sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Vissa regioner, som tidigare betraktats som relativt fattiga enligt Mål I, om reglerna förblir oförändrade. Det är emellertid högst osäkert om dessa besparingar kommer till stånd, åtminstone på kort sikt. Det verkar högst otroligt att de nuvarande EU-länderna skulle gå med på att förlora sitt stöd, åtminstone innan de nya länderna blivit medlemmar. 164 Budget, jordbruk och regionalpolitik SOU 1997:156 Agenda 2000 – egen bedömning Mycket av den bedömning som görs av , och Portes tycks bekräftas av kommissionen i sin Agenda 2000. Den övre gränsen för regionalstöd på av BNI som beslutades i ligger kvar. Under antagandet att tillväxten ökar i de nuvarande EU-länderna, och i kandidatländerna, skulle det innebära att 275 m iljarder ecu blir tillgängliga för regionalstöd , jämfört med 200 m iljarder för den tidigare budgetperioden –99. Genom t illväxt och ökad effektivisering av stödformerna beräknar kommissionen att utvidgningen rent budgetmäs- sigt skall vara kunna . Mål I ligger fast och skall liksom tidigare omfatta de regioner som har en BNP per capita, som ligger av EU:s genomsnitt. Däremot sker det förändringar i Mål 2 och Mål 3. Här läggs en större betoning på aspekter som utbildning och småföretag än vad som var fallet. Antalet åtgärder ska också minskas relativt kraftigt. Vad sägs då om de nya medlemsländerna? Regionalstödet skall, som det sägs, i teorin omfatta de nya länderna redan vid dagen för inträdet. I praktiken blir det dock annorlunda. Stödet skall öka gradvis och aldrig bli större än av BNI. Kommissionens beräkningar visar då att kostnaderna för regionalstödet i kandidatländerna 2006 kommer att motsvara 45 miljarder ecu, räknat priser. Av detta belopp går 1 miljard ecu till regionalstöd för infra- struktur före inträdet. Stödet ska först utgå till alla medlemsländer, och sedan till de kandidatländer som inte blir medlemmar i första omgången av utvidgningen. Det tycks således som om budgetkostnaderna för utvidgningen blir ganska begränsade, åtminstone fram . Redan i tidigare avsnitt pekade vi på ett antal problem som uppstår, en del på kort och andra på lång sikt. Effektvitetsförlusterna av att utvidga ett oförändrat CAP till att också omfatta kandidatländerna blir t.ex. betydande. Man kan också fråga sig om kandidatländerna kan förväntas betala hela sin medlems- avgift till EU:s budget, om de inte får tillgång till det stöd som nuvarande EU-länder har. På kommer de knappast heller att acceptera att inte få ta del av de förmåner som andra medlemmar gör. Budget, jordbruk och regionalpolitik 165 8.5 Mer om budgeten och maktförhållanden En anledning till osäkerheten kring utvidgningens budgetkostnader är att den bygger på antagandet om oförändrade regler för inkomster och utgifter. Som påpekats av , och Portes har nya medlemsländer sett till att reglerna ändrats vid tidigare utvidgningar. omförhandlade sina villkor för medlemskap ; när och blev medlemmar infördes det s.k. Medel- havsprogrammet; EFTA-ländernas inträde 1995 medförde att reglerna för strukturfonderna ändrades, allt i syfte att gynna de nya medlems- länderna. Det är högst sannolikt att också de nuvarande kandidatländerna kommer att försöka utnyttja sitt medlemskap till att ändra EU:s budget- regler. Detta konstaterande kan användas på två sätt. Det första är att helt enkelt konstatera att kommer att förändras när de nya länderna blir medlemmar i unionen. Mycket talar alltså för att detta kommer att höja kostnaderna för utvidgningen . Det andra sättet är att mer formellt försöka studera hur mycket de nya medlemsländerna kan förväntas erhålla i transfereringar, baserat på deras relativa styrkeposition i unionen. Detta är en analys som genom- förts av , och Portes. De har två utgångspunkter. Den ena är antalet röster per capita i ministerrådet. En regressionsanalys visar klart hur väl detta förklarar hur stora ett lands återbetalningar från EU är. Användandet av en sådan analys antyder att kandidatländernas nettobidrag från EU kommer att motsvara cirka 18 miljarder ecu. Detta gäller om de s.k. Visegradländerna blir medlemmar i . Ett alternativ är att i stället koncentrera sig på ett lands förmåga att ändra en förlorande koalition till en vinnande. Detta har av och (1995) använts för att konstruera s.k. Sharpley - Shubiik index. Indexet är relaterat till antalet röster, men också beroende av relationen till hur andra länder röstar. Detta index har också ett stort förklarings- värde för att beräkna länders bidrag från EU, faktiskt ännu större än den regression som baseras på röster per capita. Användandet av detta index ger ännu något lägre kostnader för beräkningar av kandidatländernas nettobidrag från unionen. En utvidgning av EU till de tio central- och östeuropeiska kandidat- länderna skulle enligt denna metod inte kosta mer än 15 miljarder ecu. Man kan visserligen ha några invändningar mot denna analys hos , och Portes, men faktum är att deras analys har gett ytterligare insikter i budgetkostnaderna av utvidgningen. Inte heller en analys som tar hänsyn till kandidatländernas politiska inflytande efter 166 Budget, jordbruk och regionalpolitik medlemskapet visar på speciellt stora budgetkostnader som en effekt av utvidgningen. 8.6Välfärdseffekter av regional- och jordbrukspolitik – ytterligare synpunkter Vår slutsats är således att även om budgetkostnaderna för östutvidg- ningen är relativt omfattande i absoluta tal, så är de knappast av det omfånget att de bör kunna utgöra något avgörande hot mot östut- vidgningen. Denna slutsats får emellertid inte misstolkas. Att effekterna på budgeten är begränsade säger inte mycket om effekterna på effek- tiviteten och på välfärden, eftersom dessa i stort sett inte hänger samman. Ekonomisk-politiska åtgärder ska inte utvärderas endast utifrån deras budgetkostnader. Exempelvis kan en höjning av tullsatsen ha positiva budgeteffekter, som välfärd och effektivitet på- verkas negativt. Som vi diskuterade i avsnitt 9.2–9.3, talar mycket för att de negativa välfärdseffekterna av CAP är betydande. Att utvidga en sådan politik till att omfatta ytterligare ett antal länder kan därför knappast förväntas ge positiva effekter, snarare tvärtom. Jordbrukspolitiken i EU är minst sagt komplicerad. Det är därför svårt att utvärdera dess effekter. Låt oss dock börja från andra hållet och fråga oss varför den överhuvudtaget skulle behövas. Det finns knappast några starka effektivitetsskäl till att föra någon speciell jordbrukspolitik. Tvärtom skulle jordbruket kunna uppfylla kriterierna för marknader med fullständig konkurrens (många säljare och köpare, relativt homogena produkter etc.) väl, på vilka frihandel är välfärdsmaximerande, medan regleringar och subventioner definitivt minskar välfärden. Varför då denna omfattande gemensamma jordbrukspolitik i EU? Bland förespråkarna till CAP (och bland dem som förespråkar jord- bruksstöd rent generellt) hävdas ofta att EU behöver subventionera och reglera sitt jordbruk, eftersom alla länder ger subventionerar. Med förhållandevis väl fungerande marknader är detta emellertid inget starkt argument. Då är det bättre att låta utländska skattebetalare betala för billiga jordbruksprodukter, och sedan styra över egen produktion till andra sektorer. Likaså hävdas ofta att omställningskostnader, eller icke-ekonomiska målsättningar, motiverar olika typer av regleringar och stöd. Omställ- ningskostnader motiverar emellertid snarare temporära åtgärder än den Budget, jordbruk och regionalpolitik 167 typen av permanent stöd som EU har genomfört. Olika icke-ekonomiska målsättningar är därför en bättre åtgärd. Dessa inkluderar produktions- mål för jordbruket, t.ex. av säkerhetspolitiska skäl, eller vissa inkomster för jordbrukarna. Det finns också en omfattande litteratur över vilka åtgärder som är bäst att använda sig av för att uppnå olika icke- ekonomiska mål. Dessa har mycket lite att göra med CAP. Även i detta avseenden verkar CAP ineffektivt (se t ex , 1988). Välfärdseffekter av en utvidgning och (1993) undersöker effekterna av ökad export (men inte frihandel) av jordbruksvaror från CÖEL till EU. I detta syfte används en simuleringsmodell över EU:s jordbruk. Modellen har nio varor, och två olika scenarion analyseras. Enligt det första behålls CAP intakt utan prisförändringar. Det överskott som skapas inom CAP kommer därför att behöva säljas på världsmarknaden via exportsubventioner. För konsumenter och producenter inom EU förändras därför inte situationen, medan skattebetalarna förlorar, och producenterna i de östeuropeiska länderna tjänar något . Det andra scenariot är mer intressant. Där ökar inte exporten till tredje land, utan den ökande östimporten får helt slå igenom i fallande priser. EU:s producenter förlorar, men konsumenterna vinner. Det ökande konsumentöverskottet blir större än minskningen av producen- töverskottet, och detta får en positiv välfärdseffekt som motsvarar av den totala konsumtionen. Nettovinsterna blir emellertid något ojämnt fördelade. Medan t.ex. förlorar motsvarande av konsumtionen är vinsterna för , och mellan 1–av konsumtionen. I EU:s budget dominerar utgifterna för regional- och jordbrukspolitik. Båda dessa har varit under debatt och är sannerligen inte problemfria även utan en utvidgning, men problemen förstärks av denna. Orsaken är att kandidatländerna är fattiga, och att jordbruket är viktigt i dessa länder. Kandidatländerna är så fattiga att EU:s BNP per capita kommer att falla om alla verkligen skulle bli medlemmar. Den andel av befolkningen som sysslar med jordbruk motsvarar i kandidat- länderna . Motsvarande andel i de nuvarande EU-länderna är . 168 Budget, jordbruk och regionalpolitik I tidigare bedömningar hävdade man därför att utvidgningen skulle tvinga fram stora förändringar av regional- och jordbrukspolitiken för att kunna ta upp CÖEL som medlemmar. Nyare bedömningar är något annorlunda. Så har t.ex. , och Portes presenterat data som tyder på att utvidgningens budgetkostnader ändå verkar över- komliga. Vi delar till stora delar denna bedömning. Det finns flera skäl till att bedömningarna av budgetkostnaderna förändrats. Ett första skäl är att både EU:s regional- och jordbruks- politik är under förändring. Framförallt görs besparingar i budgeten genom att regioner som tidigare hade inkomster av BNP kommer över denna nivå när genomsnittsinkomsterna i EU faller genom utvidgningen. Andra förändringar i regionalpolitiken planeras också. Ett andra skäl till den förändrade bedömningen av kostnaderna för utvidgningen är att kommissionen planerar att göra vissa undantag för de nya medlemsländerna. Det anges t.ex. i Agenda att utgifterna för regionalpolitik i kandidatländerna skall öka gradvis. Kostnaderna skall framför allt begränsas genom att de totala utgifterna för regional- politiken aldrig får överstiga av BNP i ett land. Eftersom utgifterna i många kandidatländer annars skulle överstiga detta tak med god marginal, innebär denna nya regel betydande besparingar. På det jordbrukspolitiska området kommer inte bönderna i öst att få del av det direkta inkomststödet. Det tredje skälet till den förändrade bedömningen gäller kandidat- ländernas jordbruksproduktion. Denna föll dramatiskt efter 1989. prognoser antog att jordbruksproduktionen skulle komma att återgå till tidigare produktionsnivåer, men det verkar nu som om denna bedömning är orealistisk t.o.m. på medellång sikt. Analysen i , och Portes tycks bekräftas av EU- kommissionens Agenda 2000. Där beräknas att kostnaderna för inte blir större än att dessa, med de något förändrade villkor för budgeten som beskrevs ovan, kommer att rymmas inom de totala budgetramarna på av unionen totala BNP för budget- perioden . Vi anser därför inte att det är nödvändigt att drastiskt reformera jordbruks- eller regionalpolitiken för att kunna genomföra utvidgningen, medan processen däremot skulle underlättas av en reformering av jordbrukspolitiken. Budgeteffekter måste också särskiljas från effektivitetseffekter. Den gemensamma jordbrukspolitiken är otvetydigt förknippad med låg effek- tivitet. En reformering av jordbrukspolitiken skulle därmed vara klart positiv ur effektivitetssynpunkt, och skulle leda till betydande väl- Budget, jordbruk och regionalpolitik 169 färdsvinster både i de nuvarande EU-länderna, och i de central- och östeuropeiska länderna. På lång sikt tror vi också att mer grundläggande förändringar av jordbrukspolitiken blir nödvändiga av andra skäl. Kommissionens förslag om att bönderna i kandidatländerna vid inträde i unionen inte skulle få tillgång till direkt inkomststöd skulle antagligen inte kunna hålla på . När väl de nya medlemmarna fått makt i unionen kommer dessa att kräva att bönderna i deras länder också får del av det direkta inkomststödet. Det finns därför en betydande risk att utgifterna för jordbruksstödet på lite kan öka, och att det kan bli svårt att behålla budgetramarna på av unionens totala BNP. På kort sikt finns det emellertid också orosmoln på det jordbruks- politiska området. Den ökning av de central- och östeuropeiska jord- bruken, som blir en konsekvens av införandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i de central- och östeuropeiska länderna (som t.ex. ), kommer att få negativa miljöeffekter, som kan drabba andra EU- länder, i synnerhet . Man kan också ifrågasätta om inte flera medlemsländer inte kommer att motsätta sig även de relativt små förändringarna av politiken som kommissionen föreslår. Stora länder, som och , kan komma att motsätta sig förändringar på det jordbrukspolitiska området. Vidare kan de höga livsmedelspriserna till följd av införandet av CAP få klart negativa fördelningspolitiska effekter i kandidatländerna. Även på det regionalpolitiska området kan det bli svårt att genomföra de förändringar som kommissionen föreslår. Eftersom den genom- snittliga inkomsten i unionen kommer att falla betydligt när de nya länderna tas upp som medlemmar, förlorar en mä ngd regioner i det s.k. Mål 1 stödet. Sydeuropeiska länder, som och , kan komma motsätta sig detta. Vår slutsats är därför att man på kort sikt trots allt kan klara ut- vidgningen av EU mot utan alltför stora budget- effekter. Utan relativt långtgående förändringar av regional- och jord- brukspolitiken kan emellertid budgetkostnaderna på lite sikt komma att öka. En ännu viktigare aspekt är de negativa samhällsekonomiska effekter, som den gemensamma jordbrukspolitiken kan resultera i. Det finns därför flera viktiga skäl till att reformera denna. Nästa steg i fördjupningen av EU:s integration gäller bildandet av en europeisk monetär union (EMU) med en gemensam valuta. I detta korta kapitel frågar vi oss hur nya medlemsländer skulle påverkas av EMU. EMU-frågan är mycket komplex, och har i varit föremål för en omfattande och utmärkt utredning. När det gäller utförligare beskriv- ningar av teorin för valutaunioner och andra aspekter av EMU, hänvisar vi därför till denna utredning (SOU 1996:158. För detaljerade referenser, se också denna utredning). I detta kapitel försöker vi i stället att använda dessa kunskaper på en analys av EMU och kandidatländerna. Vi frågar oss om det vore bra för kandidatländerna att gå med i . Vilka fördelar och nackdelar finns det, och vilka av dessa verkar överväga? Kapitlet är upplagt på följande vis: i avsnitt 9.1 analyseras effekterna av en valutaunion. Eventuella kriterier som behöver vara uppfyllda för att en valutaunion skall fungera diskuteras i avsnitt 9.2, medan i avsnitt 9.3 behandlas effekterna av ett medlemskap i för kandidat- länderna. Slutsatserna presenteras i avsnitt 9.4. 9.1 Effekter av en valutaunion Fördelarna med ett deltagande i valutaunionen är välkända och uppen- bara. Den kanske viktigaste effektivitetsvinsten utgörs av att transak- tionskostnaderna minskar. Effekterna av en minskning av transaktions- kostnaderna i de nuvarande EU-länderna har emellertid visat sig vara ganska små. Enligt den svenska bedöms dessa vinster uppgå t ill några tiondelars procent av BNP. Kommer vinsterna i trans- aktionskostnader att bli större eller mindre för kandidatländerna? De empiriska beläggen i denna fråga är få. Vår bedömning är emellertid att de relativt outvecklade finansiella systemen i ökar transaktionskostnaderna för handel. Å andra sidan är dessa länder mindre integrerade med de nuvarande EU-länderna, vilket gör att vinsterna i motsvarande grad bör bli något lägre. En annan potentiell mikroekonomisk effekt är att osäkerheten i växel- kursfluktuationerna kan minska osäkerheten vad gäller internationell handel och internationella investeringar. Det finns skäl att tro att handel 172 EMU och utvidgningen SOU 1997:156 och investeringar kan öka, om denna risk elimineras. Enligt empirin tycks det emellertid inte som om detta spelar någon stor roll. Visserligen kan man anta att det är lättare att gardera sig mot sådana växel- kursförändringar i det nuvarande EU (genom s.k. terminssäkring), än vad som är möjligt i CÖEL. Det är emellertid svårt att finna belägg för att detta ens i kandidatländerna skulle spela någon betydande ekonomisk roll. Potentiellt sett kan både stabiliseringspolitiska vinster och förluster uppstå t ill följd av en monetär union. Fördelarna ligger framför allt i att en växelkursbindning kan minska riskpremien på räntan, och leda till lägre inflation. Många av kandidatländerna för visserligen redan nu en stram ekonomisk politik, men med den osäkerhet som finns vad gäller den framtida politiken, borde ett deltagandet i EMU skapa ökad trovärdighet för en låginflationspolitik. Kraven i de s.k. konvergens- kriterierna på att undvika budgetunderskott kan få positiva makro- ekonomiska effekter. Å andra sidan är det också möjligt att just dessa kriterier i allt för hög grad begränsar nödvändiga finanspolitiska åtgärder. Nackdelen med ett medlemskap i är naturligtvis att möjlig- heterna till växelkursjusteringar vid allvarliga asymmetriska chocker försvinner, även om upprepade förändringar av växelkursen i slutänden också kan få negativa effekter. Kvarstår gör dock, som diskuteras mer nedan, att växelkursjusteringar kan vara viktiga för att rätta till makroekonomiska obalanser, och för att undvika arbetslöshet. Vad krävs för att en valutaunion ska De uppmärksammade s.k. konvergenskritierna kan vara viktiga för att på en mer teknisk väg få EMU att fungera. På ett mer fundamentalt ekonomiskt plan gäller emellertid att länderna inom en monetär union ska fungera som ett s.k. optimalt valutaområde, vilket kännetecknas av stor arbetskraftsrörlighet, flexibla löner och faktorpriser, och en hög grad av transfereringar mellan de olika regionerna inom valutaområdet. Vidare bör de länder som ingår i unionen handla mycket med varandra och ha likartade industristrukturer, som är väl diversifierade. Det bör dock betonas att alla dessa villkor inte behöver vara uppfyllda . I stort sett räcker det med att ett av de tre v illkoren uppfylls, vilket innebär att v illkoren var för sig är tillräckliga, men inte nödvändiga. Antag t.ex. att ett kandidatland, som står utanför unionen, plötsligt drabbas av en produktivitetschock, dvs. EMU och utvidgningen 173 las långsammare i CÖEL än i resten av EMU-länderna. Om faktor- priserna vore fullständigt rörliga, skulle dessa anpassa sig för att skapa full sysselsättning igen, dvs. de nominella lönerna skulle falla i CÖEL, och ingen skulle då behöva flytta för att få jobb (några individer kanske skulle flytta ändå, eftersom de kan få högre lön utomlands). Ett alternativt scenario vore om vi hade stor rörlighet av arbetskraft mellan de olika europeiska länderna, så att individer från t.ex. CÖEL lätt kunde flytta till de nuvarande EU-länderna vid en asymmetrisk chock. Ett tredje scenario vore om enbart villkoret om federala sub- ventioner vore uppfyllt. Då skulle visserligen innevånare i CÖEL kunna kompenseras ekonomiskt av att jobb slås ut av höga internationella reallöner, men det ekonomiska stödet till dessa länder skulle knappast kunna förhindra en rejäl uppgång av arbetslösheten. Dessa länder skulle då i än högre grad utvecklas till ett stödområde. Inget av ovanstående scenarion verkar speciellt trovärdigt. I kapitel 4 diskuterade vi hur arbetskraftsrörligheten kommer att begränsas mellan CÖEL och de nuvarande EU-länderna, och i kapitel 9 har vi sett hur svårt det är för de nuvarande EU-länderna att betala till CÖEL ens för CAP och regionalpolitiken. Ytterligare subventioner kan säkert ute- slutas, och vi tror inte heller att de nominella lönerna blir tillräckligt flexibla. Slutligen bör det betonas att CÖEL har en industristruktur som avviker betydligt från dem i de flesta av de nuvarande EU-länderna (se kapitel 3), vilket kan öka riskerna för asymmetriska chocker. 9.3 Bör kandidatländerna gå med i ? Kandidatländerna skulle uppenbarligen kunna uppnå fördelar genom ett medlemskap i , som både är mikro- och makroekonomiska vinster. Det finns t.o.m. skäl att tro att dessa vinster skulle bli något högre för de central- och östeuropeiska kandidatländerna, än för många av de andra EU-länderna. Trots det bedömer vi att dessa länder bör undvika medlemskap i . Mycket talar också för att dessa länder bör undvika fasta växelkurser, speciellt om dessa knyts alltför hårt till de växelkurser som råder i det nuvarande EU. Skälen till detta är flera. Ett viktigt skäl har att göra med teorin för optimala valutaområden. Enligt denna teori bör länder med likartad branschstruktur gå samman i en valutaunion, eftersom dessa länder då löper mindre risk för att drabbas av s.k. asymmetriska chocker. Industristrukturerna i de nuvarande EU-länderna, 174 EMU och utvidgningen och i kandidatländerna skiljer sig mycket markant åt. Det är därför troligt att länder inom en sådan valutaunion skulle kunna drabbas av asymmetriska chocker. Att trots detta bilda en valutaunion skulle medföra en betydande risk för ökad arbetslöshet i de deltagande länderna. Ett annat viktigt skäl till att kandidatländerna antas vinna på ett EMU-medlemskap har att göra med den transitionsprocess som kandidatländerna nu genomgår, och med den liberalisering av handels- och faktorrörelser gentemot EU som fortgår. Troligtvis kommer detta att medföra att den relativa internationella konkurrenskraften förändras, vilket i sin tur leder till att industristrukturen förändras. För att klara en smärtfri övergång från den gamla till den nya jämvikten, kan en ändring av faktorpriserna, uttryckt i internationell valuta, behöva komma till stånd. Erfarenheten säger oss emellertid att nominella löneförändringar går relativt långsamt, vilket innebär att växelkurserna kan behöva justeras för att någorlunda smärtfritt uppnå ny jämvikt. En valutaunion ger upphov till positiva allokeringseffekter, i synnerhet genom att transaktionskostnaderna för internationellt utbyte minskar, vilket leder till välfärdsvinster. Dessa mikroekonomiska vinster är entydiga, men begränsade. Det är svårt att säga om vinsterna kommer att bli av större eller av mindre grad för kandidatländerna. De makro- ekonomiska effekterna är svårare att förutsäga. Det finns uppenbara positiva effekter genom en lägre inflationstakt och en mindre riskpremie för investeringar. Även dessa vinster kan antas bli större i kandidat- länderna än i de nuvarande EU-länderna. Orsaken är den osäkerhet i makropolitiken som finns i kandidatländerna. Å andra sidan finns det stora risker för att arbetslösheten ökar, när växelkursförändringar inte kan användas för att motverka asymmetriska chocker. Dessa risker är stora i det nuvarande EU, men är förmodligen ännu större i kandidat- länderna. Vår bedömning är att det knappast går att förlita sig enbart på löneflexibilitet och mobilitet för att parera asymmetriska chocker och för att komma till rätta med förändringar av industristrukturen. Därför vore det alltför riskfyllt att inom överskådlig tid inkludera kandidatländerna också i EMU. 10Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna Detta kapitel behandlar två frågor.