sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Däremot kommer varken kyrkomötet eller något annat organ inom att kunna fatta beslut som är bindande för rättssubjekt utanför . Det sistnämnda har stor betydelse när det gäller de delar av egendomen som har stiftelse- karaktär. Kyrkomötet bestämmer inte över förvaltningen av självstän- diga stiftelser. Detta gäller även om förvaltaren är ett kyrkligt organ. ·Egendomens ändamål: En viktig fråga för efter en relationsändring är vad egendomen får användas till och på vilket sätt man kan disponera över avkastningen m.m. I principbeslutet om en relationsändring förutsätts närmast att ändamålsbindningen för den specialreglerade egendomen består (prop. 1995/96:80 s.37). Kammar- kollegiet har dock ansett det erforderligt att pröva vad som ligger i ändamålsbindningen, om ändamålet möjligen förändras genom själva relationsändringen eller om bundenheten vid ett visst ändamål försvårar en lösning efter riktlinjen att egendomen skall stå till kyrkans förfogan- de. För detta anser vi oss ha haft stöd i direktivens formulering att vi skall utreda "hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande". ·Äganderätten: För kan det komma att ha stor be- tydelse om det klarläggs i vilken utsträckning kyrkan, efter en relationsändring, är ägare till hela egendomen och på vilka nivåer man förfogar över den och kan sälja den. F.n. föreligger åtskillig oklarhet om detta. Frågan om äganderätten till egendomen har, alldeles bortsett från det historiska tillfället att en gång för alla ta itu med den, kommit att aktualiseras på det sättet att "ägande" är en given dispositionsform enligt vårt vanliga civilrättsliga regelsystem. Vad händer vid relationsändringen? har vi ansett oss ha stöd att ta upp med utgångspunkt från uppgiften att utreda hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande. Det är lätt att se att en relationsändring mellan staten och innebär viktiga förskjutningar i sättet att betrakta kyrkans egen- domsinnehav. Regelsystemet kan inte vara detsamma som . Hur skall man ställa sig till frågan om äganderätten? Skall staten alltjämt ta ansvaret för den detaljerade ändamålsbindningen? Dessa och liknande frågor behandlas i det följande. 6.2Synen på läget efter en relationsändring 6.2.1Vad ersätter lagstiftningen? Principerna för relationsändringen medger att grundläggande regler om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om . Det är däremot uteslutet att t.ex. alla de detaljregler som finns i 38–42 kap. kyrko- lagen skulle återfinnas i form av lag. Det skulle involvera i ett fortsatt ansvarstagande för ingripande regler som rör bl.a. interna ansvars- förhållanden, planeringen av kyrkans verksamhet och ekonomi samt orga- nisations- och personalfrågor. På det sättet skulle en fortsatt speciallagstiftning motverka eget självbestämmande och stå i strid med principerna för reformen. Det behövs alltså något annat än en fortsatt omfattande speciallagstift- ning för att skapa ett regelsystem kring egendomen. Det är naturligt att söka lösningen efter endera av två huvudlinjer. Antingen faller man tillbaka på något redan existerande, generellt giltigt regelsystem, eller också tillskapar man något nytt, som i så fall bör b ygga på ett begränsat mått av lagstiftning och desto mer av kyrkligt själv- bestämmande. Som framgår av kap. 2 ovan har alternativet att åtminstone delvis överföra den kyrkliga egendomen till en stiftelse (stiftelsealter- nativet) varit aktuellt under många tidigare utredningar. Det svarar mot kravet på ett generellt system, inte speciellt utformat för kyrkan även om det är vanligt förekommande i den kyrkliga sfären, utan allmängiltigt som en i erkänd form av rättssubjekt. En annan möjlighet är att lagstiftningens grundläggande regler om egendomen ger en ram för ett kyrkligt självbestämmande på ett eller annat sätt. Resonemanget leder fram till de två modeller som har återgivits i våra direktiv, nämligen stiftelsemodellen och den s.k. lagstiftningsmodellen. Det kan vara på sin plats att närmare precisera vad som i det följande avses med den ena respektive den andra modellen. Stiftelsemodellen bygger på ett fristående regelverk, nämligen den nya stiftelselagen. egendomsförhållanden skulle, om en lös- 118 Vad händer vid relationsändringen? ning söks i enlighet med denna modell, styras av ett generellt giltigt regel- komplex. Det skall inte uteslutas att stiftelselagens regler på någon punkt skulle kunna anpassas efter kyrkans särskilda förhållanden. En utgångs- punkt för detta är närmast att egendomen är undantagen från stiftel- selagens tillämpning [4 § andra stycket lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen]. Skulle däremot reglerna långtgående anpassas efter kyrkans förhållanden går själva poängen med att den kyrkliga egendomen följer ett generellt regelsystem givetvis förlorad. I stiftelsemodellen kan förekomma ett större eller ett mindre antal stiftelser. De kan tänkas förvaltade av kyrkliga organ på olika nivåer inom den kyrkliga organisationen, men man bör komma ihåg att varje stiftelse är ett fristående rättssubjekt i sig och inte en del av den kyrkliga organisationen. Lagstiftningsmodellen står för en i alla avseenden specialanpassad lösning genom en kombination av regler i lagen om och i det inomkyrkliga regelsystemet. I lagstiftningsmodellen kan egendomen föras till olika nivåer i den kyrkliga organisationen. Vem som utövar för- valtningen bestäms av kyrkan själv, som givetvis har frihet att bestämma sin interna organisation. I lagstiftningsmodellen uppträder ett antal frågor om det inomkyrkliga regelsystemets bindande kraft, om möjligheten att delegera egendomsförvaltningen m.m. En möjlig konsekvens av lagstift- ningsmodellen är att äganderätten i vissa fall får anses tillkomma helheten, dvs. I Kammarkollegiets utredningsuppdrag spelar de båda modellerna en framträdande roll. Kollegiet har uppfattat dem just som modeller för tankearbetet – idémässiga konstruktioner – som skall fungera som hjälpmotorer vid sökandet efter en lösning. Modellerna är inte i sig själva den lösning som behövs och kollegiet har inte uppfattat direktiven på det sättet att en lösning måste sökas efter endast en av de båda modellerna. För ett visst egendomsslag kanske stiftelsemodellen erbjuder den bästa lösningen, medan något av de andra egendomsslagen inte alls passar för stiftelseformen. Direktiven anger lagstiftningsmodellen som "ett huvudalternativ". Kammarkollegiet har uppfattat detta som ett förord för kombinationen "begränsad lagstiftning/inomkyrkliga bestämmelser". Detta kan emellertid utformas på många olika sätt. När man analyserar lagstiftningsmodellen måste man komma ihåg att merparten av den specialreglerade kyrkliga egendomen är av stiftelsekaraktär. Det nämnda förordet för lagstiftning- modellen kan inte tolkas så att det skulle utesluta en lösning som också för framtiden erkänner egendomens stiftelsekaraktär, men som applicerar lag- stiftningsmodellens komponenter – lagstiftning/inomkyrkliga bestämmel- ser – på förvaltningen av den. Ett grundligare studium av de båda modellernas beståndsdelar ger in- sikter om att de ibland går in i eller överlappar varandra, i vart fall när de sätts i relation till den kyrkliga egendom som de är tänkta för. Vad händer vid relationsändringen? inser man att även stiftelsemodellen innehåller en lagstiftningskomponent, som kommer till synes vid ändringar i stiftelselagen. Viktiga frågeställ- ningar hör samman med hur stiftelselagen fungerar tillsammans med inomkyrkliga regler. På motsvarande sätt finner man att det i lagstif- ningsmodellen är nödvändigt att konfrontera det tänkta innehållet i lagen om och i inomkyrkliga regler om egendomen med en verklighet fylld av stiftelser och stiftelseliknande subjekt. Kollegiets diskussioner omkring modellerna har lett fram till tre olika lösningsförslag som var för sig kan sägas innehålla olika mängder av de ursprungliga modellerna. Hur de idémässigt vuxit fram skildras i avsnitt 6.5. De detaljerade förslagen presenteras i kap. 10–12. 6.2.2Hur utövas självbestämmanderätt? Frågan om vad som händer när den detaljerade lagstiftningen försvinner står i nära samband med frågan om hur kyrkan avser att fatta sina beslut och utöva sin förvaltning efter en relationsändring. Möjligheterna på detta område begränsas i sin tur av de associationsrättsliga egenskaperna hos den nya rättsfiguren "registrerat trossamfund", vilket är den juridiska form som även framgent kommer att uppträda i. Den nya rättsliga formen kommer att ge sin speciella ram för möjlig- heterna till samband och styrning mellan olika nivåer inom den kyrkliga organisationen – t.ex. vilka möjligheter det finns att fatta övergripande beslut med verkan för hela organisationen och på vilket sätt uppgifter kan anförtros olika organ eller delegeras. Det kan förutskickas att mönstret kan bli ett annat än det som har gällt när hela verksamhetsformen har varit reglerad i lag. Dessa och angränsande frågeställningar utreds inom ramen för Utred- ningen om trossamfundens rättsliga reglering. Kammarkollegiet har utgått från i vart fall följande förutsättningar när det gäller den kyrkliga egen- domen. Som angivits i det föregående har vi antagit att varje nivå inom den kyrkliga organisationen – på lokalt, regionalt och nationellt plan – har sådana rättsliga egenskaper att det finns enheter som kan självständigt äga och förvalta egendom. Vi har dessutom utgått ifrån att organisationen den . 2000 består av samma lokala och regionala enheter som tidigare, även om de rent associationsrättsliga förutsättningarna – hur de hänger ihop med varandra – kan ha förändrats en del. Vi har till detta lagt för- utsättningen att det från samma tidpunkt finns ett nytt rättssubjekt – trossamfundet – som inbegriper de andra och som också kan äga och förvalta egendom. Från dessa utgångspunkter finner man att det inte finns endast en enda självklar ansvarsfördelning utan många tänkbara möjligheter när det gäller hur beslut skall fattas och verksamheter ledas och förvaltas efter en rela- 120 Vad händer vid relationsändringen? Innehållet i principbeslutet är sådant att det måste framstå som synnerligen önskvärt att kyrkan själv ges så stor frihet som möjligt när det gäller att fördela ansvaret inom organisationen (detta utvecklas närmare i avsnitt 6.3.1 nedan), men kollegiet har funnit det ofrånkomligt att valet av sätt att ställa egendomen till kyrkans förfogande blir i viss mån styrande för den inomkyrkliga ansvarsfördelningen. Väljer man att samla egendomen i en eller flera stiftelser, ger stiftelselagen en ram som t.ex. begränsar möjligheterna för någon annan än stiftelsens förvaltare att fatta beslut om stiftelseförmögenhetens förvaltning. Därmed har man låst fast en viss ansvarsfördelning redan innan den kyrkliga organisationen har börjat arbeta. En viktig omständighet kan fötjäna en mer utförlig kommentar. Kolle- giet har förutsatt att det finns ett inomkyrkligt bindande regelsystem. Detta har stor betydelse i alla tre modellerna. Kyrkomötet måste kunna överta befogenheten att meddela åtminstone en del av sådana bestämmelser om egendomen som återfinns i lagstiftningen. Behovet av sådana över- gripande bestämmelser är olika stort i olika modeller – stiftelselösningar kräver förstås mindre inomkyrkliga regler eftersom det finns ett om- fattande regelverk i själva stiftelselagen – men helt utan övergripande inomkyrkliga regler fungerar inte någon av de många tänkbara lösning- arna. Kollegiet har gjort bedömningen att de slutliga avvägningarna när det gäller vad reformen kräver av övergripande rambestämmelser för att det skall fungera – för att det skall finnas ett system för samverkan och sammanslutningar av församlingar, ett inomkyrkligt utjämningssystem och regler för indelningen m.m. – också kommer att leda till en bred värde- gemenskap i frågan om behovet av ett bindande regelverk – en kyrko- ordning. 6.3.1Hur mycket skall staten bestämma? Principbeslutet om en relationsändring bygger på gr undläggande värde- ringar om en ökad självständighet för inom ramen för den särskilda lagen om . Det är från denna utgångspunkt som beslutet sedan anger att egendomen skall stå till kyrkans förfogande. Den ökade självständigheten kommer till uttryck på flera plan och i många olika former, bl.a. tillskapas det nya rättssubjektet trossamfundet . Ansvarsfördelningen mellan kyrkliga och statliga organ förändras på ett genomgripande sätt när det gäller ekonomi, organisation och personal. De kyrkliga organen förutsätts ta ett annat övergripande ansvar . SOU 1997:47 Vad händer vid relationsändringen? Mot denna bakgrund är det naturligt att ställa frågan hur mycket som skall regleras och vilka villkor som skall ställas i samband med att egen- domen ställs till kyrkans förfogande. Hur långt sträcker sig statsintresset? Enligt Kammarkollegiets bedömning måste på denna punkt en avväg- ning göras mellan motstående intressen. Å ena sidan finns det ett starkt intresse av att den specialreglerade egendomen bevaras för sitt ändamål. Men vad gäller om nu ändamålet inte är särskilt skarpt avgränsat utan mycket vitt, eller om det är starkt beroende av hur den kyrkliga verk- samheten utvecklas och hur kyrkan tolkar sitt uppdrag? Å andra sidan finns det ett intresse av att inte begränsa eller hindra det kyrkliga ansvars- tagandet och självbestämmandet. Följande exempel på avvägningar som måste göras visar intresse- konflikten. Kyrkobyggnaderna har inte något entydigt ändamål, faststä llt i lag, men det finns föreskrifter om församlingskyrkor och om upplåtelse av kyrka (se vidare avsnitt 7.2.1).Här kan man välja olika utgångspunkter när man reflekterar över vilka regler som behöver ställas upp, när lagstift- ningen i övrigt försvinner och egendomen ställs till kyrkans förfogande utan den detaljreglering som finns . En sådan utgångspunkt kan vara att lagen om kommer att definiera kyrkan som rikstäckande. Måste man då inte föreskriva någonting om antalet kyrkor i landet eller att det skall finnas en kyrka i varje församling? Detta kan synas bestickande, men att fullfölja tanke- gången leder mycket långt. Om man anlägger detta betraktelsesätt, vore det då inte naturligare att föreskriva hur rikstäckningen skall uppfyllas, hur många församlingar det skall finnas och kanske hur många präster ? Och har man då inte lagt allvarliga hinder i vägen för ett kyrkligt ansvars- tagande både vad gäller ekonomin och verksamhetens utformning? Kolle- giet har funnit det otänkbart att förena kyrkans rätt till egendomen med så ingripande föreskrifter. En annan utgångspunkt skulle kunna tas i det stora intresse som finns för kyrkobyggnaderna, långt utanför kretsen av trogna kyrkobesökare. Finns det på sådana grunder skäl att reglera kyrkob yggnadens och kyrko- rummets användning? Tankegången skulle närmast vara att kyrkan själv bestämmer hur många kyrkor det skall finnas och var de ligger, men för de kyrkor som finns bestäms det i lag på vilket sätt de får användas. Det kan antas att sådana tankar omfattas av ganska många, men kollegiet har ändå funnit det svårt att förena dem med huvudprinciperna i den tänkta rela- tionsändringen. Hur kyrkorna används är till största delen en fråga om hur kyrkans verksamhet utformas. Detta måste kyrkan själv ta ansvaret för. Det finns inte heller någon naturlig kontrollapparat att ta till, om det skulle visa sig att kyrkorna används på ett sätt som strider mot föreskrifter i lag. 122 Vad händer vid relationsändringen? Det kan anföras goda skäl för att det finns övergripande bestämmelser om antalet kyrkor och vad de får användas till, men enligt Kammarkolle- giets mening bör dessa i så fall beslutas av kyrkliga organ. Det sagda gäller inte hur kyrkorna skall betraktas från kulturminnessynpunkt, vilket som nämnts utreds av Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet. Den kyrkliga jorden förvaltas av egendomsnämnder, som har karaktär av specialreglerade nämnder. Om vi utgår ifrån antagandet att den kyrkliga jorden även får både ett bevarat ändamål och ett i lag fastställt förvaltningsmål, är det då inte naturligt att lagen också anger hur en egendomsnämnd skall arbeta gentemot de uppställda målen, dvs. att vissa förvaltningsbetämmelser ges för egendomsnämndernas verksamhet? På denna punkt, liksom i fråga om kyrkob yggnaderna har kollegiet funnit att en sådan reglering ingriper i och styr kyrkans egen planering och de prioriteringar som måste göras. Vid närmare begrundande måste man inse att det inte ens är självklart att man i lag föreskriver att det skall finnas en motsvarighet till dagens egendomsnämnder. Enligt Kammarkollegiets me- ning finns det en rad goda motiv för att ett sakkunnigt organ får ansvaret för den krävande förvaltningen av kyrkans jord och skog, men med den ansvarsfördelning som bör gälla enligt principbeslutet om ändrade rela- tioner, bör den bedömningen i sista hand vila på kyrkan själv. Dessa båda exempel visar att avvägningen mellan de intressen som betingar att staten genom lagstiftning styr utvecklingen efter en relations- ändring och de intressen som i stället talar för att staten avstår från detsamma, inte alltid är enkel att göra. Enligt kollegiets bedömning väger det emellertid på en rad punkter över till förmån för att man avstår. Ett konsekvent handlande utifrån principbeslutet om ändrade relationer kräver på det hela taget i regel att kyrkan får frihet att bestämma själv, eftersom man tar hela ansvaret för ekonomi, personal och verksamhetens utform- ning. Att stifta lagbestämmelser utifrån omsorgen om kyrkans bästa är inte heller något naturligt led i reformen, utan skulle betyda att staten ikläder sig förmyndarens roll. Kammarkollegiet har lagt följande ställningstaganden till grund för arbetet med de olika modellerna. Egendomens ändamål: Den specialreglerade egendomen har ändamålsbestämmelser i kyrkolagen.Utgångspunkten bör vara att lagstift- ningen också i fortsättningen anger ändamålen för den kyrkliga egen- domen. Detta motiveras av ett tydligt statsintresse, som motsvarar de skäl som bär upp bl.a. stiftelselagens bestämmelser om ändring av ett stiftelse- förordnande [6 kap. stiftelselagen (1994:1220)], dvs. att egendom som avsatts för ett bestämt ändamål också bevaras för detta under en viss offentlig kontroll.Om ett sådant ändamål i detta fall är helt och hållet beroende av kriterier som kyrkan själv skall besluta eller av den kyrkliga verksamhetens utformning, kan det emellertid vara överflödigt eller rent Vad händer vid relationsändringen? av hindrande att det finns lagbestämmelser. I vissa fall kan man i stället överväga en negativ ändamålsbestämning, dvs. att lagstiftningen anger vad egendomen inte får användas till. Förvaltningsmål: Vissa skäl kan anföras till stöd för att i en ramlag ta med ett mål för förvaltningen av den ändamålsbestämda egendomen. Ett sådant är att dagens lagbestämmelser innehåller detta (41 kap. 9 § kyrko- lagen), ett annat att stiftelselagen har en allmän bestämmelse om för- mögenhetens placering på ett godtagbart sätt (2 kap. 4 § stiftelselagen). I båda fallen handlar det om att trygga ege ndomens varaktiga bestånd för sitt ändamål. Ett i lag uppställt förvaltningsmål för den kyrkliga egen- domen kan tjäna syftet att understryka den ursprungliga stiftelsekaraktären och på ett positivt sätt bidra till valet av långsiktiga förvaltningsstrategier, vilket står bäst i överensstämmelse med egendomens historiska ursprung och ändamål. : är förvaltningsorganisationen regle- rad i lag. Utgångspunkten för principbeslutet om ändrade relationer är emellertid att kyrkan själv skall bestämma sin organisation. Lagen om kommer bara att ange de olika rättssubjekten och nivåerna i organisationen. Som antytts ovan finns det skäl för uppfattningen att egendomsförvaltningen allt efter sin beskaffenhet anförtros organ med inflytande från den sakkunskap som förvaltningsuppgiften kräver. En parallell är stiftelselagens krav på "godtagbar placering". Om detta sägs bl.a. följande: Det är styrelsen eller förvaltaren som svarar för att förmögen- heten är godtagbart placerad. Härav följer att frågan om en stiftelses förmögenhet är godtagbart placerad i vissa fall också kan vara att bedöma med beaktande av vilken kunskap i ekono- miska spörsmål som finns representerad i styrelsen eller hos för- valtaren i dennes högsta verkställande organ... (Prop.1993/94:9 s.122) Innebörden är bl.a. att om förvaltningen leds av ett sakkunnigt organ är ramen för vad som skall betraktas som en "godtagbar placering" vidare. En förvaltare med expertkunskaper kan själv svara för t.ex. kvalificerade för- valtningsåtgärder som att hålla en egen värdepappersportfölj. För en för- valtare som inte har sådana egenskaper är en förvaltning av detta slag inte en "godtagbar placering". Om man nu tänker sig att egendomen ställs till kyrkans förfogande med ett förhållandevis vitt ändamål och ett ganska allmänt förvaltningsmål, skulle det vara en trygghet för den långsiktiga ändamåls uppfyllelsen, om man vore säker på att förvaltarskapet utövades med god kompetens. Utifrån ändamålssynpunkter skulle det i så fall vara ett intresse från statens sida att ge övergripande synpunkter på sammansättningen av de 124 Vad händer vid relationsändringen? organ som skall uppträda som egendomsförvaltare på olika nivåer. Detta kräver att en del av organisationen i lag, kanske inte bara det förvaltande organet självt, utan också hur det skall utses. Eventuellt kräver detta i sin tur att också den part som skall utse organet ifråga lagregleras. Börjar man ställa upp förutsättningar i lag, leder det mycket lätt till en kedja av konsekvenser. Kollegiet anser det inte omöjligt att i lagen om ta in bestämmelser om sakkunniga förvaltningsorgan, t.ex. egendomsnämnder eller en kyrkofondsstyrelse. Det inkräktar dock en del på det kyrkliga självbestämmandet ifråga om den interna organisationen och skulle inne- bära att man för ett delområde av reformen gjorde avsteg från en princip som i övrigt är genomgående. Mot bakgrund av detta, och särskilt också med hänsyn till att lösningarna i formellt hänseende blir olika i de tre modeller vi presenterar i kap. 10–12, har vi stannat för uppfattningen att lagen inte i något avseende bör reglera förvaltningsorganisationen utöver vad som följer av huvudinnehållet i lösningsförslaget. 6.3.2Reformen får inte minska friheten Det får närmast uppfattas som en självklarhet att reformen skall öka frihet på en rad områden. Om motsatsen skulle bli resul- tatet, skulle reformen eller i vart fall motiven för den framstå i egendomlig dager. Ändå är detta precis vad som skulle kunna bli fallet på det område kollegiet har att utreda. Vår önskan att undvika ett sådant resultat av re- formarbetet har starkt påverkat diskussionen omkring en av våra modeller. En förklaring till det sagda är följande. En stor del av den special- reglerade egendomen har, som tidigare beskrivits, stiftelsekaraktär. Den är emellertid undantagen från stiftelselagens tillämpning (4 § lagen om införande av stiftelselagen). Kyrkolagens föreskrifter gäller i stället. Om ett stiftelsealternativ utformas utifrån stiftelsemodellen – med egendomen som anknutna stiftelser och församlingarna som förvaltare enligt stiftelse- lagen – är det högst sannolikt att reformen på detta område skulle uppfattas på det sättet att friheten rent faktiskt har minskat. Av det följande framgår hur kollegiets arbete med stiftelsemodellen har tagit en annan riktning, och att våra tankegångar när det gäller förvaltar- skapet har påverkats av det som har sagts. Vad händer vid relationsändringen? Kyrkoberedningen föreslog att normgivningsbefogenheter också fort- sättningsvis skulle överlämnas till kyrkomötet. "Vidare innehåller paragrafen en möjlighet för att inom ramen för de grundläggande bestämmelserna lämna över till kyrkan att i övrigt besluta om sina angelägenheter, bl.a. genom normgivning som avses binda församlingarna. Kyrkomötets rätt till sådan normgivning har sin grund i att ett överlämnande av offentlig beslutsmakt har skett" (Staten och trossamfunden s. 153).