sou · GLB391d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är även en förutsättning för att kunna utvärdera bidragets effekter. Det allmänna uppdraget till att ansvara för den praktiska viltvården och jakten i landet är vagt formulerat. Uppdraget har av beskrivits som en myndighetsuppgift. Denna uppgift har emellertid inte stöd i lag eller förordning och har inte precise- rats av statsmakterna på något annat sätt. Enligt jaktförordningen (1987:905) är tillsyns- och kontrollmyndighet avseende jakten. Verket meddelar även föreskrifter angående avgifter för licensjakt efter älg. Lokala föreskrifter får även meddelas av länsstyrelserna och den lokala tillsynen och kontrollen utövas av dessa. Även polismyndigheten har möjlighet till förelägganden. har inte i något fall övertagit dessa myndigheters uppgifter men gränsen mellan myndigheternas uppgift och förbundets uppgift är inte tydlig. Det förekommer ett omfattan- de och komplicerat samarbete mellan förbundet och nämnda myndigheter. Om , på statsmakternas uppdrag, ska svara för den praktiska jakten och viltvården bör uppgiften enligt Statskontorets mening preciseras i jaktförordningen och bidraget redovisas över statsbudgeten. De som jagar finansierar, genom den obligatoriska jaktvårdsavgiften och olika medlemsavgifter, den praktiska viltvården och organisationen av jakten. Jaktvårdsavgifterna fonderas i jaktvårdsfonden som förvaltas av Fonden har ett årligt överskott efter utbetalningar till och andra mottagare. Genom denna konstruktion skiljer sig bidraget från de flesta andra statliga bidrag. Konstruktionen innebär att avgiften kan likställas med en riktad skatt. Bidraget redovisas varken direkt över en utgiftstitel eller indirekt som en del i bidraget för någon myndighet. Hur mycket av jaktvårdsavgiften som fördelas till i form av bidrag för att uppdraget, att ansvara för den praktiska viltvården och jakten i landet, ska anses finansierat kan endast bestämmas i relation till ett krav på en preciserad motprestation, ett resultat, inom den ram som ett preciserat mål eller syfte anger. Om inte statsmakterna avser att styra den praktiska viltvården och jakten genom mål- och resultatkrav ifrågasät- ter Statskontoret om det är nödvändigt att medlen från jaktvårdsavgiften tar vägen över en statligt förvaltad fond. Precisera mål, prestationer och kvalitet Det bör framgå i formuleringarna av uppdraget till vilka krav i form av prestationer och kvalitet som ställs vid fullgörandet av uppgiften. Metoder och periodicitet för uppföljning och utvärdering bör läggas fast i samband med mål- och uppdragsprecisering. 448 Administrationen av jakten utvärdering bör utföras i enlighet med en i förväg fastställd plan. påbörjade preciseringen i verksamhetsplaneringen kan utvecklas vidare till ett instrument för uppföljning. På samma sätt som myndigheter som delvis finansieras genom anslag och delvis genom egna intäkter bör det vara möjligt att följa användningen av respektive finansieringskälla på lägsta nivå. Därigenom säkras möjlig- heterna till en rättvisande uppföljning och utvärdering av bidraget. Medel från jaktvårdsfonden anvisas av regeringen till förbundet i form av verksamhetsbidrag. Underlag saknas för att redovisa hur bidraget används. har förbundet, utöver verksamhetsbidraget, erhållit preciserade bidrag för vissa ändamål t.ex. investeringar och projekt. Då uppdraget till tillkom, 1938, fanns endast detta förbund, som då organiserade jägare över hela . Såvitt Statskontoret kan bedöma verkar båda organisationerna för förbättringar av viltvården och jakten utifrån sina intressen. Den mindre organisationen gör detta utan resurser för organisation av konsulenter, men också utan administrativa uppgifter i samband med t.ex. jaktkortsregistret och registret över jägar- examen. Oaktat det administrativa ansvaret bör organisationerna enligt Statskontoret ha likvärdig tillgång till uppgifter i dessa register. Fördelning av jaktkortsavgiften med hänsyn till medlemsantal Till jaktvårdsfonden inflöt från jaktkortsavgifter . Jakt- kortsavgiften var detta år . Antalet betalande jägare uppgick till 316 600 st. Av dessa medel utbetalades till och till – Landsbygdens jägare . var antalet medlemmar i 194 000 st. och i – Landsbygdens Jägare 15 500 st. Antalet medlemmar utgjorde respektive av antalet jägare som löst jaktkort. En fördelning efter den procentuella andelen medlemmar skulle innebära till och till – Landsbygdens jägare. En sådan fördelningsgrund används t.ex. för fördelningen av partistöd till de politiska partierna. I detta fall uppskattas partiernas relativa storlek med hjälp av antalet mandat dvs. det finns krav på viss minsta storlek och representation. Partistödets syfte är att främja demokratin. De politiska partierna är inte skyldiga att uppge hur de använder partistödet och stödet utgör därför ett allmänt bidrag vars storlek fastställs av . Med hänsyn till att varken Svenska jägareförbundets eller Jägarnas riks- förbund – Landsbygdens jägares uppgifter med avseende på bidraget har preciserats i någon lag eller förordning och med hänsyn till att målformu- leringar och resultatkrav inte har preciserats av statsmakterna uppfattar Statskontoret att båda organisationerna utför ett arbete inom viltvård och jakt. Vi har inte kunnat finna att organisationerna namnges i några beslut som har med jakt att göra . Istället anges "jägare och deras organisationer" som bärare av viltvårdsinsatser och god jaktetik. Om inte ett uppdrag preciseras till varje organisation utan bidraget även i fortsättningen utgår som allmänt verksamhetsbidrag bör lämpligen i första hand övervägas en fördelningsnyckel som bygger på medlemsantalet. Där- utöver bör särskilt bidrag utgå till den organisation som svarar för admi- nistration av generella register m.m. Enligt direktiven bör jägarorganisationernas allmänna verksamhet tillmätas stort värde. Den har en folkrörelseprofil med ett aktivt engagemang från medlemmarnas sida. Det finns emellertid, enligt direktiven, skäl att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och organisationerna. Inte minst gäller det skiljelinjen mellan medlemmarnas intressen och den mer myn- dighetsliknande uppgiften att leda det praktiska jakt- och viltvårdsarbetet. Utredningen skall därför göra en utvärdering av jägarorganisationernas arbete inom detta område och lämna förslag till hur verksamheten bör organiseras i fortsättningen. Utredningen vill inledningsvis anmärka att den inte har sett det falla inom uppdraget att ha synpunkter på ansvarsfördelningen mellan myndigheter. 450 Administrationen av jakten Regeringen har i prop. 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. uttalat följande (s. 9). "Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana egenskaper att staten i de flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ. Myndigheterna har numera stor handlingsfrihet. Införandet av mål- och resultatstyrning betyder att regeringen inte längre detaljstyr en myn- dighets verksamhet. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt har anpassats till vad som gäller inom andra delar av samhället. Utvecklingen har också gått i riktning mot ökad flexibilitet och varia- tion i utformningen av personalpolitiken. Myndigheterna har fått ett vidgat ansvar för verksamheten. Inom ramen för tilldelade medel har myndigheterna getts ett i stort sett totalt ansvar för sina kostnader som kraven på redovisning av verksamhetens resultat ökat. Myndighetsformen är flexibel framför allt så till vida att regeringen kan göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter. även besluta om ändrad ledningsform för myndigheten. Efter beslut av kan regeringen också genomföra nödvändiga strukturföränd- ringar, t.ex. att lägga ned en myndighet eller slå samman myndigheter. I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväg- anden kan vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en själv- ständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform. Om en statlig uppgift innefattar myndig- hetsutövning måste delegering ske med stöd av lag." Utredningen anser att nu angivna förutsättningar även bör gälla för admini- strationen av jakten. Det innebär att statlig verksamhet i huvudsak skall bedrivas i myndighetsform. När det gäller förhållandet mellan myndigheter och organisationer liksom mellan organisationer menar utredningen att det inte får finnas risk att något särintresse får ett orimligt stort inflytande över verksamheten. skall ideell verksamhet av likartat slag ges lika möjligheter att bedriva sin Fördelningsprinciper av bidrag mellan organisationer skall bygga på sakliga grunder. Utredningen menar att det nu anförda medför behov av förändringar av nuvarande ordning. Förvaltningsmyndigheterna ingår som en organisatorisk del av den juridiska personen staten. Regeringsformen saknar en närmare definition av be- greppet förvaltningsmyndighet. Det klargörs inte heller i förarbetena vad som kännetecknar en myndighet. Det framgår dock att ett privaträttsligt eller enskilt rättssubjekt i rättslig mening inte kan vara en förvaltnings- myndighet. Regeringsformen skiljer alltså mellan myndighet och enskilda rättssubjekt (SOU 1994:147 s. 35). För statliga förvaltningsmyndigheter gäller vissa generella regler. Syftet med reglerna är att skapa garantier för att förvaltningsmyndigheternas verksamhet i fråga om rättssäkerhet och effektivitet uppfyller vissa mini- mikrav samt att den skall vara möjlig att styra. En förvaltningsmyndighet är underkastad regeringens på regeringsformen grundade direktivrätt. Regeringen kan alltså ge direkta order till en myndighet, förutsatt att ären- det hos myndigheten inte rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Förvaltningslagen (1986:223) innehåller generella regler för handläggningen av ärenden vid en förvaltningsmyndighet. Enligt den lagen kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet alltid överklagas. Vidare gäller reglerna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet för statliga förvaltningsmyndigheter. En förvaltningsmyndighet är också underkastad den tillsyn och kontroll som utövas av , Justitie- kanslern, revisorer och (a. a. s. 36 f.). Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av hand- lingar hos myndighet gäller i tillämpliga delar också handlingar hos vissa organ som anges i en särskild bilaga till sekretesslagen (1980:100), i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan. De angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndig- het. Regleringen, som är avsedd att omfatta enskilda rättssubjekt med förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, är tillämplig på vissa ideella föreningar (a. a. s. 68). 452 Administrationen av jakten Utredningen är av den uppfattningen att förvaltningsuppgifter på jaktens och viltvårdens område som innebär myndighetsutövning inte annat än i undantagsfall bör fullgöras av andra än myndigheter. Med myndighets- utövning förstås verksamhet som består i att för enskild bestämma om för- mån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jäm- förbart förhållande. torde ha få uppgifter som kan anses innebära myndighetsutövning. Utredningen anser emellertid att förbundets uppgift att administrera jaktkortsregistret och jägarexamens- registret kan vara att likna vid myndighetsutövning. Om registren förts av myndighet och enskild begärt att få del av uppgifter ur dessa register hade detta förfarande betraktats som myndighetsutövning. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet gäller dock inte i de register som förs av . Det finns heller ingen möjlighet att få frågan om utelämnande av handling prövad av förvaltningsdomstol. Utredningen återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.5. Även annan statlig verksamhet än sådan som innefattar myndighetsutöv- ning bör enligt utredningens uppfattning handhas av myndighet i första hand. Härvidlag delar utredningen den uppfattning som redovisas i nyssnämnda betänkande. Förvaltningsmyndigheter som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Motsvarande krav kan inte ställas på en ideell förening. Genom olika organ har staten goda möjligheter att kontrollera myndigheterna och allmänheten har en generell rätt till insyn i den verksamhet som myndigheterna bedriver. En annan klar fördel med myndighetsformen är att den är flexibel framför allt så till vida att regeringen enkelt kan göra ändringar i myndighetens instruktion. Rege- ringen kan även besluta om en ny organisation och ledning av myndig- heten. Ansvaret för den praktiska jakt- och viltvården Som framgår av såväl Statskontorets rapport som uppgifter från myndig- heter och organisationer är Svenska jägareförbundets ansvar oklart. Ut- redningen väljer därför att inför sina överväganden analysera vad som kan avses med att leda den praktiska jakt- och viltvården. från detta ger utredningen sin syn på om det är lämpligt att en intresseorga- nisation ensam ansvarar för ledningen av denna verksamhet. Sist i detta avsnitt pekar utredningen på ett antal förhållanden som indi- kerar vilket behov det finns av en ansvarig organisation för ledningen av den praktiska jakt- och viltvården. I skrift till har beskrivit sina uppgifter i jakt- och viltvårdsarbetet. Praktisk viltvård och jakt innebär i korthet, enligt , att genom hänsynsta- gande till viltets biotopkrav vid utnyttjande av mark och vatten och genom särskilda viltvårdsåtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd samt att genom jakt, anpassad till vilttillgången, beskatta viltbeståndet. I skriften ges exempel på olika hänsyn inom skogs- och jordbruket. För skogsbrukets del anges olika hänsyn vid avverkning och skogsåtgärder samt vid dikning. När det gäller jordbruket ges också olika exempel, t.ex. att bevara skydds- eller foderväxter på platser där de inte är till men för jordbruket. Som särskilda viltvårdsåtgärder nämns anläggning av viltvatten, viltskyddsplanteringar, anläggande av viltåkrar, stödutfodring m.m. Jakten beskrivs bestå av antals- begränsande jakt efter vissa viltarter, begränsning av vissa rovviltarter, korrekta jaktmetoder, skjutträning samt utbildning av eftersöksekipage. Att har ansvaret för att leda den praktiska jakten och viltvården måste innebära att förbundet skall förverkliga de intentioner som kommit till uttryck i dessa frågor genom eller regeringens beslut. Det praktiska utförandet av jakten och viltvården skall självfallet följa de mål som statsmakterna uppställt för jakten och viltvården. Statsmakternas mål för jakt- och viltvårdspolitiken anges i 4 § jaktlagen. Viltet skall vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets vilt- bestånd och främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Jakten skall anpassas efter tillgången på vilt. Det är markägaren och jakträttshavaren som svarar för att åt- gärderna utförs och anpassning sker. Av grundläggande betydelse för arternas bevarande är att bestånden av varje art omfattar ett så stort individantal att en genetisk variation inom arten är säkerställd. Då man uppnått att arterna förekommer i tillräckligt stora stammar blir det fråga om 454 Administrationen av jakten en intresseavvägning, varvid speciell hänsyn måste tas till riskerna för upp- komsten av skador inom de areella näringarna samt i trafiken. Med ledning av det nu anförda torde Svenska jägareförbundets uppdrag vara omfattande. Svenska jägareförbundets ansvar för ledningen av det praktiska viltvårdsarbetet och jakten torde nämligen innebära att förbundet ansvarar bl.a. –för att den enskilde ägaren eller nyttjanderättshavaren av skogsmark i skogsbruket tar hänsyn till viltets biotopkrav, –för att den enskilde ägaren eller nyttjanderättshavaren av jordbruksmark i jordbruket tar hänsyn till viltets biotopkrav, –för att den enskilde ägaren eller nyttjanderättshavaren vid annat brukande av marken tar hänsyn till viltets biotopkrav, –för att fastighetsägaren, och nyttjanderättshavaren av jakt, genom särskilda viltvårdsåtgärder sörjer för att viltet får skydd och stöd samt –för att jägaren anpassar jakten efter tillgången på vilt. skall dessutom, som ansvarig för ledningen av den praktiska viltvården och jakten, verka för att denna praktiska verksamhet bedrivs i enlighet med målen för viltvården och jakten, dvs. att viltarter som tillhör landets viltbestånd bevaras samt att utvecklingen av viltstam- marna är lämplig med hänsyn till allmänna och enskilda intressen. har, med ledning av det nu anförda, bl.a. ansvaret för ledningen av den praktiska viltvården i skogsbruket och jordbruket samt inom övriga areella näringar. Lämpligheten av detta återkommer utred- ningen till nedan. 1991/92:9 Jakt och viltvård redovisas olika ansvarsförhållanden vad gäller jakt och viltvård. Beträffande markägarens ansvar sägs bl.a. följande. Jakträtten ingår i äganderätten. Jakten är därför en del av fastighetens ekonomiska utnyttjande. Den är en integrerad del av ägarens fastighetsför- valtning på samma sätt som jordbruk, skogsbruk och fiske. Det är mark- ägarna själva som har att bestämma över jakten på sin mark. När det gäller de ekonomiska aspekterna av jakten kan man därför egentligen inte skilja mellan markägare och jägare. Många enskilda markägare är aktiva jägare. När rollerna på detta sätt förenas är ansvaret för viltvården och jakten helt Men även om markägaren inte själv sköter jakten har han eller hon enligt jaktlagen ytterst ett ansvar för hur denna sköts. Markägarna måste därför vara medvetna om sitt ansvar och kan inte skylla viltskador på jägarna. När jakträtten upplåts till annan har markägaren ett ansvar för utformningen av kontrakten. Markägarna måste också medverka till att precisera vad man kan tolerera i fråga om skador inom jordbruket och skogsbruket och medverka till att begränsa viltskadorna genom olika anpassningsåtgärder vid brukningen av fastigheterna. När det gäller jägarnas ansvar anförs i samma proposition bl.a. följande. Från de areella näringarnas sida framförs synpunkten att jägarna inte alltid tar hänsyn till de olägenheter som framför allt en stor älgstam medför. Orsaken till detta kan ligga i att de personer som är aktiva inom jakten har ett stort jaktintresse och därmed också en större tålighet mot förekomman- de olägenheter. En del av jägarkåren torde av tradition ha en benägenhet att betrakta älgstammen som ett kapital som inte får skattas alltför hårt. Samma uppfattning kan man möta även i länsviltnämnder. Under alla omständigheter står det klart att den enskilde jakträttshavaren eller markägaren kan ha betydande svårigheter att vinna gehör för sina problem i det nuvarande systemet trots att man eftersträvar bästa möjliga lokala hänsynstagande. Jägarna måste solidariskt ställa upp och verkställa den bedömda lämpliga avskjutningen. Som framgår av det ovan anförda är målet med jakten och viltvården att viltet skall vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Den praktiska viltvården och jakten skall självfallet ledas av detta mål. Det är uppenbart att en be- tydande del av detta praktiska arbete bedrivs av markägaren. Utredningen tänker då främst på den hänsyn markägaren skall visa i skogs- och jordbruket. En stor del av de särskilda viltvårdsåtgärder som nämnts ovan förutsätter också medverkan, eller i vart fall tillstånd, av markägaren för att kunna utföras. Det är t.ex. inte möjligt för en nyttjanderättshavare av jakträtt att utan markägarens tillstånd anlägga viltvatten eller viltskydds- planteringar. 456 Administrationen av jakten De flesta viltvårdsåtgärderna är således inte en konsekvens av jakten utan en konsekvens av hur marken brukas. Det är därför ofta fastighetsägarens hänsynstagande vid brukandet av marken som är avgörande för viltets levnadsförhållanden. Nyttjanderättshavaren av jakt har inga eller ytterst små möjligheter att vidta viltvårdsåtgärder på marken utan fastighetsägarens tillåtelse. Förhållandet att en betydande del av det arbete som har med praktisk viltvård att göra utförs av markägaren – i skogs- eller jordbruket – talar för att det är mindre lämpligt att en organisation som främjar andra intressen skall ha ansvaret för denna praktiska verksamhet. En markägare, som inte jagar, kan tveka inför de råd och upplysningar som en jägarorganisation lämnar om vilken hänsyn han eller hon skall ta vid brukandet av sin mark. Det är, enligt utredningen, naturligt att en jägarorganisations intressen främst handlar om möjligheten att få jaga och att intresset därför riktas mot det jaktbara viltet eller arter som man vill få möjlighet att jaga. Många arter riskerar därför att lämnas därhän och dessa kan vara sådana som mer än andra behöver uppmärksamhet och insatser från samhällets sida. Av naturliga skäl har en jägarorganisation störst intresse av att tillvarata jägarnas och sina egna medlemmars intressen. En förening kan därvid få svårigheter att tillvarata såväl medlemmarnas intressen som det allmännas intresse. Ett främjande av jaktintresset får självfallet inte leda till att andra viktiga intressen blir lidande. 1986/87:58 Om jaktlag, m.m. har dessutom uttalats att det är självklart att ett fritidsintresse som jakten i vissa fall måste stå tillbaka för olika näringsintressen och att hänsyn måste tas till andra fritidsintressen. Mot bakgrund av det ovan anförda anser utredningen att det är olämpligt att en intresseorganisation ensamt har ansvaret för ledningen av den praktiska viltvården och jakten. Enligt är Svenska jägareförbundets uppdrag otidsenligt i sin nuvarande utformning. Verket hänvisar bl.a. till att förhållandena var annorlunda när uppdraget tillkom eftersom det då inte fanns någon myndighet vare sig centralt eller lokalt som ansvarade för naturvård. Ett liknande uppdrag, som det har , hade när det gällde naturvård. tillkom och länsstyrelserna fick naturvårdsenheter upphörde uppdrag men inte Svenska jägareförbundets. Statens inflytande över har vidare ändrats genom att regeringen inte längre utser ordförande för organisationen eller ledamot i dess tidigare överstyrelse. Regeringen utser numera enbart en av tre revisorer i förbundet. Statsmakternas insyn i verksamheten är därmed liten. och länsstyrelserna har ansvar för jakten och viltvården centralt och regionalt. finns lokala samråd över hela landet. Utredningen menar att behovet av att en intresseorganisation eller annat organ har ansvaret för att leda den praktiska viltvården inte kan vara särskilt stort under dessa förhållanden. Som påpekats från Statskontoret och en mängd olika myndigheter och organisationer är uppdraget till oklart. 1991/92:9 Jakt och viltvård talas om att ett större ansvar måste tas av markägare, jägare och myndigheter. Det finns emellertid inget i denna proposition eller i jaktlagstiftningen som tyder på att givits en särställning. Sammantaget menar utredningen att inte skall ha statsmakternas uppdrag att ensamt ansvara för ledningen av den praktiska viltvården och jakten. Det är vidare utredningens uppfattning att det över huvud taget inte är lämpligt att ett sådant ansvar helt åläggs en intresseor- ganisation. Det bör i stället vara en gemensam uppgift för myndigheter, markägare, jägare och andra intressenter att följa lagstiftningen och därmed i sin verksamhet verka för att jakt- och viltvårdsmålen uppnås. Olika in- tresseorganisationer skall därför inom sitt intresseområde och utifrån de intressen de företräder stödja sina medlemmar i deras verksamhet.