sou · GLB3121d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Gemensamt för de tre försöksskolorna är att de länge har gjort pedagogiska försök som griper in i det mesta som händer i skolan. I dessa försök är elevinflytandet mer utvecklat än på andra håll och ele- verna har större inflytande över läroprocesserna. De dras in i en under- visning där social fostran och förmedling av ämneskunskaper är tätt sammanvävda, där ämnesintegrationen är långt utvecklad, där kontak- terna med det omgivande samhället är många och de kreativa ämnena har ett stort utrymme. Genom omfattande enkäter och långa intervjuer fick Illeris fram att skillnaderna mellan dessa två elevgrupper är marginella när det gäller sådant som elevernas fortsatta utbildning, deras val av yrke och nuva- rande sociala ställning samt i vad mån skolan har gett dem nyttiga kunskaper. Det finns inte heller några större skillnader när det gäller t.ex. litteraturläsning och idrottsutövande mellan de två elevgrupperna. Men där tar likheterna slut: Det finns tydliga skillnader mellan elever från försöksskolor och elever från jämförelseskolor när det gäller grundläggande hållningar och värderingar. Sådant som rör inställningen till könsroller, medinflytande, uppfostran, un- dervisning, politik, inställningen till EG och Nato, till folkkyrkan, till möj- ligheterna att påverka sitt arbete osv. ; sådant har med skolan och skolgång- en att göra. [..] Har man gått i försöksskola ökar benägenheten att intressera sig för demokratifrågor, arbeta för jämställdhet mellan könen och förhålla sig självständigt och kritiskt i samhällsfrågor. Har man gått i en jämförelse- skola [..] ökar på motsvarande sätt benägenheten att hålla fast vid traditio- nella värderingar och anpassa sig i stället för att ifrågasätta. Exemplet visar att det kan ta mer än innan man kan ut- värdera viktiga sidor av en utbildning. Därmed inte sagt att det inte finns andra viktiga sidor som går att utvärdera här och . Uppföljning och utvärdering bör gälla både kortsiktiga och långsiktiga effekter. 107 SOU 1996:22, s. 192–197. 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 179 /LIKA METODER OCH PERSPEKTIV Det behövs både kvantitativa och kvalitativa utvärderingsmetoder. De kan komplettera varandra och ge en mer nyanserad bild av det man vill studera. dominerar de kvantitativa metoderna, och därför är det angeläget att satsa på att utveckla former för uppföljning och utvärde- ring som är av en kvalitativ natur. Vi har tidigare pekat på att kunskap och kontext hänger ihop. Det en människa lär sig, lär hon sig i ett sammanhang, och den kunskap som hon tillägnar sig är formad av detta sammanhang. Det betyder att när man utvärderar hur en skola har lyckats med sitt arbete bör hela miljön ingå i bedömningen, alltså också sådant som jämställdhet, trygghet, kulturell mångfald och inflytande. Först när utvärderingen innefattar ALLA sidor av verksamheten kan man tolka resultaten, och också veta någonting om hur man ska gå till väga för att förändra situationen. Vi menar att det är viktigt att kombinera hårda och mjuka data. Sta- tistik kan ge ett bra underlag och fungera som signaler om att någonting är fel, men måste kompletteras med analyser och undersökningar. Det är ett generellt problem, att man gör undersökningar och samlar in data, som man sedan inte gör någonting med. Den typen av datainsamlingar kan göra mer skada än nytta och leda till besvikelse och uppgivenhet hos dem som deltar. I diskussionen om en likvärdig skola används begreppet KVALITETS S¤KRING allt oftare. Begreppet är etablerat i näringslivet, framför allt i varuproduktionen. Enligt den svenska standarden för ter- minologi på kvalitetsområdet definieras kvalitetssäkring som alla pla- nerade och systematiska åtgärder [som är] nödvändiga för att ge till- räcklig tilltro till att en produkt kommer att uppfylla givna krav på kva- litet. 108 Om det t.ex. gäller en vara som ett kylskåp eller en tjänst som en flyttstädning, är det ganska lätt att tänka sig att det går att göra en kvalitetssäkring enligt definitionen. Men utbildning av barn och ung- domar är någonting mer komplext, och tanken kan ledas fel om man använder ett begrepp av det här slaget. Kritikerna av ett alltför snävt synsätt på kvalitetsfrågorna menar att begreppet KVALITETSUTVECKLING passar bättre för tjänsteproduktion, inte minst på skolområdet. 5TV¤RDERING P¥ OLIKA NIV¥ER Vi ska i det här avsnittet kortfattat försöka att beskriva de olika nivåer- na för uppföljning och utvärdering, som vi ser dem. 108 Svensk standard, SS 02 01 04. 180 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING En viktig del i utvärderingen är när den enskilde eleven själv re- flekterar över sitt lärande och sin utveckling, och funderar över vad hon eller han har lärt sig. Lärarna behöver kunskap om vad som händer i skolan, om skolans processer och resultat. De har behov av instrument som hjälper dem att reflektera kring sitt arbete och vilket resultat som det har gett. Uppfölj- ning och utvärdering är viktigt för att lärarna ska kunna utveckla un- dervisningen. Rektorn är huvudansvarig för en skolas pedagogiska utveckling, och har en nyckelroll när det gäller uppföljning och utvärdering av verk- samheten. Det är mycket som hänger på rektorns förmåga att ta till vara var och ens erfarenheter och bidra till att göra dessa erfarenheter till en gemensam egendom. Det är rektorns ansvar, inte bara att det upprättas en arbetsplan för skolans verksamhet, utan också att uppföljningen och utvärderingen ingår i ett vettigt sammanhang. Kommunerna har som huvudmän för skolan ett ansvar för att verk- samheten följs upp och utvärderas. Vi ser skolplanen som kommunens främsta instrument för styrning, och därmed också för uppföljning och utvärdering. När skolorna i en kommun formulerar mål, planerar åtgär- der och utvärderar dessa, bör utgångpunkten vara skolplanen. Den kommunala nivån representerar, förutom huvudmannens intres- se för verksamheten, den representativa demokratins intresse. Kommu- nerna har ett kostnadsansvar för skolan och deras uppföljning och ut- värdering måste omfatta kostnadsaspekter. En kommuns skolväsende är av intresse för alla invånare i kommunen, i första hand i deras egenskap av medborgare, men också som skattebetalare. Det intresset gäller alla medborgare – även de som inte har egna barn i skolan. Kommunerna måste lämna underlag för den uppföljning och utvär- dering som ska ske på nationell nivå. Därför finns det specifika krav från staten på kommunerna när det gäller uppföljning och utvärdering. Kommunerna är skyldiga att upprätta en skolplan och att lämna upp- gifter till regeringen, eller till den myndighet som regeringen bestäm- mer, om sitt skolväsende. 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING UR ELEVERNAS SYNPUNKT Erfarenheten visar att också små barn kan reflektera, och till och med formulera sig, kring sin egen utveckling: så ritade jag förut – så ritar jag i dag.109 I utvärderingen kan man ta vara på elevernas erfarenheter 109 ; minnesanteckningar från seminarium om uppfölj- ning och utvärdering . 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 181 och förmåga till reflexion och hjälpa dem att lära sig att se på sig själva och på sin egen utveckling. kan elevernas erfarenheter bidra till att utveckla undervisningen. Utvärdering på elevnivå blir då både ett individuellt projekt för att främja det egna lärandet och den egna utvecklingen och en viktig del av en kollektiv process, som handlar om samspel och samarbete och om hur den enskildes erfarenheter kan gag- na helheten. Det är uppenbart att elever har ett behov av att deras eget arbete ut- värderas. Det handlar om vilka resultat de åstadkommer, men också hur de studerar. Lärarnas bedömningar av elevernas prestationer – som ofta resulterar i graderade betyg – är någonting som de flesta tar för givet, men det är viktigt att eleverna lär sig att också själva bedöma sitt arbe- te. Att t.ex. kontinuerligt dokumentera sitt arbete, t.ex. i dagboksform, är ett sätt att utveckla en mer nyanserad syn på vad man gör, vad man lär sig, vad man har svårt för osv. Kamraterna är ofta underskattade som bedömare. Det är klart att det finns en omfattande informell bedömning, som eleverna i en klass gör av varandra och uttrycker mer eller mindre öppet. Men det blir någon- ting annat om elevernas förmåga att analysera och värdera varandras arbete och prestationer tas till vara och blir en självklar del av under- visningen. Elever har rätt att bli tillfrågade och respekterade i utvärderingen av undervisningen och av skolans verksamhet i stort. Det finns många vittnesbörd från elever om att de har svårt att nå fram med kritik och förslag till förändringar. Sådana vittnesbörd redovisade vi i vårt tidiga- re betänkande om elevinflytande. Om eleverna får uppleva att deras synpunkter efterfrågas av lärarna, att deras åsikter respekteras och kan leda till förändringar, tillägnar de sig en positiv bild av utvärdering och hur en verksamhet kan utvecklas. 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING UR L¤RARNAS SYNPUNKT För lärare handlar uppföljning och utvärdering dels om eleverna och dels om undervisningen. Lärarna bedömer hur eleverna arbetar i skolan och vilka resultat som de åstadkommer. Lärarnas observationer ska kunna ligga till grund för betygsättningen, men de måste också för- medla sina intryck och reflexioner till eleverna. I bästa fall kan det bli regelbundet återkommande enskilda samtal som förs i en avspänd at- mosfär; både lärararna och eleverna känner att det går att ge kritik och föreslå förändringar utan att den ena eller andra blir sårad och låser sig för vidare kommunikation. Utvecklingssamtalen i kan vara ett exempel på sådana samtal. 182 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING En negativ sida av skolans traditionella kultur är att det anses som självklart att lärarna säger vad de tycker om eleverna och deras presta- tioner, medan det kan vara tabu för eleverna att kritisera sina lärare. Denna obalans i relationen mellan eleverna och lärarna underblåses av betygssystemet. Det är en utbredd uppfattning bland eleverna att deras betyg drabbas om de kritiserar en lärare. Det har betydelse för utvärderingsmöjligheterna om varje lärare ar- betar för sig eller ingår i ett arbetslag. I det senare fallet har de ett gemensamt intresse av att utveckla undervisningen, och de kommer varandra närmare genom arbetet. Det är inte ovanligt att flera av med- lemmarna i ett arbetslag är med på samma lektion, t.ex. när eleverna ska redovisa ett temaarbete. Därifrån är steget inte så långt till att lärar- na bestämmer sig för att göra systematiska observatio- ner av varandras undervisning. Att gemensamt analysera undervis- ningsprocessen blir då ett gemensamt arbete för arbetslaget och ett stöd i ansvaret för kvalitetsutvecklingen. Också personalens del av utvärderingen i skolan måste således ses både som en individuell och en kollektiv process. Den enskilde läraren, antingen hon arbetar i ett lag eller inte, ingår i ett sammanhang och hennes erfarenheter måste återspeglas i det sammanhanget. Här vill vi anknyta till den tidigare diskussionen om decentraliseringens lokala arenor och betydelsen av skolplaner och lokala arbetsplaner som ut- gångspunkt för dialogen i skolan och mellan skolan och företrädarna för kommunen. För att skapa helhet och sammanhang i skolans verk- samhet behövs gemensamma mål och en gemensam planering. Vi menar att arbetsplanen är den naturliga platsen för de mål som har satts upp för arbetet; den blir då den givna utgångspunkten för skolans upp- följning och utvärdering. Ett fungerande system för uppföljning och utvärdering kan varken bygga på enbart en styrning uppifrån, eller en ensidig självutvärdering. Den måste i stället utgå ifrån en dialog mellan olika aktörer, och mellan aktörer på olika nivåer. Dialogen kan skapa förståelse och ge perspek- tiv och bidra till att många i skolväsendet utvecklar sin förmåga att klargöra vad de vill och att presentera ett resultat så att många männi- skor kan ta del av det och förstå det. Uppföljning och utvärdering som ett led i skolans styrsystem kan inte diskuteras skilt från andra frågor som rör skolans mål, styrning och ut- veckling. Vi har tidigare i detta betänkande på flera ställen understrukit vikten av uppföljning och utvärdering, t.ex. när vi skriver om avskaf- 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 183 fandet av centrala timplan och om jämlikhet i skolan. Men framför allt har vi gjort det i samband med resonemangen om de- centralisering, det tema som går som en röd tråd igenom hela betän- kandet. Vi upprepar inte de argument för decentralisering som vi har fram- fört i de inledande kapitlen. Här tar vi i stället upp den avgörande bety- delse som uppföljning och utvärdering har för att det mål- och resulta- torienterade styrsystemet ska fungera, och därmed för att decentralise- ringen ska bli framgångsrik. Med framgångsrik menar vi att decentrali- seringen leder till utveckling, frigör kreativitet och ger lust och arbets- glädje till alla som arbetar i skolan. &OKUS P¥ DEN KOMMUNALA OCH LOKALA NIV¥N Den uppföljning och utvärdering som sker i regi, och som dessutom kommer att förstärkas i enlighet med strategin i regeringens utvecklingsplan, innebär att den nationella nivån, enligt vår mening, är relativt väl tillgodosedd. Vi vill därför flytta fokus till uppföljningen och utvärderingen på den kommunala och lokala nivån. Kommunernas och skolornas ansvar för att planera och genomföra verksamheten inom ramen för nationella mål och riktlinjer ställer höga krav på dem; krav inte bara på att planera och genomföra en verksam- het med en hög kvalitet, utan också på att kunna redovisa för verksam- heten. Kommuner och skolor måste kunna presentera sin verksamhet och sina resultat på ett sådant sätt att de kan följas upp både på lokal, och nationell nivå. Redovisningarna bör kunna utgöra un- derlag för en kontinuerlig utveckling av den egna verksamheten. De ska kunna användas som underlag för en dialog i skolan och mellan den enskilda skolan och kommunens företrädare. Också elever och föräld- rar bör kunna ta del av resultaten. Planer och resultat måste därför re- dovisas på ett sätt som gör det möjligt för en lekman att förstå intentio- nerna, att ta del av målen och att konstatera i vilken mån som målen har nåtts. I detta sammanhang är det viktigt att stryka under att uppföljningen och utvärderingen av en skolas verksamhet måste börja med en nulä- gesbeskrivning. En sådan utgör plattformen för arbetsplanens mål, prioriteringar och åtgärdsprogram. Målen får inte vara orealistiska önskelistor eller bygga på hypotetiska antaganden om vad man skulle kunna göra om man hade ett annat läge, andra resurser eller andra för- utsättningar i övrigt. 184 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING .¥GONTING SJ¤LVKLART OCH NATURLIGT Vi tror inte att brister i dagens uppföljning och utvärdering av skolan i första hand kan lösas med kurser och studiematerial i utvärderingsme- todik, i konsultbaserade projekt eller i punktvisa insatser. Vi menar i stället att det i första hand handlar om en attitydförändring. Uppfölj- ning och utvärdering måste bli någonting självklart och naturligt i sko- lans värld och genomsyra hela verksamheten, på alla nivåer. Hur får man till stånd denna attitydförändring? Vi tror att flera åt- gärder måste till. Det handlar om att beslutsfattare på alla nivåer ställer tydliga krav. Skollag, läroplaner, kursplaner och skolplaner ska inne- hålla tydliga krav, och gör det redan i stor utsträckning. Men det räcker inte med att ställa krav; man måste också få igång dialoger. De som efterfrågar redovisning av resultat måste ta del av redovis- ningarna, kommentera dem och lägga dem till grund för åtgärder. För att kommunernas skolplaner och de lokala arbetsplanerna ska bli vikti- ga instrument i verksamheten, måste de utformas tillsammans med dem de berör. De måste följas upp, utvärderas och revideras i en löpande process. När elever märker att deras synpunkter tas på allvar och leder till önskvärda förändringar, när lärare ser att deras arbete ger resultat som uppmärksammas, då först blir uppföljningen och utvärderingen en självklar del av verksamheten. Det är en viktig uppgift för skolledarna att stödja eleverna och lärarna i deras utvärdering av det egna och det gemensamma arbetet. Vi tror att detta kommer att leda till att efterfrå- gan ökar på kunskaper och erfarenheter som kan förbättra och förfina utvärderingsmetodiken. Men vi menar således att det är viktigare att börja med att skapa en efterfrågan på sådana kunskaper, än att börja med kursverksamheten. Skolledningen är länken mellan skolan och omgivningen. Det är skolledningen som har ansvaret för att resultatet av uppföljningar och utvärderingar sammanfattas och blir tillgängligt för föräldrar, politiker, förvaltningstjänstemän, lokala medier, myndigheter och andra intres- senter. Härutöver måste skolledningen också arbeta i den andra rikt- ningen, dvs. fånga upp synpunkter från föräldrarna och förmedla dem in i verksamheten och anpassa mål och direktiv från politikerna till skolans förhållanden. Skolans folk klagar ofta på att politiker och tjänstemän i kommunen visar ett alltför svalt intresse för arbetet i skolan och inte efterfrågar information. kan lärare och skolledare vara dåliga på att re- dovisa vad de gör, på att berätta om sina framgångar och om vilka svå- righeter som de stöter på. Detta skulle en fungerande dialog kunna råda bot på. Lärare och skolledare behöver ge sin syn på sitt arbete och på skolans utveckling och få förståelse för sitt perspektiv. 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 185 så mycket viktigare när mängder av beslut ska fattas i kommunerna, och inte längre kommer som detaljerade anvisningar från staten. I samma riktning verkar kommunernas ekonomi. Om en kommun är tvungen att genomföra sparbeting för att minska sina totala utgifter, behöver beslutsfattarna underlag för sina ställningstaganden. Skolleda- re, lärare och föräldrar måste kunna hävda det berättigade i skolans verksamhet och motivera utgifterna för den. En speciell svårigheter utgör problemen med att knyta ihop redovis- ningen av hårda och mjuka data. På skolområdet handlar det framför allt om kopplingen mellan ekonomi och pedagogik. Det är mot den bakgrunden som tanken på något slags pedagogiskt bokslut har väckts. Det skulle kunna vara ett försök att på ett samlat sätt presentera både ekonomisk och pedagogisk information – och att visa på samban- den mellan resurser respektive resultat i pedagogiska termer. På andra områden (både i näringslivet och i offentlig förvaltning) finns det erfarenheter som kan tas till vara. började dis- kussionen om sociala bokslut och ett och annat företag gjorde försök med ett sådant. Utvecklingen gick emellertid långsamt och tog ny fart först ; företagens intresse berodde på hög frånvaro och personalomsättning, vilket ansågs ohållbart i längden. Under låg- konjunkturen dalade sedan intresset på nytt. En erfarenhet som man har gjort är att beteckningen socialt bokslut är missvisande och kan leda utvecklingen fel. Den ger ett intryck av att det skulle vara möjligt att uttrycka allting i siffror och få in dem på ett enhetligt sätt i ett bokslut. Vad det i stället handlar om, menar man, är att ta fram data om frånvaro, arbetsskador, rehabi- litering, personalomsättning, trivsel, kvalitet m.m. som ett komplement till det traditionella ekonomiska bokslutet. För att komma längre med idén om pedagogiskt bokslut skulle det behövas forskning och försöksverksamhet. 2ISKER MED BRISTER I UTV¤RDERINGSSYSTEMET Decentraliseringen och den därmed sammanhängande utvärderingen kräver förtroende, tid och ansträngning. Riskerna är flera. Det finns redan tendenser i den allmänna debatten till att döma ut decentralise- ringen innan den knappt har kommit igång. Brister i utvärderingen är bara en del av problemet, men dagens debatt understryker ändå behovet av att skolans uppföljning och utvärdering fungerar. En annan uppenbar risk är att man fastnar i en mät- och provhysteri, där ytan blir viktigare än djupet. Vissa av skolans resultat är relativt lätt att beskriva i kvantitativa termer; i betyg, provresultat och oveder- 186 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING Men de kvantitativa metoderna, siffrorna och mätresul- taten ger, som vi har försökt att visa ovan, bara en del av sanningen och framför allt ger de inte svar på vad konstaterade brister egentligen be- ror på och vilka åtgärder som skulle råda bot på dessa brister. 3KOLPLANER OCH UPPF¶LJNING I SKOLLAGEN I skollagen ändras rubriken för 2 kap. från Den kommunala or- ganisationen för skolan till Den kommunala organisationen för skolan. I 8 § förtydligas kraven på kommunernas skolplan, så att det klart framgår av lagen att det av skolplanen ska framgå vilka åtgärder och områden som kom- munen prioriterar för vilken planen gäller. Till 2 kap. flyttas också de föreskrifter i 15 kap. som rör skol- huvudmannens skyldighet att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. I skollagen förs in en bestämmelse om att kommunen konti- nuerligt ska följa och utvärdera det egna skolväsendets verksam- het och resultat och att det av skolplanen ska framgå hur detta ska ske. I skollagens 15 kap. Övriga föreskrifter skärps formuleringen så att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, får större möjligheter att ingripa om en kommun grovt, eller , har åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen. Vi har ingen övertro på lagparagrafer och statliga föreskrifter. Verklig- heten är betydligt mer svårstyrd än så. Ändå menar vi att det är viktigt att man i de föreskrifter som måste finnas är tydlig. Skollagens krav måste vara så klara och bjudande att de går att utvärdera. Det yttersta medlet för uppföljningen av efterlevnaden av nationella mål för skolan är möjligheten att vidta åtgärder och besluta om sanktioner. De bestämmelser som styr kommunernas ansvar när det gäller upp- följning och utvärdering av skolans verksamhet och statens möjligheter SOU 1997:121 5PPF¶LJNING OCH UTV¤RDERING 187 att ställa krav på resultatredovisning finns i skollagens 2 kap. 110 Den kommunala organisationen för skolan och i 3 kap. Övriga föreskrifter. Bestämmelserna har huvudsakligen en administrativ karaktär; de handlar mer om organisation än om innehåll. Vi föreslår att 2 kap. i skollagen får en ny rubrik: Den kommunala organisationen och DET KOMMUNALA ANSVARET F¶R SKOLAN Ändringen avser att markera att staten inte bara har synpunkter på hur den kommunala organisationen för skolväsendet ska se ut, utan också understryker det kommunala ansva- ret för att verksamheten fungerar enligt fastställda mål och riktlinjer. De föreslagna förändringarna i 8 §. innebär en skärpning av kraven på kommunens skolplan. Med de föreslagna skrivningarna vill vi under- stryka kommunernas ansvar för att det finns en reell plan för utveck- lingen av kommunens skolväsende med en tydlig åtgärdsplan. Skolpla- nen ska inte upprepa det som redan står i skollagen, läroplanerna och kursplanerna. Lag och förordning gäller och ska inte behöva några yt- terligare preciseringar. Skolplanen bör i stället ange de områden som kommunen avser att prioritera som skolplanen gäller för. Planen ska ge information om vilka mål som kommunen sätter upp för skolans utveckling , vilka åtgärder man tänker vidta och vilka satsningar man avser att göra. När det gäller utvärderingen av skolan vill vi ställa krav på kommu- nerna att ett program för denna uppföljning och utvärdering ska finnas med i skolplanen. Vi föreslår därför att skollagens 2 kap. 8 § förtydli- gas så att det av skrivningen klart framgår att kommunen kontinuerligt ska F¶LJA OCH UTV¤RDERA DEN OCH RESULTAT SAMT ATT DET I SKOLPLANEN SKA SKA SKE står det att kom- munen ska följa och utvärdera skolplanen. Vi menar att det är bättre att skriva att kommunen ska följa och utvärdera skolans verksamhet och resultat, inte bara den verksamhet som omnämns i skolplanen. Vi vill också ställa krav på kommunerna att ett program för denna uppföljning och utvärdering ska finnas i skolplanen.