sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Såväl kyrkofondsreformen 1982 som förvaltningsreformen 1989 innehöll inslag av ändamålsändringar och genomgripande organisatoriska förändringar. Kammarkollegiet har utformat förslag till lagtext. 11.6.1Förslag till lag om införande av lagen (1999:000) om Härigenom föreskrivs följande. 7 § skall äganderätten till egendom som regleras i 38 kap., 39 kap., 41 kap. och 42 kap. kyrkolagen (1992:300) tillkomma eller församling eller sammanslutning av för- samlingar som avses i 3 §. Därvid skall gälla att 1.kyrkor och domkyrkor med tillhörande inventarier, kyrkotomt och kyrkogård, uppförda på landet eller i stad, skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av lagen (1999:000) om , 2.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 1. kyrkolagen (prästlönefastig- heter) och 41 kap. 23 § kyrkolagen (prästlönefonder) skall tillkomma och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av permutationslagen (1972:205) eller lagen om , 3.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 2. kyrkolagen (prästgård) skall tillkomma den kyrkliga samfällighet, eller omsådan inte finns, den för- samling där egendomen är belägen, 4.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 3. kyrkolagen (församlings- kyrkas fastighet) och i 41 kap. 1 § 5. kyrkolagen (domkyrkas fastighet) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av permuta- tionslagen eller lagen om , 5.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 4. kyrkolagen (kyrkofonds- fastighet) skall tillkomma . 6.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 6. kyrkolagen (biskopsgård) skall, om inte annat följer av 4. eller 5., tillkomma det stift där egendomen är belägen, 7.egendom som regleras i 41 kap. 24 § kyrkolagen (församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om , 8.egendom som regleras i 42 kap. kyrkolagen (kyrkofonden) skall tillkomma och användas för kyrkligt ändamål. 8 § Bestämmelserna i 7 § skall gälla även om egendomen har anslagits av staten. 9 § Om den som före ikraftträdandet av denna lag var ägare till kyrklig egendom som avses i lagen lider förlust genom att egendom överförs enligt 7 §, har han rätt till ersättning av staten. Detsamma gäller den som före ikraftträdandet hade särskild rätt till egendomen. 10 § som förvaltas av en församling eller en kyrklig samfällighet skall fr.o.m. förvaltas av motsvarande församling, kyrkliga samfällighet eller stift. Detsamma skall gälla om en församling eller en kyrklig samfällighet skall utse en styrelse- ledamot i en stiftelse. 12.1Vad direktiven säger om lagstiftningsmodellen I kommittédirektiven (Dir. 1995:162) s. 12 -13 ger regeringen kollegiet uppdrag att bl.a. föreslå hur den kyrkliga egendomen efter änd- ringen av relationerna skall stå till kyrkans förfogande enligt stiftelse- och lagstiftningsmodellerna. Huvudalternativet i utredningsarbetet skall, enligt direktiven, vara en lagstiftningsmodell som innebär att grundläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om och att kyrkomötet på grundval av dessa regler får utfärda närmare be- stämmelser om förvaltningen. I slutbetänkandet (SOU 1992:9) om ekonomi och rätt i kyrkan (ERK- utredningen) lämnades bl.a. förslag om den kyrkliga egendomens framtida rättsliga ställning vid en relationsförändring mellan staten och . Några planer på att förändra ägandet till den specialreglerade kyrkliga egendomen fanns inte i förslag. Det konstate- rades bara däri att huvuddelen av de nämnda egendomarna redan ägdes av olika kyrkliga stiftelser (eller stiftelseliknande rättssubjekt). diskuterade tre olika modeller för förändringar i för- hållandet mellan stat och kyrka i stort. I en första modell gavs en så självständig ställning som möjligt inom ramen för ett bevarat konstitutionellt samband med staten. Den första modellen skulle inte innebära några förändringar beträffande den kyrkliga egendomens rättsliga ställning eller förvaltning. I den andra modellen skulle vara mer fristående från staten än i den första modellen. I den andra modellen skulle kyrkans grundläggande struktur och verksamhet komma till uttryck i en av riks- dagen stiftad ramlag, medan all övrig reglering skulle meddelas av kyrkan själv i internt antagna stadgar. I denna andra modell borde kyrkan själv- fallet ha tillgång till den kyrkliga egendomen. För att lösa de komplicerade äganderättsförhållandena föreslog utredningen att egendomen skulle hän- föras till olika stiftelser. Med en rationaliserad och mer koncentrerad förvaltning av den ändamålsbestämda kyrkliga egendomen skulle antalet stiftelser inte behöva bli fullt så stort som man förutsatte utred- ning. Det torde dock vara nödvändigt med någon form av särlagstiftning för de kyrkliga stiftelserna. I en tredje modell skulle kyrkans organisation och verksamhet vara uppbyggd med utgångs punkt från att den helt skulle styras av ett inom- kyrkligt regelsystem. Statens utgångspunkt skulle då vara att den inte hade att befatta sig med verksamhet. I den tredje modellen var kyrkan fri att utforma sitt eget regelsystem och sin egen organisation. I modell tre skulle kyrkan tillförsäkras rätt till den kyrkliga egendomen. Här hänvisade utredningen till vad som anförts i modell två. I sin sammanfattning anförde att en naturlig utgångs- punkt borde vara att den kyrkliga egendomen skulle stå till kyrkans för- fogande även vid en längre gående relationsförändring. Utredningen konstaterade att en stor del av den kyrkliga egendomen är bunden till olika kyrkliga ändamål, s.k. specialreglerad kyrklig egendom. Staten är ägare till en del av denna. Vid en eventuell relationsförändring gällde det att finna rättsliga lösningar för att trygga den kyrkliga ege ndomens bestånd för avsedda ändamål. Att egendomens avkastningsförmåga skulle tas till vara på ekonomiskt bästa sätt var också väsentligt. Den lämpligaste lösningen torde enligt vara att grunda kyrkans rätt till egendomen på stiftelseinstitutet. Stiftelserna borde delas in i olika typer allt efter de ändamål egendomen tjänar, såsom kyrkostiftelse, boställsstiftelse, präst- lönejordsstiftelse, domkyrkostiftelse och kyrkofondsstiftelse. Övrig kyrk- lig egendom torde inte påverkas av relationsförändringen. skisserade dock ett alternativ till den i första hand förordade stiftelsemodellen. Alternativet benämndes lagstiftningsmodell. En sådan modell skulle enligt innebära att staten genom en lag generellt skulle avsäga sig alla anspråk på den del av den special- reglerade egendomen, fast som lös, som var anslagen av kronan. Helt all- mänt skulle i modellen anges att staten skulle avsäga sig all rätt till den kronoanslagna egendomen under villkor att egendomen skulle användas för de ändamål den anslagits. Då statens äganderätt fick anses vara endast av formell natur borde något vederlag inte utgå. Det kunde också, enligt , vara lämpligt att ange till vilka kyrkliga subjekt äganderätten skulle avstås. Förslaget var att till den lokala församlingskyrkan i dess egenskap av självägande stiftelse skulle kunna hänföras den kronojord som var belägen inom församlingen och som disponeras som prästgård eller löneboställe eller utgör kyrkotomt, kyrkogård eller annan begravningsplats. I de fall där församlingskyrkan inte utgjorde en särskild stiftelse vore det måhända tänkbart att avstå äganderätten till kronoanslagen till församlingen eller pastoratet. Äldre domkyrkor sågs som självägande stiftelser. Den egendom som disponeras av dessa äldre domkyrkor kan vara kronoanslag. till sådana kronoanslag skulle kunna överföras till speciella självägande domkyrkostiftelser. Till trossamfundet skulle främst kyrkofondsfastigheter och biskopsgårdar, i den mån de var kronoanslag, kunna avstås. Den skisserade lagstiftningsmodellen skulle innebära att äganderätten till den kyrkliga egendomen helt skulle tillkomma kyrkliga organ. Genom lagstiftning skulle ändamålsbundenheten garanteras. Lösningen skulle innebära en väsentlig förenkling av de nuvarande invecklade rättsförhållandena beträffande egendomen. Den skulle dock inte lösa frågan vilka kyrkliga subjekt som i vissa fall kan vara ägare av viss egendom. Enligt förutsatte lagstiftningsmodellen en grundlägg- ande lagstiftning om för att ge dess organisation en grundläggande stabilitet. måste ha en fast rättslig grund att verka utifrån. De grundläggande bestämmelserna om organisation och verksamhet skulle komma till uttryck i en av stiftad lag medan all övrig reglering skulle ske i form av inomkyrkliga stadgar. En särskild reglering för att trygga de ändamål som den specialreglerade kyrkliga egendomen var avsedd för torde krävas i lag. Det kunde vara lämpligt att meddela vissa bestämmelser om förvaltningen av den kyrkliga jorden, domkyrkor och församlingskyrkor i kyrkoordningen. I sitt slutbetänkande (SOU 1994:42) staten och trossamfunden gav kyrko- beredningen bl.a. sin syn på den kyrkliga egendomsfrågan. Kyrkoberedningen redogjorde inledningsvis bland annat för den nu- varande konstitutionella reglering som gäller för egen- domar. Enligt särskilda övergångsbestämmelser i regeringsformens nionde punkt anges att grundläggande föreskrifter om bland annat den kyrkliga egendomen meddelas i lag efter yttrande av kyrkomötet. Kyrkolagen ger grundläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen. Regeringen har med stöd av sin kompetens enligt regeringsformen med- delat föreskrifter om verkställighet av lag såsom t.ex. den nuvarande för- ordningen om förvaltning av kyrklig jord (1994:250). Enligt kyrkoberedningen skulle behålla den kyrkliga egendom som den nu disponerar för sin verksamhet. Den egendom som ägs av en kyrkokommun – en församling eller en samfällighet – skulle vid övergången till nya relationer till staten även fortsättningsvis ägas av samma rättssubjekt. På samma sätt skulle den egendom som ägs av en förening eller en fri stiftelse inom kvarstå hos förening- en eller stiftelsen. För den specialreglerade kyrkliga egendomen anfördes följande. Ägarförhållandena är oklara beroende delvis på att egendomen har varit kyrklig så länge att de bakomliggande förhållandena inte längre går att utreda. Den specialreglerade kyrkliga egendomen ansågs i huvudsak vara ägd av stiftelser som förvaltades av församlingar, sam- fälligheter m.fl. En del av denna egendom torde vara statlig och förvaltas av kyrkliga subjekt för användning i den kyrkliga verksamheten. Exakt vilken egendom som kunde anses vara stiftelseegendom och vilken som kunde anses som statlig torde vara svårt att utreda . Kyrkoberedningen föreslog när det gällde den specialreglerade kyrkliga egendomen att den – till den del den inte var ägd av stiftelser – skulle överföras till stiftelser med kyrklig förvaltning. Kyrkoberedningens förslag skulle, enligt vad beredningen anförde, bara innebära förändringar för den specialreglerade kyrkliga egendom som torde vara statlig. Ett alternativ till stiftelsebildning för den specialreglerade kyrkliga egendomen var enligt kyrkoberedningen givetvis att förhållandena för denna egendom i stället skulle författningsregleras. Det konstaterades att en viss sådan reglering redan finns. En författningsreglering om att egendom som ägs av stiftelseliknande organ, t.ex. en församlingskyrka, skulle överföras till något annat rättsubjekt skulle, enligt kyrkobered- ningen, knappast vara möjlig med hänsyn till rådande skydd för ägande- rätten. Det skulle däremot vara möjligt att genom författningsreglering överföra den del av den specialreglerade kyrkliga egendomen som ses som statlig till något annat rättssubjekt. Kyrkoberedningens förslag i stort var att skulle få ställning som ett eget rättssubjekt och att dess ställning skulle bli på ett nytt sätt offentligrättsligt reglerad och att denna reglering skulle komma till uttryck i regeringsformen och i en lag om med ett särskilt konstitutionellt skydd. Lagen om föreslogs inne- hålla endast bestämmelser om identitet, skyldigheten för dem som tillhör den att betala avgift till den, dess rätt att besluta i kyrkliga angelägenheter samt – mycket översiktligt – dess organisation. I övriga frågor skulle besluta själv, i första hand genom kyrko- mötet. 12.2.3Remissammanställning (Ds 1995:34) på grund av kyrkoberedningens betänkande I en sammanställning över remissutfallet med anledning av kyrkobered- ningens betänkande uttalades beträffande den kyrkliga egendomen följan- de. Ca 50 remissinstanser hade berört beredningens förslag beträffande den kyrkliga egendomen. Ingen av dem ifrågasatte utgångspunkten att den kyrkliga egendomen skall stå till förfogande efter en relationsändring. Ca 35 instanser var i huvudsak positiva till stiftelsebild- ning och 7 var i huvudsak negativa. Bland de sistnämnda fanns endast kyrkliga organ och intresseorganisationer med kyrklig anknytning. avgav ett långt remissyttrande där kritik framfördes mot kyrkoberedningens huvudförslag. uttalade i sitt remissvar under rubriken bl.a. att nackdelarna med kyrkoberedningens förslag om stiftelsebildning var så stora att förslaget inte borde genomföras. Central- styrelsen förordade i stället en ny lagstiftningsmodell i det fortsatta utred- ningsarbetet. En sådan modell borde kunna ta sin utgångspunkt i syftet med kyrko- beredningens förslag, nämligen dels att för framtiden trygga den kyrkliga egendomen för vissa bestämda ändamål inom , dels att förvaltningen som sådan skulle kunna överlåtas till kyrkan själv utan direkt medverkan av staten. Detta ansåg centralstyrelsen skulle kunna lösas på så sätt att det i den föreslagna lagen om skulle införas vissa grundläggande bestämmelser om att den kyrkliga jorden finns och om dess ändamål. Centralstyrelsen föreslog också att det i lagen om skulle införas en särskilt angiven punkt om att kyrko- mötet närmare skulle besluta om förvaltningen. Med en sådan ordning skulle, enligt centralstyrelsen, tillgodoses såväl behovet av ett grundlägg- ande konstitutionellt skydd för egendomen som önskemålet om ett direkt inflytande över och ansvarstagande för den kyrkliga jorden. Därutöver kunde en omständlig och formellt svårmotiverad äganderättsöverföring, liksom andra komplikationer med kyrklig stiftelsebildning, undvikas. 12.2.4Regeringens skrivelse till kyrkomötet (RegSkr 1995:1) om ändrade relationer mellan staten och I skrivelsen lades fram ett principförslag om de framtida relationerna mellan staten och . Beträffande kyrklig egendom anförde regeringen att en möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relationsändring mellan staten och var att bilda stiftelser som både äger och förvaltar den specialreglerade kyrkliga egendomen. En annan möjlighet, som enligt regeringen framstod som ett huvud- alternativ, var att pröva den lagstiftningsmodell som förordat. 12.2.5Andra kyrkolagutskottets betänkande 1995:1 om ändrade relationer mellan staten och Utskottet anförde att det skulle skapas rättsliga lösningar som skulle garantera att egendomen liksom fullt ut skulle stå till kyrkans för- fogande för att användas för avsett ändamål. Mycket talade enligt utskottet för att det var lagstiftningsmodellen som borde prövas för att åstadkomma detta. Avgörande var dock att den kyrkliga egendomens status blev klar- gjord på ett sätt som inte var fallet. Utskottets slutsats var att regeringens skrivelse om ändrade relationer mellan staten och tillgodosåg behov och därmed kunde ligga till grund för reformarbetet. 12.2.6Regeringens proposition 1995/96:80 om ändrade relationer mellan staten och . I propositionen lade regeringen fram sitt principförslag om de framtida relationerna mellan staten och . Det anfördes bl.a. att den kyrkliga egendomen efter en relationsändring borde stå till kyrkans för- fogande. Några grundläggande regler om den kyrkliga egendomen kunde enligt regeringen också komma att behövas i den föreslagna lagen om . Sammanfattningsvis innebar regeringens förslag att en lag om skulle kunna bedömas bli något mer omfattande än vad kyrkoberedningen föreslagit i sitt betänkande. Det fortsatta utrednings- arbetet skulle få pröva vilka ytterligare bestämmelser som borde införas i lagen. Beträffande kyrklig egendom anförde regeringen i sin proposition att en möjlighet att lösa egendomsfrågan vid en relations- ändring mellan staten och kyrkan var att bilda stiftelser som skulle äga och förvalta den specialreglerade egendomen. Regeringen anförde att en annan möjlighet, som enligt regeringens mening framstod som ett huvudalternativ, var att den lagstiftningsmodell som centralstyrelsen tidigare förordat skulle prövas. Den skulle innebära att grundläggande bestämmelser om den kyrkliga egendomen ges i lagen om och att kyrkomötet på grundval av dessa bestämmelser skulle få utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Regeringen hänvisade också till att kyrkomötet hade uttalat att lagstftningsmodellen borde prövas. Kyrkoberedningen förutsatte i sitt förslag om lagstiftningsmodellen att en delegation av normgivning skulle ske från till kyrkomötet genom särskilda regler i regeringsformen. Modellen gick i övrigt ut på att bibehålla den nuvarande författningsregleringen genom att i en relativt kortfattad bestämmelse i lagen om skulle över- lämna till kyrkomötet att meddela närmare föreskrifter om den special- reglerade kyrkliga egendomen. Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och utgår emellertid från att någon delegation av normgivningbe- fogenheter inte skall behövas. Det är med denna utgångspunkt inte möjligt att gå vidare med lagstiftningsmodellen i den form som föreslogs av kyrkoberedningen. Kammarkollegiet har i stället utrett andra varianter av lagstiftningsmodellen och har också slutligen utformat ett förslag till lagstiftningsalternativ som tillgodoser intentionerna bakom tidigare förslag i samma riktning. Kammarkollegiet har strävat efter att finna en lösning där den större delen av den specialreglerade egendomen har en ställning som mycket liknar dagens förhållanden. Den största skillnaden är att det i fortsättningen är och inte som reglerar förvaltningen och med- delar bestämmelser av den typ som finns i 41 kap. kyrkolagen. Utan normgivningsbefogenheter kan kyrkomötet eller något annat organ inte meddela några bestämmelser för egendom som i princip är stiftelser och inte utgör en del av . Det finns ett uppenbart undantag från detta. Det är på detta undantag som vårt lagstiftnings- alternativ bygger. Om lagstiftningsvägen görs till den stiftelseägda egendomens förvaltare, kan kyrkomötet meddela bestäm- melser om förvaltningen. Andra enheter på regional eller lokal nivå kan också lagstiftningsvägen göras till förvaltare för egendom av stiftelse- karaktär, men varje sådan åtgärd utesluter den centrala nivån. Om stiften förvaltar viss stiftelseegendom, kan kyrkomötet inte meddela bindande bestämmelser om t.ex. den inomkyrkliga ekonomiska utjämningen till den del den omfattar avkastningen av egendom som stiften förvaltar. Hänsyn till det inomkyrkliga regelsystemets och kyrkoordningens bindande kraft gör alltså att det framstår som lämpligast att på övergripande nivå är egendomens förvaltare och företräds av kyrkomötet. Detta lagstiftningsalternativ genomförs på det sättet att det i lagen om anges att förvaltar den stiftelseägda egendomen. Förvaltningen undantas från stiftelselagens tillämpning lik- som . Detta ger kyrkan frihet att inom lagens och ändamålets ram bestämma över förvaltningen. 12.4.2Ändamålsbindning i lagen om Den lagstiftningsmodell som Kammarkollegiet föreslår avser ägoslagen prästlönefastigheter och prästlönefonder och innebär att ändamålet för dessa tas in i en särskild paragraf i lagen om under rubriken kyrklig egendom. Prästlönefastigheter och prästlönefonder be- nämns i lagen om gemensamt som prästlönetillgångar. Ändamålet skall formuleras övergripande. En anpassning till stiftelse- lagens placeringsföreskrifter skall göras för prästlönetillgångarnas förvalt- ningsmål. Motiven för Kammarkollegiets förslag framgår av avsnitten 7.3.2 och 7.3.7. Prästlönefastigheterna och prästlönefonderna ägs huvudsakligen av respektive lokalkyrka i egenskap av ålderdomlig stiftelse. Meningen är att äganderätten till prästlönefastigheterna och prästlönefonderna inte skall förändras vid relationsändringen utan att äganderätten skall kvarbliva där den är . Det skall därför i införandelagstiftningen till lagen om särskilt markeras att äganderätten till prästlönefastig- heterna och prästlönefonderna tillkommer dessa stiftelser. I den mån det finns kronoanslag bland prästlönetillgångarna skall dessa också tillkomma stiftelserna. För att lagstiftningsalternativet skall fungera krävs att stiftelselagens bestämmelser inte blir tillämpliga i större utsträckning . Detta sker genom att det i införandelagstiftningen till lagen om särskilt stadgas att för de stiftelseliknande prästlönefastigheterna och prästlönefonderna gäller som endast 1 kap. 4 § stiftelselagen. Stiftelselagens bestämmelser i övrigt skall inte tillämpas på egendomen i fråga. I lag om införande av lagen (1999:000) om skall stadgas följande. Kyrklig samfällighet som finns och som vid relationsändringen blir en del av den skall ha samma rätt till andel i avkastningen av prästlönefastigheter och prästlöne- fondsmedel som den dittills haft. Detta skall gälla tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om . Fortsättningsvis skall dock gälla att högst hälften av egendomens avkastning får användas för annat kyrkligt ändamål. Lagfartsförhållandena beträffande den kyrkliga egendomen skiftar. Det är främst den kyrkliga egendom som ägs av församlingarna som är lagfaren . Problemet har ofta rent praktiskt blivit löst på så sätt att lagfaren ägare till den stiftelseliknande kyrkliga egendomen saknas i fastighets- böckerna medan församling, sammanslutningar av församlingar eller sam- fälligheter skrivits in som taxerad ägare därtill. I lagstiftningsmodellen måste lagfartsfrågan lösas på olika sätt beträffande den egendom som ändamålsbestäms i lagen om och som kvarbliver i en stiftelseliknande form respektive för den egendom som i samband med relationsförändringen äganderättsligt överförs till på olika nivåer. Kammarkollegiet gör här följande överväganden. För den egendom som i lagstiftningsmodellen blir ändamålsbestämd i lagen om och som kvarbliver i stiftelseliknande form borde lagfartsfrågan kunna lösas genom att det görs en anteckning om "" i fastighetsregistret. Egendomen finns ju ändock i högsta grad inom sfär. Ett sådant förfarande är lämpligt med tanke på att lösningen är flexibel och tål framtida förändringar av den utan att nya lagfartsfrågor med stämpelskatt m.m. behöver bli inblandade. Det är dock inte nödvändigt att lösa lagfartsfrågan för att genomföra lagstiftningsmodellen i detta led. För den egendom som inte ändamålsbestäms i lagen om utan bara i införandelagstiftningen och där äganderätten i inför- andelagstiftningen skall överföras till olika nivåer inom rättsubjektet respektive till det hela rättsubjektet kan följande lösning föreslås. Vid relationsförändringen borde det mesta av vad de tidigare egendomsnämnderna förtecknat som kyrklig jord enligt tidigare bestämmelser bli föremål för lagfart på de olika nya ägande- nivåerna. Omfattande äganderättsutredningar borde vid sådant förhållande kunna undvikas. Egendomsnämndernas förteckningar har beskrivits i kapitel 3 avsnitt 10.1. Om det skulle finnas olika åsikter om äganderätten torde det få ankomma på det kyrkliga organet att göra de utredningar i ärendet som behövs. Förslag till lagtexter i lagstiftningsalternativet ges inledningsvis under rubriken författningsförslag i Kammarkollegiets betänkande. Specialmotiveringar till varje föreslagen paragraf i lagstiftningsalternativet ges i kapitel 20. 13De skattemässiga konsekvenserna av de olika modellerna Enligt direktiven bör de skattemässiga konsekvenserna av varje modell redovisas särskilt av kollegiet.