sou · GLB3157d2 · 1998-01-01 00:00:00 — På det sätt skollagen är uppb yggd och enligt kommitténs förslag om att förskolan respektive familjedaghemmen och den öppna förskolan skall 264 (1995:2): "ARNOMSORGEN I SOCIALTJ¤NSTLAGEN !LLM¤NNA R¥D regleras på olika sätt i skollagen kan inte begreppet förskoleverksamhet användas som en samlingsbeteckning i skollagen. I socialtjänstlagen 13 a § andra stycket sägs att: Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, integrerad skol- barnsomsorg eller familjedaghem. För barn mellan tio och kan skol- barnomsorgen bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarns- omsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov. Kommittén har föreslagit att definitionen fritidshem skall inbegripa såväl fritidshem som integrerade skolbarnsomsorg och att dessa bildar en frivillig del av jämte motsvarande skolformer. Vidare har kommittén föreslagit att familjedaghem och öppen fritidsverksam- het inte skall bilda egna skolformer inom det offentliga skolväsendet. Härav följer att begreppet skolbarnsomsorg inte längre fungerar som en samlingsdefinition för fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg, familje- daghem och öppen fritidsverksamhet i skollagen. Därmed återstår följande definitioner. Kommittén har övervägt om det finns anledning att DAGHEM OCH DELTIDSGRUPP även fortsättningsvis skall utgöra delar av F¶RSKOLAN $ELTIDSGRUPP är en pedagogisk verksamhet för grupper av inskrivna barn i åldrarna . Verksamheten omfattar i allmänhet minst och följer skolans terminer. Deltidsgrupp bedrivs antingen som fristående verksamhet eller som integrerad form i skolan. När deltidsgruppen är fristående kombineras den med familjedaghem för barn som behöver heldagsomsorg och vars föräldrar arbetar eller studerar. Alla 6-åringar har lagstadgad rätt till minst 525 timmars avgiftsfri förskola (sexårsverksamhet) , d.v.s. daghem eller deltidsgrupp. Enligt regeringens förslag 265 skall den sexårsverksamhet som regleras i socialtjänstlagens 15 § bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Förslaget är att för- skoleklassen skall bedrivas om minst och att kommunerna är skyldiga att anvisa plats höstterminen det år barnet fyller . $ELTIDSGRUPP F¶R SEX¥RINGAR BLIR D¤RMED F¶RSKOLEKLASS Verksamheten är avgiftsfri. Verksamheten kombineras med antingen fritidshem eller familjedaghem för barn som behöver heldagsomsorg. Även yngre barn KAN delta i förskoleklass enligt förslaget. För dessa barn har kommunen rätt att ta ut avgift. I och med att förskoleklass införs och integreras med skolans verk- samheter och allt fler sexåringar går över till fritidshem, vilket enligt redan har pågått under ett flertal år, menar kommittén att det troligtvis inte kommer att finnas så många fristående deltids- grupper kvar för 4-5 åringar. Därmed borde dessa barn, vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar på deltid, erbjudas deltidsgrupp i form av daghem eller förskoleklass. $AGHEM är en pedagogisk verksamhet för grupper av inskrivna barn i åldern med öppethållande större . Daghemmen tar emot barn på deltid och heltid. Öppethållandet skall i möjligaste mån anpassas till föräldrarnas behov av barnomsorg under de tider de förvärvsarbetar eller studerar. Förskoleverksamhet skall tillhandhållas för barn i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamheten tillhandahålls därför i första hand i sådan omfattning att föräldrarna kan sköta sina arbeten eller studier. Härav följer att öppethållandet bör anpassas till föräldrarnas arbetstider. Enligt socialtjänstlagen skall förskoleverksamhet tillhandahållas för barn som har fyllt . För barn som inte har fyllt skall förskola tillhandahållas om barnet behöver särskilt stöd i sin utveckling (14 a och 16 §§). +OMMITT©N F¶RESL¥R att definitionen daghem och deltidsgrupp tas bort. Endast begreppet förskola skall finnas i skollagen. 1997/98:6: &¶RSKOLEKLASS OCH ANDRA SKOLLAGSFR¥GOR Därmed återstår följande definitioner. Att begreppet deltidsgrupp skall utmönstras betyder enligt kommittén inte att förskola endast skall erbjudas i form av heltidsvistelse. Det är enligt kommitténs mening fortfarande viktigt att plats tidsmässigt kan erbjudas dels i den omfattning det behövs med hänsyn till barnets behov och dels i förhållande till föräldrarnas behov då de arbetar eller studerar. Dessutom anser kommittén att fortfarande skall gälla som avgiftsbefrielse för barn som har erhållit plats på grund av att de behöver särskilt stöd. Kommittén föreslår vidare att begreppet DAGHEM skall utmönstras. Enligt förslag från komittén skall förskolan bilda en egen skolform. Att begreppet daghem inte skall införas i skollagen har sin grund i att förskolan allt mer tillmäts betydelse för barns utveckling och sitt lärande. Som sådan skall förskolan nu be- traktas som den första grundstenen i utbildningssystemet och utgöra en del i samhällets ansvar för det livslånga lärandet. Kommittén anser därför inte att definitionen DAGHEM i detta sammanhang är relevant. 3AMMANFATTNING AV KOMMITT©NS F¶RSLAG SAMT KONSEKVENSER Kommitténs uppdrag består i huvudsak av två delar. Dels är uppdraget att utarbeta förslag till måldokument Dels är uppdraget att göra en översyn av skollagen utifrån de krav integrationen av förskola, skola och skolbarnsomsorg ställer och utifrån förslagen till nya måldokument för verksamheterna. Förslag till för- ändringar av skollagen liksom översyn av skollagen i sin helhet har lämnats i kapitel sex. I detta kapitel sammanfattas kommitténs förslag och överväganden av kostnader för förslagens genomförande. Kommittén har i sitt arbete dels utgått från nuvarande principer och värderingar inom förskolan och dels de värderingar och den struktur skolans läroplaner har. Kapitel fem inleds med en historisk tillbaka- blick över olika styrdokument för skola och förskola. ·att förskolans pedagogiska verksamhet, för barn i åldrarna , skall styras av den föreslagna läroplanen ·att läroplanen skall vara en förordning ·att läroplanen i tillämpliga delar skall vara vägledande för den pedagogiska verksamheten för barn på sjukhus Att läroplanen skall vara en förordning motiveras av att den skall ha samma betydelse som skolans läroplaner har för skolan. En förordning innebär en garanti för att förskolans verksamhet blir likvärdig. Kom- mittén har också givit läroplanen en sådan utformning att den kan användas för tillsyn av likvärdigheten. Till sin struktur liknar läroplanen skolans läroplaner. Dock finns det naturligtvis skillnader föranledda av att verksamheten i förskolan skall bedrivas för barn i åldrarna med ålder. Läroplanen är indelad i tre delar. I den första delen ges värdegrunden. I den andra delen anges förskolans uppdrag. I den tredje delen finns mål och rikt- linjer för verksamheten. Det är två typer av mål som lagts fast. -¥L ATT STR¤VA MOT anger inriktningen av förskolans pedagogiska verk- samhet och uttrycker en önskad kvalitetsutveckling. -¥L ATT UPPN¥ är mål som skall anpassas till det enskilda barnets förutsättningar. Det är förskolans och huvudmannens ansvar att barnet ges möjligheter att uppnå dessa mål. Dessa mål kan inte fullt ut ha samma funktion i förskolan som i skolan. Målen anger förskolans ansvar för en eftersträ- vad utveckling av det enskilda barnets förmåga inom ett antal områden. 2IKTLINJER F¶R DE SOM ARBETAR I F¶RSKOLAN är av tre slag. Det finns rikt- linjer för alla som arbetar i förskolan, riktlinjer vad gäller förskollära- rens ansvar och slutligen riktlinjer för förskolechefs/rektors ansvar. I det konkreta arbetet kan arbetsfördelningen mellan arbetslagets olika personalgrupper – förskollärare och barnskötare – variera. Förskollära- ren har dock i läroplanen getts ett specifikt ansvar för att läroplanen följs. Även om förskolläraren har ett särskilt ansvar förutsätter läropla- nen att riktlinjerna följs av barnskötaren och att barnskötarens kompe- tens tillvaratas i verksamheten. Det är alltså av stor vikt att riktlinjerna uppmärksammas och följs av alla som arbetar i förskolan. Förskole- chefens/rektors övergripande ansvar för att verksamheten i förskolan inriktas mot de nationella målen har angetts i särskild ordning. I direktiven anges särskilt att kommittén skall: -överväga om och föreslå hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom -utreda rektors ansvar och skolplanens roll för verksamheten -analysera begrepp som skola/skolform och undervisning -överväga om det finns skäl att ändra definitionerna inom förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg Kommittén har valt att framlägga ett förslag för hur kraven på integra- tion mellan förskola, skola och fritidshem kan ske utifrån nuvarande skollags uppbyggnad och de krav nuvarande skollag ställer. Kommittén menar att för att en önskvärd integration skall kunna ske är det nödvändigt att de olika verksamheterna kan – genom olika pro- fessioners kompetens – tillföra varandra nya kvaliteter. Detta kräver att en gemensam pedagogisk grundsyn och gemensamma utgångspunkter utvecklas i verksamheterna. I sin tur kräver detta framför allt att sam- arbetet ges möjligheter. En gemensam utgångspunkt måste vara att den legala utformningen följer samma grundläggande principer. menar att förskolan kan, likväl som den tidigare gymnasieskolan gjorde, bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet. ·att förskolan bildar en egen skolform inom det offentliga skolväsen- det. Konsekvensen av förslaget är att förskolans pedagogiska verksamhet är utbildning. Utbildningsbegreppet används i en mening som inte helt täcker den verksamhet som förskolan bedriver och som läroplanen föreskriver. Begreppet måste därför vidgas. Kommittén konstaterar också att den pedagogiska utveckling som sker genom integrationen av förskola, skola och fritidshem innebär att i praktiken har begreppet utbildning redan breddats. I läroplanen har begreppet kommit att om- fatta såväl omsorg som fostran som främjande av lärande. innebörd i begreppet utbildning, menar kommittén, kan preciseras så att, UTBILDNING I BEST¤MD MENING DVS F¶R VARJE SKOLFORM AVSER OMSORG OCH FOSTRAN SAMT ATT FR¤MJA L¤RANDE I RIKTNING MOT DE M¥L SOM G¤LLER F¶R SKOLFORMEN I FR¥GA Förskolan som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet innebär att förskolan kommer att omfattas av skollagens första och andra kapitel. I det första kapitlets andra paragraf återfinns den så kallade portalparagrafen, i vilken grundläggande värden och mål för barn- och ungdomsskolan anges. Här sägs att alla barn och ungdomar skall ha lika tillgång till utbildningen och att den skall vara likvärdig. Förslaget att läroplanen skall vara en förordning ger en garanti för likvärdighet. Däremot kan inte förskolan sägas ge alla barn lika tillgång till verksamheten. Därmed kan inte förskolan som skolform inordnas under skollagens första kapitels andra paragraf. · att förskolan ges en egen portalparagraf. Förskolan som en del av det offentliga skolväsendet innebär också att verksamheten kan beskrivas som undervisning. Begreppet undervisning är i skollagen knutet dels till de uppställda målen i läroplaner och kursplaner, dels till vilken personal som har behörighet att undervisa och dels till den enskildes lärande. Även om termen undervisning inte använts i förskolan kan den pedagogiska verksamheten eller det peda- gogiska arbetet beskrivas som undervisning. Kommittén har haft till uppgift att förutom skola/skolform analysera begreppet undervisning. Så har skett. Begreppet undervisning är dock i många avseenden ett svårt begrepp att inrama och definiera. Det handlar här om att finna en definition som dels ger begreppet en innebörd som täcker en rad olika aktiviteter och som, i den förändring som pågår, har ett långsiktigt värde. Dels handlar det om att definiera ett begrepp så att det empiriskt kan användas, dvs. att det vid tillsyn går att konstatera att undervisning pågår. I skolans regelverk är undervisning också kopplat till undervis- ningstid. ·att undervisning kan definieras som en medveten pedagogisk hand- ling i riktning mot ett mål. Kommittén är medveten om att denna definition kan brukas utifrån de krav den föreslagna läroplanen ställer, men att den behöver ytterligare analyseras och utvecklas för att ha en mer generell innebörd. För att det pedagogiska arbetet/undervisningen skall kunna ske och utvecklas i ett sammanhang är det väsentligt att förskollärarens, i förskolan, behörighet att undervisa lagfästs på samma sätt som för lärarna i skolan. I regeringens proposition 266 föreslås att: utöver lärare skall för undervisning i det offentliga skolväsendet användas förskollärare och fritidspedagoger som har utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. ·att förskollärare som arbetar i förskolan skall användas för under- visningen i det offentliga skolväsendet (jmf. prop 1997/98:6). Kravet på att de som undervisar skall ha utbildning för den undervis- ning de i huvudsak skall bedriva är naturligtvis ett ovillkorligt krav. I skolan har rektor ledningsansvaret och i förskolan är det för- skolechefen. Rektors ansvar är till skillnad mot förskolechefens regle- rat. Denna detaljreglering av ansvarig ledning finns inte i socialtjänst- lagen. Ledningsansvaret åvilar den kommunala politiska ledningen. Det är den ansvariga nämnden i kommunen som har ansvaret för att led- ningen vid förskolorna fungerar. Forskning har visat att den pedagogiska ledningsfunktionen är viktig för all pedagogisk utveckling. Om en integration skall kunna ske är det väsentligt att ledningen samordnas. 1997/98:6 &¶RSKOLEKLASS OCH ANDRA SKOLFR¥GOR Vad som kan ifrågasättas är om ledningsfunktionen skall regleras på det sätt som sker i skollagen eller på det sätt som gäller för förskolan . Det finns ett tydligt kommunalt ansvar för barnomsorg och skola. I detta ansvar ligger att utforma ledningen av verksamheten på ett funk- tionellt och effektivt sätt. Att i särskild ordning i skollagen reglera ledningen av förskolans verksamhet kan därför ifrågasättas. Mot detta skall vägas att dels riktas målen i förskolans läroplan direkt mot för- skolan och kräver ett specifikt ledningsansvar och dels förutsätter läroplanen en likvärdig verksamhet och rättssäkerheten en tydlig an- svarsfördelning. Kommittén har valt att föreslå en reglering av förskolans ledning på samma sätt som för skolan och att inte låta förskolan som enda skol- form sakna reglering av ledningsfunktionen. Detta är inte minst motive- rat av att inledningsvis garantera den samordning som är nödvändig för en integration. Om kommittens förslag till översyn av skollagen realise- ras bör regleringen av rektor i ett system med mål- och resultatstyrning analyseras och prövas. Kommittén har dock inte tagit ställning till benämningen av ledningsfunktionen. I läroplanen för förskolan har kommittén föreslagit riktlinjer som riktar sig till förskolechef/rektor. (Se 2 kap. skollagen). · att förskolans ledning regleras på samma sätt som för skolan. De förslag kommittén här lagt innebär att förskolan skall bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet, att förskollärare ges rätt att undervisa och att den pedagogiska ledningen (förskolechef/rektor) får samma reglering som i skollagen. I den föreslagna läroplanen har också riktlinjer för förskollärare och förskolechef/rektor angetts. Kommittén konstaterar att dessa förslag bör kunna genomföras, men att de i nästa steg leder till att skollagen som helhet bör ses över. Grundläggande begrepp som utbildning och undervisning måste inom det offentliga skolväsendet breddas och omdefinieras. Den utveckling som pågår såväl inom förskola som skola innebär också att det i praktiken sker förändringar som måste påverka definitioner av grundläggande begrepp · en översyn av skollagen och förordningar. $EN ¶PPNA F¶RSKOLAN är till för barn som inte är inskrivna i förskola och är ett komplement till familjedaghemmen. Verksamheten i den öppna förskolan har en annan utformning och delvis andra mål och förutsätt- ningar än verksamheten i förskolan. Därför kan inte de mål som finns i den föreslagna läroplanen för förskolan vara bindande för verksamhe- ten i den öppna förskolan. Härav följer att verksamheten i den öppna förskolan inte kommer att betraktas som utbildning. ·att den öppna förskolan skall bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet samt och att får i uppdrag att ut- forma allmänna råd för den öppna förskolan. Kommittén menar att det är en strävan att alla barn skall erbjudas Alla barn kan dock inte erbjudas förskola och det finns även föräldrar som föredrar annan verksamhet. &AMILJEDAGHEM kan i detta fall vara en valmöjlighet. Att förskola och familjedaghem ger olika valmöjligheter beror på att de erbjuder olika verksamheter. Skillnader- na ligger främst i verksamhetens utformning och personalens kompe- tens. Den läroplan som föreslås för förskolan kan därför inte vara bindande för familjedaghemmen. ·att familjedaghem INTE skall bilda en egen skolform inom det of- fentliga skolväsendet samt att får i uppdrag att utforma allmänna råd för familjedaghem. &RITIDSHEM OCH INTEGRERAD SKOLBARNSOMSORG är en betydelsefull verk- samhet för skolbarn. För att kunna nå integration mellan skolan och fritidshemmen är det viktigt att dessa verksamheter ingår i ett och samma utbildningssystem. ·att fritidshem skall inrymmas som en frivillig del inom (jämte motsvarande skolformer). Förslaget följer den grundprincip som kommittén lagt i sitt förra betän- kande, nämligen att fritidshem och skola arbetar med samma barn, att det är viktigt att skapa goda förutsättningar för integration mellan dessa verksamheter för barnens skull och för ett bättre resursutnyttjande. I konsekvens med förslaget att fritidshemmen blir en del av den obligatoriska måste begreppen utbildning och undervis- ning kunna användas för verksamheten i fritidshemmen. Skollagens krav om att den som undervisar skall ha en utbildning för den under- visning han eller hon bedriver gäller också för de fritidspedagoger som arbetar i fritidshem. ·att fritidspedagoger som arbetar i fritidshem skall användas för undervisningen i det offentliga skolväsendet. $EN ¶PPNA FRITIDSVERKSAMHETEN är viktig för de barn som saknar plats inom fritidshem och även som ett komplement till familjedaghemmens verksamhet. Den öppna fritidsverksamheten skiljer sig från verksam- heten i fritidshem dels då barngruppen inte är fast och dels vad gäller personalens utbildning. ·att den öppna fritidsverksamheten INTE skall bilda en egen skolform och att får i uppdrag att utforma allmänna råd för den öppna fritidsverksamheten. I och med att förskola och fritidshem föreslås ingå i det offentliga skolväsendet omfattas dessa även av bestämmelserna gällande SKOLPLAN OCH FORTBILDNING i skollagen. 7.3Översyn av definitionerna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen Kommittén har mot bakgrund av de förändringar som föreslås i skol- lagen avseende regleringen av förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen lagt följande förslag till förändringar av definitionerna inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. ·att begreppen förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg inte skall införas i skollagen ·att begreppen daghem och deltidsgrupp ersätts med begreppet förskola ·att begreppet integrerad skolbarnsomsorg ersätts med fritidshem Härav följer att för förskolebarn finns förskola, familjedaghem och öppen förskola. För skolbarn finns fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet. Kommitténs förslag är svåra att kostnadsberäkna. Varje förändring av det slag som här föreslagits innebär en samhällelig investering. Det finns forskning som övertygande har visat på att en kvalitativt god förskola har långsiktiga samhälleliga konsekvenser. 267 Konsekvenser som inte bara gäller fortsatt lärande och skolgång utan också konsek- venser vad gäller ett bättre liv. Den höga kvaliteten inom svensk för- skola har också omtalats internationellt. We can note that the child care services in offer the highest quality of out-of-home care available anywhere. Quality is stressed far more exten- sively than in most other countries. Standards of group size, staff/child ratios, care giver qualification are based on extensive research and are rigorously set and enforced. De direkta kostnader förslagen innebär kan relateras till tre områden. Läroplanen innebär att ett direkt ansvar ges till förskollärare. Detta förutsätter att varje förskola har utbildade förskollärare. Förskollärares fortbildning kommer att regleras om förskolan inordnas i det offentliga skolväsendet. Läroplanen, förslaget om förskolans inordnande i skol- planen, den lokala arbetsplanen samt kraven på utvärdering och kvali- tetsäkring kommer på kort sikt att innebära merarbete. Det finns ingen tillgänglig statistik över huruvida det finns förskolor som saknar utbildade förskollärare och i vilken omfattning förskollära- re får fortbildning. Att införskaffa dessa uppgifter skulle kräva en studie av samtliga kommuner. Kommittén har inte haft någon möjlighet att inhämta den informationen. De förfrågningar som gjorts visar dock att det torde finnas få, om ens några förskolor, utan utbildade förskol- 267Weikart, D. (1989): 1UALITY 0RE 3CHOOL 0ROGRAMS ! LONG TERMS SOCIAL INVESTMENT. Occansional Paper 5: . 268Kamerman, S.B. (1989): #AND THE FAMILY !N INTERNATIO NAL OVERVIEW OF CHILD CARE SERVICES AND RELATED POLICIES. I: Lande, J.S, Scarr, S. & Gunzenhauser, N. (eds.) Caring for children: Challenge to . Hills- dale, N.J:Erlbaum. lärare och att de flesta kommuner har en fortbildning. De kostnads- ökningar förslagen i detta avseenden kan utgöra torde vara ringa. Läroplanen i sin helhet samt förslagen kring skolplan, lokal arbets- plan, utvärdering och kvalitetsutveckling kommer att innebära ett merarbete som kan vara kostnadsdrivande. Det torde vara omöjligt att på ett förtjänstfullt sätt beräkna dessa kostnader. Tydligt är dock att kostnader av detta slag är kostnader på kort sikt. På lång sikt däremot kan detta innebära kostnadssänkningar som kan betraktas som en investering i kvalitet. Erfarenheter från tidigare skolreformer pekar på att det är väsentligt att resurser tillförs verksamheten vid reformens genomdrivande. De merkostnader som anges ovan handlar också om kostnader för imple- mentering. ·att särskilda medel avsätts vid reformens genomförande för imple- mentering och information. Detta är ett principiellt ställningstagande. Kommittén har här inte tagit ställning till vilka kostnader genomförandet kommer att innebära, ej heller till metoderna för medlens fördelning. 7.5Förskolan barnen och framtiden Kommittén har inte i uppgift att utreda förutsättningarna för barnens tillgång till förskola. Vi vill dock i detta sammanhang framhålla vad som framstår som allt viktigare i vår analys av förskolans betydelse för barns uppväxtvillkor. I det första kapitlet presenterade kommittén en historisk framväxt av förskolans pedagogiska verksamhet och hur den har etablerats. För barn i åldrarna bedriver förskolan en omfattande verksamhet. av femåringarna, av fyraåring- arna, av treåringarna, av tvååringarna och av ettåringarna går i förskola. Den helt dominerande verksam- hetsformen för dessa åldrar är daghem. En mindre andel av femåring- arna har plats i deltidsgrupp. Därutöver går av varje åldersgrupp i familjedaghem. omfattade förskolan prak- tiskt taget alla sexåringar med undantag av de barn () som utnyttjade möjligheten att börja i skolan. Regeringen har föreslagit att förskoleklass skall införas för sexåringarna. SOU 1997:157 +APITEL 177 Barnomsorgen har byggts ut till i närmaste full behovstäckning när årskullarna ökat i storlek. föddes 120 000 barn. Födelsetalen är på väg ner och förväntas drygt 91 000 att födas. Detta innebär att det totala antalet förskolebarn stadigt minskar. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos kommer antalet barn i åldrarna att vara cirka 100 000 färre jämfört med .