sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — anför i sin rättsfallsöversikt i SvJT 1994 s. 373 att domstolen i dessa mål gjort en avvägning mellan å ena sidan den enskildes intresse av att bevara sitt goda namn och rykte och ibland också att skydda sin personliga integritet och å andra sidan det allmänna intresset av att information och idéer skall kunna fritt förmedlas i frågor av allmänt intresse. uppger på samma sida i rättsfallsöversikten: "har ofta understrukit den fundamentala betydelse som yttrandefriheten har i ett demokratiskt samhälle samt framh ållit att den m åste omfatta även information och idéer som kan framst å som st ötande eller chockerande. S ärskilt vidsträckt måste yttrandefriheten vara n är det gäller debatten om politiska fr ågor eller andra samh ällsfrågor, och den som ägnar sig åt politisk eller annan offentlig verksamhet m åste räkna med att kunna utsättas för även ganska h äftiga angrepp." Även om art. 10 i tillåter begränsningar i yttrandefriheten inom ganska vida ramar, finns det inte skäl att tro att integritetsskyddet utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet kan ges försteg framför yttrandefrihetsintresset på det generella sätt som skulle följa av dataskyddsdirektivets avfattning. Sådana begränsningar måste hålla sig inom ramen för vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Konventionen får anses innebära att man skall iaktta en sådan proportionalitetsprincip som utgör en del också av EG:s grundläggande rättsprinciper. Detta gäller även utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse. Sammantaget finns det alltså anledning att anse att möjligheterna till undantag från dataskyddsdirektivets regler i yttrandefrihetens intresse är vidare än vad ordalagen i art. 9 synes ge vid handen. På motsva- rande sätt bör man se på kravet i art. 9 att undantagen skall vara "nödvändiga". Utnyttjandet av de undantagsmöjligheter som direktivet ger bör ske genom att det i den nya datalagstiftning som direktivet ger upphov till klart anges att datalagens bestämmelser inte gäller på TF:s och YGL:s områden, om ej annat framgår av grundlagen. Därmed klargörs att vi har utnyttjat direktivets undantagsmöjligheter och att det inte kan vara tal om att direktivets huvudregler skall ta över svensk grundlag som avviker från dessa. Enligt vad har inhämtat avser att föreslå sådant undantag i en ny datalagstiftning. På en punkt torde dock det nu angivna förhållningssättet inte vara möjligt eftersom direktivet inte tillåter undantag från dess huvudregler. Det gäller kravet på åtgärder som vidtas för att säkerställa behand- lingens säkerhet. Som angetts i avsnitt 7.4 kan krav på sådana åtgärder inte egentligen anses hindra TF- eller YGL-skyddad verksamhet (om de inte blir alltför hårda) eftersom de avser alla typer av verksamhet. Det är dock tänkbart att särskilda säkerhetskrav skulle kunna anses motiverade just i fråga om sådan verksamhet som omfattas av TF eller YGL. Sådana krav bör dock accepteras bara om de är förenliga med TF och YGL. Direktivets regler om överföring av personuppgifter till tredje land (dvs. ett land utanför EU) kan eventuellt utgöra ett problem. Enligt art. 25 krävs en adekvat skyddsnivå i ett icke EU-land för att uppgifter skall få överföras dit. I och för sig får undantag göras i yttrandefri- hetens intresse också från kravet i denna artikel. Med tanke på att tekniska upptagningar, t.ex. datordisketter och CD-ROM-skivor, som sprids till allmänheten enligt kommitténs förslag faller under YGL (eller 1 kap. 7 § TF) skulle ett undantag för dessa från art. 25 vara mycket omfattande. Möjligen skulle det vara så omfattande att det kan ifrågasättas om det ryms inom direktivet. Å andra sidan kan framhållas att artikel 10 särskilt anger att rätten till yttrandefrihet innefattar frihet att motta och sprida uppgifter och tankar oberoende av territoriella gränser. Inte heller på denna punkt anser därför kommittén att direktivet behöver leda till ändringar av TF och YGL eller till modifieringar av kommitténs förslag till utvidgat grundlagsskydd. Grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder Konflikt mellan datalagen... 8Konflikt mellan datalagen samt TF och YGL 1 kap. 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL förbjuder censur. I samma stadganden föreskrivs också att det är förbjudet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i grundlagarna hindra eller försvåra tryckning och utgivning av tryckt skrift på grund av dess innehåll (TF) och offentliggörande eller spridning av ett radioprogram, en ljudupptag- ning eller en film (YGL) på grund av det kända eller väntade innehållet. Beträffande filmer får dock undantag om granskning meddelas i vanlig lag. I kommitténs direktiv noteras att ny teknik används vid framställning av tryckta skrifter och att detta ger upphov till frågor om TF:s räckvidd vid produktion av en sådan skrift. Ny teknik används också vid produktion av framställningar som skyddas av YGL varvid motsvarande frågor om YGL:s räckvidd uppkommer. Frågorna om grundlagarnas räckvidd uppkommer oftast till följd av att föreskrifter i vanlig lag avseende användningen av den nya produktionstekniken kommer i konflikt med bl.a. grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder. Datalagen innehåller sådana föreskrifter t.ex. bestämmelser om krav på licens och tillstånd för att med ADB inrätta och föra register som innehåller vissa känsliga personuppgifter. I kommitténs direktiv anges att regeringen i ett ärende funnit att föreskrifter enligt datalagen inte kan meddelas för dataregister som används vid framställning av tryckt skrift med hänsyn till TF:s förbud mot hindrande åtgärder. Det anges att en fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilken anknytning som skall finnas mellan det datorlagrade materialet och den färdiga framställningen för att grund- lagsskyddet skall gälla. Skall man t.ex. anse att redan uppgifter som senare skall bearbetas och publiceras i annan form omfattas av censurförbudet? Eftersom produktion av grundlagsskyddade framställningar med hjälp av ny teknik oftast torde innefatta datoranvändning tar kommittén konflikten med datalagen till utgångspunkt för diskussionen av frågan om räckvidden i tiden under produktionsprocessen av grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder. Det är därvid den nu gällande datalagen 264 Konflikt mellan datalagen... som avses och det bör noteras att EG:s dataskyddsdirektiv torde medföra att en ny datalag införs. arbetar med frågan hur EG-direktivet skall införlivas i svensk lagstiftning. (Se vidare sist i avsnitt 8.7.) Direktivet och hur det enligt kommitténs mening bör beaktas vid utformningen av en ny datalag till undvikande av konflikter med grundlagarna behandlas i kapitel 7. Det kan här även noteras att kreditupplysningslagen (1973:1173) innehåller regler om att tillstånd krävs för att driva kreditupplysnings- verksamhet. I 3 § tredje stycket anges emellertid att tillstånd inte krävs för kreditupplysningsverksamhet i den mån verksamheten bedrivs genom offentliggörande av kreditupplysningar på sådant sätt som avses i TF eller YGL. Beträffande sådan kreditupplysningsverksamhet uppkommer alltså inte någon konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder i TF och YGL. 8.2Grundlagarnas förbud mot censur och hindrande åtgärder Som framgått i avsnitt 2.2.2 finns reglerna om förbud mot censur och hindrande åtgärder i 1 kap. 1 och 2 §§ TF samt 1 kap. 3 § YGL. Förbudet mot censur innebär att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett medium som skyddas av TF eller YGL först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Förbudet mot hindrande åtgärder innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller annat medium, hindra framställning och spridning av skriften eller motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL, på annat sätt än som är medgivet i dessa grundlagar, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig fram- ställning. Av TF:s förarbeten framgår att det man i första hand torde ha haft i åtanke vid utarbetandet av stadgandet i 1 kap. 2 § TF var hindrande åtgärder i form av t.ex strypande av pappersleveranser, stängande av tryckerier och hindrande eller försvårande av distribution och försälj- ning. 1944-års tryckfrihetssakkunniga synes dock ha insett att ut- vecklingen skulle innebära möjligheter att uppställa nya slag av hinder från det allmännas sida. Man anförde sålunda (SOU 1947:60 s. 49): "Vad först ang år myndighet är det tydligt att ej blott de åtgärder, som angivits s åsom otill åtna, kunna utg öra hinder tryckning eller utgivning av skrift eller dess spridning bland allm den statliga f örvaltningens utstr äckande till verksamhetsf ält uppkomma ökade m öjligheter f ör myndigheterna att uppställa sådana hinder. Det kan v äl sägas att även i dylika fall de i tryckfrihetsf örordningen angivna reglerna till skydd f ör tryckfriheten Konflikt mellan datalagen... böra äga motsvarande till ämpning. Tryckfrihetens syfte l ämnar st öd åt en sådan tolkning." De tryckfrihetssakkunniga förde inte någon diskussion om räckvid- den i tiden av förbudet mot hindrande åtgärder, dvs. i produktionsprocessen grundlagsskyddet inträder. Av det sagda framgår emellertid att varje åtgärd, förutsedd eller ej, från det allmännas sida som i någon mening utgör ett hinder för framställningen eller spridningen av tryckta skrifter är otillåten. När det gäller YGL föreslog yttrandefrihetsutredningen att ett skydd motsvarande TF:s förbud mot hindrande åtgärder skulle införas i den nya grundlagen vilket också skedde. Någon närmare diskussion om när i produktionsprocessen skyddet inträder fördes inte heller där. Det kan noteras att en hindrande åtgärd inte behöver omöjliggöra tryckning, utgivning eller spridning, eller motsvarande åtgärder för de medier som omfattas av YGL, för att vara otillåten. Enligt de tryck- frihetssakkunniga var det tillräckligt med åtgärder som "menligt påverkar" skriftens tryckning, utgivning eller spridning. Även åtgärder som är väsentligen försvårande eller ekonomiskt förlustbringande kan sålunda vara otillåtna (jfr. - Ragnemalm "grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar", 1980, s. 380). Hindrande åtgärder kan indelas i generella och individuella, dvs. i sådana som tar sikte på förhållanden i allmänhet och sådana som avser en bestämd skrift. En särskild form av generella åtgärder är sådana som typiskt sett drabbar tryckta skrifter m.m. i allmänhet. Beträffande generella åtgärder har frågan om tillåtlighet varit aktuell när det gäller skatt och andra ekonomiska pålagor. Generella skatter såsom den på annonser och reklam enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam har ansetts förenliga med TF. Reglerna i datalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av att personuppgifter registreras i personregister genom ADB. Datainspek- tionen (DI) meddelar licens för och i vissa fall tillstånd till sådan verksamhet samt utövar tillsyn. Inspektionen kan också meddela föreskrifter för verksamheten, förbjuda fortsatt förande av personregis- ter och återkalla meddelade tillstånd. Med personuppgift avses upplysning om enskild person t.ex. namn, personnummer, nationalitet, utbildning, familj, anställnings- eller bostadsförhållanden, fastighets- eller bilinnehav och upplysningar i övrigt om ekonomisk ställning. Med personregister avses register, förteckning eller andra anteck- ningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift 266 Konflikt mellan datalagen... som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Även register som innehåller identitetsuppgifter som kan tolkas endast av vissa invigda personer omfattas av lagen. Enligt 2 § första stycket datalagen får personregister inrättas och föras endast av den som anmält sig hos DI och fått bevis om detta av inspektionen ( licens). DI gör i licensärenden ingen materiell prövning utan ger endast den registeransvarige licensen, som ett bevis på att anmälan gjorts, och ett särskilt licensnummer (10 § dataförordningen (1982:480)). Licens krävs inte för personregister som en enskild inrättar eller för uteslutande för personligt bruk (2 § tredje stycket datalagen). För att inrätta och föra personregister som innehåller vissa särskilt känsliga uppgifter krävs förutom licens tillstånd från DI (2 § andra stycket datalagen). Tillstånd krävs som regel om registret innehåller 1)i sig känsliga personuppgifter såsom uppgift om att någon misstänks för eller har dömts för brott, uppgift om att någon har varit föremål för tvångsingripande, uppgift om någons sjukdom, hälsotill- stånd eller sexualliv och uppgift om att någon fått ekonomisk hjälp, vård inom eller varit föremål för åtgärd enligt utlän- ningslagen, 2)omdömen om den registrerade, 3)uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundför- hållande eller något därmed jämförligt förhållande samt 4)personuppgifter som inhämtas från något annat personregister (s.k. samkörning) om inte registreringen av uppgifterna eller utläm- nandet av dessa sker med stöd av författning, DI:s beslut eller den registrerades medgivande. Tillstånd krävs inte för personregister som en enskild inrättar eller för uteslutande för personligt bruk, för personregister vars inrättande beslutas av eller regeringen, för personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål eller för personregister som en arkivmyndighet tar emot för förvaring (2 a § första stycket 1-3 datalagen). Vidare finns i 2 a § andra stycket datalagen undantag från tillståndskravet för vissa personregister som förs av sammanslutningar, myndigheter inom hälso- och sjukvården och , läkare, tandläkare och arbetsgivare. DI skall meddela tillstånd till inrättande och förande av personregis- ter om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång i den registre- rades personliga integritet skall uppkomma (3 § datalagen). I samband med att tillstånd meddelas skall inspektionen meddela beslut om ändamålet med registret. Om särskilda skäl föreligger får tillståndet också begränsas till (5 § datalagen). Om det behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet får in- spektionen även meddela föreskrifter om t.ex. vilka personuppgifter Konflikt mellan datalagen... som får ingå i registret, de bearbetningar som får göras, utlämnande och annan användning av personuppgift, bevarande och gallring av personuppgift samt rättelse och andra åtgärder i fråga om oriktiga eller missvisande uppgifter (6 § datalagen). I 7-14 §§ finns regler om den registeransvariges skyldigheter. Enligt 7 § skall personregister inrättas och föras så att inte otillbörligt intrång i den personliga integriteten uppkommer. Det anges bl.a. att registret skall föras för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter får registreras än som står i överensstämmelse med detta ändamål och att uppgifterna skall skyddas mot oavsiktlig eller otillåten förstörelse eller mot otillåten ändring eller spridning. I 7 a § finns regler om att det hos den registeransvarige skall finnas en aktuell förteckning över de register som han är ansvarig för. Enligt 8 § skall oriktiga eller missvisande uppgifter rättas, ändras eller uteslutas om det inte saknas anledning att anta att otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet skall uppkomma. I 9 § finns regler om komplettering av ofullständiga uppgifter och av personregister som utgör förteckning över personer. 10 § innehåller bl.a. regler om skyldighet för den registeransvarige att underrätta den registrerade om innehållet i registret. I 11 § sägs bl.a. att personuppgift som ingår i personregister inte får lämnas ut om det finns anledning att anta att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Det sägs också att om det finns anledning att anta att uppgiften skall användas för automatisk databehandling i utlandet får den lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Sådant medgivande behövs dock inte om uppgiften enbart skall användas i en stat som har anslutit sig till konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. I 12 § ges bl.a.bestämmelser om gallring av personuppgifter. Enligt 13 § får den registeransvarige eller annan som tagit befattning med personregister eller uppgifter som samlats in för att ingå i sådant register inte obehörigen röja vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen. I sin tillståndsverksamhet har DI bl.a. rätt att få tillgång till handling som rör ADB och att föranstalta om körning av datamaskin (16 § datalagen). Om förande av personregister lett till otillbörligt intrång i personlig integritet eller det finns anledning att anta att sådant intrång skall uppkomma får DI meddela sådana föreskrifter som nämnts ovan. Som en sista åtgärd kan inspektionen också förbjuda fortsatt förande av registret eller återkalla meddelat tillstånd (18 § datalagen). Enligt 25 § datalagen får DI:s beslut enligt datalagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om det är en statlig myndighet som är 268 Konflikt mellan datalagen... registeransvarig överklagas dock beslutet hos regeringen. Justitie- kanslern () får överklaga ett beslut enligt datalagen för att tillvarata allmänna intressen. Slutligen innehåller datalagen också bl.a. regler om straff och skadestånd och i dataförordningen (1982:480) finns kompletterande be- stämmelser om anmälan för licens, ansökan om tillstånd, hand- läggningen hos Datainspektionen m.m. Som angetts ovan kan konflikt uppkomma mellan datalagens be- stämmelser om tillstånd m.m. å ena sidan och reglerna i TF och YGL om förbud mot censur och hindrande åtgärder å andra sidan när fram- ställningar som skyddas av dessa grundlagar produceras med hjälp av ADB. En normkonflikt kan alltså uppstå. Det normala förfaringssättet när en domstol eller förvaltnings- myndighet, efter normal lagtolkning, finner att en föreskrift strider mot en regel av högre konstitutionell valör är att den sistnämnda regeln ges företräde. Detta kallas lex superior-principen och innebär för de här behandlade regelkonflikterna att reglerna i TF och YGL tar över datalagen. Slutsatsen att TF och YGL tar över datalagen kan möjligen sättas i fråga på grund av regeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF, vilken trädde i kraft . I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att varje medborgare skall i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras genom ADB. fann i sitt slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10) att slutsatsen att TF och YGL tar över datalagen var riktig. Utredningen hade i sitt tidigare delbetänkande, "Personregistrering inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m." (SOU 1991:21) som sändes ut på remiss, kommit till samma slutsats. En del remissinstanser hade emellertid ifrågasatt slutsatsen och till grund för detta åberopat bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF. Utredningen anförde i sitt slutbetänkande (s. 136): " Även om integritetsskyddet genom 2 kap. 3 § RF således har f ått grundlagsf örankring, menar utredningen att det föreligger en principiell skillnad mellan f öreskrifterna om f örbud mot censur och andra hindrande åtgärder i TF och YGL samt bestämmelsen i 2 kap. 3 § RF. Som utredningen har framh ållit i sina tidigare st ällningstaganden riktar sig best ämmelserna i TF och YGL till myndigheter eller andra allm änna organ. Med det sistn ämnda uttrycket avses även regeringen och . TF och YGL f örbjuder således Datainspektionen att vidta n ågon som helst åtgärd som kan verka hindrande p å sätt anges i TF och YGL. Det nya stadgandet i 2 Konflikt mellan datalagen... kap. 3 § RF har emellertid lagstiftaren- allts å riksdagen- som adressat. Enligt utredningen m åste man mot bakgrund av det sagda utg å från att Datainspektionen, i s åväl ett enskilt fall som vid normgivning, m åste böja sig f ör TF och YGL, trots f öreskriften i 2 kap. 3 § RF. Utredningen utg år därför alltjämt från att TF och YGL vad g äller censurf örbud och andra hindrande åtgärder tar över datalagstiftningen vid en eventuell normkollision. " Regeringen har också, som tidigare nämnts, i ett ärende rörande datalagen ansett att TF tar över datalagen trots regeln i 2 kap. 3 § RF eftersom den senare regeln endast innebär ett krav på att det skall finnas en dataskyddslagstiftning men inte ger sådan lagstiftning status av grundlag. Det är alltså klart att TF och YGL tar över datalagen vid konflikt mellan dem. 8.5Tidigare utredningsförslag angående normkonflikten konstaterade i sitt slutbetänkande att ADB används i stor utsträckning vid produktion av tryckta skrifter och inom de s.k. public service-företagen (, och ) och att dataregistren i många fall innehåller sådana uppgifter att de är att betrakta som personregister enligt datalagen. I sitt slutbetänkande lämnade utredningen ett förslag till en ny datalag. I paragraf 6 angavs i vilka fall lagen inte skulle vara tillämplig. Undantagen från datalagens tillämpningsområde motiverades av datalagsutredningen i de flesta fallen med att det föreligger en konflikt mellan datalagen å ena sidan och TF och YGL å andra sidan. Paragrafen hade följande lydelse enligt förslaget Denna lag g äller inte vid behandling av personuppgifter om ändamålet med behandlingen är att behandlingen eller uppgifterna skall 1.utgöra ett direkt tekniskt hj älpmedel f ör framst ällning av tryckta skrifter eller yttranden som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, 2.utgöra en förteckning över dem som har l ämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsf örordningen eller 1 kap. 2 § yttrandefri- hetsgrundlagen, 3.utgöra arkiv f ör material som har varit publicerat i periodisk skrift eller som har f örekommit i program i ljudradio eller television, 4.ingå i sådana uppgiftssamlingar som lagrade uppslagsverk, ordböcker eller liknande referensmaterial, eller 270 Konflikt mellan datalagen... 5. ingå i löpande text. Första punkten i paragrafen tar sikte på register som av utredningen benämns produktionsregister . Dessa utmärks av att de står i direkt tekniskt samband med själva framställningen av t.ex en tidning. Som exempel nämner utredningen artiklar som utgör ett slags register över kända personers inkomster, över framstående avlidna personer och över medlemmar i en förening. Även familjesidorna nämns som exempel på sådana register. Utredningen angav att produktionsregistren normalt blir ganska kortlivade och inte sällan gallras efter produktionen samt att de normalt förlorar karaktären av produktionsregister om de bevaras. I sådant fall blir enligt utredningen datalagen tillämplig om inte något annat undantag enligt 6 § kan anses gälla, t.ex. punkten 3. Om ett produktionsregister bevaras för att användas vid produktion av en ny upplaga av t.ex. en bok borde emellertid enligt utredningen detta register anses behålla sin karaktär av produktionsregister. I ett sådant fall kan alltså ett produktionsregister existera . I denna punkt görs undantag för att skydda den grundlagsfästa anonymiteten. Undantaget avser endast meddelare men gäller alla slags meddelanden enligt de lagrum som anges i punkten. Här görs undantag för de s.k. klipparkiven . Behandling av uppgifter i sådana arkiv skall alltså enligt utredningen inte omfattas av datalagen. Enligt utredningen har det ingen betydelse om arkivet används för tidningens publicistiska verksamhet eller för annan verksamhet. Undantaget innebär att tidningar och radioföretag själva bestämmer om uppgifter skall lämnas ut ur arkivet till allmänheten eller inte. Som skäl för att klipparkiven skulle undantas från datalagens tillämpningsområde till den del de avsåg tidningars publicistiska verksamhet anförde utredningen i huvudsak följande (a. bet. s. 143).