sou · GLB3106 · 1998-01-01 00:00:00 — Om förslagen innebär utgiftsök- ningar eller inkomstminskningar för staten, skall vi redovisa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheter till besparingar och effektiviseringar. Ett enskilt organ kan i och för sig med stöd av lag anför- tros en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutöv- ning. Detta innebär i förevarande fall att ett sådant organ skulle kunna ges i uppdrag att ombesörja avgiftsuppbörden. I avsnitt 2.6.5 har vi emellertid slagit fast att detta inte är en lämplig lösning när det gäller den nu aktuella avgiften. Även uppgifterna att förvalta och fördela de uppburna av- gifterna skulle kunna hanteras av enskilda organ. Som framgått (se avsnitten 2.6.6 och 2.6.8) har vi dock valt att lägga dessa uppgifter på statliga myndigheter. Eftersom vi därvid föreslår att kostnaderna för utförandet av dessa uppgifter bör täckas av fondmedel, innebär dessa åtaganden inte några utgiftsökningar för staten. De ekonomiska konsekvenserna av våra förslag behandlas i avsnitt 4.1. 3.2.3Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) Enligt direktivet om jämställdhetspolitiska konsekvenser skall de förslag som vi lägger fram föregås bl.a. av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen, direkt eller indirekt, kan förväntas påverka kvinnors resp. mäns villkor och därmed förutsättningarna för jämställdhet mellan könen. De lagstiftningsförslag som vi lägger fram kan inte bedömas ha några direkta jämställdhetspolitiska effekter. När det gäller fördelningen av avgiftsmedel är det givetvis mycket viktigt att de fördelande organen strävar efter att fördela bidragen rättvist mellan kvinnor och män. Några särskilda regler om detta torde inte behövas. 3.2.4Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) Enligt detta direktiv skall de förslag som vi lägger fram föregås bl.a. av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen, direkt eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Som har framgått tidigare (se avsnitt 2.6.5) föreslår vi att skattebrottslagen skall vara tillämplig på avgiften. Självfallet går det inte att undvika att enstaka avgiftsskyldiga, i likhet med vad som sker när det gäller andra skatter och avgifter, kommer att försöka undgå att betala avgift genom att t.ex. lämna oriktiga uppgifter till skattemyndigheten. Vilka effekter detta kan förväntas få för brottsligheten är det dock omöjligt att uttala sig om med tillräcklig grad av säkerhet. Sannolikt kommer det att röra sig om mycket få fall. 4 Genomförandet av förslaget Vår bedömning: Den föreslagna avgiftsordningen torde inte annat än marginellt ge upphov till några kostnader som kräver ökade anslag. Den föreslagna avgiftsordningen innebär att de frågor som rör uppbörden kommer att regleras enligt punktskattelagens bestämmelser med i som ansvarig myndighet. Det framgår vidare av 1 kap. 7 a § punktskattelagen att det är som leder och har det övergripande ansvaret för skatteförvaltningens arbete enligt lagen. För myndigheterna uppstår i ett initialskede vissa kostnader, t.ex. för förändringar i befintliga datapro- gram. Dessutom innebär det en viss kostnad att ta fram deklarationsblanketter för avgiften. Dessa kostnader är dock av engångskaraktär och bör genom ett särskilt beslut kunna betalas av fondmedel. Ett införande av den nu aktuella avgiften leder naturligtvis till ytterligare en arbetsuppgift för de två myndigheterna. För dessa myndigheter torde dock förslagen sammantaget inte innebära annat än marginella förändringar i fråga om resursåtgång. Förslagen bedöms därför inte få några nämnvärda statsfinansiella effekter i detta avseende. De myndigheter som skall ombesörja förvaltningen av fonden och fördelningen av fondmedel får också nya arbetsuppgifter. Det föreslås att deras kostnader skall täckas av fondmedel. Förslaget i denna del kommer därför inte att medföra några kostnader för det allmänna. Vår bedömning: De föreslagna författningarna bör kunna träda i kraft . Utgångspunkten för vårt arbete har varit att förslagen skulle föreligga i sådan tid att kan fatta beslut . Detta bör vara möjligt. De berörda myndig- heterna och de blivande avgiftsskyldiga bör därefter ges en rimlig tid att utarbeta administrativa rutiner för hanteringen av avgiften. Mot bakgrund av det sagda gör vi bedömningen att tidpunkten för ikraftträdandet kan sättas till . I författningskommentaren till förslagen om lag om Konst- närsfonden och förordning om Konstnärsfonden återges först under varje paragraf den föreslagna lydelsen av författ- ningstexten. Detta har underlåtits såvitt avser förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och pris- regleringsavgifter. 5.1Förslaget till lag om Konstnärsfonden Förslaget innebär att en särskild lag skall reglera systemet med en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av icke upphovsrättsligt skyddade bildkonstverk och att en förord- ning skall komplettera lagen. Konstnärsfonden bildas av de avgifter som skall betalas in enligt denna lag. Fondens medel skall användas för ändamål som gagnar bildkonstnärer. Av paragrafen framgår att de avgifter som tas ut enligt lagen skall tillföras en särskild fond, som benämns Konstnärs- fonden. Motiven till att avgiftsmedlen skall avsättas till en särskild fond har i allmänmotiveringen behandlats i avsnitt 2.6.6. Fondens ändamål framgår av bestämmelsen i 2 § förordningen om Konstnärsfonden (se avsnitt 5.2). Avgift skall betalas vid försäljning av exemplar av konstverk som har överlåtits och som inte omfattas av upphovsrättens giltighetstid enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Avgiftsskyldighet föreligger inte i de fall exemplaret är ett alster av brukskonst eller byggnadskonst. Avgiftsskyldighet föreligger inte heller i de fall försäljningspriset exklusive mervärdesskatt inte överstiger en tjugondedel av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. I paragrafens första stycke anges tillämpningsområdet för vidareförsäljningsavgiften. En närmare avgränsning av vilka typer av konstverk som omfattas finns i andra stycket. Be- stämmelsen har behandlats i avsnitt 2.6.3 i allmänmotive- ringen. Som har framhållits i den allmänna motiveringen innebär det en första självklar avgränsning att avgift endast skall tas ut vid de vidareförsäljningar där skyddstiden enligt upphovsrätten har löpt eller aldrig har gällt. Bestämmelserna rörande den upphovsrättsrättsliga giltighetstiden finns i 43-44 a §§ upphovsrättslagen. För att avgiftsskyldighet skall föreligga krävs det vidare att det är fråga om en försäljning av ett exemplar av ett konstverk. Som framgår av allmänmotiveringen täcker be- greppet "konstverk" i detta sammanhang bildkonstverk, t.ex. målningar, teckningar och grafik. Det omfattar också tredimensionella verk, t.ex. skulpturer, och även fotografiska verk. Däremot föreligger, till skillnad från den upphovs- rättsliga regleringen, inte avgiftsskyldighet vid försäljning av vanliga fotografiska bilder. I andra stycket undantas också alster av brukskonst och alster av byggnadskonst från av- giftsskyldighet. Något krav på att försäljningen avser ett originalexemplar av ett konstverk föreligger inte. Det krävs dessutom att konstverksexemplaret har överlåtits tidigare, dvs. exemplaret skall ha övergått till en ny ägare genom köp, byte eller gåva. Detta innebär bl.a. att, om förvärvet av exemplaret har skett på annat sätt, t.ex. genom arv eller testamente, den första överlåtelsen inte skall vara avgiftspliktig. I det andra stycket anges fall där avgiftsskyldighet inte föreligger trots att förutsättningarna i första stycket är uppfyllda. Även denna del av förslaget har behandlats i avsnitt 2.6.3. För det första skall avgift inte tas ut i de fall det är fråga om en vidareförsäljning av ett alster av bruks- konst eller byggnadskonst. Vad som avses med dessa typer av konstverk har utvecklats i avsnitt 2.2.7. Motiven till ställningstagandet att utesluta dessa två typer av konstverk från avgiftsplikten framgår, som har nämnts, av våra överväganden i avsnitt 2.6.3. För det andra skall avgift inte betalas i de fall försäljningspriset inte överstiger en tjugon- dedel av gällande basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Avgiftsskyldig är den näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet säljer eller förmedlar en försäljning av ett exemplar av ett sådant konstverk som anges i 2 §. Avgiftsskyldigheten inträder vid leveransen till köparen. Med yrkesmässig verksamhet avses detsamma som i 4 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200). Av första stycket framgår dels att inte alla former av försäljningar, eller förmedlingar av försäljningar, omfattas av avgiftsskyldigheten, dels vem som är skyldig att betala in avgiften. Skälen för de föreslagna lösningarna har utvecklats i avsnitt 2.6.3. I likhet med vad som gäller beträffande ersättningsskyl- digheten enligt den upphovsrättsliga regleringen omfattas inte rent privata försäljningar. För att avgiftsskyldighet skall föreligga krävs det alltså att det är fråga om en näringsidkare som säljer exemplaret av konstverket i sin yrkesmässiga verksamhet. Avgiften skall då betalas av näringsidkaren. Också den näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksam- het har förmedlat en försäljning, t.ex. som agent eller mäklare, skall betala avgift. Om näringsidkaren handlar som kommissionär, vilket är vanligt vid auktioner, föreligger inte något förmedlingsfall. I dessa fall skall näringsidkaren i stället ses som säljare och betala avgift av det skälet (se prop. 1994/95:151 s. 37). I paragrafens andra stycke anges att avgiftsskyldigheten inträder vid leverans till en köpare. Leveransbegreppet stämmer därvid överens med reglerna i köplagen (1990:931) om äganderättens övergång. Beträffande yrkesmässighetsbegreppet görs i tredje stycket en hänvisning till vad som gäller i fråga om mervärdesskatt- en. Med begreppet avses således verksamhet som utgör näringsverksamhet enligt 21 § kommunalskattelagen (1928:370) eller verksamhet som bedrivs i former som är jämförliga med en till sådan näringsverksamhet hänförlig rörelse och ersättningen för omsättningen i verksamheten under beskattningsåret överstiger . Avgift tas ut med ett belopp som motsvarar av försäljningspriset exklusive mervärdesskatt. Bestämmelsen, som reglerar avgiftens storlek, har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 2.6.4. Avgiften skall vara av försäljningspriset efter avdrag för mervärdesskatt. Regler för förfarandet vid uttag av avgift finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Den som är avgiftsskyldig skall vara registrerad hos den myndighet som i första instans skall besluta om uttag av avgift enligt lagen om punktskatter och prisregleringsav- gifter. I första stycket anges att förfarandebestämmelserna i punkt- skattelagen skall tillämpas på avgiften. Motiven till detta ställningstagande har i allmänmotiveringen behandlats i avsnitt 2.6.5. Av det andra stycket framgår att de avgiftsskyldiga skall vara registrerade hos den s.k. beskattningsmyndigheten, dvs. Att den avgiftsskyldige själv skall anmäla sig till myndigheten framgår av 2 § förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Vad som i skattebrottslagen (1971:69) föreskrivs om skatt gäller även i fråga om avgift enligt denna lag. Avgiften omfattas även av lagen (1971:1072) om för- månsberättigade skattefordringar m.m. och lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. I paragrafens första stycke föreskrivs att skattebrottslagen skall vara tillämplig på avgiften. Skälen för förslaget i denna del har behandlats i avsnitt 2.6.5. I det andra stycket föreskrivs till en början att lagen om förmånsberättigade skattefordringar m.m. skall tillämpas på avgiften, vilket leder till att en fordran på avgift är förenad med förmånsrätt enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979). Dessutom föreskrivs att lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter skall tillämpas på avgiften. Det kan i sammanhanget nämnas att de i paragrafen upptagna lagarna (se prop. 1995/96:170) fick den nu gällande lagtekniska utformningen. Denna innebär, när det gäller lagarnas tillämpningsområde, att det inte krävs någon uppräkning av de skatte- och avgiftsförfattningar som resp. lag är tillämplig på, utan att det i ett fall som detta skall göras en särskild hänvisning i avgiftslagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förvaltningen av fonden och om fördelningen av avgiftsmedel. Regeringen får besluta att kostnaderna för förvaltningen av fonden och för fördelningen av avgiftsmedel skall betalas av fondens medel. I paragrafens första stycke överlämnas till regeringen att föreskriva om närmare riktlinjer för förvaltningen av fonden och för fördelningen av avgiftsmedel. I avsnitt 5.2 lämnas ett förslag till en förordning med en sådan reglering. Som har framgått skall fondens medel användas till vissa särskilt angivna ändamål och därför inte tillföras statsbud- geten. De uppburna avgifterna är därmed undandragna rege- ringens förfogande, varför det i andra stycket anges att det krävs en särskild föreskrift om att fondmedel efter beslut från regeringen får tas i anspråk för att täcka förvaltnings- och fördelningskostnaderna. I 2 § andra stycket i vårt förslag till förordning (se avsnitt 5.2) finns en sådan föreskrift. 5.2Förslaget till förordning om Konstnärsfonden Förslaget till förordning innehåller föreskrifter om fondens ändamål och dess förvaltning. Vidare finns bestämmelser om fördelningen av fondmedel. Det finns också bestämmelser om att kostnaderna för förvaltningen och fördelningen får täckas av fondmedel. Avslutningsvis finns en bestämmelse om att de fördelande myndigheterna skall lämna en årsberättelse till regeringen. Denna förordning innehåller föreskrifter i anslutning till lagen (1998:00) om Konstnärsfonden. I paragrafen anges att förordningen innehåller bestämmelser om Konstnärsfonden. Konstnärsfondens medel skall användas till 1.bidrag till sammanslutningar som ägnar sig åt verksamhet som stöder grupper av bildkonstnärer, och 2.individuella bidrag åt yngre eller i övrigt mindre etable- rade bildkonstnärer som har sin huvudsakliga konstnärliga verksamhet i eller som är stadigvarande bosatta i landet. Regeringen beslutar i taget om fördelningen av tillgängliga medel mellan dessa ändamål. I första stycket anges fondens ändamål i stora drag. Vad gäller skälen till vårt ställningstagande i denna del hänvisas till redogörelsen i avsnitt 2.6.7. Av stycket framgår vidare att möjligheten att erhålla individuella bidrag är förbehållen bildkonstnärer som har anknytning till landet. Av det andra stycket framgår att det är regeringen som i taget beslutar hur fördelningen skall ske mellan de olika ändamålen (se avsnitt 2.6.8). Konstnärsfondens medel skall förvaltas av Kammarkollegiet. För förvaltningen gäller förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning. Kostnaderna för förvaltningen av fonden får betalas ur fondens medel. I paragrafens första stycke anges att ansvaret för fondens förvaltning skall ligga på Kammarkollegiet. Förslaget har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 2.6.6. De placeringsregler som föreskrivs i förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kam- markollegiets förvaltning gäller för fondförvaltningen. Detta innebär bl.a. att börsnoterade aktier och därmed jämställda placeringar får utgöra högst av de förvaltade tillgångarnas bokförda värde. Det andra stycket innehåller en föreskrift om att kostna- derna för Kammarkollegiets arbete får betalas med fondme- del. För skälen till föreskriften hänvisas till kommentaren till 7 § andra stycket i förslaget till lag om Konstnärsfonden (se avsnitt 5.1). Frågor om bidrag som avses i 1 § 1 prövas av och i 1 § 2 av . Ett beslut om bidrag får förenas med villkor att bidragstagaren skall redovisa användningen av bidraget till den bidragsbeviljande myndigheten. Beslut i frågor om bidrag från fonden får inte överklagas. Paragrafens första stycke innehåller en föreskrift om vilka myndigheter som skall besluta beträffande bidrag från fonden. Förslaget har i allmänmotiveringen behandlats i avsnitt 2.6.8. Den närmare fördelningen av avgiftsmedel mellan de två fördelande organen bör inte regleras på förordningsnivå, utan i stället bestämmas av regeringen i särskilda beslut. I det första stycket ges de fördelande organen en möj- lighet att besluta att mottagaren av bidraget skall redovisa hur medlen har använts. Eftersom de två myndigheterna lämpligen bör följa användningen av de bidrag som de har beslutat om, bör ett sådant villkor regelmässigt ställas. Av andra stycket följer att ett beslut i en fråga om bidrag inte får överklagas. Kostnaderna för fördelningen av fondmedel får betalas ur fondens medel. I paragrafen föreskrivs att kostnaderna för de fördelande myndigheternas arbete får ersättas av fondmedel. För skälen till föreskriften hänvisas till kommentaren till 7 § andra stycket i förslaget till lag om Konstnärsfonden. och skall före lämna en gemensam rapport till regeringen om användningen av Konstnärsfondens medel under det senaste budgetåret. I paragrafen ges en föreskrift om att de fördelande myndig- heterna skall ge in en en gemensam rapport till rege- ringen. Eftersom vi ser en fördel i att det skall vara en gemensam rapport skall redovisningen inte ske i anslutning till myndigheternas årsredovisning. Revision av myndig- heternas hantering av fonden skall ske i samband med revisionen av deras ordinarie verksamhet. i skall redovisa inbetalda avgifter till Kammarkollegiet. En ordning som innebär att influtna avgiftsbelopp redovisas till Kammarkollegiet torde leda till att det administrativa förfarandet vid de två myndigheterna inte blir kostsamt och svårhanterligt. 5.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter Den föreslagna lagen om konstnärsfond föranleder en följdändring i 1 kap. 1 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Översyn av vissa offentligrättsliga ersättningsordningar En särskild utredare tillkallas med uppgift -att utarbeta ett förslag till regelsystem avseende en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd, Offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst infördes regler om upphovsrättslig ersättning vid vidareförsäljning av exemplar av konstverk, s.k. droit de suite. De innebär att upphovsmannen har rätt att få ersättning inom upphovsrättens giltighetstid av försäljningspriset. Ersättningen skall betalas av säljaren eller av den som förmedlat försäljningen vid yrkesmässig försäljning av hans konstverk. Endast en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området har rätt att kräva in ersättningen. Bakgrunden till dessa regler är följande. Upphovsrätten består av en ekonomisk rätt och en ideell rätt. Den ekonomiska rätten består av två delar, nämligen rätten att framställa exemplar av verket och rätten att göra verket tillgängligt för allmänheten. Genom rätten att göra verk tillgängliga för allmänheten kan upphovsmän bestämma om och på vilka villkor som exemplar av deras verk skall spridas till allmänheten. Detta brukar man kalla för upphovsmannens spridningsrätt. När ett exemplar av ett verk med upphovsmannens samtycke väl har överlåtits, kan upphovsmannen emellertid inte hindra att exemplaret sprids vidare (19 § lagen [1960:729] om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk). Det innebär att ett exemplar av ett verk - t.ex. ett konstverk - fritt kan spridas bland allmänheten genom försäljning, om upp- hovsmannen en gång har överlåtit exemplaret. Principen gäller visserligen för alla upphovsmän men reglerna slår hårdare mot bildkonstnärer än mot andra grupper av upphovsmän. För en författare är det främst rätten att framställa exemplar som är av ekonomisk betydelse; spridningsrätten är inte lika betydelsefull. Om allmänheten uppskattar hans litterära verk, kan han ju begära kompensa- tion i form av royalty när verket skall ges ut i nya upplagor. har vid en rad tillfällen behandlat frågan om införande av droit de suite. behandlade kulturutskottet, efter hörande av lagutskottet, frågan om ett ersättnings- och avgiftssystem vid vidareförsäljning av konst (bet. l988/89:KrU7, rskr. 1988/89:78). Utskottet konstaterade att kulturarbetarnas ekonomiska villkor inte är tillfreds- ställande trots de insatser som gjorts av stat, landsting och kommun. Det fanns enligt utskottets mening tungt vägande argument för ståndpunkten att konstnärerna genom ett ersättnings- eller avgiftssystem skulle få del i det ekonomis- ka utbytet av yrkesmässig försäljning av konst. förordade kulturutskottet i ett yttrande till lagutskottet att förslag om droit de suite skulle genomföras (yttr. 1992/93:12y). Starka skäl talade enligt utskottet också för att ersättningssystemet skulle kombineras med en offentligrättslig avgift på vidareförsälj-n- ing av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. Avgiften skulle användas till kollektiva ändamål inom området. föreslog att ett sådant avgiftssystem skulle införas och att regeringen möjligt borde återkomma till med förslag till lagstiftning om ett ersättnings- och avgiftssystem vid vidareförsäljning av konst. fann dock att det var motiverat att avvakta det pågående arbetet inom EG (bet. 1992/93:LU44). behandlades frågan om införande av droit de suite åter i (bet. 1993/94:LU16). konstaterade att frågan inte synes få en lösning inom EG och att någon form av system för ersättning vid vidareförsäljning av konst redan gäller i flera västeuropeiska länder, inklusive . Tiden var därför mogen för ett ställningstagande till frågan, om en ordning med droit de suite bör införas även i ansåg lag- utskottet. Utskottet utgick från att regeringen skulle arbeta vidare med frågan och göra de överväganden som kunde anses nödvändiga. har motioner väckts i om att ett system med droit de suite bör kombineras med en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte skyddas av den upphovsrättsliga lagstiftningen och att avgiften skall användas till kollektiva ändamål inom området (se bl.a. bet. 1992/93:LU44, 1993/94:LU16). Argumente- ringen bakom införandet av en sådan avgift har i huvudsak gått ut på att den upphovsrättsliga ersättningen till största delen går till dem som är i minst behov av den. Genom en sådan avgift skulle större "fördelningspolitiska" effekter kunna uppnås därför att ersättningen inte behöver bindas till den enskilde upphovsmannen. Regeringen lade i propositionen om droit de suite och längre upphovsrättsligt skydd (prop. 1994/95:151) fram förslaget om införande av regler om droit de suite. Där sägs att frågan, skall beredas vidare om den upphovsrättsliga ersättningen bör kombineras med en offentligrättslig avgift på konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. utgår från att regeringen efter gjorda över- väganden återkommer till i frågan om en of- fentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst (bet. 1995/96:LU 1 ). Offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst En särskild utredare skall tillkallas med uppgift att föreslå ett regelsystem för en offentligrättslig avgift på vidareförsälj- ning av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. Det finns nu kulturpolitiska och upphovsrättsliga skäl för att ge bildkonstnären rätt till en andel av det ekonomiska utbyte som handeln med deras verk ger upphov till. Frågan om den upphovsrättsliga ersättning bör kombineras med en offentligrättslig avgift är nu mogen för ett ställningstagande. Utgångspunkten skall vara att utformningen av avgifts- systemet måste vara klart och enkelt. Systemet får inte innebära någon omfattande byråkrati. Utredaren skall föreslå hur stor avgiften skall vara och för vilka försäljningar rätt till avgift bör finnas.