sou · GLB3106 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessa medel används dock även till bl.a. tonsättare och författare. Uppskattningsvis tillfaller omkring hälften av långtidsstipendierna (ca ) bild- och form- konstnärerna. När det gäller inkomstgarantierna innehas ca en tredjedel av bildkonstnärer. Det skulle kunna innebära att åtminstone mellan fem och tillfaller bild- konstnärer i form av inkomstgarantier. Vidare utgår till den upphovsrättsligt färgade individuella visningsersättningen, som fördelas av BUS. Sammantaget utgår alltså till bildkonstnärerna i olika former av individuella bidrag. Det kan vara av intresse att i sammanhanget nämna ett icke-staligt stöd till unga konstnärer, nämligen de stipendier som fördelas av Kungl. för de fria konsterna () till elever vid Kungl. För fördelning disponerar därvid avkastningen från fem olika fonder, vars har uttryckt önskemål om att lovande elever vid på detta sätt skall uppmuntras. Praxis är att samtliga avgångselever tilldelas stipendier. /97 uppgick det sammanlagda fondkapitalet till ca . Avkastningen på kapitalet, som uppgick till ca , delades mellan de 21 avgående eleverna som var och en erhöll . Hur bör fondmedlen användas? i detta avsnitt har vi redogjort för vissa av de stödformer som förekommer på konstområdet. Man kan därvid dra en första skiljelinje mellan bidrag för kollektiva ändamål, dvs. bidrag som ges till verksamheter som kommer hela eller delar av bildkonstnärsgruppen till godo, och bidrag till enskilda konstnärer. När det gäller de individuellt riktade bidragen kan det, som har framgått, göras en uppdelning mellan bidrag som på olika sätt syftar till att skapa ekonomisk trygghet i det konstnärliga arbetet (t.ex. arbetsstipendier, långtidsstipendier och projektbidrag), bidrag med internationell inriktning och bidrag som avser att fylla vissa sociala syften (t.ex. pensionsbidrag). Dessa individuella bidragsformer är samtliga selektiva på så sätt att de fördelas individuellt efter olika kriterier. En annan möjlighet är att fördela stödet i mera generella former, dvs. att ge bidrag till en krets av konstnärer som uppfyller vissa angivna krav. Om kraven uppfylls fördelas bidraget utan någon subjektiv prövning. Vi menar att samtliga av de nu diskuterade stödformerna i och för sig är tänkbara när det gäller frågan om an- vändningen av de influtna avgifterna. Enligt våra beräkning- ar av förslagets ekonomiska konsekvenser (se avsnitt 2.6.10) kommer vidareförsäljningsavgiften att inbringa mellan sju och . Att vidareförsäljningsavgiften inte kan användas till alla de nu diskuterade ändamålen framstår därför som tämligen klart. I relation till de nu tillgängliga medlen för kollektiva ändamål kan avgiftsmedlen dock bli ett värdefullt tillskott. Utgångspunkten bör därför vara, vilket också nämns i direktiven, att fondmedlen bör an- vändas till något eller några av dessa ändamål. Åtgärder som främjar de kulturpolitiska målen som de lades fast i den kulturpolitiska propositionen (prop. 1996/97:3) bör givetvis prioriteras. Enligt vår uppfattning är det viktigt att i ett längre perspektiv främja konstmarknadens funktion och att därmed skapa ytterligare arbetstillfällen för konstnärer. Vi anser därför att avgiftsmedlen i första hand bör användas till Det kan gälla stöd till förmedling av konst, marknadsföringsinsatser, internationellt utbyte etc. som riktar sig till grupper av konstnärer. Stödet bör därvid ges i form av projektbidrag. Projekt som gynnar unga eller i övrigt ännu icke etablerade konstnärer bör prioriteras. Organisationer som kan bli aktuella när det gäller detta stöd är exempelvis , Grafiska Sällskapet, Konstnärscentrum, Illustratörscentrum, fackliga organisa- tioner inom bildkonstområdet, konstnärskollektiv och kooperativ samt ad hoc-grupper av konstnärer. Även organisationer som främjar konstlivet skulle kunna bli aktuella under förutsättning att de projekt man söker stöd för avser verksamhet som riktar sig till grupper av konstnärer inom de angivna områdena. är det enligt vår uppfattning viktigt med individrelaterade bidrag. En del av kritiken mot den upphovsrättsliga ordningen går ju ut på att det systemet gynnar de redan etablerade konstnärerna. Fondens medel bör därför också kunna användas för individuella insatser för att stödja och stimulera unga och andra icke etablerade konst- närers arbete. Detta bör ske genom att en viss del av de influtna avgifterna används till individuella bidrag. Även de individuella bidragen bör i första hand ges i form av projekt- bidrag, dvs. ges för ett projekt med ett avgränsat mål eller syfte. Enligt vår uppfattning bör även detta stöd ges fram- förallt till de unga eller i övrigt oetablerade konstnärerna, t.ex. konstnärer som har flyttat till . Ett stöd av denna typ torde kunna underlätta dessa konstnärers möjligheter att komma i gång med sin konstnärliga verk- samhet. Bidrag bör därvid utgå till konstnärer som är bosatta i olika delar av landet och som företräder olika genrer, stilar och tekniker. Museerna har uttryckt önskemål om att - om en avgift införs - avgiftsmedel bör avsättas till en fond för inköp av sådana kulturföremål som kan befaras föras ut ur landet och av vilka det inte finns några representativa exemplar i offentlig ägo. Vi vill inte föreslå detta, eftersom vi anser att medlen skall användas för att förbättra villkoren för unga konstnärer - inte för inköp av konst. Ett annat förslag går ut på att avgiftsmedel bör användas för att finansiera ett lärlingssystem på konstområdet. Sådana utbildningssystem faller dock vanligtvis under skolans huvudmannaskap. Den nu föreslagna användningen av avgiftsmedel är därför närmast en fråga om de konstnärliga utbildningarnas innehåll och den ryms inte inom vårt uppdrag. Vårt förslag: och skall var och en inom sitt verksamhetsområde svara för fördelningen av fondens medel. När det gäller frågan om vem som bör ombesörja fördel- ningen av pengarna är det som vi ser det främst och som kommer i fråga. En annan möjlighet som har diskuterats under utrednings- arbetet är att anförtro uppgiften till ett enskilt organ. Det som då ligger närmast till hands skulle vara att staten över- låter till någon eller några av de upphovsrättsorganisationer som hanterar ersättningar enligt systemet med följerätt att också handha fördelningen av fondmedel. Mot en lösning av detta slag talar dock det förhållandet att det inte finns någon organisation som företräder samtliga upphovsmän. Att splittra bidragsfördelningen på flera organisationer anser vi vara mindre lämpligt. Lösningen att lägga denna uppgift på någon av dessa organisationer framstår därför, åtminstone , inte som något bra alternativ. Enligt vår mening bör de influtna avgifterna delas mellan och resp. myndighets specialområde. Regeringen bör i taget bestämma hur stor andel av de tillgängliga medlen inkl. avkastningen var och en skall disponera. Mot bakgrund av att det inte på förhand går att bedöma hur mycket pengar som kan disponeras, bör regeringens beslut uttryckas i relativa termer. Om det inte är aktuellt att rikta medlen till något särskilt ändamål, kan en lämplig uppdelning vara att disponerar tre fjärdedelar av medlen och återstoden, dvs. Kostnaden för den direkta administrationen och för- delningen av stöd ur fonden vid de båda myndigheterna bör, i likhet med vad som gäller för Kammarkollegiets förvalt- ning, betalas med medel från fonden. 2.6.9Avgiftens förenlighet med rådets sjätte mervärdesskattedirektiv Vår bedömning: Avgiften är förenlig med i rådets sjätte direktiv (77/388/EEG) om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsätt- ningsskatter m.m. Vi har tidigare konstaterat att en offentligrättslig avgift av nu aktuellt slag får karaktär av skatt. I direktiven anges att vi skall undersöka en sådan avgifts förenlighet med i rådets sjätte direktiv (77/388/EEG) om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter m.m. Begreppet indirekt skatt används allmänt sett som en beteckning för skatter som tas ut vid omsättningen av varor och tjänster. Man brukar därvid skilja mellan allmänna omsättningsskatter, som i princip träffar omsättningen på alla varor och tjänster, t.ex. mervärdesskatten, och omsätt- ningsskatter på vissa speciella varor och tjänster, s.k. punktskatter. Artikel 99 i EG-fördraget innehåller grunden för har- monisering av medlemsstaternas skatteförfattningar. Den s.k. sekundärrätt som med stöd av artikeln utfärdas på skatteom- rådet sker i normalfallet i form av rådsdirektiv. Grunden för EG:s mervärdesskattesystem utgörs av det s.k. sjätte mervärdesskattedirektivet, som är bindande för hur mervär- desskattelagstiftningen i medlemsländerna skall vara ut- formad. Direktivet, som innehåller detaljerade regler som syftar till att uppnå enhetlighet mellan medlemsstaternas mervärdes- skattesystem, har kompletterats med ett stort antal tilläggs- och ändringsdirektiv. Efter komplette- ringarna regleras i stort sett hela mervärdesskatteområdet. Det finns emellertid inte någon samlad version av direktivet, utan det ursprungliga direktivet och de senare komplette- rande direktiven måste läsas ihop. Direktivet, som har införlivats i svensk rätt genom mervärdesskattelagen (1994:200) och delvis också genom mervärdesskatteförordningen (1994:223), är uppdelat i 21 avdelningar och har tio bilagor. I avdelningarna I-III finns inledande bestämmelser samt bestämmelser om räckvidd och territoriell tillämpning. Avdelningarna IV och V innehåller bestämmelser om skattskyldiga personer och skattepliktiga transaktioner. Platsen för skattepliktiga transaktioner och skattskyldighetens inträde och uttag av skatt regleras i avdelningarna VI och VII. I avdelningarna VIII-XI finns bestämmelser om beskattningsunderlaget, skattesatser, undantag från skatteplikt och avdrag. Avdelningarna XII och XIII innehåller bestämmelser om personer som är ansvariga för skatte- inbetalning och skyldigheter för dessa. I avdelningarna XIV- XVII finns särskilda regler, bestämmelser om förenklings- förfaranden, ett antal olika övergångsbestämmelser och bestämmelser om . Avdelning XVIII rubriceras "Diverse" och i avdelning XIX finns slutbestämmelser. I den näst sista avdelningen (XVIII Diverse) anges i artikel 33 bl.a. att en medlemsstat utan hinder av direktivet kan behålla eller införa punktskatter, stämpelskatter och, mera generellt, sådana skatter, tullar eller avgifter som inte kan karakteriseras som omsättningsskatter. En förutsättning är emellertid att skatterna inte påverkar tillämpningen av gemenskapens övriga bestämmelser, dvs. inte ger upphov till gränsformaliteter vid handel mellan medlemsstaterna. Med andra ord innebär direktivet att det i medlemsstaterna, utöver den genom direktivet reglerade mervärdesskatten, inte får införas skatter o.d. som kan karakteriseras som omsättnings- skatter. Spörsmålet är då vad som avses med begreppet "omsättningsskatt" i artikelns mening. Av artikelns ordalydelse framgår inte vilka typer av skatter som är otillåtna. Ett flertal rättsfall från EG-domstol- en behandlar dock frågan om en skatt skall karakteriseras som en omsättningsskatt. Domstolen har därvid slagit fast att en mervärdesskatt kännetecknas av att den tillämpas generellt på omsättning av varor och tjänster, att den tas ut i alla led av produktionen eller distributionen av varor och tjänster och att den träffar den värdetillväxt - mervärdet - som tillförs i varje led (se t.ex. m.fl., EU-Karnov, femte upplagan, 1996, , s. 909-910). Det sistnämnda innebär att varje led svarar för skatten på det mervärde som tillförts i det egna ledet. Mervärdet får man därvid fram genom att företagen från mervärdesskatten på den egna om- sättningen (den utgående momsen) får dra skatten på förvärven för verksamheten (den ingående momsen). I ett av de s.k. AMBI-målen (Mål 200/90, Dansk Denkavit, etc. v. [1992] ECR I-2217), där ett av infört s.k. Arbejdsmarkedbidrag ansågs vara en skatt som stred mot artikel 33, angav domstolen att det inte - för att en omstridd skatt skall anses stå i strid med direktivet - krävs att den i alla avseenden motsvarar en mervärdesskatt, utan att det är tillräckligt att den uppvisar en del av mervärdesskattens kännetecken. Frågan är då om den nu aktuella avgiften kan karakteriseras som en sådan omsättningsskatt som strider mot direktivet. Vi har i avsnitt 2.6.2 konstaterat att det ligger närmast till hands att i statsrättsligt hänseende betrakta pålagan som en skatt. Eftersom avgiften endast är tänkt att tillämpas på omsättningen av vissa speciella varor är den därvid att betrakta som en punktskatt. Det rör sig alltså inte om en generell omsättningsskatt. Vidare kommer det föreslagna systemet inte att innehålla den avdragsprincip som känne- tecknar mervärdesskatten. Mot bakgrund av det nu anförda synes den förevarande avgiften vara förenlig med direktivet. 2.6.10En uppskattning av de ekonomiska konsekvenserna Vår bedömning: Vi uppskattar att vidareför- säljningsavgiften skulle kunna inbringa mellan sju och till fonden. Som har anförts (se avsnitt 2.6.4) finns det inte någon officiell statistik över vidareförsäljningen på den svenska konstmarknaden. Vi har därvid också nämnt att vi vid våra kontakter med företrädare för konsthandeln visserligen har fått vissa upplysningar om hur marknaden ser ut, men att vi inte har fått del av några statistiska uppgifter rörande vidareförsäljningens omfattning eller några mera preciserade uppgifter i övrigt om konstmarknadens upp- byggnad. Vidare har vi nämnt att vi av tidsskäl inte har haft möjlighet att göra någon djupare undersökning av den svenska konstmarknadens ekonomiska villkor. Av lätt insedda skäl innebär det nu sagda stora svårigheter när det gäller möjligheterna att uppskatta hur mycket en av- giftsordning av föreslagen typ skulle kunna inbringa till fonden. De beräkningar som vi redovisar i detta avsnitt får därför sägas innehålla mycket stora osäkerheter och måste betraktas som grova uppskattningar. Det kan till en början nämnas att man från konsthandelns sida har uppskattat att omsättningen inom den svenska yrkesmässiga konst- och antikhandeln, inkl. auk- tionsföretagens omsättning, torde uppgå till ca . Denna uppskattning av försäljningsvolymen motsägs inte av vad vi har kommit fram till efter att ha tagit del av ett flertal av de årsredovisningar som företagen i branschen har sänt in till . Det norska företaget ger ut ett prisindex som noterar försäljningspriser från auktioner vid bl.a. de flesta svenska auktionshusen. I den senaste utgåvan av indexet - Kunsthuset Prisindeks, Skandinavisk Kunst 1996/97 - finns en redovisning av försäljningspriser från omkring 40 skandinaviska auktionshus, däribland elva svenska. Den innehåller också vissa noteringar av för- säljningspriser på nordisk konst som har sålts i bl.a. och . För att en försäljning skall tas med i redovisningen krävs det dels att konstnären är medborgare i ett nordiskt land, dels att försäljningspriset överstiger . De priser som refereras är s.k. tillslagspriser, dvs. priset exkl. offentliga skatter och avgifter samt provision. uppgick de svenska auktionshusens försäljning av bildkonst av detta slag, enligt indexet, till . av försäljningen, dvs. ca , avsåg vidareförsäljning av upphovsrättsligt skyddad bildkonst och återstoden, eller , gällde vid- areförsäljning av bildkonstverk som inte omfattades av den upphovsrättsliga skyddstiden. Av detta kan man dra slutsatsen att huvuddelen av den nordiska bildkonst som omsätts på den svenska konstmark- naden utgörs av verk där den upphovsrättsliga giltighetstiden gäller. Detta överensstämmer också med vad som har sagts från konsthandelns sida. En 5-procentig avgift på värdet av den vidareförsäljning av icke upphovsrättsligt skyddad nordisk bildkonst som anges i Kunsthusets index skulle ha gett en intäkt till en fond av nu tänkt slag på . Som har framgått omfattar redovisningen i indexet emellertid inte de vidareförsäljningar som avser bildkonstverk där upphovsmannen inte är medborgare i ett nordiskt land. Enligt vad vi har erfarit omsätter denna kategori av konstverk högre belopp än vidareförsäljningen av Man kan därför försiktigtvis göra antagandet att vidareförsäljningen av sådan konst i vart fall skulle ha inbringat till fonden. Dessutom måste värdet av vidareförsäljningen av äldre bildkonstverk i skiktet beaktas. Vidareförsäljningen av konstföremål i denna priskategori omsätter, enligt vad vi har inhämtat, inte obetydliga belopp. Beträffande denna kategori gör vi det försiktiga antagandet att vidareförsäljningen skulle ha inbringat till fonden. Till detta skall läggas den vidareförsäljning av äldre bildkonstverk som sker inom den övriga konsthandeln. Enligt vad vi har erfarit är omsättningen av sådan konst därvid mindre än vid auktions- husen. Även beträffande denna kategori av vidareförsälj- ningar görs därför uppskattningen att intäkterna skulle ha uppgått till . Totalt sett skulle en beräkning utifrån dessa, grovt uppskattade belopp, innebära att omkring 7-7,skulle flyta in till fonden. Ett annat sätt att få en bild av värdet av vidareför- säljningen på den svenska konstmarknaden är att utgå från de uppgifter om konstmarknaden som hänvisade till i den tidigare nämnda utredningsrapporten (se avsnitt 2.2.3). I rapporten utgick man från en av Statens pris- och kartellnämnd gjord undersökning. I denna gjordes en kartläggning som omfattade vidareförsäljningar av originalkonst i gallerier och annan konsthandel samt hos antikvitets- och auktionsföretag. Enligt rapporten omfattades inte brukskonst av kartläggningen. Av rapporten framgår emellertid att undersökningen, förutom bildkonstverk inkl. tredimensionella verk, omfattade glas- och keramikarbeten, vilka ses som brukskonst. Enligt under- sökningen uppgick det beräknade värdet av vidareför- säljningen för till . En avgift på på all vidareförsäljning beräknades i rapporten inbringa 9,. Hur stor del av försäljningen som avsåg skyddade resp. oskyddade verk framgår inte av redogörelsen i rapporten. Om man med utgångspunkt från konsumentprisernas utveckling antar att värdet på omsättningen av bildkonstverk åtminstone har fördubblats , dvs. uppgår till , och att de äldre verkens andel av detta är , kan intäkterna med en 5-procentig avgift grovt räknat bli i storleksordningen 4,5-7,. Dessutom måste det beaktas att den föreslagna avgiften inte enbart skall tas ut på vidareförsäljning av originalkonstverk. Till det skall också läggas värdet på vidareförsäljningen inom den övriga konsthandeln. Sammanfattningsvis uppskattar vi, mycket grovt räknat, att avgiftsordningen skulle kunna inbringa mellan sju och till fonden. 2.6.11En fråga för fortsatta överväganden föreslog i sitt slutbetänkande Översyn av upphovsrättslagstiftningen (SOU 1990:30 s. 546) att, om upphovsmannen inte efterlämnar några arvingar och inte heller har disponerat över rätten genom testamente, ersättningen bör tillfalla den organisation som inkasserar och distribuerar droit de suite-ersättningar i stället för Allmänna arvsfonden. Vi har i avsnitt 2.2.7 nämnt dels att den upphovsrättsliga ersättningsrätten är personlig och inte kan överlåtas, dels att rätten, efter upphovsmannens död, övergår till efterlevande make och arvingar och att den kan testamenteras bort enligt vanliga regler. Detta innebär alltså att varje enskild ersätt- ning skall vidarebefordras till den konstnär som har skapat det konstverk som har sålts vidare. Om konstnären är död, och denne inte har disponerat över ersättningsrätten genom testamente, skall ersättningen i stället distribueras till hans efterlevande make och arvingar. Vid 1995/behandlade , i sitt av godkända betänkande (bet. 1995/96:LU1), bl.a. regeringens proposition om droit de suite (prop. 1994/95:151). behandlades bl.a. två motioner (1994/95:L35 och 1994/95:L36), vilka båda innehöll yrkanden om att ersättningen, i de fall arvingar inte finns eller inte kan nås, skall få användas av den administrerande organisationen för utdelning i form av stipendier till behövande konstnärer. inhämtade yttrande från (1994/95:KrU5y). I y t t r a n d e t ( b e t . 1995/96:LU1 s. 54 f.) uttalades att frågan om ett genomför- ande av utredningens förslag i denna del hade ett nära samband med frågan om en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte omfattades av något upphovsrättsligt skydd. Det anfördes vidare att i båda fallen skulle de inflytande beloppen användas till kollektiva ändamål inom bildkonstområdet. Utskottet utgick därför från att de i motionerna framförda förslagen, vilka ansågs överensstämma med utredningens förslag, skulle komma att övervägas i samband med frågan om införande av en offentligrättslig avgift som komplement till droit de suite. I betänkandet (s. 23) uttalade att det delade uppfattning. Enligt regler (5 kap. 1 §) skall ett arv, i de fall andra arvingar inte finns, tillfalla Allmänna arvsfonden. Fondens rätt är därvid att betrakta som en arvsrätt (se , Kommentar till , Del I [1-17 kap.], Arv och testamente, fjärde upplagan, 1993, s. 125 och rättsfallet NJA 1957 s. 764). Detta innebär att Allmänna arvsfonden är arvsberättigad i de fall andra arvingar eller testamentstagare saknas. Av detta följer alltså att i de fall konstnären inte har några andra arvingar eller i testamente förordnat om rätten till ersättning, rätten skall tillfalla Allmänna arvsfonden. Någon rätt för de distribuerande organisationerna att i fall som dessa ta hand om pengarna för t.ex. kollektiv fördelning föreligger således inte. Det skulle kunna finnas skäl att överväga en annan ordning för dessa situationer. En möjlighet som man då kan tänka sig är att ersättningarna tillfaller den fond som vi föreslår skall inrättas. En sådan lösning skulle emellertid innebära ett visst avsteg från de principer som bär upp den upphovsrättsliga ersättningen. Det förtjänar dock att påpekas att lösningar av detta slag förekommer i bl.a. dansk, finländsk och isländsk rätt (se avsnitten 2.4.1, 2.4.2 och 2.4.3). Den nu nämnda frågeställningen tas inte upp i våra direktiv och den ryms inte inom vårt uppdrag. Vi har därför inte ansett att vi närmare bör överväga och ta ställning till hur denna fråga bör regleras. Vi föreslår att den tas upp i annat lämpligt sammanhang, t.ex. vid en kommande översyn med anledning av ett eventuellt EG-direktiv om följerätt. Enligt våra direktiv gäller för vårt arbete de generella kommittédirektiv som regeringen har utfärdat om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konse- kvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). 3.2.1Regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) Detta direktiv innebär att vi från ett antal olika utgångs- punkter skall belysa de regionalpolitiska konsekvenserna av våra förslag till lagstiftning. Om vi lägger fram förslag till omorganisationer eller bildandet av nya myndigheter skall vi redovisa överväganden om decentralisering och lokalisering utanför . De lagstiftningsförslag som vi lägger fram medför i viss begränsad utsträckning att ett antal befintliga myndigheter får nya uppgifter. De verksamhetsförändringar som därvid blir aktuella torde dock inte vara av den omfattningen att de innebär att myndigheterna behöver organiseras om. Några regionalpolitiska överväganden krävs därför inte. I sammanhanget kan nämnas att ett av målen med kulturpolitiken är att alla skall ha möjlighet att uppleva kultur och ägna sig åt eget skapande oberoende av var de bor (se prop. 1996/97:3 s. 29). När det gäller fördelningen av avgiftsmedel förutsätter vi därför att de fördelande organen strävar efter att uppnå en proportionellt sett jämn geografisk spridning av de olika bidragen. 3.2.2Offentliga åtaganden (dir. 1994:23) Enligt detta direktiv skall vi förutsättningslöst pröva om det offentliga åtagande som är föremål för vårt uppdrag bör vara en offentlig angelägenhet.