sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — Utan en central st yrning kanske vissa myndigheter dessutom skulle ge efter och det skulle vara til l nackdel för staten som koncern, menar de. Även fack och personal anser att vissa frågor bör var a gemensamma inom staten. Fackrepresentanterna för ofta fra m pensionsfrågor som viktiga sådana frågor. Det är viktigt att enbart frågor av allmänt intresse inom state n hanteras gemensamt och att avtal sluts på lokal nivå, efterso m verksamhetsanpassning behövs, är den allmänna uppfattningen från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Förut ville de som jobbat länge här inte ens byta rum. Genom kompetensutveckling och delegerat ansvar kan man skapa förutsättningar för att förändringsarbete skall fungera. Myndigheternas uppgifter och roller är inte lä ngre självklara, menar samtliga parter. Om myndigheterna skall få vara kvar måste de vara flexibla och visa tydliga resultat som de skall klar a nedskärningskraven. Detta anges som bakgrunden till de n omstrukturering och den omfattande kompetensutveckling, so m Resultatet av intervjuerna 33 skett på flera myndigheter. De anställda måste vilja vara med och utveckla och förstå målet med verksamheten, det krävs ett anna t engagemang än förr, menar både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. är det en allmän uppfattning bland alla parter att de n delegerade arbetsgivarpolitiken är en viktig förutsättning för at t myndigheterna skall klara av d e ökade kraven och nedskärningarna av anslagen. Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. kan den enskilda myndigheten gå in och arbeta med alla dessa faktorer. Den allmänna uppfattningen bland både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter är att myndigheterna försöker anpass a organisation, personal och kompetens efter verksamheten. Man kan nu väga behov mot varandra. En intervjuad myndighet bestämd e t.ex. att skära ner på lokaler och låta flera personer dela rum, i stäl- let för att avveckla personal. Den ökade friheten är en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas vettigt, har båd e verkscheferna och fackrepresentanterna framfört. Personalekonomisk redovisning finns för myndi gheternas behov. Den kan t.ex. innehålla uppgifter om vad det kostar att tillsätta en tjänst och användas som underlag för beslut om rekrytering elle r intern kompetensutveckling. Arbetsgivarrepresentanterna och fackrepresentanterna anser att bör ha större insikter än och bör visa större intresse för myndigheterna. Statsmakternas mål för arbets - givarpolitiken är inte tydliga, menar de. Chefer vill ha feedback när fördjupade anslagsframställningar o ch årsredovisningar lämnas och de vill att arbetar med arbetsgivarpolitik i et t ekonomiskt perspektiv. Fackrepresentanter vill att Regerings - kansliet följer upp hur verkscheferna fungerar. Bilden som myndigheterna ger av sin roll som arbetsgivar e bekräftas av representanterna för (berörd a myndigheters budgethandläggare och i något fall äve n huvudmannen). Från dem har vi också fått reda på att arbetsgivar- och personalpolitik inte följs upp i samband med den löpande ekonomiska uppföljningen av myndigheterna. Vissa frågor ino m detta område kan behandlas i mål- och resultatdialogen mellan departementsledning och myndighetsledning, men hanteras vanligen inte av sakenheterna. Vi hinner aldrig i kapp med att få rätt kompetens. Vi prövar olika vägar. Den låga personalrörligheten är ett stort problem. känns det som vi sitter i ett skruvstäd. Kompetensen finns i stort sett för att kla ra av dagens verksamhet på myndigheterna. Det är den allmänna uppfattningen bland chefer , fack och medarbetare. De menar d ock att det finns en eftersläpning i kompetensen. Från främst fackligt håll och från medarbetarna påpekas ibland att kompetensen finns hos personalen, men eftersom man är så få är det ibland svårt att göra ett bra arbete. Vissa handläggare menar att de får göra assistentu ppgifter. Därför kan det vara svårt att hinna med de kvalificerade uppgifterna. För att klara morgondagens frågor behövs kompetensutveckling och nyrekrytering, menar de intervjuade från samtliga grupper . Myndigheterna har tappat spetskompetens trots att en allmä n kompetensutveckling har skett, menar de. Det finns också e n allmän oro bland alla parter för om de statliga myndigheterna p å sikt kan rekrytera och behålla tillräckligt kv alificerad personal inom marknadsutsatta områden med de löner staten kan erbjuda. För att decentraliseringen även inom myndigheten skall kunna fungera på ett bra sätt krävs ökad kompetens på regional och lokal nivå, är en allmän uppfattning bland alla parter. För att vidmakthålla och förbättra kompetensen genomfö r myndigheterna en rad olika åtgärder. De arbetar med bl.a . kompetensutveckling med inr iktning på nya regler och arbetsmeto- der, med arbetsrotation och med delegerat ansvar. Myndighete r försöker också konkurrera om kvalificerad personal med e n attraktiv organisation och ett attraktivt arbetsinnehåll. Viss a myndigheter anlitar tillfälliga projektanställda experter oc h konsulter som man har en mindre andel fast anställda . Samverkan med andra organi sationer så man får del av deras kom- petens, förekommer också. Personalförsörjningen på lång sikt är viktig för både myndighet och koncernen staten: Vad gör vi när alla pensioneras? Resultatet av intervjuerna 35 På flera myndigheter har ansvaret för personalfrågor flyttats til l regional/lokal nivå, medan personalavdelningen fungerar so m internkonsult. Rekrytering sköts vanligen av avdelningen/regionen eller motsvarande, med personalavdelninge n som stöd. Vid avveck- lingar däremot har den centrala personalavdelningen vanligen e n starkare ställning. De intervjuade verks- och personalcheferna gav exempel på att verk och myndigheter genomför kompetensväxling. Det är int e alltid möjligt att enbart kompetensutveckla de n egna personalen och nyanställa utan de ekonomiska förutsättningarna tvingar även fram avvecklingar av personal. Personal som arbetat med enklar e administrativa och tekniska uppgifter avvecklas i första hand. Det är svårt att lyckas med att genomföra en kompetensväxling i samförstånd med anställda, fackliga organisationer och chefer. Personalavveckling är alltid svår och ger upphov till oro i hela organisationen, menar alla parter. Arbe tsgivarföreträdare för ett par myndigheter säger att de gör allt för att slippa säga upp personal. I så hög grad som möjligt vill man använda den befintlig a personalen. Att rekrytera personal ses som en sista utväg. I första hand analyseras om intern personal kan lösa de aktuella uppgif - terna, kanske efter kompetensutveckling, i andra hand överväg s projektanställning eller konsultinsats och i tredje hand rekrytering. Myndigheternas ökade handling sfrihet gör också att man kan ha en mindre andel fast anställda och använda sig av projektanställda och konsulter för att få sådan kompetens som inte behöv s kontinuerligt. är myndigheten slut, då är resurspersonerna borta och det finns ingen ny generation. Myndigheterna har en myc ket ojämn åldersfördelning. Majoriteten av de anställda började arbeta på myndigheten eller . De var då relativt nyutexaminerade . Även nu nyanställs en del yngre personer, som d ock har relativt stor rörlighet. Personer har slutat me d hjälp av pensionsersättning. Personal i 30- och ä r relativt sällsynt. Medelåldern på de undersökta myndigheterna ä r . Åldersfördelningen uppfattas av alla parter som ett stor t problem, eftersom det blir för lite nytänkande med den stor a gruppen född , som har varit l änge på samma myndighet. Både arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter anser at t åldersfördelningen och den låga rörligheten även medför et t kontinuitetsproblem. Det finns för få medarbetare i mellangenerationen som kan ta över när de äldre medarbetarn a pensioneras. Eftersom personalrörligheten är låg är arbetsgivaren på viss a håll uttalat positiv till att personer arbetar tillfälligt på andr a arbetsplatser, t.ex. departement och andra myndigheter. Organi - serad utbytestjänstgöring är dock sällsynt. Rörligheten har förstås blivit mindre av den allmänt dålig a arbetsmarknaden, men för v issa grupper finns en bra marknad. Det gäller exempelvis för miljö- och IT-områdena samt för skatte - revisorer. Där är å andra sidan rörligheten ofta väl stor. Bedömningsgrunderna vid nyanställningar har förändrats. Krav på utbildning har ökat. De personliga egenskaperna är viktigare , samarbetsförmåga m.m. värdesätts mer. Dett a är en allmän uppfatt- ning bland alla intervjuade. Analyser av vilka verksamheter och kompetenser som kommer att behövas sker mer eller mindre systematiskt. blev man kvar hela sitt liv om man var intresserad av verksamheten. Dagens ungdomar är inte så intresserade av fast anställning. Jag försöker göra så att det blir lärorikt och intressant och utmanande för ungdomarna. Det är viktigt att följa upp dem. Ungdomarna vill snabbt börja med arbetsuppgifter som de anse r intressanta, de vill ha kul, få utmaningar, h a bra kamratskap och bra chefer. Är inte dessa kriterier uppfyl lda eller uppfylls de lika bra på någon annan arbetsplats, som dessutom erbjuder högre lön, slutar de och prövar något nytt, är en allmän uppfattning bland alla parter. Chefsfrågan i staten är en nyckelfråga för effektivitet. Resultatet av intervjuerna 37 Vi har alldeles för många chefer som är experter. År av omstrukturering har ställt nya krav. Följande bild av myndigheternas chefsförsörjning ger båd e arbetsgivar- och arbetstagarr epresentanter: behövs andra chefer . Kraven på verksamheten och på personalen är större . Chefen måste kunna motivera och entusiasmera, men också h a ekonomisk överblick och leda arbetet. Det är ett nyt t samverkanstryck. Chefen måste kunna ge meda rbetarna en klar bild av verksamheten för att de skall bli tillräckligt motiverade. Chef är i sig ett särskilt jobb. Det sker en kompetensförskjutning frå n sakkompetens till ledaregenskaper, åtminstone i teorin. Cheferna på de undersökta myndigheterna är ofta män. De är i regel internt rekryterade och har ofta kommit fram p.g.a. si n sakkompetens. Sakkompetensen spelar en dominerande roll vi d tillsättningar av chefer på samtliga nivåer. Den har för sto r betydelse, är en allmän uppfattning bland intervjuade ur olik a kategorier. Personalen och fack för fram följande: Flera chefer har fö r dåliga ledaregenskaper. De är duktiga på sitt sakområde istället för att vara effektiva när det gäller att planera och organisera, kunn a verksamhetsplanering och ekonomi samt ha förståelse för män - niskor. Myndigheterna går allt oftare ut externt vid chefsrekryteringar. Allt fler kvinnor blir chefer, framförallt lägre chefer, på de un - dersökta myndigheterna. Expertkarriärer lämpliga för duktiga experter som inte bör/vill bli chefer finns i för liten omfat tning, menar flera av de intervjuade från både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Den sämst betald e chefen har ofta bättre betalt än den högst be talde handläggaren. Fler experttjänster som status- och lönemässigt är lika mycket värd a som chefstjänster efterlyses av intervjuad personal. Det är vanligt med tidsbegr änsade chefsförordnanden, i tre eller . finns inte system för up pföljning, utvärdering och avveckling av chefer. Chefer lämnar sä llan sina chefsförordnanden. De har svårt att hitta alternativ. De flesta förordnanden förläng s regelmässigt. Myndigheterna har inte fått cirkulation på chefern a som man tänkt sig. Denna uppfattning är vanlig bland samtlig a parter. Flera chefer har blivit över vid omorganis ationer. Annars avsätts sällan chefer. När en chef avsätts går han ofta kvar i organisationen, ibland på en konstruerad tjänst. Där sprider han oro i organisationen. Det är en vanlig uppfattning bland chefer, fack och personal att detta är ett stort problem. En lösning på detta problem kan vara glidande pension, menar en fackrepresentant. En arbetsgrupp på en m yndighet menar följande: Arbetsgivaren bör vara tydligare med krav och förväntningar på cheferna. De bör följas. Att vara chef borde var ett tidsbegränsat uppdrag me d tydliga krav på vad som skall åstadkommas och under vilken tids- period, på motsvarande sätt som ett projektled aruppdrag. Uppdraget borde sedan utvärderas. Kontrakten, som är standardiserade , borde ses över. Statsmakterna bör se till att få chefer som är kapabla att sköt a verken. Man följer inte upp hur verkscheferna fungerar , menar en del fackliga representanter. Vissa myndigheter har chefsutvec klingsprogram, andra har inte. Cheferna deltar mycket sällan i externa (icke-statliga ) managementprogram. Myndigheterna funderar på vilka som skall h a utbildning och på vilken nivå. får chefer och handläggar e samma utbildning om t.ex. aktuell a regelförändringar. Detta kan ge fel signaler och göra att cheferna frestas att handlägga, påpekades av personalchefer/personalhandläggare. Vissa personalchefer och verkschefer har berättat att de försöker tillmäta ledaregenskaper allt större betydelse vid tillsättningen a v chefer. De vidareutvecklar också sitt rekryteringsarbete genom att göra bättre kravanalyser och ta hjälp av professionella rekryterare eller själva förstärka sin rekryteringskompetens. Ett mer utvecklat rekryteringsarbete kan även bidra till att fler externa chefer tillsätts, vilket kan vara vitaliserande för organisationen, menar de. Arbetsgivarföreträdare har föreslagit följande åtgärder för at t öka chefsrörligheten: flexiblare pensionsålder för före detta chefer och en chefspool, som administreras a v En av d e intervjuade personalcheferna ansåg att chefernas kontaktnät på ett medvetet och systematiskt sätt bör utökas genom externa ma - nagementkurser m.m., i syfte att bl.a. öka rörligheten. Resultatet av intervjuerna 39 Införandet av ramanslagssystemet medförde ett ökat omvandlings- tryck i verk och myndigheter. justerades myndigheternas förvaltningsanslag automatiskt upp mo tsvarande kostnaderna för de centrala avtalen. finns denna möjlighet . Myndighetsledningarna måste själva ta ansvar för att verksamheten inom budgeten, vilket tvingar fram effektiviseringar oc h omprioriteringar. När ramanslagssystemet infördes började att på ett mer systematiskt sätt kostnadsberäkna avtalsyrkanden . hade svårt att få fram heltäckand e kostnadsberäkningar från . För myndigheterna var avtalskostnaderna av mindre intresse eftersom budgetkompensation automatiskt medgavs för centralt avtalade lönekostnadsökningar . Sammantaget anses reformerna ha inneburit ett öka t kostnadsmedvetande i statsförvaltningen. De lönepolitiska program som utvecklats av och myndigheterna fungerar bra. Löneinstrumentet används i enlighet med de lönepolitiska programmen. Sambandet mellan arbetsinsats och lön är starkare . Skillnader i löneökningstakt fö r marknadsutsatta respektive inte marknadsutsatta grupper bedöm s ha ökat något. förekommer uppfattningen att d e statsanställda på lägre nivå har hög re löner än motsvarande grupper på den privata sektorn medan det motsatta gäller i de högr e inkomstskikten. Myndighetsledningarna är nöj da med de avtal som Arbetsgivarver- ket har träffat de senaste två avtalsrörelserna. Man anser också att avtalen varit väl förankrade hos myndighetsledningarna. Det senaste avtalet har i efterhand visat sig hamna på en hö g nivå i förhållande till de behov som finns av löneökningar för at t klara personalförsörjningen. När avtalet träffades var det dock en enig uppfattning att nivån var acceptabel i jämförelse med övriga avtal på arbetsmarknaden. Löneutrymmet var för först a gången i sin helhet avsatt för individuell fördelning. Det är angeläget att de statliga arbetsgivarna visar att man har förmåga att göra prioriteringar inom sektorn. Ledamöterna i styrelsen måste ha förmågan att ta initiativ till och att besluta o m satsningar som innebär omfördelning av medel mella n myndigheterna genom ramanslagssystemet. De omfördelninga r som gjorts har varit resultat av krav från de fackliga organi- sationerna. (avtalsrörelse ställde SACO-S krav på e n satsning på sina medlemsgrupper i kultursektorn. s avtalsrörelse gjordes en prioritering av bl.a. oc h Kriminalvården.) Samverkan mellan myndigheterna har blivit bättre. Det vor e dock önskvärt med en ännu större öppenhet arbetsgivare emella n om vilka prioriteringar och särskilda satsningar som man planerar i de lokala löneförhandlingarna. Löneutfallet visar stora skillnader mellan myndigheterna . Reformerna syftade till att det skulle medges skillnader i löneökningstakt mellan myndigheterna. Det skulle ha varit bättr e om de myndigheter som ansåg sig ha behov av att göra större lö - nejusteringar initierat en diskussion i före avtalsrörelsen eftersom det då hade varit möjligt at t göra riktade satsningar i de centrala avtalen. Samverkan mellan myndigheterna är viktig för att stärk a arbetsgivarna i förhandlingarna med de fackliga organisationerna. Oförklarad löneglidning riskerar att splittra arbetsgivarna. E n iakttagelse är att sedan reformerna infördes har de ökad e kontakterna mellan myndigheterna gjort att man inte längre "köper" medarbetare av varandra genom att bjuda över i löner. Detta ha r varit positivt för de enskilda myndigheternas lönestrukturer. företräder en blandad skara arbetsgivare när det gäller storlek, finansiering, verksamhetsinriktning, etc. De t finns därmed inte någon uttalad branschsamhörighet mella n medlemmarna. I konkreta avtalsfrågor tycks detta inte vara något större problem eftersom de centrala avtalen i stor utsträcknin g lämnar öppet för varje myndighet att själv utforma sin a avtalslösningar. Erfarenheterna visar att det är de myndigheter som har hårdast ansträngda finanser som har satt taket för hur stor a kostnadsökningar som kan acceptera i d e centrala avtalen. Övriga arbetsgivare har i de lokal a förhandlingarna fått bedöma behovet av extra löneåtgärder och i vilken mån det enskilda verket eller myndigheten har d e nödvändiga ekonomiska förutsättningarna för att medg e kostnadsökningar utöver avtalet. När det gäller de myndighetsvisa förhandlingarna ä r erfarenheterna beroende av hur den egna verksamheten ä r organiserad. I myndigheter med några hundra anställda ha r Resultatet av intervjuerna 41 myndighetschefen kännedom om samtliga anställda och kan aktivt medverka i förberedelserna inför förhandlingarna. I affärsverk finns möjlighet till ekonomisk styrning oc h uppföljning som möjliggör delegering av förhandlingsrätte n som kostnadskontrollen ligger kvar centralt. De stora myndigheterna, som ofta har regional organisation , måste utveckla andra former för att behålla kostnadskontrollen i samband med delegeringen av förhandlingsrätten. En synpunkt som framhållits är vikten av att myndighetschefen backar upp sin personalchef. Myndighetschefen är alltid ytters t ansvarig inför regeringen och det går inte att delegera det ansvaret. Det är viktigt att det finns en tydlig g emensam arbetsgivarpolitik på myndigheten. En bedömning är att genom förändringen av Staten s arbetsgivarverk till och införandet a v ramanslagssystemet har myndigheterna fått de nödvändig a verktygen för att bära upp arbetsgivarro llen, men man har ännu inte lärt sig att utnyttja dem fullt ut. Det nya systemet har inneburit möjligheter att göra riktad e satsningar till rimliga kostnader. En generell bild är vidare att det lokala arbetsgivarpolitiska arbetet utvecklas successivt. En sto r uppgift är och har varit att de berörda cheferna skall enas om och agera i enlighet med en gemensam arbetsgivarpolitisk strategi för att myndighetens helhetsresultat skall bli så bra som möjligt. E n bedömning är att cheferna på mellannivå har utvecklats so m arbetsgivare. Ofta har det varit möjligt att skapa enighet o m behovet av en generell återhållsamhet med löneökningar och enas om vissa riktade satsningar. Myndighetschefer har erfarenheter av en intern dragkam p mellan avdelningscheferna om att lönerna skall höjas så mycke t som möjligt på den egna avdelningen. Denna dragkamp försvagar ofta arbetsgivarnas förhandlingsposition i förhållande till d e fackliga organisationerna. förekommer dock at t mellancheferna ikläder sig arbetsgivarrollen fullt ut. Det finns enskilda chefer som inte agerat i enlighet med de n gemensamma policyn utan höjt lönerna utöver vad som bedömt s rimligt på koncernnivå. Detta skadar arbetsgivarna i förhand - lingarna med de fackliga organisationerna. En fråga är om de t behövs sanktionsmedel mot chefer som inte följer de n gemensamma policyn. Det finns en stor efterfrågan på lönestatistiska hjälpmedel. Det stöd som man får från et är inte tillräckligt för de lokala löneförhandli ngarna. En brist är att det inte finns statistik som visar löneutvecklingen på den privata sektorn so m arbetsgivarna där står bakom. Härigenom har de facklig a organisationerna ett försteg med sin medlemslönestatistik. Det förekommer att statliga arbetsgivare utv ecklar system för att göra jämförelser av lönerna för vissa grupper mellan olika sektorer. Detta har visat sig vara ett bra hjälpmedel både vid prioriteringar mellan grupper och vid den interna resursfördelningen. En fråga som togs upp i samtalen är möjligheten att hitt a lönesystem som främjar en utveckling av produktiviteten i staten. Ett problem är att det inom många områden saknas tillräckligt bra resultatmått. Ett annat problem är att produktivitetsförbättringar i vissa verksamheter kan leda till ökade intäkter som inlevereras till staten eller angelägna förbättringar av kvaliteten i verksamhete n utan att det finns någon koppling till myndighetsanslagen. Genom- förda produktivitetsförbättringar kan i dessa fall inte belönas i form av högre lön eller bonus. På detta problem ser man inte någo n lösning anvisad i ramanslagsreformen. Ett problem vid utvärderingen av ramanslagssystemet är at t systemet endast verkat tillsammans med kraftiga besparingskrav . Myndigheterna anser att anslagsuppräkningarna är svåra att här - leda, till följd av avdrag för besparingar, produktivitetsavdrag etc. Det finns därmed en vis s misstro mot systemet som sådant. Många arbetsgivare tycks ha otillräcklig kunskap om systemet. Ingen av de intervjuade har någon erfarenhet av at t lönebildningsfrågor behandlats i mål- och resultatdialogen me d fackdepartementets ledning. Det tycks saknas intresse ho s fackdepartementen när det gäller hur myndigheterna hanterar si n arbetsgivarroll. Det förhållande att fackdepartementen inte bö r engagera sig i kollektivavtalsfrågor kan ha fått till följd att man inte diskuterar arbetsgivarfrågor över huvudtaget. En annan bild är att fackdepartementen inte får tillräckligt expertstöd när det gäller att utvärdera hur myndighetscheferna som arbetsgivare har åstad - kommit bättre verksamhetsresultat och ökad effektivitet. Resultatet av intervjuerna 43 Företrädare för har vidare framfört at t orsaken till att dessa frågor inte har tagits upp i mål- oc h resultatdialogen är att AgV inte tillhandahåller en lönestatistik på myndighetsnivå. Därmed finns ingen kvalitetssäkrad (oc h gemensam) information om löneutvecklingen infö r myndighetsdialogen. Man anser således att det finns tillräcklig information för att följa om statlig sektor har blivit löneledande . Däremot finns inte information om vilka effekter den har fått p å myndigheternas verksamhet. En erfarenhet är att som den ekonomisk a detaljstyrningen har minskat har regeringens styrning a v verksamhetsinriktning och myn dighetens policy i diverse sakfrågor ökat. Detta har att göra med anslutningen till EU, eftersom övriga medlemsländer förutsätter att f öreträder en gemensam linje i EU vare sig det är någon från eller någo n myndighetsrepresentant som företräder . Den bild av lönefrågor som myndigheterna s arbetsgivarföreträdare har gett har stämts av me d PBS-chefer (cheferna på planerings- oc h budgetsekretariaten och motsvarande funktioner) på ett möte fö r PBS/Adm cheferna. Där framkom inget som talade emot den bild som utredningen fått genom intervjuerna.