sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — sou 1997 91 d3 7.1Utredningens förslag i sammanfattning Utredningen föreslår att lagen (1980:894) om jaktvårdsområden får ändrad rubrik och fortsättningsvis kallas lagen om viltvårdsområden. I lagtexten utmönstras begreppet jaktvård och ersätts med viltvård. Utredningen har beaktat det äganderättsskydd som gäller enligt 2 kap. regeringsformen och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) i sina överväganden. Under de allmänna bestämmelserna ändras ändamålsparagrafen så att det tydligt framgår vilket allmänt intresse lagen tillvaratar, dvs. att samordna den jakt och de övriga viltvårdsåtgärder som behövs för att främja vilt- vården. Lagen föreslås vidare omfatta hela landet. Det undantag som gällt för statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen upphör därmed. Utredningen föreslår också att rätten för en nyttjanderättshavare att bli medlem i en viltvårdsområdesförening utvidgas. En särskild forum- regel införs för de fall nyttjanderättshavare eller fastighetsägare vill påkalla jämkning av eller säga upp nyttjanderättsavtal då värdet av upplåten jakträtt minskats eller ökats genom bildandet av ett viltvårdsområde. Villkoren för att tvångsvis kunna bilda ett viltvårdsområde skärps. Om fastighetsägarna inte är överens skall ett viltvårdsområde få bildas endast om det inbegriper vård av stora rovdjur eller klövvilt. Området får bildas bara om det tillgodoser ett för viltvården angeläget allmänt intresse samt om fyra femtedelar av fastighetsägarna, vilka skall äga minst fyra femte- delar av viltvårdsområdets areal, medger det. I mycket starkt ägosplittrade områden införs dock en särbestämmelse för att underlätta bildandet av viltvårdsområden. För ett viltvårdsområde skall gälla, oavsett om det bildas frivilligt eller med tvång, att det främjar viltvården. Vidare införs en be- stämmelse som innebär att fastigheter som genom avtal eller på annat sätt samordnat viltvården inte får anslutas till ett viltvårdsområde utan ägarens samtycke. Verksamheten inom ett viltvårdsområde regleras tydligare. Vad som får respektive inte får beslutas av en viltvårdsområdesförening skall tydligt framgå av lag eller underlydande författning. Utredningen föreslår att en bestämmelse med förebild från lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter införs. Den innebär bl.a. att en viltvårdsområdesförening inte får driva verksamhet som är främmande för det ändamål föreningen skall tillgodose. De möjligheter som finns för en förening att inskränka jaktutövningsrätten minskar. Utredningen föreslår att inskränkningar i rätten att jaga inom ett viltvårdsområde endast får gälla älg, kronhjort och dovhjort samt endast avse regler om områdesjakt, gemensamhetsjakt och avskjutningens omfattning. Om det behövs för begränsning av viltskador får dock föreningen vid enstaka tillfällen besluta om områdesjakt och gemensamhetsjakt beträffande annat vilt. Om det uppenbart behövs för bevarandet av rådjursstammen inom ett område får föreningen även meddela inskränkningar i fråga om avskjutningens omfattning. När det gäller upplåtelse av områdesjakt beträffande älg, kronhjort och dovhjort blir nuvarande regler oförändrade. Beträffande småvilt får viltvårdsområdesföreningen alltjämt besluta om områdesjakt och upplåtelse av sådan jakt. Föreningens beslut gäller dock inte fastighet vars ägare motsätter sig områdesjakt på småvilt. Utredningen föreslår att möjligheten som finns att inskränka vissa fastighetsägares rätt att förfoga över jakträtten genom upplåtelse skall utgå. Likaså föreslås att möjligheten att utföra viltvårdsanläggningar på en fastighet mot en fastighetsägares vilja skall försvinna. Vidare lagfästs systemet med jakträttsbevis. Dessutom införs en ny regel som gör det möjligt att i vissa fall undanta en fastighet från områdesjakt om den ombildas eller nybildas genom fastighetsbildning. Utredningen föreslår att regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer får möjlighet att meddela närmare föreskrifter i frågor om om- rådesjakt och gemensamhetsjakt. Möjligheterna att ta ut avgifter förändras också. Vidare införs en bestämmelse i lagen som innebär att beslut med stöd av lagen inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Förfarandet vid bildandet ändras endast på det sättet att nuvarande möjlig- het för att besluta om att bilda ett viltvårdsområde utan föregående förrättning försvinner i de fall fastighetsägarna inte är ense. Beträffande stadgarna ändras kravet på vad de skall innehålla. Röstnings- reglerna ändras så att rösträtt tillkommer endast fastighetsägarna i viktiga frågor som innebär inskränkningar i jakträtten. Dessutom föreslår utred- ningen en förändring av reglerna för att ändra föreningens stadgar. Bestämmelsen att ett område inte får upplösas innan har förflutit från bildandebeslutet försvinner. Ett viltvårdsområde skall upplösas om fler än en femtedel av antalet fastighetsägare eller fastighetsägare som äger mer än en femtedel av viltvårdsområdets areal på två på varandra följande ordinarie föreningsstämmor uttalar sig för en upplösning. Det sker vissa förändringar vid förfarandet när en förening skall upplösas. Dessutom ökar möjligheten att utesluta en fastighet ur ett viltvårdsområde. På en fastig- hetsägares begäran skall en eller flera fastigheter med samma ägare, som kan bestå som egen enhet för viltvård, uteslutas om övriga fastigheter utgör ett lämpligt viltvårdsområde. Det införs vidare en möjlighet för en vilt- vårdsområdesförening att bli upplöst efter konkurs. I det avslutande avsnittet föreslås straffbestämmelsen försvinna och ersättas med en möjlighet för föreningen att besluta om tillfällig avstängning från områdesjakt. Vidare införs en bestämmelse som slår fast att vilt som dödas i strid med viltvårdsområdesföreningens avskjutningsregler skall tillfalla föreningen. Även beträffande skaran klagoberättigade föreslås en föränd- ring. Den som inte är medlem men vars rätt berörs av föreningens beslut får enligt förslaget klagorätt. och allmän förvaltningsdomstol skall vid ett överklagande i fortsättningen inte pröva bara beslutets laglighet utan även dess lämplighet. Ett överklagat beslut kan i fortsätt- ningen såväl upphävas som ändras. Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att se över formerna för sam- verkan mellan markägare och jägare. Främst avses den samverkan som sker inom jaktvårdsområden. För att uppnå en bra viltvård krävs det, enligt utredningens direktiv, att jakten och viltvården bedrivs över stora sammanhängande områden. Som ett exempel på bra viltvård nämns i direktiven de olika samverkansformer som finns för älgjakten. Enligt direktiven sker jaktsamverkan i övrigt genom bildande av jaktvårdsområden. Det är tvångssamfälligheter som bildas på initiativ av fastighetsägare i syfte att främja jaktvårdens och jakt- rättshavarnas gemensamma intressen genom en samordning av jakten och viltvården. Bestämmelser om jaktvårdsområden finns i lagen (1980:894) om jaktvårdsområden. Bestämmelserna i lagen om jaktvårdsområden vad avser bildande och upplösning av jaktvårdsområden har kritiserats. fick därför i uppdrag av regeringen att utreda verksamheten med bildandet av jaktvårdsområden. I uppdraget ingick att följa och studera verksamheten med bildandet av jaktvårdsområden samt på grundval av denna studie analysera vilka faktorer som påverkar jaktvårdsområdes- bildningen och redovisa vilka hinder som eventuellt måste undanröjas eller vilka andra åtgärder som bör vidtas för att få till stånd en ökad områdes- bildning. redovisade sitt uppdrag till regeringen . Enligt utredningsdirektiven skall utredningen överväga om det finns skäl till ytterligare ändringar utöver de som föreslår när det gäller jaktvårdsområden. Enligt utredningens direktiv måste strävan vara att inte bara skapa former för samverkan mellan markägarna utan även former för samverkan mellan markägarna och jägarna. I direktiven sägs att ägosplittringen på vissa håll i medför att områden med mindre fastigheter inte kommer att användas för jakt under de former som är nödvändiga för en bra viltvård. Det framhålls att jaktvårdsområdena då spelar en viktig roll för att till- godose efterfrågan på jakttillfällen. För att skapa jaktmöjligheter på goda villkor bör, enligt direktiven, jaktvårdsområdena utvecklas och utgöra en bas för ett lokalt inflytande under demokratiska former. Hittillsvarande bestämmelser för jaktvårdsområden ger en jaktvårdsom- rådesförening stora befogenheter att inom ramen för gällande bestämmelser besluta om ändringar och inskränkningar när det gäller jakt och jaktutöv- ning. Tveklöst finns det exempel på att denna möjlighet har missbrukats genom beslut som resulterat i en minskning av enskilda jägares möjligheter till jakt. Jämte tvångsanslutning torde det vara sådana beslut som varit den största anledningen till ovilja att gå med i ett jaktvårdsområde och största grunden till osämja inom befintliga områden. Utredningen föreslår i det följande ändringar i lagen som ger förutsättningar för att det skall kunna skapas jaktmöjligheter på goda villkor. Sammantaget innebär förslagen att jaktvårdsområdena utvecklas så att de utgör en bas för ett lokalt inflytande under demokratiska former. Den möjlighet som finns att missbruka lagen minskar betydligt. Utredningen inleder med att ge en historisk bakgrund till dagens jaktvårds- områden i avsnitt 7.3. I avsnitt 7.4 och 7.5 redovisar utredningen gällande lagstiftning på området samt några statistiska uppgifter om jaktvårdsom- råden. I avsnitt 7.6 redovisar utredningen vissa huvudpunkter i sitt förslag och vilka överväganden utredningen därvid gjort. Slutligen, i avsnitt 7.7, redovisar utredningen paragraf för paragraf de ändringar som den föreslår i lagen om jaktvårdsområden. Även ändringar som inte kommenterats i avsnitt 7.6 får där en ingående kommentar. De första bestämmelserna om jaktvårdsområdesinstitutet återfinns i lagen () om rätt till jakt. I 9 § denna lag stadgades följande. "Sluta ägare av enskilda fastigheter, vilkas ägor bilda ett samman- hängande område, i sådan egenskap avtal om huru jakten å området må utövas och jaktvården handhavas, skall å vad avtalet innehåller om jaktens utövande och om skyldighet för ägare att å sin mark tåla, anlägga eller underhålla inrättning för jaktvårdens tillgodoseende tillämpas vad i allmänhet stadgas om servitut; dock vare sådant avtal ej bindande från det avtalet slöts." Som framgår av stadgandet var det en frivillig samverkansform. bakomliggande utredningen (skrivelse till Jordbruks- departementet s. 33 ff.) redovisas vilka motiv som låg bakom bestämmel- Tankegångarna om det föreslagna systemet bygger på att det krävs en viss minimiareal för att tillfredsställa de vilda djurens näringsbe- Minimiarealen är, enligt skrivelsen, högst växlande beroende dels på de skilda djurens levnadssätt, dels på markens beskaffenhet och andra Det finns dock alltid en minimigräns för varje djurslag som inte kan understigas. I skrivelsen sägs vidare. "Under sådana förhållanden är det fara värdt, att, om en person, som ej äger den minimiareal, som är erforderlig för ett visst djurslags uppehälle och trefnad, på sin mark idkar jakt efter djur af det slaget, han gör sig skyldig till misshushållning med jakten. är så mycket större som djuren kanske endast under ett tillfälligt ströftåg uppehålla sig å det lilla område, hvaröfver skytten förfogar, och han med skäl kan säga sig att, om han icke begagnar tillfället att bemäktiga sig djuret, han endast har föga utsikt att själf få nytta däraf att han sparar detsamma. För honom är obetingat giltigt att en fågel i hand är bättre än tio i skogen. Det är känsla af ansvar för viltstammens vidmakthållande och förkofran, som så sällan kan påräknas hos den, som har en alltför liten jaktmark. Det lämpligaste skulle därför vara att bestämma att endast den, som innehar en viss minimiareal, äger att därå utöfva jakt." Enligt anförd skrivelse borde arealen sättas olika för olika slag av vilt. områden som inte når upp till den fastställda storleken skulle då i jaktligt avseende sammanslås med andra i liknande ställning och jakträtten utarren- deras för gemensam räkning. Om det inte fanns ett dylikt angränsande område skulle jakträtten överlåtas mot skäligt arrende åt annan granne, som hade tillräckligt med mark för att bilda eget jaktområde samt som strävade efter rationell viltvård. Endast genom sådana bestämmelser skulle vilt- vårdens intressen kunna bli tillgodosedda och jaktens ekonomiska betydelse komma till full rätt; och detta eftersom rationell viltvård på småområden inte kan genomföras beroende på att grannarna kan omintetgöra resultaten av den enskildes ansträngningar och uppoffringar. De sakkunniga ansåg i den anförda skrivelsen att sådana bestämmelser om viss minimiareal på intet sätt avsåg att beröva den mindre markägaren hans jakträtt utan blott att i viltvårdens intressen inskränka hans befogenhet att själv utöva denna rätt och därigenom ge samma rätt ett större och vara- ktigare värde för markägaren. Trots det ansåg de sakkunniga att sådana bestämmelser alltför mycket skulle strida mot folks vanor och föreställning- ar för att ett förslag om en lagstiftning i sådan riktning skulle kunna genomföras med framgång. I stället föreslogs ett stadgande, som företedde stora likheter med bestämmelsen ovan, som gynnade på frivillighetens väg uppkomna sammanslutningar. Motiven bakom bestämmelsen byggde i allt väsentligt på de uttalanden som redogjorts för ovan. Nästa steg i riktning mot de jaktvårdsområden vi har togs lag (1938:274) om rätt till jakt. Genom denna lag infördes möjligheter att tvångsvis sammansluta fastigheter i ett område kallat jaktvårdsområde. övergick därmed från frivilligt bildande av samverkansområden till av offentlig myndighet fastställda jaktvårdsområden. Förutsättningarna för områdets bildande var att fyra femtedelar av berörda fastighetsägare som ägde minst fyra femtedelar av marken biträdde beslutet. Områdena skulle beslutas för av lägst och högst . Utredningsmannen framhöll i sitt betänkande (SOU 1936:38) de, för en effektiv viltvård, ogynnsamma verkningarna av att jaktområdena var alltför små och önskvärdheten av att dessa markägares jakträtt kunde göras mera fruktbärande. Ett medel att nå dessa mål utgör, enligt utredningsmannen, sammanslutning av flera smärre fastigheters ägor till ett jaktvårdsområde med av delägarna antagna regler för jaktutövningen och viltvården på området. Han konstaterar att det lag om rätt till jakt finns möjlighet att, genom frivilliga avtal, bilda sådana jaktområden men att de flesta försöken att bilda sådana områden strandat på en eller annan mark- ägares vägran att biträda avtalet. Utredningsmannen konstaterar vidare i sitt betänkande att en av de mera väsentliga anmärkningarna mot tidigare förslag med tvångsinslag – dvs. att jaktvårdsområden skall kunna bildas även gentemot en tredskande markägare – har varit att det ingrepp i den enskildes fria förfoganderätt över sin mark, som blir följden av ett sådant förslag, skulle vara oförenligt med den på urgammal tradition grundade rätten att jaga på egen mark. Utredningsmannen bemöter anmärkningarna på följande sätt. "Vid ett första betraktande av föreliggande spörsmål ligger det onekligen nära till hands att anse, att man genom att stadga, att en fastighet eller del av sådan skall mot ägarens vilja kunna anslutas till jaktområde, varom nu är fråga, och att således sådan fastighetsägare kan tänkas icke endast bliva ålagd inskränkningar i fråga om ut- övningen av honom själv tillkommande jakträtt utan även förpliktad tåla tillvaron av andra jägare på fastigheten, gör ett så betydande ingrepp i hans rätt att i jaktligt hänseende förfoga över fastigheten, att detsamma måste anses oförenligt med här i riket rådande uppfattning. Ser man emellertid närmare på saken och undersöker avsikten med och det eftersträvade resultatet av ett sådant stadgande, lärer man finna att detta ingrepp är av mera formell än reell natur. Visserligen torde de för jaktområdet antagna reglerna angående bl.a. jaktutövningen komma att förhindra fastighetsägaren att efter eget gottfinnande utöva jakt, och väl torde han bliva nödsakad tåla andra jägare på sin mark, men han synes härför bliva mer än väl kompenserad av att han i regel vid den av honom själv bedrivna jakten får röra sig över betydligt större areal än som omfattas av hans egen fastighet. Och det slutliga resultatet av honom pålagda inskränkningar i fråga om jaktutövningen lärer i varje fall bliva, att han väl icke kommer att kunna berömma sig av att hava överlistat den sista haren eller tjädertuppen i skogen, men att han däremot torde kunna påräkna ett kanske icke alltid stort men jämnt utbyte av sin jakt." I propositionen redovisas liknande tankegångar (prop. 1938:46 s. 26 f.). Den möjlighet, som beretts lag, för ägare av särskilda fastig- heter, vilka bilda ett sammanhängande område, att sammansluta sig för att skapa större jaktarealer har, enligt departementschefen, otvivelaktigen varit till nytta för viltvården och därmed för den enskilde jakträttshavaren. departementschefen gör "ägofigurernas belägenhet" det på många håll omöjligt för ägarna att bedriva jakt var för sig utan att intrång sker på andra ägares jakträttsområden. Detta kan, enligt honom, lätt leda till ett hänsynslöst exploaterande av viltbeståndet, då den enskilde jägaren frestas att fälla allt, som kommer i hans väg, för att det icke skall bli en annan Departementschefen anser vidare att viltstammen försvinner alltmer och att fara för utrotning av värdefulla djurarter föreligger i stora delar av landet. Genom sammanslutning kan, enligt departementschefen, ägare av mindre områden avsevärt förbättra sina möjligheter att vårda och utnyttja jakten. Det har emellertid ofta mött svårigheter att på frivillighetens väg ge- nomföra de jaktlag avsedda sammanslutningarna eftersom en eller annan ägare till mark som borde tillhöra det gemensamma jaktvårds- området, funnit det fördelaktigt att ställa sig utanför. anför vidare (s. 26 f.). "...finner jag det önskvärt, att en övervägande majoritet av jordägare med sammanhängande marker skall kunna genomföra beslut om bild- ande av ett gemensamt jaktvårdsområde.---Då det torde vara av vikt, att denna möjlighet att genomföra en sammanslutning endast tillgripes i ytterlighetsfall, vill jag emellertid föreslå den ändringen..., att de som biträda beslutet utgöra minst fyra femtedelar av samtliga fastighetsägare inom området och tillika äga minst fyra femtedelar av marken i fråga. Vad beträffar dispositionen över jakträtten torde den inskränkningen böra stadgas, att utarrendering av jakten å området ej må ske, om ej samtliga delägare äro därom ense, vilket dock icke bör utgöra hinder för enskild delägare, som ej själv önskar använda sig av sin jakträtt, att å annan person överlåta densamma. Att besluta rörande sättet för jaktens utövande, t.ex. om delägarna skola få jaga allenast å egen mark eller å hela jaktvårdsområdet eller om sammanslutningen endast skall avse jakt efter visst djurslag, synes,...,böra överlåtas å delägarna...." Ändringen (SFS 1963:606) lag om rätt till jakt innebar en sänkning av kvottalet vid bildandet av ett jaktvårdsområde. ningarna för att bilda ett jaktvårdsområde var därefter att tre fjärdedelar av berörda fastighetsägare som ägde minst tre fjärdedelar av den ifrågavarande marken biträdde beslutet. I betänkandet Jaktvårdsområden (1979:19) konstaterar viltvårds- beredningen att rätten att jaga och den därmed förenade skyldigheten att genom åtgärder i övrigt sörja för viltvården är knuten till fastighetsägandet. Emellertid omfattar ägandet i mycket stor utsträckning enheter som med hänsyn till storlek och form inte är lämpliga för jakt och övrig viltvård. Det är därför, enligt beredningen, angeläget att när det gäller viltvården få till stånd en samverkan över ägogränserna. jaktvårdsområdena ett samhällsintresse genom att de ökar möjligheterna att bedriva en jakt som väl fyller de krav som kan ställas från biologisk Intensivare viltvårdsåtgärder är också ett allmänintresse enligt Ökade insatser på det området är nämligen angelägna både av allmänna naturvårdsskäl och med hänsyn till att miljöförändringar i vissa hänseenden försämrat betingelserna för viltet. Enligt beredningen kan bildandet av jaktvårdsområden också innebära stora fördelar för jägarna. De positiva effekterna av en bättre viltvård kommer också jägarna till del. En intensivare viltvård är dessutom ett inslag i de åt- gärder som krävs för att möta en allt större efterfrågan på jakttillfällen. ägarna av små fastigheter medför, enligt beredningen, ett jaktvårdsområde påtagliga fördelar när fastighetsägarna får möjlighet att utöva jakt inom hela området eller inom flera fastigheter som utgör en sektion av området. Beredningen framhåller vidare att värdet och behovet av jaktvårdsområden har understrukits av både jaktutredning och jaktmarksutredningen. Enligt den förstnämnda utredningen (SOU 1950:40) finns det exempel på att jaktvårdsområden medfört goda förutsättningar för jakt där jakträttsha- varna tidigare knappast kunnat utnyttja sin jakträtt på grund av ägosplit- tringen. I andra fall har områdesbildningen möjliggjort ett utökat utbyte av jakten utan att viltstammarnas fortbestånd äventyrats. har framhållit att både forskningsrön och praktiskt utövad jakt visar att en biologiskt anpassad älgjakt måste bedrivas samordnad över relativt stora arealer. Även när det gäller annat villebråd än älg fordrar enligt ut- redningen hänsynen till biologiska anspråk, att jaktvården bedrivs efter ett ensartat program över relativt stora arealer. I detta avsnitt redovisas lagen om jaktvårdsområden med utgångspunkt i förarbetsuttalanden, praxis och doktrin. Genomgången av lagen sker paragraf för paragraf i den ordning de upptas i lagen. Av landets drygt 1 900 jaktvårdsområden regleras alltjämt knappt 300 enligt 10-13 §§ lagen (1938:274) om rätt till jakt. Reglerna i 1938 års jaktlag kommer inte att beröras nedan. Utredningen har redogjort översikt- ligt för denna lagstiftning i föregående avsnitt. I syfte att främja jaktvården och jakträttshavarnas gemensamma intressen genom en samordning av jakten och viltvården kan, enligt 1 § lagen om jaktvårdsområden, två eller flera fastigheter eller delar av fastigheter sammanföras till ett jaktvårdsområde och jakträttshavare inom detta bilda en jaktvårdsområdesförening. Ett och samma markområde kan dock inte ingå i mer än ett jaktvårdsområde (RÅ 1983 ref. 2:30). Med jaktvård avses enligt motiven (SOU 1979:19 s. 32 och prop. 1979/80:180 s. 28) dels en ändamålsenlig och efter tillgången på vilt lämpad jakt, dels åtgärder för viltets skydd och förkovran. I lagen jämställs begreppen jaktvård och viltvård (SOU 1979:19 s. 89). Den lämplighetsprövning som enligt 8 § lagen om jaktvårdsområden skall föregå ett beslut att bilda ett jaktvårdsområde skall ske med ledning av ändamålsbeskrivningen i 1 §. Det sistnämnda stadgandet motsvarar Jakt- och viltvårdsberedningens förslag (se prop. 1979/80:180 s. 28). Bered- ningen framhåller i sitt betänkande att det främsta syftet med lagen är att främja jaktvården och att skapa möjligheter till positiv samverkan mellan fastighetsägarna (SOU 1979:19 s. 92 f.). Ändamålet bör vara att gemen- samt för flera fastigheter eller delar av fastigheter samordna jaktutövningen och andra åtgärder till främjande av viltvården. Bildandet och förvaltningen av ett jaktvårdsområde bör följaktligen alltid ha till syfte att främja viltvården i den betydelse som angetts. Så länge det syftet inte äventyras kan åtgärder vidtas för att jakten skall kunna ge såväl ekonomisk avkastning som möjligheter till avkoppling. En jaktvårdsområdesförening skall således, enligt beredningen, inte ha rätt att driva någon verksamhet som är främmande för det ändamål för vilket området bildades.