sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen fö r Justititedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för samt, i andra hand, för unionen som helhet och de länder som ansöker o m medlemskap i , de s.k. kandidatländerna, när det gäller samarbetet i rättsliga och inrikes frågor inom EU. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen till särskild utredare. Till sekreterar e utsågs hovrättsassessorn . Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser konsekvensern a av en utvidgning av Europeiska unionen ur olika perspektiv. Utöve r utredningen om konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrike s frågor omfattar denna serie utredningar om konsekvenserna för säker - hetspolitiken, samhällsekonomin, jordbruket och den gemensamma jord- brukspolitiken, regional- och strukturpolitiken, miljön samt personers fria rörlighet vad avser arbetskraft. Utredningen har i sitt arbete samrått med Utredningen : konsekvenserna för personers fria rörlighet m.m. (A 1997:03). Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ett utvidg at europeiskt område med FRIHET, SÄKERHET och RÄTTVISA (SOU 1997:159). 2.2.1 Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor av i dag och dess bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Amsterdamfördraget: Ett gradvis inrättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa . . . Villkor för medlemskap . Rättsstatsprincipen (the rule of law) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fri rörlighet för personer inom EU . Bevakning av inre gräns . Tillträde till EU för medborgare i tredje land . Särskilt om viseringspolitiken . . . . . . . . . . . . . Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet . . . . . . . . . Övrigt rättslig samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Denna utredning handlar om rättsligt och inrikes samarbete i en utvidgad Europeisk union. Med rättsligt och inrikes samarbete brukar man avse områdena asylpolitik; yttre gränskontroll; invandringspolitik, i synnerhet villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse; kampen mo t olaglig invandring; kampen mot narkotikamissbruk; kampen mot bedrägeri i internationell skala; civil- och straffrättsligt samarbete samt polis- och tullsamarbete. När detta skrivs regleras det rättsliga och inrikes samarbetet i EU främst av Unionsfördraget () i dess s.k. tredje pelare samt , när det gäller krav på visering för tredjelandsmedborgare vid inresa i EU, av EG-fördraget. Till detta kommer, för de m som deltar i det samarbetet, och dess tillämpningskonvention (Schengenkon- ventionen). Europeiska unionen utvidgades genom , och inträde. Inför nästa utvidgning har , sj u central- och östeuropeiska stater samt de tre baltiska staterna ansökt om medlemskap. EU-länderna har genomfört en översyn av de grund - läggande fördragen som en förberedelse för en kommande ny utvidgning . Resultatet, Amsterdamfördraget , har undertecknats men ännu inte ratificerats av EU:s medlemsstater. Det har sagts i debatten att fördragsrevisionen inte gick tillräckligt långt . På det rättsliga och inrikes samarbetsområdet kan man i alla fall konst ate- ra att reformen var betydande. Detta gäller i synnerhet på områden a gränskontroll, fri rörlighet för personer, invandringspolitik och flykting- politik. Dessa frågor, liksom det civilrättsliga samarbetet, förs nämligen genom Amsterdamfördraget över till den första pelaren i EG-fördraget . målsättningar och tidsgränser för genomförandet av åtgärder p å dessa områden har också fastlagts. Fri rörlighet för personer geno m borttagande av personkontroll vid de inre gränserna skall från Amsterdamfördragets ikraftträdande ha införts i hel a unionen, med undantag för och . Dessutom skal l införlivas med EU. Detta innebär bl.a. att delar a v skall lyftas in i EG-fördraget. Överförande till först a pelaren av konventioner och beslut, som redan fattats inom tredje pelarens ram eller som finns i , sker inte automatiskt, utan kräver förhandlingar. De beslut som fattas fordrar enhällighet. Detta gäller både överförandet som sådant och den nya utformningen av rättsakterna. Att samarbetet på detta sätt i stora delar förs in under första pelare n kommer att ge det en helt annan stadga än . Besluten får de n välkända formen av förordningar och direktiv, där nu t.ex. mellanstatliga konventioner har nyttjats som form. och kommissionen får också sin fulla behörighet på dessa delar av det rättsliga och inrike s området. Det bör emellertid observeras att straffrättsligt samarbete oc h polissamarbete, dvs. samarbetet för att förebygga och bekämpa brotts - lighet, lämnas kvar i tredje pelaren. Detta samarbete förblir alltså i grunden mellanstatligt, även om det stramas upp genom att bindande beslutsformer införs. Dessutom förstärks institutionernas roll i de t kvarvarande tredjepelarsamarbetet betydligt. För läsar en av denna rapport är det emellertid bekymmersamt att det rättsliga och inrikes samarbetet på detta sätt finns formulerat i tre olika regelverk (de nuvarande fördragen, oc h Amsterdamfördraget). Det gör troligtvis framställningen svårläslig . Situationen för kandidatländerna blir klarare. Det blir ett end a regelverk som de måste anpassa sig till. Det är det som gäller nä r Amsterdamfördraget har genomförts av EU:s medlemsstater. Amsterdamfördraget formulerar också ännu ett nytt mål för de t europeiska samarbetet. Målet är att skapa ett europeiskt område me d frihet, säkerhet och rättvisa. Häri omfattas samarbetet i rättsliga oc h inrikes frågor. Namnet på denna rapport är därmed givet: Ett utvidga t europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Sovjetväldets sammanbrott och järnridåns fall åren 1989 )1991 innebar en omvälvande förändring för de central- och östeu ropeiska samt baltiska kandidatländerna liksom för staterna i vad som tidigare va r och för andra länder i Oberoende Staters Samvälde (OSS) . Frigörelsen har betytt en forcerad övergång från planekonomi til l marknadsekonomi som de dittillsvarande samarbets- och styrningsstrukturerna i området i långa stycken har brutit samman. Som en reaktion mot tidigare hårda begränsningar infördes en liber al regim när det gäller rätten att resa in i och ut ur det egna landet. Effekterna har visat sig på många sätt. För denna utredning är i synnerhet de effekter av intresse, som har att göra med människors fri a rörli ghet och med dennas skuggsida, den illegala migrationen och den gränsöverskridande brottsligheten. Möjligheten att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa är inte minst beroende av hur man skal l kunna realisera det förstnämnda målet som man håller olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet i schack. Den väg so m har valt skildras i denna rapport. Den fria rörligheten för personer i EU kan avse två olika saker. Den ena aspekten gäller EU-medborgares rätt att fritt resa in i och uppehålla sig i en annan medlemsstat för att där söka o ch ta anställning, starta egen verksamhet eller ta emot tjänster eller i övrigt lagligen vistas där. Denna frihet har realiserats i unionen och kommer (möjligen efter överenskomn a övergångstider) att gälla också för medborgarna i nya medlemsstater. Den andra aspekten gäller avvecklandet av personkontroller vid inre gräns , dvs. vid gränserna mellan EU:s medlemsstater. Denna frihet har ännu så länge endast realiserats mellan åtta av EU-länderna och detta har sket t inom ramen för . Det är den fria rörligheten fö r personer i denna sista mening som behandlas i denna rapport. För att den skall kunna realiseras krävs, som sades, att man skapar garantier mot icke önskvärda sidoeffekter. Det kan då genast konstateras att olagli g invandring och gränsöverskridande brottslighet är välkända företeelser i dagens EU. Det nya är att förhållandena i sam t nu har blivit sådana att de negativt påverkar EU-länderna, dvs. Kandidatländerna är, med något undantag, all a transitländer för illegal migration västerut. Den organiserad e brottsligheten har fått fotfäste i alla kandidatländer och sträcker sin a kontakter in i . Det är alltså riktigast att säga att dessa negativ a företeelser utgör ett alleuropeiskt problem. Därmed är också sagt at t lösningen bör vara gemensam. Genom att öppna dö rren till ett medlemskap har EU givit kandidatlän- derna ett mycket starkt incitament att delta i arbetet på en såda n alleuropeisk lösning. Man kan uttrycka det så att statsmakten oc h medborgarna i dessa länder inbjudits att bli medarbetare i arbetet på at t förve rkliga ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet oc h rättvisa. Framtiden får utvisa om det lyckas. Mycket tyder på at t utvecklingen i kandidatländerna går åt rätt håll, i vart fall i flera av dem. Om förhandlingarna sköts seriöst, om de central- oc h östeur opeiska och baltiska kandidatländerna ges tillräckligt stöd unde r processen och om samarbetet över gränserna kan bygga på förtroend e också för de nya medlemsstaterna, kommer EU:s utvidg-ning inte at t skapa nya problem på det rättsliga och inrikes området. I stället kan man säga att utvidgningen, under samma förutsättningar, innebär lösningen av ett problem. Det bö r tilläggas att det alleuropeiska samarbetet måste utsträckas til l stater bortom kandidatländerna, framför allt till , oc h , låt vara i andra former. Det bör undvikas att förhållanden a i dessa länder destabiliserar utvecklingen i de nya medlemsstaterna. På grund av sitt geografiska läge löper de senare risken att importera proble m från sina grannar, alltså en analogi till den situation som EU-länderna nu själva befinner sig i, i relation till kandidatländerna. Kandidatländerna är skyldiga att acceptera unionens hela regelverk på det rättsliga och inrikes området. Någon särbehandling liknande den, so m och utverkade i , kan de inte räkna med. I den meningen kan man säga att det ställs samma krav p å kandidatländerna som det ställdes på exempelvis , men det finns en skillnad. Av vårt land begärdes inte att vi skulle visa upp stabilitet hos de institutioner, som säkerställer demokrati, rättsstatsprincipen (the rule of law), mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av mi noriteter. Detta krav, som formulerades av i , måste kandidatländerna leva upp till för att ett medlemskap skall kunn a komma i fråga. Kommissionen har uttalat att ett kandidatland, , inte uppfyller kravet. Därmed är inte sagt att situatione n är entydig i de övriga. Europeiska unionen kan ses som en förtroendepakt. Inte minst den fria rörlighet en för personer i ett utvidgat EU förutsätter att de deltagand e länderna har förtroende för varandras förmåga att i praktiken efterleva de inbördes åtagandena (regelverket). Eftersom genomförandet av alla beslut och ö verenskommelser på det rättsliga och inrikes området ligger i händerna på medlemsstaternas regeringar och förvaltningar måste hög a krav ställas på de deltagande staternas rättsvårdande och förvaltand e instanser. Här finns en central punkt för bedömning av utvidgningen s konsekvenser. Kandidatländerna, eller i vart fall de flesta av dem, kan förväntas övert a som sådant under de närmast följande åren. Därutöve r måste de införa nationell lagstiftning på näraliggande områden som straff- och processrätt och utlännings- och asylrätt. De myndigheter som skal l tillämpa lagstiftningen måste vara kompetenta, ha tillräckliga resurse r (också för att kunna delta i det vittförgrenade EU-samarbetet) samt arbe ta inom ramen för rättsstatsprincipen. Det är framför allt på detta fält de t brister. Domstolarna i kandidatländerna försöker nu hantera ny lagstiftning, d är praxis saknas och där domarna saknar utbildning. Domare, åklagare och försvars advokater är lågavlönade och därtill för få. Detta leder til l rättsosäkerhet och ibland mycket långa väntetider. Polis och tull har ofta låg social status, vilket är ett arv från tiden före frigörelsen. Det ka n ifrågasättas om en klar uppfattning har hunnit rota sig om vad statens roll bör vara i ett modernt rättssamhälle. Korruptionen är traditionell oc h utbredd. Kompetent och språkkunnig personal saknas i tillräcklig om - fattning, rutiner och utrustning lämnar mycket övrigt att önska . Förtroendefrågan ställer sig själv. Samarbetet mellan regeringar och myndigheter i EU på det rättsliga och inrikes området rör människonära frågor som gränskontroller, upprätt - hållande av lag och ordning, rättssäkerhet, brottsbekämpning, inbörde s rättshjälp i brottmål , asylpolitik och olaglig invandring. Samarbetet över gränserna, som ofta för med sig utbyte av känslig infor mation, förutsätter förtroende för samarbetsparten. Slutsatsen är att en komplettering av nationell lagstiftning och en upprustning av de rättsvårdande myndigheterna är nödvändig i kandidat- länderna, om dessa med framgång skall kunna inlemmas i ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Risken finns att kandidat - ländernas knappa resurser satsas på andra områden, som ses som me r angelägna. Upprustningen måste därför ges fullt stöd av EU och des s medlemsstater. EU-länderna och kommissionen bär också ett ansvar för att de här nämnda aspekterna av medlemskapet inte försummas unde r förhandlingarna. I Amsterdamfördraget görs klart att EU-länderna (med undantag fö r och ) är skyldiga att avveckla personkontrollen vid gränserna sig emellan (inre gränser) och att harmonisera kontrollen på en hög nivå vid sina gräns er mot tredje land (yttre gränser). Härmed skapas ett enda europeiskt område med fri rörlighet för personer. I perspektivet ligger att kandidatländerna som medlemmar av EU skall inlemmas i detta område. Den harmoniserade yttre gränskontrollen gör de t möjligt att samordna medlemsstaternas invandrings- oc h flyktingpolitik och att mer effektivt hindra olaglig invandring i unionen. Vägen till detta mål är dock lång. Ännu så länge har kontrollen vid inre gräns endast avvecklats mellan åtta av . Personkontrollen vid gräns har flera viktiga funktioner. Den är en återhål lande faktor för den som olagligt söker ta sig in i ett land . Asylsökandes identitet och resväg kan lättare fastställas vid inresetillfälle t än senare inne i landet. Personkontrollen är också ett led, ett verktyg, i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det är därfö r naturligt att en stat, som i likhet med de nämnda avstå r från personkontroll vid inre gräns, söker andra garantier för att riskern a skall bli hanterliga. emellan tar sig detta uttryck i nära praktisk t polissamarbete mellan länder som delar en gräns. I flera fall har ocks å bevakningen av den inre gränsen intensifierats med nya metoder som medför ökad polisiär närvaro i gränsområdet. I ett fall, , ha r personkontrollen återinförts vid vissa gränsavsnitt under åberopande a v en undantagsklausul i och av risken för olagli g narkotikatrafik. Också bör finna nya former för att bevak a personers rörlighet över inre gräns, när den nuvarande personkontrollen avvecklas. En modell finns i den bevakning tullen utövar med stöd a v särskild lagstiftning, som infördes när den tidigare systematisk a tullkontrollen upphörde i och med vårt lands inträde i tullunionen . Resultat kan också nås genom ökad samverkan med tull- oc h polismyndigheter i kandidatländerna. Erfarenheten visar att allt detta kräver resurser. har dock en fördel i sin geografi. Endast viss a hamnar/färjelägen och vissa flygplatser kan bli inre gräns i förhållande til l nya EU-medlemmar i samt . Att ett kandidatland blir medlem av EU betyder inte nödvändigtvis att personkontrollen vid gränserna mellan detta land och övriga EU-lände r tas bort. Avvecklingen kräver ett rådsbeslut i EU. Ett sådant beslut kan fattas då man bedömer att risken är hanterlig. För svensk del bör gälla att risken av att avveckla personkontrollen vi d gränsen mot en ny medlemsstat, alltså mot ett kandidatland, inte får vara större än risken är att avveckla kontrollen mellan nuvarande EU-länder. När beslut skall fattas om att ta bort den inre gränskontrollen, är de n yttre gränskontrollens kvalitet en av de viktigaste bedömnings-grunder na. Detta är i allra högsta grad relevant när det gäller kandidatländerna. Dess a är i färd med att bygga upp en modern gränskontroll med s töd av EU och dess medlemsstater, däribland . I några fall har man nått långt. I många fall är bristerna påtagliga. Dessa brister gäller både personal och utrustning, vartill ofta nog kommer tjänstemännens besticklighet. Kandidatländerna har också andra problem att lösa på vägen . Utvidgningen bör inte medföra att EU importerar gränstvister. Sådana bö r vara lösta före medlemskapet. För några kandidatländer (t.ex. ) kan en skärpt personkontroll vid gränsen vålla svårigheter, d ärför att man har en nära språklig, kulturell och historisk gemenskap med befolknings- grupper i grannländerna. För del gäller att vår yttre EU-grän s förändras ganska litet när EU utvidgas med central- och östeuropeiska och baltiska stater. Hela vår kust är och förblir yttre gräns. Eftersom trafiken öve r med all sannolikhet ökar med tiden (den är reda n betydande) bör bevakningen av vår Östersjökust förstärkas. Den utgör en del av EU:s yttre gräns, som är skyldig att bevaka. En kedja ä r inte starkare än sin svagaste länk. De krav vi ställer på kandidatländerna, bör vi också själva kunna leva upp till. En annan konsekvens av den fria rörligheten för personer i ett utvidgat EU är att den inre utlänningskontrollen måste bli bättre. Varje land svar ar själv för detta. Det kontrollinstrument som allmänt används i d e europeiska länderna är, vid sidan av gränskontrollen, uppehållstillstånd et. De svenska bestämmelserna är här generella oc h gör endast undantag för nordiska medborgare. Den grundläggande principen om EU- medborgarnas fria rörlighet inom EU gör dock att uppehållstillstånde t som kontrollinstrument mest har intresse i vad avser tredjelands- medborgare. Detta förhållande ändras inte vid en utvidgning av EU. Inom EU pågår en diskussion om vilken ställning som skall tillerkänna s sådana tredjelandsmedborgare som vistas legalt i en medlemsstat. Exempel från nuvarande EU kan vara turkiska medborgare i och från kandidatländerna den ryskspråkiga minoriteten i och . Av mera direkt intresse för är dock frågan hur man skall komma till rätta med olaglig invandring och bosättning i vårt land. Man kan int e bortse från en ökad risk . Det har sagts att omkring tv å miljoner människor vistas olagligen i EU. Situationen är liknande i kandidatländerna, vars gränser ibland är dåligt bevakade och som därför har blivit både mottagar- och transitländer för illegal migration. Den inre utlänningskontrollen är mycket svag i . Att denna kontroll effektiviseras är en naturlig konsekvens av att den inre gränsen öppna s mot nya medlemsstater från det . Flyktingpolitiken är i EU en fråga som varje medlemsstat i huvudsa k handhar själv. Alla medlemsstater är härvid bundna av s Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning med dess tilläggs - protokoll (1967). Några steg har dock tagits i riktning mot en samordnad flyktingpolitik i EU och genom fördragsändringen i förs frågan in under första pelaren i EG-fördraget. Dett a innebär en ytterligare harmonisering av EU:s asylpolitik genom införande av gemensamma miniminivåer eller miniminormer bl.a. när det gälle r mottagande av asylsökande, handläggning av asylansökningar, beviljand e av flyktingskap och för att ge tillfälligt skydd för fördrivna personer . Rådet ges också befogenhet att besluta om ansvarsfördelning mella n medlemsstaterna i samband med insatser för att ta emot flyktingar . Genom regleras redan frågan om vilken av medlems- staterna som skall ansvara för prövningen av en asylansökan so m framställts i en av EU:s medlemsstater. Harmoniseringen av flykting- politiken avser emellertid inte att frånta en medlemsstat möjligheten at t bedriva en mer generös asylpolitik än de övriga. Kandidatländerna har tillträtt och des s tilläggsprotokoll. Utvidgningen av EU med kandidatländerna kan knappast väntas få negativa konsekvenser av betydelse på det flykting - politiska området. Tvärtom kommer utvidgningen att innebära at t ytterligare länder deltar i utvecklandet av den europeiska flyktingpolitiken och att de deltar aktivt i samrådet. De svårigheter som vållas av kandidat- ländernas svaga administrativa strukturer bör avhjälpas genom fortsat t stöd från EU och dess medlemsstater. Organiserad, gränsöverskridande brottslighet existerar i EU likaväl som i kandidatländema. är ett operationsfält för internationell t verksamma förbrytarsyndikat, oftast med ursprung i Syd-, Väst- elle r , men ibland med ursprung längre bort, t.ex. i eller . Samarbetet inom EU för att bekämpa detta slags brotts lighet sågs länge som en nödvändig stödjande åtgärd för att möjliggöra att person - kontrollen togs bort vid unionens inre gränser. Men detta begränsad e synsätt är vilseledande. Den samordnade kampen mot brottsligheten har äldre rö tter, bl.a. i arbete, och har i Amsterdamfördrage t getts en självständig ställning. Här uttalas klart att förebyggande oc h bekämpning av brottslighet är ett led i arbetet med att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett europeiskt område med frihet, säkerhet oc h rättvisa. Samarbetet skall ske i mellanstatliga former. Brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna, i synnerhet polis- och tullmyndigheter, skall samverka, både direkt och genom Europol. Den organiserade brottsligheten i befattar sig med skilda slag av kriminell verksamhet. Ofta väljs den verksamhet som för tillfället ge r störs t ekonomisk till lägsta risk. Den fortgående internationa - liseringen av kommunikationerna, i bred mening, används för brottsliga syften. Hastigheten och anonymiteten utnyttjas. Olaglig tillverkning av och handel med narkotika är ett typiskt exempel på vad den organiserade brottsligheten befattar sig med. Andra exempel är människosmuggling , handel med kvinnor och barn, illegal handel med stulna fordon, beskyddarverksamhet, beställningsmord, finansiella bedrägerier oc h penningtvätt. Det är lätt att konstatera att den organiserade brottsligheten redan ä r etablerad inom EU. De italienska maffiaorganisationerna är ett tydligt exempel. Ändå är det oroande att liknande brottslighet har fått fotfäste i kandidatländema och, av allt att döma, tilltar där. Den negativ a utvecklingen påverkas av kriminella grupperingar i , Detta kan inte undgå att påverka situationen också i EU - länderna. Bland de mer motbjudande inslagen är handeln från öst til l väst med kvinnor och barn. De central- och östeuropeiska kandidatländern a är också betydande transitländer i den internationella olagliga narkotika- handeln. Kandidatländerna är i färd med att bygga upp sitt försvar mot denn a kriminalitet. De får här stöd av EU och dess medlemsstater, bland de m . De har undertecknat de internationella narkotikakonventionerna och, i en del fall, den europeiska penningtvättkonventionen. Deras arbete försvåras dock av bristande resurser och av korruption i polis- och tullväsendet. Slutsatsen måste bli att kandidatländernas medlemskap i på dett a område är en för alla parter om och i den mån statsmakterna i de nya medlemsstaterna förmår kontrollera brottssituationen i det egn a landet. Fö r att detta skall vara möjligt fordras fullt stöd av EU och des s medlemsstater. Dessutom krävs, , ett växande inbördes förtroende mellan de deltagande förvaltningarna i alla berörda länder. Det är emellertid fel att enbart fästa blicken på situationen i kandidat- länderna. Bekämpandet av den organiserade brottsligheten är redan nu en alleuropeisk (eller, om man så vill, global) fråga som ställer stora krav på EU-samarbetet . Inom EU tycks en utveckling vara på gån g som pekar framåt. Där insatserna tidigare inriktades på att geno m resolutioner och andra överenskommelser uppmärksamma och identifie ra olika typer av gränsöverskridande kriminalitet, fokuseras nu de n organiserade brottsligheten som sådan.