sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Meddelarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen gäller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Av detta anses följa att meddelarfriheten för offentliganställda bara kan be- gränsas genom lag (se t.ex. SOU 1996:67 s. 49). Reglerna om an- svarsfrihet för uppgiftslämnande och publicering av uppgifter gäller också i de fall då den uppgift som röjs rör något enskilt intresse, vilket omfattas av en sekretessregel. Rätten till skadestånd för den enskilde får vika i dessa fall precis som det allmännas rätt till skadestånd och möjlighet att bestraffa i motsvarande situation. Utanför den offentliga sektorn finns det emellertid också be- stämmelser om tystnadsplikt. Vissa av dessa tystnadsplikter, t.ex. advo- katers tystnadsplikt, finns uppräknade i 16 kap. sekretesslagen och utgör således sådana kvalificerade tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten. Det finns vidare ett antal tystnadsplikter för anställda i enskild verksamhet som inte finns upptagna bland de kvalificerade tystnadsplikterna. Bland dessa tystnadsplikter bör det skil- jas mellan sådana som är straffbelagda och sådana som inte är det. De straffbelagda tystnadsplikterna bör, enligt meddelarskyddskommittén, vika för meddelarfriheten, vilket innebär att straff eller skadestånd inte kan utdömas med anledning av ett meddelande som lämnats för pub- licering (se SOU 1990:12 s. 73). Beträffande de icke straffbelagda tyst- nadsplikterna uttalade kommittén (s. 74) att: – – – skadestånd i princip är uteslutet också vid överträdelse genom publiceringsmeddelande av lagstadgade fastän inte straffbelagda tyst- nadsplikter. Det är att märka att också dessa tystnadsplikter är ålagda genom ett ensidigt beslut av det allmänna och att det alltså är fråga om ett förhållande mellan det allmänna och enskilda (jämför prop. 1986/87:151 s. 118). Emellertid vill vi hålla öppet för möjligheten att den enskilde skall anses ha brutit ett avtalsmässigt åtagande att hålla tyst med berörda förhållande och att han på denna grund kan träffas av ersättningskrav. Som vi berört ovan kan offentliga funktionärer bara åläggas tystnads- plikt med stöd av lag. Med offentliga funktionärer avses, förutom an- ställda vid myndigheten, även sådana uppdragstagare vilkas anknytning till myndigheten är så stark att de kan sägas delta i myndighetens verksamhet. På den privata sidan kan däremot avtal om tystnadsplikt träffas, vilket anses innebära att den som bryter mot ett sådant avtal inte får åberopa sig på reglerna om meddelarfrihet. Därutöver anses ofta en tystnadsplikt följa av den anställdes lojalitetsplikt utan att tystnadsplikten behöver fästas i ett avtal. 200 Offentlighet och sekretess dominerande uppfattning att avtalsgrundade tystnadsplikter på det privata området i princip bryter meddelarfriheten (1989/90:LU37 s. 43 f., SOU 1990:12 s. 75 ff. och 95 ff. samt prop. 1993/94:48 s. 36). Var och en har rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande, se 1 kap. 1 § fjärde stycket tryck- frihetsförordningen och 1 kap. 2 § andra meningen yttrandefrihets- grundlagen. I likhet med meddelarfriheten är denna rätt föremål för vissa begränsningar. Anskaffaren kan straffas bl.a. om denne gör sig skyldig till allvarligare brott mot rikets säkerhet. Dessutom kan en an- skaffare ådömas ansvar eller ersättningsskyldighet, utan hinder av be- stämmelserna i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihets- grundlagen, om anskaffaren använder sig av olagliga metoder för att komma åt uppgiften (1 kap. 9 § 4 tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 12 § yttrandefrihetsgrundlagen). Om exempelvis anskaffaren begår ett inbrott för att komma åt en uppgift, kan han eller hon dömas till ansvar för stöld trots att syftet var att anskaffa en uppgift för offentliggörande. Som framgått kan den som yttrar sig i tryckt skrift eller på annat sätt inte göras ansvarig för sina yttranden annat än i de undantagsfall då särskilt starka skäl är för handen. Detsamma gäller för den som lämnat meddelande för publicering. Värdet av dessa rättigheter skulle emellertid vara mycket begränsat om de som medverkar till offent- liggörandet riskerade att utsättas för andra typer av repressalier eller obehag. I syfte att skydda dessa personer finns det därför regler om rätt till anonymitet i såväl tryckfrihetsförordningen (3 kap.) som yttrande- frihetsgrundlagen (2 kap.). De grundläggande bestämmelserna om rätt till anonymitet finns i 3 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 1 § yttrandefrihetsgrund- lagen. Bestämmelserna innebär att bl.a. författare och andra upp- hovsmän inte är skyldiga att sätta ut sina namn eller på annat sätt röja sin identitet. Rätten till anonymitet omfattar även den som lämnat ett Offentlighet och sekretess 201 meddelande för publicering. Dessa personkategorier kan alltså själva bestämma om de vill vara anonyma. För att anonymitetsskyddet skall vara effektivt finns det be- stämmelser som stadgar att den som tagit befattning med tillkomst och utgivning av en tryckt skrift eller tillkomst och spridning av en framställning för annat medium inte för röja författarens eller upp- hovsmannens identitet annat än i de undantagsfall som anges i dessa grundlagar, se 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § ytt- randefrihetsgrundlagen. Samma skydd gäller för den som lämnat ett meddelande eller uppgifter för publicering. För att ytterligare skydda författare och andra upphovsmän samt upp- giftslämnare, stadgas det förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska identiteten hos sådana personer, 3 kap. 4 § tryck- frihetsförordningen och 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen. All form av efterforskning från det allmännas sida är förbjuden då det gäller uppgifter som omfattas av meddelarfrihet. Däremot står det enskilda fritt att forska efter de nämnda personkategorierna. Därutöver finns det ett generellt förbud mot att hos journalister m.fl. efterforska källan till exempelvis uppgifter i en tidningsartikel. Efterforskningsförbudet gäller dock inte i de fall som tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen medger åtal eller annat ingripande. Även i de fall då efterforskning får ske skall de i 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen an- givna tystnadsplikterna beaktas. Tystnadsplikten sträcker sig i vissa fall längre än meddelarfriheten, vilket kan medföra att det inte går att efter- forska vem som begått ett brott mot meddelarfriheten (se SOU 1990:12 s. 66 f.). 202 Offentlighet och sekretess Förhandling vid domstol skall vara offentlig enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen. Undantag får meddelas i lag (2 kap. 12 §). I anges, genom hänvisning till sekretesslagen, när offentligheten kan begränsas. Motsvarande bestämmelser finns i för- valtningsprocesslagen (1971:291). Det finns även begränsningar i andra lagar, t.ex. i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Beträffande beslutande statliga och kommunala församlingar är för- handlingsoffentligheten inte grundlagsfäst. Allmänheten har rätt att närvara då respektive kommunfullmäktige sammanträder, se 2 kap. 4 § riksdagsordningen och 5 kap. 38 § kommunallagen (1991: 900). Rätten att närvara är dock inte utan inskränkningar. Kommun- fullmäktige kan t.ex. besluta att överläggning i ett visst ärende skall ske inom stängda dörrar. När det gäller kommunala nämnder skall sammanträden normalt ske inom stängda dörrar (6 kap. 19 a § kommunallagen). Nämnden får emellertid, efter medgivande av fullmäktige, besluta att ett sammanträde skall vara offentligt. Avsikten med denna möjlighet till öppenhet var att ge medborgarna en ökad insyn i och information om den kommunala verksamheten (prop. 1993/94:188 s. 57). Nämnden får dock inte besluta om offentlighet när ärenden som avser myndighetsutövning eller ärenden med sekretessbe- lagda uppgifter behandlas. För del gäller också som huvudregel att samman- träden med församlingens kyrkofullmäktige skall vara offentliga (13 kap. 27 § kyrkolagen). I likhet med vad som gäller för borgerliga kommuners fullmäktige, kan kyrkofullmäktige besluta att över- läggningen av ett visst ärende skall ske inom stängda dörrar. Dessa be- stämmelser tillämpas också i fråga om kyrkostämma, församlingsde- legerade och kyrkofullmäktige i kyrkliga samfälligheter (se 14 kap. 8 §, 15 kap. 9 § och 16 kap. 4 § kyrkolagen). Beträffande kyrkoråd och övriga nämnder saknas det emellertid lagregler om offentlighet. Offentlighet och sekretess 203 Sambandet mellan tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har varit erkänt i den svenska rättsordningen. Redan vid tillkomsten av vår första tryckfrihetsförordning , an- sågs rätten att ta del av myndigheternas handlingar utgöra en viktig källa för att få fram upplysningar och uppgifter som kunde brukas vid det praktiska utövandet av tryckfriheten. Detta medförde att rätten att ta del av allmänna handlingar kom att regleras tillsammans med den egentliga tryckfriheten. Detta samband har därefter bevarats. Avsikten med handlingsoffentligheten är att främja "ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning". Rätten att ta del av all- männa handlingar ger medborgarna en möjlighet att kontrollera myndigheterna och fyller därför en viktig funktion som garant för rättssäkerheten. Vidare förbättrar rätten att ta del av allmänna hand- lingar medborgarnas möjlighet att delta i den politiska debatten. Att lagstiftaren anser handlingsoffentligheten vara särdeles betydelsefull framgår av att den omnämns i regeringsformens kapitel om grundläg- gande fri- och rättigheter (se 2 kap. 1 § tredje stycket). Den grundläggande bestämmelsen om handlingsoffentlighet finns i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och anger att varje svensk medbor- gare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utlänningar likställs med svenska medborgare om inte annat förordnas (14 kap. 5 § andra stycket). Rätten att ta del av allmänna handlingar får bara begränsas om det är nödvändigt på grund av särskilt viktiga omständigheter. De omständig- heter som avses anges i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförord- ningen. Begränsningar får göras med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess föhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. 204 Offentlighet och sekretess I bestämmelsens andra stycke sägs att begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar noga skall anges i särskild lag eller annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen. Alla begränsningar av handlingsoffentligheten framgår direkt eller indirekt av den lagen. Kapitelindelningen i sekretesslagen följer i princip den redovisade uppräkningen av områden där hand- lingsoffentligheten får begränsas. – Vidare gäller att i lag kan bemyndiga regeringen att meddela närmare föreskrifter om sekre- tessreglers tillämplighet. Om så sker bör gränserna för sekretessen "i allt väsentligt finnas angivna redan i lagbestämmelsen och endast i något hänseende kunna fyllas ut genom förordning" (prop. 1975/76: 160 s. 112). Tredje stycket innehåller en möjlighet att i lag föreskriva att eller regeringen i särskilda fall får meddela dispens från sekretessregler. Dispensbefogenheter för regeringen finns bl.a. i 8 kap. sekretesslagen. I 14 kap. 8 § sekretesslagen har regeringen dessutom givits en allmän rätt att i särskilt fall – ej generellt – förordna om undantag från sekretess, när det är påkallat av synnerliga skäl. För del finns regleras motsvarande befogenheter i 11 kap. 3 § sekretesslagen. Handlingsoffentligheten är framför allt reglerad i tryckfrihetsför- ordningen och gäller bara i fråga om allmänna handlingar . Är det inte en allmän handling, finns det inte någon rätt att ta del av handlingen och inte heller någon skyldighet för myndigheten att lämna ut den. För att en handling skall anses som allmän krävs att den förvaras hos myn- digheten och att den är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där. Även om handlingen är allmän, kan rätten att ta del av den, som framgått ovan, vara begränsad enligt sekretesslagen. Med handling avses dels en framställning i skrift eller bild, dels en upptagning som man bara kan läsa, avlyssna eller uppfatta på annat sätt med hjälp av något tekniskt hjälpmedel (2 kap. 3 §). Det tradi- handlingsbegreppet – framställning i skrift eller bild – är för- hållandevis okomplicerat att tillämpa, eftersom handlingen existerar fysiskt och kan lämnas ut. Beträffande upptagningar är att märka att Offentlighet och sekretess 205 dessa inte existerar fysiskt och således inte kan lämnas ut på samma enkla sätt som traditionella handlingar. De uppgifter som finns i upp- tagningarna kan dock lämnas ut. Informationen kan, om tekniken tillåter det, överföras till en handling av traditionell typ, exempelvis ge- nom utskrift av innehållet i en ADB-upptagning. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap 3 §). Kravet i fråga om förvaring innebär att handlingen skall förvaras hos myndigheten sökandens begäran att få ta del av hand- lingen. Det är inte möjligt att t.ex. prenumerera på handlingar som förväntas komma in till myndigheten eller upprättas av denna. Vidare gäller att handlingen måste vara "färdig". En sökande har inte rätt att begära att myndigheten ställer samman uppgifter ur flera handlingar i en ny, som upprättas för att tillgodose sökandens önskemål. Det kan dock förhålla sig annorlunda med uppgifter som är lagrade i t.ex. data- baser, om den önskade sammanställningen är okomplicerad. Uttrycket "förvaras hos myndighet" får dock inte tolkas så snävt att handlingen alltid måste finnas i myndighetens lokaler för att anses förvarad där (prop. 1975/76:160 s. 122). Om så vore fallet skulle reglerna om handlingsoffentlighet med lätthet kunna kringgås genom att myndigheten lånade ut eller förvarade kontroversiella handlingar utanför myndighetens lokaler. Även handlingar som exempelvis förvar- as i en tjänstemans bostad är att betrakta som förvarade hos myndig- heten. Likaså är handlingar som lämnas bort för teknisk bearbetning alltjämt att anse som förvarade hos myndigheten. Däremot blir dessa handlingar inte allmänna hos en myndighet som enbart ombesörjer sådan teknisk bearbetning (2 kap. 10 §). Om ett beslut överklagas och handlingarna i ärendet sänds från beslutsmyndigheten till den myndighet som skall pröva överklagandet, skall sekretessfrågor prövas av den senare myndigheten. Beträffande upptagningar gäller att sådana anses förvarade hos en myndighet om de är tillgängliga för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket). Normalt skall myndighetens reella tillgång till upptagningen vara avgörande för bedömningen. Myndigheten skall fak- tiskt disponera över möjligheten att överföra upptagningen till läsbar eller annan uppfattbar form för att upptagningen skall anses förvarad hos denna (jfr prop. 1975/76:160 s. 89). 206 Offentlighet och sekretess För att en handling skall vara allmän krävs som huvudregel att den förvaras hos en myndighet (2 kap. 3 §) eller hos något av de organ som jämställs med myndighet, dvs. , kyrkomötet och beslutande församling (2 kap. 5 §). Någon närmare definition av begreppet myndighet finns dock inte i tryckfrihetsförordningen. Enligt förarbetena (prop 1975/76:160 s. 134) ansågs det inte ändamålsenligt att i grundlag närmare ange vilka statliga och kommunala organ som är myndigheter. Departements- chefen fann det å andra sidan "både naturligt och nödvändigt att ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna". I regeringsformen talas det om statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Även regeringen och domstolarna är enligt regeringsformen myndigheter. De nämnda organen bör därför ses som myndigheter också i tryck- frihetsförordningens mening. En handling är att anse som inkommen till en myndighet när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 §). En handling anses inte inkommen till myndigheten då den finns avskild för myndighetens räkning på posten, utan den måste rent fysiskt ha kommit till myndigheten. När det gäller behöriga befattningshavare anses handlingen inkommen till myndigheten även om den överlämnas till befattningshavaren utanför myndighetens loka- ler, exempelvis vid förrättning på annan ort. Avgörande är att hand- lingen fysiskt befinner sig så att befattningshavaren kan besluta om utlämnande. Det saknas betydelse om handlingen diarieförts innan frå- gan om utlämnande skall prövas. En upptagning anses inkommen när den av annan gjorts tillgänglig för myndigheten. Den är tillgänglig när den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med hjälp av den utrustning som myndigheten förfogar över. Brev och andra meddelanden som ställts till en befattningshavare personligen anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ären- de eller någon annan fråga som det är myndighetens uppgift att behandla (2 kap. 4 §). Är handlingen bara avsedd för mottagaren som innehavare av annan ställning (politisk eller facklig förtroendeman), blir handlingen dock inte allmän. Avgörande för om handlingen skall Offentlighet och sekretess 207 anses som allmän eller inte är innehållet i den, inte avsändarens eller mottagarens uppfattning (RÅ 1984 Bb 86). En handling anses som huvudregel upprättad hos myndighet när den expedierats (2 kap. 7 §), dvs. när den fått sitt slutliga skick. Att en handling expedieras innebär normalt att handlingen sänds iväg från myndigheten. Arbetsmaterial utgör vanligen inte allmänna handlingar, men om arbetsmaterialet formligen expedieras blir det allmän handling oavsett om myndigheten har för avsikt att arbeta vidare med materialet. Handlingar som inte expedieras anses upprättade när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats eller, om handlingen inte hör till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Enligt andra stycket gäller särskilda regler för vissa typer av hand- lingar. Diarium, journaler och sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande anses upprättade när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. Så snart en ny anteckning förs in blir även den del av den allmänna handling som diariet eller registret utgör. – och beslut anses upprättade när de avkunnats eller ex- pedierats. Protokoll och andra handlingar som hänför sig till sådana beslut anses likaså upprättade när beslutet har avkunnats eller ex- pedierats. – Andra myndighetsprotokoll och därmed jämförliga anteck- ningar anses upprättade när de justerats eller på annat sätt färdigställts. Protokoll hos eller kyrkomötets utskott, eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer anses dock upprättade i enlighet med huvudregeln, dvs. när handlingen expedierats eller ärendet slutbehandlats. Även hos kommunala myndigheter gäller att protokoll och därmed jämförliga handlingar anses upprättade i enlighet med huvudregeln, om det är fåga om ett ärende som myndigheten bara bereder till avgörande. Organ inom samma myndighetsorganisation Om ett organ, som är knutet till ett verk eller en liknande myndig- hetsorganisation, överlämnar en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställer en handling för sådant överlämnande, skall handlingen inte anses inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder självständigt i förhållande till varandra (2 kap 8 §). Olika enheter inom samma myndighetsorganisa 208 Offentlighet och sekretess tion kan således utväxla handlingar utan att någon handlingsoffentlighet uppkommer. När det ärende som handlingen hör till är slutligt avgjort blir dock handlingen allmän. Organ inom en myndighetsorganisation som enbart har berednings- uppgifter anses normalt inte som självständigt i förhållande till det or- gan som fattar myndighetens slutliga beslut. Däremot brukar organ som besitter särskild kompetens och sådana organ som tillagt egna besluts- befogenheter anses självständiga, vilket innebär att handlings- offentlighet uppkommer. Enligt 2 kap. 9 § första stycket skall minnesanteckningar inte anses som allmänna handlingar annat än i undantagsfall. Med minnesanteck- ningar förstås promemorior av olika slag och andra typer av uppteck- ningar eller upptagningar, som kommit till bara för ett ärendes föredragning eller beredning. De får inte tillföra några sakuppgifter. Om så är fallet blir minnesanteckningen allmän handling i den delen. En minnesanteckning kan också bli allmän handling genom att den ex- pedieras eller tas om hand för arkivering. Utkast och koncept till en myndighets beslut eller skrivelse liksom därmed jämställda handlingar blir inte heller allmänna handlingar, såvida de inte expedieras eller tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket). I 2 kap. 10 och 11 §§ görs vissa generella undantag för vissa kategorier av handlingar som annars skulle ha ansetts som allmänna handlingar. Som vi berört ovan anses en handling som sänds iväg till en annan myndighet för teknisk bearbetning inte som allmän handling hos den myndighet som utför bearbetningen, 10 §. Handlingen behåller dock sin status som allmän handling hos den avsändande myndigheten. Samma regler gäller om handlingen sänds iväg för teknisk lagring. Utanför begreppet allmän handling faller handlingar – brev, tele- gram och liknande handlingar – som inlämnats till eller upprättats hos en myndighet som ägnar sig åt befordran av meddelanden (11 § 1). Detta gäller givetvis bara handlingar som skall vidarebefordras. För att undvika en kollision mellan anonymitetsskyddet och offent- lighetsprincipen stadgas i 11 § 2 att handlingar som inlämnas till en Offentlighet och sekretess 209 myndighet enbart för offentliggörande i en periodisk skrift som utges av myndigheten inte skall anses som allmän handling. Som exempel kan nämnas en handling som lämnas till bara för att publiceras i verkets tidning och Rön. Detsamma gäller för handlingar som upprättats inom myndigheten, om handlingen är avsedd för publicering. Från de allmänna handlingarna undantas vidare handlingar som ingår i en myndighets bibliotek eller privata handlingar som tillförts ett allmänt arkiv för förvaring, 11 § 3 och 4. Allmän handling som får lämnas ut, dvs. allmän handling som inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, skall på begäran genast eller så snart det är möjligt lämnas ut till sökanden (2 kap. 12 §). Utlämnandet skall ske på stället och utan avgift. Vidare har sökanden rätt att skriva av eller kopiera handlingen. Om en statlig myndighet tillhandahåller kopior, sker det mot fastställda avgifter. Kommuner får själva bestäm- ma om avgift skall tas ut och hur stor den i så fall skall vara. Ut- gångspunkten är att det är fullmäktige som bestämmer taxan. Om avgift tas ut gäller självkostnadsprincipen. Enskilda får med hjälp av diarium, register eller dylikt försöka identifiera sådana handlingar som de önskar ta del av. Beträffande ADB-material har den enskilde rätt att ta del av detta på myndighetens terminal. Rätten att använda terminal kan dock vara begränsad i vissa avseenden (se 15 kap. 10 § sekretesslagen). En allmän handling skall alltså lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. Myndigheten måste dock få tid att pröva om handlingen omfattas av sekretess innan den lämnas ut. Finns det sekretessbelagda uppgifter i handlingen kan myndigheten dessutom behöva tid att av- skilja dessa.