sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare har tyngdpunkten förskjutits från reglering av kemikalier genom förbud eller andra åtgärder från de centrala myndigheterna, mot en situation där mycket av förändringarna sker genom företagens egna insatser. 136 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken Nya arbetsformer för kemikaliearbete har vuxit fram. Företag, offentlig verksamhet och enskilda konsumenter ställer miljökrav vid upphandling. Företag utvecklar och marknadsför miljöanpassade produkter, bland annat för att kunna svara på marknadens krav. System med olika former av miljömärkning utvecklas på olika håll. Krav ställs på att leverantörerna ska ha miljöstyrsystem. System för olika former av miljödiplomering utvecklas. Miljöaspekter vägs nu också in inom den finansiella sektorn. Olika rankingsys- tem för miljöfonder och kriterier för kreditgivning håller på att utvecklas. Tillsammans bildar dessa förändringar ett nytt mönster, ett nytt arbetssätt. Det är olika former av det marknadsdrivna miljöarbetet som särskilt inom kemikalieområdet har fått stort genomslag. Drivkraften har i de flesta fall främst varit affärsmässig. Men det kan också medföra ett ökat personligt ansvarstagande och engagemang i miljöarbetet. Det förändrade arbetssättet öppnar nya och betydelsefulla möjligheter att få till stånd en utveckling och användning av kretsloppsanpassade produkter och arbetssätt. Det finns också svårigheter och hinder som behöver undanröjas. Inom det marknadsdrivna miljöarbetet har inte de traditionellt miljövårdande aktörerna ännu funnit sin roll. Miljökrav vid upphandling är en viktig del av det mark- nadsdrivna miljöarbetet. Många företag ställer på eget initiativ krav på sina leverantörer. Kommuner och landsting inför miljökrav i den offentliga upphandlingen. Enskilda människor handlar miljömärkta varor i butikerna. Företag som vill vara med och konkurrera för att behålla eller öka sina marknadsandelar måste bli mer aktiva för att miljöan- passa sina produkter. Krav på miljöstyrningssystem innebär att denna utveckling förstärks ytterligare. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 137 Kemikalier är en typ av vara som man tidigt ställt krav på i det marknadsdrivna miljöarbetet. Ett exempel är de miljömärkta kemisk-tekniska produkterna för konsumenter i dagligvaruhandeln, t.ex. tvättmedel och diskmedel. I andra fall sker det marknadsdrivna arbetet mer obemärkt t.ex. när det handlar om insatskemikalier inom industriproduktionen. Det mesta av miljöarbetet sker i det tysta och de flesta inblandade är mer eller mindre nybörjare. Att ta med miljöaspekter vid upphandling innebär att formulera rimliga krav, att bedöma svaren och ta hänsyn till bedömningen vid val av leverantör. Försiktighets- och utbytesprincipen används ofta mer eller mindre omedvetet i arbetet med miljökrav vid upphandling. De ämnen som ska bedömas vid upphandling befinner sig vanligen i en gråzon mellan kända högriskkemikalier och ämnen som anses harmlösa. Med utgångspunkt från olika kemikalielistor, ekotoxikologiska parametrar som ned- brytbarhet, akut giftighet, bioackumulerbarhet, system för klassning av hälso- och miljöfarlighet med mera har många företag tagit fram krav som ingår i anbudsinfordran. Mot bakgrund av kraven sker en utvärdering av anbuden. För de flesta kunder i det marknadsdrivna miljöarbetet är detta ett svårt arbete och man har fått utveckla egna metoder, rutiner och kompetens. Verktygen för det marknadsdrivna miljöarbetet behöver utvecklas Kontakterna mellan kund och leverantör i miljöfrågor saknar stadga i form av rutiner, verktyg och kompe- tens. Myndigheterna kan spela en viktig roll för att initiera, driva på och ge stadga åt detta miljöarbete. Det finns många fördelar med ett ökat sådant arbete: 138 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken -Det motsvarar intentionerna i LKP, särskilt försiktighets- och utbytesprincipen. Sedan lagen kom till har motivatio- nen för det enskilda företaget höjts genom marknadskraf- terna och människors ökande medvetenhet. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande . -Ett kemikaliearbete som anpassas individuellt hos varje företag har goda förutsättningar att bli effektivt. -Ett kemikaliearbete där användare frivilligt upphandlar varor med vissa miljökrav innebär inga handelshinder eller konflikter med harmoniseringsdirektiv inom EU. Det finns även risker med det marknadsdrivna miljöarbetet ur användarens synpunkt. Det faktaunderlag som används är oftast inte framtaget för att användas i anbudsinfordran. Dessutom saknas i många fall tillräcklig kompetens för att kunna bedöma hur underlaget kan nyttjas. Det finns risk att: -Felaktiga eller till och med omöjliga krav ställs. -Svaren i anbuden går inte att utvärdera. -Leverantörer ger felaktiga eller bristfälliga svar på grund av okunnighet. Ett viktigt område inom det marknadsdrivna miljöarbetet är de producerande företagens eget arbete med att ta fram och marknadsföra miljöanpassade produkter. Exempel på detta finns på bränslesidan med blyfri bensin och alkylatbensin. I vissa fall behövs en opartisk samhällsansvarig aktör, t.ex. en myndighet som för samman olika parter för att under- lätta, påskynda och stödja en viktig utveckling av nya renare produkter. Andan i sådana projekt kan beskrivas med mottot "Vi äger problemen gemensamt, låt oss lösa det gemensamt". Sådana arbetsmodeller har använts med framgång i projekt på nivå kring miljöanpassade tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 139 biltvättmedel, renare hydrauloljor och "gröna" däck. I dessa projekt kom de inblandade parterna överens om en rimlig kravnivå som de miljöanpassade produkterna måste klara. Leverantörer och tillverkare inbjöds att delta i projektet med produkter som klarade kraven. De testades därefter av användarna och marknadsfördes slutligen i större omfattning. Genom att den lokala myndigheten förde samman tillverkare och användare av kemiska produkter i ett gemensamt projekt fick man igång utveckling, till- verkning och en marknad för de nya produkterna. Flera av dessa projekt har inletts genom att kunskap om området tagits fram i gemensamma projekt mellan Kemika- lieinspektionen och lokala och regionala myndigheter. Den centrala myndighetens roll har varit att driva på utveck- lingen bl.a. genom rapporter som utgjort grund för den egna tillsynen i särskilda inspektionsprojekt. Erfarenheterna från respektive projekt har sammanfattats i rapporter som senare använts som utgångspunkt för vägledning till kommunerna. I andra fall finns alternativen framme men kunskapen om dem saknas. Det kan också finnas en bristande tilltro till alternativen innan de prövats. Ett projekt med sådan bakgrund hade till syfte att åstadkomma en ersättning av nickelkadmiumbatterier i uppladdningsbara apparater med mindre farliga alternativ t.ex. nickelmetallhydridbatterier. Projektet startades som ett samarbetsprojekt mellan miljöför- valtningarna i , och . Parallellt med detta initiativ drevs frågan centralt av gentemot tillverkare och importörer med krav på redovisning av vilka åtgärder som de hade vidtagit i fråga om utbyte av nickelkadmiumbatterier. har arbetet bedrivits i samverkan mellan , och storstadskommu- nernas miljöförvaltningar. Projektet har varit framgångsrikt tack vare engagemang och insatser från många företag, 140 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken branschorganisationer och universitetsforskare. Projektet har visat att vi kan nå långt genom att sprida information om att alternativ finns. I och har man utvecklat miljöstyrsystem och olika miljöledningsverktyg inom ramen för en program- bunden forsknings- och utvecklingsverksamhet kring renare teknologi och avfallsminimering. På detta sätt har små och medelstora företag vunnit marknadsfördelar som produktionen effektiviserats med mindre utnyttjande av råvaror och mindre produktion av avfall som följd. medlemskap i innebär till viss del att möjlig- heterna att reglera kemikalieområdet genom nationella bestämmelser har begränsats (se bilaga 4). För att ska kunna bibehålla en hög ambitionsnivå och vara på- drivande internationellt behöver man utveckla nya former för ett effektivt nationellt kemikaliearbete som, oberoende av lagregleringar, kan driva utvecklingen mot en säker kemikalieanvändning. Företagens eget miljöarbete och miljökrav vid upphandling är ett exempel på sådana arbetsformer. Ett annat exempel är de kommunala vatten- och avloppsverken och reningsverken. De kan ställa högre krav på avloppsvattnets kemikalieinnehåll för att därigenom förbättra reningsfunktionen och slamkvalitén. Avsikten är inte att det marknadsdrivna miljöarbetet ska ersätta lagreglering. Det är viktigt även för det marknads- drivna miljöarbetet med en lagstiftning och tillsyn som är anpassad till utvecklingen och aktuella problem. Det ger bättre förutsättning för konkurrens på lika villkor och motverkar att verksamheter som inte tar sitt ansvar i dessa avseenden (s.k. free-riders) kan skaffa sig fördelar på övrigas bekostnad. Å andra sidan kan man tänka sig att en framgångsrik frivillig avveckling av från risksynpunkt angelägna kemikalier och utveckling av miljöanpassade produkter, kan göra särskild lagreglering obehövlig. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 141 Det nya arbetssättet har sin grund i aktiviteter hos enskilda människor, företag, kommuner, landsting, myndigheter, skolor, högskolor, branschorganisationer, fackföreningar, ideella organisationer m.fl. En förutsättning för att man ska nå tillräcklig effektivitet och genomslagskraft är att arbetet och förändringarna sker på bred front och inom alla delar i samhället. En annan förutsättning är ett flexibelt och strategiskt samarbete mellan intresserade parter. Samarbetet definieras bäst med utgångspunkt från syftet att på frivillig bas åstadkomma avveckling eller minimering av från risksynpunkt angelägna kemikalier eller utveckling av miljöanpassade produkter. Samarbetsformerna kan variera och vara anpassade till syftet. Det kan röra sig om överens- kommelser på nationell nivå med olika branscher eller mindre samarbetsprojekt med enskilda verksamheter där myndigheter på central eller lokal nivå är en katalyserande och sammanhållande faktor (se vidare avsnitt 5.2). Goda exempel bör belönas Ett samarbete som bygger på förtroende mellan parterna måste också kunna innehålla erkännanden av när motparten gjort något bra. Det amerikanska s.k. 33/50-initiativet för 17 särskilt farliga kemikalier, som beskrivs närmare i bilaga 5, är ett exempel på detta. Ett annat är de årliga belöningarna för miljöanpassad kemi som delas ut till amerikanska företag. I det första fallet belönas företagen minst två gånger. Första gången sker när verkställande direktören vid en ceremoni på miljömyndigheten offentligt undertecknar sitt företags anslutning till initiativet. sker när företaget offentligt får miljömyndighetens utlåtande att man uppnått målen med 33 respektive 50%-ig reduktion av utsläppen. Både under och efter reduktionsarbetet får företagen fritt använda sig av sin medverkan i programmet i sin marknadsföring. Den amerikanska miljömyndigheten betonar, att detta arbete har en mycket hög kostnadseffekti- 142 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken vitet för myndigheten. Det åtgår bara en bråkdel av resur- serna i förhållande till miljövinsten jämfört med reguljärt myndighetsarbete. På samma sätt får det företag som får det årliga priset för miljöanpassad kemi dels stor uppmärksamhet vid utdelan- det, dels får man använda sig av utmärkelsen i sin mark- nadsföring. Enskilda kommuner i har använt sig av s.k. miljödi- plomering i liknande syfte. I detta fall sker en återkomman- de omprövning av diplomeringen. Företag som blir diplo- merade får på olika sätt visa detta i marknadsföring m.m. (se vidare avsnitt 5.5). I har de statliga myndigheterna låtit miljörörelsen granska resultaten av statens överenskommelser med industrins olika branscher (se bilaga 5). Detta kan enligt holländska myndigheter bidra till att öka förtroendet mellan staten och miljöorganisationerna, men också ge nya pers- pektiv på vidtagna åtgärder. I allmänhetens ögon kan det öka legitimiteten i åtgärderna. Utan att man från miljörörel- sen ställde sig bakom avtalen mellan regering och branscher visade granskningen ändå att arbetssättet även från mil- jöorganisationernas perspektiv var värdefullt och gav resultat. På liknande sätt har kemikalietillverkaren kommit överens med miljörörelsen i att låta sin verksamhet miljögranskas. Arbetssättet förtjänar att få ökad uppmärksamhet. En viktig förutsättning är att de inblanda- de parterna respekterar och förstår varandras roller. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 143 4.11 Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet Allt fler miljöproblem liksom lösningar på dem härleds till produkter och varor som köps och säljs på marknaden. Den del av miljöarbetet som inte direkt styrs av lagar på mil- jöområdet har ökat betydligt . Detta miljöarbete har i stor utsträckning kommit att ske utanför den traditio- nella myndighetssfären. Det är konsumenterna på markna- den, inbegripet privata och offentliga inköpare, som efter- frågar, påverkar och ställer krav på miljöanpassade pro- dukter. Den offentliga upphandlingen har stor betydelse för utvecklingen av miljöanpassade produkter och tjänster. Kommuner och landsting har t.ex. utvecklat kriterier för miljöanpassad upphandling. Stora varuproducerande företag ställer också krav på sina leverantörer. Det kan gälla insatskemikalier men också varor. Denna slags miljöanpassning när det gäller kemikali- ekrav sker mer i det tysta. För alla företag som säljer produkter och varor innebär de ökade kraven på miljöanpassade produkter att de måste värna om sin konkurrensförmåga genom att helst ligga före med sin egen miljöanpassning. Insikterna om betydelsen av rätt formulerade kriterier och kravspecifikationer för miljöanpassade produkter och varor har ökat. är det en självklarhet att ett inköpande företag eller offentlig förvaltning utgår från miljökrav vid sina inköp. som är stora konsumenter av kemikalier har påtagligt minskat antalet använda produkter genom att i sin upphandling formulera miljökrav. Myndigheterna kan ge stöd och vägledning genom att utforma kriterier för offentlig upphandling. På så sätt kan 144 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken man verka för att tydliga budskap ges till inköpare inom offentliga sektorn på central och lokal nivå och inom näringslivet samt till leverantörerna så att felaktiga beslut eller felaktig information undviks vid produktvalet. 4.12 Vidgad roll för de anställda i före- tagen Förskjutningen av miljöarbetets tyngdpunkt från renings- teknik till åtgärder i själva produktionsprocessen har mdefört att fler aktörer berörs av arbetet. Framförallt gäller detta företagens anställda och särskilt de som arbetar med frågor som rör företagens egen kemikaliehantering. Många miljöproblem är ett resultat av brister i produktionssyste- men och åtgärderna måste följaktligen sättas in i produk- tionen. Det kan gälla frågor som inköp, produktutveckling och konstruktion, men även det vardagliga miljöarbetet inom tillverkning och processtyrning, rengöring, underhåll, avfallshantering m.m. Företagen har givetvis ett ansvar för att berörda yrkes- grupper engageras i det interna miljöarbetet. Samhället och de fackliga organisationerna har också ett ansvar för att engagemanget stimuleras. Detta poängteras bl.a. i de avsnitt i som behandlar de anställdas medverkan i miljöarbetet. Som utgångspunkt för ett vidgat miljöengagemang finns ett omfattande yrkeskunnande som kan byggas på med allmänna och riktade utbildningsinsatser. Arbetsorganisa- tionen inklusive det egna ansvaret kan också utvecklas i syfte att vidga den miljömedvetna yrkesrollen. I ett sådant arbete blir det naturligt att förena insatser för det yttre miljöskyddet med arbetsmiljöverksamheten för att skapa en helhetssyn i det praktiska kemikaliearbetet. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 145 4.13 Mjuka styrmedel i form av kunskap och information Kunskap och information hos både konsumenter och producenter är nyckelord i kemikaliearbetet. Ökad kunskap och information om kemikalier och dess risker leder till insikt om behov av riskbegränsning och miljöanpassade varor. Det leder också till att felaktigt ställda krav vid upphandling eller felaktig varuinformation kan undvikas. Det finns ett grundläggande kunskapsbehov hos både myndigheter och konsumenter/kunder, upphandlare inom industri och offentlig förvaltning samt hos de som för in produkter och varor på marknaden. Kunskapsbehovet har olika inriktningar. Myndigheterna har i begränsad utsträckning arbetat gentemot marknaden och har därför inte erfarenhet av konsumenternas och industrins behov av kunskap och information. Kunder och leverantörer behöver lära sig om när och hur kemikaliekrav kan ställas. Bristande kunskap om sådant gör att de olika aktörerna inte kan utnytta denna möjlighet. Kunskapsservice och till- gänglighet av dokumentation behöver utvecklas så att mindre företag kan få bättre möjlighet att ställa krav i samband med upphandling. Samarbete kan etableras mellan myndigheter och de viktiga aktörerna på marknaden för att lära av varandra samt utveckla kemikaliearbetet lokalt och regionalt. Agenda 21-arbetet i kommunerna är en annan viktig samarbetskanal för myndigheterna, konsumenterna och andra aktörer. 146 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 4.14 Ökad användning av ekonomiska styrmedel Ekonomiska styrmedel används inom miljöpolitiken i . Ekonomiska styrmedel strider inte mot EU:s principer om fri rörlighet för varor. Rådsdirektivet 92/12 om skatter och avgifter hindrar inte medlemsländer från att införa eller upprätthålla skatter eller avgifter av miljöpolitiska skäl. En förutsättning är dock att de inte är ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Ekonomiska styrmedel är instrument som kan användas för att minska belastningar och miljöhot men också för att utveckla ny teknik för miljöanpassad produktion. Ekono- miska styrmedel kan också komplettera utbytesprincipen vid oönskad kemikalieanvändning. Ekonomiska styrmedel tillämpas bl.a. på handelsgödsel, kväve, koldioxid, miljöfarliga batterier och bensin. framhåller i sitt betänkande SOU 1997:11 att ekonomiska styrmedel har varit effektiva för att hejda och minska miljöhot. Som exempel på framgångsrikt resultat kan nämnas att införandet av ekonomiskt styrmedel mot bly i bensin, med en stegvis höjning av blyavgiften, har haft till följd att blyad bensin har fasats ut. uttalar vidare att det nu är dags att inrikta åtgärderna på att kretsloppsanpassa de varor som tillverkas. föreslår bl.a. en ut- redning för att utreda hur ekonomiska styrmedel kan användas och utvecklas för att stärka en kretsloppsanpass- ning. Kretsloppsdelegationen ser kraftfulla ekonomiska styrmedel som en oundgänglig del i en strategi för ut- tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 147 vecklingen mot kretsloppssamhället. Dåligt miljöanpassade varor kan hämma utvecklingen eller marknadstillträdet för miljö- och teknikanpassade varor eftersom sistnämnda kategori vanligtvis är dyrare. På en marknad som också inbegriper miljöhänsyn ska en utveckling mot miljöanpassade varor ske av sig själv genom att försiktighetsprincipen eller utbytesprincipen tillämpas. Ekonomiska styrmedel kan bli nödvändiga för att underlätta marknadstillträdet och påskynda omställningen till miljöanpassade produkter. har genomfört en enkät om samarbetet mellan myndigheter och näringsliv. I bl.a. svar från närings- livets organisationer lyfter man fram ekonomiska styrmedel som ett sätt att snabba på en utbytesprocess, eller för att underlätta introduktionen av miljömässigt bättre alternativ (se avsnitt 5.5). 4.15 Stöd och vägledning till småföreta- gen En viktig princip i kemikaliekontrollen är att den som marknadsför eller använder en kemisk produkt eller vara bär huvudansvaret för att förhindra att skador uppkommer på människor och miljö. Detta förutsätter att dessa aktörer är införstådda med eller ställer sig bakom denna princip i kemikaliekontrollen. Det förutsätter vidare att erforderlig kunskap finns hos aktörerna om kemikalier och dess hälso- och miljöfarlighet. Kunskapsnivån om kemikaliers miljöfarlighet generellt sett är låg hos mindre företag jämfört med större företag. Detta framgår av bl.a. NUTEKs rapport . 148 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken Nästan alla företag i är små. av alla företag har fler än 200 anställda. av före- tagen har färre än 10 anställda. av företagen har i genomsnitt mindre än en heltidsanställd inklusive ägaren. Tillverkningsindustrin sysselsätter ungefär 1/5 av antalet anställda i småföretagen. Många småföretag kan inte uppfylla de samhälleliga intentionerna i kemikalielagstiftningen. Detta beror inte enbart på kunskapsbrist om kemikalier och dess miljöpåver- kan utan också på att det råder en stor oklarhet hos många småföretag om vilket ansvar företaget har med avseende på kemikaliekontroll, produktval och riskminsk- ning. Många småföretag är beroende av sina leverantörer för information om miljörisker med kemikalier som de kan ha svårt att få den information de vill ha från leverantören. Detta kan utgöra hinder för en kemikaliekun- skapsutveckling hos de mindre företagen. De vet oftast inte vart de i övrigt kan vända sig för att få besked i kemikalie- frågor. Småföretagare har oftast heller inte tid att själva delta i utbildningar. Många småföretagare är inte medvetna om den egna verksamhetens miljöpåverkan och upplever inte kunskaps- eller kompetensbrist på kemikalieområdet som ett större problem än andra. Det finns också ofta en skillnad mellan myndigheter och småföretagare i synen på vad som är ett problem. Det kan ibland finnas en misstro mot myndigheter hos småföretagare. Ökade kunskaper om kemikaliers miljöfarlighet är en förutsättning för att förbättra de mindre företagens situation. Sammanfattningsvis anser vi att det nya arbetssättet bör avspeglas i myndigheternas kemikaliearbete. Vi återkommer i avsnitt 5.2 med ett förslag till modell för en sådan föränd- ring. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 149 4.16 Gemensamma problem kräver ge- mensamma lösningar Problemen med kemikalier är inte längre lokala eller övergående. Kemikalier passerar gränser genom transport med vindar och strömmar och via handeln med varor. Det är inte möjligt för ett enskilt land att avstå från att handla med varor från omvärlden. Handelns ekonomiska fördelar är alltför uppenbara inte minst för . Det svenska välståndet under det senaste århundradet har till stor del varit varit beroende av våra möjligheter att ex- portera svenska varor. Många problem förknippade med kemikalier kan inte lösas på nationell nivå. Regionala och globala överenskommelser är viktiga för att minska utsläppen av föroreningar som rör sig över nationsgränserna. Sådana överenskommelser är oftast av minimikaraktär dvs. de avtalsslutande parterna förbinder sig att minst leva upp till de krav som ställs i överenskommelsen. Om något enskilt land inför ytterligare utsläppskrav förbättrar detta situationen även för de övriga länderna. Ett litet land har svårt att ställa annorlunda krav än om- världen på varor som säljs i landet då detta förutsätter att ett särskilt sortiment måste tas fram för den svenska marknaden. Nationella tekniska krav kan uppfattas som handelshindrande och är därför reglerat av världshandelsor- ganisationen på global nivå och i EG-rätten på EU-nivå. Gemensamma krav på kemikalieinnehåll i varor som man handlar med är en viktig åtgärd som kan minska riskerna. Likartade regler internationellt, både vad gäller utsläpp vid produktion och varors innehåll, löser gemensamma miljö- problem och underlättar handeln med varor mellan länder. 150 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken De skapar också konkurrensneutralitet mellan olika pro- ducenter. Om ett enskilt land har strängare lagstiftning för produktion av varor, som medför högre kostnader, riskerar landets industri att slås ut av sina konkurrenter i andra länder.