sou · GLB3109 · 1998-01-01 00:00:00 — Regelverket är indelat i själva överenskommelsen och två i huvudsak tekniska bilagor, A och B. Konventionstexten är kortfattad och innehåller endast ett fåtal ma- teriella bestämmelser. Tyngdpunkten är lagd på bilagorna som är mycket omfattande och detaljerade. Bilaga A innehåller bl.a. regler om klassifice- ring och förpackning av det farliga godset och vänder sig främst till avsän- daren. Bilaga B riktar sig framför allt till transportören med bestämmelser om bl.a. transportsätt, samlastning, förarutbildning och krav på fordon. I likhet med vad som ovan sagts om järnvägstransporter har EU antagit ett direktiv som innebär att ADR även skall tillämpas vid nationella vägtrans- porter av farligt gods. Vidare finns det ett EU-direktiv om kontroll av väg- transporter av farligt gods. Avsikten är att kontrollen inom medlemsstaterna skall bli enhetlig och att onödiga dubbelkontroller skall undvikas. Vid transport av förpackat farligt gods till sjöss tillämpas IMDG-koden, som utarbetats inom IMO (). För bulktransporter av farligt gods finns särskilda regler. Koden har i sig endast status av rekommendation, men tillämpas av de flesta stora sjöfarts- nationerna. IMDG-koden indelar farligt gods i nio klasser. Klassindelningen överensstämmer med . Klasserna innehåller förteck- ningar över de godsslag som får transporteras sjöledes. Vidare innehåller IMDG-koden, som är det till omfånget största regelverket om transport av farligt gods, bestämmelser om dokumentation, märkning, förpackning och hantering av det farliga godset under transport samt särskilda bestämmelser om brandskydd. Förpackningsreglerna överensstämmer i huvudsak med FN- rekommendationerna. För luftfartens del återfinns de internationella farligt gods-reglerna i de av den internationella civila luftfartsorganisationen () utgivna Technical Instructions (ICAO-TI). Dessa är automatiskt bindande för de stater som biträtt konventionen om internationell civil luftfart (). Klassindelningen och förpackningsreglerna följer FN-rekommendationerna. Härutöver har flygbolagen inom den internationella luftfartsorganisationen () utarbetat regler, Dangerous Goods Regulations (DGR), som är helt baserade på ICAO-TI. 4.6Behovet av samordning mellan transportslagen För att underlätta transportövergångar och minimera byråkratin vore det enligt vår uppfattning en stor fördel om framför allt reglerna för sjö- och landtransporter kunde harmoniseras, eftersom det är dessa transportslag som har de största volymerna och är mest integrerade genom bl.a. ro/ro- trafik. Vid flygtransporter förekommer också transportövergångar, men där är volymerna betydligt mindre och harmoniseringsbehovet inte lika uttalat. Utvecklingen går dock mot ett ökat användande av flygtransporter och det är därför angeläget att det även här så långt möjligt sker en harmonisering. Enligt vår uppfattning torde en fullständig harmonisering av farligt gods- reglerna genom att skapa ett gemensamt regelverk för samtliga transport- slag dock inte vara möjlig. Det kommer alltid att finnas skillnader i risk- analys som är kopplade till transportslagens olika förutsättningar. Klassi- ficeringen av farligt gods grundar sig på den huvudrisk som finns vid trans- port av en viss vara (se 6 § förordningen om transport av farligt gods). Skillnaden i reglerna mellan transportslagen kan därför bero på att en risk är större vid en viss transport än vid en annan. Detta innebär t.ex. att samma vara i vissa fall kan tillhöra olika klasser beroende på transportsätt. Det finns inte heller något egenvärde i att ha högre säkerhetskrav för ett visst transportslag än vad som erfordras för att transporten skall kunna ske på ett säkert sätt. Inte heller får nödvändiga säkerhetskrav sänkas bara för att uppnå harmonisering. Skillnader i reglerna mellan transportslagen som inte har sin grund i befogade säkerhetsöverväganden bör dock undanröjas. Med de ovan nämnda FN-rekommendationerna som grund sker en successiv tillnärmning av reglerna för transport av farligt gods mellan de olika transportslagen. Det internationella arbetet går dock långsamt och regel- verkens omfattning och detaljrikedom är ett problem. De mest omfattande avstegen från FN-rekommendationerna finns inom regelverken för land- transporter. Ett stort arbete med att omstrukturera ADR har påbörjats inom ECE (FN:s ekonomiska kommission för ). Det nya ADR kommer i sin uppläggning mer att överensstämma med FN-rekommendationerna. De kemiska och tekniska detaljfrågorna kommer att regleras via hänvisningar till FN-rekommendationerna respektive internationell standard. Liknande förändringsarbete bedrivs även avseende RID och IMDG-koden. Förutom att minska regelverkens omfång och uppnå en så stor överensstämmelse med FN-rekommendationerna som möjligt, är avsikten att trans- porthandlingar m.m. skall harmoniseras mellan de olika transportslagen. ICAO-TI har redan en sådan utformning som eftersträvas för land- och sjötransporter. Förutom det ovan nämnda arbetet med att omstrukturera farligt gods-reg- lerna för land- och sjötransporter pågår olika harmoniseringsprojekt. Inom DSC (Sub-Committee on Dangerous Goods, Solid Bulk and Containers) finns en arbetsgrupp som arbetar med att harmonisera sjöfartens regler med vägtransportsektorns i vad avser ro/ro-trafiken och IMO har utarbetat rekommendationer för hantering av farligt gods i hamnar. För transport på Ö stersjön finns en särskild överenskommelse mellan , , , och om integrerade land- och sjötransporter. Ö ve- renskommelsen bygger i huvudsak på att IMDG-koden tillämpas med vissa lättnader för kortare transporter där bestämmelserna i och RID om klassificering och märkning tillämpas. För att förebygga risker med transport av farligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar har EU antagit ett direktiv om säkerhetsrådgivare. Varje företag som i sin verksamhet utför transporter av farligt gods på väg, järn- väg och inre vattenvägar, eller lastning eller lossning i samband med sådana transporter skall utse en eller flera säkerhetsrådgivare. Dessa skall ha en viss utbildningsnivå avseende de väsentliga bestämmelserna i lagar, förordningar och föreskrifter som är tillämpliga för transport av farligt gods. Utbildningen skall bekräftas genom en examen. Säkerhetsrådgivaren har till uppgift att verka för att transporter av farligt gods sker i överens- stämmelse med gällande bestämmelser. Om en olycka som skadar män- niskor, egendom eller miljön inträffar under eller i anslutning till transport av farligt gods skall rådgivaren lämna en olycksrapport till företagsled- ningen eller i förekommande fall till lokal myndighet. De eventuella änd- ringar av svensk lagstiftning som säkerhetsrådgivardirektivet kan komma att föranleda återkommer vi till i vårt huvudbetänkande. 5Transportmyndigheternas organisation och arbetsuppgifter Inom finns en särskild enhet som bl.a. arbetar med frågor om transport av farligt gods. På enheten finns femton personer verksamma, varav tio arbetar med frågor om farligt gods såsom implementering av internationella regler, tillsyn, utbildning samt forskning och utveckling. I budget har för innevarande budgetår avsatts för forskning och utveckling inom farligt gods-området. På är frågorna om transport av farligt gods knutna till Mil- jösektionen vid . har de sorterat under Sjö- fartstekniska sektionen och under fartygsoperativa sektionen. är det två personer (tidigare en person) med visst kontorsstöd som mer direkt arbetar med frågor om farligt gods. På handläggs frågor om farligt gods inom . Verksamheten utgör en mindre del av en heltidstjänst. 5.2Normgivning och internationellt arbete Huvuduppgiften för transportmyndigheterna är att meddela föreskrifter om transport av farligt gods. En annan mycket viktig uppgift är deltagande i de internationella fora som bl.a. utarbetar de ovan nämnda internationella regelverken för transport av farligt gods. Eftersom de svenska reglerna om transport av farligt gods nästan helt ansluter till dessa regelverk kan detta ses som en integrerad del av normgivningen. företräder i arbetet med FN-rekommendationerna om transport av farligt gods samt i arbetet med ADR och RID, med undan- tag för vissa avgränsade områden, se 19 och 21 §§ förordningen om trans- port av farligt gods. De svenska föreskrifterna kallas ADR-S samt RID-S och motsvarar i huvudsak ADR och RID. Förutom de undantag som är särskilt markerade i texten, finns det i ADR-S en särskild bilaga C för vissa speciella transporter. I fråga om sjö- respektive lufttransporter är ansvaret som behörig myndig- het placerat på respektive . företräder således inom IMO med bl.a. utarbetandet av IMDG-ko- den och har att företräda inom i arbetet med ICAO-TI. Av resursskäl deltar emellertid inte i arbete med farligt gods-frågor. För sjö- och lufttransporter har respektive utgett kortfattade föreskrifter vilka, med ett fåtal undantag för inhemska transporter, innehåller hänvisningar till de internationella regelverken, IMDG-koden och ICAO-TI. Därutöver har bl.a. meddelat föreskrifter om lastsäkring och hantering av farligt gods i hamn. Några enhetliga regler för hanteringen i hamn har dock inte kunnat utarbetas på grund av att frågan sträcker sig över flera myndigheters ansvarsområden. För en vara som inte finns upptagen i gällande regelverk skall en trans- portmyndighet enligt 7 § förordningen om transport av farligt gods på ansökan meddela beslut om varan är att anse som farligt gods enligt lagen om transport av farligt gods. I beslutet skall myndigheten ange den för god- set tillämpliga klassen samt godsets placering inom densamma. Om det är av särskild betydelse från trafiksäkerhetssynpunkt får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer enligt 10 § lagen om transport av farligt gods förbjuda vissa slag av transporter eller föreskriva att vissa slag av transporter får ske endast efter tillstånd eller förhandsanmälan. Enligt 23 § förordningen om transport av farligt gods får transportmyndig- heterna delegera ansvaret att pröva ärenden om tillstånd och att ta emot förhandsanmälningar till en polismyndighet. och prövar sådana ärenden inom sina respektive verksamhetsområden. Enligt 6 § lagen och 22 § förordningen om transport av farligt gods får transportmyndigheterna besluta om undantag från lagens tillämpning beträffande vissa transporter eller vissa slag av transporter. Sammanfattningsvis kan sägas att de ovan nämnda myndighetsuppgifterna upptar en mindre del av transportmyndigheternas tid. De tillämpliga regelverken för respektive transportslag är omfattande och svårtillgängliga för en lekman. En stor del av transportmyndigheternas dagliga arbete med farligt gods-frågor upptas därför av att informera om gällande bestämmelser. Ett problem i detta sammanhang är att myndig- hetsansvaret är spritt på flera instanser. Avsändare och transportörer kan därför inte få heltäckande information om vad som gäller för de olika trans- portslagen från en och samma källa utan måste vända sig till olika myndig- heter. Denna ordning innebär också merarbete för myndigheterna. Rädd- ningsverket har byggt upp en informationsbank (RIB), som bl.a. innehåller data om cirka 4 000 farliga ämnen, uppgifter om märkning vid transport och hantering samt transportklassningar av farliga ämnen för väg, järnväg, sjö och flyg. Vidare finns hela ADR inlagd i fulltext med möjlighet till sökning. Varken eller har visat något intresse för att delta i arbetet med informationsbanken. För mer detaljerade frågor om transport av farligt gods till sjöss och i luften måste man därför vända sig till respektive . Statistiken beträffande transport av farligt gods är bristfällig. Heltäckande uppgifter om transporterade kemikalier och mängder samt om olyckor och olyckstillbud saknas. Genom införandet av EU-direktivet om säkerhets- rådgivare kommer en viss rapporteringsskyldighet beträffande olyckor att införas. Paralleller kan härvid dras till bestämmelserna om hanteringen av farliga kemikalier i fasta anläggningar där det finns regler om rapportering av olyckor och tillbud. En mer heltäckande statistik som visar transporte- rade mängder av respektive godsslag samt transportsätt vore dock önskvärd. 5.5Samordning mellan myndigheterna och problem med nuvarande ordning är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen och skall bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor. An- svarsfördelningen för den operativa räddningstjänsten kan schematiskt beskrivas enligt följande. Huvudansvaret vilar på kommunerna, som svarar för räddningstjänsten inom sitt respektive område. För räddningstjänsten till sjöss ansvarar avseende människoliv medan Kustbevak- ningen har ansvaret för miljön. Inom ramen för och ansvarsområden har avtal tecknats med vissa kust- kommuner som har byggt upp särskilda insatsstyrkor för att bistå dessa myndigheter. har ansvar för räddningstjänsten vid flyghave- rier inom Sveriges sjöterritorium. Beträffande transport av farligt gods skall enligt 3 § 11. instruktionen för verka för samordning av säkerhets- föreskrifter för land-, sjö- och lufttransporter. För bl.a. detta ändamål har en särskild delegation knutits till verket. I delegationen ingår förutom repre- sentanter för de tre transportmyndigheterna även företrädare för andra berörda statliga myndigheter samt företrädare för näringslivet och fack- föreningsrörelsen. Delegationen sammanträder två till . Därutöver förekommer även informella kontakter mellan framför allt transportmyndigheterna för att överbrygga problem i gränsområdet mellan de olika regelverken. Vid den hearing som utredningen höll framkom emellertid enligt samstämmiga uppgifter från berörda myn- digheter, organisationer och företag att det finns brister beträffande sam- ordningen mellan transportmyndigheterna. har i huvudsak anfört följande om bristerna beträffande samordning. En av orsakerna är att verkets bemyndigande att verka för samordning i 3 § 11. instruktionen för är för svagt och otydligt formulerat. En annan orsak är att det råder mer eller mindre vatten- täta skott mellan de olika internationella organ där regelverken utarbetas. Det faktum att alla regler baserar sig på räcker inte till som garanti för att skapa likformiga regler för de olika transportslagen. Ä ven transportmyndigheternas olika storlek och ambitionsnivå har bidragit till att samordningen och samverkan inte fungerat. t.ex. helt specialkompetens avseende farligt gods och deltar, som tidigare nämnts, inte i arbete med transport av farligt gods. har fått svara för frågor inom hela farligt gods-området, t ex genom närvaro vid mässor. Gemensamma projekt har varit svåra att genomföra. Från näringslivet har man bl.a. framfört följande. Det är nödvändigt att transport av farligt gods kan ske på ett smidigt sätt. Arbetet med att har- monisera reglerna för land-, sjö- och lufttransporter behöver därför priori- teras. brister det i samordningen mellan transportmyndigheterna. Harmoniseringsarbetet försvåras av att fackmyndigheterna för de olika transportslagen värnar om sin särställning. Detta gäller även i detaljfrågor som t.ex. märkning av farligt gods. Det är också en nackdel att Sjöfarts- verket och inte deltar i arbetet med att utveckla en gemen- sam databas för transport av farligt gods. Ett samlat myndighetsansvar skulle öka möjligheterna till samordning på det internationella planet. 6 Ett samlat myndighetsansvar Det finns en skillnad i synen på frågor om transport av farligt gods mellan transportmyndigheterna som bottnar i deras olika inriktning. och betonar farligt gods-frågornas samband med det övriga säkerhetsarbetet inom respektive transportslag och menar att det inte går att särskilja farligt gods-frågorna från sjö- respektive luftsäkerhetsarbetet i övrigt. å sin sida betonar räddningstjänstaspekterna och framhåller att farligt gods-frågorna framför allt handlar om att förebygga och begränsa kemikalieolyckor i samband med transport av farligt gods. Förenklat kan man uttrycka det så att och utgår från transportmedlet och dess säkerhetskrav medan utgår från det farliga ämnet eller varan. Skillnaden i synsätt är naturlig med hänsyn till verkens olika inriktning och verksamhetsområden. Det ursprungliga syftet med lagen och förordningen om transport av farligt gods att skapa ett samlat regelverk och en enhetlig inriktning av farligt gods- frågorna har således inte uppnåtts. Detta försvårar samordningen mellan transportmyndigheterna och skapar problem för näringslivet. Ytterst kan detta leda till säkerhetsrisker. En samordning av myndighetsansvaret kan med hänsyn till transportmyn- digheternas självständighet i förhållande till varandra i praktiken endast ske på frivillig väg. Med nuvarande uppdelning av myndighetsansvaret torde därför en kraftfullare formulering av det nuvarande samordningsansvaret för (... verka för samordning) vara verkningslöst, efter- som det i realiteten inte skulle ge den samordnande myndigheten några ytterligare befogenheter. Utredningen ser därför inte ett utvidgat mandat med en starkare betoning av samordningsansvaret som någon lösning. 6.2Val av ansvarig myndighet och har ingen transportkompetens utanför sina respektive verksamhetsområden. Myndigheternas transportinriktning är därför ingen möjlig utgångspunkt för ett samlat myndighetsansvar. har däremot kompetens inom såväl räddningstjänst som olycks- och skadeförebyggande arbete. Frågor om transport av farligt gods tenderar allt mer att ses som en del av det totala olycks- och skade- förebyggande arbetet inom industrin. Om farligt gods-frågorna skall få en gemensam inriktning och myndighetsansvaret samlas till en myndighet bör därför bli ansvarig myndighet för samtliga transportslag. Detta ligger också i linje med den inriktning mot ett ökat rädd- ningstjänsttänkande i frågor om transport av farligt gods som förordats av statsmakterna (se avsnitt 3 ovan). Ä ven de generella kommitté- direktiven (1994:23) om de ekonomiska ramarna för utredningsförslag gör att det i praktiken endast är , som är den till storleken helt dominerande transportmyndigheten, som kan bli aktuellt. Att förlägga ansvaret till någon annan myndighet skulle bli allt för kostsamt. Den fortsatta diskussionen om möjligheten och lämpligheten av att samla ansvaret för transport av farligt gods kommer således att utgå ifrån att det är som i så fall blir denna myndighet. 6.3Förutsättningarna för ett samlat myndighetsansvar Frågan är först om det går att särskilja reglerna om transport av farligt gods från övriga trafiksäkerhetsregler. Vid införandet av lagen och förordningen om transport av farligt gods ansågs framför allt dessa gränsdragningssvå- righeter beträffande sjötransporter vara ett hinder mot att förlägga myndig- hetsansvaret för sjötransporter av farligt gods till någon annan myndighet än (se prop. 1981/82:94 s.121). För landtransporter, såväl väg- som järnvägstransporter, har emellertid en uppdelning av myndig- hetsansvaret i detta avseende varit möjlig och såvitt framkommit fungerat väl. Varken IMDG-koden eller ICAO-TI innehåller några bestämmelser om farkosternas konstruktion. För att ett fartyg skall få transportera farligt gods på sjön krävs visserligen att det är konstruerat på visst sätt. Dessa regler finns emellertid i SOLAS (den internationella konventionen om säkerhet för människoliv till sjöss) och inte i IMDG-koden. Beträffande flygplan finns särskilda certifieringsbestämmelser i , som gäller oavsett om flygplanet skall transportera farligt gods eller inte. Några särskilda bestämmelser för farligt gods-transporter finns inte. Farligt gods-reglerna handlar i stället huvudsakligen om det farliga godsets egenskaper. Reglernas syfte kan sägas vara att neutralisera den extra fara som det farliga godset representerar vid transport jämfört med annat gods. Regleringen av transport av farligt gods berör således i huvudsak följande punkter. 1.Regler om fastställande av vad som skall anses vara farligt gods (klassificeringen). 2.Regler om förpackning av godset för att minimera risken för att det oavsiktligt kommer ut till följd av påfrestningar under transport (förpackning). 3.Regler om beskrivning av godset i transportdokument så att dess farliga egenskaper framgår på ett klart och entydigt sätt (dokumentation). 4.Regler om märkning av godset så att dess skadebringande egen- skaper synliggörs och kan särskiljas från övrigt gods (märkning). 5.Regler om hur farligt gods bör hanteras under normala omstän- digheter eller bekämpas vid en olycka (hantering). Punkterna 1 och 2 om klassificering och förpackning av farligt gods om- fattas av FN-rekommendationerna. Både sjö- och luftfartens farligt gods- regler följer i stort sett dessa rekommendationer. ket företräder i arbetet med FN-rekommendationerna förekommer i praktiken en viss internationell samordning kring dessa två moment i regleringen av transporter av farligt gods. Med hänsyn härtill är det svårt att se varför myndighetsansvaret för dessa moment inte kan samlas hos även nationellt. När det gäller dokumentation och märkning enligt punkterna 3 och 4 på- går ett arbete med att harmonisera dessa regler för sjö- och landtransporter. har framhållit att det är viktigt att dokumentation och märkning är sjöfartsanpassade så att de som hanterar godset på sjön känner igen sig. Några mer avgörande skäl för att ansvaret bör vara uppdelat har dock inte framkommit. I fråga om hantering av det farliga godset vid transport har både Sjöfarts- verket och gjort invändningar mot ett samlat myndig- hetsansvar. har framhållit att det bl.a. finns omfattande samlastningsregler för containrar i IMDG-koden medan ADR för väg- transporter innehåller mycket få sådana regler. Det finns särskilda krav på säkring av flexible IBC:s (småbulkbehållare) och liknande förpackningar vid förväntat dålig väderlek. Vid transport av brandfarliga vätskor och or- ganiska peroxider måste hänsyn tas till klimatförändringar som uppstår vid passage mellan olika klimatzoner. Särskilda krav ställs också på transport av farligt gods som kräver temperaturreglering. Detta gäller speciellt för organiska peroxider i klass 5.2. Vid transport av vissa explosiva ämnen gäller speciella stuvningsbestämmelser samt krav på särskilda transportcon- tainrar. Krav på rena, oljefria däck finns vid transport av explosiva ämnen, vilket även gäller vid transport av vissa gödningsämnen i klass 5. Vidare har påpekat att lastsäkringsreglerna, som visserligen inte återfinns i IMDG-koden, kan ge upphov till gränsdragningsproblem mellan myndigheterna om farligt gods-frågorna bryts ut från . IMO har i samarbete med () gett ut re- kommendationer för säkring av last i lastbärare under namnet IMO/guidelines for packing cargo in freight containers or vehicles och Sjöfarts- verket har gett ut en föreskrift, 1994:27, som handlar om hur farligt gods och lastbärare ska säkras under sjötransport. hänvisar härvid till () . har framhållit att det i ICAO-TI finns särskilda regler om att vissa varor som finns upptagna i FN-rekommendationerna över huvud taget inte får transporteras med flyg på grund av dess farlighet. Vidare finns det särskilda regler om att vissa varor endast får transporteras med fraktflyg utan passagerare. De sist nämnda reglerna beror på att säkerhetsanord- ningarna är annorlunda på passagerarflygplan än på flygplan som endast är avsedda för fraktflyg. De ovan nämnda särregleringarna samt andra bestämmelser om hanteringen av farligt gods är utan tvekan viktiga för trafiksäkerheten. Lastsäkring är dock inte primärt någon farligt gods-fråga utan en trafiksäkerhetsfråga. Endast i de fall godsets farlighet kräver särskilda lastsäkringsåtgärder utöver vad som gäller för gods i allmänhet bör åtgärderna anses som en farligt gods-fråga. I övrigt är de nämnda exemplen på bestämmelser endast mera allmänt transportorienterade.