sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett förenklat och effektiviserat uppgiftslämnande medför fördelar inte bara för uppgiftslämnaren. Även för mottagaren, d.v.s. myndigheten, skulle enhetliga rutiner märkbart påverka hanteringen på inte minst ett kostnadseffektivt sätt - både för den enskilda myndigheten och för hela förvaltningen. Istället för olika typer av förfaranden (t.ex. genom använ- dande av annorlunda blanketter till olika kategorier av uppgiftslämnare, elektroniska respektive pappersbaserade rutiner beroende av både upp- giftslämnarens och myndighetens tekniska nivå, olika ändamål för olika myndigheter vid olika tillfällen etc.) skulle ett förenklat insamlingsförfa- rande bidra till att minska oredan liksom reducera onödigt sammanställ- nings- och inmatningsarbete. anser att det för ett konsekvent genomförande av enhetliga rutiner, liksom för införande av standardiserade och allmänt accepterade gränssnitt, måste finnas någon form av samordning mellan olika insatser som kräver tekniska anpassningar hos både företag och myndigheter. I flera länder pågår arbete med att samordna informations- insamlingen till myndigheterna. I sammanhanget brukar begreppet Single Face to Industry användas som en beskrivning av detta, d.v.s. att myndigheterna har ett enhetligt gränssnitt mot dem de kommunice- rar med. SOU 1997: 146 föreslår på annan plats i detta betänkande inrättandet av samhällets grunddata. Det är utredningens uppfattning att mycket av vad som där föreslås när det gäl- ler förenklade former för utflödet av grunddata även kan appliceras på inflödet. Genom att nämnden skall verka för utarbetandet av bl.a. ett enhetligt gränssnitt kommer inte bara formerna för inhämtande av grunddata att förenklas. kommer även hanteringen av all elek- tronisk information att rationaliseras med ett sådant gränssnitt. Allt utvecklingsarbete som nämnden genomför avseende grunddata skall således ske under beaktande av att metoder och tekniker också skall kunna tillgodogöras inom andra sektorer. föreslår följaktligen att det blir en uppgift för samhällets grunddata att kontinuerligt be- vaka även dessa frågor och därvid föreslå åtgärder för ett effektiviserat uppgiftslämnande. En uppgiftslämnarpolicy kan innefatta följande. ·En given målsättning bör till en början vara att företag m.fl. endast skall behöva lämna en och samma uppgift en gång. ·I ett infrastrukturellt perspektiv är det också viktigt att det ges ut- ökade möjligheter att lämna begärda uppgifter på flera sätt och på flera ställen. Därför bör t.ex. fortfarande pappersbaserade rutiner fin- nas kvar, liksom det bör etableras uppgiftslämnartjänster genom med- borgarkontor, informationsautomater m.m. ·Fortsatt utbyggnad av allmänt accepterade och standardiserade an- vändargränssnitt och skapande av enhetliga rutiner för elektroniska uppgiftslämnanden. Företagen bör också ges möjlighet att i högre grad kunna lämna, kontrollera och enkelt anmäla felaktiga uppgifter genom självbetjänande tjänster. ·Förtroendeskapande åtgärder när det gäller uppgiftslämnande. Vid lämnande av uppgifter till en myndighet måste företaget känna för- vissning om att uppgifterna kommer att behandlas i enlighet med av- sedda ändamål och med hänsyn tagen till företagets egna intressen. ·Tillskapande av incitament för ökad användning av redan insamlade basuppgifter. Den föreslagna samhällets grunddata skulle här kunna ges möjlighet att ålägga myndigheterna sådan användning. Det borde också vara möjligt att skapa rutiner där företaget redan i förväg ges möjlighet att samtycka till vissa kom- mande användningar. ·Inför nya insamlingsåtgärder bör myndigheten noga överväga den to- tala nyttan med åtgärden. Därvid skall särskild vikt läggas vid att in- samlandet faller inom verksamhetens baskrav. Myndigheterna bör därför i förväg fastställa baskraven med utgångspunkt från den egna SOU 1997: 146 verksamheten och därvid i möjligaste mån fastställa vilka data som behövs för just den verksamheten. I den mån nya insamlingsåtgärder sker på blankett kan redan registrerade uppgifter med fördel för- tryckas på blanketten, eller - vid ett elektroniskt förfarande - förevisas på bildskärmen. ·Det bör också skapas incitament för företagen att tillse att de är regist- rerade och att de registrerade uppgifterna är riktiga. Fördelarna av att vara registrerad i en näringslivsdatabas måste överstiga uppgiftsläm- narbesväret som det också kan ge en i affärssammanhang betydelsefull legitimitet. Det är här av vikt att företaget som lämnat uppgifterna ges insyn i registret för att enkelt kunna kontrollera upp- gifterna och vid behov begära att felaktiga uppgifter korrigeras. ·Generellt gäller att ökade möjligheter till rotation av uppgifter måste tillskapas. Det handlar inte här om att underlätta samkörningar, utan snarare om att öppna upp systemen och skapa förbättrade för- utsättningar för ett tvärsektoriellt synsätt, t.ex. i form av gemen- samma åtgärder för automatiska uppdateringar och liknande. Sekre- tesslagens bestämmelser - som i många fall hindrar ett effektivt ut- nyttjande av befintligt uppgiftsbestånd - behöver därför ses över ytter- ligare för anpassning till nya kommunikationssätt. ·Lösningar med hjälp av tekniska landvinningar och förbättrade säker- hetsåtgärder i form av t.ex. smarta kort, digitala signaturer eller elek- troniska sigill m.m., bör utredas vidare samt införlivas i infrastruktu- ren möjligt. ·Fortsatt bevakning av arbetet med avregleringar, regelreformeringar och regelförenklingar. Här bör t.ex. Småföretagsdelegationens arbete uppmärksammas. SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... 6Prissättning och finansiering av informationsuttag En generell prissättningsprincip införs för alla typer av avgiftsbelagda informationsuttag från statliga myndigheter. Principen innebär att avgif- ten baseras på kostnaden för att framställa och distribuera uttagen. Ut- tagskostnaden omfattar endast kostnader för att framställa och distribu- era uttagen. Om priset därutöver skall ge ett bidrag till kostnader för bl.a. insamling, uppbyggnad och ajourhållning eller om nyttjanderätts- avgift skall tas ut, krävs särskilt ställningstagande av regeringen. En grundförutsättning för den framtida digitaliseringen av information är att såväl kostnader som nytta analyseras noggrant i en särskild pröv- ningsprocess, där kostnaderna alltid mäts mot nyttan. Med kostnader avses samtliga kostnader - även de kommunala - för uppbyggnad och ajourhållning av databaser. Med nytta avses såväl nyttan inom den offentliga (statliga och kommunala) förvaltningen som nyttan för sam- hället i övrigt. Prövningsprocessen med de effektivitets- och nyttovinster som en digitalisering beräknas ge inom olika sektorer av offentlig för- valtning, bildar grund för finansieringen och fördelningen av kostnads- bördan på de olika sektorerna. Regeringen bör ge en utredningsmyndighet i uppdrag att precisera ett antal steg i prövningsprocessen. 6.1.1Bakgrund och nuvarande ordning För tillgängligheten till information i de offentliga registren är prissätt- ningen på uttag av central betydelse. Av de i 9 kap. regeringsformen (RF) fastställda principerna om finans- maktens fördelning följer att en statlig myndighet inte utan stöd i be- myndigande får skaffa sig egna inkomster och disponera över dessa. 122 Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 ligt 8 kap. RF skall föreskrifter om avgifter meddelas av eller regeringen. I tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och hur sådana handlingar skall tillhandahållas. Handlingar som någon begär att få ta del av på stället skall enligt 2 kap. 12 § TF tillhandahållas avgiftsfritt. Med till- handahållande på stället avses att sökanden läser handlingen i myndig- hetens lokaler antingen på papper eller på bildskärm. Enligt 2 kap. 13 § TF har den som önskar ta del av allmän handling även rätt att mot fastställd avgift få utskrift, avskrift eller kopia av hand- lingen till den del den får lämnas ut. Statliga myndigheter skall normalt i sådana fall tillämpa avgiftsförordningens (1992:191) bestämmelser. Myndigheter har också en lagstadgad serviceskyldighet som innebär att information under vissa förutsättningar skall tillhandahållas avgiftsfritt. I 4 § förvaltningslagen (1986:223) stadgas att myndigheter skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frå- gor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskil- des behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Vidare skall varje myndighet enligt 6 § förvaltningslagen lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det är myndigheten som avgör om det ligger inom myndighetens serviceskyldighet att tillmötesgå en förfrågan eller begäran. Enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen skall myndigheten på begäran av en- skild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån det inte möter hinder på grund av bestämmelserna om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. En begäran om muntligt ut- lämnande enligt denna bestämmelse (t.ex. per telefon) ger i allmänhet ingen rätt för myndigheten att ta ut någon avgift. Bestämmelsen i 4 § första stycket 10 avgiftsförordningen ger dock en myndighet möjlighet att i vissa fall ta ut avgift för dylika telefonutlämnanden. En förutsättning är dock att myndigheten i dessa fall går utöver den allmänna servicenivån enligt sekretess- respektive förvaltningslagen. Om däremot denna ser- vicenivå inte överskrids är enligt motiven till sekretesslagen rätten till avgiftsfri muntlig upplysning ovillkorlig. Avgiftsförordningen (1992:191) De avgifter för avskrifter, och kopior som åsyftas i 2 kap. 13 § TF, är för myndigheter under regeringen fastställda i avgiftsförord- ningen. Förordningen skall tillämpas om inte något annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen (2 §). Sådana undantag förekommer i inte obetydlig utsträckning och gäller t.ex. PRV, Lantmäte- SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... Motiv till förordningen återfinns i regeringens förordningsmotiv 1992:3. Avgiftsförordningen kan delas in i tre huvuddelar. En del (3-8 §§ och 25- 30 §§) består av allmänna riktlinjer för styrningen av avgiftsbelagd verk- samhet. En andra del (9-14 §§) reglerar förfarandet vid avgiftsuttag för prövning av ärenden. En tredje del (15-24 §§) innehåller bestämmelser om avgifter för kopior, avskrifter, , bevis och registerut- drag. För vidkommande är det i viss ut- sträckning förordningens första men framför allt dess tredje del som är av intresse. Avgiftsbelagd verksamhet kräver författningsstöd eller särskilt beslut av regeringen (3 §). Avgifterna skall, om inget annat ekonomiskt mål beslu- tats för verksamheten, beräknas så att full kostnadstäckning uppnås (5 § första stycket). Genom förordning (1995:687) om ändring i avgiftsförord- ningen har en myndighet enligt 4 § första stycket 9 rätt att ta ut en avgift för automatisk databehandlingsinformation i annat fall än utskrift. I sammanhanget hänvisas i 4 § andra stycket till datalagens (1973:289) bestämmelser om försäljning av personuppgifter. Enligt 7 § första stycket 3 datalagen får sådan försäljning ske endast om det finns stöd i lag eller förordning eller efter beslut av regeringen. Skyldighet att ta ut avgifter för allmänna handlingar gäller vid utläm- nanden av kopior och avskrifter m.m. (15 §). För avskrifter av allmänna handlingar, liksom för utskrifter av ljudbandsupptagningar, debiteras en fast avgift om per påbörjad fjärdedels timme det tar att färdig- ställa handlingen (17 §). För och kopior tas en avgift ut om beställningen omfattar tio sidor eller mer. För de första tio sidorna är avgiften . För varje sida därutöver är avgiften (16 §). En beställning understigande tio sidor skall således tillhandahållas av- giftsfritt. För kopia av en video- eller ljudbandsupptagning får sökanden erlägga 600 respektive per band (17 §). Myndigheten har där- till rätt att ta ut ersättning för porto m.m. (15 §). Staten är fri från alla dessa avgifter (21 §). Myndigheten får inom ramen för full kostnadstäckning själv bestämma grunderna för avgiftssättningen när det gäller varor och tjänster enligt 4 § (5 § andra stycket). Dessa avgiftsinkomster får liksom inkomster enligt 15 § disponeras av myndigheten (25 § andra stycket). Beträffande andra avgiftsinkomster gäller att myndigheten får disponera dessa endast efter särskilt bemyndigande. Saknas sådant bemyndigande skall inkomsterna tillföras statsverkets checkräkning i och redovisas under den inkomsttitel på statsbudgeten som regeringen be- stämmer (26 §). Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 Myndigheten skall i årsredovisningen särredovisa sådana avgiftsinkoms- ter som avses i avgiftsförordningens 4 §, liksom varje avgiftsbelagd verk- samhet som utgör eget resultatområde (29 och 30 §§). får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förord- ningen (31 §). Avgifter hos kommunala myndigheter Någon motsvarande, särskild reglering finns inte beträffande kommu- nala myndigheter. Det är i stället kommunerna själva som har att be- sluta om avgifter skall tas ut och hur stora de i så fall skall vara. Inget hinder möter dock mot att den statliga taxan tjänar som vägledning vid avgiftssättningen. 6.1.2Nya förutsättningar - förslag till ändringar i TF DLK:s förslag om att utlämnanden även skall kunna ske i elektronisk form ställer - om förslaget förverkligas - principerna för avgiftssättning av informationsuttag på sin spets. Begreppen tillhandahållande på stället respektive utlämnande/uttag av uppgifter När det gäller såväl innebörden i DLK:s förslag som prissättningspro- blematiken är det viktigt att hålla isär begreppen tillhandahållande på stället av uppgifter respektive utlämnande/uttag av uppgifter i form av kopior, utskrifter och avskrifter eller i elektronisk form. Tillhandahållande på stället regleras i 2 kap. 12 § TF och avser rät- ten att i myndighetens lokaler utan avgift få ta del av handlingar som får lämnas ut. DLK:s förslag innebär en precisering av rätten att ta del av uppgifter även ur myndighetens databaser. I princip torde detta inte innebära någon utvidgning jämfört med av myndigheters skyldighet att tillhandahålla handlingar/uppgifter med den definition av handlingar som görs i 2 kap. 3 § TF. DLK:s förslag innebär ingen förändring av rät- ten för den som begär att få ta del av en uppgift att också skriva av eller avbilda uppgiften eller ta den i anspråk för ljudöverföring. Detta skall dock inte förväxlas med rätten att mot avgift erhålla/ta med sig handlingen/uppgiften i form av utskrift, kopia eller - enligt DLK:s förslag - även få ut uppgifterna i elektronisk form. Skyldigheten att mot avgift lämna ut en avskrift, kopia eller utskrift av en handling regleras i 2 kap. 13 § TF. DLK:s förslag till förändring av dessa regler innebär, som tidigare nämnts, att myndigheten - till SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... skillnad mot vad som gäller - blir skyldig att mot avgift lämna ut uppgifter även i elektronisk form. För vissa myndigheter kan detta komma att innebära en förenkling av förfarandet vid utlämnande av uppgifter medan det för andra kan komma att kräva ökade resurser för att möta önskemål om att få ut uppgifter i denna form. Vad gäller möj- ligheten att finansiera kostnaderna för uttagen med avgifter, innebär inte DLK:s förslag någon inskränkning jämfört med . Tillhandahållande och utlämnande enligt en förändrad innebörd av offentlighetsprincipen DLK framhåller (betänkandet s. 469) att offentlighetsprincipen numera också fyller ett syfte som informationsförsörjare i en vidare mening. Inom myndigheterna finns en riklig tillgång till uppgifter såväl om förhållan- dena inom offentlig verksamhet som på det privata området. Genom att åberopa offentlighetsprincipen kan bl.a. forskare, privata företag, journa- lister m.fl. få fram uppgifter som man sedan kan utnyttja för den egna verksamheten. DLK påpekar också att många myndigheter numera äg- nar sig åt en omfattande informationsspridning. Ett önskemål om att få ta del av uppgifter ur en databas kan antingen avse hela databasen (diariet, registret o.s.v.) - alternativt delar av den - eller en sammanställning av vissa uppgifter. I det första fallet kan det t.ex. handla om att sökanden inte är ute efter en viss bestämd uppgift utan vill se om det har kommit in t.ex. något ärende eller någon skrivelse som är av intresse. Sådana databaser som har till huvudsakligt syfte att hålla ordning på handlingar, t.ex. inkommande handlingar, bör i regel inte innehålla uppgifter som kan bli föremål för sekretess (jfr. 15 kap. 2 § 2 stycket sekretesslagen). I dessa fall räcker det därför med att sökanden begär att få se den specifika databasen - någon ytterligare precisering behövs inte. Databasen kan därefter ställas till den sökandes förfogande i princip utan större hinder. Detta gäller både för och elektro- niskt förda databaser. Om å andra sidan sökanden vill ha en viss sammanställning av uppgifter ur en databas ställer sig saken något annorlunda. Manuellt förda data- baser har i regel en begränsad omfattning och kan därför oftast lämnas ut som de ser ut på papperet (efter sedvanlig sekretessprövning) och sökanden får därvid själv utföra sökningen, t.ex. i ett dagboksblad. Upp- gifter i elektroniskt förda databaser kan med hjälp av sofistikerad pro- gramvara ofta sökas och sammanställas mycket effektivt. Begränsningen ligger huvudsakligen i datorprogrammets möjligheter. Här är det därför inte säkert att myndigheten kan lämna ut hela databasen utan begräns- ningar. Varje utlämnande skall i princip föregås av en sekretessprövning. Det är bara i sådana fall där man kan vara säker på att några sekretess- regler inte är tillämpliga som hela databasen kan lämnas ut för fri sök- ning. I annat fall får den sökande ange den uppgiftssammanställning Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 Myndigheten måste således få förbehålla sig rätten att göra en viss sammanställning om sekretessintressena skall kunna tillgodoses. Det kan även förekomma mer kvalificerade krav på sammanställningar av uppgifter. Dessa krav gäller i stort sett uteslutande sådana uppgifter som finns lagrade elektroniskt. Myndigheten är i första hand skyldig att ta fram och presentera de sammanställningar som den kan göra med sin tekniska utrustning, tillgängliga datorprogram o.s.v. Därutöver är myn- digheten skyldig att göra de sammanställningar som kan åstadkommas utan nämnvärda kostnader. De extra åtgärder som myndigheten måste vidta för att ta fram sådana sammanställningar som den normalt inte gör, kan alltid översättas i kostnader. Det kan vara kostnader i form av den ordinarie personalens arbetstid eller kostnader i form av insatser av personer som är specialutbildade i t.ex. programmering. Kostnaderna kan också hänföra sig till inköp av kompletterande programvara. Enligt DLK:s mening är det omöjligt att sätta upp en generell regel för vad som är en rutinbetonad åtgärd. Den rutinmässiga nivån blir bero- ende av vilka möjligheter som finns vid den enskilda myndigheten. Där- emot kan enligt DLK säkert de flesta fall av krav på extra åtgärder över- sättas i kostnader. Det får antas att det faller inom ramen för vad som kan krävas, t.ex. att anlita specialistkompetens eller att låta den ordinarie personalen arbeta övertid. Myndigheten kan däremot inte räkna med kostnaden för den tid det tar att göra sekretess- bedömningar av nya uppgiftskonstellationer. Om myndigheten på begä- ran gör sammanställningar som går utöver vad som kan anses som rim- liga kostnader för uttaget, handlar det - precis som - inte om uttag enligt 2 kap. TF utan om utlämnande av förädlade uppgifter. För sådant arbete kan myndigheten givetvis betinga sig ersättning även . DLK har inte avsett någon förändring när det gäller myndigheternas möjligheter att neka ett utlämnande av en handling med hänvisning till att det föreligger betydande hinder. Om myndigheten kan ta fram be- gärda uppgifter med hjälp av befintliga tekniska hjälpmedel är den i princip skyldig att göra det, även om det i och för sig medför kostnader för myndigheten. Skulle det emellertid uppstå mycket stora kostnader, t.ex. därför att stora delar av verksamheten vid myndigheten måste stå still medan uppgifterna tas fram, får det anses föreligga så- dana betydande hinder att myndigheten inte är skyldig att tillmötesgå det begärda. När det gäller myndigheters skyldighet att på stället tillhandahålla upp- gifter innebär DLK:s förslag i princip ingen skillnad mot vad som gäller . Däremot vad gäller utlämnande av uppgifter är skillnaden jämfört med att myndigheterna i princip blir skyldiga att, förutom i form av kopior eller utskrifter, mot avgift även lämna ut uppgifter i elektronisk form. Handlingar och andra uppgiftssammanställningar skall således lämnas ut på t.ex. en diskett eller via e-post. Denna skyldighet för myn- SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... digheterna är dock inte absolut utan beroende av vilka möjligheter myn- digheten faktiskt har. Det framgår explicit av bestämmelsen i 2 kap. 15 § tredje stycket TF att utlämnande i elektronisk form inte behöver ske om det möter betydande hinder. Med elektroniskt utlämnande avses inte offentliggörande av uppgifter via allmänt tillgängliga nät, t.ex. Internet. Myndigheten kan således inte neka en begäran om att få ut allmänna uppgifter med hänvisning till att uppgifterna finns allmänt tillgängliga på Internet. Å andra sidan innebär bestämmelsen inte att myndigheterna skulle vara skyldiga att låta all- mänheten koppla upp sig mot någon dator hos myndigheten. Som tidi- gare skall det krävas en uttrycklig begäran från den enskilde för att all- männa uppgifter skall lämnas ut. Över huvud taget bör elektroniskt ut- lämnande enligt DLK så långt som möjligt jämställas med traditionellt utlämnande på papper. Det är också den enskildes begäran som skall avgöra om uppgifterna skall lämnas ut på papper eller i elektronisk form. Situationen är alltså den omvända mot den när uppgifter presenteras för den enskilde på stället - då avgör myndigheten hur presentationen skall ske. Även om en myndighet i princip bifaller en begäran om att lämna ut upp- gifter i elektronisk form, är detta ointressant för den enskilde om utläm- nandet sker på ett sådant sätt att han inte kan ta emot uppgifterna eller få fram dem i läsbart skick. I den mån myndigheten faktiskt kan tillmö- tesgå en enskilds önskemål om ett visst fysiskt eller logiskt format skall den också göra det. Med fysiskt format avses mediet för utlämnande, t.ex. på diskett eller via e-post. Ett önskemål om ett logiskt format kan t.ex. utgöras av en begäran att få uppgifterna som en fil i ett specifikt ordbe- handlingsprogram eller liknande. Det kan inte krävas att myndigheten skannar in pappersdokument för att ge dem elektronisk form. Utgångspunkten är istället att det uteslu- tande är sådana uppgifter som myndigheten redan har i elektronisk form som omfattas av skyldigheten att också lämna ut dem i denna form. Om det finns en bestämmelse som förbjuder myndigheten att lämna ut uppgifter i elektronisk form inskränker detta i motsvarande mån all- mänhetens möjligheter att få ut uppgifter i den formen. Sådana bestäm- melser kan finnas i registerförfattningar och syftet med dem är - precis som när det gäller bestämmelser om sökbegränsningar - att skydda den enskildes personliga integritet. Om myndigheten saknar all möjlighet att lämna ut uppgifter i elektro- nisk form föreligger helt klart betydande hinder. Kan myndigheten inte tillgodose en begäran om att få uppgifterna i en viss form för att den en- skilde skall kunna ta emot dem, föreligger också betydande hinder. Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 Någon motsvarighet till bestämmelsen i 7 § första stycket 3 datalagen om myndigheters försäljning av uppgifter finns inte i DLK:s förslag till ny persondatalag.