sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — En utgångspunkt för reformerna av den statlig a arbetsgivarfunktionen och införandet av ramanslagssystemet var att uppnå klarare gränsdragning mellan regeringen/oc h myndigheterna. En annan utgång spunkt var att statliga arbetsgivare i större utsträckning skulle använda lönebildningen som et t instrument för att förbättra effektiviteten i myndigheterna. En förutsättning för att regeringen skulle deleger a arbetsgivaransvaret var att det inte skulle inverka negativt p å lönebildningen på övriga arbets marknaden. Detta uttrycks ofta som att staten inte bör vara löneledande. De huvudfrågor utredningen har att bedöma är således följande: –Har en klarare gränsdragning åstadkommits mellan regeringen och myndigheterna i förhandlingsfrågor? –Har arbetsgivarpolitiken medverkat till att de statliga verksam- heterna blivit effektivare? –Har staten blivit löneledande? 6.2Några aspekter på lönebildning Lönebildning är ett mångfasetterat begrepp. Här följer någr a aspekter som kan läggas in i begreppet lönebildning . Decentraliseringen av arbetsgivaransvaret innebär at t verksledningarna vid myndigheterna har att beakta alla dess a aspekter på lönebildningen antingen i rollen som medlemmar i eller som arbetsgivaransvariga i den egn a verksamheten. Lönebildningen kan betraktas ur et t samhällsekonomiskt perspektiv och ses som en funktion för att söka fram till den lönenivå so m skapar balans mellan tillgång och efterfrågan på arbetsmarknaden. Lönebildningens uppgift är i den här bemärkelsen att verka för att löneökningarna begränsas till en sådan nivå att arbetslöshe t begränsas och inflationen hålls på en konkurrenskraftigt låg nivå. Lönebildningen fördelar resultatet av tillväxten i ekonomi n mellan ersättning till kapitalägarna, konsolidering av eget kapita l och löner. Lönebildningen syftar också till att åstadkomma e n ändamålsenlig och legitim fördelning av lönemedlen ino m arbetstagarkollektivet mellan grupper och individer. En annan aspekt på lönebildningen är som tidigare framhållits att främja personal- och kompetensförsörjningen. Här ä r utgångspunkten den enskild a arbetsgivarens behov av att rekrytera, utveckla och behålla personal med rätt kompetens för att uppn å verksamhetsmålen till en konkurrenskraftig kostnad. Därmed kan lönebildningen i sig bidra till ökad effektivitet på arbetsplatserna. Samsyn mellan parterna på arbetsplatsen Genom att lönebildningen är en process som förutsätter e n överenskommelse mellan arbetsgivare och fackliga organisationer påverkas kulturen på arbetsplatsen. Utgångspunkten vi d löneförhandlingarna är att part erna har olika intressen att företräda. En framgångsrik lönebildning förutsätter dock att parterna ha r förståelse för varandras uppdrag och med utgångspunkt i detta kan träffa överenskommelser som främjar en positiv utveckling a v verksamheten i linje med båda parters långsiktiga intressen. De t gäller att söka bedriva lönepolitiken så att kompetensförsörjningen och att fördelningen av löneökningarna har legitimitet p å arbetsplatsen. Löneförhandlingarna bör bedrivas på ett sådant sätt att konflikter undviks. Utformning av förhandlingsordningar, konfliktregler och medling påverkar benägenheten att tillgripa konfliktåtgärder. Relationerna mellan arbetsmarknadens parter rör vid sidan o m lönefrågor även andra intressefrågor. De allmänn a anställningsvillkoren har en stor betydelse för verken oc h myndigheternas förutsättningar att bedriva verksamheten på et t rationellt sätt och att skapa goda arbetsförhållanden för d e anställda. Sedan reformerna genomfördes har ver k och myndigheter genom ändringar i de centrala avtalen givits väsentligt ökad e möjligheter att anpassa de allmänna anställningsvillkoren till den lokala verksamhetens behov och de anställdas önskemål. Särskil t kan framhållas att en avreglering skett a v arbetstidsbestämmelserna, vilket ger förutsättningar för e n effektivare användning av arbetstiden. Andra avtalsfrågor av sto r ekonomisk betydelse är pensioner och anställningstrygghetsfrågor. I den principöverenskommelse som tecknades på det statlig a området behandlades ökade möjligheter til l visstidsanställningar kombinerat med ändringar i trygghetsavtalet. I övrigt finns frågor som rör samve rkan mellan parterna reglerat i centrala avtal. Huvudavtalen på det statliga området reglera r partsförhållanden, förhandlingsordningar och ordningsregler vi d arbetsmarknadskonflikter. Huvudavtalen utgör en hörnsten i de n statliga förhandlingsrätten. Huvudavtalen är konstruerade me d utgångspunkt i att minimera risken för arbetsmarknadskonflikter . Bl.a. finns inskrivet i avtalen med TCO-OF och SACO-S at t parterna inte får tillgripa konfliktåtgärder utan att försök gjorts att lösa motsättningarna med hjälp av medling. 6.3Analys av träffade avtal Delegeringen av arbetsgivaransvaret genomfördes successivt /94 infördes ramanslagssystemet. Detta var e n förutsättning för ombildningen av (). Ombildningen av SAV inträffade formellt . hade viktiga förberedelser gjorts för at t möjliggöra för SAV att bli en medlemsstyr d arbetsgivarorganisation. Styrelsens roll i förhandlingsarbetet hade stärkts. Rådgivande delegationer till styrelsen med ett 80-ta l myndighetsföreträdare hade införts. Arbetsmetoder internt i verket hade förändrats för att verket skulle fungera som ett kansli till e n intresseorganisation. Mot bakgrund av att dessa förändringar genomfördes före har utredningen valt att betrakta avtalsrörelsen som den första avtalsrörelsen med den nya ordningen. En viktig förändring i arbetssättet års avtalsrörelse var att större tonvikt lades vid förberedelserna av förhandlingarn a genom diskussioner med myndigheterna. m ramanslagssystemet skulle m yndigheterna i fortsättningen själva få bära kostnaderna för de centrala avtalen varför myndigheterna till skillnad från tidigare var intresserade av att bevaka att de centrala avtalskostnaderna hamnade på en låg nivå. För att skapa forum för diskussioner och förankring införde s rådgivande delegationer till styrelsen. Vidare var styrelsen me r engagerad i förhandlingsarbetet . Under avtalsrörelsens mer intensiva skede deltog styrelsens ordförande i d e interna överläggningarna. Informationen till myndigheterna förbättrade s. presenterade sin policy inför avtalsrörelsen för myndigheterna innan förhandlingarna med de facklig a organisationerna inleddes. Genom ramanslagssystemet ställd e myndigheterna krav på att hålla s informerade innan avtal träffades. En annan nyhet års avtalsrörelse var at t tog initiativ till samverkan med övriga stor a arbetsgivarorganisationer. Samverkan gick till så att SAV , Verkstadsindustrierna, samt Kommun- oc h Landstingsförbunden inför avt alsrörelsen offentligt meddelade sina gemensamma utgångspunkter, bl.a. att de lönedrivand e komponenterna ÅKB/INU skulle avvecklas den kommand e avtalsrörelsen. (ÅKB uttyds ålders- kvalifikations- oc h befordringstillägg. INU uttyds icke nivåhöjande utrymme.) Tac k vare sammanhållningen på a rbetsgivarsidan lyckades avvecklingen av ÅKB/INU. Åren närmast före avvecklingen va r kostnadsgenomslaget av INU på de t statliga avtalsområdet. avtalsrörelse komplicerades av den ekonomiska krisen . hade den dåvarande regeringen oc h socialdemokraterna överenskommit om omfattande besparingar i de s.k. krispaketen. Vissa delar i ö verenskommelserna förutsatte att parterna på det statliga avtalsområdet avtalade om ändringar i kollektivavtalen. Detta motsatte sig de fackliga organisationerna . Löneavtalet RALS (Ramavtal om löner m.m. för s tatstjänstemän m.fl.) 1993-95 förhandlades fram under medling. Avtalet kom att i kostnadsdelen ligga i nivå med avtalet på verkstadsindustrin s område. Ett nytt moment som infördes i avtalet på förslag a v medlarna benämndes löneöversyn. Detta innebar en möjlighet för de lokala parterna att förhandla om behovet av extra löneökningar utöver den centralt fastställda potten om det var befogat för at t uppnå en önskad lönestruktur. Genom införandet av löneövers yn ökade risken för löneglidning på det statliga området. Detta får doc k ställas mot att löneutrymmet i det centrala avtalet hamnade på en låg nivå. I samband med RALS 1993-95 lyckades arbetsgivarn a åstadkomma de ändringar i avtalen som var föranledda a v krispaketsuppgörelserna. Däremot löstes inte de frågor so m arbetsgivarna aktualiserat för att underlätta en fortsat t effektivisering av den statliga verksamheten. Först s avtalsrörelse kunde t.ex. en avreglering och delegering a v arbetstidsfrågorna genomföras. Avtalsrörelsen präglades av att arbetsgivarna önskade lös a alla de frågor som inte blev lösta under medlingsförhandlingarn a Framförallt önskade arbetsgivarna genomföra en delegering av de allmänna anställningsvillkoren så att vil lkoren kunde anpassas efter vad som var lämpligt på varje verk och myndighet. E n anpassning av de allmänna anställ ningsvillkoren sågs som en viktig faktor för att åstadkomma effektiviseringar för att klar a verksamheten inom ansträngda budgetramar och att bär a kostnaderna för ofrånkomliga löneökningar. Avtalet träffades men gällde retroaktiv t fr.o.m. . Löneökningarn a enligt avtalet fördelades på tre tillfällen. Det första tillfället var en generell retroaktiv höjning från då lönerna skulle öka . Inklusiv e effekten av en krontalssatsning för låg- och mellanavlönade ble v kostnaden . avsattes ett utrymme på helt för individuell fördelning. Den tr edje revisionstidpunkten inföll . Löneökningsutrymmet var då a v lönesumman, dock lägst per heltidsarbetande. (Varje individ garanteras .) Utredningen har fått del av viss lö nestatistik från som visar löneutfallet till sep- tember 1996. Utredningens analyser begränsas till viss a övergripande iakttagelser eftersom inte lämna t ut uppgifter om löneutvecklingen för enskilda myndigheter. infaller samtliga löneökninga r enligt RALS 1993-1995 och delar av löneökningarna enligt RALS Totalt för mätperioden motsvarar de centrala avtale n löneökningar som inklusive den stat istiska kedjeeffekten uppgår till . (Med den statistiska kedjeeffekten avses at t förändringen år 1 påverkar basen 2.) I lönestatistiska redovisningar är det brukligt att skilja mella n löneökningstakten för kollektivet och löneökningstakten fö r identiska individer. När man mäter lö neutvecklingen för kollektivet påverkas resultatet av perso nalstrukturella förändringar såsom t.ex. ändrad ålderssammansättning och förändrad kompetens. Vi d mätning av löneutvecklingen för identiska individer begränsa s populationen till dem som fanns anställda både vid mätperioden s början och slut. Den kollektiva löneutvecklingen är ett mått på de n genomsnittliga lönekostnadsutvecklingen. Löneutvecklingen fö r identiska individer är ett mått på löneökningarna för de enskild a arbetstagarna. Vid jämförelse av löneutfall och centralt avtalad e löneökningar är det ofta lämpligt att använda löneutvecklingen för identiska individer. Se diagram 3; Löneutvecklingen i staten 1993- 1996. I lönestatistiken uppmäts löneökningen för kollektive t sammanvägt för kvinnor och män till och för identisk a individer till . Löneökningarna för identiska individer ä r därmed mätt högre än de centrala avtalen. Därav bör enligt cirka 0, motsvaras av ökningar i samband me d individuella befordringar. översteg normalt de statistiskt uppmätta löneökningarna de centralt avtalade löneökningarna med , exkl. automatiska höjningar av tariffer och INU, att jämföra 1996. Diagram 3: Löneutvecklingen i staten 1993-1996 Avgörande för att bedöma om det i praktiken har blivit e n effektivare lönesättning är om de totala lönekostnaderna so m fastställs centralt och lokalt har b livit högre med den nya ordningen och om den ökade individuella lönesättningen använts för att klara kompetensförsörjningen och ge incitament till en effektivar e verksamhet. I lönest atistik används ett klassificeringssystem som förkortas TNS och beskrivs som en nyckel för statistikanalys. TNS är ett system för att klassificera de statliga arbetena efte r arbetsinnehåll (funktion) och svårighetsnivå. Systemet ha r utvecklats gemensamt av parterna på det statliga avtalsområdet. version av TNS finns 81 olika funktioner vilka i sin tu r indelas i upp till fem svårighetsnivåer; från den enklaste dvs. nivå 7 till den svåraste dvs. Se diagram 4; Löneutvecklinge n 1993-1996 i TNS-nivåer. Utfallet visar att löneutvecklingen varit snabbare för persone r med mer kvalificerade arbetsu ppgifter än för personer med enklare arbetsuppgifter. Kvinnor på mellannivå och på hög nivå har haf t snabbare löneutveckling än vad som gäller för män med arbete på motsvarande svårighetsnivå. Se diagram 5; Lö neutvecklingen 1993- 1996 i sektorer. Löneökningarna varierar mellan sektorer i staten. De sektore r som uppmätt högst löneutveckling är affärsverken , uppdragsfinansierad verksamhet och rättssektorn. Exempel p å sektorer med förhållandevis långsam löneutveckling är ekonom i samt miljö, teknik och jordbruk. De högsta löneökningarna har således främst uppmätts ino m sektorer som är utsatta för marknadskonkurrens, finansierade a v avgifter och således inte är beroende av ramanslag. Ett undanta g gäller dock rättssektorn. Se diagram 6; Myndigheter i löneökningsintervall 1993-1996. Det är skillnader i löneökningsta kten mellan myndigheterna. Av de cirka 150 myndigheter med fler än femtio anställda har knappt 100 myndigheter höjt lönerna i storlek sordningen . Detta motsvarar en lokalt beslutad löneökning på mellan 1- varav en del beror på befordringar ino m myndigheten. Mycket höga löneökningar, dvs. , redovisas för 9 myndigheter. 24 myndigheter har haft lägr e löneökningar än . Utredningen har inte underlag för att bedöma om det är rimligt med så höga löneökningar på viss a myndigheter. Det finns dock anle dning för regeringen att skaffa sig information och noga hålla ögonen på utvecklingen vid dess a myndigheter. Diagram 4: Löneutvecklingen i TNS-nivåer Diagram 5: Löneutvecklingen i sektorer Miljö, teknik, Diagram 6: Myndigheter i löneökningsintervall 1993-1996 Myndigheter med minst 50 anställda -11,9 Jämförelser med övriga arbetsmarknaden Den s.k. Edin-gruppen har, efter förfrågan av statsministern vi d överläggningarna med arbetsmarknadens parter , utvärderat avtalsrörelse. Edingruppen består av elv a ekonomer anställda vid arbetsgivarorganisationer och facklig a organisationer. En rapport med titeln med sysselsättningen publicerades . I rapporten redovisas lönekostnadsutvecklingen under åre n Av redovisninge n framgår att löneutvecklingen i staten och den kommunala sektorn är lägre än på arbetsmarknaden i Edingruppens arbete bekräftar således att staten inte ha r blivit löneledande. Genomsnittsförändringar, uttryckta som årlig procentuel l förändring avrundade till hela eller halva procenttal: 5 1/2 5 1/2 4 1/2 4 1/2 4 1/2 4 1/2 4 1/2 I en lönebildningsstudie som genomförts av ekonomer vi d i samarbete med forskare vid s Universitet dras slutsatsen att det inte finns något som tyder på att statlig lönebildning påverkar privat lönebildning, varken på kor t eller lång sikt. Däremot styrs en statlig löneförändring till stor del av en privat löneförändring. Studien baseras på data för . Efter en särskild kontroll konstateras att slutsatserna ä r Studien visar således att staten inte har blivit löneledande efter det att reformerna genomfördes. Utredningen har jämfört löneutvecklingen för samtlig a statsanställda med utvecklingen för privattjä nstemännen inom SAF- området. Jämförelsen görs för tre skilda perioder. Den först a perioden avgränsas till 1990 som beskriver tiden före reformerna. Den sista perioden avser åren efter reformerna so m fastställs till 1993 till 1996. Perioden d äremellan dvs. 1990 till 1992 tillämpades ett särskilt stabiliseringsavtal på stora delar a v arbetsmarknaden. Löneökning i staten jämfört med den privata sektorn Källa: Underlag från Tabellen visar att då den gamla ordningen tillämpades var löneökningarna högre i staten än i den privata sektorn. Unde r perioden för stabiliseringsavtalet ökade lönerna snabbare i de n privata sektorn än i staten. Perioden efter genomförandet a v reformerna visar att löneutvecklingen i staten varit jämförbar med den privata sektorn. De statistiska data som ligger till grund för tabellen beskrive r nivåökningar för kollektiven. Strukturella förändringar ino m respektive sektor kan således h a betydelse för resultatet. Resultaten från tabellen kan således inte hårdras. Observera att siffrorna i tabellen inte är jämförbara med tidigare diagram då tabellen bygger på kalenderårsdata och diagramme n redovisar uppgifter för september respektive år. utgick från tre grundläggande krav på ram- anslagssystemet. Det första kravet anger att det ankommer på riksdag och regering att besluta om utgifterna över statsbudgeten för olika ändamål . Införandet av ramanslag har till mål att renodla rollfördelninge n mellan statsmakterna och parterna så att riksdag och regerin g kontrollerar utgifterna över statsbudgeten oavsett vilka avtal so m träffas mellan parterna på det statliga avtalsområdet. Det andra kravet anger att det ankommer på parterna att svara för lönebildningen. Ambitionen bör även fortsättningsvis vara at t formerna för lönebildningen på det statliga området i störst a möjliga utsträckning bör likna lönebildningen på övrig a arbetsmarknaden. Det tredje kravet anger att medelstilldelningen bör anpassas til l lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. Förutsättningar för förhandlingar mellan parterna Både arbetsgivare och fackliga organisationer anser at t ramanslagssystemet ger goda förutsättningar för förhandlinga r mellan parterna. kan de fackliga organisationerna för a förhandlingarna direkt med på samma sätt som med andra arbetsgivarorganisationer. Med den tidigare ordningen försökte de fackliga organisationerna påverka regeringe n beträffande anslagsutrymmet. Ramanslagssystemet gör att de fackliga organisationerna måste ta ställning internt till hur man anser att säryrkanden om förmåner till en grupp av medlemmar skall finansieras. Antingen kan de n fackliga organisationen yrka att kostnaden för t.ex. sänk t pensionsålder för en viss yrkesgrupp skall finansieras geno m omfördelningar inom ramanslagssystemet eller inom den berörda myndighetens anslagsram. Ramanslagssystemet konstruerades så att det skulle stimuler a arbetsgivarna att agera samfällt för att ta ansvar för personal- och kompetensförsörjningen inom den statliga sektorn. Systeme t möjliggör för arbetsgivarna att genom teckn a centrala avtalsuppgörelser me d riktade satsningar som syftar till att underlätta personalförsörjning en på de mest utsatta myndigheterna. fick regeringen ofta propåer från enskilda myndigheter och fackliga organisationer om att göra särskilda satsningar för att t.ex. stoppa personalavgångar eller förbättr a rekryteringsmöjligheterna på en specifik arbetsplats . Ansvarsfördelningen mellan parterna och statsmakterna ble v därigenom otydlig. Åtgärda obalanser i lönenivåer Under de två avtalsrörelser som genomförts me d ramanslagssystemet har arbetsgivarna inte funnit at t personalförsörjningsproblemen på någon enskild myndighet vari t av den storleksordningen att det varit befogat att göra särskild a riktade satsningar. De fackliga organisationerna har dock yrkat på riktade satsningar. avtalsrörelse som avgjordes geno m medling fick de fackliga organisationerna gehör hos medlarna för en riktad satsning till kultursektorn. avtalsrörelse ställde de fackliga organisationerna som villkor för att underteckna ett centralt avtal med fredsplikt att det gjordes riktade satsningar på ett antal myndigheter. Syftet var att lösa upp motsättningar mellan de lokala parterna så att det lokala partsarbetet skulle kunna fungera . Arbetsgivarna accepterade detta som en de l i en helhetsuppgörelse. Jämförelseindex – löne- eller prisindex I direktiven till ramanslagsutredningen sades att de n konkurrensutsatta sektorn bör vara löneledande p å arbetsmarknaden. Vidare angavs i direktiven att den statlig a lönebildningen bör anpassas till utvecklingen på den övrig a arbetsmarknaden så att konkurrenskraftiga anställningsvillkor kan erbjudas utan att lönebildningen inom övrig a arbetsmarknadssektorer störs. tolkade detta så att de t index som valdes för att räkna upp lönefaktorn i ramanslagssystemet skulle avspegla löneutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. har lönebildningsfrå gorna åter fått ny aktualitet. En uppgift är att hitta former för lönebildningen så att inflationen kan bibehållas på en låg nivå. I denna diskussion reses frågan om det finns anledning att i stället för ett löneindex välja att koppl a anslagsuppräkningen till prisstabiliseringsmålet. Det har hävdats att bakgrunden till införandet av den flytand e växelkursen har förändrat inflationsbekämpningspolitiken och at t den konkurrensutsatta sektorns löneledande roll inte längre framstår som lika självklar som den gör i ett läge med fast växelkurs . Penningspolitiken styrs nu utifrån ett explicit uttalat inflationsmål som fastställts till . Det innebär att de årliga nominell a löneökningskostnaderna inom hela ekonomin ej får tillåta s överstiga plus det utrymme som kan skapas av öka d produktivitet och eventuella förändringar i terms of trade. Det kan vidare hävdas att om de nominella löneökningarna blir högre än så hotas inflationsmålet. har i ett sådant läge i uppgift att via penningpolitiken strama åt den aggregerad e efterfrågan i ekonomin för att på så sätt motverka det uppkomn a inflationstrycket. En sådan åtstramning får i första hand en effekt på sysselsättningen och därmed indirekt även på löneökningarn a inom den privata sektorn. Den genomsnittliga löneökningstakte n inom den privata sektorn kommer därför, på lång sikt, att anpassas till en nivå som är förenlig med inflationsmålet. Inom den offentliga sektorn finns ingen direkt koppling mellan stram penningpolitik och minskad syss elsättning. Löneutvecklingen inom den offentliga sektorn kan därför inte, på motsvarande sät t som inom den privata sektorn, styras med hjälp a v penningpolitiken. Det är endast indirekt via anpassningen inom den privata sektorn som penningpolitiken kan komma att få en effekt på den likaledes nödvändiga anpassningen inom den offentlig a sektorn. Slutsatsen av denna analys blir då att en direkt kopplin g mellan lönekostnadskompensationen och inflationsmålet skull e kunna bidra till ökat förtroende för prisstabiliseringsmålet oc h därmed även till att skapa goda förutsättningar för stabilitet oc h tillväxt. Utredningen menar dock att frågan om ramanslagsindex måste bedömas även från andra utgångspunkter än de anförda och återkommer till frågan i det följande. Också det valda löneindexet diskuteras. Kopplingen till löne - utvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn har ifrågasatts . är om ett index som avspeglar löneutvecklinge n på en större del av den privata sektorn bättre skulle avspegl a löneutvecklingen inom de delar av arbetsmarknaden där de statliga arbetsgivarna konkurrerar om arbetskraft. En annan fördel skull e kunna vara att eftersom löneutvecklingen inom de n konkurrensutsatta sektorn har större årliga variationer än vad som gäller för den privata sektorn i sin helhet skulle en övergång till ett bredare index därmed ge en stabilare anslagsuppräkning. bedömde att det var angeläget att de n statistik som skulle ligga till grund för anslagsuppräkningen skulle hämtas från någon statistikkälla som uppfattas som neutral i förhållande till parterna på de n statliga sektorn. Valet föll därför på En restriktion för valet av löneindex är därmed den statistik som SCB förmedlar. Budgetarbetet ställer krav på kvalite t i statistiken och att rimligt aktuella uppgifter ligger till grund för ans lagsuppräkningen. Blir det för stora eftersläpningar kan anslagsuppräkningarna skap a instabilitet på arbetsmarknaden. Den nuvarande tvåårig a eftersläpningen riskerar att skapa spänningar mella n avtalsområdena.