sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven är det angeläget att man mot bakgrund av vad som gäller på bl.a. värdepappersområdet studerar den utveckling som skett i fråga om sidoverksamheter på försäkringsmäklar- området och undersöker behovet av särskilda regler i FML när det gäller möjligheten att driva verksamhet vid sidan av mäklar- verksamheten. 6.2Handel med s.k. begagnade försäkringar Med beteckningen "begagnad försäkring" förstås en liv/kapital- försäkring som tecknats av en försäkringstagare och som sedan överlåtits till en annan försäkringstagare. Skälet till att försäkringen överlåts kan vara att den ursprunglige ägaren önskar disponera kapitalet eller att han eller hon inte förmår fullgöra premie- betalningarna under försäkringens återstående löptid. Den ur- sprunglige ägaren kan låta försäkringsbolaget köpa tillbaka försäk- ringen men får då i allmänhet sämre betalt än om försäkringen säljs till en investerare, en s.k. market maker, som i sin tur säljer den vidare. Den nye ägaren tar över betalningsansvaret för de resterande premierna. Uppläggningskostnader och provisioner har redan betalats av den ursprunglige ägaren. Priset på försäkringen beräknas utifrån återstående löptid, avkastning, administrations- kostnader och bonusen vid försäkringstidens slut. Avkastningen bygger på en garanterad summa plus årlig bonus. Vid försäk- ringstidens utgång utgår dessutom en extrabonus. Överlåtelsen medför inte att det sker någon ändring av vem som anges som den försäkrade. Den förmånsberättigade enligt försäk- ringen blir dock den nya försäkringstagaren, till vilken försäk- ringen betalas ut vid försäkringstidens utgång. Som försäkringen kommit att hanteras är den till sin karaktär mera ett skuldebrev än en försäkring. För försäkringstagaren är det fråga om en ren investering som, när det gäller svenska skattesubjekt, varit intressant på grund av de skatteregler som gällt (befrielse från förmögenhetsskatt), förenat med relativt hög avkastning. Vid köp av en utländsk kapitalförsäkring var det tidigare vanligt att konstruera förvärvet av försäkringen som ett köp från en annan försäkringstagare. Man ville därmed undgå att betala den premieskatt som svenska fysiska och juridiska personer tidigare var skyldiga att erlägga till svenska staten avseende personförsäkring, som meddelats i en utomlands bedriven försäkringsrörelse. Premieskatten avskaffades /97. Utländska K- försäkringar skall i stället belastas med en årlig avkastningsskatt som motsvarar den som tas ut på svenska K-försäkringar. Avräk- ning skall ske av den skatt som kan ha erlagts i utlandet. Förutsättningar finns därmed för att svenska och utländska K- försäkringar blir helt jämställda i beskattningshänseende. de eventuella skattefördelar som tidigare funnits med begagnade försäkringar kan antas minska i och med de nya skattereglerna kommer det förmodligen att även i fortsättningen vara intressant för svenskar att förvärva sådana försäkringar. Mäklarens roll vid dessa affärer är att tillsammans med kunden välja ut en försäkring som passar kundens förutsättningar. Mäklaren beställer därefter försäkringen hos en market-maker. Denne utfärdar i sin tur ett kontrakt som tillsammans med betalningsinstruktioner översänds till mäklaren. Uppgift om den nye ägaren sänds också till livförsäkringsbolaget. Erforderliga överlåtelsehandlingar samt bekräftelse från livbolaget angående överlåtelsen tillställs därefter mäklaren. FML är inte är tillämplig på mäklarens medverkan vid överlåtelse av begagnade försäkringar. Det beror på att det inte är fråga om förmedling av en försäkring från en försäkringsgivare till kunden, utan en överlåtelse av en befintlig försäkring där försäkringstagarens motpart är en market maker eller en annan försäkringstagare. Enligt utredningsdirektiven är det i tillsynshänseende en brist att handeln med begagnade försäkringar faller utanför FML:s tillämpningsområde och det bör därför övervägas om inte FML bör göras tillämplig även på sådan verksamhet. 6.3 Överväganden och förslag Mitt förslag: Annan verksamhet, däribland handel med s.k. begagnade försäkringar, än försäkringsförmedling och verk- samhet som avser bistånd i försäkringsfrågor och riskfrågor med anknytning till försäkring får inte drivas i mäklarrörelsen såvida inte lämnar tillstånd till det. Någon ändring föreslås inte beträffande registreringsförfarandet för förmedling av andelar i värdepappersfonder. Mäklarföretaget får inte inneha uppdrag från försäkringsföretag. Skälen för mitt förslag: Som konstaterats i avsnitt 4 bör begreppet försäkringsmäklarverksamhet ges den innebörd som svarar mot vad mäklarna faktiskt utför inom ramen för mäklaruppdraget. Det innebär för det första att alla arbetsuppgifter som följer av ett förmedlingsuppdrag skall falla under begreppet mäklarverksamhet. För det andra bör också bistånd i försäkrings- frågor och riskfrågor med anknytning till försäkring som lämnas en kund utan att det har samband med förmedling av en försäkring falla under lagens tillämpningsområde. Sådan verksamhet före- kommer normalt som en integrerad del i mäklarrörelsen. I mäklarföretaget kan det förekomma även annan verksamhet, som inte har något direkt samband med förmedling av försäkring. Det finns inget som hindrar att mäklaren vid sidan av själva förmedlingsverksamheten driver vilken annan verksamhet som helst. En del av dessa andra verksamheter ligger nära mäklarverksamheten, t.ex. försäkringsrådgivning, skaderådgivning, skötsel av försäkring m.m. Andra åtaganden är i förhållande till försäkringsförmedling mera artfrämmande. Som exempel från den enkät som genomförts inom ramen för denna utredning kan nämnas filmproduktion, skogsbruk, konsultverksamhet inom inredning samt redovisningsverksamhet. När tillsynspliktiga och icke-tillsynspliktiga verksamheter drivs i samma bolag innebär det problem för den myndighet som har ansvaret för tillsynen. Det är oundvikligt att myndigheten i sin tillsynsverksamhet kommer i beröring med andra förhållanden än dem som rör den tillsynspliktiga delen. Tillsynen blir svårare att utöva genom att det kan bli en oklar gräns mellan tillsynsområdet och andra områden. Försäkringsmäklarens yrkeskunnande är viktigt för att försäk- ringstagarnas intressen skall kunna tillvaratas. Detta intresse har man försökt tillgodose genom att i mäklarlagstiftningen ställa upp särskilda krav på mäklaren. Med en växande försäkringsmarknad och ett ökat utbud av nya försäkringsprodukter ställs allt större krav på mäklaren. Det är därför tveksamt om den enskilde mäklaren med bibehållen yrkesskicklighet kan ägna sig åt flera verksamheter parallellt. Från mäklarhåll görs det ibland till och med gällande att en och samma mäklare inte kan behärska både person- och skadeförsäkring. Därtill kommer att den kund som anlitar mäklar- företaget för någon sidotjänst kan få intrycket att allt som mäklar- företaget företar sig står under tillsyn och täcks av ansvars- försäkringen. I det föregående har jag föreslagit att mäklarverksamhet alltid skall organiseras i form av ett aktiebolag. Med bibehållen rätt att driva vilken sidoverksamhet som helst kan det tänkas att ett större mäklarbolag vid sidan av mäklarverksamheten skulle kunna även i stor omfattning driva verksamhet som ligger långt från mäkleri och som kan vara förenad med ekonomiska risker. Flera problem är som framgått förknippade med att blanda tillsynspliktig och icke-tillsynspliktig verksamhet i samma bolag. Ett förbud att driva annan verksamhet tillsammans med mäklar- verksamhet skulle underlätta tillsynen och förmodligen också bidra till att kvaliteten i mäklarverksamheten upprätthålls. Mot detta skall ställas intresset av att inte, såvida inte tungt vägande skäl föreligger, begränsa den fria näringsutövningen genom att ställa upp regler som innebär förbud för mäklarföretagen att använda sin kompetens även på områden som ligger försäkringsförmedling nära. Av den redogörelse som lämnats beträffande utvecklingen av sidoverksamheter på försäkringsmäklarområdet (avsnitt 6.1) fram- går att många mäklare får uppdrag som ligger utanför det som kan karaktäriseras som försäkringsförmedling. Det är dock, såvitt framkommit, sällan som sidouppdragen får någon större omfattning. Frågan är då om det finns något skäl att inskränka möjligheterna att driva annan verksamhet vid sidan av mäklarverksamheten. Utifrån de aspekter som jag har att beakta, nämligen framför allt behovet av ett förstärkt skydd för de försäkringstagare som anlitar försäkringsmäklare, vill jag betona vikten av att kvaliteten hos mäklarna som yrkeskår upprätthålls. Den tilltagande internationa- liseringen av försäkringsmarknaden och de allt mer komplicerade försäkringsavtalen medför att stora krav måste ställas på att mäklaren aktivt följer marknaden för att kunna upprätthålla en hög kompetens. Det är knappast möjligt att med bibehållen skicklighet ägna sig åt andra verksamhetsområden än försäkringsfrågor. Och vad gäller den i det föregående berörda möjligheten för större mäklarföretag att utveckla även främmande verksamheter finns det en risk, även om den inte skall överdrivas, för att mäklarbolaget som sådant kan drabbas ekonomiskt vid felsats- ningar i sidoverksamheten. I försäkringstagarnas intresse bör därför möjligheten att i mäklarbolaget driva annan verksamhet begränsas. Endast försäk- ringsförmedling och sådan annan verksamhet som avser bistånd i försäkringsfrågor och riskfrågor med anknytning till försäkring bör få bedrivas i mäklarbolaget. Med en på så sätt vidgad definition av mäklarverksamhet kommer mäklarföretagen att med direkt stöd i lagen ha ett förhållandevis stort spelrum för att driva även annan verksamhet än försäkringsförmedling. Annan verksamhet än den nu angivna bör förutsätta tillstånd från . Tillstånd bör ges om inspektionen bedömer att sidoverksamheten i fråga kommer att underlätta själva mäklarrörelsen. Vidare bör sidoverksamheten inte få innebära några risker eller nackdelar för försäkringskunderna. Bedöms en sådan risk föreligga får sidoverksamheten i stället bedrivas i ett särskilt bolag. Ytterligare en förutsättning är att det finns en ansvarsförsäkring även för sidoverksamheten. Anteckning skall ske i registret av de sidoverksamheter som mäklarföretaget fått tillstånd att bedriva. En sådan ordning överensstämmer också med vad som gäller för värdepappersbolag. Dessa får med tillstånd som ett led i rörelsen utföra vissa uppräknade tjänster som sido- verksamhet. kan medge att ett värdepappers- bolag utövar annan verksamhet än de uppräknade när det finns särskilda skäl för det och under förutsättning att den andra verksamheten kan komma att underlätta rörelsen (se 3 kap. 4 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, ändrad genom SFS 1994:2015). Förmedling av andelar i värdepappersfonder, som bedrivs som en sidoverksamhet till försäkringsmäklarrörelsen, är enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse undantaget från tillståndsplikt enligt den lagen. förutsätter dock ett särskilt registreringsförfarande hos . Förutom krav på registrering av verksamheten angavs i samband med att möjlig- heten till fondförmedling infördes att mäklaren måste ha tillräcklig kompetens och en ansvarsförsäkring som täcker även fondförmed- lingsverksamheten samt att i sistnämnda hän- seende borde ställa samma krav som tillämpas i fråga om värdepappersbolag som ägnar sig åt förmedling av fondandelar (se prop. 1994/95:50 s. 97). Enligt min mening bör förmedling av fondandelar, som skall drivas som sidoverksamhet till mäklar- rörelsen, även i fortsättningen kräva särskild registrering hos . Någon prövning hos inspektionen att verksam- heten skall underlätta rörelsen behövs dock inte för denna typ av verksamhet. När det gäller kraven på utbildning och ansvars- försäkring återkommer jag till de frågorna i avsnitten 9 och 10. Handel med s.k. begagnade försäkringar är, som berörts ovan, egentligen inte försäkringsverksamhet. De utländska kapitalförsäk- ringar som det oftast är fråga om innehåller, såsom de kommit att hanteras, inte någon egentlig försäkringsrisk utan tecknas i syfte att placera ägarens pengar till så god avkastning som möjligt. Denna handel med försäkringar är inte direkt reglerad. Den kan alltså bedrivas utan tillstånd eller tillsyn. Någon anledning att förbjuda just försäkringsmäklarna att handla med begagnade försäkringar finns inte. För en livmäklare kan det ligga i linje med verk- samheten i övrigt att kunna erbjuda även denna typ av tjänst. Med mitt förslag, dvs. att all verksamhet som ligger utanför den förhållandevis vida ram som angetts genom definitionen av försäkringsmäklarverksamhet skall kräva tillstånd av Finansinspek- tionen, kommer tillstånd att krävas även för handel med begagnade försäkringar. Ett sådant tillstånd bör normalt kunna påräknas när det gäller ett livmäkleri som vill kunna förmedla denna typ av försäkringar som sidoverksamhet till mäklarrörelsen. Om artfrämmande sidoverksamheter skalas bort kan mäklarlagen gälla för hela den rörelse som drivs i mäklarföretaget. Det behöver då inte bli några gränsdragningsproblem i samband med tillsynen och för den händelse ansvarsförsäkringen behöver tas i anspråk. Ett krav är att försäkringsmäklarverksamhet är den huvudsakliga verksamheten i bolaget och att andra verksamheter endast är sidoverksamheter. Det skall av mäklarföretagets bolags- ordning och verksamhetsplan framgå bl.a. om verksamhet skall bedrivas vid sidan av mäklarverksamheten. All verksamhet som bedrivs i mäklarföretaget, även sådan verksamhet som kräver särskilt tillstånd, skall täckas av ansvarsförsäkring. Försäkrings- skyddets omfattning får ut mellan mäklarbolaget och försäkringsgivaren mot bakgrund av innehållet i bolagsordningen och verksamhetsplanen. Jag återkommer i detta sammanhang till frågan om mäklaren bör kunna ägna sig åt finansieringsverksamhet eller förmedling av krediter. Sådan verksamhet förutsätter enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag som huvudregel tillstånd av Finansinspek- tionen. Tillstånd kan ges till svenska aktiebolag och till utländska kreditinstitut. Ett svenskt bolag som har fått tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet enligt lagen om kreditmarknadsbolag be- nämns kreditmarknadsbolag. Särskilda regler finns för sådana bolag vad gäller bolagsordning, styrelse, bundet eget kapital etc. Finansieringsverksamhet kan i vissa undantagsfall bedrivas utan tillstånd enligt lagen om kreditmarknadsbolag. Ett undantag som redan nämnts (se avsnitt 4) är när finansieringsverksamhet ingår i verksamhet som står under tillsyn av enligt annan lag. Det undantaget är inte tillämpligt på försäkringsmäklar- verksamhet, eftersom mäklarverksamhet enligt FML inte inklu- derar finansieringsverksamhet. Undantaget från tillstånd är vidare finansieringsverksamhet som avser finansiering i samband med avsättning av tjänster som erbjuds eller varor som framställs eller säljs av företaget. Enligt förarbetena till lagen (prop. 1992/93:89 s. 210) tar detta undantag sikte på finansiering för att underlätta avsättningen av den egna produkten eller tjänsten, dvs. i detta fall mäklartjänsten. Inte heller detta undantag är således tilllämpligt. En mäklare som vill bedriva en begränsad finansierings- verksamhet bestående i t.ex. förmedling av krediter är alltså hänvisad till att söka tillstånd enligt lagen om kredit- Ett svenskt aktiebolag som enligt den lagen fått tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet är definitionsmässigt ett kreditmarknadsbolag. Ett sådant bolag får endast driva finan- sieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. Försäkringsförmedling kan inte sägas ha ett sådant naturligt samband. Finansieringsverksamhet måste därmed be- drivas i ett separat bolag. Det har framkommit att det finns ett intresse bland mäklarna att inom ramen för mäklarrörelsen även kunna ägna sig åt viss finansieringsverksamhet mot provision. En möjlighet att förmedla krediter skulle vid förmedling av t.ex. engångsbetalda kapital- försäkringar kunna underlätta själva försäkringsförmedlingen. en sådan möjlighet öppnas kommer mäklarbolaget att kunna uppbära dubbla provisioner, dels för förmedlingen av försäkringen, dels för förmedlingen av krediten. Det kan ifrågasättas om detta är förenligt med kraven på sundhet i rörelsen och god försäkrings- mäklarsed. Om det anses angeläget att öppna en möjlighet för mäklarföretagen att som sidoverksamhet bedriva kreditförmedling bör den frågan övervägas av (Fi 1995:09), i vars uppdrag ingår att se över lagen omkreditmarknadsbolag. Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. 7 Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. Ett förmedlingsuppdrag innefattar, som redan framgått, flera olika arbetsmoment, allt från inbokning av kundbesök och inhämtande av information och analys av kundens försäkringsbehov till infordrande av offerter och förslag till bästa försäkringslösning. En del av arbetsuppgifterna är mer kvalificerade än andra och är av direkt betydelse för vilket försäkringsskydd kunden får. Dessa moment i förmedlingsuppdraget förutsätter vissa särskilda kun- skaper hos den som utför uppgifterna och måste därför utföras av mäklaren själv eller av annan kvalificerad personal under mäkla- rens överinseende. Andra arbetsuppgifter är av mer administrativ natur och kan utföras av annan personal, även om mäklaren har ansvaret för att arbetsuppgiften blir utförd på rätt sätt och i rätt tid. En del arbetsuppgifter, särskilt vid förmedling av skadeför- säkring, är av den arten att kanske inte heller mäklaren har tillräcklig kompetens för att utföra dem. Som exempel kan nämnas uppgifter i samband med riskbeskrivningar och skadehanterings- frågor samt värderingsfrågor. Sådana uppgifter kan kräva brand- ingenjörskompetens eller annan teknisk kompetens. Om inte sådan kompetens finns i mäklarföretaget kan det vara nödvändigt för mäklaren att uppdra åt någon utomstående expert att utföra den delen av mäklaruppdraget. Enligt utredningsdirektiven förekommer det att annan personal än försäkringsmäklare på ett försäkringsmäklarföretag har en så självständig ställning att de kan anses bedriva mäklarverksamhet, trots att de saknar erforderlig utbildning och inte är registrerade. Det förekommer också att mäklaren anlitar utomstående personer på ett sätt som kan sättas i fråga med hänsyn till mäklaruppdragets karaktär av förtroendeuppdrag. Mot den bakgrunden anges det i direktiven att utredaren bör undersöka om mäklarlagen kan utformas så att det tydligare framgår i vilken utsträckning en försäkringsmäklare kan anlita andra personer i sin verksamhet. 100 Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. 7.2Finansinspektionens allmänna råd m.m. Enligt FML får endast den som är registrerad mäklare utöva verksamhet som består i förmedling av försäkring. Det framgår indirekt av 16 § FML. Enligt den bestämmelsen skall Finans- inspektionen förelägga den, som utövar verksamhet som avses i 3 § första stycket 1-3 utan att vara registrerad som försäkringsmäklare, att vid äventyr av vite upphöra med detta. För att bli registrerad som mäklare krävs av en fysisk person bl.a. att han har en tillfredsställande utbildning och att han i övrigt är lämplig som försäkringsmäklare. Kraven är motiverade av att den enskilde mäklarens kvalifikationer har den största betydelsen för hur ett uppdrag blir utfört (se prop. 1988/89:136 s. 17) Enligt de allmänna villkoren för mäklarnas ansvarsförsäkring gäller försäkringen för försäkringstagaren och för dennes anställda försäkringsmäklare som registrerats hos . Eftersom mäklarna inte alltid är anställda i mäklarbolaget anges ibland namnen på de mäklare som omfattas av försäkringen. Under rubriken anges att försäkringen inte gäller för skada till följd av verksamhet via ombud som anlitas av försäkrad mäklare om mäklaren inte självständigt handlagt ärendet och haft egen direkt kontakt med kunden. Detta undantag tillämpas dock inte, enligt villkoren, om ombudet är registrerad försäkringsmäklare. Enligt allmänna råd angående god försäkringsmäklarsed (FFFS 1995:52) 1 kap. 3 § är det den som ansvarar för upphandlingen och kontakterna mellan kunden och försäkringsgivaren som ikläder sig mäklarrollen och omfattas av registreringsskyldighet. Däremot kan, enligt råden, den som utför en begränsad uppgift inom ramen för mäklaruppdraget, t.ex. utredning, besiktning och dylikt, inte anses ikläda sig en mäklar- roll. Den registrerade mäklaren bör se till att det alltid står klart för kunden vem som är ansvarig mäklare. Ett mäklaruppdrag bör vidare inte fullgöras utan att det förevarit direkt kontakt mellan kunden och den registrerade mäklaren. Vid sådan kontakt bör mäklaren förvissa sig om att den utredning som gjorts om kundens försäkringsbehov är tillfredsställande och att kunden till fullo är införstådd med villkoren och förutsättningarna för den föreslagna försäkringslösningen. Kontakter av detta slag bör alltid dokumen- teras skriftligen. Slutligen anges det i de allmänna råden att, för den händelse mäklaren önskar överlåta åt någon annan att fullgöra Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. uppdraget, det av FML framgår att också den till vilket uppdraget överlåts måste vara registrerad som försäkringsmäklare. 7.3 Assistenters medverkan i praktiken I enkäten till samtliga mäklarföretag har mäklarna tillfrågats om de i mäkleriverksamheten anlitar anställda icke-mäklare, utomstående icke-mäklare eller ombud och i så fall för vilka uppgifter. På den första frågan har 76 av 195 mäklare svarat ja. De arbetsuppgifter som dessa anställda icke-mäklare utför är dels traditionella sekre- terargöromål inklusive bokföringsarbete, dels vad som kan be- tecknas som mäklaruppgifter. Till sistnämnda uppgifter hör att inhämta information i olika avseenden, att begära in och sammanställa offerter, att kontrollera och vidarebefordra försäk- ringsbrev till kunden, beståndsvård, pensionsutredningar, mark- nadsföring av mäklartjänsten, omskrivning inför förfallodag, att ta emot och verkställa ändringar på befintligt försäkringsskydd, att upprätta skattekalkyler, att sköta bevakning samt att teckna försäkring på uppdrag av mäklaren. uppgifter av kontorsassistenter, ibland av mäklarassistenter med pågående eller avslutad mäklarutbildning. I några fall har mäklar- företaget svarat att icke-registrerad personal deltar i allt före- kommande försäkringsarbete. När det gäller anlitande av utomstående icke-mäklare har 22 mäklare svarat att det förekommer att man anlitar sådana "experter", ofta brandingenjörer, för att få hjälp med riskbeskriv- ningar och tekniska beskrivningar. Värderingar av byggnader, larmtekniska bedömningar, information om riskhanteringsprogram och juridiska bedömningar är ytterligare exempel på tjänster som ibland köps av mäklaren. Även på kontorssidan förekommer det att man köper tjänster, t.ex. telefonväxel ochtelemarketing. Endast tolv mäklarföretag har svarat att de biträds av andra mäklare som inte är registrerade för mäklarbolaget. Det handlar uteslutande om tips mellan sak- respektive livmäklare, ibland mot andel av provisionen. 102 Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. 7.4 Överväganden och förslag Mitt förslag: Någon särskild bestämmelse om i vilken ut- sträckning en mäklare kan delegera arbetsuppgifter på en oregistrerad medhjälpare tas inte in i lagen. Frågan får bedömas utifrån kravet på god försäkringsmäklarsed, som i detta avseende innebär att centrala och för försäkringstagaren betydelsefulla moment i förmedlingsarbetet inte får delegeras. Skälen för mitt förslag: I FML uppställs vissa krav på bland annat mäklarens allmänna lämplighet och utbildning. Kraven är uppställda i uppdragsgivarens, försäkringstagarens, intresse. Det är uppenbart att syftet med lagens bestämmelser kringgås om mäklaren delegerar egentliga mäklarsysslor till annan, i detta avseende okvalificerad, personal och att risken för fel därmed ökar. Om något fel begås och ansvarsförsäkringen behöver tas i anspråk, kan fråga uppkomma om försäkringen omfattar skador som orsakats av icke mäklarutbildad personal.