sou · GLB394 · 1998-01-01 00:00:00 — Det bör nämnas i sammanhanget att transportbidraget är ett av de få regionalpolitiska stöd som ges till företag längs . Som nämnts ovan kännetecknas generellt av betydligt bättre infrastruktur än inlandet. Med tanke på den utveckling som pågår mot just-in-time-leveranser och minskad lagerhållning kan det vara viktigt att påpeka att de investeringar som transportbidraget lockat till norr- landskusten inte hade ägt rum om inte infrastrukturen hade möjliggjort korta leveranstider. Om utestängts från transportbidrag hade dessa investeringar inte lagts i inland; de hade lagts längre söderut. De effekter som dessa investeringar ger i form av bättre lokal marknad och bättre möjlighet att rekrytera personal har däremot betydelse även för företag i inlandet. Att kritisera transportbidraget för att en stor del av pengarna går till företag utanför det allmänna stödom- rådet är ur detta perspektiv missriktat. Det är just genom att påverka företagens lokaliseringsval mellan attraktiva lokaliseringsorter i bidragsområdet och attraktiva lokaliseringsorter på andra håll som transportbidraget får sin betydelse. Om enbart företag inom det all- männa stödområdet vore berättigade till transportbidrag så skulle bidragets effekt på företagslokaliseringar sannolikt vara betydligt mindre. Regionalpolitiska och andra motiv 58 Om en av transportbidragets viktigaste positiva effekter är att främja företagslokaliseringar till ligger det däremot nära till hands att fråga sig om det inte vore möjligt att ersätta transportbidraget med ett lokaliseringsbidrag som utvidgas till att omfatta även norr- landskusten och som inte leder till samhällsekonomiskt olönsamma transportmängder. En sådan frågeställning ligger dock utanför ramen för denna utredning. Däremot kan det finnas skäl att fråga sig om det finns specifika typer av företagsetableringar man bör inrikta sig på. Det torde stå ganska klart att om fördelen med transportbidraget är att det upp- muntrar företagsetableringar som annars inte skulle kommit till stånd så bör bidraget inriktas på företag och branscher som är relativt lättrörliga. Företag som av produktionstekniska skäl måste ligga nära råvarukällan är inte speciellt intressanta som mottagare av transport- bidrag, eftersom transportbidraget ändå har begränsad betydelse för deras val av lokaliseringsort. Bidraget bör i stället inriktas på företag som kan välja lokaliseringsort ganska fritt och där transportbidraget kan ha stor betydelse för valet av lokalisering. Det innebär att i den mån transportbidragets betydelse för att uppmuntra företag att loka- lisera sig till bidragsområdet är det intressanta så bör transportbidraget inriktas på företag med relativt hög förädling, eftersom dessa i allmänhet är mindre bundna till råvarukällan. Man bör med andra ord prioritera snickerier framför sågverk och verkstadsföretag framför stålverk. Med tanke på att några av transportbidragets viktigaste positiva effekter är spridningseffekterna på andra företag än de som mottar stödet så borde man också överväga om möjligheten till sådana sprid- ningseffekter skall vägas in när man bedömer vilka branscher som skall få stöd. Företag som kan väntas ha positiv inverkan på tillgången på kvalificerad arbetskraft eller som kan komma att utnyttja lokala underleverantörer bör i så fall prioriteras framför företag som inte väntas göra det. Att utarbeta detaljerade regler för bedömning av företags utbildningskrav och leverantörsnät är inte något som ingått i denna utrednings uppdrag eller varit möjligt inom den tid utredningen haft till förfogande, men denna aspekt bör definitivt finnas med vid framtida översyner av föreskrifterna för transportbidraget. Transportbidraget har utretts flitigare än de flesta regionalpolitiska stödformer. Dessa utredningar har riktat kritik mot transportbidraget på två punkter. Dels har utformningen av bidraget kritiserats på grund av Regionalpolitiska och andra motiv 59 dess ickeneutralitet mellan transportslagen och mellan olika företag i samma branscher. Dels har en mer allmän systemkritik riktats mot att ge transportsubventioner som ett regionalpolitiskt stöd. Utredningen ser framför allt tre motiv för att utforma ett regionalpolitiskt stöd på detta sätt; det trafikpolitiska, det fördelningspolitiska och det lokalise- ringspolitiska motivet. Transportbidraget kan ses som ett trafikpolitiskt redskap. Om en ort i glesbygden har ett företag som lider av dålig infrastruktur kan det vara samhällsekonomiskt bättre att kompensera företaget genom ett bidrag än att förbättra infrastrukturen genom omfattande investeringar. Bidrag kan inte ses som en ersättning för infrastruktur generellt, men i speciella fall kan avvägningar av detta slag vara motiverade. Företag i transportbidragsområdet lider av en dåligt fungerande transportmarknad med ett litet antal aktörer och omfattande egenregi- transporter och tomdragningar, vilket torde höja transportkostnaderna avsevärt. Förbudet mot bidrag till transporter i egen regi är därmed välmotiverat inte bara ur kontrollsynvinkel utan även ur trafikpolitisk synvinkel. Transportbidraget kan också ses som ett handelspolitiskt redskap, vars syfte är att påverka handeln och fördelningen av handelns vinster mellan olika regioner till bidragsområdets förmån och därmed främja det lokala näringslivets utveckling. I princip kan transportbidraget ses som ett produktions- eller kapacitetsstöd, vars syfte i så fall skulle vara att stärka bidragsområdet i konkurrensen med liknande företag i och företag i motsvarande regioner i och . Detta har dock aldrig varit ett uttalat mål med bidraget. Den betydelse transportbidraget har när det gäller att främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet ligger i stället främst i dess möjlighet att uppmuntra företag med lätt- rörlig produktion att etablera sig i bidragsområdet. Att transport- bidraget till skillnad från de flesta andra regionalpolitiska stöd även ges till företag längs är betydelsefullt i sammanhanget, eftersom infrastrukturen i denna region gör det relativt lätt att locka företag dit och eftersom ökade företagsetableringar i denna region leder till en förbättrad lokal avsättningsmarknad och bättre möjligheter att rekrytera kvalificerad personal även för företag i andra delar av regionen. Företagens rörlighetsgrad och deras spridningseffekter på andra företag i området bör vägas in vid framtida översyner av föreskrifterna för transportbidraget. I det perspektivet måste givetvis bidragets förmåga att uppfylla sitt mål analyseras och ställas i relation till andra medels förmåga att uppfylla detta mål. Överlag är det ett problem att kunskaperna om svensk transport- marknad och om transportbidragets och andra bidrags inverkan på Regionalpolitiska och andra motiv 60 denna är så begränsade. Det går att föra principiella resonemang om teoretiska för- och nackdelar med transportbidraget, men de bristfälliga kunskaperna om transportmarknaden gör att det är svårt att utvärdera de praktiska effekterna av transportbidraget och jämföra dem med effekterna av andra bidrag. En satsning på forskning som integrerad transport- och regionalvetenskaplig forskning är nödvändig för att en seriös utvärdering av regionalpolitiska stöd skall bli möjlig. Utredningens huvudsakliga uppgift är att analysera om transport- bidraget har en snedvridande effekt på konkurrensen mellan olika transportslag på godstransportmarknaden samt om så är fallet föreslå förändringar som skapar neutralitet mellan olika transportalternativ. Dessutom skall utredningen yttra sig över behovet av person- och data- kommunikationsstöd. Under arbetets gång har utredningen uppmärk- sammat andra aspekter av bidraget som i större eller mindre grad är relaterade till frågan om konkurrensneutralitet. Speciellt har förhållan- dena inom bidragsområdets träindustri visat sig vara begränsande för möjligheten att reformera bidraget. Som berörts ger det nuvarande kunskapsläget om godsflöden i inte underlag för mer detaljerade beräkningar av förslagets konsekvenser på transportmarknaden. Detta innebär att frågan om vilka åtgärder som krävs för att erhålla ett konkurrensneutralt bidrag inte kan besvaras entydigt. Däremot kommer de åtgärder utredningen föreslår att leda till minskad snedvridning och förbättrad samhällsekonomisk effektivitet på den norrländska godstransportmarknaden. Inom ramen för de av utredningen föreslagna bidragsformerna kan eventuellt senare utvärderingar visa vilka ytterligare justeringar som krävs för att trimma bidraget mot förbättrad konkurrensneutralitet. Det har i olika sammanhang framförts att transportbidraget borde ta hänsyn till de olika trafikslagens miljökonsekvenser. Utredningen delar inte denna ståndpunkt. Utredningen anser att det har varit Kommunika- tionskommitténs uppgift att via trafikpolitiken uppnå en prissättning som ur miljösynpunkt är samhällsekonomiskt effektiv. Därutöver er- bjuder transportbidraget ett regionalpolitiskt motiverat medel till före- tag att lokalisera och förädla inom bidragsregionen. Transportbidraget skall därmed inte förstärka eller motverka trafikpolitikens miljö- baserade medelsarsenal utan enbart påverka företagets lokaliserings- och förädlingsval, det skall med andra ord vara neutralt mellan olika transportslag eller kombinationer av dessa. incitament till ett större transportarbete än vad som skulle vara fallet utan bidrag. Om transportmarknadens priser speglar samhällets värde- ring av transporternas miljökonsekvenser är detta ur miljösynpunkt inget problem. Problem uppstår enbart om denna merproduktion av transporter inte leder till sådana samhällsekonomiska vinster i landet som helhet och tillväxteffekter i bidragsregionen i synnerhet att den ökade resursåtgången för transporter uppvägs av dessa vinster för samhället. Frågan om så är fallet och om transportbidraget är det bästa medlet att uppnå detta mål har däremot inte utredningen haft till uppgift att studera. När det gäller frågan om bidraget enbart skall riktas till vissa företag inom en bransch måste detta kopplas till bidragets motiv. Kan det visas att motivets lokaliserings- och förädlings ambitioner bättre uppfylls av ett begränsat urval av företag (t.ex. baserat på storlek eller mot- svarande) är det givetvis riktigt. Utredningen har däremot inte funnit att detta visats. Så länge det inte är gjort kan det inte vara bidragets uppgift att påverka marknadsstrukturen inom en bransch. Bidraget bör således vara neutralt mot olika företag med liknande produktion. Även om bidraget är generellt till sin utformning har en över- gripande budgetrestriktion lagts på bidragets omfattning. Som visats ovan har nivån i fasta priser legat någorlunda sedan bidragets introduktion . Omfattningen på bidraget kan regleras genom att antingen ersättningen per transport påverkas eller att antalet bidrags- berättigade transporter begränsas. Merkostnaden för olika sorters trans- porter från transportzonerna till någon eller några tänkta punkter utan- för zonerna bör kunna beräknas för olika transporter. Detta har däremot inte gjorts kontinuerligt. Sådant material bör ligga till grund för nivån på bidraget för olika zoner. Relationen mellan graden av kompensation för merkostnaderna och måluppfyllelsen på marginalen är viktig för att bidragsnivån skall kunna användas för att uppnå en budgetrestriktion. Ger full kompensation full effekt men halv kompensation ingen effekt är den möjligheten begränsad. Om däremot halv kompensation ger samma effekt som full kompensation sker en överkompensation av företagen. Det är likaså svårt att entydigt bedöma vilka företag och branscher som skall få och vilka som inte bör erhålla bidrag. Ambitionen att åstadkomma förädling i regionen är givetvis utgångspunkten. Med en budgetrestriktion tillkommer därutöver ett behov av att dra gränsen bland de som bör får bidrag så att restriktionen uppfylls. Vilka företag ger den största positiva effekten på förädlingsgraden och utvecklingen i regionen? Återigen visar det sig att bristerna i motivering och grund- läggande analys bakom transportbidraget öppnar för ett visst godtycke i gränsdragningen vid bidragets utformning. Givetvis är flera av de frågeställningar vi här aktualiserat omöjliga att besvara i detalj. Däremot tror vi att en utförligare analys och argumentering kring trans- portbidraget och andra regionalpolitiska medels motiv och effekter kan ge grova regler för bidragens fördelning som är möjliga att erhålla bred uppslutning kring. Utredningen har självt argumenterat för att verksamhetens lokalise- ringsmässiga rörlighet kan vara ett centralt kriterium vid gränsdrag- ningen mellan bidragsmottagande och andra företag. Verksamhet som av transportkostnadsskäl tenderar att vara råvaruorienterade i sin loka- lisering bör inte erhålla transportbidrag. Rörlig verksamhet som antingen kan lokaliseras nära marknaden eller i närheten av råvarorna eller en annan insatsfaktor (t.ex. billig och kvalificerad arbetskraft eller god tillgång på mark) eller vid ett logistiskt nav kan med ett bidrag fås att lokaliseras till transportbidragszonen. Därmed kan sådana företag bidra till att den lokala marknaden växer i omfattning och mångfald för att generera en positiv tillväxteffekt i regionen. Transportbidragets djupare liggande motivering är att det finns en sådan positiv effekt (en dynamisk externalitet) av den handel och det transportarbete som upp- står med hjälp av bidraget som marknadsprissättningens signaler inte själv kan förmedla till företagen. Utredningen har däremot inte funnit studier som visar att en viss typ av företag i vissa lokaliseringar med säkerhet genererar sådana positiva spridningseffekter. En relativt stor samvariation mellan rörlighet och förädlingsgrad torde däremot finnas. Utredningens förslag är därför att bidraget generellt bör ha ambitionen att högt förädlande företag främst skall ges bidrag. vill utredningen uppmärksamma att brister finns i den samhällsekonomiska analysen bakom bidraget och dess effekt för lokaliseringen av företag, att den otydliga motivformulering- en försvårar utvärderingar av bidraget samt att det empiriska material som föreligger om transportmarknaden, företagens transport- medelsval och mängden transporterade flöden i relation till transport- bidragsområdet är undermåligt. 5.2Neutralitet mellan olika transportslag Med den nuvarande utformningen av bidraget är det endast förbehållet landtransporter. För att stimulera till sjötransporter ges ett särskilt hamntransportstöd för transporter till ett antal svenska hamnar. Utred- ningen delar givetvis uppfattningen att det är angeläget att transport- bidraget är konkurrensneutralt mellan transportslagen. Givet att pris- sättningen på transportmarknaden ger en transportkostnad för olika alternativ som inbegriper samtliga negativa och positiva konsekvenser (externaliteter) förutom de som är förknippade med transportbidragets motiv förutsätts företaget fatta samhällsekonomiskt rationella beslut om transportvalet till en destination. Är det nuvarande stödet neutralt? Om vi med neutralitet menar att bidraget inte skall påverka företagens val av transportmedel i förhållande till en situation utan bidrag utan enbart skall sänka den samlade kostnaden för transporten kan vi först konstatera att information saknas för att med bestämdhet göra en sådan bedömning. För det andra varierar transportmedlen i betydande grad när det gäller utbudet av olika egenskaper, s.k. attribut. Transportslagen uppvisar skillnader i flexibilitet, avståndskänslighet, kostnad för olika stora sändningar, service, frekvens etc. Till betydande del bestäms det tek- niskt möjliga utbudet av dessa attribut av transportslagets utformning och nätverkets täthet. Dessutom bestäms det faktiska utbudet av transportslag av trans- portunderlaget i olika regioner och längs olika länkar. I transport- intensivare regioner erbjuds möjligheter att upprätthålla högre frekven- ser och att exploatera stordrifts- och flerproduktfördelar i samtliga transportslag och kombinationer av dessa. I transportglesare delar av nätverket kan det därför vara rationellt för olika transportslag att speci- alisera sig mot olika varukategorier och fullständigt lämna andra. Stor- driftsfördelar kan därmed innebära att ett transportslag i betydande grad konkurrerar ut ett annat med ett näraliggande utbud av attribut. Vilket av transportslagen som blir det dominerande kan vara slump- mässiga eller indirekta resultat av andra politik- eller marknadsutfall. Ur företagens och samhällets synpunkt kan således en koncentration till ett transportslag sänka de samlade transportkostnaderna och därmed behovet av transportsbidrag. Hypotetiskt skulle stödet till svensk järn- väg för att av miljö-, olycksfall och slitageskäl styra över trafik från vägarna ge järnvägen möjlighet att via stordriftsfördelar erhålla en konkurrensfördel mot det mer näraliggande substitutet kustsjöfart. Som en konsekvens utvecklas då ingen kustsjöfart längs . Därmed är det inte säkert att en jämnare fördelning av transportarbetet på både järnväg och sjöfart skulle innebära att systemkostnaden för transporter skulle sjunka. Snarare kan detta via minskade stordriftsför- delar leda till ökade kostnader. Begränsad konkurrens, oförmåga till förnyelse, brist på risktagare och institutionella trögheter på själva transportmarknaden kan å andra sidan i sig skapa utbudsluckor i transportsystemet. Just stordriftsför- delar kan begränsa konkurrensen och skapa inlåsningseffekter som för- svårar omställning till nya behov. De kortsiktiga vinsterna för företag och samhälle betalas i dessa fall med långsiktiga kostnader i form av minskad dynamik. Det faktum att flöden inte är jämnt fördelade mellan transportslagen är därmed sammanfattningsvis inte ett tillräck- ligt villkor för att slutsatsen att transportbidraget i sin konstruktion är icke-neutralt. Eftersom transportbidraget stimulerar till ökade trans- porter och ökat transportarbete är det inte heller säkert att fördelningen av transportarbetet mellan olika transportslag blir densamma med som utan transportbidrag även om bidraget i sig i någon mening är neutralt. Stordriftsfördelar i företagets godshantering och på transportmarkna- den kan leda till att transportsätt som är bättre på att hantera mindre mängder gynnas av en lägre nivå på handeln och transportarbetet. Olika utformningar av transportbidraget i termer av fasta och pro- centuella bidrag passar olika transportslag på olika sätt. Det procen- tuella stödet ger incitament att välja billigaste alternativ men ger även ersättning till företag som väljer dyra alternativ när kunden så kräver. Utredningen har inte fått uppfattningen att det nuvarande systemet med procentuellt bidrag skulle påverka valet mellan järnväg och lastbil. Däremot är inte med säkerhet hamntransportbidraget tillräckligt för att erhålla neutralitet mellan sjötransporter och landtransporter. Om avsaknaden av bidrag till fraktflyg har hämmat fraktflygets utveckling är svårare att bedöma. Däremot representerar det en uppen- bar icke-neutralitet i bidragets utformning. Tre former av icke-neutralitet kan således identifieras i nuvarande bidrag. För det första missgynnas de delar av fraktflyget som tillämpar en avståndskänslig tariff. Fraktflyg är däremot en marknad i tillväxt och en transportmöjlighet som ger lokaliseringsmöjligheter för högför- ädlande företag inom transportstödområdet. Utredningen anser det därför viktigt att följa utveckling nära och att insatser för fraktflyget skärps inom regionalpolitiken. Överhuvudtaget finns inga motiv att inom bidragets ram diskvalificera snabba expressorienterade transpor- ter. Sådant motverkar ambitionen med bidraget. För det andra innebär nivån på hamntransportbidraget och undan- taget för bidrag till sjöfart att sjötransporter missgynnas. För det tredje missgynnar hamntransportbidraget transporter via norska hamnar till förmån för svenska hamnar. Konsekvensen av rådande icke-neutralite- ter är att företagen drabbas av högre transportkostnader än i ett neutralt system. Det leder dels till direkta samhällsekonomiska allokerings- förluster men även att transportbidragets kostnader överstiger de i ett neutralt system. Till en del motverkas detta av vinster till följd av stordriftsfördelar i järnvägsnätet. Det är därmed troligt att transportbidraget givit starka incitament att dra gods på land istället för till sjöss. Detta gällde speciellt fram tills hamntransportbidraget infördes. Den relativa stabiliteten i stödet har förstärkt detta. Systemet har däremot inte varit så skevt att allt bidragsgrundat gods transporterats på land. Sjöfart från hamnar i bidragsregionen har haft en transportuppgift framförallt för träindustrins varor. Speciellt vid leveranser direkt på hamnar som , eller till har fördelar funnits. Det finns däremot en möjlighet att även företag lokaliserade nära norr- ländska hamnar tack vare bidraget kan ha funnit det gynnsamt att dra gods på land mot hamnar i . Den sänkning av landtrans- portbidraget som genomfördes har givetvis förbättrat konkurrenskraften för sjöfarten. Men även faktorer kopplade till transportmedlens egenskaper påverkar valet av transportmedel. Dessa faktorer begränsar omfatt- ningen på de substitutionsmöjligheter som finns och den överflyttning som är möjlig. Stordriftsfördelarna i framförallt järnväg- och sjöfart gör att det inte med säkerhet går att upprätthålla mångfald i båda dessa transportslag . Inte heller finns underlag för mångfald i destinationer och båttyper i samtliga hamnar. En betydande specialisering sker mellan hamnar varför det även i ett konkurrensneutralt bidragssystem kommer att finnas godsflöden som inte väljer närmaste hamn eller det kostnadsmässigt billigaste tran- sportalternativet. I det sammanhanget är det viktigt att peka på den asymmetri som råder mellan mängden uttransporterade och intransporterade varor till olika nav i det norrländska godstransportnätverket. Sådana asymmetrier leder till kostnader för tomma transporter som belastar företag lokalise- rade vid sidan om de länkar och nav som har symmetriska flöden. Man kan säga att goda förutsättningar för uttransporter erhålls i lokalise- ringar där intransporterna är omfattande. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det finns motiv för att förstärka bidraget till transporter med sjöfart. För att reducera anta- let förändringar i systemet bör hamntransportbidraget vara kvar i sin nuvarande utformning. Det bidraget bör enbart utgå för landtransporten till hamn så som det ursprungligen var avsett. Dessutom bör ett sjötran- sportbidrag införas till hamnar längs enligt tabell 5.1. Tabell 5.1 Förslag till sjötransportbidrag till hamnar inom transportbidragszonerna. Från och med kommun ner till I och med förslaget avskaffas den tio-krona som i vissa fall utbe- talas inom ramen för hamntransportbidraget för hanteringen av gods i hamn. Utredningen har fastnat för de föreslagna nivåerna efter att ha hört olika parter på transportmarknaden samt tagit hänsyn till att hamntransportbidraget är kvar. Stödets storlek bör på grund av stor- driftsfördelarna i sjöfarten och konkurrensytan mot järnvägen regel- bundet ses över och anpassas i takt med att kunskapen om faktiska transportkostnader i olika transportslag ökar. Eftersom antalet företag och andra aktörer som utnyttjar sjötransporter inledningsvis är begrän- sat kan information om anpassningar i bidraget relativt enkelt förmed- las till marknaden. De föreslagna gränserna motiveras med avståndsfaktorn samt vid den norra gränsen särskilt med de ökade kostnader som uppstår vid isgränsen i norra . En motsvarande gränsdragning återfinns även i det finska sjötransportbidraget. Budgetmässigt innebär bidraget en kostnadsökning för leveranser som går med sjöfart. Det gäller flöden som erhåller hamntransportstöd samt flöden av bidragsberättigade varor som trans- porteras mer eller mindre direkt från hamn och där hamntransport- bidrag inte är aktuellt.