sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Först beskriver vi det ekonomiska läget i de enskilda kandidatländerna och sedan diskuterar vi hur med- lemskapet påverkar reformtakten i dessa länder. 64 Enligt direktivet till utredningen förväntas att utredaren analyserar de villkor som kan ställas på de enskilda länderna inför ett medlemskap i syfte att behålla det externa trycket för fortsatta reformer. Stor vikt läggs i kapitlet vid de bedömningar av kandidatländerna, de sk avierna, som presenterade . Förutom redogörelse av fakta som nämns i avierna, gör vi en bedömning av de utvärderingar presenterat. I vissa avseenden riktar vi också principiell kritik mot aviernas upplä ggning. Framför allt gäller detta ett av de så kallade Köpenhamnskriterierna, på vilka Kommis- sionen grundar sina bedömningar av kandidatländerna. Kriteriet gäller kandidatländernas förmåga att klara konkurrensen på den gemensamma marknaden. Detta kriterium strider mot teorin om komparativa fördelar. I en andra del av kapitlet analyseras hur reformtakten i kandidat- länderna påverkas av möjligheten till EU-medlemskap. I synnerhet diskuteras hur medlemskapsförhandlingar bör utformas för att hålla trycket på reformer uppe i kandidatländerna. Då denna fråga är viktig beställde utredningen en bakgrundsrapport på detta tema. I detta kapitel sammanfattas en del av resultaten i bakgrundsrapporten. Diskussionen är emellertid ganska kortfattad och för en mer utförlig diskussion hänvisas i stället till bakgrundsrapporten. 64 Det finns ett stort antal allmänna översikter av reformprocessen i . Se t.ex. Bleaney (1994), Lipton och (1991). 176 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna På många sätt är avierna välbalanserade och förenliga med ekonomisk teori. De har vägletts av Köpenhamnsdeklarationen där det sägs att de nya medlemsländerna ska ha en fungerande marknadsekonomi och möjlighet att klara de krav på konkurrenskraft som marknadskrafter inom unionen kräver. Vi tycker emellertid att ett påpekande om tolk- ningen av begreppet konkurrenskraft är värt att göra. Som ofta påpekas bör begreppet konkurrenskraft användas med stor försiktighet. Avierna pekar ut olika länders komparativa fördelar, men betonar ofta risken för att dessa förloras. Visserligen kan komparativa fördelar i en eller flera branscher gå förlorade, men per definition uppstår då komparativa fördelar i andra branscher. Själva poängen med begreppet är att alla länder har komparativa fördelar i produktionen av någon eller några varor och tjänster. Kommissionen hävdar t.ex. att inte kan klara konkurrensen på den inre marknaden eftersom exporten huvudsakligen består av arbetsintensiva varor med lågt förädlingsvärde. På samma sätt sägs få problem orsakade av brist på utbildad arbetskraft och resurser för FoU. Utrikeshandelns mekanismer leder i stället till att och kommer att importera humankapitalintensiva varor och i sin export bli koncentrerad på varor som i hög grad använder lågutbildad arbetskraft. Dessa eller andra kandidatländer länder kommer därmed inte att få problem att konkurrera på den inre marknaden. Dålig tillgång på humankapital eller brist på resurser för FoU kommer dock att resultera i lägre produktivitet och reallöner. Bristande tillgång på EU:s humankapital är således ett problem, men inte ett som resulterar i oförmåga att konkurrera på den inre marknaden. 10.2Den ekonomiska situationen i kandidatländerna * Nedan följer en kort beskrivning av genomförda reformer liksom av den ekonomiska situationen i vart och ett av kandidatländerna. Beskrivningen baseras i stor utsträckning på avier. Man bör vara medveten om att den statistik som finns tillgänglig för dessa länder, speciellt för transitionsprocessens första år, är behäftad med osäkerhet. Siffror på exempelvis BNP bör ses som indikationer på tendenser, * Avsnitt 11.2 har skrivits av . För åsikter och bedömningar ansvarar emellertid utredaren. Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 177 snarare än som exakta mått. Årtalet för statistik är 1996 om inget annat anges. tillhör den grupp av länder som Europeiska kommissionen vill se göra ytterligare framsteg innan medlemskapsförhandlingar är aktuella. Ekonomin har under en rad av år brottats med stora problem, och med undantag har BNP fa llit kraftigt sedan transitions- processen inleddes. av uppskjutna eller misslyckade reformer, har landet just påbörjat sin omstrukturering mot en fungerande marknads- ekonomi. Inflationen är tresiffrig ( 1996), och även om arbetslösheten har sjunkit , är den fortfarande relativt hög (). BNP per capita är enligt av EU:s genomsnitt. av arbetskraften sysselsätts i en jordbruks- sektor som bidrar av det totala bruttomervärdet. Utlandsskulden utgör som andel av BNP. Trots vissa bakslag vad gäller handelsliberalisering, har handeln med EU ökat , från t ill av den totala handeln. De ekonomiska problemen har resulterat i försämrad välfärd, och lever av den drygt 8 miljoner stora befolkningen under den officiella fattigdomsgränsen. Förutom restriktioner vad gäller fast egendom, har en liberal lagstiftning för utländska investeringar. Trots detta har osäkerhet beträffande bland annat äganderätter och privatisering medfört att inflödet av direktinvesteringar är lågt. På grund av den höga statsskulden och de stora budgetunderskotten, är den bulgariska ekonomin beroende av ett ökat inflöde av direktinvesteringar. Bristen på inhemska resurser till exempelvis FoU är stor och utgör ett hinder för fortsatt utveckling och omstrukturering av ekonomin. Vad gäller utsikterna att kunna implementera EUs acquis communitaire, det vill säga regelverket för den gemensamma mark- naden, återstår mycket att göra på samtliga områden. I avierna efterlyses en total omstrukturering av det finansiella systemet och kraftiga förbättringar på alla administrativa nivåer. När det gäller konkurrenslag- stiftning har vissa framsteg gjorts. Dock behövs förstärkningar, speciellt beträffande implementering och kontroll. I fråga om statsstöd riktas från kommissionen hård kritik mot , särskilt vad gäller insyn och kontroll. Nödvändiga reformer på dessa områden försvåras av låg administrativ kapacitet. 178 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna Trots det dystra ekonomiska läget, målas i avierna en något så när ljus bild upp tack vare den nya regeringens ambitiösa reformprogram för att röja undan kvarvarande strukturella hinder för en fungerande marknadsekonomi. Viktiga punkter är att ytterligare libera- lisera priser samt att fortsätta den privatiseringsprocess som fortfarande befinner sig i sin linda. Ännu återstår dock att genomföra den nya politiken. Låg administrativ kapacitet och instabila politiska för- hållanden utgör hinder på vägen. får i avierna en positiv bedömning. Efter självständigheten ökade takten i de reformer som påbörjats , och landet anses ha gjort stora framsteg mot att bli en fungerande marknadsekonomi. Exempelvis beröms den snabba prisliberaliseringen, privatiseringen, vilken även inkluderar många stora företag, samt inte minst reformerna av rättssystemet. av föll produktionen i kraftigt, och BNP minskade . har dock tillväxten varit stabil (1996), med balanserad statsbudget och låg utlandsskuld (6,av BNP 1996). Inflationen var 1996 relativt hög, , men sjunker . BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Jordbruket syssel- sätter av arbetskraften och bidrar av det totala bruttomervärdet. Den radikala liberaliseringen av utrikeshandeln har gjort till en av världens mest öppna ekonomier. av landets export och av importen sker genom handel med EU. är den viktigaste handelspartnern efter och . Lagstiftningen och implementeringen vad gäller kapitalflöden och utländska investeringar är mer liberal än vad Europaavtalen kräver. Inflödet av direktinvesteringar är också stort, även om det minskat . Till skillnad från i övriga kandidatländer, är banksystemet stabilt. Trots positiva förändringar återstår en del problem. Underskottet i handelsbalansen, som till stor del finansierats med turism, nådde upp till av BNP. Ett annat problem gäller framtida privatisering av de stora företag som är statsägda. I avierna tas också frågan om medborgarskap för rysktalande individer upp. När det gäller implementeringen av lagar i enlighet med , har klara framsteg gjorts och när det gäller konkurrens- lagstiftning är anpassning till EU på god väg. behövs dock förstärkningar på många områden, speciellt i fråga om Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 179 statlig upphandling, immaterialrätt, patentlagstiftning, samt finansiella tjänster. Till de mest eftersatta områdena hör insyn och kontroll av statsstöd. Allmänna farhågor angående den svaga administrativa kapa- citeten framförs i avierna. Dock bedömer komissionen att kommer att klara anpassningen till på medellång sikt. Lettisk ekonomi genomled några svåra år efter oberoendet 1991, med ett produktionsfall på . Expansiv finanspolitik och snabb prisliberalisering medförde en tresiffrig inflation. Den nuvarande regeringen har dock, bland annat med en stram finans- politik, i stor utsträckning lyckats vända den negativa utvecklingen. Situationen har stabiliserats och tillväxten är positiv, 1996. Liksom i de båda övriga baltiska länderna, är utlandsskulden relativt låg, av BNP 1995. BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Jordbrukssektorn, som sysselsätter av arbetskraften, producerar av bruttomervärdet. Av landets export går till EU. Privatiseringen av småföretag och av jordbruket är i stort sett full- bordad. Däremot har privatiseringen av de stora statsägda företagen gått långsamt. Den industriella omstruktureringen efter självständigheten har både inneburit att industrins andel av BNP minskat och att produktionen ändrat inriktning. Det planekonomiska systemet innebar bland annat tillgång till insatsvaror under världsmarknadspriset, och omfattande handelsutbyte med framför allt Efter att landet under Sovjettiden i stor utsträckning specialiserat sig på produktion av maskiner, elektronik och annan lätt industri, ökar numera dess produk- tion av trä och pappersvaror, matvaror samt textilier. Ett resultat av omstruktureringen är den höga arbetslösheten på . Förutom vad gäller jordbruksprodukter är handeln i hög grad liberal, och ingår i ett frihandelsområde med de två övriga baltiska länderna. Banksektorn har, efter den kris som kulminerade , åter- hämtat sig och stabiliserats. Handelsbalansunderskottet är av BNP. Flödet av direktinvesteringar har ökat markant . I och med den omfattande liberaliseringen av lagar för direktinvesteringar, kan denna trend förväntas hålla i sig. Även om har vidtagit en lång rad åtgärder för att kunna genomföra , återstår en hel del att genomföra, till exempel i fråga om statlig upphandling, immaterialrätt och s kydd av person- uppgifter. Kommissionen riktar viss kritik vad gäller konkurrens- 180 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna lagstiftningen, särskilt angående insyn i statsstöd. Dock betonas att framsteg görs på de flesta områden. Eftersom den administrativa kapaciteten är låg, försvåras dock nödvändiga reformer och i avierna betonas också att administrationen måste förstärkas. Även om de litauiska reformerna inte varit lika långtgående som hos grannen i norr, påminner situationen en del om den i . Det forna utgjorde före självständigheten så gott som hela exportmarknaden, som insatsvaror från kunde importeras till långt under världsmarknadspriser. medförde kraftigt ändrade förutsättningar för framför allt industrin, och liksom i Lettland sjönk produktionen kraftigt efter självständigheten. har dock utvecklingen förbättrats, med en stadig tillväxt (3,1996). BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Inflationen har sjunkit , men var . Jordbruket sysselsätter av arbetskraften och bidrar av det totala bruttomervärdet. Handeln med EU utgör av den totala handeln. Utlandsskulden utgjorde av BNP 1996. Flödet av direktinvesteringar till har inte varit särskilt stort. På grund av en liberal lagstiftning och en aktiv investeringspolitik, har dock de utländska investeringarna ökat . Troligen kommer denna trend att förstärkas. har åstadkommit relativt stora förbättringar vad beträffar anpassningen till EU:s lagstiftning för den inre marknaden. Ytterligare reformer är dock nödvändiga, särskilt på områden som statlig upphand- ling, immaterialrätt och finansiella tjänster. Förutom vad gäller insyn i statsstöd, har stora framsteg gjorts med avseende på konkurrenspolitik. Ett hinder för fortsatta reformer är dock den låga administrativa kapa- citeten. Bilden av är i avierna ganska splittrad. Å ena sidan beröms landets framsteg på vägen mot att bli en fungerande marknadsekonomi. Liberaliseringen av handel och priser har varit långtgående, och makro- ekonomiska variabler är stabila. Det påpekas också att landet gjort vissa framsteg i den rättsliga och administrativa anpassning som är nödvändig för att kunna upprätthålla den inre marknadens regler. Arbetslösheten är också relativt låg (1996). Kritik riktas emellertid också. Höga belopp i statsstöd till företag nämns som en mycket negativ tendens, liksom att konkurrensmyndig- Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 181 heternas arbete präglas av ineffektivitet. Omstruktureringen både av näringslivet och banksektorn går, hävdas det, också alltför långsamt. Detta gäller särskilt privatiseringen av stora företag. Finansiell disciplin och ett adekvat konkursförfarande saknas, som banksektorn är svag. Dessutom har, liksom i flertalet övriga kandidatländer, protek- tionistiska tendenser märkts . Eftersom med sina 39 miljoner invånare är det största av kandi- datländerna, gör den geografiska närheten till landet extra intressant ur ett ekonomiskt perspektiv. Som nämns i kapitel 3, tyder empiriska studier på att både geografisk närhet och ekonomins storlek utgör viktiga bestämningsfaktorer för handel. valde efter kommunismens fall den så kallade chockterapins väg, och den snabba anpassningen mot en fungerande marknadsekonomi beröms i avierna. Reformerna som inleddes innebar bland annat att priser och handel liberaliserades i rask takt, och att den privata sektorn växte snabbt. Reformprogrammet lyckades i stort sett, och har haft en positiv tillväxttakt. ökade BNP i genomsnitt . BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Penning- och finanspolitiken är relativt stabil, och budget- underskottet är av BNP. Jordbruket utgör en stor men ineffektiv del av ekonomin. av arbetskraften sysselsätts inom sektorn, vilken endast bidrar av det totala brutto- mervärdet. Sedan kommunismens fall har handel ändrat riktning på ett radikalt sätt, och av exporten och av importen ryms numera inom handeln med EU. Den inhemska investeringsgraden har under en rad av år varit hög, och har även flödet av direktinvesteringar ökat kraftigt. Trots kvardröjande regleringar i fråga om utländskt ägande av fast egendom, är den polska lagstiftningen be- träffande direktinvesteringar och kapitalflöden liberal. Även om kritik riktas mot statlig upphandling och regleringar av kapitalrörelser, beröms de framsteg som gjorts för att implementera . Konkurrenslagstiftningen fungerar relativt tillfred- ställande, utom i fråga om insyn och kontroll av statsstöd. I avierna varnas för att många stora och ineffektiva företag fort- farande är statsägda, och att bankväsendet karakteriseras av låg kon- kurrens. En del protektionistiska tendenser har också märkts . Andra frågetecken gäller möjligheten att legalisera den informella sektorn, som i anses utgöra en stor andel av den 182 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna Inflationen är också ett problem, även om utvecklingen går i rätt riktning. var inflationstakten på årsbasis. Vid tiden för omvälvningarna 1989 var den rumänska e konomin i dåligt skick. Liksom påverkades landet av transitionsprocessen negativt av krigen i och . Även om situationen i är något gynnsammare, finns ytterligare beröringspunkter med , med uppskjutna reformer och likartade ekonomiska problem som hög inflation och låg tillväxttakt. var tillväxten dock . Stora budgetunderskott och den höga statsskulden utgör påfrestningar på ekonomin. Denna relativt låga siffra beror bl.a. på att jordbruket har absorberat arbetskraft från den krympande industrin. Jordbrukssektorn står för av sysselsättningen och för av det totala bruttomervärdet. BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Handelspolitiken liberaliserades tidigt, och handeln med EU utgör av exporten och av importen. Dock märktes förändringar , då importrestriktioner infördes för att motverka det ökande handelsbalansunderskottet. Detta underskott har delvis uppstått som en följd av en övervärderad växelkurs. Växelkurs- regimen har i sin tur till stor del bestämts av strävan att hålla nere priser på insatsvaror, speciellt energi, till de stora statsägda företagen. Trots att fortsatta reformer krävs, är på väg att anpassa sin lagstiftning till EU:s i fråga om kapitalflöden och direktinvesteringar. Problemen är dock stora vad gäller implementering av lagar. Att flödet av direktinvesteringar tillhör de minsta i regionen, beror också på osäkerhet beträffande privata äganderätter. Innan en ordentlig ökning av utländska investeringar kan ske, krävs förbättringar både vad gäller implementering av lagar och av administrativ kapacitet. I avierna bedöms att inte har kommit särskilt långt i fråga om anpassning till EU:s lagstiftning för den gemensamma marknaden. Undantagen är lagstiftningen om patent- och immaterialrätt. Förutom total omstrukturering av den finansiella sektorn, kommer stora admini- strativa förbättringar att krävas. När det gäller konkurrenslagstiftning har dock relativt stora framsteg gjorts, med undantag för brister i insyn och kontroll av statsstöd. Ett stort problem i rumänsk ekonomi är de stora statsägda företagen. Att dessa oftast går med stor förlust beror bland annat på dålig Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 183 incitamentstruktur, och att man inte producerar i enlighet med naturliga komparativa fördelar. Importen och subventioneringen av energi till olje- och petrokemiska industrier cementerar industristrukturen till hög kost- nad för övriga delar av ekonomin. Liksom i flera av de övriga kandidatländerna har emellertid en ny regim lagt upp ett omfattande marknadsekonomiskt reformprogram. Detta har i avierna medfört relativt positiva bedömningar av förmåga att lägga grunden för en fungerande marknadsekonomi i ett längre perspektiv. Skall detta lyckas krävs konkreta åtgärder vad gäller privatisering, äganderätter och den finansiella sektorn. utgör något av ett särfall bland kandidatländerna. Trots en förhållandevis stabil väg mot en fungerande marknadsekonomi, rekom- menderar för tillfället att medlemskapsförhandlingar inte inleds med landet. Orsaken är den politiska situationen, framför allt vad gäller oppositionens villkor, och regeringens utnyttjande av säker- hetstjänsten för egna syften. Dessutom uttalas missnöje med behand- lingen av den ungerska såväl som den romanska minoriteten. Efter en svår period efter 1989, då bland annat export- marknaderna för landets tunga industri minskade drastiskt, har den slovakiska ekonomin åter börjat växa. Pris- och handelsreformerna, vilka började redan i Tjeckoslovakisk regi, har inneburit att kommit en god bit på väg mot att etablera en fungerande marknads- ekonomi. BNP har i genomsnitt ökat , som inflationen fallit till , vilket är den lägsta bland kandidatländerna. BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Arbetslösheten ligger dock på relativt höga . Jordbruket sysselsätter av befolkningen och produ- cerar av totala bruttomervärdet. av importen och av exporten utgörs av handel med EU. Även om den finansiella sektorn måste reformeras ytterligare, har privatiserings- processen varit genomgripande. är relativt väl förberett för att kunna implementera . I avierna betonas bolagslagstiftning, lagstiftning för bank- verksamhet, värdepappershandel och kapitalflöden. Konkurrenslag- stiftningen fungerar också i stort sett tillfredsställande. Undantaget är insynen i statsstöd. Administrativ effektivitet och reformer vad gäller patent- och immaterialrätt, samt försäkringar, krävs också framöver. Handelspolitiken ändrades i en något mer protektionistisk riktning 1993. Trots att reformerna vad gäller kapitalflöden kommit ganska 184 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna långt, har flödet av direktinvesteringar varit lågt. Orsaken är troligen den politiska osäkerheten, och att utländska intressen uteslutits i priva- tiseringsprocessen. Trots en senare start än de flesta av de övriga central- och östeuropeiska kandidatländerna -landet fick sin självständighet 1991- t illhör slovensk ekonomi en av de mest utvecklade i området på grund av ett gynnsamt utgångsläge. Landet har en industriell tradition och har aldrig varit utsatt för ett utpräglat planekonomiskt system. Därmed kunde ett i början ganska försiktigt reformprogram väcka liv i en redan existerande privat industri. Reformprogrammet koncentrerades i början på stabilitet och handelsliberalisering. Privatiseringen av statliga tillgångar och liberalise- ringen av priser har däremot gått långsammare. Trots delade problem med övriga kandidatländer, i form av upplösningen av CMEA, splitt- ringen av och allmänna transitionsproblem, blev produk- tionsfallet relativt lindrigt. Till stor del berodde detta på de redan väletablerade handelsrelationerna med . Med av EU:s genomsnitt, har högst BNP per capita bland kandidatländerna. Makroekonomisk stabilitet med fallande inflation (1996) och stadig tillväxt präglar också . Utbildningsnivån är jämförelsevis hög. Jordbruket sysselsätter av arbetskraften och bidrar av det totala bruttomervärdet. av handeln sker med EU och underskottet i denna handel är måttligt. Handels- och prisliberaliseringar har efter hand blivit omfattande, och infrastrukturen är välutvecklad. Ett av få negativa tecken är den stela arbetsmarknaden och höga löneökningar. Att anställda och ledning prioriterats i privatiserings- processen, har medfört att omstruktureringar i många fall undvikits, och att inflöde av kapital utifrån saknats. Detta förfaringssätt är en orsak till det relativt låga flödet av direktinvesteringar, vilket tillsammans med en liten och relativt outvecklad finansiell sektor är hämmande för ytterligare omstruktureringar. En annan orsak är att liberaliseringen av kapital- flöden går långsamt. Utländska investerare missgynnas, bland annat genom förbud av uppköp av fast egendom. Lagstiftningen har i hög grad anpassats till EU:s i fråga om den gemensamma marknaden. Undantagen inkluderar statlig upphandling, kapitalflöden, samt teknisk standardisering. Vad gäller konkurrens- lagstiftning krävs också betydande framsteg. Även bristen på kontroll och insyn i statsstöd kritiseras i avierna. Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 185 bedömning av är i stora drag positiv. På grund av snabba och genomgripande reformer vad gäller priser, privatisering och statens roll i ekonomin, har kommit en bra bit på väg mot en fungerande marknadsekonomi. Med en BNP per capita på av EU:s genomsnitt och en arbetslöshet på strax tillhör också ett av de kandidatländer som kommit längst vad gäller ekonomisk utveckling. var inflationen och tillväxten . Handeln med EU utgör av exporten och av importen. Jordbruket sysselsätter av arbetskraften och producerar av det totala bruttomervärdet. Bland annat som ett resultat av en liberal lagstiftning vad gäller kapitalflöden och direktinvesteringar, attraherar mycket investeringar från andra länder, främst från EU. Avregleringar i fråga om framför allt köp av fast egendom återstår dock innan anpass- ningen till är fullbordad. Infrastrukturen och utbildningen är av relativt god kvalitet. Anpassningen till har kommit relativt långt. Speciellt beröm ges i avierna angående bokföringslagstiftning, samt lagar för tekniska standard. I fråga om konkurrenspolitik har de flesta nödvändiga reformer genomförts.