sou · GLB3109 · 1998-01-01 00:00:00 — I stället är det framför allt det farliga godsets egenskaper i relation till de påfrestningar som det kan utsättas för under transport som är avgörande. Dessa förhållanden är emellertid inte så speciella från transportsynpunkt att frågorna inte kan handhas av under förutsättning att verket tillförs viss transportspecifik sakkunskap. I detta sammanhang finns det även skäl att påpeka att flertalet längre trans- porter omfattar mer än ett transportslag. Det är därför av stor vikt att reg- lerna för de olika transportslagen är harmoniserade med varandra så att övergångar mellan transportslagen kan ske på ett smidigt sätt. Ö vriga säkerhetsöverväganden vid transport, som inte omfattas av ovan nämnda fem punkter, är av sådan trafiksäkerhetskaraktär som, oavsett hur farligt gods-frågan regleras, i första hand skall handhas av fackmyndigheten för transportslaget i fråga, d.v.s. , , och . Detta bör dock inte vara något hinder för den för transport av farligt gods ansvariga myndigheten () att efter samråd med berörd fackmyndighet uppställa högre trafiksäkerhetskrav för transport av farligt gods än vad som eljest gäller (jfr ovan om lastsäkring). Det bör dock alltid vara den för transportslaget ansvariga fackmyndigheten som skall ha det övergripande ansvaret för trafiksäkerheten. Vid ett samlat myndighetsansvar för frågor om transport av farligt gods skulle således fackmyndigheterna för transportslagen, d.v.s. , , och , behålla det övergripande ansvaret för trafiksäkerheten medan ensamt skulle ansvara för transport av farligt gods. ansvar skulle alltså gälla en del av den totala trafiksäkerheten och vara underordnad respektive fackmyndighets trafiksäkerhetsansvar. bör t.ex. aldrig utan respektive fackmyndighets medverkan kunna besluta om en farligt gods- reglering som medför en sänkning av den totala trafiksäkerheten. Ett exempel på ett sådant fall skulle kunna vara Ö stersjöavtalet och de avsteg som där gjorts från IMDG-kodens bestämmelser till förmån för ADR och RID vid kortare transporter. Vid en sådan kompetensfördelning mellan den för farligt gods ansvariga myndigheten () och fackmyndigheterna för de olika trans- portslagen anser vi att oklarheter mellan de ansvariga myndigheterna bör kunna undvikas. Några avgörande principiella hinder mot att separera farligt gods-reglerna från övriga transportslagsanknutna säkerhetsregler torde därför inte föreligga. Det är således enligt vår mening möjligt att samla myndighetsansvaret för transport av farligt gods till utan att äventyra trafiksäkerheten för sjö- och lufttransporter. Att det är möjligt och att det medför vissa systematiska fördelar genom att lagstift- ningen om transport av farligt gods blir enhetlig är dock inte tillräckligt för att genomföra en förändring. Frågan är då vilka konkreta fördelar som står att vinna med en förändring av myndighetsansvaret och vilka nackdelar en sådan förändring kan föra med sig. 6.4Fördelarna med ett samlat myndighetsansvar En ökad harmonisering av de olika regelverken för transport av farligt gods skulle öka säkerheten genom att reglerna skulle bli lättare att tillämpa samt underlätta ett fritt handelsutbyte. För att skapa så stor samstämmighet som möjligt vid hanteringen av farligt gods under transport har, som ovan nämnts, FN utarbetat särskilda rekommendationer för klassificering och förpackning av farligt gods oavsett transportslag. Ä ven inom EU finns det en uttalad strävan att få så likformiga regler som möjligt. Att det internatio- nella arbetet går mot en ökad harmonisering i fråga om transport av farligt gods gör det angeläget att även på det nationella planet eftersträva en samsyn. är den helt dominerande transportmyndigheten och företräder i det övergripande FN-arbetet i fråga om transport av farligt gods. Med hänsyn härtill och vad som ovan anförts är det därför logiskt att samla myndighetsansvaret för samtliga transportslag dit. Därmed skulle kunna hålla en gemensam linje i internationella fora som behandlar frågor om transport av farligt gods. Detta skulle öka våra möjligheter att påverka utvecklingen och minska risken för onödiga sär- lösningar. Vinsterna på kort sikt skall dock inte överskattas eftersom det är fråga om internationellt samarbete med många stater inblandade. På lång sikt får det dock ses som en klar fördel. För att kunna påverka det internationella arbetet är det enligt Räddnings- verket i allmänhet inte tillräckligt att endast komma med förslag. Initiativen måste också vara väl underbyggda med t.ex. resultat av riskanalyser eller andra former av utvecklingsresultat. Ä ven om den forskning och utveckling som bedrivs inom i akademiska ögon inte alltid håller så hög nivå är den, utöver den tillämpning som sker i det nationella säkerhetsarbetet, ett medel att påverka den internationella utvecklingen på farligt gods-området. är det egentligen endast som har tillräckliga resurser för att bedriva någon forskning och utveckling inom farligt gods-området. Eftersom är ett litet land med begränsade resurser är det inte försvarligt att bedriva denna verksamhet i tre parallella organisationer. Om ansvaret däremot koncentreras till en myndighet kan befintliga utvecklingsresurser användas mer effektivt och komma samtliga transportslag till godo i arbetet med att uppnå högsta möjliga säkerhet och för att påverka den internationella utvecklingen. En renodling av ansvaret för frågor om transport av farligt gods och trafik- säkerhet, som blir en följd av att myndighetsansvaret för transport av farligt gods samlas till en myndighet, skulle göra det möjligt för myndigheterna att fokusera sina resurser inom sina respektive specialområden, vilket borde leda till ett effektivare resursutnyttjande. Mycket av den naturve- tenskapliga kompetensen avseende farligt gods-frågor är densamma oavsett transportslag (jfr FN-rekommendationerna). Möjligheten att driva forsk- nings- och utvecklingsprojekt inom farligt gods-området skulle, som ovan nämnts, öka om myndighetsansvaret samlades till en myndighet. Förhopp- ningsvis kan det även leda till en kreativ dialog mellan myndigheterna där de med utnyttjande av sina specialkunskaper tillsammans kan verka för att höja den totala säkerheten. Genom EU:s direktiv om säkerhetsrådgivare ställs nya krav på utbildning inom farligt gods-området. Arbetet med att organisera och genomföra dessa utbildningsinsatser skulle också underlättas om myndighetsansvaret var koncentrerat till en myndighet. Det skulle också förhoppningsvis bli lättare att sammanställa statistik om transport av farligt gods. finns det, som tidigare påpekats, brister i detta avseende. För avsändare och transportörer skulle myndighetskontakterna och till- gängligheten till regelverken underlättas om ansvaret för transport av farligt gods samlades till en myndighet. Industrin och transportnäringen har förordat ett samlat myndighetsansvar. En angelägen åtgärd vid ett samlat myndighetsansvar vore att bygga ut data- bas så att samtliga regelverk för transport av farligt gods finns tillgängliga. Med den inställning som och har torde en sådan åtgärd vara svår att genomföra med nuvarande ansvarsuppdelning mellan myndigheterna. Det borde vara möjligt att via databasen få komplett information om tillämpliga regler, blanketter och märkning Därmed skulle risken för misstag och förbiseenden sannolikt minska. skulle ett sådant system också innebära sam- hällsekonomiska vinster i form av en snabbare och enklare hantering för näringslivet. Behovet av service och telefonrådgivning, som utgör en stor del av transportmyndigheternas arbetsuppgifter, skulle också minska. Med hänsyn till att regelsystemen för land- och sjötransporter för närva- rande är under omarbetning kan det dock finnas skäl att avvakta denna ut- veckling. Målet bör dock vara att skapa ett integrerat och användarvänligt informationssystem för samtliga transportslag. Ett sådant system skulle bli ett viktigt hjälpmedel för de säkerhetsrådgivare som enligt EU-direktiv kommer att finnas på de företag som hanterar farligt gods. 6.5Nackdelarna med ett samlat myndighetsansvar Om myndighetsansvaret för all transport av farligt gods samlas hos Rädd- ningsverket innebär det att ansvaret för sjö- respektive luftsäkerhet inte längre hålls samman. Helhetssynen i fråga om säkerheten till sjöss och i luften skulle därmed naggas i kanten även om respektive skulle ha kvar det övergripande säkerhetsansvaret. Farligt gods-frågorna är, som tidigare nämnts, inte så integrerade i övriga trafiksä- kerhetsfrågor att något direkt hinder föreligger mot en sådan lösning. En förändring av myndighetsorganisationen kommer troligen ändå att leda till vissa gränsdragningsproblem mellan frågor om transport av farligt gods och övriga trafiksäkerhetsfrågor. Det finns därmed en risk för att nya samordningsproblem uppstår. De av påtalade lastsäkrings- reglerna skulle kunna vara ett sådant område där problem eventuellt kan uppkomma. Den aktuella ansvarsuppdelningen har dock fungerat bra för väg- och järnvägstransporter, varför problemen inte bör överdrivas. En förändring av myndighetsorganisationen skulle också leda till att representeras av olika myndigheter inom IMO och beroende på om det är farligt gods-frågor eller andra sjö- respektive luftsäkerhetsfrågor som skall avhandlas. Risken finns att detta skulle kunna leda till missförstånd i vissa sammanhang. Riskerna skall dock inte överdrivas med hänsyn till att och , vid en överföring av myndighetsansvaret för farligt gods-frågor alltjämt skulle ha kvar det övergripande tra- fiksäkerhetsansvaret. Delegationen för transport av farligt gods borde kunna fungera som ett samordningsforum för att undvika missförstånd. En överföring av myndighetsansvaret för sjö- och lufttransporter av farligt gods till skulle innebära att det nu samlade norm- och tillsynsansvaret inte längre hålls samman. I be- tänkande, SOU 1996:82, angående luft-, sjö- och spårtrafikens till- synsmyndigheter framhölls att tillsynsarbetet medförde en viktig återföring av kunskaper som sedan var till nytta i normgivningsarbetet. Med hänsyn härtill fann kommittén att norm- och tillsynsarbetet inte borde skiljas åt. För landtransporter av farligt gods är emellertid norm- och tillsynsansvaret uppdelat på olika myndigheter (se 25 § förordningen om trans- port av farligt gods). Normgivningen avseende transport av farligt gods är till helt övervägande delen internationell. Erfarenheterna från tillsynsarbetet kan därför inte direkt överföras till normgivningen. Däremot kan erfarenheterna, i likhet med egna forsknings- och utvecklingsresultat, användas för att påverka det internatio- nella regelarbetet. När det gäller lufttransporter deltar emellertid inte Luft- fartsverket i det internationella arbetet med farligt gods-regler. Sambandet mellan tillsyn och normgivning saknas därför. däremot deltar både i det internationella arbetet med farligt gods-frågor och utövar tillsyn. Det torde därför föreligga vissa synergieffekter mellan tillsyn och normgiv- ning på sjöfartens område. Tillsynen är dock till viss del delegerad till Kust- bevakningen. Om myndighetsansvaret för transport av farligt gods samlas till Rädd- ningsverket bör kunskap och erfarenheter från tillsynen kunna förmedlas genom den samordningsgrupp för tillsynsfrågor (Samtill) som finns. Genom att samla normgivningsansvaret till blir också rollfördelningen, med en uppdelning av norm- och tillsynsansvaret, lika inom hela farligt gods-området. och besitter en stor kunskap om sina respek- tive transportslag som inte blir lika lättillgänglig för en annan myndighet i de fall det krävs sådana särskilda specialkunskaper. Att föra över myndig- hetsansvaret för farligt gods-frågor till skulle därför kunna leda till en minskad teknikförståelse i vissa sammanhang. Detta är dock frågor som borde gå att lösa genom samarbete mellan myndigheterna. Det finns härvid skäl att erinra om den samrådsskyldighet som föreligger enligt 24 § förordningen om transport av farligt gods samt det remissförfarande som är vedertaget inom förvaltningsrätten. En annan risk med att samla myndighetsansvaret kan vara att den ansvariga myndighetens intresse endast fokuseras på vissa transportslag. Sådana problem har enligt funnits i nuvarande myndig- hetsorganisation beträffande järnvägstransporterna som inledningsvis kom lite i skuggan av vägtransporterna. Om en sammanslagning av myn- dighetsansvaret skall bli lyckosam är det därför av största vikt att säker- hetsarbetet utformas med sikte på att transport av farligt gods skall kunna ske på bästa tänkbara sätt oavsett transportslag. Ett samlat myndighetsansvar kommer förmodligen inledningsvis att leda till något ökade kostnader för staten. Med hänsyn till den blygsamma omfatt- ning som verksamheten med farligt gods-frågor har inom respektive är rationaliseringspotentialen begränsad. har en relativt stor organisation som arbetar med frågor om transport av farligt gods. Eftersom verket saknar kompetens inom sjö- och luftfart behöver man emellertid rekrytera personal inom dessa områden. Utredningen finner det därför troligt att en sammanslagning av myndighetsansvaret inledningsvis kommer att medföra vissa ökade kostna- der. bör dock en organisationsförändring kunna leda till rationali- seringar. Dessa bör kunna utnyttjas för en angelägen höjning av ambi- tionsnivån inom farligt gods-området. Reglerna om transport av farligt gods är omfattande och svårtillgängliga. Genom om klassificering och förpackning av farligt gods finns det stora likheter mellan regelverken för de olika transportslagen. Besvärande skillnader finns dock och det är enligt uppgifter från myndigheter och näringsliv önskvärt att samordningen blir bättre såväl na- tionellt som internationellt. Vidare är det angeläget att skapa en helhetssyn på farligt gods-frågorna och göra reglerna mer användarvänliga med så få särlösningar som möjligt för de olika transportslagen. Som ett led i detta arbete anser vi att den svenska farligt gods-lagstiftningen och myndig- hetsorganisationen på området bör göras enhetlig. Farligt gods-reglerna syftar dels till att förhindra att det transporterade äm- net eller varan kommer ut vid en olycka, dels till att minimera riskerna om så skulle ske. Det dubbla syftet illustreras bl.a. genom att man beträffande landtransporter gör skillnad mellan trafikolyckor med farligt gods och farligt gods-olyckor. För att en olycka skall betecknas som farligt gods- olycka krävs det att det farliga godset på något sätt kommit ut. Om inte är det endast en trafikolycka. Detta är en distinktion som framför allt betonas av näringslivet. Det är därför logiskt att myndighetsansvaret samlas till , med hänsyn till verkets uppgifter i fråga om såväl rädd- ningstjänst som olycks- och skadeförebyggande arbete. Det finns, som ovan beskrivits, stora fördelar med en sådan lösning både organisatoriskt och tillämpningsmässigt. blir mer renodlad med färre ansvariga myndigheter. De samlade resurserna kan därmed utnyttjas effektivare och näringslivet kan lättare få tillgång till nödvändig information om gällande regler. Vidare stärks möjligheter att hålla en ge- mensam linje internationellt i fråga om transport av farligt gods. Nackdelarna utgörs i huvudsak av de eventuella gränsdragningsproblem som kan uppstå genom att ansvaret för sjö- och luftsäkerhet inte längre hålls samman. Med den organisationsstruktur som vi föreslår, där , , och har huvudansvaret för trafiksäkerheten, bör dessa problem dock vara begränsade. Av vunna erfarenheter beträffande landtransporter framgår att organisationen fungerat väl. Genom att myndigheternas arbetsuppgifter renodlas bör snarare förutsättningarna för samarbete och samordning öka. Grunden för sam- ordningen och samarbetet inom farligt gods-området bör, som , vara De- legationen för transport av farligt gods. Vidare bör den samrådsskyldighet som följer av 24 § förordningen om transport av farligt gods vara en garanti för att undvika missförstånd mellan de berörda myndigheterna. Sammanfattningsvis anser utredningen att fördelarna med ett samlat myn- dighetsansvar för transport av farligt gods klart överväger nackdelarna. Utredningen föreslår således att blir ensam ansvarig myndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss. Ordet transportmyndighet kommer därmed att utgå i berörda författningar och ersättas med . För att betona att det övergripande ansvaret för trafiksäkerheten skall vila på de för respektive transportslag ansvariga myndigheterna föreslår vi ett tillägg i 24 § förord- ningen om transport av farligt gods. Meningen är att en- samt skall kunna besluta om farligt gods regleringar som i huvudsak håller sig inom de fem punkter som anges i avsnitt 6.3 såvida det inte innebär att den totala trafiksäkerheten sänks. I sådana fall måste sam- råda med berörd fackmyndighet. Samma sak gäller om vill införa särskilda trafiksäkerhetsregler som ligger utanför området för reglering av farligt gods-frågor. Särskilt yttrande av , sakkunnig Tanken att låta en enda myndighet ansvara för alla transportslag (utom bulktransporter till sjöss) har prövats tidigare. Ansvaret för sjö- och lufttransporter har dock fått ligga kvar hos Sjö- respektive . Skälen till detta har i huvudsak varit följande. För att frågor om transport av farligt gods till sjöss och i luften skall kunna handläggas ändamålsenligt krävs en omfattande kompetens i frågor, för vilka Sjö- respektive alltjämt måste ansvara. Detta är frågor rörande trafiksäkerhet, men också rörande fartygskonstruktion, utrustning, bemanning och havets skydd mot förorening. Frågor som är relaterade till fartyget respektive det farliga godset är inflätade i varandra på ett svårupplösligt sätt. Denna koppling visar sig också i de konventioner och den lagstiftning som styr sjö- och flygsäkerhetsarbetet. Vad gäller landtransporter är varuanknutna frågor inte på samma sätt sammankopplade med transportmedelsanknutna frågor. Hos , där kompetensen beträffande sjösäkerhet och flygsäkerhet finns, anser man att ovanstående förhållande alltjämt gäller. Man anser således inte att trafiksäkerheten skulle gynnas av att myndighetsansvaret för transport av farligt gods flyttas över till . Däremot har man den erfarenheten att hanteringen av farligt gods inom luft- och sjöfarten fungerar bra och att samarbetet med andra transportmyndigheter fungerar tillfredställande. De säkerhetsansvariga myndigheternas synpunkter i frågan måste enligt min mening tas på största allvar. Det kan därför ifrågasättas om det är möjligt att - med bibehållen säkerhetsnivå - flytta över Sjö- och Luftfartsverkens ansvar till . Exempel på uppgifter som kräver hög kompetens om sjö- och flygsäkerhet är att ge dispenser för vissa transporter av farligt gods till sjöss och i luften, eventuellt i kombination med föreskrifter om hur lasten skall behandlas ombord; val av fartygstyp, stuvning, separation etc. med hänsyn tagen till fartygets konstruktion och utrustning (brandsläckningsutrustning, typ av fläktar, besättningsutrymmen m.m.). Såsom anges i betänkandet är regelverken för samtliga transportslag i mycket hög grad internationella. De brister i samordningen som finns mellan transportslagen beror i första hand på att de internationella regelverken skiljer sig åt. Det är utan tvivel angeläget att regelverken mellan de olika transportslagen harmoniseras. Detta åstadkommes dock inte genom att en myndighet utfärdar samtliga svenska föreskrifter, utan måste i första hand ske genom långsiktigt internationellt arbete. Vad som sagts hindrar givetvis inte att det finns utrymme för att höja ambitionsnivån beträffande säkerheten m.m. och för att förbättra samordningen mellan de olika transportslagen. Tillgängligheten till regelverken och förmågan att hålla en samlad linje i olika internationella fora är exempel på frågor där samordningen och samarbetet mellan myndigheterna kunde bli bättre. Att, såsom utredningen synes göra, utgå från att det är utsiktslöst att försöka åstadkomma en bättre samordning mellan myndigheterna, är dock en felaktig utgångspunkt. Härtill kommer att gränsdragningsproblem mellan frågor rörande transport av farligt gods och andra trafiksäkerhetsfrågor kan, som anges i betänkandet, leda till nya samordningsproblem. Det förhållandet att ansvaret för bulktransporter av farligt gods till sjöss alltjämt kommer att hanteras av innebär att verket måste behålla kompetensen beträffande farligt gods. Betänkandets förslag innebär att det internationella och nationella föreskriftsarbetet skall skötas av , men arbetet med tillsynen av efterlevnaden med regelverket skall skötas av Sjö- respektive . Därigenom försämras den erfarenhetsåterföring som existerar med ett samlat norm- och tillsynsansvar, på ett sätt som underskattas i betänkandet. Av de skäl som redovisats ovan anser jag att fördelarna med ett samlat myndighetsansvar för transport av farligt gods är begränsade och att de inte överväger fördelarna med att systemet för sjö- respektive luftsäkerhet koncentreras till respektive myndighet. Således finner jag inte skäl att föreslå att skall vara ensam ansvarig myndighet för transport av farligt gods.