sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — I internationella miljösammanhang har försiktighetsprin- cipen aldrig entydigt definierats trots att den omnämnts i flera konventioner. Riodeklarationens omnämnande säger i första meningen att försiktighetsprincipen ska tillämpas. Den andra meningen innehåller vad som skulle kunna vara en definition av principen. Men formuleringen kan lika gärna vara en precisering av när en speciell typ av försiktig- het ska visas. Det är troligen så att olika nationer har tolkat texten i Riodeklarationens princip 15 på skilda sätt. Den svenska delegationens tolkning var enligt utsaga att försiktig- hetsprincipen ska användas i vid mening och inte är att jämställa med den andra meningen i 15:de principen. Som ovan nämnts har försiktighetsprincipen aldrig definie- rats i internationella miljösammanhang. Frågan är om betydelsen av precautionary och precaution i engelska språket är så tydlig och användbar att en definitition av begreppen precautionary principle och precautionary approach inte behövs. Ordet precaution har i engelska språket en väl definierad betydelse av att man gör något i förväg för att förebygga problem för att undvika fara, skada eller olägenhet eller för att försäkra sig om ett fördelaktigt resultat. En annan möjlighet att finna vägledning i denna fråga är att undersöka hur uttrycket precautionary approach i Riodekla- rationens princip 15, som på svenska återgivits med för- siktighetsprincipen, förekommer i . En sådan granskning ger vid handen att precautionary approach så som det används i tycks ha en bred betydelse som avser förebyggande åtgärder för att undvika olika typer Åtgärd er på nationell nivå 199 av problem och att det avser försiktighetsmått både i sådana fall där orsaksambanden är mer klarlagda och sådana fall där det föreligger skälig misstanke om risk. En sådan tolkning innebär också att texten i direktivet om inneslutning av genetiskt modifierade mikroorganismer (90/219/EEG) bättre kan sägas motsvara försiktighetsprin- cipen. Där anges nämligen att innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människor, hälsa och miljön begränsas Detta innebär också att den andra meningen i Riodeklaratio- nens princip 15 inte ska uppfattas som en definition av försiktighetsprincipen. I föreliggande lagrådsremiss beträffande förslag till miljö- balk används däremot försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas så snart det finns skäl att befara skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Vi vill fästa uppmärksamheten på att det kan bli problem om uttrycket försiktighetsprincipen används dels med hänvisning till en vid betydelse i samband med Riodekla- rationen och och dels i en särskild och snävare betydelse i svensk lagstiftning. Vi anser att en tolkning bör förordas som ger försiktig- hetsprincipen en bredare betydelse. En sådan tolkning innebär att försiktighetsprincipen får betydelsen av allmän- na försiktighetsmått i miljösammanhang och närmast motsvaras av de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremis- sen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet. När det gäller lagen om kemiska produkter finns motsvarande regel i 5 §. Principen om att åtgärder ska vidtas redan om det finns skäl att befara skada är då ett mycket viktigt specialfall för försiktighetsprincipens användning. 200 Åtgärder på nationell nivå 5.10 Ökad användning av generellt angreppssätt Generellt angreppssätt används i större utsträck- ning av myndigheter och industrin. beskriver i avsnitt 4.6 principer och metoder för ett generellt angreppssätt som genom att vara egenskaps-, produkt- eller varugruppsinriktat har stora fördelar i riskbegränsningsarbetet. Vi har i kapitel 2 redovisat ett generellt angreppssätt som bygger på egenskaperna långlivad och bioackumulerbar. Myndigheter och industri bör arbeta för att ämnen med sådana egenskaper inte används. Tillverkare och importörer av kemiska ämnen bör utöver traditionell utredning och bedömning även utreda om kunskapsosäkerhet föreligger. De bör vidare utveckla nya metoder för bedömning under osäkerhet t.ex. i form av generella angreppssätt med utgångspunkt från ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenskaper som t.ex. nedbrytbarhet, biotillgänglighet och bioackumulerbar- het. Myndigheterna bör ge vägledning i ämnet t.ex. genom allmänna råd. Det varugruppsinriktade arbetssättet utgår t.ex. från behov av åtgärder i olika branscher eller varugrupper och grundar sig på kunskap om kemikalier, deras användning och deras effekter på människa och miljö. Arbetet kan bedrivas i form av riktade kampanjer med samverkan mellan myndigheter och enskilda företag eller branschorganisationer. Ett sådant angreppssätt har tydliga mottagare och använder tydliga kanaler. Det innebär att myndigheterna utför tillsyn Åtgärd er på nationell nivå 201 i bred bemärkelse. Resultaten är som regel mätbara. Arbets- sättet är resurseffektivt och ger ofta förstärkningseffekter mellan leverantörer och kunder med utveckling av kund- krav som en följd. Vi anser att ett sådant arbetssätt ska användas i ännu högre utsträckning än . Ett sådant arbete kan med fördel bedrivas på regional nivå i nära samverkan mellan myndigheter och regionens näringsliv i projekt med bred inriktning mot både utsläpp, kemikaliekontroll och avfall. Bildande av särskilda branschgrupper och det regionala arbetet enligt nätverksmodellen, kan vara lämpliga kanaler för arbetet. Det är framförallt i ett varugruppsinriktat arbete som användningen av ekonomiska styrmedel kan bli aktuell (se avsnitt 4.14 och 5.5). 5.11 Kriterier definieras för långlivade och bioackumulerbara ämnen Kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen som i ett första steg bör bytas ut Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare definiera de kriterier för långlivad och bioackumu- lerbar som bör användas i det stegvisa utbytes- arbetet. Vi har i vårt arbete blivit medvetna om att det saknas kriterier för vad som ska räknas som ett långlivat ämne. De tester som finns baseras på om ämnet är lätt nedbrytbart eller inte. Vi anser det angeläget att i samarbete med experter och i internationella sammanhang definiera be- 202 Åtgärder på nationell nivå Detta är särskilt viktigt eftersom även Esbjergdeklarationen använder begreppet långlivad i sina mål. I Esbjergdeklarationen finns emellertid inga kriterier fastställda för egenskaperna långlivad och bioackumulerbar. Vi har föreslagit en första nivå för dessa kriterier att användas inledningsvis i arbetet att byta ut ämnena (se avsnitt 2.4). Vi har gjort det för att vi bedömt det angeläget att påbörja arbetet med att definiera vad som menas med denna egenskap samt för att visa vad man minst bör utgå ifrån i utbytesarbetet. Kemikalieinspektionen bör få ett uppdrag att allt eftersom teknikutvecklingen fortskrider höja våra föreslagna kriterie- gränser för bioackumulerbarhet med syftet att närma sig de kriterier som används för dessa egenskaper i vetenskapliga sammanhang. Metoder för att identifiera långlivade ämnen behöver utvecklas. Det kan ske bl.a. genom kemikaliepro- gram (se avsnitt 7.9). Kemikalieinspektionen bör också få i uppdrag att närmare precisera vilka tester som avses och hur resultaten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och bioackumu- lerbara ämnen. Förslag till kriterier att användas i ett första steg finns i avsnitt 2.4. Åtgärd er på nationell nivå 203 5.12Ökad tillsyn av produktinformationen Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband med tillsynen i företag att tillräck ligt utrednings- material föreligger för de kemikalier som används Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och länsstyrelsernas tillsynsarbete Systemtillsynen tillämpas även på kosmetiska och hygieniska produkter. Enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) åligger det särskilt den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredning för bedöm- ning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Med en kemisk produkt avses ämnen eller be- redningar. Vidare ska den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt bedöma produktens inneboende egen- skaper från hälso- eller miljösynpunkt och bl.a. utreda 1.vilka ämnen som kan ge produkten farliga egenskaper, 2.arten och graden av de farliga egenskaperna, 3.vilka åtgärder som behövs för att skydda hälsa och miljö vid hanteringen, 4.vilka åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från produkten. Var och en som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt ska dessutom i en översikt sammanställa underlaget för sin bedömning av vilka hälso- eller miljö- skador som produkten kan orsaka. Den ska finnas till- gänglig så länge som produkten kan förväntas vara i 204 Åtgärder på nationell nivå Kemikalieinspektionen har meddelat särskilda föreskrifter om utredningsöversikt. Dessa slags bedömningsunderlag saknas emellertid i många fall hos avsedda företag. Enligt 8 § (LKP) föreligger skyldighet för den som tillverkar, importerar eller överlåter kemisk produkt att genom märkning eller på annat sätt ge produktinformation ur hälso- och miljöskyddssynpunkt. Vissa regler i lagen, bl.a. om märkningsskyldighet, får av Kemikalieinspektionen före- skrivas även gälla varor. I förslaget till miljöbalk återfinns likalydande regler om utredningsskyldighet och produktinformation. Enligt nuvarande praxis handhar Kemikalieinspektionen tillsynen över tillverkares och importörers utrednings- skyldighet. Det finns emellertid inget formellt hinder att en länsstyrelse eller kommun i sin tillsyn också kontrollerar efterlevnaden av denna utredningsskyldighet. Vi tycker att det är viktigt att också kommunerna och länsstyrelserna, i de fall tillsyn bedrivs mot tillverkare eller importörer av kemiska produkter, uppmärksammar dessa på kravet om utredningsskyldighet och kontrollerar att man uppfyller kraven. Systemtillsyn ges ökad prioritet Det finns en metod inom kemikalietillsynen som benämns systemtillsyn. Det innebär att företagens interna kemikalie- hantering och kemikaliepolicy gås igenom vid inspektions- tillfället. Det kan t.ex. gälla märkningsbestämmelser, förpacknings- och förvaringsregler, varuinformationsblad och ansvarsfrågor inom företaget. Åtgärd er på nationell nivå 205 Systemtillsynen syftar bl.a. till att den som tillverkar, importerar, använder eller säljer kemiska produkter ska ha kunskap om gällande regler inom kemikalielagstiftningen. Den ska också ha goda rutiner i verksamhetens egen kemikaliekontroll. Systemtillsynen kommer därmed att generera en marknadsdriven utveckling av kemikaliearbetet. Det är viktigt att denna slags tillsyn får ökad prioritet i kommunernas och länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt kemikalielagstiftningen. Vi föreslår i avsnitt 5.14 att kommunerna också ska utöva tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter. Det innebär att systemtillsynen också bör tillämpas på dessa slags produkter. 5.13 Rätten att veta - ökad medborgarinformation Företagen rapporterar om användning och utsläpp av kemikalier Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda föreskrifter om vilka ämnen som ska rapporteras av företagen. Ökad information om miljöfrågor från företagen Flera utredningar har berört frågan om en utvidgad skyldighet hos företagen att redovisa miljörelevant in- formation om det egna företagets verksamhet. (SOU 1996:157) föreslog att det i årsredovisningslagen (1995:1554) 6 kap. 1 § skulle införas en 206 Åtgärder på nationell nivå ändring med innebörd att företag som bedriver miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening ska lämna uppgif- ter i den årliga förvaltningsberättelsen om verksamhetens påverkan på den yttre miljön. (SOU 1997:4) delade Redovis- ningskommitténs uppfattning. Huvudsakligen avsågs dock information som kunde vägleda intressenter om finansiella frågor och utvecklingsmöjligheter hos företaget. avvisade tanken att använda den externa redovisningen som ett påtryckningsmedel för att utverka förändringar med avseende på miljöpåverkan i företagens verksamhet. anförde också att uppgifterna skulle begränsas till miljöpåverkan som uppstår i företagens produktionsprocesser. Ingen information skulle behöva lämnas om eventuell miljöpåver- kan vid användning av företagets produkter. Regeringen har föreslagit att miljöinformation ska bli obligatorisk för alla företag som ska anmälas eller godkännas enligt miljöskyddslagen. Dessa företag ska redovisa effekterna av sin verksamhet i årsredovisningen. Vad kan vi lära av andra? Den amerikanska författningen fäster stor vikt vid med- borgarnas möjlighet till insyn och delaktighet i miljöarbetet. Stora framsteg på miljöområdet har gjorts genom att göra information om företagens verksamhet och processer öppen och tillgänglig för allmänheten via media eller på annat sätt. En särskild lag tillkom 1986 som reglerar allmänhetens rätt till information om farliga ämnen som tillverkas eller används i deras omgivning, (Emergency Planning and Community to Know Act, EPCRA). Lagen har visat sig vara ett mycket viktigt redskap för t.ex. lokala miljöorga- nisationer i deras påtryckningsarbete för att få företagen att minska sina utsläpp. Det till lagen kopplade utsläpps- Åtgärd er på nationell nivå 207 registret (Toxic Releases Inventory) har tydligt identifierat vilka ämnen som varit särskilt angelägna att kontrollera. Myndigheternas ansträngningar att göra registrets databaser tillgängliga och användbara för allmänheten on-line, på cd-rom och via Internet har också haft stor betydelse. ska förluster eller utsläpp för över 600 kemika- lier rapporteras till myndigheten, som sedan publicerar uppgifterna. Alla verksamheter som har fler än tio anställda och tillverkar av någon av de uppräknade kemikalierna, eller som använder ska rappor- tera. Databasen över utsläpp ger upplysningar om vilka kemi- kalier som släpptes ut i den lokala miljön under föregående år, hur mycket som gick till luft, mark eller vatten under ett visst år och hur mycket som fördes bort för kvittblivning, behandling, återanvändning eller energiutvinning. Man får också reda på hur mycket kemikalieavfall som behandlades på platsen, effektiviteten i avfallsbehandlingen, samt vilka aktiviteter som företaget gör för att förebygga utsläpp och återanvända kemikalier. Myndigheterna avser att utvidga "rätten att vetaprogram- met" för att öka den tillgängliga informationen till allmän- heten om kemikalieanvändningen. Det avses gälla mängden av en farlig kemikalie som tas in i en anläggning, hur mycket av den som omvandlas till produkter respektive avfall och den slutliga mängden som lämnar anläggningen. Utsläppsdatabasen används av enskilda och intressegrupper för att påverka lokala myndigheter och politiska försam- lingar, för att utbilda allmänheten, för att främja samarbetet mellan näringsliv och allmänhet m.m. Den används av federala myndigheter i flera olika program bl.a. för att kontrollera efterlevnaden av andra lagar och för att skaffa överblick. Många dagstidningar och tidskrifter både på riks- och lokal nivå bevakar regelbundet databasen och gör reportage med utgångspunkt från t.ex. förändringar i utsläpp . 208 Åtgärder på nationell nivå Ett annat exempel på hur information kan användas i riskbegränsande syfte är det s.k. förslag nr 65 (Proposition 65) från . Förslaget, som utgör lag i Kalifor- nien ålägger företagen att informera allmänheten när de använder cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller reproduktionsstörande ämnen i sina produkter och pro- cesser. Även här är det en informationsskyldighet från företagen som ger allmänheten kunskap om vad som hanteras vid företaget. Informationsskyldigheten kan också ge underlag för produktval, opinionsarbete och förändring- ar. Inom EU finns ett system för företagens miljöstyrning och miljörevision, det s.k. EMAS. Företag som ansluter sig till systemet ska informera medborgarna om verksamheten vid företagen ur miljösynpunkt. Det är dock frivilligt att ansluta sig till systemet. I första hand kan man förvänta sig att större företag som är angelägna om en god miljöprofil kommer att ansluta sig. Många mindre företag kan välja att avstå på grund av kostnaderna för att bli certifierade. En del av de företag som väljer att inte ansluta sig är förmodligen sådana där insyn från allmänheten skulle vara värdefull och verka pådrivande på företagets miljöarbete. Vi tror att informationsspridning om företagens kemikalie- användning och miljöpåverkan via utsläpp och varuproduk- tion är en effektiv metod att åstadkomma en förbättrad kemikalieanvändning och kemikaliehantering med små insatser från myndigheterna. Det finns goda skäl att pröva detta angreppssätt i ökad utsträckning för att främja en bättre hantering av kemikalier samt för att påskynda avveckling och utbyte av icke önskvärda kemikalier och varor. Enligt EU:s beslutade direktiv om integrerad kontroll och förebyggande av utsläpp, kommer EU att publicera data över utsläpp av kemikalier. Uppgif- terna gäller dock endast storföretag och endast kemikalier Åtgärd er på nationell nivå 209 som finns med i tillståndsvillkoren för verksamheten. Dessa uppgifter kommer att omfatta ett litet antal kemikalier. Företag som i sina tillståndsvillkor har gränser för specifika kemikalier ska redovisa utsläppen av dessa till kommissionen och myndigheterna. Myndigheten ska se till att uppgifterna kommer till allmänhetens kännedom. Även detta gäller mycket stora företag och ett litet antal kemi- kalier. Direktivet kan inte anses uppfylla syftet att på ett tillräckligt sätt informera allmänheten om företagens kemikaliehantering. Direktivet är av minimikaraktär, grundat på artikel 130s i Romtraktaten, och medlemslän- derna har därmed möjlighet att införa egna bestämmelser som är mer långtgående. Den svenska offentlighetslagstiftningen ger stora möjligheter för medborgarna att ta del av allmänna handlingar vid svenska myndigheter. Därigenom ges möjlighet till insyn t.ex. i enskilda ärenden om kemikalier som är föremål för granskning vid myn- digheten. Det krävs dock aktiviteter från medborgaren för att få tillgång till informationen, t.ex besök vid myndigheten, skriftväxling m.m. Någon möjlighet att få ut material från företag som inte är eller har varit föremål för ärenden vid myndigheten finns dock inte. Inte heller finns det någon skyldighet för företagen att informera medborgarna om t.ex. kemikaliehanteringen vid företaget. föreslår att uppgiftsskyldighet införs för den som yrkesmässigt hanterar kemisk produkt eller för in i eller ut sådan produkt ur . Uppgift om pro- dukten eller dess hantering lämnas till myndighet som regeringen bestämmer (14 kap. 9 §). 210 Åtgärder på nationell nivå har centralt statistikansvar för utsläpps- statistik. Vi har erfarit att inom ramen för detta ansvar upprättar ett kemikalieutsläppsregister. Vi har erfarit att det svenska systemet är inspirerat av det amerikanska utsläppsregistret, Toxics Release Inventory, men kommer att anpassas till svenska behov och förut- sättningar bl.a. med ledning av erfarenheter som vunnits vid genomförda svenska försök och internationella aktivite- ter. Vi anser att det är angeläget att en skyldighet införs för alla kemikaliehanterande företag att informera om sin hantering av kemikalier på motsvarande sätt som enligt det amerikan- ska systemet. Detta innebär att de ska informera om användning och utsläpp av vissa specificerade kemikalier med allvarliga verkningar på hälsa och miljö. I vårt förslag ingår att företagens användning och utsläpp av farliga kemikalier ska redovisas. I användningen ingår det som lämnar anläggningen i form av produkter. Mot bakgrund av detta och den ämnesvisa inriktningen mot både hälso- och miljöfarlighet föreslår vi att närmare föreskrifter för uppgiftslämnandet utarbetas av Kemikali- einspektionen efter samråd med . Det pågående arbetet med utsläppsstatistik vid Naturvårds- verket bör utnyttjas. I första hand bör uppgifter om utsläpp lämnas vidare till allmänheten, medan uppgifter om företagens användning av kemikalier är av intresse för myndigheterna för att uppskat- ta kemikalieflöden m.m. Vi anser också att företagen bör ges en skyldighet att publicera sina data i lokala media. Detta ligger i linje med kemiindustrins eget program för Ansvar och Omsorg som också förordar en ökad öppenhet och ökad information om verksamheten till allmänheten. Åtgärd er på nationell nivå 211 5.14 Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska bedömas och tillsynen utvidgas Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska och hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälso- som miljöskador får i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter utveckla program för under- sökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter. De svenska reglerna för kosmetiska och hygieniska produk- ter finns i förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. Förordningen är meddelad med stöd av bemyndigande i lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Reglerna i 6 § (LKP) om utredning om bedömning av hälso- eller miljöskador är tillämpliga på kosmetiska produkter. Ansvarig myndighet, , får meddela ytterligare föreskrifter om utredningar vad gäller kosmetiska produkters hälso- eller miljöskador. Verksamheten inom kosmetikakontrollen har koncentrerats på folkhälsoaspekter för de 14 000 kropp- svårdsprodukter som används av ett stort antal konsumenter, produkter som via avloppet kan belasta vattenmiljön. har låtit upprätta en rapport - Miljöaspekter på kosmetiska och hygieniska produkter. Syftet med denna studie är att kartlägga ingredienser i några produktgrupper vars användning är utbredd och regelbunden. anger att denna studie kan 212 Åtgärder på nationell nivå ses som en första undersökning om på vilka områden ytterligare undersökningar bör göras. Kosmetiska och hygieniska produkter är produkter som appliceras på huden eller kommer i kontakt med kroppens slemhinnor. Hälsoskyddsaspekten på användningen av sådana produkter är därför av överordnad betydelse. Med hänsyn till att mängden förekommande produkter inom området är stor och att merparten av dessa produkter efter användningen förs med avloppsvattnet till vattenmiljön är även miljöaspekterna på användningen av dessa produkter väsentlig. Vi föreslår att den som tillverkar eller importerar kosmetis- ka och hygieniska produkter genom egna undersökningar eller på annat sätt ska se till att det finns utredning för be- dömning av vilka miljöskador produkterna kan ge upphov till. Vi föreslår också att får i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen och andra eventuellt be- rörda myndigheter utveckla program för under- sökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpå- verkan. Vi föreslår i avsnitt 6.13 att ska driva frågan i EU att direktivet om kosmetiska produkter (76/768/EG) också ska innefatta miljöriskvärdering. Regional och lokal tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter Länsstyrelserna och kommunerna är inte tillsynsmyndig- heter enligt förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter. har framfört förslag till regeringen att bestämmelse om regional och lokal tillsyn införs i förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter. Åtgärd er på nationell nivå 213 Ute i handeln finns ofta kosmetiska och hygieniska pro- dukter tillsammans med andra typiska konsumentprodukter som också är kemiska produkter. Det är därför en kompli- kation att kommunerna inte kan utöva tillsyn över kosme- tiska och hygieniska produkter men över andra konsument- produkter. Det kan vara svårt, i vart fall för konsumenten, att förstå denna skillnad. Den centrala tillsynsmyndigheten har inte möjlighet att utöva tillsyn i försäljningsledet på samma sätt som en lokal tillsynsmyndighet.