sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — I avsnitt 5.2 redovisas i vad mån dessa nya tekniker omfattas av TF eller YGL. Därvid framgår att den nuvarande grundlagstiftningen inte skyddar dessa fullt ut. I det följande avsnittet 5.3 tar kommittén upp frågan om man skall övergå till en teknikoberoende grundlagstiftning och slopa den anknytning till vissa bestämda medieformer som är grundvalen för YGL. Svaret på den frågan blir nekande. I avsnitt 5.4 lämnar kommittén förslag om hur nya medieformer kan ges skydd i YGL. Det därpå följande avsnittet 5.5 behandlar den särskilda frågan om avgränsning av YGL:s tillämpningsområde utifrån problemet med s.k. skräddarsydda videogram. Som bakgrund till den fortsatta diskussionen skall här något sägas i frågan om vad som är ett massmedium, eftersom det gemensamt för de aktuella teknikerna är att de kan användas som ett sådant. Som angetts i avsnitt 2.3.1 är ett huvudsyfte med YGL att säkerstäl- la friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen i samhället. Det är alltså massmedial användning av de angivna teknikerna som avses att omfattas av YGL. Frågan är då vad som närmare menas med begreppet massmedium. Det finns inte någon fastlagd definition av begreppet och det har inte analyserats i förarbetena till YGL. ägnade emellertid begreppet massmedier ett särskilt avsnitt i sitt betänkande "Massmediegrundlag" (SOU 1975:49, s. 63 ff). Utredningen angav där bl.a. att ett massmedium i sin mest vidsträckta bemärkelse torde kunna beskrivas som ett medel genom vilket ett större antal människor eller ungefär kan nås av information. Enligt kunde tryckta skrifter, radio, TV och film utan tvekan anses som massmedier. Utredningen angav också att som massmedium i dess vidsträckta bemärkelse kunde i och för sig också anses bl.a. teatrar, utställningar, andra offentliga tillställningar, 164 Överväganden ang ående grundlagsskydd... föreläsningar, demonstrationer och allmänna sammankomster liksom även grammofonskivor och därmed jämförliga tekniska upptagningar. En särskild utredare, , som hade till uppgift att föreslå förbättringar avseende underlaget för massmediepolitiska bedömningar och beslut, gav i betänkandet "Att följa medieutvecklingen" (SOU 1988:52) en definition av begreppet massmedium. Definitionen var följande (a. bet. s. 13) "Massmedium är tidningar, tidskrifter, b öcker, radio och TV, film, fonogram (grammofonskivor, ljudkassetter, kompaktdisk osv. ), videogram samt informationsdatabaser och telekommunikationer, n är dessa utg ör en del i masskommunikations- processen." Utredaren fortsatte: "Av detta f öljer att t.ex. banktj änster på data eller telefonkonferenser inte betraktas som ett massmedium. Utanför faller vidare t.ex. levande teater, konserter etc." Utredningen om sektoriell massmedieforskning, som hade till uppgift att kartlägga behovet av sektorsforskning om massmedier och utarbeta förslag till formerna för sådan forskning, konstaterade att utvecklingen gjorde det svårt att upprätthålla en klar gräns mellan massmedier och andra medier. Utredningen valde därför i sitt betänkande "Massmedie- forskning för bransch och samhälle" (SOU 1994:146) att utgå från en enkel definition av massmedier. Med begreppet avsåg utredningen (a. bet. s. 116 f.) dagspress, veckopress, fackpress, tidskrifter, radio, TV, satellit- och kabelsystem, reklam, litteratur, film, fonogram och videogram. JK har i sin promemoria till regeringen om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. angett att en viktig del av kärnan i föreställningen om ett massmedium torde vara att det är fråga om mångfaldigande av ett likalydande meddelande från en utgivare till en vid och obestämd krets av mottagare (avsnitt 6.1 i pro- memorian, se betänkandebilaga 2). I (1989-1996) anges under massmedier bl.a. följande "tekniska medier och medieorganisationer som f örmedlar information eller underh ållning till en stor publik, vilken i stort sett n ås av massmedieinneh ållet. Utm ärkande f ör massmedier är att de utg ör en del av en offentlig masskommunikationsprocess... betraktas dagspress, veckopress, tidskrifter, radio, TV, satellit- och kabelsystem som massmedier. Även böcker, videogram och fonogram brukar r äknas dit. D äremot är det mera omtvistat i vad m ån telefon, telefax och videotex är massmedier, eftersom dessa mera har karaktären av privata medier f ör begränsade grupper av m änniskor än av offentligt tillg ängliga medier. Den medieteknologiska utvecklingen har dock gjort det sv årt att uppr ätthålla en klar gr äns mellan massmedier och andra medier." Om masskommunikation sägs bl.a. följande: "masskommunikation, medierad kommunikation, kommunikationsprocess där förmedlingen sker genom ett massmedium ..." Överväganden ang ående grundlagsskydd ... I och bok (femte uppl. 1994, s.14) anges att fyra egenskaper skiljer masskommunikation från den direkta kommunikationen mellan närvarande "avsändare" och "mottagare". Dessa fyra egenskaper är följande: Masskommunikation är indirekt dvs. den måste alltid gå genom ett tekniskt eller organisatoriskt medium. Sändaren är alltså skild från mottagaren och/eller rum. Den är även enkelriktad . Detta innebär att någon feedback i sändningsögonblicket inte är möjlig. För det tredje är den "opersonlig" eller offentlig . Sändaren vet således inte alltid vem eller vilka som tar emot meddelandet, och kommunikationen är inte heller riktad till en enskild person utan till en grupp. För det fjärde är masskommunikation samtidig. Sändaren når en stor mängd människor . I boken anges vidare (s. 30 f.) att den svenska medietraditionen har sin grund i en frihetlig syn på mediernas uppgifter och att denna syn har modifierats genom regler som understryker att massmedierna också har ett socialt ansvar. Det anges att pressutredning talade om fyra huvuduppgifter hos medierna och att samma synsätt anlades av radioutredning. Dessa fyra huvuduppgifter anges vara information, kommentarer, granskning och gruppkommunikation. Som kommentarer till de fyra huvuduppgifterna anges att massmedierna har betydelse både för medborgares och politikers information om vad som händer i samhället och att de ger kommentarer och analyser och även sörjer för granskning och kontroll av olika makthavare. Vidare att de också har betydelse för kommunikation inom och mellan organisationer och grupper. Det sägs även att perspektivet successivt kommit att vidgas och att press, radio och TV har stor betydelse också i många andra avseenden. Samverkan med det ekonomiska systemet genom bl.a. handelssidor, börsnoteringar och annonser nämns liksom även kultur och underhållning. -94 angav i sitt betänkande "Vårt dagliga blad– stöd till svensk dagspress" (SOU 1995:37) som sin uppfattning att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhälls- frågor (informationsuppgiften), uppgiften att granska de inflytelserika i samhället (granskningsuppgiften) och uppgiften att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften) (a. bet. s. 11 och 159). Det måste i detta sammanhang noteras att yttrandefriheten enligt YGL har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (1 kap. 1 § andra stycket YGL). YGL omfattar alltså inte endast massmedier som har de huvuduppgifter som anger. 166 Överväganden ang ående grundlagsskydd... Av det här redovisade framgår att det knappast är möjligt att ge en klar definition av vad som menas med ett massmedium. Kärnan i föreställningen om ett massmedium torde emellertid enligt Med- iekommitténs mening kunna beskrivas så att ett massmedium är ett medel för förmedling av ett likalydande meddelande från en avsändare till en vid och obestämd krets av mottagare. Detta synsätt ligger till grund för kommitténs överväganden om grundlagsskyddets omfattning även om begreppet massmedium inte medger några mera bestämda juridiska hållpunkter för utformningen av skyddet. När kommittén behandlar nya medieformer är en utgångspunkt att de som f.n. skyddas i TF och YGL inte har spelat ut sin roll utan att de nya medierna kompletterar de hittillsvarande. För en stor del av befolkningen kommer för övrigt de traditionella medierna att vara de helt dominerande. Användningen av dessa kan dock komma att förändras som en följd av utvecklingen på medieområdet. Hur detta kommer att gestalta sig om t.ex. är svårt att säga med tillräcklig säkerhet för att man skall kunna bygga en lagstiftning på en fram- tidsprognos. Kommitténs uppgift kan liknas vid att skjuta på ett rörligt mål där det dröjer innan nästa skottillfälle kommer. Det säger sig självt att det är vanskligt att föreslå lagändringar under sådana premisser och att kommittén får utgå från den utveckling som försiggått sedan YGL:s tillkomst och som ligger i en överblickbar framtid. Det betyder att den tekniska utvecklingen måste följas också fortsättningsvis och att man, även med kommitténs förslag om en mindre teknikbunden grundlag, måste ha beredskap att anpassa grund- lagarna till nya förhållanden. Det nu sagda kan illustreras av det sätt som kommittén ser på Internet (se avsnitt 3.3.5, 5.2.5 och 5.4.5) och på produktion av enstaka exemplar av fysiska databärare (se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6). Ett särskilt problem som har samband med den snabba tekniska utvecklingen är att uppdrag endast avser vissa aspekter av denna medan flera andra utredningar (se avsnitt 1.2) behandlar andra aspekter vilket gör att lagstiftningsarbetet kan framstå som fragmentariserat på ett olyckligt sätt. Ett mera heltäckande utredningsarbete skulle emellertid vara praktiskt näst intill omöjligt att genomföra varför en uppdelning är nödvändig. Upp- delningen medför dock nackdelar i helhetsseendet och ger behov av samordning i av de olika projekten. Kommittén har anlagt vad som kan kallas ett pragmatiskt synsätt snarare än ett teoretiskt på frågan om grundlagsskyddets utformning. Detta har synts utgöra den framkomliga vägen för att fullgöra uppdra- get. Det har den fördelen att olika företeelser på medieområdet diskuteras på liknande sätt som i den allmänna debatten under olika rubriker utan någon sträng systematisk rågång mellan företeelserna. Överväganden ang ående grundlagsskydd ... förhoppning är att denna uppläggning skall göra det lättare för en läsare att orientera sig i diskussionen. har övervägt frågan om omfattningen av grundlagsskyddet för nya medieformer har en utgångspunkt varit att värdet av en vidsträckt yttrandefrihet är oomtvistligt och att denna frihet inte behöver motiveras utan att det som kräver motiveringar är begränsningar i den. Grundinställningen är densamma som hos (SOU 1983:70 s.77 ff.). Liksom varje annan frihet kan yttrandefriheten "missbrukas" så att yttranden förekommer som från allmän eller enskild synpunkt är oacceptabla. Det skall då noteras att yttrandefrihetens gränser i allt väsentligt är desamma oavsett vilket sätt ett yttrande framförs på – de yttranden vilkas innehåll kan bestraffas enligt är straffbara också enligt TF och YGL. Man kan därför säga att dessa grundlagars betydelse ligger dels i att de markerar yttrandefrihetens särskilda betydelse som grund för den fria åsiktsbildningen (jfr. 1 kap. 1 § RF), dels i att de bygger på att i princip en enda person skall hållas ansvarig i efterhand men att denne då också lätt skall kunna identifieras och lagföras, dels ock i de särskilda processuella reglerna om JK:s kompetens, juryprövning m.m. Att yttrandefriheten i grundlagsskyddade medier kan utnyttjas utöver de gränser som satts för den är inte ett argument mot ett utökat grundlagsskydd men ger anledning till överväganden hur grund- lagsskyddet bör utformas. diskuterar några sådana frågor i samband med övervägandena angående grundlagsskydd för datormedier (se avsnitt 5.4.2. beträffande informationsdatabaser och avsnitt 5.4.3 om dator- och videospel). Beträffande den speciella frågan om barnpornografin återkommer kommittén strax till hur våra förslag förhåller sig till . Här skall bara göras den allmänna reflektionen att det - i likhet med vad som gäller vid diskussionen om offentlighetsprincipen - ligger en fara i att det ofta är lätt att se starka skäl för en begränsning av yttrandefriheten, medan förlusten för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflödet i samhället är mera svårfångad och abstrakt. Den vida yttrandefriheten är därför mera svårförsvarad än den borde vara. När det gäller att ta hänsyn till internationella förhållanden framgår av avsnitt 4.1 att det i flera andra länder pågår lagstiftningsarbete som syftar till att anpassa yttrandefrihetsregleringen till en ny mediesi- tuation. har emellertid funnit att det svenska grundlagsskyddet skiljer sig så från andra länders regelsystem att några andra slutsatser inte kan dras av strävandena i dessa länder än den generella att en uppdelning i olika medieformer inte i samma utsträck- ning som tidigare ter sig ändamålsenlig. Inte heller pågående arbete inom EU och (se avsnitt 4.2) föranleder kommittén till några särskilda överväganden eller förslag, eftersom det rör sig om frågor på ett annat plan än dem som 168 Överväganden ang ående grundlagsskydd... faller inom kommittéuppdraget. I kapitel 6 behandlas internationella aspekter på det föreslagna grundlagsskyddet, närmare bestämt vad som skall gälla när yttranden i nya medier kommer från utlandet. Frågan om förhållandet mellan kommitténs förslag till grundlagsskydd för nya medier och integritetsskyddet enligt EG:s dataskyddsdirektiv behandlas i kapitel 7. På ett mera allmänt plan kan det finnas anledning att här något beröra det problem som kan tyckas ligga i att i fråga om tryck- och yttrandefriheten har regler som avviker från vad som gäller i andra länder, främst dem inom EU med vilka vårt land har ett allt tätare rättsligt samarbete. Från dessa länder kan kritik riktas mot för att vi tillåter yttranden som når de andra länderna och är straffbara där. Detta är dock något som måste accepteras även inom en europeisk integration så länge denna inte innebär en gemensam rättsordning på yttrandefrihetsområdet. Alternativet är att det skulle råda en "minsta gemensamma nämnare" beträffande yttrandefriheten så att bara de yttranden får förekomma som är tillåtna i alla de andra länderna inom samarbetsområdet. Liksom i fråga om offentlighetsprincipen, beträffande vilken liknande problem kan sägas finnas (jfr. kapitel 9), måste den svenska hållningen vara att vi försvarar det som vi anser vara önskvärt från yttrandefrihetssynpunkt även om vi riskerar från utlandet. skall här tas upp förhållandet mellan överväganden och arbete, vilket bedömts vara det av övrigt utredningsarbete som främst är av betydelse för . Enligt vad har inhämtat överväger Barnpornogra- fiutredningen följande alternativ för att möjliggöra kriminalisering av bl.a. innehav av barnpornografi i vanlig lag utan hinder av grund- lagarnas särskilda skyddsregler: 1.Det vilande grundlagsförslaget. Detta innebär att det i 7 kap. TF och 5 kap. YGL anges att om någon innehar en barnpornografisk bild av verklighetstrogen karaktär skall, utan hinder av grundlagen, gälla vad som sägs i vanlig lag om straff för sådant brott. 2.Alternativ nummer 2 innebär att det i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL införs en bestämmelse av innebörd att utan hinder av grund- lagarna gäller vad som sägs i vanlig lag om ansvar för sådant barnpornografibrott som avser skildring vars framställande innefattat brott enligt 6 kap. . Barnpornografibrottet flyttas till 6 kap. och omformuleras till att omfatta bilder vars framställande innefattat ett brott enligt det kapitlet. 3.Detta alternativ kan kallas en total utdefiniering och innebär att det i 1 kap.TF respektive YGL införs en bestämmelse som anger att utan hinder av denna grundlag gäller vad som i vanlig lag föreskrivs om barnpornografi. Överväganden ang ående grundlagsskydd ... Den s.k. stencilregeln. Denna innebär att ingen ändring görs i TF. I YGL införs en bestämmelse som anger att den grundlagen endast är tillämplig på filmer som har uppgift om vem som låtit framställa filmen samt om när, var och av vem framställningen skett. I YGL anges vidare att det inte utan stöd i grundlagen får förskrivas om straff för innehav av filmer som saknar sådana uppgifter och att innehav av barnpornografiska filmer som saknar sådana uppgifter får kriminalise- ras i vanlig lag. Av de nu redovisade fyra utredningsalternativen i fråga om barnpor- nografin är det i första hand nummer 4 som har direkt betydelse för överväganden och förslag. Det behandlas i avsnitt 5.5 om skräddarsydda videogram. De övriga alternativen är av generell natur beträffande grundlagsregleringen och kan omfatta också de med- ieformer som enligt kommitténs förslag skall ges grundlagsskydd. Valet mellan alternativen har kommittén inte funnit anledning att gå in på med hänsyn till den i direktiven gjorda arbetsfördelningen mellan och . 5.2Omfattas de nya medierna av nu gällande TF eller YGL? Enligt 1 kap. 1 § YGL är denna grundlag tillämplig på ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress samt, under vissa förutsättningar, skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande (1 kap. 5 § TF). Bild hänföres också till skrift och detta även om den inte åtföljs av text. Enligt bilageregeln i TF (1 kap. 7 § andra stycket) skall ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning som avses i YGL jämställas med en bilaga till skriften om programmet, filmen eller ljudupptagningen används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften. Optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart rörliga bilder eller ljud är upptagningar av rörliga bilder eller ljud och de omfattas därför av YGL och, om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida innehållet i skriften, även av 1 kap 7 § TF. Optiskt avläsbara lagringsmedier som innehåller enbart text och/eller stillbilder är inte en sådan tryckt eller genom stencilering m.m. mång- faldigad skrift som TF enligt 1 kap. 5 § äger tillämpning på och kan enligt kommitténs mening inte heller anses vara något sådant medium som omfattas av 1 kap. 1 § YGL och 1 kap. 7 § TF. 170 Överväganden ang ående grundlagsskydd... SOU 1997:49 lagringsmedier som innehåller enbart text och/eller stillbilder får alltså enligt kommitténs mening anses falla utanför såväl TF:s som YGL:s tillämpningsområde. Som angetts ovan kan optiskt avläsbara lagringsmedier också innehålla andra kombinationer av rörliga bilder, stillbilder, text och ljud än text och stillbilder. Hur sådana kombinerade medier skall betraktas har inte behandlats i TF, YGL eller förarbetena till dessa grundlagar. Om kombinerade medier sägs emellertid i - - följande (s. 69): "Den i grundlagen anv ända terminologin utesluter inte att en film eller annan bildupptagning inneh åller även ljud. Som bekant är detta numera tvärtom det allra vanligaste. I sj älva verket torde det f å uppfattas som en underf örstådd del i yttrandefrihetsgrundlagens begreppsapparat att upptagningar av skilda slag skall anses som bildupptagningar s å snart de till n ågon del best år av bilder som framst ällts med en teknik f ör rörliga bilder som t.ex. rullande film, videoband eller videoskivor. P å motsvarande s ätt kan det t änkas att stillast ående bilder kombinerade med ljud i r ättstillämpningen h änförs till ljudupptagningar som skyddas av grundlagen." Lagringsmedier av här behandlat slag är alltså inte osannolikt att betrakta som bildupptagningar respektive ljudupptagningar som omfattas av YGL. En utvidgning av grundlagsskyddet kan alltså vara påkallad be- träffande optiskt avläsbara lagringsmedier med enbart text och/eller stillbilder eftersom de faller utanför TF:s och YGL:s skydd. Vidare kan en precisering av grundlagarnas tillämpningsområde vara önskvärd be- träffande optiskt avläsbara lagringsmedier med rörliga bilder, stillbilder, text eller ljud i andra kombinationer än text och stillbilder eftersom det inte av lagtexten eller dess förarbeten klart framgår om de faller inom grundlagarnas skydd eller inte. Det kan anmärkas att den bedömning av om TF och YGL omfattar optiskt avläsbara lagringsmedier som här har redovisats gäller på motsvarande sätt för datordisketter. 5.2.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor Elektronisk post och elektroniska anslagstavlor Elektronisk post är sändning av meddelanden med hjälp av elektromag- netiska vågor från en sändardator till en mottagardator. Elektronisk post (enligt den definition som kommittén använder, se avsnitt 3.3.2) sänds till mottagaren (dvs. hans "elektroniska brevlåda") utan någon aktiv åtgärd från hans sida medan en sådan åtgärd krävs av mottagaren för att han skall kunna ta del av ett meddelande på en elektronisk anslagstavla. SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 171 Frågan om elektronisk post omfattas av YGL har inte behandlats uttryckligen i förarbetena till YGL. I rättstillämpningen har frågan inte heller prövats. På grund av att sändning av elektronisk post inte startas av mottaga- ren sker sändningen inte på begäran på det sätt som krävs enligt databasregeln, 1 kap. 9 § YGL, (jfr. Elektronisk post kan därför inte falla under denna paragraf. Eftersom sändning av meddelanden med elektronisk post sker med hjälp av elektromagnetiska vågor kan sändningen emellertid omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Enligt denna paragraf krävs att sändningen är riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som angetts i avsnitt 2.3.2 är innebörden av uttrycket "riktad till allmänheten" i 1 kap. 6 § YGL enligt propositionen till YGL att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet angavs vara rundradiosändning genom etern. Ett meddelande kan med elektronisk post sändas till en eller till flera eller till ett nästan obegränsat antal mottagare och kan naturligtvis avse ämnen som är av betydelse från yttrandefrihetssynpunkt. Adressaterna är emellertid i princip utpekade av avsändaren och elektronisk post är därför inte riktad till vem som helst som önskar ta emot den på samma sätt som en rundradiosändning. Det kan därför ifrågasättas om elektronisk post omfattas av 1 kap. 6 § YGL. Mottagarna av elektronisk post kan emellertid vara mer eller mindre personligt utpekade av avsändaren. Om e-post t.ex. sänds till många mottagare med hjälp av en omfattande distributionslista behöver inte avsändaren ha någon kännedom om mottagarna. De kan i ett sådant fall knappast anses mera utpekade av avsändaren än mottagarna av en trådsändning av ljudradio eller television till allmänheten. Man kan också jämföra med en tidskrift som distribueras enbart till en abonnent- krets. Likheten mellan e-post och telefax är stor och beträffande telefax uppkommer samma frågor vad gäller grundlagsskyddet som beträffande elektronisk post (om inte telefax-sändningen startas av mottagaren, vilket med kommitténs definition av elektronisk post inte är möjligt när det gäller elektronisk post). lagrådsremiss nämnde departe- mentschefen telefax i specialmotiveringen till den paragraf i den föreslagna andra avdelningen av TF som motsvarade 1 kap. 6 § YGL. Han anförde (prop. 1986/87:151 s.165): "Vad g äller telefaksimil kan den tekniken t änkas komma till anv ändning p å skilda s ätt. I den m ån det blir fr åga om distribution av f örlagetrogna versioner av periodiska skrifter faller framst ällningsformen under 1 kap. 7 § andra stycket TF. I andra fall f år med ledning av f örevarande paragraf avg öras om en 172 Överväganden ang ående grundlagsskydd...