sou · GLB342 · 1998-01-01 00:00:00 — För det fall om- budets granskning leder till att anmärkning bör riktas mot pastoratet skall ombudet, enligt förslaget, underrätta om detta. Med den organisatoriska uppbyggnad begravningsverksamheten fått är det ju som ytterst ansvarar för att huvudmännen ordnar verk- samheten på ett tillfredsställande sätt. kan efter en sådan underrättelse vidta de åtgärder som bedöms vara nödvändiga. Inflytande och insyn 115 Ombudet bör, som nämnts, utses av . Detta faller sig naturligt mot bakgrund av att är tillsynsmyndighet över begravningsverksamheten. Vid valet av ombud skall beakta att ombudets uppgift i första hand är att bevaka deras intressen som inte tillhör . Till ombud bör utse en person som har kunskap om, och förståelse för, olika religioner och deras begravningsseder, men även i övrigt har en allsidig kompetens inom verksamhetsområdet. Frågan om vem som är mest lämpad att vara ombud får avgöras av men såväl förtroendevalda som tjänstemän bör kunna komma i fråga. Något krav på att ombudet skall vara bosatt på viss ort bör inte uppställas. Det bör i stället vara möjligt för en person att vara ombud i flera pastorat. På så sätt ökar möjligheter att finna en kompetent person. Den som utses att vara ombud i flera pastorat får också goda möjligheter att ytterligare bygga upp sin kompetens. Ombudets granskning utgör en ständigt återkommande kontroll av att pastoratet på bästa sätt fullgör sina åligganden även gentemot dem som inte tillhör . Genom denna ordning får de som inte tillhör en väsentligt stärkt insyn i begravnings- verksamheten och en utökad möjlighet att, via ombudet, påverka verksamheten. möjligheter att utöva en effektiv tillsyn förstärks i väsentlig mån. Det blir härigenom svårt för ett pastorat att bedriva begravningsverksamhet utan att söka beakta allas önskemål. Efter relationsändringen mellan staten och kan staten inte längre bestämma hur skall bygga upp sin organisation. Den föreslagna ordningen innebär att möjligheten till in- flytande/insyn i begravningsverksamheten ökas som rätt att bygga upp sin egen organisation inte träds för när. Ord- ningen kan tvärtom anses positiv för pastoraten, eftersom ombudet ge- nom sin rådgivande funktion kan utgöra en tillgång för pastoraten. Den som utses till ombud bör vara berättigad till ersättning för sitt arbete. Ersättning för arbete och resekostnad samt traktamente bör be- stämmas av och utbetalas av respektive pastorat. Ersätt- ningen bör utgöra en kostnad för begravningsverksamheten. Kommittén vill i detta sammanhang peka på det lämpliga i att pas- toraten, i så stor utsträckning som möjligt, skiljer ut de ärenden som rör begravningsverksamheten till att handläggas av en separat nämnd/ styrelse. Om väljer en sådan organisationsform för begravningsverksamheten uppnår man den fördelen, att det blir tydligt för alla och envar att de som har hand om begravningsverksamheten 116 Inflytande och insyn är särskilt utsedda för att sköta verksamheten på ett sätt som är tillfredsställande för alla samt att risken för sammanblandning av olika verksamhetsområden inom minimeras. 10 Överprövning och tillsyn –begravningslagens bestämmelser om överklagande av beslut i enskilda ärenden samt länsstyrelsernas tillsynsansvar över begravningsverksamheten får vara kvar. Alla som är folkbokförda i en församling har, enligt nu gällande kyrkolag, rätt att få prövat om församlingens beslut är fattade i enlighet med lag och författning, genom att överklaga dem till länsrätten. Ett överklagat beslut skall upphävas om det inte tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för församlingen, det organ som fattat beslutet överskridit sina befogen- heter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Om beslutet inte är lagligt kan länsrätten upphäva det. Länsrätten får däremot inte sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Begravningslagen innehåller bestämmelser om överklagande av beslut i enskilda ärenden. Kyrkogårds- eller krematoriemyndighetens beslut enligt begravningslagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får överklagas hos . beslut i ett överklagat ärende får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. beslut i andra frågor får, med viss inskränk- ning, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol eller, i vissa fall, till regeringen. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att den som berörs av ett beslut har rätt att överklaga det. Tillsynen över att den som innehar en allmän eller enskild begrav- ningsplats eller ett krematorium fullgör sina skyldigheter enligt begrav- ningslagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, utövas av . För att åstadkomma rättelse har möjlighet att använda sig av vitesföreläggande. 118 Överprövning och tillsyn Laglighetsprövningen, som tidigare benämndes kommunalbesvär, avser att säkerställa att kommunala organ inte överskrider de befogenheter de tilldelats av staten. Genom relationsändringen mellan staten och kommer församlingarnas status som kommunalrättsliga organ att upphöra. En följd av detta blir att laglighetsprövnings- institutet inte längre omfattar de beslut som fattas inom Svenska kyr- kan. Att så blir fallet ter sig naturligt mot bakgrund av att staten inte längre råder över angelägenheter. Beslut inom kommer att fattas i enlighet med den ordning som be- stäms inom . Därigenom kommer det inte att finnas något av staten fastställts regelsystem att göra laglighetsprövningen mot. Enligt vad kommittén erfarit kommer Utredningen om trossam- fundens rättsliga reglering att föreslå att det i lagen om tas in en bestämmelse innebärande att beslut inom får överklagas i den utsträckning kyrkomötet bestämmer. Möjligheten att överklaga beslut inom torde emellertid komma att förbehållas dem som tillhör . Starka skäl talar emellertid för att det även bör vara möjligt för alla att, oavsett tillhörighet till trossamfund, få beslut som rör begravningsverksamheten prövade. De regler som finns i begravningslagen om överklagande av beslut i enskilda ärenden bör därför finnas kvar. Likaså bör länsstyrelsernas tillsynsansvar över verksamheten kvarstå oförändrat. Mot bakgrund av att det vore otillfredsställande med en ordning där ett beslut skulle kunna överklagas i två olika överprövningssystem, vilka sinsemellan kunde komma till olika slut, ankommer det på Svens- ka kyrkan att tillse att de beslut som rör begravningsverksamheten inte kan bli föremål för överprövning den inomkyrkliga vägen. 11Konsekvenser av ordningen för huvudmannaskapet Genom principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svens- ka kyrkan har bestämts att de territoriella pastoraten inom Svenska kyr- kan även skall vara huvudmän för begravningsverksam- heten. Det skall också, precis som , vara möjligt för en kommun att bli huvudman för verksamheten. Likaså skall ett annat trossamfund än , eller en stiftelse, kunna få tillstånd att anlägga en enskild begravningsplats. Kommittén har fått till uppgift att analysera de praktiska, ekono- miska och rättsliga konsekvenserna av denna ordning för huvudmanna- skapet. Det fortsatta huvudmannaskapet för pastoraten inom innebär att begravningsverksamheten efter relationsändringen mellan staten och kommer att åvila ett nytt rättssubjekt. Enligt vad kommittén erfarit kommer det att i lag anges att skall bestå av församlingar och stift samt en central nivå. i övrigt kommer att vara en inomkyrklig angelägenhet. Detta gäller även pastoratens sätt att organisera begrav- ningsverksamheten. Staten kommer således inte att ha något inflytande över hur pastoratet i detalj organiserar begravningsverksamheten. Självfallet kommer staten även att kunna ställa krav på hur verksamheten bedrivs, så som sker genom t.ex. begravningslagen och begravningsförordningen. Denna styrning innebär emellertid bara att staten föreskriver hur verksamheten ska bedrivas i form av vilka åtgärder och tjänster som skall ingå, vilken kvalité dessa skall hålla och liknande. Vid relationsändringen mellan staten och 120 Konsekvenser av ordningen f ör huvudmannaskap upphör statens rätt att bestämma i vilken ordning eller i vilket forum pastoraten skall fatta beslut om begravningsverksamheten. Huvudmannaskapet för begravningsverksamheten innebär även ett ekonomiskt ansvarstagande. Huvudmännen bestämmer över verksam- hetens utformning samt har ansvaret för finansieringen. Enligt kom- mitténs förslag skall kostnaderna för begravningsverksamheten delas av alla som har beskattningsbar inkomst. De som inte tillhör skall svara för sin del av kostnaderna genom en begravnings- avgift. Denna avgift fastställs och uppbärs av huvudmannen för verk- samheten. De som inte tillhör kommer således på många orter att betala en begravningsavgift till . En följd av att detta blir att huvudmannen måste skilja ut kostnaderna för begravningsverksamheten och redovisa dessa för sig. För många huvudmän kan detta innebära att de måste lägga om sin redovisning för att kunna uppfylla kraven på särredovisning. Det är viktigt att det görs tydligt att den begravningsavgift som de som inte tillhör betalar bara går till begravningsverksamheten. På samma sätt är det angeläget att de som tillhör kan se att de pengar de betalar till den inomkyrkliga verksamheten inte används till begrav- ningsverksamheten. Ordningen för huvudmannaskapet ställer alltså krav på att kost- naderna för begravningsverksamheten synliggörs. Detta innebär, utöver att kostnaderna för verksamheten måste särredovisas, även ett krav på information. Enligt kommitténs förslag kommer det att vara obligato- riskt för huvudmännen att tillhandahålla vissa tjänster inom ramen för begravningsavgiften. Ett av skälen till detta är att man skall uppnå en enhetlig behandling av alla avlidna/dödsbon. I samband med att de nya reglerna införs är det viktigt att allmänheten får kännedom om vilka tjänster som tillhandahålls utan särskild debitering och vilka tjänster som dödsboet måste betala. Den bibehållna ordningen för huvudmannaskapet leder även till vissa förändringar i lagstiftningen. Dessa förändringar kan under ett övergångsskede antas medföra ett ökat utbildningsbehov hos huvud- männen. Konsekvenser av ordningen f ör huvudmannaskap 121 De ekonomiska konsekvenserna av ordningen för huvudmannaskapet samt av förslagen i stort berörs i avsnitt 12. Efter relationsändringen mellan staten och kommer begravningsverksamheten att has om hand av ett helt nytt rättssubjekt, dvs. de territoriella pastoraten inom . Detta innebär att den myndighetsutövning som är förknippad med begravningsverksam- heten kommer att utföras av det nya rättssubjektet. Genom ändringar i regeringsformen blir det möjligt att i begravningslagen delegera myn- dighetsutövningen direkt till pastoraten. Eftersom församlingarna inom inte längre kommer att ha någon kommunalrättslig status försvinner den s.k. laglighetspröv- ningen. Detta är naturligt mot bakgrund av att besluten inom kommer att fattas i den ordning bestämmer. Det finns därigenom inte något bakomliggande regelsystem att göra laglighetsprövningen mot. Med hänsyn till att taxorna, i det förslag till obligatorisk clearing som kommittén tagit fram, blir tvingande, är det fråga om myndig- hetsutövning att fastställa dessa. Detta innebär att taxorna måste fast- ställas av en myndighet, förutsatt att uppgiften inte, med stöd av ändringarna i regeringsformen, delegeras till något centralt organ inom . Enligt kommitténs mening bör taxorna fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, förslagsvis Kammarkollegiet. 122 Konsekvenser av ordningen f ör huvudmannaskap 12Ekonomiska konsekvenser av ord- ningen för huvudmannaskapet och av kommitténs förslag Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyr- kan innebär att den nuvarande ordningen för huvudmannaskapet bibe- hålls. Detta torde inte i sig själv medföra några ekonomiska konse- kvenser. Kommitténs förslag leder emellertid till vissa förändringar av finan- sieringssystemet. Dessa förändringar kan i sin tur föra med sig olika ekonomiska konsekvenser, t.ex. i form av att vissa avgifter i samband med dödsfallet, för tjänster som ingår i begravningsverksamheten, slo- pas och ersätts med finansiering via begravningsavgiften. 12.2Den obligatoriska finansieringen inom ramen för begravningsavgiften Den ordning som föreslagits för finansieringen innebär att huvudman- nen för begravningsverksamheten skall tillhandahålla ett basutbud av åtgärder och tjänster inom ramen för begravningsavgiften samt den del av kyrkoavgiften som hänför sig till begravningsverksamheten. Därmed bortfaller vissa avgifter som debiteras dödsboet. Några totalt sett ökade kostnader skall därför inte uppkomma. Förslaget innebär i stället en ökad förutsebarhet och enhetlighet för den enskilde samt även en ökad ekonomisk trygghet för denne. För huvudmännen innebär förslaget att vissa åtgärder och tjänster som bekostas av dödsboet i stället skall finansieras via begravnings- avgiften samt den del av kyrkoavgiften som avser begravningsverksam- heten. Ändringarna i finansieringssystemet skall i sig inte påverka 124 Ekonomiska konsekvenser ... Förslaget innebär endast att samma belopp tas ut, men delvis i annan form. Begravningsverksamheten i finansieras till hälften genom kommunalskatten och till hälften genom avgifter från dödsbona. Kommitténs förslag innebär att den del av kommunal- skatten som avser begravningsverksamheten samt de avgifter som de- biteras dödsbona ersätts med en begravningsavgift. De avgifter som avses bortfalla är de som debiteras för tjänster som enligt förslaget skall tillhandahållas inom ramen för begravningsavgiften. Begravnings- avgiften i kan således antas bli något högre än begravningsverksamhetens andel av dagens kommunalskatt. Detta skall dock ses mot bakgrund av att avgifter från dödsbona bortfaller med motsvarande belopp. Därtill kommer att kommunalskatten kan sänkas med det antal ören per skattekrona som går till begravnings- verksamheten. Förslaget innebär härigenom ingen kostnadsökning för stockholmarna. I samband med stat-kyrka-reformen försvinner den s.k. dissenterskat- ten. Skatten har, som tidigare nämnts, motiverats av att även de som inte tillhör skall betala sin del av kostnaderna för begravningsverksamheten. Enligt förslaget kommer de som inte tillhör i stället att betala till begravningsverksamheten genom begravningsavgiften. Denna avgift är inte procentuellt beräknad som dissenterskatten utan baserar sig på de verkliga kostnaderna för verk- samheten. Det förhållandet att dissenterskatten ersätts med en begravnings- avgift som beräknas på de verkliga kostnaderna för begravningsverk- samheten innebär att begravningsavgiften på sina håll kan förväntas bli högre än dagens dissenterskatt, medan den på andra ställen kan antas bli lägre. Utslaget över landet som helhet torde införandet av begrav- ningsavgiften inte innebära några större kostnadsförändringar för dem som inte tillhör och som är folkbokförda inom pastorat som är huvudmän för begravningsverksamheten. För dem som inte tillhör och som är folkbokförda inom kommun som är huvudman för begravningsverksamheten innebär borttagandet av dissenterskatten och införandet av begravningsavgiften emellertid likabehandling. Med dagens skattelagstiftning betalar de Ekonomiska konsekvenser ... 125 nämligen dels dissenterskatt till den församling de är folkbokförda i, dels till begravningsverksamheten via kommunalskatten. Den obligatoriska clearingen innebär att samma tjänster som tillhanda- hålls vid gravsättning inom den egna huvudmannens förvaltningsom- råde skall tillhandahållas dödsboet, utan särskild debitering, vid grav- sättning hos annan huvudman. Detta medför en ökad ekonomisk trygg- het och en ökad valfrihet för den enskilde. För de dödsbon vilka annars skulle ha fakturerats kostnaderna innebär den obligatoriska clearingen en påtaglig ekonomisk fördel. För vissa huvudmän kan clearingsystemet, såsom närmare utvecklats under avsnitt 7.3.3, innebära en stor ekonomisk påfrestning. För det stora flertalet torde dock intäkter och kostnader inom systemet komma att jämna ut sig. En ökning av clearingkostnaderna, som har sin grund i att antalet avlidna som lämnar huvudmannen är större än det antal huvudmannen tar emot, medför ju även att huvudmannens behov av och kostnader för nyanläggningar och personal minskar. Den utformning som clearingen fått i kommitténs förslag innebär en ekonomisk förbättring för dem som innehar enskilda begravnings- platser. Innehavarna av dessa begravningsplatser får i samband med gravsättningar via clearingen del av de medel som är avsedda för be- gravningsverksamheten. För huvudmännen för begravningsverksam- heten kan detta antas medföra att kostnaden ökar något. Gravsättningar på enskilda begravningsplatser innebär å andra sidan en avlastning av de allmänna begravningsplatserna. En stor andel av dem som är folkbokförda inom t.ex. Stockholms- området väljer att gravsättas inom någon annan huvudmans för- valtningsområde. Eftersom anslutningen till clearingsystemet inom är låg innebär detta att dödsbona faktureras kost- naderna för gravsättningen och övriga tjänster. Den obligatoriska clea- ringen kan därför komma att leda till ökade kostnader för huvud- männen, vilket i sin tur påverkar begravningsavgiften. För de enskilda dödsbona innebär clearingen emellertid mycket stora fördelar. En något högre begravningsavgift bör därför mer än väl uppvägas av att de dödsbon som nyttjar tjänsterna inom clearingen inte faktureras för tjänsterna. I detta sammanhang skall även beaktas att ett ökat antal 126 Ekonomiska konsekvenser ... clearingfall ger ett minskat behov av gravplatser hos huvudmännen, vilket har en kostnadsdämpande effekt. Enligt kommitténs förslag bör clearingtaxorna fastställas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Den myn- dighet kommittén närmast har i åtanke är Kammarkollegiet. En ny arbetsuppgift för Kammarkollegiet kan förvisso förväntas ge något ökade kostnader hos myndigheten. Det finns emellertid in- arbetade metoder för att fastställa taxor av den här arten. Enligt kommitténs förslag bör företrädare för och utarbeta förslag till taxor som underlag för Kammarkol- legiets beslut. Mot bakgrund härav torde kostnaderna hos Kammarkol- legiet bli försumbara. Kommittén har föreslagit att länsstyrelserna skall förordna ombud med uppgift att granska hur deras intressen som inte tillhör tas tillvara inom begravningsverksamheten. Ersättningen till dessa om- bud skall vara en kostnad för begravningsverksamheten. Med hänsyn till att ett enda ombud kan utöva granskning av ett mycket stort antal pastorat torde kostnaden för varje pastorat komma att bli försumbar. Kommittén har föreslagit att uppbörden av medlen till begravnings- verksamheten skall skötas på i stort sett samma sätt som . Några ekonomiska konsekvenser avseende uppbörden torde därmed inte upp- stå i anledning av förslaget. Under utredningsarbetets gång har det framkommit vissa frågor som inte ligger inom ramen för kommitténs arbete men som det likväl kan finnas anledning att utreda närmare. Nedanstående redogörelse är en kortfattad sammanställning av dessa frågor. Enligt vad kommittén erfarit förekommer det på sina håll att de bårhus som finns inom sjukvården inte har tillräcklig kapacitet för att förvara den avlidne till dess begravningsceremoni kan äga rum. Detta leder till ett tryck på de anhöriga/begravningsentreprenören att hämta den avlidne möjligt. Det förekommer med anledning av bl.a. detta att huvudmännen för begravningsverksamheten anordnar egna bårhus/ kylrum för förvaring av de avlidna. Bårhuskapaciteten är emellertid ojämnt fördelad över landet. Detta kan i sin tur antas leda till ett ökat antal transporter. Det kan, enligt kommitténs mening, finnas anledning att närmare utreda kapaciteten hos och verksamheten vid bårhusen samt även göra en tydlig gränsdragning mellan sjukvårdens och huvudmännens för begravningsverksamheten såväl praktiska som finansiella ansvar i den- na fråga. Rätten att förfoga över stoftet Vid begravningslagens tillkomst föreslog Arbetsgruppen för översyn av begravningslagstiftningen i sitt betänkande Begravningslag (SOU 1987:16) att frågan om vem som skall ordna begravningen skulle kunna bli föremål för medling. Regeringen ansåg emellertid (prop. 1990/91:10 s. 43) att det var tillräckligt att tvistefrågor angående kremering och gravsättning kunde bli föremål för medling. reglering av vem som har rätt att förfoga över ett stoft kom därför inte till stånd. Sedan begravningslagen kom till torde andelen avlidna med flera olika familjebildningar bakom sig ha blivit fler. Det finns anledning att anta att denna ökning kommer att bestå. I vissa fall torde det ökade antalet familjebildningar leda till tvister om vem som skall ordna begravningen. Det kan därför inte anses tillfredsställande att det saknas bestämmelser om vem som har rätt att förfoga över den avlidnes stoft. Enligt kommitténs mening bör denna fråga få sin lösning. Detta kan ske genom att begravningslagen kompletteras med bestämmelser om rätten att förfoga över ett stoft eller genom att lagen ändras så att frågan om vem som skall ordna begravningen kan bli föremål för med- ling. Tillstånd till utströende av aska Enligt 30 § begravningsförordningen (1990:1147) kan askan efter en avliden, efter tillstånd, få strös ut på någon annan plats än begravningsplats. Ansökan om tillstånd skall, enligt 32 § begrav- ningsförordningen, göras av den som ordnar med gravsättningen. Det har kommit till kommitténs kännedom att det finns människor som i livstiden önskar få tillstånd till att deras aska skall få strös ut på annan plats än begravningsplats. Med nuvarande bestämmelser är det inte möjligt för att i förväg ge sådant tillstånd. Kommittén anser att en ändring av begravningsförordningen, på så sätt att det i livstiden blir möjligt att erhålla tillstånd till utströende av aska, bör övervägas. Verksamheten vid krematorierna står inför en relativt genomgripande omvandling. Det förekommer t.ex. på sina håll att det finns relativt många krematorier inom ett och samma område. Krema- torier vars kapacitet utnyttjas i förhållandevis låg grad. Miljöhänsyn har lett till att det numera ställs krav på rening av rökgaserna från krematorieugnarna. Kravet på rökgasrening leder till ökade kostnader för krematorierna. Denna kostnadsökning lär medföra ett ökat behov av strukturell omvandling av verksamheten, vilket torde bli mest på- tagligt för de krematorier vars kapacitet inte utnyttjas till fullo. sidan måste, vid en strukturrationalisering, även beaktas att färre krematorier ökar transportbehovet, vilket kan ha effekter på miljön. Enligt kommitténs uppfattning kan det av såväl miljö- som kost- nadsskäl finnas anledning att ta ett mera samlat grepp om krematorie- verksamheten. Förekomsten av krematorier, utnyttjandet av deras kapa- citet, transportavstånd, krematoriernas totala effekt på miljön samt verksamhetens totalkostnader bör därför bli föremål för närmare ana- lyser. Begravningsverksamheten spänner över vitt skilda områden, från rök- gasrening i krematorierna till urval av växter för stomplantering. För skötseln av begravningsplatserna utvecklas och används maskiner som behöver prövas från såväl ergonomisk som kapacitetsmässig synpunkt. Ett område som , så vitt känt är, inte har varit föremål för under- sökning är allmänhetens attityder till begravningsverksamheten i allmänhet och vilken betydelse gravplatsens placering och utformning har för sorgearbetet. Exempel på konkreta projekt inom ämnesområdet är en tids- faktorlista för kyrkogårdsarbete, utveckling av nyckeltal, sluten ask- hantering på krematorierna, miljöchecklista vid upphandling, åtgärder för att minska behovet av säsongsanställd personal, gemensam nomenklatur, återanvändning av kyrkogårdsmark och utveckling av datastrategier för små och stora kyrkogårdsförvaltningar.