sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen godkände överenskommelsen genom beslut . God- kännandet var en förutsättning för avtalets giltighet. Rekommendationen efterlevs på så sätt att kyrkokommunerna krävs på bidrag när arbetsta- garna i fråga avgår med pension. Kraven upplevs av små kyr kokommu- ner som mycket betungande. har därför hem- ställt hos regeringen om lindring av överenskommelsen. SOU 1997:44 Anställda med kyrkokommunala villkor 63 Allmänt om säkerställande av pensionsåtaganden Ett tryggande eller säkerställande av ett pensionsåtagande innebär att arbetsgivaren vidtar åtgärder för att se till att åtagandet kan infrias den dag pensionen skall betalas ut. Det finns inga tvingande civilrättsliga lagregler om säkerställande av pensionsåtaganden. Men sådana bestämmelser finns som regel i de kollektivavtal om pensionsplaner som förekommer på den svenska arbetsmarknaden. Kommunalskattelagen innehåller en bestämmelse som motiverar arbetsgivare att säkerställa gjorda pensionsåtaganden. Bestämmelsen återfinns i punkten 20 anvisningarna till 23 § kommunalskattelagen (1928:370). Den innebär att en arbetsgivare från intäkt av näringsverk- samhet får göra avdrag för pensionskostnader i vissa fall. För att avdragsrätt skall föreligga krävs att arbetsgivaren har säkerställt sina pensionsåtaganden genom köp av pensionsförsäkring eller på något av de sätt som anvisas i lagen (1967:531) om tr yggande av pensions- utfästelse (tryggandelagen). Avdragsrätten är begränsad. I tryggandelagen anvisas två olika sätt att säkerställa pensionsåtagan- den, nämligen avsättning till pensionsstiftelse och särskild redovisning av pensionsskuld. Den senast nämnda metoden innebär att arbetsgivaren i balansräkningen tar upp vad han enligt en s.k. allmän pensionsplan har åtagit sig att redovisa där. Med allmän pensionsplan menas - i tryggan- delagen - sådana allmänna grunder för pensionering av arbetstagare eller arbetstagares efterlevande som innehåller regler om tryggande av arbets- givarens utfästelse genom kreditförsäkring, avsättning till pensions- stiftelse enligt tryggandelagen eller annan likvärdig anordning som har godkänts av central arbetstagarorganisation. PA-KL innehåller inga regler om tryggande och kan därför inte betraktas som en allmän pensionsplan i tryggandelagens mening (se prop. 1967:83 s. 108 f. samt Ds 1995:46 s. 109). Även om en arbetsgivare inte säkerställer sina pensionsåtaganden på sådant sätt att det ger avdragsrätt kan säkerställande ändå ske på något annat sätt, som i och för sig är godtagbart för de anställda. Exempel på andra sådana godtagbara skydd för pensionsfordringarna är bankgaranti, borgen och pant i form av kapitalförsäkring. Anställda i staten och i kommunerna ser beskattningsrätten som ett godtagbart skydd för sina pensionsrätter. är en stiftelse som har inrättats av arbetsgivaren med det enda syftet att trygga pensionsutfästelserna till arbetstagare eller deras efterlevande. kan vara gemensam för flera 64 Anställda med kyrkokommunala villkor Till pensionsstiftelsen gör arbetsgivaren avsättningar för Därigenom tryggas åtagandena. Ansvaret för fullgörandet av åtagandena stannar på arbetsgivaren. Stiftelsen fungerar alltså som ett slags pant. Arbetsgivaren får ersättning - s.k. gottgörelse - från pensioner. Gottgörelse lämnas dock endast under förutsättning att stiftelsens förmögenhet även efter gottgörelsen är minst lika stor som den totala pensionsskulden. Skulle arbetsgivaren inte kunna fullgöra sina åtaganden, exempelvis för att han försatts i konkurs, kan stiftelsen betala ut förfallna pensionsbelopp direkt till pensionärerna. Avsättningarna till pensionsstiftelsen skall motsvara den nuvärdesbe- räknade pensionsskulden. Det är i princip inte möjligt att få avdragsrätt för större avsättningar. kapital är låst. Ett eventuellt överskott kan inte tas ut. Men mot en bankmässigt bedömd betryggande säkerhet kan stiftelsen lämna lån till arbetsgivaren. Förvaltningen av stiftelsen kan has om hand av arbetsgivaren själv eller av någon annan. Stiftelsen står under länssty- relsens tillsyn. En stiftelselösning kan väljas av olika skäl. Ett skäl kan vara att det ger möjlighet för arbetsgivaren att jämna ut sitt resultat, genom att variera avsättningarnas storlek. Detta kan vara en stor fördel för vinstdrivande företag. Flera arbetsgivare kan bilda en gemensam pensionsstiftelse, antingen i form av förmögenhetsgemenskap eller i form av förvaltnings- gemenskap. Vid förmögenhetsgemenskap sammanslås de belopp som har avsatts av de olika arbetsgivarna till en gemensam förmögenhetsmassa. Grunder för beräkning av andelar i stiftelsen skall finnas upprättade och bör vara intagna i stiftelsens stadgar. Fördelen med förmögenhets- gemenskap ligger i styrkan hos en stor förmögenhetsmassa och möjlig- heten att utjämna risker. Vid förvaltningsgemenskap hålls förmögenhets- massorna åtskilda, men förvaltningen är gemensam. Stadgarna för en gemensam pensionsstiftelse bör naturligtvis alltid innehålla regler om hur styrelsen skall utses. I stället för tryggande enligt tryggandelagen kan arbetsgivaren välja att köpa en tjänstepensionsförsäkring för att säkerställa sina pensions- åtaganden. Det innebär att han överlåter fullgörandet av utfästelserna på ett försäkringsbolag (kan också kallas livbolag) eller en försäkrings- förening (kan också kallas understödsförening). I gengäld betalar arbets- givaren en premie till försäkringsgivaren. Normalt ordnas försäkringen så att arbetsgivaren är dess ägare medan arbetstagaren eller dennes SOU 1997:44 Anställda med kyrkokommunala villkor 65 efterlevande står som förmånstagare enligt ett förordnande som inte kan återkallas. Premien beräknas på så sätt att den räcker för att försäkringsgivaren skall kunna fullgöra utfästelsen och få täckning för sina omkostnader. Eftersom beräkningen sker med marginal blir det regelmässigt ett betydande överskott. Detta överskott fördelas dels på de försäkrade genom ökning av pensionerna, dels på premiebetalarna genom en minskning av de framtida premierna. Det är möjligt att bygga upp en buffert i understödsföreningen. Överskottet blir ett s kydd och en möjlighet att jämna ut effekterna av svängningar på värdepappers- marknaden. Tillsynen över försäkringsbolagen och försäkringsföreningarna hand- has av , som också tillser bankerna. De försäkrings- tekniska grunder som tillämpas vid en försäkringsförenings beräkningar skall vara godkända av . Tryggande i försäkringsförening anses vara särskilt lämpligt vad gäller sjukpension, efterlevandeförmåner och individuella delar av ålderspensioner. För arbetsgivare med få anställda anses försäkrings- föreningen passa särskilt bra. avses enligt lagen (1972:262) om under- stödsförening en sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att utan affärsmässigt bedrivande av försäkringsrörelse meddela personförsäkring. Föreningen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, för en viss yrkesgrupp eller för medlemmar i en sammanslutning med intressegemenskap. Om föreningen är en försäkringsförening för pensionsförsäkringar kan medlemsavgifter erläggas av de berättigades arbetsgivare, i stället för av dem själva. Regeringen har tillsatt en utredning (dir. 1996:66) med uppgift att se över lagen om understödsföreningar. En övergripande uppgift för utred- ningen är att EU-anpassa lagen. Utredningen ska ge förslag som syftar till att ge understödsföreningarna samma konkurrensmöjligheter som försäkringsbolagen. I det sammanhanget skall utredningen överväga om det är möjligt att avskaffa förbudet mot affärsmässig verksamhet. En särskild redovisning av pensionsskulden innebär, som nämnts, att arbetsgivaren i balansräkningen gör en avsättning för pensionsskulden. Det skuldförda beloppet skall överensstämma med nuvärdet av pensions- utfästelserna. Tryggandelagen förutsätter vidare att avsättningar görs enligt en allmän pensionsplan med regler om säkerställande, exempelvis i form av kreditförsäkring. En sådan försäkring innebär att kreditförsäk- ringsgivaren vid en eventuell konkurs för arbetsgivaren går in och tryggar den del av utfästelsen som det inte finns täckning för. 66 Anställda med kyrkokommunala villkor SOU 1997:44 genom att kreditförsäkringsgivaren tecknar en tjänstepensionsförsäkring för den berättigade. Flera storföretag utnyttjar modellen med skuldföring i kombination med kreditförsäkring. Dessa har gjort bedömningen att en investering i det egna företaget ger en bättre avkastning på pensionskapitalet än vad som kan åstadkommas hos en annan förvaltare av pensionsmedlen. Skuldföring i kombination med kreditförsäkring utnyttjas sällan av små företag. Dessa kan ha svårt att uppfylla de krav som ställs av kreditför- säkringsgivaren. Den här tryggandeformen blir knappast aktuell för andra arbetsgivare än dem som driver näringsverksamhet i vinstsyfte. Den torde dessutom förutsätta att arbetsgivaren är redovisningsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125). Staten och kommunerna har beskattningsrätt. Det betyder att de alltid kan skaffa sig täckning för de kostnader som uppkommer. Denna beskattningsrätt har ansetts vara ett tillräckligt skydd för statligt och kommunalt anställdas pensionsförmåner. Ett alternativt sätt att säkerställa ett pensionsåtagande kan utgöras av en garanti i form av borgen eller pant. Ett borgensåtagandet måste göras av någon utomstående. För att det skall ha någon reell innebörd krävs att borgensmannen har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna full- göra utfästelsen. En panträtt kan exempelvis avse en av arbetsgivaren ägd kapitalförsäkring. I samband med bolagiseringar av statlig verksamhet har staten ställt garantier för pensionsåtaganden som staten gjort före verksamhetsövergången och som det nya bolaget fått överta ansvaret för. Riktlinjer för dessa situationer har givits i en kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 bil. 1.1) som antagits av . Det övertagande bolaget skall, enligt riktlinjerna, alltid överta ansvaret avseende de intjänade pensionsrätterna. I praktiken har dessa ålägganden tagits in som delar av överlåtelseavtalen mellan staten och det nya bolaget avseende verksamheten. Vidare anges i riktlinjerna att åtagandena alltid bör tryggas. Enligt riktlinjerna bör den mottagande arbetsgivaren åläggas att göra detta möjligt efter det att han övertagit verksamheten ifråga. Regeringen har på grundval av uttalanden i propositionen genom beslut bemyndigat att ställa garantier för statliga pensionsåtaganden avseende tid före en överlåtelse Anställda med kyrkokommunala villkor 67 av statlig verksamhet. Meningen är att tryggande i första hand skall ordnas på marknaden och att garantier endast skall täcka det behov av säkerställande som inte kan ordnas på så sätt. Det alternativ som finns på marknaden är kreditförsäkringar hos FPG (Försäkringsbolaget ). Det finns åtaganden som inte kan försäkras hos FPG. Detta gäller åtaganden till förmån för dem som redan har pensionerats, åtaganden avseende livräntor och vissa åtaganden avseende antastbara pensioner. FPG ställer krav på viss kreditvärdighet. garantier har ställts i form av enkel borgen för sådana åtaganden som inte har kunnat kreditförsäkras hos FPG och enkel efterborgen för övriga åtaganden. För sina garantier har tagit avgift. har avgiften för enkel borgen motsvarat avgiften för kreditförsäkring hos FPG, medan enkel efterborgen har ställts avgiftsfritt. I koncerner har ställt krav på borgen från moderbolaget. Riks- gäldskontoret har iklätt sig borgensansvar genom eget ensidigt beslut. Avgiften har debiterats den som ansvarat för pensionsåtagandena. Kyrkokommunernas pensionsåtaganden är inte tryggade i den mening som avses i tryggandelagen. är kyrkokommunerna befriade från inkomstskatt. De skulle alltså ändå inte ha nytta av den avdragsrätt som ett tryggande enligt tryggandelagen kvalificerar för. I stället anses pensionsåtagandena vara säkerställda genom den beskattningsrätt som kyrkokommunerna har. En viss säkerhet ligger också i kyrkolagens regler om indelningar och i dess begränsande regler om vilka angelägenheter kyrkokommunerna får ägna sig åt. Indelnings- reglerna innebär bl.a. att det alltid skall finnas en rikstäckande organisa- tion och att det finns regler om vem som skall ansvara för gjorda åtagan- den när organisationen på något sätt förändras, exempelvis genom sam- manslagningar. Regleringen av tillåtna angelägenheter innebär i prak- tiken bl.a. en viss begränsning av kyrkokommunernas möjligheter att ägna sig åt ekonomiskt riskabel verksamhet. Många kyrkokommuner har skuldfört sina pensionsåtaganden i balansräkningarna. Andra nöjer sig med att redovisa pensionsbetal- ningarna i resultaträkningarna. 68 Anställda med kyrkokommunala villkor De pensionsåtaganden som har gjorts fram till tidpunkten för relations- ändringen kallas i det följande för de historiska åtagandena. Relationsändringen innebär att kyrkokommunerna behåller sina för- pliktelser, däribland de historiska åtagandena. Vidare innebär föränd- ringen att kyrkokommunerna mister sin kommunstatus och därmed sin beskattningsrätt. I stället får kyrkokommunerna ny rättsstatus som delar av ett registrerat trossamfund. får rätt till statlig hjälp med att ta upp avgifter från sina t illhöriga. En ytterligare del av föränd- ringen är att kyrkolagen upphävs. I stället får vi en kortfattad ramlag om och ett inomkyrkligt regelverk i form av en kyrkoord- ning. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering lägger förslag till lagen om . Sannolikt kommer dess förslag inte att medföra att vi får lagregler om solidariskt ekonomiskt ansvarstagande inom . Det är också osannolikt att någon lagbegränsning görs av arbetsgivarnas tillåtna verksamhetsområde. Sammantagna inne- bär dessa förändringar, såvitt jag kan finna, att säkerställandet av de historiska åtagandena försvagas. Att säkerställandet försvagas måste man se allvarligt på. Detta gäller särskilt som ett icke obetydligt antal pastorat har en svag ekonomisk ställning. I direktiven har särskilt pekats på att en utgångspunkt för min utredning skall vara att de historiska åtagandena inte skall försvagas eller förminskas. Jag har därför övervägt vilka åtgärder som kan vidtas för att undvika den försvagning, som annars skulle följa av relationsändringen. Enligt min mening har staten ett visst ansvar för den situation som uppkommer. Det är som fattar beslut om den förestående rela- tionsändringen. Rimligen bör detta ske med ansvarstagande för att kyrkokommunala arbetstagare och före detta arbetstagare inte försätts i ett läge som är mindre tryggt än det läge de har . Å andra sidan är det naturligt att det primära ansvaret för åtagandena stannar inom . Det är och dess kyrko- kommuner som har dragit nytta av de pensionsberättigades arbetskraft. Kostnaden för åtagandena bör därför stanna där. Till att börja med måste noggranna beräkningar göras av pen- sionsskulden hos varje arbetsgivare. Kyrkokommunerna bör låta utföra dessa beräkningar på ett enhetligt sätt. Kostnaden för beräkningarna bör belasta respektive kyrkokommun. SOU 1997:44 Anställda med kyrkokommunala villkor 69 Därefter måste någon form av säkerställande ske, som kompensation för att beskattningsrätten bortfaller och kyrkolagen upphävs. Vid valet av hur säkerställandet skall ske kan först konstateras att hänsynen till de berättigades trygghet inte tillåter att det överlämnas till varje enskild arbetsgivare att efter egen bedömning vidta erforderliga åtgärder. Vissa arbetsgivare kommer nämligen inte att ha de ekonomiska resurser som krävs för en godtagbar lösning. Reglerna om den särskilda löneskatten har betydelse i sammanhanget. Sådan skatt skall, som ovan redovisats, alltid betalas på pensionskostna- der. Tidpunkten för när skattskyldigheten utlöses varierar dock. Om de historiska åtagandena tryggas enligt tryggandelagen eller genom köp av pensionsförsäkring kommer skattskyldighet för hela det tryggade be- loppet att utlösas i samband därmed. Om hela den kyrko- kommunala pensionsskulden tryggas i formell mening redan vid rela- tionsändringen utlöses alltså en latent skatteskuld på åtminstone . Vid successivt tryggande skjuts en del av skattskyldigheten upp och utlöses först . En uppskjuten skattskyldighet behöver inte innebära någon ekonomisk vinst, men påverkar likviditeten. Detta är en faktor som måste beaktas vid valet av hur de historiska åtagandena skall säkerställas. Om någon form av samlat ansvarstagande kan uppnås för de histo- riska åtagandena kan tryggheten för arbetstagarna och de tidigare arbets- tagarna bli tillfredsställande. Ett sådant samlat ansvarstagande kan ordnas på olika sätt. En lösning är att kapital som finns samlat i kyrkofonden övergångsvis utnyttjas som säkerhet. Kyrkofonden består av en avsevärd förmögenhetsmassa, som i huvudsak har tillkommit genom avgifter och donationer från nivå (se även avsnitt 2.2 ovan). Marknadsvärdet av fon- dens tillgångar uppgår t ill . Genom fonden strömmar ständigt församlingsskattemedel inom ramen för det s.k. utjämningssys- temet. Det är därför naturligt att tänka sig att använda kyrkofonden för att stabilisera situationen för de kyrkokommunalt anställda och tidigare anställda, vilka nu går miste om den säkring av redan intjänade rättigheter som beskattningsrätten och kyrkolagen har inneburit. Efter en övergångsperiod bör dock en samlad pensionsstiftelse eller försäkringsförening i sig utgöra godtagbar säkerhet. Jag skall nu beskriva den modell för samlat säkerställande av pen- sionsåtaganden som jag förordar. Modellen innebär att en del av kyrkofonden görs om till en under- stödsförening. Jag kallar den . Till överförs till att börja med de medel som finns avsatta för prästernas och biskoparnas pensioner (se även nedan avsnitt 4.2.9). Bildandet av föreningen och överföringen av 70 Anställda med kyrkokommunala villkor nämnda medel bör lämpligen ske redan före relationsändringen. Detta kommer att innebära att prästernas och biskoparnas pensioner tryggas i formell mening. I och med att tryggandet sker, utlöses också skyldighet att betala den särskilda löneskatten på pensionsmedlen. Det finns medel som har avsatts för den särskilda löneskatten och som kan tas i anspråk för betalningen. När det gäller framtida pensionsåtaganden väntas den inomkyrkliga utredningen om ekonomi och egendom lägga ett förslag som är väl sam- stämt med mitt. Såvitt kan bedömas kommer den utredningen föreslå att de framtida åtagandena för prästerna och all övrig kyrklig personal tryggas gemensamt, i en . Ett samlat tryggande i en innebär att ansvaret för åtagandena kommer att bäras av föreningen. Arbets- givarnas ansvar inskränks till att betala den försäkringstekniskt fast- ställda avgiften. Företrädare för arbetsgivarna och för arbetstagarorganisationerna föreslås ingå i pensionsföreningens styrelse. De får därmed inflytande över förvaltningen av pensionsmedlen. Ansvaret för de historiska åtagandena avseende anställda med kyrko- kommunala villkor ligger , som ovan konstaterats, på kyrkokommu- nerna. Mot bakgrund av mitt ovan förda resonemang om att relations- ändringen innebär en försvagning av den säkerhet som ligger i beskattningsrätten och kyrkolagen, anser jag att även de historiska åtagandena bör tryggas i . Detta bör vara ett gemensamt intresse för staten, arbetsgivarna och arbetstagarna. Situationen är emellertid den att många kyrkokommuner skulle ha svårt att i samband med relationsändringen dels avsätta medel motsvarande hela sin pensionsskuld till en sådan förening dels betala särskild löneskatt på avsättningen. Flertalet skulle sannolikt kunna klara det, men långt i från alla. Många arbetsgivare har långsiktigt bundit upp medel avsedda för pensionsåtagandena, exempelvis i b ygg- nader som används i verksamheten. Vissa har över huvud taget inte gjort några avsättningar för sina förpliktelser. Likviditeten kan alltså vara bristfällig av olika anledningar. Mot denna bakgrund är det, enligt min bedömning, omöjligt att kräva att alla kyrkokommuner i samband med relationsändringen säkerställer sina historiska åtaganden i . En successiv fondering måste därför göras möjlig. från relationsändringen bör dock samtliga arbetsgivare inom kunna fondera alla sina historiska åtaganden i . Jag föreslår att en sådan skyldighet att successivt säkerställa åtagandena åläggs arbetsgivarna. SOU 1997:44 Anställda med kyrkokommunala villkor 71 De arbetsgivare som inte har möjlighet att genast överföra pensions- medlen till pensionsföreningen, bör enligt min mening under övergångs- fasen kreditförsäkra skulden på marknaden. En sådan åtgärd innebär inte ett formellt tryggande och medför inte att skyldigheten att betala särskild löneskatt tidigareläggs. är det endast FPG som erbjuder kredit- försäkring. En arbetsgivare som anlitar FPG blir skyldig att betala avgift för försäkringen. Det finns vissa historiska åtaganden som inte går att försäkra hos FPG. Detta gäller åtaganden till förmån för dem som redan är pensionärer och åtaganden att betala livränta. Jag föreslår att en statlig garanti ställs för dessa åtaganden, till dess att de kan säkerställas i pensionsföreningen. Garantin bör utfärdas på så sätt att Riksgälds- kontoret ställer enkel borgen för åtagandena. Arbetsgivarna skall åläggas att betala en marknadsmässig avgift för garantin. Ett antal pastorat är inte kreditvärdiga. Det innebär att de inte kommer att kunna teckna någon kreditförsäkring för sina historiska åtaganden. De arbetsgivare som för relationsändringen inte kan få någon kreditförsäkring på marknaden bör, enligt min mening, få sina historiska åtaganden garanterade med kyrkofondsmedel till dess att de har säkerställt dem i pensionsföreningen. Arbetsgivarna har mycket att vinna på att fondera sina historiska åtaganden genom överföringar till pensions- föreningen. Om personalstyrkan behålls och lönerna höjs växer pensionsskulden (se Ds 1995:46 s. 69). Den sammanlagda belastningen ökar om man för de framtida pensionerna väljer att övergå till ett fondsystem (se nedan avsnitt 3.3.4). I ett fondsystem tidigareläggs arbetsgivarnas pensions- utbetalningar. Då måste arbetsgivarna betala löpande kostnader dels för pensionärernas förmåner dels för fonderingar till förmån för de anställ- da. Kostnaden för kreditförsäkring och/eller garanti ökar i samma takt, så länge skulden behålls. Skulden är osäker på så sätt att dess storlek påverkas av okända faktorer som levnadsåldrar och ränteutveckling. I och med att säker- ställande i pensionsföreningen sker, övergår ansvaret för åtagandena till föreningen. Osäkerheten belastar inte längre arbetsgivaren i samma utsträckning. Så länge skulden behålls hos arbetsgivaren är möjligheten begränsad att förränta motsvarande tillgångar på ett lönsamt vis. Om tillgångar motsvarande pensionsskulden sätts av till en gemensam förening ökar förutsättningarna för en ekonomiskt effektiv kapitalförvaltning. För att underlätta uppb yggnaden av pensionsföre- ning anser jag att en del av kyrkofonden bör tas i anspråk. Mitt förslag, som har utformats i samråd med den inomkyrkliga utredningen om eko- 72 Anställda med kyrkokommunala villkor nomi och egendom, är att avsätts som ett slags grundplåt till föreningen. Avsättningen skall naturligtvis inte belasta de reservatio- ner som har gjorts för prästpensioner. Vidare bör grundplåten användas så att varje arbetsgivares i föreningen tryggade pensionsskuld får samma grad av täckning. Bild endast i den tryckta versionen Staten har genom de nämnda regeringsbesluten åtagit sig att bidra till kostnaderna för pensionsförmåner åt vissa kyrkomusiker och tidigare stiftsanställda. På så sätt har sistahandsansvaret frångåtts. Det förefaller naturligt att dessa åtaganden avvecklas i samband med relationsföränd- ringen, så att hela ansvaret för åtagandena kommer att ligga inomkyrkligt. En sådan uppgörelse bör eftersträvas. Den måste naturligtvis föregås av att värdet av åtagandena beräknas.