sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet, statsrådet , att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utvärdera de samhällse konomiska effekterna av EU:s utvidg- ning. Som särskild utredare tillsattes docent . Fil lic blev sekreterare i utredningen. Utredningen har namnet – samhällsekonomiska effekter. Tre svenska och två utländska experter har bidragit till utredningen. Dessa är docent , fil , professor , docent och professor . Deras arbete har resulterat i tre bakgrundsrapporter samt till bidrag i enskilda kapitel. Per och har gett direkta bidrag till alla aspekter av utredningen. , och har tillsammans författat två bakgrundsrapporter till ut- redningen. Bakgrundsrapporterna redovisas, tillsammans med en engelsk sammanfattning till utredningen och en uppsats av Per , i en särskild bilaga till utredningen. Där experterna i stället gett direkta bidrag till ett kapitel anges detta vid kapitlets början. För slutsatser och bedömningar i utredningen svarar dock alltid utredaren själv. Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser EU-utvidg- ningens konsekvenser ur olika perspektiv. Utöver denna samhälls- ekonomiska utredning omfattar denna serie utredningar om konsekven- serna för säkerhetspolitiken, och den gemensamma jordbrukspolitiken, regional- och strukturpolitiken, miljön och personers fria rörlighet vad avser arbetskraft samt inrikes- och rättsligt samarbete. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningens syfte och metod........................................................ Kommentarer och metod................................................. Något om forskningen..................................................... Frågeställningar och studiens uppläggning ....................... De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling och relationerna med väst ........ 2.1Planekonomiernas ekonomiska utveckling och relationerna med väst 1945-1989..................................... 2.2Ekonomiska reformer i CÖEL och relationer med väst Handelspolitiska förändringar av ett EU-medlemskap ...... Komparativa fördelar och nettohandel ............................. 3.3Stordriftsfördelar, produktdifferentiering och Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad......... Incitamenten att utvandra från kandidatländerna .............. 4.3Arbetskraftsefterfrågan, lönebildning och invandringens 4.4Möjlig invandring trots dagens reglerade arbetsmarknad.. 71 Efterfrågan på invandrad arbetskraft i ................. Effekter på löner och inkomstfördelning .......................... Invandring och stabiliseringspolitiken.............................. Effekter på sysselsättning och arbetslöshet ...................... Invandring, utbildning och demografiska effekter............. 4.10Invandrarnas anpassning i och offentliga Hur stor blir invandringen?............................................. Internationella investeringar och multinationella företag............ Utländska direktinvesteringar: mönster och trender .......... 5.3Vilka faktorer påverkar mönstret för Effekter av direktinvesteringar på värdländerna ............. Effekter av direktinvesteringar på hemländerna.............. Effekter av direktinvesteringar på handelsmönstret ........ 5.8Förväntade effekter av en östutvidgning på Kort- och medelfristiga välfärdseffekter.................................... Vad säger ?....................................... En kvalitativ utvärdering av välfärdseffekter ................. Kvantitativa effekter av ett EU-medlemskap.................. Strukturomvandling och inkomstfördelning.................... Sammanfattning och slutsatser...................................... Handel och tillväxt........................................................ 7.3Förväntade tillväxteffekter av regional Faktorrörlighet och tillväxt ............................................ Budget, jordbruk och regionalpolitik........................................ Regionalpolitik och jordbruk – en allmän bakgrund ....... Kostnader för jordbruket ............................................... Effekterna av CAP – ytterligare synpunkter................... Regionalpolitik och strukturfonder................................ Mer om budgeten och maktförhållanden ........................ 8.6Välfärdseffekter av regional- och jordbrukspolitik – EMU och utvidgningen.............................................................. Effekter av en valutaunion............................................ Vad krävs för att en valutaunion ska fungera? Bör kandidatländerna gå med i ? 10 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna..... Ett allmänt omdöme ...................................................... Den ekonomiska situationen i kandidatländerna............. 10.3EU som ett politiskt stöd för kandidatländernas 11 Sammanfattning och slutkommentarer...................................... 11.3Internationella investeringar och multinationella Kort- och medelfristiga välfärdseffekter......................... Budgeten, jordbruket och regionalpolitiken.................... EMU och utvidgningen................................................. 11.8Ekonomisk politik och politisk ekonomi i Är utvidgningen bra? 1 Utredningens syfte och metod var under mer än fyra decennier delat i två delar, öst och väst, och de ekonomiska relationerna dem emellan var begränsade. Med för- ändringarna i , och med murens fall, kom att påbörja vägen mot återförening. De central- och östeuropeiska länderna kom, om än i varierande takt och grad, att närma sig de demokratiska och marknadsekonomiska system som länge karaktäriserat länderna i . För de tidigare planekonomierna i öst fanns en stark strävan att integreras med väst, både av symboliska och av ekonomiska skäl. Även i väst fanns denna strävan till ekonomisk integration, inte minst av säkerhetspolitiska skäl. Ett första steg var de s.k. associations- eller Europaavtalen, som innebär en relativt betydande liberalisering av handeln mellan och . De tidigare planekonomierna i har emellertid inte nöjt sig med dessa avtal utan ansöker nu om fullvärdigt medlemskap i den Europeiska unionen. Elva länder är s.k. kandidaländer. , , , , , , , , och . Vidare tillkomer en ansökan om medlemskap från . 1 Vid det Europeiska rådets möte i förband sig unionens medlemmar att uppta de nya länderna, under förutsättning att dessa uppfyller kraven på att vara rättsstater och på att ha fungerande marknadsekonomier. –98 kommer också förhandlingar om medlemskap att inledas mellan kandidatländerna och EU. har därmed påbörjat en förändringsprocess som ganska dramatiskt kan förväntas förändra ekonomi. I de nuvarande EU-länderna bor ca 340 m iljoner människor. Kandidat- länderna har sammanlagt en befolkning på knappt 100 m iljoner. är inkomsten per innevånare också betydligt lägre i kandidatländerna än i genomsnittet av medlemsländerna i EU. En rimlig hypotes är därför att ekonomisk integration mellan och initialt kan förväntas ge upphov till mer betydande effekter i kandidatländerna än i de nuvarande EU-länderna. 1 I denna utredning kommer vi emellertid inte att analysera eller diskutera . 10 Utredningens syfte och metod Detta betyder dock inte att effekterna på EU-länderna blir försum- bara. Redan på kort sikt kan vissa effekter förväntas uppstå i många EU-länder, inklusive i . På kan påverkan bli större, allt eftersom inkomsten stiger i kandidatländerna, och de därigenom blir viktigare handelspartner. Om bidrar till en ökad levnadsstandard i , och kanske också i de nuvarande EU-länderna, är detta skäl nog för att känna entusiasm inför utvidgningen. De potentiella positiva effekterna stannar dock knappast vid de rent ekonomiska. Vi vet att de nya demokratierna i är långt ifrån stabila. Starka krafter är kritiska mot övergången till marknadsekonomi, och en del har också blivit mer skeptiska till systemet med politisk demokrati. Ett EU- medlemskap kan därmed stabilisera den demokratiska processen i Öst- både direkt och indirekt. Medlemskapet är i sig stabiliserande genom de krav som EU ställer, och de förpliktelser som unionen utlovar. Ett annat viktigt argument är också att eventuella effekter i form av förbättrad levnadsstandard kan bidra till demokratins stabilitet. I denna utredning undersöker vi dock huvudsakligen de direkta eko- nomiska effekterna av den ekonomiska integrationen mellan EU och kandidatländerna. Effekter som t.ex. åstadkoms genom ökad säkerhets- politisk stabilitet diskuteras således endast i slutkapitlet. Vi lägger stor vikt vid de förväntade samhällsekonomiska effekterna på , men vi är också intresserade av utvecklingen i de övriga EU- länderna och i . Vi använder som utgångspunkt och utgår från den mer specifikt svenska analysen. Sedan ställer vi frågan om det finns enskilda EU-länder för vilka effekterna av integrationen kan förväntas avvika från dem i . Det är dock också viktigt att studera de förväntade effekterna på kandidatländerna. Utredningens huvudsyfte blir att utreda effekterna av fullvärdigt medlemskap. Vi kommer emellertid också att mer allmänt studera integrationseffekter, inklusive de s.k. Europaavtalen, samt vilka förändringar i medlemsländerna som kan underlätta för medlem skap. I avsnitt 1.1 beskrivs utredningens uppdrag, medan de metoder som använts för att svara på de frågor som uppdraget ger upp hov till presenteras i avsnitt 1.2. I avsnitt 1.3 redogör vi till viss del för forsk- ningen inom detta område. Slutligen, i avsnitt 1.4, presenteras utred- ningens uppläggning. Utredningens syfte och metod 11 Denna utredning utvärderar således de samhällsekonomiska konse- kvenserna av Europeiska unionens (EU:s) femte utvidgning. Av utred- ningens direktiv (Dir. 1997:13) framgår att i huvudsak två frågor ska analyseras. ·Vilka är de samhällsekonomiska konsekvenserna av EU:s utvidg- ning för och för EU som helhet? Särskilt bör effekterna analyseras för handels- och investeringsflödena mellan de berörda länderna/regionerna och för funktionen av EU:s inre marknad. ·Vilka konsekvenser får en utvidgning på den ekonomiska utveck- lingen i kandidatländerna, och hur påverkas det fortsatta ekono- miska reformarbetet? Av direktivet framgår det också att utredningen ska utgå från att alla elva kandidatländerna blir medlemmar i . Utredningen kan emellertid också analysera andra situationer, exempelvis att den första fasen av utvidgningen omfattar endast en del av kandidatländerna. Dessa två situationer bereder emellertid inte oss några större problem. Eftersom utredningen huvudsakligen syftar till att ge kvalitativa resultat kommer mindre skillnader i vilka länder som i första omgången blir medlemmar knappast att i någon större grad påverka våra resultat. Vi utgår i vår bedömning från att de ekonomiskt mer betydande kandidatländerna, i termer av t.ex. total BNP, kommer att bli EU-medlemmar i den första omgången. I direktivet fastslås också att de områden som från svensk synpunkt är särskilt viktiga vad gäller vilka krav som skall ställas på kandidat- länderna skall identifieras. Vidare framgår det att de frågor som är av speciellt intresse gäller effekterna av den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och arbetskraft, övergripande tillväxteffekter samt EMU:s betydelse för de nya medlemmarna, samt att utredaren bör beakta möjligheten av övergångslösningar samt reformering av viktiga politiska områden. I direktiven framgår det att resultaten bör företrädesvis presenteras som kvalitativa resonemang, och att internationella och svenska studier av ovanstående frågeställningar bör tillvaratas. 12 Utredningens syfte och metod Begäran i direktivet är rimlig. Kvantitativa bedömningar av de samhällsekonomiska effekterna av utvidgningen är svåra att göra, och inte bara eftersom flera faktorer och förutsättningar för utvidgningen inte är kända (som sägs i direktiven). Kvantitativa bedömningar är generellt svåra att göra med existerande vetenskapliga metoder i nationalekonomi. Det finns ett antal skäl till detta. Till att börja med är det, vilket nämns nedan, ofta mycket svårt att förutse det skeende och de förut- sättningar som ska ligga till grund för de kvantitativa bedömningarna. Det är emellertid inte den enda invändningen mot kvantitativa utvärde- ringar. Den viktigaste invändningen är, trots allt, att den ekonomiska vetenskapen ännu inte är så utvecklad att kvantitativa bedömningar kan göras med någon större säkerhet. Det finns visserligen s.k. beräkningsbara allmänna jämviktsmodeller (Computable General , vanligen kallade för CGE- modeller i den vetenskapliga litteraturen), som kan användas för kvanti- tativa bedömningar av ekonomisk-politiska förändringar. Dessa bedöm- ningar kan vara högst värdefulla, genom att de ger vissa indikationer på storleksordningen av de kvalitativa effekter som har identifierats i teo- retiska modeller. Nackdelen med dessa modeller är också uppenbara. De b ygger på givna teoretiska modeller och därmed en given ekonomisk struktur. I CGE-modellerna testas således inte modellstrukturen utan den antas gälla. Att tillämpa en CGE-modell innebär att den ekonomiska struk- turen begränsas. Detta är en självklarhet. Därför ska även resultat från CGE-modeller tolkas med stor försiktighet, och i synnerhet när vissa förutsättningar är okända. Detta betyder dock inte att arbete med denna typ av modeller är oviktigt. I utvärderingen av de sammanlagda välfärdseffekterna av EU-utvidgningen kommer vi att lägga relativt stor vikt vid dessa modeller. Sådana modeller utgör således ett värdefullt komplement till andra typer av analyser. Trots detta har utredningen valt att inte använda egna beräkningar som tagits fram med hjälp av CGE-modeller. Däremot kommer vi att gå igenom, granska och använda resultat från CGE- modeller som framkommit i den internationella forskningen. Utgångspunkten för vår analys är dock välkända teoretiska modeller som presenteras på ett översiktlig sätt. Vi frågar oss sedan vilka skäl, om det finns några , som skulle kunna finnas till att de teoretiska slut- satserna från de konventionella modellerna inte skulle kunna tillämpas på och på relationerna mellan öst och EU. Därefter presenterar vi empiriska studier för vart och ett av våra intresseområden. Enligt direktivet ska utredningen i mycket använda tidigare vetenskapliga studier, snarare än att presentera nya resultat. Utredningens syfte och metod 13 utredningen har vi emellertid också uppnått ett antal egna resultat. Detta har delvis skett genom utredningens eget arbete, men också genom att ett antal bakgrundsrapporter har producerats för utredningen. I direktivet framgår också att vid bedömning av medlemskapet skall utgångspunkten tas i de s.k. associationsavtalen, vilket är ett skäligt krav. Om kandidatländernas medlemskap av någon anledning kraftigt skulle fördröjas verkar det knappast troligt att de tidigare avtalen skulle hotas. Det är därför rimligt att göra jämförelsen med Europa-avtalen. Det är dock inte helt enkelt att studera den ytterligare tillväxt och handel som uppkommer vid medlemskap genom att använda kvalitativa resonemang. En anledning är att skillnaden mellan medlemskap och associationsavtal på många områden är relativt små. När kvalitativa resonemang tillämpas blir skillnaderna mellan de två inte alltid möjliga att bedöma (och givetvis inte heller med de relativt trubbiga kvantitativa redskap som finns tillgängliga). Att avtalen har relativt långa övergångs- perioder, och att effekterna av avtalen knappast kan mätas gör bedöm- ningen än svårare. Vi har därför tolkat direktivet på följande sätt. I vissa fall är skill- naden mellan avtal och medlemskap relativt små, i andra fall är de betydande. Detta beror framför allt på att associationsavtalen inte varit i kraft att de ännu är möjliga att utvärdera med någon större exakthet. Vidare kan det inom utredningens allmänna ramar motiveras att det finns ett intresse av en beskrivning av mer generella integrationseffekter, inkluderande effekterna av både Europaavtalen och fullvärdigt medlemskap. Men i de fall, och det finns ett antal sådana (som vi beskriver i de följande kapitlen), där avtalen skiljer sig mer avsevärt från medlem- skapen kommer vi att beskriva och analysera detta mer ingående. Det gäller i synnerhet vissa s.k. känsliga (enligt EU:s definition) branscher. Det finns emellertid också andra skillnader som är viktiga att beakta, som t.ex. att medlemskap innebär faktorrörlighet. I huvudsak ska utredningen bygga på svensk och internationell forskning. Även om vi trots det kommer att bidra med vissa egna nya studier är det uppenbart att andras forskning med nödvändighet kommer att dominera utredningen. Det kan därför vara på sin plats att något diskutera denna. Länge dominerades forskningen om , och dess ekonomier och ekonomiska relationer med västvärlden, av specialister på vad som 14 Utredningens syfte och metod SOU 1997:156 Det ansågs att traditionella ekonomiska metoder inte gick att tillämpa på planekonomierna i . Skälet var fram- förallt att de antaganden som traditionell teori bygger på inte verkade speciellt fruktbara att använda, eftersom planekonomiernas struktur så avsevärt skilde sig från marknadsekonomiernas. Självfallet var detta i stort sett en korrekt bedömning. En annan anledning till en speciell östekonomi var knappheten på ekonomisk information. För att få tillgång till den begränsade information som trots allt fanns krävdes ofta speciella språkkunskaper. Informationen behövde också ofta filtreras: en filtrering som krävde specialkunskaper om de östeuropeiska samhällssystemen. kunde man kanske dock tycka att specialiseringen gick för långt. En viss systematik fanns säkerligen också i de östeuropeiska ekonomiernas strukturer. Även om dessa t.ex. säkerligen inte resulterade i samhällsekonomisk rationalitet, hade kunskaper i teoretisk nationaleko- nomi ändå kunnat vara användbara. Empiriskt hade konventionella nationalekonomiska metoder i högre grad kunnat användas. Låt oss ge ett konkret exempel: användandet av regressionsanalys för att studera handeln mellan och andra länder. Här fanns empiriska data att tillgå från västvärlden. Även om det knappast kunde antas att traditionella handelsmodeller skulle ha samma förklaringsvärde i handeln mellan öst och väst, som i andra handelsflöden, var det ändå av intresse att undersöka storleken på avvikelserna från det som predikteras av traditionella modeller och om, slutligen, det fanns någon systematik i avvikelserna. Ett par studier visade faktiskt på fruktbarheten i att använda konventionella metoder för att analysera handeln mellan Central - och och Väst (se kapitel 3). Dessa metoder kunde emellertid inte alltid generaliseras till andra områden. Av exemplen framgår dock att den s.k. östekonomin även före murens fall ibland hade vunnit på att använda konventionella ekonomiska metoder. Efter murens fall kom inte bara studieobjektet utan också metoderna att studera och dess relationer till väst. I stället för snäva specialister kom nationalekonomer att i allt större utsträckning att inrikta sig på forskning också om ekonomier. Traditionella teorier och metoder har också kommit att användas i allt större omfattning. Skillnaden mot förr är uppenbar: nu handlar det om att ekonomer, väl tränade i etablerade metoder, väljer att analysera transition och Öst- ekonomi, på samma sätt som andra ekonomer specialiserar sig på t.ex. offentlig eller internationell ekonomi. Det är dock inte ofta forskare specialiserar sig på enbart östekonomi utan de har ofta andra forskningsområden också. Det är således så att forskningen om transi- tion och ekonomier på ett dramatiskt sätt närmat sig den nationalekonomiska forskningens huvudfråga. Utredningens syfte och metod 15 En aspekt av de första årens moderna östforskning är värd att betonas: den har ofta varit i huvudsak inriktad på frågor som har direkt relevans för den ekonomiska politiken, men har sällan gått riktigt på djupet. Detta är naturligt och har varit väl motiverat. De dramatiska för- ändringarna i öst tvingade forskarna till analyser som snabbt kunde leda fram till ekonomisk-politiska slutsatser. Det är vidare naturligt att ett nytt forskningsområde till att börja med kommer att domineras av rela- tivt enkla teoretiska resonemang och deskriptiv statistik, snarare än av formella teoretiska modeller och användandet av avancerade ekono- metriska metoder. I ett antal studier har man visserligen redan tillämpat mer avancerade metoder. Generellt gäller dock ändå att 1990-talets forskning varit inrik- tad på mycket direkt policy-relevans och att den har tillämpat relativt enkla metoder. Detta är av värde för denna utredning, som också är direkt orienterad mot ekonomisk politik. Här är det också på sin plats att betona att forskningen i större omfattning måste inriktas på mer djuplodande analyser. I synner- het gäller detta i frågan om ekonomiska integration med omvärlden. Forskningen på detta område kan ge viktiga resultat med betydelse för framtiden. Detta ligger emellertid i stort sett utanför utred- ningens ram. Bristen på mer formella vetenskapliga studier har dock i någon mån gjort att vi tvingats förlita oss något mer på egna studier än vad som framställs av direktivet. 1.4Frågeställningar och studiens uppläggning I kapitel 2 beskriver vi de central- och östeuropeiska kandidatländernas (CÖELs) historia. Vi redogör också för den inställning västvärlden hade till dessa länder. Lika viktigt i detta avsnitt är de central- och östeuropeiska ländernas hållning till väst. Här kommer inställningen i det förra självklart att få en framträdande roll, eftersom den utrikespolitiska situationen var sådan att CÖELs inte i någon större utsträckning kunde utforma en självständig politik gentemot EU. Ett andra huvudsyfte med detta kapitel är att lägga en grund för analysen i de följande kapitlen genom att beskriva några bakgrundsfakta om kandidatländerna. Vi kommer först att kortfattat diskutera deras utveckling sedan det . Här beskriver vi också en del grundläggande fakta, såsom statistik på BNP, tillväxt och inriktning på handel och investeringsflöden. En kortfattad beskrivning av EU:s och kandidatländernas ekonomiska politik på de områden som är av speciell 16 Utredningens syfte och metod relevans för utredningen, såsom handelspolitiken, är också en central del av kapitel 2. Av direktivet framgår det att utvecklingen av den internationella handeln ska vara en av huvudpunkterna i utredningen. Kapitel 3 be- handlar därför utförligt internationell handel. Investeringar är en annan av huvudpunkterna i direktivet. Kapitel 4 behandlar internationell migra- tion. Visserligen finns inget uttalat direktiv som direkt anger migra- tionens betydelse, men utredningen har i uppdrag att analysera effekterna av rörlighet för arbetskraft. Kapitel 5 ägnas åt analys av investeringar, med speciell betoning på utländska direktinvesteringar, eftersom dessa kan förväntas spela en central roll. Två faktorer komplicerar något upplä ggningen av kapitel 3–5. Handel, migration, investeringar och tillväxt är ofta relaterade till varandra. Med utgångspunkt från kapitel 3–5 kan vi i kapitel 6 mer generellt utvärdera de s.k. kort- (statiska) och medelsiktiga välfärdseffekterna av utvidgningen, dvs. de välfärdseffekter som uppstår när allokeringen av tillgängliga resurser anpassats till de nya förhållandena (kort sikt), och när också kapitalstocken tillåtits anpassa sig (lång sikt). En analys av potentiella långsiktiga tillväxteffekter är ett viktigt inslag i utrednings- direktivet, och kapitel 7 ägnas därför åt dessa effekter. Sådana effekter kan t.ex. uppstå genom snabb teknologiöverföring. I kapitel 3–7 utelämnar vi i huvudsak effekterna av ett antal viktiga, men ytterst svårförutsebara faktorer som jordbruk och regionalpolitik. Dessa behandlas i kapitel 8. EMU och utvidgningen behandlas endast på ett övergripande sätt i kapitel 9.