sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — I rapporten anges att det finns flera exempel på konflikter mellan nuvarande mål för användningen av bekämpnings- medel och andra mål om produktion, miljö och resurs- hushållning. Målen för bekämpningsmedelsanvändningen föreslås därför bli mer diversifierade och sättas mer i relation till verkliga risker och andra miljömål. Den tillämpade försöks- och utvecklingsverksamheten vid har enligt rapporten minskat. Möjligheten att ta fram nytt och bearbetat underlag till rådgivnings- och informationsverksamhet etc. är därför sämre än var den var när det ursprungliga bekämp- 60 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 Möjligheten att nå ut med kunskap direkt till odlarna i bekämpningsmedelsfrågor i form av rådgivning, information och utbildning har försäm- rats, bl.a. vid länsstyrelserna. Det föreslås vidare: *att prövningen av bekämpningsmedel även fortsätt- ningsvis bör vara restriktiv och att nuvarande skyddsnivå skall behållas *att avvecklingsplaner bör utnyttjas så långt möjligt för att ersätta eller kraftigt minska användningen av medel som definieras som olämpliga att använda ut risksynpunkt *problemen - i form av dispenser, bristande kunskaper om nya produkter, brist på nya och bättre preparat - med tillgången till bekämpningsmedel inom trädgårdsnäringen utreds. Beträffande lagstiftning och tillsyn lämnas särskilda förslag rörande yttre miljö, arbetsmiljö, livsmedel och utbildning för att få använda bekämpningsmedel m.m. Vidare lämnas förslag angående ekonomiska styrmedel, försöks- och utvecklingsverksamhet, rådgivning , informa- tion och utbildning, miljöövervakning och statistik samt om kostnader och finansiering. Föreskrifter om spridning av bekämpningsmedel Efter remissbehandling som innebar kritik från flera in- stanser mot detaljeringsgraden i t.ex. kraven på dokumen- tation omarbetade sitt tidigare förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om spridning av bekämp- ningsmedel. I det nya förslaget har vissa delar av före- skrifterna förändrats till allmänna råd. I förslaget behandlas krav på: *tillgång till vindmätare vid spridning av bekämpnings- medel *tillstånd från miljö- och i kommunalt vattenskyddsområde SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 61 * att allmänkemikalie som används som bekämpningsme- del De nya reglerna träder i kraft . I de läges- och slutrapporter som lämnats rörande halv- eringsprogrammet betonas det goda samarbetet mellan de engagerade organisationerna (se avsnitt 2.3.6 Styrmedel i bekämpningsmedelshanteringen). Samarbetet mellan t.ex. och Kemikalieinspektionen har framhållits bl.a. i EU-sammanhang. Särskilt viktiga har kontakterna med jordbrukets egna organisationer varit. Näringens egna initiativ i form av bl.a. målformuleringar, bekämpningsme- delspolicy, egenkontroll och certifiering har också varit viktiga för halveringsprogrammens genomförande. I andra länder är det däremot vanligt med motsättningar mellan miljömyndigheter och jordbruksmyndigheter. Genom demonstrationsförsök kunde och påvisa och informera om att man fick det högsta utbytet vid halva de rekommenderade doserna. Även bönderna och deras organisationer har varit intresse- rade och medverkat. Beträffande bekämpningsmedel finns det ett gott nordiskt samarbete, där man har diskuterat ämnen som skall ut- värderas i nordisk regi. Företagen ansöker om godkännande i alla länderna. Genom samarbete och uppdelning av utvärderingsarbetet mellan fyra nordiska länder behöver inte varje bekämpningsmedel utredas i vart och ett av dessa länder. Varje land kan därmed få åtta utvärdering av två - en om hälsoeffekter och en om miljöeffekter. har inbjudits att vara med i samarbetet. , och försöker finna ett gemensamt sätt att utvärdera. En harmonisering av utvärderingsarbetet behövs. I arbetar 1000 personer med att utvärdera bekämp- ningsmedel, men inte heller detta är tillräckligt. Även beträffande bekämpningsmedel finns dock exempel på dålig samverkan. I rapporten i upphandling 62Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 -en granskning av varuupphandling i biståndet (1996:55) redovisar en undersökning av svenskt importstöd till . fann vid sin genomgång av ansökningar om importstöd att svenskt bistånd användes till inköp av bekämpningsmedel som är förbjudna eller är under avveckling i . Bedöm- ningarna av preparaten gjordes av Kemikalieinspektionen. I redovisas också ett exempel från . Via importstödet beställde ett företag i tonvis med synnerligen giftiga kemikalier för tillverkning av bekämpningsmedel. Inköpsbyrån vid Sida uppmärksamma- de detta. Importören informerades via en specialist på Sida, vilket resulterade i att gifterna avbeställdes. Enligt Riks- revisionsverket bör Sida bl.a. anlita experter på miljöfrågor vid upphandlingar där miljöaspekten kan vara väsentlig. I avtal med mottagarländerna bör hänvisas till regler och riktlinjer för miljöhänsyn vid upphandling. Omregistrering av bekämpningsmedel i EU Enligt det nya växtskyddsdirektivet skall man inom EU gå igenom och bedöma sammanlagt 800 ämnen under , vilket skall resultera i en s.k. positivlista över ämnen som är tillåtna i växtskyddsmedel. Den första granskningen berör 90 verksamma ämnen. Av dessa är 24 helt förbjudna i och åtta starkt begränsade på grund av hälso- och miljörisker. Ytterligare elva ämnen har inte tidigare varit aktuella för användning i . De 90 aktuella ämnena har delats upp mellan med- lemsstaterna. har tilldelats fyra ämnen att utarbeta underlag för. I direktivet anges att utgångspunkten är att ingen stat får begära ytterligare test eller neka till god- kännande av en produkt. Syftet med detta är att skapa en så homogen marknad som möjligt. Om förhållandena är likvärdiga förväntas man uppnå s.k. ömsesidigt godkännan- de. För att kunna behålla strängare regler måste SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 63 kunna argumentera för att förhållandena inte är likvärdiga. Från svensk sida kan man då t.ex.hävda: * att ämnena p.g.a. exempelvis klimatet är alltför svårnedbrytbara för att få användas i *problem kommer att uppstå för grundvatten (som det finns särskilda direktiv för) *ämnet behövs inte i jordbruket, eftersom vi har klarat oss utan det *det finns i mindre miljöfarliga alternativ. Regeringens kretsloppsdelegation skall driva på och samordna kretsloppsarbetet. Kretloppsdelegationen har lämnat ett betänkande om PVC-plaster, PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan (SOU 1994:104). I en särskild delrapport (1994:2) har delegationen beskrivit utgångspunkterna för hur en krets- loppsanpassad varusektor kan utformas. Delegationen har föreslagit hur producenternas ansvar för produkter som släpps ut på marknaden kan se ut, bl. a. för däck, bilar, byggsektorn samt elektriska och elektroniska produkter. Förslagen skall behandlas enligt den nya notifieringsord- ning som skall gälla inom EU, innan bestämmelserna kan föras in i en svensk förordning. Hur denna process tar är det nu svårt att överblicka. Delegationen har bl.a. uppdragit åt att arbeta med textilier och möbler i ett kretsloppsperspektiv, medan Kemikalieinspektionen ungefär av rege- ringens fick ett uppdrag angående kemikalier i textilier. Även om uppdragen inte var exakt lika blev till stor del samma företag och organisationer kontaktade. I delegationens uppgifter ingår att föreslå en strategi för en kretsloppsanpassad varuproduktion. Strategiförslaget skall lämnas senast och bl.a. visa hur mål och delmål skall uppnås på lång och kort sikt. 64 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 Delegationen skall bl.a. arbeta vidare med frågor om producentansvar och hur näringslivet har lyckats utveckla en kretsloppsanpassad hantering av varor, avfall och råvaror. Delegationen har dock redan konstaterat att många producenter tagit sitt ansvar för kretsloppet utan att ha varit direkt ålagda att göra det. Exempelvis har åtskilliga företag slutat använda PVC i förpackningar. Ekonomiska styrmedel är ett samlingsnamn för olika instrument, som utnyttjar marknadens prismekanism. Ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter finns på kväve och kadmium i handelsgödsel, på bekämpningsmedel samt på olika typer av batterier. Avgifter har också använts för svavelhaltiga bränslen och för bly och bensen i bensin. Dessa är exempel på sådana som haft avsedd styrande verkan, varför produkternas försäljning minskat kraftigt. De beloppsmässigt mest betydande avgifterna inom kemikalieområdet är emellertid avgifter enligt förordningen (1985:835) om bekämpningsmedel och enligt förordningen (1989:216) om kemikalieavgifter som tillsammans finans- ierarKemikalieinspektionensverksamhet.Kemikalieavgifter tas ut som årsavgift och produktavgift och betalas av den som har anmält produkter till produktregistret. För bekämp- ningsmedel betalas också ansökningsavgifter. /95 uppgick avgifterna till sammanlagt , varav för bekämpningsmedel. 1994/95 var motsvarande belopp 54,6 respektive 12. Enligt lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel skall skatt erläggas med för varje helt kilogram verksam beståndsdel i ett bekämpningsmedel. För bekämp- ningsmedel är det troligt att de ekonomiska styrmedlen avgifterna och skatten medverkat till att påverka använd- ningen. Däremot är det betydligt svårare att utläsa att kemikalieavgifterna haft någon inverkan på användningen av kemikalier. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 65 Till de informativa styrmedlen inom kemikalieområdet kan räknas olika former av information som är avsedd att påverka användning och hantering av kemikalier. Sådan informations- verksamhet bedrivs av myndigheter men också av bransch- och miljöorganisationer samt företag. Liksom för styrmedel i allmänhet gäller också för de informativa att de används i kombination med andra styrmedel. Olika typer av informationsinsatser är exempel- vis en förutsättning för efterlevnad av lagstiftningen. Statsmakterna har i olika sammanhang betonat den be- tydelse som informationsinsatser har för kemikaliearbetet och för miljöarbetet. En del av begränsningsarbetet har bedrivits i samverkan mellan myndigheter och respektive bransch varvid s.k. överenskommelser har slutits. Det förekommer också samarbete mellan miljöorganisationer och branschorganisa- tioner. Som exempel härpå kan nämnas samarbetet mellan dagligvaruhandeln och om Bra Miljöval. Olika former av miljömärkning kan också sägas höra till de informativa styrmedlen, medan standardi- sering och miljöstyrning ligger närmare lagstiftningen, men ändå sköts av privaträttsliga organisationer. Standardisering förväntas få en ökad betydelse som ett komplement till lagstiftningen även inom kemikalieområdet. har standardisering inom kemikalieområdet mest gällt analysmetodik för kemiska ämnen samt utformning av teknisk utrustning för att motverka emissioner på arbets- platser. Inom i , SIS, har inrättats en policygrupp för miljöfrågor som skall bevaka att 66 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 miljöfrågor beaktas vid standardisering samt initiera egna standardiseringsprojekt. ISO 14 000-serien av miljöledningsstandarder är den internationella standardiseringsorganisationen (Inter- national Organization for Standardization) standarder för miljöledningssystem. Fem av ett tjugutal planerade in- ternationella standarder har färdigställts, medan resterande beräknas kunna färdigställas inom de närmast åren. De behandlar frågor om miljöorganisation och arbetsformer (ISO 14 001 och ISO 14 004), miljörevision (SIO 14 010 - 14 012), miljöprestanda, livscykelanalyser och miljömärk- ning. Det yttersta syftet med systemet är att åstadkomma "ständig förbättring" av miljöarbetet inom ett företag eller en organisation. En certifieringsprocedur har byggts upp kring ISO 14 001 (miljöledningssystemet) och ISO 14 012 (kvalifi- kationskrav för miljörevisorer). Ett system med liknande syfte är det s.k. EMAS-systemet (Eco-Management and Audit Scheme, EMAS), som bygger på en EU-förordning. - ett aktiebolag med staten, och som ägare - har regeringens uppdrag att informera om systemet och registrera de industrianläggningar som uppfyller kraven. Det är alltså möjligt att certifiera ett företag eller delar därav enligt ISO 14 001 och/eller registrera en industrian- läggning enligt EMAS. Styrelsen för ackreditering och kontroll (SWEDAC) ackrediterar certifieringsorgan (ISO) eller miljökontrollanter (EMAS), som avgör om företaget eller organisationen uppfyller de krav som ställts i de nämnda systemen. har redan bortemot ett 100-tal industrianlägg- ningar eller företag i utnyttjat möjligheten att förbättra det interna miljöarbetet så att man klarar kraven, trots att inget av systemen blev tillgängliga förrän . Internationellt är intresset också stort för båda dessa system, vilket också innebär en form av internationell harmonisering av nivån på miljöarbetet internt i industriför- etagen. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 67 Delvis samma syfte har Internationella Handelskamma- rens (ICC) miljöprogram för hållbar utveckling (Business Charter for Sustainable Development) och kemiindustrins internationella program för säkerhet, hälsa och miljö - Ansvar och Omsorg. Kemiindustrins program har fått en allt större betydelse. Företag som anslutit sig till programmet utfäster sig att kontinuerligt arbeta för förbättringar på områdena säkerhet, hälsa och miljö. Programmet innehåller tio punkter, där det bl.a. står att företagen skall ha en skriven policy för säkerhet, hälsa och miljö. Företagen skall också vara öppna och ge omvärlden insyn i verksamheten. De skall vidare snabbt informera när något inträffar samt hålla en aktiv dialog med myndigheter, kunder och underleverantörer. Företagen skall regelbundet genomföra utvärderingar av säkerhet, hälsa och miljö och minimera risker förknippade med produktionen och produkterna. beslutade om en gemensam nordisk miljömärkning. inrättades den svenska Miljömärkningsstyrelsen inom Standardiseringskommissio- nen och miljömärkning infördes. I den svenska styrelsen ingår representanter för , Grossistför- bundet, Kemikalieinspektionen, , , , , , , och en av regeringen utsedd ordförande. Systemet är frivilligt. Producenter och importörer ansöker om att få använda märket Svanen och får mot ersättning produkterna granskade och licensierade för märkning. Det svenska systemet har huvudsakligen finansierats med statsanslag. Kontorsprodukter är ett viktigt område för Svanmärkning. Gemensamt för EU-länderna finns också en officiell miljömärkning och ett miljömärke EU-blomman. SIS Miljö- märkning har också hand om märkning med EU-blomman, som går till på ungefär samma som Svan-märkning. 68 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 ställs upp miljökrav som produkterna via tester och miljök- rav måste visa att de klarar. Även funktionskrav ställs på produkterna. finns EU:s miljömärke endast på färger och tvättmaskiner. driver tillsammans med ICA, och Bra Miljövalmärkning med symbolen Falken. Denna märkning är s. k. positiv märkning, som får användas på produkter som anses bra från hälso- och miljösynpunkt. Inom EU har i diskussionsunderlag tanken på att låta en fristående organisation sköta miljömärkningen förts fram. Utgångspunkten för urvalet av produkter för märkning skulle då vara vilken miljöpåverkan de har, t.ex. för väx- thuseffekten, på uttunningen av ozonskiktet, försurningen och förbrukningen av naturresurser. Något sammanhållet förslag föreligger dock inte. Bland annat är relationerna mellan EU:s märkningssystem och de nationella miljömärk- ningssystemen oklara. 2.2.10 deltagande i det internationella kemika- liearbetet deltar i internationellt miljösamarbete som rör kemikalieområdet inom ramen för främst Nordiska minis- terrådet, , FN och EU samt inom speciellt inrättade konventioner och bilaterala överenskommelser. Nordiska ministerrådets kemikaliearbete bedrivs främst under ämbetsmannakommittén för miljövård och till en mindre del under ämbetsmannakommittén för arbets- marknads- och arbetsmiljöpolitik. Arbetet inriktas på att bidra till gemensamma nordiska utgångspunkter för arbetet inom andra internationella fora. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 69 I nordiska kemikaliegruppen, som är en permanent grupp under ämbetsmannakommittén för miljövårdsfrågor bedrivs ett omfattande arbete med utvärdering av kemikali- ers hälso- och miljöfarliga egenskaper, utveckling av kriterier och testmetoder t.ex. för riskbedömning både beträffande allmänkemikalier och bekämpningsmedel (kemiska och biologiska) samt riskbegränsning. I luft- och havgruppen är kemikaliearbetet inriktat mot persistenta organiska ämnen och tungmetaller. Enligt det nordiska samarbetsprogrammet på arbets- miljöområdet är målsättningen bl. a. att förbättra lagstift- ningens kvalitet och att harmonisera lagstiftningen i den mån det är ändamålsenligt. Ett av områdena för samord- ningsinsatser är föreskrifter rörande kemiska och mikrobio- logiska arbetsmiljöfaktorer. Kemikaliearbetet inom ramen för har syftat till att få kunskaper om kemikaliers hälso- och miljöfarliga egenska- per, metoder för utredning och bedömning. har det också inriktats på att utveckla strategier för riskhantering. Svenska myndigheter anser ( i t.ex. Gemen- sam strategi för kemikalieområdet) att särskilt stora insatser bör göras för samarbetet rörande kunskapsuppbyggnad för gamla kemikalier, särskilt högvolymkemikalier, och för riskreduktion inklusive begränsning av kemikalieanvänd- ning. presenterade en översyn av det svenska miljöarbetet Environmental Performance Reviews - . Översynen hade gjorts som ett led i arbetet med att se över miljöarbete i stort. I rapporten om det svenska miljöarbetet behandlas även det svenska kemikaliearbetet. betecknas i -- rapporten som en föregångare inom kemikaliearbetet. Härvid betonas tillämpningen av försiktighets- och sub- stitutionsprincipen, de särskilda programmen för riskbe- gränsning och den vikt som fästs vid företagens roll i kemikaliearbetet. 70 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 I lämnas också vissa förslag till för- bättringar. För kemikaliearbetet behövs enligt rapporten en metod för att prioritera åtgärder vid arbete med riskbe- gränsning. Vidare behöver formerna för rapportering till produktregistret utvärderas i syfte att se till att registret även fortsättningsvis skall kunna användas för överblick och tillsyn. FN:s arbete med kemikaliekontroll bedrivs huvudsakligen inom miljöprogrammet , som för ett internationellt register över potentiellt giftiga kemikalier, IRPTC. har vidare utarbetat Guidelines - riktlinjer för information om kemikalier i internationell handel med tillägget Prior Informed Consent, PIC-proceduren som innebär att ingen export av förbjuden eller hårt reglerad kemisk produkt får äga rum innan importlandet lämnat sitt tillstånd. Det bedrivs också kemikaliearbete inom bl. a. världshäl- soorganisationenWHO,internationellaarbetsorganisationen , det för ,WHO och gemensamma kemikali- eprogrammet IPCS och inom FN:s livsmedels- och jord- bruksorganisation . Till finns knutet ett informationscentrum, CIS. Dess uppgift är att genom så kallade CIS- centraler i ett 70-tal länder samla in informationsmaterial som rör arbetsmiljön samt översätta och systematisera detta. Genom CIS kan man erhålla referat och informationsskrifter samt göra littera- tursökningar m.m. om aktuella ämnen. I handlingsprogrammet från om miljö- och utveckling i behandlas kemikaliefrågorna i huvudsak i det 19:e kapitlet. Ett omfat- tande program för den globala kemikaliekontrollen fram 00 och in i nästa århundrade sammanfattas i sex programområden. Kemikalier behandlas även i andra kapitel av , t.ex. de som behandlar avfallsfrågor och transporter. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 71 Efter förslag i samband med bl. a. bildades ett mellanstatligt konsultativt forum för kemikalie- frågor, IFCS, vid en konferens om kemikaliesäkerhet som hölls i . Forumarbetet rör implementering- en av kapitel 19 i i specificerades mål och aktiviteter för implementeringen inom kemikaliekontrollens sex programområdena. Ordfö- randeskapet för IFCS 1994- 1997 ligger i . Inom EU bereds kemikaliefrågor särskilt inom generaldirek- toraten för miljö, kärnkraftsäkerhet och civilskydd (DG XI), sysselsättning, arbetsmarknads- och socialpolitik (DG V) och för vetenskap, forskning och utveckling (DG XII). Frågor om transporter av farligt gods bereds inom transportdirektoratet (DG VII). EU:s kemikaliearbete drivs också genom en europeisk kemikaliebyrå, en miljöbyrå och en arbetsmil- jöbyrå. Representanter för deltar i ett stort antal expertgrupper och kommittéer rörande kemikaliefrågor. Inför och inträdet i EU har de svenska reglerna om kemikaliekontroll anpassats till EG-reglerna, utom vad gäller tidsbegränsade undantag i medlemsavtalet. I årsredovisningen /95 lämnade Kemikalieinspek- tionen sin bedömning av EU- anpassningen. Inspektionen menade att denna sammantaget, med undantagen i med- lemskapsavtalet, inneburit en i flera avseenden utbyggd och förstärkt kemikaliekontroll i . Följande exempel härpå nämndes: *Det finns krav på förhandsanmälan av nya kemiska ämnen och vi deltar i EG:s system för förhandskontroll. *Inspektionen deltar nu i EG:s program för kunskap- suppbyggnad och riskminskning avseende existerande ämnen. *I har en del nya begränsningar av kemikalier införts. *har begränsat möjligheterna att exportera kemikalier som är förbjudna eller starkt begränsade. 72 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 *Utvecklingen av klassificerings- och märkningssystemet är snabbare och effektivare. *Samarbetet och arbetsfördelningen med andra med- lemsländer har generellt gagnat kemikaliearbetet i . Svenska myndigheter deltar ofta i likartade aktiviteter inom två eller flera av organisationerna, exempelvis beträffande riskreduktionsprogram. utvecklar ett riskreduktions- program, och behandlar riskreduktion i ett av sina programområden. Inom ramen för EU och Helsing- forskommisionen bedrivs begränsningsarbete. Utvärdering av kemikaliers egenskaper är ett annat exempel på arbete som bedrivs i de flesta internationella fora. Harmoniseringsarbete beträffande transport av kemika- lier bedrivs inom såväl FN,som EU. En fråga som särskilt vinnlagt sig om att driva i det internationel- la samarbetet är substitutionsprincipens tillämpning. Detta gäller bl. a. utarbetandet av EG-direktivet om biocider. Strategi för det internationella kemikaliearbetet redovisade Kemikalieinspektionen, Naturvårds- verket och Arbetarskyddsstyrelsen en gemensam strategi för det svenska agerandet i kemikaliefrågor. Strategin baserar sig enligt de tre myndigheterna på kemikaliekontrollens grundsyfte att minska riskerna för skador på människor och miljö av kemiska ämnen, produkter och varor. Den skall ses som en vidareutveckling av den gemensamma strategi för kemikalieområdet som samma myndigheter utarbetade . Målsättningen att skall bidra till att miljökrav skärps på viktiga områden och att svensk arbetsmiljöpolitik får genomslag bör enligt strategin genomsyra internationella kemikaliearbete. Härvid krävs enligt de tre myndigheterna: SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 73 *aktivt svenskt deltagande från svensk sida i kemikalie- arbetet *samordnad nationell kemikaliekontroll med tydliga prioriteringar av arbetet liksom en markerad arbetsfördel- ning *klara rollfördelningar dels mellan regeringskansli och myndigheter och dels mellan berörda myndigheter *förmåga att bilda och upprätthålla strategiska allianser med andra stater och organisationer *förhandlare och experter som kan företräda på ett relevant sätt. Med utgångspunkt i ovanstående krav redovisas i strategin hur skall driva på användningen av de grund- läggande principerna för kemikaliekontrollen och av den allmänna principen att förorenaren skall betala. Centrala åtgärder för att upprätta strategier för en myndighets- gemensam internationell verksamhetsplan på kemikalieom- rådet sammanfattas i tre punkter: