sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund är det nödvändigt att se över reglerna för inkomstberäkning för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Sjuk- och arbetsskadekommitténs idéskiss om månadsersättning Frågan om försäkringsskydd vid ohälsa har utretts av Sjuk- och arbets- skadekommittén (S 1993:07) (tidigare Sjuk- och arbetsskadebered- ningen). Genom regeringsbeslut fick kommittén nya direktiv (dir. 1995:54). I direktiven angavs att beredningen, mot bak- grund av reformeringen av ålderspensionsystemet, skulle överväga en ny ordning för inkomstersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Slutbetänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och reha- bilitering (SOU 1996:113) lämnades . Betänkandet har remissbehandlats. I slutbetänkandet föreslår kommittén i enlighet med direktiven att nuvarande förtidspension och sjukbidrag integreras i en allmän ohälso- försäkring. Kommitténs arbetsnamn för den nya ersättningsformen är månadsersättning. Kommittén föreslår att när en person haft sjukperioder som omfattat sammanlagt skall en över- gång ske från sjukpenning till månadsersättning. Beslut om övergång och rätt till månadsersättning skall i princip inte innehålla någon be- dömning av sjukfallets varaktighet som bygger på möjligheterna till re- habilitering. Av administrativa skäl anser dock kommittén att frågan om sjukfallets varaktighet ändå måste finnas med i bedömningen. Kommittén föreslår därför att , när den tar fram be- slutsunderlag för beräkning av månadsersättning, skall göra en bedöm- ning av om den försäkrade kommer att uppbära sjukpenning i ytter- ligare minst efter perioden . Månadsersättning föreslås även kunna utges efter särskild ansökan. Arbetsförmågan måste då bedömas vara nedsatt för ytterligare . Månadsersättningen skall enligt förslaget vara en inkomstrelaterad förmån vars storlek beräknas på inkomstförhållanden under ett visst antal år innan sjukfallet inträffade. Enligt huvudregeln skall månadser- sättning beräknas på medeltalet av förvärvsinkomsterna under fyra av . Det år med högst och det år med lägst inkomst skall inte beaktas. Kommittén föreslår också en alternativregel där medeltalet av inkomsterna under alla år fr.o.m. beräknas men där en femtedel av åren inte beaktas. Den delen avser år med ingen eller lägst inkomst. Alternativregeln förutsätter förvärvsarbete. Det alternativ som är förmånligast för den försäkrade skall utgöra grunden för beräkning av månadsersättning. Den pensions- grundande inkomsten (PGI) skall användas som beräkningsunderlag men kunna kompletteras med mer aktuellt underlag från den försäk- rade. Perioder med sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersätt- ning liksom vård av barn som inte fyllt och värnpliktstjänst- skall enligt kommitténs förslag utelämnas vid beräkningen. Kommittén föreslår vidare att kompensationsnivån i månadsersätt- ningen skall vara . För dem som inte kvalificerat sig för en inkomstbaserad ersättning föreslår kommittén att det skall finnas en garantinivå motsvarande 2,1 basbelopp. När det gäller den fortsatta rätten till månadsersättning föreslår kommittén att ett aktivt och målinriktat rehabiliteringsarbete skall vara grund för fortsatt rätt till månadsersättning och att beslutens varaktig- het prövas utifrån varje individs situation. Det är försäkringsadminist- rationen som skall göra dessa bedömningar och kommittén påpekar att det måste ställas ökade krav på försäkringsadministrationen för detta. Den som återgått i arbete och sedan insjuknar igen skall enligt kom- mitténs förslag ha månadsersättning, om inte för- flutit från det att en sjukperiod avslutats tills en ny sjukperiod börjar. Beslut om övergång till månadsersättning och beslut med anledning av ansökan om månadsersättning skall, liksom beslut om fortsatt rätt till ersättning, enligt kommitténs förslag fattas av socialförsäkrings- nämnden. Den lägsta åldern för rätt till månadsersättning skall enligt kom- mitténs förslag höjas från 16 till . Detta gäller endast rätten att efter ansökan få rätt till månadsersättning. Ungdomar mellan som förvärvsarbetar skall även fortsättningsvis omfattas av försäk- ringen. Kommittén föreslår att vårdbidrag skall kunna utges t.o.m. och handikappersättning fr.o.m. . Kommittén föreslår vidare att en försäkrad som uppbär månadsersätt- ning skall kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. Kommittén föreslår att nuvarande regler om vilande förtidspension anpassas och överförs till månadsersättningen. För försäkrade med månadsersättning som under vissa gynsamma förhållanden har möjlighet att arbeta i viss begränsad utsträckning föreslår kommittén regler som gör det möjligt för dessa att utnyttja denna arbetsförmåga. Månadsersättningen skall i dessa fall minskas med en viss del av inkomsten från sådana tidsbe- gränsade eller oregelbundet återkommande arbeten. Kommittén före- slår dock ett fribelopp som innebär att förvärvsinkomster upp till ett halvt basbelopp skall godtas utan att månadsersättningen minskas. av förvärvsinkomster som överstiger fribeloppet skall minska månadsersättningen. Behov av ytterligare utredningsinsatser Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om månadsersättning är inte fullständigt och ytterligare utredning behövs därför. Det finns heller inget förslag till lagstiftning i någon del av kommitténs förslag. Utgångspunkter för ett nytt system Utredaren skall lämna förslag till utformning av ersättning vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningen skall ersätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Den princip om månadsersättning som Sjuk- och arbetsskadekommittén skisserat med aktiv rehabilitering som ger återkommande chanser till återgång i arbete och regler för övergång från sjukpenning bör utgöra utgångspunkten vid utformning av den nya ersättningen. Utredaren bör också överväga om någon mer permanent ersättning skall utformas för försäkrade med mycket allvar- liga sjukdomar eller invalidiserande funktionsnedsättningar. Utredaren skall lämna förslag till principer för förmånsberäkning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningen skall, liksom , vara en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning bör i dessa fall beräknas på andra grunder än vid en mer temporär nedsättning av arbetsförmågan. Utgångspunkten bör vara att ersättningen baseras på den försäkrades tidigare inkomster. Det bör vara ett inkomstbegrepp som avspeglar inkomstförhållanden som ligger till grund för beräkningen. Härvid bör samråd ske med med anledning av de aviserade förslagen budgetproposition (prop. 1996/97:1) om ändrade regler för beräkning av antagandeinkomst i samband med beslut om förtidspension. Eftersom ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga i många fall utges under en lång följd av år skall utredaren föreslå hur indexe- ringen av ersättningen skall utformas. Härvid bör behandlingen av in- dexeringsfrågan för det reformerade ålderspensionssystemet beaktas. För dem som inte kvalificerat sig för en inkomstrelaterad ersättning eller till endast en låg sådan skall det finnas en grundnivå. Utredaren skall överväga vad som är lämplig garanterad nivå för dem som inte har kvalificerat sig för en inkomstbaserad ersättning satt i relation till den lägsta garanterade nivån i ålderspensionssystemet. Utredaren skall sär- skilt uppmärksamma situationen för funktionshindrade och andra grupper, t.ex. nytillträdande på arbetsmarknaden, som kan förväntas uppbära ersättning helt eller delvis . Utgångspunkten skall vara att all ersättning vid långvarigt nedsatt ar- betsförmåga skall vara skattepliktig. Försäkrade som uppbär ersättning för långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara berättigade till bostadstillägg (BTP) på motsvarande sätt som gäller för pensionärer enligt dagens regler. Eftersom förtidspension er- sätts av ett nytt system behöver även reglerna för BTP anpassas i detta avseende. Utredaren skall lämna förslag på vilka ändringar i reglerna för BTP som behöver göras. Utgångspunkten skall därvid vara att nu- varande regler för BTP så långt som möjligt skall gälla. Aktiv rehabilitering och uppföljning Regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall utfor- mas så att de möjliggör en aktiv rehabilitering och uppmuntrar till akti- vitet. Härvid skall utredaren särskilt beakta arbete som medel i rehabi- literingen. Utredaren skall även föreslå utformning av regler för åter- kommande uppföljning under tid då ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga utges. Utredaren skall i dessa sammanhang uppmärk- samma den situation som uppstår när den försäkrade är bosatt utom- lands när ersättning utges. Frågor med koppling till det reformerade ålderspensionssystemet, m.m. Utredaren skall ta ställning till hur ersättningen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall ansluta till reglerna i det reformerade ålders- pensionssystemet. Därvid skall övervägas hur och i vilken omfattning ålderspensionsrätt skall tillgodoräknas den som uppbär sådan ersätt- ning. Konsekvenserna i form av ålderspensionens storlek för dem som perioden innan ålderspensioneringen uppbär ersättning för långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall analyseras. En utgångspunkt för ett nytt system bör vara att ersättningen inte resulterar i högre inkomstrelaterad ålderspension än vad fortsatt yrkesarbete hade inneburit. Utredaren skall dessutom bedöma vilken tidpunkt för övergång till ålderspension som är lämplig. Vidare skall utredaren utforma förslag om regler för hur ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall samordnas med arbetsskade- försäkringen och motsvarande äldre förmåner. Utredaren skall också belysa hur förslagen kommer att förändra förut- sättningarna för gällande arbetsrättsliga lagstiftning och praxis och fö- reslå anpassning av lagstiftningen till nya regler om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Utredaren skall även belysa förslagen i förhållande till kompletterande avtalsbaserade förmåner och privata försäkringar. Utredaren skall analysera de internationella konsekvenserna av det för- slag till utformning av ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga som lämnas. Utredaren skall särskilt beakta dels reglerna i den nordiska konventionen om social trygghet, dels reglerna om export och samordning i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social tr ygghet när anställda, egenföre- tagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen och därvid även analysera förordningens tillämpning på det lämnade för- slaget. Åldersgränsen och ersättning till funktionshindrade studerande Vad beträffar ungdomar är det angeläget att i största möjliga ut- sträckning undvika att dessa hamnar utanför arbetsmarknaden. Utreda- ren skall därför ta ställning till om den nedre åldersgränsen för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall höjas och därvid analysera konsekvenserna av ett sådant förslag, dels för funktionshind- rade ungdomar, dels för ungdomar som börjar förvärvsarbeta . Utredaren skall i detta sammanhang föreslå nödvändiga anpass- ningar av de övriga ersättningsformer som utgår till funktionshindrade. Utredaren skall i detta sammanhang även se över situationen för funktionshindrade studerande. Funktionshindrade ungdomar är i vissa fall äldre än andra gymnasiestuderande när de börjar gymnasiet och deras studier tar på grund av deras funktionshinder ofta . Vissa ungdomar med funktionshinder, t.ex. de som studerar vid de s.k. riksgymnasierna, kan därför ha uppnått innan de slutfört sina gymnasiestudier. Gymnasie-elever med funktionshinder uppbär i vissa fall såväl förtidspension/sjukbidrag som handikappersättning de genomför sina gymnasiestudier. Därutöver är de be- rättigade till studiebidrag på samma villkor som andra gymnasieelever. Utredaren skall ta ställning till vilka regler som skall gälla för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga för funk- tionshindrade studerande samt göra en analys av konsekvenserna av sina förslag. Utgångspunkten för förslagen bör vara att eleverna skall ha ersättning för de merkostnader som uppstår på grund av funktions- hindret, men i övrigt ha samma ekonomiska villkor som andra elever. Regeringen gav och i uppdrag att gemensamt kartlägga den ekono- miska situationen för elever vid riksgymnasierna för döva, hörsel- skadade samt svårt rörelsehindrade ungdomar. en redovisning av uppdraget. Redovisningen skall ut- göra ett underlag för utredaren. I de delar som förslagen avser ungdomar skall utredaren lämna en särskild redovisning till regeringen. Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör finansieras på likartat sätt som vid övrig försäkring på grund av sjukdom. Den in- komstrelaterade delen bör vara avgiftsfinansierad medan grundskyddet bör finansieras med skatter över statsbudgeten. Utformningen av det nya systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga får inte leda till ökade utgifter för detta system eller för det reformerade ålderspensionssystemet jämfört med nu- varande förhållanden. Utredaren skall lämna förslag till utformning av övergångsregler för den nya ersättningsformen samt för delar av denna, både vad gäller personer som uppbär förtidspension/sjukbidrag när den nya ersättnings- formen införs och nytillkomna, och därvid analysera effekten av olika lösningar för såväl den enskilde individen som samhällsekonomin. Underlag för utredarens arbete bör vara den idéskiss till månadser- sättning som Sjuk- och arbetsskadekommittén redovisade i sitt betän- kande En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) samt det förslag till reformerat förtidspensionssystem som Pensionsarbetsgruppen redovisade i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med arbetsgruppen inom för genomförandet av ålderspensionsreformen, Ut- redningen om socialförsäkringens personkrets (S 1995:08), Utred- ningen om översyn av systemet för efterlevandepension (S 1996:04) samt Utredningen om översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen (S 1996:06). Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredarens förslag skall redovisas . I de delar som förslagen avser ungdomar skall utredaren lämna en särskild redovisning till regeringen. utredningsförslag om rätt till förtidspension för unga funktionshindrade Frågan om yngre funktionshindrade personers rätt till förtidspension uppmärksammades . De sakkunniga i ut- redningen om anstaltsvårdades rätt till folkpension SOU 1951:47 ett uttalande om särskolelevers rätt till förtidspension. De framhöll att det i fråga om elever fanns särskilda skäl att undvika varje pensionsutbetalning under skolgången vid de sekundär- kommunala särskolorna. Pensionerade elever vid dessa skolor erhöll fickpengar från pensionsstyrelsen utan att i samma omfattning som andra elever belasta anstalternas tillgängliga anslag för fickpengar. Vidare fick dessa elever hela sin folkpension under sommarferierna i den mån de då vistades i sina hem. De sakkunniga menade att detta in- nebar en frestelse för dem att söka invalidpension eller sjukbidrag på ett så tidigt stadium att deras möjligheter att efter genomgången utbild- ning försörja sig ännu inte kunde klart bedömas. De sakkunniga an- förde vidare: I praktiken visar det sig ibland, sedan pension beviljats med stöd av vederbörligt läkarutlåtande, att pensionstagaren ännu medan han är inskriven vid skolan förmår att under sommarvistelsen i hemorten fullgöra nära nog fullgott arbete t.ex. i jordbruk. För en del förtids- pensionerade som efter att ha lämnat skolan egentligen ej borde in- neha folkpension kan det vidare vara svårt att indraga invalidpen- sionen eller vägra förnyelse av sjukbidrag när - såsom ibland före- kommer - pensionstagaren eller hans närmaste föredraga att upp- bära pensionen framför att på allvar medverka till pensionstagarens inpassning i förvärvslivet. Om en person med defekt, som utgör för- utsättning för intagning i läroanstalt av ifrågavarande slag, vid skolans slut innehar en avsevärd förtidspension, kan detta sålunda ha till följd att hans inträde i förvärvsarbete och anpassning till samhällslivet fördröjes eller hindras. Ur allmänna synpunkter skulle det av nu nämnda anledningar inne- bära en stor fördel om dessa elevers rätt till folkpension regel- mässigt komma under prövning först sedan de efter genomgången utbildning lämnat skolan. Efter en framställning från () fick socialförsäkringskommitté regeringens uppdrag att utreda frågan om ändrade bestämmelser om pension m.m. åt särskolelever. I den prome- moria som låg till grund för uppdraget konstaterade SÖ att förtidspen- sion hade sökts för av de elever vid särskoleinternat som hade fyllt vid vårterminens slut . Av dessa ansökningar hade beviljats, avslagits medan inte hade slutbehandlats. konstaterade SÖ att av särskoleleverna blev helt självförsörjande. I promemorian framhölls att det dåvarande systemet var otillfred- ställande ur flera synpunkter. Ur psykologisk och pedagogisk synvinkel var det otillfredställande att en ung människa skulle bli bedömd som ej självförsörjande innan det finns tillräcklig grund för en sådan bedöm- ning. SÖ menade att vårdnadshavaren, under förevändning att yrkesut- bildning kan ges av denne eller genom dennes försorg, i icke så få fall var angelägen om att få hem eleven när han eller hon blir så gammal - - att det kan bli aktuellt med pension. föreslog i SOU 1961:29 att en restrik- tivare praxis skulle införas i samband med genomförandet av ett nytt invaliditetsbegrepp. Kommittén anförde följande: På de skäl som redovisats i det föregående ansluter sig socialförsäk- ringskommittén till uppfattningen att förtidspension i regel inte bör utgå för särskoleelev och efter utskrivningen, då han skall anpassas till arbetslivet. Metoden att åstadkomma en sådan förändring i förhållande till vad som gäller bör emellertid enligt kommitténs mening inte vara att i pen- sionslagstiftningen införa ett undantagsstadgande, varigenom särskoleelever uteslutes från rätt till förtidspension. Kommittén an- ser nämligen att frågan väsentligt är ett spörsmål angående invali- ditetsbedömningen. Ett mycket stort antal särskoleelever är mot- tagliga för undervisning och utbildning och blir i stånd att helt eller delvis försörja sig. Det är emellertid ytterst vanskligt att bedöma möjligheterna till eftermognad och arbetsför- måga, innan eleven avslutat den teoretiska och praktiska utbild- ningen vid särskolan och försök gjorts att införa honom i arbetslivet. föreligger i allmänhet inte möjligheter att bedöma vare sig invaliditetens grad eller varaktighet. Kommittén vill här även erinra om att det finnes en del personer, som lider av svårartad fysisk invaliditet och som trots denna kan deltaga i undervisningen i gymnasium eller annan skola. Att ge dessa studerande förtidspen- sion så snart de fyllt skulle i de flesta fall te sig omotiverat, även om de inte skulle ha kunnat försörja sig för den händelse de då hänvisats till arbetsmarknaden i stället för till fortsatt första utbild- ning. Skolelever i frågavarande ålder bör bedömas på samma sätt vare sig den grava medicinska defekten är av psykisk eller fysisk art. här anfört gäller såväl den egentliga förtidspen- sionen som den tidsbegränsade motsvarande pensionsformen. Förslaget fick en viss kritik av remissinsatserna. SÖ ansåg sig kunna tillstyrka även om man skulle föredra att ett undantag kunde göras i lagen. Dock framhölls de ekonomiska konsekvenserna som förslaget skulle få för särskoleleverna och deras anhöriga samt för skolorna och deras huvudmän. hävdade att frågan om ändrad praxis borde vila intill dess det föreligger en mera fullständig plan för hur olika kategorier av utvecklingsstörda barn lämpligen skall inpassas i ett system med utbildningsbidrag, rehabilite- ringshjälp och socialförsäkringsförmåner. Förslaget ledde inte till någon förändring vare sig avseende pen- sionsåldern eller undantag för vissa grupper. I proposition 1962:90 (sid 291) konstaterade föredragande statsrådet följande: har berört ett speciellt spörsmål angå- ende invaliditetsbedömningen i det kommittén förordar större re- striktivitet än vid beviljande av förtidspension åt psykiskt efterblivna, som är elever vid särskolor. Detta uttalande har väckt kritik på flera håll. Jag hyser förståelse för de skäl som kom- mittén andragit till stöd för sin uppfattning. Det måste nämligen, som kommittén framhåller, vara ytterst vanskligt att bedöma möj- ligheterna till eftermognad och arbetsförmåga, innan eleven avslutat den teoretiska och praktiska utbildningen vid särskolan och försök gjorts att placera honom i arbetslivet. föreligger i allmänhet små möjligheter att bedöma invaliditetens grad och dess varaktighet. Samma svårigheter måste emellertid ofta uppkomma även i de fall, där den medicinska defekten är av annan art än psy- kisk efterblivenhet. Att under sådana förhållanden på förhand binda utvecklingen av praxis för en viss grupp av handikappade synes knappast lämpligt eller riktigt. Betänkligheter kan också resas mot att förorda en sådan lösning, då man icke med säkerhet kan över- blicka vilka konsekvenser i olika avseenden, som den skulle föra med sig. Jag är därför inte beredd att i dagens läge förorda några från invaliditetsbedömningen i övrigt avvikande grunder för be- dömningen i de nu berörda fallen. Denna fråga bör lämpligen tagas upp i ett större sammanhang, sedan bättre erfarenhet vunnits angå- ende tillämpningen av reglerna om förtidspension inom det nya so- cialförsäkringssystemet. I handikappkommitténs betänkande DsA 1984:12 poängteras att unga människor med handikapp i stället för förtidspension borde erbjudas någon annan form av ekonomisk tr ygghet som möjliggör yrkesinriktad rehabilitering. Utöver en medicinsk prövning före förtidspensionering, borde en obligatorisk utredning och arbetsprövning göras. Dessutom borde försörjningsproblemen lösas. Kommittén menade att handikappade ungdomars ekonomiska trygghet skall säkras på ett sätt som främjar deras långsiktiga utveckling. Man betonade vikten av att ha ett bidragssystem som befrämjar sysselsättning i stället för pension. Kommittén föreslog en höjd åldersgräns för vårdbidrag och en ny stödform benämnd grundstöd till unga handikappade. Även rehabiliteringsberedningen behandlade frågan om lägsta ålder för rätt till förtidspension. I SOU 1988:41 ansåg man dock att handi- kappkommitténs förslag om höjd åldersgräns för vårdbidrag och en det nya grundstödet inte borde genomföras. Enligt beredningen skulle handikappkommitténs förslag innebära en ekonomiskt sämre situation för de handikappade ungdomarna jämfört med vad de har i förtids- pension och grundstödet skulle begränsas till vissa grupper. Beredningen menade att utgångspunkten för en ersättning till unga handikappade bör vara att den skall –frikopplas från pensionssystemet, vara habiliterings- respektive re- habiliteringsinriktad och ATP-grundande, –omfatta alla handikappade ungdomar oberoende av när handikappet har inträtt och om den handikappade har arbetat samt –i samband med yrkesinriktad rehabilitering såsom träning i reell miljö kunna ge en högre ersättning och på så sätt vara rehabilite- ringsmotiverande. Beredningen föreslog en höjning av 16-årsgränsen för rätt till förtids- pension och sjukbidrag till . I undantagsfall kan handikappet vara så gravt att det är otänkbart med någon form av mera yrkesinriktad ha- bilitering alternativt rehabilitering. Sådana ungdomar skulle även fort- sättningsvis kunna få förtidspension redan .