sou · GLB3189 · 1998-01-01 00:00:00 — Vid sammanträde beslutade regeringen om direktiv (dir 1997:9) som gav en särskild utredare i uppdrag att utforma förslag till ett nytt system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt ar- betsförmåga. Det nya systemet skall ersätta dagens system med förtids- pension och sjukbidrag. Med stöd av regeringens bemyndigande för- ordnade statsrådet generaldirektören att vara särskild utredare i utredningen. förordnades som SAKKUNNIGA att ingå i utredningen departements- rådet , departementssekreteraren , departe- mentssekreteraren , hovrättsassessorn , kanslirådet och docenten . Till att som EXPERTER ingå i utredningen förordnades förbundsordföran- den , programmeraren , avdelnings- direktören , byrådirektören , ut- redaren , utredaren , avdelningsdirektören och nationalekonomen . Som sekreterare i utredningen har tjänstgjort försäkringskonsulten , hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . har av- delningsdirektören tjänstgjort som huvudsekreterare i utredningen. och fil har i viss ut- sträckning arbetat som sekreterare i utredningen. Utredningen (S 1997:03) om ersättning vid långvarigt nedsatt ar- betsförmåga har antagit namnet . lämnade utredningen betänkandet SOU 1997:166 Ohälsoförsäkringen – Tr ygghet och aktivitet. I betänkandet presenterade utredningen förslag till en sammanhållen ohälsoförsäk- ring. Försäkringen omfattar ersättning vid såväl korta, långvariga som varaktiga fall av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. I be- tänkandet lämnades också förslag till hur de nya ersättningsreglerna skall anpassas till det reformerade ålderspensionssystemet och vilken ålderspensionsrätt som förtidspensionärer skall tillgodoräknas i detta system. Utredningen föreslog också förändringar bl.a. i reglerna om ar- betslivsinriktad rehabilitering samt förändringar som syftar till att i större utsträckning än nuvarande regler möjliggöra aktivitet hos den som beviljats förtidspension. Utredningen framhöll i betänkandet att utredningstiden varit knapp, vilket fått till följd att konkreta lagförslag inte upprättats vad avser vis- sa av utredningens förslag samt att inte heller förslag till övergångs- bestämmelser då kunde lämnas. Utredningen förklarade dock att den avsåg att återkomma med förslag till övergångsbestämmelser. Efter det att betänkandet lämnades har arbetet med övergångsbe- stämmelserna fortsatt. Även detta arbete har bedrivits under tidspress. Konstruerandet av regler för övergången framför allt mellan det nu- varande förtidspensionssystemet och det av utredningen föreslagna systemet är tekniskt komplicerat och kräver omfattande överväganden. Utredningen har därför i det nu aktuella betänkandet i dessa delar inte kunnat lämna lagförslag utan har inskränkt sig till att lämna principiella förslag till övergångsbestämmelser. Det är av värde att liknande regler kommer att gälla för hur av- skaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer skall hanteras vid övergången till de reformerade systemen såväl vad avser ålders- som förtidspension. Det är också i flera avseenden principiellt likartade problem som måste lösas i båda fallen. Enligt utredningens uppfattning är det därför lämpligt att mer konkreta förslag till övergång till det nya förtidspensionssystemet i denna del utreds inom ramen för den utredning som väntas få i uppdrag att för ålderspensions- reformen utforma garantipensionen för ålderspensionärer födda eller tidigare. överlämnar härmed betänkandet SOU 1997:189 Ohälsoförsäkringen – Övergångsbestämmelser. Utredningens arbete fortsätter för att, i enlighet med direktiven, lämna en särskild redovisning i de delar förslagen avser ung- domar. /-IKAEL -¼LLER"ENGT /LLE !NDERSSON4OMAS &ORENIUS$AN ,JUNGBERG/VE .ILSSON 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERINGEN ........................................ Utredningens förslag till nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbestförmåga .................................. Bakgrunden till förslagen .................................................... Allmänt om övergångsregleringen ...................................... +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING......................................................... !KTIV REHABILITERING OCH UPPF¶LJNING ................................................ 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION.................. 2¤TT ATT STUDERA UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION.................................. +OPPLING TILL DET REFORMERADE ¥LDERSPENSIONSSYSTEMET .................... +RAV P¥ BOS¤TTNING ........................................................................... 1.1Utredningens förslag till nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har i betänkandet SOU 1997:166 Ohälso- försäkringen – Trygghet och aktivitet lämnat förslag till ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Förslaget innebär relativt långtgående förändringar i förhållande till nuvarande system. En sammanhållen ohälsoförsäkring föreslås. Försäkringen omfattar er- sättning vid såväl korta, långvariga som varaktiga fall av nedsatt arbets- förmåga vid sjukdom. En ny ersättningsform, långtidssjukpenning, föreslås. Långtidssjuk- penningen är i huvudsak avsedd att ersätta sjukbidraget i nuvarande system. För den som haft sjukpenning skall ske en automa- tisk övergång till långtidssjukpenning, vilken till skillnad från sjukpen- ningen beräknas på ett historiskt inkomstunderlag. Under vissa förut- sättningar skall det även vara möjligt att erhålla långtidssjukpenning efter ansökan. Vidare ges förslag till beräkningssätt för inkomstrelaterad ersättning i form av långtidssjukpenning och förtidspension som syftar till att minska risken för att ersättningen baseras på tillfälligt låga eller höga inkomster. En ny utformning av grundskyddet föreslås. Denna utformning in- nebär att grundskyddet skall utgöra en ren utfyllnadsersättning och dessutom i viss mån anknyta till inkomstutvecklingen i olika ålders- grupper. Vidare föreslås att bosättning i skall gälla som villkor för rätt till grundskydd. 8 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING Utredningen föreslår även att huvuddelen av ersättningarna vid långvarig nedsättning av arbetsförmågan anpassas till den allmänna in- komstutvecklingen i samhället. När det gäller de olika ersättningsformerna sjukpenning, långtids- sjukpenning och förtidspension förordar utredningen en ny utformning av kriterierna för rätt till ersättning samt vissa ändringar av reglerna om arbetslivsinriktad rehabilitering. Beträffande förtidspension föreslås dessutom vissa förändringar som syftar till ökade möjligheter till aktivitet, bl.a. när det gäller för- värvsarbete och studier under tid med förtidspension. Slutligen lämnas förslag om vilken ålderspensionsrätt som skall till- komma den som uppbär ersättning vid långvarigt nedsatt arbetförmåga. Med vissa undantag föreslår utredningen att förslagen genomförs . I kapitel 17 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen kortfattat berört frågan om övergångsregler. Delvis har utredningens förslag till nytt system för ersättning vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga tillkommit som en följd av den planerade reformeringen av ålderspensionssystemet. Förtidspensionssystemet är en del av ett större system med ersättning i form av folkpension och allmän tilläggspension (ATP) och som bl.a. omfattar förtids- och ålderspensioner. Reglerna för beräkning av förtidspension är i huvud- sak knutna till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ålderspension kommer att beräk- nas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtek- niskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäk- ringsgrenar avskilt system. Detta medför med nödvändighet att nya regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga måste till- skapas för i vart fall förtidspensionärer i de åldersgrupper som kommer att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. En annan utgångspunkt för arbetet har varit att all ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara skattepliktig, vilket innebär att det särskilda grundavdraget för pensionärer skall avskaffas. Till grund för utredningens förslag ligger emellertid även ett antal av utredningen antagna principiella ståndpunkter för hur ersättnings- systemet bör vara utformat. Förslagen syftar inte i sig till några generella förändringar av det ekonomiska utfallet för dem som kommer att uppbära sådana ersätt- ningar som omfattas av utredningens förslag. 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING 9 nivån för en individ i det nya systemet komma att bli högre eller lägre än vad som skulle ha varit fallet i dagens system beroende på faktorer såsom dennes förvärvsmönster, inkomstprofil eller tillväxten i sam- hällsekonomin. Enligt utredningens bedömning medför ett genom- förande av förslagen i och för sig en samhällsekonomisk bespa- ring. Det förtjänar dock att påpekas att varken det föreslagna systemet i sig eller övergången från det nuvarande systemet till det föreslagna för dem som beviljats en ersättning före ikraftträdandet enligt direktiven får medföra någon ökning av utgifterna jämfört med vad som gäller enligt nuvarande förhållanden. Syftet med ersättningssystemet är att även framgent tillförsäkra människor rätt till ekonomisk tr ygghet vid förtida förlust eller nedsätt- ning av arbetsförmågan. Ersättningen skall därvid utgöra en kompen- sation för inkomstbortfall som har sin grund i sjukdom eller skada i form av inkomstrelaterad ersättning och garantibelopp. Inledningsvis kan konstateras att övergångsregleringen innefattar ett flertal olika faktorer som måste balanseras mot varandra. I grunden gäller naturligtvis att en ny utformning av ersättningssystemet som i såväl principiellt som samhällsekonomiskt avseende måste anses inne- bära en förbättring i förhållande till gällande system i princip bör få största möjliga genomslag. Mot detta skall dock, särskilt i fråga om långsiktiga ersättningar, vägas intresset av att de försäkrade individerna inte drabbas av försämrade villkor och intresset av att motverka trös- keleffekter. Dessa intressen står dessutom ofta i motsatsställning till det samhällsekonomiska intresset av att hålla utgifterna inom den givna ramen och administrationens intresse av att undvika alltför långvarig tillämpning av särskilda övergångsregler för vissa grupper. Även dessa faktorer måste naturligtvis vägas in. Utredningen föreslår att huvuddelen av förslagen skall träda i kraft . Undantag från detta föreslås i fråga om de nya krite- rierna för sjukpenning och förtidspension samt vissa förslag om änd- ringar av reglerna om arbetslivsinriktad rehabilitering. Dessa ändringar föreslås således genomförda . 10 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING Nödvändiga förändringar av förmåner beviljade enligt nuvarande regler Ersättningar som beviljas efter ansökan som görs från och med dagen för ikraftträdandet bör genomgående beräknas med tillämpning av de nya bestämmelserna. beviljade förmåner bör emellertid så långt möjligt bibehållas i princip oförändrade och således inte bytas ut mot ersättningar beräknade enligt de nya reglerna. Som ovan berörts krävs emellertid av vissa skäl trots detta en relativt omfattande över- gångsreglering i fråga om ersättningar som har beviljats före ikraftträ- dandet enligt nuvarande regler om folkpension och ATP. Reformeringen av ålderspensionssystemet och avskaffandet av det särskilda grundavdraget för pensionärer innebär i sig krav på att i det närmaste samtliga försäkrade som uppbär eller kommer att börja uppbära förtidspension enligt nuvarande system kommer att få sina er- sättningar tekniskt sett omvandlade till inkomstrelaterad förtidspension och garantibelopp. Helt allmänt gäller vidare att man, inte minst av administrativa skäl, i möjligaste mån bör undvika att upprätthålla olika ersättningssystem parallellt . Förutom de negativa effekterna i ad- ministrativt hänseende innebär en ordning med parallella system dess- utom att de s.k. tröskeleffekterna förstärks. Detta talar för en anpassning mellan de ersättningar som utgår enligt nuvarande regler och de som kommer att beviljas . Det nu sagda behöver dock i sig inte innebära att indi- vider drabbas av några påtagliga nominella förändringar av utgående ersättningar. Såsom tröskeleffekt brukar beskrivas det förhållandet att exempelvis nivån på en ersättning varierar märkbart beroende på marginella skill- nader i enskilda faktorer. Exempelvis kan detta gälla om en ansökan om ersättning ges in före eller efter ett visst datum. Tröskeleffekter är generellt sett något som bör undvikas. Detta kan dock inte gälla utan undantag. Flertalet av de ändringar som föreslås av utredningen grundas på principiella resonemang om hur ett system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör vara utformat. Med hänsyn härtill bör natur- ligen eftersträvas att de nya reglerna får ett långtgående genomslag. I vissa fall måste det därför accepteras att tröskeleffekter uppstår. 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING 11 Förtidspension – en långsiktig ersättning Särskilt i fråga om en sådan långsiktig ersättning som förtidspension bör de pensionsberättigade inte drabbas av annat än marginella föränd- ringar av ersättningens nivå som följd av att det nya systemet införs. Förtidspension beviljas i princip för tiden fram till dess den försäk- rade går i ålderspension. En individ måste kunna långsiktigt planera och inrätta sin tillvaro även när han eller hon är hänvisad till att för- sörja sig genom en förtidspension. Detta talar mot att vidta några för- ändringar som innebär försämringar av de förtidspensionerades eko- nomiska standard. En förtidspensionär har dessutom oftast mycket svårt att genom ar- bete eller på annat sätt kompensera för en nedsättning av ersättningens nivå och är i regel helt beroende av pensionen för sin försörjning, vilket medför ett särskilt krav på att de pensionsberättigade måste kunna för- lita sig på att ersättningen är stabil över tiden. I princip bör alltså övergångsreglerna för de förtidspensionerades del syfta till att inga minskningar av ersättningen får ske. blir det orimligt att i varje enskilt fall göra individuella jämförande beräkningar och, då det nya systemet resulterar i en högre eller lägre ersättning, genomgående beräkna er- sättningen enligt det för individen mest fördelaktiga alternativet. Över- gångsbestämmelser med en sådan inriktning skulle kunna bli mycket kostsamma och dessutom innebära en stor administrativ uppgift. Ovan har nämnts utredningens förslag om att förtidspensionärer skall ges ökade möjligheter till ett aktivare liv och således kunna för- värvsarbeta eller studera under tid med förtidspension utan att riskera att förtidspensionen omprövas. Dessa möjligheter föreslås omfatta även dagens förtidspensionärer från och med ikraftträdandet . Sjukbidragen och övergången till långtidssjukpenning Sjukbidrag enligt dagens regler beviljas för en begränsad tid, i regel högst . Det framstår som rimligt att ingen förändring vidtas i fråga om de sjukbidrag som beviljats fram till dess att de nya bestäm- melserna om långtidssjukpenning trätt i kraft. Med hänsyn till sjukbidragets temporära karaktär kan det dock inte anses befogat att tillförsäkra sjukbidragstagarna en långsiktig garanti 12 5TG¥NGSPUNKTER F¶R ¶VERG¥NGSREGLERING mot förändringar av ersättningen på samma sätt som i fråga om förtids- pensionärerna. Utgångspunkten bör alltså vara att sjukbidragstagarna övergår till långtidssjukpenning eller förtidspension enligt nya regler om de vid ut- gången av sjukbidragstiden alltjämt helt eller delvis saknar arbetsför- måga till följd av medicinska eller därmed jämställda orsaker. Förtidspensionärer och sjukbidragstagare som är födda eller ti- digare kommer i så gott som samtliga fall att gå i ålderspension senast . Denna grupp kommer i huvudsak inte att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet utan kommer att få sin ålders- pension beräknad med utgångspunkt i nuvarande regler för folkpension och ATP. Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att inga förändringar vidtas för denna grupp i fråga om ersättningens och ålderspensionsrättens beräkning. Även de som tillhör dessa födelseår- gångar och som först efter det föreslagna systemets ikraftträdande be- viljas en förmån bör i huvudsak undantas från att omfattas av nya er- sättningsregler. Förutom att ge förslag till ett nytt ersättningssystem har det ankommit på utredningen att föreslå regler om ålderspensionsrätt i det reforme- rade ålderspensionssystemet för dem som uppbär ersättning vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga. Utredningen föreslår att de som kommer att uppbära förtidspension enligt de föreslagna reglerna skall tillgodo- räknas ålderspensionsrätt på den s.k. antagandeinkomsten fram till om de har rätt till inkomstrelaterad förtidspension och, då rätt till grundskydd föreligger, på det utgående s.k. garantibeloppet. Även i detta avseende bör utgångspunkten vad beträffar dem som som uppbär förtidspension enligt nuvarande regler och tillgodoräknats ATP- poäng vara att beräkningen av rätt till ålderspension utformas på mot- svarande sätt. För dem som i nuvarande system har beviljats för- tidspension men saknar rätt till ATP bör dock gälla att de skall om- fattas av grundskyddet i det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. den s.k. garantipensionen, vilken i fråga om ersättningsnivåer mot- svarar nuvarande grundskydd i form av folkpension och pensionstill- skott. 2 Kriterier för rätt till ersättning 5TREDNINGENS F¶RSLAG: Kravet på att arbetsförmågan skall vara ned- satt med minst sju åttondelar för rätt till hel förmån skall gälla för alla ersättningar i ohälsoförsäkringen . Utredningen har i kapitel 7 i betänkandet SOU 1997:166 föreslagit vis- sa förändringar vad gäller kriterierna för rätt till sjukpenning och för- tidspension. Samma regler som föreslås gälla för rätt till sjukpenning och förtidspension fr.o.m. föreslås gälla även för rätt till långtidssjukpenning när denna ersättningsform införs den 1 ja- nuari 2001. Utredningen bedömer att de förändringar som föreslås av kriterierna för rätt till ersättning är att anse som nödvändiga förtydliganden av de regler som gäller . Det gäller framför allt dels förtyd- ligandet av vad som skall anses vara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, dels möjligheten att åberopa särskilda skäl för rätt till ersättning. Dessutom föreslås att kravet på arbetsförmågans nedsättning för rätt till hel ersättning sänks från nuvarande krav på hel nedsättning till sju åttondelar av hel arbetsförmåga. När det gäller kravet på arbetsförmågans nedsättning konstaterar ut- redningen att det enligt nu gällande regler föreligger rätt till tre fjärde- dels ersättning för dem som har en arbetsförmåga som, åtminstone teo- retiskt, bedöms uppgå till mellan . Att en mycket liten arbetsförmåga föreligger torde dock vara mycket svårt att avgöra och därmed finns risk för olika behandling och olikformighet i rättstillämp- ningen. Utredningen har därför gjort den avvägningen att den som be- döms ha en arbetsförmåga som är mindre än hälften av 25 procents ar- betsförmåga skall få rätt till hel ersättning. Även om det sedan den ställs krav på att arbetsförmågan skall vara helt nedsatt för rätt till hel förmån, torde det finnas personer som därefter har beviljats 14 +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING hel förmån även om de har en mycket liten återstående arbetsförmåga. Utredningen bedömer därför att förslaget är av mera formell än reell karaktär. Detta utesluter naturligtvis inte att det finns personer som har beviljats tre fjärdedels ersättning men där arbetsförmågan är nedsatt med minst sju åttondelar. Dessa personer skulle, om de nu föreslagna reglerna varit tillämpliga vid beslutstillfället, ha rätt till hel förmån. Utredningen föreslår att det sänkta kravet på arbetsförmågans nedsätt- ning för rätt till hel förmån även skall gälla dem som har beviljats för- tidspension eller sjukbidrag eller börjar uppbära sjukpenning före . Den som för övergången till de före- slagna kriterierna har tre fjärdedels ersättning kan efter ansökan beviljas hel förmån även om arbetsförmågans nedsättning inte har förändrats sedan förmånen beviljades. Ansökningsförfarandet gäller dem som har förtidspension eller sjukbidrag. När det gäller sjuk- penning behövs av naturliga skäl ingen ansökan utan har att pröva arbetsförmågans nedsättning utifrån de underlag, bland annat läkarutlåtanden, som finns tillgängliga i det enskilda fallet. När det gäller sjukbidrag har utredningen inte föreslagit några för- ändringar av kriterierna för rätt till denna förmån eftersom avsikten är att sjukbidrag normalt inte skall kunna beviljas efter införandet av långtidssjukpenning . Utredningen har emellertid angett i betänkandet SOU 1997:166 att det är olämpligt att ha olika kriterier för sjukpenning, långtidssjukpenning och förtidspension. Till följd härav har utredningen föreslagit en förändring av kriterierna för rätt till sjukpenning. Av samma orsak anser utredningen att de kriterier som föreslås gälla för rätt till förtidspension även bör gälla vid pröv- ning av rätt till sjukbidrag som beviljas fr.o.m. t.o.m. det datum då möjligheten att bevilja sjukbidrag upphör, i princip t.o.m. . En förutsättning för att kunna ansöka om hel förmån är att de aktu- ella personerna skall blir informerade om möjligheten. Utredningen fö- reslår därför att de personer som uppbär tre fjärdedels sjukpenning, förtidspension eller sjukbidrag informe- ras skriftligen om ändrade kriterier för rätt till hel förmån och därmed om möjligheten att, i förekommande fall, ansöka om hel förmån fr.o.m. . En förutsättning för att skall kunna besluta om hel förmån bör vara att det finns underlag som ger stöd för att arbetsförmågan inte uppgår till mer än en åttondel av hel arbetsförmåga, bland annat läkarutlåtande. Mot bakgrund av att läkar- +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING 15 nas utlåtanden har stor betydelse för möjligheten att avgöra arbetsför- mågans nedsättning är också dessa en viktig målgrupp för försäkrings- kassans information om ändrade kriterier. Utredningen har diskuterat huruvida prövning av rätt till hel förmån även skall innefatta en omprövning av redan be- viljad förmån, dvs. om ansökan om hel förmån skall innebära att även tidigare beviljad tre fjärdedels förmån prövas på nytt. Utredningen har kommit till slutsatsen att prövning bör avse rätten till hela förmånen, dvs. inte enbart en förhöjning från tre fjärdedels till hel ersättning. Det bör emellertid uppmärksammas att i de fall som för- tidspensionen eller sjukbidraget har beviljats före gäller övergångsbestämmelser som innebär att de regler som gällde för rätt till förtidspension och sjukbidrag före skall till- lämpas till den del förmånen har beviljats före eller beviljats efter en ansökan som har gjorts före . Dessa över- gångsbestämmelser innebär att den som med stöd av de nu föreslagna övergångsbestämmelserna ansöker om hel förmån skall vid prövningen av rätt till hel förmån få tre fjärdedels ersättning prövad enligt tidigare regler. Det gäller under förutsättning att förtidspensionen eller sjukbi- draget har beviljats före eller efter en ansökan som inkommit före denna dag. Förhöjningen från tre fjärdedels till hel för- mån skall därefter prövas enligt de nu föreslagna kriterierna. Mot bakgrund av att det torde finnas en viss kvarstående arbetsför- måga bland dem som har hel förmån gör utredningen den be- dömningen att det kommer att röra sig om ett begränsat antal personer som kan ha rätt till höjning av ersättningsnivån med stöd av övergångs- bestämmelserna. var det cirka 7 500 personer som hade tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag. Den absoluta merparten av dessa torde ha en arbetsförmåga som uppgår till minst en åttondel av hel arbetsförmåga och kommer därför inte att ha rätt till hel förmån. 5TREDNINGENS F¶RSLAG Långtidssjukpenning införs och sjukbidrag avskaffas .