sou · GLB3143 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslöt att bemyndiga utrikesministern att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera de säkerhetspolitiska konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för , för EU som helhet samt för de länder som ansökt om medlemskap i , de s.k. kandidatländerna. I enlighet härmed utsåg utrikesministern undertecknad ström till sådan utredare. Till sekreterare utsågs departementsekreterare . Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser EU- utvidgningens konsekvenser ur olika synpunkter. Utöver den säkerhetspolitiska utredningen omfattar denna serie utredningar om konsekvenserna för samhällsekonomin, regionalpolitiken, jordbruket, miljön samt personers fria rörlighet vad avser arbetskraft respektive inrikes- och rättsligt samarbete. Jag får härmed överlämna mitt slutjusterade betänkande. EU som säkerhetspolitiskt projekt............................................... Motiven bakom utvidgningsbeslutet ............................................ EU-medlemskapets säkerhetspolitiska betydelse ......................... Solidariteten i praktiken .................................................. GUSP och preventiv diplomati ........................................ Utvidgningen och EU:s inre utveckling ....................................... Ö kat medlemsantal och större heterogenitet ..................... Den europeiska säkerhetsstrukturen............................................ EU och NATO................................................................ Utvidgningens konsekvenser för ..................................... hållning i fall av hot mot medlemsstat ................ Denna utredning handlar om den pågående EU-utvidgningens säkerhetspolitiska konsekvenser för , för EU som helhet och för kandidatländerna. Analysen skall enligt direktiven utgå från ett scenario där samtliga elva kandidatländer upptas som fullvärdiga medlemmar i . Frågan om de säkerhetspolitiska konsekvenserna av den nu inledda utvidgningsprocessen har fram till ägnats förvånansvärt ringa uppmärksamhet och inte varit föremål för någon grundlig analys eller egentlig debatt vare sig i medlemsländerna eller i kandidat-länderna. Inom EU:s institutioner har frågan givetvis uppmärksammats och blivit föremål för överväganden. Det är ont om skriftligt material, vare sig det rör sig om officiella uttalanden och utredningar, veten-skapliga analyser eller diskussioner i media. Man har självklart överallt varit medveten om att de europeiska gemenskaperna alltsedan sin tillkomst hade ett säker- hetspolitiskt mål, nämligen att säkra freden medlemstaterna emellan och öppna perspektivet mot en fredlig och stabil utveckling i hela . Tanken att de därutöver kunde innebära ökad trygghet för medlemmarna i förhållande till omvärlden har sällan kommit upp till diskussion. Ett skäl härtill har säkert varit att fram till den senast företagna utvidgningen, alltså den som omfattade , och Ö sterrike, det var uteslutande NATO-medlemmar, så när som på , som sökte och vann medlemskap, alltså och , , och . För dessa länder var NATO-medlemskap den självklara grunden för deras säkerhetspolitik. I samband med att , och Ö sterrike ansökte om medlemskap förändrades bilden. I kom diskussionen att främst röra frågan om medlemskapet skulle binda vårt land till ett gemensamt försvar och således innebära slutet på den traditionella neutralitetspolitiken. Argumentet att skulle vinna säkerhet mot hot från tredje land förekom sällan. I var debattläget ett annat och anslutningen till EU sågs där på många håll som en säkerhetspolitisk i denna mening. Det är först genom de central- och östeuropeiska ländernas ansökningar som frågan fått stor, och i vissa fall avgörande, aktualitet. De flesta kandidatländerna anför ju säker- hetsskyddet som ett av de viktigaste motiven för sin önskan att bli EU- medlemmar. Ingen tycks dock ha gjort sig några exakta föreställningar om hur och på vilket sätt medlemskapet verkligen innebär en sådan säkerhetspolitisk fördel. Jag har för den utredning som här framläggs besökt ett antal länder, såväl medlems- som kandidatländer, och fört ingående samtal med representanter för myndigheter, vetenskapliga institut och medierna. Jag har också bett de svenska ambassadörerna i kandidat- och medlemsländerna att yttra sig om inställningen till utvidgningen i respektive land. Slutligen har jag samrått med ett antal experter knutna till svenska universitet och . Under utredningens gång har framlagt viktiga rapporter som ger viss belysning åt de i utredningen behandlade frågorna. Det gäller främst de publicerade studierna "Agenda 2000" och bedömningarna, de s.k. avierna, om vart och ett av kandidatländerna. Detta auktoritativa material har självfallet noga beaktats. Det ligger i sakens natur att en studie av detta slag visserligen till viss del kan grundas på uttalanden och beslut av medlemsländerna och EU själv och i så måtto kan anses "objektiv" men att den i stor utsträckning ändå måste utgå från hypoteser, prognoser och resonemang som inte kan vetenskapligt verifieras och som har olika sannolikhetsgrad. Det blir, som ofta i den säkerhetspolitiska diskussionen, i sista hand en fråga om mer eller mindre säkra subjektiva bedömningar, i värsta fall gissningar och spekulationer. Ä ven om syftet med utredningen är att såvitt möjligt ge en redovisning av fakta, respektive av tänkbara eller sannolika utvecklingstendenser, får framställningen på vissa punkter med nöd- vändighet en normativ karaktär. Jag anger eller antyder vad som enligt min åsikt krävs av regeringarna för att utvidgningen skall bidra till att öka EU:s och de nuvarande och de tillträdande medlemmarnas säkerhet. Jag har disponerat materialet så att jag först allmänt redogör för EG/EU som säkerhetspolitiskt projekt. Jag har tyckt det vara naturligt att därefter redovisa de elva kandidatländernas motiv för att önska medlemskap i , framförallt deras förväntningar att vinna ökad säkerhet. Det är ju deras ansökningar som formellt har inlett utvidgningsprocessen. Därefter följer en redogörelse för de nuvarande medlemmarnas syn på utvidgningen. I det följande kapitlet diskuterar jag frågan om EU:s säker- hetspolitiska betydelse. Här görs ett försök att analysera EU:s roll för att skydda medlemmarnas säkerhet i relation till omvärlden, alltså frågan om på vilket sätt medlemskapet kan anses innebära ett säkerhetspolitiskt "plus". I anslutning härtill ges exempel på hur EG/EU reagerat i situationer då frågan om krishantering aktualiserats. Ett särskilt avsnitt ägnas åt frågan hur EU skulle kunna förbättra sin förmåga att idka "förebyggande diplomati". Sedan kommer ett kapitel om betydelsen i säkerhetspolitiskt hänseende av EU-samarbetets fördjupning, främst i samband med EMU:s tillblivelse, respektive betydelsen av det större medlemsantalet och den därmed ökade heterogeniteten. I följande kapitel söker jag belysa sambandet mellan EU:s och NATO:s pågående utvidgningar. Ett kapitel ägnas åt inställning till EU och samt roll i sammanhanget. Slutligen redovisar jag utvidgningens säkerhetspolitiska konsek- venser för och den roll som vi kan spela för att föra processen framåt. Utredningen bör enligt direktiven bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten och inom näringsliv och organisationer. Jag har sökt tillmötesgå detta önskemål genom att välja ett framställningssätt som utan att förenkla de ofta komplicerade sammanhangen ändå gör dem lättbegripliga för läsare utanför gruppen av experter. Enligt direktiven har jag att i min utredning, som avser EU- utvidgningens säkerhetspolitiska konsekvenser, även belysa regional- politiska och jämställdhetspolitiska aspekter. Jag har efter studium icke kunnat påträffa några dylika aspekter. 1 EU som säkerhetspolitiskt projekt EU var från början och är fortfarande i grunden ett säkerhetspolitiskt projekt. Ett så kategoriskt uttalande är berättigat om man betänker omständigheterna omkring sammanslutningens tillkomst, dess roll under många årtionden att säkra stabiliteten i och, inte minst, dess uppgift just nu att genom den pågående utvidgnings-processen utsträcka säkerhet till Central- och Ö steuropa. Som aktör på det säkerhetspolitiska området faller inte EU in i någon av de hävdvunna definitionerna av detta begrepp. Det handlar inte om maktbalans och balanspolitik, inte om stormaktshegemoni och inte om kollektiv säkerhet. Det rätta uttrycket är kanske kooperativ gemensam säkerhet. EU är inte statsförbund eller förbundsstat, inte federation eller konfederation, i dessa ords hävdvunna betydelse. EU är en historiskt unik företeelse. För denna mellanstatliga organisation med övernationella drag är ingen tidsgräns satt. Den är i princip avsedd att vara och utvecklas till en äkta "ödesgemenskap". i detta perspektiv är det logiskt att fördragen icke stipulerar någon rätt till uppsägning eller utträde. Inte heller kan en medlem uteslutas. Detta hindrar givetvis inte att en medlem kan besluta sig för att lämna EU. Ett sådant beslut skulle väcka stort uppseende och upprörda reaktioner. Det politiska priset skulle bli högt. Beslutet skulle också framtvinga en rad ekonomiska uppgörelser som kunde bli mycket betungande för det utträdande landet. Men några sanktioner i egentlig mening är svåra att tänka sig. Landet i fråga har nog också i det givna fallet blivit en så besvärlig samarbetspartner att de övriga medlemmarna skulle hälsa dess uttåg med lättnad. EG/EU var tänkt att ge säkerhet inåt, mellan medlemmarna. Det kan sägas motsvara den huvuduppgift som enligt kapitel VIII tillkommer en regional organisation. Ingen av "fäderna" tänkte sig att organisationen skulle skänka säkerhet åt sin omvärld, i eller i den övriga världen, i annan mening än att skulle uppträda som en ansvarsfull aktör på den internationella scenen. Den helt överskuggande säkerhetspolitiska betydelsen av EU- medlemskapet för de deltagande staterna ligger alltså i själva Den "allt fastare sammanslutning" varom talas i Rom- och Maastrichtfördragen är ingen retorisk fras. Uttrycket återspeglar föresatsen hos grundarna att efter den fruktansvärda katastrof som det av utlösta kriget utgjorde inleda en ny historisk epok. Vad som upptog sinnena var i första hand att till varje pris undvika uppkomsten på nytt av tysk expansionistisk imperialism stödd av en väldig upprustning. Den tanke som vägledde statsmän som , , Alcide, De Gasperi och var att genom formliga fördrag binda de tidigare krigförande europeiska makterna att iaktta freden, varvid man i första hand tänkte på . sade i sin deklaration som inledde hela processen att syftet var att skapa en "faktisk solidaritet", i första hand mellan och . Uppenbart är att även inrikespolitiska hänsyn spelade in. Det gällde att på allt sätt stärka ekonomierna i de deltagande länderna för att kunna motarbeta de då mycket starka europeiska kommunistpartierna, bl.a. i , och därmed skydda demokratin. Medlen blev en enhetlig administration av i första hand den franska och tyska kol- och stålindustrin, alltså de för en militär upprustning grundläggande industrierna. Därefter kom avtal om kontroll av kärnenergitillverkningen. Slutligen som inledde den fortfarande pågående ekonomiska integrationsprocessen. Det var under omständigheterna rätt självklart att alla de grundläggande politiska avsikterna inte kom till direkt uttryck i de olika fördragen. Detta kunde ju tolkas som ett utpekande av som en potentiell fredsstörare. Detta ville man av uppenbara skäl undvika. Tvärtom var det angeläget att engagera för deltagande i samarbetet på jämlika villkor och därmed undvika ett upprepande av det historiska misstag som måste anses innebära, således att hålla utanför. Målet var i stället att möjligt föra landet in i ett förtroendefullt samarbete med segrarmakterna. Detta har ju också lyckats. Att Adenauer och alla efter honom följande tyska regeringschefer helt och fullt bejakat EG/EU:s politiska målsättning, att de, slagordsmässigt uttryckt, velat hålla sina historiska i källaren och göra europeiskt och inte tvärtom, är en historisk av oöverskådlig betydelse. Det starka Europa-engagemanget har förblivit ett grunddrag i tysk politik oberoende av regeringarnas politiska färg och sammansättning. Tyskarna syftar i grunden till att i sista hand skall enas i en federation eller konfederation. Tyskarna vill under vägen dit ge mer inflytande till gemenskapsorgan som kommissionen och parlamentet. Tyskarna vill ge EU en försvarspolitisk dimension som kan ta formen av gemensamt medlemskap i , VEU och NATO. Det gällde före och det gäller efter den tyska återföreningen. Här bör erinras om det mycket nära samarbetet mellan och som inleddes av de och . Detta sam-arbete har genomgående tjänat som en motor för EG/EU:s utveckling. Det kan sägas vara baserat på ett balansförhållande där till tillgångar hör den ständiga platsen i och innehavet av kärnvapen, till tillgångar befolkningstalet, den ekono-miska styrkan och det geografiska läget i . Den säkerhetspolitiska innebörden av medlemskap i är alltså i första hand att krig mellan medlemmarna är otänkbart och att eventuella meningsskiljaktigheter skall lösas förhandlingsvägen och under inga omständigheter få leda till våldsanvändning. Ingen medlem bör heller tillåta sig att göra viktigare utrikespolitiska utspel utan samråd inom EU. Allt detta är självklart och inses av alla kandidatländerna. Däremot är det inte självklart vad som händer om tvist uppstår mellan medlem och utanförstående stat. Och det är just den situationen som i hög grad intresserar ansökarländerna. I fullt medvetande om att Rom-, Maastricht- och Amsterdamfördragen inte innehåller några militära förpliktelser, eller några åtaganden överhuvudtaget, om bistånd i ett kritiskt läge förväntar de sig att medlemskapet skall erbjuda visst skydd. De litar till de övriga medlemmarnas solidaritet. Vad har denna term för innebörd i detta sammanhang? Därom kommer kapitel 3 att handla. 2 Motiven bakom utvidgningsbeslutet Det är elva europeiska länder som ingår i kretsen av kandidatländer: , , , , , , , , , och . lämnade i ett tidigare skede in en ansökan om EU-medlemskap, vilken avslogs till följd av landets inrikes- och utrikespolitiska problem. EU har senare ingått ett tullunionsavtal och ett samarbetsavtal med , men landet räknas inte till kandidatlandskretsen. lämnade in en ansökan om medlemskap men har därefter dragit den tillbaka. Kandidatländernas motiv för att söka sig till EU är i stort sett desamma för alla. I främsta rummet handlar det om att få sin tillhörighet till västvärlden och de av denna företrädda idealen bekräftad. De ser detta som något mer än en symbolisk , som ett övervägt val av civilisationsmodell. De som ingått i sovjetimperiet vill bryta den politiska isolering som detta innebar och en gång för alla göra sig kvitt alla ryska hegemonianspråk. Några talar om sig själva som kidnappade västländer som mentalt vill frigöra sig från det tidigare oket. De vill alla vinna åter sin självkänsla och sin nationella identitet. Något paradoxalt tycks man i några länder uppleva medlem-skapet i EU, en organisation som kan fatta överstatliga beslut, som en förstärkning av sin självständighet. Det bör nämnas att alla kandidatländerna utom också har anmält sitt intresse för att bli upptagna som medlemmar i . Tre av dem, , och fick beskedet av NATO att de är välkomna som medlemmar. Intresset för en anslutning till NATO överenstämmer till stor del med ländernas motiv för EU-medlemskap. Vid i öppnades ett perspektiv för europeiska stater utöver de tre att ansluta sig till NATO. Kandidatländerna är helt medvetna om att tillhörigheten till den västliga gemenskapen, vare sig det gäller EU eller NATO, pålägger dem ett stort ansvar. De vet att deras medverkan i det västliga samarbetet förutsätter att de genomför och håller fast vid de spelregler som gäller i europeisk politik, sådana de uttrycktes i Paris-stadgan , alltså principerna om rättsstat, demokrati, fri ekonomi, mänskliga rättigheter och en rättvis och generös behandling av minoriteter. När det gäller EU är dessa krav konkret stipulerade i det beslut som fattade vid ett möte i och som öppnade dörren för nya medlemmar. Därutöver ställs kandidatländerna inför kravet att tillägna sig den anda av lojalitet och kompromissvilja som utvecklas i EU-kretsen. Ä ven om länderna, utöver tillhörigheten till den västliga gemen- skapen, självfallet har starka ekonomiska motiv för medlemskap, såsom ökad export till den fria gemensamma marknaden, bättre tillgång till investeringar och krediter osv., skäl som i vissa länder, exempelvis , är helt dominerande, är det i många kandidatländer, däribland de baltiska, den förväntade säkerhets-politiska vinsten som spelar den avgörande rollen. Vid samtal med representanter för kandidatländerna framhålls ständigt att man inte i sig fruktar hot eller angrepp från och att det inte är sådana farhågor som föranleder intresset för en snabb anslutning till EU och NATO. Det hindrar inte att det är just möjligheten av en negativ utveckling i , den ryska skuggan, som man har i bakhuvudet och som gör det så angeläget för dem att snabbt få sin tillhörighet till väst bekräftad. Traumat från sovjettiden kommer att vara . Kandidatländerna är självfallet medvetna om den avgörande skillnaden mellan det säkerhetspolitiska skydd som EU, respektive NATO kan erbjuda. För dem är det bara NATO som ger de handfasta militära garantier som de ytterst eftersträvar. EU är ur deras synpunkt second best. När det emellertid nu är oklart hur NATO:s utvidgningsprocess fortsätter, ökar intresset för det säkerhetspolitiska stöd som EU kan ge. I några länder kan man redan höra uttalanden av innebörd att detta stöd i själva verket kanske är lika värdefullt som en NATO-garanti, framför allt när det gäller de inre och yttre hot som plägar betecknas som "mjuka" och som kanske inte är lika allvarliga som militära hot eller anfall men som kan sätta ett lands integritet och självständighet på svåra prov. När kandidatländerna så överväger vad EU-medlemskapet verkligen kan innebära i säkerhetspolitiskt hänseende är de naturligtvis på det klara med att Rom-Maastricht-Amsterdamfördragen inte innehåller några garantiåtaganden. Vinsten ligger i första hand i själva medlem- skapet, alltså tillhörigheten till en gemenskap mellan likasinnade stater som beslutat att aldrig råka i allvarlig konflikt med varandra. Men kandidatländerna vill något mera. De söker säkerhet i för- hållande till omvärlden, mot eventuella hot och övergrepp från tredje makt. De vill dra nytta av det oskrivna säkerhetpolitiska plus som medlemskapet kan innebära. I inget av länderna har man dock, såvitt kunnat utrönas, gjort någon egentlig analys vad detta plus verkligen innebär. Ett försök till sådan analys görs i ett senare kapitel. Med de förväntningar på en säkerhetspolitisk som kandidat- länderna hyser är det naturligt att de med bekymmer frågar sig vad ett uteblivet eller uppskjutet medlemskap skulle innebära. De befarar starkt att de i ett sådant fall skulle försättas i en försämrad säkerhetspolitisk situation inte bara i relation till läget för stater som blir medlemmar utan också i förhållande till deras tidigare situation. Kommer härtill i vissa fall att de ej heller inom överskådlig tid kan påräkna medlemskap i , skulle de känna sig starkt utsatta, närmast bedragna. Frågan diskuteras i kapitel 3. Perspektivet av medlemskap i och har påverkat ansökar- ländernas utrikespolitik på ett genomgripande sätt. Alla har insett att varken EU eller NATO accepterar nya medlemmar som har olösta konflikter med andra stater. Om inte annat har den av initierade s.k. stabilitetspakten påmint om den saken. De har därför redan i detta inledande skede varit angelägna om att ta sig an kvarstående problem och genom förhandlingar söka lösa dem. Mycket viktiga resultat har också uppnåtts. För särskilt betydelsefullt är att mellan de baltiska staterna och gränsfördrag framförhandlats som beräknas bli under- tecknade . Å r 1995 avslöt och ett omfattande grundfördrag. och ingick ett gränsavtal. Å ret därpå slöt och ett grundfördrag som framförallt behandlade frågan om den ungerska befolkningen i . Detta skulle förhoppningsvis innebära att en sedan den olycksaliga bestående allvarlig tvist skulle vara avförd från den historiska dagordningen. och angav i början av detta år efter åratal av förhandlingar en "förklaring om försoning" syftande till att övervinna den historiskt betingade bitterheten mellan länderna kring Sudetlandet och har också undertecknat en "försoningsförklaring". Alla dessa avtal innebär i sak, oberoende av det exakta sakinnehållet, erkännande av bestående gränser och villighet att inleda goda grannskapsförhållanden. De skulle med stor säkerhet inte ha kommit till stånd, åtminstone inte , utan det hägrande framtidsmålet medlemskap i och . Vilka av de två organisationerna som haft störst inverkan på beredskapen att lösa gamla tvister är svårt att fastställa. För vissa ansökarländer har den viktigaste rollen säkert spelats av NATO som anses erbjuda tillförlitlig och omedelbar säkerhet och som inte ställer så omfattande krav på inrikes reformer som EU. Sedan nu , och säkrat sitt inträde i NATO minskar rimligen deras av "hårda" säkerhetshänsyn betingade intresse av medlemskap i . Däremot kvarstår deras övertygelse att EU är den organisation som bäst kan bistå länderna i skyddet mot de "mjuka" säkerhetshoten. För de kandidatländer som inte nu inträder i NATO kommer förvänt-ningarna på EU:s betydelse som skydd mot alla slags hot att öka. Några observatörer säger sig hysa förhoppningen att de etniska motsättningar i som orsakat så många politiska konflikter och så mycken blodsutgjutelse nu skall vara, självklart inte borta, men satta under ständig internationell bevakning och att möjligheten därigenom ökas att de skall kunna hanteras i fredliga former. Det anförs som skäl till ett sådant antagande att, som historien visat, inte minst i det , det egentligen inte är folken själva som vill tillgripa våld. Det är hänsynslösa politiska ledare av typen och som för egna själviska syften exploaterar motsättningarna och framtvingar våldet. Om de politiker i kandidatländerna som under påverkan av utsikten till medlemskap i och avslutat de olika gräns- och minoritetsavtalen verkligen iakttar den återhållsamhet som dessa föreskriver kan ett bidrag ha lämnats till en historisk process som innebär stabilitet i hela . Det kan antas att bland dem i olika kandidatländer som ställer sig negativa till medlemskapet återfinns framför allt nationalistiska och gammalkommunistiska element. Ett motiv som tycks återfinnas i de nationalistiska kretsarna är att man säger sig frukta att deltagande i en sammanslutning benämnd "union" skulle kunna utöva ett övermäktigt inflytande på landets politik. Man vill inte byta mot Europeiska Unionen. Andra argument som anförts och som kan vinna i styrka när avgörandet närmar sig är att utlänningar, varvid man i första hand tänker på tyskar, skall utnyttja de fyra friheterna för att vinna kontroll över näringslivet och, exempelvis, förvärva fast egendom. Särskilt i , och är man, liksom tidigare i , mycket känslig för tyska uppköp av land och hus för fritids- och affärsändamål. Slutligen hörs varnande röster om att jordbrukarna i flera kandidat- länder, om inte en radikal reform av EU:s gemensamma jordbruks- politik genomförs, kan komma att bli starkt lidande på ett sätt som föranleder social och politisk oro. Negativa folkliga reaktioner är själv- fallet också att vänta om medlemskapet medför stegrade livsmedels- priser. Alla kandidatländerna är nu inbegripna i en omvälvande politisk och socio-ekonomisk förändringsprocess som av ansetts nödvändig för att de skall kunna spela sin roll som fullvärdiga och tillförlitliga EU-partners nu och .