sou · GLB353d2 · 1998-01-01 00:00:00 — kunde man konstatera att reklamskattela- gen, trots att den ändrats vid ett flertal tillfällen och att vägledning kunde fås via ett stort antal avgjorda mål och förhandsbesked , fortfarande i många avseenden vållade stora och svåra tillämp - ningsproblem. Detta gällde framför allt beskattningen av reklam- trycksaker. Vidare ansågs skatten redan då fö råldrad och olikformig genom att den t.ex. inte träffade reklam i vissa medier. Tillämp - ningssvårigheterna och den bristande likformigheten ledde till at t regeringen utfärda de direktiv för en reklamskatteutred- ning (dir. 1986:11). Utredningens uppdrag var att föreslå sådana ändringar a v reklamskattelagen att beskattningen bl ev likformig och konkurrens- neutral. Lagen skulle således anpassas så att den omfattade del s reklam i nya eller kommande medier, dels rekla mmeddelanden som framställts genom ny teknik. Vidare var utredningens uppgift at t förenkla reklambeskattningen och administrationen av skatten. avlämnade utredningen sitt betänkande Reklamskatt (SOU 1988:17). Utredningen fann att följande brister i reklambeskattningen var de mest framträdande. Bristande likformighet, främst avseende obeskattad reklam i nya medier som TV och databaser sam t trycksaker framställda med ny teknik, dubbelbeskattningen av den tidningsdistribuerade direktrekla - men. Tillämpningssvårigheter, främst avseende trycksaks- och reklamtrycksaksdefinitionerna, skälighetsbedömningar av beskattningsvärdet, t.ex. i fråga o m s.k. egenreklam och skyltreklam, definitionsproblem av olika slag av publikationer. Förfarandeproblem, främst avseende låga redovisningsgränser som medför många skattskyldiga, återbetalningar av skatt, avsaknad av vissa processuella regler, avsaknad av möjlighet att beskatta viss reklam från utlandet , t.ex. TV-reklam. Ett stort antal skattskyldiga, vilket medför administrativ belastning för beskattningsmyndigheten, ringa skattebelopp från ett flertal skattskyldiga, tillämpnings- och redovisningssvårigheter för många skattskyl- diga. Utredningen ansåg att endast offentliggörande, spridning oc h återgivning av reklam mot vederlag skulle beskattas. S.k. egenre- klam skulle således inte utgöra skattepliktig reklam. Skatteplik t skulle i princip heller inte föreligga när offentliggörandet, sprid - ningen eller återgivningen skedde utomlands. De reklamslag som skulle beskattas var annonser, direktreklam, databasreklam , sponsringsreklam och övrig reklam. Utredningen föreslog att annons er skulle vara skattepliktiga oavsett hur de framställts. Det skulle således inte längre vara ett krav at t utrymmet var upplåtet i trycksak. Beskattning skulle endast ske av utrymme som upplåtits i periodiska publikationer, vilket t.ex . innebar att vissa abonnentuppgifter i telefonkatalogen inte längr e skulle komma att beskattas. Beteckningen publikation borde enligt utredningen reserveras för tidning s- eller tidskriftsliknande skrifter. Upplåtet utrymme i andra än periodiska publikationer skull e beskattas endast om det användes för reklammeddelande. Beskattningsvärdet skulle utgöras av vederlaget eller ett so m skäligt bedömt vederlag. Enligt utredningen bestod större delen av all direktreklam a v trycksaker. Vidare ansåg utredningen att huvuddelen av trycksaks- reklamen spreds såsom direktreklam. Utredningen fann därför att det var lämpligt att ersätta beskattningen av reklamtrycksaker i framställningsledet med en beskattning i distributionsledet a v direktreklam. Med skattepliktig direktrekl am skulle avses identiska meddelanden som massdistribuerades direkt till mottagarna. Undantagna från skatteplikt skulle var a försändelser från staten, kommuner och ideella föreningar. Inte heller skulle skatteplik t föreligga för regelbundna utsändningar av böcker, tidningar , grammofonskivor och dylikt. Skattskyldigheten skulle åvila de företag som distribuerad e direktreklamen. Underlaget för beskattningen föreslogs bli vederlaget för själva distributionen. I den mån ett distributi onsföretag tillhandahöll andra tjänster som var hänförliga till distributionen, såsom packning eller adressering, ansåg utredningen att även vede rlaget för dessa tjänster skulle ingå i beskattningsunderlaget. Den tidningsdistribuerade direktreklamen skulle enligt förslaget endast beskattas som direktreklam. Dubbelbeskattningen av denna reklamtyp skulle således försvinna. Utredningen föreslog att skatteplikt skulle föreligga för meddelande i utrymme i databas som var ansluten till vidotexsystem elle r liknande om var och en utan särskild kostnad kunde få tillgång till meddelandet. Undantag skulle gälla för utrymme som var upplåtet åt staten , kommuner eller ideella föreningar. Skatteplikt skulle inte helle r föreligga för uppgifter om taxor, tabeller och avgifter eller fö r tidtabeller för allmänna kommunikationsmedel. Skattskyldig skulle den vara som uppbar vederlaget för de t upplåtna utrymmet, dvs. i normalfallet databasägaren. Vid tiden för utredningens a rbete beskattades, liksom , endast den mer traditionella sponsringsreklamen, i form av t.ex. affische- ring, ljustavlereklam, tröjreklam och annonsblad, enligt reglern a om annonsbeskattning och beskattning av annan reklam. Reklam- skatt utgick exempelvis inte på ersättning som en idrottsförenin g uppbar från en sponsor för att denne fick ge namn åt ett idrottseve- nemang. Utredningen fann att likformighetsskäl talade för at t beskattning skulle ske av all reklam som avsågs med sponsringsav- tal. Enligt förslaget skulle således beskat tning ske av all reklam som avsågs med sponsringsavtalet. Beskattningen skulle knytas til l sponsringsavtalets innehåll om den ersättning som den sponsrad e skulle uppbära. Med skattepliktig sponsringsr eklam skulle avses allt som enligt ett sponsringsavtal åligger den sponsrade. För att bl.a . undvika tillämpningssvårigheter ansåg utredningen att kretsen a v skattskyldiga för sponsring skulle begränsas till enbart utövare av idrottslig och kulturell verksamhet. Vidare skulle skatteplikti g sponsring endast föreligga om sponsorn bedrev näringsverksamhet. Genom den föreslagna höjningen av redovisningsgränsen fö r ideella föreningar till skulle den s.k. lokal a sponsringen, dvs. sponsring där personal- och kommunrelations - motiv och ibland även de personliga motiven har avgörand e betydelse, normalt inte träffas av beskattning. Skattskyldigheten skulle åvila d en person eller organisation som uppbar ersättningen enligt sponsringsavtalet. Beskattningsvärdet skulle utgöras av hela sponsringssumma n eller annan ersättning som utgick enligt avtalet. Förutom de n ersättning som framgick av sponsringsavtalet skulle även direkt a kostnader som sponsorn betalade för den sponsrades verksamhe t ingå i beskattningsunderlaget. Utöver de ovan nämnda sc hablonmässigt avgränsade skattepliktiga reklamslagen föreslog utredningen att övrig reklam i upplåte t utrymme skulle beskattas. Skattskyldig för såda n reklam skulle vara den som uppburit vederlag för upplåtet utrym me. Som övrig reklam behandlade utredningen de nedan angivna reklamslagen. När utredningen lade fram sitt betänkande rådde det enligt de n radiorättsliga lagstiftningen fortfarande i huvudsak reklamförbu d för radio- och TV-sändningar från svenskt territorium. Dess a medier konkurrerade så ledes inte med andra reklammedier. Utred- ningen ansåg därför att skatt på sådan reklam inte heller i fortsätt- ningen borde komma i fråga såvida inte förbude t mot reklam i radio eller TV upphävdes. Utredningen föreslog däremot beskattning av rek lam i radio- och TV-sändningar från svenskt territorium där reklam kund e förekomma. Dessa sändningar utgjorde i allt väsentligt kabelsänd- ningar som antingen gick till annat än bostäder eller nådde så f å bostäder att tillstånd från kabelnämnden inte erfordrades. Utredningen föreslog vidare att beskat tning skulle ske av reklam i sändningar från utlandet. S ådan reklam var dock inte skattepliktig om den reklamsändande kanalen huvudsakligen var avsedd att tas emot i andra länder än . Så skulle a nses vara fallet om minst av publiken återfa nns utanför . Enligt utredning- en hade TV-bolagen ett stort behov av att kunna redovisa sin publik och vilka länder de sände över. Någon svårighet att få fram siffror på mottagarnas ländersamman sättning ansågs därför inte föreligga. Den reklam som förekom i utländska etersändningar som kund e höras eller ses i ansågs inte annat än i undantagsfall var a riktad till svenska konsument er. Reklam i sådana sändningar skulle inte beskattas i . Den svenska andelen av beskattningsvärdet skulle enlig t förslaget motsvara den svenska d elen av den totala radio- eller TV- publiken för den aktuella sändningen. För reklam som var särskilt riktad mot och annat nordiskt land skulle fördelning sk e endast mellan dessa länder. De utländska TV-företag som sände från utlandet, hade sitt säte där och hade att leverera skatt till svenska staten skulle ha et t ombud här i landet. En sådan lösning skulle enligt utredninge n underlätta indrivningen av skatten. Reklam på fasta skyltar Utredningen föreslog att reklam på fasta skyltar skulle var a skattepliktig. Undantag skulle gälla för reklam på fasta skyltar om skyltplatsen upplåtits genom avtal som var gemensamt för skylt - platsen och lokalen, om den avtalade hyran till övervägande delen kunde antas avse lokalen. Reklam på film, videogram och ljudband Reklam på film, videogram och ljudband skulle enligt förslage t vara skattepliktig. Undantag skulle gälla för reklam i eller utanför försäljningsställe där t.ex. varor som var avsedda med reklame n tillhandahölls. Utredningen ansåg vidar e att affischreklamen skulle beskattas. Till sådan reklam räknades även ljustavlereklam. Skatteplikten skull e inte omfatta reklam i eller utanför lokal, trafikmedel etc. där de t med reklamen avsedda företaget bedrev verksamhet eller där d e varor och tjänster tillhandahölls som avsågs med reklamen. Affischreklamen, som enligt utredningen till stor del utgjordes av reklamtrycksaker, skulle genom förslaget att slopa beskattning av trycksaksreklamen i framställningsledet inte längre bli föremål för dubbelbeskattning. Reklam på kläder och annan utrustning Skatteplikt skulle föreligga för reklam på kläder och anna n utrustning. Liksom för radio- och TV-reklamen skulle dock int e skatteplikt gälla för reklam på kläder och annan utrustning so m huvudsakligen förväntades bli spridd utomlands. Enligt förslaget skulle ersättning för utrymme i reklambroschyrer som upplåtits åt annan än utgivaren be skattas om utrymmet använts för reklammeddelande. Med reklambroschyrer skulle enlig t utredningen avses i stort sett vad som enligt den gällande ordningen betecknades som reklamtry cksaker, dock utan några begränsningar i fråga om framställningssätt. För att undvika dubbelbeskattning skulle från skatten p å upplåtet reklamutrymme i reklambroschyr som distribueras so m direktreklam avdrag få göras med belopp som svarade mot skatten på distributionen. Utredningen föreslog att allt reklam utrymme i affärshandlingar och liknande som upplåtits mot vederlag skulle beskattas. Utredningen ansåg att någon ändring avseende mässreklam oc h flygreklam inte var befogad. Enligt förslaget skulle sålede s mässreklam även fortsättning svis vara undantagen från beskattning medan flygreklam i enlighet med den rådande ordningen skull e beskattas. Utredningen föreslog att gränsen för redovisningsskyldighet skulle bestämmas till . För ideella föreningar skulle doc k redovisningsskyldighet föreligga endast om beskattningsvärdet för ett beskattningsår översteg . Enligt utredninge n skulle den för vissa kategorier höjda redovisningsgränsen medföra en betydande reduktion av antalet redovisningsskyldiga. Tillvägagångssättet med återbetalning av reklamskatt för vis s del av den skatt som redovisats för annonser i annan självständi g publikation än annonsblad sku lle ersättas med en avdragsrätt för de skattskyldiga. Den gällande återbetalningsrätten av skatt til l skattskyldiga vars skattepliktiga omsättningen inte nått upp till gränsen för redovisningsskyldighet skulle däremot kvarstå. Om skattskyldig som inte kunde anses bosatt i riket eller so m saknade fast driftsställe här hade offentliggjort, spritt eller återgett skattepliktig annons eller reklam såväl inom s om utom landet skulle beskattningsvärdet avse endast vad som av vederlaget belöpte p å prestationer inom landet. Ombud, som enligt förslaget skulle företräda utländska rätts - subjekt som var skyldiga att betala reklamskatt i , skull e godkännas av beskattningsmyndigheten. Ombudet skulle h a fullmakt från den skattskyldige att svara för redovisningen oc h företräda honom i frågor om skatten samt svara för att underla g fanns för skattekontrollen. Utredningen föreslog inte några ändringar av skattesatserna . Skatten för annons i allmän nyhetstidning skulle således utgå med av beskattningsvärdet, medan skatten för övriga skull e utgå . 5.3Förslaget har inte lagts till grund för lagstiftning betänkande fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Många problem ansågs kunna lösas om man genomförde utredningens förslag. Tveksamheten var dock mycket stor vad gällde möjligheterna att kunna riktigt beskatta sponsrings- reklamen och framför allt reklamen i utländska TV-sändningar . Vidare uttalades farhågor för nya tillämpningsproblem i synnerhet vad gällde beskattningen av reklamtrycksaker. Vad först avser beskattningen av reklamtrycksaker ansåg s förslaget inte kunna ge en likformig, konkurrensneutral oc h förenklad beskattning. Man förutspådde svårigheter beträffand e gränsdragningen mellan skattepliktiga och inte skattepliktig a försändelser. Vidare hävdades att många företag skulle försök a undgå beskattning genom att finna olika vägar för att öka distribu- tionen av egenreklam. Därtill anfördes att den distribution skull e öka som skedde mot vederlag men som inte massdistribuerades . Man ansåg det oacceptabelt att skattehöjningar avseende reklam - skatten skulle komma att beslutas av postverket i samband med att verket höjde sina taxor. Den del av förslaget som avsåg beskatt - ningsvärdet ansågs missgynna de stora och seriösa distributions - företagen eftersom dessa ofta ombesörjde flera olika länkar i distributionskedjan. Även avseende beskattningen av databasreklam framförde s kritik från remissinstan serna. Beskattning av reklam i s.k. videotex ansågs olämplig därför dels att denn a datakommunikationsform var interaktiv, dels att det var fråga om uppsökt information. Eftersom innehållet i videotexdatabaser kunde ändras mycket ofta skull e lagen bli mycket svårtillämpad. Det anfördes vidare att databasäga- ren inte visste vad informationslämnaren använde sina sidor til l eller hur länge eventuell reklam varit tillgänglig. Eftersom enbart informationslämnaren kunde bedöma om ett inlagt meddeland e innehöll reklam eller inte borde denne vara ansvarig för skatten. Beträffande beskattningen av sponsring anfördes att de rela - tionseffekter som kunde utvinnas ur sponsring oftast ansåg s viktigare än exponeringsmöjligheterna. Vidare hade det blivi t svårare för sponsorerna att uppnå uppmärksamhet i massmedia . Därmed minskade reklamvärdet för företagen. Det ansågs därfö r oacceptabelt att hela sponrings avtalet skulle utgöra beskattningsun- derlag. Endast den del av ersättningen som motsvarades a v reklamvärdet borde träffas av besk attning. Det framfördes även att konkurrensen skulle komma att snedvridas genom begränsninge n av kretsen av skattskyldiga till enbart utövare av idrottslig elle r kulturell verksamhet. Vad slutligen gäller beskattningen av TV-r eklam ifrågasattes det rimliga i att sträcka skatteplikten utanför de egna gränserna oc h möjligheterna för att effektivt kunna se till att skatte n betalades. Någon betryggande garanti för att så skedde ansågs inte finnas, vilket i sin tur skulle medföra att l agen inte blev konkurrens- neutral i förhållande till rättssubjekt i . Den i vissa delar hårda remisskritiken och de bristande möjlig- heterna till en generell reklamskatt ledde till att utredningen s förslag inte genomfördes. 6 Överväganden och förslag Annonsskatten infördes 19 71 som ett provisorium i avvaktan på att reklamutredningen skulle för eslå en allmän reklamskatt. Intäkterna av annonsskatten var i sin helhet avsedda att täcka kostnaderna för det kraftigt utökade statliga stödet till pressen. En djupt oenig reklamutredning föreslog att en allmän reklambeskattning skulle införas. Utredningsmajoritete n hävdade att en reklampålaga skulle vara ett verksamt medel för att åstadkomma en önskvärd dämpning av reklamens volym oc h dessutom kunna användas för att stimulera till ett mer informativt innehåll och en från konsumentsynpunkt mer godt agbar utformning. Förslaget mötte en sällan skådad remisskritik. Trots det ledd e förslaget till lagstiftning. I propositionen anfördes som huvudskäl för att införa skatten att det var den bästa lösningen för att finansie- ra det förstärkta presstödet. R eklamutredningens ambitioner på det konsumentpolitiska området gavs inte samma framträdande plat s i regeringens förslag. Reklamskatten kom jämfört med de flesta andra punktskatterna tidigt att förorsaka betydande tillämpningsproblem för såväl d e skattskyldiga som skattemyndigheten. växt e kritiken mot skatten för dess snedvridande effekter genom att nya reklammedier inte träffades av någon skatt. Re klamskatteutredning- en tillsattes 1986 med huvuduppdraget att åstadkomma en ut - vidgning av skatten till dessa nya medier, främst TV, radio oc h databaser. Utredningen skulle också föreslå åtg ärder som säkerställ- de att reklamskatten även träffade tryck saker som framställdes med nya tekniker. En annan viktig uppgift var att förenkla beskattning- en. I det 1988 framlagda betänkandet föreslog reklamskatteutred- ningen en helt ny reklamskattelag som bl.a. utsträckte lagen s tillämpningsområde till de nya reklammedierna och innebar at t trycksaksreklamen skulle beskattas i distributionsledet och inte hos förslag fick ett blanda t mottagande vid remissbehandlingen. I samband med skatter eformarbetet gjorde kommittén för indirekta skatter i sin genomgång av punktskatteom- rådet bedömningen att det saknades anledning att då ytterligar e utreda eller föreslå förändringar av reklamskatten med hänsyn till att resultatet av reklamskattetredningens omfattande översyn ännu inte hade prövats av regeringen. Någon reformering av reklamskattelagen på grundval a v reklamskatteutredningens förslag kom aldrig till stånd trots att de problem med beskattningen som uppmärksammats i det arbete t växte i styrka. I samband med skatterefor m slopades ett antal punktskatter av varuskattekaraktär som unde r årens lopp förorsakat tillämpningspro blem i en omfattning som inte stod i rimlig proportion till skatternas principiella eller statsfinansi- ella betydelse. Trots att motsvarande kritik kunde riktas mo t reklamskatten förblev den i stort sett oförändrad. har oformligheterna i beskattninge n kommit att accentueras bl.a. till följd av den snabba framväxten av nya reklammedier. Problemen har också återkommande uppmärk- sammats av såväl de skattskyldiga som skatteadministrationen. I ett remissvar på ett delbetänkade från n 1991 med förslag om bl.a. en översyn av reklamskattelagen ställde sig RSV tveksamt till en efterlyst utvidgning av skatten oc h hävdade i stället att man borde överväga at t slopa den komplicerade och svårtillämpade reklamskatten. Samma inställning redovisad e verket i en framställning till regeringen. Året därpå upprepade verket sitt krav på skattens slopande när man anslöt sig till ett förslag från Utredningen om v issa mervärdeskattefrågor som i ett delbetänkande (SOU 1993:75) pekade på reklamskatten s snedvridande konkurrenseffekter och ansåg att skatten inte kunde bibehållas. I en framställning till regeringen har RS V hemställt att skatten på reklamtrycksaker skall slopas. Den nu redovisade historiken vittnar tydligt om den tidvi s intensiva kritiken mot reklamskatten från i stort sett alla håll. Det framgår också hur svårt det visat sig vara att komma till rätta med de problem som är förenade med beskattningen. Allmänt set t framstår det närmast som ett mysterium att skatten snart kan fir a Överväganden och förslag 55 6.2En allmän och neutral skatt En av huvuduppgifterna för utredningen har varit att åstadkomma en utvidgning av reklamskatten till att omfatta de nya stark t växande reklammedierna, främst TV. Framgång i det avseendet är avgörande för frågan om s katten kan bli den allmänna och neutrala skatt som varit målet alltsedan den infördes. U tredningens ansträng- ningar att hitta fungerande lösningar har dock gett nedslåend e resultat. Verkligheten visar sig vara en övermäktig motståndare . Grundläggande drag i den tekniska utveckl ingen i kombination med ett alltmer försvagat nationellt handlingsutrymme lägger effektiva hinder i vägen för att reformera den unika svenska reklamskatten så att den eftersträvade konkurrensneutraliteten uppnås. Utredningens genomgång av förutsättningarna för beskattning av reklamen i radio, TV och datakommunikationssystem i kapitlen 8 och 9 visar en tämligen entydig bild. De principiellt riktig a lösningarna, dvs. att beskatta all sådan reklam, går inte att tillämpa medan de hanterliga lösningarna, dvs. att beskatta enbart reklamen i svenska radio och TV-sändningar, står i strid med kravet på e n konkurrensneutral beskattni ng. Alternativet att ändå välja någon av dem kan knappast försvaras. Med en principiellt korrekt lösnin g följer så uppenbara tillämpnings- och kontrollproblem att efterlev- naden av reglerna skulle urholkas på ett oacceptabelt sätt. Kritiken mot en sådan ordning kan befaras bli minst lika omfattande so m mot den nuvarande. En modell som går att tillämpa förutsätter att viss reklam lämnas utanför det skattepliktiga området. Syftet med en reformering – att åstadkomma en neutral skatt – skulle inte nås. Slutsatsen som måste dras är att konflikten mellan en mångfa- setterad reklammediamiljö i snabb utveckling och kravet p å beskattningsregler som går att tillämpa förefaller olöslig. De inbyggda motsättningar som beskrivits i föregående avsnitt gör sig också gällande i fråga om strävandena att åstadkomma enklare beskattningsregler. Förenklingar av regelsystemet tendera r nämligen att föra med sig nya sned vridningar i fråga om skatteutta- get. Behovet av förenkling är särskilt uttala t beträffande beskattning- en av reklamtrycksaker där den nuvarande o rdningen får närmast löjeväckande konsekvenser. beskattningen mycket svå rtillämpad och utrymmet för bedömning- stvister orimligt stort. har många berörd a uppfattat systemet som så obegripligt och orättvist att det fåt t allvarliga konsekvenser för tilltron till lagstiftningen. Som framgår av utredningens analys i kapitel 10 saknas det förutsättningar at t radikalt förenkla reglerna utan att göra våld på kravet på en generell och neutral beskattning. De stora bristerna i beskattningen kan inte avhjälpas genom justeringar av bestämmelserna. En övergång till beskattning i distributionsledet som föreslogs av reklam- skatteutredningen löser vissa problem men för å andra sidan me d sig nya komplikationer som inte är acceptabla. Den analys av reklamskattens förenlighet med gemenskapsrätte n som utredningen redovisar i kapitel 11 resulterar i uppfattninge n att EG-rätten sannolikt inte lägger direkta hinder i vägen för at t behålla skatten. I likhet med bedömningar på andra områden a v EG-rättens närmare innehåll är det dock också i detta fall svårt att uttala sig med full säkerhet. Besked i frågan kan endast lämnas av För utredningen framstår det dock som troligt at t skatten – mot bakgrund av domstolens hittillsvarande praxis – inte är olaglig i ett EG-rättsligt persp ektiv. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser för staten som en annan bedömning kan dra med sig finns det dock anledning att vä ga in aspekten vid ställningstagandet till om reklamskatten skall behållas.