sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Det finns exempel på fördragsbestämmelser med både vertikal och ho- risontell direkt effekt. (Jfr ovan nämnda van Gend en Loos som gällde tullar och krav av en enskild individ mot staten och målet 43/75 Defrenne II [1976] ECR 455 som gällde rätt till lika lön och avsåg krav från en anställd mot en arbetsgivare.) Direkt effekt har ansetts kunna tilläggas både sådana fördragsbestämmelser som innebär förbud och sådana som tillerkänner enskilda rättigheter. Direkt effekt har också ansetts kunna tilläggas inte bara bestämmelser som innebär en skyldig- het att handla utan även sådana som ålägger medlemsstaterna en skyl- dighet att avstå från något. Bestämmelser i fördragen kan ha direkt effekt trots att de primärt riktar sig till medlemsstaterna. Ett exempel på detta är målet 6/64 mot där en mening i artikel 93 ansågs ha direkt effekt trots att bestämmelsen i övrigt endast band medlemsstaterna som sådana i för- hållande till gemenskapen . Förordningar är som ovan angetts, enligt artikel 189, alltid direkt tillämpliga. De har också som huvudregel direkt effekt men kraven på ovillkorlighet, klarhet och precision gäller också här. Det finns därmed bestämmelser i förordningar som inte har direkt effekt eftersom de inte innebär att enskilda tillförsäkras rättigheter eller skyldigheter eller är utformade så att kraven på ovillkorlighet eller precision inte kan anses uppfyllda. ansågs allmänt att direktiv och beslut inte kunde ha direkt effekt eftersom de inte i artikel 189, på samma sätt som beträffande 46 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt förordningar, uttryckligen anges vara direkt tillämpliga. Efter avgöran- den av domstolen står det emellertid numera klart att också direktiv och beslut kan ha direkt effekt. Domstolen har således, med likalydande formuleringar avseende direktiv och beslut, konstaterat att artikel 189 inte utgör hinder mot att också andra typer av sekundära rättsakter än förordningar skall kunna anses ha direkt effekt. (Se målet 9/70 Grad [1970] ECR 825 beträffande beslut och målet 41/74 van Duyn [1974] ECR 1377 beträffande direktiv.) Medan fördragsbestämmelser och beslut kan ha såväl horisontell som vertikal direkt effekt, dvs. att de både kan ge enskilda rättigheter och ålägga dem skyldigheter i förhållande till andra enskilda eller till det allmänna, kan emellertid ett direktiv enligt domstolens praxis en- dast ha vertikal direkt effekt på så sätt att det kan ge enskilda rättighe- ter gentemot det allmänna. Denna fråga ställdes på sin spets i målet 152/84 [1986] ECR 737 som gällde rådsdirektivet 76/207/EEG om jämställdhet. Tanken på horisonell direkt effekt för direktiv har därefter åter avvisats genom målet C-91/92 Faccini [1994] ECR I-3325. De skäl som angetts för detta ställningstagande är följande. Eftersom ett direktiv alltid är riktat till medlemsstaterna och ålägger dem att på lämpligt sätt uppnå ett visst mål så är det alltid sta- tens underlåtenhet att i rätt tid och på rätt sätt genomföra direktivet som ger upphov till den direkta effekten. Det vore då orimligt att enskilda rättssubjekt skulle drabbas på grund av att staten inte fullgjort sina skyldigheter. Av detta följer att ett direktiv inte i sig självt kan ålägga individer skyldigheter och inte heller åberopas inför en nationell dom- stol gentemot en enskild individ. Ett annat skäl är att om direktiv gavs horisontell effekt skulle skillnaden mellan direktiv och förordningar i praktiken suddas ut. Detta skulle i sin tur innebära att rådet skulle kun- na utfärda ett direktiv för att nå vissa mål även om förutsättningarna för att utfärda en förordning inta var uppfyllda. Frågan är emellertid de- batterad och det finns författare som vill uppfatta den nu gällande ord- ningen som en politisk kompromiss av domstolen. (Se t.ex. s. 216 ff.) I och med att ett direktiv enligt domstolen endast kan ha vertikal di- rekt effekt blir det av intresse att klarlägga den närmare innebörden av begreppet "vertikal". Domstolen har i ett antal mål prövat frågan mot vilka organ sådana bestämmelser i ett direktiv som kan ha direkt effekt kan åberopas. Domstolen har därvid uttalat att direkt effekt kan göras gällande gentemot varje organ som genom en statlig åtgärd gjorts an- svarigt för att under statens kontroll tillhandahålla en allmän tjänst och för detta ändamål givits befogenheter som går utöver vad som följer av regler som normalt gäller mellan enskilda, oavsett vilken rättslig form som givits organet. Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt Också allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten och bestäm- melser i internationella konventioner som gemenskapen ingått kan ha direkt effekt. De krav som här ställs är de grundläggande kraven som angavs ovan beträffande fördragsbestämmelser. Domstolen har emel- lertid klargjort att en allmän rättsprincip inte kan åberopas mot en na- tionell bestämmelse som inte faller inom ramen för gemenskapsrättens tillämpningsområde. (Se målet 12/86 Demirel [1987] ECR 3719.) Den ovan beskrivna solidaritetsprincipen som finns inskriven i artikel 5 är av grundläggande betydelse för samarbetet inom gemenskapen och för gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt. Artikeln har av domstolen givits en vidsträckt tolkning och många av domstolens mest uppmärksammade domar, bl.a. angående frågan om gemenskapsregler- nas verkan i medlemsländernas nationella rättstillämpning har sitt ur- sprung i denna princip. Nationella domstolar är enligt solidaritetsprincipen ålagda att säker- ställa att gemenskapsrätten får fullt genomslag inom respektive natio- nell rättsordning. Förbudet för nationella domstolar att tillämpa natio- nella regler som strider mot gemenskapsrätten, oavsett den nationella regelns status och oavsett om den nationella regeln tillkommit i tiden efter den gemenskapsrättsliga bestämmelsen är att se som ett uttryck för denna princip. Ett annat uttryck för solidaritetsprincipen är kravet på fördragskonform tolkning, dvs. att en nationell regel alltid skall tol- kas på ett sådant sätt att den om möjligt stämmer överens med de ge- menskapsrättsliga regler som utan att vara direkt tillämpliga reglerar samma fråga. 4.4Principen om gemenskapsrättens företräde En gemenskapsrättslig regel som har direkt effekt, och därmed kan åbe- ropas direkt vid nationell domstol, har alltid företräde framför nationell lag. Detta fastslogs av domstolen redan genom domen i målet 6/64 mot som gällde frågan om EG-rättens förhållande till se- nare införd nationell rätt. Domstolen konstaterade att det inte är möjligt att tillerkänna en ensidig, av en enskild medlemsstat senare genomförd bestämmelse företräde framför det rättsliga system som medlems- staterna anslutit sig till på ömsesidighetens grund. 48 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt Domstolens uppfattning framstår som logisk. Om gemenskaps- rättens genomslag skulle kunna variera från en medlemsstat till en an- nan på grund av att gemenskapsrättsliga regler tvingades vika för sena- re stiftad nationell lag skulle detta uppenbarligen stå i strid med artikel 5. Domstolen har härefter utvecklat principen om gemenskapsrättens företräde i flera domar. I målet 11/70 Internationale Handelsge- sellschaft [1970] ECR 1125 gällde frågan en konflikt mellan en EEG- förordning och den tyska grundlagen. Domstolen uttalade där att lag- ligheten av en EG-rättsakt inte kan prövas av en nationell domstol en- ligt nationell rätt. Varken den italienska eller den tyska författnings- domstolen kunde till en början acceptera de principer som domstolen hävdat i målen mot och gesellschaft. har det dock skett en gradvis anpassning. Ett viktigt steg togs genom målet 106/77 Simmenthal I [1978] ECR 629, där domstolen fastslog att en nationell domstol – vid en konflikt mellan varje slag av bestämmelse i nationell rätt och någon form av gemenskapsrättslig regel med direkt effekt – alltid måste tillämpa den gemenskapsrättsliga regeln och således åsidosätta den nationella. Detta gäller även om den nationella regeln har beslutats senare och det gäller utan att det är nödvändigt för den nationella domstolen att begära eller invänta att den nationella regeln undanröjs. En nationell regel som visar sig stå i strid med en direkt effektiv gemenskapsrättslig bestämmelse måste således alltid sättas åt sidan av en nationell domstol. Det skulle som domstolen ovan konstaterade vara orimligt att en senare ensidigt beslutad nationell bestämmelse skulle kunna gälla framför en regel i den rättsordning som medlemsstaterna gemensamt accepterat. Principen om gemenskapsrättens företräde är givetvis också av stor betydelse för att säkra gemenskapsrättens effek- tivitet. I är principen om gemenskapsrättens företräde framför na- tionell rätt allmänt accepterad. I andra medlemsländer har man haft mera problem att acceptera denna ordning utan någon inskränkning. Så sent som har t.ex. den tyska författningsdomstolen, i samband med prövningen av om det kunde anses förenligt med den tyska grundlagen att ratificera unionsfördraget, uttalat sig på ett sätt som ty- der på att man anser sig ha viss kompetens att förklara en gemen- skapsrättslig rättsakt ogiltig. Detta trots att mycket tyd- ligt – bl.a. i mål 314/85 Foto-Frost [1987] ECR 4199 uttalat att man anser sig ha ensam kompetens att förklara EG-rättsakter ogiltiga. Principen om gemenskapsrättens företräde innebär emellertid inte att en nationell domstol alltid måste acceptera en sådan bestämmelse. I de förenade målen C-143/88 och C-92/89 Süderdithmarschen [1991] Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt ECR I-534 slog domstolen således fast att en nationell domstol – under vissa bestämda förutsättningar – är behörig att interimistiskt suspende- ra verkställigheten av en nationell administrativ åtgärd som har sin grund i en gemenskapsrättslig förordning vars giltighet den ifrågasätter. Frågan om EG-förordningens giltighet kan dock inte prövas av den na- domstolen utan denna måste enligt artikel 177 hänskjuta giltig- hetsfrågan till domstolen. En vidareutveckling av principen om gemenskapsrättens företräde skedde genom målet C-213/89 Factortame I [1990] ECR I-2466. Dom- stolen fastslog där, på fråga från House of Lords enligt artikel 177, att EG-rätten kräver att nationella domstolar suspenderar tillämpningen av nationell lag som kan strida mot gemenskapsrättsliga regler med direkt effekt, även om den nationella rätten inte innehåller bestämmelser som ger den nationella domstolen kompetens att suspendera sådan lag. Av domen i Factortame följer att när gemenskapsrätten tillhandahåller rät- tigheter så är nationella domstolar skyldiga att effektivt skydda dessa rättigheter även om de inte är skyddade i nationell rätt. Domstolen me- nade således att den nationella domstolen, för att kunna tillgodose den enskildes rättigheter, var skyldig att tillskapa ett rättsmedel som sakna- des i nationell processrätt. Även om en gemenskapsrättslig regel i ett visst fall inte kan ges di- rekt effekt gäller enligt den s.k. (målet 14/83 and Kamann[1984] ECR 1891) att nationella domstolar och myndigheter, mot bakgrund av solidaritetsprincipen i artikel 5, är skyldiga att tolka nationell rätt under hänsynstagande till innehållet i aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelser. Man talar även, framför allt när det gäller direktiv, om en princip om indirekt effekt av inne- börd att regler som inte är direkt effektiva trots det får genomslag i na- tionell rättstillämpning eftersom de måste beaktas av nationella dom- stolar vid tolkningen av inhemsk rätt. En sådan ordning innebär att man s.a.s. tolkningsvägen uppnår samma effekt som om bestämmelsen hade direkt effekt. Den nu beskrivna principen har utvecklats genom domar- na i målen C-106/89 Marleasing [1990] ECR I-4135 och C-334/92 [1993] ECR I-6911. Domstolens uttalanden innebär att en nationell domstol som har att tolka och tillämpa en nationell lag som behandlar frågor som omfattas av ett direktiv, oavsett om lagen till- kommit före eller efter direktivet, så långt det är möjligt måste göra detta i ljuset av innehållet och syftet med direktivet för att därmed upp- nå det resultat som varit avsett och handla i enlighet med tredje stycket i artikel 189. Denna skyldighet att så långt det är möjligt – med hänsyn till reglernas utformning och sedvanliga tolkningsmetoder – tolka ock- så äldre nationell rätt i ljuset av gemenskapsrätten innebär en radikal nyhet i nationell rättstillämpning. 50 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt 4.5Kompetensfördelningen mellan EG- domstolen och nationella domstolar är ensam behörig att pröva giltigheten av gemenskaps- rättsliga rättsakter. Domstolen är också den slutliga uttolkaren av ge- menskapsrätten och skall se till att denna tillämpas enhetligt av med- lemsstaterna. Det är emellertid de nationella domstolarna som skall tillämpa gemenskapsrätten i enskilda fall och de delar av gemenskaps- rätten som har direkt effekt kan också grunda rätt för enskilda inför nationella domstolar. Möjligheten/skyldigheten för den nationella dom- stolen att inhämta förhandsavgöranden enligt artikel 177 har tillkommit för att säkerställa den enhetliga tolkningen och tillämpningen av ge- menskapsrätten i samtliga medlemsländer liksom inom gemenskapen. 4.6Närmare om den nationella domstolens/ myndighetens val av norm Frågan om det är en gemenskapsrättslig eller en nationell norm som skall tillämpas uppkommer givetvis endast när ett mål eller ärende rör ett rättsområde som omfattas av gemenskapsrätten. När så är fallet blir det den nationella domstolens uppgift att avgöra hur man skall tillämpa gemenskapsrättens regler tillsammans med de nationella regler som reglerar den aktuella situationen. De överväganden som den nationella domstolen därvid ställs inför omfattar tillämpningen av de ovan beskrivna principerna om gemen- skapsrättens företräde (avsnitt 4.4 ovan) och om solidaritet (avsnitt 4.3 ovan). I varje enskild situation måste den nationella domstolen också ta ställning till huruvida aktuella gemenskapsrättsliga regler har direkt effekt och därmed skall tillämpas direkt, eller om de enbart skall utgöra underlag för tolkning av den nationella rätten. En nationell domstol kan, i enlighet med vad som sagts, bl.a. va- ra skyldig att åsidosätta nationella rättsregler som står i strid med ge- menskapsrätten. Detta gäller oavsett vilken typ av rättsregler det är frå- ga om och oavsett om den nationella eller den gemenskapsrättsliga re- geln tillkommit senast. (Se härom bl.a. mål 106/77 Simmenthal [1978] ECR 629.) En nationell domstol kan vara skyldig att åsidosätta en nationell re- gel som gör det omöjligt att besluta om inhibition i ett mål som rör till- lämpningen av gemenskapsrättsliga regler. (Se härom mål C-213/89 Factortame I [1990] ECR I-2466.) Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt En nationell domstol kan även vara skyldig att åsidosätta nationella talefrister som hindrar en enskild från möjligheten att föra talan angå- ende rättigheter som denne tillförsäkrats genom ett direktiv, så länge direktivet inte genomförts på ett korrekt sätt. Skälet för detta är att det vore orimligt om en medlemsstat kunde åberopa sin egen underlåtenhet som grund för ansvarsbefrielse. (Se härom mål C-208/90 Emmot [1991] ECR I-4269 spec. p 21-23 samt mål C-338/91 Steenhorst Nee- rings [1993] ECR I-5475, där domstolen något modifierat sitt tidigare ställningstagande.) En nationell domstol kan slutligen få pröva ersättningskrav och ut- döma skadestånd i mål där enskild för talan mot en medlemsstat angå- ende skada orsakad av en överträdelse av gemenskapsrätten. Allmänna uttalanden i denna riktning fanns tidigare men principen om och de grundläggande förutsättningarna för ett sådant ansvar uttalades först i Francovich-målet. Det är denna rätt till skadestånd för enskilda grundad på det allmännas överträdelser av gemenskapsrätten som skall behandlas i det följande. III MEDLEMSSTATERNAS SKADE- STÅNDSANSVAR VID ÖVERTRÄDELSE AV EG-RÄTTEN – den pågående rättsutveck- lingen inom EG-rätten och i nationell rätt I detta kapitel refereras kortfattat de viktigaste avgöranden där dom- stolen utvecklat principen om medlemsstaternas ansvar för ska- da som drabbat enskilda på grund av statens brott mot gemenskaps- rätten. 5.2Förenade målen C-6/90 och C-9/90 [1991] ECR I-5357 (dom meddelad ) Målen hänsköts till domstolen av italienska domstolar som önskade ett förhandsavgörande, enligt artikel 177 , angående tolk- ningen av tredje stycket i artikel 189 och av direktiv (80/987/EEC) om harmonisering av lagstiftning rörande skyddet för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens. Det aktuella direktivet avser att garantera anställda ett minimiskydd enligt gemenskapsrätten vid arbetsgivares insolvens. Direktivet före- skriver bl.a. att den anställde skall vara garanterad att få ersättning för obetalade lönekrav. Enligt direktivets bestämmelser skulle de åtgärder som krävdes för genomförandet, författningsändringar, administrativa föreskrifter etc., ha vidtagits . under- lät att genomföra direktivet inom den föreskrivna tiden. Fördragsbrottet fastslogs av domstolen sedan kommissionen väckt talan mot . (Mål 22/87 [1989] ECR 143) Inför italiensk domstol väckte (mål C-6/90) och m.fl. (Mål C-9/90) talan mot italienska staten. De yr- kade att staten skulle till dem betala de belopp som de var garanterade enligt direktiv /987 eller i andra hand att staten skulle utge ersättning med motsvarande belopp avseende den förlust de lidit på grund av att staten underlåtit att i rätt tid genomföra direktivet. De italienska domstolarna ställde tre frågor till domstolen. Den första av dessa – som var den enda som domstolen kom att svara på – var följande; Kan en enskild person, som drabbats av att en medlemsstat underlåtit att genomföra direktiv /987, enligt gemenskapsrättens regler kräva att den aktuella staten skall garantera uppfyllandet av sådana bestäm- melser i direktivet som är tillräckligt klara och precisa samt ovillkor- liga, genom att direkt åberopa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna gentemot den felande medlemsstaten för att därmed erhålla de garan- tier som genomförandet av direktivet skulle ha tillförsäkrat medbor- garna eller kan den enskilde i vart fall kräva ersättning av staten för den skada som drabbat honom på grund av att han inte kunnat göra gällande sin rätt enligt direktivet? (Min övers.) Frågan innehåller två olika frågor. Den första är om direktiv /987 kan ha direkt effekt till förmån för enskilda medan den anda är frågan om enskilda kan kräva ersättning av en stat som underlåtit att imple- mentera direktivet på ett riktigt sätt inom den stipulerade tiden. 5.2.2Frågan om direktivet 80/987/EEG kan ha direkt effekt Domstolen konstaterade inledningsvis att en stat som inte genomfört ett direktiv inom den stipulerade tiden inte kan åberopa detta gentemot enskilda som en grund för befrielse från ansvar. Om ett direktiv som till sitt innehåll är ovillkorligt och tillräckligt exakt inte genomförs inom den tid som fastlagts måste den enskilde därför enligt domstolen kunna åberopa direktivets bestämmelser för att uppnå de rättigheter som detta tillförsäkrar honom. (Jfr mål 8/81 [1982] ECR 53) Domstolen bedömde härefter om de bestämmelser i direktiv /987 som definierar anställdas rättigheter kunde anses ovillkorliga och till- räckligt exakta för att ges direkt effekt. Bedömningen härav måste me- nade domstolen omfatta tre frågor, nämligen ; 1) går det att fastställa vem som har rätt till garantiersättning, 2) framgår det vilken omfattning garantin har samt 3) framgår det vem som är skyldig att utge ersätt- ningen? När det gällde den tredje frågan måste särskilt övervägas frågan om staten kan åläggas ett ansvar enbart på grund av sin underlåtenhet att i rätt tid genomföra direktivet. Domstolen fann att bestämmelserna i direktiv /987 måste anses tillräckligt exakta och ovillkorliga när det gäller att bestämma vem som har rätt till ersättning. Beträffande omfattningen av garantin konstate- rade domstolen att den enskilda staten har vissa valmöjligheter men att det påbjudna resultatet måste anses vara tillräckligt exakt och ovillkor- ligt angivet eftersom det är möjligt att fastställa den minimigaranti som direktivet tillförsäkrar enskilda. Domstolen tillade att staten, då man inte uppfyllt sina skyldigheter att genomföra direktivet, inte heller kun- de göra gällande att direktivet ger möjlighet att i vissa delar begränsa ansvaret. Slutsatsen blev därmed att direktivet måste anses tillräckligt exakt och ovillkorligt även såvitt gäller omfattningen av garantin. När det gällde den tredje frågan konstaterade emellertid domstolen att betalningsskyldigheten enligt direktivets bestämmelser åvilar garan- tiinstitutionerna men att preciseringen av vad som menas härmed inte är tillräcklig för att man skall kunna identifiera vem som är skyldig att utge garantiersättningen. Domstolen fann därför vid en samlad bedömning att direktivet inte kunde ha direkt effekt eftersom det inte tillräckligt tydligt gick att ut- läsa vem som är skyldig att utge ersättning enligt direktivets bestäm- melser. 5.2.3Principen om medlemsstaternas skadestånds- ansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten Domstolen övergick härefter till frågan om det bristande genomföran- det kunde medföra skadeståndsansvar för staten. Inledningsvis uttalade man därvid att frågan om existensen och omfattningen av statens an- svar för skador som orsakats av brott mot gemenskapsrätten måste ses i ljuset av fördragets allmänna uppb yggnad och dess grundläggande principer. Domstolen började därefter med en allmän hänvisning till gemen- skapsrättens särskilda natur. Man konstaterade att fördraget har skapat ett eget rättsligt system som är en integrerad del av medlemsstaternas rättsordningar och som de nationella domstolarna är skyldiga att till- lämpa, att subjekt för denna rättsordning inte bara är medlemsstaterna utan också enskilda medborgare och att gemenskapsrätten ålägger en- skilda förpliktelser men också skapar rättigheter för enskilda som där- med kommer att utgöra del av deras rättsliga arv (eng. legal patrimony) samt att dessa rättigheter uppkommer inte bara när de uttryckligen angetts i fördraget utan också genom förpliktelser som fördraget klart ålägger enskilda medborgare, medlemsstater eller gemenskapsin- stitutioner. (Jfr mål 26/62 en Loos [1963] ECR 1 och mål 6/64 v [1964] ECR 585) Man pekade sedan på solidari- tetsprincipen genom att konstatera att de nationella domstolar som har till uppgift att tillämpa gemenskapsrättens regler är skyldiga att se till att dessa regler får full effekt och att enskilda erhåller de rättigheter som gemenskapsrätten tillförsäkrar dem. (Se särskilt mål 106/77 Sim- menthal [1978] ECR 629 p 16 och mål C-213/89 Factortame I [1990] ECR I-2466 p 19.) Domstolen konstaterade härefter att gemenskapsrättens effektivitet skulle skadas och skyddet för de rättigheter som gemenskapsrätten till- försäkrar skulle försvagas om enskilda inte kunde erhålla kompensation när deras rättigheter träds förnär genom överträdelser av gemenskaps- rättsliga regler som en medlemsstat bär ansvaret för. Möjligheten att få ersättning av den felande staten måste, menade man, vara särskilt oum- bärlig när det som i detta fall åligger den enskilda medlemsstaten att vidta åtgärder för att uppnå de önskade effekterna och den enskilde inte, i avsaknad av sådana åtgärder, kan hävda sina gemenskapsrättsliga rättigheter direkt inför nationell domstol. Som en sammanfattande grund för sin ståndpunkt angav domstolen att principen om statens ansvar för skada som orsakats enskilda genom brott mot gemenskapsrätten för vilka staten kan hållas ansvarig finns inbyggd i fördragets system (eng. is inherent in the system of the tre- aty ).