sou · GLB370 · 1998-01-01 00:00:00 — Redovisning till Ö CB och Försvarsmakten bör göras i form av verksamhets- eller årsberättelse med bokslut, styrkt av godkända revisorer. Uppdragsersättningen skall täcka kostnaderna för den utbildning av frivillig personal till myndigheters m.fl. krigsorganisation (motsv) som de skilda totalförsvarsorganisationerna genomför. Uppdragen från myndigheterna - Försvarsmakten, SRV, SoS och AMS - inriktas i regel långsiktigt med en årlig tilldelning av anslagsmedel. Utredningen anser att denna principiella uppläggning är lämplig. Utredningen anser emellertid att även utformningen av uppdragsersättningen över anslagen - A 1, B 3 och B 6 - behöver renodlas. En förändring, som utredningen förordar, är att låta samtliga kostnader som kan hänföras till utbildning belasta uppdragsmedlen, alltså även personal- och overheadkostnader som normalt bokförs på organisationsstödet (D 6). Därigenom skulle uppdragsgivande myndighet få en bättre helhetsbild av den faktiska genomsnittskostnaden för de avtal som tecknas. För uppdragsverksamheten bör statsmakterna ange övergripande mål i regle- ringsbrevet och uppdragsgivande myndigheterna formulera uppföljningsbara uppdragsmål i dialog med berörda frivilligorganisationer. Skälet för att använda uttrycket "uppdragsmål" är att organisationerna kan ha verksamheter som inte leder till uppdrag men som är ideologiskt viktiga. Ett system för att kvalitetssäkra organisationernas prestationer måste, enligt utredningens mening, utvecklas. är en kontroll av måluppfyllnaden svår att genomföra i avsaknad av relevanta mått med vilka resultaten skulle kunna värderas. Organisationerna bör halvårsvis redovisa resultaten till myndigheterna som återrapporterar till regeringen i årsredovisningarna. 5.6 Ambitioner vid uppföljning och utvärdering Behovet av att pröva hur skattebetalarnas pengar används finns alltid. Det görs genom att följa upp hur de statliga anslagen utnyttjas och genom utvärdering av ändamålsenlighet och effekter. Utan uppföljning och utvärdering går också möjligheterna att förändra verksamheten förlorad. är ett viktigt instrument i styrningen av statlig verksamhet. Regeringen kan i ett regleringsbrev ställa krav på en myndighet vad gäller återrapportering och utformning av olika typer av verksamhet. gällande uttalanden i regleringsbrevet har utredningen redovisat i avsnitt 3.3.4. Ambitionerna vid uppföljning och utvärdering måste enligt utredningens mening anpassas till ändamålet med statens olika anslag till frivilligorganisationerna. Organisationsstödet är ett bidrag med syfte att underlätta för den organisation som mottar stödet att verka. Uppföljningen bör vara enkel och ha som syfte att säkerställa att bidragsmottagaren levt upp till de krav som finns för att få bidrag, samt att pengarna verkligen kommit organisationen till godo. Därutöver bör uppföljningen inrymma fakta som är relevanta för den kommande fördelningen av bidraget. Utvärderingar av mer omfattande natur bör med vissa tidsintervall, t.ex. , genomföras av anslaget som helhet. Uppdragsersättningen avser att finansiera de utbildningsuppdrag för beredskaps- eller krigsorganisationen som olika myndigheter beställer av organisationerna. En löpande uppföljning av denna ersättning bör ske genom enkla resultatmått som bör vara kvantifierbara och även ge en viss kvalitativ information. Den löpande uppföljningen skall kompletteras med krav på någon form av resultatredovisning från de organisationer som tar emot bidragen. Den myndighet som har getts rätten att fördela statsbidraget kan ges i uppdrag att redovisa en sammanställning av utförda prestationer och uppnådd effekt m.m. i samband med årsredovisningen. Utvärdering av anslaget bör ske av berörda myndigheter i samverkan med organisationerna i samband med den övriga, rullande planeringen inom det civila resp. militära försvaret. De principer för uppföljning och utvärdering som utredningen här har redovisat överensstämmer med Föreningsbidragsgruppens förslag. Utredningen anser att ambitionerna måste begränsas till den nivå som har förordats enligt redovisningen ovan. Högre ambitioner måste undvikas med tanke på organisationernas ideella karaktär och begränsade kansliresurser. 5.7 Ersättning för projekt För att bereda plats i organisationernas verksamheter för nya aktiviteter eller bereda plats för ytterligare organisationer, t.ex. som konsekvens av den breddade hotbilden, kan särskilda projekt behöva utvecklas och i vissa fall också försöksverksamhet genomföras. Projekten karaktäriseras oftast av att de är tidsbegränsade och behöver sina egna finanseringsformer. Projekten kan vara initierade inom organisationerna själva eller vara upp- dragsstyrda. I sist nämnda fall bör de finansieras av uppdragsgivaren med hjälp av särskilda medel - inte av medel som har "öronmärkts" för utbildningsuppdrag. De kan också vara initierade av berörda myndigheter - främst Ö CB och Försvarsmakten - och finansieras över deras resp. anslag. Både organisationerna (för egna projekt) och myndigheterna (för egna projekt eller för uppdrag till en organisation) bör härvid, enligt utredningens mening, kunna ansöka om bidrag för projekt av studie- och utredningskaraktär från de forskningsmedel som både Ö CB och Försvarsmakten förfogar över. De projekt och den försöksverksamhet det här kan bli fråga om, bedömer utredningen kunna vara nog så angelägna för totalförsvarets fortsatta utveckling. 5.8 Särskild ersättning för internationella insatser Några frivilliga totalförsvarsorganisationer har gjort insatser utomlands, framför allt i . Dessa insatser har finansierats av utrikes- departementet. har, som nämnts tidigare, lämnat förslag om fortsatta sådana insatser. Ä rendet bereds inom . Utredningen anser att det är för tidigt att komma med förslag i denna del av frivilligorganisationernas verksamhet, men vill erinra om vad utredningen tidigare föreslagit, nämligen att Ö CB, inom ramen för sitt "internationella" uppdrag i årets regleringsbrev förutsätts överväga organisationernas medverkan. Ungdomsverksamhet bedrivs av många frivilliga totalförsvarsorganisationer. Det är en viktig verksamhet som syftar till - - ökad rekrytering till "moderorganisationen" och när det gäller ungdomsutbildningen till ett ökat antal uppdrag till krigsorganisationen (motsv) . Dessutom har den en social dimension. Verksamheten är vanligtvis inte uppdragsstyrd och kan inte lämpligen, enligt utredningen, fínansieras genom uppdragsersättningen. Den måste alltså bekostas av berörda organisationers egna medel eller inom ramen för organisationsstödet. Enligt utredningens mening bör de av frågan berörda organisationerna, var för sig, överväga att ev. begära kostnadsersättning från , även om detta, med styrelsens nuvarande bidragsregler, skulle medföra krav på en "avknoppning" av ungdomarna till en egen organisation som t.ex. Unglottorna. Staten har all anledning att i en eller annan form ge stöd till organisationer som bedriver ungdomsverksamhet. Den har ett värde i sig som bl.a. brotts- förebyggande. 5.10 Prioritering mellan organisationerna I utredningens direktiv framhålls: "Utredaren skall vidare föreslå sådana förändringar av systemet som möjliggör en prioritering mellan de frivilliga försvarsorganisationerna vid tilldelning av statliga medel med utgångspunkt i den betydelse - kortsiktigt och långsiktigt - respektive organisation bedöms ha för totalförsvaret." Inledningsvis vill utredningen framhålla att finansieringssystemet i sig, även med den reformerade utformning som utredningen har föreslagit tidigare, inte påverkas av ev. prioriteringar mellan organisationerna. Däremot kan naturligtvis fördelningen av de statliga bidragen till de olika organisationerna påverkas. När frågan om prioriteringar mellan organisationerna behandlas, måste man alltid, enligt utredningens mening, beakta att ingen frivilligorganisation, lika lite som en funktion inom det civila eller militära försvaret, kan ersätta någon annan. Organisationerna kompletterar i stället varandra med unika kompetenser hos var och en av dem. Det hindrar inte att resurserna hos en viss organisation i en given situation kan vara mer efterfrågad och värderad än andra organisationers resurser. Det är t.o.m. sannolikt att det är så. Det ger anledning att också betona att det inte är organisation som ställs mot organisation utan att det är resurser, verksamheter eller funktioner som kan visa sig vara, från fall till fall, mer användbara än andra resurser, verksamheter eller funktioner. Utredningen granskar i det följande verksamhetens betydelse vid organisationerna utifrån den delvis nya hotbilden som har beskrivits i avsnitt 4.3. Vissa andra faktorer som bör vägas in i sammanhanget behandlas också. Väpnat angrepp, inkl. anpassning Möjligheterna att kunna verka vid ett väpnat angrepp skall, som tidigare framhållits, även fortsättningsvis vara en dimensionerande grund för totalför- svaret. Frivilligorganisationer som verksamt bidrar till bemanningen av totalförsvarets krigsorganisation (motsv) och till dess anpassningsförmåga bör ges hög prioritet. Bl.a. reservofficersförbunden och övriga befälsutbildande organisationer, liksom Frivilliga skytterörelsen och de två skytteförbunden har sitt största värde i denna del av hotbilden Indirekt har även Blå Stjärnan sitt största värde vid väpnat angrepp, eftersom organisationens medlemmar gör det möjligt för mjölkbönder att engagera sig i Hemvärnet. Särskilt betydelsefulla är de organisationer som medverkar i måluppfyllnaden av de samhällsfunktioner, som statsmakterna har angett som speciellt viktiga inför ett väpnat angrepp, nämligen elförsörjning, telekommunikationer, transporter och information. Frivilliga radioorganisationen, Frivilliga automobilkåren, Frivilliga motorcykelkåren, och Kvinnliga bilkåren blir särskilt viktiga i denna del av hotbilden. Vidare bör de organisationer prioriteras som har att medverka till den förestående organisatoriska uppbyggnaden av Hemvärnet och LOMOS (luft- och markobservationssystem), dvs. huvuddelen av de s.k. avtalsslutande organisa- tionerna och resp. Frivilliga radioorganisationen, Lottorna, Kvinnliga bilkåren och . Detta utesluter självfallet inte att andra organisationer också blir viktiga i denna del av hotbilden, t.ex. de som bidrar till måluppfyllnaden inom funktionerna Befolkningsskydd och räddningstjänst samt Hälso- och sjukvård. En tillräcklig stor och kompetent bas för att kunna öka förmågan , är ett viktigt inslag i denna del av hotbilden. organisationer tillgodoser, enligt utredningens mening, detta behov. En fråga som utredningen i detta sammanhang inte närmare hunnit studera gäller ev. geografiska prioriteringar, dvs. hur stort behovet av olika frivilliga från en viss organisation är i olika delar av landet. Sannolikt kan det nu pågende arbetet vid berörda myndigheter - inte minst regionalt - med grundsyner och mål- och riskanalyser kunna ge vägledning i denna fråga. Svåra påfrestningar på samhället i fred Möjligheten att genom aktiva insatser verka - både förebyggande och skadeav- hjälpande - vid svåra påfrestningar på samhället i fred är en väsentlig faktor att väga in i bedömningarna avseende de frivilliga totalförsvarsorganisationernas betydelse. Innebörden för varje organisation är, som framhållits tidigare, ännu inte helt klarlagd. Det finns med säkerhet uppgifter för de flesta. Enligt utredningens mening bör uppgifterna ut genom särskilda studier och utredningar, övningar och spel. Klart är emellertid att organisationer som verkar för den enskilda människans säkerhet och överlevnad, främst och Röda Korset, har stor betydelse i denna del av hotbilden. Erfarenheterna från frivilligorganisationerna när det gäller insatser med den egna organisationens resurser utomlands är ännu inte tillräckliga för att dra några vittgående slutsatser. Det är därför, enligt utredningen, inte minst beroende på olikheter mellan organisationerna, nu inte möjligt att lägga organisationernas framtida uppgifter på detta område till grund för några prioriteringar dem emellan. Fredstida samhällsnytta i övrigt Utredningen har övervägt om en organisations "vardagliga" nytta för samhället i fred bör tillåtas påverka prioriteringarna. Så genomför t.ex. Frivilliga automobilkåren i fred omfattande materieltransporter åt Försvarsmakten regelmässigt. Vid havsövervakning, brandövervakning m.m. gör Frivilliga flygkåren regelbundet värdefulla insatser. Sjövärnskåren deltar i och havsövervakningen. utnyttjas ofta av räddningstjänsten för eftersökning m.m. Frivilliga automobilkåren, Kvinnliga bilkåren, Frivilliga motorcykelkåren och Frivilliga radioorganisationen är flitigt engagerade vid snöoväder, översvämningar och liknande svåra situationer samt vid olika idrottstävlingar och andra evenemang. Lottorna engageras ofta vid skallgång, flyktingmottagning och skogsbränder och svarar då ofta för utspisning. Exemplen kan mångfaldigas. Eftersom organisationerna, trots dessa exempel, har så varierande förutsättningar att bidra till en allmän samhällsnytta i fred, har utredningen kommit fram till att denna faktor, i ett prioriteringsresonemang, skall vara lågt viktad. Utredningen har särskilt övervägt betydelsen i prioriteringssammanhang av om en frivilligorganisation har många medlemmar eller bara ett mindre antal. Utredningen har kommit fram till att det inte primärt är antalet/mängden medlemmar i en frivilligorganisation som avgör dess värde. Det är främst hur väl organisationens medlemmar företräder totalförsvarets intressen, hur väl de löser sina uppgifter - avtalade eller inte - och hur de framstår som förebilder i svåra situationer. Utredningen utesluter med detta resonemang inte värdet av "breddorganisationernas", t.ex. Frivilliga skytterörelsen och de både skytteför- bunden, möjligheter att genom sitt stora medlemsantal ge särskilt eftertryck åt folkförsvarstanken. Det är självklart också behovet och efterfrågan av organisationens tjänster i den vidgade hotbilden som i första hand bör vara avgörande och inte antalet fysiska personer i en organisation. Mot bakgrund av det redovisade anser utredningen att organisationernas uppgifter i den vidgade hotbilden bör ges prioritet i följande ordning 1.bidra till bemanning av och bibehållande av kompetensen i totalförsvarets krigsorganisation (motsv) 2.bidra till totalförsvarets anpassningsförmåga 3.bidra till att stärka samhällets förmåga att möta svåra påfrestningar i fred 4.bidra till den demokratiska förankringsprocessen i bl.a. och vid andra internationella insatser 5.bidra till den fredstida samhällsnyttan i övrigt. En viss tyngdpunktsförskjutning av medelstilldelningen bör mot denna bakgrund göras till de som har benämnts avtalsslutande och befälsutbildande frivilligorganisationer. De medelstilldelande myndigheterna (se kapitel 6) bör ges i uppdrag att gemensamt och i samverkan med frivilligorganisationerna vidareutveckla de av utredningen i detta avsnitt redovisade tankarna till de speciella regler som kan erfordras för en realistisk, rättvis och verklighetsförankrad fördelning av statens medel till organisationerna. En såväl lång som kortsiktig inriktning för fördelningen bör eftersträvas. Om den renodling av organisationsstödet och uppdragsersättningen genomförs, som utredningen i det föregående föreslagit, kommer detta, enligt utredningens mening, att leda till att organisationer som bedöms bedriva en för totalförsvaret särskilt viktig verksamhet också tilldelas procentuellt mer pengar än andra, vilket medför den möjlighet till prioritering som nämns i direktiven. Ä ven kraven på ökad stabilitet och självständighet tillgodoses genom utredningens förslag. Utredningen föreslår i detta kapitel att de statliga medlen till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna delas upp - liksom - på två skilda områden, nämligen organisationsstöd resp. uppdragsersättning, att organisationsstödet främst skall användas för organisationernas administration, rekrytering, inkl. medlemsvård och totalförsvarsupplysning, att Ö CB och Försvarsmakten gemensamt ges i uppdrag att, efter dialog med organisationerna, fördela organisationsstödet, att SPF får i uppdrag att i samverkan med Ö CB, Försvarsmakten och organisationerna ta fram förslag till mål, inriktning och genomförande av en grundläggande totalförsvarsupplysning för frivilligorganisationerna, att chefer och handläggare vid myndigheter som har till uppgift att handlägga frivilligfrågor utbildas i fråga om de frivilliga totalförsvarsorganisationernas villkor, förmåga och insatsmöjligheter i olika situationer. att uppdragsersättningen skall omfatta samtliga kostnader som kan hänföras till uppdragen att utbilda frivilliga till myndigheternas beredskaps/krigsorgani- sation, att ersättningar för olika projekt av studie- och utredningskaraktär bl.a. bör kunna finansieras genom de forskningsmedel som både Ö CB och Försvars makten disponerar, att det bör kunna övervägas om inte organisationernas ungdomsverksamhet kan finansieras av och att organisationernas uppgifter bör prioriteras i förhållande till deras förmåga att verka vid - i angelägenhetsordning - väpnat angrepp, , vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella insatser. Ä ven organisationernas fredstida samhällsnytta i övrigt bör avslutningsvis vägas in. De medelstilldelande myndigheterna bör ges i uppdrag att gemensamt och i samverkan med frivilligorganisationerna närmare utveckla de av utredningen behandlade faktorerna till de speciella regler som kan erfordras för en utifrån totalförsvarsnyttan väl avvägd fördelning av statens medel till organisationerna. 6 De centrala myndigheterna och organisationerna I detta kapitel redovisar utredningen sin syn på rollfördelningen i stort mellan de berörda, centrala myndigheterna, den fortsatta tillämpningen av den tidigare beskrivna planerings- och budgetprocessen, de regelverk som bör utnyttjas för främst uppföljning och utvärdering samt myndigheternas m.fl. bistånd till organisationerna vid sidan av de ekonomiska statliga anslagen. 6.1Rollfördelning i stort mellan myndigheterna Enligt utredningens mening behöver rollerna för de olika aktörerna när det gäller den frivilliga totalförsvarsverksamheten ut i tre avseenden, nämligen i fråga om *övergripande samordning och inriktning *beställning av olika uppdrag avseende frivillig utbildning för krigsorganisationen (motsv) När det gäller den övergripande samordningen och inriktningen svarar AMS för detta inom det civila försvaret och Försvarsmakten inom det militära. Denna ordning går tillbaka när det rådde en annan struktur på totalförsvaret än den som tillämpas . Ö CB som samordnar och inriktar det civila försvaret fanns inte . På central nivå måste frivilligfrågorna drivas på ett kraftfullt sätt enligt statsmakternas intentioner. Både statsmakterna och totalförsvarsmyndigheterna fäster stor vikt vid frivilligorganisationernas verksamhet. Det är då av betydelse att de myndigheter och chefer som har att handlägga dessa frågor har en särskilt ansvarsfull organisatorisk ställning och erforderliga personella resurser. Ö CB har i underlaget för det senaste totalförsvarsbeslutet och i "Planeringsunderlag för det civila försvaret 1998" (, dnr 5-1287/96) redovisat förslag till samordning och inriktning av frivilligverksamheten och hur medlen för denna verksamhet borde fördelas. Ö CB har också föreslagit att Ö CB skall överta AMS roll som sammanhållande myndighet på central nivå för frivilligverksamheten inom det civila försvaret. Eftersom Ö CB har till uppgift att i övrigt samordna verksamheten inom det civila försvaret anser utredningen att Ö CB även bör ges det samordnande ansvaret när det gäller frivilligfrågorna inom denna del av Detta är också en uppfattning som delas med flertalet av de frivilligorganisationer som är verksamma inom främst det civila försvaret. Denna uppgift för Ö CB innebär att inom det civila försvaret, i samverkan med berörda myndigheter och frivilligorganisationer, inrikta och samordna myndigheternas uppdrag till organisationerna samt budgetera, äska och fördela medel för detta samt, som har föreslagits i avsnitt 5.3.3, även fördela organisationsstödet tillsammans med Försvarsmakten till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Vid behov av tillämpningsföreskrifter för frivillig totalförsvarsverksamhet enligt Frivilligförordningen bör dessa utges av Ö CB. Utredningen vill i detta sammanhang också erinra om att Ö CB har före- skriftsrätt enligt Beredskapsförordningen (1993:242) och att regeringen i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt har lagt ett sammanhållet ansvar och föreskriftsrätt på Ö CB avseende pliktpersonal inom det civila försvaret. När det gäller beställning av uppdrag bör det, enligt utredningens mening, ske ungefär som det sker . Det innebär att funktionsansvarig myndighet inom det civila försvaret med behov av frivillig personal resp. Försvarsmakten i dialog med berörda frivilligorganisationer klarar ut villkoren m.m. för de kommande uppdragen. Resultaten samordnas, enligt vad som har sagts ovan, av Ö CB resp. Försvarsmakten i den årliga planerings- och budgetprocessen. I denna roll kommer det med utredningens synsätt att uppträda ett antal aktörer som har tagit AMS tjänster i anspråk, t.ex. SJV för Livsme- delsförsörjning och Ö CB för funktionerna Civil ledning och Transporter. AMS, som ansvarig inom det civila försvaret för funktionen Arbetskraft bör, liksom , kraftsamla sin verksamhet till den tredje rollen, personal- administrationen, när det gäller frivilligorganisationerna. Regionalt stöd till frivilligorganisationerna bör alltjämt ges via länsarbets- nämnderna under AMS ledning i huvudsak enligt den ordning som gäller . Ö CB skall inte ha några uppgifter i denna del. Då det gäller detaljerna i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, ligger detta utanför utredningens uppgifter. Det bör därför uppdras åt Ö CB att, med ovan angivna riktlinjer som grund, närmare utveckla och reglera rollerna när det gäller dialogerna och samarbetet mellan olika myndigheter och organisationer med uppgifter inom det civila försvaret. Ä ven förhållandena på regional och lokal nivå måste behandlas i detta sammanhang. Funktionstillhörigheten för hemskyddet bör också övervägas. till att tillhöra funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst enligt nuvarande ordning bör ett överförande till funktionen Civil ledning prövas, eftersom många kommuner utnyttjar hemskyddet för betydligt vidare uppgifter än enbart för skydds- och räddningstjänst. Mål- och resultatstyrning, uppföljning och utvärdering av de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet sker i en planeringsprocess där både berörda myndigheter och organisationer deltar. Den har utredningen beskrivit i avsnitt 3.3.2. Utredningen bedömer att planerings- och budgetprocessen fungerar i huvudsak väl. Som utredningen har framhållit har emellertid myndigheterna inte samordnat sina resp. delar av processen tidsmässigt och innehållsmässigt, vilket ofta ställer en del organisationer inför flera motstridiga budskap. Här krävs, enligt utredningen, kraftfulla insatser för att förbättra samordningen myndigheterna emellan. Det är, enligt organisationerna, önskvärt att uppdragen blir mer långsiktiga, dvs. att de inte endast omfattar i taget. Den nuvarande hanteringen innebär mycket arbetsamma höstterminer för organisationerna. Ö nskvärt vore att kunna bättre jämna ut arbetsbelastningen . Uppdragen är som regel också av den karaktären, att ett mer långsiktigt agerande borde vara att föredra även för myndigheterna. Utredningen, som tidigare föreslagit en treårig planeringsperiod, anser att organisationernas önskemål i denna del i största möjliga utsträckning bör kunna tillgodoses. Det är också utredningens uppfattning att dialogerna mellan uppdragsgivare och uppdragstagare måste genomföras på ett mer jämlikt plan. sker, menar flera organisationer, ingen egentlig dialog inför ett nytt verksamhetsår, utan myndigheterna meddelar vilken ekonomisk ram och vilka handlingsregler som gäller.