sou · GLB3149 · 1998-01-01 00:00:00 — För kväve, såväl kväveoxi- der som ammoniak, kan betydande krav bli följden av de strategier som just nu är under utarbetande. Om och när sådana blir genomförda kan betydande depositionsminskningar av kväveföreningar, liksom minskad ozonbildning förväntas. De nedskärningar av utsläppen i och som antas ske är utifrån åtagandena i andra svavelprotokollet. Dessa minskning- ar är ungefär av den storleksordning som EU-kraven kan komma att ge i dessa länder. För att nedskärningar verkligen ska komma till stånd är ett EU-inträde en fördel. Vissa områden i kommer att gynnas särskilt av nedskär- ningar i vissa kandidatländer. Så kommer miljön i och Kro- noberg att vinna särskilt på nedskärningar i och , me- dan kommer att huvudsakligen vinna på nedskärningar i . Motsvarande gäller för utsläpp av kväveoxider. I tabell 5.5 redovisas uppskattad belastning över sydöstligaste () som i dagens läge är den del som påverkas mest av utsläpp i och . Beräkningarna baseras på gjorda överenskommelser och utifrån EMEP-modellens beräkningar. Tabell 5.5 Bidrag (procent) till depositionen i sydöstra () av svavel och kväve nu och g S/N m-2 år -1 Slutsatsen för svavel- och kväveoxidnedfallet i som hel- het är att miljön kommer att gynnas av att länderna med stora utsläpp inom EU genomför direktivet om svavel i bränsle och direktivet om stora förbränningsanläggningar samt ratificerar det andra svavelproto- kollet. För oxidanter förhåller det sig på ett likartat sätt även om mer detaljerade uppskattningar inte kan göras. När det gäller lokala luftföroreningsproblem, står svenska ut- släpp för den absolut största delen av föroreningsbidragen i tätort- sluften. Tätortsluften i skulle vinna stort på att EU inför och genomför skärpta regler för utsläpp från trafiken och ställer hårda krav på fordon och bränslekvalitet så att dessa utsläpp kan minskas effektivt även i . omfattande åtgärder mot svavelutsläpp ledde snabbt till resultat i form av minskade halter i tätorterna. Sva- veldioxidnivåerna i svenska tätorter är mycket låga, i allmänhet av gränsvärdet för påverkan på hälsa. Det do- minerande bidraget kommer via långväga transport av föroreningar. Detta skulle knappast annat än undantagsvis påverkas av nedskär- ningar i kandidatländerna. De episoder med mycket höga transporter av svaveldioxid till som förekom och fram mot slutet av , och som kunde spåras till källor i centrala och östra , förekommer knappast alls . Införandet av katalysatorer har tagit att ge mätbara re- sultat. Detta har delvis berott på att trafiken ökat något, som sannolikt dolt de positiva resultat av reningstekniken. kan man dock konstatera att kvävedioxidhalterna verkligen har mins- kat i många tätorter, i vissa fall, . Antalet tillfällen med höga halter har också minskat, delvis som en följd av gynnsamt väder. Inga betydande minskningar kan än så länge uppmätas för halterna av kvävedioxid i bakgrundsluft. 5.4Vilken betydelse kommer kandidat- länders EU-inträde att ha för Öster- sjöns miljö Minskad tillförsel från utsläpp vid kusten och via floder EU-medlemskapet kommer att medföra miljövinster främst vid ge- nomförandet av direktivet om behandling av kommunalt avlopps- vatten och nitratdirektivet om kväveläckage från jordbruksmark. Utsläppen av fosfor och kväve beräknas minska med jämfört med . Räknat på den totala tillförseln till Öster- sjön beräknas belastningen minska med mellan för kvä- ve och fosfor som en följd av avloppsvattendirektivet och kvävebe- lastningen med då nitratdirektivet genomförs. Det måste dock understrykas att beräkningarna är osäkra på grund av brister i dataunderlaget. Denna minskade belastning utgör dock tillsammans med det minskade nedfallet av kväveföreningar från luften ett väsentligt bi- drag till att uppfylla målsättningen som gemensamt lagt fast om att minska tillförseln av närsalter . påverkas via luften främst av nedfall av kväveföreningar samt nedfall av miljögifter som tungmetaller och svårnedbrytbara or- ganiska ämnen. Nedfallet från luften utgör av den totala kvävetillförseln till . En beräkning av varifrån detta kväve- nedfall över härrör redovisas i tabell 5.6. Tabell 5.6 Bidrag till kvävedepositionen via atmosfären till . Som framgår av tabellen är de nordiska länderna stora bidragsgi- vare av kväveföreningar via luften till . bidrar dock med de största mängderna. För att minska tillförseln via atmos- fären är det främst länder inom EU som är viktiga. Ammoniakutsläp- pen står för ca hälften av kvävetillförseln. Minskning av den atmosfäriska kvävetillförseln Genom betydande nedskärningar av utsläppen av kväve, från såväl förbränningsanläggningar som trafik och inte minst från jordbruket, kan kvävenedfallet till minskas kraftigt. Nedskärningar en- ligt nuvarande planer uppskattas dock endast ge lägre kvävenedfall över , vilket inte beräknas minska kvävehalter- na i med . Strategier saknas för nedskärning av ammoniakutsläppen från jordbruket. Från synpunkt är detta dock väl så viktigt som att kväveoxidutsläppen minskas. Vilka krav som kan bli följden av ett nytt kväveprotokoll till är som tidigare nämnts osäkert. Sannolikt kommer dock även krav beträffande för ammonia- kutsläpp att ingå. Vad ett EU-inträde betyder i detta sammanhang är har inte EU:s åtgärder inom jordbruksområdet varit omfattande. Den största nyttan av kandidatländernas EU-inträde kommer miljön i de egna länderna tillgodo. Det gäller främst lokala förorenings- problem som dålig luftkvalitet i tätorter, nedfall av försurande ämnen, tungmetaller och svårnedbrytbara organiska föreningar, vattenförore- ningar och avfall. Genom åtgärder vid stora förbränningsanläggningar och vid bo- stadsuppvärmning skulle utsläppen av svaveldioxid i kandidatländer- na sannolikt minska avsevärt, uppskattningsvis minst halveras. Detta gäller vid genomförandet av direktivet om renare bränsle och direkti- vet om utsläpp från stora förbränningsanläggningar, samt med hjälp av nationella strategier för att minska utsläppen på låg nivå. Svavel- nedfallet och därmed försurningssituationen skulle sannolikt förbätt- ras i ungefär motsvarande grad. Som tidigare nämnts kan EU-reglerna för stora för- bränningsanläggningar innebära minskade kväveoxidutsläpp med i storleksordningen . För att påverka situationen beträf- fande kväveoxider behövs dock kraftfulla åtgärder även inom trans- portsektorn. För den lokala luftkvaliteten saknar de stora förbränningsanlägg- ningarna direkt betydelse. Genom åtgärder beträffande bostadsupp- värmning, t.ex. energieffektivisering och byte av bränsle, byte av kol mot naturgas, och åtgärder mot utsläpp från trafiken, kommer luft- kvaliteten att förbättras i ungefär samma omfattning som nedskär- ningarna av svavel- och kväveutsläppen. Minskningarna beräknas bli i storleksordningen jämfört med nuvarande nivåer. I vissa områden kan förbättringen sannolikt bli . Förbättring av luftkvaliteten kommer även att ske genom åtgär- der mot stoftutsläpp. Om utsläppskraven skärps med en faktor 4 till 8 på vissa förbränningsanläggningar, kan betydande minskningar för- väntas. Det saknas emellertid detaljerade data för att bedöma bidragen från olika källor. Ozonhalterna beräknas att påverkas endast i mindre utsträckning av de förväntade utsläppsförändringarna i kandidatländerna. Effekten av minskat nedfall av svavel- och kväveföreningar För svaveldepositionen och därmed sammanhängande effekter finns mycket att vinna särskilt för de länder som har allvarliga försurnings- skador på mark och vegetation. och är sådana länder. De har också relativt stora krav på sig att reducera utsläppen enligt det andra svavelprotokollet till . Ett EU- medlemskap innebär sannolikt ytterligare åtgärder, särskilt vad gäller utsläpp från stora förbränningsanläggningar. är också nödvändig om ekosystemen i dessa länder ska ha en chans att återhämta sig. 5.5.2Luftkvalitet för övriga luftföroreningar För andra luftföroreningar som hänger samman med trafiken och halterna av dessa i luften, uppskattas situationen vara likartad som för kväveoxider. Utsläppen i kandidatländerna är i dagens läge lägre än i EU-länderna. Stora utsläpp uppskattas komma från transportsektorn, men även industrisektorn bidrar. Situationen i kandidatländerna kom- mer i stor utsträckning att styras av utvecklingen på trafiksidan, mo- derniseringen av fordonsparken, trafikarbetet, transportutvecklingen samt av eventuella övergångsregler för fordon och bränslekvaliteter, vid en EU-anslutning. 5.5.3Tungmetaller och svårnedbrytbara organiska föreningar Utsläpp av tungmetaller och svårnedbrytbara organiska föreningar i kandidatländerna är, liksom i EU-länderna, endast delvis karterade. I Dobrisrapporten kunde inte någon heltäckande bild av problemens utbredning och allvar i redovisas.. Helt klart föreligger dock lokalt, vid så kallade hot spots, allvarliga problem i flera kandidatlän- der. Även påverkas av dessa ämnen. Genomförandet av EU-lagstiftningen, till exempel vad gäller stoftutsläpp till luft och ut- släpp till vatten, kan förbättra situationen. I områden där deponering av material och avfall som kan sprida dessa ämnen i miljön skett kan skydds- eller saneringsåtgärder behövas, till exempel i områden där dricksvatten- kvaliteten hotas av höga halter av bekämpningsmedel m.m. Detta ut- gör redan ett stort problem inom EU och beräknas kosta avsevärda summor att åtgärda. Förekomsten av sådana hot spots i kandidatlän- derna och hur förorenade dessa är, är i dagens läge inte fullständigt klarlagt. 5.5.4Åtgärder mot luftföroreningar i andra länder Slutligen är det viktigt att påpeka att kandidatländernas miljö inte ba- ra gynnas av att de egna utsläppen minskas. Även de nedskärningar som är under genomförande och planering inom EU kommer att minska föroreningsbelastningen i kandidatländerna, i vissa fall i bety- dande omfattning. Detta gäller särskilt för svavel- och kväveförening- ar, oxidantbildning och utsläpp av växthusgaser. Vattenföroreningar är ett stort problem i stora delar av inklu- sive i kandidatländerna. Utbyggnad av avloppsreningskapaciteten på- går i många områden, men kandidatländerna har i dagens läge inte hunnit riktigt lika långt med anslutning av kommunala och industri- ella avlopp till reningsverk som EU-länderna. En motsvarande minskning av utsläppen av fosfor, kväve och organiskt material som skett inom EU-länderna kommer sannolikt att ske i kandidatländerna Ett EU-inträde skulle sannolikt påskynda denna ut- veckling. I samband med anpassning till det västerländska transportsamhället kan avsevärda ingrepp komma att ske i naturen. kommer att be- höva tas i anspråk för ny infrastruktur, vägar, järnvägar, hamnar, samt avfallsanläggningar. Detta kommer sannolikt att vara en av de vikti- gaste miljöaspekterna i samband med ett EU-inträde, att områden som varit oexploaterade och som har rik biologisk mångfald explo- ateras. För många av kandidatländerna anges som en positiv faktor att de har stora områden med rik biologisk mångfald. Hotet mot dessa kan vara ett avsevärt större problem än vatten- och luftföroreningar som i många fall kan lösas med hjälp av ekonomiska resurser och teknik. 5.6Miljövinster i övriga länder i Flera av de länder som står utanför EU och som inte ansöker om med- lemskap är nettoimportörer av luftföroreningar. Förutom EFTA- länderna och , är och exempel på sådana länder. De huvudsakliga bidragen av svavel och kväve i Vit- och kommer emellertid förutom från länderna själ- va, från . Miljön i och skulle därför i det korta perspektivet endast erhålla mindre förbättringar av ut- släppsnedskärningar i CEE-länderna. och är på grund av sitt läge mycket utsatta för förore- ningspåverkan från EU-länderna. Minskade utsläpp inom EU skulle vara till stor fördel för miljön i dessa länder. Utredningen har haft till uppgift att analysera miljömässiga och där- med förbundna ekonomiska konsekvenser av utvidgningen av EU. Analysen skall utgå från ett scenario som innebär att samtliga aktuella kandidatländer blir fullvärdiga medlemmar i . Utredningen har i stor utsträckning utnyttjat befintliga data och utredningar. Dessa har hämtats från eller utgjorts av internationella och svenska studier och konsekvensutredningar som togs fram inför medlemskap i . Utredningen har också haft Naturvårds- verket utredning Vem förorenar (4788 ) som basmaterial. Vidare Environmental Implications of EU Membership of Estonia, , and utarbetad vid (). 2000 har också beaktats liksom Europeiska Utvecklingsban- kens () rapport for Approximation of EU Environmental Legislation in the CEEC (). () har på utredningens uppdrag utarbetat rapporten i , , de associerade länderna och övriga länder i (bilaga 2 till detta betänkande). Utredningen har även tagit del av den danska kon- sekvensutredningen utvidelse mot Øst - miljøperspektiver (Miljöstyrelsen i ). Utredningen har gjort egna kartläggningar och undersökningar om miljötillståndet och den pågå- ende anpassningsprocessen främst i de baltiska staterna och . Underlag från övriga kandidatländer har samlats in och analyserats i den utsträckning det varit möjligt. För några länder är underlaget bristfälligt. Fördjupade analyser som avser den pågående anslutningsproces- sen har gjorts beträffande , , , och . Bul- garien, , , , och har När det gäller har dock utsläpp till luft analyserats mer grundligt. De ekonomiska konsekvenser som är förbundna med kandidat- ländernas anpassning till EU:s miljölagstiftning har varit än svårare att bedöma. Kostnadsbedömningarna är därför översiktliga eller sak- nas i vissa fall helt. Detta beror främst på att det inte varit möjligt att ta fram relevant underlag. Redovisade bedömningar har i stor ut- sträckning hämtats från publicerade rapporter t.ex. Europeiska ut- vecklingsbankens () rapport, Compliance Costing for Ap- proximation of EU Environmental Legislation in the CEEC och den danska konsekvensutredningen som publicerades av Miljöstyrelsen (EU:s udvidelse mod Øst - miljömaessige perspektiver). Även i dessa utredningar är kostnadsuppskattningarna osäkra. Utredningen bedömmer utöver, för angivna kandidatländer, miljökonsekvenser för EU som helhet och för med intillig- gande havsområden (, och ). Utveck- lingen och miljökonsekvenserna i andra näraliggande länder som, Uk- raina, och berörs marginellt. planeras flera nya viktiga och omfattan- de lagar som gäller t.ex. luft, vatten och avfall. Dessa kommer att få stor betydelse för utvecklingen av miljötillståndet i ett utvidgat EU och kommer också att påverka miljösituationen i kandidatländerna. Utredningen diskuterar hur utvidgningen av EU till att omfatta 25 länder kan komma att påverka utvecklingen av miljöarbetet t.ex. ny miljölagstiftning och hänsynstagande till miljöaspekterna inom olika samhällssektorer. En särskild fråga för utredningen har varit att analysera vilka konsekvenser ett medlemskap i kommer att få ifråga om minskad eller bibehållen kärnkrafbaserad el- och värmeproduktion i kandidat- länderna. Utredningen har uppdragit åt () att utreda frågan. SKI:s rapport redovisas i bilaga 3 till detta betänkande. Utredningens egen bedömning av de miljökonsekvenser som kan relateras till kärnkraften som följd av redo- visas i avsnitt 6.7 Energi. Utredningen har emellertid inte haft möj- lighet att dra några slutsatser när det gäller omfattningen av framtida kärnkraftsproduktion som en följd av kandidatländernas medlemskap i . SKI har inte heller haft möjlighet att bedöma förutsättningarna för att avveckla kärnkraftreaktorer i kandidatländerna och inte heller har SKI bedömt det vara möjligt att beräkna kostnaderna för avveck- ling av i drift varande reaktorer. Utredningens huvudinriktning har, i enlighet med direktiven, va- rit att analysera miljökonsekvenserna av den anpassning till EU:s la- gar och förordningar på miljöområdet som kandidatländerna måste göra. Miljökonsekvenserna har därvid beskrivits med utgångspunkt i de strukturella och ekonomiska förändringar som kan antas bli följden av att länderna blir medlemmar av EU. De förändringar som utred- ningen här har utgått från bygger bl.a. på den kartläggning och analys som den samhällsekonomiska utredningen gjort. Utredningen har också tagit del av bedömningar. Det är svårt att särskilja de miljökonsekvenser som följer av den pågående utvecklingen i kandidatländerna och de miljöeffekter som direkt följer av att länderna blir medlemmar av EU. Utredningen vill framhålla att anslutningsprocessen redan har medfört att miljöfrågor- na har fått en högre prioritet i kandidatländerna. Från miljösynpunkt är det viktigt att kunna utgå från de olika sekto- rernas totala miljöproblem och ta ställning till behovet av insatser sektorsvis för sammanhängande större geografiska regioner eftersom de allvarligaste miljöproblemen är gränsöverskridande. Det mest nä- raliggande exemplet är vars miljö berörs av såväl de baltiska staterna som . Utredningen anser därför att det är en fördel om förhandlingarna om medlemskap inleds för samtliga kandidatländer. Det skulle göra det möjligt att samlat över- blicka behoven av åtgärder på miljöområdet och de kostnader som är förknippade med anpassningen av kandidatländernas lagstiftning till EU-lagstiftningen. Utredningen anser också att det från ekonomisk synpunkt är rationellt att analysera behovet, prioritera och förhandla med kandidatländerna om ekonomiskt stöd och andra insat- ser. Miljöproblemen är enligt utredningen så omfattande och kost- samma att åtgärda att det krävs att EU tar ett samlat grepp för att lösa problemen. bör som en utgångspunkt för nödvän- diga insatser lägga fast tidtabeller när på miljöområdet skall tillämpas fullt ut i samtliga länder. En mer detaljerad analys av miljökonsekvenserna av östutvidgningen kommer därför att krävas och utredningen anser att bör genomföra en sådan. Prioriteringar mellan olika direktiv och miljöområden kommer att bli nödvändiga inför förhandlingsstarten. 6.3Beslutsprocessen i ett utvidgat EU En viktig fråga är i vilken utsträckning arbetet med att utveckla EU:s miljöpolitik kommer att påverkas om antalet EU-medlemmar ökar från nuvarande 15 länder till 25. betonar i Agenda 2000-dokumentet att om man anslår stora resurser och om man koncentrerar en stor del av sina ansträngningar på problemen i de nya medlemslän- derna så kan detta innebära vissa risker för inbromsning av EU:s miljöarbete. framhåller också att ett gap mellan nuvarande och tillträdande medlemmar som består skulle utgöra en belastning på sammanhållningen inom EU och snedvrida konkur- rensen. Detta skulle till och med kunna leda till protektionistiska åt- gärder från vissa länder. framhåller att en utveck- lingsstrategi i form av lägre miljökrav skulle vara oacceptabel. säger vidare i Agenda 2000-dokumentet att utvidgningen med länder som har lägre miljökrav skulle kunna mot- verka EU:s möjligheter att utveckla striktare miljöregler . påpekas att en del av kandidatländerna i vissa fall har en lagstiftning som är strängare än EU:s nuvarande. Detta kan berika EU:s framtida arbete inom respektive område. Detta gäller som nämnts i avsnitt 6.12 Naturvård och bevarande av biologisk mång- fald. I en rapport till (EU Enlargement: Classification of environmental legislation; Naigel Haigh, ), pekas på flera faktorer som kommer att påverka utformningen av EU:s framtida miljöpolitik till följd av utvidgningen. Det gäller de aspekter som lyfter fram i Agenda 2000-dokumentet. Det gäller också andra fakto- rer som nödvändig reformering av CAP och strukturfonderna och som delvis kommer att framtvingas av EU-utvidgningen. I rapporten lyfts fram ytterligare en aspekt på EU-utvidgningen. Om kandidatländerna beviljas långa övergångstider vad gäller den nuvarande lagstiftningen så kommer det också att bli svårt att inte också medge långa övergångstider för ny lagstiftning. I ett sådant läge kan samma krav resas av andra medlemsländer. Därmed ökar också risken för att andra ländergrupper kommer att vilja gå vidare på egen hand. Utredningen delar Naigel Haighs bedömning att det kan bli svå- rare att få fram ny skärpt lagstiftning inom ett EU som omfattar 25 länder jämfört med dagens 15 medlemsländer. är proces- sen att få fram nya miljöbeslut ofta lång. Flera av de nya länderna har ekonomiska och politiska problem som måste lösas. Detta gör att ut- redningen anser att det finns risk för att ansträngningarna att vidare- utveckla EU:s miljöarbete kommer att bromsas. Detta balanseras na- turligtvis av kandidatländernas behov av att anpassa sig till de villkor som råder på marknaden, gör det nödvändigt för kandidatländerna att sträva efter att fullt ut tillämpa . Utredningen anser att det är angeläget att de kommande anslut- ningsfördragen innehåller klara och entydiga åtaganden om när miljö- direktiven skall vara införlivade fullt ut i kandidatländerna. Utred- ningens anser att kandidatländerna bör ges vissa övergångstider för att genomföra särskilt kostnadskrävande direktiv. Övergångstidernas längd måste dock fastställas. Det är också rimligt att, som framhållits i avsnitt 6.6 Industri, att länderna redan från anslutningsdagen fullt ut skall uppfylla EU-reglerna vad det gäller nya investeringar och vikti- ga varurelaterade miljöregler t.ex. de inom transportsektorn En annan aspekt som kan komma att behöva diskuteras inom ett utvidgat EU är eventuella för- och nackdelar med en regionalisering av den del av EU:s miljöpolitik som inte omfattas av inremarknadsdi- rektiven. Där det finns olika ekologiska förhållanden kan det enligt utredningen finnas fördelar med ett sådant regional arbetssätt. På så sätt skulle man, i ekologiskt känsliga regioner som t.ex. , sannolikt på ett kostnadseffektivt sätt kunna tillgodose behovet av särskilt stränga miljökrav. 6.4Samhällsekonomisk utveckling i kandidatländerna Ekonomisk integration och en snabbare ekonomisk tillväxt kommer sannolikt att påverka miljön i flera avseenden. Snabbare tillväxt av BNP i kandidatländerna kan medföra ökade utsläpp om inte miljökraven skärps. kan en ökad ekonomisk tillväxt skapa resurser för investeringar på miljöområdet, t.ex. system för avlopps- vatten- och rökgasrening. För att belysa effekterna på miljön av den inre marknaden upp- drog åt en oberoende kommitté (The Task Force Environment and The Internal Market) att genomföra en särskild stu- die. Slutsatserna redovisades i rapporten . I rapporten påpekas att en snabbare ekonomisk tillväxt kan med- föra dynamiska effekter, som åtminstone delvis kan uppväga förvän- tade negativa effekter på miljön. En högre ekonomisk tillväxt kan t.ex. medföra snabbare modernisering och förnyelse av företagens produktionsutrustning. Detta kan antas leda till lägre utsläpp per pro- ducerad enhet. Några direkta miljökrav knöts dock inte till beslutet att etablera den inre marknaden. I rapporten pekade kommittén också bl.a. på att frånvaron av eller helt otillräckliga produktregler inom EU, kan leda till en omfattande spridning av kemikalier, kemiska äm- nen m.m. Transportsektorn var ett annat område som identifierades som ett potentiellt problemområde från miljösynpunkt. Enligt utredningens uppfattning är slutsatserna i Task Force- rapporten fortfarande relevanta och har därför beaktats vid bedöm- ningen av miljökonsekvenserna av EU-utvidgningen. I Agenda-2000 dokumentet framför att ut- vidgningen utan tvekan kommer att vara till fördel för EU på lång sikt. Den utvidgade inre marknaden bör skapa betydande nya produk- tions- och sysselsättningsmöjligheter. De politiska och ekonomiska förändringarna har redan lett till ökade handelsförbindelser. Under pe- rioden har värdet av handeln mellan EU och de berörda län- derna mer än trefaldigats. Ytterligare integration och utvidgning kommer enligt att påskynda inkomstökningen i och bidra till en snabb tillväxt av denna väst- europeiska exportmarknad. Någon analys av de dynamiska effekternas betydelse för miljön som en följd av östutvidgningens har emellertid inte redovisat inför medlemskapsförhandlingarna.