sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredningen anser således att det i vissa områden och för vissa arter kan finnas behov av lagligt stödd samordning för att tillvarata ett angeläget allmänt intresse. Där samverkan behövs skall lagen om viltvårdsområden kunna främja viltvården. Samordningen skall även fortsättningsvis omfatta allt vilt inom viltvårdsområdet. För bildande av ett viltvårdsområde som inte sker frivilligt skall dock krävas att samordningen tillvaratar ett ange- läget allmänt intresse. Så får anses vara fallet om tvång är en förutsättning för fungerande samverkan mellan fastigheter beträffande vård av klövvilt eller de stora rovdjuren. Som nämnts ovan har jakten ingen eller ytterst ringa inverkan på småviltet. Det finns därför inget allmänt viltvårdsintresse av att en förening skall kunna göra inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja sin egendom vad gäller småviltjakt. Utredningens förslag innebär att småviltet visserligen omfattas av viltvårdsområdesföreningens förvaltning men att den enskildes rätt att använda sin egendom vad gäller småviltet inte får påverkas. Detta utvecklas nedan. Det är ett allmänt intresse att jakten inte överadministreras. Med dagens välinformerade jägarkår bör därför huvuddelen av samordningsbehovet kunna lösas på frivillighetens väg. Frivilligheten är också den överlägset bäst fungerande samverkansformen. 7.6.3Vilken befogenhet/bestämmanderätt bör en viltvårdsom- rådesförening ha inom ett viltvårdsområde? Genom nuvarande lagstiftning kan en majoritet av fastighetsägare tvinga en minoritet dels att ansluta mark till ett jaktvårdsområde, dels att ingå i en jaktvårdsområdesförening. En kvalificerad majoritet av fastighetsägarna kan i stadgarna inskränka fastighetsägarens rådighet t.ex. genom att bestämma att jakten skall bedrivas gemensamt inom jaktvårdsområdet. Det är då inte ovanligt att jakträttshavarna får jaga inom hela jaktvårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna. Det kan därmed innebära att fastig- hetsägaren måste tåla att alla medlemmar med jakträtt får jaga på hans mark trots att han varit motståndare till bildande av jaktvårdsområde. Han kan även tvingas att mot sin vilja tåla att personer som inte har mark ingående i jaktvårdsområdet, och inte heller är medlemmar i föreningen, jagar på hans mark. Om stadgarna så tillåter kan jaktvårdsområdesföre- ningen upplåta sådan rätt för hela jaktvårdsområdet omfattande även den vars mark tvingats in i jaktvårdsområdet. Vidare kan en fastighetsägare tvingas tåla inskränkningar i sin rätt att upplåta jakträtten på sin egen mark. En kvalificerad majoritet har nämligen möjlighet att i stadgarna införa krav på tillstånd av jaktvårdsområdesförening för upplåtelse av jakträtt om fastighetsägaren inte förfogar över mark av sådan storlek som föreskrivs i föreningens stadgar. Det är också vanligt att den enskilde fastighetsägaren får tåla att jakträtten inte kan utnyttjas på samma sätt som . En jaktvårdsområdesförening kan nämligen meddela inskränkningar i jaktutöv- Det kan gälla frågor om vilka jaktmedel som skall tillåtas inom området, hundanvändningen, jakttider, avskjutningens omfattning etc. Slutligen kan en enskild fastighetsägare mot sin vilja få tåla att det uppförs viltvårdsanläggningar på hans mark. De befogenheter nuvarande jaktvårdsområdeslagstiftning ger en jaktvårds- områdesförening i fråga om beslutanderätt är således mycket långtgående. En föreningsstämma, dvs. ett enskilt rättssubjekt, har befogenhet att fatta beslut som, för en fastighetsägare, kan innebära såväl expropriation av nyttjanderätt (se , Grundlagen och fastighetsrätten s. 103) som rådighetsinskränkning. I annan lagstiftning är sådan beslut- anderättnormaltförbehållenregering,förvaltningsmyndighetellerkommun. De beslut en förening fattar kan dessutom överprövas endast av laglighetsskäl. Det innebär att ett beslut inte torde kunna ändras trots att det bedöms vara olämpligt eller betydelselöst från viltvårdssynpunkt. Det förhållandet att en jaktvårdsområdesförening har möjlighet att fatta beslut som dels kan vara mycket ingripande, dels inte kan upphävas eller ändras trots att beslutet är olämpligt eller betydelselöst från viltvårdssynpunkt, leder inte sällan till irritation och meningsskiljaktigheter hos fastighetsägare och jägare. Hittillsvarande bestämmelser för jaktvårdsområden ger alltså föreningen stora befogenheter att inom ramen för gällande bestämmelser besluta om ändringar och inskränkningar när det gäller jakt och jaktutövning. Tveklöst finns det exempel på att denna möjlighet har missbrukats genom beslut som resulterar i en minskning av enskilda jägares möjligheter till jakt. Det torde också vara sådana beslut, som näst tvångsanslutning, varit den största grunden till osämja. Enligt utredningen skall en viltvårdsområdesförening endast ha beslutande- rätt i frågor där det föreligger en klar balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar. Det är varken rimligt eller lämpligt att en viltvårdsområdesförening skall göra avvägningar mellan allmänna och en- skilda intressen, dvs. Enligt utredningen skall en förening ha beslutanderätt endast i frågor där allmänintresset i allmänhet klart väger över. I sammanhanget bör uppmärksammas att Jakt- och viltvårdsberedningen i sitt betänkande Vilt och jakt (SOU 1983:21) föreslog att , i de fall det uppenbart behövdes med hänsyn till viltvården, skulle få besluta om dels förbud eller inskränkningar i rätten att jaga på en fastighet, dels skyldighet för en fastighetsägare att tåla att en anläggning för sådant ändamål utförs på fastigheten om det inte medför olägenhet av betydelse. fick inte sådan beslutanderätt. eftersom beslutanderätten i allt väsentligt liknar den som en jaktvårdsom- rådesförening har (se t.ex. prop. 1979/80:180 s. 117 angående inskränkningar i jakträtten och 13 § beträffande viltvårdsanläggning). jaktvårdsområdesförenings befogenheter inom jaktvårdsområdet är t.o.m. mer långtgående än de befogenheter föreslogs få. av en jaktvårdsområdesförening krävs nämligen inte att inskränkningen eller anläggningen uppenbart behövs med hänsyn till viltvården. Den föreslagna bestämmanderätten för infördes alltså inte i jaktlagen, bl.a. efter kritik från remissinstanserna. (s. 28) anfördes bl.a. följande. "Flera av remissinstanserna har motsatt sig eller ställt sig tveksamma till de föreslagna bestämmelserna. har inga principiella invändningar mot bestämmelserna men ifrågasätter om de behövs. Andra remissinstanser hänvisar till att fungerande viltvårdsinsatser förutsätter frivillig medverkan och till att det är jakten med drivande hund som i vissa fall kan behöva stävjas, vilket kan ske med stöd av annan bestämmelse i den föreslagna lagen. Med hänvisning till vad remissinstanserna har anfört avstår jag ifrån att ta upp några motsvarande bestämmelser i det lagförslag jag lägger fram." anförde bl.a. följande i sitt remissvar (a. prop. s. 199). "De befogenheter som avses erhålla genom denna be- stämmelse är långtgående. De nödvändiggör mycket grannlaga be- dömningar som kräver stor sakkunskap i jaktliga och faunistiska frågor. Det kan därför, bl.a. med hänsyn till att länsstyrelserna ofta inte har sådan sakkunskap, ifrågasättas, om det inte i stället bör ankomma på regeringen med rätt för denna att fatta de aktuella besluten. För en sådan ordning talar också att beslut av denna karaktär bör vara enhetliga, oberoende av var i landet marken är belägen." anförde i sitt remissvar bl.a. följande (a. prop. s. 202). "---Båda frågorna är enligt Svenska jägareförbundets uppfattning kontroversiella. Vad avser möjligheten för att meddela förbud eller inskränkningar i rätten att jaga på en fastighet torde det faktiska förhållandet vara att det endast i utomordentligt sällsynta fall kan bedrivas en så omfattande jaktutövning på en mindre fastighet att grannmarkernas viltbestånd blir lidande. Det förekommer emellertid att fastigheter av olika slag, sportstugetomter och motsvarande utesluts ur jaktvårdsområden eller icke medtages vid bildande av jaktvårdsom- råden. Dessa fastigheter torde, såvida inte särskilda skäl föreligger, i allmänhet understiga 2 ha storlek. Enligt Svenska jägareförbundets uppfattning bör rätt att besluta om förbud eller in- skränkningar i rätten att jaga endast omfatta sådana fastigheter inom gränserna för etablerade jaktvårdsområden och andra större fungerande jaktliga enheter." För att jaktvårdsområdena skall skapa jaktmöjligheter på goda villkor bör områdena, enligt direktiven, utvecklas och utgöra en bas för ett lokalt in- flytande under demokratiska arbetsformer. en beslutanderätt som är långtgående och som kan medföra väsentliga inskränkningar i en jakträttshavares möjlighet att utnyttja jakträtten. sluten innebär inte sällan bedömningar som kräver stor sakkunskap i jakt- En viltvårdsområdesförening bör dessutom med nuvarande regler ta hänsyn till proportionalitetsprincipen och göra avvägningar mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar i anledning av ett beslut. Mot bakgrund av de svåra avvägningar en förening skall göra – som man i andra sammanhang ifrågasatt om länsstyrelserna har kompetens att klara av – måste övervägas i vilken omfattning nuvarande beslutanderätt för en jaktvårdsområdesförening är uppenbart behövlig från viltvårdssynpunkt och därmed ett allmänt intresse. För att en viltvårdsområdesförening skall kunna ges de bästa förutsättningarna till en friktionsfri samverkan är det av största vikt att föreningen endast får fatta beslut om sådana inskränkningar som är nödvändiga och befogade från viltvårdssynpunkt. I det följande ger utredningen sin syn på vilka befogenheter en viltvårds- områdesförening bör ha. Med områdesjakt avses här att alla som har rätt att jaga i viltvårdsområdet har den rätten över hela området, således även vid enskilt bedriven jakt. Som nämnts tidigare intar älgen en särställning bl.a. därför att jakten är den helt avgörande antalsreglerande faktorn. Det är därför viktigt att älgjakten genomförs på ett ansvarsfullt och effektivt sätt. Bäst sker detta om jakten kan bedrivas över större områden. Här är det således ett angeläget intresse att jakten samordnas. Även när det gäller kron- och dovhjort har jakten en utomordentlig stor betydelse som antalsreglerande faktor, varför en samordning av jakten också för dessa arter kan vara ett angeläget intresse. I synnerhet gäller detta i de delar av landet där jakten sker efter licens. Beträffande övrigt vilt finns inte skäl att generellt tillåta tvångsregler om områdesjakt. Under rubriken gemensamhetsjakt berör dock utredningen vissa ytterligare möjligheter till områdesjakt. För den som är intresserad av jakt med drivande hund och inte själv har tillräckligt stor mark för den formen av jakt, är områdesjakt av stort in- tresse. Den kan helt enkelt bli avgörande för möjligheten att utöva denna jaktform. Samma är förhållandet för de framför allt norrländska jägare som jagar skogsfågel och mård med trädskällare. Utredningen anser dock inte att dessa, oftast enskilda, intressen kan motivera rådighetsinskränkningar i form av områdesjakt. Om ett viltvårdsområde skulle vara intresserat av att upplåta jakt åt utom- stående är områdesjakten av mycket stor betydelse. Jägare som inte känner terrängen är naturligtvis betjänta av ett stort välarronderat jaktområde utan en mängd gränser att ta hänsyn till. Beklagligtvis är det ytterst sällan som sådan upplåtelse sker. Utredningen anser att detta intresse inte ensamt kan motivera områdesjakt. Vad som talar emot en alltför generell möjlighet till områdesjakt är att sådan jakt kräver organisation för att fungera på ett acceptabelt sätt. Områdesjakt kräver därför följdregleringar som ytterligare inskränker en fastighetsägares eller jakträttshavares bestämmanderätt. Största nackdelen med områdesjakt torde dock vara att den fastighetsägare som inte vill ingå i området mot sin vilja måste tåla att andra jagar på fastigheten. Med nuvarande regler kan man visserligen under vissa speciella förhållanden avlysa jakt på någons mark, men då får ägaren inte själv jaga där. Sådana förhållanden torde inte främja en jaktlig samverkan. Genom sin ringa inverkan på stammarnas numerär kan småviltjakt som sådan inte sägas främja viltvården. Områdesjakt kan mot denna bakgrund inte anses ha sådant allmänt intresse att inskränkningar skall kunna göras i den enskildes jaktutövningsrätt beträffande småvilt. Sammanfattningsvis anser utredningen att det kan vara befogat med områdesjakt vid gemensamhetsjakt efter främst älg, men även kron- och dovhjort. I övrigt får områdesjakt förekomma endast på fastigheter där fastighetsägaren inte motsatt sig områdesjakt. Vad gäller områdesjakt på småvilt bör reglerna utformas på det sättet att sådan jakt inte omfattar fastigheter som uttryckligen motsätter sig sådan jakt. För samägda fastig- heter innebär det att samtliga delägare måste vara överens om att inte delta i beslutad områdesjakt på småvilt för att fastigheten skall undantas. Med gemensamhetsjakt avses i detta sammanhang områdesjakt som inte får bedrivas enskilt utan endast tillsammans med övriga jakträttshavare. För att effektivisera älg-, kronhjorts- och dovhjortsjakten, och i vissa andra sammanhang tillvarata gemensamma intressen när det gäller begränsning av viltskador, bör viltvårdsområdesföreningen få besluta om gemensam- hetsjakt. Sådant beslut bör dock, när det avser annat än nämnda vilt, inte gälla generellt för hela jakttiden utan avse vissa bestämda tillfällen när gemensamhetsjakten bedöms angelägen. I övrigt bör berörda jägare ges största möjliga handlingsfrihet och exempelvis kunna bedriva smygjakt på hjort eller vildsvin inom den del av området där de har rätt att jaga. Det kan vara egen mark eller på sådan mark där man på frivillig grund kommit överens om att jaga gemensamt. De jaktmedel som är tillåtna enligt gällande jaktlagstiftning är, genom erfarenhet och omfattande tester, befunna lämpliga för jakt på till respektive vapen och redskap knutna villkor. Det finns därför ingen anledning till ytterligare inskränkningar inom enskilda viltvårdsområdes- föreningar. Även hundanvändningen är väl reglerad i gällande lagstiftning. Visserligen förekommer en hel del osämja kring hundanvändningen, men den rör främst områdesjakt på småvilt, som här förutsätts ej skall kunna samordnas tvångsvis. En fastighetsägare som inte vill delta i områdesjakt på småvilt kan undanta sin fastighet. Om behov av inskränkningar ändå skulle uppstå kan ingripa med stöd av 19 § jaktförordningen. Jakttiderna har beretts i flera instanser innan regeringen fattar sitt beslut. Det finns därför normalt ingen anledning att föreslå att inskränkningar skall kunna ske inom enskilda viltvårdsområden. Om det behövs av klimatiska förhållanden kan även i detta fall ingripa och då med stöd av 2 § jaktförordningen. En annan form av inskränkning av jakttiderna kan vara att bara tillåta jakt . Även detta rör mest småvilt och har närmast tillkommit därför att vissa personer på grund av pensionering, arbetslöshet eller av andra skäl får mer tid för jakt än andra. Det finns emellertid inget allmänt intresse att begränsa möjligheterna till jakt inom etablerade viltvårdsområden utöver vad som gäller utanför. En viltvårdsområdesförening måste ha möjlighet att fatta majoritetsbeslut som kan innebära inskränkningar i en fastighetsägares eller jakträttshavares jaktutövningsrätt när det gäller avskjutningens omfattning. viltvårdsområden kan få status som älgskötselområde och skall då själva besluta om lämplig nivå på avskjutningen. Likaså kan det vid licensjakt efter älg vid jaktens början visa sig att antalet tilldelade älgar är för högt i förhållande till vad som finns att jaga på området. Det vore fel att inte kunna ta ett beslut om en mindre avskjutning än vad licensen medger. Det nu sagda gäller främst älg, men skulle också kunna gälla kron- och dovhjort. Som tidigare framhållits kan dessa hjortarter förorsaka omfattande skadegörelse på skog och gröda. Båda arterna är flockdjur och jakt för att begränsa skadegörelse borde därför vara lätt att genomföra för drabbade fastighetsägare. Emellertid rör sig en flock kronhjortar över ganska stora områden, varför en samordning och reglering av jakten kan vara värdefull när det gäller att hålla populationen på önskad nivå. Samma är förhållandet när det gäller dovhjort. Den senare är visserligen mer lokaltrogen under större delen av året men, , vid en för gröda skade- känslig tid, ger sig handjuren ut på vidsträckta vandringar. I detta sammanhang bör också nämnas avskjutningsföreskrifter såsom koförbud, taggbegränsning, viss kalvandel och liknande. Här torde det vara lämpligt att föreningens organ får besluta om sådana föreskrifter som läns- styrelsen eller lokal samrådsgrupp rekommenderar, men att andra egna förslag endast får ges formen av rekommendationer inom området. I samband med gemensamhetsjakt skall dock av jaktledaren utfärdade regler följas. Vid jakt under allmän jakttid är emellertid ett eventuellt behov av inskränkningar så sällsynt att avskjutningsregler inom viltvårdsområdet inte skall förekomma. Som framgår ovan anser utredningen att vården av rådjursstammen inom vissa områden i kan anses vara ett angeläget allmänt intresse. Här är det viktigt att rådjursstammarna vårdas på ett sådant sätt att deras existens inte äventyras. I dessa områden bör därför, om det uppenbart behövs för bevarandet av rådjursstammen inom ett område, en viltvårds- områdesförening få möjlighet att meddela inskränkningar i fråga om avskjutningens omfattning. All reglering av avskjutningens omfattning och inriktning får endast ske med beaktande av att ett sådant beslut inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet inom området. Enligt nuvarande lagstiftning är en fastighetsägare skyldig att tåla att anläggningar som behövs för viltvården utförs på hans mark om det inte medför olägenhet av betydelse. Nuvarande regler har, enligt motiven, gett föreningen möjlighet att besluta exempelvis om utfodringsanordningar och åtgärder för älgpass. Enligt utredningen har dessa åtgärder ingen eller ringa betydelse för viltvården. Det finns därför inget allmänt intresse av att tvångsvis kunna besluta om sådana åtgärder. En förening bör rimligen utan svårigheter hitta fastighetsägare som tillåter utfodringsanordningar och åtgärder för älgpass på sin fastighet utan att tvång skall behöva tillgripas. När motsvarande bestämmanderätt var på förslag för del ifrågasattes behovet av en sådan bestämmelse (SOU 1983:21 s. 347 f. jämfört med prop. 1986/87:58 bl.a. s. 28). Utredningen anser att samma be- dömning kan göras i fråga om behovet av sådan bestämmelse inom ett viltvårdsområde. Skulle bestämmelsen finnas kvar skulle dessutom en ersättningsbestämmelse få införas i lagen (jfr , Grundlagen och fastighetsrätten s. 103). Utredningen föreslår därför att bestämmelsen som gör det möjligt att utföra viltvårdsanläggningar på en fastighet mot en fastighetsägares vilja utmönstras. Detta behandlas även i avsnitt 7.7.4. Med beaktande av vad som anförts tidigare om jaktens betydelse för småviltets population finner utredningen att inskränkningar i den enskildes rätt att jaga småvilt inte skall kunna göras om en fastighetsägare motsätter sig sådana åtgärder. Utredningen anser dock att inskränkningar och annan reglering i jaktutövningsrätten kan vara befogad vid jakt efter främst älg men också i vissa fall kron- och dovhjort. Beträffande övrigt vilt bör inte generella rådighetsinskränkningar få beslutas av en viltvårdsområdesföre- ning. De inskränkningar som kan vara befogade är beslut om områdesjakt, gemensamhetsjakt och avskjutningens omfattning på sätt som redovisats ovan. Om det uppenbart behövs för begränsning av viltskador inom ett viltvårds- område får vid enstaka tillfällen förekomma områdesjakt och gemensam- hetsjakt beträffande stora rovdjur och annat klövvilt än älg, kron-, och dovhjort. Om det behövs för bevarandet av rådjursstammen inom ett område får föreningen även meddela inskränkningar i fråga om avskjut- ningens omfattning. Det gäller främst områden norr om , och . Som redovisas nedan föreslår utredningen att regeringen eller myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter i frågor om om- rådesjakt och gemensamhetsjakt. Av nuvarande och föreslagen lagtext, under rubriken stadgar, framgår att det av stadgarna för en viltvårdsområdesförening skall framgå bl.a. vilka riktlinjer i övrigt som skall gälla för föreningens verksamhet. Härmed avses bl.a. regler för vilken kontroll som skall ske av jakträttsupplåtelser m.m. och av de jagandes kompetens, bestämmelser om och i vilken form sam- manslutningen skall sörja för att medlemmar som inte jagar får del i utbytet av jakt. Bestämmelsen innebär självfallet ingen delegering av beslutanderätt till en viltvårdsområdesförening. I den mån sådana regler innebär ingrepp i enskilds bestämmanderätt över egendom eller möjlighet att utnyttja egendom förutsätter därför sådana ingrepp stöd av föreskrifter. Föreskrifterna utfärdas i förekommande fall av regeringen eller myndighet - med stöd av nyssnämnda bemyndigande. Sådana ingrepp måste vara motiverade av säkerhets- eller viltvårdsskäl. Det är därmed tänkbart att det kan finnas skäl att i föreskrifter, eventuellt kompletterade med allmänna råd, närmare reglera tvistefrågor som kan uppkomma i anledning av att områdes- och gemensamhetsjakt är tillåten. 7.6.4Följdinskränkningar i anledning av områdesjakt och gemensamhetsjakt I nu gällande lagstiftning har det varit vanligt att jakträttshavarna fått jaga, enskilt eller endast tillsammans med övriga jakträttshavare, inom hela jakt- vårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna. områdesjakt och gemensamhetsjakt har medfört ett behov av följdlag- stiftning. Rätten för en fastighetsägare att utnyttja hela jaktvårdsområdet för jakt innebär att fastigheter som ingår i området får ett högre jaktligt värde. Priset för jakträtten på en fastighet blir också högre med områdesjakt än utan områdesjakt. Jakträtt som upplåts inom ett jaktvårdsområde, oavsett om det är fråga om stora eller små fastigheter, kan därför säljas för ett omotiverat högt pris i förhållande till just den fastighetens jaktliga värde. Jaktvårdsområdesbildningen bidrar på detta sätt till en osund prisutveck- ling, såvida det inte finns en följdreglering som hindrar det. Vid områdesjakt har fastighetsägaren oavsett fastighetens storlek tillgång till hela området för jakt. Finns ingen följdreglering är jakträtten densamma oavsett man äger en liten eller stor fastighet. De nackdelar som områdesjakten för med sig härvidlag har inneburit att särskilda regler införts i lagen om jaktvårdsområden. Det befarades näm- ligen att nu beskrivna problem kunde leda till ett stort antal upplåtelser och att viltbeståndet därmed kunde komma att utsättas för ett jakttryck som inte var förutsatt vid områdets bildande och som inte var förenligt med en god viltvård. Bestämmelserna i lagen har inneburit att fastighetsägarnas rätt att avtala om jakträttsupplåtelser påverkats. har nämligen rätt att vägra tillstånd till en upplåtelse – eller överlåtelse – om upplåtelsen inte omfattar en areal av viss storlek. som ovan nämnda bestämmelser infördes i lagen om jaktvårds- områden fick en jaktvårdsområdesförening möjlighet att upplåta rätt till jakt som skall bedrivas gemensamt inom jaktvårdsområdet. En förutsättning för sådan upplåtelse är att det finns bestämmelser om upplåtelse i stadgarna. Det innebär att en jaktvårdsområdesförening har rätt att upplåta jakt om en kvalificerad majoritet av fastighetsägarna har givit föreningen den möjligheten. En sådan majoritet krävs nämligen för att bestämma stad- garnas innehåll både vid bildandet av nya jaktvårdsområden och vid ändring av stadgarna i bestående områden. Motivet för en jaktvårdsom- rådesförenings rätt att upplåta jakträtt är främst att för det fall jaktmöjlig- heterna inom området inte utnyttjas i full utsträckning är det angeläget att