sou · GLB3106 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessutom omfattas alla former av grafik, t.ex. litografier, stick, etsningar som utförts med hjälp av kemikalier eller verktyg, träsnitt samt alla andra former av grafiska arbeten, allt under förutsättning att de är signerade av upphovsmannen, och 4.bildvävnader, textilarbeten, glas- och mosaikarbeten samt ler-, keramik-, porslins-, silver- eller guldarbeten, allt under förutsättning att det rör sig om originalarbeten som har signerats av konstnären. Ersättning eller avgift utgår vid försäljningar av dessa kategorier av verk oavsett om det rör sig om ett verk av en isländsk eller utländsk upphovsman. Utländska upphovsmän har dock rätt till ersättning endast i de fall det föreligger materiell reciprocitet, dvs. det krävs att isländska upphovs- män har motsvarande rättighet i den utländske upphovsman- nens hemland. Konstauktionsförrättare, dvs. den som är licensierad att hålla konstauktioner, och andra som yrkesmässigt sysslar med vidareförsäljning av konst är ansvariga för att avgift i förekommande fall betalas in till fonden. De är också skyldiga att lämna uppgift om försäljningar till fonden. Uppgift skall lämnas om konstverkets namn och känne- tecken, storleken på verket och andra upplysningar från auktionskatalogen, t.ex. konstnärens namn och priset på konstverket. Avgift och försäljningsrapport skall redovisas av auktionsförrättare senast efter försäljningen. När det gäller andra som yrkesmässigt omsätter konst skall de betala in och rapportera en gång i kvartalet. För uppbörden och redovisningen av ersättningen ansvarar Bildkonstnärsfonden. har rätt att besluta att en rimlig andel av de uppburna avgifterna skall användas för fondens administration. Enligt förordningen får dock detta avdrag inte uppgå till ett högre belopp än vad som motsvarar av de uppburna avgifterna. betalades det in ett belopp som motsvarar till fonden. Av beloppet betalades in av auktionsförrättare och återstoden från den övriga konsthandeln. av de uppburna avgifterna användes till admini- strationskostnader. Enligt förordningen skall fondens medel - efter avdrag dels för utbetalningar till upphovsmännen eller deras rättighetshavare, dels för administrationskostnader - användas till bidrag eller stipendier till upphovsmän inom bildkonstens område eller till bidrag till deras organisationer. Enligt förordningen är det straffbelagt att bryta mot bestämmelserna i förordningen. Som framgått har man i norsk rätt valt ett kollektivt off- entligrättsligt system för ersättning vid försäljning av konst. infördes en särskild lag om avgift på offentlig omsättning av bildkonst (Ot. nr 14 [1948]). Lagen reviderades i viss mån (Ot. nr 2 [1988-89]). Syftet med omsättningsavgiften är enligt Ot. 2 (s. 7) att kompensera bildkonstnärerna för den värdestegring som kan uppstå efter det att de har sålt sitt verk. I lagen föreskrivs att köparen av ett konstverk, utöver köpeskillingen, skall betala en avgift om högst av försäljningspriset. Provision eller ersättning till kommissionär ingår i beräkningsunderlaget. Beräkningen skall dock göras på försäljningspriset exkl. mervärdesskatt. Procentsatsen skall enligt lagen fastställas av Kultur- och vitenskapsde- partementet. Alltsedan lagens ikraftträdande har denna uppgått till . Avgiftsplikt föreligger vid offentlig omsättning av bild- konst, dvs. omsättning som sker i affärer samt på auktioner och utställningar. Även omsättning som sker på gator och torg samt på loppmarknader osv. omfattas av avgiftsplikt. Skyldighet att betala avgift föreligger vid all försäljning av konstverk oavsett om verken är inhemska eller utländska och oberoende av om den upphovsrättsliga skyddstiden för verket har gått ut eller inte. Något krav på att det skall vara fråga om vidareförsäljning föreligger alltså inte. Av- giftsplikten gäller naturligtvis enbart omsättning av konst som sker i . Vidare saknar det betydelse för av- giftsplikten om säljaren eller köparen är norsk eller utländsk medborgare. Avgift skall också betalas i de fall betalning för ett konst- verk sker helt eller delvis i form av ett annat konstverk. I sådana fall skall avgift belasta båda konstverken, eftersom motsvarande försäljning mot kontanter hade varit avgifts- pliktig. Däremot skall avgiftsskyldigheten inte gälla gåvor. års lagändringar förelåg avgiftsplikt endast vid offentlig omsättning av bildkonst. Genom ändringen har dock avgiftsunderlaget vidgats något, och jämställs även följande typer av förvärv med offentlig omsättning. 1.varje förvärv som sker för offentlig visning i gallerier, museer eller liknande ("tilsvarende"), och 2.varje förvärv direkt från den konstnär som skapat verket, om verket har framställts under ett utsmyckningsuppdrag eller är ett beställningsverk eller ett tävlingsbidrag liksom förvärv som kan jämställas med offentliga förvärv. Lagändringen, som medförde bl.a. att uttrycket "offentlig" togs bort ur lagens titel, motiverades med att dessa två kategorier av förvärv har sådana likheter med offentlig omsättning att de bör jämställas med sådan omsättning i fråga om avgiftsplikt. Avgiftsplikt föreligger dock inte för utsmyckningsuppdrag som utförs av utländska konstnärer i utlandet på uppdrag av norska uppdragsgivare. I de fall en norsk uppdragsgivare anlitar en norsk konstnär för t.ex. ett utsmyckningsuppdrag på ett norskregistrerat fartyg eller en norsk ambassad anses emellertid avgiftsplikt föreligga oberoende av om arbetet helt eller delvis har utförts utomlands. Med uttrycket "tilsvarende" under första punkten avses enligt förarbetena (se Ot. 2 s. 7) t.ex. konstföre- ningar, som inte kan karakteriseras som gallerier eller museer, men som ändå har permanenta samlingar av bildkonst, vilka genomgående, på ett eller annat sätt, är tillgängliga för allmänheten. Uttrycket skall också täcka samlingar som helt eller delvis visas offentligt genom utlåning. Med uttrycket "samlingar" menas konstverk som har samlats med tanke på användning utöver ordinär utsmyckning av rum o.d. Vidare görs i lagen en detaljerad uppräkning av vad som skall anses som bildkonst i lagens mening. lagändring omfattar regleringen följande fyra kategorier av konstverk. 1.målningar (dvs. konstverk utförda i oljefärg, tempera, akryl, akvarell, gouache, pastell eller liknande material), textilbildkonst (dvs. bildväv, tygtryck och applikationer), "glasmaleri", emaljarbeten och mosaik samt "material- billedkunst" som collage, assemblage eller annan kombina- tion av material "i en tillnærmt plan flate", 2.skulpturer och reliefer (direkt bearbetade i eller samman- fogade av sten, marmor, trä, stål, gips, lera eller vilket annat material som helst) samt avgjutningar eller återgivningar i brons, gips, terrakotta, betong, plast eller vilket annat material som helst, "tegnekunst" (dvs. "håndtegninger" utförda i blyerts, bläck, tusch, krita, kulspets eller i varje annan teknik), och 4.grafik (dvs. tryck framställt som litografi, radering, "metalltrykk", träsnitt, "linosnitt", "silketrykk", offset eller i varje annan teknik). Som har framgått är det alltså framställningssättet och inte konstverkets kvalitet som avgör om avgift skall betalas. Avgiftsplikten förutsätter därför inte att konstverket har något konstnärligt värde, och det görs inte någon skillnad på den professionella konstnärens eller amatörens verk när det gäller kravet på att betala avgift till fonden. Från avgiftsskyldighet undantas emellertid omsättning av konstverk som anges under punkten 2 i de fall det kan anses bevisat att verket är framställt i minst åtta exemplar. Det förutsätts dock att det omsatta exemplaret varken är numrer- at eller försett med signatur som ett tecken på konstnärens godkännande av exemplaret. Även omsättning av konstverk som räknas upp under punkterna 3-4 är undantagna i de fall det rör sig om osignerade verk. 2 (s. 9) anses en detaljerad beskrivning av avgiftsunderlaget vara till hjälp för dem som skall tillämpa lagen. Det anges vidare att man lagt vikt vid att utforma lagtexten på ett sådant sätt att framtida former av konstnärliga uttrycksformer inte utesluts från avgiftsplikt. Det anges också i propositionen (s. 10) att lagens defini- tion av bildkonst ändring även torde komma att omfatta en del konsthantverksföremål. Som exempel nämns textila konsthantverksföremål, vilka i en del fall också kan karakteriseras som textil bildkonst. Vidare anges att en del föremål av keramik, metall, trä osv. också torde kunna ses som skulpturföremål. För att lösa överlapp- ningsproblem av detta slag anges i lagen att departementet har rätt att fastställa närmare regler om vilka konstföremål som skall falla in under avgiftsplikten. Upphovsmän till dessa typer av verk är naturligtvis också berättigade att ansöka om bidrag från fonden. Enligt lagen skall avgiften krävas in av säljaren vid all omsättning av bildkonst i butiker, på utsällningar, och vid alla former av auktioner. Säljaren skall sedan i sin tur betala avgiften till en särskild fond (Bildende Kunstneres Hjelpe- fond). Det föreskrivs uttryckligen att alla som offentligen omsätter bildkonst är ansvariga för att avgiften betalas in till fonden. Detsamma gäller den som ansvarar för omsättningen av bildkonst på utställningar. Dessa personer ansvarar också för inbetalning av avgift vid omsättning som har skett genom mellanmän. När det gäller förvärv som sker för offentlig visning åligger det emellertid köparen att betala in avgiften direkt till fonden. Detsamma gäller i de fall förvärvaren är bok- föringsskyldig för förvärvet och i de fall köparen är ett offentligt organ eller "annen statlig, fylkeskommunal eller institusjon". Avgiften skall betalas in till fonden i samband med varannan inbetalning av moms. I lagen ges departementet rätt att besluta om närmare regler för indrivningen av avgiften. Enligt lagen kan avgiften drivas in genom utmätn- ing hos den som är ansvarig för dess inbetalning. Som har nämnts tillfaller avgiften en särskild hjälpfond, som enligt lagens ordalydelse skall använda de influtna medlen till stöd för bildkonstnärer som verkar eller har verkat i och deras efterlevande. Det föreskrivs också att fonden kan användas för andra ändamål till fromma för norsk bildkonst. inbetalades till hjälpfonden. Administrationskostnaderna uppick det året till ett belopp som motsvarade av de inbetalda avgifterna. Enligt den praxis som utvecklats har huvuddelen av fondens medel använts till ett fast årligt stöd till bild- konstnärer och deras efterlevande. utgick sådant stöd till 203 norska bildkonstnärer och deras efter- levande. Det årliga stödet uppgick då till . användes av fondens medel till stipendier åt bildkonstnärer. Konstnärer kan också söka engångsbidrag eller lån för olika ändamål. Endast en mindre del av fondens medel har dock använts för sådana ändamål. I ett betänkande , NOU 1982:37 (s. 32), gjordes uppskattningen att avgift betalades in i ungefär hälften av de fall avgiftsplikt förelåg. De företrädare för fonden som vi under utredningsarbetet har haft kontakt med gör dock den bedömningen att de allra flesta avgiftspliktiga betalar sina avgifter Fonden administreras av en styrelse bestående av fem personer som utnämns av departementet för av . Vidare kan departementet meddela närmare föreskrifter för styrelsens arbete, om bokföringen av fondens medel och om hur medlen närmare skall användas. Likaså beslutar departementet om ersättning till styrelseledamöterna. Lagen innehåller också en straffbestämmelse, där det föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen kan dömas till böter, dock under förutsättning att handlandet inte omfattas av något strängare straffbud. Bestämmelsen om straff för överträdelser mot lagen omfattar också juridiska personer på så sätt att bötesstraffet under vissa förutsättningar kan drabba den juridiska personen. 2.5Synpunkter som har framförts på ett system med en avgift på vidareför- säljning av icke upphovsrättsligt skyddad konst Som inledningsvis nämnts i avsnitt 1.2 har vi under vårt arbete sammanträffat och diskuterat frågor rörande utred- ningsarbetet med företrädare för upphovsrättsorganisationer, konsthandeln och myndigheter på konstområdet. Från upphovsrättsorganisationernas sida har man då förklarat sig vara positiva till ett system med en avgift av nu aktuellt slag. Som skäl för detta har bl.a. angetts att den upphovsrättsliga ersättningsordningen endast gynnar redan etablerade konstnärer eller deras efterlevande. Ett system med en avgift av detta slag skulle, enligt organisationerna, ge stöd också till de ännu inte etablerade konstnärerna. Det har dock även framförts invändningar mot ett införande av en avgift på vidareförsäljning av icke upp- hovsrättsligt skyddad konst. Företrädarna för konsthandeln och museerna har därvid hävdat bl.a. att en avgift av detta slag skulle innebära en allvarlig konkurrensnackdel för hela den svenska konsthandeln i förhållande till företag som verkar på marknader där det inte förekommer en avgift på denna kategori av konst. Konsekvensen av ett införande av en avgift skulle därmed, enligt konsthandeln och museerna, bli att omsättningen av sådana konstverk skulle försvinna från den svenska marknaden till länder där det inte före- kommer en motsvarande avgift. Att konstverk på detta sätt försvinner från den svenska marknaden skulle, enligt museernas företrädare, också försvåra arbetet med att bevara det svenska kulturarvet. Det har vidare gjorts gällande att lönsamheten för företagen inom konstbranschen i de flesta fall är liten. Införandet av en avgift skulle därmed kunna leda till en minskad omsättning och svåra ekonomiska problem för många företag inom branschen. Enligt direktiven är frågan, om den upphovsrättsliga ersättningen bör kombineras med en offentligrättslig avgift, nu mogen för ett ställningstagande. Av direktiven framgår dock att vårt uppdrag är begränsat till att vi skall utarbeta ett förslag till regelsystem avseende en offentligrättslig avgift på vidareförsäljning av konst som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. I vårt uppdrag ingår alltså inte att överväga frågan om det lämpliga i införandet av en sådan avgift. Under våra kontakter med företrädare för auktionshusen, konsthandeln, museerna m.fl har dock vissa invändningar mot ett sådant system och farhågor för negativa konsekven- ser framförts. Vi har i avsnitt 2.5 redogjort för en del av de synpunkter som därvid framförts. Av det som då har anförts framgår att det finns klart motstående intressen som måste vägas mot varandra inför ett ställningstagande. Vid denna avvägning är det enligt vår mening viktigt att man beaktar såväl de kulturpolitiska skälen att förbättra konstnärernas ekonomiska villkor som de risker i skilda hänseenden som en vidareförsäljningsavgift kan föra med sig och vilka konsekvenser den kan få för bevarandet av det svenska kulturarvet och för företagen inom konstbranschen samt för den konstintresserade allmänheten. Vad som framkommit har dock inte varit av den karaktären att vi tvekar inför uppdraget. Tvärtom anser vi att det finns goda skäl för tanken. En förutsättning är dock att avgiften kan förväntas inbringa så mycket att det framstår som meningsfullt att välja denna form för ett nytt konstnärsstöd. Vi behandlar frågan om hur mycket ett avgiftssystem av nu föreslagen typ skulle kunna inbringa i avsnitt 2.6.10. När det gäller den närmare utformningen av av- giftssystemet anger regeringen i direktiven att systemet måste vara klart och enkelt samt att det inte får innebära någon omfattande byråkrati. I detta ligger givetvis ett krav på att regelsystemet måste vara lätt att tillämpa för såväl de avgiftsskyldiga som för dem som skall hantera uppbörden av avgiften och fördelningen av pengarna. Vid utformningen av regelsystemet måste således eftersträvas en enkel och rationell reglering med så få bestämmelser som möjligt. Regleringen av skatter och avgifter som tas ut endast på särskilt utvalda varor och tjänster kan i de flesta fall sägas bestå av två huvudinslag. Det ena reglerar de materiella reglerna för beskattningen eller uttaget av avgift - t.ex. reglerna om avgiftens storlek, vem som är avgiftsskyldig, tiden för avgiftsskyldighetens inträde m.m. - medan det andra gäller uppbörden. I förevarande fall aktualiseras också frågan hur influtna avgiftsmedel skall förvaltas och fördelas. När det gäller frågan om de materiella reglerna för av- giftsuttaget anges i direktiven att den upphovsrättsliga ersätt- ningsordningen kan vara en lämplig utgångspunkt för våra överväganden, men att även andra lösningar är tänkbara. Beträffande uppbörden av avgiften och fördelningen av pengarna betonas att det måste vara ett smidigt och effektivt system. Avseende frågan om vad avgiften skall användas till anför regeringen att utgångspunkten bör vara att den skall användas till kollektiva ändamål. I det följande överväger vi och tar ställning till hur dessa frågor bör regleras. Vårt förslag: De materiella bestämmelserna rörande vidareförsäljningsavgiften skall regleras i en särskild lag. Bestämmelser om förvaltning och fördelning av medlen regleras i en förordning. Den fråga vi först behöver ta ställning till är på vilket sätt frågorna om en vidareförsäljningsavgift skall regleras. Redan i direktiven slås fast att en offentligrättslig avgift av detta slag får karaktär av skatt. Vi har inte någon annan uppfattning i denna fråga. Offentligrättsliga inkomster finns främst av två slag, avgifter och skatter. Av förarbetena till regeringsformen framgår att en avgift anses föreligga dels i de fall då ett specificerat vederlag utgår för en erlagd penningprestation, dels i de fall en penningpålaga tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs den aktuella näringsgrenen. Andra penningpålagor som det allmänna utkräver är statsrättsligt sett skatter (se prop. 1973:90 s. 215 och 219). Från dessa utgångspunkter, dvs. ur statsrättslig synvinkel, är det mest näraliggande att betrakta en offentligrättslig avgift av nu aktuellt slag, där inbetalda avgifter inte skall återföras till kollektivet av betalande, som en skatt. Detta innebär att samtliga materiella regler om avgiftsuttaget måste beslutas av genom lag, eftersom föreskrifter om skatt inte kan delegeras till rege- ringen (se 8 kap. 3 § jämförd med 8 kap. 7 § regerings- formen). Möjligheten för regeringen att besluta föreskrifter är begränsad till s.k. verkställighetsföreskrifter, dvs. föreskrifter av närmast administrativ karaktär. Frågor om förvaltningen och fördelningen av avgiftsmedel kan dock med fördel regleras av regeringen och efter bemyndigande av regeringen också av en lämplig myndighet, eftersom regleringen i dessa delar är av gynnande karaktär (8 kap. 2 § jämförd med 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen). skall dock anvisa medlen (9 kap. 2 § regerings- formen). Det bör i sammanhanget påpekas att det finns en antal penningpålagor utan motprestation från det allmänna som benämns som avgifter, men som i statsrättsligt hänseende är att betrakta som skatter. Med hänsyn till detta och då vårt uppdrag går ut på att lämna ett förslag till en "avgift", väljer vi att hålla fast vid den benämningen. Vårt förslag: Avgift skall tas ut när en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet säljer vidare eller för- medlar en försäljning av ett exemplar av ett konstverk som inte omfattas av den upphovsrättsliga giltighets- tiden. Avgiftsskyldigheten skall inte gälla alster av bygg- nadkonst eller alster av brukskonst. Inte heller skall avgift betalas i de fall försäljningspriset exkl. mervär- desskatt understiger en tjugondedel av basbeloppet. Vilka former av försäljningar bör vara avgiftspliktiga? Som har framgått föreligger ersättningsrätt enligt det upphovsrättsliga systemet endast vid vidareförsäljning av exemplar av konstverk som sker under den upphovsrättsliga giltighetstiden (se avsnitt 2.2.7). Tanken med den avgift vi diskuterar är som bekant att den skall tas ut vid de vidare- försäljningar där skyddstiden enligt upphovsrätten har löpt ut eller aldrig har gällt. Detta innebär att en första självklar av- gränsning i normalfallet blir att avgift endast skall tas ut vid vidareförsäljningar av verk där det har gått från upphovsmannens dödsår eller, då det är fråga om flera upphovsmän, från den sist avlidne upphovsmannens dödsår. Frågan är då vilka former av försäljningar som bör vara avgiftspliktiga. Enligt våra direktiv bör, som har anförts, det upphovsrättsliga regelsystemet vara vår utgångspunkt vid bedömningen av denna fråga. Som har angetts i det föregå- ende innebär denna reglering att ersättningsrätt inte förelig- ger vid rent privata försäljningar, utan att det krävs att konstverket har sålts eller förmedlats av en näringsidkare i hans yrkesmässiga verksamhet. I förarbetena till den upphovsrättsliga bestämmelsen ansåg departementschefen bl.a. att det skulle vara praktiskt helt omöjligt att övervaka en ordning där även de privata försäljningarna ingår (se prop. 1994/95:151 s. 19). Vi delar denna uppfattning. Några skäl att närmare överväga möjligheten att även privata försäljningar bör omfattas av avgiftsplikt föreligger därför inte. Det nu anförda innebär sammanfattningsvis att av- giftssystemet i denna del bör utformas i linje med den upphovsrättsliga regleringen, vilket medför att skyldighet att betala avgift bör föreligga när ett exemplar av ett icke upp- hovsrättsligt skyddat konstverk säljs vidare av en närings- idkare i hans yrkesmässiga verksamhet. Detsamma bör vidare gälla i de fall vidareförsäljningen har kommit till stånd genom att en näringsidkare har förmedlat köpet i sin yrkesmässiga verksamhet. Vilka typer av konstverk bör vara avgiftspliktiga? Även när det gäller frågan vilka typer av konstverk som bör vara avgiftspliktiga skall vi enligt direktiven utgå från vad som gäller för den upphovsrättsliga ersättningsrätten. Av redogörelsen i avsnitt 2.2.7 framgår att med begreppet "konstverk" i sammanhanget avses bildkonstverk - inkl. tredimensionella verk, exempelvis skulpturer - och fotogra- fiska verk samt konstnärligt utformad brukskonst, t.ex. glas, keramik, möbler och textilier. Det framgår också att alster av byggnadskonst och alster av brukskonst som har framställts i flera identiska exemplar, är undantagna från ersättningsrätt enligt det upphovsrättsliga systemet. Spörsmålet är då om det, vid ett införande av en ordning av det slag som diskuteras, kan tänkas föreligga några beaktansvärda skäl att frångå vad som gäller enligt det upphovsrättsliga regelsyste- met. Det kan därvid konstateras att på det internationella området de flesta länder som har infört ersättnings- och avgiftssystem vid vidareförsäljning, i likhet med vad som gäller enligt den svenska upphovsrättsliga regleringen, genomgående synes tillämpa en ordning där bildkonstverk omfattas. Att den nu diskuterade avgiftsordningen bör omfatta alster av bildkonst inkl. tredimensionella verk framstår därför närmast som självklart. Något krav på att det skall röra sig om originalexemplar bör inte ställas upp. Även fotografiska verk bör omfattas av avgiftsplikten. Också när det gäller alster av byggnadskonst anser vi det vara givet att man skall följa den upphovsrättsliga ordningen. Dessa bör alltså inte omfattas. Enligt vår uppfattning bör inte heller fotografiska bilder, dvs. sådana bilder som inte är att anse som fotografiska verk, omfattas. Däremot är det, enligt vår mening, mera tveksamt om avgiftsordningen också bör omfatta alster av brukskonst. Såvitt gäller följerätten utvecklades inte närmare skälen till att brukskonsten också skulle omfattas av er- sättningsordningen. I propositionen 1994/95:151 (s. 20) angavs endast att det inte fanns skäl att undanta brukskonst, men att det naturligtvis inte var rimligt om ersättningsrätten omfattade all industriellt tillverkad brukskonst. Regleringen kom därför att omfatta endast brukskonst som har framställts i enbart ett exemplar.