sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Närmare bestämmelser om hur en begäran om att få ta del av en hand- ling skall behandlas samt om förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen samt även i 15 kap. sekretesslagen. En begäran om att få ta del av en allmän handling skall enligt huvudregeln i tryckfrihetsförordningen göras hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § tryckfrihetsförord- ningen). Av 15 kap. 6 § sekretesslagen framgår att frågan i första hand skall prövas av den befattningshavare som enligt t.ex. arbetsordningen svarar för vården av handlingen. I tveksamma fall, skall frågan hänskjutas till myndighetens prövning - dock endast om detta kan ske "utan omgång". Om befattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen skall frågan hänskjutas till myndigheten, om sökanden begär det. Den som får avslag på en begäran om att ta del av en allmän handling har i allmänhet rätt att få saken prövad av domstol (2 kap. 15 § tryckfrihets- förordningen). Enligt huvudregeln skall överklagande ske till kammar- rätten (15 kap. 7 § sekretesslagen). När någon begär att få ta del av en handling som finns hos en myn- dighet, måste först och främst göras en bedömning av om det över huvud taget är en allmän handling . Om så är fallet, måste därefter prövas om offentlig (dvs. tillgänglig för allmänheten) eller hemlig Hur skall då en handling som bedöms vara allmän och offentlig till- handahållas? Kortfattat kan sägas att sökanden har rätt att ta del av handlingen gratis på stället (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Handlingen får även t.ex. skrivas av eller avbildas. Från dessa regler görs undantag bl.a. för det fall att "betydande hinder möter". Den som vill ta del av handlingen har även rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av den; ADB-upptagningar behöver dock inte lämnas ut annat än i form av utskrift (2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen). 15.2.1Registrering av allmänna handlingar För att rätten att ta del av allmänna handlingar skall kunna utnyttjas är det viktigt att kunna ta reda på vilka handlingar som finns hos en myn- dighet. Det är därför - samt givetvis även för det egna arbetets effekti- vitet - av betydelse att de handlingar som inkommer till respektive upprättas hos en m yndighet registreras, så att man i diariet kan se vilka allmänna handlingar som finns. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen är huvudregeln att allmänna handlingar skall registreras. Vissa undantag görs dock från denna registreringsskyldighet. Så är fallet bl.a. beträffande allmänna handlingar som uppenbart är av ringa intresse för myndighetens verksamhet (t.ex. pressklipp, cirkulär eller reklamtryck) samt för allmänna offentliga handlingar som hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. I 15 kap. 2 § anges vilka minimikrav som uppställs när det gäller vad som skall antecknas; av registret skall framgå exempelvis datum när handlingen kom in eller upprättades samt i korthet vad handlingen rör. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan som har framgått begränsas. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges vilka intressen som får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga. Som exempel kan nämnas hänsyn till rikets säkerhet eller till enskildas per- sonliga eller ekonomiska förhållanden. Bland sekretesslagens övriga bestämmelser kan nämnas regler om sekretessens räckvidd och spridning, skaderekvisiten samt tidsbegräns- ningen av handlingssekretess. Vidare innehåller lagen bestämmelser bl.a. om överföring av sekretess till vissa myndigheter samt om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Som har fram- kommit innehåller 15 kap. bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. Principen om handlingsoffentlighet kan sägas vara grunden för det offentliga arkivväsendet. Grundläggande bestämmelser om myndigheters och vissa andra offentliga organs arkiv samt om arkivmyndigheter finns i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446). Arkivlagen är tillämplig endast på s.k. myndighetsarkiv. Ett myn- dighetsarkiv i lagens bemärkelse innehåller inte annat än allmänna handlingar, dvs. sådana handlingar som omfattas av principen om handlingsoffentlighet (3 § arkivlagen). Det kan hos en myndighet finnas handlingar som inte är allmänna, men sådant material faller inte under arkivlagen. Arkivmyndigheterna skall se till att myndigheterna fullgör sina arkiv- vårdande uppgifter (7 § arkivlagen). Statliga arkivm yndigheter är Riks- arkivet och landsarkiven (8 § arkivförordningen). Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och i , om inte kommun- eller har utsett någon annan nämnd eller styrelse (8 § andra stycket arkivlagen). I tillsynsansvaret ligger såväl kontrollerande som styrande uppgifter. Här kan bl.a. nämnas att arkiven regelbundet skall inspekteras av respektive arkivmyndighet (5 § arkivförordningen). som har högsta överinseendet över arkivväsendet i landet har kommit att utveckla en betydande normgivning. I arkivförordningen har bemyndigats att meddela verkställighetsföreskrifter, i viss utsträckning avseende samtliga organ som omfattas av arkivlagen (2 §, 3 § fjärde stycket, 4,11-12, 16 §§). Föreskrifter och allmänna råd som beslutas av skall kungöras i författningssamling (RA-FS). Det är också främst som har att verka för utveckling och rationalitet inom arkivväsendet. Utöver en tillsyns- respektive rådgivningsfunktion har arkivmyn- digheterna till uppgift att ta emot arkivmaterial för slutlig förvaring (depåfunktion). En arkivmyndighet har rätt att efter överenskommelse eller efter ensidigt beslut överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn (9 § arkivlagen). Denna bestämmelse skall ses mot bakgrund av att allmänhetens intresse av insyn i förvaltningen liksom även myndigheternas eget informationsbehov i regel minskar när handlingar har uppnått en viss ålder och ersätts av ett historiskt forsk- ningsintresse. Detta innebär att behovet av koppling till den myndighet i vars verksamhet handlingarna har tillkommit är lika stark. Dessutom kräver äldre arkivhandlingar ofta mer fackmässig vård. I och med överlämnandet övergår ansvaret för materialet till arkivmyndig- heterna. Om en arkivmyndighet tar emot handlingar som är sekretess- belagda, överförs sekretessen till arkivmyndigheten (13 kap. 4 § sekre- tesslagen). De statliga arkivmyndigheterna har en viktig uppgift i att ge stöd till de enskilda arkivinstitutionerna (6 och 26 §§ förordningen [1995:679] med instruktion för och landsarkiven). Statliga arkivmyn- digheter får även ta emot arkivmaterial från enskilda (13 § arkivlagen). Detta material blir härigenom inte att anse som allmänna handlingar, 2 kap. 11 § p. 3 tryckfrihetsförordningen (jfr avsnitt 15.7). Det kan här nämnas att det skall finnas en arkiv hos (14 § p. 2 instruktionen). Denna nämnd avgör ärenden om statsbidrag till enskilda organ samt är även rådgivande organ i frågor som rör enskilda arkiv (16 § första stycket). Av 34 § instruktionen framgår att arkivmyndigheterna "i lämplig omfattning" får ta betalt för bl.a. rådgivning till enskilda samt för att ta emot, bevara och vårda enskilda arkiv. Arkivmyndigheterna har vidare rätt att åta sig att utföra utredningar och andra uppdrag åt m yndigheter och enskilda. För upp- dragsverksamheten får myndigheterna ta ut ersättning som motsvarar kostnaden (35 §). Fram till överlämnandet till en arkivmyndighet ligger ansvaret för arki- ven i princip på de arkivbildande myndigheterna, dvs. varje myndighet svarar för sitt arkiv (4 § arkivlagen). Detta överensstämmer med den s.k. proveniensprincipen, som innebär att ett arkiv uppfattas som sam- manhängande med den verksamhet som skapar arkivet. Proveniens- principen förutsätter att myndigheternas arkiv hålls samman och bevarar sin inre struktur även sedan de har överlämnats till arkiv myndigheterna. 160 Gällande rätt SOU 1997:43 I arkivlagen anges särskilt att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet (3 § andra stycket). Arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (3 § tredje stycket). Det är av stor betydelse att informationen i arkiven är lätt tillgänglig samt att det är möjligt att skaffa sig kunskap om vilken information som finns att tillgå. Det är sålunda inte tillräckligt att arkiven bevaras och är hjälpligt ordnade - arkiven måste vara organiserade så att åtkomsten av arkivhandlingarna underlättas . För att den principiella rätten att ta del av handlingar skall ha något värde är det viktigt att denna rätt också faktiskt kan utnyttjas. Det är när det gäller forskningen som kulturarvsaspekten framträder tydligast; att bevara minnet av utvecklingen samt att använda den kun- skap som detta ger för att belysa den historiska utvecklingen och till- godogöra sig de erfarenheter som kan dras ur materialet. Det kan tilläggas att det vid sidan av själva utnyttjandet av arkiven, ligger ett värde i det faktum att arkiven finns - vetskapen om att infor- mation finns har ett värde i sig. Närmare bestämmelser om arkivvården finns i 4-6 §§. Till grund- reglerna hör att arkiven skall hållas organiserade så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Varje myndighet skall ha en arkiv- förteckning, som kan sägas utgöra en systematiskt uppställd re dovisning av arkivens innehåll. Vidare skall det finnas en arkivbeskrivning som bl.a. skall ge information om vad som kan finnas i arkivet och hur det är uppställt. För att kunna ge en överblick över m yndighetens arkiv bör beskrivningen också lämna besked om myndighetens uppgifter och organisation och hur dessa har skiftat. Handlingar skall registreras på ett sätt som är ändamålsenligt för arkivvården. Av sekretesslagen framgår att handlingar skall registreras, dock inte hur detta skall gå till, dvs. inte något om struktur eller lik- nande. Registreringen sker i första hand med tanke på handläggningen av ärenden, men är även av betydelse för strukturering av arkivet. När man lägger upp ett system för registrering är det därför viktigt att ta hänsyn till arkivaspekten. I myndigheternas arkivvårdande verksamhet ingår vidare att skydda arkiven mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst. Vid arkivläggning skall prövas vilka handlingar som skall vara arkivhand- lingar; som exempel kan nämnas att en akt i ett avslutat ärende skall rensas från sådana handlingar som inte är allmänna. Vidare har myn- digheterna till uppgift att verkställa föreskriven gallring (jfr. Detta innebär att avgöra vilka handlingar som enligt gällande regler skall gallras samt att ta bort och förstöra dessa. När handlingar framställs skall myndigheterna använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. I arkivlagen föreskrivs att allmänna handlingar får gallras (10 §). Denna bestämmelse skall ses mot bakgrund av det förhållandet att dagens samhälle kännetecknas av allt rikare och mer komplicerade informationsflöden. Den ökande mängden information innebär i och för sig att arkivens värde blir större, men blir informationen allt mer sammansatt och svår att överblicka. Utan gallring skulle arkiven få en ohanterlig omfattning, vilket inte skulle gagna informations- och insynsaspekten, snarare tvärtom. Syftet med gallringen är främst att arkiven inte skall tyngas av handlingar som saknar påtagligt informa- tionsvärde, som bara utgör en dubblering av information som bättre kan sökas någon annanstans eller som har ett informationsvärde som är begränsat i tiden. Gallring kan även ske av andra orsaker, som är betingade av integ- ritetsintressen (jfr datalagen [1973:289], olika registerlagar samt Data- inspektionens föreskrifter). En riktigt utförd gallring bör innebära att arkiven blir mer överskåd- liga och mer effektiva som informationskällor. En alltför kraftig gallring kan emellertid medföra att den fria insynen äventyras. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste därför hänsyn tas till offentlighets- intressena; det är viktigt att det material som finns kvar efter gallringen tillgodoser dels rätten att ta del av allmänna handlingar, dels rättskip- ningens, förvaltningens och forskningens behov. Vidare skall kulturarvs- aspekten beaktas. Statliga myndigheter får i princip gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av (12, 14 §§ arkivförordningen). För kommunala myndigheter förutsätts i princip kommunerna själva meddela gallringsföreskrifter. har dock utfärdat allmänna råd om gallring hos kommuner och landsting. Det är viktigt att skilja gallring från rensningen av handlingar. Med rensning avses att akten befrias från material som inte skall utgöra arkivhandlingar, dvs. sådant som inte är allmänna handlingar eller bör bli det vid arkivläggningen. 15.3.5Överlämnande av allmänna handlingar till arkivmyndighet Om en statlig myndighet upphör och verksamheten inte förs över till någon annan statlig myndighet, skall myndighetsarkivet lämnas till en arkivmyndighet (11 § arkivlagen). Motsvarande bestämmelse finns även för kommunala myndigheter (14 §). I de fall en verksamhet flyttas från en myndighet till en annan överförs istället arkivet till den myndighet som fortsättningsvis skall bedriva verksamheten. Huvudregeln är att arkivet skall lämnas till arkivmyndigheten från det att verksamheten upphörde. Det är dock möjligt att meddela undantag från denna regel. När det gäller statliga myndigheter tillkommer denna befogenhet regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer (11 § första stycket). På den kommunala sidan har kommun- eller motsvarande möjlighet (14 § första stycket). Undantag kan gälla när överlämnandet skall ske, men kan även gälla att överlämnande över huvud taget inte skall ske. Detta kan vara påkallat t.ex. om en verksamhet övergår från ett statligt till ett kommunalt organ eller vice versa, eftersom en handling som är allmän i dessa fall behåller denna karaktär. I de fall däremot när verksamheten övertas av ett enskilt organ bör några bestämmelser om att arkivet skall lämnas till detta organ inte meddelas. En sådan föreskrift skulle nämli- gen strida mot principen att allmänna handlingar inte får förlora denna sin status. Som nedan (avsnitt 15.6) framgår kan dock allmänna hand- lingar under vissa förutsättningar förvaras hos ett enskilt organ som trätt i en myndighets ställe. Vid sidan av gallring, överlämnande till arkivmyndighet eller åter- ställande av lånade handlingar får statliga myndigheter inte göra sig av med allmänna handlingar utan författningsstöd eller särskilt beslut av regeringen (12 § arkivlagen). Det kan nämnas att regeringen har bemyndigat att meddela föreskrifter om överlämnande av hela eller delar av statliga myndigheters arkiv till en annan myndighet eller till en arkivmyndighet samt vidare om återlämnande av handlingar (11 § p. 3 respektive 4 arkivförordningen). För den kommunala sektorn gäller att myndigheterna inte får göra sig av med allmänna handlingar på annat än ovan angivna sätt utan stöd av lag eller särskilt beslut av fullmäktige (15 § arkivlagen). 15.4Tillämpningsområde för principen om handlingsoffentlighet m.m. Frågan om reglernas tillämplighet har i viss utsträckning berörts tidi- gare. Här skall ges en kort sammanfattning av när bestämmelserna skall tillämpas. En förutsättning för att en handling skall vara att anse som allmän är, som tidigare framgått, att den förvaras hos en myndighet (2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Regeringen, förvaltningsmyn- digheter och kommunala nämnder är exempel på myndigheter. Bestämmelserna om handlingsoffentlighet gäller även för , kyrkomötet och beslutande församling; dessa beslutande församlingar jämställs nämligen med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen (2 kap. 5 §). Avsikten är att sekretesslagen skall tillämpas av de organ som om- fattas av principen om handlingsoffentlighet, dvs. sådana organ vid vilka det kan finnas allmänna handlingar. I enlighet härmed gäller lagen för myndigheter samt för , kyrkomötet och beslutande kommunala församlingar (1 kap. 6 och 8 §§ sekretesslagen). Arkivlagen skall tillämpas på myndighetsarkiv (1-3 §§ arkivlagen). Bestämmelserna utgår ifrån att sådana arkiv uteslutande består av all- männa handlingar. Därav följer att lagen endast omfattar sådana organ vid vilka det kan finnas allmänna handlingar, dvs. organ som omfattas av principen om handlingsoffentlighet. Arkivlagen omfattar arkiv hos alla typer av myndigheter. Till skillnad mot vad som gäller i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen är emellertid de beslutande församlingarna inte generellt jämställda med myndighet i arkivlagen. Endast vissa grundläggande bestämmelser skall tillämpas på dessa organ (1 § andra stycket arkivlagen). Som exempel kan nämnas att bestämmelserna om tillsyn inte är tillämpliga, vilket innebär att arkivmyndigheterna inte skall utöva tillsyn över t.ex. kyrkomötet och kyrkokommunala beslutande församlingar. Stora krav ställs på de organ som omfattas av principen om handlings- offentlighet samt de därmed sammanhängande bestämmelserna, bl.a. arkivlagstiftningen. Handlingarna skall förvaras, vårdas och hållas ord- 164 Gällande rätt SOU 1997:43 nade på ett ändamålsenligt sätt, de skall registreras samt vara tillgäng- liga för allmänheten; det skall vidare finnas beredskap för att skyndsamt pröva en framställan om att ta del av en handling. Lokalerna där arkiven förvaras skall vara utformade och utrustade så handlingarnas beständighet och säkerhet garanteras samt så att möjlighet finns att ta del av de allmänna handlingar som är offentliga. Handlingar som används ofta utsätts för slitage, vilket kan medföra behov av t.ex. kon- servering, ombindning och eventuellt mikrofilmning. Vissa arkivalier åter kan kräva särskilda åtgärder för att bevaras. Hanteringen av arkiven likaväl som prövning av utlämnande- och sekretessfrågor kräver speciell kunskap och erfarenhet. De uppgifter som åvilar en m yndighet eller motsvarande är således kostnads- och tidskrävande samt medför att höga krav - kvantitativa och kvalitativa - uppställs på såväl personal som lokaler. Kostnaderna för förvaring av arkivhandlingar kan i princip sägas bestå av två delar, nämligen dels kostnader för vård och bevarande, dels kostnader som föranleds av att handlingarna tillhandahålls och utnyttjas (jfr även prop. 1992/93:100 bil. 12 sid. 105 f och prop. 1993/94:113 sid. 36 f). En myndighet som levererar allmänna handlingar till en arkivmyndighet befrias från dessa kostnader. När en statlig myndighet överlämnar arkivmaterial skall en överenskommelse träffas med arkivmyndigheten om ersättning dels för de långsiktiga kostnader som leveransen medför för arkivmyndigheten dels för engångskostnader i samband med övertagandet (jfr 17 § andra stycket arkivförordningen). Här skall uppmärksammas att arkivlagstiftningens bestämmelser för statliga myndigheter gäller även för kyrkokommunala myndigheter (jfr avsnitt 16.2). Den som vill ta del av en offentlig allmän handling har även rätt att mot avgift erhålla en kopia eller avskrift av handlingen; undantag görs dock beträffande ADB-upptagningar som inte be höver lämnas ut annat än i form av utskrift (2 kap. 13 § första stycket tryckfrihetsförord- ningen). Vare sig tryckfrihetsförordningen eller sekretesslagen innehåller emellertid några närmare regler om hur eller till vilket belopp avgifterna skall bestämmas. För statliga myndigheter skall avgiftsförordningen (1992:191) tillämpas, såvida eller regeringen inte har bestämt något annat. I 15-24 §§ finns bestämmelser om avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Bl.a. anges storleken av den avgift som i normal- fallet skall tas ut. Staten behöver enligt 21 § inte betala någon avgift för kopior och utskrifter av allmänna handlingar. I avgiftsförordningen finns även bestämmelser angående möjligheter att i övrigt mot viss avgift tillhandahålla exempelvis rådgivning och annan liknande service. När det gäller de kyrkokommunala myndigheterna bestäms avgifter i en taxa som antas av kyrkofullmäktige, varvid den kommunala själv- kostnadsprincipen måste beaktas. När taxan fastställs får hänsyn inte tas till kostnaderna för att ta fram och återställa handlingen. En allmän handling som är offentlig skall tillhandahållas gratis, vilket har ansetts innebära att avgiften inte får innefatta kostnader för handlingens fram- tagande och återställande (jfr 1985 ref. 2:9). 15.5.11 kap. 8 § sekretesslagen Genom en bestämmelse i sekretesslagen (1 kap. 8 § andra stycket första meningen) har ett antal enskilda organ i fråga om handlingsoffentlighet jämställts med myndigheter. Denna utvidgning av offentlighetsprincipen är inriktad på organ som har hand om någon form av myndighets- utövning. Det skall noteras att rätten att ta del av handlingar hos de aktuella organen inte är grundlagsfäst. De enskilda organ som är aktuella skall anges i en bilaga till sekre- tesslagen. Handlingsoffentligheten hos dessa organ är emellertid begränsad till handlingar som hör till den del av verksamheten som innefattar myndighetsutövning och som särskilt anges i bilagan. Som exempel på organ som på detta sätt har jämställts med myndighet beträffande viss verksamhet kan nämnas , AB och Radiotjänst i . Regeln innebär att vissa handlingar hos de aktuella organen kommer att behandlas som allmänna , trots att de annars skulle bedömas som enskilda. De enskilda organ som på detta sätt faller under handlings- offentligheten skall även tillämpa sekretesslagens och arkivlagens bestämmelser såvitt gäller handlingar som härrör från angiven verk- samhet (1 kap. 8 § andra stycket andra meningen sekretesslagen respektive 2 § p. 2 arkivlagen). Det skall observeras att syftet med bestämmelsen är att skapa insyn när det gäller handlingar som tillkommer (inkommer - upprättas) i en verksamhet som skall bedrivas framåt i tiden. 15.5.21 kap. 9 § sekretesslagen I detta sammanhang kan nämnas att handlingsoffentlighet under vissa förutsättningar skall råda i kommunala företag (1 kap. 9 § sekretess- lagen). Bakgrunden till bestämmelsen - som trädde i kraft - är att verksamhet i allt större omfattning bedrivs i privaträttsliga former. Den närmare innebörden av bestämmelsen är att principen om handlingsoffentlighet är tillämplig på aktiebolag, handelsbolag, ekono- miska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Vad som skall anses som ett sådant inflytande tar sig olika uttryck i de olika associationsformerna. Såväl sekretesslagen som arkivlagen är tillämplig på de aktuella kommunala företagen (1 kap. 9 § första stycket andra meningen sekretesslagen, 2 a § arkivlagen). Bestämmelserna omfattar inte bolag eller stiftelser som har en kyrklig kommun som huvudman (jfr , Sekretess inom kyrkan, sid. 11). 15.6Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter När en myndighet upphör och verksamheten förs över till ett enskilt organ är - som tidigare framgått - huvudregeln att myndighetsarkivet lämnas till en arkivmyndighet. I vissa fall kan dock det organ som övertar verksamheten behöva ha tillgång till hela eller delar av arkivet för att kunna fullgöra sina uppgifter. Handlingarna har dock hos myndigheten varit allmänna och sålunda omfattats av principen om handlingsoffentlighet. Utgångspunkten är att möjligheterna till insyn och tillgång inte får omöjliggöras eller försvåras. För att ett enskilt organ skall kunna förvara allmänna handlingar är det viktigt att försäkra sig om att handlingarna även fortsättningsvis kommer att omfattas av samma regelsystem som . Problematiken aktualiserades sedan offentlig verksamhet i ökad utsträckning började föras över till privaträttsliga organ.