sou · GLB370 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredningen har hållit gruppen informerad om arbetets uppläggning och förlopp. Deltagarna i referensgruppen har beretts tillfälle att lämna sina synpunkter på utredningens arbete. Utredningen har studerat underlag som belyser verksamheten vid var och en av de 24 frivilliga försvarsorganisationerna liksom vid berörda centrala myndigheter i avseende på deras frivilligengagemang. Utredningen har också tagit del av rapporter från olika arbetsgrupper inom Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté (FOS), bl.a. Ag och Ag Kommun. Ö verläggningar har skett med samtliga frivilliga försvarsorganisationer, enskilt med var och en av de tio avtalsorganisationerna (enligt förteckning i direktiven, sid 5) samt de övriga 14 organisationerna vid tre skilda tillfällen. Med de närmast berörda centrala myndigheterna, Försvarsmakten, , Styrelsen för psykologiskt försvar, , och Ö verstyrelsen för civil beredskap har utredningen också haft överläggningar. Till samtliga möten har skriftliga frågor sänts ut i förväg vilka sedan besvarats både muntligen och skriftligen. Utredningen har dessutom haft diskussioner med företrädare för , och den i direktiven (sid 6) nämnda Föreningsbidragsgruppen. Presidiet för FOS och ordföranden i (ToPF) har uppvaktat utredningen. Ett tvådagars seminarium har genomförts med avtalsorganisationerna, som på grund av sin breda verksamhet mest omfattas av utredningens frågeställningar, och de centrala myndigheterna. Diskussionerna, som utgick från i förväg utdelade frågor, handlade om de uppgifter för utredningen som har redovisats i avsnitt 1.2 ovan. Referensgruppen och företrädare för och kommunförbundet följde diskussionerna. Samtliga frivilliga totalförsvarsorganisationer, alla berörda centrala myndigheter, referensgruppen, FOS och kommunförbundet har successivt beretts tillfälle att lämna utredningen synpunkter på utkast till betänkandetext. Den korta utredningstiden i kombination med vissa organisationers mycket begränsade kansliresurser har gjort det svårt att upprätthålla en fortlöpande dialog med alla organisationer. Detta gäller främst bland de befälsutbildande och färdighetsutvecklande. Liksom bör dock ges möjlighet att granska räkenskaperna vad avser de statliga medlen. Bidragen till föreningslivet har granskats av flera utredningar. Detta har varit en naturlig del i det skifte av styrsystem som pågått genom mål- och resultatstyrningens introduktion. Föreningslivet har inte haft några mer omfattande invändningar mot de förslag som redovisats av utredningarna - med undantag av en ganska massiv kritik mot vissa bärande förslag i den s.k. bystedtska utredningen - se avsnitt 2.2 nedan. Vid remissbehandlingen har det i stället framkommit ett stöd för en förändring som underlättar en förnyelse och utveckling av verksamheten. 2.2Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret Utredningen föreslog (SOU 1992:132) att ett mål- och resultattänkande förs in i de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet liksom också en ekonomistyrning kallad produktionsuppdragsstyrning. De myndigheter som disponerar medel för ändamålet blir uppdragsgivare till de rekryterande och utbildande frivilliga försvarsorganisationerna. Organisationerna blir upp- dragstagare gentemot myndigheterna. För uppgiften att sprida kunskap och informera om totalförsvaret föreslogs att respektive organisation får ansöka särskilt om medel hos Styrelsen för psykologiskt försvar. Nuvarande informationsråd inom denna styrelse skulle omvandlas till ett försvarsupplysningsråd med representation från de frivilliga försvarsorganisationerna. Utbildningen skulle genomförs enligt givna mål från riksdag och regering. Myndigheten skulle formulera rekryterings- respektive utbildningsuppdrag och teckna tjänstgöringsavtal med den enskilde medlemmen. De frivilliga försvarsorganisationerna skulle lämna anbud på uppdragen till myndigheterna. Anslagsframställning skulle göras av respektive myndighet. De flesta remissinstanserna, däribland ett stort antal av de frivilliga för- svarsorganisationerna, biträdde inte utredningens förslag. Förslaget ansågs främmande för en ideell verksamhet och oro fanns för att systemet skulle kunna medföra ett ökat beroende från organisationernas sida gentemot Det uttrycktes även farhågor för att långsiktigheten i verk samheten skulle försvinna och att organisationerna genom utredningens förslag berövades möjligheterna att ta egna initiativ i verksamheten. Mot denna bakgrund föreslog regeringen och beslutade om ett, jämfört med utredningens förslag, något modifierat finansieringssystem. I detta förändrade finansieringssystem delades de frivilliga försvarsorganisa- tionernas verksamhet in i två huvudområden. Den ena delen skulle utgöra stöd till de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet vad gäller bl.a. rekrytering och försvarsupplysning och den andra delen avsåg utbildningsverksamheten. I beslutet ingick att berörda centrala myndigheter, efter fördjupad dialog mellan myndigheten och den frivilliga försvarsorganisationen, skulle begära medel för verksamheten. De medel myndigheterna erhöll för utbildningsverksamhet skulle fördelas till organisationerna av respektive myndighet. Detta system skulle, enligt statsmakterna, på ett tydligare sätt ge uttryck för att statsmakterna vill stödja frivilligverksamheten som sådan samt skapa förutsättningar för att en mer ändamålsenlig planering möjliggörs för dem. Härigenom skulle dessutom statsmakternas möjligheter till mål- och resultat- styrning förbättras. Den föreslagna finansieringsstrukturen skulle avse att tillförsäkra de frivilliga försvarsorganisationerna trygghet i verksamheten bl.a. genom att de medel som på detta sätt tilldelas organisationerna blir relativt oberoende av eventuella fluktuationer i utbildningsvolymen. skulle de frivilliga för- svarsorganisationernas roll som just enskilda frivilliga sammanslutningar tydliggöras. Det är detta, , införda finansieringssystem, som nu har till uppgift att utvärdera. fick 1992 till uppgift att se över och lämna förslag till de principer som bör gälla för statens bidrag till ideella organisationer. Utredningen lämnade i betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) ett antal förslag som var avsedda att stärka organisationernas självständiga ställning. Därutöver föreslog utredningen: *Den statliga budgetprocessen skall tillämpas på ett sådant sätt att särskilt hänsyn tas till organisationernas särart. *Bidragen skall indelas i tre huvudkategorier: organisationsbidrag, uppdragsersättningar och projektbidrag. *Mål för verksamheten skall formuleras av organisationerna själva som även skall utvärdera den statliga finansieringens betydelse i förhållande till målen. *Staten skall utvärdera statsbidragens betydelse och berättigande. *anvisningar bör utformas av departementen för redovisningar från centrala organisationer som mottar statsbidrag. Ö vriga förslag som utredningen lämnade har ingen större relevans för arbete. förslag ledde emellertid inte fram till några konkreta beslut. Inom tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp benämnd Föreningsbidragsgruppen som har haft till uppgift att före redovisa förslag angående mål- och resultatstyrning när det gäller bidrag till ideella föreningar. Enligt direktiven till bör Förenings- bidragsgruppens rapport beaktas i utredningens arbete. Arbetet med gruppens rapport har försenats. har ändå hunnit ta del av de förslag som gruppen lämnar i sin rapport. De har i flera fall stor relevans för . Många av gruppens synpunkter och förslag har varit vägledande för utredningens förslag i kapitel 5 "Statsbidrag till organisationerna" och kapitel 6 "De centrala myndigheterna och organisationerna". En sammanfattning av Föreningsbidragsgruppens förslag återfinns i Bilaga 2 till detta betänkande. 3 Den frivilliga försvarsverksamheten I det följande redovisas den inriktning, de uppgifter och organisationsmönster, det finansieringssystem samt den rollfördelning mellan organisationer och myndigheter som () gäller. Regeringen har i totalförsvarspropositionen (1996/97:4) "Totalförsvar i förnyelse" bl.a. framhållit att de frivilliga försvarsorganisationerna genom sitt starka engagemang och sin breda kompetens inom skilda områden i samhället utgör en viktig resurs för landets försvar. Det är en tillgång för ett land att ha ett folkförsvar där var och en efter sin förmåga och kunskap bidrar till landets beredskap. Den kommande reduceringen av den militära grundorganisationen och an- vändningen av totalförsvarsresurser för dels genomförande av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, dels stärkande av samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred kommer enligt regeringen att innebära förändrade uppgifter och förutsättningar men även nya möjligheter för de frivilliga försvarsorganisationerna. I denna situation är det av vikt att berörda myndigheter även på olika sätt stödjer de frivilliga försvarsorganisationerna i deras verksamhet. Regeringen framhöll vidare vikten av det samarbete som vissa av de frivilliga försvarsorganisationerna bedriver vad avser de baltiska staterna. Organisa- tionernas samlade erfarenhet kommer enligt regeringen att vara till en allt större hjälp vid uppbyggnaden av en frivillig försvarsverksamhet i . Regeringen anser det vara viktigt att stödja de frivilliga försvarsorganisationernas möjlighet att öka detta samarbete. Som ett uttryck för den stora betydelse regeringen ger de frivilliga försvarsorganisationerna och deras verksamhet föreslog regeringen inte någon besparing när det gäller de statliga resurserna 1997. hade inget att erinra mot regeringens förslag (bet. 1996/97:FöUl, rskr 1996/97:109). framhöll särskilt att genom organisationernas verksamhet ges breda medborgargrupper en chans att engagera sig i och göra en insats i totalförsvaret. Organisationerna bidrar genom sin verksamhet även till en bred och djup folklig förankring av totalförsvaret genom att var och en efter sin förmåga ges möjlighet att bidra till landets försvar. Medborgarnas ideella insatser i det frivilliga försvaret tillför totalförsvaret resurser som annars skulle kräva stora Det skall enligt utskottet ses som ett uttryck för folkförsvarstanken. Genom den breddning av totalförsvarets uppgifter som sker bör det enligt utskottet finnas nya och utmanande uppgifter för de frivilliga försvarsorganisa- tionerna. Utskottet ställde sig också bakom regeringens syn när det gäller frivilligorganisationernas insatser i . Bestämmelser för rubricerad verksamhet framgår av förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Den återfinns i sin helhet i Bilaga 3. Av förordningen framgår att med frivillig försvarsverksamhet avses verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. En organisation som bedriver frivillig försvarsverksamhet benämns i förordningen frivillig försvarsorganisation. De frivilliga försvarsorganisationerna - 24 till antalet - anges i bilaga till förordningen. De frivilliga försvarsorganisationerna medverkar, var och en på sitt sätt, till den del av totalförsvarets samlade verksamhet som inte baseras på anställningsavtal eller pliktlagstiftning. Organisationernas insatser kompletterar således de beredskapsförberedelser som statliga och, i fråga om den civila delen, även kommunala myndigheter har det operativa ansvaret för. I huvudsak innebär detta att organisationerna i samarbete med myndigheterna rekryterar, informerar och utbildar frivilliga för beredskaps- och krigsorganisationen samt vidareutbildar personal som tagits ut till freds- eller krigsuppgifter inom totalförsvaret. Vid sidan av de uppgifter som innebär direkt medverkan i totalförsvarets personalförsörjning har flertalet av de frivilliga försvarsorganisationerna av tradition gjort insatser för att väcka ett allmänt intresse för totalförsvaret och sprida information om säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Uppgifterna har varit inriktade mot insatser vid ett väpnat angrepp på landet. Med hänsyn till den vidgade hotbilden i totalförsvarsbeslutet behöver insatser nu också övervägas för att stärka samhällets förmåga att möta svåra påfrestningar i fred och för att medverka i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. 3.2.2 Likheter och olikheter Inom ramen för de gemensamma huvuduppgifterna - rekrytering, utbildning och försvarsupplysning - har var och en av organisationerna sina speciella uppgifts- och verksamhetsområden. Den frivilliga försvarsverksamheten bedrivs mera sällan inom en struktur som är systematiskt uppbyggd och lätt att beskriva. I ett övergripande perspektiv är det tvärtom den heterogena karaktären i organisationsmönstret som är mest påfallande. Detta beror på många faktorer men i grunden på det förhållandet att var och en av dessa ideella organisationer har sin egen historiska bakgrund och därmed en egen identitet, som man av naturliga skäl vill slå vakt om. Vidare kan noteras att insatserna för totalförsvaret hos flera av organisationerna representerar en relativt begränsad del av verksamheten medan dessa uppgifter hos andra nästan helt dominerar arbetet. De flesta organisationer, speciellt de som tecknar avtal med Försvarsmakten för krigsorganisationens behov, är starkt beroende av hotbildens förändring, medan vissa andra, främst de som utvecklar enskilda individers färdigheter, t.ex. och , inte alls påverkas av sådana förändringar. Det är också så att olikheterna i fråga om traditioner, arbetsmiljö, regelverk m.m. inom å ena sidan försvarsmakten och å andra sidan det civila försvaret har satt sin prägel även på arbetsformer och arbetsorganisation inom vederbörande frivilliga sammanslutningar. Det är uppenbart att skillnaderna i organisationsmönster och uppgifter, i lokala och regionala förutsättningar och andra skilda förhållanden i hög grad inverkar på möjligheterna att konstruera generella lösningar i de frågor som utredningen har att hantera och som behandlas längre fram. Enligt en sammanställning som gjorts av Försvarsmakten fanns /97 drygt 600 000 medlemmar i de 24 frivilliga försvarsorganisationerna. Av dessa kan en och samma person tillhöra flera frivilligorganisationer. Ä ven om vissa svårigheter föreligger att beräkna det exakta antalet aktiva frivilliga, torde dock siffran ge en god uppfattning om frivilligverksamhetens kvantitativa omfattning. I det fortsatta redovisas kortfattade uppgifter för var och en av de i förordningen angivna 24 sammanslutningarna beträffande organisationsstruktur, storlek och huvudsaklig verksamhetsinriktning. Redovisningen bygger på uppgifter som organisationerna själva har lämnat. Var och en av organisationerna hänförs till endera av tre huvudgrupper. Indelningen ansluter sig till den som har angetts i direktiven (sid. 5) till utredningen. Den bygger på att organisationernas bidrag till totalförsvarets personalförsörjning har sin tyngdpunkt antingen i avtalsbindning, befälsutbildning eller utvecklande av en viss färdighet. I översikten redovisas huvudsakligen sådan verksamhet som har en direkt anknytning till en särskild del av totalförsvaret, antingen dess civila eller militära del. Vid sidan härav bedriver som nämnts organisationerna, i större eller mindre utsträckning, även annan verksamhet. Fem officers(befäls)förbund ingår också bland de organisationer som räknas upp i förordningen. Där noteras för övrigt dels beträffande Röda Korset, dels beträffande de fem förbunden att de ingår i kretsen frivilliga försvarsorganisationer endast med avseende på vissa - i förordningen närmare angivna - funktioner inom ramen för deras totala verksamhet. Frivilliga automobilkårernas riksförbund (FAK) omfattar 27 kårer, i princip en i varje län. Uppgiften är att rekrytera, utbilda och träna frivillig personal, som inte genom pliktlagar är bunden till annan del av totalförsvaret, till förare av tunga lastbilar och bussar för det civila försvarets transportsektor. FAK bedriver grundutbildning, repetitionsutbildning och instruktörsutbildning, som leder till att medlemmarna tecknar avtal med länsarbetsnämnderna om tjänstgö- ring i kris och krig. I fred utför FAK därutöver vissa transporter åt försvarsmakten och bedriver aktivt trafiksäkerhetsarbete och försvarsinformation. FAK rekryterar personal av bägge könen, männen är dock i klar majoritet. Medlemsantal /97: 12 545 varav 10 753 med avtal. kvinnliga bilkårers riksförbund (SKBR) eller i dagligt tal Kvinnliga Bilkåren, omfattar 134 bilkårer som regionala är samordnade i 26 Bilkåren rekryterar och utbildar kvinnliga bilförare för krigsplacering inom armén med hemvärnet, marinen, flygvapnet och det civila transportväsendet eller den civila hälso- och sjukvården i krig. Bilkårister för försvarsmakten utbildas i huvudsak till förare av personbil med tungt släp, lastbil och buss. För det civila transportväsendet utbildas de till förare av tung lastbil, tung lastbil med tungt släp eller buss och för den civila hälso- och sjukvården i krig utbildas de till förare av ambulans. I fredstid utförs ett stort antal transporter även för totalförsvarets olika behov. Bilkårister utför också humanitära körningar med hjälpsändningar av olika slag. Vid katastrofer inom landet, t.ex. skogsbränder, snöoväder etc anlitas kåren också för olika transporter som krävs. Kvinnliga Bilkåren har en omfattande totalförsvarsinformation för såväl medlemmar som allmänheten. Medlemsutbildningen som bedrivs omfattar ämnen som bl.a. folkrätt, ledarskap, informationsteknik och föreningskunskap. Vid sidan av totalförsvarsuppgifterna bedriver Bilkåren verksamhet för ökad trafiksäkerhet. SKBR:s medlemsantal /97: 12 200, varav 5 000 med avtal. Frivilliga () omfattar 28 kårer, i regel en kår i varje län. Uppgiften är att utbilda och krigsplacera motorcykelordonnanser och motorcykelordonnansgruppchefer, utbilda motorcykelinstruktörer, deltaga i övningar och bedriva försvarsupplysning. Inom förbundet bedrivs också verksamhet i syfte att främja trafiksäkerheten samt tävlingsaktiviteter, ofta i samverkan med andra myndigheter och organisationer. FMCK rekryterar personal av båda könen. Antalet medlemmar /97: 5 085, varav 977 har avtal för försvarsmakten och 27 för den civila delen av totalförsvaret. Frivilliga flygkåren (FFK) består av 23 länsflygavdelningar fördelade över hela landet. FFK rekryterar och utbildar personal dels för det civila försvaret (FFK-Cf) på uppdrag av , dels för det militära försvaret på uppdrag av Försvarsmakten (FFK-Fo). FFK-Cf består av 28 flyggrupper med vardera 21-35 personer och 6-10 enmotoriga flygplan. FFK-Fo består av 26 flyggrupper med vardera 6 personer och 2 flygplan, Inom FFK vidareutbildas flygförare och övrig personal till och inom sina respektive befattningar. I fredstid bedrivs ett omfattande samarbete med civila och militära myndigheter, varvid FFK utför flyguppdrag som exempelvis skogsbrandbevakning, räddningstjänst, sjöbevakning, målflygning m.m. Antalet medlemmar /97: 1 800 varav med avtal: FFK-Cf: 808 och FFK-Fo 156 st. Frivilliga radioorganisationen (FRO) omfattar 26 förbund och ca 120 lokal- avdelningar över hela landet. FRO rekryterar och utbildar sambandspersonal för befattningar i hemvärnets staber, inom den civila sjukvården samt till civila och militära staber inom totalförsvaret. Värnpliktiga och befäl ges kompletterande och kompetenshöjande utbildning, t.ex. på nya sambandssystem, samt tillfälle till övning i sambandstjänst. I fred medverkar FRO med personal och materiel i katastrofberedskapen och vid andra tillfällen då samband kan behövas för att rädda och skydda liv. FRO hjälper även till med säkerhets- och resultatrapportering vid tävlingar och andra publika arrangemang. Antal medlemmar /97: 8 029 varav 2 567 med avtal. Svenska () omfattar 278 lokala klubbar och 14 rasklubbar, fördelade på 18 distrikt. Klubben är representerad med en lokal klubb i nära nog varje kommun. Uppgiften är att utbilda hundtjänstpersonal, hundförare med hund samt hundar för totalförsvaret liksom för andra samhällsnyttiga ändamål. Utbildningsverksamheten omfattar även kurser för lärare, instruktörer, domare, tävlingsledare m.fl. Inom bedrivs vidare en omfattande utbildningsverksamhet för landets hundägande allmänhet innebärande en omsättning av ca 15-20 000 medlennnar . I denna utbildningsverksamhet infogas även totalförsvarsupplysning. För utbildas räddningshundar, för armén utbildas bevakningsekipage för hemvärnet, för marinen bevakningshundar för bassäkerhetsförbanden och för flygvapnet bevakningshundar för basbevakningsförbanden. Antalet medlemmar /97: 62 020 inklusive ungdoms- och familjemedlemmar. Av medlemmarna har ca 1 000 avtal med försvarsmakten. Svenska Blå Stjärnan () omfattar 25 regionala förbund vilkas verksam- hetsområden i regel sammanfaller med länsindelningen. Lokalt organiseras verksamheten i kårer. Organisationen rekryterar och utbildar huvudsakligen kvinnlig personal i djurskötsel och djursjukvård för uppgifter inom totalförsvarets civila del. SBS utbildar främst djurskötare som står till jordbrukets beredskapsorganisations förfogande. Avtalsbundna djurskötare krigsplaceras på länsnivå i djurskö- targrupper. För veterinärväsendet utbildas veterinärbiträden, som i krig skall biträda veterinärer. Antalet medlemmar /97: 5 592, varav 3 670 med avtal. Föreningen (), som är en av erkänd nationell förening omfattar 24 distrikt med sammanlagt ca 2 100 lokala kretsar, kårer och samaritföreningar. SRK:s uppgift - såvitt gäller totalförsvaret - är att i krig medverka i militär och civil sjukvård, och i verksamhet för civilbefolkningens skydd samt att i fred förbereda denna verksamhet. planlägger SRK, på uppdrag av staten, att i krig även kunna driva den s.k. "Nationella Upplysningsbyrån" (NUB) syftande till att i krig verka som en upplysningscentral avseende krigsfångar och civilinternerade samt att förmedla uppgifter om sådana personer till motsvarande organ i respektive hemland. SRK rekryterar, grundutbildar och kompetensutvecklar hemvärnssjukvårdare, sjukvårdsgruppchefer och sjukvårdsbefäl för hemvärnets krigsorganisation samt kompetensutvecklar civilsamariter för den civila hälso- och sjukvården, SRK medverkar i självskyddsutbildningen av allmänheten och utbildar ca 60 000 personer i olika former av Första Hjälpen. Antalet medlemmar /97: ca 385 000, varav ca 14 000 med avtal. - lottorna (SLK) omfattar 24 länsförbund med ca 500 lottakårer över hela landet. Uppgiften är att rekrytera och utbilda kvinnor för verksamhet inom totalförsvaret samt att sprida totalförsvarsin- formation. Utbildning sker för befattningar inom armén med hemvärnet, marinen och flygvapnet inom förplägnads-, stabs- och underrättelsetjänst, sambands-, luftförsvars- och stridsledningstjänst, sjukvårdstjänst samt personaltjänst. Som introduktion till avtalsutbildningen bedrivs även aspirantutbildning för ungdomar. Lottorna bedriver en omfattande medlemsutbildning, bl.a. i ämnena ledarskap, totalförsvarsinformation, folkrätt och informationsteknik. Totalförsvarsin- formation bedrivs också externt. Antalet medlemmar /97: 33 375, varav 11 350 med avtal. () omfattar regionala 24 länsförbund och på det lokala planet 303 civilförsvarsföreningar. SCF arbetar för att ge människan egna kunskaper att förebygga, hantera och klara onormala händelser, där kriget utgör ytterligheten. består i att ge människorna kunskaper och färdigheter som de alltid bär med sig och som med andra ord alltid finns tillgängliga när någonting händer. SCF genomför självskyddsutbildning som omfattar bl.a. hemberedskap, friluftssäkerhet, hemsäkerhet och särskilda insatser för att öka de ungas förmåga att klara sig i nödsituationer. I självskyddsutbildningen integreras t totalförsvarsinformation, där tyngdpunkten ligger på den civila delen av Totalförsvarsinformation ingår därutöver i förbundets basverk- samhet.