sou · GLB3193 · 1998-01-01 00:00:00 — En rad åtgärder har som följd a v detta vidtagits med invandrare som målgrupp. Bland dessa kan nämna s modersmålsundervisning, stöd till kultur ell verksamhet såsom bokinköp, radio- och TV-program och litterär produktion på invandrarspråk. I många av de förslag som lagts fram inom ramen för invandrarpoliti- ken har man angett att de tar sikte på invandrare och minoriteter. Av förarb etena framgår dock att man använder begreppet minoritet o m grupper av invandrare och inte om de nationella minoriteter som funnits i under hundratals år (prop. 1985/86:98). Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 konstaterar i slutbetänkandet (SO U 1984:58) att minoritetsbegreppet internationellt används på ett annat sätt än i . Internationellt betecknar minoritetsbegreppet grupper som varit bofasta inom en stat. Invandrare omfattas således inte av minoritetsbegreppet. I däremot har begreppet minoritet ofta använts om invandrargrupper. Kommittén konstatera r vidare att de grupper den har att behandla är de grupper som kommit till . Dessa grupper kan inte anses vara minoriteter i den bemärkelse som begreppet har internationellt. Som en följd av detta anser man att det är tveksamt om någon av de internatione l- la konventioner som gäller minoriteter är tillämplig på svenska för - hållanden, eftersom dessa konventioner avser bofasta minoriteter och inte invandrargrupper. tog ingen annan ställning i dessa avseenden än vad kommittén hade gjort i betänkandet. beslut med anledning av propositionen med förslag till en integrationspolitik (prop. 1997/98:16) omfattar int e heller de nationella minoriteterna i . har således fört en invan drarpolitik som i många delar värnar om invandrares kultur, språk och traditioner på det sätt som ramkon - ventionen anger skall ske gentemot nationella minoriteter. Det har däremot inte förts någon motsvarande politik med inriktning att värna om de nationella minoriteterna och deras kultur, språk, traditioner m.m. Flera av de åtgärder som vidtagits inom ramen för invandrarpolitiken har trots att detta inte varit det direkta syftet med reglerna kommit de nationella minoriteterna och deras kultur och språk till godo särskilt i de fall det funnits nyinvandrade grupper inom dem. Som exempel på detta kan nämnas regler om statligt stöd för olika typer av kulturyttringar dä r vissa åtgärder innebär ett särskilt stöd för kultur med anknytning til l invandrare och minoriteter. Till detta kommer att flera av de nationella minoriteterna också omfattar personer som kommit till som invandrare. Exempel på detta är den sverigefinska gruppen, den romska gruppen och den judiska gruppen. De åtgärder som vidtas inom ramen för invandrar- politiken och integrationspolitiken tar sikte på personer inom dessa grupper som relativt kommit till och således är at t betrakta som invandrare. Personer som tillhör de samiska eller tornedal- ska grupperna har däremot ingen eller ringa nytta av de regler som tar sikte på nyanlända invandrares förhållanden eftersom dessa gruppe r omfattar få eller inga invandrare. Förutom att de nationella minoriteterna kunnat dra nytta av vissa av de åtgärde r som vidtagits inom ramen för invandrarpolitiken, har olik a insatser med direkt inriktning på de nationella minoriteterna vidtagits inom ramen för den generella politiken inom olika sakområden . på sådana åtgärder är inom utbildningsområdet där det finns särskil t förmånliga regler för samiska, tornedalsfinska och romska barn samt för finska barn när det gäller rätt till modersmålsundervisning. m massmediaområdet finns villkor när det gäller sändningsrätten fö r programföretagen i allmänhetens tjänst som anger att särskilt utrymm e skall ges för samiska, finska och tornedalsfinska i radio- och TV. I detta sammanhang bör också de särskilda åtgärder som berör den samisk a befolkningen nämnas. Den viktigaste åtgärden är inrättande av med befogenhet att bl.a. värna om samisk kultur och språk . Sammanfattar vi den nuvarande situationen kan vi konstatera att det i inte funnits någon uttalad samlad och övergripande minori - tetspolitik med inriktning på skydd för de nationella minoriteterna, deras kultur och identitet (jfr ramkonventionens artikel 5). Däremot finns det, så som kommer framgå av redogörelsen nedan, en rad åtgärder i lagstiftning och i övrigt som kommer de nationella minoriteterna till del. I ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter anges att dess mål och principer om skydd och stöd för de nationella minoriteterna s kultur och identitet skall omsättas i nationell lagstiftning och lämpli g regeringspolitik. För att helt skall kunna uppfylla ramkon - ventionens intentioner och syfte anser vi därför att bör lägg a grunden för en samlad och övergripande minoritetspolitik. En såda n minoritetspolitik bör vara direkt inriktad på att officiellt erkänna d e nationella minoritetsgrupperna i och, i enlighet med konventio- nen, vidta åtgärder som främjar deras möjlighet att bevara och utveckl a sin kultur och identitet. I ett för sta steg bör en svensk minoritetspolitik innefatta att erkänn a nationella minoriteter, åtgärder för att sprida kunskaper blan d majoritetsbefolkningen om de nationella minoriteterna, deras historia i , deras kultur, språk, religion och traditioner samt åtgärder so m gö r det möjligt för personer som tillhör nationella minoriteter att delta i och påverka den framtida utformningen av minoritetspolitiken. Vi återkommer till detta nedan, i kapitel 5 där vi redogör för våra förslag. 5.2En kort beskrivning av ramkonventionen Ett grundläggande syfte för är att uppnå en fastare enhe t mellan sina medlemmar för att skydda och förverkliga de ideal oc h principer som utgör det gemensamma arvet. En huvudväg är att upprät- thålla och utveckla respekten för de mänskliga rättigheterna och d e grundläggande friheterna. Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 Frågan om ett utökat skydd för nationella minoriteter har sedan et t fyrtiotal år från och till tagits upp på dagordnin g. Europarå- dets parlamentariska församling föreslog att en relativ t allmänt hållen artikel syftande till att skydda minoriteters kulturella och religiösa identitet skulle innefattas i ett tilläggsprotokoll till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet erna (). Experter som tillsattes för att utreda lämpligheten av ett sådant tilläggsprotokoll kom emellertid till slutsatsen att ett sådant ur juridisk synvinkel inte var behövligt. Det dröjde 3 innan den parlamentariska församlingen i Rekommendation frå n , efter ett intensivt arbete i olika kommittéer på nytt föreslog ett tilläggsprotokoll om nationella minoriteter till . Rekommendationen, som innefattade ett komplett förslag till konvention- stext, innehöll en definition av begreppet nationella minoriteter. I förberedelserna till förkastades emellerti d tanken på ett tilläggsprotokoll om nationella minoriteter främst av skälet att grundtanken i och dess protokoll är att dä r upptagna rättigheter skall vara universella och inte enbart avse en viss grupp av personer under en stats jurisdiktion. Vid i enades de deltagande stats- och regeringscheferna om en rad åtgärder för att främja rättigheterna för de personer som tillhör en nationell minoritet. I de n deklaration som antogs vid mötet (Wiendeklarationen) ålades Europarå- dets ministerkommitté att utarbeta en ramkonvention, öppen också för icke-medlemsstater, där principer för minoritetsskydd skulle specifice - ras och ges rättsligt bindande verkan. Bl.a. Köpenhamnsdokumente t användes som förebild. tillsatte med anledning härav en s.k. ad hoc kommittén för skydd av nationell a minoriteter (CAHMIN) med uppdrag att bl.a. utarbeta en sådan konven- tion innehållande principer som avtalsslutande stater skall respektera för att tillförsäkra skydd åt nationella minoriteter. Vid ett möte beslutade CAHMIN att lägga fram ett utarbetat förslag till ramkonvention för ministerkommittén . Förslaget antogs och öppnades för underter- tecknande . Därmed hade ett av målen avseend e nationella minoriteter som uppställdes vid toppmö te i uppfyllts. Ramkonventionen är det första juridiskt bindande multilaterala avtal et röra nde minoritetsfrågor i allmänhet. Konventionen är även öppen fö r undertecknande av stater som inte är medlemmar i , dvs . företrädesvis medlemmar från Europeiska säkerhets- och samarbetskonfe - rensen. har 36 stater undertecknat konventionen, varav 13 även har ratificerat densamma. Detta innebär att de 12 ratifika- tioner som krävs för ikraftträdandet nu föreligger och att konventione n kommer att träda ikraft . Av artikel 1 i ramkonventionen framgår att minoritetsskyddet och minoritetsrättigheter utgör en del av skyddet av de mänskliga rättigheterna och således inte enbart är en nationell angelägenhet. I ingressen til l konventionen påpekas att det historiska perspektivet visat att skydd av nationella minoriteter är nödvändigt för stabilitet, demokratisk säkerhe t och fred på kontinenten. Vidare pekas på att ett tolerant klimat ö ppet för dialog är ofrånkomligt för att kulturell mångfald skall kunna bli en källa och en faktor inte till söndring men till berikande kulturel l mångfald för varje samhälle. Ramkonventionen är, vilket redan namnet understryker, uppbyggd som en principdeklaration och i slutet av ingressen till konventionen anges att det skydd och de rättigheter som kommit till uttryck i konventionen skall förverkligas genom nationell lag och lämplig regeringspolitik. Konventionens regelverk är indelat i fem avdelningar. Sektion ett innehåller grundläggande principer till vägledning för andra bestämmelse r i konventionen. Här kan särskilt nämnas att varje individ avgör om ha n eller hon vill bli behandlad som tillhörande en nationell minoritet och att ingen nackdel skall följa av detta val. I sektion två, som består av e n katalog av specificerade regler, vidareutvecklas dessa grundläggande be- stämmelser. Eftersom även stater som inte är medlemmar i t kan ansluta sig till ramkonventionen har det blivit nödvändigt att i ramkonventionen även ta upp principer som slagits fast i Europakonven- tionen. Sektion tre innehåller tolknings- och tillämpningsbestämmelser , sektion fyra bestämmelser om övervakning av genomförandet a v konventionens bestämmelser och slutligen innehåller sektion fe m bestämmelser om undertecknande och ratificering. Vi kommer i det följande att närmare gå igenom bestämmelserna i s ektionerna 1-4. I vissa fall överlappar konventionens bestämmelser varandra och tillämplig a svenska bestämmelser kan bli aktuella under mer än en artikel. Vi ha r dock i görligaste mån försökt att endast ta upp tillämpliga bestämmelser under en artikel. Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 5.3Grundläggande principer, sektion 1 Av artikel 1 framgår att skyddet av nationella minoriteter utgör en del av skyddet av mänskliga rättigheter, och att det därför inte enbart kan anses utgöra en nationell angelägenhet. Hänvisningen till skyddet av de mänskliga rättigheterna innebär dock inte att de organ so m etablerats genom den ges någon tolknings- kompetens av konventionen. Ett minoritetsskydd kan utformas på två olika sätt. Är det inriktat på den enskilde individen skyddas varj e enskild individ mot ingrepp i deras mänskliga rättigheter. Är de t inriktat på minoriteten som kollektiv byggs däremot minoritetsskyddet på befolkningsgruppen som helhet. I artikel 1 slås fast att ramkon- ventionen utgörs av individuella rättigheter. Konventionen inbegriper inte något erkännande av kollektiva rättigheter utan tonvikten a v minoritetsskyddet är placerat på den enskilda individen. Artikel 2 innehåller regler av generell natur vid tillämpningen a v ramkonventionen och är därvid inspirerad av s principdeklaration om vänskapliga relationer och samarbete mellan stater. Artikeln har tillkommit för att klargöra att konventionen s bestämmelser inte skall tas till intäkt för att acceptera någon part s åtgärd som innebär att en annan stats suveränitet kränks. I artikel 3, punkt 1 slås fast att det är varje individ som avgör o m hon eller han önskar tillhöra en nationell minoritet och därmed få det skydd som ramkonventionen ger. Detta innebär dock inte att en individ helt godtyckligt kan välja att tillhöra en minoritet eftersom de objektiva kriterierna måste vara relevanta för personens val. Be - stämmelsen understryker också att ingen nackdel skall följa av dett a val. I artikel 3, punkt 2, som också avslutar sektion 1, föreskrivs at t rättigheterna och friheterna som tillförsäk ras genom konventionen får utövas individuellt eller i gemenskap med andra, vilket inte skall fövä xlas med kollektiva rättigheter. Uttrycket andra skall enligt kommentaren ges en vid tolkning och avse personer såväl inom de n egna eller annan minoritet, som inom majoritetsbefolkningen. 5.4Åtaganden enligt konventionen, sektion 2 5.4.1Jämlikhet och likhet inför lagen, artikel 4 Artikel 4, punkt 1 innehåller en regel av grundläggande betydelse i minoritetssammanhang; kravet om likhet inför och lika skydd av lagen samt ett förbud mot all form av diskriminering. Paragrafens dis - krimineringsförbud gäller all diskriminering på grundval av att e n person tillhör en nationell minoritet. Artikel 14 i gäller däremot endast diskriminering i utövandet av de rättigheter so m regleras i själva konventionen. I svensk grundlag återfinns bestämmelser om dessa grundläggand e rättigheter. Likheten inför lagen kommer således till uttryck i RF 1:9. Det finns också en bestämmelse om att lag eller föreskrift inte får in nebära att någon medborgare gäller även utlänningar missgynnas därför at t han med hänsyn till ras hudfärg eller etnisk ursprung tillhör en minoritet (RF 2:15). Artikel 4 punkt 23, behandlar, som en följd av diskrimineringsför- budet, jämlikhetskravet och understryker att konventionsstaterna genom lämpliga åtgärder skall främja fullständig och effekti v jämlikhet inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet mellan dem som tillhör en nationell minoritet och d e som tillhör majoritetsbefolkningen. Detta innebär att konventionssta- terna kan behöva vidta speciella åtgärde r för de som tillhör nationella minoriteter efter beaktande av deras speciella villkor. Sådana åtgärder måste dock vara adekvata och får inte utsträckas eller omfattning utöver vad som är nödvändigt i syfte att nå jämlikhetsmålet. I punk t 3 klargörs att åtgärder som genomförs i detta syfte inte skall betraktas som diskriminerande handlingar eller anses strida mot jämlikhetsmå- let. I FN konventionerna om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, om barnets rättigheter och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering finns motsvarande reglering. Ramkonventionen innehåller inga specifika bestämmelser om jämlikhet. Detta ansåg s onö digt eftersom jämlikhetsprincipen redan kommit till uttryck i konventionens artikel 4 punkt 2. har, som vi tidigare påpekat, aldrig haft en uttalad minori- tetspolitik avseende nationella minoriteter. De åtgärder som vidtagits till stöd för de nationella minoritetsgrupperna har ej skett genom samlade insatser. Åtgärder som vidtagits som ett led i vår invandrarpolitik har i vissa fall även kommit att omfatta våra nationella minoriteter. Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 gäller reglerna om modersmålsundervisning både för elever som tala r invandrarspråk och för elever som använder landsdels- eller minoritets - språk. För sam iska, tornedalsfinska och gäller generösare regler. Särskilda villkor har vidare meddelats radio- och TV-företagen i allmänhetens tjänst avseende samiska, finska och tornedalsfinska. Ett ytterligare exempel är särbehandlingen av samerna som nationell minoritetsgrupp. Samerna har möjlighet att istället för den kommu- nala skolan välja att gå i den statliga sameskolan där undervisninge n delvis bedrivs på samiska. Inrättandet av med des s befogenheter att verka för samisk kultur och samiskt språk och de sta tliga medel som anslås för detta är också exempel på behandlingen av samern a som nationell minoritetsgrupp och av gruppens språk. Ramkonventionen uppställer inte något krav på jämlikhet mellan d e nationella minoritetsgrupperna. I råder ingen samordning mellan stödet till nationella minoritetsgrupper. Detta får tillskrivas dels avsakna- den av en särskild minoritetspolitik, dels att de nationella minoritetsgrup- perna sinsemellan är mycket olika. Den samiska gruppen intar redan genom rennäringslagen och sametingslagen en särställning bland d e nationella minoritetsgrupperna men också på grund av de åtgärder so m införts . Även för den sverigefinska gruppen, som ä r antalsmässigt betydligt större än övriga grupper, gäller i vissa fal l särskilda regler. Exempelvis utgår bidrag till sverigefinska språknämnde n mm. 5.4.2Att säkerställa förutsättningar, artikel 5 Artikel 5 punkt 1 innehåller en allmänt hållen förpliktelse att främj a de förut sättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör e n inhemsk minoritet skall ges möjlighet att bibehålla och utveckla si n kultur och bevara sin identitet. Bestämmelsen anger fyra identitets- grunder som är av största betydelse för en nationell minorite t nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Hänvisningen till traditioner innebär dock inte att sedvänjor som stri- der mot den nationella lagstiftningen eller internationella överenskom - melser kan accepteras. I punkt 2 tillförsäkras personer som tillhör nationella minoritete r skydd mot ofrivillig assimilering. Enligt konventionskommentaren hindrar dock inte bestämmelsen en stat från att vidta åtgärder i enlighet med sin allmänna politik. Det finns självklart inte någo t förbud mot frivillig assimilering. Bestämmelsen understryker således betydelsen av det sociala sammanhanget och belyser den önskan som kommit till uttryck i inledningen till konventionen att kulturell mångfald skall vara en källa till berikande och inte splittring i samhället. Målet för integrationspolitiken bör således vara att såvä l majoritetsbefolkningen som de som tillhör nationella minoriteter skall ha lika rättigheter och möjligheter. Vidare skall samhällsgemenskape n ha samhällets mångfald som grund och samhällsutvecklingen skal l kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans, som alla skall var a delaktiga i och medansvariga för. Regeringsformen RF, innehåller bestämmelser till skydd för minoriteter. 1 kap. 2 § RF utgör ett program- eller målsättningsstadgande. Bestämmel - sen har inte karaktären av en rättsligt bindande föreskrift utan anger mål för den samhälleliga verksamheten och som sådan kan den ha eller f å politisk betydelse. I paragrafens fjärde stycke sägs att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett ege t kultur- och samfundsliv bör främjas. Stadgandet gäller enligt förarbeten a inte enbart nationella minoriteter utan även nytillkomna invandrargrupper. I 2 kap. RF den s.k. rättighetskatalogen finns bestämmelser om skydd för våra fri- och rättigheter. Föreskrifterna är rättsligt binda nde och gäller i princip förhållandet mellan enskilda och det allmänna. 2 kap . 15 § RF innehåller ett diskrimineringsförbud (som även gäller fö r utlänningar) som innebär att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfär g eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. har också ratificera t FN:s konvention om barnets rättigheter som syftar till att i alla samman- hang se till barnets bästa. Religionsfriheten kommer till uttryck i 2 kap. 1 § punkt 6. I RF ges också skydd mot viss form av assimilering. Exempelvis ges i 2 kap. 2 § skydd för att av samhället påtvingas e n religion- eller organisationstillhörighet. Det bör dock noteras att rättighe- terna i 2 kap. RF inte i alla delar gäller fullt ut för utlänningar 5.4.3Främja tolerans och dialog, artikel 6 Artikel 6 skall ses i ljuset av den deklaration och aktionsplan mot rasism, främlingsfientlighet, antisemitism och intolerans, som antogs vid i i okt ober 1993. Enligt bestämmel- sen skall avtalsslutande parter uppmuntra en anda av tolerans, dialog och samarbete mellan olika grupper i samhället samt vidta effektiva åtgärder för att främja ömsesidig respekt och förståelse samt samarbe- te mellan alla oavsett deras etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet, särskilt inom utbildnings- och kulturområdet och ino m massmedia. Syftet är att integration av olika grupper skall ske i samhället med bevarande av respektive grupps identitet. Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 ren nämns understödjandet av interkulturella organisationer, so m verkar för ömsesidig respekt och förståelse mellan människor , som ett sätt att verka för interkulturell dialog. I punkt 2 anges att lämpliga åtgärder skall vidtas för att skydd a personer som kan utsättas för hot, våld eller diskriminering på gr und av deras etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet. Vilka åtgärde r som kan bli aktuella överlämnas till respektive stat at t besluta om. är, som i övrigt framgått av vårt betänkande, ett mångkulturell t samhälle. I beslut med anledning av regeringens proposition med förslag till ny integrationspolitik (prop . 1997/98:16) framhålls att mångfalden är och skall vara en självkla r utgångspunkt för den framtida politiken. Även om propositione ns förslag inte omfattar nationella minoriteter kan en sådan politik byggd på mångfald även komma de nationella minoritetsgrupperna till godo. I vissa delar, som vi visat ovan, finns en del särbestämmelser för de nationell a minoriteterna. Vi har tidigare pekat på det diskrimineringsförbud som finns upptaget i grundlagen. Det finns även en lag mot etnisk diskriminering och en diskrimineringsombudsman. I finns också en bestämmels e som straffbelägger olaga diskriminering på grund av etnisk härkomst. Det finns även en straffbestämmelse om hets mot folkgrupp. De n har också diskussion förts om bärandet av rasisti ska märken och symboler. I några uppmärksammade rättsfall har HD slagit fast at t brott av detta slag utgör hets mot folkgrupp och genom att utdöm a fängelsestraff även till yngre personer visat att brottet är av allvarlig art. Det kan slutligen nämnas att lagen mot etnisk diskriminering fö r närvarande är föremål för en översyn. 5.4.4Grundläggande fri- och rättigheter, artikel 7 I artikel 7 befästs grundläggande friheter av universell karaktär såsom mötesfrihet, föreningsfrihet, yttrandefrihet samt tanke- och samvet s och religionsfrihet. Dessa grundläggande rättigheter är redan intagna i och gäller alla människor oavsett om ma n tillhör en minoritet eller ej men är av särskild vikt för minoriteterna . Eftersom friheterna är av stor betydelse för minoritetsskyddet och då konventionen även är öppen för icke-medl emsstater, som således inte kan bli parter till , har det ansetts lämpligt att upprepa dessa grundläggande rättigheter i ramkonventionen. har ratificerat och inkorporerat genom lag och uppfyller de krav som är nödvändiga enligt artikel 7. 5.4.5Religionsfrihet, artikel 8 I artikel 8 vidareutvecklas religionsfrihetsskyddet. Religionsfriheten är grundligt belyst i köpenhamnsdokument och det ansåg s därför lämpligt att även fästa speciellt avseende härvid i ramkon - ventionen. Artikeln kombinerar flera paragrafer från - dokumentet. Svensk grundlag 2 kap. 1 § 6 p RF ger varje svensk medborgare gentemot det allmänna rätt till religionsfrihet. Religionsfriheten gälle r även för utländska medborgare men det fi nns då möjlighet att genom lag införa inskränkningar (2 kap 22 §, 2 st RF). Regler om religionsfriheten finns i religionsfrihetslagen (1951:680). I lagens 1 § sägs att envar äge r rätt att fritt utöva sin religion, såvitt han inte därigenom stör samhället s lugn eller åstadkommer allmän förargelse.