sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — En annan lösning som övervägdes av JK var att undanta beslagtagna eller konfiskerade handlingar från vad som är allmänna handlingar. JK anförde att en sådan inskränkning vore alltför långtgående eftersom all insyn i materialet då skulle gå förlorad. JK anmärkte också att följderna ifråga om arkivering och dokumentation av en sådan lösning var svåra att överblicka. Slutligen kan nämnas att JK ansåg att en skärpning av sekretess- reglerna på de områden som det kan bli fråga om i samband med åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott var en alltför ingripande åtgärd. JK:s förslag remissbehandlades och fick ett övervägande positivt mottagande. Sammanställning av remissvaren har fogats till detta betänkande som bilaga 5. Några remissinstanser avstyrkte emellertid SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 299 att en grundlagsändring då skulle genomföras och hänvisade främst till den korta beredningstiden. Många remissinstanser ifrågasatte omfatt- ningen av inskränkningen i rätten att få kopia. Några pekade på problemet med att bedöma om en person skall ha rätt att få kopia eller inte och det framhölls att en tilltalad har en ovillkorlig rätt enligt att få en kopia av förundersökningen. Det ifrågasattes att bestämmelserna skulle vara tillämpliga vid beslag enligt TF och vissa hävdade att inskränkningen skulle gälla enbart vid yttrande- frihetsbrotten olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Det uppkom också fråga om sanktioner mot den som tar kopia utan att ha rätt till det och mot den som tillåter detta. beslutade regeringen proposition 1993/94: 118, "Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål m.m". I propositionen redogjordes för JK:s förslag och remissinstan- sernas reaktioner samt angavs att en fråga som inställde sig var om även utredningsbeslag borde omfattas av bestämmelserna trots att ett sådant beslag inte syftar till att hindra vidare spridning av framställ- ningen. Föredragande statsrådet anförde (a. prop. s.13) att den bestämmelse i 5 kap 6 § sekretesslagen som infördes utgjorde ett skydd mot att en situation motsvarande den som uppstod , då tingsrätten tvingades lämna ut kopior av barnpornografiska filmer, skulle uppkomma igen. Som framgått ovan gällde detta dock endast för mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Statsrådet fortsatte: "Emellertid kvarst år den övergripande fr ågan om hur kollisionen mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna om beslag och konfiskering å den andra skall l ösas. Av s åväl JK:s rapport som av remissyttrandena över rapporten framg år att frågan om en l ösning av problemet är ytterst komplicerad och att den kräver en f ördjupad analys som inte varit m öjlig som stått till förfogande. Regeringen anser d ärför att det p å nu tillg ängligt underlag inte g år att föreslå några ändringar i grundlag som inneb är inskränkningar i r ätten att ta del av allm änna handlingar av nu avsett slag. Fr ågan bör i stället göras till f öremål för en mera ing ående be- redning". Slutligen har uppdraget att analysera förhållandet mellan TF:s och om beslag och konfiskering å ena sidan och offentlighetsprincpen å den andra lämnats till . Som tidigare nämnts anges det i kommitténs direktiv att arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen och att kommittén förut- sättningslöst bör pröva olika lösningar. Det sägs därvid att en väg kan vara att bygga på JK:s förslag, en annan att undanta i beslag tagna framställningar från reglerna om allmänna handlingar och en tredje att närmare studera arkivfrågor och processrättsliga frågor i tryckfrihets- 300 Principen om allm änna handlingars... Slutligen nämns också möjligheten att utgå från den gällande bestämmelsen i 5 kap 6 § sekretesslagen som gör det möjligt att förordna om sekretess för uppgift i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott om det finns risk för brottslig spridning av uppgiften. 9.7.1Det är spridning av brottsliga framställningar som bör motverkas Som framgått av det föregående är det föreliggande problemet en konflikt mellan två motstående intressen nämligen å ena sidan allmän- hetens intresse av insyn i rättskipningen och å andra sidan intresset av att motverka spridning av framställningar som innefattar brott. Konflikten föreligger främst mellan å ena sidan den del av offentlig- hetsprincipen som innebär att allmänheten har rätt att få kopia av allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller och å andra sidan de regler som syftar till att motverka spridning av brottsliga fram- ställningar, bl.a. reglerna i TF och YGL om konfiskering och beslag för att säkra konfiskering samt reglerna om förbud mot att sprida framställning som konfiskerats eller lagts under beslag för att säkra konfiskering. Den form av spridning som består i att en framställning visas på stället kan likaså ses som problematisk på motsvarande sätt. Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i den svenska rättsord- ningen och det kan, som JK angett i sin promemoria om offentlig- hetsprincipen inte komma i fråga att urholka den utan mycket tungt vägande skäl. Intresset av att motverka spridning av framställningar som innefattar brott kan enligt kommitténs mening vara ett sådant skäl. Kommittén ifrågasätter för sin del inte att det är så angeläget att motverka spridningen av barnpornografi att åtminstone det intresset motiverar en begränsning av handlingsoffentligheten. Strävan bör emellertid vara att motverka spridning av brottsliga framställningar med minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen. Vid en avvägning mellan de två motstående intressena bör utgångspunkten vara att offentlighetsprincipen är ett överordnat intresse som det skall krävas verkligt tungt vägande skäl för att begränsa i brottsförebyggande intresse. Det är därför i första hand själva spridningen som bör motver- kas, inte allmänhetens rätt att ta del av framställningar på stället. En förutsättning för att problemet med regelkonflikten skall upp- komma när det gäller framställningar som tagits i beslag är att sådana framställningar över huvud taget betraktas som allmänna handlingar. I 2 kap. 3 § TF anges bl.a. att handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller Principen om allm änna handlingars... upprättad hos myndighet. I 2 kap. 6 § TF sägs bl.a. att handling anses inkommen till myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I paragrafen sägs inget om att handlingen skall ha inkommit till myndigheten på någon viss rättslig grund för att den skall anses inkommen. Lagrummet ger alltså inte stöd för uppfattningen att framställningar som tagits i beslag inte skulle vara att anse som inkomna till myndigheten. En sådan uppfattning är knappast heller rimlig eftersom den innebär att myndigheter skulle ha möjlighet att genom beslut om beslag undanhål- la framställningar från offentligheten. Framställningar som tagits i beslag får alltså enligt kommitténs mening anses vara allmänna handlingar när de inkommit till myndigheten och förvaras där. Problemet med konflikten mellan å ena sidan rätten att ta del av allmänna handlingar och få kopia av dem och å andra sidan reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL kan som JK anger i sin promemoria om offentlighetsprincipen (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.1.8) lösas på olika sätt. Att avskaffa beslags- och konfiskeringsinstituten vore ett sätt att lösa problemet med regelkonflikten. Denna lösning skulle innebära att man utmönstrade institut som syftar till att motverka spridning av brottsliga framställningar ur lagstiftningen. Som JK anför skulle den tekniska utvecklingen med nya snabba och enkla kopierings- och distributions- sätt, bl.a. genom datanät, kunna anföras som skäl för utmönstring av dessa institut. Kommittén delar emellertid JK:s uppfattning att tryck- och yttrandefrihetsbrotten är sådana att det måste finnas medel att hindra spridning av framställningar som innefattar sådana brott. Liksom JK anser kommittén alltså att detta inte är en tillfredsställande lösning av problemet. Ett annat sätt att lösa problemet med regelkonflikten kunde vara att undanta material som tagits i beslag eller konfiskerats från om allmänna handlingar. Sådant material skulle då inte omfattas av principen om handlingsoffentlighet och allmänheten skulle därmed inte ha någon rätt att ta del av t.ex. bevismaterial på annat sätt än genom att vara närvarande vid förhandling i målet och allmänheten skulle helt sakna möjlighet till insyn i material som inte förebringas vid för- handling. Möjligheten till insyn i rättskipningen i dessa mål skulle alltså till inte oväsentlig del bortfalla. En sådan effekt går enligt kommitténs mening utöver vad som krävs för att motverka spridning av brottsliga framställningar. I likhet med JK anser därför kommittén att denna lösning av problemet inte kan väljas. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller handlingar som är offentliga dvs. handlingar som inte omfattas av sekretess. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF inskränkas med hänsyn till vissa i paragrafen angivna intressen bl.a. intresset att förebygga eller beivra brott (a. paragraf första stycket 4). 302 Principen om allm änna handlingars... med regelkonflikten skulle alltså också kunna lösas genom bestämmel- ser om sekretess på de områden det kan bli fråga om i samband med beslag eller konfiskering enligt TF och YGL. Som framgår av JK:s promemoria om offentlighetsprincipen (betänkandebilaga 4, avsnitt 2.4) finns visserligen enligt sekretesslagens nu gällande lydelse sekretessregler som kan bli tillämpliga vid flera av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten. För brotten ryktesspridning till fara för rikets säkerhet och hets mot folkgrupp torde det dock saknas tillämpliga sekretessregler. En utökning av sekretessen till att omfatta uppgifter i alla framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats enligt TF eller YGL skulle innebära att konflikten mellan reglerna om beslag och konfiskering å ena sidan och bestämmelserna om hand- lingsoffentlighet och sekretess å andra sidan undanröjdes. En sådan utökning av sekretessreglerna skulle emellertid också innebära att allmänhetens möjlighet till insyn i rättskipningen i dessa mål skulle begränsas mera än vad som är motiverat för att undvika regelkon- flikten. Kommittén tar därför inte heller upp denna lösning till närmare diskussion. Vad som bör eftersträvas är som ovan angetts en regel som motverkar spridning av brottsliga framställningar men som innebär minsta möjliga inskränkning av handlingsoffentligheten. En regel som inskränker möjligheterna att få kopia av en allmän handling men inte inskränker rätten att på stället ta del av framställningen innebär en avvägning som möjliggör en bibehållen insynsrätt i rättskipningen och ett motverkande av spridningsrisken. gällande regel i 5 kap. 6 § sekretesslagen har denna inriktning liksom de av JK i rapporten om offentlighetsprincipen föreslagna ändringarna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Kommittén tar därför dessa regler till utgångspunkt för de fortsatta övervägandena. Skillnaden mellan de två ordningarna kan sägas bestå i att nuvarande regler på ett tämligen kasuistiskt sätt löser det problem som uppstod i och med förekomsten av barnpornografimål och mål om olaga våldsskildring i rättsväsendet medan de av JK föreslagna bestämmel- serna utgör en från principiella utgångspunkter tillfredsställande lösning. För ett val mellan dessa två olika lösningar är det med det synsätt kommittén anlägger viktigt att söka klargöra vilket behov som verkligen föreligger att begränsa handlingsoffentligheten innan ställning tas till vilken lagteknisk lösning som bör väljas. Ett annat sätt att ut- trycka detta är att det praktiska behovet bör vara styrande i första hand och inte så mycket principiella överväganden. Ett sådant synsätt är i samklang med det som brukar anläggas vid ställningstaganden till begränsningar av offentlighetsprincipen. Av intresse för vilken lösning som bör väljas är dels för vilka brott begränsningarna är tillräckligt motiverade, dels hos vilka myndigheter sådana begränsningar i offentligheten bör gälla. Principen om allm änna handlingars... 9.7.2Vilka brott bör omfattas av en inskränkning i rätten att få kopia? Nuvarande regel i 5 kap. 6 § sekretesslagen omfattar endast barnpor- nografibrott och olaga våldsskildring samt motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott medan däremot JK:s förslag till ändring av 2 kap. 12 och 13 §§ TF omfattar alla tryckfrihets- och yttrandefrihets- brott. Regeln i sekretesslagen tillkom som en lösning på det konkreta problem som uppstått i målet vid och den kom därför att omfatta endast de ovannämnda brotten. I sin promemoria om offentlighetsprincipen diskuterade JK om en inskränkning i rätten att få kopia skulle gälla vid alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. JK anförde därvid (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.1.2) att det inte finns någon anledning att ställa den ena brottstypen framför den andra och framhöll att alla bestämmelser om tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott har samma ändamål nämligen att de straffbelagda gärningarna inte skall äga rum. JK sade vidare att det av lätt insedda skäl är en nödvändighet att framställningar som innefattar t.ex. brott mot rikets säkerhet måste kunna tas i beslag och inte skall få spridas vidare samt att det inte torde vara erforderligt med någon närmare motivering för att framställningar som innefattar hets mot folkgrupp inte skall få spridas. JK framhöll slutligen att konfiskering kan ske vid alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott samt att det inte kan utläsas av förarbeten eller doktrin att detta institut skulle vara tänkt att tillämpas endast beträffande vissa brottstyper. Resonemanget ledde JK till slutsatsen att inskränkningen i rätten att få kopia i samband med beslag eller konfiskering skulle gälla alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Några remissinstanser ställde sig avvisande till förslaget att in- skränkningen i rätten att få kopia skulle omfatta alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Som angetts ovan är kommitténs utgångspunkt att spridning av brottsliga framställningar skall motverkas som minsta möjliga inskränkning skall göras i handlingsoffentligheten. Denna utgångspunkt talar mot att utan vidare låta inskränkningen i rätten att få kopia omfatta alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Kommittén anser att man istället bör undersöka beträffande vilka brott det föreligger ett problem och överväga en lösning för dessa fall. Som framgår av JK:s rapport om offentlighetsprincipen finns det för flertalet tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott regler i sekretesslagen som kan bli tillämpliga och som då utgör ett skydd mot spridning av brottsliga framställningar. Regler i sekretesslagen synes emellertid saknas för brotten ryktesspridning till fara för landets säkerhet och hets mot folkgrupp. Beträffande dessa båda brott är alltså läget likadant som det var för barnpornografibrott och olaga våldsskildring före införandet 304 Principen om allm änna handlingars... av bl.a. 5 kap. 6 § sekretesslagen . Frågan är då om det finns skäl att inskränka rätten att få kopior vad gäller dessa båda brott. Något behov av att inskränka rätten att få kopior beträffande dessa båda brott har såvitt känt inte visat sig i praktiken. Det framstår enligt kommitténs mening inte heller som särskilt troligt att det beträffande dessa brott skulle uppkomma en situation motsvarande den som gällde målen om barnpornografibrott och olaga våldsskildring i . Även om en sådan risk kan tänkas föreligga är det för- hållandet enligt kommitténs mening inte ett tillräckligt skäl för att nu utvidga inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta flera av de tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott än de som innefattar barnpornog- rafibrott och olaga våldsskildring och motsvarande "allmänna" brott. Än mindre behövlig framstår en sådan inskränkning såvitt gäller andra brott än de som har motsvarigheter i tryckfrihets- och yttrandefrihets- brotten. En inskränkning i rätten att få kopia innebär ju att den som är förhindrad att ta sig till domstolen inte kan skaffa sig förstahands- information om vad rättegången handlar om. En utvidgning av inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta ytterligare tryck- frihets- eller yttrandefrihetsbrott bör därför enligt kommitténs mening inte ske utan att behovet därav står alldeles klart. Kommittén föreslår alltså inte en utvidgning av inskränkningen i rätten att få kopia till att omfatta andra brott än barnpornografibrott och olaga våldsskildring samt motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. 9.7.3Närmare om regelns tillämpningsområde Hos vilka myndigheter b ör inskr änkningen i r ätten att f å kopia g älla? Enligt nu gällande lydelse av 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller inskränk- ningen i rätten att få kopia "i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott". Formuleringen kan ge intryck av att sekretessen är avsedd att endast gälla hos domstol. Så torde emellertid inte vara fallet. I kommentaren till sekretesslagen (m.fl. "Sekretesslagen" 1992 s. 33) anges att sekretessens räckvidd i sekretesslagen avgränsats med uttryck som att sekretess gäller i verksamhet eller i ärende av visst angivet slag eller – mera undantagsvis – hos en viss myndighet, i samtliga fall för vissa uppgifter samt att kombinationer av dessa rekvisit kan förekomma. Vidare anges att innebörden av begränsnings- uttrycken är att sekretessen är inskränkt till den information som är knuten till en verksamhet eller ett ärende av ett visst slag respektive till information som har samlats hos en viss myndighet. I förarbetena till 5 kap. 6 § sekretesslagen (bet.1992/93: KU40) sägs inte heller SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 305 uttryckligen att sekretessen enligt regeln endast gäller i mål hos domstol. Med hänsyn till vad som anförts och till regelns lydelse (som ju inte anger att sekretessen skulle vara begränsad till att gälla hos domstol, jämför däremot t.ex. 9 kap. 16 § sekretesslagen) får det anses klart att sekretessen enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller hos alla myndigheter som handlägger sådana mål som anges i paragrafen. Barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar kan, förutom hos domstol, JK, allmänna åklagarmyndigheter och polismyn- digheter förekomma också hos och landsarkiven till följd av reglerna om arkivering, hos bibliotek och Arkivet för ljud och bild () till följd av reglerna om pliktexemplar (se avsnitt 9.4) samt hos till följd av dess verksamhet enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Av det föregående framgår att sekretess enligt 5 kap. 6 § sekre- tesslagen gäller hos alla myndigheter som handlägger mål om ansvar för sådana brott som nämns i paragrafen. Sekretessen gäller därvid för alla uppgifter som förekommer i målet under förutsättning att det s.k. skaderekvisitet är uppfyllt. I kommentaren till sekretesslagen anges (s. 34) att om sekretess angetts gälla i ett ärende av ett visst slag bibehålls sekretessen också sedan ärendet är färdigbehandlat. Sekretessen enligt 5 kap. 6 § består alltså även efter det att målet färdigbehandlats hos den avsedda myndigheten. Barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar som förekommer hos och landsarkiven är allmänna handlingar. Det föreskrivs i 13 kap. 4 § första stycket sekretesslagen att om en arkivmyndighet erhåller uppgift för arkivering från någon annan myndighet och uppgiften är sekretessbelagd hos den myndigheten gäller sekretessen också hos arkivmyndigheten. Sekretess enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen överförs alltså till och landsarkiven på grund av nu nämnda bestämmelse. Som framgått av avsnitt 9.4 är pliktexemplar som överlämnas till bibliotek eller Arkivet för ljud och bild inte allmänna handlingar och allmänheten har alltså inte någon grundlagsskyddad rätt att ta del av de handlingar som förvaras där. Det finns alltså inte behov av att en regel om inskränkning i rätten att få kopia av allmänna handlingar omfattar dessa myndigheter. Det får i stället ankomma på dessa myndigheter att utforma sina regler om tillhandahållande av material så att skildringar av här avsett slag inte sprids. Hos gäller enligt 8 kap. 20 § sekretesslagen sekretess i ärende om granskning av film eller videogram för uppgift ur filmen eller videogrammet. Sekretessen enligt denna paragraf upphör att gälla när beslut i saken vunnit laga kraft. Det är tveksamt om sekretessen kan anses gälla också när biografbyrån biträder JK eller andra myndigheter med granskning av filmer och videogram i en 306 Principen om allm änna handlingars... utredning av barnpornografibrott, olaga våldsskildring eller motsva- rande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Det bör säkerställas att biografbyrån kan vägra att lämna ut kopior av barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar i sådana fall. Detta skulle kunna ske genom en reglering i sekretesslagen efter förebild i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Beträffande annan sekretess än den enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen kan följande sägas. Regeln i 9 kap. 17 § sekretesslagen (jämförd med 11 kap. 4 § femte stycket sekretesslagen beträffande JK) om sekretess i bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål utgör ett skydd mot att kopior av barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar lämnas ut under förundersökning m.m. (Angåen- de tillämpligheten av bestämmelserna om förundersökning i brottmål i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål se 14 kap. 5 § jämförd med 9 och 10 kap. TF respektive 11 kap. 1 § jämförd med 7 kap. YGL). Sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen upphör emellertid enligt 9 kap. 18 § samma lag att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal såvida inte sekretess skall gälla hos domstolen enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen eller uppgiften upp- enbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften. Om ett barn i en pornografisk skildring kan identifieras och sekretess därför gäller hos domstolen enligt 9 kap. 16 § fortsätter alltså sekretessen att gälla hos JK respektive annan åklagarmyndighet även sedan uppgiften lämnats till domstolen med anledning av åtal. Be- träffande olaga våldsskildring (som ju inte omfattas av 9 kap. 16 § sekretesslagen) och sådan barnpornografisk skildring som inte omfattas av 9 kap. 16 § sekretesslagen på grund av att den unge inte kan identifieras upphör dock sekretessen att gälla hos JK respektive åklagarmyndigheten när uppgiften lämnas till domstolen med anledning av åtal. Enligt 9 kap. 18 § första stycket första punkten sekretesslagen gäller sekretess enligt 17 § samma lag inte för beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas samt beslut om att förundersökning skall läggas ned. Enligt kommentaren till sekretesslagen (m.fl. "Sekretesslagen" 1992 s. 310) är det endast beslutet som blir offentligt. Övrigt material t.ex. skildringar som ifrågasatts utgöra straffbara barnpornografiska skildringar eller olaga våldsskildringar blir alltså inte offentligt efter t.ex. beslut om att förundersökning skall läggas ned. (En förutsättning är då att skildring- arna inte ingår i beslutet.) Detta innebär att 9 kap. 17 § sekretesslagen alltjämt är tillämplig på dessa skildringar och att sekretess sålunda gäller för dem om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Principen om allm änna handlingars...