sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Det borde inte vara möjligt för DI att begränsa tidningars eller radioföretags tillgång till redan publicerat material utan mycket starka skäl och med hänsyn till de pressetiska reglerna och den höga etiska standard som den svenska pressen i huvudsak har kan det inte anses motiverat att av integritetsskäl låta DI utöva tillsyn. De datoriserade klipparkiven borde därför enligt utredningen uttryckligen undantas från Konflikt mellan datalagen... datalagens tillämpningsområde i den mån de används i tidningarnas Som skäl för att undanta klipparkiven från datalagens tillämpnings- område också till den del de har andra ändamål än att användas i den publicistiska verksamheten anförde utredningen bl.a. följande (s. 145): "Det avg örande sk älet är att datasamlingarna endast inneh åller ett återgivande av tryckta skrifter, som allm änheten rimligen b ör ha rätt att ta del av. Det är svårt att t änka sig en ordning som inneb är att det ytterst skall vara Datainspektionen som genom villkor kan best ämma vilken tillg ång allm änheten skall ha till tryckta skrifter". Fem ledamöter i utredningen ansåg att den enskildes intresse av integritetsskydd borde väga tyngre i fråga om klipparkiven och att dessa inte skulle undantas från datalagens tillämpningsområde till den del de har annat ändamål än att användas i tidningens publicistiska verksamhet (a. bet. s.471 f). En av utredningens experter ansåg att inga undantag skulle göras från datalagen för klipparkiven (a. bet. s. 510 f). Av denna punkt följer att datalagen enligt utredningen inte gäller för behandling av sådana personuppgifter som enbart förekommer som biblioteksinformation eller i form av lexikaliska uppgifter och liknande. Det avgörande är enligt utredningen att endast sökningar är möjliga. Om andra bearbetningar än sökningar är möjliga är undantaget inte tillämpligt. Undantaget i denna punkt tar sikte på sådan behandling som görs i syfte att producera löpande text, alltså vanlig ordbehandling. Som exempel nämner utredningen bl.a. produktion av beslut, brev, uppsatser, skrivelser och skönlitteratur. Enligt utredningen motiveras undantaget av att ordbehandling inte kan anses medföra några risker för den personliga integriteten varför det saknas anledning att låta sådan behandling omfattas av datalagen. Som framgår av 6 § i förslaget till ny datalag stannade datalagsut- redningen i sitt slutbetänkande för att inte föreslå något uttryckligt undantag från datalagens tillämpningsområde för alla s.k. källregister . Med källregister avsåg utredningen register som är direkt avsedda som ett stöd för den journalistiska verksamheten, programverksamheten etc. (a. bet. s. 135). Som exempel på källregister nämnde utredningen register över meddelare (jämför förslag till ny datalag 6 § 2) och personrelaterade register över inkomna telegram. Utredningen angav också att klipparkiv är att anse som källregister när det används i den publicistiska verksamheten (jämför förslag till ny datalag 6 § 3). 272 Konflikt mellan datalagen... Datasamlingar som närmast kan betecknas som litteratur- eller biblioteksregister ansåg utredningen emellertid inte som källregister. Enligt utredningen skulle inte heller material som en journalist samlar in som underlag för en planerad artikel anses som ett källregister (a. bet. s. 139). I sitt delbetänkande hade utredningen föreslagit att även andra käll- register än sådana som innehöll uppgifter om anonymitetsskyddade personer skulle undantas uttryckligen från datalagens tillämpnings- område. Tanken bakom förslaget i delbetänkandet var att DI:s tillsyn kunde verka väsentligt försvårande för framställningen av grundlagsskyddade yttranden och därmed komma i konflikt med TF:s och YGL:s förbud mot hindrande åtgärder. I slutbetänkandet underströk utredningen att det förhållandet att något uttryckligt undantag från datalagens tillämpningsområde för käll- registren inte föreslogs inte innebar att DI får utöva sin tillsyn på sådant sätt att förbudet i TF och YGL mot hindrande åtgärder överträds (a. bet. s. 140 f). Fyra ledamöter i utredningen ansåg att 6 § i förslaget till ny datalag i slutbetänkandet var för snävt utformat eftersom bestämmelsen inte omfattade sådant material som samlas in för att det skall ingå i eller ligga till grund för yttranden som skyddas av TF eller YGL. De föreslog följande lydelse av 6 § 1 (a. bet. s. 474): "Denna lag g äller inte vid behandling av personuppgifter, om ändamålet med behandlingen är att behandlingen eller uppgifterna 1. skall anv ändas för framst ällning av tryckta skrifter eller yttranden som avses i yttrandefrihetsgrundlagen ." Dessa ledamöter ansåg alltså att sådant insamlat material borde uttryckligen undantas från den nya datalagens tillämpningsområde. Huruvida detta innebär att reservanterna och majoriteten hade olika uppfattning i fråga om räckvidden av TF:s och YGL:s förbud mot censur och hindrande åtgärder är oklart. 8.6Beslut av regeringen och Datainspektionen rörande normkonflikten Datainspektionen och regeringen har prövat ett antal ärenden som rört frågan om normkonflikten mellan datalagen och TF:s eller YGL:s förbud mot hindrande åtgärder vid produktion av grundlagsskyddade framställningar med hjälp av datorer. När det gäller tidningars och andra medieföretags datoriserade arkiv ("klipparkiv") ansåg regeringen före YGL:s ikraftträdande att någon konflikt mellan TF och datalagen ej förelåg (se Pressens Bild-ärendet nedan). Efter YGL:s ikraftträdande kan sådana arkiv omfattas av 1 kap. Konflikt mellan datalagen... 9 § YGL. I sådana fall innebär grundlagens förbud mot hindrande åtgärder att krav på tillstånd enligt datalagen ej kan uppställas (se t.ex. ärendet angående TT-nyhetsbanken nedan). Vad gäller s.k. produktionsregister har regeringen i ärendet rörande . fastslagit att om ett enligt datalagen tillståndspliktigt personregister, inrättas, förs och står i tekniskt samband med sättnings- och tryckningsprocessen, dvs. används som ett direkt tekniskt hjälpmedel för att framställa en tryckt skrift, så omfattas detta register av förbudet mot hindrande åtgärder. Efter detta beslut synes Datainspektionen regelmässigt ha avvisat ansökningar om tillstånd enligt datalagen när registret skall utgöra underlag för framställning av en tryckt skrift med hänvisning till att regeringsbe- slutet innebär att TF tar över datalagen och att krav på tillstånd enligt datalagen sålunda inte får uppställas. I det följande redovisas vissa beslut av regeringen och Datainspek- tionen som behandlar normkonflikten mellan TF och YGL å ena sidan och datalagen å andra sidan. Regeringens beslut , dnr. 89-1185 ang ående överklagande av i ett ärende enligt datalagen. Genom ett beslut lämnade (i fortsättningen benämnt bolaget) tillstånd enligt datalagen att inrätta och föra personregistret "DN/X textdatabas". Ändamålet med registret skulle vara att för Dagens Nyheters, och Stans publicistiska verksamhet ge upplysning om innehållet i artiklar som publicerats i dessa tidningar. Tidningarna skulle ha terminalåtkomst till registret. Registret skulle innehålla artiklarna i fulltext och sökning skulle vara möjlig på i princip alla ord i artiklarna och på särskilda ämnes- och nyckelord. Registret skulle efterhand ersätta bolagets klipparkiv. Tillståndet förenades med föreskrifter av vilka följande fyra var aktuella i regeringsärendet. När uppgifter i registret var sådana att de normalt skulle föranleda åtgärd som avses i 8 eller 9 § datalagen, dvs. rättelse, ändring, uteslutning eller komplettering, skulle enligt föreskrift nr. 3 en notering göras i registret på ett sådant sätt att texten inte kunde återanvändas utan att förhållandet uppmärksammades. Enligt föreskrift nr 5 fick uppgifterna förflutit från publiceringen inte vara sökbara på annat sätt än genom datum för publiceringen. nr 6 angav att rikstäckande massmedium minst en gång skulle lämna en redogörelse för registrets innehåll och ändamål av vilken skulle framgå att sådana känsliga uppgifter som anges i 4 § datalagen ingick i registret. Enligt föreskrift nr 8 skulle en behandlingshistorik (logg) föras över åtgärder som vidtagits med registret. 274 Konflikt mellan datalagen... framgå tidpunkten för åtgärden samt vem som utfört eller beordrat den. Historiken skulle kontrolleras stickprovsvis och sparas . Bolaget yrkade att föreskrift nr 3 skulle ändras så att skyldigheten att införa rättelsenoteringar begränsades till vad som följer av TF och de pressetiska reglerna, att föreskrift nr 5 skulle undanröjas eftersom den innebar en begränsning av tidningarnas möjligheter att tillgodose allmänhetens behov av bred och korrekt information och att föreskrift nr 8 skulle ändras så att det klart framgick att den endast avsåg en förteckning över vilka som använt registret och förbrukad tid i databasen. Bolaget påpekade också att föreskrift nr 6 var oklar eftersom mottagaren av informationen felaktigt kunde få uppfattningen att bolaget särskilt registrerat sådana känsliga uppgifter som avses i 4 § datalagen och att det inte endast var fråga om lagring av redan publicerat material. Till utveckling av överklagandet anförde bolaget bl.a. att några i förväg uppställda hinder för spridning av uppgifter inte är tillåtna när det gäller det redaktionella innehållet i tidningar och att det dittills antagits att denna princip gäller oavsett i vilken form och spridning sker. Bolaget anförde också att det regelsystem som gäller för publicistisk verksamhet hade rubbats genom ställnings- tagandet att datalagring av tidningars innehåll innebär att arkivet är att anse som ett personregister om sökning kan ske på personnamn och att TF, de pressetiska reglerna och tidningarnas innehåll skulle utgöra utgångspunkten vid bedömningen av hur 4, 8 och 9 §§ datalagen skulle tillämpas beträffande tidningsarkiv. Datainspektionen föreslog i yttrande över överklagandet att föreskrift nr 8 skulle kompletteras på visst sätt och avstyrkte bifall till detta i övrigt. Inspektionen anförde att det integritetsskydd som datalagen skall garantera den enskilde inte kan tillgodoses genom TF och de pressetiska reglerna. Inspektionen framhöll dock att dessa regler och det allmänintresse som låg i att registret skulle användas för publicis- tisk verksamhet utgjort sådana skäl som gjort det möjligt för in- spektionen att över huvud taget meddela tillstånd för registreringen. Inspektionen uppgav vidare att tillståndsbeslutet enbart gällde användningen av de på ADB-medium arkiverade tidningarna och att ställning sålunda inte tagits till användningen av ADB-teknik som hjälpmedel vid produktion och publicering av tidningarna. I ett yttrande till regeringen tillstyrkte JK den av Datainspektionen föreslagna ändringen av föreskrift nr 8 och avstyrkte i övrigt bifall till överklagandet. Enligt JK innebar Datainspektionens beslut enbart ett ställningstagande i fråga om ett arkivregister och kunde därför inte anses träda för när. hävdade i ett yttrande att Datainspektionens beslut stred mot TF och borde upphävas i över- klagade delar. Konflikt mellan datalagen... Regeringen lämnade ändringsyrkandet beträffande föreskrift nr 3 utan bifall men biföll yrkandet beträffande föreskrifterna nr 5 och 8. Regeringen anförde i beslutet bl.a. följande: "Registret skall utg öra ett arkiv över artiklar som varit publicerade i vissa tidningar och kommer inte att anv ändas som ett direkt tekniskt hj älpmedel i sj älva fram- ställningen av tidningarna. Registret är således n ågot annat än vad som skulle kunna betecknas som ett produktionsregister, som tid- ningarna anv änder före eller vid tryckningen. N ågon konflikt aktualise- ras därför inte mellan TF och datalagen i fr åga om register av denna karaktär. En annan sak är att det finns anledning till s ärskild varsamhet med restriktioner fr ån det allm ännas sida i fr åga om personregister som har betydelse f ör utövandet av de grundl äggande fri- och r ättigheterna, t.ex. Beträffande integritetsskyddet anförde regeringen bl.a. att det integritetsskydd som lagstiftaren har avsett att ge den enskilde genom datalagen bara i begränsad mån motsvaras av det som TF och de pressetiska reglerna kunde anses innebära. Beträffande föreskrift nr 5 anförde regeringen bl.a. att den innebar att arkivet i viktiga avseenden inte kunde användas i enlighet med syftet med det och att föreskriften också fick vissa effekter som inte framstod som motiverade av integritetsskäl varför den borde undanröjas. Ovan refererade regeringsbeslut gällde alltså ett register som inte användes som ett direkt teknisk hjälpmedel vid produktionen av tidningarna och beslutet gavs före YGL:s ikraftträdande. Nedanstående beslut gällde däremot ett register som användes som ett direkt tekniskt hjälpmedel vid framställningen av en bok. Regeringens beslut , dnr. 93-3260 ang ående . ans ökan om tillst ånd att inr ätta och f öra personregistret "Yttrandefrihetstext". ansökte . hos DI om tillstånd att inrätta och föra personregistret "Yttrandefrihetstext". Ändamålet med registret uppgavs vara att han skulle skriva en bok, att texten skulle skrivas in i en persondator och lagras, redigeras och bearbetas i övrigt med ett ordbehandlingsprogram. Alla personer som kunde bli omnämnda i en text om tryckfrihet kunde komma att registreras, t.ex. författare, meddelare och debattörer. Uppgifter om enskildas hälsa, begångna brott, klandervärda leverne, sexuella preferenser m.m. kunde komma att registreras. Uppgifterna skulle bearbetas på alla sätt som ett modernt ordbehandlingsprogram medger. När texten färdigställts skulle den överlämnas via diskett eller ledning till ett boktryckeri. Uppgifterna skulle aldrig förstöras utan texten skulle sparas för att kunna förnyas så att boken kunde ges ut i nya upplagor. En första upplaga gavs ut . 276 Konflikt mellan datalagen... Datainspektionen ansåg att registret utgjorde ett personregister i datalagens mening och att det innehöll sådana känsliga personuppgifter som enligt 4 § datalagen får registreras endast om särskilda respektive synnerliga skäl föreligger. Inspektionen angav vidare att registret från integritetssynpunkt inte kunde inrättas och föras utan begränsningar men att några rimliga avgränsningar för användningen av registret inte kunde göras utan att användningen för det avsedda ändamålet omöjliggjordes eller åtminstone starkt försvårades. Inspektionen avslog därför ansökan om tillstånd. . överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas i sin helhet. Som grund för yrkandet anförde han i huvudsak att beslutet stred mot grundlag eftersom hela den process genom vilken tryckta skrifter skapas och når publik (författarens insamlande av material, skrivande, tryckande och spridande) är skyddat från myndigheters hindrande åtgärder enligt tryckfrihetsförordningen. JK yttrade sig över överklagandet och förordade att DI:s beslut skulle undanröjas. JK anförde att registret närmast framstod som vad menade med ett produktionsregister och att det syntes ha varit avsett att ligga till grund för sättningen av den text som skulle tryckas. JK anförde också att registret antagligen även utgjort en samling av material som författaren avsett att använda men att användningen av ADB i vart fall varit ett sätt att underlätta tryckpro- cessen och hålla nere kostnaderna för framställningen av skriften. JK anförde slutligen som sin mening att det var klart att varken ett beslut om ingripande föreskrifter i fråga om ett produktionsregister eller ett förbud mot ett sådant register kunde förenas med TF, förstådd mot bakgrund av grundlagens ändamål, och att krav på tillstånd att föra det aktuella registret över huvud taget inte framstod som väl förenligt med TF. Regeringen anförde i sitt beslut bl.a. följande: "I den m ån som ett enligt datalagen tillst åndspliktigt personregister inr ättas, förs och st år i tekniskt samband med s ättnings- och tryckningsprocessen, dvs. används som ett direkt tekniskt hj älpmedel f ör att framst älla en tryckt skrift, är det utan tvekan s å att förbudet mot hindrande åtgärder i TF gäller detta register". Regeringen fann att det i ärendet inte framkommit annat än att arbetet med att ställa samman och sätta upp texten till boken haft ett sådant tekniskt samband med sättnings- och tryckningsprocessen och att det inte förekommit något som gav anledning anta att registret skulle användas i annat syfte än som ett direkt tekniskt hjälpmedel för framställning av nya böcker. Regeringen ansåg därför att det inte krävdes något tillstånd enligt datalagen för registret "Yttrandefrihetstext" och att Datainspektionen alltså inte bort pröva ansökan om tillstånd. Regeringen undanröjde därför inspektionens Konflikt mellan datalagen... beslut och avvisade . ansökan om tillstånd enligt datalagen att inrätta och föra registret. Regeringen har även meddelat beslut som gäller skydd mot hindrande åtgärder för personregister som omfattas av 1 kap. 9 § YGL. Nedanstående beslut är exempel på detta. Regeringens beslut , Ju94/140, ang ående Tidningarnas Telegrambyr å Aktiebolags (TT) överklagande i ärende enligt datala- gen. Ärendet gällde personregistret "TT Nyhetsbanken" som fördes av TT och innehöll TT-telegram. Uppgifter kunde hämtas från registret av utomstående abonnenter och en viktig abonnentgrupp uppgavs vara massmedieföretag som för produktion av bl.a. bakgrundstexter förlitade sig på registret. Regeringen ansåg att TT Nyhetsbanken var ett sådant register som avses i 1 kap. 9 § YGL på vilket grundlagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas. Regeringen ansåg också att det med hänsyn till skyddet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL och till att det i YGL inte finns stöd för ett tillståndskrav för personregister inte krävdes tillstånd enligt datalagen för personregistret Nyhets- banken. Regeringen ansåg alltså att registret omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder. Med hänvisning till detta beslut gjorde Datainspektionen samma be- dömning i sitt beslut , dnr 4088-96, rörande Pressurklipp AB:s datorapplikation för massmediabevakning kallad Media Notes. Datainspektionen ansåg alltså att Media Notes omfattades av samma regler i YGL och att tillstånd enligt datalagen således inte krävdes för registret. Efter regeringens beslut angående personregistret Yttrandefrihetstext har Datainspektionen meddelat en rad beslut där tillståndskravet enligt datalagen prövats mot förbudet mot censur och hindrande åtgärder i TF och YGL. Här ges en översikt över några av besluten. Datainspektionens beslut , dnr 3460-94, ang ående Posten Kredit Aktiebolags ans ökan om tillst ånd att inr ätta och f öra personre- gistret "BoListan". Sökanden uppgav att ändamålet med registret var att sammanställa uppgifter om i dagspressen utannonserade bostadsrättslägenheter, med bl.a. angivande av namn på mäklare och privatpersoner, i syfte att ge ut en tryckt skrift enligt definitionen i 1 kap. 5 § TF. Datainspektionen ansåg att registret var tillståndspliktigt enligt datalagen men att någon prövning av tillståndsplikten inte fick ske varför ansökan avvisades. Inspektionen skrev: "Regeringen har i ett 278 Konflikt mellan datalagen... avgjort uttalat att tillst mot det i kap 2 § angivna f örbudet mot hindrande åtgärder inf ör tryckning, utgivning och spridning av en tryckt skrift. Vid en normkonflikt mellan grundlag (TF) och vanlig lag (datalagen) tar grundlag över vanlig lag. N ågon pr övning av tillst åndsplikten enligt datalagen f år sålunda inte ske. Ans ökan skall d ärför avvisas." Datainspektionen ansåg alltså att registret omfattades av TF:s förbud mot censur och hindrande åtgärder. Datainspektionens beslut , dnr. 5936-94 och beslut 1994-12- 02, dnr. 6300-94, ang ående Mediabyr å Aktiebolags ans ökning- ar om tillst ånd att inr ätta och f öra tillst åndspliktigt personregister enligt datalagen. Ändamålet med registren angavs vara "sammanställning av olika kommuners näringsliv i katalogform" och som utdata angavs "sam- manställning i katalogform över företag med kontaktperson". Som medium angavs "katalog" respektive "katalog och databas". Datainspektionen avvisade ansökningarna och angav som skäl följande: "Datainspektionen finner att det register som ska inr ättas kommer att utg öra ett s ådant underlag f ör framst ällning av tryckt skrift som avses i 1 kap. 1 § tryckfrihetsf örordningen. Ans ökan ska d ärför avvisas." Datainspektionen ansåg alltså att registren omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder. Datainspektionens beslut , dnr. 4902-94, ang ående Västsvenska Protecs ans ökan om tillst ånd till personregistret "Sp ärrlis- ta för verktygs- och maskinuthyrningsbranschen". Som ändamål för registret uppgavs förebyggande av stölder och andra brott mot ingångna hyresavtal inom verktygs- och maskinuthyrningsbranschen. Personnummer, namn, adress m.m. skulle registreras beträffande personer som brutit mot ingångna hyresavtal och spärrlistor skulle lämnas till företag som lämnade uppgift till registret. Datainspektionen angav i beslutet att det framkommit under ärendets handläggning att spärrlistan skulle komma att utgöra en tryckt skrift enligt TF. Det angavs också att registret inte skulle användas för annat ändamål än som ett direkt tekniskt hjälpmedel för framställning av spärrlistan. Datainspektionen ansåg att registret omfattades av tillståndsplikt enligt datalagen men att det också omfattades av förbudet mot hindrande åtgärder i TF. Inspektionen avvisade därför ansökan. SOU 1997:49 Konflikt mellan datalagen... 279 Datainspektionens beslut , dnr. 7875-93, ang ående Handels- bolaget ans ökan om tillst ånd för personregistret "Svenska Dagbladets textarkiv". Ändamålet med registret angavs vara arkivering och återsökning av redaktionell text som publicerats i , av tidningens lay out-sidor och av hänvisningar till icke ADB-lagrade klipp från andra tidningar. Utdata skulle utgöras av kopior av artiklar, i förekommande fall med korrigerande tillägg, och skulle lämnas på papper, ADB-media, eller andra distributionsvägar. Registret skulle användas dels av tidningens egen redaktion och övriga massmedia, dels av allmänheten. Mot bakgrund av regeringens beslut angående "TT Nyhetsbanken" hävdade sökanden sedermera att Datainspektionen inte borde ta upp ansökan till prövning. Inspektionen fann att "Svenska Dagbladets textarkiv" var ett personregister i datalagens mening och att registret omfattades av 1 kap. 9 § YGL och förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § samma grundlag varför ansökan inte kunde upptas till prövning. Datainspek- tionen avvisade därför ansökan. Datainspektionens beslut , dnr. 6039-94, ang ående Projekt i Aktiebolags ans ökan om tillst ånd till personre- gistret "F öretags- och F öreningsregister". Ändamålet med registret angavs vara produktion av en företags- och föreningskatalog i . Namn, adress, telefon- och faxnummer m.m. skulle registreras för företag och föreningar och en katalog med uppgifterna skulle tryckas och delas ut till företag och hushåll i kommunen. Som utdata angavs också fakturor till den registrerade och listor och samtliga uppgifter till . Datainspektionen avvisade ansökan och angav som skäl för beslutet: "Datainspektionen konstaterar att registret är ett tillst åndpliktigt personregister i datalagens mening. S åvitt framg år av ans ökan skall registret endast anv ändas som ett direkt led f ör framst ällning av en tryckt skrift. Bolagets hantering i övrigt av registeruppgifter sker f ör kommunens r äkning. Bolaget är därvid endast servicebyr å. Regeringen har i ett beslut uttalat att tillst kravet enligt datalagen m åste prövas mot det i 1 kap. 2 förordningen (TF) angivna f örbudet mot hindrande tryckning, utgivning och spridning av en tryckt skrift. Vid en normkon- flikt tar TF s åsom grundlag över vanlig lag, i detta fall datalagen. Någon pr övning enligt datalagen f år således inte ske. Ans ökan skall därför avvisas." 280 Konflikt mellan datalagen... Datainspektionen ansåg alltså att registret omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder. Datainspektionens beslut , dnr.