sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Förslaget innehåller i sig inte heller något hinder mot utlämnande av personuppgifter enligt offentlighetsprincipen. Försäljning av bl.a. sådana uppgifter sker enligt nuvarande ordning vid myndigheter redan på den grund att uppgifterna lämnas ut i elektronisk form. Myn- digheter kan ibland också ha gjort vissa bearbetningar eller samman- ställningar som går utöver rutinbetonade åtgärder och där man tar be- talt för det arbete man lagt ned. Det finns också register som har inrät- tats direkt för försäljning av uppgifter till allmänheten, t.ex. SPAR och Man kan då ifrågasätta hur det blir med försäljning av uppgif- ter om offentlighetsprincipen även kommer att omfatta utlämnanden av uppgifter i elektronisk form. DLK har angivit som utgångspunkt (betänkandet sid. 548) att man inte ser något hinder mot framtida för- säljning av personuppgifter. Uttagen från sådana register får, menar DLK, i regel antas ske för kommersiella ändamål och det är enligt kom- mitténs mening inte orimligt att man får betala de kostnader som direkt eller indirekt är förenade med sådana uttag. Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Uppdraget har redovisats i en rapport (Statskontoret rapport 1997:11). Statskontoret har kartlagt och analyserat tänkbara effekter av förslaget genom undersökningar av pen- ningströmmar hos de myndigheter som hanterar basinformation. Den sammanlagda kostnadsökningen för dessa myndigheter har uppskattas till 185 milj. kr. Statskontoret har också punktvis uppskattat intäktsbort- fall och ökade kostnader vid några myndigheter som säljer offentlig infor- mation i stor omfattning. Intäktsbortfallet för dessa myndigheter upp- skattas till 40 milj. kr. Statskontoret har vidare funnit att ett ökat antal sekretessprövningar innebär ökade kostnader för offentlig förvaltning, men osäkerheten är så stor att det inte varit meningsfullt att ange något belopp. Statskontoret framhåller också att avgiftsförordningen bör IT- anpassas. Det är när slutför sitt arbete inte klart om DLK:s förslag kommer att genomföras. 6.1.3Tidigare förslag till principer för prissättning av informationsuttag Vid tillhandahållande av avgiftsbelagda informationsuttag används kostnadsbegrepp och prissättningsprinciper utan tydlig innebörd. Det finns således ett uppenbart behov av att slå fast enhetliga principer för finansiering och prissättning av informationsuttag ur samhällets data- SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... Valet av sådana principer blir en central fråga när det gäller att säkerställa den ekonomiska grunden för och öka tillgängligheten till de offentliga registren. Först måste man dock ta ställning till om någon av- gift över huvud taget skall debiteras för uttag. Den offentliga sektorns databaser medför kostnader för myndigheterna dels för informationsuttagen i sig, dels för att bygga upp och ajourhålla registren/databaserna. Karaktäristiskt för sådan information är att upp- byggnad och ajourhållning av databaser är kostnadskrävande medan själva tillhandahållandet av en given mängd information - när den väl har samlats in, registrerats och organiserats - ofta kan ske till jämförel- sevis låga kostnader. För myndigheter i allmänhet utgör ett register - eller en databas som det här oftast är fråga om - en del av IT-stödet för att myndigheten skall kunna fullgöra sina åtaganden. Kostnaden för att bygga upp och ajourhålla databasen är då en kostnad inom myndig- hetens basverksamhet. Huvudsyftet med myndigheternas verksamhet är endast undantagsvis att tillgodose en efterfrågan på uttag av information ur deras register eller databaser. Ett informationsuttag vid en myndighet utgör därför i normalfallet ett slags biprodukt i verksamheten i förhål- lande till myndighetens huvuduppgift. för prissättning av informationstjänster I RRV:s rapport för prissättning av informationstjänster (RRV 1995:64) föreslås en generell prissättningsprincip som kan tillämpas obe- roende av vilken teknik som används för överföringen, vilket slag av information uttaget avser samt vem - myndighet eller enskild - som begär uttaget. Avgifter för uttag av information ur databaser bör enligt RRV beräknas så att full kostnadstäckning uppnås för att framställa och distribuera själva uttaget (myndighetens självkostnad = uttagskostnad). I en produktionskedja bestående av insamling, uppbyggnad, lagring, ajourhållning, framställning och distribution omfattar full kostnadstäck- ning för uttaget endast de två sista länkarna i kedjan. RRV:s rapport bygger på ett regeringsuppdrag om att ta fram prissätt- ningsprinciper som skapar förutsättningar för att förbättra och under- lätta offentliga informationstjänsters tillgänglighet. Rapporten har remissbehandlats och flertalet remissinstanser (22 av 32 svarande) har entydigt tillstyrkt RRV:s förslag. Ett antal myndigheter (11) är i princip positiva till förslaget, men har synpunkter på tillämpningen eller delar av förslaget. De invändningar och synpunkter som framkommit avser framför allt ·svårigheter med att tillämpa principen dels praktiskt, dels för vissa informationshanterare och myndigheter med stora informationsuttag, ·konsekvenser av undantag från principen och omfattningen av dessa, ·kartdatabasernas speciella problem, ·hur eventuella kostnadskonsekvenser skall hanteras, Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 ·beroendet av framtida lösningar av grundläggande frågor på tryckfri- hetens och sekretesslagstiftningens område. När det gäller kostnadsunderlaget har tre myndigheter framfört syn- punkter. Dessa gäller önskemål om vägledning för att beräkna indirekta kostnader samt krav på vad som skall ingå i dessa kostnader. Riksarki- vet har också pekat på att det kan förekomma fall där prisdiskriminering på tjänster bör få förekomma. Enligt kan resonemanget i RRV:s nämnda rapport utvecklas enligt följande. Huvudregeln bör vara att avgiften för ett uttag beräknas så att samtliga kostnader för att framställa och distribuera uttagen täcks. När en viss verksamhet i en myndighet inte har som primärt syfte att tillhandahålla och sprida information, utgör ett informationsuttag härifrån en bipro- dukt. En uttagskostnad för att framställa och distribuera ett uttag om- fattar då direkta kostnader för lön och material samt en skälig andel av indirekta kostnader (overhead), t.ex. för gemensam administration och lokaler. Om det externa tillgängliggörandet av information krävt utbygg- nad av särskilda funktioner i en databas utöver vad som krävs som stöd i basverksamheten, ingår även kostnader för detta i uttagskostnaden. Med basverksamhet avses i detta sammanhang myndighetens åtagande enligt instruktion eller annan författning. En kompletteringsregel behövs för de fall då det krävs bidrag till basverk- samheten. Undantag från nämnda huvudregel om uttagskostnad för att framställa och distribuera ett uttag kan beträffande statlig verksam- het beslutas av regeringen efter en bedömning i varje särskilt fall av verksamheten i dess helhet. Denna kompletteringsregel tillämpas i de fall man önskar beräkna avgifterna så att - utöver uttagskostnaden - även en del av kostnaderna för myndighetens basverksamhet täcks. Mo- dellen förutsätter en viss kvantitativ efterfrågan, att det går att ta ut mer än uttagskostnaden och att den tillämpas endast efter mycket noggranna Om bidragsprissättning tillämpas får avgiftens storlek inte bli sådan att den motverkar syftet med offentlighetsprincipen. Sedan fattat beslut om krav på bidrag till en viss basverksam- het, kan rätten att besluta om storleken på bidraget delegeras till rege- ringen. SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... Elektroniskt lagrad och offentlig information kan med nu gällande regel- verk tas ut i olika former. Hos de stora informationshållande myndig- heterna sker detta i väsentliga delar inom ramen för uppdragsverksam- het. Det finns, som redan nämnts, än så länge ingen skyldighet att lämna ut offentlighetsuttag i elektronisk form. Vid somliga myndigheter görs ändock detta som en serviceåtgärd mot den enskilde. I registerförfatt- ningar förekommer å andra sidan förbud mot att lämna ut vissa uppgif- ter i elektronisk form. Bestämmelser av detta slag får med DLK:s förslag fortsatt giltighet och i de fallen kommer utlämnande på papper också att vara enda alternativet. vill framhålla att en mycket stor del - sanno- likt samtliga av de uppgifter i elektronisk form som finns tillgängliga för försäljning - måste lämnas ut med stöd av en utvidgad innebörd av handlingsoffentligheten. Om DLK:s förslag genomförs måste ett avgiftssystem utformas för sådana uttag i elektronisk form som görs med stöd av offentlighetsprincipen. De ovan utvecklade förslagen till prissättningsprinciper gör ingen åt- skillnad mellan uttag som sker med stöd av offentlighetsprincipen och övriga uttag, t.ex. de som görs på kommersiell grund. Införandet av dessa principer, som bör gälla för hela förvaltningen, kräver vissa förändringar. Som nämnts saknas specifika regler för avgiftssättning av uppgifter i elektronisk form med stöd av offentlighetsprincipen. Avgiftssättning av alla former av elektroniska utlämnanden som sker på begäran bör följa den föreslagna uttagskostnadsprincipen, d.v.s. oavsett om utlämnandet görs på diskett, , genom uppkoppling online eller på annat sätt. En prissättning bör utformas så att den är begriplig för allmänheten, enkel att tillämpa i myndigheternas verksamhet samt kostnadsneutral i förhållande till den eventuella uppdragsverksamhet som myndigheten bedriver med stöd av IT. Mot bakgrund av det anförda föreslå att en generell prissättningsprincip införs för alla typer av avgiftsbelagda informationsuttag från statliga myndigheter. Principen innebär att avgif- ten baseras på kostnaden för att framställa och distribuera uttagen. Ut- tagskostnaden omfattar endast kostnader för att framställa och distribu- era uttagen. Om priset därutöver skall ge ett bidrag till kostnader för bl.a. insamling, uppbyggnad och ajourhållning eller om nyttjanderätts- avgift skall tas ut, krävs särskilt ställningstagande av regeringen. Uttagskostnadsprissättning medför att prissättningen av uttag sker myndighetsvis. De myndigheter som säljer uppgifter i elektronisk form tillämpar olika prissättningsprinciper. Något utrymme för mer all- männa och schablonmässiga beräkningar ges knappast, åtminstone inte Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 Detta får till följd att till omfånget likvärdiga uttag kan komma att variera i pris från myndighet till myndighet, när de kräver helt olika insatser för att tas fram. Successivt och i takt med en ökad standardisering av format och hantering kan dessa skillnader delvis för- väntas minska. Prissättningen bygger på att man kan ta betalt för informationen och att myndighetens kostnader för att tillhandahålla och sprida information kan fördelas ut på dem som gör uttagen. Den förutsätter därför att mängden uttagen information på något sätt kan mätas. Detta är svårt och någon given linje att utgå från finns inte. Det är dock möjligt att ange vissa alternativ enligt följande. Att utgå från maskintid kan fungera i vissa fall, t.ex. vid större kör- ningar som är lätta att identifiera och avgränsa. Det är dock betydligt svårare att använda denna variabel vid mindre uttag som dessutom kan- ske sker med en hög frekvens. En stor nackdel med maskintid som ut- gångspunkt är att ingen hänsyn tas till övriga kostnader, t.ex. lönekost- nader för tid som ägnas åt att hantera de olika beställningarna. Dessa kostnader kan variera kraftigt även om maskintiden är densamma. Den enhet som används för kvantifiering av det elektroniska innehållet i ett dokument är byte. Prissättning av informationsuttag skulle därför, enligt utredningens mening, i och för sig kunna ske per bytes. En nackdel är emellertid att en på papper likvärdig mängd information kommer att motsvaras av olika mängd bytes beroende på dels vilket ordbehandlings- system som används (ifråga om rena textdokument), dels på vad doku- mentet faktiskt innehåller (ren text, eventuella mallar, logos, bilder osv samt blandformer av dessa). Detta problem lär kvarstå tills dess man funnit en standard för i vilket format ett informationsuttag skall ske. Någon enhetlig tillämpning av ett visst lagringsformat eller dokument- standard inom förvaltningen finns ännu inte. Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är de olika komprimeringsstandarder som det finns möjlighet att använda sig av vid elektronisk dokumentöverföring. En annan nack- del är att kostnaden för att framställa olika typer av uttag varierar kraf- tigt trots att mängden bytes råkar vara densamma. Det är även möjligt att låta myndigheterna själva beräkna kostnaden för olika typer av uttag. Som exempel kan nämnas PRV som redan tillämpar uttagskostnad som grund för prissättningen. föreslår att det bör ankomma på varje myndighet att - utifrån här före- slagna prissättningsprinciper - räkna ut kostnaden för olika typer av uttag. Myndigheterna bör därvid få stöd av RRV eller den nya ekonomi- styrningsmyndighet som föreslås i budgetpropositionen . SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... Gräns för fria uttag kan kostnaderna för ett uttag vara så låga att det kan diskuteras om någon avgift alls bör tas ut. T.ex. i en situation där en enskild begär ett utlämnande enligt offentlighetsprincipen och handläggaren på myn- digheten tillgängliggör uttaget elektroniskt genom att sända de begärda uppgifterna till den enskildes e-postadress, kan fråga uppkomma om det är meningsfullt att ta betalt för uttaget. De sammanlagda kostnaderna för pappersbaserad fakturahantering (t.ex. till följd av ett utlämnande som sker med stöd av TF) anses enligt vedertagna beräkningar uppgå till Av detta skäl och för att inte syftet med offent- lighetsprincipen skall förfelas bör avgift för uttag enligt utredningens mening som huvudregel inträda först över en viss bestämd gräns. Detta kan jämföras med de nio A4-sidor som med stöd av avgiftsförordningen kan tas ut avgiftsfritt. En fri gräns kan konstrueras på olika sätt: ·Den kan t.ex. ta sikte på någon form av standarduttag som blir fria rakt över. ·Den kan anges i antal bytes, men då förmodligen inte i samma antal för alla myndigheterna. Om en gräns baserad på bytes skall användas måste någon form av omräkning ske. Detta skulle i och för sig leda till en enhetlig tillämpning men också förorsaka en del problem av inte minst administrativ karaktär. ·En annan möjlighet är att sätta den fria uttagsgränsen till ett visst bestämt belopp som baseras på kostnaden för uttaget, t.ex. . En sådan modell kan bli lättare att tillämpa, men eliminerar inte proble- met med att den fria mängden information kan komma att variera från myndighet till myndighet. ·En princip med fria standarduttag kan inte tillämpas vid alla myndig- heter. För t.ex. arkivmyndigheter, PRV och utgör en stor del av uttagen - ofta med kommersiell bakgrund - sådana uttag som skulle bli att betrakta som standarduttag och som därför skulle omfattas av frigränsen. Det blir då inte många aktörer kvar att fördela uttagskostnaderna på och övriga uttag skulle således bli alltför dyra. Staten måste i sådana fall - om ingen annan lösning kan finnas - gå in och finansiera standarduttagen med ökade anslag. Slutsatsen av detta är att en princip med fria standarduttag inte utan finansiella konsekvenser kan tillämpas på informationsförsörjande myndigheter med stor kommersiell efterfrågan av sådana uttag. anser att det kan lämnas åt myndigheten att avgöra om en frigräns över huvud taget skall finnas och var den i så fall bör läggas. Huvudregeln att avgift skall tas ut för kopior, utskrifter, av- Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 skrifter och för uttag av uppgifter i elektronisk form kan kombineras med att myndigheten ges en rätt att avstå från att ta ut avgift. Exempel på sådana skäl är att myndigheten anser att en avgift skulle motverka syf- tet med verksamheten eller att kostnaderna för att administrera avgifts- uttaget skulle bli för höga i förhållande till avgiftens storlek. Samma reg- ler bör gälla för alla uttag oavsett form. Det innebär att uttagskostnaden i princip även skall gälla kopior på papper, vilket också är fallet . Enligt nuvarande regler har myndigheten rätt att frångå reglerna i 16 § första och andra stycket om det finns särskilda skäl. Utredningen har inriktat sitt arbete på att finna och föreslå en modell för prissättning av elektroniska informationsuttag. Utredningen har därvid erfarit att kostnaden för uttag av uppgifter i elektronisk form som görs av enskilda i normalfallet klart understiger myndighetens kostnader för faktureringen av uttaget. Det finns önskemål om att informationsuttag från myndigheterna i allt högre grad skall få göras utan att någon avgift behöver erläggas. Mot bakgrund av att informationstekniken möjliggör ökad tillgänglig- het till ständigt fallande kostnader för myndigheterna, är det Grund- databasutredningens uppfattning att enskilda kommer att kunna göra avgiftsfria uttag i allt större utsträckning utan att det kommer att medföra några nämnvärda kostnadsökningar för myndigheterna. Konsekvenserna av det som föreslås är inte helt lätta att förutse och bedöma. Om man inför regler i avgiftsförordningen som medger att varje myndighet beräknar och bestämmer sin egen uttagskostnad kommer av- giften av naturliga skäl att variera - i vissa fall t.o.m. ganska betydligt. I takt med tilltagande standardisering av format m.m. kan emellertid dessa skillnader förutsättas minska. En prissättningsprincip som innebär att avgiften täcker uttagskostnaden är en förutsättning för den föreslagna ändringen i TF med offentlighets- utlämnanden också i elektronisk form skall kunna genomföras utan allt- för omfattande statsfinansiella effekter. Om man fortsättningsvis tar ut avgifter för elektroniska offentlighets- uttag enligt samma principer som gällt för andra uttag, bör de finansiella effekterna för en myndighet som exempelvis PRV bli högst begränsade. Huruvida de ökade möjligheterna till uttag av uppgifter i elektronisk form kommer att medföra ett väsentligt ökat tryck på myn- digheten är omöjligt att bedöma. Vid ett sådant scenario kan detta dock i så fall - åtminstone - komma att SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... 135 komplicera dimensioneringen av myndighetsfunktionerna och därmed avgiftssättningen. I sammanhanget måste noteras att beträffande land- skapsinformation i inte obetydlig utsträckning tar ut en nyttjanderätts- ersättning för viss upphovsrättsskyddad information. Just hävdandet av upphovsrätt komplicerar bilden i förhållande till grunddata och behand- las på flera ställen i betänkandet (jfr. avsnitten 2.3.6 och 4.1.3). De medel som hämtas in genom nyttjanderättsavgifter återförs till verksamheten och måste - inte minst ur användarens synvinkel - i realiteten ses som en form av bidrag utöver uttagskostnaden. Enda undantaget kan utgöras av fall där avgiften endast avser att täcka kostnad för att framställa och distribuera uttaget. I sådana fall torde man - med utredning- ens terminologi - ändock inte kunna se avgiften som en ren nyttjande- rättsersättning utan som en del i uttagskostnaden. anser - i konsekvens med vad som sagts - att upphovsrättsliga anspråk måste bli föremål för noggranna överväganden. Därmed inte sagt att man civilrättsligt helt bör avstå från att hävda sådan rätt. Det torde saknas ekonomiska förutsätt- ningar för en radikalt ändrad inriktning. I prissättningssammanhang måste dock uttag av nyttjanderättsersättning alltid betraktas som en bidragsprissättning och inräknas i ramen för möjlig prissättning utöver uttagskostnaden när avgiften för informationsuttag bestäms. Utredningen anser att motivet för det offentliga åtagandet i fråga om grunddata är att långsiktigt säkerställa att samhällets basinformation tillgängliggörs för breda grupper av användare i förvaltningen och sam- hället i övrigt till rimliga kostnader. Uppbyggnad och ajourhållning av registren i den offentliga förvaltningen finansieras på flera olika sätt. Man kan i huvudsak urskilja tre finansie- ringskällor, nämligen ·anslagsfinansiering genom skattemedel, ·avgiftsfinansiering - helt eller delvis - genom olika slags avgiftsuttag, t.ex. för registrering eller med bidragstillskott vid avgift för uttag ur registret samt ·intressentfinansiering eller användarfinansiering. På flera områden är digitaliseringen klar eller i långt framskridet skede och insamling och ajourhållning är då i allmänhet finansierad. I dessa delar gäller frågan i ett informationsförsörjningsperspektiv främst i vil- Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 ken form och kvalitet och till vilket pris informationen skall tillhandahål- las. För andra ämnesområden med lägre eller obefintlig digitaliserings- grad gäller frågan istället hur processen från insamling till tillgänglig- görande av data i en databas inklusive uppbyggnad och löpande ajour- hållning skall finansieras. Utredningens förslag till prissättning efter uttagskostnad som huvud- regel medför inte något tillskott till finansieringen av kostnader för in- samling, uppbyggnad och ajourhållning av databasen. Kompletterings- regeln med bidragsprissättning öppnar dock vissa möjligheter att ta ut ett bidrag - utöver uttagskostnaden - för att täcka sådana kostnader. För att en myndighet skall få tillämpa kompletteringsregeln vid informa- tionsuttag krävs emellertid särskilda överväganden och statsmakts- beslut. En konsekvens av utredningens förslag är att den ymniga flora av finan- sieringsprinciper och avgiftskonstruktioner som förekommer i samband med informationsuttag inom förvaltningen blir mer enhetlig. Utredning- ens bedömning är att bidragsprissättning - åtminstone - blir en vanlig form för avgiftssättning när det gäller uttag av grunddata. Här måste dock framhållas att ett bidragskrav inte får utgöra en nödvändig förutsättning för finansiering av uppbyggnad och ajourhållning av databasen. Även om man kan utgå från bidrags- intäkter vid prospekteringen för en ny databas, måste anslagsmedel eller annan finansiering reserveras med motsvarande belopp i den händelse uttagen inte blir av beräknad omfattning. 6.2.2Finansiering och prissättning - generella frågor En angelägen fråga är hur finansieringen av samhällsviktiga databaser bäst löses när tillgången på offentliga medel är starkt begränsad. Det handlar om hur man skapar en bärkraftig finansiering för utvecklingen av de grunddata som utredningen nu föreslår författningsreglerade och för en fortsatt digitalisering - främst på det geografiska området - utan att uttagen blir så dyra att informationen inte efterfrågas i önskvärd ut- sträckning. tillämpade former för att bestämma nivån på det offentliga åta- gandet och finansieringen av detsamma löser inga problem. Endera upp- står en stor belastning på statsbudgeten eller så uteblir helt eller delvis investeringar som måste betraktas som angelägna. Statskontoret framhåller i promemorian Finansiering och prissättning av geografisk information (, Dnr 219/95) att frågorna om finansiering och prissättning är generella - även om svaren i enskilda fall kan bli olika. Vidare konstateras att vid beslut om finansiering och SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... prissättning bör myndighetens egen användning av informationen ställas i relation till övrig användning. Det är emellertid kring finansiering och prissättning av infrastrukturen som Statskontoret framhåller att de största problemen finns. Att information räknas till en informationsinfra- struktur leder dock, enligt Statskontoret, inte automatiskt till att den helt skall skattefinansieras. Finansiering av ökad tillgänglighet till digital information förslag om ändringar i tryckfrihetsförordningen kan komma att innebära att kraven på förvaltningens informationsförsörj- ning ökar och i vissa fall ställs på sin spets.