sou · GLB383d1 · 1998-01-01 00:00:00 — /M MAKT OCH K¶N I SP¥REN AV OFFENTLIGA ORGANISATIONERS OMVANDLING 2APPORT TILL 5TREDNINGEN OM F¶RDELNINGEN AV EKONOMISK MAKT OCH EKONOMISKA RESURSER MELLAN KVINNOR OCH M¤N 3TOCKHOLM 3/5 OCH $S KAN K¶PAS FR¥N &RITZES KUNDTJ¤NST &¶R REMISSUTS¤NDNINGAR AV 3/5 OCH $S SVARAR &RITZES /FFENTLIGA 0UBLIKATIONER P¥ UPPDRAG AV 2EGERINGSKANSLIETS F¶RVALTNINGSKONTOR "EST¤LLNINGSADRESS &RITZES KUNDTJ¤NST 3VARA P¥ REMISS (UR OCH 6ARF¶R 3TATSR¥DSBEREDNINGEN %N LITEN BROSCHYR SOM UNDERL¤TTAR ARBETET F¶R DEN SOM SKALL SVARA P¥ REMISS "ROSCHYREN KAN BEST¤LLAS HOS 2EGERINGSKANSLIETS F¶RVALTNINGSKONTOR $ISTRIBUTIONSCENTRALEN /MSLAG #AROLINE &¤RNSTR¶M )3". 4RYCK 'OTAB 3TOCKHOLM Till statsrådet och chefen för marknadsdepartementet Genom direktiv 1994:102 beslutades att tillsätta en särskild utredare för att kartlägga och analysera för- delningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. utsågs landshövding , , till utredare. Utredningen har antagit namnet tillkallades såsom vetenskapliga experter , professor i sociologi vid , . , FD och universitetslektor vid , , professor i nationalekonomi vid Lunds uni- versitet, , docent i företagsekonomi och biträdande professor vid tema Teknik och social förändring vid samt , professor i arbetsmarknadspolitik vid . Sekreterare i utredningen har varit , universitetslektor i nationalekonomi och docent vid tema Teknik och social förändring vid , och biträdande sekreterare . Inom ramen för publiceras ett antal monografier och antologier. Experterna har i egenskap av redaktö- rer och monografiförfattare svarat för urval och utformning av de olika skrifterna, medan de enskilda artikelförfattarna ansvarar för innehållet i sina egna bidrag. Experter och artikelförfattare har arbetat under vetenskaplig självständighet. Utredningsarbetet skall vara klart före . Skrifter publiceras dock successivt. Föreliggande skrift, Om makt och kön – i spåren av offentliga organisationers omvandling är den första i raden. Om makt och kön - i spåren av offentliga organisationers omvandling Rulltrapperegioner och social infrastruktur Hälsoprofessioner i välfärdsstatens omvandling Lokala utfall av den offentliga sektorns omvandling Den ömma bödeln Kvinnliga ledare i åtstramningstider Förändrad skolorganisation – makt och möjligheter Städerskor inom offentlig sektor – en fallstudie Om ändrade gränser och relationer i sjukvården – en diskussion kring två studier om barnstugor med resultatansvar Den offentliga sektorns paradoxala maskuliniseringstendenser Kroppsräkning, konstruktion av kön och offentliga organisationer Den offentliga sektorns omvandling och kvinnor och mäns företagande inom typiskt kvinnliga sektorer Diskrimineras vi likadant? Om det sociala könet, lokala kulturer och förändringar i den offentliga sektorn Om makt och kön – Om makt och kön – i spåren av offentliga organisationers omvandling 1Den offentliga sektorns organisationer som studieobjekt Den offentliga sektorn är inne i en period av stark omvandling. Hur och varför diskuteras både i politiska sammanhang och vid kaffebor- den. Konsekvenserna beskrivs både som eländen och solskenshistori- er i massmedia. I den här antologin är syftet att komma bakom gängse föreställningar. Den offentliga sektorns omvandling engagerar och berör. Inte sällan sägs den offentliga sektorn vara kvinnornas. Orsakerna är dels att den är kvinnornas största arbetsmarknad dels att stora delar av dess verksamhet underlättar kvinnors liv. 1 Båda förhållandena kan ge kvinnor makt inom sektorn och förutsättningar för att utöva makt också inom andra sektorer. Den offentliga sektorn är därför ett givet studieobjekt för den så kallade Kvinnomaktutred- ningen eller Utredningen om fördelning av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män som är dess officiella namn. Att den offentliga sektorn nu sägs omvandlas i grunden gör studier än mer angelägna. Kommer det att förskjuta maktförhållande- na mellan könen inom den sektorn och/eller inom andra sektorer? Föreliggande antologi behandlar främst makten i den offentliga sektorns organisationer ur de anställdas perspektiv. (Medborgarnas och politikernas perspektiv står i fokus i andra delar av utredningen.) Med organisationer menas i detta sammanhang allt från det enskilda daghemmet till . skall studera de ekonomiska regelsystemens funktionssätt och makten över deras utformning. Eftersom de ekonomiska regelsystemen implementeras genom organisationer och uttolkas i organisationer är studier av organisationer nödvändiga för att förstå regelsystemens funktionssätt. De möjliga och erforderliga infallsvinklarna är flera. 1 Det påståendet bygger på en arbetsfördelning som ger kvinnor det största ansvaret för t.ex. omsorgen om barn och gamla. Om det ansvaret och arbetet var jämnt fördelat mellan kvinnor och män skulle den offentliga sektorn, av den anledningen, inte rubriceras som kvinnlig. vis helt avgörande vem som har makten över organisationerna. Det är inom den privata sektorn oftast liktydigt med ägarna. Men även ledarna, särskilt de på den allra högsta hierarkiska nivån, är personer med makt. Inom den offentliga sfären motsvaras ägarna av de folkvalda politikerna men också där innehar de anställda högsta cheferna maktgivande positioner. Makten över organisationer kan därför inte utan vidare likställas med makten i organisationer. I det dagliga organisatoriska arbetet är det oftare de som finns på plats som har makten även om ramarna angivits av den tidigare nämnda gruppen. Dagens samhälle är genomorganiserat. Den enskilde med- borgarens hela liv, från vaggan till graven, utspelas i olika organisato- riska kontexter. Det medför att organisationer också är viktiga som medel för att utöva makten. Makt utövas följaktligen också genom organisationer. Bidragen till denna antologi har skrivits av forskare som utfört och utför forskning av den offentliga sektorn ur ett organisatoriskt perspektiv. Bidragsgivarna har ombetts att lägga utredningens aspekter, kön/genus, ekonomi och makt, på sina studier samt ha de anställda i fokus. Varje bidrag är en egen avslutad enhet vilket medför att definitioner av centrala begrepp, det empiriska materialets avgränsning , och så vidare, kan variera. Inledningsvis kommer därför, för klarhetens skull, några av definitionerna och beteckningar- na att presenteras. I kapitlets avslutande del görs en kort presentation av de olika bidragen. I det sammanhanget kommenteras några av de avseenden i vilka de skiljer sig åt. Allra först ges dock en snabbteck- ning av den offentliga sektorns framväxt, storlek och förändring som en gemensam bakgrund. Därefter diskuteras antologins övriga nyckelbegrepp: kön/genus och makt. 2 Den offentliga sektorn Avgränsning, storlek, karaktäristik Vad menar vi då vi talar om den offentliga sektorn? Låt mig börja med att diskutera begreppet som sådant innan vi kommer fram till hur den växt fram och förändras. Hur den offentliga sektorn klassificeras och beskrivs beror på i vilket sammanhang det görs. I Om den offentliga sektorn (s. 61) sägs att Av tradition brukar den offentliga sektorn avgränsas till den verksamhet som bedrivs av staten, socialförsäkringssektorn, bor- gerliga kommuner (kommunerna och landstingen) och statskyr- kan. Gemensamt för verksamheterna är att de styrs av en politiskt vald församling. Om makt och kön – Därutöver läggs ibland till affärsverken samt statliga och kommu- nala bolag – de sistnämnda inte sällan genom preciseringen offentligt ägande till . I samma källa anförs att sektorn kan karaktäriseras utifrån ett flertal utgångspunkter (s. 65 f. med mina kommentarer): ansvarsområdet – är, på något sätt, gemensamt för medborgarna och reglerat i lag. Det finns verksamheter, såsom omsorg, skola och brandskydd, som är obligatoriska. ägandet – är offentligt det medborgerliga inflytandet – garanteras via demokratiska val finansieringen – sker via skattemedel eller politiskt beslutade avgifter. Detta kriterium medför att en rad entreprenader och så kallade alternativa utförare inkluderas i den offentliga sektorn trots att de kanske inte själva vill se det så. Detta kriterium kan också lätt komma i konflikt med nästa: Vinstsyfte – skall verksamheten inte ha. Vinstsyfte har dock en del av de entreprenader och utförare som finansieras av det of- fentliga. Det är också möjligheterna till ekonomiskt utbyte som, åtminstone implicit, används för att locka fram anbud på tidigare offentligt utförd verksamhet. verksamheten skall präglas av tillgänglighet och allas likställd- het. Till dessa karaktäristika kan också fogas andra och de ovanstående kan uttryckas på annat sätt. Finansieringspunkten kan till exempel betecknas som ett uttryck för solidarisk betalningsfördelning. Den offentliga sektorns utformning kan ses som ett viktigt instrument för förverkligandet av den svenska välfärdspolitiken. De ovan uppräknade karaktäristika kan tyckas entydiga men är det inte i praktiken. Som exempel kan ställas frågan om en rubrice- ring som offentlig sektor skall kräva att både ägande, finansiering och utförande skall vara offentlig eller räcker det med två, eller kanske bara ett av dessa kriterier? Hur stor andel av ägandet skall vara offentligt för att offentligstämpeln skall gälla? Hundra procent, ? Eller kanske bara en minoritetsposition? Det svåra, godtyckliga kanske man kan säga, i avgränsningarna illustreras av att sektorstillhörigheten växlar över tiden och över rummet. Det som i ett land tillhör den offentliga sektorn är i ett annat privat. Det kan till och med variera mellan olika delar av landet – det som i en kommun utförs av privata företag kan i en annan utföras av kommunens egna anställda. Likaså varierar det . Det som tidigare naturligen sågs som en del av den privata sfären är integrerat i den offentliga sektorn – och tvärtom – det som tidigare bedrevs i offentlig regi är , eller planeras bli, privat. Den offentliga sektorn fullgör, som framgått, en rad olika funktio- ner såsom ren myndighetsutövning, och handhar uppgifter av skiftande karaktär oberoende av i vilken dimension beskrivningen görs. Där finns exempelvis tillverkning och tjänsteproduktion, kapitalintensiv och personalintensiv verksamhet, konkurrensutsatt och helskyddad produktion, manligt dominerade och kvinnligt dominerade verksamheter, allt från anställda med högsta möjliga utbildning till lågutbildade och personer med arbetshandikapp. Det offentliga effektueras också i olika organisatoriska skepnader – i egen regi, genom nyttjande av entreprenörer eller kanske på annat sätt. Innehållsligt är det ogörligt att hitta någon annan gemensam nämnare för den offentliga sektorns verksamheter än just detta att de tillhör den offentliga sektorn. Svårigheterna att definiera den offentliga sektorn är således betydande. De svårigheterna avspeglas också i antologins bidrag. I praktiken överlåts definitionen till varje bidrags- givare. Låt mig så avsluta denna del med att påminna om att den offentliga sektorn är politiskt styrd och har politiska mål. Det glöms ofta bort. I nästa avsnitt behandlas den offentliga sektorns framväxt för att öka förståelsen av varför det är som det är. Den offentliga sektorns framväxt Det finns många sätt att presentera den offentliga sektorns framväxt på beroende på vilka intressen som står i fokus och vilka definitioner som görs. Så snart stater bildas, i fall för kanske , kan man tala om en offentlig sektor. Till en början bestod den svenska offentligheten framförallt av krigsmakt, beskattning, rättsskipning och ordningsskapande. utformades en lokal och regional förvaltning vid sidan av den centrala. Industrialis- mens genombrott och under det tidiga skedde i nära samspel med utbyggnaden av infrastrukturen som i hög utsträckning skedde i offentlig regi och blev en integrerad del av den offentliga sektorn (, 1996). Också de sociala omsorgsdelarna av den offentliga sektorn har en gammal historia även om deras moderna utformning bara är (, 1995). Fram , då ännu kan betecknas som ett bondesamhälle, ålåg det varje stånd att ta hand om de sina. I praktiken fungerade det inte tillfredsställande ens med den tidens mått mätt. Fattigdomen var stor och olika typer av frivilliga krafter mobiliserades för att åtgärda, eller åtminstone mildra, förhållandena. Det var dels välgörenhetsorganisationer som bildades av samhällets mäktiga män, skriver , för att hålla nere fattigvårdskostnaderna för det allmänna. Om makt och kön – filantropiska föreningar främst initierade och drivna av kvinnor som önskade hjälpa samhällets olycksbarn. En politiskt inriktad filantropi sökte också förändra fattigvårdens utformning. ansluter sig till dem som vill se dessa som en föregångare till den del av den offentliga sektorn som domineras av kvinnliga yrkesgrupper. Den föreningsbaserade sociala verksamheten var ett viktigt steg mot kvinnligt professionellt arbete inom den offentliga sektorn. (s. 42) De filantropiska organisationerna och de kommunala samarbetade ofta första decennier. Inte förrän överfördes konsekvent det sociala ansvaret till det allmänna. Ungefär var det sociala försäkringssystemet som hade sitt ursprung i att intressegrupper, t.ex. fackföreningar, startade kassor, helt förstatligat. sammanfattar utvecklingen i några olika processer: en kraftig expansion av vård och omsorg en ökad statlig kontroll och skattefinansiering av försäkrings- systemen påbörjad samt omvandling av små föreningar inom det sociala området till större samarbets- och centralorganisationer. Punkterna indikerar att utvecklingen inte är lika inom den offentli- ga sektorns olika delar, och heller inte utgångsläget till den sentida utvecklingen. Låt oss erinra oss detta som en bakgrund till de förändringar som är dagsaktuella. Äldreomsorgen som är en mycket stor del av den kommunala verksamheten både i pengar och antal anställda räknat är i sin nuvarande form en sentida skapelse. (1995, s. 28) skriver: Ända bestod den offentliga äldreomsorgen i i princip enbart av institutionsvård, framförallt så kallade ålderdomshem. var detta institutioner som få hade något gott att säga om. Folkpensionsreformen förändrade många gamlas ekonomiska situation. Ålderdomshem som enda alternativ ifrågasattes . Frivilliga organisationer började göra försök med hjälp i hemmet till gamla och den strategin blev den officiella i och med (Szebehely, 1995, s. 28 f.). Kommunerna övertog de frivilliga verksamheterna där de förekom (se t.ex. , 1988). Barnomsorgens historia är till en början liknande äldreomsorgens men blir senare mera unik. Småbarnsskolor och barnkrubbor för socialt missgynnade barn startades . var dock en droppe i havet. För ensamma mammor var bortadop- tion inte sällan det enda alternativet (, 1995). För barn till mera gynnade föräldrar organiserades också pedagogiska aktiviteter. Organisatörer var privatpersoner, företag och föreningar, till exempel HSB. Dessa privata barnstugor dominerade i antal ända till omkring . Under den därpå följande expanderade barnomsorgen kraftigt och nästan uteslutande i regi. Den främsta orsaken till den kraftiga utb yggnaden var det stora behovet av kvinnlig arbetskraft i framförallt den expanderande offentliga sektorn. Uppbyggnadstakten av den offentliga sektorn var till en början ganska långsam men accelererade under efterkrigsdecennierna för att kulminera . förändrades välfärdspolitiken och sjukvården, barn- och äldreomsorgen b yggdes ut kraftigt. senare del dämpades expansionen och har skett en viss reduktion (, 1989; , 1996). är det den del som handhar social omsorg som är störst räknat i antal sysselsatta följt av hälso- och sjukvård samt utbildning. Den offentliga sektorns förändringar kan också beskrivas med fokus på de organisatoriska utformningarna. För det första skall då erinras om att samlingsbeteckningen den offentliga sektorn innehåller flera stora delar varav de tre största är: statlig verksamhet, landstingskommunal verksamhet och verksamhet. Deras inre funktionssätt liksom gränserna emellan dem varierar över tiden. Som exempel kan nämnas vägväsendets och polisväsendets förstatli- gande respektive 1965, provinsial- och stadsläkarväsendets övergång till landstingen , gymnasieansvaret till kommunerna och senare års överföring av ansvaret för sjuka gamla till kommunerna (den s.k. Ädelreformen). Också förändringarna inom varje sektor är stora. Som ett tydligt exempel kan nämnas den kraftiga reduktionen av antalet kommuner som inleddes . Bakom reformen låg inte minst behovet av bättre ålderdomshem, något som tedde sig ekonomiskt ogörligt att bekosta för alltför små kommuner (Edbalk & , 1996). Antalet kommuner hade dittills uppgått till cirka 2.500. försvann över 2.200 av dem. Med denna reduktion följde en radikal minskning av antalet förtroendevalda. Den processen fortsatte under de följande decennierna och medförde en specialiserad tjänstemanna- organisation för att sköta de stora och diversifierade organisationer som kommunerna utvecklats till. De anställda inom den offentliga sektorn blev inte bara flera utan också mera sammansatta t.ex. vad gäller professionell inriktning (SOU 1996:169, Kapitel 1). Om makt och kön – För statsförvaltningens del, menar man i Staten i omvandling (1996), kan de senaste decenniernas utveckling indelas i två stadier – ett förberedelsestadium då riktlinjerna utformades och ett genomfö- randestadium . Förändringarna drevs under motton som mål- och resultatstyrning och renodling och konkretiserades till exempel genom bolagiseringar och rättsskipningens renodling. Ett register har upprättats över riksdags- och regeringsbeslut som påverkar statsförvaltningens organisation och struktur. Där framgår att många beslut berör flera myndigheter samt att både arbetsuppgif- ternas antal och inriktning berörs och därmed de anställda ( Staten i omvandling,1996). Den organisatoriska utformningen hänger nära samman med de ekonomiska realiteterna. Det har i texten ovan framskymtat att de beslutandes önskemål om vilka tjänster som skulle erbjudas medbor- garna, och hur, styrdes både genom lagar och ekonomiska incitament. Då t.ex. statsbidragen till åldersdomshemmen upphörde och ersattes av andra former resulterade det i att kommunerna satsade på hemtjänst och landstingen på sjukhem. Då de kommunala daghemmen gavs bättre ekonomiska villkor är de privata reducerades de senare kraftigt. Då skolpeng infördes ledde det till nya privata skolor, och så vidare. har kommunerna förändrats från en huvud- sakligen administrerande, ordningshållande och renhållande insti- tution till en institution främst sysselsatt med att framställa väl- färdstjänster. Den senare betoningen är dock bara gammal. Låt mig avsluta denna del med att citera sammanfattning som accentuerar både betydelsen av en historisk medvetenhet och den korta tid som kan betecknas som en välfärdsstat. gällde det framförallt att bygga upp den offentliga sektorn. Det gällde att mobilisera resurser, planera, fatta beslut och bygga upp område efter område. Till följd av att den nyskapade offentliga sektorn tillfredsställde så påtagliga och akuta behov fanns också en stor glädje och tacksamhet bland medborgarna att den kom till stånd. När den ekonomiska krisen så drabbade och västvärlden var byggnadsverket färdigt i sina mest grundläggande drag: det fanns ett socialförsäkringssystem, en ny skola för hela folket, sjukhus och läkarvård, ålderdomshem, och sociala omsorger om barn och gamla. En ny generation utan erfarenheterer av det gamla samhällets eländiga villkor hade vuxit upp och för denna generation var väldfärdssamhället inte ett resultat av hårt och målmedvetet arbete och en gåva utan en självklarhet. (, 1988, s. 13). Orsakerna till både den offentliga sektorns expansion och kon- traktion diskuteras livligt både i akademiska och politiska samman- hang. Skiljelinjerna är oftast klart politiska. Den offentliga sektorns storlek, framförallt om den är för stor, debatteras ofta i politiska sammanhang. De ovan nämna definitions- variationerna indikerar att det inte är oproblematiskt att avgöra hur stor den offentliga sektorn är. Det beror på definitionen och hur man räknar. Menar man produktionen, konsumtionen, inkomsterna, förädlingsvärde eller sysselsättning? (Se diskussion i denna fråga.) I denna antologi är det, som anförts tidigare, de anställda som står i centrum för intresset. Vad gäller antalet anställda så har den offentliga sektorn, framförallt dess kommunala del, expanderat kraftigt . Arbets- och ansvarsuppgifterna har ökat och därmed antalet anställda – men inte antalet arbetade timmar. (Se också bidraget av Gonäs, i antologin.) Antalet sysselsatta, totalt i alla sektorer, framgår av tabellen nedan. Sysselsatta (1000-tal och %) fördelade efter arbetsgivare och anställdas kön. Källa: Statistiska meddelanden AM.12 . Av tabellen framgår att den offentliga sektorn är arbetsgivare för ett stort antal av landets arbetstagare och särskilt då för kvinnorna. De har oftast kommuner som arbetsgivare medan staten sysselsätter flera män än kvinnor. Den stora expansionen har skett under efterkrigsti- den. Hela sysselsättningsökningen i , åtminstone Om makt och kön – fram till och med , har ägt rum inom den offentliga sektorn konstateras av (s. 110). Det var framförallt inom kommu- nerna och landstingen som den ökade. Staten har minskat antalet anställda ( Staten i omvandling,1996). har detta framför allt skett genom bolagiseringar av de affärsdrivande verken, men också genom effektiviseringar och omprövningar. Det är inte sällan på grund av organisatoriska förändringar svårt att avgöra hur stora minskningarna, eller ökningarna, av antalet anställda egentligen är (se t.ex. Ds 1995:25). Den offentliga sektorns organisationer är arbetsplatser för många människor tillhörande många olika yrken med skiftande traditioner. Några, såsom präster och militärer, har en mycket lång historia. Andra, såsom lärare har en drygt 150-årig historia, medan åter andra, såsom fritidspedagoger, är förhållandevis nya. Den offentliga om- sorgens expansion manifesteras genom en utvidgning och speciali- sering av antalet uppgifter och yrken. Socialpolitikens historia är kort och i stor utsträckning fråga om nya yrken (, 1977). Det gäller inom många områden såsom hår- och fotvård för gamla men också inom delar av fritidssektorn, socialvården och barnomsor- gen. Både goda finansiella förutsättningar och demografiska för- ändringar kan förklara expansionen och diversifieringen (Edbalk & , 1996). Flera av dessa nya yrken behandlas i antologin. Kvalifikationskraven t.ex. ifråga om utbildning är varierande. Vissa yrken medför en ledande ställning medan andra innebär en underord- nad position. Kvinnoinslaget är inom den offentliga sektorn i allmänhet, men inte alltid, stort. Variationerna är betydande i alla avseenden. De avslutande avsnitten ägnas åt de anställda inom de sektorer som kraftigast domineras av kvinnor. Dagens situation måste, återigen, ses i ljuset av den utveckling som tecknades ovan. Delar av den sociala omsorgen har, som nämndes ovan, sina rötter i fattigvår- den. Den handhades ofta av någon förtroendevald som för det dagliga arbetet i utsåg någon kommandora att hålla ordning. Systemet hade många brister och startade utbildning av funktionärer som skulle bli föreståndare och husmödrar. Det var till en början både män och kvinnor men de förstnämnda försvann snart. Arbetsuppgifterna bestod både av husmorsuppgifter och vårduppgifter. Tyngdpunkten mellan dessa båda delar har varierat över tiden. På samma sätt har utbildningens innehåll förändrats. Tyregård (1996) beskriver de förändringar av arbetet som skett som olika faser från en tydlig kontrollfunktion, via en sjukvårdande och administrerande funktion fram till dagens myndighetsutövning och chefsskap. De flesta som arbetar inom vård och omsorg har inte arbetsledan- de ställning utan finns i underordnade positioner. Vårdbiträden är som regel kommunernas största yrkesgrupp.