sou · GLB384d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Vi startade vårt arbete med att formulera en vision "är de kemiska ämnen som sätts ut på marknaden i varor, material eller kemiska produkter, förenliga med ett krets- loppsperspektiv." Vi valde en därför att vi bedömer att det är den tid som normalt används i produktutvecklingssamman- hang. ger inte samma tydliga signal till att en förändring behöver påbörjas genast och genererar därigenom mindre drivkraft. Vi har tolkat direktivet som att vår uppgift är att formulera en kemikaliepolitik på tre arenor - den nationella arenan, EU arenan och den globala arenan. Vi skapade därför tre huvudmål. Huvudmål 1 var att föreslå effektiva styrmedel och nationella mål så att de kemiska ämnen som används är förenliga med ett kretsloppsperspektiv. Huvudmål 2 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik att drivas i EU. Huvudmål 3 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik internationellt och prioritera det internationella arbetet. I kommitténs direktiv framhölls särskilt att vi skulle arbeta öppet och därför formulerades ett fjärde huvudmål - att arbeta öppet. Utifrån huvudmålen skapades därefter ett antal delmål. (Se bild 1.1.) Som utgångspunkt för arbetet ska vi enligt direktiven ha Esbjergdeklarationen och övergripande mål för miljöpolitiken. 1.4 Utgångspunkt har varit Esbjergdeklara- tionen och mål Esbjergdeklarationen undertecknades i då miljöministrarna runt och EU:s miljöansvarige möttes för att genomföra den fjärde internationella Nordsjö- Utgångspunkter för arbetet 49 Deklarationen omfattar åtta särskilda områden, bl.a. skydd av ekosystem och skydd mot förorening av farliga ämnen. Minstrarna är eniga om att målet med deklarationen är att tillförsäkra ett uthålligt, sunt och friskt ekosystem. Den vägledande principen för att nå detta mål är försiktig- hetsprincipen. Detta kräver att utsläpp och förluster av farliga ämnen till kontinuerligt reduceras. Målet är att utsläpp och förluster av farliga ämnen till skall ha upphört inom en generation (). Det slutliga målet är att koncentrationerna i miljön ska vara nära bakgrundsnivån för naturligt förekommande ämnen och nära nollnivå för av människan framställda farliga ämnen. Esbjergdeklarationens mål har även antagits av Östersjölän- dernas miljöministrar som mål för . Detta gjordes vid . kommer EU:s miljöministrar att enligt planerna underteckna Oslo- konventionen som även den baseras på Esbjerg- deklarationens mål. Farliga ämnena definieras i deklarationen som ämnen eller grupper av ämnen som är -toxiska (giftiga), -persistenta (långlivade) och -bioackumulerbara (lagras i levande organismer). I begreppet toxiska inbegrips kroniska effekter som är can- cerogena, mutagena (framkallar ärftliga förändringar) och teratogena (framkallar missbildningar) samt effekter som är ogynnsamma för hormonsystemets funktion. 50 Utgångspunkter för arbetet Förutom Esbjergdeklarationen har vi som utgångspunkt också haft övergripande mål för miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. Det övergripande målet med miljöpolitiken är att -skydda människors hälsa, -bevara den biologiska mångfalden, -hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt -skydda natur- och kulturlandskap. Vi utnyttjade många experters kunskap Ett viktigt inslag i arbetet har varit kontakter med forskare, näringsliv och myndigheter. Förutom expertgruppen har vi haft ytterligare kontakter med näringsliv och forskare för att löpande förankra våra mål och förslag. Vår expertgrupp (se förteckning i anslutning till förordet) har träffats och därefter har experterna fått vårt utkast till betänkande tillsänt för synpunkter ytterligare ett antal gånger. På grund av det omfattande antalet experter har dessa inte kunnat beredas tillfälle att avge särskilda yttranden i betänkandet. har genomfört en enkät till en bred grupp organisationer och myndigheter för att belysa frågor rörande, styrmedel, samarbete mellan staten och näringsli- vet, positiva och negativa erfarenheter av den förda kemika- liepolitiken och hur kan man minska användningen av farliga kemikalier. Enkäten har gått ut till ett 20-tal organi- sationer och myndigheter. Utgångspunkter för arbetet 51 Vi har också genomfört en mindre enkät till länstyrelsernas miljödirektörer. Vi har dessutom använt särskilda expertgrupper för vissa frågor. De har belyst olika ämnesområden utifrån sin expertkunskap och i vissa fall kommit med åtgärdsförslag. Varje ledamot i kommittén, utom kommittéordföranden, har varit ordförande för en sådan särskild expertgrupp. Kommitténs fyra särskilda grupper Vi har haft en internationell referensgrupp för att förankra och få synpunkter på våra förslag och åtgärder. Referens- gruppen har också tillfört nya infallsvinklar och erfaren- heter. Referensgruppens diskussioner har fokuserats på internatio- nella prioriteringar inklusive prioriteringar inom EU, mål och styrmedel, samt samarbetet mellan olika aktörer i det marknadsdrivna arbetet. Referensgruppens synpunkter har tagits om hand i det löpande arbetet med betänkandet. Referensgruppen har mötts två gånger. Det andra mötet, , hade formen av ett remissmöte med kommittén och dess experter samt särskilt inbjudna representanter för myndigheter och organisationer och näringsliv. Ordförande i den internationella referensgruppen har varit kommittéledamoten . Särskild expertgrupp för EU-frågor Gruppen har haft till uppgift att ta fram underlag till strategi för en svensk kemikaliepolitik i EU. Gruppen har haft ett flertal möten varav ett möte med en av deltagarna i den internationella referensgruppen, . 52 Utgångspunkter för arbetet Gruppen genomförde ett seminarium med rubriken "Kan kemikaliepolitiken inom gemenskapen utvecklas om inte medlemsstaterna tillåts pröva egna vägar? Ordförande i har varit kommittéledamoten . Särskild expertgrupp för riskpanoramat Ett konsultföretag har haft i uppgift att göra ett riskpanora- ma över kemikalier till kommittén. Den särskilda expert- gruppen har haft till uppgift att leda detta arbete. Uppgiften för konsulten var att ta fram ett underlag som redovisar -om och på vilket sätt riskerna med kemikalier har för- ändrats sedan betänkande 1984, -vilka farliga ämnen som finns, -var de finns och -hur de når naturen. Expertgruppen genomförde ett seminarium där riskpanoramat presenterades. Riskpanoramat återfinns i bilaga 1. Ordförande i har varit kommittéle- damoten . Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen Gruppen har haft till uppgift att ta fram ett underlag som redovisar vad man vet, vad man inte vet och vad man tror sig veta om hormonstörande ämnen. Gruppen genomförde ett seminarium med forskare och experter. Ordförande i har varit kommittéledamo- ten . Utgångspunkter för arbetet 53 har anlitat konsulter på följande områden: 1)Hur riskpanoramat förändrats 2)Resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete 3)Den nya spelplanen 5)EU:s kemikaliepolitik och om EU:s medlemsstaters nationella möjligheter till kemikalielagstiftning har ett betänkande och två separata bilagedelar, bilaga 1 och bilaga 2-12. Betänkandet består av sex huvudkapitel, nämligen mål (kapitel 2), motiv (kapitel 3) och hörnstenar (kapitel 4) samt åtgärder på de tre arenorna - nationellt, EU och globalt (kapitel 5, 6 och 7). Därtill kommer ett kapitel med särskilda frågor (kapitel 8) som vi enligt direktivet ska beakta. Slutligen redovisar vi konsekvenserna (kapitel 9) av våra förslag. Betänkandet är inriktat på att så tydligt som möjligt redovisa förslagen. Varje kapitel har en första sida med en sammanfattning av förslagen. Ett kort avsnitt om den strategi som, baserad på mål och hörnstenar i kemikaliepolitiken, bör tillämpas på de olika arenorna inleder kapitlen 5, 6 och 7. Texten i kapitlen är i huvudsak strukturerad efter förslagen. De beskrivande texterna återfinns i bilagedelarna. (Se bild 1.2.) 54 Utgångspunkter för arbetet Bilden finns endast i den tryckta versionen Bild 1.2: Betänkandets struk tur. Mål och hörnstenar utgör grund för kommitténs åtgärdsför- slag och sammanfattar den nya kemikaliepolitiken. Vi har i vårt arbete koncentrerat oss på ett antal viktiga frågeställningar som vi i olika grad av konkretisering återkommer till i betänkandet. Det är framförallt följande överväganden: Möjligheterna att lagstifta nationellt har förändrats i och med EU medlemskapet. För att behålla den höga am- bitionen i svensk kemikaliepolitik kan vi allt tydligare se ett komplement till lagstiftning växa fram. Det är detta som vi kallar för det marknadsdrivna miljöarbetet. Vi anser att detta frivilliga arbete inte ensamt kan klara de kemikaliepo- litiska målen utan måste åtföljas av lagstiftning framförallt på EU nivå. För att flytta fram positionerna i EU:s kemikaliepolitik krävs att löpande driver fram ett antal begränsningar och förbud genom att lagstifta Utgångspunkter för arbetet 55 nationellt om dessa. Möjligheten att driva på EU:s kemika- liepolitik genom att bl.a. skapa praxis på området bedömer vi som goda. Agera när vi vet / agera när vi misstänker Vi har lyft fram försiktighetsprincipens betydelse. Vi anser att riskerna med kemikalier är svårbedömda och långsiktiga och att de skadeeffekter vi ser i samhället ofta inte säkert kan knytas till specifika orsaker. Det är grunden till att vi anser att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa. Kemikalier och kemikalieanvändning är gränsöverskridan- de. Den ökande globaliseringen gör att handeln med varor som innehåller kemikalier sker i allt snabbare takt. Kunska- pen om de kemikalier som används är inte tillräcklig. Detta innebär att det internationella arbetet blir allt viktigare. Det är framförallt i EU som lagstiftningsarbetet kommer att ske framöver vilket också innebär att mycket kraft måste läggas ner på att driva EU-arbetet framåt. Men även det globala kemikaliearbetets betydelse ökar alltmer. Traditionellt myndighetsarbete / nya arbetsätt för myndig- heterna Det marknadsdrivna miljöarbetet kräver att myndigheterna får en delvis ny roll. Som brobyggare och nätverksskapare kan myndigheterna styra det marknadsdrivna arbetet i rätt riktning. Detta nya arbetsätt kräver att myndigheterna tillåter sig att vara mer tydliga mot marknaden när det gäller att välja kemikalier. Detta är en ny roll och ett komplement till det traditionella myndighetsarbetet. 56 Utgångspunkter för arbetet Vi har avgränsat vårt arbete så att aspekter på följande problem inte behandlas: Varor som redan finns i samhället Vi behandlar t.ex. inte -PCB i fogmassor i befintliga hus -begagnade varor. Vi behandlar t.ex. inte -hot mot den biologiska mångfalden vid utvinning av en viss råvara, -hot mot att en viss råvara tar slut, t.ex. vatten, naturgrus, och olja. Konsekvenser av fysisk påverkan vid brytning och ut- Vi behandlar t.ex. inte -att metaller lakas ut till mark och vattendrag vid gruv- brytning, -att gruvarbetare skadas av ras vid gruvbrytning, -att grundvattnet inte renas tillräckligt p.g.a. täktverksam- het i grusåsar -ekologiska konsekvenser vid skogsavverkning, t.ex. erosion och utarmning av den biologiska mångfalden. Medicinsk användning av läkemedel och användning av livsmedel för avsett ändamål Vi behandlar inte de effekter läkemedel och livsmedel har om de används för avsett ändamål. Däremot innefattas problem vid framtagning av läkemedel och livsmedel, och problem vid spridning till miljön t.ex. när hormonstörande Utgångspunkter för arbetet 57 ämnen sprids till miljön i samband med p-pilleranvändning och när kadmium sprids till och spannmål via handelsgödsel. Vi behandlar t.ex. inte -kvicksilverhaltig gädda och nitrithaltig spenat -tjocktarmscancer p.g.a. för fiberfattig kost, -medicinska biverkningar. Ämnen som uppkommer vid förbränning Våra mål är svåra att uppfylla vid förbränning t.ex. i förbränningsmotorer eller energianläggningar. Vid vanliga förbränningsprocesser bildas ett stort antal ämnen varav en del är stoppämnen eller ämnen som kan orsaka allvarliga eller kroniska effekter. Detta är ett stort och allvarligt problem som emellertid måste hanteras separat med ut- gångspunkt från den enskilda varan och dess specifika tillämpning. Vi vill inte att målen får konsekvensen att man inte får förbränna . Vid förbränning gäller givetvis kraven i lagstiftningen att utsläpp av skadliga ämnen ska minimeras genom olika försiktighetsmått t.ex. val av bränsle och bästa möjliga teknik. Vår strategi är således att minimera de farliga ämnen som bildas vid förbränning. Varorna som sådana t.ex. bensin eller etanol, ska dock uppfylla kraven i målen. Vidare ska produkter som framställs genom förbränning t.ex. sot, omfattas av målen. Övriga problemområden som inte behandlas eftersom de k räver separat hantering -genförändringar av växter och djur inkl. genterapi, -strålskydd t.ex. vid kärnkraftverkshaverier, -sabotage och stridsmedel. 2 Mål för kemikaliepolitiken innehållsd e k larerar företagen sina varor så att konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val. tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av -stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm- nen -ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . har företagen utvecklat produktionsprocesserna så att -de är fria från användning av stoppämnen -utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . använder företagen metaller i sådana tillämp- ningar där -metallerna under användning behålls intakta, -metallerna efter användning samlas in för återanvänd- ning, återvinning eller säker deponering. Målen som föreslås är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling (se bilaga 7). 60 Mål för kemikaliepolitiken utgöra grunden för den politik ska driva nationellt, inom EU och internationellt. Den förändring som måste ske för att målen ska nås kräver teknikutveckling och den kan gå långsammare men också snabbare än vår tidsangivelse. Den marknadsdrivna förändringen kan i sjäva verket gå mycket snabbt om det finns efterfrågan. Vi bedömer att möjligheten är stor att få till stånd en frivillig förändring av kemikalieanvändningen genom denna tydlighet. Vi vill med våra förslag till målformuleringar på ett klart sätt förmedla den politiska viljan på kemikalieområdet. Det handlar alltså inte om villkorslös avveckling, utan om att ge tydliga besked till yrkesmässiga användare och konsumen- ter om vilka krav de ska ställa på leverantörerna vid sina varuinköp eller vilken inriktning produktutvecklare ska ha i sitt utvecklingsarbete. Arbetet med målen ska ske parallellt med det arbete som redan bedrivs inom ramen för befintlig lagstiftning. Företag och myndigheter ska bryta ned målen i delmål samt göra upp planer för hur målen ska nås. Dessa planer och delmål ska innehålla prioriteringar som t.ex. väger in ett ämnes förmåga att orsaka störning. Vid åtgärder som leder till utbyte av ett ämne, en process eller en metod ska använda- ren förvissa sig om att även utbytet är miljömässigt bättre och säkert för sin användning. De avgränsningar vi gjort för målen och övriga förslag, återfinns i kapitel 1. 2.2Målen ska skapa drivkraft Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationen Målförslagen ska ses som deletapper för och uppnående av Esbjergdeklarationen. Deletapperna för att nå Esbjergdeklarationens mål innebär Mål för kemikaliepolitiken 61 -information om varornas innehåll -varorna är fria från stoppämnen och ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö -produktionsprocesserna är fria från stoppämnen och utsläppen från produktionsprocesserna är fria från ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter -reducerade utsläpp av metaller. Esbjergdeklarationens övergripande mål innebär -utsläppen av farliga ämnen har upphört -utsläppen av naturliga ämnen har reducerats. Det slutliga målet är enligt Esbjergdeklarationen, att halterna av farliga ämnen ska vara nära nollnivå och att halterna av naturliga ämnen ska vara nära de naturligt förekommande. återstår bl.a. att eliminera eller reducera utsläpp från varor som finns lagrade i samhället samt utsläpp från avfall på deponier. Dessa utsläpp omfattas inte av våra mål (se avsnitt 5.16). På grund av den långa livslängden hos många ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive nära de naturliga halterna. I de fall strängare mål eller regler redan finns för något av de ämnesområden som målförslagen omfattar, ska de strängare målen eller reglerna gälla. Klart framtidsperspektiv leder till långsiktiga beslut Det är viktigt att det politiska ledarskapet inbegriper förmedling av visioner och bilder om hur samhället ska se ut. Vi menar att ett oklart framtidsperpektiv kan leda till kortsiktiga beslut. Mot denna bakgrund har målen formule- rats. Målförslagen är sålunda framåtsyftande och ska skapa drivkraft i valet mellan varor och ämnen samt i kravställan- 62 Mål för kemikaliepolitiken det på varor. Dagens miljömål är ofta formulerade med utgångspunkt från vad som är möjligt att åstadkomma . Därefter har uppfyllandeårtalet förskjutits framåt i tiden. Målen måste i allt högre grad rikta sig till aktörena. För att förmå aktörerna att agera måste målen vara tydliga och operativa, och positiva och innehålla en större del utmaning än tidigare måltyper gjort. Detta innebär att målen också måste tolkas med sunt förnuft och att det inte är ytterligheterna som kommitten vill åt, utan snarare en bred förändring i rätt riktning där aktörena spelar en aktiv roll. Vår utvärdering av kemikaliearbetet (se bilaga 2) påtalar problem med målen inom kemika- lieområdet. Målen har liknande innehåll men olika formule- ringar, innehåller odefinierade begrepp och går ibland inte att följa upp. Utredningen konstaterar att ju mer preciserade målen är, desto större har förutsättningarna varit för uppföljning och uppnående. Och omvänt, att ju mer allmänt formulerade och övergripande målen är desto svårare har de varit att följa upp och uppnå. Våra målförslag uppfyller kraven på att vara utvecklings- främjande, tydliga, tidsbestämda, adresserade och möjliga att utvärdera. Målen riktar sig till företag, myndigheter, konsumenter och organisationer Målen riktar sig i första hand till svenska företag. De är också ett förslag till hur EU ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen. Målen är formulerade så att de ska vara marknadsdrivande. De visar tydligt vad vi vill åstadkomma i kemikaliearbetetet Mål för kemikaliepolitiken 63 på medellång sikt för att minska riskerna med kemiska ämnen. Företag ska, när de upphandlar varor av andra företag eller av sina underleverantörer, ställa krav enligt målen. Före- tagens utvecklingsavdelningar ska använda målen som hjälp i val av material och insatsämnen i utvecklingsarbetet. Företag som tillverkar kemikalier ska använda målen som styrande i utvecklingsarbetet. Konsumenterna ska använda målen som ledning till hur de ska ställa miljömässigt riktiga krav samt hur de ska välja vara, metod eller kvalitet. Konsument- och miljöorganisatio- ner samt media kan ge stöd i val- och kravställandesituatio- nen genom att, med målen som grund, göra t.ex. jämförel- ser, kartläggningar och kritiska granskningar. Handeln ska vid inköp ställa krav på sina leverantörer att de ska leverera varor som uppfyller målen. Målen ska styra myndigheterna och särskilt det nya nätverksskapande arbetssättet som föreslås i avsnitt 5.2. Målen ska också vara långsiktigt styrande för myndig- heternas internationella arbete. Myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndig- heterna, och företagen bör bryta ned målen till egna verksamhetsmål. har en särställning som företrädare för konsumenterna. bör därför inom ramen för sitt ansvarsområde bryta ned målen till åtgärdsmål som är användbara för konsumenten (se avsnitt 5.7). Målen riktar sig i första hand till den svenska marknaden men bör även kunna gälla för EU när Esbjergdeklarationens mål antagits. Den svenska marknaden ska alltså ställa samma krav på de varor som importeras, som på svenska varor. Vi inser emellertid att svårigheterna att nå målen är större när det gäller importerade varor. 64 Mål för kemikaliepolitiken När det gäller målet att produktionsprocesserna ska vara fria från stoppämnen gäller detta framför allt nationella företag och alla företag inom EU. Företagen får, genom ett framsynt kemikaliearbete, ett försprång i utvecklingen i förhållande till utländska företag. Försprånget kan skapa nya produkter, konkurrensfördelar och därmed ökade marknadsandelar. Utvecklingsarbetet kan ske på frivillig väg med hjälp av konsumenternas krav, innan alla företag inom EU blir bundna av Esbjergdeklara- tionens krav genom de regleringar som borde bli en följd av deklarationens antagande. De mål som vi föreslår är ambitiösa. Vi har därför valt att ha en lång omställningstid. Långsiktigheten är en avgörande faktor för företagen och vi bedömer att 10 respektive är en rimlig tid för målen som rör begränsningar eller avveckling av ämnen. Vi bedömer att mål med längre omställningstid än inte kommer att skapa den drivkraft som krävs i ett frivilligt arbete. Målet om in- nehållsdeklaration bedömer vi att företagen kan uppnå på betydligt . Tiden fram behövs för att hitta praktiska och eventuellt gemensamma former för informationsöverlämnandet. Hur ska målen uppnås Målen ska nås genom: -Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i kom bination med ett aktivt myndighetsarbete. -Förbättrad information som ett underlag för det mark- nadsdrivna miljöarbetet. -Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings- arbete. -Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt. Mål för kemikaliepolitiken 65 - Globala överenskommelser. Vi menar att väl formulerade mål som uppfylls i samarbete mellan konsumenter, företag och myndigheter är en av de arbetsmetoder ska använda. En av de viktiga uppgifter som myndigheterna har är att bryta ned målen i verksamhetsmål. Detta bör även ske i t.ex. företag, kommu- ner och organisationer som sannolikt kommer att finna olika lösningar och möjligheter för att nå målen. Ett omfattande marknadsdrivet miljöarbete bedrivs med konsumenternas krav som drivkraft. Konsumenter och inköpare ställer krav på försäljarna, försäljarna driver på leverantörern, som fordrar av producenten osv. Arbetet får ytterligare näring av aktivt deltagande från konsument- och miljöorganisationer samt media. Detta "katten-på-råttan- arbete" ska underlättas genom innehållsdeklaration av alla varor samt genom förbättrad information från företagen om vilka utsläpp varorna orsakar i produktionsprocessen samt under och efter användning. I ett efterfrågestyrt system stärker kunskap om varornas innehåll och miljöpåverkan, konkurrensen hos näringslivet. Vi vill också betona de viktiga beslut företagen fattar när de drar upp riktlinjerna för sitt planerade utvecklingsarbete. Som grund för de besluten ska företagen bl.a. ha de lång- siktiga kemikaliepolitiska målen samt vetskap om konsu- menternas förbättrade möjligheter att ställa miljömässigt riktiga krav. Traditionellt har lagstiftningsarbetet varit det vanligaste styrmedlet i den svenska miljö- och kemikaliepolitiken. Lag- stiftningsarbetet ska i fortsättningen företrädesvis ske på gemenskapsnivå. Men då det är möjligt och nödvändigt, ska också använda nationell lagstiftning. Andra styrme- del och arbetsmetoder kommer sannolikt att få större betydelse än tidigare i det nationella kemikaliearbetet. Vi föreslår att ska verka för att målen ska formuleras till lagstiftning på gemenskapsnivå. 66 Mål för kemikaliepolitiken internationella överenskommelser ska, med viss tidsförskjut- ning, leda fram till målen. Nytt vägval kräver mod att gå före Våra målförslag innebär en ny kemikaliepolitik som är mer ambitiös både i förhållande till nuvarande politik och delvis i förhållande till Esbjergdeklarationen.