sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade genom beslut chefen för , numera för , att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om perso- nal, statsbidrag till trossamfunden, trossamfundens skattestatus och stat- kyrkareformens finansiering. Med stöd av detta bemyndigande utsågs f. landshövdingen att vara utredare. Såsom sakkunniga förordnades fr.o.m. t.o.m. ombudsmannen , ombudsmannen , ombudsmannen , generalsekreteraren , f.d. kanslirådet , departementssekreteraren , ekonomisekreteraren , fr.o.m. t.o.m. musikdirektören och ombudsmannen och fr.o.m. t.o.m. departe- mentssekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. t.o.m. kammarrättsassessorn, numera departementsrådet, , kanslirådet , rådmannen , personal- sekreteraren och förhandlingsdirektören . Till sekreterare förordnades fr.o.m. t.o.m. hovrättsassessorn och avtalssekreteraren . Utredningen har antagit namnet Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. I och med att jag nu överlämnar detta betänkande, personal, är uppdraget avseende personalfrågorna slutfört. Övriga frågor redovisas i betänkandet Stöd, skatter och finansiering, som överlämnas . a)Förslag till bestämmelser i lagen (1998:xxx) om införande av lagen (1998:xxx) om ..................................... b)Förslag till lag (1998:xxx) om ändring i lagen (1954:130) om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner.......................................... c)Förslag till lag (1998:xxx) om ändring av lagen (1994:260) om offentlig anställning ......................................................... 1.1.2 Mitt uppdrag rörande personalfrågor ......................... 3 Anställda med kyrkokommunala villkor....................................... 3.1.1 Yrkesgrupper och facklig tillhörighet......................... Rättigheter och skyldigheter består ............................ Information och medbestämmande............................. 4 Präster och biskopar...................................................................... Ämbete och anställning .............................................. Tjänsteslag och facklig tillhörighet ............................. Arbetsgivaransvaret för prästerna ............................ Rättigheter och skyldigheter övergår ........................ Uppsägningar får inte göras ..................................... Information och medbestämmande........................... Behörighet och kompetens....................................... kommunaliseringar och bolagiseringar....... Arbetsskyldighet och löneutveckling........................ Fullmaktsanställda som motsätter sig övergång ........ 5 Övrig personal ............................................................................. Personal vid det rikskyrkliga kyrkokansliet m.fl...... Personal vid kyrkomötet och dess myndigheter......... Personal i statsförvaltningen .................................... Personal vid det rikskyrkliga kyrkokansliet m.fl...... Personal i statsförvaltningen .................................... 6 Trossamfundet som arbetsgivare...................... 6.2 Likställd med andra arbetsgivare.......................................... Gemensamma arbetsrättsliga lagar........................... Anpassning till verksamhetskraven....................................... Anställda i trossamfund och kyrkor.......................... får ny rättslig form ......................... Vad innebär de privatanställdas rätt? Kollektivavtal kan vara lösningen ............................ En unik roll ......................................................................... Djupt förankrade band ............................................. Öppen och demokratisk ........................................... Evangelisk - lutherskt trossamfund ............................ Tre tänkbara modeller ............................................. 7 Övriga följder av förslagen .......................................................... 8 Specialmotiveringar till författningsförslagen............................. Bestämmelser i införandelagen ............................................. Ändring av kommunala delegationslagen.............................. Ändring av lagen om offentlig anställning () ................. Allmänna bestämmelser (i kollektivavtal rö- rande kyrkokommunalt anställda) Allmänt löne- och förmånsavtal (för det stat- Lagen (1976:600) om offentlig anställning Huvu döverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om Lagen (1994:260) om offentlig anställning Kollektivavtal om medbestämmandet vid Pensionsplan för arbetstagare hos staten m.fl. Pensionsavtal för arbetstagare hos kommuner ratsförbund (SKFP) 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. Ramavtal om löner m.m. för arbetstagare hos Särskilda huvudavtalet för den offentliga Överenskommelse om lön och allmänna an- ställningsvillkor samt rekommendation om När får ett friare förhållande till staten påverkas anställningsförhållandena för personalen. Den offentliga regleringen upphör och anställningarna kommer att följa de lagregler som allmänt gäller på den svenska arbetsmarknaden. Hit hör anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen och jämställdhetslagen. Jag har gjort en grundlig genomgång av vad förändringen kommer att innebära rörande personalen. Vidare har jag övervägt vilka åtgärder staten och kyrkokommunerna bör vidta med anledning därav. En led- stjärna i mitt tänkande har varit att eftersträva likställighet mellan arbetsgivare inom trossamfundet och andra arbets- givare. Övervägandena har lett till förslag om lagändringar, om över- gångsbestämmelser och om avtalsämnen mellan staten och . Men har mina överväganden lett till slutsatsen att särskild lagstiftning inte behövs . En hel del frågor avgörs inom . Viktiga beslut måste tas av kyrkomötet . Arbetstagare anses allmänt vara en skyddsvärd gr upp. Därför ställer staten särskilda krav på alla arbetsgivare. För del till- kommer statens särskilda anspråk på att en rikstäckande verksamhet skall upprätthållas. måste utforma sin framtida beman- ningsorganisation så, att det framgår vem som bär arbetsgivaransvaret i förhållande till varje arbetstagare. Vidare bör organisationen ge ett formellt utrymme för personalinflytande, liknande det som enligt lag skall förekomma hos andra stora privata arbetsgivare. Min förhoppning är att den utförliga redovisning som jag har gjort kommer till nytta när arbetsgivare och arbetstagare planerar för sin gemensamma framtid inom . Anställda med kyrkokommunala villkor Inom finns cirka 21 000 arbetstagare som är anställda med kyrkokommunala villkor. De som är anställda så vid utgången av får behålla sina anställningar över själva relationsändringen. För att detta skall stå klart föreslår jag, liksom Utredningen om tros- samfundens rättsliga reglering, en övergångsbestämmelse. Av den framgår att alla de civila rättigheter och skyldigheter som en kyrko- kommun har när slutar, skall gälla för motsvarande del av när börjar. Detta betyder också att de kollektivavtal som och arbetstagarorganisationerna har slutit kommer att bestå. är enligt den s.k. kommunala delegations- lagen arbetsgivarorganisation för kyrkokommunerna. Jag föreslår att den lagregleringen upphävs. Staten bör inte längre reglera hur arbetsgivarna inom organiserar sig. Den framtida personal- och arbetsgivarstrukturen bestäms inom . Frågan bör behandlas av kyrkomötet . Hur kollektivavtalen skall anpassas till nya verk- samhetsformer får bestämmas i förhandlingar mellan arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer. Varje anställd har rätt till information om vad relationsändringen innebär för den egna anställningen. Kyrkokommunerna svarar för att sådan information ges . På vissa områden har jag övervägt, men inte föreslagit, lagstift- ningsåtgärder. Det gäller behörighetskraven för kyrkomusiker, myn- dighetsutövningen och konflikträtten. Vad som skall gälla rörande kyrkomusikers behörighet bör, enligt min mening, bestämmas inom . Viss myndighetsutövning kommer att kvarstå bland de anställdas uppgifter efter utgången av . Jag har funnit att detta inte motive- rar särskilda lagregler för den kyrkliga personalen. Den offentliga sek- torns begränsade rätt att vidta stridsåtgärder i arbetskonflikter kommer inte längre att gälla inom . Frågan kan regleras i kollektivavtal. De cirka 3 000 prästerna och de 14 biskoparna får inte sägas upp med direkt anledning av relationsändringen. Alla präster omfattas av det förstärkta anställningsskydd som gäller vid verksamhetsövergång. Alla biskopar har fullmaktsanställningar. Fullmakterna innebär att anställ- ningarna inte kan avslutas genom uppsägning. De rättigheter och skyldigheter som prästens arbetsgivare har, på grund av anställningsavtalen eller anställningsförhållandena, binder även den arbetsgivare som prästen kommer att ha efter relationsänd- ringen. Den nya arbetsgivaren träder automatiskt in i den tidigare arbetsgivarens ställe. gäller regler i kyrkolagen, förordningar, kungörelser och tjänstgöringsföreskrifter för prästernas anställningsförhållanden. Inne- hållet i dessa regler kommer att fortsätta gälla, även om de statliga för- fattningarna upphävs. Den nya arbetsgivaren kan sedan ändra v illkoren på samma sätt som dagens arbetsgivare kan göra det . Vem som inom skall ha arbetsgivaransvaret för prästerna och biskoparna efter utgången av kommer att bestäm- mas av kyrkomötet nämnda år. Jag föreslår att domkapitlen informerar varje präst om vad relations- ändringen innebär för den egna anställningen. bör ges samma uppdrag när det gäller biskoparna. Prästen kan enligt anställningsskyddslagen motsätta sig övergång till den nya arbetsgivaren. En präst som gör så bör säga upp, förutsatt att prästen inte har fullmakt. Jag räknar med att de cirka 900 fullmaktshavarna går över till i dess nya gestalt. Även i anställning inom behåller en sådan präst, enligt mitt förslag, det uppsägningss kydd som fullmakten innebär. Skulle en fullmaktshavare motsätta sig övergång föreslår jag att hans statligt reglerade anställning flyttas till Kammarkollegiet. En sådan präst kommer, enligt mitt förslag, att vara arbetsskyldig inom det stift i dit han hörde. Kammarkollegiet kommer att långtidsuthyra arbetskraften till arbetsgivare inom . Den statliga kollektivavtalsregleringen för prästerna skall avvecklas i samband med relationsändringarna. Nya kollektivavtal bör slutas. Jag föreslår att de statliga avtalen sägs upp, så att arbets- givare och arbetstagare inte blir bundna av dem efter utgången av . bör kyrkomötet besluta om vem som för räkning får förhandla om kollektivavtal. Till dess att nya avtal har tecknats bör anställningsvillkoren i de gamla statliga avtalen kunna tillämpas. Rörande behörighetskrav för präster, myndighetsutövning och kon- flikträtt har jag övervägt behovet av lagstiftningsåtgärder för framtiden. Jag har valt att inte föreslå lagreglering. Behörighetskraven får bestämmas inom . Prästerna och biskoparna får samma lagstadgade konflikträtt som arbetstagare på den privata arbetsmarkna- den. Begränsningar kan göras i kollektivavtal. Jag föreslår inga förändringar av nuvarande beskattningsregler rörande prästers och biskopars tjänstebostäder. Utöver anställda med kyrkokommunala villkor, präster och biskopar finns ytterligare några personalgrupper inom . Vissa av dem, som ärkebiskopsämbetets personal och de som förvaltar kyrko- fonden, har statliga anställningar. Andra har privata. Detta gäller exem- pelvis personalen vid det rikskyrkliga kyrkokansliet. De statligt anställda övergår automatiskt till anställning inom , på liknande sätt som prästerna. De privat anställda kan föras dit genom avtal mellan nuvarande arbetsgivare och Svenska kyr- kan. De som är och har varit anställda inom har anspråk på avtalspensionsförmåner som har tjänats in under utfört arbete. Arbets- givarna står alltså i skuld till arbetstagare och före detta arbetstagare. När beskattningsrätten bortfaller och kyrkolagen upphävs krävs en annan form av säkerställande av pensionsåtagandena. Jag föreslår att en del av kyrkofondens kapital används för att bilda en . Detta bör ske redan före relationsändringen. När arbetsgivarna har anslutit sig kommer ansvaret för pensionsåtagandena att bäras av föreningen. Arbetsgivarnas ansvar blir att överföra medel för de åtaganden som har gjorts före relationsändringen och att sedan betala löpande avgifter för fonderingar till säkerhet för nya åtaganden. Grundkapitalet räknas arbetsgivarna till godo i förhållande till vad som betalas in. Genom att ansluta sig till föreningen undgår arbetsgivaren att pensionsskulden växer hos honom. I en försäkringsförenings styrelse är arbetsgivarnas och arbetstagar- nas organisationer representerade. För pensionsåtagandena till prästerna kommer det vid utgången av att finnas erforderligt kapital avsatt i kyrkofonden. Det avsatta kapitalet bör, enligt min mening, redan tidigare föras över till den pen- sionsförening som bildas. För pensionsåtagandena till de anställda med kyrkokommunala vill- kor finns erforderligt kapital avsatt hos många kyrkokommuner, men inte hos alla. Skulderna måste inför relationsändringen beräknas på ett enhetligt sätt. Jag räknar med att en stor del av arbetsgivarna sedan väljer att genast fondera medel avseende gjorda åtaganden, genom att ansluta sig till pensionsföreningen. Till dess att ett sådant säkerställande har skett bör arbetsgivarna lämpligen kreditförsäkra sina skulder. För åtaganden av sådant slag som inte kan kreditförsäkras, föreslår jag att staten mot avgift ställer garanti. Kvarstår åtaganden som varken har garanterats eller kunnat kreditförsäkras skall , enligt mitt förslag, bära ett solidariskt ansvar. Detta förslag bygger på att kommer att disponera kyrkofonden, som utgör tillräcklig säkerhet. efter relationsändringen bör alla arbetsgivare ha kunnat göra avsättningar som motsvarar hela den pensionsskuld som fanns vid relationsändringen. Jag föreslår därför att arbetsgivarna åläggs skyl- dighet att senast efter relationsändringen fondera sina åtaganden. Mitt förslag är att det sker i den nämnda pensionsföreningen. När detta skett behövs ingen annan säkerhet. a)Förslag till bestämmelser i lagen (1998:xxx) om införande av lagen (1998:xxx) om Förslagen till övriga bestämmelser i denna lag läggs av andra stat- kyrkautredningar. Detta förslag bygger på att Utredningen om tros- samfundens rättsliga reglering föreslår tre bestämmelser av det unge- färliga innehåll som antecknats nedan under 3-5 §§. Utformas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. Bestämmelsen klargör att kyrkokommunernas rättigheter och skyldig- heter vid relationsändringen övergår till motsvarande delar av . Utformas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. Bestämmelsen klargör hur oavgjorda kyrkliga ärenden hos statliga myndigheter skall handläggas vid relationsändringen. Utformas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. Bestämmelsen klargör att kyrkomötet får besluta för framtiden. En präst som är anställd med fullmakt inom får inte sägas upp från den anställningen. Så länge anställningen består gäller även i övrigt de rättigheter och skyldigheter som fullmakten medför. För en kyrkomusiker som är anställd med konstitutorial inom gäller 14 § lagen (1992:301) om införande av kyrko- lagen (1992:300) även efter utgången av . Kammarkollegiet har arbetsgivaransvaret för en arbetstagare vars statliga eller statligt reglerade anställning inom består . För en präst eller biskop som avses i 14 § gäller 34 kap. 1-2 och 9- 18 §§ samt 35 kap. kyrkolagen (1992:300). Kammarkollegiet utför de uppgifter som enligt dessa bestämmelser a nkommer på något organ inom . Prästen eller biskopen är skyldig att utföra allt prästerligt arbete inom det stift där han vid utgången av hade sin anställning. En arbetsgivare inom skall senast vid utgången av säkerställa sina åtaganden avseende pensionsrättigheter som är intjänade före . Detta skall ske genom pensionsför- säkring eller på något av de sätt som anvisas i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. svarar solidariskt med arbetsgivarna inom för sådana åtaganden avseende pensionsrättigheter som är intjä- nade före och som varken har säkerställts enligt 16 § eller garanterats av staten. b)Förslag till Lag (1998:xxx) om ändring i lagen (1954:130) om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor till sammanslutning av kommuner Härigenom föreskrivs det att lagen (1954:130) om rätt för kommun att uppdraga beslutanderätten i vissa frågor t ill sammanslutning av kommuner skall ha följande lydelse. Kommun, som tillhör sammanslutning av kommuner med uppgift att tillvarataga medlemmarnas intresse såsom arbetsgivare (arbetsgivarorganisation), äger uppdraga åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren för sådana arbetstagare i kom- munens tjänst, vilkas villkor det icke ankommer på statlig myndighet att fastställa. Kommunen äger bestämma att uppdrag enligt första stycket får lämnas av nämnd, som handlägger frågor om anställningsvillkor för arbetstagare i kommunens tjänst. Med kommun jämställas i denna lag församling, [muni- cipalsamhälle ] och lands- ting[skommun] ävensom annan, borgerlig eller kyrklig, kommu- nal förvaltningsenhet. Med kommun jämställs i denna lag landsting och annan förvaltningsenhet. Denna lag träder i kraft . c)Förslag till Lag (1998:xxx) om ändring av lagen (1994:260) om offentlig anställning Härigenom föreskrivs det att 1-3 samt 6 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning skall ha följande lydelse. I denna lag finns särskilda föreskrifter om arbetstagare hos 3. kyrkomötet och dess myn- 3. de allmänna 4. de allmänna försäkrings- Särskilda föreskrifter om arbetstagare som avses i första stycket 2 finns också i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Följande föreskrifter i lagen gäller också arbetstagare hos kommuner, landsting, kommu- nalförbund, församlingar och kyrkliga samfälligheter, nämligen Följande föreskrifter i lagen gäller också arbetstagare hos kommuner, landsting och kom- munalförbund, nämligen 23-29 §§ om arbetskonflikter, 42 § första stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Föreskrifterna i 30 § om periodiska hälsoundersökningar gäller också arbetstagare hos kommuner och landsting. 3.biskopar eller präster som avses i kyrkolagen (1992:300), 4.arbetstagare som är lokal- anställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, 5.arbetstagare som har anvi- sats beredskapsarbete eller skyd- dat arbete. 3.arbetstagare som är lokal- anställda av svenska staten utomlands och som inte är svenska medborgare, 4.arbetstagare som har anvi- sats beredskapsarbete eller skyd- dat arbete. För justitiekanslern, justitieråden och regeringsråden gäller bara 4 § om bedömningsgrunder vid anställning, 7 § om bisysslor och 23-29 §§ om arbetskonflikter. Regeringen får föreskriva eller för särskilda fall besluta att bara svenska medborgare får ha 1.anställning inom eller utrikesförvaltningen, 2.statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer, 3.statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen. De befogenheter som rege- ringen har enligt första stycket 2 och 3 utövas i fråga om arbetsta- gare hos eller dess myndigheter av eller den myndighet som bestämmer och i fråga om arbetstagare hos kyrkomötet eller dess myndigheter av kyr- komötet eller den myndighet som kyrkomötet bestämmer. De befogenheter som rege- ringen har enligt första stycket 2 och 3 utövas i fråga om arbetsta- gare hos eller dess myndigheter av eller den myndighet som bestämmer. Denna lag träder i kraft . fattade ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Beslutet innebär att skall få ett friare förhållande till staten fr.o.m. . I samband med principbeslutet konstaterades att en rad delfrågor måste utredas inför förändringen. Regeringen beslutade därför om direktiv för fyra utredningar och två särskilda utred- ningsuppdrag (dir. 1995:162). Direktiven i sin helhet finns som bilaga 1 till detta betänkande. Principbeslutet föregicks av den s.k. Kyrkoberedningens utrednings- arbete, som slutredovisades i betänkandet Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). Betydelsefullt bakgrundsmaterial togs fram av den s.k. , som 1992 avgav slutbetänkandet E konomi och rätt i kyrkan (SOU 1992:9). För en utförligare historisk redogörelse hänvisas till det betänkande som med detta överlämnas av en annan av de nämnda statliga utredningarna, nämligen Utredningen om trossamfundens rättsliga regle- ring. 1.1.2Mitt uppdrag rörande personalfrågor Personalfrågorna är en del av mitt utredningsuppdrag. I detta betänkande redovisas mina överväganden rörande den saken. Mina övriga utred- ningsuppdrag, som rör statsstöd, skatter och finansiering, re dovisar jag i betänkandet Stöd, skatter och finansiering. Enligt direktiven skall jag föreslå vilka åtgärder som behöver vidtas beträffande den kyrkliga personalen i samband med relationsändringen. Direktiven pekar särskilt på att jag skall beakta de lagregler som finns om skydd för arbetstagares rättigheter vid övergång av verksamhet. Vidare sägs att fullmaktshavarnas särskilda ställning behöver analyseras och att frågan om relationsändringens inverkan på gjorda pensions- utfästelser måste övervägas. Utgångspunkten skall enligt direktiven vara att de gjorda utfästelserna inte får försvagas eller förminskas. I den proposition som föregick riktlinjebeslutet förklarar regeringen att personalfrågorna kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utred- ningsarbetet. Området var enligt regeringen förbisett och måste analyse- ras ingående. Mitt utredningsuppdrag har nära samband med övriga fem statliga utredningsuppdrag rörande relationsändringen. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering har haft i uppdrag att utforma förslag till grundlagsbestämmelse om föreskrifter rörande trossamfund, förslag till lag om trossamfund, förslag till lag om och förslag till erforderliga övergångsbestämmelser. Särskilt så- vitt gäller övergångsbestämmelser har mitt uppdrag rörande personalfrå- gorna haft stark anknytning till denna utrednings arbete. Ett särskilt ut- redningsuppdrag har lämnats t ill . Uppdraget har varit att utreda formerna för och lägga förslag till regleringar av den statliga uppbördshjälp som enligt riktlinjebeslutet skall ha rätt till och andra trossamfund kunna beviljas. har uppgiften varit att analysera hur begravningsverk- samheten bör ordnas och att utforma förslag till lagstiftning därom. Kammarkollegiet har haft ett särskilt utredningsuppdrag rörande den kyrkliga egendomen. Huvuduppgiften för Kammarkollegiet har varit att föreslå hur den kyrkliga egendomen, inklusive kyrkofonden, skall stå till förfogande enligt olika modeller som nämnts i rikt- linjebeslutet. Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet har i huvud- sak haft två uppdrag. För det första har kommittén haft att lägga förslag rörande den statliga ersättning för kulturminnesvård som riktlinjebeslutet förutsätter att skall få. För det andra har kommittén haft att föreslå vilka åtgärder som bör vidtas rörande de kyrkliga arkiven. Parallellt med de statliga utredningarna har ett utredningsarbete pågått inom . Direktiv för det kyrkliga utredningsarbetet fastställdes av . Beslutet innebar att centralstyrelsen tillsatte en ledningsgrupp, fyra särskilda utredningsgrupper och en teologisk expertgrupp. Det inom- kyrkliga utredningsarbetet pågår . Planen är att det skall avslutas .