sou · GLB339d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna i 3–6 och 10 §§ skall tillämpas också på statliga, kommunala och kyrkokommunala beslutande församlingar. Bestämmelserna i 3–6 samt 9 Bestämmelserna i 3–6 samt 9 och 10 §§ skall i tillämpliga delar och 10 §§ skall i tillämpliga delar gälla också sådana enskilda organ gälla också sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar för- som har allmänna uppgifter i sitt varas med stöd av lagen förvar med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra or- allmänna handlingar till andra or- gan än myndigheter för förvaring. gan än myndigheter för förvaring. 72 Författningsförslag: Arkivlagen SOU 1997: 39 En myndighets arkiv bildas av de En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myn- handlingar och databaser med dighetens verksamhet och sådana allmänna uppgifter som finns i handlingar som avses i 2 kap. 9 § myndighetens förvar. myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndighe- ter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndighe- ter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upp- tagningen. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1. rätten att ta del av allmänna 1. rätten att ta del av allmänna 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Som grund för arkivvården skall myndigheterna 1. vid registreringen av handlingar handlingar ta vederbörlig hänsyn med allmänna uppgifter ta ve- till dess betydelse för en ända- derbörlig hänsyn till dess bety- målsenlig arkivvård, och delse för en ändamålsenlig ar- 2. vid framställningen av hand- lingar använda materiel och me- lingar och databaser använda toder som är lämpliga med hän- materiel och metoder som är syn till behovet av arkivbestän- lämpliga med hänsyn till beho- vet av arkivbeständighet. SOU 1997: 39 Författningsförslag: Arkivlagen 73 I arkivvården ingår att myndigheten skall 1. organisera arkivet på ett sådant organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av all- sätt att rätten att ta del av all- männa handlingar underlättas, männa uppgifter underlättas, 2. upprätta dels en arkivbeskriv- upprätta dels en arkivbeskriv- ning som ger information om ning som ger information om vilka slag av handlingar som kan vilka slag av handlingar och da- finnas i myndighetens arkiv och tabaser som kan finnas i myn- hur arkivet är organiserat, dels dighetens arkiv och hur arkivet en systematisk arkivförteckning, är organiserat, dels en systema- 3. skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, 4. avgränsa arkivet genom att fast- 4. avgränsa arkivet genom att fast- ställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar, och ningen som skall höra till arki- 5. verkställa föreskriven gallring i arkivet. Allmänna handlingar får gallras. Allmänna uppgifter får gallras. Vid gallring skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kultur- arvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de ända- mål som anges i 3 § tredje stycket. Om det finns avvikande be- Om det finns avvikande be- stämmelser om gallring av vissa stämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag allmänna uppgifter i annan lag eller eller i förordning gäller dessa be- i förordning gäller dessa be- stämmelser, dock med undantag för bestämmelserna i 12 § datalagen (1973:289). 74 Författningsförslag: Arkivlagen SOU 1997: 39 Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet avhända sig handlingar och databaser med all- männa uppgifter endast genom så- dant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 1.lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller 2.särskilt beslut av regeringen. Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån. Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 §§ får en myndighet avhända sig allmänna handlingar endast ge- nom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 §§ får en myndighet avhända sig handlingar och databaser med allmänna uppgifter endast genom sådant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 2.särskilt beslut av kommunfullmäktige eller . Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån. Denna lag träder i kraft . SOU 1997: 39 Regeringen beslöt direktiv för utredningen (dir. 1995:91). Direktiven finns fogade till detta betänkande som bilaga 1. Dessutom har vi, liksom alla andra kommittéer, att beakta direktiven från regeringen om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Sammanfattningsvis kan sägas att vi har haft två huvuduppgifter: N Göra en total revision av datalagen och analysera på vilket sätt EG-di- rektivet om personuppgifter skall införlivas i svensk rätt. N Anpassa grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet till den nya tekniken. Vi har också, enligt direktiven, haft stor frihet att ta upp de ytterligare frå- gor som behöver övervägas inom ramen för uppdraget. Hur utredningen har bedrivits Utredningstiden har varit knapp. Kommittén i sin helhet har haft samman- träde ungefär en gång . Dessutom har en s.k. redaktions- kommitté, bestående av ordföranden och experterna, haft sammanträde un- gefär en gång . Kommittéledamöterna har vidare haft ett inter- natsammanträde . SOU 1997: 39 Regeringen har enligt beslut vid sitt sammanträde till oss lämnat över en skrivelse från om en översyn av 23 § datalagen. För att hämta in synpunkter från aktörer på arbetsmarknaden har vi haft en s.k. hearing till vilken inbjudits representanter för , i , , , akademikers centralorganisation, , och . Kommittén har varit representerad, genom ordförande eller sekreterare, vid olika konferenser och seminarier av intresse för utredningsuppdraget. Som exempel kan nämnas konferenser eller liknande ordnade av N Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13), N (SB 1995:01), N (Ju 1996:01), N Kommunikationsforskningsberedningen, N , N Europeiska kommissionen, N Svenska föreningen för ADB och juridik, N , N Datainspektionen, N Statskontoret, N i , , N Det , N Europeiska Rättsakademien i , N Infomedia och N Centre de Recherches Informatique et Droit (CRID) vid i , . Ordföranden och sekreterarna har deltagit i ett seminarium i med representanter för de utredningar i som har till uppdrag att lämna förslag till hur EG-direktivet om personuppgifter skall genomföras. En av sekreterarna har deltagit i ett internationellt akademiskt semina- rium om genomförandet av EG-direktivet arrangerat av informatik vid universitet i . Dnr Ju 95/4244. SOU 1997: 39 Sekreterarna har haft ett möte angående bl.a. tolkningen av EG-direkti- vet med , Chef de lUnité Libre circulation de linformation, protection des données et les aspects internationaux sy référant vid generaldirektorat XV vid Europeiska gemenskapernas kommission. Sekreterarna har därutöver haft olika kontakter med personer som medver- kat vid andra länders genomförande av EG-direktivet, bl.a. kontakter med N professorn , vid det katolska i , , som för den belgiska rege- ringen har utarbetat ett förslag till genomförande av EG-direktivet, och N olika representanter i den finländska kommissionen för att genomföra direktivet, bl.a. professorn , i , och dataskyddsombudsmannen , N direktøren , Registertilsynet i , och professorn , samt N Frau , Bundeskanzleramt i . Vi har vidare under utredningsarbetets gång haft kontakter med bl.a. N och dess etiska kommitté, N och dess etiska kommitté, N den medicinska forskningen, N Justitiekanslern, N , N , N Datatilsynet i , N Commission de la protection de la vie privée i , N och N i . Vi har vidare haft samråd och andra kontakter – ofta på sekretariatsnivå – med flera statliga utredningar, bl.a. N (SB 1995:01), N Ungdomens IT-råd (SB 1995:02), N (Ju 1994:05), N (Ju 1994:13), N (Ju 1995:01), N (K 1995:06), N Utredningen om register för forskning inom rättspsykiatrin (S 1995:07), SOU 1997: 39 N Utredningen om fastighetsdatasystemets författningsreglering (Ju 1995:09), N (Fi 1995:18), N (Fö 1996:03), N utredningen (Ku 1995:03), N (Fi 1995:04), N Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13), N Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering (C 1995:11), N (Fi 1996:06) och N Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och social- försäkringssystemen (S 1996:06). Kommittén har spritt kunskap om utredningsuppdraget och sin verksamhet genom en s.k. hemsida på Internet. Per Hammarstedt har kontrollerat de hänvisningar betänkan- det innehåller. Utredningsuppdraget har innefattat två huvuduppgifter, dels göra en total översyn av datalag och lämna förslag till hur EG-direktivet om personuppgifter kan införlivas i svensk rätt, dels anpassa grundlagsregler- na om offentlighetsprincipen till den nya tekniken. Redovisningen av de båda huvuduppgifterna sker i två skilda delar i betänkandet. Den första delen kallas EN NY PERSONDATALAG och den andra kallas OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I IT-SAMHÄLLET. Avsnitten i de båda delarna har en löpande numrering. Därutöver finns avsnitt som är gemensamma för de två delarna och som inte har numrerats. Det gäller förteckningen över använda förkortningar, sammanfattningen, författningsförslagen och detta inledande avsnitt om utredningsarbetet och dispositionen av betänkandet samt de avslutande avsnitten med konsekvensredovisning och författ- ningskommentarer. I bilaga 6 finns en gemensam litteraturförteckning och i bilaga 1 finns, som nämnts, våra utredningsdirektiv. Bilaga 7 innehåller en gemensam sammanfattning på engelska. SOU 1997: 39 Sist i betänkandet – men före bilagorna – kommer de reservationer och särskilda yttranden som har avgetts. Till varje avsnitt med överväganden – och till vissa underavsnitt – finns en ruta som innehåller en kort sammanfattning. Denna del av betänkandet inleds med en kortfattad redovisning av gällande rätt i huvuddrag, dvs. en beskrivning av den föråldrade datalagen (avsnitt 1). Därefter följer en redovisning av tidigare försök att revi- dera datalagen i form av de förslag som fördes fram av Datalagsut- redningen och som i huvudsak inte följts (avsnitt 2). Även remissinstan- sernas synpunkter och de smärre författningsjusteringar som förslagen medfört redovisas här. Efter denna redovisning av var vi i står kommer en ganska omfattande formell analys av det nya EG-direktiv om personupp- gifter som har att genomföra (avsnitt 3). Själva direktivtexten på svenska finns i bilaga 2. Även övriga internationella regler – inom och – berörs kortfattat i ett särskilt avsnitt (avsnitt 4). Utöver information om det som redan nämnts – läget i , inklusive tidigare förslag som inte kunnat godtas, och skyldighe- ter i förhållande till andra stater – har vi ansett att det som utgångspunkt för våra överväganden behövs även information om det som lagstiftningen skall skydda, nämligen den personliga integriteten, om vad svenska män och kvinnor i allmänhet tycker i dessa frågor och om vad som är möjligt att göra med den nya tekniken. Våra egna undersökningar om teknikens möjligheter och har emellertid gett vid handen att det knappast finns några bestående tekniska begränsningar som bör beaktas vid utformningen av den nya persondataskyddslagstiftningen; det mesta i fråga om automatiserad behandling av personuppgifter är eller kommer att bli tekniskt möjligt. Detta redogör vi för kortfattat i ett särskilt avsnitt (avsnitt 5), och bilaga 3 innehåller en rapport med tekniska synpunkter på innehållet i betänkandet. Frågorna om innebörden av begreppet personlig integritet och om allmänhetens inställning till behandling av personuppgif- ter behandlas av anlitade experter vilkas rapporter finns i bilaga 4 och 5. För åsikterna i dessa rapporter svarar naturligtvis experterna själva. Den första fråga som vi har ansett oss böra överväga är vilken allmän inriktning en ny lagstiftning för att skydda den personliga integriteten bör ha. Bör lagstiftningen reglera själva hanteringen av personuppgifter eller SOU 1997: 39 bara sådan användning av uppgifter som kan karakteriseras som ett miss- bruk? Denna fråga, liksom frågan om hur man bör se på saken i ett längre perspektiv, berörs i det inledande avsnittet med överväganden (avsnitt 6). Den slutsats som vi kommer till i detta avsnitt kan sägas innebära att det enda sättet för oss att uppfylla uppdraget att lämna förslag till genom- förande av EG-direktivet är att i enlighet med direktivet reglera hante- ringen av personuppgifter och därvid nära följa direktivets uppbyggnad och struktur; i ett något längre perspektiv bör man dock försöka koncentre- ra sig mera på att stävja och beivra missbruk än att reglera en hantering som snart sagt alla kan hålla på med. Mot bakgrund av den redovisade slutsatsen innehåller de följande av- snitten närmast en redogörelse för hur EG-direktivets bestämmelser lämp- ligen bör överföras till svensk lagstiftning och hur man bör utnyttja det spelrum som EG-direktivet medger vid genomförandet. Därvid berörs först vilka typer av behandling av personuppgifter som bör omfattas av en ny persondatalag och huruvida lagen i princip bör vara generellt tillämplig på alla behandlingstyper som bör omfattas (avsnitt 7). Mycket av den behandling som äger rum inom främst den allmänna sektorn regleras i särskilda registerförfattningar. Frågan om systemet med särskilda registerförfattningar och förhållandet mellan den nya per- sondatalagen och dessa författningar berörs i nästa avsnitt (avsnitt 8). Därefter kommer två avsnitt om den betydelsefulla frågan hur EG-di- rektivet och den nya persondatalagen förhåller sig till den offentlighets- princip och den yttrandefrihet som i är grundlagsfäst (avsnitt 9 och 10). Frågan om när personuppgifter bör få utnyttjas för att forska eller framställa statistik har diskuterats mycket . Den frågan berörs i ett särskilt avsnitt (avsnitt 11). Därefter kommer ett omfattande avsnitt om det materiella innehållet (i övrigt) i den nya persondatalagen (avsnitt 12). Det avsnittet innehåller såväl allmänna överväganden som kommentarer av närmast detaljkaraktär till de föreslagna bestämmelserna. Avslutningsvis i denna del av betänkandet finns ett avsnitt om sådana regler i den nuvarande datalagen som inte passar in i en ny persondatalag utan bör flyttas till annan lagstiftning (avsnitt 13). Eftersom de föreslagna bestämmelserna i persondatalagen har berörts i detalj redan i den allmänna motiveringen i huvudavsnitten, innehåller det särskilda avsnittet med författningskommentarer till den föreslagna per- sondatalagen bara ett slags nyckel med hänvisningar till de avsnitt där respektive paragraf berörs. SOU 1997: 39 I den andra delen av betänkandet föreslår vi hur bestämmelserna i 2 kap. TF om offentlighetsprincipen kan anpassas till den nya tekniken. Den inne- håller till att börja med en kort beskrivning av offentlighetsprincipens grundläggande syften och dess nuvarande reglering (avsnitt 14). Vi försöker därefter beskriva hur de tekniska förutsättningarna har änd- rats sedan begreppet allmän handling fick en ny innebörd 1976 och vilka problem den då införda regleringen vållar i den nuvarande tekniska miljön (avsnitt 15). Vidare gör vi ett försök att blicka framåt när det gäller den tekniska utvecklingen och anger två utgångspunkter för våra övervägan- den: Offentlighetsprincipen skall vara så vid som möjligt. Reglerna skall vara så tydliga och enkla som möjligt. I den gällande lagen är det främst begreppet handling (som omfattar varje uppgiftssammanställning som kan göras med rutinbetonade åtgärder) och förvaringsrekvisitet (som omfattar allt som är tillgängligt för myndig- heten) som vållar problem. I syfte att åstadkomma en mera lättillämpad ordning föreslår vi en delvis ny begreppsapparat där begreppet allmän uppgift är centralt och där förvaringsrekvisitet återfår sin egentliga bety- delse (avsnitt 16). Rätten att använda sökverktyg för att söka eller sammanställa uppgifter är svagt utvecklad i den gällande lagen. I en modern teknisk miljö är emellertid sådana funktioner avgörande för rätten att ta del av allmänna uppgifter. Vi lämnar därför förslag till en uttrycklig bestämmelse om detta i lagen (avsnitt 17). En fråga som är i hög grad aktuell är allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna uppgifter på elektronisk väg. Även om frågan inte finns ut- tryckligen nämnd i vårt uppdrag är det oundvikligt, anser vi, att ta upp den (avsnitt 18). Vårt förslag innebär att det införs en sådan rätt, om än inte undantagslös, för allmänheten att få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Vi berör också något frågan om sekretessprövning av uppgifter som läggs ut allmänt tillgängliga t.ex. via en presentationsterminal eller all- männa nätverk. Såsom vårt uppdrag anger överväger vi den s.k. biblioteksregeln sär- skilt (avsnitt 19). Vårt förslag till ny begreppsapparat i 2 kap. TF innebär emellertid att specialbestämmelsen i 11 § andra stycket som syftar till att bl.a. avskära kommersiella databaser från offentlighetsprincipen blir över- flödig. SOU 1997: 39 Enligt gällande rätt är även myndigheternas datorprogram allmänna handlingar som omfattas av offentlighetsprincipen. En rätt för allmänheten att få ut sådana i elektronisk form – i enlighet med vad vi föreslår – skulle emellertid kollidera med upphovsrätten till sådana program. Vi lämnar där- för förslag till hur denna konflikt skall lösas (avsnitt 20). Myndigheternas skyldighet att dels dokumentera de uppgifter de an- vänder dels registrera allmänna handlingar är av grundläggande betydelse för offentlighetsprincipen, även om bestämmelserna om detta inte finns i grundlagen. Vi överväger därför dessa frågor särskilt (avsnitt 21). Slutligen redogör vi för vilka följdändringar som den nya begrepps- apparaten i 2 kap. TF bör medföra i sekretesslagen, främst i 15 kap., och i arkivlagen (avsnitt 22). Vi passar i sammanhanget också på att lämna vissa förslag till ändringar i dessa regelverk. I författningskommentaren till 2 kap. TF, 15 kap. sekretesslagen och arkivlagen kommenteras våra förslag ytterligare. Här finns också hänvis- ningar till aktuella avsnitt i den allmänna motiveringen. SOU 1997: 39 1 Gällande rätt i huvuddrag Datalagen var modern när den antogs . Den har ändrats ett antal gånger , men den är ändå föråldrad, såväl innehålls- mässigt som lagtekniskt. Vi har på olika sätt tagit del av erfarenheterna av lagens tillämpning. Vi har däremot inte ansett det nödvändigt att här lämna en ingående redovisning av den föråldrade lagen.2 Här ges därför bara en kortfattad och översiktlig beskrivning av regelsystemet.3 Datalagen inleds med en definition av begreppen personuppgift, per- sonregister, registrerad och registeransvarig (1 §). Med personuppgift avses upplysning som avser enskild person. Det kan vara upplysningar om namn, personnummer, födelsedatum, nationalitet, utbildning, familj och anställningsförhållanden. Även andra typer av upp- lysningar av mindre personlig karaktär räknas som personuppgifter. Enligt lagmotiven4 avses även uppgifter om en persons bostadsförhållanden, banktillgodohavanden, fastighets- eller bilinnehav och upplysningar i öv- rigt om en persons ekonomiska ställning. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteck- ningar som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB) och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgif- ten. Bara register som förs med hjälp av ADB omfattas således av datala- gen. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller utanför lagens tillämpningsområde. En personuppgift kan hänföras till en viss person antingen direkt ge- nom själva uppgiften eller med hjälp av en identitetsuppgift som också in- går i registret. Även register som innehåller identitetsuppgifter av sådan art att bara den invigde kan utläsa vilka personer som finns registrerade om- fattas av datalagen. Likaså omfattas statistiska uppgifter där beteckningar 2Det finns en lagkommentar till lagen: , Datalagen med kommentarer, 1989. 3Beskrivningen bygger på motsvarande redovisning. 1973:33 s. 117. 86 Gällande rätt i huvuddrag SOU 1997: 39 som också återfinns på dokument gör det möjligt att knyta uppgifterna till en viss person. Med begreppet registrerad avses en enskild person om vilken det före- kommer en personuppgift i ett personregister. Registeransvarig är den för vars verksamhet personregister förs, om han eller hon förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvariga. Bara den som har anmält sig till Datainspektionen och fått licens får in- rätta och föra personregister (2 §). Datainspektionen granskar inte anmälan i sak utan ger bara den registeransvarige ett bevis (licens) om att anmälan har gjorts samt ett särskilt licensnummer (10 § dataförordningen). En li- cens berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister. Licens behövs inte för personregister som en enskild person inrättar eller för uteslutande för personligt bruk (2 § 3 st.). Den som fått licens skall betala en årlig avgift till Datainspektionen.5 Inspektionen får, om det finns särskilda skäl, sätta ned eller efterskänka av- giften. Avgifterna finansierar inspektionens verksamhet. Med hjälp av ADB för Datainspektionen ett register över licensanmäl- ningar, licensregistret (3 § dataförordningen). får Datain- spektionen använda för sin tillsyns- och informationsverksamhet samt som underlag för uppbörd av licensavgifter. För vissa typer av register med känsliga uppgifter krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från Datainspektionen (2 § 2 st. datalagen). Sådant tillstånd behövs i regel för att inrätta och föra register som innehåller a)i sig känsliga personuppgifter, b)omdömen om den registrerade, c)uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeran- svarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande samt d)personuppgifter som hämtas in från något annat personregister (s.k. samkörning), om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande. Tillstånd behövs inte för personregister som någon inrättar eller för uteslu- tande för personligt bruk (2 § 3 st.). Tillstånd behövs inte heller för register 51 och 3 §§ förordningen (1982:481) om avgifter för Datainspektionens verksam- het. SOU 1997: 39 Gällande rätt i huvuddrag 87 vars inrättande beslutats av eller regeringen (s.k. statsmaktsre- gister) eller för register som har tagits emot för förvaring av en arkivmyn- dighet (2 a § 1 st. 1 och 3). För sådana personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål kan det meddelas särskilda föreskrifter (19 §). Följer den registeransvarige sådana föreskrifter, behövs inte något tillstånd (2 a § 1 st. 2). Sammanslutningar får utan tillstånd inrätta och föra personregister som innehåller sådana uppgifter om medlemmarnas politiska uppfattning, reli- giösa tro eller övertygelse i övrigt som utgör grunden för medlemskapet i sammanslutningen (2 a § 2 st. 1). Myndigheter inom hälso- och sjukvården får utan tillstånd för vård- eller behandlingsändamål inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om någons sjukdom eller hälsotillstånd i övrigt (2 a § 2 st. 2). Likaså får myndigheter inom utan tillstånd inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom (2 a § 2 st. 3).