sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — överväga hur vissa centrala databasers tillgänglighet, service och kvalitet kan förbättras som uppgiftslämnandet effektiviseras och sam- hällets kostnader minskar. I sammanhanget skall även integritets- och säkerhetsaspekterna beaktas. Utredningsarbetet skall i första hand in- riktas på de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren. Direktiven anger vidare att det i ett första steg skall genomföras en stu- die av ovan nämnda register och deras informationsinnehåll och flöden för att få en samlad bild av frågor som rör definition, organisation, an- svar, hantering, uppgiftslämnande till och användning av den offentliga förvaltningens grunddata. I denna del skall de principiella frågeställ- ningarna lyftas fram och granskas mot bakgrund av bl.a. offentlighets- principens krav. Med detta som grund skall arbetet i ett andra steg koncentreras på att lämna förslag till lösningar på aktuella problem hos berörda register och till eventuella författningsändringar. Utredarens överväganden bör även kunna tjäna som riktlinjer när ställning skall tas till andra viktiga regis- ter i samhället av grundläggande karaktär. Direktiven finns i sin helhet som bilaga. Utredningen har gjort en studie av de centrala person-, företags- och fas- tighetsregistren. Den redovisas i kapitel 3. Arbetet har, förutom vid vanliga sammanträden och möten, bedrivits i tre expertgrupper med företrädare för , och , , (), (), (), (), , , Statskontoret, Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD), () och . Statskontoret har bistått utredningen med en kartläggning av grunddata och grunddatabaser i en rad andra länder. Resultaten av denna kart- läggning redovisas inte separat utan på de ställen där de varit av in- tresse för utredningens överväganden. Utredningen har under arbetets gång haft kontakter med företrädare för myndigheter, utredningar och organisationer som är engagerade i frågor inom utredningens område. Det gäller bl.a. (Ju 1995:08) och den arbetsgrupp inom Statskontoret som utfört en konse- kvensanalys av betänkande samt Arbetsgruppen för samverkan kring geografiska data och geografiska informationssystem (REGGIT) inom . Utredningens direktiv tar upp många frågor om grunddata och skulle kunna ge utrymme för att utreda en rad detaljfrågor. Utredningen har emellertid inriktat sitt arbete och sina förslag till lösningar på mera övergripande och principiella frågor om tillgängligheten till grunddata. avgränsning utifrån utredningens direktiv innebär också att an- nan i sammanhanget i och för sig viktig samhällsinformation som kan komma att ges grunddatastatus, såsom rättsdata, miljödata och information från och den kommunala demokratin, läm- nats utanför. Informationsteknik och samhällets krav... 2Informationsteknik och samhällets krav på informationsförsörjningen och En utgångspunkt för denna utredning är att samhällets informationsför- sörjning och förvaltningens förmåga att med hjälp av informationsteknik (IT) göra basinformation tillgänglig är en avgörande faktor för tillväxt och välfärdsutveckling. Informationsspridningen ur offentliga databaser har ökat snabbt. Informationstekniken gör data enkelt åtkomliga för stora grupper av användare både inom och utom förvaltningen. Informationen blir alltmer en gemensam resurs och angelägenhet med flera använd- ningsområden för företag, myndigheter och enskilda. Tillgänglighet är ett nyckelord i utredningsuppdraget. För att basinfor- mationen skall vara lätt tillgänglig krävs en väl uppbyggd infrastruktur i form av databaser, kommunikationslösningar, regler, standarder och organisation. Det finns emellertid ett antal hinder som begränsar till- gängligheten och därmed en bred användning av den offentliga förvalt- ningens databaser. Dessa hinder är av teknisk, rättslig och organisato- risk art. Bristande samordning och standardisering vid informations- utbyte är tydligare exempel på hinder för en effektiv informationsförsörj- ning. Ännu en utgångspunkt är att en effektiv offentlig informationsförsörj- ning och uppbyggnad av databaser kräver en tydlig ansvarsfördelning och klara spelregler för alla berörda aktörer. Dels måste ansvaret klar- göras för informationsinfrastrukturen när det gäller produktion och för- valtning av information, dels måste en tydlig rollfördelning mellan offentliga och enskilda aktörer på informationsmarknaden upprättas. 2.2IT-propositionen och grunddatabasernas roll i informationsförsörjningen I proposition 1995/96:125 om åtgärder för att bredda och utveckla an- vändningen av informationsteknik (den s.k. IT-propositionen) har rege- ringen lämnat förslag till mål för en övergripande nationell IT-strategi. Informationsteknik och samhällets krav... Regeringen har därvid förespråkat tre prioriterade statliga områden - rättsordningen, utbildningen och samhällets informationsförsörjning - samt redovisat ett handlingsprogram för att bredda och utveckla IT- användningen. har sedermera - i de delar som här är intressanta - beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282). I regeringens skrivelse 1997/98:19 Utvecklingen i informationssamhället lämnas en redovisning av utvecklingen på IT-området. Vad avser området samhällets informationsförsörjning gavs i propositio- nen att målet är att utforma en infrastruktur som ger hög tillgänglighet till basinformation och som är tillväxtbefrämjande. IT-utvecklingen med- för nu att informationen och informationssystemen alltmer blir en gemensam resurs och angelägenhet för alla företag, myndigheter och enskilda. Regeringen framhöll särskilt att samhällets grunddatabaser måste utgöra en central del i denna informationsinfrastruktur. Regeringen noterar vidare att vid en internationell jämförelse ligger långt framme när det gäller utvecklingen av grundläggande offent- liga databaser, men att utvecklingen på detta område har varit starkt knuten till specifika administrativa behov. Andra behov har ofta inte kunnat tillgodoses p.g.a. oklara regler, rättsliga och organisatoriska hin- der m.m. Regeringen framhöll vikten av att de offentliga grunddataba- serna anpassas till de nya behoven och att det skapas förutsättningar för en väl fungerande förvaltning av databaser. Särskilda insatser borde ge- nomföras för att utveckla de offentliga databaser, som är grundläggande i betydelsen att de har ett stort användningsområde och kan utnyttjas för flera ändamål, de s.k. grunddatabaserna. Som exempel på sådana baser nämndes de centrala registren över perso- ner, företag och fastigheter/byggnader. Grundläggande geografiska data och den föreslagna vägdatabanken borde enligt regeringens mening också räknas till grunddatabaserna. Regeringen angav följande utgångspunkter för det fortsatta arbetet med avgränsning, tillhandahållande och utveckling av basinformation, nämli- gen att ·Grunddatabaser bör begränsas till vad som är basdata av stort gemen- samt intresse och endast innehålla offentliga data som kan utnyttjas utan rättsliga hinder. Det är dessutom viktigt att de anpassas för ge- nerellt utnyttjande, vilket ställer krav på standardisering och enkel åtkomst. ·Grunddatabaser bör i princip - för att undvika dubbelarbete och sti- mulera samverkan mellan olika registerproducenter och användare - Informationsteknik och samhällets krav... byggas upp och ajourhållas genom registrering vid källan, d.v.s. där informationen skapas. Registrering bör normalt endast ske en gång och data skall nyttiggöras så långt det är möjligt i övriga databaser. Detta förutsätter bl.a. en nära samverkan mellan stat och kommun eftersom kommunerna är stora producenter av primärdata. ·Ett samhällsekonomiskt riktigt utnyttjande av den information som offentlig förvaltning förfogar över inte får begränsas eller hindras av att kostnaderna för att utnyttja de offentliga registren blir för höga. Investeringarna och driften av grunddatabaserna bör finansieras av det offentliga när registren i huvudsak motiveras av deras administra- tiva användning. Regeringen anser också att prissättning på informationstjänster är en central fråga när det gäller att öka tillgängligheten till de centrala regist- ren. Det finns några ytterligare frågor att ta hänsyn till, bl.a. gränsdrag- ningen mellan offentligt och enskilt och vilka kvalitets- och säkerhets- krav som skall ställas på register med en bred användning. I ett öppet och demokratiskt samhälle är säkerställandet av allmänhe- tens insyn i myndigheternas verksamhet en hörnsten. Medborgarna måste ha möjlighet att delta i demokratiska dialoger och beslutsprocesser, följa och bidra till utredningar och analyser i den poli- tiska processen, bli delaktiga produktionen av samhällets service samt granska det offentliga myndighetsuppdraget. Nyhetsmedia av olika slag har i stor utsträckning kommit att fått rollen som medborgarnas om- budsmän. I ett demokratiperspektiv är tillgängligheten till information den kritiska punkten. En näraliggande fråga i sammanhanget är i vilken omfattning informationen skall vara gratis. Det är värt att notera att det i betydande utsträckning är myndigheten själv som, utöver de grundkrav som följer av olika författningar, bestämmer på vilket sätt man sprider information som blir tillgänglig utan kostnad för allmänheten. Förvisso är myndig- hetens verksamhet styrd genom författning och den fria viljan naturligt- vis också beroende av ekonomiska faktorer. Informationsteknik och samhällets krav... Offentlighet, sekretess och god offentlighetsstruktur Offentlighetsprincipen utgör en garanti för att den offentliga maktutöv- ningen sker i demokratiskt öppna former och under allmänhetens och massmedias insyn. Offentligheten skall förhindra maktmissbruk, initiera reformer och garantera rättssäkerhet och effektivitet i förvaltning och folkstyre. För detta ändamål finns bestämmelser om bl.a. förhandlings- offentlighet, yttrande- och informationsfrihet, meddelarfrihet om hand- lingsoffentlighet (2 kap. Till detta kan även läggas bestämmelser om service och olika informations- och upplysningsskyldigheter i t.ex. sekre- tesslagen (1980:100) och förvaltningslagen (1986:223). En allmän insynsrätt kan dock inte gälla i obegränsad omfattning. Offentlighetsprincipen måste därför vägas mot viktiga allmänna och en- skilda intressen. Således finns även regler om sekretess och tystnadsplik- ter. Myndigheterna måste dessutom i möjligaste mån tillförsäkras ar- betsro 2 kap. TF anger därför vissa bestämda kriterier för offentlighets- principens räckvidd. Rätten att ta del av allmänna handlingar har enligt portalparagrafen i TF 2:1 till ändamål att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den utgör följaktligen en av förutsättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Handlingsoffentlighetens funktion är också att säkerställa tillgången till en viktig informationskälla och att ut- rusta allmänheten med ett viktigt kontrollmedel för att myndigheternas verksamhet utförs i enlighet med lagstiftarens intentioner. Rätten gäller i princip oberoende av den enskildes syfte med en begäran om att ta del av en allmän handling. Beträffande offentlighetsprincipen är det viktigt att skilja mellan rätten till insyn i myndigheternas verksamhet och rätten till uttag av allmänna handlingar. När det gäller upptagningar för automatisk databehandling (ADB) omfattar rättigheten till uttag inte mer än rätten att få en utskrift (2 kap. 13 § TF). Det är viktigt att notera att det alltså enligt nu gällande lagstiftning inte finns någon skyldighet att lämna ut allmänna hand- lingar på ADB-medium. Från främst massmedialt håll har kritik väckts mot att offentlighetsprincipen inte omfattar utlämnande av information även i elektronisk form. Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut vissa allmänna uppgifter. Bestämmelserna tar i stor utsträckning sikte på skyddet för den enskildes personliga integritet. Informationsteknik och samhällets krav... är sekretessen nödvändig för verksamhetens genomförande. Det är vik- tigt att känsliga uppgifter i myndigheternas kontakter med enskilda, företag och organisationer inte obehörigen röjs. Sekretessen är således också en trovärdighetsfråga för förvaltningen. När en myndighet använder IT-stöd i verksamheten skall systemupp- byggnad och åtkomstrutiner m.m. ordnas med både offentlighetsintres- sena och verksamhetens praktiska genomförande i åtanke. Kort innebär detta att myndigheten dels skall hålla allmänna handlingar åtskilda från andra handlingar, dels skall hålla sekretessbelagda uppgifter åtskilda från offentliga uppgifter. I ingetdera fall får allmänhetens insynsrätt enligt TF försvåras. Bestämmelser om s.k. god offentlighetsstruktur finns i 15 kap. 9 § sekretesslagen. Motiven för regler om en god offentlighetsstruktur är att vissa krav måste ställas på myndigheternas IT-användning för att allmänhetens insynsrätt enligt offentlighetsprincipen inte skall urholkas. är att tekniken aldrig får bli begränsande för insynsrätten. I realiteten handlar det om att i möjligaste mån skapa överskådlighet i systemen och i informationshanteringen, vilket i sin tur ställer krav på bl.a. begriplig och fullständig systemdokumentation liksom krav på kompetens hos de som skall utforma respektive använda systemet. 2.3.3Allmänna handlingar och arkivlagen Arkivlagen (1990:782) trädde i kraft . I lagen finns bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Enligt 3 § arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna hand- lingar som är ett resultat av myndighetens verksamhet och sådana hand- lingar som avses i 2 kap. 9 § TF - d.v.s. vissa minnesanteckningar, utkast och koncept - och vilka myndigheten beslutar skall tas om hand för arki- vering. Arkiven utgör en del av kulturarvet och arkivmaterialet skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § arkivlagen, d.v.s. rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivvården grundas bl.a. på att en myndighet vid registreringen av all- männa handlingar skall ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård och redan vid framställningen av handlingar använda material och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av beständighet. Framställningen av handlingar skall ske på ett sådant Informationsteknik och samhällets krav... sätt att de kan läsas och överföras till nya databärare under hela beva- randetiden, med bibehållande av den fysiska och logiska kvaliteten. I arkivvården ingår vidare att myndigheten skall ·organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas, ·upprätta olika typer av arkivbeskrivningar och förteckningar, ·skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, ·avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar samt ·verkställa föreskriven gallring i arkivet. Syftet bakom arkivvården är att i möjligaste mån fastställa ansvaret för existensen och bevarandet av de handlingar som framkommer som ett resultat av den offentliga myndighetsutövningen. I praktiken handlar det bl.a. om att garantera äkthet och autenticitet, skydd mot manipulation, val av mottagningsstandarder, specificering av systemdokumentation och övriga dokumentationskrav m.m. Ytterst utgör dessa krav en garanti för förekomst - och därigenom även en kvalitetssäkring - av hela den offent- liga förvaltningens informationsbestånd. Arkivvården utgör även ett sä- kerställande av att offentlighetsprincipen fungerar fullt ut i enlighet med demokratins grundtankar om insyn i beslutsfattandet och tillgänglighet till material som grund för nya debatter och ställningstaganden i samhäl- let. Enligt 3 § första stycket datalagen (1973:289) skall Datainspektionen (DI) meddela tillstånd att inrätta och föra personregister om det saknas anledning att anta att det uppkommer otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet. Vid bedömningen skall DI särskilt beakta arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret, hur och från vem uppgifterna skall hämtas samt vilken inställning de som kan komma att registreras har eller kan antas ha till registret. Det måste dessutom särskilt beaktas att inte andra uppgifter eller andra personer registreras än som står i överensstämmelse med ändamålet med registret (3 § andra stycket). Redan vid datalagens tillkomst förutsågs att lagen skulle ses över . Nästan ständigt pågående utredningar har också föran- lett en rad ändringar efter hand, men det kom att dröja till 1993 innan ett förslag till en ny datalag lades fram. presente- rade i sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10) ett sådant för- slag. Följande kan nämnas om innebörden av utredningens förslag. Informationsteknik och samhällets krav... Personregisterbegreppet skulle slopas. Den föreslagna nya datalagen skulle vara tillämplig på behandling av personuppgifter, med vilket enligt huvudregeln förstods varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom automatisk databehandling. Systemet med licens och tillstånd skulle avskaffas och ersättas med ett system med anmälningsskyldighet. Härigenom skulle resurser kunna frigöras för intensifiering av DI:s till- synsverksamhet. Ändamålet med behandlingen av personuppgifter skulle anges med större precision än den gällande datalagen krävde. Be- handling av personuppgifter skulle vara tillåten endast under i lagen angivna förutsättningar. förslag till ny datalag kom aldrig att genomföras. Dels möttes förslaget av stark kritik från remissinstanserna, dels arbe- tade EU med ett direktiv på persondataskyddets område. Regeringen fann för gott att avvakta utvecklingen inom EU och en slut- ligt lydelse av direktivet innan en ny datalag skulle kunna införas. 2.3.5Nya rättsliga förutsättningar beträffande persondataskyddet och handlingsoffentligheten Informationen som distribueras över gränserna består ofta av personrela- terade uppgifter. Önskemålen om det fria flödet av information med stor betydelse för både den internationella handeln och för fullgörandet av gemenskapsrättens åligganden, har därför fått ställas mot behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. I EG:s s.k. dataskydds- direktiv (95/46 EG) av har man försökt finna en lös- ning för dessa delvis motstående intressen. För att införliva EG-direktivet i svensk lagstiftning tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt utredning,. Kommittén gavs även i uppgift att se över och anpassa grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet till den nya tekniken. förslag till ny persondatalag DLK föreslår i betänkandet Integritet, Offentlighet, Informationsteknik (SOU 1997:39) en helt ny persondatalag som till största delen baseras på den slutliga lydelsen av det nämnda EG-direktivet. Lagen kan ses som en ramlag som ger generella riktlinjer för all behandling av perso- nuppgifter. Avsikten är att regeringen och DI inom den ram som lagen ger närmare skall precisera regleringen. Den föreslagna lagstiftningen bygger på att själva hanteringen av per- sonuppgifter regleras. Rent privat användning av personuppgifter Informationsteknik och samhällets krav... undantas dock från den föreslagna lagen. Som exempel ges elektronisk post (e-post) mellan privatpersoner. Behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatisk omfattas alltid av den föreslagna lagen. behandling av sådana uppgifter omfattas bara om uppgifterna skall ingå i ett regelrätt register. I den föreslagna lagen slås vissa grundläggande krav fast på all behand- ling av personuppgifter. Den persondataansvarige skall se till att person- uppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berätti- gade ändamål. Uppgifterna får sedan inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna ursprungligen samlades in. Den föreslagna lagen innehåller en uttömmande uppräkning av de fall då personuppgifter får behandlas. förslag till ny begreppsapparat i TF Den andra delen av DLK:s uppdrag har varit att se över reglerna i 2 kap. TF om medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar. Syftet har inte varit att förändra offentlighetsprincipen utan att undersöka hur den kan anpassas till den nya informationstekniken. DLK framhåller att en vidsträckt offentlighetsinsyn medger en kontroll av makten, vilket stär- ker demokratin. Kommitténs förslag syftar också till att vidga all- mänhetens möjligheter att dra nytta av det enorma kunskapsmaterial som finns samlat hos den offentliga förvaltningen. DLK föreslår att det centrala begreppet i offentlighetsprincipen skall vara allmän uppgift istället för allmän handling. Begreppet uppgift anses teknikneutralt och sekretesslagen bygger redan nu på det. En myndighets skyldighet att lämna ut allmänna uppgifter skall, enligt DLK:s förslag, omfatta sådana uppgifter som den förvarar, antingen rent fysiskt (på papper eller på (Compact ), diskett eller hårddisk) eller logiskt (i ett elektroniskt arkiv som tillhör myndigheten). Den yttre gränsen för skyldigheten att göra extra sökningar och sam- manställningar utöver det som myndigheten själv normalt gör (som avgränsas till vad som kan ske med hjälp av rutinbetonade åtgärder) bör enligt kommittén - tydligare än vad som är fallet - relateras till själva kostnaden för åtgärden. Det extra arbete som myndigheten kan utföra utan nämnvärda kostnader skall således utföras. När det gäller själva utlämnandet av allmänna uppgifter till allmän- heten föreslår DLK en utvidgning av offentlighetsprincipen till att även omfatta en rätt att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Enligt den föreslagna regeln skall dock rätten att få allmänna uppgifter, t.ex. på en diskett eller via e-post vara anpassad efter myndighetens tekniska Informationsteknik och samhällets krav... Detta bör, enligt DLK, åtminstone vara positivt för myndigheterna som därmed skulle slippa dyrbar pappershantering. DLK:s förslag om att utlämnanden även skall kunna ske i elektronisk form ställer bl.a. principerna för avgiftssättning av informationsuttag på sin spets. Eftersom utvecklings- och driftskostnaderna för informationsprodukter ofta är relativt höga blir också sårbarheten vid t.ex. otillåten kopiering stor. Dagens moderna datorteknik och reproduktionsmetoder utgör också ett påtagligt större hot än tidigare mot rättighetsinnehavarnas möjlig- heter att kontrollera utnyttjandet av sina prestationer. Det finns därför ett naturligt behov av att skydda de immateriella värden och nedlagda investeringar som produkten representerar. Att erhålla ensamrättsligt skydd utgör också en av grundförutsättningarna för att informationen skall få ett rent ekonomiskt värde och därmed vara intressant som han- delsvara. som ensamrätter främjar skapandet av olika informationspro- dukter och tjänster kan de emellertid också medverka till att hindra spridning och användning av information i samhället. Upphovsrättsliga begränsningar av åtkomstmöjligheter till myndigheternas databaser måste därför rent generellt ställas mot ett allmänt användarintresse. Enligt en grundläggande princip kan ensamrätt inte erhållas för rena faktauppgifter. Enskilda sakuppgifter är således i praktiken nästan ute- slutande fria att utnyttja i ett andra led. Det upphovsrättsliga skydd som kan bli aktuellt när det gäller grunddata och grunddatabaser hänför sig därför främst till basen som sådan. Om denna skall anses skyddsvärd är det i allmänhet fråga om en bedömning av om basens uppbyggnad eller struktur uppfyller verkshöjdskriteriet. För skydd krävs att basens struk- turelement ordnats på ett mer än trivialt sätt. Om en databas inte uppnår verkshöjd utan endast utgörs av en mer eller mindre mekaniskt sammanställd informationsmängd kan istället kata- logregeln i 49 § upphovsrättslagen (1960:729) vara aktuell.