sou · GLB371 · 1998-01-01 00:00:00 — 59Krokig väg till vuxen, , 1996. 60Ungdomars välfärd och värderingar, SOU 1994:73, , 1994 kvinnor som utför liknande arbetsuppgifter har visat sig utgöra mel- lan 4 - 7 procent61. Hur har då dessa förändringar i arbetsinkomster för män och kvin- nor påverkat de disponibla inkomsterna totalt sett? Inte förvånande har arbetsinkomstens andel av den disponibla inkomsten sjunkit mar- kant från omkring 1989 . Utvecklingen därefter är osäker. Det bör poängteras att försämringen avser alla åldersgrupper och berör således inte enbart unga människor.62 Sammantaget kan noteras att den höga arbetslösheten skapat viss ökad lönespridning, men att den inte står i paritet med sysselsätt- ningsproblemets omfattning.63 Det som framgår tydligast är arbetsin- komsternas minskade andel av de disponibla inkomsterna. Det verkar även som om de yngre förlorat mark gentemot de äldre vad gäller disponibla inkomster. Utvecklingen är emellertid oviss då flera av de studier som refereras ovan inte har haft tillgång till tillräckligt färska data. Minskade arbetsinkomster kan huvudsakligen förklaras av ökad ar- betslöshet samt minskat arbetskraftsdeltagande som en följd av allt fler personer i allt längre utbildningar. har i sitt delbetänkande Unga och arbete (SOU 1997:40) pekat på de stora svårigheter unga människor har att finna ett arbete. Det får för- utom rent sociala effekter även konsekvenser på deras ekonomiska situation. Skillnaden mellan förvärvsarbetande och arbetslösa är i ge- nomsnitt stora. Det finns dessutom betydande variationer inom grup- pen arbetslösa. Arbetslösas ekonomiska situation beror till stor del av möjlighe- terna till arbetslöshetsersättning. Eftersom unga människor ofta sak- nar arbetslivserfarenhet hamnar de utanför arbetslöshetsförsäkringen. Å r 1996 var av de öppet arbetslösa mellan utan någon form av arbetslöshetsersättning. 61The gap, The Case of , et al, 1996. 62Krokig väg till vuxen, , 1996. 63Det framgår också av Unemployment Shocks and Income Distribution: How did the Nordic Countries Fare During their Crises?, Aaberge, R. et.al., seminar paper, 1997. inte bara för att det ställer unga i en särställning bland de arbetslösa utan också för att det får stora konsekvenser för deras möjligheter till försörjning. Generellt sett har de som erhåller ersättning från arbetslöshetskas- sa de högsta disponibla inkomsterna av de arbetslösa, även om er- sättningen inom gruppen varierar beroende på tidigare inkomst. En mer utsatt grupp är de som endast får KAS då den ligger på en avse- värt lägre nivå. Den grupp av arbetslösa som har det svårast, och däribland många unga, är de som inte erhåller någon arbetslöshetser- sättning alls. För flertalet av dessa är socialbidrag den enda försörj- ningsmöjligheten. Å r 1996 mottog av de arbets- lösa i socialbidrag . Det är viktigt att notera att även de med KAS eller låg a-kassa ingår i denna grupp. De som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har andra för- sörjningsmöjligheter än de som är öppet arbetslösa. Vanligen utgår kompensation i form av utbildningsbidrag. Bidragets storlek baseras på deltagarens arbetslöshetsersättning. De som inte är berättigade till ersättning erhåller ett bidrag motsvarande KAS. Det bör noteras att utbildningsbidraget liksom ersättningarna vid arbetslöshet är skattepliktigt. Det får två omedelbara konsekvenser. För det första kvarstår ibland relativt lite av ersättningen efter skatt. För det andra kvalificerar sig den arbetslöse, via den beskattningsbara inkomsten, till andra bidragssystem. Ett skattepliktig inkomst är såle- des både på gott och ont för den enskilde. Som nämndes inledningsvis finns förklaringen till de minskade ar- betsinkomsterna för unga, förutom tilltagande arbetslöshet, även att hämta i ett minskat arbetskraftsdeltagande. En färsk studie visar att andelen av den arbetsföra befolkningen som ingår i arbetskraften har sjunkit . Det avser alla i åldersgruppen 20-64 år.64 Troligen har det minskade arbetskraftsdeltagandet två huvudsakliga orsaker. För det första har, precis som påtalats tidigare, antalet personer i utbildning ökat som utbildningarna i genomsnitt blivit läng- re. Ett ökat deltagande i utbildning kan vara ett resultat av de ökande kraven från arbetslivet på längre utbildning men också på den mins- kade tillgången på arbete. För det andra har antalet personer i olika 64Unemployment Shocks and Income Distribution: How did the Nordic Countries Fare During their Crises?, Aaberge, R. et.al., seminar paper, 1997. typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat markant under de se- naste åren. Det kan kanske tyckas vara irrelevant för arbetskraftsdel- tagandet men är betydelsefullt då de i den offentliga statistiken be- traktas som studerande och således inte räknas till arbetskraften. Att andelen unga som väljer att läsa vidare ökat kan illustreras av det faktum att antalet studerande i grundläggande högskoleutbildning legat relativt kring 185 000 och un- der . Från och med skedde en kraftig expansion och /96 låg antalet studerande på cirka 286 00065. Utvecklingen innebär att studiemedel utgör försörjning för allt fler unga. Det framgår också av det stigande antal som erhåller studiemedel. höll sig antalet studerande som tog studielån relativt kring något över 100 000 personer, medan de som fick studiebidrag hade en något tilltagande trend. Från och med /92 ökade antalet studerande med studiemedel kraftigt66. /95 mottog omkring 215 000 personer studie- bidrag och cirka 159 000 tog studielån67. Trendbrottet sammanfaller tidsmässigt med den tilltagande arbetslösheten. Inte enbart det faktum att studier är tidskrävande, utan även studi- emedelssystemets utformning, kan bidra till att minska arbetsin- komsternas andel av de studerandes disponibla inkomst. För att er- hålla fullt studiemedel får den studerande inte ha en bruttoinkomst som överstiger det så kallade fribeloppet. För inkomster därutöver reduceras studiemedlen av den överskjutande delen. Uppföljningar av studerande visar att en väldigt liten andel av de studerande har inkomster över fribeloppet. Det gäller i synner- het yngre studerande68. Studierna är upplagda så att de vanligtvis omfattar två terminer om sammanlagt . De resterande tre månaderna är avsed- da för feriearbete och rekreation. Förutsättningarna för studiemedel är att man bedriver studier i tillräcklig omfattning under terminerna.. De senaste årens svåra arbetsmarknadsläge har emellertid begränsat möjligheterna till sommarjobb avsevärt. 66Krokig väg till vuxen, 1996. 67Sammanhållet studiestöd, SOU 1996:90, , 1996. 68Sammanhållet studiestöd, SOU 1996:90, , 1996. Som alternativ till sommarjobb har olika typer av sommarkurser börjat ges. De studerande har därmed möjlighet att erhålla studieme- del även . Kraven på antal klarade högsko- lepoäng gäller även då. Såväl antalet platser till som kursutbudet är emellertid begränsat vad gäller sommarkurserna. Detta medför att de som inte kan eller vill, och som likaledes ej kunnat skaffa sig något sommararbete, får stora försörjningssvårigheter. En del av dessa har möjlighet att erhålla ersättning från arbetslöshetskassa. Det stora flertalet, har inte hunnit skaffa sig den arbetslivserfarenhet som krävs för att erhålla någon form av arbetsmarknadsstöd framförallt beroende på att genomsnitt- såldern i högre studier har sjunkit69. För dessa kvarstår socialbidrag som enda försörjningskälla. Av de omkring 80 000 ungdomshushåll som erhöll socialbidrag var studerandehushåll. Det är rimligt att anta att flertalet av dessa endast fick socialbidrag under sommarmå- naderna. Studiemedelssystemets utformning får även mer långtgående kon- sekvenser för studiemedelstagarna då det förutom en bidragsdel be- står av en lånedel. och konstaterar att många akademiker inte kommer att hinna betala tillbaka sina studielån före pensioneringen70. Enligt nettoberäkningar kan en student dessutom få betala ända av nettolönen - beroende på margi- nalskatten - under hela det yrkesverksamma livet. lämnade 1996 ett betänkande, Samman- hållet studiestöd (SOU 1996:90). De förordar ett sammanhållet stu- diestöd för alla typer av studier. Utredningen menade att det maxi- mala studiemedelsbeloppet ska vara detsamma för alla utbildningar men att bidragsandelen differentieras. Generellt föreslås bidragsdelen i studiemedlen för högskolestuderande öka vilket bland annat är tänkt att motverka den sociala snedrekryteringen till högre utbildning. Det får också konsekvensen att de studerande slipper låna i samma ut- sträckning som tidigare och att återbetalningsreglerna därför kan skärpas. Regeringen förbereder en proposition om ett nytt stu- diefinansieringssystem. 69Krokig väg till vuxen, 1996. 70Studier- till vilket pris?, och ,1995 8.2.1Fattigdom och socialbidragstagande bland unga Enligt EU:s definition är den fattig som har en inkomst som ligger under medianinkomsten. Fattigdom är således ett relativt be- grepp. räknades av befolkning- en i som fattiga enligt denna definition. har för- ändringarna i åldersgrupperna varit små. Det är inte fallet för de som är . faller av dem under fattigdomsstrecket.71. Den svenska inkomststatistiken ställer emellertid till en del be- . Där betraktas unga såsom eget hushåll. Av dem bor med all säkerhet ett flertal hos sina föräldrar. Då de delvis lever av sina föräldrars tillgångar behöver de således inte skaffa sig egna inkomster i samma utsträckning. Om man tar hänsyn till den typen av felkällor visar det sig ändå att av personer per definition är fattiga. Andelen har dessutom ökat dramatiskt från 1985 till 199472. Det har även visat sig att olika sorters problem som ekonomisk fattigdom, ekonomiska problem, antal socialbidragstagare och antal individer med låg materiell standard, har ökat kraftigt . Särskilt påtaglig är ökningen bland de unga73. Kopplingen mellan oli- ka typer av problem har också ökat. Ä r man arbetslös är risken för andra problem, till exempel att man måste söka socialbidrag, större nu än . Den ökade fattigdomen bland de unga har, precis som antyds ovan, fått konsekvenser för socialbidragstagandet. fick cirka 120 000 unga i åldern socialbidrag . Det motsvarar av de unga i befolkningen. ökade antalet unga bidragshushåll . Unga skiljer sig från andra socialbidragstagare inte bara med avseen- de på dess stora andel utan även genom att endast omkring två tred- jedelar av dem har någon arbetsinkomst. Det ska jämföras med upp emot för övriga socialbidragstagare. För de unga socialbi- 71Social exkludering , Halleröd, Seminarierapport, Barn- och Ung- domsdelegationen 1996. 73 Halleröd, a.a. dragstagare som har en arbetsinkomst uppgår den endast till 40 pro- cent av övrigas socialbidragstagares arbetsinkomster. Andelen unga som blir kvar i socialbidragstagande har också ökat. var av hushållen kvar från föregående år, jämfört 1990. Av de unga som hade socialbidrag 1990 var fortfarande socialbidragstagare 1995. En uppföljning av olika årskullars socialbidragstagande visar att en fjärdedel av de som föddes haft socialbidrag i livet. Det är förvånande då de i allmänhet debuterade på arbetsmarknaden under en extrem högkonjunktur. För yngre årskullar är resultaten än mer nedslående. Gruppen födda visar sig ha en stegrande kurva vad gäller socialbidragstagande. har närmare en tredjedel av dem mottagit socialbidrag. Det är dubbelt så stor andel än vad personer födda hade vid samma ålder74. Utvecklingen av socialbidragstagandet bland unga kan till viss del förklaras av nivån på de ersättningar som utgår vid exempelvis ar- betslöshet samt studiesystemets utformning. I många fall når arbets- löshetsersättningarna inte ens upp till den så kallade socialbi- dragsnormen. Det medför att även om man är arbetslös och erhåller ersättning i form av KAS är man ändå berättigad till socialbidrag. De socialförsäkringar som är tänkt att utgå då man uppfyller vissa förut- bestämda kriterier, såsom exempelvis arbetslöshet, är inte utformade för att fånga upp personer som inte hunnit etablera sig. I de fall unga människor har möjlighet att få exempelvis arbetslöshetsersättning är den ofta så låg att komplettering från annat håll måste till. Unga som hamnat i ekonomiska trångmål måste således ofta vända sig till flera myndigheter för att klara sin försörjning. 8.3Ungas utgifter och konsumtion De sammanlagda utgifterna i förhållande till total inkomst har, precis som för alla andra, en avgörande betydelse för ungas levnadsförhål- landen. För att ge en heltäckande bild av ungas försörjningssituation måste således inkomsterna såväl som utgifterna studeras. Ungas ekonomi och konsumtionsmönster avspeglar i hög grad de- ras livssituation, det vill säga om de studerar, arbetar, är arbetslösa, 74Socialbidraget - mellan personliga bekymmer och systembrister, , ingår i 11 röster om socialbidrag, . hur de bor, om de lever ensamma, om de har barn et cetera. Skillna- der mellan unga från olika orter och platser i landet har däremot visat sig vara små75. I Från diskotek till ges en detaljerad redovisning av ungas konsumtion. Det visar sig att de mellan har förhållandevis små utgifter för snabbmat och godis. Likaså för nöjen, alkohol och tidningar. Ö ver hälften av de unga har stora utgifter för kläder, mat och hyra. Omkring en tredjedel har stora utgifter för bensin, telefon och sparande. En femtedel betalar mycket hemma, har stora skulder att betala av eller har stora utgifter för tobak. I allmänhet är det således utgifter för det egna boendet som be- lastar den unges ekonomi hårdast. Det gäller såväl studerande, yrkes- verksamma som arbetslösa. Då bostadskostnaderna ökat betydligt mer än konsumentprisindex har hyreskostnadernas andel av utgifterna dessutom ökat76. I det här avseendet finns stora skillnader mellan de som har eget hushåll och de som fortfarande bor hemma hos sina föräldrar. Som exempel kan nämnas att unga som bor kvar hemma beräknas ha om- kring lägre utgift än om de skulle bott i egen lägenhet77. Det har vidare visat sig att ungdomsgruppen oftare har svårigheter att klara sina löpande utgifter än andra grupper. Generationsutred- ningen (SOU 1994:73) menar att de som har fast arbete och är etab- lerade på arbetsmarknaden sällan har svårigheter att klara löpande utgifter. Unga i tillfälliga arbeten och arbetslöshet har däremot klart sämre likviditet eftersom de första jobben ofta är av tillfällig natur. Fast arbete ger möjlighet att bygga upp ekonomiska reserver. Deltidsarbetande, oftast kvinnor, har större ekonomiska problem. Markanta skillnader finns också mellan unga arbetare (särskilt kvin- nor) och tjänstemän vilket till stor del beror på löneskillnader. Gene- rationsutredningen menar att även föräldrarnas klasstillhörighet sam- varierar med barnens ekonomiska situation. Klasskillnader fortplantas mellan generationerna. Lika påtagliga är skillnaderna mellan infödda svenskar och invandrade. 75Från diskotek till ,, och (1996). 76Ungdomars välfärd och värderingar, SOU 1994:73, , 1994 77Krokig väg till vuxen, , 1996. Unga har traditionellt sett haft lägre arbets- och disponibla inkomster än äldre personer. Det är inte så förvånande då de ofta befinner sig i etableringsfasen på såväl bostads-, utbildnings- som arbetsmarkna- derna. Problemet är att unga människor fått avsevärt svårare att klara sin försörjning. Ä ven om vissa förändringar skett på de ungas utgiftssida, såsom exempelvis ökade boendekostnader, finns förklaringen huvudsakligen att hämta på deras inkomstsida. De undersökningar som genomförts på området visar på stadigt minskade disponibla inkomster bland unga. Inkomsterna minskar inte bara i absoluta tal utan även relativt till äldre generationer. Det är naturligtvis allvarligt då de ungas eko- nomi från början varit ansträngd. För att få en bättre överblick av ungas ekonomiska situation är det viktigt med återkommande uppföljningar. För att de ska vara jämför- bara över tiden bör de också ha likartad uppläggning. Ungdomspoli- tiska kommittén anser därför att bör få i uppdrag att kontinuerligt följa och analysera ungas försörjningssituation samt förslå åtgärder för att undvika att klyftorna mellan unga kvinnor och män och mellan unga och andra åldersgrupper växer 8.4.1Arbetslöshetsersättning i stället för bidrag Det finns två faktorer som tillsammans utgör den huvudsakliga för- klaringen till den nedåtgående trenden i ungas disponibla inkomster. De har båda att göra med svårigheterna på arbetsmarknaden. För det första har de senaste årens kärva arbetsmarknadsläge drabbat unga särskilt hårt. Det har resulterat i hög ungdomsarbetslöshet och låga arbetsinkomster. För det andra har arbetskraftsdeltagandet bland unga sjunkit stadigt . Som antyds ovan har båda dessa omständigheter fått stora kon- sekvenser på de ungas arbetsinkomster. har kraven på att ha en arbetsinkomst ökat väsentligt till exempel genom sjuk- och pensionssystemens reformering. De undersökningar som genomförts pekar på avtagande arbetsinkomster för den yngre generationen un- der . Det påverkar också den disponibla inkomstens omfattning och sammansättning vilket framgår av det faktum att ar- betsinkomsternas andel av den disponibla inkomsten sjunkit . De som tar sig in på arbetsmarknaden har generellt sett inga större försörjningssvårigheter såvida de inte har extremt låga löner. Värre är det för dem som är arbetslösa eftersom arbetslöshetsersättning base- ras på någon form av motprestation. För att bli berättigad till ersätt- ning måste försäkringstagaren arbeta och, antingen indirekt via skat- ten eller direkt till en arbetslöshetskassa, betala in en försäkringspremie. Eftersom unga ofta har svag förankring på ar- betsmarknaden har de inte ännu hunnit prestera tillräckligt för att kvalificera sig till de ordinarie försäkringssystemen. De försäkringar som är tänkt att träda i kraft vid arbetslöshet omfattar således inte dessa individer. Paradoxalt nog befinner sig alltså många unga ar- betslösa i en situation där försäkring i princip är tänkt att utgå, men där systemet inte är konstruerat för att fånga upp dem. De är trots allt arbetslösa och har generellt sett inte de problem som socialtjäns- ten primärt har till uppgift att arbeta med. Som vi framhållit i vårt delbetänkande är det alarmerande att så många unga behöver socialhjälp för att klara sitt uppehälle. Den peri- od unga behöver sådant stöd har också visat sig bli allt längre. Upp- gifterna om nyfattigdomen bland unga och ett begynnande socialbi- dragsberoende pekar på problemens omfattning. De huvudsakliga anledningarna till utvecklingen torde vara den försämrade arbets- marknadssituationen samt arbetslöshetsersättningens utformning. anser att unga arbetslösa ska ha samma rättigheter och skyldigheter som andra arbetslösa. Andra faktorer än åldern skall styra bidragsnivåerna. Det är därför viktigt att de inte tvingas leva på socialbidrag för att klara sin försörjning. Ä ven personer som inte lyckats etablera sig på arbetsmarknaden måste kunna ges möjlighet att erhålla någon form av arbetslöshetsersätt- ning. Det kan kanske tyckas orättvist att medborgare, som direkt eller indirekt finansierat de nuvarande arbetslöshetsersättningarna, också ska understödja personer som inte motpresterat i den grad att de be- rättigas till ersättning. Å andra sidan tvingas de göra det redan i nulä- get då många unga arbetslösa hänvisas till socialbidrag. Problemati- ken är inte lättlöst. Om man ska ge unga arbetslösa, som inte betalat in tillräckligt mycket i arbetslöshetsersättningssystemen, möjlighet till understöd, måste sådan rättighet också innebära en skyldighet att un- der ersättningstiden motprestera något. och har fått regeringens uppdrag att lämna förslag i syfte att aktivera och kompetensutveckla arbetslösa unga vilka är berättigade till stöd enligt social- tjänstlagen. Vidare har regeringen lagt förslag om dels ett nytt system för arbetslöshetsförsäkring, dels en komplettering av socialförsäk- ringssystemet. har i sitt delbetänkande pekat på att arbetsmarknadspolitiken traditionellt sett är uppifråninitierad med några få generella åtgärdsprogram. Som komplement till dessa borde ges utrymme för fler nerifråninitierade åtgärder med flexibel an- passning till den arbetslöses ambition och förmåga. Kommittén anser att dessa principer bör vara vägledande för de aktiviteter som ska hjälpa arbetslösa socialbidragstagare in på arbetsmarknaden. Vanligen utgår kompensation vid deltagande i arbetsmarknadspo- litiska åtgärder i form av utbildningsbidrag. Bidraget är liksom ersätt- ningarna vid arbetslöshet skattepliktigt. Det alternativ som finns till en skattepliktig ersättning är ett skat- tefritt bidrag. Denna typ av bidrag används vanligen inte inom ar- betsmarknadspolitiken. De finns emellertid inom andra bidragssys- tem. Huvudfrågan med ett sådant bidrag är om det bör vara behovs- prövat eller inte. Genom att behovspröva alla som ansöker om bidrag är det lättare att finna de som bäst behöver stöd och sedan inrikta bidraget på dessa. Å andra sidan krävs en stor administrativ apparat som det är både omständligt och besvärande för de sökande att behöva lämna en mängd uppgifter. menar att den kompensation som utgår till arbetslösa socialbidragstagare som deltar i arbetsmarknads- politiska åtgärder principiellt bör utformas på samma sätt som ersätt- ningen till övriga deltagare. De bör inte längre betraktas som social- bidragstagare och ersättningen bör således medföra samma rättighe- ter och skyldigheter som andra arbetsmarknadsanpassade ersättning- ar. De bör därför erhålla en generell och skattepliktig ersättning. Deltagarna bör vara skyldiga att bidra till socialförsäkringssystemen som de ges möjlighet att kvalificerar sig i dessa. En av arbetslöshet får därmed inte samma långtgående konsekvenser för den enskilde. Kommittén anser vidare att ersättningen bör utgöra en skälig in- komst som inte ska behöva kompletteras med andra bidrag. Därmed bör ersättningen inte ligga lägre än socialbidragsnormen, vilken kan betraktas som en lägsta acceptabel inkomstnivå. emellertid att ersättning i form av KAS och vid vissa typer av ar- betsmarknadspolitiska åtgärder ligger under socialbidragsnormen. och bör i det avseendet därför beakta konsekvenserna för andra arbetsmarknadsrelaterade ersättningar. En annan viktig fråga vad gäller de ungas minskade disponibla in- komster är det sjunkande arbetskraftsdeltagandet. I takt med stigande ungdomsarbetslöshet och arbetsmarknadens tillta- gande krav på välutbildad arbetskraft har antalet universitets- och högskolestuderande ökat explosionsartat . Studieme- delssystemets utformning spelar därmed en allt mer avgörande roll för ungas försörjning. Studierna är upplagda så att de vanligtvis omfattar två terminer om sammanlagt . De resterande tre sommarmånaderna är avsedda för feriearbete och/eller rekreation. Förutsättningarna för att få studiemedel är att man bedriver studier i tillräcklig omfattning un- der terminerna. Den sviktande arbetsmarknaden har medfört stora begränsningar i möjligheten att erhålla sommarjobb. Det har därför blivit allt vanligare att de studerande tvingas uppbära socialbidrag för att klara sin försörjning. Vid flera universitet och högskolor anordnas sommarkurser av olika slag. Kommittén ser positivt på en utveckling där studenterna kan läsa ordinarie kurser även i form av en tredje ter- min. Ett alternativ som också diskuterats är att förlänga de existeran- de två terminerna. Universitets och högskolors resurser skulle där- med kunna användas mer effektivt. Genomströmningen borde kunna öka vilket innebär att arbetsmarknaden snabbare kan mötas med ef- terfrågad arbetskraft och de studerande kan snabbare få en inkomst. Då studiemedel även kan erhållas kan de stude- rande som inte fått något sommarjobb klara sin försörjning ändå. Mot systemet med förlängda terminer kan anföras att det ger be- gränsade möjligheter för studerande att ta ett feriearbete under som- maren. En tredje termin med kurser som kan återkomma ger större valmöjligheter till att antingen studera även eller arbeta.