sou · GLB339d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF skall visserligen ses mot den bakgrunden att integritetsfrågorna har en särskild vikt på ADB-området. Förmågan att skydda den personliga in- tegriteten är nämligen av avgörande betydelse för utvecklingen på ADB- området. En grundförutsättning för att ADB-tekniken skall kunna utnyttjas är att människorna inte känner främlingskap och upplever tekniken som ett hot mot den personliga integriteten. Genom bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF fick integritetsskyddet på dataområdet en fastare förankring än genom målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF. Det föreligger emellertid en prin- cipiell skillnad mellan föreskrifterna om förbud mot censur och andra 190 SOU 1993:10 s. 125. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 243 hindrande åtgärder i TF och YGL samt bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF. Be- stämmelserna i TF och YGL riktar sig till myndigheter eller andra all- männa organ. Med det sistnämnda uttrycket avses även regeringen och . TF och YGL förbjuder således Datainspektionen att vidta någon som helst åtgärd som kan verka hindrande på sätt som anges i TF och YGL. Det nya stadgandet i 2 kap. 3 § RF har emellertid lagstiftaren – alltså – som adressat. Mot bakgrund av det sagda måste man utgå från att Datainspektionen, i såväl ett enskilt fall som vid normgivning, måste böja sig för TF och YGL, trots föreskriften i 2 kap. 3 § RF.191 fann således att TF och YGL vid normkonflikt tar över datalagen. Av avgörande betydelse för principfrågan var enligt ut- redningen att den grundlagsskyddade friheten att yttra sig i skrifter och andra medier inte bör begränsas, om det inte är nödvändigt med hänsyn till motstående intresse. Något så uttalat intresse att en begränsning bör ske fanns enligt utredningens mening inte. Utredningen beaktade i det sammanhanget även de pressetiska reglerna och den höga etiska standard som den svenska pressen i huvudsak håller. Man kunde enligt utredningen inte heller bortse från att de möjligheter som det här är fråga om för en myndighet att ingripa mot t.ex. tidningarna i förlängningen kan innebära ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Någon saklig ändring skulle med andra ord inte göras i nuvarande ordning. Däremot borde vissa förtydli- ganden göras i datalagen för att ange vilka slag av datasamlingar som un- dantas från datalagens tillämpningsområde. Genom avgörande av rege- ringen har utredningens slutsatser i detta sammanhang bekräf- tats.192 10.6.2Datalagsutredningens förslag och remissutfallet För att klargöra vilka dataregister som skulle vara undantagna från datala- gens tillämpningsområde, gjorde en genomgång av vilka olika registreringar som kunde tänkas förekomma i massmediala sammanhang. Även inom massmedieföretagen förekommer registrering av personuppgifter för administrativa ändamål, kundregister, marknadsfö- 191SOU 1993:10 s. 136. 192Jämför regeringens beslut , Dnr 93-3260, som finns omnämnt under av- snitt 10.6.3. 244 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 ringsregister m.m. Samma regler borde enligt utredningen gälla här som för andra företag. Utredningen fann till en början att undantag borde göras för produk- tionsregister, dvs. register som används som ett direkt tekniskt hjälpmedel före eller vid framställningen av ett grundlagsskyddat yttrande. Exempel på detta är artiklar som utgör ett slags register över kända personers dekla- rerade inkomster, över framstående avlidna personer och över medlemmar i en förening. Även familjesidorna kan sägas vara exempel på sådana register. Utredningen övervägde att låta sådana register omfattas av vissa be- stämmelser i datalagen som inte kolliderar med förbudet mot hindrande åtgärder, t.ex. viss del av Datainspektionens tillsynsverksamhet och den persondataansvariges allmänna skyldigheter. Emellertid fann utredningen att en sådan tillämpning skulle vara av ringa värde och dessutom leda till gränsdragningsproblem. Slutsatsen blev därför att registren borde undantas helt.193 Ett undantag var enligt utredningen även nödvändigt för datasamlingar som innehåller uppgifter om personer som omfattas av anonymitetsskyddet i TF och YGL. Det finns annars risk, ansåg utredningen, för att sådana uppgifter kan komma fram t.ex. i samband med tillsyn av Datainspektio- nen.194 Vidare resonerade utredningen kring begreppet källregister. Med så- dana avsågs register från vilka journalister och andra hämtar material till artiklar m.m. Sådana register kan t.ex. innehålla uppgifter om meddelare (tipsare), de kan utgöras av inkomna telegram, redan publicerat material eller andra utkast. Flera av de datasamlingar som förs hos skulle också vara källregister i den ovan angivna meningen. En del av dessa datasamlingar skulle redan på grund av utredningens tidigare förslag vara undantagna från den nya datalagens tillämpningsområde, på grund av att de är register över meddelare eller på grund av att de har karaktär av produktionsregister. Efter ytterligare resonemang förordade utredningen slutligen att något generellt undantag inte skulle göras i den kommande datalagen för källregister. Utredningen underströk att förslaget givetvis inte innebar att Datainspektionen skulle få utöva sin tillsynsverk- samhet på sådant sätt att de aktuella bestämmelserna i och YGL skulle 193SOU 1993:10 s. 138. SOU s. 138 och 139. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 245 komma att överträdas. Däremot borde enligt utredningen undantag göras för sådana källregister som utgör register över anonymitetsskyddade per- soner. Utredningen uppmärksammade särskilt problematiken kring klipparki- ven, som utgör arkiv över artiklar som varit publicerade. Till den del klipp- arkiven används på tidningsredaktionerna för den journalistiska verksam- heten borde de enligt utredningen undantas från datalagens tillämpnings- område. Skälet för detta var att klipparkiven i detta sammanhang har bety- delse för utövandet av tryckfriheten.195 I den utsträckning som allmänhe- ten kan utnyttja dem är arkiven dock något annat än källregister. I det sammanhanget påpekade utredningen att klipparkiven med tiden kommer att bestå av en stor mängd personuppgifter, varav inte så få av känslig na- tur. Uppgifterna kommer att kunna återsökas, bearbetas och sammanställas med stor lätthet. Uppgifterna kommer vidare att bevaras . Som ett exempel på en integritetskänslig bearbetning kan nämnas att alla artiklar som rör en persons brottsliga förehavanden inhämtas. En sådan sammanställning kan i praktiken jämställas med ett kriminalregisterutdrag. Sammanställningen är emellertid betydligt känsligare bl.a. därför att upp- gifter i kriminalregistret avförs . Utredningen stannade ändå slutligen för en lösning som innebar att klipparkiven helt undantogs från datalagens tillämpningsområde. Det avgörande skälet för utredningens ställningstagande var att datasamlingarna endast innehåller ett återgivande av tryckta skrifter, som allmänheten rimligen bör ha rätt att ta del av. Det är svårt, menade utredningen, att tänka sig en ordning som innebär att det ytterst skall vara Datainspektionen som genom villkor kan bestämma vil- ken tillgång allmänheten skall ha till tryckta skrifter. Utredningen var inte enig i sina ställningstaganden. Några reservanter ansåg att undantaget för klipparkiven i förslaget var alltför omfattande. Enligt reservanterna borde datalagen gälla för klipparkiven i den mån de används för andra ändamål än tidningarnas och programföretagens journa- listiska verksamhet. En annan reservation avsåg källarkiven. Enligt reser- vanterna borde undantag göras även för sådant material som samlas in för att det skall ingå i eller ligga till grund för innehållet i en tryckt skrift eller för andra yttranden som omfattas av grundlagsskyddet. Även från många remissinstanser framfördes kritik när det gällde klipp- och källarkiven. 195 A. SOU s. 142. 246 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 (Juridiska fakultetsstyrelsen) anslöt sig i huvudsak till båda de avvikande meningar som hade framförts av reservanterna. Justitiekanslern, över och , m.fl. ansåg att undan- taget för källarkiven borde göras mer omfattande. Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Dom- stolsverket, Överåklagaren vid i m.fl. ansåg att undantaget för klipparkiven borde inskränkas i enlighet med re- servanternas mening. Från massmediehåll riktades i stort sett samfälld kri- tik mot att inte samtliga källregister hade undantagits. Dessa instanser på- talade också att praktiska svårigheter skulle uppstå att hålla isär sådana register som var underkastade datalagens tillämpningsområde och sådana som var grundlagsskyddade och därmed undantagna. Regeringen har fattat en del beslut som handlar om datala- gens tillämpning på yttrandeområdet. Besluten, som har betydelse för vårt fortsatta resonemang, refereras i det följande. Beslut , Ju 93-3260. En journalist hade ansökt om tillstånd enligt datalagen att få inrätta och föra ett personregister i syfte att skriva en bok med hjälp av ett ord- och textbehandlingsprogram. I behandlingen skulle ingå sådana känsliga personuppgifter som det krävs synnerliga eller särskilda skäl för att få tillstånd till. Texten skulle sedan överlämnas till ett boktryckeri. Datainspektionen avslog tillståndsansökan. Regeringen kon- staterade i sitt beslut att tillståndskravet i datalagen måste ställas mot det i 1 kap. 2 § TF uppställda förbudet mot hindrande åtgärder inför bl.a. tryckning av en skrift. Eftersom det aktuella registret skulle användas som ett direkt tekniskt hjälpmedel för att framställa en skrift, var det enligt re- geringen utan tvekan så att förbudet i TF omfattade detta. Regeringen un- danröjde därför Datainspektionens beslut och förklarade att registret inte var tillståndspliktigt enligt datalagen. Beslut , Ju 94-2310. Bildbasen i ansökte hos Datain- spektionen om tillstånd att inrätta och föra personregistret Bildbanken. Ändamålet med registret angavs vara att utgöra en marknadsplats för handel med fotografiska bilder. Datainspektionen lämnade tillstånd för re- gistret och meddelade även en del föreskrifter. Bolaget överklagade beslu- tet och hävdade bl.a. att registret inte omfattades av datalagens tillstånds- krav eftersom det åtnjöt skydd av TF och YGL. Bilderna skulle nämligen i stor utsträckning användas i produktionen av tidningar, tidskrifter och SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 247 Regeringen konstaterade att datalagen var tillämplig på registret. I skälen för beslutet anförde regeringen bl.a. att bolaget inte avsåg att i egen produktion framställa tryckt skrift eller film och därvid använda sig av de lagrade bilderna. Endast det förhållandet att uppgifterna lagras för att vid senare tillfälle kunna ges ut i form av tryckt skrift innebar enligt regeringen inte att om censur och andra hindrande åtgärder skulle bli tillämpliga på behandlingen. Slutligen konstaterade regeringen att bolaget inte heller omfattades av skyddet i 1 kap. 9 § YGL. Beslut , Ju 94-140. () ansökte om tillstånd att föra personregistret Nyhetsbanken. Ändamå- let med registret var att lagra och återsöka TT-telegram. Uppgifter ur re- gistret skulle lämnas ut bl.a. till vissa kunder. Datainspektionen meddelade tillstånd med en föreskrift om gallring. I samband med att TT begärde änd- ring av gallringsföreskriften prövade regeringen hur tillståndskravet i data- lagen förhöll sig till bestämmelsen i 1 kap. 9 § YGL i det aktuella fallet. I sina skäl konstaterade regeringen att registret fick anses utgöra ett sådant register som avses i 1 kap. 9 § YGL, att tillståndskravet i datalagen stred mot förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL och att Datainspek- tionen därför inte borde ha meddelat något beslut om tillstånd. Följaktli- gen, konstaterade regeringen , borde inte heller TT:s ansökan om ändring av föreskrifterna ha tagits upp till prövning. 10.7.1Allmänt om konflikten mellan persondatalagstiftningen och yttrandefriheten Som framgår av det förut anförda kan motsättningar uppstå mellan å ena sidan yttrandefriheten och å andra sidan skyddet för den personliga integri- teten sådant detta kommer till uttryck i persondatalagstiftningen. Vi har i det föregående betecknat detta förhållande som en normkonflikt. Den intressekollision som är upphov till normkonflikten kan beskrivas på följande sätt. Yttrandefriheten har i liksom i många andra län- der ett starkt rättsligt skydd. Att fritt få framställa och sprida yttranden av olika slag utgör en av grundpelarna i ett demokratiskt samhälle. Yttrande- friheten är skyddad såväl i RF som i TF och YGL. Den personliga integri- teten är på motsvarande sätt ett intresse som anses i hög grad skyddsvärt. 248 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 är skyddet för den personliga integriteten i huvudsak uppbyggt kring regler som förbjuder vissa åtgärder eller handlingar som typiskt sett medför sådan kränkning. Datalagen är ett exempel härpå. Lagen innehåller mängder av regler om vad man får göra och inte göra med personuppgifter i den digitala miljön. Även bestämmelser utanför datalagen – särskilt straffrättsliga – har skyddet för den personliga integriteten som huvudsyfte. I vissa andra länder finns regler som direkt tar sikte på skyddet för pri- vatlivet. Dansk rätt innehåller t.ex. en bestämmelse som innebär att man kan straffas för att oberättigat ha avslöjat uppgifter om privata förhållanden om man kan kräva att de borde undanhållas offentligheten. Införandet av en sådan generell bestämmelse till skydd för privatlivet har varit och är föremål för diskussion både i Sverige196 och i andra länder. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket RF – om att varje medborgare skall i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans per- sonliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling – innebär visserligen ett åliggande för att stifta och vidmakthålla en persondatalagstiftning.197 Be- stämmelsen i RF är emellertid allmänt hållen, till skillnad från de detalje- rade reglerna i TF och YGL. Om avsteg skall göras från förbudet mot cen- sur och andra hindrande åtgärder i syfte att hindra intrång i personlig in- tegritet, måste detta ske i TF och YGL. Datalagen kan inte gärna tolkas så att i den lagen skulle ha fört in bestämmelser som innebär avsteg från viktiga principer rörande yttrandefriheten. Den omständigheten att datalagen har stöd i RF innebär alltså inte att lagen tar över TF och YGL. Vi delar med andra ord den uppfattning som därvid- lag gav uttryck för och som har fått stöd av de flesta remissinstanser. Konflikten mellan de två intresseområdena har accentuerats i och med användningen av den digitala tekniken. Stora informationsmängder kan hanteras sekundsnabbt och uppgifter om personer i sådan information kan med lätthet sökas och sammanställas med andra uppgifter till en fullständig kartläggning av den sökta personens liv och förhållanden. Om man för att skydda den personliga integriteten uppställer hinder för sådana förfaranden kan man å andra sidan göra intrång i yttrandefriheten. En effektiv persondatalagstiftning kan därför innebära hinder mot yttrandefriheten, fastän detta inte är alls är avsikten. 196Se t.ex. Ds 1994:51. 1987/88:57 s. 11. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 249 förslag beträffande datalagens förhållande till massmedier har i sina detaljer fått vidkännas kritik i olika hänseenden, sär- skilt från massmediernas egna organ. Detta sammanhänger särskilt med ut- redningens användning av registerbegreppet. Detta begrepp härstammar från stordatortiden och är inaktuellt. förekommer centrala klipp- arkiv som innehåller i stort sett allt publicerat material i fulltext; undantag kan göras för t.ex. smärre notiser. Varje journalist har en PC där allt veder- börandes material ligger samlat, ett material som är lätt att söka i och strukturera. Ett dokument i datorn behöver inte innehålla material för nå- gon bestämd artikel. Uppgifter kan samlas in under grävande journalistik utan att journalisten ännu vet hur de skall användas. Att införa regler i persondatalagen utan att deras efterföljd kan kon- trolleras av en myndighet som Datainspektionen skulle sätta tilltron till lagstiftningen i fara. Inspektioner av myndigheter som berör massmedierna är emellertid typiskt sett ägnade att påverka yttrandefriheten. Bestämmel- ser i persondatalagen som kan beröra anonymitetsskyddet inverkar också på meddelarskyddet. Detta utgör en central del i offentlighetsprincipen. har lösts på olika sätt i olika länder. Vissa har gjort undantag från persondatalagstiftningen för behandling av personuppgifter i massmediala sammanhang, medan andra – såsom – inte har gjort det. I formell mening kan den ena vägen innebära att man inkräktar på skyddet för den personliga integriteten och den andra att man inkräktar på skyddet för yttrandefriheten. Vid den diskussion i ämnet som var uppe i (se avsnitt 10.5.3) framgick dock att detta hade vållat få problem i praktiken. Diskussionen resulterade inte i något klart uttalande om vilket intresse som borde äga företräde i lagstiftningen. Konklusionen blev i stället att vilken väg lagstiftaren än väljer, måste det intresse som så att säga har blivit förbigånget värnas på annat sätt. torde inte ha observerats vid datalagens tillkomst. har emellertid grundlagarnas prioritet på området blivit erkänd i praxis. Av de beslut som har fattats av regeringen kan man enligt vår mening dra den slutsatsen att redan enligt den gällande rätten datalagens bestämmelser skall vika i den mån de kolliderar med grundla- garna. Principen bör gälla även i fortsättningen. Vi förordar alltså att be- stämmelserna i persondatalagen utformas så att de inte kommer i konflikt med det grundlagsfästa skyddet för yttrandefriheten. Följderna härav bör dock inte överdrivas. Det är enligt vår mening möjligt att åstadkomma en 250 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 lagstiftning som med olika medel ger skydd åt den personliga integriteten utan att inskränkningar görs i den grundlagsfästa yttrandefriheten. Självfallet ger även bestämmelserna i och YGL på olika sätt skydd för den personliga integriteten. Ett sådant skydd följer bl.a. av grundlagar- nas regelsystem för fall där någon enskild har blivit kränkt i ett yttrande, särskilt reglerna om tryckfrihetsbrott. Även t.ex. bestämmelserna om att det alltid måste finnas någon som kan ställas till ansvar för otillåtna yttran- den kan ses som ett skydd för den enskilde. Det finns, som tidigare nämnts, ytterligare funktioner inom massme- dieområdet till skydd för privatlivet. Massmediernas självsanerande verk- samhet som innefattar rätt till beriktigande och genmäle träffar många ytt- randen som sprids i samhället, kanske huvuddelen av dem som innehåller personuppgifter. Den omständigheten att digital teknik har använts vid framställningen av en tidningsartikel som kanske innehåller en kränkande personuppgift minskar självfallet inte det nu nämnda skyddet. för radio och TV övervakar att etermedierna i programverk- samheten respekterar den enskildes privatliv. Det skall dock inte förnekas att möjligheterna, både för myndigheter och enskilda, att ta del av och sammanställa personuppgifter ökar med bl.a. nya distributions- och lagringstekniker. Massmediernas självsanerande verksamhet omfattar inte heller alla yttranden som skyddas av TF och YGL, så t.ex. inte böcker och filmer. Vi kan dock inte se att detta bör föranleda några ändringar i den nuva- rande regleringen av yttrandefriheten i TF och YGL. Denna reglering torde vara fast förankrad både i det allmänna medvetandet och inom de politiska partierna. Praxis synes också ha anpassat sig till det nuvarande systemet utan att detta numera föranleder någon nämnvärd diskussion. Att i detalj söka anpassa persondatalagen så att den överensstämmer med TF och YGL ter sig som ett ofruktbart arbete. Skulle anpassningen inte bli korrekt tar i alla fall grundlagens bestämmelser över. Det ter sig både enklast och mest hederligt att föreskriva undantag från tillämpningen av persondatalagen för behandling av yttranden som är skyddade i TF och YGL. Frågor om vilka yttranden som omfattas av grundlagsskyddet och var gränsen går för skyddet är som tidigare nämnts föremål för Medie- kommitténs överväganden.198 I direktiven till den utredningen pekas sär- 198 Dir 1994:104. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 251 skilt på behovet att klarlägga rättsläget beträffande yttranden som förmed- las elektroniskt. Utredningen skall i det sammanhanget överväga behovet av justeringar i grundlagsreglernas tillämpningsområde. Om nya medier blir grundlagsskyddade såsom t.ex. datordisketter och cd-romskivor kan detta visserligen medföra nya problem i förhållande till integritetsskyddet. Dessa problem måste emellertid beaktas vid ändring av grundlagarna. Det kan inte komma i fråga att inom persondatalagstiftningens ram göra skill- nad mellan det ena och det andra grundlagsskyddade yttrandet. Principen om grundlagarnas överhöghet gäller generellt. Enligt vår mening bör där- för en ändring av det grundlagsskyddade området inte medföra någon änd- rad principiell inställning till förhållandet mellan grundlagsskyddet för ytt- randefriheten och persondatalagstiftningen. En utvidgning av grundlags- skyddet bör med andra ord medföra en motsvarande inskränkning av til? ?lämpningen av persondatalagen. Vi har alltså kommit fram till att bestämmelserna i persondatalagen måste utformas så att de inte kolliderar med bestämmelserna i och YGL och att de senare bestämmelserna inte bör ändras. Det är därför nödvändigt att göra undantag i persondatalagen för behandlingar av personuppgifter som skyddas av yttrandefriheten. 10.7.2Skall undantaget vara generellt? Frågan är vad ett undantag i persondatalagen för behandlingar av person- uppgifter som skyddas av yttrandefriheten bör omfatta. Inte alla be- stämmelser i datalagen kolliderar med censurförbudet och anonymitets- skyddet. fann emellertid att i den mån undantag gjor- des från datalagstiftningen detta borde gälla hela lagen, bl.a. eftersom Da- tainspektionen ändå inte skulle kunna kontrollera efterlevnaden av ett fåtal tillämpliga regler.199 Enligt vår mening är det befogat att låta vissa av persondatalagens be- stämmelser om skydd för personuppgifter i princip gälla även i fråga om den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Det är angeläget att personupp- gifter som förekommer inom massmediernas verksamhet skyddas från obehöriga intrång. Man kan utgå ifrån att de företag som agerar inom om- rådet, t.ex. radio- och TV-företag och tidningsproducenter, skyddar sitt data. Detta ligger ju i företagens eget intresse. Yttranden som skyddas av 199 SOU 1993:10 s. 135. 252 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 TF och YGL kan emellertid innefatta en mängd andra behandlingar, t.ex. uppgiftsinsamling som utförs av en privatperson i syfte att informationen skall lämnas vidare till en journalist. Om enskilda personer lider skada av att sådan databehandling har skett under former som inte har varit be- tryggande, t.ex. genom att någon person i illvilligt syfte har kommit över känsliga uppgifter, bör tillsynsmyndigheten i efterhand kunna föreskriva om skyddsåtgärder. Rätten att meddela säkerhetsföreskrifter är inte förenad med någon tillsyn men med möjlighet att förelägga vite. En sådan före- skriftsrätt kan inte sägas inkräkta på censurförbudet och meddelarskyddet enligt grundlagarna. skall inte heller förhindras att i sin mer allmänna bevakning av uppgiftsbehandling i samhället påtala otillbörliga förfaran- den på det massmediala området. Detta står väl i samklang med de uttalan- den som har gjorts i EG-direktivet.200 Enligt dessa bör tillsynsmyndighe- ten nämligen utrustas bl.a. med en befogenhet att i efterhand offentliggöra en rapport angående sådan behandling. I dessa sammanhang kan eventuella missförhållanden påtalas. Även inom den självsanerande verksamhet som förekommer på området kan sådana brister påtalas.