sou · GLB3193 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda frågan om, och i så fall på vilket sätt, som bör ansluta sig till konvention om regionala språk och minoritets - språk. Till ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. 5 riksdagsledamoten (). Från och med förordnades till ledamöter i kommittén , sedermera kommitténs sektion 1, riksdagsledamoten (), riksdagsledamoten (), professorn (STR-T), hemspråksläraren a Kangas () och fil (). Till sakkunnig i kommittén förordnades från och med byrådirektören (Nordiska ). s entledigades med verkan . förordnades adjunkten som sakkunnig (Nordisk a ). förordnades konsulte n (Judiska ) till sakkunnig i kommitténs sektion 1. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv med den innebörden att kommittén skulle utreda frågan om bör ratificer a ramkonventionen om nationella minoriteter och om vilka åtgärder som i sådant fall är nödvändiga för att skall kunn a efterleva bestämmelserna i konventionen. I tillägssdirektiven angavs at t kommittén skulle arbeta på två sektioner, en för det ursprungliga uppdraget och en för det nu aktuella uppdraget. Till ledamöter i kommitténs sektion 2 förordnades , fil. (), kamrer (), politiskt sakkunnige (), riksdagsledamoten (), skribent (), riksdagsledamoten (). Departementschefen angav att ledamöterna a Wichne (m) och () även skulle vara ledamöter i sektion 2 samt att båda sektionerna skulle ledas av riksdagsledamoten () såsom ordförande. Till experter i kommittén förordnades , hovrättsassessorn numera kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , departements- sekreteraren , departementssekreteraren n Ternbo, hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . entledigades från och med den 7 novembe r 1996. Från och med förordnades hovrättsassessorn s till expert i kommittén. entledigades från uppdraget som expert i kommittén och ersattes som expert från och med av departementssekreteraren . entledigades från uppdraget som expert i kommittén och ersattes kammarrättsassessorn . Som sekreterare i kommittén fr.o.m. anställde s hovrättsassessorn . Hagsgård och fr.o.m. an- ställdes hovrättsassessorn som biträdande sekreterare. Kommittén har antagit namnet . Härmed överlämnar 2 sitt betänkan- de Steg mot en minoritetspolitik (SOU 1997:193). Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande. uppdrag är med detta avslutat. Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande . Uppdraget i kommitténs sektion 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2Generella direktiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Kommitténs arbete i sektion 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bör ratificera ramkonventionen . Vad kännetecknar en nationell minoritet? Inspirationskällor för ramkonventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Europeiska säkerhetskonferensen . . . . . . . . . Våra nordiska grannar om minoritetsbegreppet . . . . . . . . . . . Länder som ratificerat ramkonventionen . Genomgång av kriterierna i ett minoritetsbegrepp . . . . . . . . . 3.5.2 Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke 3.5.3 Gruppens särart och självidentifikation . 3.5.4 Historiska eller långvariga band med . . . . . . . Nationella minoriteter i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelser till skydd för nationella minoriteter . En kort beskrivning av ramkonventionen . Grundläggande principer, sektion 1 . . . . . . . . . . . . . . Åtaganden enligt konventionen, sektion 2 . . . . . . . . . Jämlikhet och likhet inför lagen, artikel 4 . . Att säkerställa förutsättningar, artikel 5 . . . . Främja tolerans och dialog, artikel 6 . . . . . . Grundläggande fri- och rättigheter, artikel 7 Religionsfrihet, artikel 8 . . . . . . . . . . . . . . . Yttrandefrihet och massmedia, artikel 9 . . . Minoritetsspråk, artikel 10 . . . . . . . . . . . . . . Namn och skyltar, artikel 11 . . . . . . . . . . . . Utbildning och forskning, artiklarna . . . . . . 5.4.10Deltagande i det sociala, kulturella och ekonomiska livet, artikel 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 5.4.11Befolkningsförflyttningar, artikelarna 1617 . . . . . 74 5.4.12 Bilaterala och multilaterala avtal, artikel 18 . . . . . . 75 5.4.13 Inskränkningar, artikel 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5.5 Tolknings- och tillämpningsbestämmelser, sektion 3 . . . . . . . 77 5.6 Övervakningsmekanismen, sektion 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 6 Förslag till åtgärder för att stärka de nationella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 6.1 Inledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 6.2Innehåll och utformning av en minoritetspolitik för . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 6.3 Ett erkännande av de nationella minoriteterna . . . . . . . . . . . . 84 6.3.1 Skäl för ett erkännande av de nationella minoriteterna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 6.3.2 Olika sätt att erkänna de nationella 6.4Åtgärder för att sprida kunskap om de svenska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 6.4.1 Skäl för att sprida kunskaper om de nationella minoriteterna och för att skapa en dialog mellan dem och majoriteten . . . . . . . . . . . . . . . 89 6.4.2 Utbildning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 6.4.3 Massmedia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 6.4.4 Kultur . Inflytande för de nationella minoriteterna . . . 6.5.1 Skäl för ett ökat inflytande för de nationella 6.5.2 Olika åtgärder för att öka de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande . . . . . . . . . . . Övriga förslag i sektion 1 . . . . . . . . . . . . . . . 6.7Det fortsatta arbetet med en minoritetspolitik de nationella minoriteternas egna förslag . Bilaga 1 Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Bilaga 2 Ramkonvention för skydd av nationella 2 har haft till uppgift att utreda frågan om bör ratificera ramkonvention till skydd fö r nationella minoriteter och vilka åtgärder som i sådant fall är nödvändiga fö r att ska kunna efterleva bestämmelserna i ramkonventionen. ramkonvention för skydd av nationella min oriteter är det första juridiskt bindande multilaterala dokumentet rörande minoritetsfrågo r i allmänhet. Konventionen anger de principer som staterna åtar sig at t efterleva till skydd för de nationella minoriteterna. Skyddet av nationella minoriteter är en viktig del av skyddet fö r mänskliga fri- och rättigheter. I har skyddet för nationella minoriteter setts som en vikti g utgångspunkt för att kunna bygga ett stabilt, demokratiskt och säker t . De skydd och rättigheter som kommit till uttryck i ramkonventio- nen skall förverkligas genom nationell lag och lämplig regeringspolitik . Ramkonventionen innefattar inte enbart ett förbud mot diskriminering av de personer som tillhör en nationell minoritet utan omfattar även e tt aktivt stöd för dessa p ersoners strävan att behålla sin egen minoritetskultur och identitet. Ramkonventionen inbegriper inte något erkännande av kollektiva rättigheter utan minoritetsskyddet gäller i huvudsak den enskilde individen. Ramkonventionen har ratificerats av 13 stater och kommer att träda i kraft . Bland de som ratificerat konventionen är , och . har undertecknat konventionen. Vi föreslår att ratificerar ramkonventionen. Det är en markering av att i linje med tidigare förd politik, ställer sig bakom arbetet med ett ökat skydd för mänskliga fri- och rättigheter. har frågor om skydd för nationella minoriteter i fått förnyad aktualitet som e n följd av de omvälvningar som ägt rum i . Det är därför viktigt at t , som av tradition värnat om skyddet för mänskliga fri- oc h rättigheter, ratificerar ramkonventionen och på detta sätt markerar sit t beslut att skydda sina egna nationella minoriteters rätt. En ratificering är också ett erkännande av den mångkulturella historia som har och som de nationella minoriteterna är en del av. I svensk lagstiftning och den politiska debatten har begreppet minoritet ofta använts om invandrargrupper. För att det tydligt ska framgå at t ratificeringen omfattar de grupper som länge har funnits i landet som nationella eller inhemska minoriteter, föreslår vi att de ska nämnas vi d namn i samband med ratificeringen. De nationella minoriteterna har också framfört önskemål om ratificering. Vad kännetecknar en nationell minoritet och vilka grupper är nationella minoriteter? Ramkonventionen saknar avsiktligt en definition av begreppet nationella minoriteter. Det möter allmänt sett betydande svårigheter att enas om en sådan definition. medlemsstater intog en pragmatisk hållning i detta avseende och överlämnade till avtalsslutande parter att i varje enskilt fall bedöma för vem eller vilka de enskilda artiklarna skall vara tillämpliga. 2 ska därför enligt direktiven lämna förslag till kriterier för ett minoritetsbegrepp avseende inhemska nationella minoriteter. Utgångspunkten för våra förslag till kriterier är den inställning som ramkonventionen vilar på, nämligen att minoritetsbegreppet endast ska omfatta minoriteter med långvarigt boende i landet. Vi anser att följande kriterier bör vara uppfyllda för att en grupp sk a betraktas som en nationell minoritet: Grupp med uttalad samhörighet, som till antalet i förhållande till reste n av befolkningen inte har en dominerande ställning, Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell särart, Historiska eller långvariga band med Självidentifikation: den enskilde såväl som gruppen skall ha en vilja och strävan att behålla sin identitet Vi anser att samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar uppfyller dessa kriterier och därmed är nationella minoriteter. a utveckla sin kultur och Steg mot en minoritetspolitik att ska kunna uppfylla ramkonventionens intentioner och syfte bör lägga grunden för en samlad och övergripande minoritets poli- En sådan politik bör vara direkt inriktad på skydd för de nationell minoritetsgrupperna har bes1utat om den framtida integrationspolitiken r förslag om att den generella politiken ska utformas med utgångspunkt att på grund av inv ett mångkulturellt land. Det är enligt vår uppfattning viktigt glömmer, att varit mångkulturellt under landets hela historia och de kulturer som funnits under många fortfarande finns som en levande del av det svenska samhället. ett första steg bör en svensk minoritetspolitik innefatta ett erkännand av minoriteterna, åtgärder för att sprida kunskaper bland majoritets befolkningen om de nationella minoriteterna, deras kultur, språk, religion as som gör det möjligt för personer som tillhör de nationella minoriteterna at t Åtgärder för att erkänna de nationella minoriteterna nationella minoriteterna erkänns genom att de nämns vid i samband med att ratificerar ramkonventionen. ratificering i enlighet med vad vi föreslår förenas med med klar inriktning på de nationella minoriteter- ge och internationellt, att dessa grupper är nationella minoriteter i och vilket skydd de omfattas av. s med bl a (RF 1 kap. 2 § 4 st), så att de nationella minoriteterna m nationell minoritet därmed mar- En ändring av grundlagen är dock något som noga måste öve ur många olika aspekter. Åtgärder för att sprida kunskap Ett erkännande av de nationella minoriteterna måste, om dessa grupper ska få ett sådant skydd som ramkonventionen anger, förenas med åtgärder för att sprida kunskaper om dessa grupper och deras kultur, språk och historia som en del av vårt gemensamma kulturarv och samhället av . Öka d kunskap om de nationella minoriteterna och deras del i vår historia och vårt kulturarv tror vi är nödvändig om de nationella minoriteterna ska få respekt, förståelse och stöd för sina strävanden at t bevara sin kultur, sitt språk, sin religion m.m. Det är också enligt vår uppfattning en förutsättning för et t ökat utbyte mellan samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar samt den svenska majoritetsbefolkningen. Vi föreslår därför en rad åtgärder inom områdena utbildning och forsk- ning, massmedia och kultur. Bland åtgärderna kan nämnas tillägg i läro- planerna så att kunskap om de nationella minoriteternas historia, kultur, språk och religion i ska ingå som ett kunskapskrav i läroplanerna för och gymnasieskolan. Utbildning i detta bör även ingå so m en del i kursplanerna i ämnena svenska, historia, religion och samhällskun - skap. Vi föreslår att åtgärder vidtas för att säkerställa långsiktigt stöd till åtminstone en folkhögskola som ett kulturcentrum för varje nationell mino - ritet. Vi anser att det finns anledning att överväga de framtida villkoren fö r sändningsrätt så att minoriteternas behov särskilt beaktas av radio- och TV- programföretagen i allmänhetens tjänst. Vilka dessa behov är kan växl a mellan de olika nationella minoritetsgrupperna och mellan olika sakområ- den som språk, kultur religion m.m. De nationella minoriteternas kulturyttringar måste enligt vår uppfattning få tillräckligt stor andel av statens kulturstöd. Vi understryker också bety- delsen av att samisk och tornedalsk kultur får ett tillräckligt stöd oc h utrymme i de regionala kultursatsningarna i de geografiska områden dä r dessa kulturer funnits under århundraden tillbaka och fortfarande finns . Kulturområdet är enligt ramkonventionen ett mycket viktigt område där dialog mellan minoriteter och majoriteten kan skapas. Vi föreslår äve n åtgärd er för att skapa en interkulturell dialog och ett utbyte mellan d e nationella minoriteterna och majoritetsbefolkningen Åtgärder för att ge möjlighet till inflytande för de nationella Det är av största vikt att de nationella minoriteterna kan påverka utform- av en framtida svensk minoritetspolitik med direkt inriktning p skydd av dessa grupper. För att det ska vara möjligt krävs, i enlighet med e- terna när beslut som rör dem övervägs, genomförs och utvärderas. detta bör utformas bör noga övervägas tillsammans med d e minoriteterna själva. Det kan visa sig att olika former för samrå och påverkan passar olika personer - och inte bara de som finns representerade i olika organisa- rka sin situation bör också övervägas. Vi föreslår därför att en utredning tillsätts med uppdrag att undersöka olik a för inflytande, såsom ett ökat organisationsstöd, deltagande i med företrädare för myndigheter m fl. Det kan även finna anledning att utvärdera de former för påverkan och samverkan som finns föreslår en lång rad åtgärder fö r stärka landsdels- och minoritetsspråken i . Eftersom flera a v förslag också ryms inom ramkonventionen, har vi övervägt dem. förslag sammanfaller i stora delar med sektion 1: s, men vi har i flera fall samma nationella minoriteter som . bör omfatta samtliga frågor av intresse för de nationella minoriteter na såsom kultur, historia, språk religion m.m. regionala tillämpliga regler om rätt att använd a i domstolar och förvaltningsmyndigheter i några kommune r Dessa förslag går längre än ramkonventionens bestämmelser minoriteternas strävan att använda sina språk i offentliga sammanhang. tar dock inte ställning till vilka språk och vilka områden som reglerna ska gälla för. Vi kan däremot konstatera att perso ner som tillhör de nationella minoriteterna kan ha intresse av att få en rätt att använda sina språk även i andra geografiska områden. Ramkonventionen behandlar överhuvudtaget inte frågan om äldreom- sorg och barnomsorg. Vi anser dock att frågan om rätt att bli bemött på sit t eget språk såväl inom sjukvården, äldreomsorgen och barn omsorgen är så viktig, att den måste lösas inom ramen för den framtida minoritetspolitiken . De olika minoritetsgrupperna har framfört synpunkter och förslag till kommittén. Våra förslag innebär int e att alla frågor som är av intresse för skyddet av de nationella minoriteterna har behandlats. Vi anser att de förslag vi lämnar kan utgöra ett första steg och en god grund för e n minoritetspolitik. Det fortsatta arbetet med utformningen måste ske i samråd och samarbete med de nationella minoriteterna själva. Slutligen vill vi anföra, att vi med dessa förslag ansluter oss till ram - konventionen, som ... anser att ett pluralistiskt och genuint demokratiskt samhälle inte endast bör respektera den etniska, kulturella, språkliga och religiösa identiteten för varje person som tillhör en nationell minoritet, uta n även skapa lämpliga förutsättningar för att göra det möjligt för dem at t uttrycka, bevara och utveckla denna identitet. Section II of was assigned the task of investigating the question of whether should ratify for the Protection of National Minorities, and, if so, what measures must take in order to comply with the provisions of the Convention. The Framework Convention is the first legally binding multilateral document concerning minority affairs in general. It lays down the principles which the Member States undertake to observe in protecting national minorities. Protection of national minorities is an important element of the protection of human rights and freedoms. considers human rights an essential precondition for a stable, democratic and safe Europe. The protection and rights expressed in the Framework Convention are to be implemented by national legislation and appropriate government policies. The Framework Convention not only imposes a prohibition on discrimination of persons who belong to a national minority but provides for support for these persons' endeavours to preserve their minority culture and identity. The Framework Convention does not provide recognition of collective rights; the protection it affords relates essentially to private individuals. As of , 1997 the Framework Convention has been ratified by 13 states and will enter into force on January 1, 1998. , and are among the countries that have ratified the Convention. has signed it. We propose that ratify . This would demonstrate that , in line with its previous policy, supports the work of enhancing protection of human rights and freedoms. In the last few years issues connected with the protection of national minorities in Europe have once again been highlighted as a result of the upheavals in Eastern Europe. It is therefore important that , which has traditionally promoted the protection of human rights and freedoms, should ratify the Framework Convention, thus underscoring its decision to protect the rights of its national minorities. Ratification would also imply recognition of 's multicultural history, of which the national minorities have long been a part. In Swedish legislation and political debate the term minority has often been used about immigrant groups. To make it clear that ratification relates to groups that have lived in this country for a long time as national minorities we propose that they be named in conjunction with ratification. The national minorities have also expressed a wish that the Convention be ratified. What characterizes a national minority and what groups are national minorities? The Framework Convention intentionally avoids defining the term "national minorities". Generally speaking, it is difficult to agree on such a definition. The Member States assumed a pragmatic attitude in this respect and left it to the Contracting Parties to decide on a case-by-case basis to whom the individual articles should be applicable. Therefore, in accordance with its terms of reference, Section II of is to present proposals for criteria for minorities as applied to 's national minorities. Our proposals for criteria are based on the Framework Convention's position, i.e. that only minorities that have lived in the country for a long time should be eligible. In our view, the following criteria should be fulfilled for a group to be regarded as a national minority: it should be distinguished by a marked degree of cohesion and not have a dominant position in relation to the rest of the population; it should have a distinctive character in terms of religion, language, traditions and/or culture; it should have historical or longstanding ties with : self-identification: both the individual members and the group as a whole must be prepared to preserve its identity. We have concluded that Tornedalers, Swedish Finns, Roms and Jews fulfil these criteria and are thus national minorities. Steps towards a minority policy For to be able to ratify the Framework Convention, it should lay coherent and comprehensive minority policy. Such a policy must be explicitly designed to protect the national minority groups in and, in accordance with the Convention, to take measures which promote their opportunities for preserving and developing their culture and identity. Parliament has recently adopted an integration policy which includes proposals to the effect that future overall policy should be based on recognition of the fact that, as a result of immigration, is now a multicultural country. In our view, it is important not to forget that has been a multicultural society throughout its history and that several of the cultures that have existed here for many hundreds of years are still with us and represent a vital feature of our society. As a first step, a Swedish minority policy should include recognition of the minorities, measures to disseminate information among the majority population about the national minorities, their culture, language, religion and traditions, and their history in . Furthermore, steps should be taken to enable members of national minorities to participate in and influence the future formulation of minority policy. Measures promoting the recognition of national minorities We propose that the national minorities should be recognized by being named in conjunction with ratification of the Framework Convention. If, in accordance with our proposals, ratification is accompanied by the laying of a minority policy directly focusing on the national minorities, this will make it clear, both in and abroad, what groups are national minorities in and what protection they enjoy. We also propose that an amendment of the Constitution be considered, which would involve an addition to the existing provisions of the Instrument of Government (chapter 1, section 2 (4)), naming the national minorities and setting forth their status as national minorities. However, an amendment of the Constitution is a matter that must be considered from many different aspects. Recognition of the national minorities must, to ensure that these groups enjoy the protection envisaged by the Framework Convention, be combined with measures to disseminate information about their culture and language and their history as part of our common heritage and of our modern society. We believe that it is necessary to increase our knowledge about the national minorities and their role in our cultural heritage if they are to enjoy respect, understanding and support for their endeavours to preserve their culture, their language, their religion etc. In our view, this is also essential for closer relations between Tornedalers, Swedish Finns, Roms and Jews and the majority population. We therefore propose a number of measures in the fields of education and research, mass media and culture, including amendments of curricula so that knowledge of the national minorities' history, culture, languages and religion be embodied as a requirement in the curricula for compulsory and upper secondary schools. Education in these matters should be included specifically in the syllabuses for the following subjects: Swedish, History, Religious knowledge and Civics. We propose that measures be taken to ensure government assistance on a long-term basis for at least one folk high national minority, which would function as a cultural centre.