sou · GLB383d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är främst personer som arbetat inom försörjningsverksamheten i kommunerna/landstingen som drabbats av de tuffaste effektivise- ringarna och personalrationaliseringarna. Städare och kökspersonal är den grupp som främst drabbats av konkurrensutsättning och privatise- ring. Det är även i dessa grupper vi hittar en stor andel kvinnor och dessutom personer med arbetsskador och invandrarbakgrund. När verksamheten lades ut på entreprenad hände det ofta att den nya arbetsgivaren plockade russinen ur kakan 15. De anställda med hög frånvaro hade inget att hämta hos den nya arbetsgivaren. Den offentliga arbetsmarknadens funktionssätt har ändrats på många sätt i och med de senaste årens rationaliseringar. Konkurrensutsätt- ningen har lett till en försämring av arbetsvillkoren både för dem som är kvar i de kommunala bolagen och dem som fått anställning i de privata alternativen när det gäller de hårda verksamheterna. Inom den tekniska sektorn har vissa kommuner konkurrerat med privata alternativ och gör så fortfarande. Kommunerna har haft svårt att konkurrera ut vissa bolag som ibland drivs av en á två personer som kan anställa tillfällig billig arbetskraft. När kommunen lägger ett bud måste de räkna kostnader för året-runt-anställda och chefer på olika nivåer i verksamheten. I vissa fall har kommunens bolag konkurrerats ut av privata intressenter. Detta förfarande innebär naturligtvis en osäker-het hos personalen som bara vet att det har arbete så länge kontraktet löper. Nästa anbudsomgång kan innebära att de förlorar sina arbeten. I och med den pågående omvandlingen har kvinnornas sysselsättning blivit allt mer koncentrerad till tjänstearbetet och icke minst till den offentliga sektorn. Männens sysselsättningsmönster har utvecklats i en annan riktning, nämligen mot en ökad spridning över sektorerna, främst till finansiella tjänster men även offentlig verksamhet. På aggregerad nivå finner vi således att kvinnors och mäns sysselsättning utvecklats i olika riktningar, kvinnornas mot ökad koncentration och männen mot ökad spridning över sektorerna (Gonäs & Spånt, 1996). Men ser vi närmare på vad som sker på arbetsplatserna, vilket vi kan göra genom våra fallstudier, finner vi en ökad variation och differentiering. Fallet SÖ och länsskolnämnderna pekade på de högutbildade kvinnornas möjligheter att behålla sina positioner och i vissa fall stärka dem, medan den administrativa personalen och kontoristerna mötte stora problem. 15Sedan EU-medlemskapet 1995 måste en entreprenör som tar över verksamheten även ta med all personal, vilket inte betyder att alla kommer att beredas arbete hos den nya arbetsgivaren utan här kan uppsägningar ske. 16Intervju med , , 7/1-95, Slutsatsen blir att det som vi kan se som minskad segregation på nationell nivå beror inte främst på ändrade yrkesval bland kvinnor och män, utan på de strukturella förändringarna av arbetsmarknaden. En ytterligare krympning av kvinnoyrkena inom offentlig sektor och en ökad spridning av männen över sektorerna kan således leda till en minskad segregation på arbetsmarknaden som helhet men innebär dessa faktorer en starkare koncentration av kvinnorna till vissa sektorer på arbetsmarknaden, vilket knappast långsiktigt kan stärka deras positioner. I de kommuner och landsting som här behandlats återfinns tydliga skillnader i valet av organisation av produktionen av välfärdstjänster. har genomfört beställar–utförarmodellen (BUM), den s.k. Stockholmsmodellen, vilket innebär främst offentlig konkurrens mellan olika resultatenheter i . har varit betydligt restriktivare i sin organisationsför- ändring. Olika geografiska områden inom länet har dock genomfört olika organisationsförändringar. Regionssjukhuset i har infört prestationsbudget samt upphandling mellan de olika enheterna på sjukhuset. Utanför regionssjukhuset har däremot stora delar av den traditionella organisationen resultatenheter har införts. Möjligheterna till konkurrens är mycket små på landsbygden och i glesbygden i , och organisationen av hälso- och sjukvård har fått lov att ta hänsyn till det. Dessutom har inte det politiska målet varit att främst konkurrensutsätta verksamheten utan att på andra sätt spara på resurser. I båda landstingen har det gjorts per-sonalnedskärningar men de har varit betydligt mer omfattande i där av de anställda mist sin sysselsättning ; motsvarande siffra för är . kommun tillhör de kommuner i landet som genomfört små och få organisationsförändringar. Resultatenheter har genomförts, men de försök som gjorts att konkurrensutsätta verksamhet har misslyckats och det finns ingen politisk vilja att försöka igen. I däremot infördes BUM inom såväl de hårda som de mjuka verksamheterna. Systemet övergavs när de gäller de mjuka verksamheterna medan de hårda fortfarande utsätts för konkurrens av privata alternativ. De anställda vet bara att de har arbete så länge kontrakten gäller. I kommun har det skett en marginell ökning av personalen, medan har gjort kraftiga personalminskningar. Med de förändringar som pågår med decentralisering av välfärdstjänsternas organisering och prioritering ner till kommunnivå så kommer det bli en allt större skillnad mellan olika medborgares tillgång till välfärdstjänster och även stora skillnader i producentle- det. De förändrade spelreglerna tar sig olika uttryck, beroende på de lokalt specifika förhållande som råder där förvandlingen sker. I vissa kommuner blir det bara en krusning på ytan och i andra är det fråga om genomgående förändringar i den kommunala verksamheten. De fallstudier som redovisats i detta kapitel är i mångt och mycket att betrakta som en pilotstudie. Orsakerna till kommunernas skilda utvecklingar kräver djupare analyser av den lokala kontexten och dess betydelse för det lokala utfallet av omstruktureringen av den offentliga sektorn. Genuskontrakten påverkas av hur fördelningen av reproduktionen ser ut mellan stat, marknad och familj. Den lokala politiken – organise- ring av vård och omsorg, har en stor betydelse för kvinnornas valmöjligheter i arbetslivet likväl som för deras arbetslivssituation. ändras detta samband på olika nivåer i och med de senaste förändringarna, både vad det gäller utformning av socialpolitiken och organiseringen av offentlig tjänsteproduktion. Det har skett en gradvis försämring av olika socialpolitiska stöd (bl.a. sänks ersättningen vid sjuk- föräldra- och arbetslöshetsförsäkring). försvinner tusentals arbetstillfällen inom den offentliga sektorn. Därmed för- svinner två viktiga grundpelare som gjort att kvinnor i har uppnått ett relativt stort mått av ekonomiskt oberoende. Genuskon- traktet är brutet – vad som kommer därefter är svårt att sia om . , Kommunfullmäktiges ordförande i , Svenska kommunalarbetarförbundets ordförande i Arbetskraftsundersökningarna () 1989–95 (1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995) Löner och sysselsättning inom offentliga sektorn, Del 1 Statsanställda 1990–1992 Regionalstatistiska databasen () 1990–1994 Statistiska särtryck Statligt anställda 1993–1994 , (1990, 1991, 1992, 1993, 1994) , J. m.fl. (1992) Kvinnor och mäns liv och arbete , : SNS-förlag (1992) Hemmafrun som försvann. Övergången till lönearbete bland gifta kvinnor i –1981. : avhandlingsserie nr 21. Balmér, P. (1992)service i nya former, : Almqvist&Wiksell (Red.) (1991) Samhällets geografi. : Nordisk samhällsgeografisk tidskrift, 1991 Borchost, A. (1984) Kvinder i velfardsstaten: mellem moderskab og lønearbejde gemen . Aalborg: Aalborg Universitetsförlag Borchorst, A. (1991) Europeisk integration, könsarbejdsdelning och likestillings– politik. & , T. (1994) Arbetsutveckling och förbättrad produktivitet. & , J. (1990) Spänningar i välfärdsstaten–exemplet tidsbegrän- sad anställning. Kvinnovetenskaplig tidskrift, 1990, nr 2 Temanummer Välfärd och ofärd Ds: Departementserien 1989:10, Beställare–utförare–ett alternativ till entreprenad i kommuner. Ds: Departementserien 1992:108. Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg, : Allmänna förlaget (1991) The Three Worlds of Welfare Capitalism. (1989) Industriomvandling och könsstruktur–Fallstudier på fyra lokala arbetsmarknader. : Geografiska regionstudier nr 20 Gonäs, L. (1989) En fråga om kön: kvinnor och män i strukturomvandlingens spår. Gonäs, L. (1991) Industriomvandling i välfärdsstaten. Gonäs, L. & , B. (Red.) (1992) Det nya arbetslivet. Gonäs, L. (1994) The transformation of the welfare state and its labour markets: on gender segregation and new patterns. Gonäs, L., , S. & , I. (1995) Vad händer med kvinnors arbete när den offentliga sektorn skärs ned? Undersökningsrapport 1995:22, : Gonäs, L., , L., , S. & , L-I. (1995) När statens kaka krymper. De anställdas situation vid och länsskolnämnderna före, under och efter avvecklingen. Gonäs, L. & Spånt, A. (1996) Trends and for women´s employment in the 1990s. Submitted to on the Situations of Women in the Labour Market. & Pratt G. (1995) Gender, work and space. (1990) Genussystemet . Demokrati och makt i , SOU 1990:44. & , G. (Red.) (1992) Kontrakt i kris: om kvinnans plats i välfärdsstaten. (1994) Genusanalys av välfärdsstaten: en utmaning av dikotomierna. : , Särtryck , 1994, nr 5 Humphries, J. (1988) Women's employment in restructuring . : the changing experience of women in three recessions. i Women and recession. (ed). : Routledge & Kegan Jessop, B. (1994) The transition to post-Fordism and the Schumpeterian workfare state. i Towards a post-fordist welfare state? (1992) Makt och ansvar i formellt decentraliserade organisationer i om offentlig framtid. (1992) Ekonomisk styrning av icke-vinstdrivande sjukvårdsorganisationer. i Forskning om offentlig sektor. (1990) Att studera och värdera välfärd Kvinnovetenskaplig tidskrift, 1990, nr 2, Temanummer Välfärd och ofärd (1993) Women, work and family policies in Europe. i Women and Social Policies in Europe. (red). (1981) Arbetarkvinnor i hem- arbets- och samhällsliv. Massey, D. (1984) Spatial divisions of labour– Social structures and the Geography of production. Massey, D. (1994) Space, place and gender. (1995) Konjunkturer och jämställdhet . Arbetsnotat nr 135, , (1989) Effektivitet skapas av människor. i Alternativ regi och effektivitet i offentlig verksamhet. (red). (1993) Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare States. , 1993, No. Pateman, C. (1988) The sexual contract. (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Rubery, J. (Red.) (1988) Women and recession, : Routledge Rubery, J. (1995) Wage determination and sex segregation in employment in Community i Network of Experts on the Situation of Women in the & Fagan C. : Office for Official Publi- cations of Communities (Red.) (1994) Gendering Welfare States. Saltman, R. (1990) Valfrihet som styrmedel – Fem artiklar om den offentliga sektorns möjligheter , : Brevskolan Saltman, R. (1992) Planned markets and public competition – Strategic reform in northern European health system. SOU 1993:56 Hälften vore nog : om kvinnor och män arbetsmarknad : slutbetänkande av Utredningen om kvinnors arbetsmarknad. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. Kvalitetsmätning i verksamhet. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. Walby, S. (1986) Patriarchy at work, Walby, S. (1990)Theorizing patriarchy, of the IBH. (1984) Geography and gender – An introduction to feminist geography. Whelehan, I. (1995) Modern feminist thought – from the second wave to ´post- feminism´. Kvinnliga ledare i åtstramningstider 1 Kvinnliga ledare i offentlig förvaltning Utgångspunkten för detta kapitel är erfarenheter från kurser för kvinnor som arbetade i ledande befattningar, dvs. som chefer, i Norr- och första år. Totalt deltog 120 kvinn- liga ledare, varav merparten arbetade i den offentliga sektorn. Samtliga var ledare1, men deras uppgifter skiljde sig åt. En del arbetade som daghemsföreståndare, andra var VD. De flesta hade begränsad erfarenhet av sitt chefsjobb. Detta fenomen, med ett stort antal kvinnor som blivit ledare i offentlig förvaltning, är inte specifikt för just dessa län (Lindvert, 1997). Samtliga deltagare, dvs. kvinnliga ledare från såväl offentlig som privat sektor, använde sin egen erfarenhet som bas för arbetet under kursen. Gemensamt för ledare i båda sektorerna var problem som hade att göra med att bli respekterade, att kunna delegera samt att förena arbete och familjeliv. Dessa frågor var lätta att diskutera i hela gruppen eftersom de flesta kunde identifiera sig med situationer som att sekreteraren inte accepterar en kvinnlig chef eller att maken kräver fortsatt markservice. Däremot visade det sig att de offentliganställda kvinnorna dess- utom hade en helt separat historia att berätta. Som en röd tråd genom deras beskrivningar av sitt arbete löpte en paradoxal situation – med minskad resurstilldelning och samtidig utökning av ansvarsområde. Genom sammanslagningar av verksamheter minskar antalet chefer, varför befordringar till utökade uppgifter var vanliga i gruppen (de som inte befordrats hade ofta förlorat sina chefsuppgifter och fanns därför inte bland kursdeltagarna). Ett typiskt exempel är den dagis- föreståndarinna som befordras till ansvarig för kommunens barnom- sorg. Arbetet innebär att hon ska spara in och dra ned. 1Begreppet ledare används i denna framställning för att beteckna rollen hos de aktuella kvinnorna. Distinktion görs ibland mellan begreppen ledare och chef, i den bemärkelsen att chefer är formellt utsedda och ledare är ett vidare begrepp. Fallen visar kvinnor som har ett vitt ledningsansvar, med budget- och personalansvar. och jämnt hunnit komma igång med detta ges hon ett utvidgat uppdrag. Hon blir ansvarig för de hopslagna områdena barnomsorg och skola – med ett nytt och högre sparbeting. åligger det henne att integrera de två helt olikartade organisationskulturer som råder inom dessa två verksamhetsområden. Denna situation är paradoxal: ledarna ges mandat för ett utökat område (genom sammanslagningar) och den viktigaste uppgiften blir att dra ned i det område som man precis blivit ledare för. Det som förvånade mig var att de flesta kvinnor i denna utifrån sett helt omöjliga situation internaliserade problemen. Med internalisering avser jag här att man väljer att tillskriva sig själv ansvaret för att lösa uppgiften. Istället för att ifrågasätta nedskärningarna eller ifrågasätta målen arbetade man för att fylla alla oförenliga mål. Ett alternativt sätt att beskriva förhållningssättet är att i (1972) termer säga att kvinnorna valde lojalitet istället för protest eller sorti 2. Ett exempel på denna mentalitet är de kvinnliga tandvårdsklinikchefer som på min fråga om hur stor del av arbetstiden de lägger på administration/ledarskap svarade: det gör vi och – eftersom vi är så produktiva som tandläkare måste vi stå heltid på kliniken för att hålla upp intäkterna – administration kommer utöver normal arbetstid. Syftet med min artikel är för det första att belysa hur kvinnliga ledare i offentlig förvaltning hanterar den ovan diskuterade paradox- en: utökat område/minskade resurser. Ett annat syfte är att analysera vilken funktion kvinnliga ledare fyller i denna situation (där den konventionella bilden av ledarskap som en manligt definierad och expansiv funktion inte fungerar). Det tredje syftet är att i makttermer analysera det kvinnliga ledarskapets funktion i neddragningstider. Här avses funktionen såväl för individen, för organisationen som för samhället i stort. 2 Illustrationer – fyra fall För att illustrera situationen har jag valt att beskriva några fall där ovannämnda situation är tydlig. Fallen är bearbetade så att ingen enskild kvinna ska kunna identifieras. Det första fallet är det som jag anser mest tydligt visar mekanismerna. Efter den mer ingående beskrivningen av ett fall ger jag också några mer kortfattade exempel 2Sorti förekommer visserligen, t.ex. i avhopp för att starta eget. En öppen fråga är huruvida män i samma situation också internaliserar problematiken. Det finns tecken som tyder på att det inte är lika vanligt utan att man istället väljer sorti och/eller protest, t.ex. genom öppna protester (se även avsnittet Makten urholkas ). på dilemmat nytt ledarskap – nedskärningar som kommer från andra verksamheter. Det bör påpekas att fallen belyser de kvinnliga ledarnas situation som de beskriver den. Även om också ett stort antal andra kvinnor, i samma situation, beskriver samma situation är det inte en objektiv beskrivning i strikt mening. Administratör inom den krympande barnverksamheten hade arbetat inom barnomsorgen. Hon är förskol- lärare . blev hon föreståndare för det dagis där hon arbetat. När hon fick erbjudandet att bli ansvarig för barnomsorgen i distriktet blev hon både stolt (över att bli vald bland ett tiotal sökande) och lite orolig – det var ansvarsfullt. Hennes familjesituation med fyra barn och en make som vant sig vid att hon skötte hemmet gjorde inte heller att det nya arbetsansvaret var helt lätt att kombinera med privatlivet. Hon började sitt arbete, men blev snart varse att det krävde mer än hon trott. Till de arbetsuppgifter som hon förväntat sig kom ett mycket tungt sparbeting. I hennes kommundistrikt fanns det när hon började tre daghem med tre avdelningar vardera samt ett 20-tal dagbarnvårdare. De ökade budgetkraven gjorde att av måste dra ned kostnaderna . Detta upplevde hon som svårt, hon fick magbesvär och bar ständigt arbetet med sig. Det värsta var att hon såg att omsorgen blev sämre, med mindre personal. tog dessutom mycket illa vid sig av att tvingas säga upp människor, vilket hon var tvungen att göra. I många fall var det personer som hon var personligen bekant med. Därför lade hon ner stor energi på att underlätta omställningen för alla inblandade, hon gick t.ex. in själv som extrapersonal på en avdelning där en anställd sagts upp. kände hon sig mycket otillräcklig och önskade att hon haft tid att gå på kurser och utbildning så att hon kunnat klara uppgiften bättre. Trots allt och efter mycket pusslande lyckades få verksamheten att fungera hyfsat – dock långt ifrån perfekt – med sina egna mått mätt. Då kom nästa stora förändring – antalet distrikt skulle minskas. Alla distriktsansvariga var plötsligt i den situationen att jobben skulle utannonseras. fick liksom flera av sina kollegor stressrelaterade åkommor. Mitt under annonseringen av områdeschefstjänsterna utannonserades även platsen som chef för hela barnomsorgen i kommunen. Denna tjänst sökte efter stor vånda eftersom hon var tveksam till om hon skulle klara av uppgiften. fick posten som chef för hela barnomsorgen, dock med endast fyra områdeschefer under sig (när hon själv var distriktschef var antalet områden åtta). Det nya jobbet innebar större ansvar och upplevde ansvaret som tungt, även om hon också tyckte att det var stimulerande. fick återigen ett kraftigt sparbeting – nu på . Det visade sig vara oerhört svårt att klara detta, eftersom hela verksamheten varit utsatt för stora nedskärningar . försökte minska sin egen administration, t.ex. upphävde hon beslutet att hon och hennes kansli skulle ha datorer. Hon konstruerade också ett schema för att kunna utnyttja vikarier inom barnomsorgen maximalt och därigenom spara pengar. Återigen lyckades genomföra sitt sparbeting, men till priset att ge avkall på sina egna värderingar om vad en bra omsorg är. Det gick och så var det dags för nästa omorganisation. skulle barnomsorgen slås ihop med skolan (som inom parentes sagt genomfört samma hopslagningar och neddragningar). De båda chefsjobben, och skolchefens, slogs ihop till en tjänst som utannonserades. och skolchefen sökte båda det nya jobbet. Hon började fundera på den utslagning som hon varit del av. Förut hade hon blivit chef i konkurrens med andra. Kanske var det hennes tur att bli utkonkurrerad? Tillsättningen visade att det var det inte – fick jobbet och blev lycklig över det. Den här gången var hon lite mer härdad när ett sparbeting på dök upp. Detta skulle hon nog klara. Hon satte igång med seminarier för samtliga anställda och upptäckte då att konflikterna var stora. Skolans och barnomsorgens personal talade helt olika språk, och hade svårt att bli respekte- rad av skolpersonalen eftersom de tyckte att hon bara var en barnsköterska. Situationen liknade i mycket ett rent ställningskrig, där skolans personal ansåg att de, och bara de, hade den pedagogiska kompetensen och där barnomsorgens personal ansåg att de, och bara de, var kompetenta för sociala och omsorgsrelaterade sidor av verksamheten. hade att hantera två grupper. När hon försökte ena lägren uppfattades det mestadels av barnomsorgspersonalen som att hon sålde ut sin egen grupp och av skolans personal som att hon enbart prioriterade barnomsorgen. Trycket på var hårt. Eftersom hon ansåg att det borde gå att förena verksamheterna och dessutom misstänkte att hennes begränsa- de kompetens förvärrade situationen, ansträngde hon sig för att skapa möjligheter att nå enighet och prestera en god gemensam omsorg. Den ekonomiska situationen gjorde naturligtvis uppgiften svår. Alla idéer om att ta in extern hjälp eller att samla personalen för större interna överläggningar utsattes för hård budgetprövning. Den viktigaste metoden för var att tala med personalen: inte bara chefer utan även personal på daghem, dagbarnvårdare, lärare och annan skolpersonal. Tidsåtgången för detta var stor, dels eftersom hon vinnlade sig om att verkligen ta sig med dem hon talade med, dels eftersom kommunen geografiskt omfattar ett stort område och dels för att hon också ansträngde sig för att möta hela personalen (efter att ha talat med ett tiotal lärare på en skola fick hon veta att några av de övriga var missnöjda med att hon inte talat med dem, därför åkte hon tillbaka och talade med samtliga). med detta projekt skulle sköta själva arbetet. Sammantaget arbetade hon extremt mycket , och försökte pussla för att kunna nyttja tiden väl. Familjen klagade, men var i stort sett hjälpsamma och stöttade henne de få timmar de kunde träffas. Därefter kallade till ett stort personalmöte där hon presenterade sina erfarenheter och också visade det förslag till intern arbetsorganisation (grupper sammansatta av de olika kategorierna) som hon utarbetat. Mottagandet blev bättre än hon väntat, även om den gamla misstänksamheten kunde anas. tog en hel helg ledigt med familjen och tog hon sig också tid för ett besök på vårdcentralen. Magbesvären var värre än vanligt och dessutom hade hon svårt att sova ordentligt. Administratör inom den krympande tandvården Hon hade arbetat på samma tandvårdsklinik i en liten ort . Enheten hade dragits ned, från 6 tandläkare som mest. Kliniken hade tre heltidstjänster förutom tandsköterskor och administrativ personal. Förutom bestod tandläkarteamet av en som var nyutexaminerad och en som skulle gå i pension , vilket kan vara förklaringen till att nettointäkter utgjorde mer än hälften av klinikens. (då kliniken bestod av 4,5 tjänster) blev klinikföreståndare. Det innebar att hon hade det övergripande chefsansvaret för kliniken, som t.ex. personalfrågor, ekonomi och kontakter med tandvårdsförvaltningen och i övrigt. såg klinikchefsuppgiften som en utmaning och en nystart i arbetet. Det var tufft i början eftersom kliniken skulle minska sin omfattning, men hade vuxna barn och kunde därför helhjärtat engagera sig i planeringen och genomförandet av förändringen. Med den nuvarande dimensioneringen upplevde att det största problemet var att motivera klinikens fortsatta existens i tider av neddragningar. Kliniken var nu så liten att ytterligare neddragningar lika gärna kunde innebära nedläggning av enheten. Lösningen var enligt att motivera kliniken genom att visa ett gott resultat, dvs. att kliniken var lönsam. Ett problem i detta sammanhang var produktiviteten bland tandläkarna på kliniken. stod med sina intäkter för en oproportionerligt stor andel av intäkterna.