sou · GLB3148 · 1998-01-01 00:00:00 — ·Intresset är mycket stort hos public service-företagen för att utveckla användningen av Internet i utbildningssyfte. Förutom distribution av programtablåer, lärarhandledningar etc finns kompletta kurser på Internet. Det pågår många projekt där man försöker utveckla de interaktiva momenten. ·För skolornas del ser flera företag en utveckling mot Video on Demand-service av programmen. ·Skol-TV-programmen har överlag få direkttittare – de flesta programmen bandas i skolorna eller av t.ex. AV-centraler som URs program. Framtidens utbildning blir mer multimedial DUKOM har som uppdrag (dir. 1995:69) att föreslå åtgärder som kan främja användningen av distansmetoder i olika slag av utbildning. Utredarens huvuduppgift är att föreslå en strategi som långsiktigt främjar utvecklingen i hela landet av de möjligheter till distans- utbildning som den moderna informationstekniken (IT) erbjuder. Kommittén har fått i tilläggsdirektiv (dir. 1996:17) att lämna förslag om vilken roll UR skall spela inom utbildnings- och folkbildnings- området. Med hänsyn till huvuduppdraget är det naturligt att DUKOM fäster särskilt avseende vid URs roll inom distansutbildningen. Utbildnings- program i radio och TV är inte i sig distansutbildning enligt den definition som DUKOM använder. Enligt den definitionen krävs interaktivitet mellan lärare och studerande och helst också mellan de studerande, och den interaktiviteten sker på distans, varmed avses avstånd och/eller rum. Informations- och kommunikationsteknologin är under stark utveckling som medför stora förändringar i samhället och med nödvändighet också får genomslag inom olika slag av utbildning. Av särskild betydelse för DUKOM är att möjligheterna till interaktivitet inom distansutbildning ökar. IT förknippas främst med datorer, och det är i första hand det ökade utnyttjandet av datorns möjligheter i olika tillämpningar som ligger bakom utvecklingen mot en ökad multimedieanvändning inom såväl distansutbildning som utbildning i mera traditionella former. Radio- och TV-program är exempel på envägskommunikation. Utbildningsprogram är L¤ROMEDEL, som används inom både distans- utbildning och annan utbildning. Däremot är program i radio och TV onekligen något som överbryggar avstånd i rum, nämligen från sändare till mottagare. Om programmen spelas in, vilket är det normala vid användning i skolor och vanligt bland enskilda tittare och lyssnare, överbr yggar de också I kombination med andra läromedel blir radio- och TV- programmen ett MULTIMEDIALT INSLAG. Multimedierna kommer i ökande utsträckning att påverka undervisningens omfattning och uppläggning, pedagogiken och sättet att handleda de studerande. Utbildningsanordnarnas ekonomiska resurser är begränsade, och detsamma gäller lärares och studerandes tid. Om några vinster skall kunna fås i form av höjd utbildningskvalitet utan kostnadsökningar krävs att utbildningsanordnarna noga planlägger när, var och hur olika medier kan användas och hur de kan kombineras. Av detta följer att utbildningsanordnarna bör ha inflytande över innehållet i och utformningen av de olika multimediekomponenterna så att den aktuella kursen (eller distanskursen) som helhet får en pedagogiskt god utformning, vari bör ingå att de studerande skall ha ett betydande utrymme för egna val av lärmetod och av kompletterings- och fördjupningsmaterial. Det är viktigt att utbildningsanordnaren antingen själv svarar för utformningen av multimedieinslagen eller har tillgång till en utvecklad marknad på vilken val kan ske mellan olika multimediekomponenter. Det är således inte rimligt att någon har monopol på att producera läromedel för ett visst medium. Digitala sändningar i radio och TV Introduktionen av digitala sändningar i radio och TV är på gång i . För radions del pågår sändningarna redan, men finns inte mottagare på de vanliga konsumenternas marknad. De första beräknas bli introducerade som bilradioapparater. För TVs del bedöms utvecklingen innebära, att konsumenterna först skaffar sig en tillsats till den vanliga TV-mottagaren som gör det möjligt att omvandla de digitala signalerna till analoga. Digitala sändningar medför möjligheter till en avsevärd ökning av antalet radio- och TV-kanaler. Programutbudet kan därför öka väsentligt. kommer troligen den digitala tekniken att helt ersätta den analoga vad gäller sändningar av ljudradio och television. Allmänhetens apparatinnehav kommer att förändras först successivt, och det beräknas ta innan ens en majoritet har skaffat sig utrustning för att ta emot de digitala signalerna. De marknadsmässiga förutsättningarna för försäljning av mottagare för digitalt sända program påverkas naturligtvis av vilka program som kommer att sändas i de nya kanalerna. Om man t.ex. nöjer sig med att sända samma program som förekommer i de analoga kanalerna har publiken liten anledning att skaffa sig de nya mottagarna. Då blir övergångstiden lång innan de analoga kanalerna kan läggas ner. Om däremot de digitalt sända programmen har ett attraktivt innehåll som både ersätter och avviker från de analoga kanalernas blir incitamenten starka att skaffa sig de nya apparaterna. Det förefaller inte troligt att den totala tid som publiken använder för radiolyssnande eller TV-tittande skall öka. Tillkomsten av nya kanaler måste därför antas komma att leda till en ytterligare uppsplittring av publiken. Om denna sedan går hand i hand med en utveckling mot ökad specialisering av de olika programmen är en öppen fråga som sannolikt kommer att föranleda en diskussion om public service-företagens uppgifter och ställning. En ökning av den totala användningen av radio och TV förutsätter antagligen att de nya programmen innehåller helt nya tjänster. Möjligheter till sådana nya tjänster finns bl.a. genom att mottagare för digitala radio- och TV-program kan användas för interaktiv kommunikation. Många bedömare anser det troligt att den digitala TV- apparaten kommer att integreras med datorn. En utveckling i denna riktning skulle också bidra till specialisering av programmen och av målgrupperna för dem. I diskussionerna om nya digitala TV-kanalerna har det mer eller mindre förutsatts att åtminstone en av dem skall användas speciellt för utbildningsprogram. En sådan specialkanal kommer med stor säkerhet att få en delvis annan publik än den som tittar på URs program i SVT1 och SVT2, en publik som är mera målinriktad och som har en tydligare studieavsikt. Sannolikheten för att så blir fallet förstärks av att de som vill kunna ta emot de digitala TV-kanalerna måste köpa extrautrustning eller köpa nya och sannolikt dyrare mottagare. En radio- eller TV-kanal som reserveras för enbart utbildnings- program medför en rad nya möjligheter. Program som kanske bara kan sändas en gång kan repriseras åtskilliga gånger, vilket naturligtvis skapar större tillgänglighet för dem som vill följa det. Livslängd-en på utbildningsprogrammen ökar eftersom det finns utrymme att sända dem . Ett ökat sändningsutrymme medför också ökade möjligheter för fler att sända utbildningsprogram; motivet för att förbehålla sändningsrätten för ett enda företag minskar. Om utbildningsprogram erhåller ett väsentligt ökat utrymme i nya digitala kanaler uppstår frågan om det finns anledning att fortsätta att sända sådana program i analoga kanaler. Hänsyn måste naturligtvis tas till hur snabbt olika mottagare av programmen får möjlighet att ta emot de digitala sändningarna. Då det gäller SKOLPROGRAM eller andra program som har institutioner som målgrupp bör sändningarna kunna ske enbart digitalt så snart de nya kanalerna finns. Som har framgått tidigare sker direkttittande och direktlyssnande i begränsad utsträckning i skolorna. I stället används inspelningar vilka som regel gjorts hos AV-centraler, av vilka det finns ett 60-tal i . – Om det överhuvudtaget är motiverat att etersända skolprogram i stället för att distribuera dem elektroniskt eller på inspelade kassetter direkt från producenten, så bör det begränsade antalet institutioner som tar emot programmen från början kunna skaffa sig den erforderliga utrustningen för att ta emot digitalt sända program. Då det däremot gäller utbildningsprogram, för vilka M¥LGRUPPEN ¤R ENSKILDA PERSONER måste hänsyn tas till den tid det tar innan de digitalt sända programmen kan tas emot av den breda allmänheten. I URs redovisning av den egna verksamheten görs en kategorisering av programmen som utgår från den tänkta målgruppen. Följande sju programkategorier kan i huvudsak anses riktade till enskilda personer, nämligen 2vuxenprogram, som ingår i kurser och till vilka det finns kursböcker för i huvudsak självstudier 3program ingående i distanskurser på högskolenivå Med folkbildande program avses program av mera allmänt orienterande karaktär. Till form och innehåll är de inte olika SRs och SVTs faktaprogram eller samhällsprogram. Övriga vuxenprogram är avsedda som komplement till en kursbok och har ett tydligt utbildningssyfte. De sänds som serier. Språkprogrammen hör hit. Många tittare köper inte kursböckerna, men har uppenbarligen ändå behållning av programmen eftersom de har en inte obetydlig publik. Som komplement till övriga studieformer får de anses ha ett stort värde. Distanskurserna för högskolestuderande har tagits fram i samarbete med institutioner vid universitet och högskolor och programmen utgör ett viktigt inslag i utbildningen. Programmen för lärarfortbildning ingår också i målinriktade utbildningar. Förskoleprogrammen har stora likheter med SVT1s och SVT2s barnprogram, och de skulle lika gärna kunna sändas av dessa program- kanaler. UR har tillsammans med SR och SVT i särskilt uppdrag att sända program som i URs statistik går under beteckningarna program för funktionshindrade respektive för minoriteter. Här har en överens- kommelse gjorts mellan företagen om fördelningen av ansvaret. En del av URs program är av mera allmän karaktär medan en del har ett tydligt utbildningssyfte. Samtliga de här nämnda programkategorierna är viktiga för sina olika publikgrupper, och de kan inte utan vidare tas bort från de analogt sända programkanalerna innan en acceptabelt stor andel av tittarna har mottagare för digitalt sända program. kan behållandet av analoga sändningar bli ett hinder för det fulla utnyttjandet av de möjligheter som de digitala kanalerna erbjuder. I de analoga kanalerna uppgår sändningstiderna för URs program till genomsnittligen /vecka utslaget över . Antalet program som kan sändas är alltså starkt begränsat. Tillgängligheten för tittare och lyssnare är därmed också begränsad. I en egen digital kanal däremot blir sändningsutrymmet mycket stort. Teoretiskt kan man sända eller /vecka i en kanal. Det finns alltså utrymme för att sända flerdubbelt antal program och dessutom varje program i flera repriser så att tiderna passar många fler tittare och lyssnare än vad tiderna för de analoga sändningarna kan göra. kommer emellertid möjligheterna att till fullo utnyttja sändningsutrymmet i särskilda utbildningskanaler att begränsas av ekonomiska skäl. Att producera och att sända program medför kostnader. Redan att sända ett program både analogt och digitalt medför merkostnader, om än marginella. Om dessutom de digitala kanalerna används för att sända fler program än vad som finns i de analoga blir merkostnaderna betydande. Som har framgått tidigare regleras rätten att reprisera ett program i avtal med upphovsrätts- havarna. Redan ett ökat antal repriser medför därför kostnadsökningar. Kostnaderna för att producera särskilda program för en digital kanal blir givetvis större. UR har framfört önskemål om att få disponera en egen digital TV- kanal. Om UR inte tillförs ökade resurser måste kostnaderna för att fylla den digitala kanalen med program minska det ekonomiska utrymmet för program i analoga sändningar. Frågan måste därför ställas om det inte finns anledning att snäva in URs uppdrag för att säkerställa att tillräckliga ekonomiska resurser går till de mera målinriktade utbildningsprogrammen. Det finns alltså skäl att ifrågasätta om inte SR och SVT borde överta uppdraget att producera och sända ett par av de ovannämnda programkategorierna. Den diskussionen bör gälla de allmänt folkbildande programmen, barnprogrammen och en del av programmen för minoriteter och funktionshindrade. En sådan renodling av uppdraget skulle sannolikt öka förut- sättningarna för UR att i samverkan med folkbildningsorganisationer, skolor, högskolor och andra utbildningsanordnare fylla en viktig utbildningspolitisk funktion. kan det bli möjligt att ställa flera digitala radio- och TV- kanaler till förfogande för utbildningsprogram. Diskussionen för den närmaste framtiden har dock handlat om bara en TV-kanal. Det kan utan vidare slås fast att UR med nuvarande medelstilldelning inte har resurser att fylla hela den tillgängliga sändningstiden i en egen TV- kanal på en meningsfullt sätt. Därför bör en särskild utbildningskanal erbjuda sändningsutrymme också åt andra, alltså åt folkbildnings- organisationer, skolor, högskolor och andra utbildningsanordnare. har framgått, att en internationell tendens i fråga om TV är att man i allt högre utsträckning skiljer på programproduktion och sändningsrätt. De företag som svarar för sändningarna övergår allt mer till att köpa programmen från andra TV-företag eller från särskilda produktionsbolag. Samma tendens kan märkas i SVT1 och SVT2. Det finns därför också anledning att ifrågasätta om UR behöver ha en egen organisation för programproduktion. UR är en läromedelsproducent, som har givits ensamrätt att sända sina produktioner i radio och TV. URs program är, till skillnad från nästan alla andra läromedel, kostnadsfria för användarna och står till förfogande som en fri nyttighet. De finansieras med anslag ur rundradiokontot hos och alltså av TV-avgiften. UR är, i likhet med SR och SVT, ett public service-företag, och arbetar följaktligen inom de ramar som regelverken för ett sådant företag uppställer. Det innebär bl.a. att företaget har stor redaktionell självständighet och att dess oberoende gentemot utomstående maktgrupper är säkerställt. Oberoendet gäller också i förhållande till marknaden. Programanskaffningen (inköp och egen produktion av program) och utsändningen av programmen finansieras med offentliga medel. Vid sidan av programverksamheten i radio och TV bedriver UR ett antal sidoordnade verksamheter. URs förlag ger ut böcker som kompletterar utbildningsprogrammen. Bokutgivning innebär alltid en affärsrisk, men målet är att förlaget inte skall uppvisa förlust så att det måste delfinansieras av avgiftsmedel. Nära knytning till program- verksamheten har också försäljningen av tidigare sända program på audio- och videokassetter (s.k. sekundärproduktion). Vidare före- kommer publicering av visst kompletterande material till URs program- verksamhet på Internet. Ingenting av detta bör utgöra något principiellt problem i förhållande till URs ställning och uppdrag som public service-företag eller i förhållande till sättet för finansiering av verk- samheten. Gränserna för vad som kan göras inom programverksam- heten och inom till denna knutna biverksamheter sätts bara av medelstilldelningen och tilldelning av sändningstider. Frågetecken uppstår däremot om UR börjar bedriva verksamhet som inte har anknytning till uppdraget att anskaffa och sända utbildnings- program. Det kan t.ex. inte anses ingå i URs uppdrag att producera andra självständiga läromedel än radio- och TV-program. URs möjligheter att uppträda som producent av video- och audiokassetter eller av CD- ROM-skivor för utbildningsändamål är därför begränsade, liksom möjligheterna att använda Internet för andra ändamål än sådana som har en tydligt knytning till radio- och TV-programmen. Det bör inte anses möjligt för UR att inom ramen för sitt nuvarande uppdrag och med nuvarande finansieringssätt börja bedriva distansutbildning med de krav på interaktivitet mellan anordnaren och de studerande som då uppkommer. I det sammanhanget bör ett studium av uppb yggnaden och omfattningen av verksamheten vid i ge en antydan om vilka förändringar som krävs. Problemen är av åtminstone två slag. Å den ena sidan får UR sina anslag ur rundradiokontot för att anskaffa och sända radio- och TV-program. Om dessa medel används för annan verksamhet så bortfaller motivet för att använda den nuvarande finansieringskällan. Om å andra sidan URs produktionsresurser – bekostade med medel ur rundradiokontot – används för produktion av läromedel på en marknad finns risk för att UR utnyttjar en otillbörlig konkurrensfördel, eller i varje fall risk för att UR misstänks för att göra så. finns det starka skäl för att den organisation och den kompetens som finns inom UR skall kunna utnyttjas allsidigt inom en växande multimediesektor och med särskild inriktning på läromedels- försörjning. UR är förmodligen den organisation i som har störst kunskaper, delvis sannolikt unika, då det gäller att kombinera den rörliga bilden, ljudet och texten till en pedagogiskt väl fungerande helhet. Inom UR finns en organisation som har ett stort pedagogiskt kunnande och erfarenhet av att driva projekt och samordna alla de kompetenser som behövs för att åstadkomma bra utbildningsprogram. Samma grundkompetenser behövs för att skapa bra datorprogram och CD-ROM-skivor för användning inom såväl distansutbildning som traditionell utbildning. URs kunnande skulle också vara värdefullt för att producera t.ex. video- och audiokassetter utan bindningar till de format och konventioner som gäller för program som skall passa in i radio- och TV-sändningar och utan bindningar till de begränsningar som public service-uppdraget kan medföra. Men enligt DUKOMs uppfattning är en vidgad roll för UR inte förenligt med uppdraget att bedriva public service och inte heller med sättet för finansiering av URs verksamhet. 1Utbildningsradio och utbildnings-TV bör sändas av ett företag som har ett entydigt utbildningspolitiskt uppdrag och som inte omfattas av de särskilda regler som är förknippade med public service. 2Uppdraget att producera och sända utbildningsprogram i radio och TV bör renodlas till att avse läromedel för kurser för alla nivåer i det svenska utbildningsväsendet och inom folkbildningen. Övriga program i URs nuvarande sändningar saknar en klar utbildnings- karaktär och bör skötas av public service-företagen , men helst också av TV4. Detta bör klarläggas i sändningstillstånden för dessa företag när tillfälle ges för omförhandling av sändnings- villkoren med företagen. 3Utbildningsprogrammen bör sändas i egna digitala kanaler och övergångsvis delvis också analogt. 4De digitala utbildningskanalerna bör vara öppna för flera olika utbildningsanordnare; detta kräver ett samordningsorgan. 5De produktionsresurser som UR har byggt upp för utbildnings- program i radio och TV bör användas också för produktion av andra multimediala läromedel. Dessa läromedel bör göras tillgängliga på en marknad i konkurrens med andra läromedelsproducenter. 6Programproduktionen bör ekonomiskt och organisatoriskt skiljas från sändandet av utbildningsprogrammen. UR har en oklar ställning genom dubbla uppdrag. Dels är UR ett public service-företag med publicistiska uppgifter, dels är UR ett utbildningspolitiskt instrument som genom sin programverksamhet skall vara ett komplement till det övriga utbildningsväsendet. DUKOM, som anser att radio och TV även har en viktig roll att spela som distributionskanal för utbildningsprogram, föreslår att URs uppgifter skall renodlas så att verksamheten blir helt inriktad på utbildningsprogram. Övrig programverksamhet, dvs. sådan som innefattar program av mera allmänt innehåll, bör överföras till i första hand SR och SVT och helst även till TV4. Som har framgått tidigare anser DUKOM att UR bör betraktas som en producent av läromedel, vilka kan användas inom i princip alla typer av studier. UR är inte utbildningsanordnare och bör heller inte bli det. Förutsättningen för förslagen i det följande är att sändnings- utrymmet för utbildningsprogram i radio och TV vidgas väsentligt genom att verksamheten tilldelas egna kanaler. Grundscenariot är därvid att planerna på digitala marknät förverkligas och att näten efter en övergångstid blir rikstäckande med möjligheter till såväl regionala som lokala sändningar. Andra tänkbara scenarier är att motsvarande sändningsutrymme och täckningsgrad erhålls genom analoga eller digitala sändningar via satellit eller genom digitala sändningar via kabel eller telenätet. Så snart digitala TV-kanaler är i drift bör en sådan kanal användas enbart för utbildningsprogram. Det bör också övervägas om inte en av de nya digitala radiokanalerna skall innehålla enbart utbildnings- program. Det nuvarande UR bör delas upp i två från varandra skilda företag. Det ena företaget, i det följande benämnt 5TBILDNINGSKANALEN, skall uteslutande ha ansvar för ANSKAFFNING OCH S¤NDNING av utbildnings- program i radio och TV och ta över det nuvarande URs sändningsrätt. Verksamheten bör – i likhet med URs – vara anslagsfinansierad. Företaget bör stå i Utbildningssveriges tjänst och därför inte ha allmänna public service-uppgifter. DUKOM ser från sina utgångs- punkter inget hinder mot att Utbildningskanalen ändå ägs av den statliga stiftelse som äger SR, SVT och också UR, men inser att det kan finnas invändningar mot en sådan ordning. Om det anses lämpligt eller möjligt att stiftelsen äger Utbildningskanalen krävs vissa ändringar i stiftelseförordnandet. 66 &¶RSLAG SOU 1997:148 Det andra företaget, i det följande benämnt 0RODUKTIONSF¶RETAGET nybildas men skall överta URs verksamhet med produktion av utbildningsprogram. Produktionsföretagets verksamhet blir inlednings- vis att producera program efter beställning av Utbildningskanalen, men successivt bör företagets verksamhet vidgas till att avse produktion av alla slag av läromedel, även elektroniska, och särskilt sådana som innehåller ljud och rörliga bilder. Produktionsföretaget kommer därvid att arbeta på en marknad i konkurrens med andra läromedels- producenter. Utbildningskanalens uppdrag blir att sända program tydligt inriktade på att användas i utbildningssammanhang, varmed DUKOM menar dels skolradio och skol-TV (om sådana program även i fortsättningen skall sändas i radio och TV), dels program som är avsedda att användas i samband med kurser. Kurserna kan ha annan anordnare, såsom är fallet med de nuvarande högskolekurserna för vilka UR sänder program inom ramen för sitt samarbete med olika högskoleinstitutioner. Programmen kan också vara utformade som läromedel för enskilda studier och avsedda att användas i kombination med andra läromedel, t.ex. kursböcker. Programmen sänds dels i de nya digitala kanalerna, dels, över- gångsvis, i SRs och SVTs analoga kanaler. I de digitala utbildnings- kanalerna sänds vidare program som har producerats av olika utbildningsanordnare. Utbildningskanalens uppgift blir alltså både att sända program som företaget självt har beställt efter samråd med olika utbildningsanordnare och att tillhandahålla sändningsmöjligheter för program som utbildningsanordnarna har producerat eller låtit producera. Det är möjligt – och kanske också nödvändigt – att olika slag av blandfinansieringar kommer att utvecklas, så att Utbildnings- kanalen tillsammans med utbildningsanordnare finansierar en del av programmen. Utbildningskanalen kommer alltså att sända program som kommer från flera olika källor. En samordningsfunktion kommer att bli nödvändig för beslut om när de olika programmen skall sändas men också för att åstadkomma avsedd bredd i programsammansättningen och balans mellan olika målgrupper. Viss kvalitetskontroll kommer också att behövas liksom en yttersta instans för bedömningar av om ett enskilt program är förenligt med radio- och TV-lagen. För funktioner av nämnt slag bör ledningen för Utbildningskanalen svara. Utbildningskanalen bör, i likhet med UR, ha en regional organisation.