sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — vilkas funktionshinder förorsakar att den grundläggande utbildningen inte har hunnit att avslutas det år de fyller bör alltså i princip kunna beviljas en långsiktig ersättning som förutsätter prövning av arbetsförmågans nedsättning först vid den senare tidpunkt då studierna har avslutats. För det andra bör ohälsoförsäkringen ta ett visst ansvar för försörj- ningen för de ungdomar som till följd av funktionshinder har en längre skolgång, framför allt för att frigörelseprocessen från föräldrarna för den funktionshindrade inte skall försenas. Ohälsoförsäkringen bör till- försäkra dessa personer ett försörjningsstöd som krävs för att de skall kunna fullfölja den grundläggande utbildningen, så att de kan bedriva sina studier på i princip lika villkor som gäller för andra i samma ålder, som i stället normalt bedriver eftergymnasiala studier eller förvärvsarbetar. För det tredje bör man undvika ekonomiska drivkrafter för ung- domar att lämna den grundläggande utbildningen i syfte att kunna få ett försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen. Det är i hög grad angeläget att undanröja den risk som kan finnas att funktionshindrade personer av ekonomiska eller andra skäl skulle välja att avstå från att slutföra sina gymnasiestudier. Utan en gymnasieutbildning är det för yngre personer i allmänhet mycket svårt att kunna få en långsiktig för- sörjning genom eget arbete. Den grundläggande utbildningen kan där- för i sig betraktas som ett nödvändigt steg i en habilitering som syftar till att uppnå arbetsförmåga. Detta gäller i särskilt hög grad för funk- tionshindrade ungdomar, som generellt sett har svårare än sina jämn- åriga i övrigt att få tillträde till arbetsmarknaden. Om dessa under den grundläggande utbildningen skulle hänvisas till annan mindre gynnsam försörjning men däremot kunna få habiliteringspenning eller långtids- sjukpenning för det fall att de lämnar utbildningen uppkommer en risk för att de lämnar sin studier . Detta bör i möjligaste mån und- vikas. Mot bakgrund av de särskilt starka behov av självständighet och därmed egen försörjning som finns hos unga funktionshindrade kan ut- bildning anses vara ännu viktigare för denna grupp än för andra ung- domar. Av ovanstående tre skäl bör habiliteringspenning också kunna be- viljas på den grunden att den grundläggande utbildningen ännu inte är slutförd, under förutsättning att studietiden har blivit förlängd till följd av funktionshinder. Rätten till ersättning skall då bestämmas uteslutan- de på den grunden att studierna är förlängda till följd av funktionshind- ret. Det kan hävdas att habiliteringspenning vid förlängd skolgång till följd av funktionshinder skulle kunna beviljas som en fristående för- mån. Rätten till ersättning vid denna situation skall prövas utan att det 90 Kriterier för rätt till ersättning ... formellt sett tas ställning till huruvida arbetsförmågan av medicinska skäl är nedsatt eller inte. I och med detta skulle det av bl.a. renodlings- skäl finnas motiv för att ersättningen i stället beviljades i form av en förmån vid sidan av ohälsoförsäkringen. Utredningen har prövat också detta alternativ, men funnit att det finns övervägande skäl för att bevilja också denna ersättning inom ramen för ohälsoförsäkringen. Det är nämligen inte självklart att renodlingskravet åsidosätts med den kon- struktion som har valts. Den lösning som föreslås förutsätter nämligen indirekt förekomsten av förhållandevis allvarliga funktionshinder, eftersom den förlängda skolgången i de allra flesta fall är intimt för- knippad med vissa specifika diagnoser: utvecklingsstörning, dövhet, hörselskada, rörelsehinder etc. En påtaglig fördel med den föreslagna lösningen är dessutom att man härigenom i de fall en yngre funktions- hindrad person avser att genomgå en gymnasieutbildning kan undvika att en bedömning av hans eller hennes arbetsförmåga görs innan gym- nasieutbildningen är avslutad. Det har nämnts ovan att den grundläggande utbildningen i sig kan betraktas som ett nödvändigt steg i en habilitering som syftar till att uppnå arbetsförmåga. Eftersom således tiden med ersättning kommer att användas till sådan utbildning som definitionsmässigt är relaterad till möjligheterna att, i vid mening, senare kunna klara sig i arbetslivet kan det också hävdas att försörjningsstöd under förlängd skolgång är exempel på den sortens habilitering som ersättningen i högsta grad skall stimulera till. Vid en ansökan från en person om ersättning från ohälsoförsäkringen i form av långtidssjukpenning eller habilite- ringspenning skall börja med att pröva rätten i för- hållande till villkoret om förlängd skolgång till följd av funktions- hinder. Om personen uppfyller det villkoret skall habiliteringspenning beviljas på denna grund, i princip för den tid som motsvarar den kvar- varande grundläggande utbildningen. Det finns då ingen anledning för att göra någon ytterligare prövning. Rätten till ersättning i förhållande till kriteriet långvarigt nedsatt ar- betsförmåga aktualiseras först om personen inte uppfyller villkoret om förlängd skolgång. En sådan prövning kommer således i normalfallet att göras först i och med att personen har avslutat sin gymnasieutbild- ning. Om arbetsförmågan befinns vara långvarigt helt nedsatt till följd av stort och varaktigt funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i livsföringen skall habiliteringspenning beviljas. Om ar- betsförmågan är endast partiellt nedsatt, eller om personen inte har ett stort och varaktigt funktionshinder som förorsakar betydande svårig- heter i livsföringen, kan partiell eller hel långtidssjukpenning beviljas. Kriterier för rätt till ersättning... Bestämmelserna om aktivitet under tid med habiliteringspenning finns närmare beskrivet i kapitel 8. Den ekonomiska ersättningen pre- senteras i kapitel 10. Frågor om ansökan, beslut samt överklaganden av beslut om habiliteringspenning behandlas i kapitel 13. 7.4.2Vid förlängd skolgång till följd av funktionshinder Kompensation för att möjligheten till självförsörjning blir senarelagd Habiliteringspenning skall kunna beviljas tidigast det år personen fyller . Om en person har förlängd skolgång som en direkt följd av sitt funktionshinder, och studierna är grundläggande, dvs. upp till treårigt gymnasium eller liknande, skall den tidsmässigt överskjutande delen av skolgången i sig utgöra grund för rätt till habiliteringspenningen som det tar att avsluta studierna. Graden av funktionsnedsätt- ning skall vid denna prövning inte ha någon avgörande betydelse, även om i det i den övervägande delen av fallen naturligen kommer att vara fråga om personer med allvarliga funktionshinder. Det skall inte heller göras någon prövning av personens arbetsförmåga. Habiliteringspenningen skall ses som ett försörjningsstöd under den förlängning av studietiden som uppkommer till följd av funktionshind- ret. Habiliteringspenningen utgör en kompensation för att tidpunkten för inträdet på arbetsmarknaden och därmed en möjlig egen försörjning blir senarelagd i förhållande till vad som hade varit fallet om funk- tionshindret inte hade förorsakat en förlängning av studiegången. Möjligheten att få habiliteringspenning under grundläggande studier bör självklart omfatta elever inom de särskilda skolformer som finns för vissa funktionshindrade både inom och gymnasie- skolan, dvs. grundsärskolan, specialskolorna, riksgymnasierna för döva, hörselskadade och rörelsehindrade samt gymnasiesärskolan. Den grundläggande utbildningen är för dessa elever i regel åtminstone längre, varav på grundskolenivån och på gymnasial nivå, jämfört med vad som vid normal studietakt i regel gäller för icke funktionshindrade elever. Det bör därför inte uppstå några problem när 92 Kriterier för rätt till ersättning ... det gäller prövningen av rätten till ersättning till elever i dessa skolfor- mer. Habiliteringspenning bör kunna utgå även i de andra fall då studier- na varar än vad som är avsett för grundskolestudier eller i det ordinarie nationella programmet när det är fråga om gymnasiestudier, under förutsättning att förlängningen är en följd av funktionshinder. Förlängningen kan då exempelvis bero på studieavbrott för medicinsk omvårdnad eller att personen på grund av funktionshindret inte har kunnat följa studietakten. Av denna anledning är det inte möjligt att ange en specifik högsta åldersgräns för habiliteringspenning under tid för grundläggande studier. Det innebär att habiliteringspenning under tid för grundläggande studier som längst kan utgå . Det är viktigt att det görs en klar åtskillnad mellan sådana förläng- ningar av studierna som beror på funktionshindret och sådana som or- sakas av andra skäl; exempelvis sociala problem, skoltrötthet eller lik- nande. Habiliteringspenning bör inte utgå i andra fall än där det finns ett klart samband mellan funktionshindret och behovet av förlängda studier. I annat fall skulle det kunna leda till att ohälsoförsäkringen får ta hand om problem som har helt andra orsaker än rent medicinska. Detta skulle tala för att habiliteringspenning under grundutbildning skulle förbehållas eleverna i de särskilda skolformerna. skulle en sådan ordning strida mot den allmänna inriktningen som in- nebär att även funktionshindrade ungdomar så långt möjligt skall kunna studera i de ordinarie skolformerna. Enligt om del- aktighet om jämlikhet för människor med funktionsnedsättning bör ut- bildningen av personer med funktionshinder vara en integrerad del av den ordinarie utbildningen. Kommunerna har en skyldighet att anpassa utbildningen så att den också passar elever med funktionshinder eller tillhandahålla särskilda stödinsatser så att eleven kan klara studierna inom ramen för den ordinarie utbildningen. Även om den enskilde in- dividen har rätt att studera i en särskild skolform, kan han eller hon välja att bedriva studierna i den ordinarie skolformen på hemorten för att därigenom behålla kontakten med hemmiljön och slippa långa resor. Möjligheten att få habiliteringspenning under grundläggande studier bör av denna anledning inte begränsas till att endast omfatta dem som det år 19-årsdagen infaller går eller har gått i de skolformer som är organiserade i fler läsår än normalt. Det är en allmän inriktning att funktionshindrade elever skall integreras i den vanliga skolformen och i mindre utsträckning hänvisas till särskilda skolformer som kanske är belägna på annan ort än i hemkommunen. I de fall stu- dierna bedrivs i de ordinarie skolformerna krävs det emellertid att för- säkringskassan gör en noggrann prövning av rätten till habiliteringspenning i det enskilda fallet. För rätt till habiliteringspen- Kriterier för rätt till ersättning... ning skall det krävas att den förlängda skolgången har konstaterbart direkt samband med ett klart bevisat funktionshinder. Krav på att funktionshinder skall föreligga för beviljandet Utredningen har även prövat frågan om habiliteringspenning skall kunna beviljas i de fall en person har genomgått vård och behandling som har medfört att skolgången då blev senarelagd. Det kan exempelvis gälla en person som i mycket unga år drabbades av en svår sjukdom och där den medicinska behandlingen medförde att det då var nödvändigt att skjuta upp skolstarten eller att göra ett avbrott i de på- började studierna. Personen kan sedan ha tillfrisknat och har kanske därför inte, för ansökan om habiliteringspenning, längre någon funktionsnedsättning. Habiliteringspenning under tid för för- längda studier bör dock inte beviljas i sådana fall. En viktig förutsätt- ning för att rätt till ersättning skall föreligga bör nämligen vara att per- sonen i fråga är funktionshindrad för beviljande av er- sättning. Ett annat skäl för att ersättning inte skall beviljas i sådana fall är att det kan vara mycket svårt att få fram ett underlag som klart visar att förlängningen av studiegången är en direkt följd av sjukdom . Rätt till ersättning även då studierna återupptas efter ett avbrott Precis som bland ungdomar i allmänhet torde flertalet funktionshind- rade ungdomar genomgå sin grundläggande utbildning i en följd, i princip utan några egentliga avbrott i studiegången. Dock förekommer det också bland funktionshindrade att man gör avbrott i studierna av en eller annan anledning, som inte behöver ha att göra med funktionshind- ret som sådant. Habiliteringspenning under förlängda studier skall kunna utgå som längst . En person som, före det att gymnasieutbild- ningen är avslutad, gör avbrott i en till följd av funktionshinder för- längd skolgång kan därför beviljas habiliteringspenning när han eller hon åter tar upp studierna. Orsaken till varför studierna har avbrutits bör inte ha någon betydelse utom vad avser att ersättning inte utges under avbrott som föranletts av annat än medi- cinska skäl. Många ungdomar gör av olika skäl avbrott i sina studier. Det kan vara för att exempelvis ta ett sabbatsår, att resa, arbeta, göra värnplikt 94 Kriterier för rätt till ersättning ... Hur ofta sådana avbrott i studierna är vanliga bland funktionshind- rade ungdomar har utredningen ingen bild av. De torde dock vara ovanligare än bland övriga ungdomar, eftersom funktionshindret för många utgör ett hinder, åtminstone för vissa av de uppräknade aktivi- teterna. Skollov skall inte räknas som avbrott i studierna utan habilite- ringspenning bör kunna utgå som vanligt under loven. Däremot kan det förekomma att det sker ett avbrott i studierna av medicinska skäl och att studierna efter den medicinska behandlingen eller rehabiliteringen återupptas. I de fall studierna avbryts av medicinska skäl är det i regel naturligt att habiliteringspenningen fortsätter att betalas ut som det finns medicinska skäl för avbrottet. Om sådana avbrott blir långvariga bör det för rätt till ersättning krävas att det står klart att stu- dieförmågan är nedsatt av medicinska skäl och att det finns förutsätt- ningar för att studierna verkligen kommer att återupptas. Om studierna definitivt avbryts före det att utbildningen har avslutats upphör därmed rätten till ersättning på denna grund. Möjligheten att bevilja habiliteringspenning under grundläggande studier efter studieavbrott gäller inte i de fall personen uppbär habilite- ringspenning som grundas på nedsatt arbetsförmåga. Om personen när de tidigare avbrutna studierna åter tas upp redan har habiliteringspen- ning till följd av nedsatt arbetsförmåga är det av naturliga skäl inte nödvändigt att pröva rätten till ersättning ytterligare en gång. 7.4.3Vid långvarigt helt nedsatt arbetsförmåga För dem med de största och mest långsiktiga habiliteringsbehoven Skälet för att inom ohälsoförsäkringen ha två ersättningsformer vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är att det finns en grupp svårt funktionshindrade personer som i utgångsläget generellt sett har en avsevärt längre väg än normalt att gå för att kunna uppnå ar- betsförmåga eller leva ett i övrigt aktivt och självständigt liv. De spe- ciella behov som finns i denna grupp är svåra att tillgodose inom lång- tidssjukpenningen. Avsikten med habiliteringspenning som särskild er- sättningsform är att, med en tryggad försörjning som gr und, ge ut- rymme för individer i denna grupp att utnyttja tiden fram till till att om möjligt långsiktigt uppnå och förbättra arbetsförmågan. Om inte detta är möjligt bör målet vara att ge förbättrade möjligheter för de ak- tuella personer att leva ett aktivt och självständigt liv i övrigt. Inom långtidssjukpenningen skall det ges möjligheter till olika akti- viteter som har en mer direkt inriktning på ökad arbetsförmåga. Det in- nebär begränsningar som gör denna ersättningsform mindre Kriterier för rätt till ersättning... lämplig för dem som utöver en nedsatt arbetsförmåga till följd av ett stort funktionshinder även har stora problem i den dagliga livsföringen. Individer i en sådan situation har generellt sett en så komplex problem- bild att de måste ges betydligt vidare möjligheter till utveckling av olika slag och mer utrymme för lösningar enligt det egna valet än vad som är avsikten i fråga om långtidssjukpenningen. Det får betraktas som såväl rättvist som samhällsekonomiskt ratio- nellt att försäkringen bl.a. erbjuder personerna i denna grupp betydligt generösare villkor för habilitering och rehabilitering än vad som är möjligt inom långtidssjukpenningen, så att de ges verkliga förutsätt- ningar att ta tillvara sina kapaciteter och utvecklingsmöjligheter när det gäller arbetsförmåga. Det krävs också att försäkringen gör det genom- förbart för de aktuella personerna att välja att föra en så aktiv och självständig tillvaro som är möjlig i förhållande till de individuella för- utsättningarna. Genom att utforma reglerna med denna utgångspunkt kan ohälsoför- säkringen lägga grunden för en ökad delaktighet och jämlikhet för gravt funktionshindrade personer. Vid en ökad förvärvsfrekvens för denna grupp kan utbetalningarna av försörjningsstöd hållas nere i motsvarande utsträckning. Avvägningar vid val av kriterier för rätt till habiliteringspenning Det bör vara endast funktionshindrade personer med de allra största och mest långsiktiga behoven av habilitering och rehabilitering som skall kunna bli beviljade habiliteringspenning. Som har framgått av resonemanget ovan avses rehabilitering och habilitering i vid mening, dvs. aktiviteter som ligger inom ramen för s.k. arbetslivsinriktad reha- bilitering men dessutom även exempelvis medicinsk behandling eller rehabilitering, studier, deltagande i föreningsliv, utveckling av kultu- rella intressen m.m. Här uppkommer dock frågan hur man genom utformningen av krite- rierna för habiliteringspenning i princip uppnår att denna ersättning omfattar den avsedda gruppen och endast denna. får inte kriterierna för habiliteringspenningen innebära så höga krav på funktionshindrets svårighetsgrad och omfattning att möj- ligheterna för de försäkrade att också ta tillvara de möjligheter till akti- vitet som systemet erbjuder kommer att vara starkt begränsade. 96 Kriterier för rätt till ersättning ... Endast vid helt nedsatt arbetsförmåga I fråga om långtidssjukpenning gäller ett grundläggande krav för rätt till ersättning att arbetsförmågan måste vara nedsatt med minst en fjär- dedel i förhållande till heltidsarbete. Habiliteringspenningen är emellertid avsedd att omfatta den grupp av yngre personer i samhället som till följd av allvarliga svårigheter i sin livsföring har de kanske allra största behoven av långvarig och omfattande habilitering och re- habilitering. Detta i sig förutsätter nästan per definition att det bara skall vara möjligt att bevilja habiliteringspenning till dem vilkas arbets- förmåga är nedsatt i sådan utsträckning att de är berättigade till hel er- sättning. Troligen skulle det vara svårare att få legitimitet för systemet om personer med arbetsförmåga i sådan utsträckning att de inte är berät- tigade till hel ersättning skulle kunna beviljas en förmån som i hög grad förknippas med förhållandevis generösa ekonomiska villkor vid exem- pelvis studier. Det finns således helt avgörande skäl för att habiliteringspenning endast skall kunna utgå som hel ersättning. Personer som bedöms ha partiell arbetsförmåga kan däremot ha rätt till långtidssjukpenning med antingen en fjärdedels, halv eller tre fjärdedels ersättning. I fråga om långtidssjukpenning och förtidspension finns enligt förslaget i SOU 1997:166 en möjlighet att om särskilda skäl föreligger vid be- dömningen av rätt till ersättning i det enskilda fallet inte beakta vissa möjligheter till rehabilitering eller annan omställning. Denna bestäm- melse bör dock inte gälla i fråga om habiliteringspenning. Habiliteringsbehovet skall vara avgörande Det är knappast en framkomlig väg att definiera den grupp som skall vara berättigad till habiliteringspenning enbart på grundval av vissa diagnoser. Beroende på en mängd faktorer på individuell nivå och i omgivningen kan ett visst funktionshinder ha väsentligt skilda konsek- venser för olika personer. Att lista funktionshinder eller diagnoser torde således inte vara en framkomlig väg. Sådana förteckningar blir dessutom snart inaktuella beroende på bl.a. att sjukdoms- och funk- tionshinderbegreppet successivt utvecklas och att den medicinska sak- kunskapen förändras över tiden så att en viss typ av funktionshinder inte behöver innebära lika allvarliga problem som . Kriterier för rätt till ersättning... Det är alltså inte själva diagnosen utan snarare graden av funktions- hinder och konsekvensen av detsamma som har betydelse för habiliteringsbehovet och som bör få fälla avgörandet när det gäller att bevilja habiliteringspenning i stället för långtidssjukpenning. Vid utformningen av kriterierna är det möjligt att utgå från begrepp inom LSS Utredningen har under arbetets gång övervägt att i kriterierna för habi- literingspenning direkt knyta an till de definitioner av personkretsar som anges i viss anknytande lagstiftning eller liknande, exempelvis lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller förordningen (1991:333) om lönebidrag. Utan tvivel kommer också en mycket stor del av individerna som kommer att uppbära habiliteringspenning att vara berättigade till exem- pelvis insatser enligt LSS. Det skulle kunna ligga en fördel i att vid utformningen av kriterierna för habiliteringspenning använda sig av kriterier som redan är kända och inarbetade hos de myndigheter och organisationer som kan komma att ha kontakt med de ersättningsberättigade personerna. Ingen av de definitioner som har analyserats är emellertid utformad med ett motsvarande syfte som ligger till grund för habiliteringspen- ning. Att använda någon av dessa som kriterier för rätt till habilite- ringspenning skulle därför leda till felaktiga resultat. LSS kriterier är således utformade utifrån individens behov av stöd och service. Lagstiftningens syfte är att ge sådan service och sådant stöd som krävs för att individen skall klara av sin dagliga livsföring. Vid prövningen av rätt till LSS-insatser tas däremot ingen hänsyn till huruvida personen har möjlighet att försörja sig genom arbete. Det ligger således ett helt annat ändamål bakom LSS-lagstiftningen än det som gäller för habiliteringspenning, även om det i båda fallen är så att de som omfattas av rätten till stöd respektive ersättning är svårt funk- tionshindrade personer. Även om det således inte är ändamålsenligt att fullt ut relatera till LSS finns det begrepp i den lagstiftningen som är lämpliga att utgå från vid konstruktionen av de bestämmelser som skall styra prövningen av vilka sjuka eller funktionshindrade personer – med långvarigt helt eller i det närmaste helt nedsatt arbetsförmåga – som skall beviljas habilite- ringspenning och vilka som i stället skall beviljas långtidssjukpenning. LSS omfattar personer i någon av följande punkter med grupper av funktionshinder: 98 Kriterier för rätt till ersättning ... 1.utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd 2.betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom eller 3.andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppen- bart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett om- fattande behov av stöd eller service. I fråga om gruppen i tredje punkten krävs det således att vissa särskilda angivna villkor måste vara uppfyllda för rätt till insatser enligt LSS. De måste ha ett –funktionshinder som är förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen samt förorsakar ett omfattande behov av stöd eller service . I förarbetena (prop. 1992/93:159 s. 55 f. och 168 f.) har dessa begrepp definierats enligt följande. Med funktionshinder menas den begränsning eller det hinder som gör att en människa till följd av skada eller sjukdom inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan anses normalt.