sou · GLB3101 · 1998-01-01 00:00:00 — På grund av att totalförsvarsplikten omfattar i stort sett hela befolkningen och av att alla svenska män i åldern med ålder är skyldiga att mönstra är Totalförsvarets pliktverks register ett av landets största befolknings- register. Behovet av författningsreglering av detta register uppmärksammades redan i samband med arbetet med den nya pliktlagstiftningen. Tiden är nu mogen för en sådan åtgärd. De uppgifter som registreras om de totalförsvarspliktiga kan vara av mycket känslig karaktär, vilket ställer särskilda krav på integritetsskydd. Ju mer information som behövs och kan bear- betas och lagras desto större blir risken för intrång i den enskildes integritet. Det bör därför uppdras åt en särskild utredare att utarbeta förslag till de författningsregler som behövs. Utgångspunkten för utredarens arbete skall vara att den enskilde skall tillförsäkras ett fullgott integritetsskydd samt att register som innehåller ett stort antal registrerade personer och har ett integritetskänsligt innehåll skall vara författningsreglerade. Intresset av ett starkt integritetsskydd får inte hämma användningen av ny teknik och möjligheterna för att så effektivt och ändamålsenligt som möjligt bedriva sin verksamhet. Personregistre- ringen får dock inte medföra en otillbörlig kränkning av den enskildes personliga integritet. Konsekvenserna för andra intressen som insynsbehov, rättssäkerhet, forskning och totalförsvarets behov måste också beaktas. Utredaren bör främst lämna förslag till reglering av följande frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten: krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer för viss användning. Utredaren skall i de förslag som lämnas också beakta att skydd för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100) kan förekomma i aktuellt personregis- ter. Utredaren skall i sitt arbete utgå ifrån den erfarenhet som och dess föregångare har byggt upp. Utredningens direktiv finns i sin helhet intagna som bilaga 1. Vi påbörjade vårt arbete och inledde med att kartlägga den gällande regleringen för personregisterverksamhet enligt nationella författningar och internationella konventioner. Sam- tidigt undersökte vi Totalförsvarets pliktverks arbetssätt och behov av personuppgifter om de totalförsvarspliktiga. företog vi ett studiebesök vid Totalförsvarets pliktverks huvud- kontor i , bl.a. för att skaffa oss en bild av hur mönstringsförrättningar är uppbyggda och av hur personuppgifterna hanteras i praktiken. Vi tog i ett tidigt skede kontakt med Data- inspektionen, () och , vilka myndigheter vi kontinuer- ligt fört dialog med och lämnat tillfälle att komma med synpunkter. Vårt förslag har under arbetets gång kommit att inriktas på att följa det förslag till en ny persondatalag som utarbetats av (SOU 1997:39). Vi har haft regelbundna kontakter med kommittén, dels på sekretariatsnivå och dels genom sammanträffanden med kommitténs ordförande och sekreterare i anslutning till ett par av våra sammanträden. Vi har genom sekretariatets försorg vidare hållit oss underrättade om (dir. 1995:38) arbete och överväganden. II NUVARANDE ORDNING OCH PÅGÅENDE UTVECKLING 3 Inledning Personregister och den enskildes integritet Det allmänna har i olika sammanhang behov av att samla in, registrera, behandla och bevara uppgifter om enskildas förhållanden. Uppgifterna används i verksamheter som t.ex. folkbok- föring, skattläggning, bidragsberäkning, sjukvård och placering av totalförsvarspliktiga. Polis, åklagare, domstolar och kriminalvårdsväsende är av effektivitets- och rättssäkerhetsskäl bero- ende av att vissa uppgifter om misstänkta och dömda personer kontinuerligt finns tillgängliga. Även privata subjekt, t.ex. företag och föreningar, behöver ha tillgång till uppgifter om an- ställda, kunder, medlemmar m.fl. Uppgifter om enskilda utgör också en viktigt del av den statistik och forskning som behövs för kartläggning av vilka behov som finns och kommer att finnas i samhället och som utgör underlag för planeringen av det allmännas verksamhet. Den enskilde å sin sida har ett intresse av att hans privata sfär hans personliga integritet är skyddad från insyn och inblandning från det offentliga och från andra. Den grundläggande bestämmelsen om skydd för den enskildes personliga integritet åter- finns i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen (RF), vari bl.a. sägs att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har inte karaktären av en rätts- ligt bindande föreskrift utan utgör ett målsättningsstadgande för den offentliga verksamheten. I samband med att bestämmelsen infördes uttalade föredragande statsrådet att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor var av så väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den borde komma till uttryck i regeringsformen (prop. 1975/76:209 s. 131). Av förarbetena framgår vidare att integritetsskyddet vid dataregistrering var i blickpunkten vid bestämmelsens tillkomst (SOU 1975:75 s. 168 f.). Någon rättslig definition av vad som avses med personlig integritet finns inte. Begreppet har diskuterats bl.a. i de utredningar som behandlat datalagstiftningen. Sammanfattningsvis kan sägas att det är svårt att ge begreppet en exakt definition men att utgångspunkten är just den enskildes rätt till en fredad sektor av privatlivet. En sådan rätt kan dock inte vara absolut. Den enskilde måste, med hänsyn till samhällets krav på honom själv och till principer om yttrandefrihet och tryckfrihet, acceptera vissa intrång i integriteten. Frågan gäller vilka intrång som skall tillåtas och vilka som skall anses som otillbörliga. Något allmängiltigt svar på denna fråga ges inte av lagstiftaren. (En översikt av tidigare utredningars och andras uttalanden om otillbörlighet i detta avseende ges i slutbetänkande SOU 1993:10 s. 150 158.) Det finns inte heller någon rättsligt bindande föreskrift som ger ett allmänt integritets- skydd. I stället regleras detta skydd genom flera olika bestämmelser i grundlag, vanliga lagar, förordningar och föreskrifter. Skyddets omfattning varierar beroende på situationen. Av stor betydelse vid bedömningen av om en åtgärd som innebär integritetsintrång skall tillåtas, är naturligtvis ändamålet med åtgärden. En avvägning mellan den enskildes och andras intressen måste alltid göras. Datalagen (1973:289) innehåller regler om integritetsskydd vid personregistrering som utförs med hjälp av automatisk databehandling (ADB). Lagen anger under vilka förutsätt- ningar sådana register skall få föras, vad den registeransvarige har för skyldigheter när det gäller att skydda uppgifterna m.m. (se nedan under avsnitt 4.1). Datalagen (3 § andra stycket) anger omständigheter som är av särskild betydelse vid bedömningen av om otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet kan uppkomma. Förutom ändamålet med registre- ringen skall arten och mängden av uppgifter, hos vem uppgifterna registreras och hur de an- vänds, liksom den enskildes inställning till registreringen beaktas. Utfallet av bedömningen ligger till grund för Datainspektionens beslut i tillståndsfrågor (3 § första stycket datalagen). Datalagen kommer att ersättas av en ny persondatalag enligt vilken tillstånd till ADB-behandling av personuppgifter inte längre kommer att krävas. Den nya lagen grundas på ett EG-direktiv som i allt väsentligt överensstämmer med de principer som redan gäller enligt svensk rätt. Lagförslaget jämte de överväganden som ligger till grund för detta presenteras i kap. 6 nedan. Efter förslag av Data- och offentlighetskommittén (DOK, Ds Ju 1987:8) infördes i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen följande bestämmelse: Varje medborgare skall i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränkes genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automa- tisk databehandling. Enligt 2 kap. 22 § första stycket 2 regeringsformen är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare i detta avseende. Bestämmelsen tillkom efter det att datalagen trätt i kraft och innebar att det skydd som redan fanns genom bl.a. denna lag gavs grundlagsförankring. Enligt uttalande i propositionen (prop. 1987/88:57 s. 11) slår den nya regeln fast, att det skall finnas en datalagstiftning till skydd för den personliga integriteten men att den närmare omfattningen av skyddet får regle- ras i vanlig lag. Här föreligger en skillnad i utformningen gentemot flertalet övriga fri- och rättighetsregler i 2 kap. regeringsformen som anger att varje medborgare är skyddad mot åt- gärder från det allmännas sida som t.ex. kroppsvisitation, husrannsakan och hemlig avlyss- ning, men att skyddet under vissa förutsättningar får begränsas genom lag, dvs. åtgärderna får i vissa fall vidtas om lagstöd finnes. Skillnaden består i att regeln om skydd mot dataregistrering inte kan tillämpas direkt av myndigheterna, den kräver ytterligare lagstiftning. Bestämmelser som ger integritetsskyddet innehåll återfinns i första hand i datalagen, sekretesslagen (1980:100) och i särskilda registerlagar. Regler om insyn och kontroll när det gäller allmänna handlingar varmed avses även ADB-upptagningar finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och bestäm- melser om myndigheternas arkiv i arkivlagen (1990:782). Dessa regler beskrivs närmare nedan. Kort sammanfattat kan det sägas att varje beslut om att inrätta ett ADB-baserat personre- gister, liksom utformningen av särskilda registerlagar, måste föregås av bedömningar som inne- fattar avvägningar mellan kraven på ändamålsenlighet och effektivitet och den enskildes rätt till integritetsskydd. Allt inom de ramar som lagstiftaren satt upp genom central lagstiftning och med beaktande av de konventioner på området som tillträtt. 4.1.1Lagens tillämpningsområde och vissa definitioner Datalagen (1973:289, omtryckt 1992:446) har till syfte att hindra att hantering av personre- gister som förs med hjälp av automatisk databehandling medför otillbörligt intrång i den en- skildes personliga integritet. Lagen skyddar endast fysiska personer och gäller enbart för ADB- baserade register. Juridiska personer och register som förs med annan teknik än ADB faller utanför lagens tillämpningsområde. En utgångspunkt i lagen är att personregister skall få föras men endast under vissa förutsättningar och med iakttagande av vissa regler. I 1 § definieras personuppgift som upplysning som avser enskild person medan personre- gister anges vara register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. En personuppgift kan ge upplysning om namn, personnummer, nationalitet, utbildning, familj, bostadsförhållanden, banktillgodohavanden, fastighets- eller bilinnehav m.m. En personuppgift kan härledas till en viss person antingen direkt genom uppgiften i sig eller med hjälp av en identitetsuppgift som också framgår av registret. Även register som innehåller identitetsuppgifter av sådan art att endast den invigde kan tolka dem omfattas av datalagen enligt lagmotiven (prop. 1973:33 s. 118). Registerbegreppet kan enligt definitionen synas inbegripa all ADB-hantering av identifierbara personuppgifter, t.ex. även datoriserad ordbehandling av löpande text som inne- håller personnamn. Av förarbetena till datalagen framgår emellertid att syftet med ADB-hante- ringen är av betydelse i sammanhanget. Departementschefen anförde i denna del följande (a prop. s. 118). För att ett register skall anses föreligga måste det emellertid direkt eller indirekt vara fråga om behandling från informationssynpunkt av faktiska uppgifter. Ett ADB-register kan således inte anses upprättat bara genom att löpande text lagras i ett datamedium, exempelvis för att sättning skall kunna ske med hjälp av ADB-teknik. Uppenbarligen faller på grund härav åtskil- lig databehandling av olika slags litteratur, främst skönlitteratur, utanför datalagens tillstånds- system. Först i den mån databehandlingen tar sikte på faktiska uppgifter i den litterära fram- ställningen såsom för upprättande av innehållsregister eller liknande föreligger ett regis- ter i datalagens mening. Vidare bör ett register anses föreligga, om de lagrade uppgifterna skall användas för att framställa exempelvis en telefonkatalog, ett adressregister eller en taxerings- kalender. Den närmare gränsdragningen när det gäller att bestämma registerbegreppets inne- börd får göras i praxis. , som hade till uppgift att se över datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt (dir. 1989:26), framhöll att begreppet register är föråldrat och att varje försök att avgränsa ett rättsligt begrepp som personregister med hänsyn till förekomsten av tekniska rekvisit är dömt att misslyckas redan med hänsyn till den utvecklingstakt som Utredningen föreslog att datalagens tillämpningsområde is- tället skulle bestämmas med hänsyn till de tekniska möjligheterna att genom ADB-teknik göra personuppgifter tillgängliga (SOU 1993:10 s. 100111). Med övergivande av registerbegreppet föreslog följande definitioner i förslag till ny datalag. 1 § Syftet med denna lag är att skydda den enskilde mot att hans personliga integritet kränks genom att personuppgifter behandlas. 3 § Med behandling avses varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom automatisk databehandling. Med behandling förstås även insamling av personuppgifter, om ytterligare åtgärder skall vidtas med uppgifterna genom automatisk databehandling. 6 § Denna lag gäller inte vid behandling av personuppgifter om ändamålet med behandlingen är att behandlingen eller uppgifterna skall 1.utgöra ett direkt tekniskt hjälpmedel för framställning av tryckta skrifter eller yttranden som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, 2.utgöra en förteckning över dem som har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tryckfrihets- förordningen eller 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen, 3.utgöra arkiv för material som har varit publicerat i periodisk skrift eller som har förekom- mit i program i ljudradio eller television, 4.ingå i sådana uppgiftssamlingar som lagrade uppslagsverk, ordböcker eller liknande referens- material, eller 5.ingå i löpande text. Utredningens förslag innebar att syftet med behandlingen av personuppgifterna blev di- rekt avgörande för om lagen är tillämplig eller inte. Regering och riksdag har dock, i avvaktan på slutlig utformning av EG:s direktiv om personuppgifter (se nedan avsnitt 5.5), inte tagit ställning till förslag i nu presenterade delar (jfr prop. 1993/94:217 s. 11). Registrerad är enligt 1 § datalagen enskild person beträffande vilken förekommer person- uppgifter i personregister och registeransvarig den för vars verksamhet personregister föres, om han förfogar över registret. Enligt förarbetena till datalagen (prop. 1973:33 s. 76, 119) skall man anses förfoga över ett register om man har befogenhet och möjlighet att överföra registret till läsbar form. Även den som har rätt att gå in i ett register, själv eller genom annan, och påverka innehållet anses enligt praxis förfoga över detsamma. Enligt lagmotiven skall definitionen tillämpas på sådant sätt att alltid någon kan konstateras vara registeransvarig. Man får från fall till fall avgöra vem eller vilka som skall vara ansvariga för ett register. 4.1.2Licens och tillstånd till inrättande och förande avpersonregister Huvudregeln är att personregister endast får inrättas och föras av den som har anmält sig hos Datainspektionen och erhållit licens (2 § första stycket datalagen). Med inrättande förstås även insamling av uppgifter som skall ingå i registret (samma bestämmelse fjärde stycket). Datainspektionen granskar inte anmälan i sak utan ger endast den registeransvarige ett bevis om att anmälan gjorts och ett särskilt licensnummer samt för in beviset (licensen) i myndighet- ens eget licensregister. Registret används sedan i Datainspektionens tillsyns- och informations- verksamhet samt som underlag för uppbörd av de särskilda licensavgifter som den register- ansvarige är skyldig att erlägga, se närmare 26 §§ dataförordningen (1982:480, omtryckt 1989:254). För att inrätta och föra personregister som skall innehålla särskilt integritetskänsliga upp- gifter om enskilda personer krävs förutom licens även särskilt tillstånd av Datainspektionen (2 § andra stycket 1 och 2 med hänvisning till 4 och 6 §§). Som särskilt känsliga anses t.ex. uppgifter om att någon misstänks för eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått annan påföljd för brott, uppgifter om någons sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv, uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom och uppgifter om någons ras, politiska uppfattning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt. Tillstånd av Datainspektionen krävs också för personregister som skall innehålla uppgif- ter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlem- skap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande eller personuppgif- ter som inhämtas från något annat personregister (s.k. samkörning) om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande (2 § andra stycket 3 och 4). För de två sist nämnda katego- rierna gäller alltså tillståndsplikt oavsett om uppgifterna kan anses vara känsliga ur integritets- synpunkt eller inte. Undantagna från licens- och tillståndsplikt är personregister som en enskild person inrät- tar eller för uteslutande för personligt bruk (2 § tredje stycket). Vidare krävs enligt 2 a § första stycket inte tillstånd dock licens från Datainspektionen för personregister vars inrättande beslutas av eller regeringen (s.k. statsmaktsregister) eller för personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål och som inrättas och förs enligt föreskrifter som meddelats av regeringen eller Datainspektionen. Den sist nämnda bestämmel- sen infördes och som exempel på register som kan komma i fråga anges i lagmotiven (prop. 1993/94:217 s. 16) sjukhusens patientregister, forskningsregister, direktreklamregister samt register inom försäkringsbranschen och bankväsendet. Tillstånd krävs enligt nämnda lagrum inte heller för personregister som tagits emot av en arkivmyndighet för förvaring. Vidare behöver inte vissa sammanslutningar, myndigheter inom hälso- och sjukvår- den eller inom , läkare och tandläkare samt arbetsgivare tillstånd för personre- gister av den anledningen att de innehåller vissa, för respektive verksamhet naturliga, integritetskänsliga uppgifter (2 a § andra stycket). I angivet lagrum preciseras vilka uppgifter det är frågan om och för vilket ändamål personregistren får föras för att tillstånd ej skall krävas. Vid sin tillståndsprövning skall Datainspektionen ta ställning till om det finns anledning att anta att otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet skall uppkomma. Bedöm- ningen skall göras med hänsyn till vilka villkor (föreskrifter) som skall gälla för personregistret och tillstånd skall meddelas om det saknas anledning att anta att otillbörligt integritetsintrång skall uppkomma (3 § första stycket). Vid prövningen skall inspektionen särskilt beakta arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret, hur och från vem uppgifterna skall inhämtas samt den inställning till registret som föreligger eller kan antas föreligga hos dem som kan komma att registreras. Vidare skall särskilt beaktas att inte andra uppgifter eller andra personer registreras än vad som står i överensstämmelse med ändamålet med registret (3 § andra stycket). Särskilda skäl krävs för att tillstånd skall kunna meddelas för inrättande och förande av personregister som omfattar andra än medlemmar, anställda eller kunder hos den registeransvarige eller personer som har annan därmed jämställd anknytning (3 a §). Sär- skilda skäl krävs också för tillstånd till registrering av uppgifter om någons ras, politiska upp- fattning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt (4 § tredje stycket) samt, för annan än myndig- het som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter, för tillstånd till registrering av uppgifter om någons sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv eller uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (4 § andra stycket). För att andra än myndigheter, som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter, skall kunna erhålla tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott, avtjänat straff eller varit föremål för vissa andra närmare angivna tvångsingripanden krävs synnerliga skäl. I lagmotiven ges exempel på vad som kan utgöra särskilda respektive synnerliga skäl i de aktuella avseendena. I sakens natur ligger enligt motiven att allmänna organ har uppgifter som gör det nödvändigt eller i varje fall befogat att föra relativt omfattande personregister. Även behoven av register för statistik- och forskningsändamål framhålles. Som nämnts ovan faller statsmaktsregistren utanför Datainspektionens tillståndsprövning. Av motiven till datalagen framgår emellertid att frågan huruvida ett personregister kan med- föra otillbörligt integritetsintrång skall bedömas efter likartade grunder, oavsett om registret inrättas efter tillstånd av Datainspektionen eller efter beslut av statsmakterna (prop. 1973:33 s. 120). I propositionen sägs att Datainspektionen därför, när den skall yttra sig över ett till- tänkt statsmaktsregister, skall anlägga samma synpunkter som vid en tillståndsprövning så långt det är möjligt. Den särskilda skyldighet som tidigare fanns för statsmakterna att inhämta yttrande från Datainspektionen inför inrättande av personregister som beslutats av eller regeringen togs emellertid bort genom ändring av 2 a § per (lag 1994:1485). Ändringen som bl.a. motiverades med att den medförde arbetsbesparing för Datainspektionen torde dock inte innebära någon begränsning av integritetsskyddsprövningen i dessa fall (se prop. 1993/94:217). Vid tillståndsgivning skall Datainspektionen meddela föreskrift om ändamålet med regist- ret. Föreligger särskilda skäl får tillståndet begränsas till (5 §). Lämnas tillstånd skall Datainspektionen vidare, i den mån det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrift för registret om 1.inhämtande av uppgifter för personregistret, 2.vilka personuppgifter som får ingå i personregistret, 3.utförandet av den automatiska databehandlingen, 4.den tekniska utrustningen, 5.de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med automatisk databe- handling, 6.underrättelse till berörda personer, 7.de personuppgifter som får göras tillgängliga, 8.utlämnande och annan användning av personuppgift, 9.bevarande och gallring av personuppgift, 10.kontroll och säkerhet samt 11.rättelse och andra åtgärder i fråga om oriktiga och missvisande uppgifter. (Ang. p. 8 och dess förhållande till offentlighetsprincipen, se nedan under avsnitt 4.4) Vid bedömandet av om en föreskrift behövs skall Datainspektionen särskilt beakta huru- vida registret innehåller personuppgift som utgör omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade (6 §). Datainspektionens skyldighet att förebygga otillbörliga integritetsintrång genom föreskrifter gäller även statsmaktsregister om inte regeringen eller redan meddelat föreskrifter i samma hänseende (6 a §). Som framgår av lagtexten i 3 § (se ovan) skall redan vid bedöm- ningen av om huruvida tillstånd kan lämnas med hänsyn till risken för integritetsintrång de föreskrifter beaktas som skall gälla för registret. Ett register som utan föreskrifter skulle kunna medföra ett otillbörligt integritetsintrång kan alltså tillåtas om det förenas med erforderliga föreskrifter.