sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Man kommer att vara värd för signatärkonferensen för konventionen om exportanmälan, notifikation och importgodkännande av förbjudna ämnen i . har tillsammans med lanserat ett förslag om en paraplykonvention för kemikalier. Överenskommelser om enskilda kemikalier skulle kunna bli protokoll under en 146 Kemikaliekontroll i and ra länder sådan paraplykonvention, t.ex. de blivande konventionerna för exportnotifikation och importgodkännande av förbjudna ämnen och för långlivade organiska ämnen Även andra befintliga internationella avtal, som Montrealprotokollet och skulle in en framtid kunna inrymmas i en sådan paraplykon- vention. Genom en övergripande konvention baserad på kapitel 19 om kemikalier i , skulle det internationella kemikaliearbetet samordnas bättre. Ett gemensamt sekretariat skulle dels sparar resurser, dels vara mer flexibelt för att kunna skifta mellan olika arbetsuppgifter beroende på vilka som för tillfället krävde mest insatser. Miljöplanens samsyn ger grunden för avtal med näringslivet Den nederländska kemikaliekontrollen är påfallande välorganiserad. Det förefaller också finnas väl utbyggda mätprogram för utsläpp mm. Det finns ett starkt inslag av konsensus som bland annat tar sig uttryck i avtalen mellan regering och branscher. Avtalen ger en stor frihet för industrin att välja väg för att nå de uppsatta målen, samti- digt som de innehåller goda kontrollmöjligheter för myndig- heterna. En större öppenhet i processen gentemot andra aktörer skulle öka acceptansen hos dem som inte deltar, bl.a. miljörörelsen. Som en bas för alla diskussioner ligger den nationella miljöplanen, ungefär som används på det internationella planet. Även om framtagandet av en sådan plan tar stora resurser finns uppenbarligen mycket att vinna. Genom att samhällets olika sektorer och intressegrup- per konsulterats under framtagandet av planen skapas en delaktighet som ökar lojaliteten mot planen. Planen bidrar också till att skapa enighet om målen, som fastställs av parlamentet. Därigenom undviker man att mål etableras på olika nivåer och . Tydliga mål ger bättre möjlighet att utvärdera resultaten. I integreras produktrelaterade frågor och utsläppsfrågor, synbarligen med goda resultat. Kemikaliekontroll i andra länder 147 Kemikaliefrågorna hanteras i av miljöministeriet. Under ministeriet arbetar miljömyndigheten; statens föroreningstillsyn, SFT. Bekämpningsmedelsfrågor sköts av statens lantbrukstillsyn. Frågor om utsläpp och avfall kan också regleras på regional nivå. Den framtida inriktningen och organisationen befinner sig under utredning. Något slutligt förslag har ännu () inte avlämnats. Föroreningslagen reglerar utsläpp från fasta anläggningar, storolyckor mm knutet till industrianlägg- ningar. Produktkontrollagen reglerar användning av kemikalier på motsvarande sätt som i . I anslutning till har anpassat flera förordningar till EU:s motsvarande regler. Det finns därutöver ett antal begränsningar av enskilda ämnen eller ämnesgrupper som inte har någon motsvarighet inom EU eller som går längre än motsvarande regler inom EU. Samverkan mellan stat och näringsliv bildade en stiftelse, Grönt Arbets- liv i Praktiken, . Stiftelsen leds av en styrelse med representanter för regeringen, miljömyndigheten, kommun- förbundet, näringslivets huvudorganisation, landsorganisa- tionen i , norska naturskyddsförbundet och handelns och servicenäringens huvudorganisation. Den finansieras av och med projektrelatera- de bidrag från inrikesdepartementen och den norska . 148 Kemikaliekontroll i and ra länder Stiftelsen har till ändamål att bidra till att uppfylla målsättningarna om uthållig produktion och konsumtion enligt , kapitel 4. Genom att förena miljö- och marknadskunskap med verksam- hetsbeslut skall stiftelsen bidra till en uthållig utveckling i norska privata och offent- liga verksamheter. Stiftelsen skall medverka till att utveckla och sprida metoder som förenar skapandet av mervärde med minskad resursanvändning och miljöbelastning. Under styrelsen arbetar f.n. sex personer vid Centrum. Arbetet bedrivs tvärsektoriellt och projektinriktat med sikte på att lösa specifika målgruppers behov av information för att öka sin miljöeffektivitet. Som exempel på projekt kan nämnas inköpspolitik i offentlig sektor, ut- veckling och införande av miljösortiment i dagligvaruhan- deln, grön turism, miljöklassificering av byggnader, miljöef- fektiv förvaltning, drift, underhåll och utveckling av byggnader, finansiell riskvärdering med hänsyn till miljöpa- rametrar, grön biluthyrning mm. I en kommande proposi- tion från föreslås centret få väsentligt ökade resurser. har givit ut en broschyr om hormonstörande ämnen i konsumentprodukter. I första hand har man studerat bisfenolA och besläktade föreningar, ftalater, tributyltennföreningar och nonylfenoler och deras etoxylater. Konsumenterna svarar för av den totala användningen av de misstänkta ämnena. Små mängder finns i rengöringsmedel, något mer i kosmetika, medan färger och plaster är de produktgrupper som bidrar mest till konsumentanvändningen. Slutsatserna som dras är att exponeringen är liten och hormonverkan svag och att därför inga effekter är att förvänta bland befolkningen i allmänhet. För alkylfenoler och deras etoxylater pågår en utfasning av andra skäl med sikte på att användningen skall ha upphört . Kemikaliekontroll i andra länder 149 Lagstiftningen kring kemikalier är av olika ålder och någon övergripande kemikalielag finns inte. Många frågor, som t.ex. notificering av nya ämnen och undersökning av gamla ämnen, klassificering och märkning mm har reglerats med stöd av arbetsmiljölagen . Begränsningar har reglerats under konsumentskyddslagstiftning, arbetsmil- jölagstiftning och miljöskyddslagen . Bekämpnings- medel regleras med stöd av en livsmedelslag från 1985.Uts- läpp av kemikalier från industrier regleras under miljös- kyddslagen . Den brittiska lagstiftningen på kemikalieområdet är i stort sett helt harmoniserad med EU:s motsvarande be- stämmelser. är också av uppfattningen att kemikalielagstiftningen inom EU nu är relativt komplett. De redskap som behövs finns på plats. Det fanns en uttalad skepsis mot att förändra nuvarande regler. Ansvaret för miljöfrågor ligger på miljödeparte- mentet. Motsvarande organisation finns inom de särskilda kontoren för , och . Miljömin- istern har vid sin sida en biträdande minister för miljö och natur, samt en s.k. Junior Minister, motsvarande stats- sekreterare. Ministrarna för , och Nord-Ir- land är ansvariga inom sina territorier. har 7500 anställda. Vidare arbetar 2500 personer i olika verkställande myndigheter, t.ex. den nya miljömyndigheten, arbetarskyddsmyndigheten m.fl. Ett av direktoraten inom arbetar med farliga ämnen. Strukturen på kemikalieområdet är relativt komplicerad. En fristående arbetarskyddsmyndighet, Health and Safety Executive, arbetar genom sitt hälsodirektorat under miljöde- 150 Kemikaliekontroll i and ra länder En särskild avdelning inom hälsodirektoratet svarar för kemikaliearbetet. Vidare har hälsodepartementet ansvar för kemikaliesäkerhet på folkhälsoområdet, samt handels- och industridepartementet för konsumentfrågor. Frågorna samordnas av . av kemikalier har överförts till den upprättade särskilda miljömyndigheten för and . Det pågår en översyn av roll i relation till miljömyndigheten. Bekämpningsmedelsfrågor ligger under jordbruksdeparte- mentet. Ett särskilt direktorat handhar godkännandefrågor. Flera av myndigheterna har regionala kontor. Någon regionalt baserad miljömyndighet finns däremot inte. Inte heller finns någon aktivitet på kemikalieområdet. De lokala myndigheternas roll är relativt begränsad och omfattar sådant som rökförorening m.m. har upprättat en "röd" lista över 23 ämnen som är särskilt farliga i utsläpp till vatten. I det nya syste- met för integrerad utsläppskontroll som administreras av det engelska finns sammanlagt 50 ämnes- grupper som anses särskilt farliga för miljön. fäster stor vikt vid EU:s arbete om ex- isterande ämnen. Man försöker aktivt påverka EU-arbetet genom att utarbeta underlag för hur riskbedömningar av hälso- och miljöeffekter skall göras (för miljöeffekter tillsammans med ). Vidare har som ordförande i en arbetsgrupp presenterat ett förslag till metod för risk-nytta värdering att användas i riskbegräns- ningsarbetet. Förslaget har väckt stark kritik från flera av EU-länderna. Kritiken går ut på att den föreslagna metoden tar alltför liten hänsyn till långsiktiga hälso- och miljövinster och för stor hänsyn till omedelbara kostnader för företagen. Engelsmännen anser sig missförstådda, och menar att man vill föra in ett element av kvantitativa uppskattningar av risk och nytta för att kunna göra bättre prioriteringar. Kemikaliekontroll i andra länder 151 Lagstiftningen har fortfarande en central roll i brittisk kemikaliekontroll. Den övergripande regeringspolitiken är dock att avreglera där så är möjligt och att vara överens med industrin om nya regleringar. För varje nytt lagförslag måste det finnas en kostnad-nytta värdering, som skall behandla alla punkter på en särskild gemensam checklista. Den ansvarige ministern måste personligen signera för- slaget, inklusive checklistan. blir frivilliga överenskommelser viktigare. fäster stort avseende vid industrins eget program för Ansvar och Omsorg(TM). Den inhemska kemiska industrin är välorganiserad och samarbetsinriktad. Det är svårare att nå användande industrier. Ett särskilt initiativ på bekämpningsmedelsområdet "Ansvarsfull användning av bekämpningsmedel" syftar till att nå till- verkarna men också detaljhandelsledet och jordbrukarna. I övrigt vill man koncentrera sig på mjuka frågor "Good Health is Good Business". I begränsad utsträckning används ekonomiska styrmedel, t.ex. bly i bensin och särskild skatt på deponier. God- kännande av bekämpningsmedel är helfinansierat av ansökande företag. Det finns utarbetade riktlinjer för statlig upphandling som tar hänsyn till miljöaspekter. Andra ekonomiska styrmedel är t.ex. att vattendistribu- törer vill låta jordbruket betala kostnaden för att rena vattnet från bekämpningsmedelsrester. Detta kommer med säkerhet att leda till en mer behovsanpassad användning av bekämpningsmedel. Samverkan mellan stat och näringsliv Inom arbetarskyddsområdet finns en trepartsorganisation, liksom i de flesta industriländer, där arbetsgivare, arbets- tagare och regering möts och i många fall diskuterar sig fram till gemensamma lösningar. 152 Kemikaliekontroll i and ra länder Inom ansvarsområde har miljöorga- nisationer deltagit i arbetsgrupper. Det har också före- kommit offentliga debatter med miljörörelserepresentation om hormonstörande ämnen och fler planeras . prioriterar i först hand EU-arbetet. Det finns en övergripande policy att aktivt påverka i för Storbritanni- en gynnsam riktning. Man har gått från ett passivt till ett proaktivt angreppssätt. Man ser behov av ett övergripande kemikaliedirektiv på arbetsmiljöområdet Inom prioriteras i först hand arbetet med metoder, t.ex. riktlinjer för testning och god laboratoriesed, men även metoder för faro- och riskanalys. Engelsmännen är intresse- rade av den nya inriktningen av riskhanterings- arbete, som också är inriktat mot att utveckla metoder för riskbegränsning mm. En viktig fråga är att få metoder globalt accepterade. Samarbetet mellan och kemikalieprogram behöver utvecklas i denna riktning. Inom det globala arbetet ser positivt på en global konvention om exportanmälan och importgod- kännande av förbjudna ämnen. Även när det gäller lång- livade organiska ämnen är man positiv till en internationell överenskommelse. Man är försiktigt avvaktande till det nederländska förslaget om en paraplykonvention för kemikalier. Enligt skulle den kunna bestå av protokoll för exportanmälan och importgod- kännande av förbjudna ämnen samt för långlivade organis- ka ämnen. Man anser att det finns möjligheter att åstadkom- ma samordning på annat sätt, t.ex. genom att en klausul om detta läggs in i instruktionerna för respektive konventions sekretariat. Samordnad aktivitet i EU ger resultat Engelsmännen har genom ett proaktivt angreppssätt skaffat sig ett starkt grepp om EU:s program för existerande Kemikaliekontroll i andra länder 153 Därigenom har man också kommit att bestämma vilka frågor som skall diskuteras och på vilket sätt. Även om kan ha starka invändningar i sak mot förslagen bör vi ta lärdom av tillvägagångssättet. Ett annat karakteristiskt drag är den goda samordningen mellan olika departement och myndigheter i EU-arbetet, trots en ibland komplicerad ansvars- och beslutsstruktur. är det största landet inom EU med nästan 80 miljoner invånare. Den tyska kemiska industrin är den näst största i världen näst och med hänsyn till storleken den mest koncentrerade. Tre företag dominerar tillverkning och marknadsföring av kemikalier, Bayer, och . Den tyska kemiska industrin är organiserad i det kemiska industriförbundet. Det finns en särskild organisa- tion för företag som tillverkar bekämpningsmedel. I stort sett dominerar samma företag som på industrikemikalieom- rådet. är en federal stat; en förbundsrepublik med 16 delstater, s.k. Länder. Delstaterna har egna parlament och en långtgående självständighet inom flera områden, bl.a. på miljöområdet. Samordning mellan den federala och den delstatliga nivån sker genom förbundsrådet som består av representanter för delstaterna. Den tyska departements- och myndighetsstrukturen på kemikalieområdet är komplicerad, delvis av historiska skäl. Den grundläggande lagstiftningen på kemikalieområdet är Chemikaliengesetz , senast omarbetad 1994. Den omfattar industri- och konsumentkemikalier, men ej be- kämpningsmedel. Lagen omfattar både skyddet av hälsa och miljö samt grundläggande arbetarskydd på kemikalie- området. Lagen innehåller bestämmelser om anmälan av 154 Kemikaliekontroll i and ra länder nya ämnen, klassificering och märkning, informationsplikt, bemyndiganden om förbud och begränsningar inklusive åtgärder för arbetarskydd, om god laboratoriesed, samt allmänna bestämmelser om sekretess, påföljder m.m. Till lagen är ett antal förordningar knutna, bl.a. om förbud och begränsningar, ozonförstörande ämnen (CFC/haloner) och testning för anmälan av nya ämnen. För bekämpningsmedel finns en särskild växtskyddslag som utöver godkännande av bekämpningsmedel också reglerar andra växtskyddande åtgärder, som t.ex. rapporteringsskyldighet vid vissa epidemier, förbud mot odling av vissa sorter och förbud mot odling på vissa områden. Lagen ger möjlighet för regeringen att förbjuda användningen av specifika ämnen i bekämpningsmedel. Delstaterna har möjlighet att utöver de federala bestämmel- serna göra vissa ytterligare inskränkningar i an- vänd- ningen, dock ej att generellt förbjuda ämnen eller produkter inom sitt landområde. Det finns en en ny lag om kretslopp och avfall, som i första hand tar sikte på avfall, och inte specifikt reglerar kemikalier. Efterlevnaden av lagstiftningen kontrolleras av delstater- na, som därmed i praktiken sätter nivån på kemikaliekon- trollen. Tillsynen kan variera från en delstat till en annan både vad avser ambitionsnivå och inriktning. ansvarar för kemikaliefrågor i stort, dock med undantag av bekämpningsmedel. Inom ministeriet finns en avdelning för miljö- och hälsofrågor samt kemika- liesäkerhet. svarar för alla frågor som samman- hänger med bekämpningsmedelslagstiftningen. Andra ministerier som har ansvar på kemikalieområdet är t.ex. hälsoministeriet, forsknings- och utbildningsminis- teriet, arbetsministeriet och industriministeriet. Det senare är obligatorisk samrådspart- ner för alla åtgärder som riktat Kemikaliekontroll i andra länder 155 sig mot företagen och bestämmer i praktiken om förslag från miljöministeriet blir förverkligade. De viktigaste myndigheterna på kemikalieområdet är miljömyndigheten, hälsomyndigheten, arbetarskyddsmyn- digheten samt växtskyddsmyndigheten. , liksom hälsomyndigheten har huvud- sakligen utredande funktioner. De har möjlighet att ge ut tillämpningsföreskrifter efter bemyndigande från regeringen. På grund av den federala strukturen har de centrala myndigheterna inga tillsynsuppgifter. Dessa ligger helt på delstaterna, liksom även miljöövervakningen. Myndig- heterna lyder under resp. miljö- och hälsoministeriet men utför arbetsuppgifter för båda ministerierna liksom för växtskyddsmyndigheten och arbetarskyddsmyndigheten. är ansvarig myndighet för anmälningar av nya ämnen, och är i detta avseende under- ställd miljöministeriet. I övrigt lyder myndigheten under arbetsministeriet. fattar beslut om godkännande av kemiska och biologiska bekämpningsmedel, liksom om tillstånd för utbildning, handhavande m.m. för särskilt farliga medel. Besluten kan överklagas i förvaltningsdoms- tol. lyder under lantbruksministeri- et. Den delstatliga nivån har stort självbestämmande Delstaterna är formellt självständiga, men kan inte vidta generella åtgärder mot marknadsföring av kemikalier. De är däremot ansvariga för kontroll av efterlevnaden av lagstift- ningen och kan i denna egenskap inskrida mot överträdelser och meddela förbud och viten i enskilda fall. De kan också ingripa mot användningen av enskilda bekämpningsmedel i känsliga områden, naturreservat och liknande. 156 Kemikaliekontroll i and ra länder Ansvarsfördelningen för kemikaliefrågor är komplicerad Fördelningen av ansvar mellan den federala och delstatliga nivån, mellan ministerier och myndigheter, liksom myndig- heterna emellan, kräver att stor uppmärksamhet ägnas samordningsfrågorna. För t.ex. bekämpningsmedel svarar växtskyddsmyndigheten för godkännande av medel. Utvärdering av medlens miljöeffekter görs vid miljömyndig- heten som dock endast kan föreslå godkännande eller avslag. Någon samrådsskyldighet tillbaka från växtskydds- myndigheten föreligger inte. Prioriteringen av verksamheten sker från växtskyddsmyndigheten medan budgeten kommer från miljöministeriet. Bedömning av hälsoeffekter i allmän- het görs av hälsomyndigheten, dock åtskilt från hälsobe- dömningar av allmänkemikalier. Slutligen svarar arbetar- skyddsmyndigheten för bedömning av yrkesmässig ex- ponering. För utvärdering av existerande ämnen inom EU svarar hälso- resp. miljömyndigheten, båda under miljöministeriet i detta fall. För nya ämnen förfars på samma sätt. Miljömin- isteriet svarar för storleken av åtagande inom existerande ämnen, men styr inte resurstilldelningen till hälsomyndigheten. På myndigheterna upplevs dessa frågor som besvärande. Man efterlyser ett system där arbets- uppgifter och resurser följs åt. För nya ämnen är arbetarskyddsmyndigheten anmäl- ningsställe. Utvärderingen av ämnenas egenskaper görs dock vid miljö- resp. hälsomyndigheten, som rapporterar tillbaka till arbetarskyddsmyndigheten. Denna kan i sin tur anmäla till miljöministeriet om man har invändningar mot ett ämne. Samarbetet mellan den federala och delstatliga nivån sker framför allt i miljöministerkonferensen där samtliga delsta- ters miljöministrar och miljöminister deltar. Statssekreterarna möts på motsvarande sätt för att diskutera mer löpande frågor. Det finns också ett stort antal fackarbetsgrupper som diskuterar specifika områden, t.ex. kemikalieområdet. Kemikaliekontroll i andra länder 157 Det sammanfattande intrycket av tysk kemikaliepolitik är en viss belåtenhet med uppnådda resultat inom EU. Man prioriterar från miljöministeriet först och främst en bibehål- len skyddsnivå inom gemenskapen. En viktig fråga är möjligheten att få behålla sina strängare regler för penta- klorfenol. Vidare är kontrollen över mellanprodukter i den industriella tillverkningen viktig. är en stor tillverkare av kemikalier, och det sker en betydande transport av mellanprodukter mellan arbetsställen. Kunska- pen om mellanprodukter är allmänt sett dålig och man befarar att inte kunna vidta erforderliga åtgärder vid eventuella storutsläpp. Man arbetar med att ställa upp miljömål, där kemikaliearbetet bara blir en del. Från ekonomi- resp. lantbruksministeriet kom inga tydliga signaler om prioriteringar. Från ekonomiministeriet uttrycktes klart att man ansåg kemikalieom- rådet tillfredsställande reglerat inom EU. bedriver ett visst prioriteringsarbete av kemikalier. Man använder ett system som utnyttjar både effekter och exponering för att förutsäga vilka ämnen som är angelägna ur miljösyn- punkt. Det s.k. BUA-arbetet har varit den dominerande prioriteringsmekanismen i tysk kemikaliepolitik. Detta bedrivs nu på en lägre nivå och mer inriktat på effektområden, som t.ex. endokrina effekter, än på ämnesutvärderingar. I övrigt används EU:s system för existerande ämnen för att prioritera angelägna ämnen. Någon aktuell översiktlig bild av riskpanoramat finns inte. Denna funktion har fyllts av den ovan nämnda gemensamma kommittén för miljörelevanta gamla ämnen där initiativet kom från industrin. anser sig ha ett gott grepp om högvolymkemikalier. Bland viktiga nya risker nämns hormonstörande ämnen. 158 Kemikaliekontroll i and ra länder En genomförd lagstiftning om anmälningsplikt för läkare till giftinformationsfunktionen vid hälsomyndig- heten kommer förmodligen att ge ny kunskap. Företagen förutsätts också lämna tillräcklig information om farliga produkter till giftinformationen. Förutom regleringar, som i allt väsentligt överensstämmer med EU:s, förekommer så kallade Selbstverpflichtungen, ensidiga åtaganden från industrin. T.ex. har bilindustrin gått ifrån asbesthaltiga bromsbelägg på frivillig väg. Likaså har utfasningen av ozonskiktsskadande klorflourkolväten i aerosoler kunnat på skyndas genom frivilliga begränsningar från enskilda företag. Enligt ekonomiministeriet skedde det senare under stort ekonomiskt risktagande för de tyska företagen, på grund av risken för konkurrens från utländska företag som inte ålagt sig motsvarande restriktioner. All form av kontroll av efterlevnad av lagstiftning sköts av delstaterna. Sanktionsmöjligheter mot enskilda företag finns i samband med tillsyn. Delstaterna prioriterar dock olika frågor vilket leder till en bristande konsekvens i efterlevnaden beroende av geografiskt läge. Frivilliga åtaganden har ibland visat sig mindre väl- lyckade. En rapport beställd av tyska ekonomimi- nisteriet påpekar att många frivilliga åtaganden har lett till dålig efterlevnad. Rapporten ifrågasätter om många åtaganden är marknadsmässiga. Staten kan enligt författarna avhända sig sina konstitutionella rättigheter om frivilliga åtaganden får ersätta lagstiftning. Författarna anser att en kombination av hårda och mjuka styrmedel, inkluderande ekonomiska styrmedel och frivilliga åtaganden ger bäst effekter. För bilar och elektronik har tekniken med en s.k. ramför- ordning använts, där målen för återvinning sätts upp gemensamt för en bransch. Lagen saknar egentliga sank- tionsmöjligheter, eftersom det inte finns några tydligt utpekade rättsliga subjekt som kan göras ansvariga för att Kemikaliekontroll i andra länder 159 målen ej uppnås. Påtryckningen ligger framförallt i hotet om en eventuell detaljlagstiftning. På bekämpningsmedelsområdet har en annan politik än . Man ställer sig frågande till tankarna bakom halveringsprogrammet, och menar att det är princi- piellt felaktigt att ha en restriktiv syn på bekämpningsme- del. Ekonomiska instrument har inte använts särskilt mycket. saknar erfarenheter av generella angreppssätt. En nackdel med frivilliga åtaganden mot grupper av ämnen eller produkter är att företagsbilden som regel är utspridd, och import kan komma att ersätta inhemsk tillverkning. Samverkan mellan stat och näringsliv har ett starkt drag av korporativism. Samspelet mellan industri och stat är ofta intimt, kanske mer sällan så uttalat som i arbetet med miljörelevanta gamla ämnen. Den rådgivande kommittén i detta arbete innehåller visserligen representanter för stat, industri och forskning, men in- itiativet är industrins och drivkraften också.