sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Vissa juridiska bedömare anser att det endast bör vara de länder som aktivt röstat för direktivet som inte kan begagna sig av garantin, en sådan tolkning skulle naturligtvis vara till fördel för en ny med- lemsstat som . har i regeringskonferensen (IGC-förhandling-arna) förespråkat en ändrad formulering av "miljögarantin". Denna formulering skulle möjliggöra att medlemsländer kan införa strängare regler i efterhand samt att detta ska gälla oberoende av hur medlemslandet har röstat vid rättsaktens tillkomst. För en vidare diskussion i frågorna se bilaga 11 från . Den enda egentliga domstolspraxis som utvecklats på området kom till vid det så kallade pentaklorfenolfallet (se nedan). 118 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet SOU 1997:84 Pentaklorfenolfallet (Mål C-41/93 mot Kommissionen) gällde strängare tyska regler för pentaklorfenol än de som kom till i PCP-direktivet. Kommissionen godkände de tyska reglernas enlighet med kraven i artikel 100a.4, "miljögarantin". anmälde kommissionen till domstolen och menade att anmälan om nationella regler till kommissionen inte tillräckligt klart uttalat på vilka grunder de Tyska reglerna varit icke-dis- kriminerande. Domstolen avgjorde målet på formell grund och menade att kommissionens beslut inte uppfyllde kraven i artikel 190 i fördraget angående redogörelse för skälen att vidta en åtgärd och att godkännandet därför skulle ogiltigförklaras på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Någon större klarhet i hur "miljögarantin" ska tillämpas skapades inte genom detta enda fall. uppfyllde de formella rekvisit, som enligt kommissionens tolkning, måste vara uppfyllda för att "miljögarantin" ska gälla: -Man hade röstat mot den gemensamma lagstiftningen om pentaklorfenol. -De nationella reglerna gällde innan direktivet infördes. -Reglerna var inte godtyckligt diskriminerande mot importvaror. Domstolens dom rörande kommissionens godkännande kan tolkas som att "miljögarantin" i vart fall inte "garante- rar" medlemsstaterna en permanent eller automatisk rätt att införa strängare miljökrav än de gemensamma, vilket varit en vanlig uppfattning. Vidare fastslogs i domen att med- lemsstaten måste visa varför den verkligen behöver an- vända sig av strängare nationella regler än de regler som finns i EG-lagstiftningen. Man kan konstatera att det behövs ytterligare avgöranden från domstolen rörande de här frågorna för att skapa mer praxis kring "miljögarantin". SOU 1997:84 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet 119 Reglering genom krav på information om kemiska risker vid försäljning eller överlåtelse Även på detta område har förutsättningarna för nationell kemikaliepolitik kraftigt förändrats genom EU-medlemska- pet. Ämnes- (67/548/EG), preparat- (88/379/EG) och bekämpningsmedelsdirektiven (78/631/EG) som harmonise- rar medlemsstaternas krav på klassificering och märkning av kemikalier, grundar sig allihop på den harmoniserande artikeln 100a. Möjligheterna till nationella undantag är därför relativt små. fick enligt medlemsskapavtalet ett fyraårigt undantag för vår faroklass kallad "måttligt farliga" kemikalier som inte finns i EG-lagstiftningen. Att genom svenska lagar kräva ytterligare klassificering och märkning, utöver de krav som anges i direktiven, är svårt. En förutsättning för detta är att man kan peka på att det i råder andra förhållanden än i övriga EU. I fallet med information om kemiska risker vid import från eller export till tredje land finns det en möjlighet att ställa högre krav i än övriga länder. Orsaken till detta är att förordningen som reglerar denna information grundar sig på miljöartikeln 130s i . Artikeln anger att förordningen är av minimikaraktär, dvs. med- lemsländerna måste minst göra vad som anges i förord- ningen men det står dem fritt att införa strängare skyddsåt- gärder. Dessa skyddsåtgärder får dock ej strida mot för- draget eller andra EG-rättsliga principer, ett förhållande som utvecklas något nedan. Reglering av utsläpp och avfall Generellt brukar man säga att om ett medlemsland har strängare regler än EG på marknadsföring är det ett "problem" för utländska tillverkare, medan strängare utsläppsregler är ett "problem" för den inhemska industrin. Det finns ett antal direktiv, verksamma eller under utarbetande, som reglerar utsläppsnivåerna till luft och vatten. 120 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet SOU 1997:84 -direktiven om nya kommunala avfallsförbrännings- anläggningar, -direktiven om befintliga kommunala avfallsförbrän- ningsanläggningar, -direktivet om utsläpp från stora förbränningsanlägg- ningar, -lösningsmedelsdirektivet (VOC-direktivet), -direktivet om integrerad föroreningskontroll (IPPC- direktivet) och Det sistnämnda direktivet håller på att arbetas om för att täcka utsläpp till alla medier. Alla dessa direktiv har miljöhänsyn som huvudsyfte och är därmed baserade på artikel 130s (miljöpolitik, minimidirektiv). Detta gör att de är av minimikaraktär och det står medlemsstater- na fritt att införa mera långtgående lagstiftning. Åtgärderna måste dock vara "kompatibla" med fördraget i övrigt vilket innebär att kravet på fri rörlighet för varor, konkurrens- regler etc. måste följas vid införandet av nationella miljöreg- ler. På avfallsområdet finns två direktiv, ett om avfall och ett särskilt direktiv om farligt avfall. Båda dessa direktiv grundar sig på artikel 130s (miljöpolitik, minimidirektiv) och bör därför medge att medlemsstaterna vidtar ytterligare skyddsåtgärder. Generellt kan sägas att förutsättningarna för nationella regleringar på utsläpps och avfallsområdet har förändrats betydligt mindre än vad som är fallet med produktstan- dards. 4.2 Slutsatser om möjligheter till nationella kemikalieregleringar Artikel 36 och "miljögarantin" ger möjligheter till nationella regleringar Slutsatsen är att det finns möjligheter för medlemsstaterna att införa nationella kemikalielagar. SOU 1997:84 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet 121 området inte omfattas av gemenskapslagstiftning har medlemsstaterna rätt att, med hänvisning till de skäl som anges i artikel 36, införa nationella åtgärder. En förut- sättning är att åtgärderna inte är medel för godtycklig diskriminering eller innebär en förtäckt begränsning av handeln. I det fall åtgärderna begränsar handeln måste åtgärderna stå i proportion till det problem de avser att motverka. Om det aktuella området omfattas av gemenskapslagstift- ning, dvs är harmoniserat, och lagstiftningen har kommit till för att upprätta den inre marknaden, dvs rättsakten grundar sig på artikel 100a, finns det möjligheter att införa nationella åtgärder med hänvisning till den s.k. "miljögarantin" (art. 100a.4). Även här gäller att åtgärderna inte får vara god- tyckligt diskriminerande eller innebära förtäckta begräns- ningar av handeln. Det kan dock konstateras att det behövs mer domstolsparaxis kring frågan om hur "miljögarantin" ska tillämpas och vilken omfattning den har. Detta kan bara åstadkommas genom att medlemsländer prövar lagstift- ningens gränser. Om det aktuella området omfattas av gemenskaps- lagstiftning och har tillkommit av miljöskäl, dvs. rättsakten grundar sig på artikel 130s, har medlemsländerna rätt att införa strängare miljökrav än de gemensamma. Hur man går tillväga när man vill införa ett nationellt begränsningsförbud på harmoniserat område När man avser att införa nationella begränsningsförbud finns det ett antal frågeställningar som bör undersökas. Den första frågan som bör undersökas är om kemikalien, som man avser att begränsa, omfattas av gemenskapslagstiftning, dvs. om det är ett harmoniserat område. När det gäller försäljning och användning av kemikalier är det främst fyra rättsakter som det är viktiga att undersöka om kemikalien omfattas av. Det är begränsningsdirektivet, direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser, växt- 122 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet SOU 1997:84 skyddsmedelsdirektivet, biociddirektivet och förordningen om ozonnedbrytande ämnen. I begränsningsdirektivet tas följande kemikalier, med de angivna användningsområdena, upp. -PCB och PCT. -Kloreten som drivgas i aerosoler. -Tetraklormetan, tetrakloretylen och trikloretylen i lampor, askfat och prydnadsföremål. -Tris(2,3 dibrompropyl) fosfat som impregnering. -Bensen i leksaker. -PCT i termoplastiska material. -Tris (1-aziridinyl) fosfinoxid och polybromerade bifenyler som flamskyddsmedel. -3,3-dimetoxibenzidin i nyspulver. -Ammoniumpolysulfider i skämtartiklar. -Flyktiga estrar av bromacetat i tårgas. -Asbestfibern krokodolit förbjuds utom för tätningar, rör och kraftöverföringar. -Asbestfibrerna krysotil, amosit, antofyllit, aktinolit och tremolit förbjudna för viss anv. -2-naftylamin, 4-nitrodifenyl, 4-aminodifenyl och benzidin. -Blyföreningar bl.a. som färgpigment. -Arsenik-, kvicksilver- och tennföreningar bl.a. i båtskrovs färger. -Di-u-oxo-di-n-butylstanniohydroxiboran och dess ned brytningsprodukter. -Pentaklorfenol för all användning utom för träskyddsända mål. -Kadmium bl.a. som pigment i PVC. -Ugilec 141, Ugilec 121 och Ugilec 21 i kondensatorer, transformatorer och hydraulik. -DBBT som hydraulvätska. -Nickel i kontakt med hud. -Brandfarliga ämnen i aerosolbehållare. -De ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska bl.a. kreosot och vissa klorerade lösningsmedel. Det bör vidare undersökas om kemikalien kan anses vara ett bekämpningsmedel, för användning inom eller utanför jordbruket. Är så fallet kommer den, när direktiven trätt i SOU 1997:84 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet 123 full kraft, att omfattas av harmoniserad lagstiftningen i växtskyddsmedelsdirektivet eller biociddirektivet. Genom kravet på att alla ämnen som används i bekämpningsmedel måste finnas med på positivlistan, blir alla typer av be- kämpningsmedel harmoniserade. Inga andra bekämpnings- medel får finnas på den gemensamma marknaden. Möjlig- heter till undantag anges direkt i dessa direktiv. Tills vidare gäller dock direktivet om förbud av vissa bekämpningsme- delssubstanser (79/117/EG) som anger vilka bekämpnings- medel som är begränsade. Endast de angivna bekämnings- medlen i direktivet är harmoniserade. Kan kemikalien anses vara omfattad av ovanstående rättsakter bör den aktuella rättsakten granskas utifrån: -Vilka produkter som faller under rättsakten. -I vilken utsträckning den är tänkt att harmonisera miljömål. -Vilka dessa miljömål är. -Vilka juridiska instrument som används i rättsakten. Om det konstaterats att kemikalien faller under en rättsakt som är tänkt att harmonisera miljöregler baseras rättsakten på artikel 130s (miljöpolitik, minimidirektiv). Medlemsstaten kan då införa striktare nationella åtgärder om dessa inte strider mot fördraget eller EG-rättsliga principer i övrigt. Om det konstaterats att kemikalien faller under en rättsakt som är tänkt att bidra till upprättandet av den inre marknaden genom att harmonisera miljöregler är det baserat på artikel 100a (harmonisering av miljöregler). Det bör då undersökas om den föreslagna åtgärden kan grundas på de allmänna intressen som avses i artikel 36, som skydd av människors och djurs hälsa och liv samt att bevara växter, eller miljöskydd eller arbetsmiljöskydd. Vidare bör det undersökas om den nationella åtgärden utgör medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt handelshinder. Grundas åtgärden på något av de allmänna intressena som den inte diskriminerar eller hindrar handeln kan förslaget till åtgärd anmälas till kommissionen. An- mälan kan resultera i tre olika utfall: 124 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet SOU 1997:84 - Kommissionen gillar förslaget och föreslår detta på gemenskapsnivå. -Kommissionen gillar förslaget men vill inte göra något själv, exempelvis för att den anser att den inte har resurser, men tillåter medlemslandet att ensidigt gå före. Åtgärden får då inte signifikant störa den inre marknaden. -Kommissionen ogillar förslaget, exempelvis för att den inte anser att behov finns och säger nej. Medlemslandet kan då införa regeln med risk för att bli anmäld till EG-doms- tolen. Medlemsstaten måste vänta med att införa regeln tills ett godkännande kommer från kommissionen. Det är, som tidigare nämnts, oklart om "miljögarantin" ger en möjlighet att i efterhand införa en strängare lagstiftning än den gemensamma. Vidare råder oklarhet i huruvida rättsakten måste vara beslutad med kvalificerad majoritet och huruvi- da det endast är de stater som röstat emot direktivet som kan använda sig av "miljögarantin". Som en konsekvens av detta är det oklart om ett nytt medlemsland som , som inte har haft möjlighet att rösta vid tillblivelsen av de flesta direktiv och förordningar, har rätt att använda "miljögarantin". Hur man går tillväga när man vill införa ett nationellt begränsningsförbud på ickeharmoniserat område Alla kemikalier som inte omfattas av den harmoniserade lagstiftningen är nationella angelägenheter men omfattas ändå av Cassis de Dijonprincipen och artiklarna 30 (inre marknaden) och 36 (undantag från inre marknaden) i . Detta innebär att man bör undersöka om åtgärden kan anses hindra handeln på den inre marknaden eller är diskriminerande mot importerade varor. Eventuellt kan en viss liten diskriminering accepteras med hänvisning till den danska flaskdomen. I så fall bör det undersökas om åtgärdens diskriminerande effekten är proportionell till det problem den ska lösa genom att ta reda på: SOU 1997:84 Föränd rade förutsättningar genom EU-med lemskapet 125 -Vilken skyddsnivå man vill uppnå. -Åtgärdens effektivitet. -Om den nationella regleringen är nödvändig. -Om det finns alternativ med mindre påverkan på den inre handel. Har man konstaterat att kemikalien inte omfattas av harmoniserad lagstiftning och att åtgärden inte hindrar handeln, inte är diskriminerande eller om den är diskrimi- nerande, att detta står i proportion till problemet som ska lösas, kan man anmäla förslaget till åtgärd hos kommissio- nen. Kommissionen har då att ta ställning till den förslagna åtgärden. 5 Kemikaliekontroll i andra länder I denna bilaga presenteras översiktligt kemikaliekontrollen i ett antal länder med tonvikten på . Uppgifter har i några fall (, , och ) inhämtats vid besök. I övrigt har kommittén använt sig av skriftligt material inhämtat via brevkontakter och elektronis- ka media. Materialet gör inget anspråk på att vara fullstän- digt. Sakuppgifter om organisation och lagstiftning kan förändras snabbt. Syftet har i första hand varit att få idéer och uppslag till kommitténs diskussioner. Utsläpp av kemikalier från anläggningar regleras via den danska miljöskyddslagen , i allt väsentligt kopierad på den svenska. Lagen reviderades grundligt 1991 då en godkännandeprocedur infördes för alla industriella verk- samheter. Lagen gav också möjlighet för staten att ingå bindande överenskommelser med näringslivet. En särskild lag om kemiska ämnen och produkter tillkom 1979. Miljöstyrelsen är ensam tillsynsmyndighet för kemika- lielagen, och till skillnad från många andra områden är i stort sett inget ansvar delegerat till lokala miljömyndigheter. Kemikalielagen är till sin uppbyggnad lik den svenska och i allt väsentligt harmonierad med EG-lagstiftningen. har åberopat en säkerhetsklausul i klassificerings- direktivet två gånger. Ena gången gällde det 23 ämnen som man i ville märka med cancervarning. var det 19 ämnen som man ansåg hjärnskadande och därför ville märka. Båda gångerna fick med Kemikaliekontroll i andra länder 127 sig övriga EU-länder på en ändring för en del av ämnena, men inte alla. Detta innebar att delvis fick ta tillbaka parlamentariskt fattade beslut. har också avvikelser från begränsningsdirekti- vet, t.ex för kadmium i handelsgödsel, användning av blyhagel i våtmarker, och för kvicksilvertermometrar och amalgam. Vissa av dessa, som berör områden som gemen- skapen har reglerat, är ännu inte avgjorda av kommissio- nen. Beträffande PVC finns en frivillig överenskommelse mellan regeringen och branschorganisationerna om en successiv minskning av PVC-tillförseln till avfallsledet. Miljöfrågorna handläggas av ministeriet för miljö och energi som bildades genom en sammanslagning av energi- och miljöministerierna. Inom ministeriet finns tre myndig- heter, för miljö, energi och skogs- och naturskydd, samt två institut, ett för miljöforskning och ett för geologiska under- sökningar. Ministeriet har c:a 100 anställda. , miljöstyrelsen, leds av en generaldi- rektör och tre biträdande generaldirektörer som svarar för var sin avdelning. Miljöstyrelsen har hand om miljöskydds- och kemikaliefrågor, däremot inte frågor som rör naturvård, naturresurser mm. Dessa hanteras av en särskild myndighet. Kemikaliefrågorna ligger i samma avdelning som bekämp- ningsmedel och hushålls- och industriavfall. Miljöstyrelsen har drygt 300 anställda. Miljöstyrelsen har () presenterat en rapport . I rapporten beskrivs fyra angreppssätt för kontroll av kemika- lieanvändningen. 128 Kemikaliekontroll i and ra länder Det källorienterade angreppssättet innebär åtgärder mot punktkällor eller andra väl avgränsade källor till förorening, t.ex. industrianläggningar, avloppsreningsverk, sopför- bränningsanläggningar och jordbruksföretag. Ett mediaorienterat angreppssätt har som utgångspunkt tillståndet i jord, luft, färskvatten, grundvatten och kusthav, och bygger på kriterier för miljökvalitet. Beroende av om kriterierna uppfylls eller ej bedöms behovet av (mediain- riktade) åtgärder. Det mediaorienterade angreppssättet är ett komplement till det källinriktade. Det ämnesinriktade angreppssättet betraktar ett ämne eller en ämnesgrupp från vaggan till graven med hänsyn till inneboende egenskaper och uppträdande i miljön. Åtgärderna består av faro- och riskvärdering av enskilda ämnen och begränsningar av användningen. Angreppssättet är förebyggande. Det produktinriktade angreppssättet bygger på att den samlade miljöbelastningen bara kan förstås och åtgärderna prioriteras om produkternas miljöbelastning under hela livscykeln beaktas. Miljöstyrelsen har givit ut en särskild rapport det produktinriktade arbetssättet. I rapporten trycker man hårt på olika aktörers roller, inte minst den offentliga verksamhetens möjlighet att fungera som väg- visare för en grön inköpspolitik. Problemen på kemikalieområdet består bl.a. i att ett mycket stort antal kemikalier används utan tillräcklig kunskap om deras inverkan på miljö och hälsa. Det är inte möjligt att inom överskådlig tid ta fram data tillräckliga för en riskbedömning av alla dessa ämnen. Det föreligger emellertid en hel del data som kunde utgöra underlag för beslut. Ett stort problem är emellertid bristen på åtgärder även mot ämnen där det finns data. Nationella och internationella prioriteringar Miljöstyrelsen prioriterar i sin rapport det internationella arbetet, avveckling av miljöbelastande ämnen, utveckling av Kemikaliekontroll i andra länder 129 regelarbetet inom EU, en ökad kunskapsuppbyggnad, bättre information om kemikalier och en ökad medverkan av alla aktörer, inklusive vidgade samarbetsformer. Inom det internationella arbetet vill man bygga vidare på , kapitel 19. Man vill ha internationella överen- skommelser om långlivade organiska ämnen och om importgodkännande, samt ett fortsatt intensivt arbete för att säkra bästa möjliga skyddsnivå. vill också få till stånd en global ramkonvention för kemikalier. Vad gäller miljöbelastande ämnen vill genom- föra Esbjergdeklarationens mål. Som ett första steg presente- ras en lista över oönskade ämnen, som har stora likheter med den svenska OBS-listan från Kemikalieinspektionen. Man avser att från denna lista välja ut ett antal ämnen för vilka särskilda åtgärdsprogram utvecklas. Inom EU-arbetet vill framför allt utveckla kriterier för nya effektområden, samt göra en grundlig revision av arbetet med existerande ämnen i syfte att åstadkomma en snabbare process genom bättre prioritering- ar vill verka för att mer resurser läggs på att ta fram kunskap om existerande ämnen, att nya enkla test- metoder utvecklas som kan "signalera" oönskade effekter och att industrin på olika sätt tar ett större ansvar för sina kemikalier. Man vill också utveckla inköparfunktionen hos företagen och stödja framväxten av en miljömedveten konsument. Miljöministern har () lagt fram en redogörelse i över framtida initiativ på kemikalieområdet. Miljöstyrelsen har utgivit en lista över bekämpningsmedel som innehåller alkylfenolföreningar som tillsats samt en lista över misstänkt hormonstörande ämnen som används som hjälpkemikalier. Företagen har åtagit sig att ta bort ämnena ur bekämpningsmedel . Det finns också en lista över misstänkta föreningar i kosmetiska produkter. 130 Kemikaliekontroll i and ra länder har en uppdatering gjorts. Miljöstyrelsen konsta- terar att de flesta misstänkt hormonstörande ämnena är förbjudna, begränsade eller under avveckling i . Detta beror framför allt på att ämnena också har andra farliga egenskaper. Vad gäller alkylfenolföreningar i tvätt- och rengöringsmedel har sänt ett utkast till föreskrift om förbud på remiss inom landet och till EU. För ftalater förbereds en handlingsplan för begränsning av ftalater i mjukgjord PVC. Planen utarbetas i samarbete med industrin. I den nya kungörelsen om slam har miljöstyrelsen uppsatt gränsvärden för nonylfenoler och deras etoxylater samt ftalater. Man kommer också i projektform att arbeta med att spåra källor till förorening av kommunala avlopps- reningsanläggningar och arbeta för att minska tillförseln. I övrigt pågår också miljövervakningsprojekt för att kartlägga expositionen för en lång rad miljöfrämmande ämnen i spillvatten från hushåll och dagvattenbrunnar. Dansk kemikaliepolitik liknar men har annorlunda organisation. Dansk miljöpolitik beskrivs ofta som radikal och långt- gående. Genom en stark fokusering på enskilda frågor har man ibland uppnått stora framgångar även internationellt, t.ex. tillägg om exportförbud från . Den danska kemikaliepolitiken har stora likheter med den svenska. Man intresserar sig för det långa tidsperspekti- vet, samspelet mellan varornas flöde genom världshandeln och miljöproblemen och för att hitta mer generella och kostnadseffektiva metoder att begränsa det stora utbudet av kemiska produkter med icke önskade ämnen. och samarbetar ofta internationellt och har lätt att finna gemensamma positioner på miljöområdet, inklusive kemikalier. Den danska organisationen av kemikaliekontrollen skiljer sig från den svenska i det att utsläpps-, kemikalie- och Kemikaliekontroll i andra länder 131 avfallsfrågor ligger i samma myndighet, medan "gröna" frågor som naturskydd mm ligger i en särskild myndighet. På förfrågan uppger man att den danska organisationen haft stora fördelar och medfört rationalieringsvinster i arbetet, eftersom grundläggande utredningsfunktioner kunnat användas på flera områden . Den finska lagstiftningen om kemikalier syftar till att kontrollera och hantera risker som orsakas av farliga ämnen. De viktigaste redskapen är kemikalielagen och kemikalieförordningen samt bekämpningsme- delslagen . I stort sett all lagstiftning, med undan- tag av godkännande av träskyddsmedel och slembekämp- ningsmedel och vissa begränsningar av enskilda ämnen, är harmoniserad med EU. Den finska myndighetsorganisationen är ofta komplex och kemikalieområdet utgör inget undantag. Allmän kemikalie- kontroll hanteras av tre ministerier, hälso- miljö- och näringsministerierna.Arbetsmiljöfrågorkringkemikalierhar överförts till hälsoministeriet från arbetsministeriet. Under ministerierna ligger ett antal myndigheter varav de viktigaste är det finska miljöinstitutet under miljömin- isteriet och den finska produktkontrollmyndigheten under hälsoministeriet. Notificeringar av nya ämnen görs hos produktkontrollmyndigheten medan EU:s program för existerande ämnen hanteras gemensamt av både miljöinsti- tutet och produktkontrollmyndigheten.