sou · GLB3143 · 1998-01-01 00:00:00 — Förutom att den av höga tjänstemän sammansatta politiska kommittén också fortsättningsvis skall "övervaka den internationella situationen på de områden som omfattas av GUSP och bidra till att utforma EU:s politik", skall rådets generalsekreterare, som är "den höga representanten för GUSP", medverka vid utformning, förberedelse och genomförande av politiska beslut. Slutligen inrättas en "enhet för politisk planering och tidig varning" som skall ha till uppgift att övervaka och analysera utvecklingen inom områden som har betydelse för GUSP, utvärdera unionens utrikes- och säkerhetspolitiska intressen, sörja för "utvärdering och tidig varning" när det gäller händelser eller situationer som kan få betydande återverkningar på unionens utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet potentiella politiska kriser. Enheten har ännu ej skapats. När det så gäller eventuella militära interventioner infördes på förslag av och en särskild bestämmelse om att EU kan anlita VEU för att utarbeta och genomföra beslut avseende sådana uppgifter som humanitära insatser och räddningsaktioner, freds-bevarande uppdrag och uppdrag för stridskrafter vid krishantering inklusive fredsbevarande åtgärder. Det grundläggande beslutet att tillgripa åtgärder av detta slag skall fattas med enhällighet. Genom Amsterdamfördraget har EU alltså nu utrustats med vissa konstitutionella befogenheter som, om de utnyttjas av medlemmarna, kan öka möjligheterna att förutse och sedan på ett tidigt stadium ingripa i en konflikt, allt enligt den nu i alla internationella samman-hang allt viktigare principen om "preventiv diplomati". Om man betraktar dessa reformer speciellt ur ansökarländernas synpunkt, bör de av dessa som fäster särskild vikt vid EU:s säkerhetspolitiska "plus" hälsa nyheterna med tillfredställelse som en förstärkning av EU:s beredskap att ingripa i fall av hot eller annat krisläge. Ä ven om man inte bör räkna med att de nya reglerna kommer att på kort sikt få någon egentlig betydelse i praktiken, kan det vara skäl att redan nu överväga hur en planering enligt principen "preventiv diplomati" skulle tänkas gå till i vissa situationer som är eller kan väntas få aktualitet. Till dessa hör läget på . När det först gäller Bosnien så får det anses säkert att, vare sig , grundat på tanken att söka bevara Bosniens enhet, i huvudsak lyckas eller misslyckas, behovet av internationella insatser kommer att kvarstå . De grundfaktorer som styr utvecklingen i och kring landet är så väl kända att vissa planer redan nu borde kunna tas fram som grund för en "post strategy". EU kommer inte ifrån sitt ansvar, desto mera som osäkerhet föreligger på vad sätt och i vilken utsträckning enligt sina intressen kommer att fortsätta sitt engagemang i frågan. Målet bör i ett längre perspektiv vara att genom en demokratisk process föra in de bosniska folken, förenade i en stat eller inte, in i det europeiska samarbetet. Detta är en utomordentligt viktig och redan nu aktuell uppgift. Samråd mellan medlemsländerna och med och borde alltså inledas. Grannländerna bör också särskilt engageras, vare sig de är eller räknar med att bli EU-medlemmar. Vad som i grunden behövs är en övergripande politik som även tar hänsyn till läget i , och Kosovo-området där i alla tre fallen våldet pyr under ytan. Det vore beklagansvärt om EU-staterna inte visade sig mäktiga en sådan uppgift. Här må inskjutas att fallet är ett exempel, ett av de få, där preventiv diplomati har tillämpats och varit framgångsrik. Den av FN beslutade styrkan i landet har, jämte insatser av , med all sannolikhet varit betydelsefull för undvikande av etniska konflikter både inom landet och i förhållande till grannarna. Utvecklingen av läget i är ett annat problem som kan få betydelse för säkerheten i och speciellt för läget i Ö stersjö- regionen. Situationen i har diskuterats inom EU, utan egentliga resultat. Det inflytande utifrån som har någon betydelse kommer att, liksom , utövas av . Det hindrar inte att EU måste hålla en beredskap för insatser som möjligen kan bli aktuella . Slutligen bör utvecklingen i nämnas. Om den fruktans-värda katastrof som redan drabbat landet övergår i totalt blodigt kaos kommer det internationella samfundet att tvingas ingripa även om den algeriska regeringen avvisar all intervention. EU får då också en roll, och det är viktigt att medlemmarna i norra i EU- solidaritetens namn visar beredskap att lämna sin medverkan. 4Utvidgningen och EU:s inre utveckling En frågeställning som förekommit i debatten om EU:s framtid är relationen, ofta uppfattad som ett motsatsförhållande, mellan fördjupning och utvidgning. Den vanliga inställningen hos medlems- länderna är nog, med vissa variationer, att integrationen på alla områden måste drivas på och inte får urvattnas eller försenas genom utvidgningen, men att ett motsatsförhållande faktiskt finns som kan fördröja och försvåra en fördjupning av det sakliga samarbetet. Denna syn är särskilt framträdande hos de länder som en gång grundade samarbetet. När nya medlemmar träder in i EU kommer de i princip att ha accepterat inte bara fördragen utan hela det hittillsvarande resultatet av integrationsarbetet (l'acquis communautaire). Vissa undantag har kanske medgivits. "Flexibel integration" har i vissa fall tillämpats. Ö vergångstider, stundom av betydande längd, har överenskommits. Så har det gått till vid de hitillsvarande utvidgningarna. Kring den nu pågående utvidgningen – till de central- och östeuropeiska staterna – reses dock nya frågetecken. En spänning kan komma att uppstå mellan, å ena sidan, medlemsstaternas önskan att hålla på regelverket och undvika alltför omfattande särlösningar och, å andra sidan, det politiska beslutet att faktiskt låta länderna inträda inom en inte alltför avlägsen framtid. Redan i själva utgångsläget kan alltså en viss "uttunning" befaras. Därutöver finns vissa farhågor att under den följande processen, med de nya medlemmarna som fullvärdiga deltagare i beslutsfattandet, andra negativa effekter för samarbetets fördjupning kan uppträda. Som närmare utvecklats i ett tidigare kapitel kan det större medlemsantalet och den ökande heterogeniteten medföra komplika-tioner i beslutsfattandet. I detta perspektiv kommer det att bli lämpligt och nödvändigt att utnyttja de ökade möjligheter till beslutsfattande med kvalificerad majoritet, respektive arrangemang för fördjupat sam-arbete mellan grupper av medlemmar, som Amsterdamfördraget inne-håller. Den aktuella och utan någon tvekan viktigaste faktorn för relationen mellan fördjupning och utvidgning är EMU. Alla medlemsländer är ense om att är av ingripande "Europa-politisk" betydelse. Detta följer redan av projektets betydande ekonomisk-politiska vikt. Men projektets historia vittnar också om att olika politiska hänsyn och drivkrafter har spelat in vilka i mycket hade att göra med förhållandet mellan och, inte minst, de politiska manövrarna kring det tyska enandet. Sålunda anses president , som ju länge var negativ till enandet, ha i praktiken villkorat sin accept av detta med ett starkare "inbäddande" av i , varvid EMU var tänkt som det främsta redskapet. Detta integrations- och samarbetsprojekt har blivit själva symbolen för EU-arbetets fördjupning. Politiskt sett är det tänkt att stärka relativa vikt och inflytande globalt vilket anses viktigt med tanke på fortsatta beroendeförhållande till i såväl ekonomiskt- politiskt som säkerhets- och försvarspolitiskt hänseende. Ä ven den europeiska motståndskraften mot de negativa effekterna av de globala kapitalrörelserna beräknas kunna öka. Den "täthet" i samarbetet och de starkt ökade ömsesidiga beroende- förhållanden som skapas av EMU skulle uppenbarligen ha vidsträckta konsekvenser även för det säkerhetspolitiska läget. Om redan EU- medlemskapet skapar en solidaritet som motiverar stöd till medlem som utsätts för kris eller hot, förstärks denna solidaritet kraftigt genom det samtidiga medlemskapet i EMU. Att bistå ett land med samma valuta som det egna landets kommer i en kris att framstå som självklart, närmast oundvikligt. Möjligen kan också det gemensamma ansvaret för EMU minska risken för "extraturer" i utrikespolitiken från de stora medlemmarnas sida. En koppling finns mellan EMU och . Bristande framsteg för EMU kan få negativa konsekvenser för denna både sakligt och tidsmässigt. Det skäl som kan anföras för denna ståndpunkt är att vissa viktiga EU-medlemmar anser att om den fördjupning, bl.a. i form av EMU, som de vill sätta högst på EU:s dagordning, inte kommer till stånd enligt planerna, en risk uppstår att utvidgningen skulle tunna ut och försvåra hela integrationsprocessen. I skrivande stund förefaller denna risk avlägsen. EMU kommer av allt att döma att realiseras planenligt. Från annat håll har hävdats att utvidgningsprocessen skulle kunna fördröjas genom att kandidatländerna får den besvärliga uppgiften att uppfylla kriterierna för inträde i ett EMU som då redan har bildats. Härtill kan anmärkas att om kandidatländerna icke upp-fyller Maastrichtkriterierna, ingen skyldighet åligger dem att gå med i EMU:s tredje etapp. gäller att en framgångsrik EMU-process kan underlätta utvidgningen. Denna skulle i så fall gå hand i hand med en väsentlig fördjupning av samarbetet. Slutligen bör beaktas att under utvecklingen av det är möjligt, kanske troligt, att de till EMU hörande länderna bildar en "hård kärna" av stater som tenderar att överta ledarskapet i EU på ett mer allmänt plan. Alla dessa omständigheter gör alltså att EMU-frågan har klara säkerhetspolitiska implikationer och kan påverka exempelvis Ö stersjö- staternas säkerhetspolitiska belägenhet. Frågan är hur många av kandidatländerna som kan beräknas kvalificera sig för medlemskap i och därmed kvala in i "den hårda kärnan". Härom går uppfattningarna isär. Ett utanförskap skulle medföra att länderna inte kunde delta i EMU:s beslutsfattande, vilket skulle riskera att minska deras inflytande i EU allmänt sett. Och, lika viktigt, de skulle inte få del av den stegrade, även säkerhetspolitiskt relevanta solidaritet som enligt vad nämnts helt naturligt utvecklas mellan EMU:s medlemmar. 4.2Ö kat medlemsantal och större heterogenitet Det är ingen överdrift att säga att den nu inledda utvidgningsprocessen radikalt skiljer sig från tidigare fyra utvidgningar, med , och , med , med och och med , och Ö sterrike . Det är nu inte mindre än elva länder som ansökt om inträde, alla utom från Central- och Ö steuropa. Det totala antalet medlemmar kommer när processen är slutförd att ha ökat från 15 till 26. Det är uppenbart att både det större medlemsantalet och den större hetero- geniteten kommer att i mycket påverka EU:s fortsatta utveckling. EU:s beslut, det kan gälla rådet, kommissionen, parlamentet eller domstolen, tillkommer i normalfallet efter långvariga överläggningar under vilka politiska och juridiska krav och synpunkter liksom nationella intressen vägs mot varandra. Tillfälliga eller mera permanenta grupper och koalitioner spelar en viktig roll i dessa för-beredande överläggningar. Det slutliga beslutet är vanligen resultatet av kompromisser mellan enskilda stater eller grupper. Det ligger i sakens natur att den stora ökning av medlemsantalet varom nu är fråga kan göra proceduren fram till beslut mera omständlig och tidsödande. Redan av detta skäl blir det svårare att nå enighet mellan 26 medlemmar än mellan 15. Administrativt och tekniskt kan de nya medlemmarna till en början få det svårt att följa med. De skall vänja sig vid rutinerna och lära sig metoderna att förklara sina ståndpunkter och att få dem beaktade. Risken kan emellertid inte betraktas som allvarlig. När de nya medlemmarna träder in, sannolikt först in , kommer de att ha haft möjligheter att ingående följa EU-arbetet på alla områden och på alla plan. Den dialog, som äger rum inom Europaavtalens ram, liksom harmoniseringen av den egna lagstiftningen och förvaltningen, har intensifierats. Själva förhand-lingarna kommer att bli en fortlöpande pedagogisk övning. Steget därifrån över till det dagliga ansvaret att som medlem medverka i konkreta bindande beslut blir därigenom mindre. Viktigare än eventuella tekniska och byråkratiska svårigheter är naturligtvis frågan huruvida meningsskiljaktigheter mellan medlem- marna i olika sakfrågor kommer att öka så att det allmänt sett blir svårare att komma till beslut, respektive att EU-arbetets inriktning och karaktär i väsentlig grad påverkas och förändras. Här må först påpekas att redan det faktum att EU genom utvidg- ningen får nya gränser mot , och , når fram till och ökar sin närvaro vid medför att helt nya frågor kan komma på EU:s dagordning och att perspektivet även på andra frågor kan komma att påverkas. Viktigare är kanske att var och en av de nya medlemmarna har en specifik historisk bakgrund och vissa av geografi och historia bestämda nationella intressen. De flesta av dem har en relativt kort tradition och erfarenhet som självständiga stater efter de ryska, ottomanska, habs- burgska och tyska imperiernas sammanbrott. Det är sannolikt att de konsekvenser som diskuterats blir mer markanta alltefter antalet nya medlemmar ökar. Om de av kommis- sionen nu rekommenderade länderna tas in blir det fem nya medlemmar av totalt 20. När alla de elva kandidatländerna blir med-lemmar kommer dessa, sedda i relation till det totala antalet 26, att få ytterligare tyngd. De hittillsvarande 15 medlemmarnas inflytande kom-mer att proportionerligt försvagas. Möjligheten till blockerande minoriteter vid beslut av ministerrådet kommer att öka. Detta skulle kunna i vissa lägen leda till irritation och kanske allvarliga meningsmotsättningar vars karaktär och omfattning dock ej kan förutses. Sammantaget leder vad som sagts till att ett behov kommer att föreligga av stor flexibilitet när det gäller både utformningen och tillämpningen av EU-beslut. I fråga om betydelsen av dessa omständigheter på just utrikes- och säkerhetspolitikens område säger kommissionen kortfattat i sin , att EU efter utvidgningen kommer att vara väsentligt mera heterogen i sina intressen och förutsättningar på säkerhets-området. Att nå beslut i GUSP kan bli svårare. Men, tillägger man, kandidatländerna borde inte ha några större problem att acceptera de hittillsvarande resultaten av GUSP-samarbetet och de flesta av dem torde stödja fortsatta framsteg. Denna slutsats förefaller rimlig. Ä ven om de nya medlemmarna helt naturligt kommer att göra sina speciella intressen gällande även i GUSP är deras främsta syfte med medlemskapet att snabbt integreras i . De har samma intresse som de nuvarande medlemmarna att skapa stabilitet i förhållandet till och att hålla kvar ett amerikanskt engagemang i . De kan alltså förväntas visa stor samarbetsvilja och beredskap att lojalt medverka i de överläggningar som förekommer inom ramen för GUSP. Det bör för övrigt påpekas att, som erfarenheterna från bl.a. Bosnien- konflikten visar, det snarare är stormakterna än de mindre länderna i EU som gör gällande särintressen och försvårar besluts-fattande. Ur säkerhetspolitisk synpunkt kan den ökade heterogeniteten även påverka EU:s möjligheter att komma till beslut i fall då en medlemsstat utsätts för kris eller hot. Om den ifrågavarande staten befinner sig i ena hörnet av det väldiga geografiska område som omfattas av det utvidgade EU blir uppenbarligen känslan av solidaritet, och därmed insatsberedskapen, hos den stat som befinner sig i andra hörnet mindre påtaglig. En möjlig konsekvens av det ökande medlemsantalet som bör beaktas kan vara att den tendens till gruppbildning varpå det redan finns många exempel kommer att förstärkas. Det innebär att vissa medlemmar inleder ett nära samarbete för att hantera en viss fråga. Gruppen har självfallet icke rätt att handla på EU:s vägnar men dess politiska tyngd kan vara sådan att den i sak bestämmer EU:s inställning. Ett exempel på en sådan grupp är den s.k. Kvintgruppen, bestående av EU:s fem största medlemsstater vilka har slutit sig samman för att hantera förbindelserna med . Det är viktigt notera att till sådana grupper, som stundom har karaktären av en "koalition av de villiga", kan också anslutas utan- förstående stater. Så skedde i fallet med krisen i det då i gruppen ingick inte bara ledande EU-stater utan även och . Den nu beskrivna företeelsen kan te sig betänklig ur synpunkten av både EU-solidariteten i allmänhet och, mera specifikt, de små län-dernas möjligheter till inflytande. Den har ibland beskrivits som "stormaktsdirektorat" av Wienkongressens typ. Denna tvekan är naturlig men man bör erkänna att gruppbildningar i vissa viktiga sammanhang kan vara fördelaktiga och kanske nödvändiga när det gäller att snabbt, smidigt och effektivt få fram metoder för att möta eller lösa en kris. Slutligen kan sägas att utvidgningen aktualiserar det redan tidigare uppmärksammade behovet av att effektivisera GUSP-arbetet. Frågan diskuteras i kapitlet GUSP och preventiv diplomati. 5 Den europeiska säkerhetsstrukturen (NATO) och de europeiska gemenskaperna tillkom med bara mellanrum, pakten 1949 och den första gemenskapen, , 1951, följd av Atomenergiunionen (Euroatom) och (EEC) 1957. EG-EU och NATO kan sägas ha delvis parallella målsättningar. Gemensam för båda är uppgiften nu att säkra freden och att skapa, bevara och stärka stabiliteten i . Den utvidgningsprocess som de nu är inbegripna i syftar i båda fallen till att befästa stabiliteten i Central- och Ö steuropa. De instrument som de utnyttjar för detta ändamål är däremot olika. Samarbetet i syftade ursprungligen till att bygga upp ett militärt försvar mot ett befarat sovjetiskt anfall mot . Den ömsesidiga militära försvarsgarantin är fortfarande kärnan i NATO- arbetet, låt vara att också uttryckligen talar om medlemmarnas skyldighet att stärka sina fria institutioner, att främja stabilitet och välstånd och att uppmuntra ökat ekonomiskt samarbete sinsemellan. Den yttre säkerhet som garanterats av NATO har naturligtvis också varit en förutsättning för medlemmarnas inre säkerhet och stabilitet som i sin tur tillät européerna att utveckla sina ekonomier och bygga upp omfattande sociala skyddssystem. I EG/EU:s fall var metoden att säkra stabiliteten i första hand en vittgående ekonomisk integration och därmed sammanhängande anpassningsåtgärder på samhällslivets alla områden. Om EU lyckades med sin uppgift ökade uppenbarligen NATO:s förmåga att lyckas med sin. De två organisationerna har efter hand antagit nya medlemmar, NATO i tre och EG/EU i fyra omgångar. De pågående utvidgnings- processerna har en gemensam bakgrund dramatiska omvälvningar i . Det handlar dock i princip om två av varandra oberoende processer som var och en följer sina villkor och sin egen tidtabell. Det hindrar inte att de starkt påverkar varandra. Först må erinras om att av EU:s femton medlemsstater elva f.n. också är anslutna till . Det gäller , , , , , , , , , och . , , Ö sterrike och är med i EU men inte i NATO. Det stora flertalet EU-medlemmar åtnjuter alltså den säkerhetsgaranti som NATO erbjuder. Denna är avtalsbunden och den görs trovärdig genom den pågående militära integrationen. Det gör att det oskrivna säkerhetspolitiska "plus" som medlemskapet i EU kan anses innebära för dem spelar en mindre framträdande roll och till följd härav hos dem inte heller har rönt någon egentlig uppmärksamhet i debatten. Alla kandidatländerna är eniga om att av säkerhetsskäl söka medlemskap i båda organisationerna. I första hand vill de vinna den robusta garanti som NATO bedöms erbjuda men de hoppas också att EU, låt vara på ett mer obestämbart sätt, kan öka deras säkerhet. Att bli lämnad utanför båda genom ett "dubbelt nej", att hamna i en "gråzon", att bli lämnad "utanför i kylan", upplevs av alla som en närmast katastrofal motgång. De grundläggande villkoren för inträde är i mycket desamma, således demokrati, rättsstat osv. De är dock i EU:s fall mera långt-gående och kräver djupgående reformer av hela samhällslivet. Att fullständigt genomföra dessa kommer att kräva avsevärd tid. När det gäller NATO:s utvidgning gäller att en stat kan anmäla intresse men inte göra en formell ansökan. Den avgörande faktorn är att de nuvarande medlemmarna, med , kärnvapenmakterna Frank-rike och samt i spetsen, anser inträdet av vissa nya medlemmar påkallat av eller förenligt med sina politiska och strategiska intressen och så beslutar att inbjuda till förhandlingar. Ett sådant beslut fattades vid mötet på stats- och regeringschefsnivå i . De tre stater som inbjöds var , och . Visserligen kommer dessa stater att under förhandlingarna fortsättningsvis få demonstrera och bekräfta sina kvalifikationer när det gäller demokrati, mänskliga rättigheter, fri ekonomi, civil kontroll över militären osv men man utgår självfallet från att denna prövning icke kommer att leda till annat än godkänt, varpå det formella beslutet om intagning fattas i samband med 50-årsjubileum. Som sagts har för dessa tre länders del den säkerhetspolitiska betydelsen av ett medlemskap i nu sjunkit i bakgrunden. För de länder som ansökt om inträde i EU men som inte nu beviljas inträde i NATO ökar däremot i väsentlig grad intresset för EU:s säkerhets- politiska dimension. Det gäller exempelvis de baltiska länderna som i alla sammanhang framhåller att deras intresse av inträde i EU nu kraftigt ökat. På några håll görs gällande att den informella garanti som EU-medlemskapet innebär i själva verket kan vara lika betydelsefull som NATO-förpliktelserna. I EG/EU:s fall var avsikten från första början att acceptera som medlemmar de demokratiska europeiska länder som så önskade. Det kan därför sägas vara närmast oundvikligt att EU, sedan de central- och östeuropeiska länderna blivit fria, principiellt hälsar dem välkomna, låt vara efter uppfyllandet av stränga politiska och ekonomiska villkor. Beroendeförhållanden finns mellan de två processerna. För de få- taliga länder som är med i EU men inte i NATO, alltså , , Ö sterrike och , skulle tillhörigheten till EU kunna under- lätta ett NATO-inträde om de nu själva skulle välja denna väg och om NATO-länderna skulle bejaka deras medlemskap. Många av villkoren är ju i detta fall redan i allt väsentligt uppfyllda. Huruvida detta resonemang även kommer att kunna tillämpas på nytillträdande EU- medlemmar låter sig nu icke förutsägas. Det kan antas att även det motsatta gäller, alltså att ett NATO- medlemskap underlättar och påskyndar inträde i EU. Visserligen hävdar alla EU-länder enständigt att Köpenhamnskriterierna gäller likformigt för alla kandidatländer men det kan antas att, när det kommer till avgörandet, NATO-länderna i EU kommer att med särskild välvilja bedöma de blivande NATO-medlemmarnas kvalifika-tioner för EU- medlemskap. Att vägra dessa inträde, om också bara tillfälligt, eller att låta inträdet dröja länge, får betraktas som politiskt otänkbart. Det skulle i och för sig kunna tänkas att regeringar och folk i de tre ifrågavarande länderna inför utsikten till NATO-medlemskap anser ett snabbt inträde i EU mindre angeläget och då blir mindre motiverade att fullfölja vissa delar av det omfattande och inrikespolitiskt svår- hanterliga reformarbete som krävs för medlemskap i . Risken finns kanske men kan inte bedömas som stor. Själva hävdar regeringarna i dessa länder att de totala vinsterna av att tillhöra EU är så stora att ingen avmattning av reformprocessen är att vänta. Det gäller inte minst där de ekonomiska motiven för inträde i EU är väsentligt starkare än de säkerhetspolitiska. En speciell fråga gäller om de tre ländernas utsikt till NATO- medlemskap kommer att minska deras intresse av att se de övriga kandidatländerna inträda i EU. Länderna i fråga förnekar detta energiskt och framhåller att de har ett starkt egenintresse av att se grannarna som kollegor i båda organisationerna. De exempel som kan anföras är relationen , och .