sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Eftersom mäklarnas verksamhet till stor del utgörs av verksamhet som annars utförs av försäkringsbolagen och eftersom det finns ett skyddsintresse inte bara för de försäk- ringstagare som är enskilda konsumenter, ser jag det emellertid som en fördel att en och samma myndighet handlägger frågor rörande både försäkringsbolagen och försäkringsmäklarna. Jag menar därvid att det inte framstår som en rationell lösning att låta ha kvar registrering och tillsyn vad gäller mäklarbolagen men låta en annan myndighet handlägga frågorna beträffande de från kundsynpunkt oftast viktigaste personerna i mäklarbolagens verksamhet, nämligen de enskilda försäkrings- mäklarna. Om en statlig lösning väljs bör alltså enligt min mening svara för registrerings- och tillsynsuppgifterna. Vad gäller alternativet att överlåta åt mäklarföreningen att svara för prövningen och registreringen av de fysiska personerna men låta motsvarande uppgifter beträffande mäklarbolagen ligga kvar hos inspektionen, torde en sådan lösning förutsätta att medlemskap i föreningen görs obligatoriskt. Om en mäklare framstår som olämplig kan föreningen avregistrera honom. För det fall det är inspektionen som i sin tillsyn av ett mäklarbolag anser att en till bolaget knuten mäklare är olämplig, får inspektionen påverka bolagsledningen till att få bort personen från registret. I sista hand blir utgången därav beroende av vilken bedömning som mäklar- En komplikation är att det kan visa sig svårt att utforma en från rättssäkerhetssynpunkt godtagbar lösning på frågan hur mäklarföreningens beslut skall kunna överklagas. Vidare torde denna lösning förutsätta att det i praktiken även överlåts till föreningen att bestämma kompetensnivån för mäklarna. Enligt min uppfattning är det inte lämpligt att nu genomföra en sådan genomgripande och i flera stycken komplicerad förändring av lag- stiftningen som det skulle innebära att lägga över registrerings- kontrollen på mäklarföreningen som rimligen måste ha möjlighet att via ingripanden mot ett mäklar- företags ledning få en olämplig försäkringsmäklare avförd från föreningens register. Ett krav på obligatoriskt medlemskap i mäklarföreningen torde dessutom inte vara förenligt med gällande föreningsrättsliga principer. Med hänvisning till det sagda anser jag att de enskilda försäk- ringsmäklarna även i fortsättningen skall registreras samt att det i vart fall tills vidare bör ankomma på att svara för registreringen och den prövning som är förknippad med registreringen. I den nu föreslagna ordningen med krav på att försäkrings- mäklarrörelsen skall drivas i ett aktiebolag kommer alla enskilda försäkringsmäklare att vara anställda i ett sådant bolag eller på annat sätt vara knutna till bolaget. Eftersom försäkringsmäklarnas hantering av sina arbetsuppgifter därigenom kommer att ingå i den verksamhet som står under inspektionens tillsyn framstår det som överflödigt att i lagen särskilt ange att de enskilda försäkrings- mäklarna omfattas av en generell tillsyn. Det bör däremot av lagen såtillvida framgå att de enskilda mäklarna är föremål för tillsyn att, om inspektionen i sin tillsyn över mäklarbolagen finner att en försäkringsmäklare inte uppfyller de krav som gäller, inspektionen skall avregistrera honom eller, i lindrigare fall, meddela honom varning (se vidare avsnitt 14). Med anledning av de synpunkter som framförts från inspek- tionens håll i fråga om tillsynen vill jag understryka att den fortlöpande kontroll som inspektionen gör via bl.a. inhämtade uppgifter och platsbesök – en kontroll som i nuvarande läge med tendenser till överetablering framstår som mycket angelägen – självklart i första hand bör avse mäklarföretagets verksamhet i stort och dess lednings sätt att organisera denna, inbegripet bl.a. kontrollåtgärder för att se till att anlitade försäkringsmäklare uppfyller kraven på god försäkringsmäklarsed och på oberoende m.m. Vad gäller enmansföretagen torde tillsynen automatiskt komma att mera direkt omfatta även försäkringsmäklarens lämp- lighet med hänsyn till nämnda krav. Även i fråga om större mäklarföretag kommer tillsynen självfallet att beröra även de fysiska mäklarna, eftersom de innehar nyckelpositioner i ett mäklarbolags organisation. Men det kan givetvis inte begäras att inspektionen gör en fortlöpande kontroll av varje enskild mäklare. Mot bakgrund av förekommande klagomål från allmänheten och av iakttagelser vid granskningen av ett mäklarföretags verksamhet kan det emellertid uppkomma anledning för inspektionen att närmare syna en viss mäklares hantering av sina uppdrag. Vid missför- hållanden kan inspektionen varna mäklaren eller i grava fall avregistrera denne, eventuellt i kombination med en varning till företagets ledning. Om stora generella brister kan konstateras hos bolagets ledning när det gäller kontrollen av hur de enskilda mäklarna arbetar bör det kunna leda till att bolaget avförs ur mäklarregistret. Även de enskilda försäkringsmäklare som kan kopplas ihop med bristerna bör därvid avregistreras. Som jag ser det kommer inspektionens tillsyn av försäkringsmäklar- verksamheten att i allt väsentligt kunna utföras på samma sätt som för andra institut under inspektionens tillsyn. Två skillnader finns. För det första måste inspektionen beträffande de enskilda mäklarna vid registreringen göra en kontroll av den enskilde mäklarens utbildning och lämplighet. Denna kontroll borde kunna underlättas genom att mäklarföreningen och försäkringsbranschen används som remissinstanser i tveksamma fall. För det andra har inspek- tionen möjlighet att vid ett ingripande mot en olämplig mäklare rikta sig direkt mot mäklaren utan att gå omvägen över försäkrings- mäklarbolagets ledning. Att inspektionen i sådant fall dessutom kan ha skäl att kritisera bolagets ledning och vidta åtgärder mot denna är något som redan berörts. Till resursfrågan återkommer jag (avsnitt 16). Jag vill här endast påpeka att det bör vara möjligt för inspektionen att finna former för att på ett rationellt sätt i registret notera de ändringar som ligger i att en försäkringsmäklare övergår från ett mäklarföretag till ett annat. Mitt förslag: Några särskilda regler ges inte för hur mäklarföretagen skall organisera sin verksamhet. Frågan får bedömas utifrån sundhetsrekvisitet. En prövning skall ske av bolagsledningens lämplighet. Krav ställs på att ett tillräckligt antal registrerade fysiska försäkringsmäklare ingår i styrelsen. Skälen för mitt förslag: Av uttalanden i propositionen med förslag till FML (a. prop. s. 17) framgår att lagstiftaren räknat med att i praktiken flertalet registrerade enskilda försäkringsmäklare skulle komma att arbeta i någon typ av bolag, handelsbolag, kommanditbolag eller aktiebolag. När det gäller aktiebolag synes utgångspunkten då ha varit att försäkringsmäklaren arbetar som anställd i mäklarbolaget. Även FVK har uppenbarligen utgått från att de försäkringsmäklare som arbetade åt ett mäklarföretag skulle vara anställda i detta (SOU 1985:55 s. 171). Utvecklingen har emellertid inneburit att det efter hand uppkommit organisationsbildningar av många olika slag. Med anledning av att vissa av organisationsformerna från olika syn- punkter framstått som tveksamma, har låtit en arbetsgrupp närmare granska försäkringsmäklarnas organisations- former. I arbetsgruppen har ingått även representanter för mäklarna och för försäkringsbolagen. Arbetsgruppens rapport, dagtecknad , har fogats till detta betänkande som bilaga 5. I ett annat avsnitt (avsnitt 14) kommer jag att föreslå att det i lagen införs ett allmänt krav på sundhet i rörelsen för mäklar- verksamhet. I detta krav ligger bl.a. att verksamheten skall organiseras på ett klart och genomskådligt sätt med behövliga kontrollfunktioner inbyggda i organisationen. Mot bakgrund av vad som framkommit i inspektionens rapport om att mäklarbolag använt försäkringsmäklare som varit anställda i andra särskilt inrättade bolag, t.ex. franchisebolag och s.k. lönebolag, finns det anledning att framhålla, att det enbart är i det registrerade mäklarbolaget som förmedlingsverksamheten får drivas. Gentemot kunderna måste det klart framgå att det är mäklarbolaget som svarar för tjänsten, varav följer att mäklarbolagets ledning har ett ansvar för att den enskilde mäklaren iakttar god försäkrings- mäklarsed. För att detta i praktiken skall kunna fungera krävs inte bara att det i bolaget finns registrerade enskilda försäkringsmäklare utan även att det i bolagets styrelse ingår ett med hänsyn till rörelsens omfattning tillräckligt antal registrerade mäklare. En bestämmelse härom bör införas i lagen. Förutom sistnämnda krav bör, på samma sätt som gäller för banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsbolag och värdepappers- bolag, krav ställas på att ledningen för ett mäklarbolag är lämplig för sin uppgift. Med ledningen för ett mäklarbolag förstås styrelse- ledamöter och suppleanter samt verkställande direktören och dennes ställföreträdare. Det är dessa personer som har det yttersta ansvaret för hur verksamheten bedrivs och som därför bör ha de kvalifikationer som fordras för att driva rörelsen på ett korrekt sätt. De bör ha tillräckligt kunnande om verksamhetsområdet, viss erfarenhet från näringsverksamhet samt de personliga egenskaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver. Efter hand kan det givetvis ske förändringar i fråga om de personer som ingår i ledningen. bör därför ha en allmän befogenhet att ingripa om det skulle visa sig att någon person i ledningen inte uppfyller angivna krav. Eftersom en förutsättning för registrering är att lämplighetskravet är uppfyllt kan Finansinspek- tionen ingripa med återkallelse av registreringen. En så ingripande åtgärd som återkallelse förutsätter dock att inspektionen först har anmärkt på förhållandet och rättelse trots det inte har skett . Det kan tilläggas att en motsvarande regel finns för försäkringsbolag, banker, kreditmarknadsbolag och värdepappers- bolag (se 19 kap. 11 § andra stycket 5 a försäkringsrörelselagen (1982:713; ändrad genom SFS 1996:753), 7 kap. 16 § bankrörelselagen (1987:617; ändrad genom SFS 1996:746), 5 kap. 17 § lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag (ändrad genom SFS 1996:751), 6 kap. 9 § lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse (ändrad genom SFS 1996:752) samt prop. 1995/96:173 s. 84 f. Under utredningsarbetet har diskuterats om det finns anledning att gå ett steg vidare och kräva att samtliga försäkringsmäklare som arbetar åt ett försäkringsmäklarbolag också skall vara anställda i bolaget. Frågan är med andra ord om den nuvarande ordningen med s.k. lönebolag och franchisebolag skall tillåtas också i fortsättningen. I den av via en arbetsgrupp genomförda undersökningen (se bilaga 5) har framkommit att flera olika organisationsformer som förekommer kring en försäkrings- förmedlarverksamhet knappast är förenliga med de intentioner som lagstiftaren haft. Arbetsgruppen torde syfta på att lagstiftaren av allt att döma har utgått från att de enskilda försäkringsmäklare, som inte drev verksamhet som enskild näringsidkare, skulle vara anställda i ett mäklarbolag. I stället har det utvecklats olika lösningar med lönebolag och franchisebolag knutna till det registrerade mäklarbolaget. Organisationslösningarna har ibland varit svåröverskådliga. Det har också förekommit att aktörerna i dessa organisationer inte har klarat av att gentemot kunderna uppträda på det sätt som krävs enligt mäklarlagen. Det har sålunda t.ex. förekommit att de fullmakter som utfärdats inte har gällt det i mäklargruppen registrerade mäklarbolaget utan något annat bolag. Här finns givetvis – med hänsyn till kravet på god anskaffningssed – en kontrollskyldighet även för försäkringsbolagen. Skälen till att det i vissa fall har byggts upp ett stort antal lönebolag och franchisebolag kring en mäklarverksamhet har angetts vara dels administrativa, dels, och kanske viktigast, skattetekniska. Som innehavare av ett s.k. lönebolag har mäklaren möjlighet att på ett friare sätt disponera över inkomsterna och därmed skatteplanera, vilket han inte har samma möjligheter till som anställd i ett mäklarbolag. Olika dispositioner som kan vara aktuella är vissa reserveringar och kostnadsavdrag samt skatte- planering i samband med överlåtelser av aktier i det egna bolaget. Investeringar av upparbetade vinster kan också ske på ett enklare sätt än vad som är möjligt inom ett gemensamt mäklarbolag. Det kan antas att sådana och likartade överväganden ligger bakom det sätt på vilket företagen eller företagsgrupperna har organiserat sin verksamhet. Under förutsättning att lönebolaget eller franchise- tagaren är så fristående från mäklarbolaget att det inte är fråga om anställningsavtal, avviker förhållandena inom försäkringsmäklar- branschen inte från förhållandena inom likartade branscher där konsulter ofta används. Ett otillbörligt utnyttjande av skattelag- stiftningen bör därför lösas genom generella ändringar av skatte- lagstiftningen och inte genom åtgärder riktade mot just mäklar- företagen. Det sätt på vilket företagen strukturerat sin verksamhet har fått vissa effekter på momsskyldigheten. Det har från företagens och skattemyndigheternas sida i vissa fall gjorts bedömningen att ett lönebolag i sin funktion av agent eller konsultbolag inte skulle ägna sig åt den momsbefriade tjänsten försäkringsförmedling. Lönebolagen skulle alltså med denna syn vara tvungna att moms- belägga sina debiteringar visavi mäklarbolaget. Detta har i sin tur lett till att lönebolagen av skattebesparingsskäl förhandlat sig till att provisionsbetalningar på ett felaktigt sätt utbetalas direkt från försäkringsbolaget till den enskilde mäklaren i lönebolaget och inte till mäklarbolaget, som faktiskt utfört den tjänst som ersättningen avser. Det bör därför noteras att skatteförvaltningens representant i utredningen framfört att praxis numera utvisar att försäkrings- mäkling kan ske i flera led och ändå vara momsbefriad i varje led. Någon moms avseende utförda förmedlingsuppdrag skall alltså inte utgå på belopp fakturerade från lönebolaget till mäklarbolaget om fakturorna avser provision och inte ersättning för franchising. Konstruktionen med lönebolag innebär dock att mäklarbolaget måste ta ut en avgift och/eller fördela kostnaderna mellan inblandade underordnade lönebolag. Debiterade belopp avser vanligtvis rätten att använda mäklarbolagets firma, nyttja dess resurser, service och goodwill. Vare sig franchiseavgiften eller den inbördes utförda kostnadsfördelningen har därför någon direkt anknytning till förmedlingstjänsten. En bedömning av rättsläget synes numera utmynna i att mäklarbolaget skall momsbelägga dessa belopp. Om mäklarbolaget i det utdebiterade beloppet betingar sig ersättning för en betald ansvarsförsäkring avseende lönebolaget/franchisetagaren får en uppdelning av vederlaget ske på en skattepliktig del – rätten att använda mäklarbolagets namn, nyttja dess resurser etc. – och en skattefri del – ansvars- försäkringen. Tillhandahållandet av en ansvarsförsäkring får anses utgöra en från de administrativa tjänsterna åtskild prestation och utgör således inte något underordnat led i tillhandahållandet av dessa tjänster. En förutsättning för att ansvarsförsäkringen skall kunna undantas från skatteplikt är att den debiteras separat, d.v.s. att vederlaget delas upp i faktura eller motsvarande handling. Är avtalsförhållandet med mäklarföretaget att beteckna som ett anställningsförhållande skall sociala avgifter debiteras och prelimi- nära skatter innehållas avseende till lönebolaget erlagda ersätt- ningar/provisioner. Någon moms skall däremot inte debiteras i dessa fall. Även om jag således inte har funnit skäl att genom särskilda lagbestämmelser inskrida mot hur verksamheten organiseras, kan sundhetskravet innebära begränsningar i möjligheten att fritt organisera verksamheten. Om ett mäklarbolag helt eller till väsentlig del grundar sin verksamhet på försäkringsmäklare, som inte är anställda i bolaget utan som är knutna till bolaget på annat sätt, kan det komma att stå i strid med de allmänna krav på en stabil och genomskådlig organisation som ligger i sundhetskravet. 5.2.4Krav på förhöjt aktiekapital Mitt förslag: Aktiekapitalet i ett försäkringsmäklarbolag skall anpassas till den drivna rörelsen och minst uppgå till . Regeringen eller ges rätt att meddela föreskrifter om högre aktiekapital, om det är motiverat med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Skälen för mitt förslag: Om inte något särskilt sägs i mäklarlagen kommer minimikravet om som aktiekapital att gälla för ett privat försäkringsmäklarbolag (1 kap. 3 § aktiebolagslagen). De högre krav som normalt gäller för finansiella företag har som bakgrund bl.a. det förhållandet att företagen i större eller mindre utsträckning hanterar klienters medel. Detta förekommer i endast mindre omfattning när det gäller försäkringsmäklare. Det är närmast fråga om de fall då en mäklare tar emot medel för erläggande av premie, vilket innebär att medlen skall vidarebefordras till försäkringsgivaren. Därutöver gäller emellertid rent allmänt att ju mer omfattande verksamheten är desto större anledning finns för att ställa krav på att den ekonomiska basen genom aktiekapitalet är av en viss storlek. Härigenom främjas en utveckling mot mäklarföretag med tillräcklig ekonomisk styrka. Det kan i sin tur bidra till en önskvärd stabilitet på försäkrings- mäklarmarknaden med möjlighet för bolagen att på ett uthålligt sätt verka i en alltmer hårdnande konkurrens. Till bilden hör också att de lättnader som jag i det följande kommer att föreslå beträffande villkoren för mäklarföretagens ansvarsförsäkring kan vara ett särskilt skäl för att skärpa kravet på aktiekapital som ett led i skyddet av försäkringskunderna. Mäklarbolagen bör dessutom vara så kapitalstarka att de utan svårigheter kan svara för den självrisk som är förknippad med ansvarsförsäkringen. Det nu sagda kan tala för att det i lagen anges en väsentligt högre nivå för det lägsta aktiekapital som ett mäklarbolag skall ha än det på som gäller enligt aktiebolagslagen. Det bör emellertid finnas utrymme också för försäkringsmäklarbolag med få anställda, kanske med någon speciell inriktning, som gör att bolaget trots en begränsad omfattning kan drivas på ett sunt och – med tanke på kunderna och andra – godtagbart sätt. Storleken på aktiekapitalet bör sålunda bedömas mot bakgrund av såväl intresset att främja tillkomsten av starka företag som intresset att inte onödigtvis hindra etablering av också mindre aktörer på Jag föreslår därför att i mäklarlagen läggs fast ett krav på ett aktiekapital om . I ett bolag med flera anlitade enskilda försäkringsmäklare och med en därav föranledd större omfattning av verksamheten bör aktiekapitalet vara högre. Det är enligt min mening mindre lämpligt att i lag ta in detaljerade regler om kraven vad avser storleken på aktiekapitalet. När det gäller ett nybildat försäkringsmäklarbolag bör bedömning av aktiekapitalet grundas på främst den verksamhets- plan som skall inges vid ansökan om registrering. Bedömningen blir därmed ett inslag i prövningen av frågan om registrering skall Regeringen och, efter dess bemyndigande, Finansinspek- tionen, bör ges rätt att meddela närmare föreskrifter om aktie- kapitalskravet. Föreskrifterna kan ta sikte på såväl den prövning som sker vid ansökan om registrering som när det senare vid en vidgad verksamhet blir motiverat att höja aktiekapitalet. Kraven bör utformas så att det finns ett rimligt förhållande mellan aktiekapitalets storlek och arten och omfattningen av den verk- samhet som drivs av mäklarbolaget. Det ligger självfallet i bolagets eget intresse att ett sådant förhållande är för handen för att verksamheten skall uppfattas som en på ett ansvarsfullt och seriöst sätt driven rörelse. Det kan enligt min mening förväntas att den föreslagna ordningen i fråga om aktiekapitalets storlek kommer att bidra till en önskvärd stabilitet på försäkringsmarknaden. Enligt mitt förslag skall all verksamhet som ett mäklarbolag driver i sin rörelse omfattas av mäklarlagen, således även sidoverk- samheter som lämnat medgivande till. Vid bedömningen av aktiekapitalets storlek måste hänsyn därför tas till sådana verksamheter och de risker som kan vara förbundna med dem. ansåg att det inte var i överens- stämmelse med god försäkringssed och en sund utveckling av försäkringsväsendet att försäkringsmäklare skulle tillåtas att fritt bedriva annan verksamhet än förmedling av försäkring och därmed näraliggande verksamhet (se SOU 1986:55 s. 161 f). Som exempel på näraliggande verksamhet angavs försäkringsrådgivning, sådan juridisk och ekonomisk rådgivning som har samband med försäkringsskyddet, utredningar i olika försäkringsfrågor samt arbete med skadeförebyggande verksamhet (risk management). Skälen för kommitténs ståndpunkt var att en sammanblandning av försäkringsmäklarverksamhet och andra verksamheter kan leda till att mäklaren vid sin förmedling av försäkring tar otillbörliga hänsyn, att mäklaren kan hamna i jävsliknande situationer, att tillsynen över verksamheten försvåras, att oklarheter kan uppstå om ansvarsförsäkringens omfattning samt att kompetensnivån kan bli lägre än annars. Enligt kommittén borde det ankomma på Försäkrings- inspektionen att bedöma dels vad som skulle anses vara med förmedling näraliggande verksamhet, dels vilka slag av annan verksamhet som försäkringsmäklare bör kunna få bedriva och i vilken omfattning detta bör få ske. – Det är oklart om FVK avsåg att FML skulle vara tillämplig även på den tillåtna sido- verksamheten. I propositionen till mäklarlagen (prop. s. 20) förklarade före- dragande statsrådet att han inte var beredd att föreslå några sådana begränsningar som kommittén hade förordat. Han förutsatte att de olika verksamheterna gick att hålla isär. Några begränsningar för mäklarna att driva annan verksamhet tillsammans med försäkrings- förmedlingen finns därför inte. Tilllämpningsområdet för FML är dock begränsat till förmedling av försäkring. reglerad verksamhet som står under tillsyn kan blandas med oreglerad verksamhet som inte står under tillsyn. En möjlighet för försäkringsmäklare att förmedla andelar i värdepappersfonder utan tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse infördes genom en ändring i FML och i lagen om värdepappersrörelse. En förutsättning för att tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse inte skall krävas är att förmedlingsverksamheten endast är en sidoverksamhet till försäk- ringsmäklarrörelsen. Även om tillstånd inte krävs enligt lagen om värdepappersrörelse skall verksamheten registreras enligt mäklar- lagen. Vid denna registrering sker en prövning av mäklarens kompetens och om en ansvarsförsäkring finns som täcker även denna verksamhet. – När det gäller sidoverksamheter inom värdepappersområdet krävs att sidoverksamheten drivs så att den underlättar själva rörelsen. Något motsvarande krav finns inte i mäklarlagen. I den enkät som sänts till samtliga mäklarföretag i har mäklarna under rubriken tillfrågats om bolaget driver även annan verksamhet än sådan som kan betecknas som ren förmedling av försäkring eller av fondandelar. Av totalt 280 tillfrågade mäklarföretag har 195 svarat på enkäten. Av dessa har 155 företag svarat att bolaget inte driver någon annan verksamhet medan resten har svarat att även annan verksamhet förekommer. Som exempel på sådan annan verksamhet nämns bl.a. följande: konsultverksamhet inom försäkring och pension, eko- nomisk konsultverksamhet, skadekonsultverksamhet, tips till andra mäklare (mot andel av provision), konsultuppdrag avseende investerings- och fastighetskrediter, konsult i inredning av hotell och restaurang, deklarationshjälp, utbildningsuppdrag inom försäk- ring, redovisningsverksamhet, skötsel av försäkring, förmedling av förebyggande skydd (larm och kassaskåp), filmproduktion, skogsbruk och egen kapitalförvaltning. – I utredningsdirektiven har som ytterligare exempel på uppmärksammade sidoverksamheter nämnts hästhandel och antikvitetshandel.