sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — rätten till ersättningen skall upphöra är frågan om endast tillfälliga in- komster bör således inte nämnden bevilja ansökan. I yttersta undantagsfall skall habiliteringspenningen kunna dras in En viktig utgångspunkt för förslaget att införa habiliteringspenning för yngre svårt funktionshindrade personer är att ersättningsperioden skall präglas av aktivitet som leder till att individens utvecklingsmöjligheter tas tillvara. Den enskildes egen motivation har visat sig ofta vara av- görande för utsikterna att nå framgång i ärenden med rehabilitering eller habilitering. Därför skall individen själv avgöra vilken eller vilka aktiviteter som blir aktuella. I kapitel 8 diskuterades om det bör ställas några krav på en individ med habiliteringspenning att ägna sig åt sådana aktiviteter som kan antas bidra till att hans eller hennes möjligheter till utveckling tas till- vara. Det konstaterades att det bör finnas någon form av aktivitetskrav på den enskilde. Ett krav på aktivitet hos den enskilde skulle kunna förmå ansvariga myndigheter att verkligen erbjuda de insaster och ge det stöd till individens habilitering som han eller hon behöver och har rätt till. Någon form av skyldighet för individen att försöka ta tillvara sina utvecklingsmöjligheter är också av betydelse av legitimitetsskäl. Det kan också av andra skäl vara rimligt att ohälsoförsäkringen ställer vissa krav på dem som har habiliteringspenning. Det konstaterades också att det endast i undantagsfall kommer att finnas anledning för att ställa krav på individen. I den mån det blir aktu- ellt att ställa krav torde det i stället vara aktuellt för främst kommuner- na. står det alldeles klart att en skyldighetssida inom habilite- ringspenningen måste inta en undanskymd roll i systemet. I den absolut övervägande delen av fallen är det individens egen motivation och egna val som kommer att avgöra om habiliteringen skall leda till ett positivt resultat. Ett krav på henne eller honom att genomgående ägna sig åt aktiviteter som ansvariga myndigheter förordar hotar därför möjlighe- terna att nå framgång. Det som kan bli aktuellt inom ohälsoförsäkringen är ett allmänt formulerat krav på individen att med hänsyn till sina förutsättningar försöka ta tillvara sina möjligheter till utveckling. I normalfallet kan det däremot inte bli fråga om att styra individens val, utan det är han eller hon själv som med eventuellt stöd från andra myndigheter avgör hur tiden med habiliteringspenning skall utnyttjas. En indragning av ersättningen är den enda sanktion som kan ta till. Ansökan, beslut, och överklagande av beslut ... nämnden att besluta om indragning av ersättningen bör dock bli starkt begränsade. Om den försäkrade har underlåtit att ägna sig åt sådana aktiviteter som kan antas bidra till att hans eller hennes möjlig- heter till utveckling tas tillvara bör kunna inleda en prövning av rätten till habiliteringspenning. En ytterligare förutsättning för att en prövning skall kunna inledas är att den försäkrade dessutom nekar till att ägna sig åt av olika myndigheter erbjudna aktiviteter som rimligen borde kunna leda till en positiv utveckling. Innan en prövning inleds är det dock naturligt att hör sig för med indi- viden om orsakerna till att det inte pågår någon aktivitet. Det kan fin- nas giltiga skäl för individen att vara inaktiv. För att en prövning av rätten till ersättning skall leda till ett beslut om att en habiliteringspenning skall dras in krävs att vissa förutsätt- ningar är uppfyllda. Grunden för en indragning är att individen utan egentliga skäl fortsätter att vara inaktiv och att han eller hon avstår från sådana erbjudna aktiviter som skulle kunna bidra till att hans eller hen- nes möjligheter till utveckling tas tillvara. Enligt detta förslag blir möjligheterna för socialförsäkringsnämnden att besluta om indragning av ersättningen mycket starkt begränsade. Enligt utredningens bedömning torde det därmed inte annat än i yttersta undantagsfall bli akuellt med en indragning av en habiliteringspenning. Utredningens förslag: beslut i ärende om habiliteringspenning skall kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Både den enskilde, och Riksförsäk- ringsverket föreslås kunna överklaga besluten. Reglerna för överkla- gande föreslås vara desamma som gäller för överklagande av beslut i ärenden om förtidspension enligt 20 kap. i AFL. I SOU 1997:166 konstaterades att det saknades anledning att skapa nya överklaganderegler med anledning av införandet av långtidssjukpen- ning. De regler som enligt 20 kap. AFL gäller vid överklagande av be- slut om rätt till förtidspension skall gälla även för beslut om habilite- ringspenning. beslut i ärende om habiliteringspenning skall således kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Både den enskilde, och föreslås kunna överklaga besluten. I de tidigare betänkandena SOU 1997:166 och SOU 1997:189 har ut- redningen föreslagit att ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga i allt väsentligt kan träda i kraft tidigast . Ett par av förslagen i SOU 1997:166 föreslogs dock kunna införas . Det finns en rad omständigheter som talar för en ikraftträdandetid- punkt tidigast . Även om det i och för sig är av värde att ett nytt system kan komma igång är det enligt utred- ningens tidigare bedömning inte praktiskt möjligt med ett ikraftt- trädande förrän tidigast . I proposition 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. har regeringen föreslagit att ett reformerat system för ersättning vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga skall träda i kraft . Bland annat grundas uppfattningen på att det finns flera frågor som bör bli föremål för fortsatt beredning innan regeringen tar ställning be- träffande dessa. I övrigt hänvisas till behovet av att anpassa ett nytt förtidspensionssystem till det föreslagna reformerade ålderspensions- systemet. har antagit regeringens förslag. Vissa av remissvaren på SOU 1997:166 och SOU 1997:189 har gi- vit stöd åt uppfattningen att de nya bestämmelserna inte bör träda i kraft . Bland annat bekräftar att problemen med omprogrammeringen i samband med övergång gör att ikraftträdandet av de delar av utredningens förslag som förutsätter nyprogammering i ADB-systemet kan ske tidigast . Utredningens förslag: Det förslag om ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga för yngre personer m.fl förslag som presenteras i detta betänkande skall träda i kraft . Utredningen finner inga skäl att gå ifrån den tidigare redovisade be- dömningen beträffande ikraftträdandetidpunkt för ett nytt system. Så- väl regeringens och ställningstagande som remissinstan- sernas uppfattning bekräftar att är den tidigaste ikraftträdan- detidpunkt som är praktiskt möjlig. Också de förslag som lämnas i detta betänkande föreslås därför träda i kraft . Därmed kan ett helt nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga träda i kraft vid en och samma tidpunkt. 15.1Tidigare förslag om övergångsbestämmelser I SOU 1997:166 lämnades förslag till ett nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ett nytt system med långtidssjukpen- ning och förtidspension föreslogs i allt väsentligt träda i kraft . På flera punkter krävs en omfattande reglering av hur övergången från det nuvarande till det föreslagna systemet skall gå till. Förslag om övergångsbestämmelser lämnades i SOU 1997:189. Där redogjordes också för ett antal principiella och generella utgångspunk- ter som bör få ligga till grund för en reglering av övergången från ett befintligt system till ett nytt. En grundläggande utgångspunkt är att er- sättningar som har beviljats före det föreslagna systemets ikraftträdan- de så långt möjligt bör bibehållas i princip oförändrade. I detta betänknade lämnas ytterligare förslag om hur ett nytt system bör se ut. De tillkommande förslagen berör huvudsakligen personer i åldersgruppen . Även dessa förslag föreslås träda i kraft den Liksom tidigare finns det behov av bestämmelser som reglerar övergången från det nuvarande till det föreslagna systemet. Endast vissa av de förslag som lämnas i detta betänkande föranleder behov av övergångsbestämmelser. På några punkter där det i och för sig behövs en reglering av övergången från det nuvarande till det före- slagna systemet kan detta fullt ut eller i avgörande delar hanteras av de förslag som lämnades i SOU 1997:189. Ett exempel är den ytterligare höjningen av den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension, från i SOU 1997:166 föreslagna till nu föreslagna . Av flera skäl bör en redan beviljad förtidspension för en person som vid det före- slagna systemets ikraftträdande är löpa vidare . Utöver övergångsbestämmelserna i 1997:189 - främst en teknisk omvandling av ersättningen i form av folkpension, pensionstillskott och ATP till inkomstrelaterad förtids- pension och garantibelopp - krävs ingen ytterligare reglering av sådana fall. Det vore i och för sig önskvärt att också denna grupp kunde få dra nytta av det föreslagna och generöst utformade förhållningssätt till ak- tivitet som präglar förslaget om habiliteringspenning för personer . Av rättsäkerhetsskäl är det dock olämpligt att automatiskt föra över hela denna grupp till habiliteringspenningen. En tänkbar lösning vore att i stället föra över personer som ansöker om att få byta från för- tidspension till habiliteringspenning. För att åstadkomma en sådan lös- ning skulle det emellertid krävas en tekniskt sett mycket komplicerad omräkning av ersättningen, varför inte heller detta är ett godtagbart alternativ. Utredningen hoppas dock att habiliteringspenningens aktiva karaktär får visst genomslag också på yngre förtidspensionärer under den tioåriga övergångssperiod som det kommer att finnas personer med förtidspension beviljad före det föreslagna syste- mets ikraftträdande . Vissa av de tillkommande förslagen i detta betänkande kräver dock särskilda övergångsbestämmelser. Det rör sig då främst om de höjda åldersgränserna för vårdbidrag och handikappersättning. Dessutom för- anleder justeringen av det tidigare föreslaget om höjd nedre åldersgräns för rätt till långvarigt försörjningsstöd en modifiering av en övergångs- bestämmelse som föreslogs i SOU 1997:189. 15.2Tilkommande övergångsbestämmelser med anledning av förslagen i detta betänkande Justerad nedre åldersgräns för rätt till långvarigt försörjningsstöd Utredningens förslag: En person som har sjukbidrag vid införandet av ett nytt system och som inte når skall kunna få sjukbidraget förlängt om han eller hon uppfyller villkoren i övrigt. En sådan förlängning kan dock ald- rig avse än till det år personen fyller . I nuvarande förtidspensions- och sjukbidragssystem är lägsta ålder för rätt till ersättning. I SOU 1997:166 föreslogs i stället som lägsta ålder för rätt till långvarig ersättning från ohälsoförsäk- ringen, som sjukbidraget avskaffas och långtidssjukpenning införs. angavs att förslaget om nedre åldersgräns skulle kunna omprövas i det fortsatta arbetet. I detta betänknade föreslås en justering av det tidigare förslaget om nedre åldersgräns. I stället för en fast 19-årsgärns föreslås att långvarigt försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen i form av långtidssjukpenning eller habiliteringspenning skall kunna betalas ut tidigast det år individen fyller . Förändringen har endast marginell betydelse eftersom en viss födelseårgång är i genomsnitt vid det aktuella . Beroende på när en viss person är född hand- lar det om åldern plus minus någon eller några månader. I SOU 1997:189 föreslogs en övergångsbestämmelse för att hantera situationen för dem som vid införandet av det förslagna systemet är och som har sjukbidrag. Den som har sjukbidrag vid in- förandet och är då sjukbidraget löper ut skall kunna få detta förlängt om kriterierna för detta är uppfyllda. Storleken på ersättningen skall beräknas enligt nuvarande regler. En sådan förlängning kan dock aldrig avse än till dess personen fyller . Eftersom den tidigare föreslagna 19-årsgränsen nu har omprövats krävs en mindre justering av den tidigare övergångsbestämmelsen om unga sjukbidragstagare. Den som har ett sjukbidrag vid införandet av ett nytt system och som inte når skall kunna få sjukbidraget förlängt om han eller hon i övrigt uppfyller villkoren. En sådan förlängning kan dock aldrig avse än till det år personen fyller . Höjd nedre åldersgränsen för rätt till handikappersättning Utredningens förslag: Inriktningen bör vara att en beviljad handi- kappersättning skall löpa vidare enligt de villkor som låg till grund för beviljandet. Handikappersättning utges dels som en självständig förmån, dels som tillägg till pension. En förutsättning för rätt till ersättning är att den försäkrade har fyllt . Rätten till handikappersättning kan be- gränsas till . I detta betänkande föreslås att det inte skall föreligga rätt till handi- kappersättning för merkostnader fram det år en person fyller . Detta föreslås gälla i nor- malfalet, dvs. för den majoritet av ungdomarna som stadigvarande bor tillsammans med båda föräldrarna eller med någon av dem. Däremot skall en person oberoende av bosättning alltjämt kunna få handikapper- sättning om också vissa andra förutsättningar är upp- fyllda. Det krävs regler som kan hantera situationen för personer som har handikappersättning vid införandet av ett nytt system och som inte når . dessa kan ha handikappersättning vid sidan av en förtidspension eller ett sjukbidrag, medan andra kan ha ersättningen som en självständig förmån. Den allmänna inriktningen bör vara att rätten till en beviljad handi- kappersättning inte skall dras in för personer som vid ikraftträdandet av ett nytt system är yngre än den föreslagna nedre åldersgränsen. En be- viljad förmån bör i princip löpa vidare enligt de villkor som låg till grund för beviljandet. Personer som har handikappersättning vid införandet av det före- slagna systemet och som inte når bör ha kvar rätten till ersättning om denna enligt beslutet löper vidare utan en begränsning till . Rätten till handikappersättning föreslås dock omprövas i samband med ett eventuellt beslut om habilite- ringspenning eller långtidssjukpenning. Om rätten till handikappersättning som är begränsad till bör ersättningen löpa vidare till den beslutade tidpunkten. Om därmed rätten till handikappersättning upphör före det år personen fyller bör en eventuell ny prövning av rätt till ersättning göras enligt de föreslagna nya reglerna. Höjd åldersgräns för rätt till långvarigt försörjningsstöd och för vårdbidrag Utredningens förslag: Vårdbidrag för ett barn eller en ungdom bör inte utgå som barnet eller ungdomen har förtidspension eller sjukbidrag. I detta betänkande föreslås att långvarigt försörjningsstöd från ohälso- försäkringen skall kunna betalas ut tidigast det år individen fyller , i stället för tidigast i nuvarande system. föreslås nuvarande rätt till vårdbidrag för föräldrar till barn utsträckas till att gälla även äldre barn och ungdomar, dock längst det år de fyller . Vid ikraftträdandet av det föreslagna systemet kommer det finnas personer som har en förtidspension eller ett sjukbidrag men som inte når . Det bör undvikas att det också skall kunna beviljas vårdbidrag för föräldrar till sådana barn eller ungdomar. Därför föreslås att vårdbidrag för ett barn eller en ungdom inte skall kunna utgå som barnet eller ungdomen har förtidspension eller sjukbidrag. I SOU 1997:166 har utredningen föreslagit att sjukbidraget skall av- skaffas och att en ny ersättningsform, långtidssjukpenning, skall in- föras. Förtidspension och långtidssjukpenning skall föras samman med försäkring för sjukpenning till en gemensam försäkringsgren. Föräld- raförsäkring och ersättning till sjukvård skall avföras från sjukförsäk- ringen och finansieras i särskild ordning. Alla ohälsoförsäkringens inkomstrelaterade ersättningar skall finan- sieras med socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter för anställda och egenavgifter för näringsidkare. Utfyllnad upp till den garanterade grundnivån skall finansieras med allmänna skattemedel. Det samlade förslaget till nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga innebär något sänkta utgifter åtminstone på kort och medellång sikt i förhållande till nuvarande förhållanden. Det finns således inget behov av ytterligare finansiering, utan försäkringen kan finansieras inom ramen för ett oförändrat skatte- och avgiftsuttag utan att ohälsoförsäkringen ökar sin andel av de totala offentliga utgifterna. En sjukförsäkringsavgift på en nivå om av avgifts- underlaget skulle, vid dagens förhållanden och inklusive ålderspen- sionsreformen, räcka för att finansiera inkomstrelaterad inkomstersätt- ning på grund av sjukdom. Denna avgift kan tas ut inom ramen för ett oförändrat totalt avgiftsuttag förutsatt att garantipensioner inom såväl ålders- som förtidspension tillsamman en del av ersättning till sjukvård finansieras med allmänna skattemedel. Utredningens förslag : Inkomstrelaterad habiliteringspenning finan- sieras med socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter för anställda och egenavgifter för näringsidkare. Utfyllnad upp till den garante- rade grundnivån finansieras med allmänna skattemedel. Habiliteringspenning förs samman med försäkring för sjukpen- ning, långtidssjukpenning och förtidspension till en gemensam för- säkringsgren, ohälsoförsäkringen. Ersättningssystemet vid habiliteringspenning föreslås vara identiskt med det som har föreslagits skall gälla för långtidssjukpenning. Det är naturligt att habiliteringspenningen förs samman med försäk- ring för sjukpenning, långtidssjukpenning och förtidspension till en gemensam försäkringsgren, ohälsoförsäkringen. Därmed är det lika- deles naturligt att habiliteringspenningen finansieras enligt samma mo- dell som övriga förmånsslag inom ohälsoförsäkringen. Inkomstrelate- rad habiliteringspenning skall därför finansieras med socialavgifter i form av arbetsgivar- och egenavgift. Utfyllnad upp till den garanterade grundnivån skall finansieras med allmänna skattemedel. I förhållande till förslagen i SOU 1997:166 får de nu presenterade förslagen inte några påtagliga finansiella konsekvenser för ohälsoför- säkringen som helhet. Därmed kvarstår den tidigare bedömningen att en sjukförsäkringsavgift på en nivå om av avgifts- underlaget skulle räcka för att finansiera all inkomstrelaterad ersättning på grund av sjukdom eller med sjukdom jämställda tillstånd. 17 Konsekvenser av förslagen 17.1.1Den samlade effekten av förslagen i detta betänkande Marginella direkta effekter för en liten grupp Förslagen i detta betänkande berör huvudsakligen svårt funktionshind- rade personer i åldrarna 19–. Dessa utgör en liten grupp i det svenska samhället. nybeviljas cirka 2 000 förtidspensioner och sjukbidrag för personer som är . är det 12 000 - 13 000 personer i åldrarna som har förtidspension och sjuk- bidrag. Åldersgruppen svarar för av samtliga förmånstagare, och representerar av systemets samlade utgifter. Sammantaget rör det sig om utgifter på grovt räknat . Det är i perspektivet av dessa storleks- ordningar som de finansiella konsekvenserna av utredningens förslag skall ses. Det bör dock poängteras att andelen i hela gruppen som en gång har beviljats sin förtidspension är betydligt större än vad ovanstående uppgifter antyder. Beräknat nybe- viljandemönster kan man teoretiskt uppskatta att av alla förtidspensionärer kommer att ha blivit beviljade sin förmån före fyllda . Det framgår längre fram i detta kapitel att de förslag till nya regler som presenteras i betänkandet inte bedöms ha några påtagliga finan- siella konsekvenser i det korta perspektivet i förhållande till den ut- giftsnivå som förslagen i SOU 1997:166 innebar. Det är emellertid svårt att få fram underlag som krävs för att mer exakt beräkna det ekonomiska utfallet för vissa av förslagen. Därför presenteras upp- skattningar av de ekonomiska konsekvenserna med i huvudsak kvalita- tiva bedömningar. Det föreslagna systemet innebär i princip ingen förändring av an- talet personer som kan beviljas ett försörjningsstöd från ohälsoförsäk- 196 Konsekvenser av förslagen Precis som nuvarande förtidspensions- och sjukbidragssystem och det tidigare föreslagna systemet med långtidssjukpenning och för- tidspension får en person med långvarigt nedsatt arbetsförmåga av me- dicinska skäl en försörjningsersättning som står i proportion till graden av nedsättningen av arbetsförmågan. Inte heller vad gäller den ekonomiska ersättningen –försörjnings- stöd, ålderspensionsrätt och bostadsstöd – innebär föreslaget några väsentliga skillnader. På det hela taget håller sig ohälsoförsäkringen inom de finansiella ramar som förslagen i SOU 1997:166 innebar. Detta innebär i sin tur en något lägre utgiftsnivå än med nuvarande förtidspensions- och sjuk- bidragssystem. Utredningens samlade förslag gynnar dem som är beroende av försäkringen Även om således förslagen i detta betänkande inte har några påtagliga finansiella effekter på ohälsoförsäkringen som helhet har utredningens samlade förslag, inklusive dem som lämnades SOU 1997:166, betydel- sefulla ekonomiska konsekvenser för personer som är beroende av systemet . Den löpande uppräkningen av garantinivån i förhållande till halva reallönetillväxten bland de förvärvsaktiva utgör en förbättring i för- hållande till nuvarande system för den grupp som kommer in i försäk- ringen som unga och som sedan stannar kvar under en följd av år. Vidare innebär ålderstrappan i garantinivån att de riktigt unga kan se fram emot en ytterligare standardförbättring i takt med ökad ålder upp . Positiva ekonomiska och andra effekter av ett tydligt och generöst förhållningssätt till aktivitet Utredningen är ävertygad om att det föreslagna systemet i högre grad än nuvarande förtidspensions- och sjukbidragssystem kan ge vissa av personerna i de aktuella åldrarna de förutsättningar som krävs för att kunna försörja sig själva helt eller delvis. Därför kan man i ett mer långsiktigt perspektiv räkna med en viss minskning av behovet av för- sörjningsstöd från i första hand ohälsoförsäkringen. En ökad förvärvs- frekvens innebär också ökade materiella värden och skatteintäkter för samhället totalt sett. Till detta skall läggas att det nya systemet lägger grunden för en positiv utveckling när det gäller livsinnehållet för de en- Konsekvenser av förslagen 197 skilda individerna som berörs. Realistiskt sett kan det emellertid inte väntas bli en radikalt förändrad situation i varje enskilt fall. En förtidspensionering innebär i regel betydande sam- mantagna utbetalningarna från ohälsoförsäkringen fram till dess perso- nen fyller och blir ålderspensionär. Redan en liten andel mycket framgångsrika habiliteringsfall kan därför begränsa ohälsoförsäk- ringens utgifter påtagligt. Om en person genom en lyckad habilite- ringsperiod kan bli självförsörjande kan upp mot med förtidspension undvikas. I dagens penningvärde motsvarar detta pen- sionsutbetalningar på . Vid en ökad grad av självförsörjning tillkommer också en rad posi- tiva effekter för de enskilda individerna. Här är det dock inte möjligt att bedöma i vilken utsträckning sådana effekter kan omvandlas till eko- nomiska värden, bl.a. eftersom en positiv utveckling förutsätter att vissa s.k. dynamiska effekter uppstår. Det är därför inte meningsfullt att försöka sätta siffror på den effekt som utredningen dock är över- tygad om kommer att uppstå . En osäker faktor är i vilken ut- sträckning samhällets olika instanser verkligen kan tillgodose de behov av aktiviteter och stöd som finns hos de unga med de svåraste funk- tionshindren. Antalet personer med ersättning Det föreslagna systemet för ersättning till personer innebär i princip ingen förändring av antalet som kan beviljas ett för- sörjningsstöd från ohälsoförsäkringen. finns habilite- ringspenning eller hel eller partiell långtidssjukpenning för dem som har långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl.