sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta kommer att ha en positiv effekt på volymen av handeln mellan CÖEL och EU, utöver den som vi förväntar oss av en fortsatt process mot marknadsekonomi i kandidatländerna. Vi förväntar oss också att ett fullvärdigt EU-medlemskap ger ytterligare positiva effekter. Genom medlemskapet liberaliseras handeln i industrivaror ytterligare. Gräns- kontroller och tekniska handelshinder försvinner, som handels- hindren i s.k. känsliga branscher tas bort snabbare. Vidare liberaliseras handeln i jordbruksvaror. När det gäller effekten av ett EU-medlemskap på handelns struktur kan man konstatera att den stora skillnaden mellan Europaavtal och EU- medlemskap ligger i handelsrestriktionerna på relativt arbetsintensiva och fysiskt kapitalintensiva varor som teko, stål och jordbruksprodukter. Med ett fullvärdigt EU-medlemskap kommer dessa restriktioner att tas bort, vilket innebär att vi kan förvänta oss att kandidatländerna blir mer inriktade på att exportera sådana varor, än vad som annars skulle varit fallet. Det rör sig också om varor där kandidatländerna åtminstone på kort och medellång sikt potentiellt sett har komparativa fördelar genom sina förhållandevis goda tillgångar på lågutbildad arbetskraft och fysiskt kapital. Den ökade handelsliberaliseringen är dock inte helt utan problem. En konsekvens blir att det uppstår vissa omställningsproblem. Karaktären på dessa beror på vilken typ av handel som liberaliseringen ger upphov till. förväntar vi oss att nettoexporten från CÖEL huvudsakligen sker i arbetsintensiva varor och i viss mån i fysiskt kapitalintensiva varor. En anledning är att det tar tid för den relativt välutbildade arbetskraften att omvandlas till kommersiellt gångbart humankapital. Vidare är det troligt att den produktionsstruktur som byggts upp under planekonomin endast kommer att förändras långsamt, bl.a. genom att det tar tid innan kapitalbeståndet deprecieras och nyinvesteringar får effekter på industristrukturen. Handeln mellan CÖEL och de nordliga EU-länderna kommer då huvudsakligen att vara s.k. mellanbranschandel, som i princip kan ge upphov till mer betydande omställningsproblem än s.k. inombranschhandel. Eftersom handeln emellertid förväntas vara av begränsad omfattning kan vi trots allt förvänta oss att problemen med strukturomvandling blir relativt begränsade. På lite kan exporten från CÖEL i stället komma att riktas mot varor som är mer humankapitalintensiva. Processen kan förväntas gå snabbare om kandidatländerna får tillgång till modern teknologi inklusive kunskaper i företagsledning. dessa länders handel med och övriga kan då för- väntas bli högre. Vinsterna av inombranschhandel består av bättre utnyttjade stordriftsfördelar, fler produktvarianter och ökad konkurrens. Det finns också skäl att tro att kostnaderna för strukturomvandling blir lägre när handelsökningarna huvudsakligen består av inombransch- handel. Vi förväntar oss därför att de strukturomvandlingsproblem som kan bli en följd av en ökad integration mellan EU och kandidatländerna blir mindre . Handeln kommer också att ge vissa effekter på inkomstfördelningen. Om CÖELs komparativa fördelar på kort sikt återfinns i en produktion som är intensiv i användningen av lågutbildad arbetskraft, kommer handelsliberaliseringen att leda till en mer jämn inkomstfördelning i dessa länder (då högutbildade och kapitalägare förlorar). Å andra sidan ökar pressen nedåt på lönerna för lågutbildad arbetskraft i EU ytterligare något, och inkomstfördelningen där blir mer ojämn. Denna effekt förväntas dock bli mycket begränsad. På lång sikt kan ytterligare liberalisering i handeln med EU förväntas att framförallt gynna ägarna till humankapitalet i . Då uppstår inte pressen nedåt på löner för lågutbildad arbetskraft i och övriga EU, men däremot kan sådan press uppstå i kandidatländerna. På lång sikt kan det därför i kandidatländerna behövas system för att omfördela inkomster om vinsterna från handeln skall bli jämt fördelade. Omställningsproblem och effekter på inkomstfördelning återkommer vi till i kapitel 6. 4Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad* Att arbetskraften i kandidatländerna fritt kan flytta till EU-länderna är en av de mer kontroversiella förändringarna som utvidgningen innebär. I detta kapitel diskuteras vilka effekterna av fri rörlighet för arbetskraft mellan EU och kandidatländerna kan tänkas blir för välfärd i olika avseenden. Hur omfattande kommer invandringen att bli? Kommer lönerna att falla i till följd av ett kraftigt ökat arbetskraftsutbud? Hur kommer inkomstfördelningen att påverkas? Kommer den inhemska arbetskraften att få svårare att hävda sig i den ökade konkurrensen på arbetsmarknaden? Är det möjligt att reformera lönebildningen i ljuset av fri arbetskraftsrörlighet med betydligt fattigare länder? Dessa frågor belyses utifrån ekonomisk teori och empiriska erfarenheter för att dra slutsatser om lämpligheten av att kandidatländerna ges tillträde till EU– ländernas arbetsmarknader. Det är viktigt att skilja mellan potentiell och faktisk invandring. Den potentiella invandringen, eller det antal som kan tänka sig att flytta, bestäms av reallöneskillnader, geografiskt avstånd, arbetskraftens storlek m.m. Den faktiska bestäms i hög grad av efterfrågan på arbetskraft i invandringslandet. Den potentiella invandringen påverkar den reella på det viset att sannolikheten för att invandring ska komma till stånd ökar med den potentiella invandringen. Nedan diskuteras först de incitament som arbetskraften i kandidatländerna har för att utvandra och sedan diskuteras efterfrågan på invandrad arbetskraft i . I huvudsak begränsas diskussionen till rent kvalitativa resonemang. * Detta kapitel har skrivits av Per . 68 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 4.2Incitamenten att utvandra från kandidatländerna BNP per capita är i samtliga kandidatländer mycket låg i jämförelse med den i . För de baltiska staterna, och var andelen av den svenska 1995 enbart medan den för är . Det är uppenbart att sådana sk illnader kan ge upphov till en stor benägenhet att migrera. Under de perioder då utvandringen från till var mycket stor var BNP per capita av den svenska. Först när andelen var och högre blev det svårt att attrahera finländsk arbetskraft till de vakanser som uppkom i . De stora inkomstskillnaderna antyder att avkastningen av att flytta från kandidatländerna till ett erbjudet ledigt jobb i EU–länderna är mycket stor. Den arbetskraft som omfattas om samtliga kandidatländerna skulle integreras är också mycket stor, ca 50 miljoner personer. Som jämförelse kan nämnas att då , och integrerades var dessa länders arbetskraft drygt hälften så stor. Ju fler personer som omfattas av de mycket låga reallönerna desto större är sannolikheten för migration då ekonomierna integreras. Normalt finner man i empiriska studier att utvandringen är större från regioner som är hårt drabbade av arbetslöshet än från andra regioner. Arbetslöshetens betydelse för migrationen kan dock lätt överdrivas. För kandidatländerna är det sannolikt att arbetslösheten spelar en under- ordnad roll för den reella utvandringen; även många som redan har anställning kommer att ha incitament att flytta. Det avgörande är snarare existensen av betydande reallöneskillnader mellan och kandidat- länderna oavsett om individen i utvandringslandet har anställning eller ej. Även utbildningsstrukturen är av betydelse för utvandringsbenägen- heten. I allmänhet har grupper med hög respektive låg utbildning ten- denser att migrera mer än övriga grupper. Denna tendens förstärks av att hög utbildning är vanligare bland de yngre i arbetskraften. De baltiska staterna är de kandidatländer som har den största andelen högutbildade. I kombination med låga reallönenivåer för dessa, antyder detta att det finns en stor potentiell utvandring av högutbildade från . Man ska dock minnas att en stor del av de högutbildade fick sin skolning i det sovjetiska systemet. Även om utbildningssystemen i var bland de mest avancerade i präglas ändå denna utbildning av det då rådande politiska systemet på ett negativt sätt. Många högutbildade kan därför ha stora svårigheter att anpassa sig till marknadens krav i synnerhet vid utvandring till Väst. Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 69 4.3Arbetskraftsefterfrågan, lönebildning och invandringens omfattning Att den potentiella utvandringen från kandidatländerna är betydande innebär dock inte att också den faktiska invandringen med nödvändighet behöver bli stor. Omfattningen av invandringen, effekterna på löner och inkomstfördelning m.m. är beroende av de institutionella förhållanden som råder på arbetsmarknaden i invandringslandet. Detta gäller framför allt de institutioner som avgör lönebildningen i invandringslandet. Om invandrad arbetskraft har möjlighet att få anställning genom att erbjuda sina tjänster till lägre ersättning än den inhemska arbetskraften kommer effekterna att bli helt andra än om detta inte är fallet. Under vilka förhållanden finns det risk för en omfattande och okontrollerad invandring till ? En förutsättning för att en kraftig ökning av sysselsättningen av invandrad arbetskraft från kandidatlän- derna ska komma till stånd är att lönerna i tillåts falla. De institutioner genom vilka lönerna bestäms i är därmed av avgörande betydelse för i vilken omfattning invandrad arbetskraft kan anställas här. För att belysa detta är det klargörande att skilja effekterna på den reglerade arbetsmarknaden från dem på den oreglerade arbets- marknaden. På en reglerad arbetsmarknad, med kollektivavtal och där lönerna bestäms genom förhandlingar mellan fackförening och arbetsgivare, leder knappast ett stort invandringstryck till en sådan lönesänkning att sysselsättningen av invandrad arbetskraft kan öka kraftigt. Om fack- föreningarna värnar om medlemmarnas intressen kommer en potentiellt stor arbetskraftsinvandring knappast att påverka lönen. Till de lönenivåer som etablerats på den svenska arbetsmarknaden är det sannolikt svårt för invandrare att konkurrera med den inhemska arbetskraften. Denna besitter t.ex. betydande språkfördelar vilket nu- mera är av betydelse i de flesta jobb. Vidare känner ofta arbetsgivaren värdet av den inhemska arbetskraftens utbildning vilket inte normalt är fallet med den invandrades. Det är inte heller möjligt för arbetsgivaren att ersätta redan anställda med billigare invandrad arbetskraft. Den reglerade lönen gör därmed att invandrad arbetskraft i hög grad stängs ute från arbetsmarknaden. På en icke reglerad arbetsmarknad, där lönerna sätts individuellt och kollektivavtal inte existerar, är däremot situationen annorlunda. Då uppstår en konkurrenssituation där invandrad arbetskraft i hög grad kan bjuda under, dvs. erbjuda sig att arbeta till en ersättning lägre än den som gäller för den inhemska arbetskraften. En sådan situation möjliggör därför direktanställning av invandrad arbetskraft. 70 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad skulle då driva ner lönen för den arbetskraft som konkurrerar med den invandrade. I princip skulle invandringen fortsätta tills dess att reallöne- skillnaderna, korrigerat för flyttningskostnaderna, har eliminerats mellan länderna. Eftersom lönebildningen i hög grad är reglerad för den stora huvuddelen av de anställda blir invandringen knappast omfattande vid fri arbetskraftsrörlighet. Det är inte bara det faktum att det saknas en direkt koppling mellan den potentiella invandringen och lönen. gör också att de förhandlingsbestämda lönerna får en stor spridning i ekonomin. Företag får det då svårt att ersätta inhemsk arbetskraft med invandrad även om man så skulle önska. Det är också lätt för enskilda anställda att kräva kollektivavtal. I första hand torde det bara vara mycket små företag som kan utnyttja invandrad arbetskraft utan kollek- tivavtal. Ju större företaget är desto större är sannolikheten att någon kräver kollektivavtal. Även om dagens arbetsmarknad karakteriseras av omfattande regle- ringar behöver inte detta vara fallet . Krav på avreglering har framförts för att komma till rätta med den höga arbetslösheten och det har också hävdats vara en förutsättning för att ett EMU–medlemskap ska bli gynnsamt för . Men på samma sätt som en avreglering skulle innebära att de arbetslösa genom underbjudande kan komma in på arbetsmarknaden, skulle den också leda till att fri arbetskraftsinvandring medför fallande löner för den inhemska konkurrerande a rbetskraften. Med en avreglerad arbetsmarknad skulle invandring av lågutbildade arbetssökande från kandidatländerna kunna få betydande effekter på lönerna för lågutbildade och därmed också på inkomstfördelningen i landet. Beroende på politiska värderingar och samhälleliga mål kan det därför föreligga en konflikt mellan en framtida avreglering av arbets- marknaden och integration av de nya EU–medlemmarna. En integration kommer åtminstone att sätta betydande restriktioner för hur långt en avreglering av arbetsmarknaden kan drivas. En avreglering som leder till ökad löneflexibilitet låter sig inte heller göras på ett enkelt sätt. Orsakerna till att anställningar till följd av underbjudande inte förekommer i någon större utsträckning förefaller i hög grad vara relaterade till företagens beteende eftersom dessa vill vidmakthålla en lönestruktur som inte strider mot de anställdas önske- mål. Det är således inte självklart att ens betydande lagändringar eller minskat fackligt inflytande över lönebildningen skulle leda till ökad löneflexibilitet. Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 71 4.4Möjlig invandring trots dagens reglerade arbetsmarknad Regleringar i de rika länderna kan således bidra till att dramatiska effekter av fri rörlighet mellan fattiga och rika länder uteblir. Även om regleringarna består finns emellertid under den fria rörligheten andra kanaler genom vilka och andra EU–länder kan få uppleva en mer eller mindre omfattande invandring som i sin tur kan medföra viktiga välfärdseffekter. Man kan identifiera fyra sådana kan aler. Det kanske viktigaste förhållandet som gör att man ändå kan få en förhållandevis stor invandring är att invandrare från kandidatländerna får frihet att aktivt söka arbete i de rikare länderna. Ett viss utrymme för underbjudande finns även i nuvarande system och möjligheter för kandidatländernas arbetskraft att resa in och aktivt söka arbete kan leda till en omfattande sökarbetslöshet i och i andra EU–länder. Denna sökarbetslöshet har samma grundorsak som inflyttning till stä- derna från landsbygden i u–länder, nämligen stora reallöneskillnader och en viss sannolikhet att man kan få ett mycket välbetalt arbete i den rika regionen. Detta kan ge upphov till stor sökarbetslöshet och sociala problem bland invandrare i . Det finns skäl att undvika en situation med risk för hög sökarbets- löshet bland invandrare där sociala problem och belastning på social- försäkringssystemet kan bli följden. Det bör därför noga klargöras vilka regler som ska gälla för de EU–medborgare som söker arbete i andra EU–länder. Dessa regler bör utformas så att det inte uppkommer sociala problem i de rikare länderna till följd av möjligheten att söka arbete inom ramen för den fria rörligheten. Ett annat förhållande som möjliggör för företag att använda sig av billig arbetskraft från andra länder är om företag inte omfattas av kollektivavtal. I synnerhet i små nystartade företag som vill dra nytta av invandrad arbetskraft kan den enskilde invandraren ingå en överens- kommelse med företagaren om att inte kräva kollektivavtal. Om individen kräver kollektivavtal med samma lön som gäller i företag med svenska anställda skulle företagets överlevnadsförmåga kunna riskeras. Reservationslönen, dvs. den lägsta lön som individen är villig att arbeta för, är för en enskild invandrad arbetstagare sannolikt mycket låg eftersom reallönen i hemlandet är låg. Att stå utanför kollektivavtal kräver dock i realiteten att företaget är litet då ju det räcker med att en anställd begär avtal för att företaget måste gå med på detta. Risken att företaget tvingas skriva på ett kollektivavtal ökar därför snabbt med antalet anställda. 72 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad SOU 1997:153 Man kan tänka sig att antalet småföretag med invandrad arbetskraft blir ganska stort i vissa branscher. Inom tjänstesektorer som kräver kunskaper i svenska torde detta knappast bli vanligt medan sanno- likheten är större i t.ex. delar av bygg-, städ- eller restaurangbranschen. Såväl svenska företag som företag från kandidatländerna kan etablera sig för att dra nytta av den fria rörligheten genom att anställa billig invandrad arbetskraft. I detta sammanhang kan det faktum att invandrare från kandidat- länderna har tillträde till den svenska arbetsmarknaden för att söka arbete spela en viktig roll. Arbetare som kommer hit skulle i vissa branscher sugas upp av etablerade eller nystartade småföretag som står utan kollektivavtal. I de branscher där nya företag uppstår med arbets- kraft som betalas en lön kraftigt understigande den rådande har detta betydande effekter på redan etablerade företag. Konkurrensen gentemot inhemska småföretag för vilka kollektivavtal gäller blir skev varvid många kan slås ut. Ett tredje viktigt förhållande är att även invandringen av egen- företagare vid en integration av kandidatländerna kommer att vara fri. Den som inte kan få anställning i som t.ex. snickare kan etablera sig här som egenföretagare och även för en sådan är sannolikt reserva- tionsersättningen för det egna arbetet mycket låg. Denne skulle då acceptera en ersättning för det egna arbetet som vida understiger den som andra inhemska företagare i samma bransch får men som ändå innebär en realinkomst som är betydligt högre än den han eller hon får om han är kvar i hemlandet. existerar en svart marknad för invandrad yrkesarbets- kraft, t.ex. snickare från . Fri rörlighet innebär att denna verk- samhet legaliseras och det är då också uppenbart att omfattningen av verksamheten kommer att öka. som existerande småföretag i vissa branscher kan komma att emotse en svår anpassningsperiod och skev konkurrens, gynnas naturligtvis konsumenterna av de lägre priserna på varor och tjänster som produceras i dessa branscher. Eftersom varor i hög grad handlas internationellt är de internationella prisskillnaderna ganska små medan de internationella prisskillnaderna för tjänster, som i större utsträckning förmedlas inom landet, i allmänhet är större. Därför kan i synnerhet priserna på många tjänster komma att pressas när EU:s fria arbetskrafts- rörlighet utvidgas till att omfatta länder med lägre realinkomstn ivå. Slutligen är möjligheterna för stor invandring större för de segment av arbetsmarknaden där lönebildningen är friare . Det är också sannolikt att grupper som har en friare lönebildning och som får uppleva konkurrens från invandrare med fallande relativlöner som konsekvens, kommer att kräva ökade regleringar. En konsekvens av den fria rörlig- Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 73 heten är därför sannolikt att regleringarna på arbetsmarknaden ökar. De direktiv för utstationering av arbetskraft från hemländerna som EU har utfärdat kan ses som ett exempel på att en ökad internationalisering av arbetsmarknaden framtvingar andra regleringar. Få områden i nationalekonomin har genererat så många tvetydiga resultat som de teoretiska studierna av effekterna av invandring på relativlöner mellan olika typer av arbetskraft. Det är således svårt att uttala sig om såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter av invandringen. Vad gäller empiriska studier av löneeffekter av invandring har man för , med betydligt mer decentraliserad lönebildning än vad som gäller för , funnit att invandringen minskar lönerna för den inhemska arbetskraft som är substitut till den invandrade. Några kvantitativt starka effekter av invandring på den inhemska lönen har man dock inte funnit för den relativt oreglerade amerikanska arbetsmarknaden. För har man i allmänhet inte funnit några lönedämpande effekter av invandring. Det ska sägas att de statistiska problemen ofta är stora i dessa studier. 4.5Efterfrågan på invandrad arbetskraft i Om arbetsmarknaden är fortsatt reglerad och om fri arbetskraftsrörlighet etableras mellan EU, inklusive , och kandidatländerna, kan detta innebära en återgång till en situation som i stora delar liknar den som gällde i på 1960– och 1970–talen. Denna situation karaktäriseras av en betydande arbetskraftspotential som är villig att ta anställning i landet om man erbjuds detta. En kraftig nettoinvandring uppkommer enbart i tider då efterfrågan på arbetskraft överskrider det inhemska utbudet. Fram till –talet lönade det sig för finländsk arbetskraft att acceptera erbjudna lediga jobb i . Nettoinvandringen bestämdes då i hög grad av vakans- talen på den svenska arbetsmarknaden. –talet är dock reallöneskillnaderna mellan och så små att det inte lönar sig, annat än i undantagsfall, för den finska arbetskraften att flytta till om jobb här skulle erbjudas.19 Även om man återgår till en situation likartad den som gällde på 1960– och 70–talen, har betydande förändringar i näringslivet skett 19 Denna situation har i viss mån ändrats då en stor del av den finska arbets- kraften fått kraftigt sänkta realinkomster till följd av att de tvingas gå på arbets- löshetsersättning eller socialbidrag. 74 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad Dessa förändringar har betydelse för antalet lediga platser som kan erbjudas invandrare. –talets mitt har den relativa betydelsen av industrisektorn minskat i , från till . Inom tillverkningsindustrin har också andelen produktionsarbetare av den totala arbetskraften minskat. Vidare har kompetenskraven höjts i takt med datorisering, mer projektarbeten, ökad internationalisering som kräver mer språkkunskaper etc. Detta är en utveckling som delar med många andra länder. Att tillverkningsindustrins andel av den totala ekonomin har minskat innebär att den relativa efterfrågan på produktionsarbetare i är lägre än – och 70–talen då arbetskraftsinvandringen till var stor. Detta sammanfaller med den generella tillbakagången av det traditionella industriarbetet. Trots kraftigt ökande produktion arbetade –talet 300 000 färre personer i industrisektorn jämfört med . Den totala arbetskraften ökade med ca 800 000 personer. Man kan även betrakta förändringarna i den svenska utbildnings- strukturen som en anpassning till ekonomins förändrade efterfrågan på arbetskraft. Att andelen lågutbildade har fallit kraftigt kan tas som ett uttryck för att efterfrågan på grupper av arbetskraft har minskat. som näringslivsstrukturen i har ändrats har dock även utbildningen i kandidatländerna ändrats. Framför allt de yngre kan förväntas ha en utbildning som kan tänkas passa den svenska arbets- marknaden. Det är uppenbart att även re nodlat produktionsarbete i högre grad än tidigare kräver t.ex. språkkunskaper. Det är därför inte lika lätt som – och 60–talen att sätta in invandrad arbetskraft i produk- tionsarbete efter en förhållandevis kort språkutbildning. Medan våra kunskaper om språkskillnaders betydelse för invandring är begränsade är det ändå inte ett alltför vågat påstående att industrins efterfrågan på invandrad arbetskraft är betydligt lägre än –talet. En expansion av vissa delar av tjänstesektorn skulle dock kunna stimulera invandring. Om planer på någon form av subventionering av hemtjänster förverkligas, kan detta gynna många invandrare då t.ex. språkkraven är lägre. Den förändring i näringslivet som beskrevs ovan innebär inte att den totala efterfrågan på arbetskraft minskar utan snarare att arbetskrafts- efterfrågan skiftar mot mer utbildad arbetskraft. Den högutbildade arbetskraften i kandidatländerna skulle då gynnas. Även här spelar rimligen språkfaktorn en viktig roll.