sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — En vidgning av offentlighets- principen till att även omfatta uttag av uppgifter i elektronisk form accentuerar omgående behovet av investeringar i informationsinfrastruk- tur. Utredningen vill här framhålla att en utveckling i den riktningen ändock kommer helt oberoende av eventuella ändringar i TF. Samhällsutveck- lingen i allmänhet och utredningens granskning av de tre registerområ- dena med grunddata i synnerhet, visar nämligen att vi mycket snabbt går mot ett elektroniskt samhälle där tillgängligheten till information i princip kommer att gälla tillgänglighet till digital information. I IT-propositionen framhålls som viktigt att de offentliga grunddatabas- erna anpassas till nya behov och att det skapas förutsättningar för en väl fungerande förvaltning av databaser. Det angivna målet - att utforma en väl fungerande infrastruktur för samhällets informationsuttag som ger hög tillgänglighet till basinformation och som verkar tillväxtbefrämjande - förutsätter en utbyggd infrastruktur. Detta är en ambitionshöjning och en sådan kräver resurser. Frågor av central betydelse för att genomföra en infrastruktursatsning är ·vem som kan utnyttja och vinna nytta av investeringen, ·vem som skall ansvara för investeringen, ·vem som har betalningsansvaret, ·vem som skall stå ute med kapital och risken för detta, samt ·vilken ambitionsnivå som är rimlig. Regelverket för investeringar i infrastruktur beträffande informationsuttag Dagens IT-system skiljer sig från gårdagens på en viktig punkt. Maskin- varan, hårdvaran, utgör numera i allmänhet en mindre del av investe- ringskostnaden. För den statliga sektorn gäller bokföringsförordningen (1979:1212) som definierar anläggningstillgångar som en tillgång avsedd för stadigva- rande bruk. RRV beskriver anläggningstillgångar som bl.a. tekniska Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 anläggningar m.m. med en beräknad livslängd på lägst . Vidare anges i bokföringsförordningen att utgifter för forsknings- och utveck- lingsarbete och liknande får tas upp som anläggningstillgång om de be- räknas bli av betydande värde för verksamheten . Tillgången skall avskrivas med skäligt belopp, dock med minst en femtedel. RRV anger i de allmänna råden att utveckling av egna datorprogram får aktiveras i balansräkningen förutsatt att arbetet och kostnaderna som lagts ned är klart avgränsade och avser en bestämd tillämpning samt om den tilltänkta produktens eller processens nytta för verksamheten inte kan ifrågasättas. Sker utvecklingsarbetet i rationaliseringssyfte skall det vara sannolikt att en på förhand kalkylerad kostnadsbesparing kan upp- nås. Som immateriell anläggningstillgång får upptas licensavgift eller motsvarande för anskaffade av datorprogram. Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) anger att anläggningstill- gångar som används i verksamheten skall finansieras med lån i Riks- gäldskontoret. Regeringen kan genom särskilt beslut medge att lån tas upp för andra ändamål än anläggningstillgångar. Med anläggningstill- gångar avses materiella, immateriella och finansiella tillgångar som används i verksamheten. De anläggningstillgångar som inte används i verksamheten betraktas som infrastrukturella. Dessa investeringar skall finansieras med anslag. RRV beskriver infrastrukturella anläggningstill- gångar som samhällelig infrastruktur, t.ex. vägar och järnvägar. Detta innebär att för informationsinvesteringar i de delar de avser dator- utrustning m.m., skall normalt lån tas upp i . När det gäller vad som skall betraktas som investeringar i immateriella anlägg- ningstillgångar måste myndigheten bestämma vilka utgifter för utfört arbete m.m. som lämpligen bör periodiseras. Myndigheten bör i sitt bud- getunderlag redovisa hur stor del av föreslagen låneram som skall an- vändas till att finansiera investeringar i immateriella tillgångar. 6.2.3Ett nytt angreppssätt beträffande finansiering förslag till nya spelregler, som utvecklats i kapitel 4, syftar till ökad tillgänglighet till information i offentliga data- baser. För att kunna förverkliga infrastruktursatsningarna krävs ett nytt an- greppsätt också beträffande finansieringen. är att en fortsatt effektivisering av samhällets informationsför- sörjning genom grunddata skall kunna genomföras utan att statsbudge- ten belastas ytterligare. En ökning av direkt anslagsfinansiering är där- för i princip utesluten och statsmakterna måste finna nya former för att SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... generera kapital till investeringarna. Det är härvid naturligt att på ett eller annat sätt söka hämta medel från dem som tillgodogör sig informa- tionen, varvid tillgodogörandet måste ses i ett brett spektrum och omfatta såväl offentlig som enskild sektor. Detta kan ske genom att man höjer avgifterna. En avgiftshöjning innebär dock en rad nackdelar. Den tydli- gaste är att man inskränker tillgängligheten till informationen. Detta går stick i stäv med vad uttalat i IT-propositionen. Det finns dess- utom redan ett uttalat missnöje med prissättningen. Nyss nämnda syften kan också nås genom att man på annat sätt hämtar in tillskott från användarna. Närmast till hands ligger då intressent- eller användar- finansiering. Intressentfinansiering fungerar i korthet så att ett begränsat antal an- vändare av information tecknar ett avtal med en databasproducent om att till en viss årlig kostnad få nyttja information i basen enligt särskilda villkor. Intressentfinansiering kan vara lämpligt då ·viss information efterfrågas, ·informationen ej är insamlad eller tillgänglig och Intressentfinansiering är en samverkansmodell som kännetecknas av ett antal kriterier men som ännu inte funnit någon färdig form. Modellen är endast testad i begränsad omfattning, t.ex. hos . Den kan närmast beskrivas så att intressenterna genom direkta bidrag till producenten säkerställer ett visst produktionsinnehåll på en viss nivå som utan bidrag från intressenter inte skulle kunna förverkligas. Intressentfinan- siering skiljer sig härigenom från förslaget till prissättningspolicy, som primärt syftar till täcka att myndighetens kostnader för informations- uttag då informationen är att betrakta som en biprodukt i myndighetens verksamhet. Syftet med intressentmodellen är att erbjuda accepterade former och spelregler för samverkan kring ett gemensamt syfte, ofta ett infrastrukturprojekt eller liknande. Databaser är ett sådant område som kan vara lämpligt för intressentfinansiering. Där denna finansierings- form har tillämpats har man i flera fall valt lösningar som avviker från de ursprungligen angivna kriterierna. En fördel med intressentfinansiering är att den förutsätter prövning av det verkliga intresset av ett offentligt åtagande. Om intressenterna inte är beredda att teckna andelar i projektet kan slutsatsen dras att använ- darna inte finner nyttan tillräckligt stor och investeringen uteblir därför. Intressenterna kan förutsättas ha optimerat sin resursanvändning. lyfter i sitt betänkande (SOU 1997:34) fram en variant på intressentfinansiering där syftet är att åstadkomma faktiska tillskott till finansieringen, d.v.s. inte bara fördela det nuva- rande anslaget till miljöövervakning på intressenterna. 140 Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 I beslutet om finansiering m.m. av lantmäteri- och fastighetsdataverk- samhet (prop. 1994/95:166, bet 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313) har särskilt framhållits att det vid avgiftssättning av landskaps- och fastig- hetsinformation måste beaktas att avgiften inte blir så hög att den leder till minskad användning av informationen. Ett samhällsekonomiskt rik- tigt utnyttjande av databaserna får inte förhindras. Vidare har under- strukits att de möjligheter som kan finnas till intressentfinansiering i syfte att tidigarelägga produktion av landskaps- och fastighetsinforma- tion bör tas tillvara. Intressentfinansiering får dock inte minska innehål- let i eller tillgängligheten till de produkter som finansieras helt eller del- vis med anslagsmedel. vill dock framhålla att en ren intressentfinan- siering innebär en rad komplicerade frågeställningar. En första fråga är om även enskilda användare skall delta. Det kan då vara svårt att finna en lämplig samarbets- eller associationsform för databasen. Här finns också en rad besvärliga rättsliga frågor att ta hänsyn till. I många fall kan staten förutsättas stå för en betydande del av kontant- insatsen. Ett sätt att minimera risken för staten är att kräva en likvid insats från intressenterna. En given utgångspunkt är att staten inte skall ta stora ekonomiska risker i ett projekt med intressentfinansiering, t.ex. om en intressent av en eller annan anledning faller bort. Det är vik- tigt att förmå intressenterna att bli kvar i projektet. Avtalet måste vara så konstruerat att det är förenat med mycket höga kostnader att hoppa av och därvid söka vältra över kostnaderna på staten. Hur inträde respektive utträde ur projektet skall utformas, bör noga regleras i avtal mellan intressenterna. I de fall intressenter vill lämna projektet bör över- vägas om kapitalinsatsen över huvud taget skall återbetalas och i så fall till hur stor del. I modellen bör byggas in incitament som gör att intres- senterna hellre stannar kvar i projektet än förlorar sitt investerade kapi- tal. Det måste innebära en kostnad för intressenten att lämna projektet. Eventuella brister till följd av ett bortfall av finansieringsbidrag måste fördelas på kvarvarande intressenter om ingen ny intressent kan träda in som ersättare. Utredningen anser sammanfattningsvis att intressentfinansierings- modellen är intressant, men att det återstår att genom praktisk tillämp- ning ytterligare pröva, utveckla och förfina modellen för att den skall bli ett lämpligt finansieringsverktyg vid produktionssamverkan mellan t.ex. statliga och kommunala myndigheter samt enskilda organisationer. är på nuvarande stadium svårt att se hur fördelarna kan uppväga nack- delarna beträffande finansiering av baser med grunddata. Kostnads- och nyttoprövning i ny modell vill istället förespråka en finansiering som inskränker sig till den offentliga sektorn och som bygger på dels den i SOU 1997: 146 Prissättning och finansiering... kapitel 4 föreslagna interdepartementala beredningsprocessen för digital basinformation, dels att man tar tillvara vissa tankar bakom intressent- finansieringen för att få fram ökade anslagsmedel. Behovet av en sek- tors-övergripande beredning av tyngre informationsförsörjningsfrågor har redan framhållits. I en sådan beredning kan sektors- och departe- mentsövergripande frågor hanteras och frågorna kan enkelt lyftas in i Utredningen har i kapitel 4 också lämnat förslag vad gäller samspelet mellan kommunerna och staten. menar att man måste beräkna de effektivi- tets- och nyttovinster som en digitalisering kan ge inom olika sektorer av offentlig förvaltning och hämta hem medel från dessa sektorer. Inför en utbyggnad av informationsförsörjningen bör investeringsplanerna ge- nomgå särskild prövning när det gäller kostnader i förhållande till nytta. Med kostnader avses samtliga kostnader - alltså även de kommunala - för uppbyggnad och ajourhållning och med nytta avses såväl nyttan inom den offentliga (statliga och kommunala) förvaltningen som nyttan för samhället i övrigt. En grundförutsättning för ett vidare arbete med digi- talisering är således att såväl nytta som kostnader beträffande olika delar av informationshanteringen analyseras noggrant och att kostna- derna alltid ses i förhållande till nyttan. Utredningsarbetet kan rent praktiskt utföras av den för projektet ansvariga myndigheten i samråd med RRV och/eller något fristående utredningsinstitut men måste sam- ordnas i . Utredningsarbetet måste innefatta utarbe- tandet av ett underlag baserat på samhällsekonomiska analyser över det totala värdet av investeringen i en databas (informationsinfrastruktur). Det kan noteras att Delegationen för transporttelematik i sitt slutbetän- kande Transportinformatik för (SOU 1996:186, s. 136 f) framhål- ler att beslutsunderlagen är bristfälliga när det gäller investeringar i transportinformatikåtgärder, men att sådana investeringar inte kan vänta på fullständiga samhällsekonomiska kalkyler. Delegationen menar att man av tidsskäl här inte kan kräva samma kvalitet och precision som gäller för traditionella infrastrukturåtgärder. anser att de nödvändiga analyserna i stor ut- sträckning är en procedurfråga. Utredningen finner det därför naturligt att regeringen ger en utredningsmyndighet, som eller Statskonto- ret, i uppdrag att ta fram förslag till hur en effektiv prövningsprocess bör föras. Utredningen föreslår därför att ett antal steg i prövningsprocessen preciseras. Dessa steg bör innehålla bl.a. följande moment eller övervä- ganden ·att intressenterna/nyttotillgodogörarna ringas in - såväl inom som utom offentlig sektor, ·att en samhällsekonomisk analys tas fram med en beskrivning av kostnaden för och den samhällsekonomiska nyttan av åtagandet samt de olika intressenternas nytta, Prissättning och finansiering... SOU 1997: 146 ·att den samhällsoptimala kostnaden för uttag fastslås - skall prissätt- ning överstigande uttagskostnaden accepteras, ·att kostnadseffektiva och alternativa sätt att producera och tillgäng- liggöra information ur den tilltänkta databasen lyfts fram och ·att ansvarsförhållanden reds ut och fastställs. En viktig del i ett investeringsbeslut är att uppskatta och bedöma var man finner en samhällsekonomisk potential beträffande prissättningen. När det finns en beräkning av vilket pris som kan tas ut (med eller utan bidrag), vilka effektivitetsvinster som kan utnyttjas (indirekta anslags- medel från myndigheter eller medverkan genom arbetsinsat- ser), ser man i vilken utsträckning direkta anslagsmedel måste skjutas till för att databasprojektet skall kunna realiseras. Grundfinansiering bör i de flesta fall komma att utgöras av direkta anslagsmedel. Det hand- lar ju trots allt om investeringar i infrastruktur. Syftet är att man genom sådana beräkningar skall kunna finna en optimal finansiering och för- delning mellan direkta och indirekta anslag. I ett läge där direkta anslagsmedel inte kan ställas till förfogande i till- räcklig omfattning, kan ren intressentfinansiering övervägas som en övergångslösning, t.ex. i ett uppbyggnadsskede. är att varken myndigheter eller enskilda intressenter skall kunna ställa krav på ensamrätt till informationen i databasen. Det är svårt att exakt beräkna de faktiska nyttoeffekterna av informationsinvesteringar. Vissa uppskattningar har gjorts för olika sektorer och användare, t.ex. skulle en nationell vägdatabas innebära besparingar för skogsbruket med minst 50 milj. kr. och för övriga godstransporter med minst 300 milj. kr. Besparingspotentialen för rädd- ningstjänsten och taxi har uppskattats till omkring 150 milj. kr . SOU 1997: 146 Denna lag syftar till att tillgodose samhällets behov av grunddata i register och databaser inom offentlig förvaltning. I en inledande bestämmelse ges motivet till författningsregleringen; riks- dagen ställer i lagen upp vissa specifika krav på förvaltningsmyndighe- ternas hantering av för samhällets informationsförsörjning särskilt ange- lägna uppgifter. Syftet med lagstiftningen är att med olika medel öka tillgängligheten till dessa uppgifter. Med grunddata avses uppgifter som 1.identifierar fysisk eller juridisk person, fast eller lös egendom eller som anger geografiskt läge, 2.är beständiga i tiden och 3.har en utbredd användning eller är av allmän nytta. Bestämmelsen ger inte en exakt definition av vad som är grunddata utan anger vissa för grunddata typiska kännetecken; en mängd uppgifter av- gränsas som kan vara grunddata. Grunddata måste enligt utredningens mening avse basinformation med gemensamt intresse, d.v.s. särskilt stor efterfrågan och samhällsnytta. En given förutsättning är vidare att upp- gifterna äger en viss beständighet i tiden. Identifikationsuppgifter som t.ex. personnummer och namn utgör grund- data i sin snävaste och mest renodlade form. I det stora uppgiftsflöde som är bakgrunden till grunddataproblematiken finns inte bara identifikationsuppgifter utan också en rad närliggande s.k. attributdata. Hänsyn måste på något sätt tas till dessa. Den väsent- liga skillnaden mellan en snävare och en vidare definition av grunddata bör därför vara att ett ytterligare kriterium tillkommer, nämligen de uppgifter - utöver beständiga identifikationsdata - som efterfrågas och därmed har en utbredd användning utanför myndigheten. SOU 1997: 146 Regeringen bestämmer vilka uppgifter som skall utgöra grunddata och vilka myndigheter som ansvarar för grunddata enligt 4 §. Det blir en uppgift för regeringen att - inom den av angivna ramen - slutligt fastställa vad som är grunddata på variabelnivå och därmed utlöser de krav som ställs upp i lagen. Registerinformation/data som utredningen inte nu föreslår ges grunddatastatus, kan aktualiseras i en fortsatt beredning. Det väsentliga är att man aktualiserar en bered- ningsprocess i frågan och att en löpande prövning fortsättningsvis sker utifrån nu angivna kriterier. Initiativet till en beredningsprocess med syfte att pröva och fastställa grunddata, kan komma från den samordningsnämnd som föreslås, från producentmyndigheter eller från användare. Med användare åsyftas här större användarmyndigheter. Utredningen föreslår att utgångsläget fast- ställs i en förordning om grunddata och beredningsprocessen leder fram till ändringar i denna. Här kan funktionen i viss mån jämföras med den beredningsform som vuxit fram beträffande den offici- ella statistiken. Den angivna processen bör också fungera i andra riktningen och pröva vilka data som till följd av omvärldsförändringar och nya förutsättningar etc. gör att dessa data inte längre bör klassificeras som grunddata. Ansvar för grunddata innebär att myndigheten särskilt skall -skapa god tillgänglighet till grunddata, -informera om de grunddata som finns tillgängliga -upplysa om formerna för åtkomst till grunddata, -utveckla och redovisa grunddatas kvalitet, -underlätta uppgiftslämnandet och -redovisa sin verksamhet enligt denna lag. Utredningen har påtalat en rad hinder för tillgänglighet som i olika grad försvårar ett effektivt utnyttjande av informationen. I denna paragraf fastslås vilka särskilda krav som skall gälla för registerhållning av grunddata och som skall ge en ökad tillgänglighet. De grunddataansva- riga myndigheterna skall sålunda ·För det första skapa god tillgänglighet till grunddata. Härmed avses att på ett tydligare sätt än företa konkreta åtgärder för att an- vändarna skall kunna få tillgång till dessa data. Det handlar främst om att strukturera informationen på ett för användarna lämpligt sätt i sådana former att de kan bearbetas med andra grunddata. Genom ut- tag kan nya baser skapas utifrån olika användares särskilda krav. SOU 1997: 146 ·För det andra gå ut till användarna med tydlig information om de grunddata som finns tillgängliga hos myndigheten. ·För det tredje vidta konkreta åtgärder för att informera om hur man kan tillgodogöra sig grunddata. ·För det fjärde utveckla och deklarera grunddatas kvalitet. Härmed avses att fånga upp de krav som användarna ställer beträffande t.ex. ajourföringsintervaller och utveckla informationen efter dessa samt tydligt ange några olika kriterier efter vilka användarna kan bedöma informationens aktuella kvalitet. ·För det femte utveckla ett enklare uppgiftslämnande. I detta ligger ett krav på ett effektivt utnyttjande av den moderna informationstek- niken för att skapa nya möjligheter att minska företagens börda när det gäller uppgiftslämnandet. Utredningen lämnar förslag till sådana ·För det sjätte redovisa sin verksamhet avseende grunddata till regeringen. För styrning och samordning av uppgifter enligt denna lag skall finnas en särskild nämnd. Denna skall verka för försörjningen av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. Regeringen bestämmer närmare om verksamheten. Här fastslås att det skall finnas en och samordning av uppgifter enligt lagen om grunddata och att regeringen bestämmer närmare om verksamheten. Utredningen har funnit att bristen på sam- ordning är ett grundläggande problem, främst genom att formerna för hanteringen av den digitala informationen inte är generellt standardise- rade. Detta är huvudsakligen en styr- och ledningsfråga för förvalt- ningen. I ett service- och tillgänglighetsperspektiv finns också en hand- full nyckelfrågor inom området. Utredningen har kommit till slutsatsen att hanteringen av dessa frågor kräver en särskild myndighetsfunktion. Nämnden skall verka för en effektiv och säker försörjning av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. Omvänt gäller att de frågor som inte avser grunddata och som kan hänfö- ras till de enskilda myndigheternas verksamhet inte skall omfattas av den föreslagna nämndens verksamhetsområde; IT-frågor inom myndig- heternas avgränsade organisationsområde faller således utanför. SOU 1997: 146 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att uppnå de syften som anges i 4 §. Den föreslagna nämnden ges i denna bestämmelse rätt att föreskriva om bl.a. standardisering och förvaltning om det behövs för att uppnå enhet- lighet. En föreskriftsrätt i dessa frågor erfordras för att nämnden skall få den styrka som uppdraget förutsätter. Att rätten föreskrivs i lag innebär att de föreskrifter som tas fram med detta stöd gäller före de föreskrifter som grunddatamyndigheterna beslutar med stöd av sitt uppdrag från regeringen. Den närmare utformningen av föreskriftsrätten ankommer på regeringen. 2.Lag om det statliga personadressregistret För de ändamål som anges i denna paragraf finns ett statligt personadressregister (SPAR). Registret förs i elektronisk form. Uppgifterna i SPAR får användas för 1.aktualisering, komplettering och kontroll av uppgifter i personregister, 2.uttag av personuppgifter genom urvalsdragning. SPAR får användas av myndigheter och enskilda. SPAR innehåller uppgifter om personer som är folkbokförda i landet. Uppgifter om folkbokföring hämtas från aviseringsregistret enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister. Övriga uppgifter hämtas från statliga personregister som används för inkomsttaxering och fastighetstaxering. Till dessa uppgifter får fogas en anteckning om att någon inte önskar adresserad direktreklam. Den som begär att få uppgifter ur en myndighets personregister för sådant ändamål som avses i 1 § andra stycket 1 och 2 och som kan tillgodoses genom aviseringsregistret eller SPAR skall hänvisas till dessa register. Uppgifter i SPAR som får registreras i annat personregister med stöd av lag eller förordning, får lämnas ut till en registeransvarig i elektronisk form om inte regeringen föreskrivit annat. I fråga om personregister som omfattar även andra än anställda, medlemmar eller kunder hos den registeransvarige, eller personer med SOU 1997: 146 annan därmed jämförlig anknytning till denne, gäller dessutom att uppgifter ur SPAR får lämnas ut endast om särskilda skäl föreligger. Föreskrifterna i denna paragraf inskränker inte myndigheternas skyldigheter enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet i Regeringen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att uppnå ändamålen med SPAR. Den gällande datalagen föreslås i annan ordning bli ersatt av en ny per- sondatalag. Lagregleringen av SPAR som återfinns i 26-28 §§ data- lagen (1973:289) bör därför frigöras från datalagen och sammanföras i en särskild registerlag. De föreslagna bestämmelserna motsvarar bestäm- melserna i datalagen och anger ·ändamålen för SPAR (1 §), ·rätt att hämta uppgifter från aviseringsregistret och personregister för inkomst- och fastighetstaxering (2 §), ·hänvisning till SPAR eller aviseringsregistret beträffande uttag (i elektronisk form) för särskilda ändamål (3 §) samt ·delegerad föreskriftsrätt (4 §).