sou · GLB394 · 1998-01-01 00:00:00 — En reduktion av bidragskostnaderna kan däremot erhållas för flöden som erhåller bidrag men som överförs från land till sjöss. Utredningen anser även att hamntransportbidraget bör utvidgas till att omfatta transporter mot hamnar i . Lämpligen gäller det hamnar från och norrut. Stödet utgår i detta fall enbart för den svenska delen av transportsträckan. I övrigt gäller i likhet med förhållanden för landtransporter att egentransporter till sjöss utesluts från stöd. Utredningen har funnit två motiv för att skall ställa ytterst höga krav på ekonomiskt oberoende mellan transportköparen och transportören. kräver kontrollerbarheten i systemet och förebyggandet av fusk att oberoende upprätthålls. För det andra finns från samhällets sida incitament att öka flexibiliteten och stimulera till kostnadsreduktion inom den del av transportsektorn som arbetar mot norra . Ett sätt att åstadkomma detta är att stimulera till konkurrens mellan fler aktörer som agerar på transportmarknaden. Bidrag bör därmed inte utgå till företag som har intressen i hamnverksamhet, stuveri- verksamhet och rederier. För att åstadkomma neutralitet mellan flyg- och ytbaserade trans- porter bör ett bidrag till flygfrakt införas. Detta utformas lämpligen på ett sätt som liknar bidraget till sjöfart. Utredningen föreslår att ett flyg- platstransportbidrag motsvarande hamntransportbidraget införs. Bero- ende på utfallet av detta bidrag bör en diskussion tas upp om storleken på ett bidrag till själva flygtransporten. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera utformningen, storleken och konsek- venserna av ett sådant bidrag. föreslår utredningen även att den minsta transportbidragsgrundade vikten för gods som är avskaffas. Även detta torde vara till fördel för fraktflyget. Den nuvarande uppdelningen när det gäller kravet på förädling inom träindustrin mellan bulksågverk och andra sågverk finner utredningen svår att finna motiv för. Uppdelningen ger uttryck för en ambition att stödja mindre företag inom en bransch. Motsvarande ambitioner åter- finns för det första inte inom andra branscher som erhåller bidrag som uppdelningen i sig inte känns relevant eller konsekvent. De motiv som anförts för att utesluta ett namngivet antal kustbaserade sågverk med en produktionskapacitet på över 60-80 000 m 3 är att stat och kommun bidragit till etablerandet av hamnkapacitet samt att ett stöd till dessa sågar, som till betydande del redan transporterar till sjöss, kommer att utnyttjas för att påverka konkurrensen på virkes- marknaden. Det kan inledningsvis konstateras att sågat virke är förädlat men att bearbetningen naturligt av transportkostnadssynpunkt utförs relativt nära råvarukällan. Däremot är det till exempel inte självklart att snicke- rier lokaliseras till bidragsområdet. Frågan är om en gränsdragning mellan förädlat och icke förädlat således är möjlig inom sågverksin- dustrins sortiment? Stödet bör initiera en högre grad av vidareförädling i transportstödsområdet varför minsta krav kan vara hyvlat virke. Detta krav tillämpas för bulksågverken. sker ett flertal andra former av vidareförädling mot ökad kundanpassning inom både köp- sågverk och skogsindustrins sågverk. Märgfritt virke, specialdimensio- ner, färdiga möbeldetaljer, olika grader av torkning och framställning av limträ kan nämnas som exempel. Grundläggande är trots det att det inom sågverken finns klara naturliga incitament att driva förädlingen nära råvarukällan i dessa fall. Både av transportkostnads- och prisskäl. Till det senare kan även läggas att kvalitetsskillnader mellan t.ex. gran och furu gör att betalningsviljan är högre för de senare varför behovet av bidrag till förädlat furu är mindre än till förädlad gran. Lika lite som det gäller för andra råvaror torde det finns långsiktiga skäl för samhället att genom ett stöd till transportkostnaden stimulera ett råvaruuttag bland marginella fyndigheter och förnyelsebara råvaror som överstiger betalningsviljan hos kunden. Även jämförbarheten med andra råvaror talar för en restriktiv håll- ning till transportbidrag för sågat virke. Olika former av pellets, järn- och stålämnen etc befinner sig på en motsvarande förädlinggrad som sågat virke. Det är svårt att se motiv för bidrag till dessa transporter. Den nuvarande utformningen av bidraget där sågverken erhåller bidrag för sågat virke stimulerar inte till förädling. Däremot motverkar det möjligen vissa struktureffekter på virkesmarknaden. Utredningen har inte haft möjligheter att överblicka de samhällsekonomiska konsek- venserna av de strukturella effekterna på trävarumarknaden som ett borttaget bidrag till sågat virke medför. Utredningens uppfattning är att ett särskilt transportbidrag inte med säkerhet är den bästa utformningen av ett bidrag som har ambitionen att korrigera eller motverka icke- önskade samhällsekonomiska effekter av utvecklingen inom sågverks- branschen. Det är möjligt att både omställningsstöd för att uppnå ökad förädling samt särskilda åtgärder på virkesmarknaden är att föredra i ett sådant läge. Utredningen anser således att sågat och möjligen även hyvlat virke är alltför lågt ställda förädlingskrav på trävaruindustrin. Sågverk har till skillnad från t.ex. snickerier starka ekonomiska motiv att lokalisera sig nära råvaran varför transportbidragets betydelse i detta fall är begrän- sat. Bidraget till sågverken är av flera skäl tveksamt medan bidrag till snickerier etc är motiverat inom ramen för stödets nuvarande ambitio- ner. är det uppenbart att stödet till köpsågverken inte kan avskaffas innan de strukturproblem som finns i branschen analyserats och åtgärdats. Dramatiska effekter skulle i så fall uppkomma för vissa sågverk i sysselsättningssvaga inlandskommuner. Sammantaget talar detta för den generella regeln att transporter av sågat virke inte skall erhålla transportbidrag men att bidraget inte avskaffas för de sågar som erhåller bidrag förrän strukturproblemen inom bidragsområdets såverksindustri utretts och lämpliga åtgärder vidtagits. Utredningen anser det vara angeläget att en sådan utredning genomförs. 5.4Förädlingskravet och bidragets viktgräns Transportbidraget är begränsat till att enbart gälla transporter med en transportgrundad vikt över per sändning. Syftet med gränsen kan ha varit att stimulera till samordning av mindre transportflöden till större sändningar eller att reducera administrationen kring stödet. Utredningen anser, och har i samtal med företagare fått bekräftat, att gränsen motverkar ambitionen att höja förädlingsgraden, differentiera produkter och öka kundanpassningen med utveckling av logistiska system baserade på små täta sändningar och snabba leveranser. Från kvinnligt småföretagarhåll har framförallt denna gräns framhållits som diskriminerande mot möjligheten att utnyttja transportbidraget. Utredningens bedömning är mot den bakgrunden att det finns starka skäl som talar för att viktgränsen reduceras drastiskt eller tas bort. Med tanke på kravet på avståndsberoende transporttariffer bör gränsdrag- ningen mot brevförmedling etc. inte direkt innebära något problem. Däremot kan som konsekvens av borttagandet av viktgränsen nya transportberoende tariffer komma att erbjudas på marknaden. Det kan därför vara angeläget att följa utvecklingen och anpassa reglerna för lättare gods kontinuerligt. I det sammanhanget vill utredningen även framhålla att den inte ser något motiv att undanta expressgodsförmed- ling av mindre leveranser från bidrag. 5.5Kravet på minsta bidragsgrundad årlig transportkostnad Gränsen för minsta årlig bidragsgrundad transportkostnad finns enbart av administrativa skäl. Gränsen drabbar framför allt transportintensiva små företag. 96/97 höjdes det bidragsgrundade beloppet från till . Höjningens konsekvenser kan inte ännu utvärderas. Räknat i fasta priser ligger den nuvarande gränsen enbart något över den gräns som infördes på . Med nuvarande bidragssatser kan företag maximalt erhålla vid en transportkostnad motsvarande den nuvarande gränsen. Detta bör inte vara ett avgörande problem för ett livskraftigt företag. Utredningen har däremot funnit att kravet på halvårsredovisning av transportkostnader som bidragsgränsen är kalenderårsbaserad ger upphov både till merarbete i handläggningen och drabbar företag med oregelbundna flöden. Merarbetet uppstår till följd av att företagen har svårt att bedöma mängden av transporter vid första och nya företag med huvudsakliga transporter kring årsskiften riskerar att missa möjligheter till bidrag. Förslag till ändringar på denna punkt skall både tillgodose före- tagens behov och behovet av administrativ enkelhet och kontroll- möjligheter vid . En möjlighet är att behålla den nuvarande bidragsgränsen för varje söktillfälle men att införa ett system där företagen registeras under intervall som halvårs-, helårs- eller varannatårsökande. Enbart större transportörer söker halvårsvis medan mindre transportörer har möjlighet att samla ihop transporter. I praktiken innebär det att de senare enbart har en genomsnittlig gräns om 12 500 . Däremot får dessa givetvis vänta på bidraget varför incitament till snabbare ansökningar finns i systemet. För uppstår med systemet aldrig behov att kontrollera tidigare ansökningsomgångars handlingar för att se om stöd redan utgått för en transport. Ansökan skall inlämnas senast efter periodens slut men bör hantera och betala ut bidrag till ansökningar i den ordning de inkommer. Den nuvarande två månaders gränsen upplevs speciellt som för kort medan den senare rutinen redan börjat tillämpas och visat sig stimulera till snabbare hantering hos företagen. omfattas inte livsmedelsindustri och trävaruindustri av intransportbidrag. Trävaruindustrin består av sågverk och snickerier med olika intransportstrukturer. Snickerierna har i dessa fall mer gemensamt med verkstadsindustri än med sågverk. Från snickeriernas sida har det framhållits att man önskar intransportbidrag för sådana träslag som inte produceras i regionen. Snickerier använder även metall och verkstadsprodukter som delar i sin egen sluttillverkning. Utred- ningen anser att snickerierna är viktiga för ambitionen att förädla skogsråvaran inom regionen. Förmågan att arbeta med olika träslag och med kombinationer av trä, metall och plastmaterial är avgörande för att näringen skall utvecklas. Snickerier bör därför erhålla intransportbidrag för de insatsvaror som inte tillverkas i regionen. En motsvarande argumentering kan föras om livsmedelsindustrin där stordriftsfördelar på insatssidan medfört att koncentrationen av produktion skett till ett fåtal anläggningar utanför bidragsområdet. De motiv som kan ha funnits tidigare för att utesluta intransportbidrag till livsmedelsindustrin har därmed fallit bort. Ett intransportbidrag kan därför i detta fall motiveras med neutralitet mot andra näringar och den ambition som finns att förädla produktion inom regionen. gäller snickerier och livsmedelstillverkning måste, liksom i övrigt när det gäller intransportbidraget, en lyhördhet finnas för företag som vill etablera motsvarande produktion inom bidragsområdet. 5.7Åtgärder för att öka konkurrensen på transportmarknaden samt för att motverka missbruk av bidraget Utredningen har under den begränsade utredningstiden inte funnit det belagt att transportbidraget missbrukas systematiskt. Det faktum att egentransporter utesluts från bidrag samt att bidraget utgår med en del av transportkostnaden ger givetvis starka incitament för företagen att själva pressa transportkostnaderna. Oklarheter kan uppstå när varu- sortiment från endast en del av en bransch erhåller bidrag samt när det finns möjlighet att fördela kostnader mellan transportmedel som erhåller bidrag och sådana som inte erhåller bidrag. Konkurrensen på transportmarknaden är här avgörande för att inte transportsektorn själv tillgodogör sig bidraget. Därför anser utredningen att principen att utesluta egentransporter är viktig. Det ökar kontollerbarheten samt leder till att fler aktörer uppträder på regionens transportmarknad. Det är mot den bakgrunden något förvånande att inte det omfattande material som bildat underlag för ansökningar om transport- bidrag utnyttjats för att identifiera i någon mening normala transport- kostnader samt för att identifiera konkurrensproblem på transportmark- naden. Utredningen konstaterar även att enligt de uppgifter vi erhållit inte i något fall felaktiga eller icke-verifierbara ansökningar förts vidare till rättslig instans eller orsakat någon annan åtgärd för den sökande. bör inom gällande regler ha möjlighet att driva sådana ärenden till rättslig bedömning. 5.8Justeringar av bidragszonernas gränser och procentsatser Den indelning i transportbidragszoner som gäller är inte uttryck för en kontinuerlig analys av transportkostnadernas utveckling inom bidragsområdet. Vid samtal med företagen i regionen bekräftas den allmänna bilden av kostnads- och tillgänglighetssituationen inom regionen. Lokaliseringar längs , längs , i närheten av flygplatser, hamnar samt järnvägsknutpunkter ger uppenbara fördelar i form av mångfald i transportlösningar, ökad frekvens och minskade kostnader för tomtransporter. Nav i transportsystemet som kan erbjuda över- gångar mellan olika transportslag och höga flöden ger uppenbara loka- liseringsfördelar som mer eller mindre väl speglas i markpriserna runt navet. Det råder därmed betydande skillnader i tillgänglighet inom regio- nen. Som diskuterats tidigare är det trafikpolitikens uppgift att till- godose behovet av infrastruktur. Det är inte rimligt att hävda att varje lokalisering skall erbjudas samma transportstandard. Trans- portsystem och förtätningar av företag (agglomerationer) kännetecknas i flera fall sammantagna av betydande stordriftsfördelar och fördelar till följd av tillgången till olika nätverk (nätverksexternaliteter). Utred- ningen anser att vid nyetableringar inom regionen där regionalpolitiskt stöd utgår det är av största vikt att även diskutera företagens lokalisering i förhållande till de långsiktiga förändringsprocesser som sker i infrastrukturen och dess förmåga att tillgodose företagets behov av transporter. Inlandsregionerna har en betydligt mera missgynnad situation än kustregionerna både när det gäller långväga och kortväga transporter. Utredningen anser det därför angeläget att förstärka bidraget även till kortväga transporter i dessa regioner. Denna ambition har även ut- tryckts i tidigare utredningar t.ex. vid sänkningen av minsta gräns . Förslag att sänka gränsen har även framförts. Syftet är i detta fall inte att förbättra företagens konkurrenskraft med lokalsieringar i södra och utan att förstärka interaktionen inom transportbidragsregionen. Utredningen föreslår därför att bidraget till kortaste transportavstånd inom zon fem höjs från . 5.9Det regionalpolitiska transportbidraget i ett nordiskt perspektiv Tankegången bakom det nuvarande transportbidragets utformning är att företag i norra delen av har högre transportkostnader för att konkurrera om marknader i syd- och . Motsvarande bidrag ges med olika utformning till företag i och . Bidraget förstärker därmed ett nord – sydligt nationellt transport- mönster i de tre länderna. Företag som konkurrerar på marknader i öst- västlig riktning på samma avstånd erbjuds därmed inte motsvarande bidrag. Givetvis är den nationella begränsningen här ett avgörande motiv. Frågan är dock om det kan visas att förädlings- och tillväxt- effekten i transportbidragsregionen är beroende av i vilken riktning företagen levererar sina produkter. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att de nordiska ländernas olika transportbidrag analyseras utifrån ett perspektiv där de tre länder- nas godsmarknader ses som ett integrerat transportsystem. En sådan analys bör visa på om det samlade bidraget är icke-neutralt med avse- ende på transporter mellan länderna i förhållande till transporter inom länderna samt om de nationella barriärerna och etablerade flödes- strukturer förhindrar framväxten av utvecklande öst-västliga flöden eller om de är till fördel för utvecklingen i respektive länder och dessa taget tillsammans. I ett sådant perspektiv är det även angeläget att hantera frågan om färjetrafiken mellan och . ges landtransportbidrag till och gräns men inte för färjan till . Med ett sjötransportstöd kan i princip bidrag erhållas för den svenska delen av flödet till hamn med fartyg men inte via landtransporter i . Om färjetrafiken på Kvarken kraftigt reduceras till följd av att taxfree avskaffas kommer kostnaderna för landtransport- bidraget att öka eftersom flödena till samt ökar. Samhällets insatser för godstransporter med färja bör därvid analyseras och jämställas med de insatser som sker för Gotlandstrafiken samt vid brobyggen inom och mellan länder. 6Utredningens förslag och förslagens konsekvenser för statsbudgeten 6.1Förslag om förändringar i det regionalpolitiska transportbidraget Utredningen har konstaterat att den nuvarande utformningen av det regionalpolitiska transportbidraget i flera avseenden kännetecknas av brister i neutralitet mellan olika typer av transporter. Detta torde ha en negativ effekt på både företag och transportmarknaden i regionen. Dessutom finns i bidragets utformning begränsningar som motverkar små företag, kvinnodominerade branscher samt företag som arbetar med kundanpassade transporter. Transportbidragets branschinriktning kan i vissa fall motverka förädling. Utredningen föreslår mot den bakgrunden följande åtgärder. Utredningen föreslår att bidragets motivering preciseras. Bidragets motiv bör uttryckligen vara att kompensera för kostnadsnackdelar till följd av transportavstånd och bristande infrastruktur med syfte att stimulera till höjd förädlingsgrad i transportbidragsområdets näringsliv. 6.1.2Utveckla transportmarknader och infrastruktur för ett dynamiskt näringsliv Hittillsvarande analyser av transportbidraget brister i fullständighet. Utredningen anser att framgångsrik måluppfyllelse kräver ökad kun- skap om transportmarknadens konkurrenssituation, struktur och kost- nadsrelationer i regionen. Kunskapen om företagens subjektiva värde- ring av transportslagens egenskaper och infrastrukturens kvalitet i för- hållande till lokaliserings-, förädlings-, leverantörs- och produktionsval måste även fördjupas. Utredningen anser att bidraget bör analyseras med en regionalpoli- tisk utgångspunkt men vill även betona att bidraget måste relateras till åtgärder för att utveckla regionens transportmarknad och till andra trafikpolitiska ambitioner. Mot den bakgrunden ser utred- ningen det som angeläget att även fortsättningsvis yttersta restriktivitet tillämpas för transporter i egen regi. Därigenom stimuleras fler aktörer att agera på transportmarknaden i regionen. 6.1.3Konkurrensneutralitet mellan land- och sjötransporter Hamntransportbidraget åstadkommer inte konkurrensneutralitet mellan land- och sjötransporter. Utredningen föreslår att ett sjötransportbidrag införs för transportkostnader på svenskt vatten till annan hamn på bety- dande avstånd (minst ) från ursprungshamnen. Sjötransportbidraget skall endast utgå för transporter från hamnar inom transportbidragsområdet och differentieras med avseende på ham- nens läge. En naturlig gräns går norr om kommun. En motsva- rande gräns återfinns i det finländska sjötransportbidraget. Nästa gräns läggs lämpligen söder om kommun. Tabell 6.1 Förslag till sjötransportbidrag för transporter från hamnar inom transportbidragsområdet. Från och med kommun ner till och med kommun Utredningen föreslår att frågan om bidrag till färjetrafik och transport på färja mellan och i utreds i enlighet med förslag under punkt 6.12 nedan. Utredningen föreslår att det nuvarande hamntransportstödet namn- ändras till hamntransportbidraget. Det nuvarande bidraget ger i vissa fall, t.ex. för företag i inlandet inte incitament att transportera till närmast lämplig hamn. Utredningen föreslår att bidragets konstruktion bibehålls men att bidraget görs konkurrensneutralt med avseende på leveranser till svenska och norsk hamnar och därför skall omfatta trans- porter till hamnar i från och med och norrut. Enbart den svenska delen av landtransporten till dessa hamnar är bidrags- berättigad. Utredningen föreslår i konsekvens med förslag under punkt 6.3 att det särskilda bidrag på som implicit utgått för hante- ringskostnader i hamnar avskaffas. 6.1.5Konkurrensneutralitet mellan fraktflyg och ytbaserade transporter Transportbidraget är inte konkurrensneutralt i förhållande till fraktflyg. Utredningen föreslår att ett bidrag till företag som utnyttjar flygfrakt införs som ett flygplatstransportbidrag till närmast lämplig fraktflyg- plats inom transportbidragsområdet. Bidraget utformas på samma sätt som hamntransportbidraget. ges i uppgift att analysera och följa utvecklingen av fraktflyget i transportbidragsområdet samt att föreslå åtgärder för att påskynda fraktflygmarknadens utveckling i regionen. 6.1.6Konkurrensneutralitet och förädling i trävaruindustrin Transportbidragets mest centrala problemkomplex finns inom trävaru- industrin. Utredningen anser att transportbidraget skall vara neutralt mellan jämförbara företag inom samma bransch. Därför bör den nuva- rande uppdelningen i bulksågverk och andra sågverk avskaffas. Utred- ningen konstaterar att förädlingskraven är lägre inom trävaruindustrin än inom övriga branscher. Med tanke på bidragets långa varaktighet och oklarheten om konsekvenserna av förändrade villkor är det inte möjligt att snabbt reducera transportbidraget till sågverken. Inom utredningens begränsade tidsram har heller inte funnits plats att utforma lämpliga övergångsregler. Utredningen anser att en strukturutredning bör tillsättas där åtgärder föreslås för en anpassning av regionens sågverksmarknad till en situa- tion med reducerade transportbidrag. Möjligheter skall ges för enskilda sågverk att stärka sin konkurrenskraft genom ökad förädling och kundanpassning. Utredningen anser att nuvarande regler bör gälla för sågverk till dess sådana åtgärder vidtagits. Trävaruindustrin erhåller inte bidrag för intransporter. Detta motverkar företag som vill kombinera lokal råvara med andra träslag och material, dvs förädling och kundanpassning. Utredningen anser att verksamhet inom tillverkning av trähus, möbel- och b yggnadssnickerier skall omfattas av bidraget för intransporter av varor som inte produceras inom transportbidragsområdet. 6.1.7Höjd förädlingsambition inom livsmedelsindustrin Utredningen anser inte att företag som säljer lågt bearbetade eller obearbetade produkter av råvaror som bär och kött skall erhålla uttrans- portbidrag. Däremot anser utredningen att livsmedelsindustrin för att stimulera till ökad förädling bör få intransportbidrag för varor som inte produceras inom transportbidragsområdet. 6.1.8Ökad kundanpassning av företagens transporter Utredningen anser att den lägsta viktgränsen om transport- grundad vikt missgynnar företag med många kundanpassade sänd- ningar samt företag som transporterar lätta varor. Det finns skäl att tro att viktgränsen slår speciellt mot kvinnliga företagare samt mindre företag. föreslog en sänkt viktgräns till . Det har inte framkommit tydliga motiv att stanna vid denna gräns varför utredningen föreslår att viktgränsen avskaffas. Av samma skäl bör expressgods som i övrigt uppfyller de krav transportbidraget ställer erhålla bidrag. 6.1.9Minskade tröskeleffekter mellan kust och inland Utredningen föreslår att transportstödzonerna namnändras till trans- portbidragszoner. För att reducera tröskeleffekterna mellan zon två och fem i nuvarande zonindelning föreslår utredningen att transport- bidragzonerna ändras så att kommun samt , Anund- sjö, och Trehörningsjö församlingar inom förs till zon tre. Nuvarande bidragssatser svarar inte mot en ofta påtalad skillnad i transportförutsättningar när det gäller andel tomtransporter och frekvenser i transportutbudet mellan inlandslokaliseringar och kusten.