sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare skall redovisas beslutade respektive utbetalade belopp. Av redovisningen måste framgå hur förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena har genomförts i varje stift. Den skall vidare ge ett samlat underlag som gör det möjligt att skaffa en överblick över hela landet. är viktigt att redovisningen ger möjlighet att göra en utvärdering ur såväl ekonomisk som antikvarisk synpunkt. ställs på redovisningen bör anges dels i regleringsbrevet i anslutning till att ersättningen överförs till , dels i överenskommelsen mellan kyrkan och staten. Det är väsentligt att staten analyserar och utvärderar det material Enligt kommitténsuppfattning bör re dovisningen lämnas till RAÄ som efter en bedömning av ersättningens användning och resultat, rapporterar till regeringen. I överenskommelsens villkor för ersättningen bör anges att regeringen förbehåller sig rätten att ompröva ersättningens nivå om den inte används i enlighet med uppsatta villkor. De övergripande mål och villkor som uppställs för ersättningen måste till stor del anges i statens och överenskommelse om de kyrkliga kulturvärdena. överenskommelsen förutsätts sträcka sig över gör att det är angeläget för såväl kyrkan som staten att det finns möjlighet att regelbundet följa upp och utvärdera ersättningen. bedömning bör därför s.k. kontrollstationer läggas in . dessa skall en utvärdering göras av huruvida parterna har uppfyllt sina Det är vidare viktigt att följa upp om kyrkans ansvar för de kyrkliga kulturminnena har förändrats; om exempelvis en kyrkobyggnad har övertagits av ett annat rättssubjekt eller har rivits skall en avräkning göras från ersättningen. Vid den kontrollstation som infaller närmast efter relationsändringen bör rimligen en mer omfattande utvärdering göras av hur ersättningen praktiskt har fungerat. Kontrollstationerna ger möjlighet att i ett längre tidsperspektiv analysera hur ersättningen har använts och att utvärdera utgör därmed ett viktigt komplement till den årliga uppföljningen. Här har behandlats den uppföljning och utvärdering som skall genomföras dels , dels vid de s.k. kontrollstationerna och som är en direkt följd av den statliga ersättningen. När det gäller RAÄ:s och tillsyns- och uppföljningsansvar i övrigt hänvisas till avsnitt 5.1-2 och 6.7. Som har framkommit (avsnitt 6.7) har föreslagit en bestämmelse som innebär att de kyrkliga organen skall att följa föreskrifter och beslut 124 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Även kommittén finner vid en samlad bedömning att en bestämmelse med detta innehåll bör införas; det måste anses motiverat att det finns möjlighet att ingripa om kyrkan inte uppfyller de krav som följer av kulturminneslagen, exempelvis om en tillståndspliktig åtgärd genomförs utan tillstånd eller i strid med ett lämnat tillstånd. Här skall erinras om att en bestämmelse med motsvarande innehåll redan finns när det gäller byggnadsminnen. Det får emellertid förutsättas att den föreslagna bestämmelsen tillämpas med restriktivitet. I första hand måste eftersträvas att få till stånd en rättelse utan att den möjlighet som bestämmelsen ger används. I detta sammanhang skall också erinras om det ansvar som fördelande organ har för att se till att ersättningen fördelas så att faktiska förutsättningar för att upprätthålla de kulturhistoriska kraven skapas för de enskilda förvaltarna. har vidare angivit att "i konsekvens med vad som gäller i fråga om andra skyddade kulturminnen borde även frågan om införande av straffansvar kunna övervägas" (SOU 1996:128, sid. 315). Med hänvisning t ill att en sådan fråga involverar komplicerade ställningstaganden beträffande det straffrättsliga ansvaret för valda förtroendemän avstod man dock från att lämna något förslag i den delen. Även kommittén har efter en samlad bedömning avstått från att lämna något förslag om straffbestämmelser. 10.5Rationell och effektiv förvaltning av de kyrkliga kulturminnena En av utgångspunkterna för utredningsuppdraget är att ersättningen skall utformas så att ett rationellt och effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven uppmuntras (dir. 1995:162, sid. 15). Statskontoret förespråkar i denna del att avsätter en eller av den årliga ersättningen för kompetensutveckling i kyrkoantikvariskt underhåll. Kommittén anser dock inte att ersättningen skall användas för detta ändamål. En metod som nämns - men inte förordas - i Statskontorets rapport är den s.k. osthyvelsprincipen, som i detta sammanhang skulle innebära att den årliga ersättningen minskas med några procent . Det är dock tveksamt i vad mån denna metod i praktiken verkligen får till följd att verksamheten rationaliseras och effektiviseras. Det går inte att bortse från risken att insatserna istället minskar, dvs. att underhållet och vården eftersätts. Kommittén finner därför att denna metod inte bör användas. Det är givetvis ett intresse för att egendomsförvalt- ningen - inte bara i detta sammanhang - är rationell och effektiv. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden är härvid att den kyrkliga egendomen - inbegripet de kulturhistoriska värdena - förvaltas på ett långsiktigt och hållbart sätt, vilket skall beaktas exempelvis vid val av metoder och material. Betydelsen av ett kontinuerligt genomfört underhåll skall ånyo starkt betonas; ett eftersatt underhåll kan innebära såväl ökade kostnader som skador som är svåra att reparera. När det gäller de kyrkliga kulturminnena gör sig särskilda hänsyn gällande, både när större åtgärder skall genomföras och vid löpande underhåll (jfr avsnitt 8.4). Förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena liksom även fördelningen av den statliga ersättningen förutsätter speciell kunskap och erfarenhet och det får anses nödvändigt att denna kompetens finns hos . Det måste enligt kommitténs uppfattning åligga att försäkra sig om att tillfredsställande kompetens finns inom den egna organisationen; i detta ligger att bygga upp och samla kunskap och erfarenhet. Kompetensuppbyggnad bör genomföras i samråd med myndigheter och museer inom kulturmiljöområdet. Det kan röra sig om utbildning som tar sikte på övergripande frågor, likaväl som kurser och seminarier med särskilda temata eller särskild inriktning. Utbildningen kan vända sig till de faktiska förvaltarna, men det är även viktigt att resurser av- sätts för att bygga upp särskilda specialistfunktioner. De regionala kyrkliga organen kommer enligt kommitténs förslag (se avsnitt 10.4) att ha en viktig roll vid fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. Det förefaller därför lämpligt att strävar efter att inom varje stift bygga upp en funktion med särskild kompetens såvitt gäller vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Denna kompetens kan sedan användas vid fördelningen, men bör även kunna tas i anspråk för att bistå vid förvaltningen inom stiftet. Här skall betonas betydelsen av att kunskap och insikt om hur vård och underhåll skall bedrivas finns även på lokal nivå, hos de enskilda församlingarna. För att kulturvärdena skall upprätthållas är det viktigt att de faktiska förvaltarna är medvetna om de särskilda hänsynstaganden som gör sig gällande samt känner till var expertkunskap finns att hämta. I detta sammanhang skall betonas värdet av att inköp av varor, tjänster och byggentreprenader sker på ett affärsmässigt och rationellt sätt. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling kommer inte att vara tillämplig inom efter relationsändringen. Det får dock förutsättas att inköp även fortsättningsvis kommer att ske med utnytt- jande av de konkurrensmöjligheter som finns samt att erfarenheter av olika former av inköps- och upphandlingssamordning uppmärksammas och tas till vara. Det är här viktigt att framhålla att de krav på exem- pelvis specialistkompetens eller särskilda material och metoder som 126 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden vanligen uppställs när det gäller kulturhistoriskt värdefull ege ndom, måste beaktas vid upphandling och i nköp. Detta understryker betydelsen av att kunskap finns hos de faktiska förvaltarna. Samverkan i olika former kan innebära rationaliseringsvinster och kostnadsbesparingar och kan även bidra till att skapa större möjligheter att ta till vara och använda sig av olika personers kunskap och erfaren- heter. Efter relationsändringen kommer frågan om den närmare organi- satoriska strukturen och arbetsformerna att - inom ramen för vad som anges i lagen om - vara en inomkyrklig angelägenhet. Det får förutsättas att försöker utveckla olika samarbetsformer som kan bidra till att effektivisera och rationali- sera förvaltningen. Härvid kan pekas på det samarbete som bedrivs - och som får förutsättas komma att bedrivas även - inom ramen för de kyrkliga samfälligheterna. Det kan dock även vara fråga om samverkan i andra former, såväl kontinuerligt , som mer tillfälligt, exempelvis i särskilda projekt. I detta sammanhang kan nämnas det samarbete som bedrivs i . Samtliga församlingar på har bildat en partiell samfällig- het som gemensamt ansvarar för vård och underhåll av kyrkobyggna- derna inom stiftet. genomförs renoveringar i ett antal av kyrkorna. Här skall vidare uppmärksammas de idéer t ill utveckling av fastig- hetsförvaltningen inom som har lagts fram av (). Här diskuteras behov av större förvaltningsområden, samverkan mellan församlingar och utvecklingsprogram. infördes ett system med fastighets- och kyrkogårdsrådgivning, som innebär att förvaltare inom kyrkan kan få råd när det gäller exempelvis underhåll och skötsel, byggteknik samt upphandling och inköp. har vidare tillsammans med , , , och inlett ett utvecklingssamarbete som kallas UFOS - utveckling av fastighetsföre- tagande inom offentlig sektor. UFOS skall bl.a. verka för ökad produk- tivitet, effektivitet och kvalitet inom de olika offentliga fastighetsföre- tagen samt för kompetensutveckling och kunskapsspridning. Syftet är att man skall arbeta med och samfinansiera olika utvecklingsprojekt. pågår ett projekt avseende överkostnader på grund av kulturhistoriska hänsyn. Projektet är inte inriktat på kyrkobyggnader utan tar sikte på offentlig fastighetsförvaltning i allmänhet. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden I direktiven för kommitténs uppdrag anges att i den utsträckning som ersättning lämnas skall den vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan, vilket bör komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse (dir. 1995:162, sid. 15). Givna utgångspunkter för överenskommelsen är att kulturminnes- lagens bestämmelser om skydd för de kyrkliga kulturminnena skall behållas även vid ändrade relationer mellan staten och , att även skall ha ansvar för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnen som skyddas genom kultur- minneslagen samt att skall få viss ersättning av staten för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena (jfr utgångspunk- terna i direktiven, sid. 14-15). Överenskommelsen skall i övrigt bygga på vad som föreslås angående den kyrkoantikvariska ersättningen i avsnitt 10.1-10.5, och det närmare innehållet kan således sägas vara en sammanfattning av kommitténs förslag. I det följande redogörs för vad som med ovan angivna förutsättningar bör regleras i överenskommelsen. Här skall även erinras om att kommittén föreslår att kulturminneslagen kompletteras med bestäm- melser om ersättningen och dess fördelning. får förutsättas bemyndiga regeringen att träffa en överens- kommelse med . Av beslut bör framgå i vad mån regeringen skall ha rätt att bemyndiga exempelvis en myndighet att föra förhandlingar och eventuellt även träffa överenskommelse med . I lagen om kommer troligen att anges att kyrkomötet är högsta beslutande organ. centralsty- relse kommer inte att vara ett offentligrättsligt reglerat organ. I vad mån kyrkomötet kan delegera beslutanderätten till något annat organ torde bli en inomkyrklig angelägenhet - inom ramen för de bestämmelser som finns i lagen om . 128 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Det finns inte något organ som har befogenhet att företräda med avseende efter relationsänd- ringen. Detta förutsätter ett bemyndigande i lag. En sannolik lösning är att kyrkomötet vid sammanträde har de befogenheter med avseende efter som följer av lagen om . När det gäller frågan om överenskommelsens giltighetstid skall först erinras om vad som anges i direktiven, nämligen att det ömsesidiga åtagandet av staten och bör komma till uttryck i en långsiktig (kursiv. här) överenskommelse (dir. 1995:162, sid. 15). Ersättningen syftar till att möjliggöra att vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena sker kontinuerligt och på ett ändamålsenligt sätt. För att skapa förutsättningar för detta är det viktigt att ersättningen är förenad med den stabilitet och långsiktighet som behövs vid planering och genomförande av förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Det kan nämnas att tidsintervallet för omfattande renoveringar av kyr- kobyggnader är . De förvaltande kyrkliga organen måste inför åtgärder av detta slag göra en långsiktig planering som innefattar finan- sieringen av kostnaderna. Även om det är väsentligt att överenskommelsen är varaktig, är det dock inte vare sig ändamålsenligt eller möjligt att detaljreglera för en alltför . som överenskommelsen skall garantera en långsiktighet och kontinuitet, måste det finnas ett visst mått av flexibilitet. Med ovan angivna utgångspunkter föreslår kommittén att den prin- cipiella överenskommelsen mellan kyrkan och staten skall sträcka sig över av . skall anges övergripande mål och åtaganden . Som har framgått skall enligt kommitténs för- slag ersättningen och dess mål och villkor följas upp och utvärderas vid s.k. kontrollstationer som infaller . Det måste anses ända- målsenligt att de närmare villkoren formuleras fram till och med näst- följande kontrollstation. Av överenskommelsen måste tydligt framgå vilka villkor som på detta sätt skall formuleras för . Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Staten och skall gemensamt sträva efter att de kultur- historiska värdena inom kyrkan bevaras samt att det kyrkliga kulturarvet hålls levande och är tillgängligt för alla. Det åligger såväl staten som att verka för att förut- sättningar skapas för samarbete och samverkan i övergripande frågor med anknytning till de kyrkliga kulturminnena, likaväl som i enskilda ärenden. Här skall särskilt betonas betydelsen av att samrådsgrupper inrättas på central och regional nivå. skall erhålla en viss ersättning av staten för förvalt- ningen av de kyrkliga kulturvärdena. Som en följd av kommitténs förslag om att kyrkan skall svara för fördelningen skall staten överföra ersättningen till . Överföringen sker via en statlig myndighet, som har att utbetala beloppet till . Den årliga ersättningen skall motsvara ett belopp om ca 460 m iljoner kronor penningvärde. Ersättningen kan komma att omprövas, dock endast mot bakgrund av den uppföljning och utvärdering som sker vid kontrollstationerna. Villkor för den statliga ersättningen har till följd av kulturminneslagens bestämmelser ansvar för att vårda och underhålla de kyrkliga kulturminnena så att deras kulturhistoriska värde inte minskas. En förutsättning för den statliga ersättningen är att förvaltningen bedrivs i enlighet med bestämmelserna i kulturminneslagen eller annan lagstiftning och på ett sådant sätt att de kyrkliga kulturvärdena bevaras. Den statliga ersättningen till skall omfatta vård och underhåll av de kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som skyddas genom bestämmelserna om kyrkliga kulturminnen. Ersättning får endast lämnas för kostnader som är betingade av kulturhistoriska hänsynstaganden och som avser bevaran- 130 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden det av de kyrkliga kulturvärdena. Det är endast åtgärder som är förenliga med kulturminneslagens krav som berättigar till ersättning. Ersättningen skall fördelas av . På central nivå skall en fördelning göras mellan stiften. Stiften beslutar om fördelning inom sitt område. Varje beslut som avser ersättningen skall föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet. och statens historiska museer (RAÄ) skall beredas tillfälle att yttra sig angående fördelningen i landet. skall beredas tillfälle att yttra sig inför fördelningen inom stiftet. åtar sig att vidta åtgärder för att kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen uppgår till, att överenskommelsen blir bindande för de organ som kommer att ha ansvar för att vårda och underhålla de kyrkliga kultur- minnena samt för att förvaltningen bedrivs i enlighet med uppställda villkor, och att de kyrkliga kulturminnena är tillgängliga för alla i minst samma utsträckning som före relationsändringen. åtar sig att svara för att inom den kyrkliga organisationen informera om de mål och villkor som uppställs för den statliga ersättningen och om det ansvar som följer av kulturminneslagens bestämmelser, att försäkra sig om att den särskilda kompetens som erfordras vid förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena och fördelningen av den statliga ersättningen, finns inom den kyrkliga organisationen, att den kyrkoantikvariska ersättningen fördelas och används i enlighet med de mål och villkor som anges i överenskommelsen eller som i övrigt uppställs för ersättningen, och att beakta de kulturhistoriska kraven genom bl.a. ett rationellt och effektivt underhåll av de kyrkliga kulturminnena. Vid kontrollstationer skall följas upp och utvärderas dels huruvida parterna har uppfyllt sina åtaganden enligt överenskommelsen eller de villkor som i övrigt har uppställts, dels om förutsättningarna för ersättningen på något väsentligt sätt har förändrats. I överenskommelsen skall anges när kontrollstationerna skall infalla. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Enligt kommitténs förslag skall de närmare villkoren för ersättningen formuleras fram till och med nästföljande kontrollstation. skall sända en kopia av varje beslut som avser fördel- ning av den statliga ersättningen till de myndigheter - RAÄ och läns- styrelsen - som har yttrat sig inför beslutet. skall lämna staten dels en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits och vilka resultat som har uppnåtts, dels en ekonomisk redovisning av respektive åtgärd, dels en redovisning över beslutade respektive utbetalade belopp. Redovisningen skall ge en bild av hur förvaltningen har genomförts i varje stift, samt skall ge underlag för en samlad överblick över hela landet. De närmare formerna för redovisningen - vart den skall lämnas och när - samt den ytterligare redovisning som kan krävas kommer att anges i anslutning till att ersättningen överförs till . Om ersättningen inte används av i enlighet med uppställda v illkor skall staten kunna kräva återbetalning. Till kontrollstationerna skall lämnas den redovisning som är erfor- derlig för att det skall vara möjligt att göra en samlad bedömning av huruvida parterna har uppfyllt sina åtaganden enligt överenskommelsen eller de villkor som i övrigt har uppställts samt av om förutsättningarna för ersättningen på något väsentligt sätt har ändrats. skall lämna sin redovisning till regeringen. Om ansvar på något väsentligt sätt ändras, exempelvis genom en överlåtelse eller rivning av en kyrkobyggnad, skall en avräkning på ersättningen göras med ett belopp som motsvarar kostnaderna för att vårda och underhålla objektet. Ovan har redogjorts för de grundläggande bestämmelser som till följd av kommitténs förslag angående ersättningen måste ingå i överenskommelsen. Med utgångspunkt från dessa grundkrav måste dock frågan om den närmare utformningen av överenskommelsen bli föremål för en förhandling mellan och staten. Det är angeläget att diskussioner påbörjas . Härvid skall emellertid beaktas att det formellt inte finns något organ som har 132 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden SOU 1997:43 befogenhet att företräda beträffande tiden efter relationsändringen. 10.7Den statliga ersättningens utjämningseffekter En kyrkoantikvarisk ersättning av den storlek som kommittén föreslår får stor betydelse för den kyrkliga ekonomin på lokalplanet. För många av de enskilda församlingar och samfälligheter som kommer att få del av ersättningen blir den en av de största intäkterna. Ersättningen kan jäm- föras med de belopp som fördelas i det nya utjämningssystem för som trädde i kraft . Enligt budgeten för utjämningssystemet för omsluter systemets kostnadssida totalt , fördelat på olika bidrag. Av dessa har kyrkobyggnadsbidraget, som beviljas församlingar och samfälligheter för kyrkobyggnadsarbeten, beräknats till . Genom den kyrkoantikvariska ersättningen sker det således en kraftig ökning av de medel som kan fördelas mellan församlingar och samfälligheter för kyrkounderhåll. Även om ersättningens syfte inte är att jämna ut de ekonomiska förhållandena mellan församlingarna i är det ofrånkomligt att ersättningen får vissa sådana konsekvenser. Det är därför av intresse att undersöka vilka utjämningseffekter som fördelningen av ersättningen kan få. Finansieringen av den kyrkoantikvariska ersättningen skall enligt förslaget delas proportionellt av alla skattebetalare. Det fastställda syftet med ersättningen kommer att medföra att församlingar och sam- fälligheter med stor andel kulturhistoriskt värdefulla kyrkor kommer att få en relativt sett större del av de tillgängliga medlen. Detta innebär att ersättningen får utjämningseffekter dels för församlingar och sam- fälligheter, dels för enskilda individer. De kulturhistoriskt värdefulla kyrkorna är inte jämnt fördelade mellan församlingar och samfälligheter. I särskilt hög grad finner man dem på landsbygden i de delar av landet som har den längsta bebyggelsetraditionen. I nya samhällen som vuxit upp kring de större städerna kan de däremot saknas nästan helt. Om en ny församling har bildats i en snabbt uppväxande förort t ill en storstad är det tänkbart att där enbart finns nya kyrkor och att ingen av dessa har så framträdande kulturhistoriska värden att församlingen kan räkna med få del av den kyrkoantikvariska ersättningen för vården av dem. Flertalet kyrkor i landet anses dock som kulturhistoriskt värdefulla och i de flesta församlingar finns en eller flera sådana kyrkor. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Den kyrkoantikvariska ersättningen är avsedd att ersätta för vården och underhållet av de kyrkliga kulturvärdena. Utgångspunkten är att ersättningen skall svara mot de kostnader som finns . För en församling med enbart äldre, kulturhistoriskt värde- fulla kyrkor kommer det att medföra att det ekonomiska ansvaret för det tunga underhållet i form av omfattande renoveringar nästan helt lyfts bort från församlingen. Det kan vara fråga om kostnader på någon eller några vid varje renovering, vilket betyder en avsevärd förbättring av församlingens ekonomi. En förortsförsamling med enbart nyare kyrkor kommer däremot att även i fortsättningen i hög grad själv få svara för underhållet av sina kyrkor. Utjämningseffekten för församlingar och samfälligheter av den kyr- koantikvariska ersättningen blir således att de flesta får ett märkbart tillskott till sin ekonomi. Små församlingar med enbart äldre kyrkor får väsentliga tillskott medan yngre församlingar med nyare kyrkor får betydligt mindre tillskott. Sett ur individens perspektiv kan effekterna beskrivas på följande vis. Alla kyrkotillhöriga får liksom de icke-kyrkotillhöriga betala för kyrkounderhållet av alla kulturhistoriskt värdefulla kyrkor i landet via den statliga skatten. De kyrkotillhöriga som bor i små församlingar med många äldre kyrkor bör kunna räkna med en avsevärd sänkning av kyr- koavgiften när kostnaden för kyrkorenoveringarna täcks av den kyrko- antikvariska ersättningen. Denna sänkning kan i många fall bli större än den nya kyrkoantikvariska skatt de får betala.