sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Det har ett stort egenvärde att personer i denna grupp ges möjligheter att också utveckla sina intressen och att delta i sam- hällslivet i stort. Ges sådana möjligheter kan det dessutom i individu- ella fall leda till en positiv inverkan även på det medicinska tillståndet hos individen och i förlängningen också ge förbättrade utsikter att kunna ta del av arbetslivet. Sammantaget talar detta för att möjligheter- na att pröva förvärvsarbete men även andra aktiviteter bör vara stora för dem som till följd av en av medicinska skäl nedsatt arbetsförmåga har beviljats långsiktiga ersättningar inom ohälsoförsäkringen. I sär- skild utsträckning är det viktigt att yngre personer med stora funktions- hinder ges bästa tänkbara förutsättningar för aktivitet och utveckling. 38 Skäl för att nuvarande system bör reformeras Ofta krävs långa perioder med utvecklande aktiviteter I ett enskilt fall kan det redan från början förutses att tidsmässigt om- fattande aktiviteter kommer att vara nödvändiga för att nå det mål som är rimligt att ställa upp. Även i de fall det närmast till hands liggande alternativet är en mer direkt arbetslivsinriktad rehabilitering torde det vara så att betydligt i regel krävs för att en yngre person skall kunna uppnå en ar- betsförmåga. Ofta har detta sin grund i individens begränsade erfaren- het av arbetslivet. Även det förhållandet att yngre personer som har ersättning i regel har drabbats av mer allvarliga sjukdomar eller funk- tionshinder kan medföra att insatserna som sådana blir mer tids- krävande. I de fall då arbetslivsinriktad rehabilitering inte kan inledas med mindre än att andra åtgärder har vidtagits blir naturligen habiliterings- eller rehabiliteringsperioderna ännu längre. Aktivitet som ett led i habiliteringen eller rehabiliteringen Att från försäkringens sida vara i hög grad tillåtande gentemot aktivitet under tid med ersättning medför dock vissa konsekvenser som kan upp- fattas som ett dilemma. Aktivitet hos en person med förtidspension eller sjukbidrag kan å ena sidan vara ett tecken på att han eller hon faktiskt har en viss arbetsförmåga. En specifik aktivitet eller en aktiv tillvaro i stort kan å andra sidan vara ett nödvändigt led i en habilitering till en arbetsförmåga som han eller hon ännu inte har och som inte har funnits. En sådan dubbelsidighet i synen på aktivitet måste försäkringen kunna hantera. Vid nuvarande systems tillkomst fanns inte samma möjligheter som att genom olika former av aktivitet uppnå arbetsförmåga. I fråga om en person som en gång hade bedömts sakna arbetsförmåga kunde man då med förhållandevis stor säkerhet förut- säga att han eller hon inte skulle kunna återvända till förvärvslivet. I den mån en förbättrad arbetsförmåga faktiskt i enstaka fall kunde kon- stateras var det frågan om tydliga förändringar som dessutom kunde konstateras ha lett till ett stabilt bättre tillstånd. Aktivitet var således inte på samma sätt en dubbelsidig faktor. Under sådana förhållanden var det naturligt både för individen och systemet att ersättning inte längre skulle utges till den som hade uppnått en förbättrad arbetsför- måga. Situationen har emellertid förändrats påtagligt i förhållande till vad som gällde tidigare. En breddad arbetsmarknad innebär att många olika Skäl för att nuvarande system bör reformeras 39 förmågor kan tas till vara i en arbetssituation. Genom en utb yggnad av utbildningsväsendet ges utökade möjligheter att utveckla en ar- betsförmåga. Eftersom det nu i större utsträckning finns möjligheter för personer som har långvariga ersättningar att förbättra sin arbetsförmåga bör det finnas en tydlighet i reglerna om aktivitet under tid med ersätt- ning. Reglerna bör ta fasta på att individens egen motivation ofta är av- görande för att nå ett positivt resultat. Det finns anledning att omvärde- ra den tonvikt som i nuvarande system har lagts på att betrakta aktivitet som en indikation på att individen har en arbetsförmåga som kan leda till en prövning av den fortsatta rätten till ersättning. Särskilt beträffan- de unga människor bör försäkringen i stället mer än i nuvarande system ta fasta på aktiviteten som ett led i habiliteringen eller rehabiliteringen. När en ung person har blivit beviljad en långvarig ersättning från ohäl- soförsäkringen är det i regel en aktiv tillvaro i allmänhet eller en viss aktivitet som är vägen tillbaka eller som kan bidra till ett aktivt och självständigt liv. Vid utformning av ett nytt system måste det därför anläggas ett djärvt angreppssätt i synen på aktivitet, särskilt i fråga om yngre perso- ner med ersättning. Att unga personer med långvarig ersättning från ohälsoförsäkringen i regel har särskilt svåra funktionhinder och därmed ofta har behov av långsiktig och mångfacetterad habilitering minskar det legitimitets- problem som annars skulle kunna uppstå om det uppfattas som för en- kelt att exempelvis utbilda sig och få sin försörjning från för- säkringen. 3Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system 3.1Generella utgångspunkter för en försäkring vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl I SOU 1997:166 redogjorde utredningen för ett antal principiellt vik- tiga utgångspunkter för utformningen av en ny försäkring vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga. Dessa utgångspunkter bildade sedan grund för de förslag om ett system med långtidssjukpenning och för- tidspension som lämnades. Samma utgångspunkter bör i allt väsentligt få bli styrande för de förslag som lämnas i detta betänkande beträffande försäkringsskyddet m.m. för yngre personer som till följd av sjukdom eller funktionshinder inte kan förvärvsarbeta. Nedan återges i korthet de grundläggande ställningstaganden som diskuterades i SOU 1997:166 Det huvudsakliga försäkringsskyddet vid långvarig ohälsa bör till- handahållas av en obligatorisk offentlig försäkring. Genom att ansluta hela befolkningen och tillämpa enhetliga villkor kan de ekonomiska konsekvenserna av ohälsa spridas så brett som möjligt. Det är ett sådant system som bäst kan leva upp till högt ställda krav på rättvisa och effektivitet. Det finns ett antal krav som bör ställas på en allmän och offentlig ohälsoförsäkring: –Det bör finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till ersättning. –Huvudlinjen bör vara att ingen permanent ersättning skall betalas ut förrän möjligheterna till rehabilitering och omställning är uttömda. –Den som trots rehabiliteringsinsatser inte kan arbeta bör få sin lång- siktiga ekonomiska och sociala situation tryggad genom en förtids- pension som inte förväntas upphöra förrän vid övergången till ål- derspension . 42 Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system – Försäkringen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtr Försäkringsskyddet bör ligga på en sådan nivå att kompletterande lösningar får karaktären av utfyllnad. –Det som bör försäkras i en ohälsoförsäkring är den framtida försörj- ningsförmågan. Här inbegrips att förtidspensionärer bör tillgodo- räknas åtminstone viss del av reallönetillväxten bland de för- värvsaktiva. Det ekonomiska skyddet bör också innefatta en tr yggad ålderspension till före detta förtidspensionärer. –Försäkringen bör underlätta för förtidspensionärer att leva ett aktivt Den förtidspensionär som – trots sjukdom eller funktionshin- der – vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör upp- muntras att göra detta. 3.2Övergripande utgångspunkter för ett system för unga funktionshindrade och sjuka Det finns också ett antal tillkommande betydelsefulla utgångspunkter, som har mer eller mindre specifik tillämpning för den grupp av yngre personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga – i regel på grund av funktionshinder – som övervägandena och förslagen i detta betänkande huvudsakligen berör. Även om det är yngre funktionshindrade personer som i särskilt hög grad påverkas av dessa tillkommande utgångspunk- ter, har de också en viss allmängiltig betydelse för personer med av medicinska skäl nedsatt arbetsförmåga. antog standardregler för att tillför- säkra människor med funktionsnedsättning jämlikhet och delaktighet. Reglerna innehåller tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar. Alla samhällets områden täcks av de 22 reglerna. Som exempel kan nämnas rehabilitering, stöd och ser- vice, utbildning, arbete, ekonomisk och social trygghet, kultur samt lagstiftning. De ger konkreta förslag till hur ett land kan undanröja hin- der för personer med funktionsnedsättning och därmed skapa ett till- gängligt samhälle. Konstruktionen av bygger på tre pelare. De fyra första reglerna tar upp vilka förutsättningar som krävs för delaktighet på lika villkor. De följande åtta reglerna lyfter fram de huvudområden Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system 43 för delaktighet som skall omsättas i praktiken. De sista tio reglerna be- skriver redskap som kan användas för att man skall lyckas genomföra målsättningen om full delaktighet och jämlikhet. Standardreglerna kan betraktas som ett manifest om mänskliga rättigheter, som har åtagit sig att följa. Reglerna är inte juri- diskt bindande utan ett moraliskt och politiskt åtagande av varje med- lemsstat. riksdag och regering har ställt sig bakom reglerna. Rege- ringen sade i propositionen 1993/94:219 att det är väsentligt att man inom de olika samhällsområdena arbetar utifrån de grundläggande principerna i reglerna om tillgänglighet och delaktighet. bör få fungera som vägvisare när det gäller den allmänna inriktningen på utredningens principiella ställningstaganden och som verktyg för utformningen av de konkreta förslag som presente- ras i detta betänkande. Enligt innefattar begreppet funktionsnedsättning ett stort antal funktionshinder i olika befolkningsgrupper. Människor kan ha funktionsnedsättningar på grund av fysiska eller intellektuella skador eller sjukdomar. Handikapp avser förlust eller begränsning av möjligheterna att delta i samhällslivet på samma sätt som andra. Handikapp beskriver mötet mellan å ena sidan människor med funktionsnedsättning och å andra sidan omgivningen. Handikappolitiska principer som måste följas Utgångspunkten för handikappolitiken är uppfattningen om alla männi- skors lika värde och lika rätt. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet . Medlen är den generella välfärdspolitiken, särskilt inriktade handikappinsatser och åtgärder för att uppnå en ökad tillgänglighet. Personer med funktionshinder skall ges möjligheter att som andra vara med i samhällslivet, delta i olika aktiviteter och i största möjliga utsträckning leva ett normalt liv. Ett handikapp i en viss miljö kan framstå som ett funktionshinder, medan samma handikapp i en an- passad miljö inte behöver innebära någon begränsning. Strävan är att personer med funktionshinder – i likhet med andra medborgare – skall ges möjligheter att få en god utbildning, ha ett förvärvsarbete, ha ett tryggt boende, delta i olika fritids- och kulturaktiviteter osv. 44 Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system som en självständig individ utifrån sina egna resurser och få bestämma över sin vardag är av avgörande betydelse för enskilda människors livskvalitet. Normaliseringsprincipen är fundamental. Populärt uttryckt säger den att samhället i stort bör vara organiserat och anpassat så att man varken favoriserar eller utesluter funktionshindrade personer – bara undanröjer de hinder som handikappet eller funktionshindret föror- sakar. Det kan dock ibland vara oklart vad normaliseringsprincipen rent konkret innebär eller bör innebära i ett visst sammanhang. Vad gäller exempelvis studier kan man kanske säga att utbildningsväsendet och det övriga samhälleliga verksamheterna skall vara utformade så att per- soner med funktionshinder ges samma möjligheter som andra att få en god utbildning. Var och en skall få ersättning för de merkostnader som funktions- hindret ger upphov till. Det är en grundläggande princip att den som har funktionshinder inte själv skall behöva stå för de merkostnader som funktionshindret förorsakar. Med merkostnad avses sådana kostnader som går utöver den normalkostnad som även icke funktionshindrade personer har. En fördel med kostnadsersättningar är att den enskilde kan nå en högre grad av självbestämmande över sin konsumtion av varor och tjänster än vid olika typer av högkostnadsskydd. I direktiven pekar regeringen på att funktionshindrade gymnasie- elever skall få ersättning för de merkostnader som uppstår på grund av funktionshindret, men i övrigt ha samma ekonomiska villkor som andra elever. Eleverna bör dock kompenseras för eventuella merkostnader på grund av sina funktionsnedsättningar. På samma sätt bör ersättning utgå för boende- och resekostnader som studier vid en anpassad skola på annan ort kan medföra. 3.3Övergripande målsättning med ett system för unga funktionshindrade och sjuka Utifrån de utgångspunkter som har redovisast i föregående avsnitt är det möjligt att formulera en övergripande målsättning och ett antal mer konkreta intentioner för utredningens arbete i den del som avser ung- domar. Den övergripande målsättningen är att få till stånd en utformning av ohälsoförsäkringen som bidrar till att åstadkomma en situation som in- nebär att de ersättningsberättigade så långt möjligt har likvärdiga möjligheter som andra att leva ett aktivt och självständigt liv. Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system 45 Följande punkter bör få vara vägledande vid den mer konkreta ut- formning av den del av ohälsoförsäkringen som specifikt anpassas med hänsyn till de omständigheter som råder för yngre personer med lång- varigt nedsatt arbetsförmåga. –Försäkringen skall innehålla funktioner som stimulerar till att den enskildes möjligheter till egen försörjning och till ett aktivt och självständigt liv tas till vara och utvecklas. Passivitet skall mot- verkas. –Försäkringen skall bidra till att de ersättningsberättigade i största möjliga utsträckning ges likvärdiga möjligheter i förhållande till vad som gäller för andra att även i ett längre perspektiv försörja sig och leva ett aktivt och självständigt liv. –Försäkringen skall kunna ge ersättning i form av långvarigt försörj- ningsstöd från den ålder då försörjning genom en stadigvarande eta- blering i förvärvslivet i praktiken kan komma i fråga för ungdomar i allmänhet. –Ersättningen i form av försörjningsstöd skall knyta an till de in- komstnivåer och den ekonomiska standard som i allmänhet gäller för andra i motsvarande åldersgrupp. skall ersättnings- nivån göra det möjligt att ha en god levnadsstandard. –En ersättningsberättigad person skall tillgodoräknas ålderspensions- rätt som han eller hon har försörjningsstöd från för- säkringen. –Vid sidan av försörjningsstöd skall den enskilde få ersättning för sådana merkostnader som ett funktionshinder för med sig. 3.4Specifika utgångspunkter för utredningens förslag Aktivitet hos den enskilde med ekonomisk trygghet som grund En ohälsoförsäkrings grundläggande funktion är att tr ygga försörj- ningen för dem som till följd av sjukdom eller funktionshinder – och som trots habiliterings- och rehabiliteringsinsatser – har sin arbetsför- måga nedsatt. Behovet av långsiktig ekonomisk och social tr ygghet för de drabbade måste få väga tungt. Det finns som har påpekats en rad skäl för att ohälsoförsäk- ringen och samhället i övrigt därutöver skall medverka till att förbättra möjligheterna för den enskilde att själv påverka sin situation. I en så- dan inriktning ligger bl.a. att försäkringen skall stimulera till och un- derlätta för individen att i förhållande till de individuella förutsätt- 46 Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system ningarna ta tillvara sina möjligheter till utveckling. Det bör vara ett naturligt synsätt att också gruppen yngre funktionshindrade personer satsar på utbildning och har siktet inställt på arbetsmarknaden i den ut- sträckning som är möjlig i förhållande till förutsättningarna i det en- skilda fallet. Funktionshindrade har en låg utbildningsnivå generellt sett och är underrepresenterade inom högre utbildning. Därför är det för denna grupp särskilt motiverat att åstadkomma bättre möjligheter och skapa starkare drivkrafter att bedriva i första hand gymnasiestudier, men även studier på universitet och högskola. kan det hos yngre funktionshindrade personer på grund av funktionshindret finnas en tve- kan inför att pröva på längre utbildningar. Det måste vara angeläget både för den enskilde personen och för samhället i stort att bestämmel- serna utformas så att en sådan tvekan kan undanröjas. Ohälsoförsäkringen kan emellertid inte ensam ta ansvar för att också realisera målsättningen om aktivitet och självständighet hos per- soner med funktionshinder. Det är i huvudsak andra samhällssektorer – och givetvis i största möjliga utsträckning individen själv – som har eller som får försöka utveckla de instrument som krävs. Ohälsoförsäkringens uppgift är således huvudsakligen att säkra den sjuka eller funktionshindrade personens ekonomiska trygghet. Där till bör bestämmelserna i stort utformas med utgångspunkt från målet att försäkringen skall bidra till att individens behov av aktivitet och själv- ständighet kan nås på ett sätt som främjar hans eller hennes långsiktiga utveckling. Försörjning från ohälsoförsäkringen också vid studier Utredningen har i uppdrag att ta ställning till vilka regler som i fram- tiden skall gälla för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsför- måga. I uppdraget ligger att särskilt se över situation för funktionshind- rade studerande. Enligt utredningens uppfattning innefattar frågan om studier under tid med bibehållen ersättning från ohälsoförsäkringen ett antal svåra avvägningar mellan sinsemellan i viss mån motstridiga intressen, som är nödvändiga att ta hänsyn till vid utformningen av ersätt- ningssystemet. Det finns i princip två huvudsakliga synsätt vid valet av utgångs- punkt för hur ett försörjningsstöd till gruppen yngre funktionshindrade studerande kan konstrueras för tiden efter fullföljda gymnasiestudier. Det ena synsättet tar fasta på att personerna har ett funktionshinder som försvårar för dem att studera och leva ett aktivt och självständigt liv i Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system 47 Det kan med utgångspunkt i en renodlingstanke då vara natur- ligt att en individ som på grund av ett funktionshinder har nedsatt ar- betsförmåga omfattas av inkomstbortfallsskyddet inom ohälsoförsäk- ringen och i princip därför bör få sin försörjning från detta system. Det andra synsättet betonar det faktum att personerna bedriver studier. Det ligger då nära till hands att det studiesociala systemet tar ett huvud- ansvar för försörjningsstödet också för denna grupp och att stödet utges i den form som i allmänhet gäller för studenter. Ofta hävdas att socialförsäkringsersättning av rena rättviseskäl i princip inte bör utges under tid då den försäkrade bedriver studier på exempelvis högskolan, eftersom han eller hon i annat fall ges möjlighet att på försäkringens bekostnad investera i en höjd kompetens. Ett konsekvent hävdande av denna ståndpunkt innebär dock att i princip alla skall hänvisas till försörjning genom det studiesociala systemet under tid då man studerar. Skulle en sådan linje få fullt genomslag skulle det krävas att en uttrycklig regel i ohälsoförsäkringen som för- bjöd att man bedriver studier under tid med exempelvis förtidspension eller sjukbidrag. I förlängningen skulle detta få till följd att ett förbud införs mot att under tid med ersättning bedriva sådan aktivitet som kan leda till att arbetsförmåga uppnås som ersättning utges till den som avhåller sig från aktivitet trots att han eller hon kanske skulle kunna förbättra sin situation genom exempelvis studier. Detta talar för att ohälsoförsäkringen bör ta ekonomiskt ansvar för svårt funktions- hindrade personers försörjning under studietid, under förutsättning att deras arbetsförmåga bedöms vara nedsatt av medicinska skäl. I förhållande till andra har funktionshindrade ett helt annat ut- gångsläge, såväl när det gäller möjligheter att bedriva studier i normal takt som när det gäller chanserna att få en anställning i det yrke man utbildat sig för. Det studiesociala systemet i dess nuvarande utform- ning, där en stor del av försörjningsstödet utges i form av lån, och dessutom bygger på förutsättningen att studier i princip a lltid skall be- drivas i normal takt, ter sig därvid mindre lämpligt när det gäller att svara upp till de speciella behov som kan föreligga för funktionshind- rade. behöver det därmed inte vara uteslutet att tillgodose funktionshindrades behov inom det studiesociala stödet. Enligt utred- ningens uppfattning krävs dock i så fall en rad modifieringar av och särregleringar i detta system. Exempelvis bör en större andel av studie- stödet ges i form av bidrag i stället för lån och återbetalningsskyldig- heten kunna efterges i högre utsträckning än . Om man skulle genomföra denna och ytterligare modifieringar av det studiesociala stödet som enligt utredningens uppfattning i så fall är påkallade för att det skall svara mot de funktionshindrades behov ten- 48 Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system derar det att i fråga om villkoren alltmer likna de ersättningar som ut- ges inom socialförsäkringen. En förutsättning för att få del av det sär- skilda stödet måste rimligtvis vara att den försäkrade har en av medi- cinska skäl långvarigt nedsatt arbetsförmåga. En kompetens för be- dömning av sådana frågor finns inom socialförsäkrings- administrationen men däremot inte inom den administration som hante- rar det studiesociala stödet. En lösning av det sammantagna behovet av ekonomisk tr ygghet under habilitering inom endast en samhällssektors ram förefaller också kunna föra med sig mer av flexibilitet och därför vara mer ändamåls- enlig om syftet är att stimulera till aktivitet i allmänhet och inte en viss typ av sysselsättning. Om den ersättning som utges är beroende av vilken aktivitet som individen ägnar sig åt finns en risk att den aktivitet som ger den bästa ersättningen kommer att väljas. Undanröja hinder för den normala frigörelseprocessen En viktig utgångspunkt är att på olika sätt undanröja de hinder som kan finnas för de yngre funktionshindrades självständighet och frigörelse från föräldrarna. En aspekt på normaliseringsprincipen är att skaffa undan eventuella hinder för denna process som är direkt eller indirekt förorsakade av funktionshindret. Målsättningen måste vara att försäk- ringens utformas så att den inte förhindrar funktionshindrade ung- domars möjlighet till ett självständigt liv vid den ålder som andra ung- domar har den möjligheten. Nuvarande 16-årsgräns inom förtidspensions- och sjukbidragssystemet bör omprövas. En höjning av den nedre åldersgränsen bör ske vad avser såväl vid vilken ålder långvarig ersättning över huvud taget kan komma i fråga som vid vilken ålder då en varaktig ersättning kan bli aktuell. Rätt till långvarig ersättning bör enligt utredningens uppfattning kunna beviljas först vid den ålder då det de-facto kan sägas föreligga ett inkomstbortfall som följd av nedsatt arbetsförmåga, dvs. då den grundläggande utbildningen i regel avslutas och således långsiktig för- sörjning genom förvärvsarbete i praktiken kan komma ifråga för ung- domar i allmänhet. Med hänsyn till svårigheterna att långsiktigt bedöma arbetsför- mågan hos yngre personer, särskilt med hänsyn till den utvecklingspo- tential som föreligger hos många unga, bör en varaktig ersättning inte Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system 49 kunna beviljas förrän vid en betydligt högre ålder än vad som gäller enligt nuvarande regler. Nödvändigt att ta hänsyn till att yngre har specifika behov Ovan har konstaterats att ohälsoförsäkringen bör bidra till unga funk- tionshindrade och sjuka personers utveckling genom att vid nedsatt arbetsförmåga ge ekonomisk tr ygghet under tid med aktivitet.