sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Om den enskilde tjänar in så höga inkomster att hela förtidspensionen har reducerats bort behåller givetvis han eller hon hela den överskjutande delen. Ut- gångspunkten för förslaget är att stimulera den enskilde förtidspensio- nären att ta egna initiativ. Förslaget grundas på uppfattningen att dagens förtidspensionssys- tem har en utformning som i praktiken ofta är passiviserande och leder till att förtidspensionärer med viss arbetsförmåga avhåller sig från såväl förvärvsarbete som annan aktivitet. En utgångspunkt för förslaget är att det är av största vikt att reglerna i stället utformas så att de stimulerar och lägger så få hinder som möjligt i vägen för förtidspensionärer att återvända till yrkeslivet och uppta andra aktiviteter. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 119 förtidspensionärer under vissa förutsättningar skall kunna förvärvs- arbeta utan att detta i sig leder till en ny prövning av ersättningen inne- bär ett i förhållande till nuvarande system delvis helt nytt synsätt. Den enskilde får en rätt att under vissa förutsättningar fritt utnyttja arbets- förmåga under tid med förtidspension utan att detta i sig föranleder någon prövning av indragning eller minskning av pensionen. Någon begränsning i tiden skall alltså inte gälla för rätten att arbeta under tid med förtidspension. Hel förtidspension skall minskas av den arbetsin- komst som under tid med förtidspension har tjänats in av en förtidspen- sionär i en anställning. I fråga om näringsidkare skall i motsvarande situation kunna besluta om vilande pension. Regeringen och har tagit ställning Sedan förslaget om att ett nytt system för att stimulera förtidspensionä- rer att förvärvsarbeta presenterades i SOU 1997:166 har regeringen i proposition 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. tagit ställ- ning i frågan. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att sti- mulera förtidspensionärer att i större utsträckning ta egna initiativ till att förändra sin situation genom att pröva på att återvända till yrkeslivet och att leva ett aktivt liv. Reglerna bör utformas så att de inte uppfattas som ett hinder för förtidspensionärer som vill pröva på olika möjlig- heter till arbete. Regeringen kan emellertid inte ställa sig bakom ett förslag som innebär en rätt att arbeta och utföra andra aktiviteter och i obegränsad omfattning, utan att detta påverkar rätten till förtidspensionen. En sådan utformning innebär att förtidspen- sion kan bli en försörjningsgaranti som kvarstår även om pensionären varaktigt återfår arbetsförmåga och i princip skulle kunna försörja sig själv genom eget arbete. Även om förslaget stimulerar till arbete så måste det enligt regeringens uppfattning vägas mot det faktum att rätt till förtidspension i ett sådant system skulle kvarstå trots att en person långvarigt visar att han eller hon har en arbetsförmåga. Regeringen menar att detta kan komma att hota systemets legitimitet. har ställt sig bakom regeringens proposition. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237). Enligt utredningens uppfattning bör eventuella problem i legitimi- tetshänseende vara av mindre omfattning när det gäller den grupp svårt funktionshindrade yngre personer som kan komma att beviljas den i detta betänkande föreslagna habiliteringspenningen. Det finns troligen i befolkningen en betydande förståelse för och uppslutning kring tanken att denna grupp på olika sätt bör ges särskilda villkor för att om möjligt 120 Aktivitet under tid med habiliteringspenning kunna kompensera den missgynnade situation de har till följd av sina funktionshinder. Det finns också en betydelsefull skillnad mellan å ena sidan förtidspensionärer och å andra sidan personer med habilite- ringspenning. I fallet med personer med habiliteringspenning kommer det i normalfallet inte att handla om en återgång i arbete, utan om det första försöket på arbetsmarknaden. Risken för problem i legitimitetshänseende torde också vara mindre eftersom habiliteringspenning i sig har en begränsning i tiden. Det kan inte bli tal om en i tiden obegränsad rätt att arbeta utan att detta på- verkar förmånen, eftersom rätten till habiliteringspenning upphör senast vid fyllda . Stommen i ett system för reducering av ersättningen vid förvärvsarbete Vid konstruktionen av ett system för reducering av habiliteringspen- ning vid förvärvsarbete bör motsvarande system som i SOU 1997:166 har föreslagits för förtidspensionärer i princip kunna användas. De grundläggande beståndsdelarna i systemet bör vara: –Det är motiverat att bygga in en viss ek onomisk drivkraft i systemet. Här innebär den i SOU 1997:166 föreslagna reduktionen av för- månen av de intjänade inkomsterna en rimlig lös- ning även för habiliteringspenning. –En person med habiliteringspenning skall vara skyldig att till för- säkringskassan anmäla att han eller hon påbörjar ett arbete och skall därvid även redovisa förväntade inkomster. –skall fatta ett preliminärt beslut om att reducera habiliteringspenningen vid kommande utbetalningar. –eller skall slutgiltigt fastställa reduktionen av habiliteringspenningen. Den konkreta utformningen av systemet föreslås i huvudsak överens- stämma med de förslag som lämnades i SOU 1997:166. Identiska lös- ningar föreslås beträffande skyldighet att anmäla inkomst till försäk- ringskassan, beslut av om preliminär reduktion av ersättningen, slutlig beslut om reduktion, återbetalning m.m., ränta på överskjutande ersättning m.m., ändrad taxering. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 121 Näringsverksamhet under tid med habiliteringspenning Förslaget i SOU 1997:166 innebär att förtidspensionärer under vissa förutsättningar skall kunna förvärvsarbeta utan att detta i sig leder till en ny prövning av ersättningen, och att förtidspensionen reduceras av arbetsinkomsten från en anställning. Denna konstruktion visade sig vara komplicerad att tillämpa i fråga om inkomster från näringsverksamhet, med hänsyn till svårigheten att finna ett adekvat och rättvisande inkomstbegrepp. Det avgörande skälet är att en näringsidkare, till skillnad från en anställd, har långtgående möjligheter att själv styra sin skattepliktiga inkomst mellan åren och till andra inkomstslag genom olika bokföringsåtgärder och andra för- faranden i näringsverksamheten. Det skulle därmed finnas möjligheter för en förtidspensionär med näringsverksamhet att kunna redovisa för- hållandevis låg inkomst, med en motsvarande mindre reducering av förtidspensionen som följd. I sin förlängning kan detta i sig hota legi- timiteten för systemet och därtill innebära en snedvridning av konkur- rensen, till nackdel för de företag som den aktuella förtidspensionären konkurrerar med. Dessutom är det inte alltid så att vad som taxeras som inkomst av näringsverksamhet behöver ha tjänats in genom näringsid- karens egna arbete. Utredningen var därtill tveksam till om skattesys- temet över huvud taget är möjligt att använda som utgångspunkt för ett i detta sammanhang fungerande inkomstbegrepp. Ovanstående invändningar och tveksamheter finns närmare redo- visade i kapitel 14 och i bilaga 3 i SOU 1997:166. I stället föreslogs i betänkandet att en förtidspensionär som skaffar sig inkomster som näringsidkare måste låta pensionen förklaras vilande i motsvarande utsträckning som sådan arbetsförmåga tas i anspråk som förutsattes inte föreligga då förtidspensionen beviljades. En sådan ord- ning får anses vara mindre fördelaktig i förhållande till vad som avses gälla för löntagare. Det är dock möjligt att det för vissa funktionshindrade yngre perso- ner är just inom egenföretagandet som det kan finnas störst möjligheter att finna en egen försörjning, helt eller delvis. Erfarenhetsmässigt har funktionshindrade större svårigheter än andra att få en anställning. Det kan bero på att det krävs anpassningar av den fysiska arbetsmiljön, men också att arbetsuppgifterna som sådana kan behövas skräddarsys. Också sättet att organisera arbetet i stort på arbetsplatsen kan behöva förändras en aning. Det finns också ibland begränsningar av möjlighe- terna att anpassa en arbetsplats, begränsningar som medför att vissa funktionshinder faktiskt innebär ett avgörande handikapp i förhållande till delar av arbetsmarknaden. Vidare måste ibland funktionshindrade också övervinna negativa attityder från olika parter på arbetsplatsen. 122 Aktivitet under tid med habiliteringspenning Det finns fortfarande betydande kunskapsbrister om hur funktionshin- der kan kompenseras med hjälp av tekniska hjälpmedel och föränd- ringar i arbetsorganisationen. Med anledning av ovanstående förhållanden finns det skäl att över- väga om inte näringsverksamhet skulle kunna behandlas annorlunda för denna grupp jämfört med det tidigare förslaget om vilandeförklaring i fråga om förtidspensionärer. I grunden finns förstås samma skattetek- niska svårighet att finna ett adekvat inkomstbegrepp, och därmed finns åtminstone teoretiskt samma risk för snedvridning av konkurrensen. Det finns dock anledning att beträffande yngre funktionshindrade med svåra funktionshinder ha en något generösare syn på möjligheterna att driva en egen verksamhet i kombination med det aktuella avräknings- systemet för försörjningsersättningen. Ett annat skäl för att ha en annan syn på funktionshindrades möjlig- heterna att bedriva näringsverksamhet mot avräkning av försäkringser- sättningen har att göra med att personer med habiliteringspenning ge- nerellt sett är betydligt yngre än förtidspensionärer. Det är därför större ekonomiska värden i form av ett större antal års försäkringsersättningar som ohälsoförsäkringen inte behöver betala ut om individen lyckas för- sörja sig helt eller delvis genom arbete i egen verksamhet. När indivi- den kommer upp och därmed är berättigad till habiliteringspenning kan i bästa fall behovet av försörjning genom för- tidspension ha försvunnit helt och hållet. Även om verksamheten inte har blivit så framgångsrik, kanske den fram till ändå har etablerats på en sådan ekonomisk nivå att personen kan försörja sig delvis på den. I ett sådant fall kan det räcka med en partiell i stället för hel förtidspension vid fyllda . Det kan således vara långsiktigt ra- tionellt utifrån ohälsoförsäkringens perspektiv att visa en viss genero- sitet särskilt då verksamheten b yggs upp. På motsvarande sätt som gäller för annan typ av aktivitet kan näringsverksamheten ses som en investering i minskade försäkringsutgifter . Det krävs en betydande startperiod innan en näringsverksamhet har etablerats ekonomiskt. Att de verksamheter som svårt funktionshind- rade kan tänkas bedriva kan vara starkt specialiserade gör detta än mer gällande. Ett ytterligare skäl för att kunna visa viss generositet beträffande möjligheterna för yngre svårt funktionshindrade personer att driva en egen verksamhet i kombination med det aktuella avräkningssystemet är att det troligen kan vara fråga om ett mycket begränsat antal personer som har reella möjligheter att driva en kvalificerad näringsverksamhet. Omfattningen av eventuella konkurrenssnedvridningar kan antas bli högst marginell, om ens någon. Även om det skulle uppstå vissa pro- blem i detta avseende kan det ifrågasättas om det skulle uppfattas som Aktivitet under tid med habiliteringspenning 123 särskilt stötande att en eller annan ung svårt funktionshindrad person har en kommersiell fördel inom något område. Förhållandet är ju dess- utom i sådant fall av övergående karaktär, eftersom rätten till habilite- ringspenning upphör senast i och med att personen fyller . Trots de invändningar som kan riktats mot en modell med reduce- ring av ersättningen mot inkomst från näringsverksamhet, är det en lös- ning som efter en avvägning mellan de olika intressena kan vara lämp- ligast. Det är kanske en sådan konstruktion som har störst utsikter att kunna leda till goda resultat både för individen och försäkringen. En avräkningsmodell ger en sådan trygghet som kan vara nödvändig för att en svårt funktionshindrad ung person skall våga satsa på en egen verk- samhet, också i blygsam skala till en början. Alternativet med vilandeförklaring av habiliteringspenningen utgör inget formellt hinder för att bedriva näringsverksamhet, men måste an- ses vara en för individen betydligt ofördelaktigare lösning. En vilande- förklaring innebär att det läggs en betydande ekonomisk risk på indivi- den, eftersom ingen ersättning kommer att utges oavsett om verksam- heten genererar någon nettoinkomst eller inte. Denna risk är dessutom större vid habiliteringspenning än vid förtidspension, eftersom habilite- ringspenning bara finns som hel förmån och att därmed en vilandeför- innebär att det inte kan betalas ut något försörjningsstöd över huvud taget. Utredningens föreslag: Under tid med ersättning skall i första hand den försäkrade själv svara för en planering av aktiviteterna. Vid behov skall den försäkrade stödjas av de myndigheter som kan lämna sådant stöd. Ansvarig myndighet skall upprätta en plan om den försäkrade inte kan eller inte vill sköta denna planering eller äg- nar sig åt en åtgärd som enligt lagar eller förordningar kräver sär- skild planering. skall med den försäkrades med- givande ha rätt att få ta del av planer och uppföljningar som görs av aktuella myndigheter. I de fall den försäkrade begär det skall kunna träda i en roll som samordnare av olika insatser. skall också kunna initiera vissa insatser via kontakter med ansvariga myndigheter eller upprätta en rehabiliteringsplan i de fall den för- säkrade och bedömer att arbetslivsinriktade reha- biliteringsåtgärder är lämpliga för personens utveckling. 124 Aktivitet under tid med habiliteringspenning Det kan finnas skäl att i vissa situationer ställa krav på individen när det gäller att vara aktiv och ta tillvara sina utvecklingsmöjlig- heter under tid med habiliteringspenning. I det mån det blir aktuellt är det i första hand kommunerna och endast i undantagsfall försäk- ringskassan som bör ställa sådana krav. Individen skall ha ett förstahandsanvar då det krävs samordning och planering De yngre långtidssjuka och funktionshindrade personer som kommer att bli aktuella för habiliteringspenning skall själva i stor utsträckning styra över den habilitering eller rehabilitering som är aktuell. Det är naturligt att de som kan och själva vill söker upp olika alternativ be- träffande aktiviteter och sysselsättningar, och själva väljer och planerar det som kommer att helt dominera tillvaron . Den som kan och vill skall ha en hög grad av självstän- dighet i habiliterings- och rehabiliteringssituationen. skall den som inte själv kan eller vill planera naturligtvis få den hjälp och det stöd som krävs för att kunna nå ett bra resultat. Sjuka och funktionshindrade yngre personer kan få stöd och insatser från flera olika myndigheter och organisationer, beroende på den situa- tion som individen befinner sig i. Här finns bl.a. skolan, försäkrings- kassan, hälso- och sjukvården, och Arbetsmarknads- verket. Varje sektor har sitt ansvarsområde och sina mål för verksam- heten. I normalfallet är det inte som planerar eller ansvarar för själva de insatser som utgör habiliteringen eller rehabilite- ringen. Vissa individer har flera stödbehov vid ett och samma tillfälle, medan andra har behov av stöd från endast en sektor. Psykiskt sjuka kan t.ex. ha behov av psykiatrisk och somatisk behandling och sociala insatser som personligt stöd, boendestöd, sysselsättning, fritidsverksamhet, hjälp med försörjning, arbetsträning och yrkesinrik- tad rehabilitering. Behoven kan också variera över tiden. Enbart det faktum att en individ behöver stöd från flera olika sektorer innebär dock inte att det finns ett uppenbart och omfattande behov av samordning. I vissa situationer krävs det dock någon form av samord- ning för att insatserna skall leda till ett positivt resultat. Ansvaret för en sådan samordning bör i första hand kunna ligga på individen, men i de fall detta inte är möjligt eller önskvärt skall kommunen eller någon an- nan aktör träda in i rollen som övergripande samordnare. I de fall den försäkrade begär det skall kunna träda i en roll som samordnare av olika insatser. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 125 Behov av personligt stöd Avgörande för om tiden med habiliteringspenning skall leda till ett mer aktivt och självständigt liv är att de personer som får ersättning också har ett direkt och avgörande inflytande över vilka aktiviteter som han eller hon skall ägna sig åt. är det nödvändigt att personen också får det stöd och den hjälp som behövs. I många fall kommer personen själv att vara aktiv och ta de initiativ som behövs. Många funktionshindrade ungdomar har redan ett upp- byggt nätverk av personer som vid behov hjälper dem i olika av seen- den, bl.a. när det gäller kontakter med sjukvård, kommuner och myn- digheter. I andra fall kommer det att krävas ett mer aktivt stöd. Stödbe- hovet skiljer sig därför åt från person till person och kan även skilja från en tidpunkt till annan. Bland annat inom barnhabiliteringen i har det utvecklats en modell – Individualiserade ServiceProgram (ISP) – som innebär att den funktionshindrade personen och/eller dennes familj själva väljer ett antal personer som de anser vara viktiga för att tillgodse personens be- hov. Ett annat exempel är en verksamhet inom som ger råd och stöd till funktionshindrade personer. Verksamheten – , råd, stöd och kunskapscenter – arbetar med information, rådgivning, utbildningar och personligt utformat stöd, enskilt och i grupp, i frågor om personlig assistans, bostad, arbete och annan personlig service. För gruppen psykiskt sjuka personer bedrivs i enlighet med psykiat- rireformen försöksverksamhet med personliga ombud. Flertalet projekt inom detta område har valt att förlägga sin verksamhet inom en redan befintlig organisation, i flertalet fall kommunen. Ombuden har vanligen en bred erfarenhet och utbildning. ISP, och verksamheten med personliga ombud utgör bra exempel på hur ett stöd till svårt funktionshindrade personer kan ut- formas även i systemet med habiliteringspenning. Det kan finnas klara fördelar med att de unga funktionshindrade som det här är frågan om får stöd från personer som inte har en myndighetsutövning. En stödperson kan fullt ut koncentrera sina ansträngningar på den en- skilde individen och dennes behov. går det inte att bortse ifrån att som ut- betalare av ersättningen har ett naturligt intresse av att den enskilde personen är aktiv han eller hon får habiliteringspenning. har därför också ett intresse av att genom kontakter med framför allt den enskilde individen förvissa sig om att det pågår aktiva åtgärder. Det bör också vara naturligt att kassan aktivt stödjer den enskilde individen i dennes kontakter med andra myndigheter eller organisationer om han eller hon så önskar. Framför allt bör kassan ta 126 Aktivitet under tid med habiliteringspenning initiativ i de fall det inte finns någon annan som ger stöd till den en- skilde personen. I de fall personen själv väljer någon annan myndighet eller person som sitt huvudsakliga stöd skall själv- klart respektera detta. Olika myndigheters och organisationers ansvar enligt nuvarande regler Enligt nuvarande regler är det uppgift är att upp- märksamma behovet och ta initiativ till rehabilitering för alla försäk- rade som uppbär någon form av ersättning från socialförsäkringen. För- säkringskassan skall samordna och ha tillsyn över de utredande och andra insatser som krävs för att rehabilitera enskilda. Detta innefattar ansvar för regionalt och lokalt samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter inom detta område. Det innebär också ett över- gripande ansvar för samordning av den rehabiliteringsverksamhet som behövs. För att nå målet kan såväl medicinska, sociala som arbets- livsinriktade rehabiliteringsåtgärder behövas. I an- svar ingår också att ge stöd åt den enskilde i kontakter med andra reha- biliteringsansvariga och verka för att dessa tar en aktiv del i rehabilite- ringsprocessen. skall upprätta en rehabiliteringsplan om den för- säkrade behöver en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd för vilken det kan utgå rehabiliteringsersättning. Planen skall såvitt möjligt upp- rättas i samråd med den försäkrade. Planen skall ange de rehabilite- ringsåtgärder som skall komma ifråga och vem som skall ha ansvaret för dem. Vidare skall den innehålla en tidsplan för åtgärderna och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra rehabiliteringen. Något ansvar att i varje enskilt ersättningsfall upprätta sådan plan föreligger dock inte. Arbetsgivaren har ett förstahandansvar för de anställdas rehabilite- ring. Arbetsgivaren skall i samråd med den anställde klarlägga den an- ställdes behov av rehabilitering i ett tidigt skede och svara för att de åt- gärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Inriktningen skall vara att den anställde skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgiva- ren och att andra alternativ prövas först när dessa möjligheter är ut- tömda. ansvarar för att arbetsmarknadspolitiska åt- gärder ställs till förfogande för de grupper som söker men saknar ar- bete. Länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna har ansvar för att aktiva insatser sätts in för att göra det möjligt för personer som har haft ett arbete att återgå i arbete. Personer som inte har ar- Aktivitet under tid med habiliteringspenning 127 betat skall få den hjälp som behövs för att kunna träda in på arbets- marknaden. Kommunerna har ansvaret för skolverksamheten utifrån de natio- nella mål som anges i skollag, läroplaner och kursplaner. Detta ansvar gäller alla barn och ungdomar, således också elever med funktionshin- der. Skolhuvudmannen är skyldig att se till att barn med behov av sär- skilt stöd får det. För funktionshindrade elever kan stöd ges i form av t.ex. särskilda hjälpmedel, särskilda lärarinsatser, elevvårdande insat- ser, specialanpassade lokaler eller anställning av särskilda elevassis- tenter. Kommunernas socialtjänst har huvudansvaret för att enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) planera, initiera och samordna de sociala insatserna för bl.a. personer med stora och varaktiga funktionshinder. I fråga om de personer som inte omfattas av LSS har kommunerna likartade skyldigheter enligt so- cialtjänstlagen (1980:620). skall enligt socialtjänst- lagen verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Vidare skall man med- verka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och kom- munen har även ålagts att inrätta bostad med särskild service för den som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svå- righeter i sin livsföring och därför behöver sådant boende. Kommu- nerna är ålagda att planera sina insatser för personer med funktions- hinder. Planeringen skall ske i samverkan med och andra samhällsorgan och organisationer. Sjukvårdshuvudmannen har enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ansvar för att erbjuda habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktionshindrade och tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Planeringen skall ske i samverkan med den enskilde. Varje myndighet måste ta sitt ansvar Förslaget om att införa habiliteringspenningen innebär i det här sam- manhanget att de personer som ägnar sig åt någon form av aktivitet får hela eller sin huvudsakliga försörjning från ohälsoförsäkringen. Det samlade förslaget innebär i sig ingen förändring av vare sig de insatser som kan ges inom exempelvis utbildningsväsendet eller arbetsmark- nadspolitik eller av respektive myndighets eller organisations ansvar inom dessa områden. Om utredningens målsättning med habilite- ringspenningen skall realiseras måste varje aktuell myndighet och or- 128 Aktivitet under tid med habiliteringspenning