sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Gemen- skapsrättens krav på ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den uppkomna skadan torde i sak ge samma resultat som en sådan ny- anserad bedömning, med tillämpning av principerna om skyddat in- tresse och adekvat kausalitet som förespråkar. En klar skillnad mellan gemenskapsrättens skadeståndsansvar och det allmännas ansvar enligt svensk rätt är emellertid det uttryckliga undantag för skador orsakade av beslut av de högsta statsorganen som återfinns i 3 kap 7 § SkL. Enligt den bestämmelsen får talan om ersätt- ning enligt 3 kap. 2 § SkL inte föras med anledning av beslut av riks- dagen, regeringen eller de högsta domstolarna om inte beslutet blivit upphävt eller ändrat. Även om regeln rent lagtekniskt är en processuell regel innebär den i sak att en enskild skadelidande som hu- vudregel inte kan få ersättning för skador orsakade av de högsta stats- 2 Se härom bl.a. s. 131 f., , s. 377 ff. samt s. 67 ff. Ansvaret enligt gemenskapsrätten omfattar, som framhölls bl.a. i Brasserie/Factortame III även fel som begåtts av lagstiftaren, t.ex. genom underlåtenhet att lagstifta eller beslut om att införa natio- nella regler som står i strid med gemenskapsrätten. Domstolen betona- de, (p 29 ff) som ovan beskrivits, att statens ansvar omfattar handlingar och underlåtenhet som kan tillskrivas såväl lagstiftaren som domstolar- na och exekutiva organ. I detta sammanhang bör även nämnas grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen enligt vilken domstol eller annat offentligt organ får underlåta att tillämpa en av eller regeringen be- slutad föreskrift endast om felet är uppenbart. Denna inskränkning gäller dock inte, enligt vad som angetts i prop. 1993/94:114, Grund- lagsändringar inför ett svenskt medlemskap i unionen, när en svensk domstol finner att en nationell regel strider mot en gemen- skapsrättslig norm som är direkt tillämplig eller som har direkt effekt. I propositionen sägs att Vid ett medlemskap har således svenska dom- stolar och myndigheter enligt det förhärskande EG-rättsliga synsättet att vid lagkonflikt sätta en svensk regel som strider mot EG-rätten åt sidan eftersom den svenska regeln beslutats av en instans som – inte längre – är behörig normgivare. (A. prop. En särskild fråga är vem som kan vara part och vem som slutligt skall åläggas betalningsskyldighet när talan förs om ersättning på grund av överträdelse av gemenskapsrätten. I de mål enligt artikel 177 där domstolen lagt fast att medlemsstaterna kan åläggas ett skadestånds- ansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten har domstolen oftast an- vänt uttrycket the State resp. l´État i domarnas engelska resp. franska version för att beskriva vem som bär ansvaret. Så har skett ock- så i de mål där den aktuella åtgärden vidtagits av en lokal eller regional instans. I domen talas dock om an authority of the State. Svarande i dessa mål har oftast varit staten men i var svaranden det ministerium som i strid mot gemenskapsrättens regler hade vägrat utfärda licens. Det framgår inte av domarna om domstolen tagit ställning till huruvida det slutliga betalningsansvaret åvilar det enskilda organet/den lokala myndigheten eller om anspråket alltid kan riktas direkt mot staten. Det kan noteras att domstolen, när det gäller skadeståndkrav mot gemenskapen enligt artikel 215, anser att talan kan riktas mot gemenskapen som sådan eller direkt mot den institution som ansvarar för den aktuella överträdelsen men att det är den felande in- stitutionen som företräder gemenskapen inför domstolen. (Se t.ex. må- let 353/88 Briantex [1989] I-3623.) Enligt 3 kap. 2 § SkL är det staten eller kommun som skall ersätta uppkommen skada. Gränsdragningen mellan statens och kommunens ansvar kan i varje fall i teorin ibland leda till problem. 132 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... rades i förarbetena till s kadeståndsla gen och behandlas också i gts- son I, s. 127 ff. Det som där sä gs visar tydligt att det kontinuerligt sker förändrin gar av den offentliga för valtningsorganisationen med därav föl jande förändrin gar i ansvarsfördelnin gen mellan stat och kommun. Så vitt känt har doc k den här gränsdra gningsfrå gan inte föranlet t nå gra problem i den praktiska tillämpningen. När det gäller internationella förpli ktelser är de t alltid staten som ansvarar. En skadeståndstalan so m grundas på påstående o m bristande implementering av EG-regler måste mot den bakgrunden alltid kunna riktas mot staten. Det bör e mellertid inte vara nå got som hindrar att talan för s mot en kommun t.ex. om skadan orsakats av en rättstillä mp- ning som står i strid med gemenskapsrätten. Det framstår so m naturligt att en svensk domstol som skall besluta om skadestån d på grund av en ö verträdelse a v gemenskapsrätten för vilken staten – i den vida definition som domstolen angett – ans varar får a vgöra frå gan vilket organ som skall utge ersättnin g med tillä mp- ning av de bedö mningsgrunder som gäller enli gt svensk rätt. En sådan ordning stä mmer väl med principen att rätte n till ersättnin g grundas direkt på gemenskapsrätten medan det är den nationella rättens re gler som styr processen och fastställande t av ersättnin gsbeloppet. Dom- stolen har inte i de prö vade målen uttala t sig särs kilt angående detta och det finns inte heller nå gon gemenskapsrättsli g regel som reg- lerar frågan. 9.3.2Vilka typer av överträdelser kan ge upphov Ä ven om skälen för särs kilda bestä mmelser om skadeståndsans var för det allmänn a varit likartade är det, t ypiskt sett, olika situationer som stått i fo kus när man diskuterat behovet av skadeståndsre gler nationellt respektive inom gemenskapsrätten. De rättsfall där do mstolen prö vat frå gan har i flertalet fall av- sett situationer där en medlemsstat inte alls, inte eller på fel sätt genomför t gemenskapsrättsli ga regler, dvs. ö verträdelser a v gemen- skapsrätte n som kan tillskrivas lagstiftaren i dennes utö vning av norm- givningsmakt. Domarna i och visar dock att medlemsstaternas skadeståndsans var för brott mot gemenskapsrätten ä ven omfattar fall där en myndighet eller en enskild tjänste man tillä m- par regler i strid mot gemenskapsrätten. Skadeståndsla gens regler om det allmännas s kadeståndsans var har frä mst tagit sikte på just situationer där ens kilda tjänste män eller myn- digheter tillä mpat gällande rätt på ett fela ktigt sätt och fel a v lagstifta- ren har som huvudregel, enligt 3 kap. 7 § SkL, undantagits från lagens tillämpningsområde. Enligt svensk rätt har även felaktiga råd och upp- lysningar från en myndighet under vissa förutsättningar ansetts kunna ådra det allmänna ett skadeståndsansvar. (Se t.ex. SOU 1993:55 avsnitt 5.9.) Det är osäkert om domstolen skulle kunna finna att en sådan åt- gärd omfattas av medlemsstaternas skadeståndsansvar .3 9.3.3De närmare förutsättningarna för skadeståndsansvar Den regel som överträtts skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda Innebörden av det första kravet som det utvecklats av domstolen har närmare beskrivits i avsnitt 8.3.2 ovan. Någon motsvarande förutsätt- ning uppställs inte uttryckligen i den svenska lagen. Det råder emeller- tid ingen tvekan om att det enligt gemenskapsrätten liksom enligt svensk rätt i varje enskilt fall, för bifall till en skadeståndstalan, förut- sätts att avsikten varit att skapa rättigheter för just den enskilde som ställer krav på ersättning. 4 Prövningen av ett skadeståndskrav som har sin grund i att en viss regel inte följts eller feltolkats måste självfallet innefatta ett ställningstagande till frågan vilken krets av personer den aktuella regeln avsett att skydda. Domstolens första krav skulle då kun- na ses som ett annat sätt att göra en del av den avgränsning som i svensk skadeståndsrätt sker genom att fastställa kretsen av ersättnings- berättigade, bl.a. med tillämpning av principen om skyddat intresse. Detta allmänna skadeståndsrättsliga problem som ansetts vålla särskil- da svårigheter när det gäller det allmännas skadeståndsansvar vid myn- dighetsutövning har bl.a. utförligt behandlats i , s. 347 ff och tas även upp i SOU 1993:55 s. 233 ff. Även om gemenskapsrätten och svensk rätt utformats på olika sätt förefaller det således inte finnas någonting i domstolens första krav 3Jämför avsnitt 8.2 där det framgår att en icke bindande rättsakt inte ansetts kunna skapa rättigheter som med framgång kan åberopas av en enskild vid domstol. Se även domstolens bedömning i målet 353/88 Briantex som gällde ett skadeståndskrav mot gemenskapen enligt artikel 215 där anspråket grunda- des på ett påstående om felaktig information. 4Som angetts i avsnitt 8.3.2 är det osäkert om domstolen avsett att prövningen av det första kravet skall omfatta frågan huruvida den aktuella rättssökande faktiskt tillhör den skyddade kretsen. 134 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... som står i strid med de principer om ansvarets avgränsning som gäller enligt den svenska skadeståndslagen. Överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig Domstolens överväganden angående denna förutsättning för ansvar har beskrivits ovan under avsnitt 8.3.4 och 8.4. Som där framgått innefattar bedömningen flera frågeställningar där överträdelsens karaktär och frå- gan huruvida medlemsstaten kan anses ha uppenbart och allvarligt åsi- dosatt gränserna för sin handlingsfrihet är centrala. Av särskilt intresse är också domstolens uttalanden, tydligast i domen Brasserie/ Factor- tame III, angående möjligheten för den nationella domstolen att upp- rätthålla ett i nationell rätt uppställt krav att skadan skall ha orsakats av ett avsiktligt eller oaktsamt fel. Det centrala begreppet i den svenska regeln i 3 kap. 2 § SkL är kra- vet att skadan skall ha vållats genom fel eller försummelse. Man bru- kar tala om en objektiviserad culpabedömning där frågan om skade- ståndsskyldighet föreligger skall avgöras genom en mer objektiv be- dömning av den skadegörande handlingen än vad som är fallet enligt den grundläggande regeln om ansvar för eget vållande i 2 kap. 1 § SkL. (Se härom t.ex. SOU 1993:55, s. 64 f.) För ansvar enligt 3 kap. 2 § SkL krävs inte att man kan peka ut någon viss person som oaktsam, flera mindre misstag (kumulerade fel) kan tillsammans utgöra ett ansvars- grundande fel och det allmännas ansvar omfattar även fall där skade- vållaren kan åberopa sådana subjektiva ursäkter för sitt objektivt culpö- sa handlingssätt som fritar honom från personligt ansvar. Om man bortser från de termer som används och ser till innebörden av domstolens resonemang i de domar som presenterats i kapitel 5 fin- ner man att detta utmynnar i en nyanserad bedömning där objektiva och subjektiva omständigheter vägs samman för att avgöra om en viss överträdelse är tillräckligt allvarlig för att grunda rätt till skadestånd. Det är viktigt att minnas att domstolen därvid, i avsaknad av gemen- skapsrättsliga regler, har en utgångspunkt för sin bedömning i de regler om skadeståndsansvar för staten som finns i medlemsländerna. Hur motsvarande överväganden görs enligt svensk rätt finns beskrivet i SOU 1993:55 s. 151 ff. Vid en samlad bedömning kan man konstatera att ansvarskonstruktionerna liksom de språkliga uttryckssätten skiljer sig åt men att det finns en grundläggande värdegemenskap mellan de båda ansvarssystemen. Det torde således inte i praktiken föreligga nå- gon väsentlig skillnad mellan gemenskapsrättens krav på allvarlig överträdelse och den svenska skadeståndslagens krav på fel eller för- summelse. Att domstolen sökt komma ifrån användningen av ett fel- eller culpabegrepp som ansvarskriterium beror som redan tidigare be- tonats på att dessa begrepp har olika innebörd i gemenskapens med- lemsstater. Avsikten har varit att finna ett särskilt ansvarskriterium som kan uppfylla kravet på rättsskydd för den enskilde och som kan leda till en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten. Det skall finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den uppkomna skadan När det gäller kravet på orsakssamband mellan överträdelsen och ska- dan har detta inte närmare diskuterats av domstolen som endast angett att det åligger den nationella domstolen att göra denna prövning. Ett motsvarande krav gäller enligt svensk rätt och en svensk domstol som skall pröva ett skadeståndskrav grundat på påstående om överträdelse av gemenskapsrätten får, i avsaknad av gemenskapsrättsliga regler eller uttalanden av domstolen, använda sig av motsvarande kriterier som i svensk rätt för att bedöma om kravet på adekvat kausalitet är uppfyllt. 9.3.4Prövningen av skadeståndsanspråk och skadeståndets bestämmande I avsnitt 8.5 ovan har beskrivits vissa krav som domstolen ställt på medlemsstaternas rättsordningar när det gäller utformningen av de pro- cessuella och materiella regler som skall tillförsäkra enskilda skade- lidande den ersättning som de är berättigade till. Det centrala uttalandet är att nationell rätt inte får ställa upp några processuella eller faktiska förutsättningar som innebär att den enskilde missgynnas i förhållande till vad som gäller när ersättningsanspråket grundas på inhemsk rätt samt att de nationella reglerna inte heller får ha en sådan utformning att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning. När det gäller frågan vilka typer av skador som ersätts finns det, så- vitt kan bedömas mot bakgrund av domstolens meddelade do- mar, inga inskränkningar i svensk rätt som torde kunna anses stå i strid med vad domstolen uttalat i denna del. Enligt regeln i 3 kap. 2 § SkL, som är den svenska regel som får tillämpas när skadeståndet skall beräknas, ersätts personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada. Svensk rätt medger även ersättning för ränta och utebliven vinst och det finns inte några särskilda preskriptions- eller jämkningsregler som bör kunna anses inskränka den enskildes rätt på ett oacceptabelt sätt. Det finns dock frågor som domstolen ännu inte haft anledning att ta ställ- ning till, t.ex. om den nationella rättsordningen måste ge utrymme för att besluta om ersättning även för icke ekonomisk skada eller för indi- rekta skador. 136 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... Det finns emellertid, som redan påpekats, en svensk regel som före- faller svår att förena med gemenskapsrättens krav. Mot bakgrund av domstolens allmänna uttalanden om att också överträdelser hänförliga till lagstiftaren och domstolarna måste kunna föranleda ansvar och med de preciseringar av domstolens inställning som skett i Brasserie/ Fac- tortame III, där vissa tyska och engelska regler bedömts göra det i praktiken omöjligt för enskilda skadelidande att komma till sin rätt, står det klart att gemenskapsrätten inte accepterar att ett krav på ersättning grundat på påstående om överträdelse av gemenskapsrätten avvisas med tillämpning av den svenska regeln i 3 kap. 7 § SkL. Denna be- stämmelse som inskränker möjligheten att föra talan om ersättning en- ligt 3 kap. 2 § med anledning av beslut av de högsta statsmakterna in- nebär uppenbarligen en begränsning av den enskildes rätt som inte är förenlig med de krav som gemenskapsrätten ställer. 9.4Förhållandet mellan gemenskapsrättens skadeståndsansvar och skadeståndslagens regler Jämförelsen mellan de kriterier för ansvar som domstolen har lagt fast och det allmännas skadeståndsansvar enligt svensk rätt visar att det finns olikheter mellan de två ansvarskonstruktionerna. Dessa skillnader förefaller främst ha sin grund i det faktum att domstolen utvecklat sina principer i anslutning till ett antal konkreta avgöranden som haft sin grund i medlemsstaters underlåtenhet eller brister i genomförandet av gemenskapsrättsliga regler medan de svenska bestämmelserna är gene- rellt utformade lagregler som tillkommit med tanke på flera olika typer av skador. finns det som framgått en grundläggande värde- gemenskap mellan de båda systemen som också i praktiken synes ge den enskilde ett likvärdigt rättsskydd. Det handlar också i båda fallen om generella normer men av olika karaktär. Medan den svenska rättens innehåll i princip blivit bestämt redan vid lagens införande är gemen- skapsrätten kontinuerligt under utveckling genom domstolens prövning av nya mål. Det är emellertid viktigt att slå fast att den omständig- heten att det finns olikheter inte med nödvändighet betyder att svensk rätt – med hänsyn till gemenskapsrättens företräde – måste ändras. är varken möjligt eller nödvändigt att uppnå en exakt identitet mellan gemenskapsrättens skadeståndsansvar för medlemsstaterna, som detta preciserats av domstolen, och det skadeståndsansvar som åvilar det allmänna enligt svensk rätt. Det allmännas skadeståndsansvar enligt svensk rätt utgår från svensk lagtext och förarbeten och har därutöver kommit att preciseras genom ett stort antal domstolsavgöranden. Det ansvar som gemen- skapsrätten ålägger medlemsstaterna finns inte kodifierat i författ- ningstext. Det har skapats genom domstolens avgöranden – med start i – och det står klart att ansvarets omfattning och utformning kommer att preciseras och utvecklas ytterligare genom framtida avgöranden av domstolen. Dessutom, vilket är viktigt att min- nas, är det som domstolen lagt fast inte en fullständig skadestånds- rättslig reglering. Rätten till ersättning grundas direkt på gemenskaps- rätten men härutöver skall prövningen ske enligt nationell rätt i varje medlemsstat – dock med beaktande av de minimikrav som domstolen ålagt de nationella domstolarna att upprätthålla. Det är inte heller nödvändigt att eftersträva en total överensstäm- melse mellan gemenskapsrätten och nationell rätt. Som tidigare be- skrivits innebär bl.a. solidaritetsprincipen och principen om gemen- skapsrättens företräde att svenska domstolar är skyldiga att se till att enskilda medborgare får det skydd som gemenskapsrätten garanterar dem. En svensk domstol som finner att en nationell lagregel står i strid med gemenskapsrätten kan således, om det inte går att tolka den natio- nella regeln fördragskonformt, vara skyldig att sätta åt sidan den natio- nella regeln och om den gemenskapsrättsliga regeln har direkt effekt också tillämpa denna i den nationella regelns ställe. Detta gäller givet- vis också i det fallet att den nationella regeln är en skadeståndsregel. När en svensk domstol skall pröva ett skadeståndskrav som grundas på ett påstående som innefattar att det allmänna gjort sig skyldigt till en överträdelse av gemenskapsrätten skall emellertid den svenska dom- stolen, under förutsättning att det inte finns någon speciell skadestånds- regel som är tillämplig, pröva frågan om det finns rätt till ersättning med direkt tillämpning av gemenskapsrätten på det sätt domstolen angett i och därefter följande domar. Prövningen sker i de former som den nationella processordningen föreskriver. Om den svenska domstolen finner att rätt till ersättning föreligger enligt gemen- skapsrätten skall ersättningen bestämmas enligt nationella regler. Den svenska domstolen måste därvid sätta åt sidan nationell rätt om den finner att en viss regel missgynnar ersättningskrav grundade på över- trädelser av gemenskapsrätten i förhållande till krav grundade på natio- nell rätt. Detsamma gäller om en nationell regel är utformad på ett så- dant sätt att den i praktiken gör det omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning. Även om det föreligger en bristande överensstämmelse mellan svensk lag och gemenskapsrätten kan därmed den enskilde till- försäkras sin rätt. 138 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... Det står inte helt klart hur domstolen har tänkt sig att den nationella domstolen konkret skall hantera framställda krav. Principen är dock att nationella regler – processuella och materiella – skall tillämpas så snart det saknas gemenskapsrättsliga normer som reglerar en viss fråga. Ef- tersom domstolen tydligt och vid upprepade tillfällen poängterat att rätten till ersättning är direkt grundad på gemenskapsrätten bör ett er- sättningskrav som riktas mot det allmänna, under påstående att en överträdelse av gemenskapsrätten skett som har orsakat skada, inled- ningsvis prövas med tillämpning av de kriterier som domstolen upp- ställt i och följande. Svenska regler får därefter, med de begränsningar som följer av domstolens uttalanden om vilka krav som ställs på de nationella reglerna, träda in när det gäller processuella och materiella frågor som domstolen ännu inte funnit skäl att reglera. Vid osäkerhet finns möjligheten att vända sig till domstolen med en begä- ran om förhandsbesked enligt artikel 177. En praktiskt viktig fråga är betydelsen av hur den enskilde utformar sin talan. Om ett krav anges ha sin grund i omständigheter som innebär att en myndighet inte beaktat en gemenskapsrättslig regel och därmed orsakat den enskilde skada skall denna talan givetvis inledningsvis prö- vas enligt gemenskapsrättens regler. Detsamma gäller om den skade- lidande gör gällande att skadan är följd av utebliven eller bristfällig implementering av EG-regler. Men hur skall anspråket prövas om yr- kandet grundas på ett påstående att en myndighet genom att besluta på visst sätt gjort sig skyldig till fel och försummelse vid myndighets- utövning och den regel myndigheten tillämpat är en svensk författning som den svenska domstolen emellertid finner har sin grund i ett EG- direktiv? Denna och liknande frågeställningar som innefattar bl.a. frå- gorna om vad parterna disponerar över i processen, åberopsbördan och domstolens tolkning av parternas processhandlingar har ännu inte några alldeles givna svar. Problemen bör emellertid inte överbetonas. Med den uppfattning som ovan redovisats torde resultatet för den enskilde, möjligen med undantag för talerättsinskränkningen i 3 kap. 7 § SkL och den osäkerhet som råder om regeln i 3 kap. 2 § SkL omfattar skador orsakade av s.k. normbeslut, bli detsamma oavsett om kravet prövas enligt gemenskapsrätten eller enligt svensk rätt. Samma typ av fråge- ställning uppkommer för övrigt när en skadegörande hand- ling av en enskild tjänsteman har sin grund i en felaktigt utformad för- fattning eller arbetsordning och man måste ta ställning till om skadan bör anses ha sin grund i den faktiska handlingen eller i den felaktiga anvisningen. Det sagda visar på vikten av att den som vill föra en ska- deståndstalan, liksom varje kärande i ett dispositivt mål, noga övervä- ger hur hennes talan bör utformas. Slutligen bör man hålla i minnet att många skadeståndskrav som riktas mot staten inte har sin grund i någon överträdelse av gemen- skapsrättsliga regler utan avser rent interna förhållanden som inte om- fattas av domstolens behörighet. Sådana anspråk skall givetvis prövas helt enligt svensk lag. 10Behöver skadeståndslagen ändras för att skall uppfylla sina förpliktelser som medlem i EU? Den svenska lagens krav på fel och försummelse som förutsättning för skadeståndsansvar, avgränsningen av det allmännas ansvar till ska- dor som har vållats vid myndighetsutövning och utformningen av kretsen av skadeståndsansvariga har i kapitel 9 ovan jämförts med de tre förutsättningar som domstolen i I och följande avgöran- den fastställt vara nödvändiga och tillräckliga för att en rätt till ersätt- ning skall finnas vid överträdelse av EG-regler. Som framgått av jäm- förelsen är domstolens kriterier rättstekniskt utformade på ett delvis annat sätt än den svenska bestämmelsen om det allmännas skade- ståndsansvar i 3 kap. 2 § SkL. Trots detta torde, i ett konkret fall, frå- gan om rätt till ersättning finns oftast komma att besvaras på samma sätt oavsett om det är gemenskapsrätten eller den svenska skade- ståndslagen som tillämpas. Den tveksamhet som kan råda gäller främst den svenska lagens taleförbud såvitt gäller skador orsakade av de hög- sta statsmakterna samt osäkerheten huruvida begreppet vid myn- dighetsutövning omfattar s.k. normbeslut och åtgärder av det slag som föranledde ersättningskrav i (en offentlig arbetsgivares be- slut om att anställning skulle upphöra).