sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna mer flexibla bidragsform bör, enligt min mening, ersätta nuvarande verksamhetsbidrag, lokalbidrag och utbildningsbidrag. Av likställighetsskäl bör även verksamhet inom kunna stödjas med bidrag av detta slag. Vidare bör, enligt min mening, sådana bidrag kunna ges till religiösasamarbetsorganisationer. Exempel på verksamhet som ganska direkt syftar till att tillgodose människors behov av andligt stöd i livsviktiga situationer är hembesök i 64 De ändamålsstyrda bidragen samband med stora händelser i livet, andligt stöd inom sjuk- och krimi- nalvård, stöd i samband med akuta kriser och samtal med nyanlända invandrare. Verksamhet i syfte att öka människors etiska medvetenhet kan vara konfirmandundervisning eller motsvarande, diskussionskvällar och kurser rörande etiska frågeställningar eller förhållningssätt, aktiviteter som leder till ökad integrering av invandrare, gemensamma mötesplatser för människor med olika religion samt pastorsutbildning och mot- svarande. Särskilda sociala insatser kan ett trossamfund göra exempelvis genom att hjälpa hemlösa till en värdigare tillvaro eller genom att forma modeller för hur familjesynen inom trossamfundet kan integreras med svenskt samhällsliv. Det finns naturligtvis många andra tänkbara exempel. Övergripande verksamhetsmål bör med utgångspunkt i motiven för stödet preciseras av regeringen och komma till uttryck i regleringsbreven till SST. Exempel på sådana verksamhetsmål inom ramen för de motiv jag beskrivit ovan kan vara att trossamfund förbättrar sin tillgänglighet i syfte att erbjuda enskilda tillhöriga eller deltagare personligt och andligt stöd i livsviktiga situationer, att flera församlingar från olika tros- samfund samverkar kring åtgärder för att öka enskilda människors för- måga att kommunicera kring etiska frågor, att församlingar aktivt söker bidra till integrering av människor med olika etniskt ursprung i det svenska samhället samt att trossamfund medverkar till att lösa akuta sociala problem. De närmare villkoren för fördelning av de ändamålsstyrda bidragen för samhällsnyttig verksamhet kan med fördel utformas av SST, som även i fortsättningen bör vara en statlig myndighet med företrädare för de bidragskvalificerade trossamfunden i styrelsen (se närmare kapitel 10 nedan). Hos SST finns god kännedom om trossamfundens möjligheter, vilket bör leda till att bidragen kan fördelas effektivt ur statlig synvinkel sett. Jag utgår som tidigare nämnts från att regeringen i sitt regle- ringsbrev till SST närmare utvecklar vilka mål som bör eftersträvas. så sätt kommer SST:s svåra uppgift att konstruera och besluta om rele- vanta beräkningskriterier att underlättas. Vid utformningen av kriterierna är det väsentligt att förnyelse, utveckling och mätbara resultat eftersträvas. Verksamhet som leder till De ändamålsstyrda bidragen 65 förbättrade insatser på de områden som är av statligt intresse bör prio- riteras framför sådana aktiviteter som ändå genomförs på ett fullgott sätt. Bidragen bör beräknas i förhållande till verksamhetens omfattning, inte i förhållande till antalet medlemmar. Ett rakt proportionellt system som ger en viss summa exempelvis per barngrupp eller per samman- träffande med sörjande människor är inte eftersträvansvärt. Med sådana kriterier skulle den helt övervägande delen av bidragsanslaget automa- tiskt tillfalla . Om bidragen kan spridas bättre mellan trossamfunden blir samhällsnyttan högre. Ett sätt att främja förnyelse är att ge bidrag till tidsbegränsade pro- jekt inom specifika och utvecklingsbara områden. Från trossamfunden har framförts oro för att ökat inslag av styrning skall leda till konkurrens och godtyckliga prioriteringar. Särskilt har pekats på risken att små och mindre väletablerade trossamfund miss- gynnas. Den risken bör inte överdrivas. De lokalbidrag och utbildningsbidrag som utgår är ett slags ändamålsstyrda bidrag. SST har kunnat finna goda former för att fördela dem på ett sätt som trossamfunden inte upplever som orättvist. Jag är övertygad om att även styrda bidrag för andra ändamål - mer eller mindre nära trossamfundens kärnverksamhet - kan fördelas utan godtycke. För det fall SST väljer att fördela bidrag efter projektansökningar måste SST naturligtvis bistå trossamfunden med anvisningar om hur ansökningarna kan göras. De trossamfund som har fått ändamålsstyrda bidrag bör åläggas att efter anmodan från SST särskilt redovisa den verksamhet som bidragen har gått till. SST kan fastställa de närmare reglerna för hur en sådan redovisning skall göras. Det blir sedan SST:s sak att utvärdera om bidragen varit kostnadseffektiva. Utvärderingarna blir en del av under- laget för SST:s årsredovisningar till regeringen, för kommande budget- underlag och anslagsframställningar rörande bidrag för samhällsnyttig verksamhet samt för SST:s förbättringar av de egna fördelnings- kriterierna. SST:s redovisningar till regeringen får sedan betydelse för de framtida anslagen. 66 De ändamålsstyrda bidragen Mina slutsatser och förslag: *bör ges viss representation i SST. *SST bör ha full myndighetsstatus. Som framgått i det föregående förordar jag att statsbidragen till tros- samfunden även fördelas av SST. Mitt intryck är att SST fungerar mycket väl som bidragsför- delande organ. Genom att nämndens ledamöter består av företrädare för de trossamfund som är bidragskvalificerade finns kompetens och möjlighet att nå samförståndslösningar där besluten fattas. Till detta kommer att SST fungerar som en mötesplats där ytterligare samverkan kan födas och ta form. tar sig denna samverkan uttryck i gemensamma seminarier, gemensamma remissvar och ett gemensamt ansvarstagande inom ramen för Tros- samfundens beredskapsråd. En ytterligare fördel är att samhällets beslutsfattare i SST har en kanal till en stor del av de fria tros- samfunden. I stället för att låta ett samverkansorgan som SST fördela bidragen skulle det vara tänkbart att överlåta på någon annan statlig myndighet att lösa den uppgiften. Mö jligen skulle man då kunna förvänta sig att statens intresse på ett ännu mer tydligt sätt sattes i främsta rummet. Jag anser dock att fördelarna med den samverkan som äger rum är så stora att bidragsfördelningen även bör hanteras av SST. Enligt min mening bör på något sätt inlemmas i den samverkan som finns mellan övriga bidragsberättigade trossamfund . Det blir ett led i att öka likställigheten mellan trossamfunden och får antas främja ett samarbete som kan leda till ett effektivt användande av statsbidragen. Även om kommer till, tror jag att det är möjligt att behålla SST som bidragsfördelande organ. De nuvarande samverkansorganen OÖKER och IS bör finnas kvar. Man kan emellertid inte bortse från att är mycket större än övriga bidragskvalificerade trossamfund tillsammans. Ungefär 7,4 miljoner människor hör till . Antalet betjänade hos de bidrags- kvalificerade fria trossamfunden är ungefär 850 000 och antalet t illhö- riga är med all sannolikhet lägre än så. Jag anser därför att det finns skäl för att låta få två representanter i SST. När statskyrkosystemet avskaffas kan det ifrågasättas om man skall fortsätta att ge statsbidrag till de nordiska lutherska församlingarna i i särskild ordning. Det ligger nära till hands att även sådana bidrag fördelas av SST. Detta måste innebära att även dessa trossamfund bör erbjudas uppbördshjälp och nå gon form av represen- tation i SST. Nuvarande system har dock tillkommit efter överläggningar med andra nordiska länder och bör därför inte förändras innan nya överläggningar har ägt rum. Det finns ingen anledning att ändra på ordningen att regeringen efter förslag från trossamfunden utser SST:s ledamöter. SST är , som jag nämnt ovan i avsnitt 4.4, en statlig myndighet. För flertalet statliga myndigheter gäller numera förordningen ( 1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. som trädde i kraft . Av den framgår bland annat att myndigheterna är skyldiga att upprätta och till regeringen lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Regeringen har dock särskilt beslutat att SST inte är skyldig att tillämpa förordningen. Detta undantag är en följd av att SST inte omfattades av den motsvarande förordning som tidigare gällde. Enligt den tidigare gällande förordningen hade SST inte samma formella skyldigheter som myndigheter i allmänhet när det gällde årsredovisning, anslagsredovisning, finansieringsanalys och anslags- framställan. SST var vidare undantaget från granskning, vilket hängde samman med att anslaget för stöd till trossamfund disponerades av Kammarkollegiet, varifrån SST rekvire- rade medel. Dock lämnade SST ändå regelmässigt årsredovisning och erforderlig information i övrigt till departementet och till Kammar- kollegiet, som blev föremål för räkenskapsrevision avseende anslaget. SST har dessutom alltid utsett egna revisorer, i regel någon med auktorisation. Den ovan (i avsnitt 4.1) nämnda föreslog att bidrag till ideella organisationer i regel skulle fördelas av samverkans- organ liknande SST, men helt utan myndighetsstatus. Eftersom bidrags- fördelning utgör myndighetsutövning skulle enligt varje sådant samverkansorgan, med hänsyn till 11 kap. 6 § regerings- formen, få sitt uppdrag definierat i lag. Arbetsgruppen för resultatuppföljning och målstyrning av statsbidrag (se ovan avsnitt 4.1) har särskilt pekat på att regleringsbreven är viktiga instrument i styrningen av statlig verksamhet. I regleringsbreven kan långt gående krav ställas på återrapportering och på utformning av olika verksamheter. För att staten effektivt skall kunna styra statsbidragen till verksam- heter som är samhällsangelägna är det mest fördelaktigt att låta det bidragsfördelande organet ha myndighetsstatus. SST:s nuvarande status är alltså väl anpassad för uppgiften att fördela bidrag av det slag jag ovan föreslagit. Jag anser dock att SST, liksom myndigheter i allmänhet, bör omfattas av förordningen om myndigheters årsredovisning m.m. I sammanhanget kan anmärkas att verksförordningen (1987:1100) till viss del är tillämplig för SST, enligt vad som närmare framgår av 5 och 6 §§ i instruktionen för SST. SST:s uppgifter blir med mina ovan redovisade förslag något förändrade. Det ökade inslaget av målstyrning ställer andra krav på SST, liksom på de trossamfund som kommer i fråga för ändamålsstyrda verksam- hetsbidrag. Detta har framgått av vad jag ovan anfört. SST får till att börja med ansvar för att med regleringsbrevets verk- samhetsmål som utgångspunkt ställa upp kriterier för och verkställa fördelning av de styrda bidragen. Fördelningen av basstöd i form av organisationsbidrag kommer att vara en kontinuerlig uppgift liknande dagens huvudsakliga bidragsfördelning. Kriterierna för de ändamåls- styrda bidragen, däremot, kommer sannolikt att åtminstone i någon mån variera . Det medför ett ökat informationsbehov hos de berörda trossamfunden. Större krav kommer dessutom att ställas på uppföljningen av bidragen. Om blir representerad i SST på sätt som föresla- gits kan det övervägas att överlämna till SST att handha trossamfundens beredskapsfrågor. Det sammanlagda anslaget för stöd till trossamfunden bör bestämmas med beaktande härav. 11 Övriga följder av stödförslagen Mina förslag rörande stöd till trossamfunden får inga omedelbara regionalpolitiska eller jämställdhetspolitiska följder. Men med ett ökat inslag av målstyrning ökar också möjligheten att använda bidrags- givningen som ett medel för att uppnå önskade effekter av regional- politiskt eller jämställdhetspolitiskt slag. Detta har jag beskrivit ovan. Det kan exempelvis bli möjligt att styra bidrag mot målet att öka tros- samfundens tillgänglighet för människor utanför storstadsområdena. En annan möjlighet kan vara att styra bidragen så att de används för ökad integrering av invandrarkvinnor. 72 Övriga följder av stödförslagen Riktlinjebeslutet innebar bland annat att frågor om skattemässiga förhållanden skulle tas upp i det fortsatta utrednings- arbetet. Enligt utredningsdirektiven bör jag överväga om relationsändringen motiverar någon ändring i eller något annat trossam- funds skattestatus. I direktiven påpekas vidare att en allmän översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar har gjorts av Stiftelse- och föreningsskattekommittén. Arbetet, som hade karaktär av teknisk över- syn, redovisas i kommitténs slutbetänkande Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar (SOU 1995:63). Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Kommittén kunde i sina förslag inte ta hänsyn till den förestående rela- tionsändringen mellan och staten. När det gäller den framtida beskattningen av trossamfunden ligger det nära till hands att jämföra med vad som gäller för de ideella före- ningarna. Det bör då noteras att frågan om hur ideella föreningar och stiftelser skall beskattas ligger öppen. I kapitel nedan gör jag en beskrivning av dagens förhållanden. Jag börjar med att i kapitel 13 ge en kort bakgrund rörande karaktären av den kyrkliga egendomen. En utförligare beskrivning finns i det betänkande som Kammarkollegiet presenterar med detta, men jag har funnit det nödvändigt för förståelsen av skattereglerna att även i detta sammanhang försöka klargöra de speciella och komplicerade förhållanden som rör den kyrkliga egendomen. Efter att ha gjort denna redovisning övergår jag i kapitel 14 till att redogöra för vilka olika skattesubjekt som finns inom och övriga trossamfund. Jag beskriver alltså vilka juridiska personer inom som betalar skatt. Därefter ägnar jag kapitel 15 åt att gå igenom vilka slags skatter som betalas och vilka regler som gäller för det. I kapitel 16 redogör jag för de delar av riktlinjebeslutet som måste påverka skatteförhållandena. Jag tänker då på att "registrerat trossam- fund" införs som en ny associationsform i svensk rätt och på att den kyrkliga egendomen på något sätt skall ställas till för- fogande även efter relationsändringen. Sedan jag analyserat de förändringar som således följer direkt av relationsändringen presenterar jag i kapitel huvudtanke att tros- samfunden bör beskattas likställt med allmännyttiga ideella föreningar. Jag redovisar här motiven för detta principiella ställnings- tagande, beskriver sedan de omedelbara följderna därav i fråga om inkomstskatt och redovisar slutligen andra förändringar som kan vara motiverade av relationsändringen och likställighetsprincipen. I kapitel 18 gör jag sedan en kort redovisning av förslagen från Stiftelse- och föreningsskattekommittén. Skulle Stiftelse- och före- ningsskattekommitténs förslag leda till en förändrad reglering avseende beskattningen av ideella föreningar får det, med min principiella ut- gångspunkt om likställighet, följder också för trossamfunden. Kapitel 19 innehåller en särskild redovisning av skatteföljderna av mitt eget förslag, i betänkandet personal, rörande de historiska pensionsåtaganden som finns vid övergången. I kapitel 20 behandlar jag sådana särskilda skattefrågor som har di- rekt samband med själva relationsändringen, däribland frågan om stämpelskatt. Slutligen gör jag i kapitel 21 en kommentar rörande regionalpolitik och jämställdhetspolitik. 13 Den kyrkliga egendomen Den kyrkliga egendomen kan indelas efter ursprung och rättslig regle- ring. Enligt en vedertagen indelning finns tre olika kategorier av kyrklig egendom, nämligen kyrkokommunal egendom, specialreglerad egendom och övrig egendom. Ett annat sätt att indela den kyrkliga egendomen är att skilja mellan finansförmögenhet och förvaltningsförmögenhet. Finansförmögenhet är sådan egendom som normalt ger avkastning. Prästlönefastigheter kan nämnas som exempel på tillgångar som ingår i finansförmögenheten. Förvaltningsförmögenheten består av egendom som inte ger någon nämnvärd avkastning, men tjänar kyrkan genom sitt bruksvärde. Hit räknas församlingskyrkor, domkyrkor, småkyrkor, kapell, begrav- ningsplatser, församlingshem och liknande lokaler (se slutbetänkande Ekonomi och rätt i kyrkan, SOU 1992:9 s. 120 f.). som helhet är ingen självständig juridisk person och äger således ingen egendom. Den kyrkokommunala egendomen kan vara både finans- och förvalt- ningsförmögenhet. Den är kyrkokommunalt ägd. Hit hör bland annat nya församlingskyrkor, begravningsplatser, krematorier, församlingshem, pastorsexpeditioner som inte är inrymda i prästgård, kanslibyggnader och personalbostäder för andra än präster. Begravningsplatserna och församlingshemmen kan vara uppförda på mark som är specialreglerad egendom. Lös egendom kan också vara kyrkokommunal. tillgångarna i kyrkokommunernas kassor som uppgår t ill (Ekonomisk redogörelse för kyrkokommuner år 78 Den kyrkliga egendomen Det är först i modern tid som kyrkokommunerna har kunnat bli ägare till egendom. på landsb ygden och i städerna var församlingarna inte egna rättssubjekt. De kunde därför inte äga något. Den specialreglerade egendomen är sådan egendom som enligt lag eller annan författning är ändamålsbestämd och omfattas av särskilda för- valtningsbestämmelser. Äganderättsförhållandena är ofta oklara av- seende denna egendom, som till stor del är av äldre ursprung. Till över- vägande del har egendomen ursprungligen ställts till kyrkans förfogande genom överlåtelser från församlingsbor. I vissa fall finns bevis på att egendom upplåtits av staten, företrädesvis för att tjäna som boställe åt . Så skedde främst under regeringstid. Dessa s.k. kronoanslag anses formellt fortfarande vara ägda av staten, vars dispositionsrätt dock till följd av ändamålsbestämmelserna är inskränkt. I den specialreglerade egendomen ingår såväl fastigheter med tillhö- rande byggnader som lös egendom av olika slag. Till den specialreglerade egendomen hör äldre församlingskyrkor och domkyrkor. Hit hör också sådan fast egendom eller tomträtt som enligt 41 kap. 1 § kyrkolagen betecknas som kyrklig jord. Här nämns prästlönefastighet (vars avkastning är avsedd för avlöning åt en för- samlingspräst), prästgård (där tjänstebostad har anvisats åt en försam- lingspräst), församlingskyrkas fastighet (vars avkastning är avsedd för en församlingskyrkas behov), kyrkofondsfastighet (vars avkastning tillförs kyrkofonden), domkyrkas fastighet (vars avkastning är avsedd för en domkyrkas behov) samt biskopsgård (där tjänstebostad har anvi- sats år en biskop). Kyrkobyggnaderna har inga taxeringsvärden och kan knappast åsättas något marknadsvärde. Prästlönefastigheterna består till över- vägande del av jord- och skogsbruksfastigheter. Dessa fastigheter har taxeringsvärden. Det sammanlagda taxeringsvärdet uppgår t ill . Stiftens egendomsnämnder, som förvaltar prästlönefastig- heterna, har beräknat marknadsvärdena per till sammanlagt . Det bör dock nämnas att beräkningarna har gjorts på olika sätt i olika stift. Prästgårdarna, som är cirka 1 235 till antalet, saknar taxeringsvärden. Det sammanlagda bokförda värdet av dessa uppgår t ill . De fastigheter som är församlings- kyrkas fastighet har taxeringsvärden, som sammanlagt uppgår t ill . fanns kyrkof ondsfastigheter till ett sammanlagt taxeringsvärde av 108 m iljoner kr. Så gott som alla sådana fastigheter har numera sålts. Flertalet har sålts till stiftens egendoms- Den kyrkliga egendomen 79 Även dessa fastigheter har därför blivit prästlönefastigheter. Domkyrkas fastighet finns i , , , och . Sammanlagt finns 190 sådana fastigheter, varav 182 i . Flertalet har taxeringsvärden. Dessa värden uppgår sammanlagt till . Biskopsgårdarna saknar taxeringsvärden. med fastigheter förvaltas av ett särskilt domkyrko- råd som även förvaltar i . Den specialreglerade lösa egendomen utgörs dels av inventarier, främst i kyrkobyggnader och biskopsgårdar, dels av fonderade medel och andra penningtillgångar. I samband med den värdering stiftens egendomsnämnder gjorde av prästlönefastigheterna värderades de prästlönefonder som hör till fastigheterna till . Till kategorin övrig egendom bör räknas sådan egendom som inte ägs av kyrkokommunerna och som inte heller är specialreglerad. Inom och i anslutning till finns självständiga bolag, föreningar och stiftelser av olika slag som, på samma villkor som andra bolag, fö- reningar och stiftelser, äger både fast och lös egendom. Till församlingarna donerade förmögenhetssamlingar är ofta stiftel- ser. Församlingarna håller denna egendom avskild (fonderad) och brukar den inte för annat ändamål än som avsetts när donationerna gjordes. Detta kan ha skett genom gåva eller testamente. En fond kan ha ett bestämt syfte, som exempelvis att användas för kyrkans prydnad eller för vissa sociala ändamål. Det kan också vara fråga om att församlingen förvaltar en fastighet som kan användas för församlingsvårdande verksamhet. Vidare kan en församling ges fri dispositionsrätt till en stiftelses avkastning. Den egendom som tillhör övriga trossamfund kan sorteras in under samma rubrik. Övriga trossamfund är i juridisk mening oftast organise- rade som ideella föreningar. Som sådana kan de inneha egendom. Vidare kan självständiga bolag, stiftelser eller ideella föreningar vara kopplade till trossamfunden. Dessa bolag, stiftelser eller föreningar kan också inneha egendom. 80 Den kyrkliga egendomen 14 Dagens skattskyldiga subjekt Med skattesubjekt menas den som betalar skatt. I det följande skall jag beskriva vilka juridiska personer inom som betalar skatt till staten. Jag återkommer i ett senare avsnitt till skattskyldighetens närmare omfattning. Som framgår av 53 § kommunalskattelagen (1928:370) är det bara fysiska personer och dödsbon som betalar kommunalskatt till de bor- gerliga kommunerna. som helhet är ingen juridisk person utan företräds på central nivå av staten. Kyrkokommunerna, som är en del av det allmänna, är i likhet med de borgerliga kommunerna och staten befriade från statlig inkomstskatt. Detta framgår av 7 § 3 mom. lagen (1947:576) om statlig i nkomstskatt (SIL). I inkomstskattehänseende anses kyrkokommunerna äga inte bara den kyrkokommunala egendomen utan också större delen av den specialreglerade egendomen. En annan del av den specialreglerade egendomen anses vara ägd av de s.k. kyrkostiftelserna, som beskrivs i det följande. Församlingskyrkor som byggdes på landsb ygden eller i staden är särskilda rättssubjekt av stiftelseliknande karaktär. De anses själva äga sina kyrkobyggnader och de tomter som hör till. Detta hänger samman med att församlingarna tidigare inte var självständiga rättssubjekt och därför inte kunde äga kyrkobyggnader och tomter som 82 Dagens skattskyldiga subjekt Även de äldre domkyrkorna är på liknande sätt självständiga stiftelseliknande rättssubjekt. Att de kallas för stiftel- seliknande beror på att de civilrättsliga regler som annars gäller för stiftelser inte till fullo anses gälla för just kyrkostiftelserna. Detta fram- går av 4 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Till församlingskyrkorna och domkyrkorna hör ofta fastigheter och annan egendom vars avkastning är avsedd att användas för kyrkornas underhåll. Denna egendom anses vara ägd av de s.k. kyrkostiftelserna. Fastigheterna hör till den kyrkliga jorden och benämns församlingskyr- kas fastighet eller domkyrkas fastighet. De kapitaltillgångar som ägs av kyrkostiftelserna har i regel sitt ursprung i att fastigheter sålts. Kyrkostiftelserna är särskilda skattesubjekt. Detta framgår av 7 § 6 mom. Deras skattskyldighet är begränsad. Huvuddelen av den rikskyrkliga verksamheten drivs inom ramen för stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV). I in- komstskattemässigt hänseende räknas SFRV till de skattegynnade subjekt som finns förtecknade i 7 § 4 mom. SIL, den s.k. katalogen. Katalogsubjekten är i huvudsakskattebefriade. 14.5Kyrkliga stiftelser och föreningar Förutom de stiftelseliknande kyrkostiftelserna och katalogsubjektet SFRV finns andra självständiga kyrkliga stiftelser, exempelvis diako- nistiftelserna och församlingarnas donationsstiftelser.