sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är förhållandevis lätt och billigt att kopiera videogram och ljudkassettband. Datorlagrad information t.ex. i form av elektroniska tidningar kan via Internet göras tillgänglig för många på ett tämligen enkelt och billigt sätt. kan möjligheter att spela in på CD-ROM-skivor bli lika tillgängliga som möjligheterna att spela in på video och ljudkassetter. De invändningar mot ett särskilt grundlagsskydd som kan göras med hänsyn till att de mera hävdvunna medieformerna är förbehållna ett fåtal har därför inte alls samma bärkraft. Det betyder också att det i vad som brukar kallas ett skymningsläge blir lättare att sprida information och åsikter vid sidan av etablerade och då kanske kontrollerade kanaler. Även om kommittén således anser att utvecklingen inte föranleder något annat principiellt ställningstagande angående utformningen av grundlagsskyddet än det som gjordes vid tillkomsten av YGL vill kommittén ändå gå närmare in på den grundläggande frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlagsreglering. Kommit- tén vill då redan här framhålla att en grundlagsreglering som avser vissa medieformer kan göras mer eller mindre teknikbunden så till vida att vilka dessa medieformer är kan anges med olika grad av precisering av tekniken. Vad den grundläggande frågan handlar om är därför i första hand om alla yttranden, eller i varje fall alla "offentliga" yttranden (dvs. yttranden riktade till allmänheten i någon form) skall ges ett likvärdigt grundlagsskydd eller om bara de yttranden som förekommer i (mer eller mindre preciserade) särskilda medier skall ha ett speciellt skydd i grundlag. Eftersom det inte kommer i fråga att avskaffa TF, handlar en sådan diskussion om huruvida YGL skall 190 Överväganden ang ående grundlagsskydd... behålla sin nuvarande utformning och eventuellt utvidgas att omfatta ytterligare medier eller om YGL helt skall ändras t.ex. till att omfatta alla offentliga yttranden utom sådana som omfattas av TF. 5.3.1Diskussion kring nuvarande reglering Det grundläggande skyddet för yttrandefriheten finns i 2 kap. 1 § första stycket första punkten regeringsformen (RF) som lyder "Varje medborgare är gentemot det allm änna tillf örsäkrad 1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller p å annat s ätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och k änslor" . Enligt RF får yttrandefriheten i princip begränsas endast genom lag och endast för vissa angivna ändamål. Beträffande den yttrandefrihet som regleras i TF och YGL hänvisar RF till dessa grundlagar. Regerings- formens regler om yttrandefriheten gäller oavsett vilken teknik som kommer till användning vid yttrandet. Reglerna tillförsäkrar med- borgarna yttrandefrihet men ger i sig inte något skydd för den som använder sig av friheten. Gränserna för denna "allmänna" yttrandefrihet dras därmed genom regler i vanlig lag, som skall hålla sig inom de ramar regeringsformen anger. Genom TF och YGL ges detaljerade regler på grundlagsnivå till skydd för den som använder sig av yttrandefriheten. Skyddet gäller för den som yttrar sig (till allmänheten) med anlitande av de tekniker som anges i dessa grundlagar nämligen tryckt skrift, ljudradio, television, och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. TF och YGL bygger på de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna: etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensaman- svar med meddelarskydd, särskild uttömmande brottskatalog och särskild rättegångsordning. Regleringen innebär att yttrandefriheten till den del den utövas genom de tekniker som omfattas av TF och YGL har ett särskilt skydd genom de tryckfrihetsrättsliga principerna. Skyddet för dessa uttrycks- former är också stabilt eftersom det ges i grundlag. För yttrandefriheten i övrigt gäller som framgått inte de tryckfrihetsrättsliga principerna utan i stället vad som föreskrivs i vanlig lag, t.ex. . Villkoren för denna del av yttrandefriheten kan alltså ändras genom ett vanligt lagstiftningsbeslut. Så är fallet för yttranden som framförs med hjälp av annan teknik än den som anges i TF och YGL, yttranden mellan enskilda eller inom en trängre krets, yttranden i samband med opinionsmöten och demonstrationer samt yttranden vid teaterför- eställningar och utställningar. Frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlag till skydd för yttrandefriheten diskuterades under det mångåriga ut- redningsarbete som föregick YGL. SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 191 kuterades också frågan om man skulle ha en enda sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller om man skulle ha TF kvar oförändrad för tryckta skrifter och därutöver stifta en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten i övrigt. Här följer en översikt över diskussionen i dessa frågor. gällande tryckfrihetsförordning trädde i kraft . Den ger friheten att yttra sig genom tryckt skrift ett detaljerat skydd i grundlag. Den tillkomna radiolagstiftningen som reglerade ljudradio och television byggde i väsentliga delar på de tryckfrihets- rättsliga grundsatserna. stiftades också lagar för närradio, lokala kabelsändningar och radiotidningar. tillkallades en parlamentarisk kommitté, Massmedieutred- ningen (MMU), för att med TF som utgångspunkt utreda frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. MMU lade fram förslag till en massmediegrundlag (Massmediegrundlag, SOU 1975: 49) innefattande regler om yttrandefriheten i tryckta samt stencilerade och på därmed jämställt sätt mångfaldigade skrifter, radio, television och film. MMU angav att vilka massmedier som skulle omfattas av förslaget till massmediegrundlag inte borde avgöras av en begreppsmässig be- stämning av ordet massmedier utan av i vilken mån de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna kunde gälla för de olika medierna. MMU fann att beträffande tryckta, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, ljudradio, television och film kunde de grundläggande principerna göras tillämpliga utan särreglering på mer än enstaka punkter såsom beträffande radio och TV i fråga om etableringsfriheten och beträffande film i fråga om möjligheten till censur. Enligt MMU skulle medier som teater, utställningar och demonstra- tioner inte omfattas av massmediegrundlagen. Om denna uppfattning anförde MMU (a. bet. s. 34): "Denna MMU:s st åndpunkt beror bl.a. på dessa mediers, s ärskilt teaterns och demonstrationernas, "direkt- karaktär" och f öränderlighet. H är finns inte alltid - s åsom betr äffande framställningar i de medier som omfattas av grundlagsf örslaget - möjlighet att i efterhand l ätt konstatera vad som framf örts. Vidare har meddelarskyddet och r ätten till anonymitet h är inte samma centrala ställning som i fr åga om de medier som omfattas av grundlagsf ör- slaget. En utvidgning av grundlagen till att avse ocks å t.ex. teater, utställningar och demonstrationer skulle kunna medf öra att v äsentliga undantag m åste göras från de bärande principerna i grundlagen och att även i övrigt ett stort antal s ärbestämmelser m åste ges, med risk för en nivellering av det allm änna skyddet enligt grundlagen". MMU:s betänkande mötte ganska omfattande kritik, främst beträffande tillämpningsområdet, som många ansåg för snävt, och be- träffande ett förslag om en central yttrandefrihetsdomstol. MMU:s arbete ledde därför inte till mer än vissa partiella ändringar i TF, bl.a. 192 Överväganden ang ående grundlagsskydd... ändrades TF:s tillämpningsområde till att under vissa förutsättningar omfatta också skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. I propositionen om de partiella ändringarna av TF (prop. 1975/76:204 s. 38) angav departementschefen att beslutet att inte ta MMU:s betänkande till utgångspunkt för en proposition om en ny grundlag inte betydde att planerna på att ersätta TF med en grundlag med vidare syftning hade skrinlagts. Departementschefen framhöll tvärtom att skälen för en sådan grundlag snarare efter hand hade vunnit i styrka. En proposition i ämnet borde emellertid enligt departements- chefen föregås av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté. tillkallades den nya parlamentariska kommittén, Yttrandefri- hetsutredningen (YFU). Enligt direktiven var huvuduppgiften för kommittén att skapa ett regelsystem som på samma sätt som TF ställer upp hinder mot sådana ingrepp från det allmännas sida som är ägnade att försämra förutsättningarna för ett fritt åsiktsutbyte i samhället. I direktiven angavs att den nya grundlagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kan ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. Departementschefen framhöll också att den naturliga utgångspunkten för arbetet var att eftersträva en enhetlig utformning av grundlagsskyddet för de berörda medierna särskilt beträffande de grundläggande principerna men att det var viktigt att den eftersträvade enhetligheten inte ledde till en uttunning av det gällande skyddet, framför allt beträffande tryckta skrifter. YFU avgav 1979 ett debattbetänkande (Grundlagsskyddad yttrande- frihet, SOU 1979:49) om möjligheterna att utforma ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i enlighet med sitt uppdrag. I betänkandet presenterades två skisser till ny grundlagsreglering av yttrandefriheten i nya medier. Båda skisserna var teknikberoende i den meningen att de gällde yttrandefriheten när den utövas i vissa angivna medier. Skiss A innehöll förslag till en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag som avsåg både tryckta skrifter och nya medier och som skulle ersätta TF. Skiss B innehöll förslag till en fristående yttrandefrihetsgrundlag som avsåg enbart nya medier och som skulle gälla vid sidan av TF. Betän- kandet sändes på remiss. Några remissinstanser, bl. a. , förordade en generell yttrandefrihetsgrundlag omfattande alla offentliga yttranden i princip oberoende av framställningsform. Av övriga remissinstanser var det en stor del som förordade en sammanhållen, mediebunden grundlag i likhet med skiss A. De remissinstanser som förespråkade en grundlag vid sidan av TF enligt skiss B anförde risken för uttunning av skyddet för tryckfriheten som den viktigaste invändningen mot en samman- hållen grundlag. Dessa remissinstanser menade att om alla framställningsformers rättsliga villkor är samlade i en grundlag kan det Överväganden ang ående grundlagsskydd ... tryckta ordet komma att drabbas av krav på inskränkningar i skyddet motsvarande vad som gäller för andra medier, t.ex. begränsad etable- ringsfrihet, som för etersändningar, och möjlighet till censur, som för filmer. YFU avlämnade sitt slutbetänkande (yttrandefriheten, SOU 1983:70). I detta föreslog YFU en fristående yttrandefrihetsgrund- lag som skulle gälla vid sidan av TF och som byggde på de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna. Yttrandefrihetsgrundlagen skulle gälla för yttranden som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder och sådana sceniska framställningar och utställningar för vilka den som bedriver verksamheten valt att utse en särskild person som utgivare. I slutbetänkandet redovisade YFU skälen till att en teknikoberoende grundlag inte föreslogs. YFU anförde (a. bet. s. 86 f.): "Även om det av principiella sk äl vore tilltalande med en yttrandefrihetsgrundlag som i alla delar g äller generellt f ör alla offentliga yttranden oavsett framställningsform b ör en sådan inte inf öras. Vi anser att de praktiska svårigheter som redovisats h är är alltför stora. N är det gäller icke mediebundna yttranden är behovet av s ådana regler som just en yttrandefrihetsgrundlag b ör inneh ålla litet eller inget. H är avses fr ämst regler om etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd m.m." Vad gäller praktiska svårigheter med en generell yttrandefrihets- grundlag angav YFU gränsdragningsfrågan som ett svårt problem när det gällde att utvidga grundlagen att omfatta lösligare former av opinionsbildning t.ex. "", politikers valkampanjer på gator och torg, direktdebatter med allmänheten och handgjorda valaffischer. YFU ställde frågan "Vilka situationer skall skyddas och hur skall de beskrivas för att nödvändig klarhet skall skapas?". YFU anförde vidare att om man skulle begränsa grundlagens tillämpnings- område med hjälp av yttrandets innehåll t.ex. genom att föreskriva att det skall ha betydelse från yttrandefrihetssynpunkt skulle man sannolikt skapa stora tillämpningsproblem eftersom meningarna om vad som skall skyddas kan vara många. Man skulle emellertid enligt YFU kunna överväga att endast markera en skiljelinje till rent privata yttranden. När det gällde de ej mediebundna yttrandenas behov av sådana regler som en yttrandefrihetsgrundlag bör innehålla anförde YFU att förbudet mot censur praktiskt sett är av mindre värde för dessa yttranden eftersom möjligheterna att genomföra en censur inte är stora beträffande yttranden som inte är på förhand fixerade. YFU menade vidare att även principen om etableringsfrihet hade mindre betydelse för dessa yttranden eftersom någon etablering i egentlig mening knappast förekommer beträffande icke mediebundna yttranden. Utredningen angav också som sin mening att det var uppenbart att regler om ensamansvar inte kunde gälla för dessa medier eftersom 194 Överväganden ang ående grundlagsskydd... möjligheterna att utforma ett ensamansvar främst beror på i vad mån den ensamansvarige kan på förhand kontrollera de yttranden som framförs. Eftersom ensamansvarets främsta funktion är att göra det möjligt att upprätthålla regler om ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande kunde enligt YFU inte heller dessa senare principer gälla för de icke mediebundna yttrandena. hade i sitt remissyttrande över debattbetänkandet anfört att det vore värdefullt om de icke mediebundna yttrandena kunde fredas från polisiära ingripanden. YFU anförde i sitt slut- betänkande att det för att uppnå ett sådant resultat fordras dels att övervakning, tvångsmedel och åtalsfrågor kan handhas av JK (eller motsvarande), dels att gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och allmänna brott kan upprätthållas i praktiken. YFU angav som sin mening att tveksamhet kan råda på båda punkterna. Någon särskilt effektiv över- vakning kunde enligt YFU inte förväntas då det handlar om tillfälliga händelser i det dagliga livet. Gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och vanliga brott som följer av uppräkningen i brottskatalogen i TF kunde enligt YFU:s mening inte heller utan vidare tillämpas på t.ex. muntliga yttranden till allmänheten eftersom detta skulle innebära en knappast önskvärd avkriminalisering. Brottet "störande av förrättning eller av allmän sammankomst" (16 kap 4 § ) och vissa former av förargelseväckande beteende skulle delvis försvinna. YFU stannade alltså för att en teknikoberoende yttrandefrihetsgrund- lag inte skulle föreslås utan att den nya grundlagen borde vara med- iebunden. I frågan om skyddet för yttrandefriheten skulle finnas i en samman- hållen mediebunden yttrandefrihetsgrundlag (skiss A i debattbe- tänkandet) eller i TF och en ny grundlag för andra medier (skiss B i debattbetänkandet) angav YFU att kommitténs sympatier i det längre perspektivet fanns hos den sammanhållna lagen eftersom den bäst svarar mot tanken att alla yttranden oavsett medium skall tillförsäkras samma grundlagsskydd. Kommittén tillade dock (betänkandet s. 87): "Märk väl: förutsatt att lagen även i sak och i princip är samman- hållen". Kommittén anförde emellertid också att den tagit intryck av den oro för risken för uttunning av skyddet för tryckta skrifter som många remissinstanser och debattörer gett uttryck för och att den därför förordade en ny mediebunden grundlag vid sidan av TF. YFU:s förslag remissbehandlades. En sammanställning av remissytt- randena finns i Ds Ju 1985:4. I frågan om en generell grundlag för alla offentliga yttranden eller en teknikberoende grundlag vidhöll sin uppfattning att man borde eftersträva ett grundlagsskydd för alla offentliga yttranden oavsett framställningsform. Enligt hovrätten hade utredningen övervärderat de praktiska svårigheter en grundlagsreglering av alla offentliga yttranden skulle innebära. Hovrätten ansåg dock att det var SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 195 väsentligt att en grundlagsreglering för andra medier än tryckta skrifter nu kom till stånd och ville därför inte framföra krav på ytterligare utredning. Beträffande den lagtekniska frågan om en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller en grundlag vid sidan av TF fanns bland remissinstanserna en viss övervikt för YFU:s förslag med en grundlag vid sidan av TF. De flesta juridiska instanserna förordade emellertid en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten. beslutade regeringen en lagrådsremiss på grundval av YFU:s förslag. I lagrådsremissen hade emellertid en ny lagteknisk lösning valts. TF hade byggts ut med en ny andra avdelning om tio kapitel med regler om skydd för yttrandefriheten i eter- och trådsänd- ningar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Denna lösning, där skyddet för nya medier togs upp i en särskild avdelning av TF, var avsedd att förebygga den risk för uttunning av skyddet för tryckfriheten som en sammanhållen grundlag för tryckta skrifter och andra medier befarats innebära. Beträffande en icke mediebunden grundlag för alla offentliga yttranden ansåg departementschefen att de skäl YFU anfört mot en sådan grundlag var bärande. Angående dessa skäl anförde departe- mentschefen (prop. 1986/87:151 s. 30): "Dessa kan sammanfattas s å att behovet av en s å omfattande reglering är litet eller som en s ådan skulle leda till betydande praktiska sv och oklarheter i fr åga om skyddets omfattning. Till detta kommer att man med den antydda l ösningen skulle f å ett grundlagsskydd p å tre "nivåer": en detaljerad reglering som den TF innefattar, nuvarande reglering i RF s åvitt gäller "privata" yttranden och en s ärskild reglering i fr åga om de "offentliga" yttranden som inte ges ett skydd som motsvarar TF:s. Det s äger sig sj älvt att man med ett s å invecklat regelsystem inte uppn år den klarhet i grundlagsregleringen som b ör efterstr ävas." Angående kravet på att grundlagsregler är klara anförde departe- mentschefen (a. prop. s.29): "Grundlagsregler som inte tydligt anger var gränserna f ör rättighetsskyddet g år kan v ålla mera skada än nytta. att gripa in även i fall d är skyddet g äller. Enskilda kan avst å från att begagna en r ättighet som de har f ör att vara säkra på att hålla sig inom dess gr änser. I b åda fallen har rättigheten blivit mer begr änsad än nödvändigt". Som skäl till att sceniska framställningar och utställningar inte omfattades av remissens grundlagsförslag anförde departementschefen i huvudsak följande (a. prop. s. 32): "Sceniska framst ällningar lika v äl som utst ällningar kan ha olika inneh åll vid olika tillf ällen. Det finns i efterhand normalt ingen s ärskild dokumentation om vad som har förevarit, och det är inte rimligt att f öreskriva en skyldighet att dokumentera teaterf öreställningar och liknande samt utst ällningar p å 196 Överväganden ang ående grundlagsskydd... ett sätt som motsvarar den skyldighet som g äller i fr åga om radio- och Dessa sv årigheter har ocks å uppmärksammats av YFU, som föreslagit ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniska framställningar och utst ällningar f ör vilka det har utsetts en utgivare faller in under det s ärskilda grundlagsskyddet. YFU har sj älv pekat p å ett problem med en s ådan ordning, n ämligen att en meddelares ställning blir os äker. Detsamma kan s ägas om andra medverkande t.ex. författare, regiss örer och sk ådespelare. F ör egen del vill jag ocks å framhålla att det torde vara betydligt sv årare att avgr änsa vad som är sceniska framst ällningar och utst ällningar fr ån andra f öreteelser än det är att avg öra vad som är tryckta skrifter, radio- eller TV-s ändningar eller filmer, videogram eller fonogram. Enligt min mening är det av sk äl som jag nu har redovisat inte möjligt att åstadkomma en grundlagsreglering som är så klar och otvetydig som kr ävs. Jag har d ärför kommit till slutsatsen att över- vägande sk äl talar mot YFU:s f örslag i denna del." Även lagrådet ansåg att diskussionen borde begränsas till de medier som omfattades av remissen. Lagrådet anslöt sig också i princip till remissens förslag till lagteknisk lösning med en ny andra avdelning i TF avseende andra medier än tryckta skrifter. Därvid lade lagrådet avgörande vikt vid att "det tryckfrihetsrättsliga skyddet är själva grunden och utgångspunkten för regleringen och att tryckfrihetsför- ordningen har en lång hävd och en betydande förankring" (prop. 1986/87:151 s 292). Förslaget i lagrådsremissen ledde emellertid inte till någon proposi- tion i frågan om grundlagsskydd för andra medier än tryckta skrifter. Efter lagrådsremissens avlämnande framfördes det nämligen i debatten kritik mot det lagtekniska grepp som tagits i remissen. Det blev därmed osäkert huruvida man skulle kunna uppnå en så bred enighet i som brukar eftersträvas i grundlagsfrågor. I propositionen föreslogs därför endast vissa förstärkningar av skyddet för tryck- friheten. Departementschefen anförde att frågan om skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckt skrift måste beredas ytterligare under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. bereddes frågan i regerings- kansliet under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. Enighet kunde dock inte uppnås för att frågan skulle kunna behandlas under pågående . Arbetet avbröts därför. När konstitutionsutskott behandlade propositionen 1986/87:151 om ändringar i TF m.m. uttalade sig utskottet också om den fortsatta behandlingen av frågan om grundlagsreglering beträffande andra medier än tryckta skrifter. Utskottet ansåg att det var angeläget att utredningsarbetet nu ledde till grundlagsreglering. Angående den lagtekniska frågan anförde utskottet (KU 1987/88:36 s. 36): "När det Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 197 gäller den f örfattningsm ässiga fr ågan kan utskottet konstatera att den ägt rum efter propositionens avl ämnande visat att den teknik som valts i lagr ådsremissen inte ansetts utg öra en framkomlig väg. Med h änsyn till den kritik som framf örts och som g år ut på att en "samlad" grundlag skulle kunna leda till en uttunning av skyddet f ör skrifter enligt nuvarande TF, b ör beredningsarbetet enligt utskottets mening inriktas mot en l ösning i enlighet med principerna i YFU:s förslag, dvs. en s ärskild grundlag f ör de nu aktuella medierna". Vad utskottet anfört gav som sin mening regeringen till känna (rskr.1987/88:290). Beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier fortsatte i under medverkan av företrädare för riksdags- partierna. Arbetet ledde till att regeringen kunde lägga fram propositionen "Yttrandefrihetsgrundlag m.m." (prop. 1990/91:64). Förslaget som avsåg en yttrandefrihetsgrundlag för ljudradio, TV och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar hade granskats av lagrådet som godtagit den lagtekniska lösningen med en fristående yttrandefrihetsgrundlag vid sidan av TF. I propositionen angavs att det i det läge frågan nu befann sig saknades anledning att överväga annat än att den nya yttrandefrihets- grundlagen skulle gälla yttranden som var bundna till ett medium. Det angavs också att den nya grundlagen borde bygga på de bärande principerna i TF och att det mot bakgrund av vad som tidigare hänt under ärendets gång var klart att en ny grundlag skulle gälla vid sidan av TF. Departementschefen anförde vidare att (a. prop. s. 32): "...kravet p å klarhet i regleringen sj älvfallet inte p å något sätt bör efterges. Systemet b ör också kunna överblickas.