sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Vid regeringssammanträde beslöts att en särskild utredare skulle tillkallas för att se över lagen (1989:508) om försäkringsmäklare. Till särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören . I arbetet med detta betänkande har följande experter deltagit: bankdirektören i , vice verkställande direktören i , enhetscheferna vid och , chefen för försäk- ringsbyrå , skatterevisorn och general- sekreteraren i Svenska försäkringsmäklares förening G. Silfverrydh. Sekreterare har varit rådmannen . Särskilda yttranden har avgetts av och samt av . Silfverrydh. Liksom det behövs lagar för att upprätthålla en hög moral, behövs det hög moral för att upprätthålla lagarna. Olika aktörer på försäkringsområdet ..................... 2.2Närmare om 1989 års lagstiftning om Tillsyn och praxis................................................... Utvecklingen efter FML:s tillkomst....................... Översikt av regleringen i några andra länder ......... Utgångspunkter för en översyn .......................... Vad är försäkringsmäklarverksamhet ............... Försäkringsmäklarverksamhet i praktiken ............. Överväganden och förslag ..................................... Organisations- och registreringsfrågor .............. Överväganden och förslag ..................................... Mäklarbolagens organisation m.m.......... Krav på förhöjt aktiekapital .................... Handel med s.k. begagnade försäkringar ............... Överväganden och förslag ..................................... Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. ...... allmänna råd m.m. ................ Assistenters medverkan i praktiken........................ Överväganden och förslag ..................................... Kravet på oberoende ........................................... Oberoendekravet i några andra länder .................. Överväganden och förslag ..................................... Specialisering och utbildning.............................. Överväganden och förslag ...................... Överväganden och förslag ................... 10.2Framställningar om ändring av 10.3 Inträffade skador .................................................... 10.4Kravet på ansvarsförsäkring på några andra 10.5 Överväganden och förslag ..................................... Överväganden och förslag ..................................... Betydelsen av fullmakt........................................... Överväganden och förslag ..................................... Tjänstefriheten och FML ....................................... Överväganden och förslag ..................................... Tillsyn och sanktioner ......................................... Tillsynsreglerna i viss annan lagstiftning............... Lagen (1991:981) om Överväganden och förslag ..................................... Ikraftträdande och övergångsfrågor ................. Särskilt yttrande av experterna Särskilt yttrande av experten ......... Kommittédirektiv (Dir. 1995:116).......... 1976 (77/92/EEG) .................................. Kommissionens rekomendation av den försäkring (92/48/EEG) .......................... Förhållanden i några europeiska länder .. Slutdokument från arbetsgruppen för angående utbildningskrav för försäk- ringsmäklare (1996:19)................. des Producteurs d´Assurances & de lagen (1989:508) om försäkringsmäklare Försäkringsrörelselagen (1982:713) Konsumentförsäkringslag (1980:38) En försäkringsmäklare har till uppgift att hjälpa sin uppdragsgivare (försäkringskunden) med att upphandla en försäkring som är så lämplig som möjligt med hänsyn till kundens försäkringsbehov. Det var länge inte möjligt för försäkringsmäklare att vara verk- samma i eftersom försäkringsbolagen genom s.k. anskaff- ningsöverenskommelser såg till att försäljningen av försäkringar skedde enbart genom anställda hos bolagen eller genom ombud för bolagen. Lagen (1989:508) om försäkringsmäklare, som trädde i kraft , tillkom med huvudsyftet att göra klart att försäkringsavtal också skulle kunna ingås genom förmedling av försäkringsmäklare som vissa från konsumentsynpunkt viktigare krav på mäklarnas verksamhet ställdes upp. Lagen inne- håller såväl näringsrättsliga som vissa civilrättsliga bestämmelser om mäklarverksamhet. Med försäkringsmäklare avses en juridisk eller fysisk person som yrkesmässigt till olika uppdragsgivare förmedlar direktförsäk- ringar från flera från varandra fristående försäkringsgivare, även försäkringsgivare som inte är etablerade i . Försäkrings- mäklare registreras efter viss prövning hos och står också under tillsyn av inspektionen. Antalet försäkringsmäklare har efter hand ökat mycket kraftigt. fanns ca 830 fysiska personer och ca 270 juridiska personer registrerade som försäkringsmäklare. I det stora flertalet fall drivs verksamheten i form av aktiebolag. förmedlas av försäkringsvolymen med hjälp av försäkringsmäklare. Flertalet mäklare är medlemmar i branschorganisationen . Utredningsuppdraget har gällt att mot bakgrund av erfaren- heterna från tillämpningen av lagen och utvecklingen på försäk- ringsområdet föreslå de lagändringar som behövs för att trygga en sund utveckling av försäkringsmäklarverksamheten och förstärka skyddet för de försäkringstagare som anlitar försäkringsmäklare. Bakgrunden till uppdraget är att det nuvarande regelverket visat sig ofullkomligt i vissa hänseenden som närmare har angetts i Utredaren har enligt direktiven varit oför- hindrad att ta upp även andra frågor rörande försäkringsmäklar- verksamhet, angränsande till de som särskilt angetts. I direktiven anges vidare att det inte är aktuellt att utvidga lagstiftningen till att avse andra grupper som är verksamma på försäkringsområdet, t.ex. försäkringskonsulter och andra rådgivare. Under utredningsarbetets gång har en särskild fråga överlämnats till utredningen. Uppdraget i den delen har gällt att redovisa vilka regler som bör gälla för den gränsöverskridande försäkrings- förmedling som mäklare från andra EES-länder kan vilja bedriva i . Denna fråga har samband med de åtgärder som har vidtagits inom EU på mäklarområdet. antog 1976 ett direktiv om åtgärder för att underlätta det effektiva utövandet av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster vid verksamhet som försäkringsagent eller försäkringsmäklare och särskilt om övergångsbestämmelser för sådan verksamhet (77/92/EEG). Med anledning av direktivet har vissa ändringar redan gjorts i den gällande mäklarlagen. Vidare antog EG- kommissionen 1991 en rekommendation om förmedlare av för- säkringar (92/48/EEG). Rekommendationen avser dels vissa kvalifikationer som lämplighet och vandel samt innehav av ansvarsförsäkring, dels registrering av försäkringsförmedlare. Utredningsarbetet har utmynnat i ett förslag till en lag om försäkringsmäklarverksamhet. Enligt förslaget avgränsas lagens tillämpningsområde genom en definition av begreppet försäkrings- mäklarverksamhet till skillnad mot den nu gällande lagen som innehåller en definition av begreppet försäkringsmäklare. Syftet är att det av lagen klarare skall framgå vilken verksamhet som omfattas av lagen. Utgångspunkten är att alla de aktiviteter som normalt förekommer i ett mäklarföretag skall omfattas. Defini- tionen omfattar dels förmedling av försäkring, som är kärnverk- samheten i ett mäklarbolag, dels annan verksamhet som drivs i samma rörelse som försäkringsförmedling och som avser bistånd i försäkringsfrågor och i riskfrågor med anknytning till försäkring. I enlighet med de ändringar som genom- fördes i lagstiftningen om värdepappersrörelse skall ett mäklar- företag som en sidoverksamhet också i fortsättningen under vissa villkor kunna syssla med förmedling av andelar i värdepappers- fonder. En nyhet enligt utredningsförslaget är att det i övrigt inte längre skall vara fritt att förena annan verksamhet med försäkrings- förmedling. Om det finns särskilda skäl skall dock tillsyns- myndigheten kunna medge att viss annan verksamhet också får ut- övas. En förutsättning för tillstånd är att det kan antas att mäklar- När det gäller verksamhetsformen råder frihet för den som vill bedriva försäkringsförmedling att använda sig av bolagsform eller att driva verksamhet under enskild firma. Mot bakgrund av intresset av en ökad stabilitet och insyn på försäkringsmäklar- området har utredningen valt att föreslå att endast associations- formen aktiebolag skall få användas för mäklarverksamhet. För registrering som försäkringsmäklarbolag ställs oförändrat krav på oberoende från försäkringsgivarintressen och krav på ansvarsförsäkring för skadeståndsskyldighet som kan drabba bolaget. Ett nytt allmänt krav på mäklarrörelsen är att den skall be- drivas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för verksam- heten upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund. För bifall till en registreringsansökan skall den planerade rörelsen bedömas komma att uppfylla sundhetskravet. Ytterligare nya registreringskrav som föreslås är att aktiekapitalets storlek skall av- passas med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, men dock uppgå till minst på (i stället för enligt aktiebolagslagen), att i mäklarbolagets styrelse skall ingå ett i för- hållande till verksamhetens art och omfattning tillräckligt antal personer som också är registrerade som försäkringsmäklare samt att det ställs ett lämplighetskrav på såväl styrelseledamöterna som på verkställande direktören och dennes ställföreträdare. Bedömningen av en registreringsansökan skall enligt utredningsförslaget i fort- sättningen ske med utgångspunkt i en verksamhetsplan, dvs. en plan över den tilltänkta verksamheten. Även de fysiska personer som för ett försäkringsmäklarbolags räkning skall förmedla försäkring skall enligt förslaget registreras. Utredaren har sålunda inte funnit det lämpligt att i denna lagöver- syn frångå den nuvarande ordningen med registrering även av de fysiska mäklarna med åtföljande möjlighet för tillsynsmyndigheten att vid behov ingripa direkt mot en viss mäklare utan att gå om- vägen över mäklarbolagets ledning. Vid detta ställningstagande har hänsyn även tagits till att regleringen av försäkringsförmedling inom EU bygger på att de fysiska mäklarna registreras. För regi- strering av en fysisk person som försäkringsmäklare skall gälla – liksom – att han är lämplig för uppgiften samt att han uppfyller det för mäkleriverksamheten grundläggande kravet på oberoende av försäkringsgivarintressen. Det gällande kravet på utbildning föreslås kompletterat med krav också på erfarenhet av den verksamhet som skall bedrivas. Registreringen skall liksom nu skötas av tillsynsmyndigheten, dvs. I fortsättningen föreslås registrering ske utifrån försäkrings- rörelselagens indelning i liv- och skadeförsäkring och således inte längre utifrån begreppen personförsäkring och skadeförsäkring. Om ett mäklarbolag eller en fysisk mäklare har inriktat sig på för- medling av någon viss typ av försäkring skall registrering kunna beviljas för de försäkringsklasser som svarar mot den kompetens som finns i mäklarbolaget eller som den enskilde mäklaren skaffat sig. En fysisk mäklare skall som huvudregel inte kunna registreras för både liv- och skadeförsäkring. Det skall därmot ett mäklarbolag kunna om kompetens finns på båda områdena. De krav som bör gälla för mäklarnas utbildning och erfarenhet preciseras i före- skrifter av regeringen eller . Alltsedan försäkringsmäklarlagstiftningens tillkomst har vill- koren för ansvarsförsäkringen varit under diskussion och de har också ändrats . Diskussionen har främst gällt huruvida villkoren skall grundas på orsaksteorin eller på claims-madeteorin. Orsaksbaserade villkor innebär att ersättning lämnas för skador som orsakats av mäklaren då försäkringen var i kraft. Claims- madevillkor innebär att för att ersättning skall utgå krävs att skadan anmäls när försäkringen är i kraft och att skadan har orsakats efter en viss dag som anges i försäkringsbrevet. Ett huvudproblem har varit att ansvarsförsäkring som grundats på orsaksteorin inte är gångbar på den internationella återförsäkringsmarknaden. Enligt de föreskrifter som gäller skall orsaksteorin i princip tillämpas. Vid förmedling av skadeförsäkring till kundföretag med mer än tio årsanställda kan dock claims-madevillkor tillåtas om det finns ett efterskydd för det fall ett mäklarföretag har upp- hört med sin verksamhet. Utredningsförslaget innebär att lagen också i fortsättningen skall innehålla endast en allmän bestämmelse om den ansvarsför- säkring som ett mäklarbolag skall vara skyldig att ha. De närmare bestämmelserna får anges av regeringen och . Utredaren föreslår att orsaksteorin behålls såvitt avser förmedling av livförsäkring medan claims-madevillkor skall kunna användas vid förmedling av alla slag av skadeförsäkring under förutsättning att det finns ett efterskydd för det fall mäklarbolaget upphör med sin verksamhet. Den högsta ersättningen för ett skade- fall skall vid livförsäkring motsvara minst 200 basbelopp och vid skadeförsäkring minst 600 basbelopp. Ett centralt inslag i mäklarlagstiftningen är att försäkrings- mäklare skall vara oberoende av försäkringsgivarintressen . Någon precisering av oberoendekravet i lagen föreslås inte. av förekommande frågor får ske utifrån det allmänna kravet på sundhet och på god försäkringsmäklarsed. I inspektionens tillsynsverksamhet har uppkommit frågor som gällt hur man skall se på de assistenter och andra som hjälper en mäklare i dennes uppdrag. Inte heller här lägger utredaren fram förslag till några lagregler. Mot bakgrund av systemet med registre- ring av personer som bedömts besitta erforderlig kompetens och med beaktande av kravet på god försäkringsmäklarsed bör det vara möjligt att hantera uppkommande frågor. Det framhålls bland annat att det är en självklarhet att den registrerade mäklaren själv måste svara för alla viktigare avgöranden och kundkontakter. Någon ändring förslås inte i den ordning som i praktiken tilläm- pas i liksom internationellt vad avser mäklarens ersättning . Ersättningen kan utgå som arvode betalt av uppdragsgivaren eller som provision eller annan ersättning av försäkringsgivaren. I den gällande lagen anges att en försäkringsmäklare är skyldig att på be- gäran av uppdragsgivaren upplysa denne om den ersättning som mäklaren i förekommande fall får av försäkringsgivaren. Det är i själva verket mest vanligt att mäklaren får sin ersättning från för- säkringsgivaren. Ytterst är det dock försäkringstagaren som betalar ersättningen via sina till försäkringsgivaren. Med tanke på att mäklaren företräder försäkringskunden framhålls det i utreda- rens överväganden att det rent principiellt framstår som naturligt att uppdragsgivaren får veta vad mäklaren uppbär i ersättning. Det ger också försäkringskunden en möjlighet att kontrollera att mäklaren inte har påverkats av några ovidkommande intressen vid valet av den för kunden bästa försäkringslösningen. Mot en på detta sätt ut- vidgad informationsplikt har anförts att de ersättningssystem som används, särskilt på livförsäkringsområdet, är så komplicerade att kunden kan antas ha mycket svårt för att på grundval av informa- tionen göra jämförelser mellan olika alternativ. Vidare har det från mäklarhåll betonats att någon informationsplikt inte finns för liv- försäkringsbolagen i fråga om den provision som bolaget betalar till sina egna säljare. Övervägandena har utmynnat i ett förslag om att en försäkringsmäklare alltid skall informera kunden om den er- sättning som han får vid olika försäkringsalternativ från de skilda försäkringsgivarna. Regeln är dispositiv – med undantag för konsumentförhållanden – och parterna kan alltså vid annan försäk- ring överenskomma om annat. Tilläggas kan att utredaren utgår från att försäkringsbolagens informationsplikt om provision vid liv- försäkring ses över och att provisionssystemen utformas så att det blir möjligt för en försäkringskund att jämföra olika alternativ. Informationsskyldigheten vid konsumentförsäkring föreslås bli utvidgad till att gälla även . En förutsättning är givetvis att mäklaruppdraget består . Prin- cipen bör vara den att mäklarbolaget, så länge mäklaruppdraget består, skall ha samma näringsrättsliga ansvar för informationen som försäkringsgivaren har. Om försäkringsbolagens informations- skyldighet utvidgas till att gälla även vid personförsäkring och företagsförsäkring i den nya försäkringsavtalslag som är under utarbetande, bör mäklarbolagens ansvar utvidgas i motsvarande mån. När det gäller den gränsöverskridande verksamhet som kan bedrivas av försäkringsförmedlare från andra EES-länder utgår förslaget från att förmedlarna är registrerade i sina hemländer. Någon ytterligare registrering enligt de svenska reglerna krävs då inte. En anmälan skall dock göras till en månad innan verksamheten påbörjas. Till anmälan skall fogas intyg om yrkeserfarenhet och lämplighet i enlighet med reglerna i rådsdirek- tivet samt bevis om att det för verksamheten finns en till- fredsställande ansvarsförsäkring eller därmed jämförlig säkerhet. De mäklare som saknar hemlandsregistrering tillåts inte att bedriva gränsöverskridande verksamhet i . De är hänvisade till att etablera sig här genom t.ex. ett dotterbolag, varvid de måste regi- strera sig enligt reglerna i mäklarlagen. I fråga om tillsynsbestämmelserna föreslås att det som en all- män riktlinje för tillsynsarbete anges att myndigheten skall se till att en sund utveckling av försäkrings- mäklarverksamheten främjas. Vissa ändringar föreslås i fråga om sanktionsmedlen varning och återkallelse av registrering. De nu- varande bestämmelserna innebär att inspektionen kan välja mellan varning, om en sådan reaktion bedöms som tillräcklig, eller åter- kallelse, för det fall kraven för registrering är uppfyllda och vid vissa andra allvarliga förseelser. Enligt lagförslaget skall inspektionen kunna använda varning för det fall ett mäklarbolag eller en försäkringsmäklare uppvisat olämplighet i verksamheten. Om inspektionen bedömer att registreringskraven är uppfyllda skall registreringen återkallas. Särskilda övergångsregler föreslås framför allt på grund av kraven på aktiebolagsform och förhöjt aktiekapital samt särskilt tillstånd för sidoverksamhet. Den nya lagen förslås träda i kraft . The task of an insurance intermediary is to aid his principal (the insurance client) to purchase insurance that, as much as possible, corresponds to the clients insurance needs. For a long time it was not possible for insurance intermediaries to operate in , as insurance undertakings had so called procurement agreements which meant that insurance only could be sold through the undertakings own employees or their agents. The main purpose of the Insurance Intermediaries Act (1989:508), which took effect on January 1st, 1990, was to clarify that it would be possible to acquire insurance from insurance brokers at the same time that it established requirements, that are important from a clients point of view, for the activity of intermediating in insurance. The Insurance Intermediaries Act includes provisions for the activity of insurance intermediary that pertain to Business as well as some provisions pertaining to Civil . The term insurance intermediary applies to both artificial and physical persons, who act as professional intermediaries in the sale of insurances directly to various principals, by insurers that are independent of each other, including insurers that are not established in . After certain review, insurance intermediaries are registered with the Financial Supervisory Authority and remain under the supervision of this body. There has been a continuous, heavy increase in the number of insurance intermediaries in . At the beginning of 1997, approximately 830 physical persons and approximately 270 artificial persons were registered as insurance brokers. In most cases, the activity of intermediating in insurance is carried out within the framework of a limited company. Currently, approximately 30 per cent of the insurance volume is mediated by insurance brokers. The majority of the insurance brokers are members of the . The purpose of this investigation was to use experience gained from the application of the existing law and from the developments in the insurance business to recommend necessary amendments to the law, in order to secure a sound development in the activity of intermediating in insurance and to increase the protection of those who acquire insurance through insurance brokers. The investigation was undertaken as present legal regulations proved to be inadequate in certain respects (which are specified in the directives of the investigation). The directives of the investigation did not include any hindrance to include also other matters (that are closely related to the matters specifically set out in the directives) associated with the activity of intermediating in insurance in the investigation. Furthermore, the directives declare that there are no plans to extend the legislation to include other parties that are in the insurance business, e.g., insurance consultants and other advisers. During the course of the investigation, the investigator was given the specific task of proposing rules that should govern the activity of cross-border insurance intermediating that brokers from other EEA countries may want to pursue in . This issue is related to the measures taken within Union regarding the activity of intermediating in insurance. In 1976, the adopted a directive concerning measures to facilitate the effective exercise of freedom of establishement and freedom to provide services for the taking up and pursuit of activities of insurance agent or broker and specifically concerning transitional measures for such activities (77/92/EEC). With reference to this directive, certain changes have already been made in the present Insurance Intermediaries Act. In 1991, the EC Commission adopted an additional recommendation concerning insurance intermediaries (92/48/EEC). This recommendation deals with certain qualifications and conditions, such as fitness and properness and professional indemnity insurance, and with registration of insurance intermediaries. The investigation has resulted in a proposal for a law concerning the activity of intermediating in insurance. According to this proposal, the laws area of application is delimited by the definition of the term activity of insurance intermediary as opposed to a definition of the term insurance intermediary in the existing law. The purpose of this change is to improve the clarity of the law as to what kind of activities it covers. The intention is to include all activities that are normally pursued by a brokerage firm. The definition includes both the activity of intermediating in insurance, which is the core activity in a firm of brokers, and other activities that are pursued in the same company as the activity of intermediating in insurance that concern aid in insurance and risk In accordance with the changes implemented in the legislation a few years ago concerning the activity of intermediating in securities, an insurance broker shall, as a side activity also henceforth, under certain conditions, be able to pursue the activity of intermediating in shares of securities funds. New, according to this proposal, is that it shall no longer be an obvious right to combine the activity of intermediating in insurance products with other activities. When special circumstances render it desirable, the supervisory authority shall, however, be allowed to permit the pursuit of certain other activities. A prerequisite for a permit is that it can be assumed that it will facilitate the activity of intermediating in insurance products. When it comes to type of business, insurance intermediaries are currently free to carry on their activities both as a limited company and as a private firm.