sou · GLB368 · 1998-01-01 00:00:00 — De satellitsändningar som är den med kabelsändningar främsta konkurrerande distributionsformen – vid sidan av marksändningar – är vanligen inte tillgängliga för en hyresgäst eller bostads- rättsinnehavare eftersom han av praktiska eller andra skäl är förhindrad att använda parabolantenn. Möjligheterna att ens , när fastighetsägaren skall omförhandla avtalet, byta till annan operatör är små. Ofta finns inte ens praktisk möjlighet att ansluta fastighetsnätet till annan kabeloperatörs nät eftersom det bara finns ett kabelföretag som har byggt nät på orten. I realiteten utövar kabeloperatören ett monopol på distribution av TV- sändningar till de boende. Kort kan konstateras att konsumenten därtill – eller till följd av detta – avtalsmässigt har en mycket svag ställning gentemot kabel- operatören vad gäller exempelvis möjligheten att påverka programutbudet eller att göra ett individuellt val bland de programtjänster som finns i kabel- nätet. Genom att avtalet om anslutning är träffat mellan kabelföretag och fastig- hetsägare, eller bostadsrättsförening, saknar dessutom den enskilde konsu- menten möjlighet att ställa krav som rör kabelföretagets tekniska förpliktelser, trots att utövandet av den tekniska driften berör denne. Förhållandet kabeloperatör – programföretag Även programföretag har en svag ställning i förhållande till kabelföretagen. Två frågor är av speciellt intresse, dels villkoren för distribution i näten och dels kabelföretagens egna program eller programliknande verksamhet. Ett programföretag kan visserligen välja att distribuera sina program på annat sätt än genom kabelnätet. Majoriteten av befolkningen får dock sitt programutbud genom en kabeloperatörs försorg och kan inte nås via andra distributionsvägar. har således en monopolliknande ställning även gentemot programföretagen. Kabelföretagen förmedlar sändningar från olika programföretag och bedri- ver ingen egen programverksamhet. är förhållandet mel- lan de egentliga programföretagen och kabeloperatörerna på det sättet ren- odlat. Denna situation kommer sannolikt inte att bestå. när kabelnäten digitaliseras kan man förvänta sig att operatörerna kommer att ta i anspråk en del av nätutrymmet för egen programverksamhet eller programlik- nande verksamhet. Försöksverksamhet med s.k. video on demand och andra tjänster förekommer och inom , vars kabel-TV-bolag är dominerade, sy- nes en egen programverksamhet planeras för distribution i nätet. Vidare förekommer ägargemenskap mellan vissa pro- gramföretag och ett av kabelföretagen. Sådan s.k. vertikal intregration kan leda till att det egna programföretaget ges konkurrensmässiga fördelar och på andra sätt gynnas framför fristående programföretag. har handlagt anmälningar rörande sådan påstådd diskrimi- nering. Under kabelverksamhetens inledande år krävdes tillstånd för att bedriva sändningar i näten. I lagstiftningen fanns en bestämmelse om samråd med abonnenterna. Vid tillämpningen av lagen medförde emellertid inte detta att abonnenterna fick något reellt inflytande över t.ex. program- utbud. Konsumenter och programföretag hade en svag ställning i förhållande till kabelbolagen redan i denna äldre lagstifning. Skillnaden är i praktiken liten mot vad som gäller enligt radio- och TV-lagen. Kabel-TV-sändningar till bostäder etablerades i som en försöksverk- Vidaresändningar av program som mottagits från satellit fick bara ske med regeringens tillstånd enligt lag. om ett fåtal programtjänster. Egensändningar i nät ägde rum på några orter inom ramen för tillstånd. Den provisoriska regleringen avlöstes av lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar samt viss följdlagstiftning. stiftning kom att gälla till utgången av . yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) i kraft och med denna en ny regle- ring av kabelsändningar – lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmän- Den tidiga kabellagstiftningen som gällde till utgången av innebar tillståndsplikt för bedrivande av sändningar i kabelnät. Rätten att bygga och etablera kabelverksamhet var emellertid fri. En statlig myndighet, , inrättades och fick till uppgift att pröva tillståndsansökningar och utöva tillsyn över verksamheten. Systemet med tillståndsprövning motiverades bl.a. med att det gav möjlig- heter att skapa bättre förutsättningar för utövande av yttrandefrihet och infor- Koncessionsystemet ansågs bl.a. kunna säkerställa att egen- sändningar kunde komma till stånd, att deltagande blev möjligt för alla som SOU 1997: 68 ville sända samt skapa garantier för att egensändningar skulle nå ut till alla som var anslutna till kabelnätet (prop. 1984/85:199 s. 24–25). Lagen om lokala kabelsändningar behandlade vidaresändning av program- tjänster från satelliter i fast trafik och egensändningar i kabelnät som nådde fler än 100 bostäder. Tillstånd till vidaresändning från satelliter i fast trafik kunde ges till ägaren eller den som förfogade över ett nät (nätinnehavaren) eller till lokala kabelsändarföretag. För vidaresändning från direktsändande satelliter behövdes dock inget tillstånd. Tillstånd till egensändningar kunde bara ges till lokala kabelsändarföretag som utsågs av . Med lokalt kabelsändarföretag avses en svensk juridisk person som bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och i vilken ingår företrädare för olika intressen och meningsriktningar inom till- ståndsområdet. Egensändningarna skulle vara av lokal karaktär och program- tjänster med innehåll som blandade satellit och lokala sändningar tilläts inte. Nätinnehavarna, dvs. kabelföretagen, kunde inte själva få tillstånd att bedriva egensändningar. De kunde således inte bedriva egen programverksamhet. Båda kategorierna av tillståndshavare kunde erhålla tillstånd att till annan upplåta utrymme i näten för egensändningar. För den nätinnehavare som hade erhållit tillstånd till vidaresändning och upplåtelse av kanaler gällde en s.k. must carry-skyldighet – omfattande för- medlingsplikt av de programtjänster som sändes med tillstånd av regeringen samt sändningar från det av förordnade lokala kabelsändar- företaget. Därefter skedde en omprövning. Tillstånden till egensändningar kunde återkallas om sändningarnas innehåll hade överskridit de regler som gällde rörande pornografi, våldsskildringar och rashets samt reklam och sponsring. Vidaresändning av viss satellitsänd programtjänst kunde förbjudas för av högst om programtjänstens innehåll stod i strid med den svenska lagstiftningen rörande de nämnda företeelserna. Återkallelse av tillstånd kunde också förekomma som påföljd vid överträdelse av vissa andra regler i lagen. Med tillståndet följde skyldighet att betala avgift. Till tillståndsgivningen - och förnyandet av tillstånd som löpt ut – var knutet ett krav på information till och samråd med de boende. kravet som att sökanden skulle ha berett dem som berörs av sänd- ningarna tillfälle att framföra sina synpunkter på den avsedda verksamheten (10 §). Innebörden av kravet kommenterades i förarbetena (prop. 1984/85:199 s. 35–37). Det uttalades emellertid aldrig att samrådet skulle innebära ett reellt inflytande över programutbudet. Det överläts till Kabel- nämnden att avgöra när samrådskravet var uppfyllt. Om Kabelnämndens prövning av kravet på samråd har följande inhämtats: Informationen fick ske genom tidningsnotis om kabelnätets byggande och installation eller genom broschyr som delades ut till hushållen. Kontakten – samrådet – ansågs uppfyllt efter möte med . Något in- flytande över eller ens inhämtande av åsikter om programutbudet krävdes inte och normalt förekom det inte heller. På enstaka större orter fanns dock frivil- liga försök från en kabeloperatörs sida att tillsammans med de anslutna hus- hållen samverka om programutbudet. Sådana programråd fanns bl.a. i och lever ännu kvar på några orter i landet, bl.a. i . Det förekom att ansökningar bordlades på grund av bristande information/samråd men bara en gång meddelades avslag av detta skäl. Myndighetens uppfattning var att regeln om samråd inte gällde programut- Sammansättningen av programutbudet var en fråga som reglerades ge- nom avtalet mellan fastighetsägaren och nätinnehavaren. dock till , i en skrivelse av den 15 , att lagstiftarens syfte måste ha varit att beslut rörande programut- budet skulle fattas i en fortlöpande dialog med abonnenterna. nämnden menade hade förfelats. Skrivelsen tillkom eftersom nämnden funnit anledning att peka på missförhållanden i marknadsföring och avtalsvillkor Ett liknande krav på information till kommunerna accepterades som verk- ställt genom att ansökningar till remitterades till berörd kom- mun innan beslut fattades. Kommunerna hade emellertid ingen vetorätt – till- stånd beviljades även mot kommunernas vilja. Ett förekommande missförstånd är att det dåvarande tillståndssyste- met borgade för ett konsumentskydd. Så var som framgått inte fallet. fanns ingen möjlighet att förbinda tillståndet med villkor om konsumentinfly- Det är överhuvudtaget något missvisande att beteckna de generella krav som ställdes i lagstiftningen som villkor. Det fanns nämligen ingen förutsätt- ning för att styra kabeloperatörernas förpliktelser genom olika Den möjlighet att ställa individuella villkor som ofta följer med ett koncessionssystem vilket 3 kap. 1–4 §§ i den nuvarande radio- och TV-lagen exemplifierar, förelåg inte utom vad beträffar sändningsområdenas storlek. Samspelet mellan olika funktioner och roller diskuterades ingående i det be- tänkande som (SOU 1984:65) lämnade, och som låg till grund för den ovan nämnda propositionen angående den tidiga kabellag- Bl.a. tog kommittén upp frågan om tillgång till nätet, pekade på risken för distributionstekniska monopol som skulle vara till nackdel för yttrandefriheten och resonerade kring ett eventuellt särskiljande av olika funktioner (SOU 1984:65 s. 263–273). Kommittén förordade ett tillstånds- SOU 1997: 68 Kommitténs farhågor fick ytterligare genomslag i lagstiftningen ge- nom skyldigheten att upplåta ett begränsat sändningsutrymme för lokala kabelsändarföretag och förbudet för nätinnehavarna att bedriva egen- sändningar. Emellertid ansågs att operatörsfunktionen kunde ligga hos nät- ägarna och att dessa, med undantag för must carry-kanalerna, skulle råda över vilka programföretag som fick tillträde till näten. Detta gav nätägarna en legalt stark ställning gentemot programföretagen redan från början. Sammantaget kan sägas att styrkeförhållandena mellan kabeloperatör, kon- sument och programföretag i den tidiga lagstiftningen inte skilde sig så mycket från vad som råder enligt den nuvarande. Då som garanterade lagstiftningen att de rikstäckande marksända kanalerna förmedlades i kabel- näten och att ett utrymme gavs för en lokal programtjänst som alla med behov av och önskan om fritt tillträde till nätet fick samsas om. Ändrade förhållanden – ny lagstiftning Det tidiga lagstiftningen ersattes från av lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten. Den stora förändringen var att konces- sionssystemet för kabelsändningar avskaffades och att en rad bestämmelser som hade sin grund i tillståndssystemet togs bort, bl.a. bestämmelserna om begränsning av sändningsområdena, om förbud mot blandning av satellit och egensändningar och förbud mot vidaresändning av satellitsändningar. fanns inte längre något hinder för kabelföretagen att bedriva egen program- Ändringarna var betingade såväl av den massmediapolitiska verkligheten som den tekniska utvecklingen. Ett friare förhållningssätt till radio- och televisionsverksamhet gjorde sig gällande och ett mål blev att närma regleringen till vad som gäller för tryckta Ett väsentligt steg i denna utveckling var antagandet av den nya ytt- randefrihetsgrundlagen, rörande skydd för yttrandefrihet i radio, television, filmer m.m. I yttrandefrihetsgrundlagen föreskrevs rätt för var och en att i tråd sända radioprogram till allmänheten. Genom YGL infördes således etableringsfrihet för sändningsverksamhet i kabel. Dessutom hade tillståndssystemet genom den tekniska utvecklingen satts ur spel vad gäller vidaresändningar av satellitsändningar. vecklingen hade gått från användning av satelliter i fast trafik mot en alltmer ökad användning av direktsändande satelliter, vilkas sändningar kan tas emot direkt av allmänheten med hjälp av en liten parabolantenn. telliter omfattades till skillnad från satelliter i fast trafik inte av den tidigare la- Anledningen till detta var att sådana satelliter hade anta- gits bli förbehållna nationella rundradioföretags sändningar, företag vilkas verksamhet kunde förväntas vara tillfredsställande reglerad av resp. land. fann i ett avgörande att en ny typ av sa- telliter med medeleffekt var att betrakta som direktsändande. Den första av dessa som benämndes 1 A bar bl.a. sändningar av TV3. Sänd- ningarna från denna satellit fick därför vidaresändas i kabelnät utan krav på tillstånd. Antalet programtjänster som sändes från direktsändande satelliter växte snabbt och nätinnehavare som begränsade sitt utbud till sådana programtjänster kunde bedriva sin verksamhet vid sidan av kabellagen. ledde den mediepolitiska utvecklingen till tillkomsten av reklam- finansierade sändningar i marknätet genom sändningstillståndet för . har lagen (1991:2027) upphört att gälla. Dess bestämmelser har istället inarbetats i den nya radio- och TV-lagen, med endast smärre förändringar. 7.3Gällande rätt – yttrandefrihetsgrundlagen och radio- och TV-lagen Genom yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) infördes etableringsfrihet för kabelverksamhet. Tillstånd behövs därför inte för att sända program i kabelnät. Friheten att bedriva kabelsändningar kan dock undantagsvis inskränkas. I radio- och TV-lagen finns regler om skyldighet att för- medla vissa programtjänster i kabelnät. Utrymmet för att inskränka etableringsfriheten anges av YGL och dess förarbeten. Den närmare innebörden av etableringsfriheten är inte helt klar. Skyddet är så ut- format att YGL kan förhindra en lagreglering av förhållandet mellan kabelbolag och konsument och mellan kabelbolag och programföretag. Skyddets betydelse och utsträckning får bedömas från fall till fall. YGL och etableringsfrihet för kabelsändningar Yttrandefrihetsgrundlagens syfte är att skydda medborgarnas rätt att fritt yttra sig i olika former av sändningar eller framställningar i ljud och bild. De grundläggande bestämmelserna återfinns i lagens första kapitel. Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande över- föringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt i ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. SOU 1997: 68 Vidare har man försökt genomföra en princip om etableringsfrihet efter mönster från tryckfrihetsförordningen (4 kap. 1 § TF) utan hänsynstagande till mediernas olika karaktär och omfattning. Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd till allmänheten och enligt 1 kap. 3 § tredje stycket får inte förbud meddelas mot anläggande av kabelnät. Med radioprogram avses både ljudradio och television. Frihet att bedriva kabelsändningar kan undantagsvis inskränkas. Enligt andra stycket hindrar denna frihet inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldig- het för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplys- ning. Av betydelse blir därför vilken innebörd man vid envar tid lägger i be- greppet allsidig upplysning. Inte heller finns något hinder för lagstiftning om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsfram- ställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Det är notabelt att kabelsändningar och eterburna sändningar behandlas olika. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskifter om tillstånd och villkor för att sända. Den skillnad som främst motiverar att tillståndsgivning skall kunna äga rum i det senare fallet består i att frekvensut- rymmet i etern är en begränsad resurs som måste fördelas i enlighet med in- ternationella åtaganden och på ett sätt som bäst gagnar yttrandefrihet och in- formationsfriheten. Beträffande kabelsändningar är den principiella stånd- punkten således att det inte rör sig om en begränsad resurs, åtminstone inte i den bemärkelsen att en tillståndsgivning är erforderlig. Av de undantagssituationer där reglering av friheten att bedriva kabelsänd- ningar ändå är möjlig är skyldigheten att ge utrymme för vissa program med hänsyn till allmänhetens allsidiga upplysning den för utredningen intres- santa (undantaget för lagstiftning rörande programutbud som inriktas på våldsframställningar m.m. kommer inte att beskrivas närmare). Undantaget avser enligt lagens förarbeten (prop. 1990/91:64) att möjlig- göra lagstiftning om plikt att i kabelnät förmedla sändningar som äger rum med tillstånd av regeringen och avsätta utrymme för s.k. lokala kabelsändar- företag, s.k. must carry-skyldighet. Sådan skyldighet har som ovan noterats gällt sedan den första kabellagens tillkomst och bestämmelserna härom åter- finns numera i 8 kap. 1 och 2 §§ i den nya radio- och TV-lag som trädde i Enligt 8 kap. 1 § radio- och TV-lagen skall var och en som äger eller annars förfogar över ett kabelnät där TV-program sänds vidare till allmänheten, om sändningarna når fler än 10 bostäder, se till att de anslutna hushållen kan ta emot sådana sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som är av- sedda att kunna tas emot i området. Sändningarna skall kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen. Vissa sänd- ningar som sker med tillstånd av regeringen är uttryckligen undantagna från förmedlingsplikt. Vad gäller sändningar av lokala kabelsändarföretag enligt 2 § i samma kapitel är nätinnehavaren som distribuerar sändningar till fler än 100 bostäder i en kommun skyldig att kostnadsfritt tillhandahålla utrymme för sändningar från ett eller flera av Radio- och utsedda lokala kabelsändarföretag. Även om de förordnade företagen är flera gäller förmedlingsskyldigheten lik- som tidigare enbart en kanal. Denna must carry-skyldighet och bestämmelserna kring lokala kabelsän- darföretag är i stort sett det enda som kvarstår av den relativt omfattande reglering som tidigare gällde för bedrivande av sändningar i kabelnät. radio- och TV-lagens tillkomst infördes dock en registreringsplikt enligt 2 kap. 3 § för den som bedriver icke tillståndspliktig verksamhet, bl.a. gäller registeringskyldigheten för den som bedriver sändningar i kabelnät. är att underlätta tillsyn över sändningarna. I den mån en sändning som sker i kabelnät faller under radio- och TV- lagen enligt bestämmelserna i lagens första kapitel gäller vissa regler om reklam och annan annonsering samt sändningarnas innehåll (bl.a. rörande sändningar av våld och pornografi). Om inskränkningar i etableringsfriheten I förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen behandlas ingående den skyldighet att upplåta sändningsutrymme i kabelnäten som enligt 3 kap. 1 § andra stycket kan meddelas genom lag (prop. 1990/91:64 s. 83–89). Det huvudsakliga skälet för att ge möjlighet att inskränka etableringsfrihe- ten är detsamma som föranledde det tidiga koncessionssystemet, nämligen farhågorna om att nätinnehavarnas relativa distributionsmonopol kan få negativa verkningar för yttrandefriheten. Även om lagstiftaren av olika skäl avvisar ett tillståndssystem bör även i fortsättningen kunna föreskrivas plikt om att förmedla vissa sändningar. Å andra sidan anses att denna möjlighet av flera skäl bör vara begränsad. Till dessa hör att kabelnäten har bekostats av privata ägare i syfte att upplåtas mot betalning och att den som har medel att bekosta en sändningsverksamhet i praktiken torde kunna få tillgång till nätet. Vidare kan nätägarna inte förpliktas att öka nätens kapacitet, ett behov som skulle kunna följa av en obegränsad förmedlingsplikt. skyldighet att ingå avtal, som kan följa av en utvidgad skyldighet att upplåta utrymme, mot den civilrättsliga principen om avtalsfrihet. kontraheringsplikt – en skyldighet att ingå avtal – inte är helt utesluten finns stora lagtekniska svårigheter. SOU 1997: 68 De behov som skall tillgodoses genom lag med stöd av 3 kap. 1 § andra stycket är tillträde till visst utrymme i nätet för de som inte kan betala och vidarebefordring av Radio-koncernens sändningar (nu och ). I detta överensstämmer således grund- lagens motiv med den gällande radio- och TV-lagen. I motiven talas dock även om att en längre gående upplåtelseskyldighet är tänkbar (s. 88). I specialmotiveringen (s. 115) till lagrummet vidgas denna möjlighet än mer genom att det noteras att sådan upplåtelseskyldighet kan föreskrivas. Därtill konstateras i specialmotiveringen – utan att det överhuvudtaget har kommenterats – att undantaget lämnar ett visst utrymme för lagstiftning som syftar till ett inflytande för mottagarkollektivet över valet av program som distribueras i ett trådnät utöver dem som nätägarna kan vara skyldig att bereda plats för. Bestämmelsen sägs medge föreskrifter som ålägger nätinne- havaren att efterhöra mottagarkretsens önskemål. Till denna bakgrundsbild skall också föras Lagrådets resonemang om un- dantagets formulering och omfattning (s. 208–209). I det lagtextförslag som remitterades till Lagrådet hade undantagspunkten en mer generell formu- lering. Lagrådet kritiserade detta förhållande och menade att detta kunde ge ett felaktigt intryck genom att den är avfattad som en generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavarna att ge utrymme för vissa program. Lagrådet fann det angeläget att regeln formulerades så att det positiva syftet – att garantera yttrande- och informationsfriheterna mot möjliga negativa mo- nopoleffekter av etableringsfrihet – bättre framgick. Detta skulle kunna ske genom att förmedlingsplikt skulle kunna förekomma i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplys- ning. Lagrådet ansåg vidare att regeln borde begränsas till att avse de vanliga rikstäckande programmen och att även beträffande dessa förmedlingsskyldig- heten borde begränsas till vad som kan tillgodose kravet på allsidig upplys- ning. Departementschefen replikerade Lagrådet (s. 218) med att även en förmedlingsplikt borde kunna gälla för olika kategoriers användning av kabelnät för lokala sändningar. Förmedlingsplikten har efter grundlagens tillkomst fått den väntade till- lämpningen, i form av förmedlingsplikt för de rikstäckande program och en lokal kanal, i bägge fallen utan extra kostnad för mottagningen. Genom radio- och TV-lagens ikraftträde har en viss begränsning ägt rum eftersom de riks- täckande ljudradioprogrammen inte längre behöver distribueras i näten. Motiveringen för att dessa program skall förmedlas synes vara oförändrade efter grundlagens tillkomst (prop. 1991/92:53 s. 37) och (prop. 1995/96:160 s. 124–127). För de rikstäckande programmen har noterats att marksänd te- levision i princip skall kunnas tas emot av alla i det område som sändningarna riktas till och för de lokala kabelsändarföretagen att visst utrymme för lokala sändningar till gynnande av yttrandefriheten bör vara tillgängligt för resurs- svaga grupper. Det bör också påpekas att det vid sidan av yttrandefrihetsgrundlagen finns andra faktorer som skall beaktas vid lagstiftning om förmedlingsplikt. sådan är upphovsrätten och dess effekter. Den nuvarande skyldigheten att utan kostnad förmedla de rikstäckande marksända televisionsprogrammen har sålunda ansetts förutsätta att kabelföretagen inte behöver ersätta upphovs- männen för nyttjandet (jfr SOU 1994/95:105 s. 148 med hänvisningar. Innebörden av etableringsfriheten är central för en analys av kabelbolagens