sou · GLB3116d3 · 1998-01-01 00:00:00 — 19Framställningen vad avser svensk lagstiftning innehåller de mest centrala reglerna om barns rätt att komma till tals och gör inte anspråk på att vara uttöm- mande. För rättspraxis på området hänvisas till och , Svensk familjerättspraxis avsnitt B IV 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. Barnets rätt att komma till tals Barn saknar i regel talerätt i mål och ärenden om vårdnad och umgänge.22 Eftersom barnet i regel saknar talerätt i mål och ärenden om vårdnad och umgänge finns det inte några regler om process- behörighet i . I reglerna om vårdnad finns /96 en särskild bestämmelse i , 6 kap. 10 d §, som föreskriver att domstolen vid bedömningen av frågor om vårdnad skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. I för- arbetena till bestämmelsen23 anges att den är avsedd att säkerställa att hänsyn tas till barnets vilja i vårdnadsmål. Domstolen skall beakta barnets ålder och mognad vilket normalt innebär att det skall fästas större vikt vid de större barnens inställning än vid de mindres. Att det i lagen särskilt anges att domstolen skall ta hänsyn till barnets vilja är enligt vad som anges i förarbetena en viktig omstän- dighet vid den prövning som skall göras i mål och ärenden om vårdnad. Bestämmelsen innebär att domstolen måste se till att barnet har haft en möjlighet att närmare redovisa sin inställning. I den vårdnadsutredning som skall ligga till grund för domstolens av- görande skall den som verkställer en vårdnadsutredning söka klar- lägga barnets inställning, om det inte är olämpligt (6 kap. 19 §). Även i fråga om umgänge har en bestämmelse om att domstolen i mål om umgänge med barn skall ta hänsyn till barnets vilja införts (6 kap. 15 §). Det skall ske med beaktande av barnets ålder och mognad. I frågor om vårdnad och umgänge får barnet höras inför rätten om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras. I adoptionsärenden saknar barn talerätt. Den som fyllt får emellertid inte adopteras utan eget samtycke. Vid bedömningen om det är lämpligt att adoption äger rum finns /96 en bestämmelse om att domstolen därvid, även när barnets samtycke inte behövs, skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder. skall klargöra barnets inställning och redovisa den för rätten. En liknande bestämmelse som den i fråga om adoption finns i namnlagen i fråga om namnbyte. I namnlagen har barn ställning som part och företräds av vårdnadshavaren. Ett barn som fyllt har vetorätt mot en anmälan om namnbyte. 22I ärenden enligt 6 kap. 9 § andra stycket , som reglerar fall där den ene vårdnadshavaren dör, har barnet emellertid i praxis ansetts ha rätt att genom behörig ställföreträdare föra talan som part i målet (NJA 1983 s. 170) 1994/95:224 s. 53 Barnets rätt att komma till tals I fråga om barnets ställning i verkställighetsmål hänvisas till framställningen i kapitel 10. Med sociala mål avses i detta sammanhang mål om vård enligt socialtjänstlagen (SoL) och mål enligt lagen om vård av unga (LVU). Exempel är mål om förbud för en person att utan socialnämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig (27 § SoL) och mål enligt 2-4 §§ LVU. I mål och ärenden enligt SoL och LVU har barn ställning som part. Barn som fyllt är själva processbehöriga, medan yngre barn måste företrädas av ställföreträdare. Legal ställföreträdare är barnets vårdnadshavare. Det gäller oavsett om barnet fyllt eller inte. Den som är skall höras i processen om det kan vara till nytta i utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras. I LVU finns bestämmelser om att barnet i vissa mål och ärenden enligt denna lag kan få rättshjälp genom offentligt biträde. /96 har i LVU införts en bestämmelse som innebär att barnet kan ha ytterligare en ställföreträdare. Härigenom tillförsäkras barnet en självständig ställning gentemot vårdnadshava- ren i de fall barnet och vårdnadshavaren har motstridiga intressen. Om offentligt biträde enligt rättshjälpslagen förordnats skall denne automatiskt vara den unges särskilda ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser. De barn som saknar processbehörighet, dvs. är , skall enligt SoL och LVU höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras. När socialnämnden gör en utredning om tvångsomhändertagande för vård skall socialnämnden före ställningstagandet ge den unge, om han fyllt , tillfälle att yttra sig över vad som framkommit under utredningen. Från har regler om att barn i regel skall höras i samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd införts i utlänningslagen (11 kap. 1 a §). Hänsyn till vad barnet anfört skall tas i förhållande till barnets ålder och mognad. Regeln är utformad så att barnet kan höras direkt eller genom ställföreträdare. Ett liknande förslag lade vi fram i vårt delbetänkande. Vi lade även fram ett förslag om att den som är förordnad som offentligt biträde enligt Barnets rätt att komma till tals rättshjälpslagen automatiskt skall vara barnets ställföreträdare om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Även en sådan bestäm- melse har tagits in i utlänningslagen (11 kap. 1 b §). Förhör med någon som är och som är misstänkt för brott, målsägande eller vittne skall enligt regler i förundersöknings- kungörelsen planeras och verkställas så att det inte uppkommer fara för att den som förhörs tar skada. Särskild varsamhet bör iakttas om förhöret rör sexuallivet. Det bör noga tillses att förhöret inte väcker uppseende. Huvudregeln är att det skall hållas endast ett förhör. Barnets rätt att komma till tals Förhör med barn bör hållas av person med särskild fallenhet för uppgiften. Är utsaga av barn av avgörande betydelse för utredningen, bör i vissa fall någon som äger särskild sakkunskap i barn- eller förhörspsykologi biträda eller yttra sig över värdet av barnets utsaga. Vid huvudförhandling i brottmål prövar rätten om någon som är och som åberopats som vittne får höras som vittne. Om han skall höras som vittne får han inte avlägga ed före förhöret. Lagen (1988:609) om målsägandebiträde ger bl.a. barn som är målsägande möjlighet att få eget juridisk biträde. Ett sådant biträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det finns skäl till det. Det sistnämnda kan t.ex. bli aktuellt när ett barn har utsatts för brott av någon anhörig. Målsägandebiträde kan förordnas redan under förundersökningen. När en målsägande vid tiden för rättegången är mycket ung, kan det inte bli aktuellt att förhöra den unge inför domstolen. Särskilt gäller det mål om sexuella övergrepp mot barn. Berättelsen från förhöret under förundersökningen får då förebringas i rättegången. Helst skall detta ske genom uppspelning av videoinspelning. Det har hävdats att detta innebär en svaghet i bevisprövningen bl.a. för att försvaret inför domstolen inte kan ställa frågor till målsäganden. Målsägandens utsaga försvagas, vilket medför att denna bör bedömas med särskild försiktighet.24 har det pågått en intensiv diskussion om bevisvärdering i mål om sexuella övergrepp på barn och vilka krav på bevisningens styrka som bör ställas i sådana mål. En viktig fråga har varit i vilken utsträckning vittnespsykologer skall anlitas i incestmål och betydelsen av deras utlåtanden.25 Den som är tilltalad i ett brottmål i tingsrätt skall höras – eller i vart fall ges tillfälle att yttra sig – oavsett om det är fråga om ett barn eller inte. Andra frågor om det straffprocessuella förfarandet för barn finns i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser för unga lagöverträdare (se avsnitt 14.5). 24Gregow i SvJT 1996 s.509. med hänvisning till rättsfall och litteratur Barnets rätt att komma till tals 8.6Våra överväganden och förslag Artikel 12 är demokratiartikel. Frågan om barns och ungdomars delaktighet i samhället är ytterst en fråga om demokrati. Ett samhälles grad av demokrati beror på i vilken mån dess medborgare deltar i samhällsprocessen. Förmågan att delta i demokratiska beslut måste man gradvis tillägna sig genom praktik. Det räcker inte med teoretiska kunskaper om demokrati och mänskliga rättigheter. Sådant måste praktiseras. Det är orealistiskt att förvänta sig att barn och ungdomar skall leva ett liv utanför samhället utan deltagande och ansvar och sedan plötsligt vara vuxna och ta fullt ansvar. Förståelse för demokratiska värden i djupare mening, delta i och fatta beslut och ta ansvar utvecklas gradvis genom erfarenhet av hur demokrati omsätts i verkligheten. Många av rättigheter är kommunala ange- lägenheter. Näraliggande frågor som berör alla barns vardag, t.ex skolan, inom barnomsorgen, planering och genomförande av olika fritidsaktiviteter samt kulturutbudet beslutas på nivå, oftast utan att barn och ungdomar har fått vara med och påverka besluten. visar studier att de ungas vilja och intresse för att påverka är starkt. Det är mot den bakgrunden viktigt att kommunerna ökar sina ansträngningar för att hitta former för barns och ungdomars deltagande i kommunala beslutsprocesser. Särskilt i frågor som berör deras vardag. Det förefaller finnas en politisk vilja rent principiellt på många håll och ett intresse från kommunernas sida att utveckla deltagandet hos barn och ungdomar. Det finns också ett intresse för Barnkonven- tionen mer generellt. av kommunerna har uttryckt en önskan om mer kunskap och idéutbyte, enligt kommunstudie. Att flertalet kommuner ändå inte tillämpar och använder och inte heller utvecklat metoder för att förstärka barns och ungdomars delaktighet och inflytande tycks snarare bero på en vilsenhet och en osäkerhet om hur man skall gå tillväga. Ett ökat inflytande för barn och ungdomar kräver ett förändrat arbetssätt i kommunerna. Det är en slutsats som dragit av sin studie i fyra kommuner, , , och Porsgrunn i . Vi vill peka på några av de faktorer som karaktäriserar framgångsrika försök att hitta former för ökat in- flytande för barn och ungdomar: Barnets rätt att komma till tals En avgörande förutsättning för framgång i inflytandearbetet är att det baseras på en dialog mellan å ena sidan politiker och tjänstemän och å andra sidan barn och ungdomar. Innan arbetsmetoder och former för inflytandet i kommunen läggs fast måste det finnas en enighet som grundas på en sådan dialog. Ett arbetssätt som visat sig fungera har varit att tillsammans med ungdomar själva arbeta fram ett barn- och ungdomspolitiskt handlingsprogram som bl.a. lägger fast ramarna för arbetet med inflytandefrågor. Exempel på framgångsrika arbetsformer som har prövats i kommu- nerna har varit att organisera olika nätverk. Det kan innebära att skapa lokala eller centrala ungdomsforum eller ungdomsråd som är kopplade till de politiska beslutsorganen. Barns och ungdomars roll i den kommunala beslutsprocessen måste klart definieras i förväg. Vad betyder deltagandet, vilka frågor skall man fokusera på, hur tungt skall barnens och ungdomarnas synpunkter väga i beslutsfattandet och hur skall konflikter mellan ungdomsråden och kommunala beslutsorgan hanteras. – Skolan som bas för inflytandearbetet Skolan är en mötesplats för alla barn och ungdomar och bör av det skälet ges en nyckelroll i det lokala inflytandearbetet. på varje skola skulle kunna fungera som ett lokalt barn- och ungdoms- råd, vilket skulle stärka barns och ungdomars ställning även i frågor utanför skolan. Ett exempel på hur elevråden använts är Porsgrunns kommun i . Där utvidgades elevrådens uppgifter till att också behandla frågor som rörde fritid och närmiljön i stort. Innan denna förändring gjordes, 1992, var av eleverna intres- serade av att arbeta i elevrådet. , var mellan intresserade och i vissa klasser måste sluten votering genomföras för att utse representanter i elevråden. A och O i arbetet med att förstärka barns och ungdomars inflytande i kommunerna är att beslut om detta fattas på högsta politiska nivå och att det politiska stödet är partiövergripande så att verksamheten kan fortsätta även om den politiska majoriteten byts ut. Det har också visat sig vara viktigt att alla berörda politiker och tjänstemän är medvetna om vad ett ökat inflytande för barn och ungdomar faktiskt innebär och de eventuella konsekvenser detta får för den egna förvaltningen. – Samordning och resurser Barnets rätt att komma till tals Det har visat sig vara av stort värde att det finns en särskild person i kommunen som samordnar inflytandearbetet och som kan ge barnen och ungdomarna stöd och vägledning. Av stor vikt är också att denna person organisatoriskt är placerad nära kommunstyrelsen. Andra erfarenheter är att avsatta medel som barn- och ungdomar kan vara med och bestämma över stimulerar arbetet. En medborgerlig rättighet för alla barn Projekt som syftar till att förstärka ungdomars delaktighet i skolan, eller i samhället i övrigt motiveras ofta i termer av nytta, för den enskilde individen eller för samhället i stort. Det betonas att ökat inflytande för elever i skolan bidrar till att öka motivationen och inlärningen. Ges ungdomar möjlighet att påverka fritidsutbudet minskar skadegörelse, missbruk och kriminalitet. Ungdomar som själva formar sina fritidsaktiviteter tar mera ansvar för och är mera varsamma om lokaler och utrustning. Det finns flera exempel både i och internationellt på framgångsrika sociala projekt som bygger på ungdomars delaktighet och ansvarstagande. Sociologen är en av många forskare som betonat betydelsen av delaktighet och inflytande för en persons utveckling. Delaktighet ger barn och ungdomar kunskaper, kompetens och självförtroende. Att vara delaktig ökar känslan av att man som människa är någonting värd, att ens synpunkter är viktiga och att man har något att tillföra. Delaktighet ger en större mening med livet och en roll i samhället.26 Barnets rätt att komma till tals Vi anser det vara av stor vikt att fördelarna med ökad delaktighet för barn och ungdomar lyfts fram. Men vi vill betona rättighetsperspektivet. Barn och ungdomar har rätt att uttrycka sina åsikter och komma till tals i alla frågor som berör dem. Det innebär att barn och unga inte bara har rätt till inflytande över sådana beslut som rör deras personliga situation utan också över beslut i närmiljö- och samhällsfrågor. Detta gäller oavsett om det är till "nytta" eller inte. Detta gäller alla barn som "är i stånd att bilda egna åsikter". Vi vill återigen betona att ger alla barn "som är i stånd att bilda egna åsikter" rätt att fritt uttrycka dessa. Artikeln sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och uttrycka sina åsikter. Även yngre barn har åsikter och det läggs ett tungt ansvar på myndigheter och politiska instanser att utveckla metoder för att också ta in yngre barns åsikter. Att projekt med bl.a. ungdomsråd, ungdomsfullmäktige eller ungdomsforum som syftar till att förstärka deltagande och inflytande för ungdomar har ökat i antal ser vi som ett uttryck för början på en positiv utveckling. Men vi anser att ökade ansträngningar bör göras för att också yngre barn skall ges möjlighet att delta i samhällsprocessen. Att förverkliga artikel 12 innebär ett förändrat synsätt på barn och ungdomar i samhället. Det innebär att ett barnperspektiv läggs på alla beslut som fattas inte bara i kommunala politiska organ utan också alla administrativa beslut som rör barn. Det läggs således ett tungt ansvar på myndigheter och institutioner att hitta metoder som gör barn och ungdomar delaktiga i beslutsfattandet. Det är i detta perspektiv som vi har behandlat frågan om sänkt rösträttsålder i kom- munala val, dvs. vår diskussion har handlat om vilka effekter en sänkt rösträttsålder skulle få för alla barns och ungdomars inflytande i samhället. Det kan finnas vissa fördelar med en sänkning av rösträttsåldern, men vi anser att nackdelarna överväger. Framförallt menar vi att det skulle vara mycket olyckligt att sambandet mellan myndighetsålder, valbarhetsålder och rösträttsålder bryts. All forskning och erfarenhet visar att tydlighet är av synnerlig betydelse i alla verksamheter och i alla beslut som rör barn och ungdomar. Det måste finnas en tydlig gräns för när vuxenansvar träder in i ungdomars liv. Det kan annars bli svårt att förklara för ungdomar varför de kan rösta men inte väljas till kommunala uppdrag. Det svar som ger är att valbarhet kräver självständighet och ansvar som inte en omyndig kan ta. Det finns risk att ungdomar uppfattar detta som att det inte krävs vare sig ansvarstagande eller självständighet för att få rösta. Ungdomar kan komma att uppfatta Barnets rätt att komma till tals reformen som att rösträtt "inte är så viktigt" och därmed skadas förtroendet för den demokratiska processen i stället för tvärtom. Artikel 12 kan sägas fokusera lika mycket på vuxna som på barn. Barn har rätt att komma till tals och det är vuxnas skyldighet att se till att barn får möjlighet att utöva denna rätt. För att barn och ungdomar i realiteten skall kunna utöva sin rätt att fritt uttrycka sina åsikter krävs att vuxna respekterar denna rätt. Barn, och även ungdomar, är beroende av vuxna. De har mindre erfarenhet och yngre barn har ännu inte utvecklat full förmåga att överblicka konsekvenser, att ta ställning och fatta överlagda beslut. Att förverkliga artikel 12 handlar alltså inte främst om att förändra barn och ungdomar från att vara passiva till att bli aktiva. Barns och ungdomars deltagande i samhället handlar i första hand om att öka vuxnas förmåga till empati, förståelse och förmåga att lyssna på barn. Om vuxna visar ett genuint intresse för att lyssna på vad barn och ungdomar har att säga om sig själva och om sin situation går barn entusiastiskt in för att delta. Det betyder att vuxna behöver lära sig att lyssna på barn, att stödja och vägleda barn i deras utveckling mot ett ökat deltagande och inflytande i samhället. har också betonat vikten av att bearbeta och förändra attityder till barns och ungdomars delaktighet och inflytande. Attityder till barn och även ungdomar är ofta nedlåtande. Vuxna beter sig ibland mot barn på ett sätt som de aldrig skulle göra gentemot andra vuxna. Vanligt är att vuxna förlöjligar och gör sig lustiga på barns bekostnad. Vänliga, överseende leenden möter ofta barn som skall formulera sina åsikter i frågor som angår dem. Även ungdomar möts ibland av en "lilla-vän"-attityd när de försöker göra sin röst hörd. En annan vanlig attityd mot barn och unga är att de osynliggörs, förbises eller "glöms". Vuxna talar ofta över huvudet på barn som om de inte fanns. Sådana attityder till barn präglar också vuxnas förhållningssätt till barns och ungdomars deltagande i olika situationer. har beskrivit sådana situationer. Ett exempel är när barn får följa med och demonstrera mot t.ex. nedskärningar inom förskolan utan att de förstår vad det hela egentligen handlar om. Barn i sådana situationer ges ingen möjlighet till genuint deltagande. Det handlar istället om manipulation. Ett annat exempel på manipulation är när politiker och tjänstemän ber att få barns och ungdomars synpunkter på en konkret fråga, men där barnen inte får någonting Barnets rätt att komma till tals Barnen skriver, ritar eller uttrycker sina åsikter på något annat sätt, men de får aldrig veta vare sig hur eller om deras synpunkter använts. ger också exempel på när barn används som dekoration eller på ett symboliskt sätt. Barn som deltar i paneldebatter utan att vara vare sig förberedda, informerade eller representativa för sina kamrater är exempel på detta. Deras funktion är dekorativ och de får symbolisera vuxnas välvilja till barns deltagande. Gemensamt för dessa tre förhållningssätt är att barn deltar till synes, de deltar i fysisk mening, men det handlar inte om något verkligt deltagande. De vuxna har inget egentligt intresse av barnens egna synpunkter. har också beskrivit olika nivåer av verkligt deltagande, t.ex. när barn tilldelas ett uppdrag av vuxna som grundligt har försett barnen med information om syftet med uppdraget. sätter upp fyra kriterier för ett sådant deltagande: Barnen måste förstå syftet, de måste veta vem som bestämde om deras inblandning och varför, de måste ha en meningsfull roll och de måste frivilligt ha gått in i projektet. Nästa nivå av deltagande är när barn konsulteras i frågor som de är informerade om. Vuxna frågar barn om deras synpunkter och barnens synpunkter tas på allvar. Ytterligare nivåer av deltagande är, enligt , projekt som initieras av vuxna, men där barn dras in och besluten fattas tillsammans med barnen. Den högsta nivån av deltagande är projekt som initieras av barn som konsulterar vuxna och fattar besluten tillsammans med de vuxna.27 Utifrån studie framgår att gemensamt för de olika nivåerna av verkligt deltagande är att barnen tas på allvar, att vuxna har ett genuint intresse av barnens synpunkter och att barnen har fått grundlig information om vad det handlar om och vad som förväntas av dem. Ett annat väsentligt kännetecken för verkligt deltagande från barns sida är att det finns vuxna med för att stödja och vägleda barnen. Vi vill betona vikten av att inte underskatta vuxnas betydelse för barns utveckling mot ökat deltagande och inflytande. Att över- lämna beslutsfattande till barn och ungdomar själva kan tyckas vara den högsta formen för inflytande för barn, men en sådan attityd kan i själva verket vara ett sätt för vuxna att själva slippa ta ansvar. Barns deltagande måste ske i dialog med vuxna som ger vägledning och stöd. Överlämnande av ansvar skall ske successivt, i förhållande till barnets ålder och mognad. Det krävs också en medvetenhet hos vuxna om sociala skillnader i barns och ungdomars möjligheter att uttrycka sig och att vissa barn Barnets rätt att komma till tals behöver särskilt stöd i sin utveckling. Barn som känner sig osäkra på sig själva, som har "lyckats", som tidigt införlivat känslan av att inte ha något eget värde har större svårigheter att fritt uttrycka sina åsikter. Ofta är det barn vars föräldrar själva upplever att de inte kan påverka sin egen situation. Vidare krävs en medvetenhet om att det ofta finns skillnader mellan flickor och pojkar i detta avseende. Pojkar stimuleras mera än flickor att uttrycka sig, att ta ställning och fatta beslut. Flickor behöver därför ofta mera stöd för att våga tala för sig själva och fritt uttrycka sina åsikter. Vikten av att påverka attityder till barns och ungdomars delaktig- het kan inte nog betonas. har också framhållit attitydpåverkan som ett medel för att öka barns och ungdomars möjligheter att komma till tals. I detta sammanhang har FN-kom- mittén lagt särskild vikt vid att personal som i sitt arbete kommer i kontakt med barn får särskild utbildning. En viktig del i genom- förandet av är utbildning och kompetenshöjning och vi har därför särskilt behandlat utbildningsfrågor i avsnittet 5 Genomförande av konventionen. Inflytande och delaktighet i kommunerna Nödvändigheten av att ge barn och ungdomar som inte har rösträtt en möjlighet att utöva medborgerligt inflytande på kommunens beslut och tjänster är en viktig del i genomförandet av . Artikel 12 ger barn och ungdomar rätt att få uttrycka sina åsikter och anger dessutom att dessa åsikter "skall tillmätas betydelse". Det finns inte några formella hinder för kommunerna att utveckla metoder som gör det möjligt för barn och ungdomar att komma till tals. De förändringar som gjorts i kommunallagen ger möjligheter för kommunerna att samråda med barn och ungdomar. Enligt vår mening ligger de eventuella hinder som finns på ett annat plan. Det finns i vårt samhälle en alltför liten tilltro till barns och ungdomars kompetens. Attityderna till barn och ungdomar präglas på många områden av att barn är irrationella, påverkas lätt av andra, saknar förmåga att se konsekvenser etc. Dessa attityder låser fast barn och ungdomar i en passiv roll. har i sitt delbetänkande gett en bild av hur skolan passiviserar ungdomar på detta sätt: "Många unga klarar på sin fritid av sådant som ingen betror dem med .