sou · GLB394 · 1998-01-01 00:00:00 — 3.I avskaffas bidraget i , och kommuner men höjs i kommun. 4.Bidraget i zon 4 (och Norrbottens kustområden) sänks från . 5.De frigjorda resurserna, som bedömdes vara i storleksordningen , skulle utgöra ett nytt anslag till länsstyrelserna i , , och . Medlen skulle användas till ett regionalt utvecklingsbidrag för att uppnå en högre transportkvalitet för företag i de berörda områdena. Förslaget mötte stort motstånd i en rad motioner. De vanligaste invänd- ningarna mot systemförändringen var att transportbidraget ansågs vara ett verksamt regionalpolitiskt medel i sin nuvarande form och att det bidrog till att göra rundare. Vidare menade man att bidragets förutsägbarhet och kalkylerbarhet var av stor betydelse för företagens möjligheter att verka i stödområdet. Därför borde omfattande föränd- ringar i bidraget undvikas. De flesta motionärer yrkade därför på att bidraget skulle kvarstå oförändrat, vilket också blev utskottets yrkande och senare beslut. I arbetsmarknadsutskottets betänkande 1994/95:AU13 behandlades en proposition från som föreslog en anpassning av stödområdet till EU:s gleshetsområde. Följden av detta skulle bli att ett antal kommuner i och slopades från stödområdet. I propositionen föreslogs också att rege- ringen i fortsättningen skulle fatta beslut om bidragets omfattning och vilka branscher och varuslag som skall vara berättigade till transport- bidrag. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag. följde utskottets förslag. I ett antal motioner under 1994/95 kritiserades transport- bidraget för att vara snedfördelat mellan företag inom stödområdet och dessutom verka konserverande på näringsstrukturen. Motionärerna menade att bidraget bör finnas kvar men möjligheterna att förändra bidraget så att det bättre kan stödja framväxten av nya branscher måste utredas ytterligare. Andra motionärer menade att förstärkningar borde göras av bidraget i vissa bidragszoner, medan ytterligare andra krävde att sjöfarten måste inkluderas i bidraget för att skapa neutralitet mellan transportmedlen. Transportbidraget är ett mycket uppskattat regionalpolitiskt stöd bland företag i stödområdet. Faktorer som gör bidraget populärt är dess kontinuitet och kalkylerbarhet samt den enkla och relativt snabba administrativa hanteringen. Företagarna uppfattar också bidraget som rättvist. Eftersom det kompenserar för de långa avstånden kan företag i bidragsområdet konkurrera på likvärdiga villkor med företag i landets södra delar. Bidragets legitimitet är därför mycket stark bland företa- garna, även bland de som anser att andra regionalpolitiska bidrag bör avskaffas. En bidragande orsak till legitimiteten är också att bidraget ges till företag som redan bevisat att de kan producera varor för en marknad. Till skillnad från de flesta andra regionalpolitiska bidrag går transportbidraget till en redan etablerad verksamhet. Bidraget påverkar därför inte direkt företagens beteende, vilket anses positivt. Framför allt sjötransporterna och bidraget till bulksågverken har diskuterats i samband med en eventuell utvidgning av transport- bidraget. I detta sammanhang har SÅGAB, som organiserar köpsågverk i , och , betonat vikten av regionalpolitiska hänsyn i bidragskonstruktionen, eftersom förhållan- dena är så olika vid kusten jämfört med i inlandet när det gäller utbud av transporttjänster, infrastruktur mm. Representanter för skogsindustrins så kallade bulksågverk anser att den svartlistning som gäller för dessa sågverk i förordning och som utesluter dessa från transportbidrag är orimlig och måste upp- höra. Den nuvarande gränsen för bulksågning, som varierar mellan 60 , tillämpas inkonsekvent mellan köpsågverken och skogsindustrins sågar, och bidrar till att låsa trä- industrin i en föråldrad struktur genom att motverka nyinvensteringar och exploatering av stordriftsfördelar. menar att ifall bulksågverken får bidrag för sågade trävaror borde få bidrag för till exempel koppar, efter- som det är svårt att hävda skillnader i förädlingsgrad mellan de båda verksamheterna. Företag som handlar med så kallat CECA-gods (vissa järn- och stål- varor) har ett undantag från transportbidragsreglerna som innebär att de får bidrag för transporter med egna fordon. Detta undan- tag kommer att upphöra . Järn- och stålgrossisterna hävdar dock att CECA-godset har sådan karaktär att det krävs special- fordon för frakten och att dessa tjänster inte kan upphandlas på vanligt sätt. Därför anser man att undantaget bör bli permanent. Livsmedelsbranschen är undantagen från intransportbidrag. Ett antal bagerier har invänt mot detta med motiveringen att mjöl, socker, jäst etc inte finns tillgängligt inom stödområdet, utan måste transporte- ras från . Bagerierna anser därför att hela livsmedels- branschen borde få intransportbidrag för insatsvaror som inte redan produceras i stödområdet. Motsvarande resonemang framförs av träindustrin, som även den är undantagen från intransportbidrag. Det är framför allt snickerier som argumenterar för att branschen skall få intransportbidrag för insatsvaror som inte redan finns i stödområdet, till exempel ädelträ. Nuvarande regler om intransportbidrag uppfattas som ett hinder för branschens utveckling mot mer förädlade produkter och mer kundanpassad produktion. Flera företag anser att vissa administrativa regler bör mjukas upp. Framför allt är ansökningstiden för kort, endast . Denna bör förlängas, framför allt för det första kalenderhalvåret, då den infal- ler under sommarledigheten. Representanter för menar att alla former av driftstöd till företag är tveksamma ur effektivitetssynpunkt och borde avskaffas och ersättas med sänkt företagsbeskattning. handelskammare anser att ett utvidgat transportbidrag till sjöfart och flyg inte får innebära mindre bidrag för transporter på land. I flera fall finns inga alternativ till landtransporter för företag i till exempel inland och dessa skulle drabbas hårt av ett minskat bidrag för landtransporter utan att ha möjlighet att välja andra transportmedel. Ett sjötransportbidrag bör också differentieras med avseende på förädlingskravet, eftersom sjötransporter ofta transporterar relativt lågförädlat gods. Sjötransporter bör därför subventioneras i mindre utsträckning än transporter på land. När det gäller förädlings- kravet betonar handelskammaren vikten av att detta skärps för att stimulera till ökad förädling inom regionen. Sågade trävaror anses vara en alltför låg gräns för förädling. Handelskammaren är i övrigt positiv till ett persontransportbidrag, men betonar att de små kommunala flyg- platsernas överlevnad är viktigare ur inlandsföretagens synpunkt. Det är också viktigt att se transportbidraget i ett större regionalpolitiskt perspektiv tillsammans med andra företagsstöd och regionalpolitiska åtgärder. saknas en helhetssyn på den regionala utvecklingen. hävdar att ett persontransportbidrag kan vara nog så verksamt för att stimulera företagens utveckling i bidragsom- rådet. Detta skulle inte minst gälla ny företagsamhet som har svagare koppling till regionens råvarutillgångar, men även basnäringarna kunde dra nytta av ett persontransportbidrag för att möta nya marknader och nå ökad vidareförädling. Representanter för åkerinäringen i bidragsområdet har åsikten att trans- portbidraget bör vara neutralt mellan transportslagen på så vis att trans- portslagens egenskaper (pris, snabbhet, säkerhet etc) bör styra valet av transportmedel. Detta innebär att transportbidraget inte skall neutralisera de prisskillnader som finns mellan transportslagen före bidraget. Transportslagen skall istället ses som komplement till varandra som verkar inom olika delar av transportmarknaden. Den kraftiga övervikten i statistiken för lastbilstransporter beror till viss del på att kombitransporter räknas som lastbilstransporter, trots att större delen av transportsträckan sker på järnväg. Statistiken är därför missvisande eftersom den överskattar lastbilarnas andel av transport- erna. Representanter från sjöfartsnäringen anser att sjöfarten diskrimineras av de nuvarande bidragsreglerna och att sjöfart borde integreras i trans- portbidraget. De anser att ett sjötransportbidrag bör bygga på en fast summa per ton lastat gods, för att vara enkelt och obyråkratiskt. En rimlig nivå kunde vara per kubikmeter eller per ton. anser dessutom att denna princip borde gälla för hela transportbidraget oavsett transportmedel. Det nuvarande hamntransportbidraget bör också vara kvar. hävdar även synpunkten att ett sjötransportbidrag skulle kunna innebära en besparing för staten eftersom sjötransporter ofta är billigare än motsva- rande transporter på land ifall dessa inte får transportbidrag. Dessutom hävdar man olika miljöargument för att ta med sjöfarten i transport- bidraget. handläggare har en rad synpunkter på transportbidraget. En allmän åsikt är att transportbidragets regelverk präglas av en gammal- modig syn på transportsektorn. Ett exempel på detta är att bidraget är konstruerat för att lösa problem med långa geografiska avstånd, trots att det tidsmässiga avståndet till en marknad kan vara ett långt större hinder för företagens expansion i stödområdet. Ur detta perspektiv bör bidrag ges för både flygfrakt och expressgods. När det gäller stödområdets utformning vill man diskutera möjlig- heten att minska antalet bidragszoner till två och ta bort kopplingen till avstånd och kravet på en avståndsberoende taxa för transporten. Den nuvarande viktgränsen på bör även den tas bort. Detta för att förenkla och effektivisera bidragets konstruktion och styra bidragets inriktning mot mer förädlad produktion. Administrationen kan göras smidigare för både och företagen genom att ansökningstiden förlängs från 2 efter varje kalenderhalvår. Slutligen påpekar man från sida att bidraget saknar sank- tionsmöjligheter mot fusk och att det är svårt att kontrollera att till exempel varuslag är korrekt angivna på fraktsedlarna. En möjlighet att utesluta företag från transportbidrag ifall upptäcker oegentlig- heter i företagens hantering kan vara en rimlig skärpning av reglerna. 4Regionalpolitiska och andra motiv för bidrag till godstransporter Vilka är motiven för bidrag till transportkostnader för företag som väljer att lokalisera sin produktion till en viss region och sälja den i andra regioner? Som tidigare berörts saknas en genomarbetad argu- mentering kring transportbidraget som medel och dess förmåga att uppnå sitt mål. En möjlig tolkning av detta faktum är att kopplingen mellan medel och mål är mycket svag men att bidraget existerar av fördelningmässiga skäl eller motiveras av den politiska arenans vilja att visa handlingskraft. I det följande kommer inledningsvis i avsnitt 4.2 argument om bidragets motiv och dess effekter som lyfts fram av tidigare utredningar att belysas. En indikation på bristen i motivargumentering är att några av dessa intar den ambivalenta hållningen att bidraget antingen bör avskaffas eller att det bör utvidgas för att eliminera olika brister i nuva- rande regler. Det faktum att företagare vanligen framhåller bidragets förtjänster i förhållande till andra stödformer har i det sammanhanget ofta givit argument för att bevara bidraget. Utredningen ser två skäl att inleda en diskussion om transportbidraget och de regionalpolitiska ambitionerna som fokuserar på bidragets möjligheter att faktiskt stärka näringslivet i transportbidragsområdet. Det första skälet är att regionalpolitiken är alltför angelägen för att fyllas av symbolhandlingar. Företagens positiva gensvar skall visserligen tas på allvar, men måste de mekanismer som antas leda från transportbidraget till regional tillväxt identifieras och analyseras bättre. Det andra skälet är att transportbidraget förutom att utjämna transportmerkostnader även skall driva på en process mot förädling i regionen. Gränsdragningen mellan olika företag kräver även i detta fall en analys av om och i såfall hur transporter och transportbidrag är relaterade till regional förädling. Denna diskussion om transportbidragets motiv och effekter kan däremot givetvis inte Regionalpolitiska och andra motiv 44 slutföras inom den ram som givits utredningen. Däremot kan utredningen indikera några riktningar i vilka den fortsatta diskussionen kan föras. Det är i det sammanhanget intressant att peka på det nya intresse som finns i den internationella litteraturen om regioners utvecklingsförutsättningar, regional tillväxt och transporternas roll i denna. Det traditionella regionalpolitiska motivet för transportbidrag är att transportkostnaderna från regionen ses som ett problem. Bidrag till transportkostnaden är då ett möjligt politiskt redskap. Ett annat är att stimulera till en bättre fungerande transportmarknad. En tredje möjlig- het är att investera i infrastruktur. Frågan om att ge bidrag till trans- porter i stället för att investera i infrastruktur har inte behandlats utför- ligt i litteraturen eller i de texter som legat till grund för transport- bidraget, och förtjänar därför att belysas närmare. Detta görs i avsnitt 4.3. Det finns en rad analyser som pekar på de samhälls- ekonomiska effektivitetsproblem som transportbidrag och liknande medel ger upphov till i en ekonomi som i övrigt kännetecknas av full- ständig konkurrens. För att bidraget skall ge välfärdsvinster krävs i detta fall att det minskar existerande ojämvikter, t.ex. på arbetsmark- naden, eller stimulerar till spridningseffekter i form av t.ex. kunskap i en region. I dessa fall är det dessutom inte heller självklart att tran- sportbidrag är det bästa av flera möjlig medel. Frågan om regionalpolitik i ekonomier som inte kännetecknas av fullständig konkurrens är däremot inte lika väl studerad. Nyare teore- tiska bidrag inom litteraturen för interregional och internationell handel vid fåtalskonkurrens och differentierade varor ger ytterligare teoretiska motiv för staten att agera till stöd för en viss industri i det egna landet. Dessa motiv och deras praktiska konsekvenser förtjänar att studeras. Handelsteorin kan eventuellt även motivera olika åtgärder i en regional fördelningspolitik där man vill öka välståndet i en region genom att omfördela vinsterna av den mellanregionala handeln till regionens för- del. Denna teoribildning behandlas i avsnitt 4.4. Transportbidragsproblematiken är som framgått givetvis relaterad till den regionala näringspolitiken. Man vill få nya typer av företag i bidragsregionen, och transportbidraget ses som ett medel att stimulera framväxt av dessa företag. I vilken mån transportbidraget kan anses som verksamt för att uppnå detta belyses i avsnitt 4.5. Ett grundläggande problem med transportbidraget, liksom med andra regionalpolitiska stöd är frågan om vem som vinner på bidraget – företaget som mottar bidraget, företagets kunder eller någon tredje part. En mycket enkel modell kan tjäna som grund för att problematisera denna frågeställning. I denna enkla modell illustreras transport- Regionalpolitiska och andra motiv 45 bidragets effekter på företagens möjlighet att konkurrera med andra företag i figur 4.1. I figuren har lokaliseringen av två företag N och S markerats. Företag N ligger inom transportbidragområdet medan S ligger utanför. Priset och produktionskostnaden för en enhet av varan anges av den vertikala linjen. Företagen antas ha samma teknik och produktionsförutsättningar vilket innebär att priset vid fabriken, dvs. linjens höjd, är densamma för båda företagen. Transportkostnaden ökar varans pris med avståndet från respektive företag. Företagen får därmed monopol inom var sitt område därför att man alltid kan leverera billigare än konkurrenten. Som framgår av figuren är bägge producen- ter lika dyra för kunden i punkt A medan övriga kunder är hänvisade till en enda producent som alltid kan lägga sitt pris lägre än den andra producentens. Marknadsområden och transportkostnader med och utan transportbidrag. N A B S Transportbidraget sänker kostnaderna för transporter från företag N men inte för företag S, och den nya transportkostnaden inklusive bidrag för företag N blir den streckade linjen. Vem vinner på bidraget? Det beror på var kunden befinner sig och om det finns en konkurrent. När företaget säljer till kunder till vänster om A kan företaget själv tillgodo- göra sig bidraget eftersom man kan hålla samma pris som tidigare och fortfarande vara billigare än konkurrenten. För att vinna kunder till hö- ger om punkt A måste man sänka priset till konkurrentens pris. Detta är möjligt med bidrag fram till punkt B. Mellan A och B delar man vins- ten från bidraget med kunden som erhåller ett lägre pris. Bidraget är därmed inte entydigt ett stöd till producenten utan även ett bidrag till kunder mellan A och B, som inte nödvändigtvis befinner sig i stödom- Regionalpolitiska och andra motiv 46 Producenten får ökad försäljning och kan tillgodogöra sig vinster av eventuella stordriftsfördelar. Om dessa vinster används till priskon- kurrens kan han penetrera konkurrentens omland ytterligare. Dessutom ser vi att han nu kan konkurrera om kunder till höger om S där hans pris understiger det pris S kräver inklusive transportkostnaden. Flera olika specialfall kan diskuteras. Finns ingen konkurrent kan företaget tillgodogöra sig hela transportbidraget utan att ändra sin produktionsinriktning. Det vanliga är dock att det finns olika produ- center av mer eller mindre likartade varor varför företagets möjlighet att tillgodogöra sig transportbidraget varierar med marknadssitua- tionen. I dessa fall innebär transportbidraget alltid att kunden tillgodo- gör sig en del av bidraget. När kunden är lokaliserad utanför transport- bidragsområdet innebär det att bidraget i praktiken är en subvention till kunder utanför området. Men dessutom erhåller givetvis företag N ökad produktion vilket kan ge sysselsättnings- och lärdomsvinster inom transportbidragsregionen. Man kan även observera att för varor där transportkostnaderna är höga och prislinjernas lutning brant krävs ett stort bidrag för att på- verka marknadsfördelningen. Om däremot företagen har liknande produktionsförutsättningar och transportkostnaderna är begränsade kan även en liten subvention ge stora konsekvenser för företagens konkur- renskraft. Omvänt kan man säga att i dessa fall innebär en transport- kostnadsnackdel att företaget förlorar viktiga marginaler. För att över- leva måste i detta fall företaget öka sin kundanpassning och utveckla en produkt som tål den sämre lokaliseringen. Naturligtvis är modellen alltför enkel och schematisk för att kunna ligga till grund för en analys av transportbidragets konsekvenser. Icke desto mindre visar den att transportbidragets effekter och fördelningen av vinsterna av bidraget kan vara mer komplicerad än vad som ofta hävdas. Transportbidraget har ända sedan det etablerades fått en relativt stor uppmärksamhet jämfört med andra regionalpolitiska sats- ningar och bidraget har utvärderats vid en rad tillfällen. I flera fall har också dessa utredningar resulterat i justeringar av bidragsbestämmel- serna, dock utan att stödets principella utformning och inriktning har ändrats. Det finns två principiellt skilda utgångspunkter för att utvärdera ett transportbidrag. Antingen tar man en utgångspunkt i skillnaderna i transportkostnader för olika företag i landet eller så försöker man Regionalpolitiska och andra motiv 47 utvärdera transportbidragets betydelse för den regionala utvecklingen. I det senare fallet undersöker man bidragets betydelse för sysselsätt- ningsutvecklingen, förnyelsen av näringsstrukturen etc. I de utred- ningar som gjorts finns exempel på båda dessa angreppssätt. utredning (SOU 1990:73) förespråkade en regionalisering av transportbidragets hante- ring, genom att länsstyrelserna skulle få uppdraget att sköta administ- rationen av bidraget. Transportbidraget skulle därmed integreras i de övriga regionalpolitiska stödformerna till företagen, som redan hade decentraliserats till länsstyrelserna. Utredarna menade också att den kostnadsuppdrivande automatiken i bidragskonstruktionen inte kunde brytas utan att stödreglerna ändrades väsentligt. Detta borde å andra sidan undvikas eftersom stödets förutsägbarhet och kalkylerbarhet då skulle minska vilket skulle kunna påverka företagens villighet att stanna kvar i regionen med sin verksamhet. Stödet borde dessutom, ansåg utredarna, i större utsträckning än tidigare gå till alternativa insatser. Till exempel borde logistikutbildningar och olika försök att förbättra utbudet och kvaliteten på de frakttjänster som erbjuds i stödområdet prioriteras. Förslag i denna riktning lades i budgetpropo- sitionen 1991. gick dock emot huvuddelen av förändring- arna. I samband med detta fördes dock ansvaret för transportbidraget från till för att där på central nivå integreras med vissa andra former av regio- nalpolitiska insatser. Bidraget fick därmed en starkare knytning till regionalpolitiska målsättningar . I Närings- och teknikutvecklingsverkets () rapport nalpolitiskt företagsstöd (1993), hävdas att bidragets betydelse för företagen ökar ju längre norrut i stödområdet de befinner sig. I Värm- lands, och höjer stödet enligt beräkning- arna avkastningen på det totala kapitalet med i genomsnitt 0,2 pro- centenheter. I och inland (zon 5) höjer stödet avkastningen med i genomsnitt och vissa speciellt gynnade branscher kan få sin avkastning höjd . Transportbidraget bedömdes främst stödja det befint- liga näringslivet i stödområdet. Förmågan att stimulera nyetableringar bedömdes vara liten. Stödet hade störst betydelse för företag som producerade lågförädlade varor, till exempel jord- och stenvaru- industrin, plastvaruindustrin och trävaruindustrin. För verkstads- industrin hade stödet mindre betydelse. Totalt sett ansåg utredningen att bidraget haft större förutsättning att påverka små företags ekonomiska situation, eftersom deras storlek kunde ge dem en svag förhandlingsposition i förhållande till transport- Regionalpolitiska och andra motiv 48 Utredarna pekade också på det tveksamma i att flygtrans- porter fortfarande diskriminerades av bidraget, med tanke på att tidsav- ståndet i många fall kan vara lika avgörande för ett företags lokalise- ring som det geografiska avståndet. En återkommande kritik mot transportbidragets utformning har varit att det diskriminerar sjötransporter och därmed snedvrider konkurren- sen på transportmarknaden. I direktiven till regionalpolitiska utredning aktualiserades frågan om att vidga transportbidraget till att även omfatta sjötransporter. Det hade hävdats från sjöfartsnäringen, hamnar och angränsande län att transportbidraget verkade snedvridan- de på konkurrensen mellan transportslagen. I utredningens betänkande Regional utveckling (SOU 1984:74) ansåg utredarna att det inte fanns skäl att vidga stödet till att även omfatta sjöfart, framför allt eftersom sjöfarten redan var subventionerad genom isbrytning och andra former av bidrag. Däremot lade utredningen ett förslag att ett särskilt hamn- transportstöd skulle utgå för landtransporter till hamnar i , och , där den aktuella zonens högsta stödprocent skulle utgå oavsett landtransportens längd. Detta stöd skulle dock endast utgå för frakt av sågade trävaror, då utredarna ansåg det önskvärt att styra över dessa transporter till sjöfart av miljöskäl. Utredarna menade att detta också skulle bidra till att skapa likställighet mellan fartygs- och landtransporter för just den varugrupp där sjötransporterna kunde hävda sig. sjöfartspolitiska utredning (SOU 1995:112) hävdade utredarna att nuvarande stödsystem stimulerar ökade väg- och järn- vägstransporter i stället för att bidra till att den totalt sett mest kostnadseffektiva lösningen väljs. Ett exempel där de totala transport- kostnaderna för en bidragsberättigad transport av trävaror från till hade beräknats, visade att det med nuvarande regler är väsentligt billigare att dra trävaror till en sydsvensk hamn för utskeppning jämfört med att välja den närmast belägna norrländska hamnen.