sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Speed and anonymity are exploited. The illegal manufacturing of, and trading in, drugs is a typical example of what organized crime involves itself with. Other examples are illegal traficking in aliens, trafficking in women and children, illegal trading in stolen vehicles, protectionism, paid assassinations, economic fraud and money laundering. Organized crime is already well established in the EU. The Italian Mafia is an obvious example. Even so, it is disturbing that similar criminal organizations have gained a foothold in the candidate countries and, from all appearances, are on the increase. This negative development is influenced by criminal groups in , and . This cannot help but affect the situation in EU countries. Among the more loathsome elements is the traffic from east to west in women and children. The Central and Eastern European candidate countries are also important transit countries for the international illegal drugs trade. The candidate countries are in the process of up their defence against organized crime. They are being assisted by the EU and its member states, including . They have signed the international drugs conventions and some of them have signed the international convention on money laundering. However, their work is being hampered by lack of resources and by corruption within the and customs systems. The conclusion must be that the candidate countries' membership of the EU will benefit all parties if, and to the extent that, the governments of the new member states are able to control the crime situation in their own countries. For this to be possible, the full support of the EU and its member states is required. In addition, greater mutual confidence is necessary between the participating authorities in all the countries concerned. It would be wrong, however, to concentrate only on the situation in the candidate countries. The fight against organized crime is already a pan- European, not to say global, issue, which puts great demands on EU cooperation today. Within the EU, a development would seem to be under way which is pointing the way forward. Whereas measures were previously directed at drawing attention to and identifying different types of international crime, the focus is now on organized crime per se. Council gave its support in to the proposals made by the for coordinated measures against organized crime. The proposals are of a practical nature and include measures aimed at facilitating cooperation between the various crime-fighting authorities in the member states. The future task of Union, including Europol, is a delicate one. Strategic crime-fighting issues must be dealt with in a way that respects the national independence of the member states. The fight against crime must be effective, at the same time as the principle of the rule of law is observed, and the rights and privacy of the individual are respected. After all, it is these values that the fight against crime sets out to protect. For 's part, one consequence is the demand for increased measures on the part of the authorities whose job it is to fight organized, international crime. Their task is to prevent organized crime from becoming established in our country in an increasingly open Europe. To do this can require a great deal of resources. In addition, it also requires that perseveres with its support measures which began nationally or through the EU and other international organizations. The research on which this report is based has clearly indicated a number of basic points: Firstly: The free movement of persons is one of the fundamental freedoms of Union and will represent, when it has been achieved, a considerable step forward. At the same time it poses a challenge to existing member states. This challenge will be heightened when the freedom is extended to the candidate countries. should improve its aliens control, both at its external frontiers and within the country. Secondly: Illegal immigration and organized crime are already plaguing the member states of Union. Organized crime has its roots both inside and outside the Union. Illegal migration and the apparently increasing amount of organized crime in the candidate countries represent a threat, irrespective of the answer to the enlargement question. The best way of dealing with this threat is to involve the candidate countries in a process that culminates in EU membership. In those cases where it is successful, the governments of the candidate countries will be co-workers in the ongoing work to defeat illegal migration and organized crime. Membership would not then mean that a problem arises, but that a solution is found. For 's part, proper efforts from the legal authorities concerning international coooperation are needed. Thirdly: If the candidate countries are to be co-workers in the work of creating a European Union of freedom, security and , there has to be confidence and trust between the old and the new member states. Even if the new members adopt the whole of the Union's JHA area acquis, which they probably will, its practical application is still uncertain. The greatest problem is weaknesses in the national legislation and administration of the candidate countries. In consequence, the Union and its member states, including , must continue to broaden their assistance. tillsatte regeringen sju utredningar med uppdrag att utreda konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för Sverig e samt, i andra hand, för unionen som helhet och kandidatländerna. De n inom tillkallade utredningen har haft till uppgift att utreda konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete omfattar invandring, asyl, polis- oc h tullsamarbete, kontroll av unionens yttre gränser, kamp mot narkotika- missbruk, internationella bedrägerier och organiserad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samarbete. Enligt direktiven (dir. 1997:17) skall utredningen ta som utgångspunkt en utvidgning som gäller samtliga elva aktuella kandidatländer, varvid sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning även bör beaktas. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Enligt direktiven skall utredningen utgå från en utvidgning, som omfattar samtliga elva aktuella kandidatländer. Också sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning bör därvid beaktas. I enlighet härmed behandla s kandidatländerna, i viss mån med undantag för , som en helhet i denna rapport, framför allt när det är fråga om utredarens egn a bedömningar. Någon differentiering av tländerna görs alltså inte, även om det finns klara skillnader dem emellan på de områden som denna utredning behandlar. Dessa skillnader redovisas i den mån fram- ställningen kräver det. Härvid blir den viktigaste, men inte den enda , utgångspunkten kommissionens offentliggjorda länder- yttranden. utgör i jämförelse med övriga tio kandidatländer dock ett särfall. Landet har inte samma politiska och ekonomiska bakgrund. har också ) ett associeringsavtal slöts mella n republiken och Europeiska gemenskaperna ) haft nära förbindelser med EU. Det arbete som pågår i övriga kandidatländer i form av upp - byggnaden av en demokratisk rättsstat och en väl fungerande mark - nadsekonomi är inte på samma sätt aktuellt för del. s ansökan om medlemskap ledde också till ett positivt yttrande frå n kommissionen 1993. Denna inställning har återupprepats vid ett flerta l tillfällen från EU:s sida. beslutade i att medlemskapsförhandlingar skulle inledas med sex månade r efter regeringskonferensens avslutande. Utredaren har därför valt att i huvudsak behandla konsekvenserna av en utvidgning med de tio central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna. Uttrycket kandidatlän- derna avser dessa tio stater om inte annat anges. Det är naturligtvis så, som också sägs i direktiven, att nya medlemmar av Europeiska unionen måste kunna uppfylla unionens samlade regel- verk, inte minst när det gäller området samarbete i rättsliga och inrike s frågor. Utredaren har försökt visa v ad detta innebär. Europeiska unionen bör, enligt utredarens mening, ses som en förtroendepakt. Inte minst den fria rörligheten för personer i ett utvidgat EU förutsätter att de de ltagande länderna har förtroende för varandras förmåga att i praktiken efterleva de inbö rdes åtagandena (regelverket). Efterlevnaden sker emellertid i huvudsak på nationella villkor i vad gäller rättsväsende och förvaltning. Det är dä rför en naturlig uppgift för en utredning som denna att sök a belysa vilka de krav är som kan ställas på kandidatländerna för at t förtroendet skall inställa sig. Frågan kan också ses i ett litet annat perspektiv. EU:s senaste fördragsrevision (1997) uppställer ett nytt mål för medlems- staternas samarbete. Det talas om att utveckla unionen till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för personer garan - teras som lämpliga åtgärder vidta s för kontroll av yttre gränser, invandring, asyl samt förebyggande och bekämpande av brottslighet . Detta mål har säkerligen stöd av flertalet medborgare i unionen s medlemsstater. Utredaren har valt att spegla detta i rapportens namn. Det nya målet förpliktar inte bara nytillkommande utan även nuvarand e medlemsstater liksom unionens egna centrala organ. Det sistnämnda leder över till frågan vilken förmåga att förverkliga och förvalta det eftersträvade området med frihet, rättvisa och säkerhet so m unionens centrala organ har. Vid en bedömning av detta bör hållas i minnet att samarbetet i rättsliga och inrikes frågor också efte r fördrag srevisionen till stora delar kommer att vara mellanstatligt till sin karaktär. Slutligen uppkommer frågan om vilka uppgifter vår ege n lagstiftning och vår egen förvaltning ställs inför vid en utvidgning av E U. Utredaren har sökt belysa detta, i enlighet med direktiven, men har därvid ställts inför ett dilemma. Det är ju nämligen så att det är och kandidatländernas frigörelse som väckt de frågor i sak som denn a rapport behandlar ) främst frågorna om migration och om gränsöver - skridande brottslighet. Enligt detta sätt att se behöver alltså vidta åtgä rder , och inte först som en konsekvens av en kommand e utvidgning. Utredaren har inte förmått att alltid skilja det ena från de t andra. Här har talats om . Detta regelverk, ibland kallat l´acquis communautaire, skildras i sitt sammanhang med sakfrågorna. Eftersom det är Unionsfördraget i dess lydelse efter so m kommer att gälla för nya medlemsstater i EU har utredaren utgått från de n lydelse Unionsfördraget och EG-fördraget erhållit genom den fördrags - revision som genomfördes i , trots att fördrags - ändringarna (Amsterdamfördraget) ännu inte konstitutionellt godkänts av EU:s medlemsländer. har det varit nödvändigt vid redogörelse n fö r det hittillsvarande samarbetet på området rättsliga och inrikes frågor att utgå från , dvs. den nuvarande lydelsen a v Unionsfördraget. En redogörelse för den rättsliga grund på vilke t samarbetet står på har inte kunnat undvikas. Utredaren kan endast beklaga att det är som det är, dvs. D e fö rändringar av Unionsfördraget som skedde på området geno m Amsterdamfördraget innebär emellertid egentligen inte några materiella ändringar i fråga om samarbetets sakområden, utan är huvudsakligen av formell art, t.ex. i form av ändrade förfarande-, behörighets- oc h beslutsregler. I en rapport om konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrike s frågor har i synnerhet två ämnesområden framstått som centrala fö r utredaren. Dessa är migrationsfrågorna, inbegripet flyktingpolitiken, och kampen mot den gränsöverskridande kr iminaliteten. Grundläggande i ett utvidgningsperspektiv är emellertid också beaktande av att rättstatsprin- cipen uppfylls och hur den yttre gränskontrollen sköts av medlems - staterna. Medlemskap i förutsätter att sökandelandet är att betrakt a som en demokratisk rättsstat. En förutsättning för fri rörlighet i en union vars målsättning är frihet, säkerhet och rätt visa är dessutom att medlems- staterna har förmåga att skydda sina medborgare bl.a. genom utövande av en effektiv kontroll av unionens yttre gränser. Hur det förhåller sig p å dessa områden tas därför upp särskilt i avsnitten 3 och 4. Utredaren har i mycket liten utsträckning gjort eget fältarbete . Uppgifterna i rapporten om olaglig invandring och om organiserad brottslighet bygger på redan tillgängligt utredningsmaterial. Ej heller har några besök gjor ts i kandidatländerna. Eftersom så stått till buds för arbetets genomförande, har utredaren bedömt att sådana (me d nödvändighet mycket korta) besök inte skul le ge kunskaper motsvarande de ekonomiska och tidsmässiga kostnaderna för sådana besök. Uppgifter om lagstiftning, förvaltning och andra relevanta förhållanden i kandidat- länderna har emellertid varit tillgängliga. De svenska beskickningarna i kandidatländerna har rapporterat till utredningen. Rapporter från polisens och tullens sambandsmän i dessa länder har utnyttjats. Ett mycket stor t material föreligger också från olika internationella organi-sationer oc h instanser, inte minst kommissionen. Kommissionens yttran-den om kandidatländerna har tagits som en (men alltså ej enda ) viktig utgångspunkt för utredarens egna bedömningar. Utredaren har tillsammans med sekreteraren besökt EU:s rådssekreta- riat, kommissionen, UCLAF och svenska representationen i samt tyska Bundeskanzleramt, utrikes- och inrikesministerierna samt tull- enheten vid finansministeriet i . Utredaren har dessutom ensam besökt () i . De svenska ambassaderna i , , och har bistått med bedömningar. Slutligen har , Generaltull - styrelsen och aktivt bistått utredaren med material och analyser. Det underlagsmaterial som har använts redovisas i bilaga 2. Utredaren har i enlighet med sina direktiv samrått med den av regeringen tillkallade utredaren professor , som haft i uppdrag att utreda konsekvenserna av utvidgningen för personers fri a rörlighet m.m. (A 1997:03). Däremot har utredaren inte kunnat lä gga den utredningens överväganden rörande framtida befolkningsströmmar til l grund för sina bedömningar. Anledningen till detta är att beräkningarna i fråga avser arbetskraftsströmmarna m.m. från och till kandidatländerna efter medlemskapet. Detta är en helt legal konsekvens av medlemskapet. Den bedömning som framför allt kan göras från svensk sida på de t området avser behov av övergångstider innan den utvidgade gemen - samma arbetsmarknaden förverkligas. Detta är något som faller utanfö r denna utredning. Till utredningsarbetet har knutits en informell referensgrupp. Deltagare har varit från departementsrådet , från kansliråden och samt departementssekreteraren , från kanslirådet , från byråchefen och länspolismästaren , från avdelningsdirektören samt från verksjuristen . Utredaren har referensgruppen att tacka för kontroll av sakuppgifter och för att utredningen är verklighetsföran - krad. Avsnitten 57 har också sakgranskats av departementsrådet r . Utredaren står ensam för de bedömningar som görs och för de slutsatser som läggs fram. Sovjetväldets sammanbrott och järnridåns fall åren 1989 )1991 innebar en omvälvande förändring såväl för de länder som ingick i detta som fö r medlemsstaterna i Europeiska unionen. Till den förra gruppen länder kan räknas inte bara de tio stater som har ansökt om medlemskap i , utan också staterna i vad som var samt och andra länder i Oberoende Staters Samvälde (OSS). Till de senare hör, om man ser saken i ett europeiskt perspektiv, i första hand och Vit - . Gemensamt för alla dessa central- och östeuropeiska länder är at t frigörelsen betytt en forcerad övergång från planekonomi till mark - nadsekonomi som de tidigare samarbets- och styrningsstruktu- rerna inom området i långa stycken har brutit samman. Som en reaktion mot tidigare hårda begränsningar infördes en liberal regim när det gäller rätten att resa in i och ut ur det egna landet. Effekterna har visat sig på må nga sätt. För denna utredning är i synnerhet de effekter a v intresse som har att göra med människors fria rörlighet och med dennas skuggsida, den illegala migrationen och den gränsöverskridande brotts - ligheten. En återhållande faktor, när det gäller mi grationen, är den demografiska utvecklingen i Öst- och samt . Befolknings - utvecklingen i kandidatländerna visar samma stagnerande tendens som i EU. Flera av kandidatländerna beräknas visa sjunkande befolkningstal . Likväl har stora befolkningsomflyttningar skett inom det forna Sovjet- väldet. Som exempel kan nämnas att uppskattningsvis två miljone r människor nu lever i sedan de efter lämnat andra OSS-stater. Ett annat exempel är . Sedan landet blev självständigt har joner människor vandrat in i och mer än 1,1 miljoner ut ur landet. Men även vid sidan av dessa stora migra- tionsflöden som inte, med undantag för flykten från , har berört , kan noteras en stor ökning i människors rörlighet. Som exempel kan nämnas att antalet gränspassager in i och ut ur n var 1995. Detta är en tiodubbling sedan mitten av 1980- talet. Från kommunisttidens instängdhet har alltså utveckl ats till ett land med öppna och väl trafikerade gränser. Till viss del återspegla r statistiken över rörlighet i Öst- och också flyktingström - mar, även om mörkertalet säkerligen är stort. Såväl som S och kandidatländerna är i betydande grad transitländer för legal oc h illegal migration som ofta har som mål. Detta, liksom att de öppnare gränserna kan ge större spelrum för de n gränsöverskridande brottsligheten, måste oroa också EU-länderna. De t senare fenomenet existerar redan i EU-länderna själva. Det nya är att de gamla samhällsstrukturernas upplösning i sam t har gett en grogrund för och ett nytt verksamhetsfält fö r organiserad brottslighet i form av bl.a. narkotikahandel, människosmugg- ling, illegal handel med stulna fordon och vapen samt penningtvätt. , övriga OSS och kandidatländerna är exempelvis alla, i varie - rande utsträckning, transitländer för den internationella narkotika - handeln. På tysk sida har konstaterats att människosmuggling och annan gränsöverskridande kriminalitet tidigare var närmast okända företeelse r längs den (då stängda) tyska östgränsen men att situationen nu är e n annan. ) 1996 ansökte tio central- och östeuropeiska sam t baltiska stater (kandidatländerna på denna utrednings språk) om m edlem- skap i Europeiska unionen, nämligen , , , , , , , , och . Unionen har välkomnat ansökningarna (se närmare avs nitt 2.3.1). Skälen härtill är många. På området rättsligt och inrikes samarbete, som denn a utredning handlar om, är målet att länka in samhällsutvecklingen i kandidatländerna i de banor som utstakats i EU och dess medlemsstater. Genom en tillväxt i ekonomin, genom medlemskap i och genom de åtaganden detta innebär kan en utveckling undvikas, där förhållandena i kandidatländerna destabiliserar också förhållandena i EU:s nuvarand e medlemsstater. Ett omfattande kontaktnät och ett samarbets- och stödprogram har byggts upp för att underlätta kandidatländerna s närmande till EU. Detta berörs i sitt sammanhang med de olik a sakfrågorna i denna utredning. Här skall endast konstateras att vad som också är mycket angeläget, enligt utredarens uppfattning, är at t motsvarande kontakt- och stödprogram upprättas i förhållande til l och OSS. För regeringarna i dessa länder är det, liksom fö r kandidatländernas regeringar, av stor vikt att kunna hänvisa till inter- nationella överenskommelser (t.ex. när det gäller flyktingfrågor elle r narkotikahandel) för att i det egna landet kunna genomföra reformer . Samarbetet med och OSS är dock ännu i sin linda på de om - råden som denna utredning behandlar. Här återstår mycket att göra o m EU vill undvika en situation, där förhållandena i de länder som inte blir medlemmar av EU destabiliserar utvecklingen i de nya medlemsstaterna. På grund av sitt geografiska läge löper dessa senare risken att importera problem från sina grannar, alltså en analogi till den situation EU-ländern a själva befinner sig i förhållande till kandidatländerna. 2.2.1Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor av och dess bakgrund Den fria rörligheten för personer ingår bland de målsättningar för den inr e marknaden utan inre gränser och med fri rörlighet för varor, personer , tjänster och kapital som finns fördragsfäst i nuvarande artikel 7 a i EG - fördraget. Målet var ursprungligen att fullt ut genomföra fri rörlighet på samtliga fyra områden . Så skedde också i stort sett utom i fråga om fri rörlighet för personer. Fri rörlighet för EU -medborgare gäller visserligen i fråga om rätten att fritt flytta inom unionen och ta anställning, bedriva ekonomisk verk- samhet och tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat samt stann a kvar där efter anställningens slut. Även fami ljemedlemmar, oavsett med- borgarskap, omfattas av denna rätt. Fri rörlighet för andra än arbetstagare och egna företagare, t.ex. studenter, forskare, pensionärer och andr a självförsörjande personer, föreligger också under förutsättning at t vederbörande inte ligger värdlandet till last. Däremot har det ännu int e varit möjligt att helt genomföra fri rörlighet i den meningen att man fritt kan passera unionens inre gränser utan att bli föremål för personkontroll av något slag. Oenighet har nämligen rått om hur artikel 7 a i EG - fördraget skulle tolkas. Striden har gällt möjligheterna att utöva person- kontroll, t.ex. passkontroll, vid de inre gränserna. Med andra ord om rätten till fri rörlighet i detta hänseende endast omfattar EU-medborgare eller även medborgare från andra länder än EU:s medlemsstater (med - borgare från tredje land). Den förstnämnda åsikten har företrätts a v . Denna fråga har emellertid numera fått sin lösning genom artikel 73j i EG-fördraget, vilket innebär att rätt till fri passage a v unionens inre gränser utan att bli föremål för personkontroll kommer att gälla också för medborgare i tredje land. Priset för denna överenskom - melse, som nåddes i och med fördragsrevisionen i , var att och medgavs undantag. Dessa två stater kommer således att ha rätt att företa personkontroller vid alla sina gränser även . Fri rörlighet för personer i form av avskaffande av identitetskontroller vid de inre gränserna förutsätter att andra åtgärder för att garanter a medborgarnas trygghet och säkerhet, s.k. kompensatoriska åtgärder, först har vidtagits. Till dessa åtgärder hör att medlemsstaterna ha r betryggande yttre gränskontroller som kan stå emot smuggling av varor eller personer och olika former av gränsöverskridande organiserad brottslighet, att d e kan bemästra olaglig invandring m.m., att de har en samordnad viserings-, asyl- och invandringspolitik, att de har metoder att komma till rätta med olaglig narkotikahantering eller annan grov organiserad brottslighet i det egna landet och förmåga till samarbete med andra medlemsstater s myndigheter, t.ex. tull och polis. Detta tänkande ) där samarbetet grundas på behov av nödvändig a kompensatoriska åtgärder ) har dominerat . , som skildras i det följande, är ett klart exempel . Först i och med fördragsrevisionen i har samarbetet i rättsliga och inrikes frågor fått en självständig grund. Ett av EU:s uttalade mål är att bevara och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel B i Unionsfördraget). Ett samarbete i rättsliga och inrikes frågor förekom redan före Unions - fördragets tillkomst mellan medlemsstaterna. Detta skedde dels formlöst i olika samarbetsorgan mellan EU:s medlemsstater, dels inom ramen för andra internationella organisationer som t.ex. . grundades med uppgift att bl.a. vidmakthålla oc h utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna . Arbetet inom har resulterat i ett antal konventioner på de t rättsliga området.