sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Den sistnämnda frågan torde ha samband med att gemenskapsrättens avgränsning främst utgår från det agerande organets övergripande natur medan den svenska bygger på organets uppgift/funktion i den aktuella situationen. Det är naturligt att det finns skillnader mellan den svenska skade- ståndslagen och det skadeståndsansvar som domstolen fastställt. Att uppnå total identitet mellan gemenskapsrättens ansvarsförutsättningar och den svenska skadeståndslagens reglering är, som redan framhållits, knappast möjligt men inte heller nödvändigt. När ett skadeståndsanspråk grundas på påstående om överträdelse av gemenskapsrätten skall frågan om ersättningsskyldighet föreligger , som redan beskrivits, prövas enligt de av domstolen uppställda tre kri- 142 Behöver skadeståndslagen ändras ... terierna med utgångspunkt i principen om medlemsstaternas skade- ståndsansvar vid överträdelse av gemenskapsrättens regler. Den svens- ka domstolen skall därvid direkt tillämpa gemenskapsrätten. Den svenska lagens utformning är därmed vid denna prövning utan intresse och det saknar således betydelse om det finns skillnader mellan de för- utsättningar som domstolen uppställer för att en rätt till ersättning skall föreligga och de ansvarsförutsättningar som den svenska lagen upp- ställer enligt 3 kap. 2 § SkL. Det brukar emellertid sägas att medlemsstaterna, med hänvisning till den s.k. solidaritetsprincipen, är förpliktade att upphäva nationella reg- ler som står i strid med EG-regler och att en medlemsstat inte kan be- fria sig från denna skyldighet genom att hänvisa till att den enskilde, på grund av gemenskapsrättens företräde, ändå kan komma till sin rätt. 1 Den beskrivna ordningen innebär emellertid inte något avsteg från denna princip. Kravet att nationell lag inte får strida mot gemenskaps- rätten gäller nämligen bara när den nationella regeln skall tillämpas av den nationella domstolen för att garantera gemenskapsrättens fulla ge- nomslag och ge den enskilde det rättsskydd som gemenskapsrätten krä- ver. När det gäller statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG- regler är dock rätten till skadestånd grundad direkt på gemenskaps- rätten och den nationella domstolen skall därmed inte tillämpa nationell lag utan pröva frågan om rätt till ersättning finns med direkt tillämp- ning av gemenskapsrättens regler. Den nationella rättens skadeståndsregler träder däremot in när det gäller att fastställa ersättningens omfattning. I avsaknad av gemen- skapsrättsliga förfaranderegler är det vidare de nationella process- reglerna som reglerar det rättsliga förfarandet när ett krav på skade- stånd skall prövas av nationell domstol. I dessa delar skulle därmed solidaritetsprincipen kunna medföra krav på ändringar av nationella bestämmelser som inte står i överensstämmelse med de principer dom- stolen lagt fast, förutsatt att de nationella reglerna är utformade på ett sätt som omöjliggör en förändrad fördragskonform tolkning och till- lämpning. Det åligger den nationella domstolen att sätta åt sidan en nationell regel som gör det omöjligt eller orimligt svårt för den enskilde skade- lidande att få ersättning. Den ovan beskrivna skyldigheten att tillse att nationell rätt inte strider mot gemenskapsrätten torde innebä- ra att en medlemsstat som konstaterar att en viss nationell regel inte 1 Se Gulmann s. 202 ff., särskilt not 2, där det emellertid även framgår att en nationell lag som anses kunna tolkas i enlighet med gemenskapsrätten inte be- höver ändras eller upphävas även om hittillsvarande praxis stått i strid med gemenskapsrättens regler. Behöver skadeståndslagen ändras ... uppfyller detta krav2 som en följd härav bör initiera en lagändring. Det kan emellertid därvid inte krävas mer än att den aktuella bestämmelsen justeras så att den inte hindrar eller gör det orimligt svårt för enskilda skadelidande att få ersättning för skador som orsakats av en över- trädelse av gemenskapsrätten för vilken det allmänna ansvarar. Det är möjligt att solidaritetsprincipen i detta fall inte sträcker sig längre än till ett krav att nationell domstol i det enskilda fallet måste se till att den enskildes rättsskydd garanteras, om så krävs genom att sätta åt sidan en viss inhemsk regel. Frågan om behovet av en harmonisering av medlemsstaternas sanktionsbestämmelser har diskuterats men har som redan nämnts ännu inte lett till några konkreta resultat 3 inom vare sig process- eller sanktionsrätten. Att det skulle kunna komma ifråga att föra en talan om fördragsbrott mot en medlemsstat enligt art. 169 eller 170 i denna situation framstår som osannolikt. Den uppdelning vid prövningen av ersättningsanspråk som be- skrivits, där den nationella domstolen först direkt tillämpar gemen- skapsrätten och därefter kompletterar med de nationella bestämmelser som krävs, utgör den mest logiska och praktiska tolkningen av dom- stolens avgöranden. Alternativet skulle vara att hävda att den nationella domstolen först skall bedöma ett ersättningskrav enligt gemenskaps- rättens kriterier och därefter pröva kravet fullt ut enligt den nationella rättsordningens regler eller praxis. Att domstolen, särskilt i Brasserie/ Factortame III, uttryckligen diskuterat huruvida nationella bestämmel- ser som kräver fault kan läggas till grund för bedömningen skulle möjligen kunna anses tala för den sistnämnda tolkningen. Detsamma gäller den omständigheten att det torde åligga en nationell domstol, som finner att den nationella rätten ger den enskilde ett bättre rätts- skydd än gemenskapsrätten, att bestämma om det föreligger rätt till skadestånd enligt dessa inhemska regler. (Jämför det belgiska exemplet ovan.) Att alltid göra en sådan dubbel prövning framstår emellertid som orimligt och skulle dessutom i regel vara meningslöst eftersom den nationella rättens regler, med hänsyn till solidaritetskravet och prin- cipen om gemenskapsrättens företräde, aldrig kan tillåtas inskränka den enskildes rätt till ersättning. Att den nationella rätten i något sällsynt fall kan komma att träda in redan vid prövningen av om rätt till ersätt- ning finns får ses som ett exempel på hur inhemska och gemenskaps- rättsliga regler skall komplettera varandra. 2Se t.ex. domstolens uttalanden i Brasserie/Factortame III p. 3Vid den avslutade regeringskonferensen presenterades ett brittiskt förslag till tre nya artiklar som avsåg att i vissa delar begränsa medlems- staternas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler. Förslaget kom emellertid inte att behandlas. 144 Behöver skadeståndslagen ändras ... fault-begreppet bör nog inte heller tolkas som att den nationella dom- stolen skall pröva frågan om rätt till ersättning föreligger enligt sina inhemska regler. Snarare bör det ses som en del i domstolens klar- läggande av vad som skall förstås med uttrycket att överträdelsen måste vara tillräckligt allvarlig. Även om det inte är de nationella reglerna som tillämpas vid prövningen av om rätt till ersättning föreligger så utgör ändå medlemsstaternas utomobligatoriska skadeståndsregler, sär- skilt i avsaknad av gemenskapsregler på området, en viktig grund för domstolens överväganden. Slutsatsen av detta resonemang blir följande. Vid prövningen av ett skadeståndskrav som grundas på påstående om överträdelse av gemen- skapsrätten så träder den nationella rättens regler i princip in först se- dan frågan om överträdelsen har de kvalifikationer som krävs för att rätt till ersättning skall finnas har prövats med tillämpning av de kri- terier som domstolen slagit fast i sina avgöranden. 10.2Den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar – 3 kap. 2 § SkL bör kvarstå oförändrad Svaret på frågan om det finns skäl att göra någon ändring i 3 kap. 2 § SkL har egentligen redan givits. I de delar regeln anger förutsättningarna för uppkomsten av ett ska- deståndsansvar är den en rent nationell regel som inte har några krav på anpassning till gemenskapsrätten. Allmänt kan dock konstateras att den svenska regeln inte på något avgörande sätt skiljer sig från regleringen i övriga medlemsstater och att den även i huvudsak stämmer väl med de krav gemenskapsrätten uppställer. När det gäller frågan vilka typer av skador som ersätts och hur ska- deståndet skall beräknas träder emellertid de svenska reglerna in och kompletterar gemenskapsrätten för att domstolen skall kunna fastställa ersättningens omfattning. Vilka skador ersätts? Hur beräknas er- sättningen? Finns det skäl för jämkning av skadeståndet? Detta är frå- gor som får besvaras med användning av motsvarande kriterier som i svensk rätt. En jämförelse mellan skadeståndslagens regler – i 3 kap. 2 § men också t.ex. i 3 kap. 6 § och 6 kap. 1 § SkL – och de uttalanden domstolen gjort i de mål som prövats ger inte vid handen att det finns några svenska regler som skulle behöva sättas åt sidan för att till- godose gemenskapsrättens krav. Alldeles oavsett vilka krav på regeländringar som gemenskapsrätten kan ställa framstår det emellertid som lämpligt att det allmännas ansvar Behöver skadeståndslagen ändras ... för överträdelser av gemenskapsrättens regler så långt det är möjligt överensstämmer med det ansvar för det allmänna som kan utkrävas i motsvarande situationer enligt svensk rätt. Även om man ser frågan ur detta perspektiv kvarstår emellertid uppfattningen att det saknas skäl att ändra bestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. Mot bakgrund av de olikheter som allmänt sett existerar mellan rättssystemen och den osäkerhet som ännu råder om det gemenskapsrättsliga skadeståndsansvarets exakta utformning är det inte meningsfullt att eftersträva en bättre överensstämmelse än den som redan finns. Gemenskapsrättens dynamiska natur innebär att rättsutvecklingen pågår kontinuerligt och att man måste acceptera att regler utformas successivt innan det går att i alla delar bestämma deras exakta inne- börd. Jag föreslår således inte någon förändring av bestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. 10.3Skadestånd med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna – 3 kap. 7 § SkL bör upphävas Regeln om taleförbud som gäller beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna har redan nämnts, bl.a. i kapitel 9 ovan. Någon ingående redogörelse för regelns innebörd och bakgrund lämnas inte här. An- gående förarbetena till denna bestämmelse, som tillkom under depar- tementsbehandlingen av förslaget till skadeståndslag se prop. 1972:5 s. 336 ff. och 541 ff. En senare redogörelse finns i den promemoria utar- betad av som låg till grund för en mindre justering av regeln som trädde 1990. (Ds 1989:12 s. 45 ff.) Regeln har även behandlats ingående i s. 152 ff. och 1996. Kritik har även riktats mot bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL. (Se t.ex. i Svensk rätt i omvandling; Studier tillägnade , , , 1976, samt Kleineman i JT 1991-92 s. Några anmärkningar angående bestämmelsens innebörd och de skäl som anförts för att motivera dess existens bör dock göras. Inledningsvis skall betonas att regeln i praktiken haft ringa betydelse. Bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL har sällan kommit att tillämpas och det kan ifrågasättas om argumentet att bestämmelsen behövs för att undvika obefogade krav, som ibland anförts som ett skäl för att bibehålla den, verkligen är relevant. 146 Behöver skadeståndslagen ändras ... Ett viktigare skäl för taleförbudet är, såvitt gäller de högsta stats- makterna, de konstitutionella invändningarna mot att man skulle ge möjlighet att skadeståndsvägen angripa ett riksdags- eller regerings- beslut. Det har således bl.a. med hänvisning till bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF ansetts naturligt att möjligheten för en domstol att pröva rik- tigheten av ett riksdagsbeslut skall vara i hög grad inskränkt. När det gäller regeringsbeslut har man menat att det skulle strida mot en viktig princip i vårt statsskick om det – vid sidan av det konstitutionella an- svaret – skulle vara möjligt för enskilda att via en skadeståndsprocess få till stånd en prövning av om regeringen handlat felaktigt. När det gäller beslut av de högsta dömande instanserna har det av- görande skälet för ett taleförbud varit praktiska hänsyn. Det är svårt att finna en lämplig instans som kan pröva skadeståndstalan. Man har även betonat att risken för skadeståndsgrundande fel är mycket ringa när en fråga överprövats ända upp i högsta instans. promemoria framhölls, utöver de nu nämnda mer tradi- resonemangen, även de senaste årens rättsutveckling som ett argument för att behålla taleförbudet. Efter tillkomsten av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan den en- skilde numera få till stånd en domstolsprövning av avgöranden i för- valtningsärenden, även när de beslutats av regeringen. Skälen för att behålla bestämmelsen ansågs således så sent som alltjämt bä- rande. Det bör observeras att bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL inte utgör nå- got absolut hinder för den enskilde skadelidande. Det finns alltid möj- lighet att genom resning, rättsprövning eller rättelse få till stånd en änd- ring av ett beslut, också när detta meddelats av de högsta instanserna. Möjligheten att föra skadeståndstalan står därefter öppen. Det har även hävdats att taleförbudet inte utgör något materiellt hinder och att den enskilde således skulle kunna vända sig till JK med sitt krav. JK har dock i beslut (C.9) avvisat ett krav på ersättning med hän- visning till bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL. En ytterligare omständighet som bör nämnas är att det bland EU:s medlemsstater finns både de som har och de som saknar regler som inskränker rätten att föra talan mot beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna.5 4Se angående denna fråga 1996 s. 123, särskilt not 10. 5I , , , , och kan staten inte åläggas skadeståndsansvar på grund av lagstiftningsåtgärder. I , , , , och är det däremot möjligt att under vissa förutsättningar utkräva ett sådant ansvar. Behöver skadeståndslagen ändras ... Den fråga som måste ställas är om det som ovan anförts alltjämt ut- gör tillräckliga skäl för att behålla den svenska taleförbudsregeln i 3 kap. 7 § SkL. Genom medlemskap i har situationen för- ändrats. Medan bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § i huvudsak står i god överensstämmelse med gemenskaps- rättens utformning av medlemsstaternas ansvar för överträdelse av EG- regler så innebär regeln i 3 kap. 7 § SkL helt klart en inskränkning av enskilda skadelidandes rätt som inte är förenlig med gemenskapsrättens krav. Enligt sin ordalydelse begränsar emellertid bestämmelsen i 3 kap. § SkL endast möjligheten att föra talan om ersättning enligt 3 kap. Krav på ersättning som grundas på påstående om överträ- delse av gemenskapsrättens regler skall, som ovan beskrivits, såvitt gäller frågan om rätt till skadestånd föreligger, prövas enligt gemen- skapsrätten och rätten till skadestånd är som domstolen betonat direkt grundad på gemenskapsrätten. Ett sådant krav kan således inte anses vara en talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § SkL och taleförbudsregeln är därför formellt sett inte är tillämplig i dessa fall. Något behov av att ändra regeln för att tillförsäkra enskilda det rättsskydd gemenskaps- rätten kräver skulle därmed inte föreligga. En sådan lösning torde vara juridiskt oantastlig men får anses mind- re lämplig av flera skäl. Det är genom domstolens uttalanden klarlagt att en ersättningstalan måste kunna föras också när lagstiftaren eller den högsta dömande makten bär ansvaret för en överträdelse av gemenskapsrätten som ska- dat en enskild. Att de högsta statsmakternas och dömande instansernas eventuella överträdelser av gemenskapsrätten kan bli föremål för dom- stolsprövning måste vi således acceptera som en konsekvens av med- lemskapet i EU, oavsett om de konstitutionella invändningar och de praktiska olägenheter som motiverat taleförbudsregeln kvarstår. Även om regeln i 3 kap. 7 § SkL bibehålls i sin nuvarande form följer det således av vårt medlemskap i att svenska domstolar, i mål där talan förs om ersättning på grund av en påstådd överträdelse av EG-rätten, är behöriga och kan vara skyldiga att pröva om ett beslut av de högsta statsmakterna eller de högsta dömande instanserna innebär en över- trädelse av gemenskapsrättens regler. De praktiska och konstitutionella olägenheter som taleförbudet avsett att eliminera kan därmed inte läng- re undvikas. 6 Det kan noteras att regeln i 3 kap. 7 § SkL inte har ansetts lägga hinder i vä- gen för att pröva sådana skadeståndskrav hos JK eller i domstol där enskilda framställt krav på ersättning på grund av brister i genomförande av EG-regler. 148 Behöver skadeståndslagen ändras ... Så länge bestämmelsen i 3 kap. 7 § finns kvar innebär detta vidare att den som drabbas av skada på grund av felaktig lagstiftning eller rättstillämpning behandlas olika beroende på om det gäller en över- trädelse av gemenskapsrätten eller av nationell rätt. Om eller regeringen beslutar en regel som utgör en felaktig implementering av en gemenskapsrättslig regeln så kan den som härigenom åsamkas skada föra talan om skadestånd mot staten vid svensk domstol och – om för- utsättningarna är uppfyllda – tillerkännas ersättning. Regeln i 3 kap. 7 § SkL inskränker däremot möjligheten föra en sådan ersättningstalan t.ex. när skadan har sin grund i att en av regeringen beslutad förordning strider mot lag eller ett beslut av eller regeringen visar sig inte stå i överensstämmelse med svensk grundlag. Det enda argument som kan anföras för att motivera den nu beskrivna skillnaden är att hävda att överträdelsen av den överordnade gemenskapsrättsliga regeln är allvarligare och att staten därför vid sådana överträdelser bör åläggas ett större ansvar. Argumentet framstår inte som övertygande och för den enskilde skadelidande torde skillnaden framstå som orättvis och vara svår att förstå. Om man upphäver regeln i 3 kap. 7 § SkL tycks det emellertid upp- stå en konflikt med lagprövningsreglerna. Enligt 11 kap. 14 § RF får domstol underlåta att tillämpa en av eller regeringen beslutad föreskrift endast om denna uppenbart står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna begränsning av domstolarnas lagprövningsrätt motiveras av samma konstitutionella skäl som föranlett regeln i 3 kap. 7 § SkL. En domstol skall endast un- dantagsfall kunna överpröva och sätta åt sidan eller rege- ringens beslut. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF inskränker dock inte, som ovan (avsnitt 9.3.1) beskrivits, svensk domstols möjlighet att åsi- dosätta en nationell regel som strider mot en direkt tillämplig/ effektiv gemenskapsrättslig norm. Inte heller vid prövning av skadestånds- anspråk som grundas på påstående om överträdelse av EG-regler finns det något uppenbarhetskrav. Om 3 kap. 7 § SkL upphävs, och det därmed blir möjligt att föra skadeståndstalan också med anledning av alla beslut av de högsta statsmakterna så skulle således detta bara kun- na anses stå i strid med lagprövningsreglerna när svensk domstol prö- var ett krav som grundas på att en svensk regel står i strid med en över- ordnad svensk norm. Det måste emellertid anses vara en principiell skillnad mellan den situationen att en domstol beslutar att inte tillämpa en viss föreskrift på grund av att den strider mot en överordnad regel och att en domstol beslutar om ersättning till en enskild som lidit skada på grund av att en viss föreskrift strider mot en överordnad regel. I det senare fallet åsidosätter ju inte domstolen en av eller rege- Behöver skadeståndslagen ändras ... ringen beslutad regel. Någon reell konflikt med lagprövningsreglerna finns därmed inte. När det gäller de konstitutionella invändningarna mot att upphäva taleförbudet har möjligen även den allmänna samhällsutvecklingen un- der medfört ett ändrat förhållningssätt som gör att frå- gan är mindre kontroversiell . Den enskildes rättsskydd har kommit i fokus och det har skett en perspektivförskjutning som in- nebär att statens auktoritet inte på samma sätt som tidigare kräver att dess institutioner inte skall kunna ifrågasättas. Det framstår som naturligt att medborgarna skall ha rätt att få prövat alla åtgärder som vidtas mot dem och påverkar dem på olika sätt oavsett vem eller vilket organ som fattat beslutet. Utvidgade möjligheter till rättsprövning och rättelse är exempel på detta. En bidragande orsak till den nu beskrivna utvecklingen torde ha varit den praxis som utvecklats av Europa- domstolen i liksom av . Diskussionen om bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL har som framgått varit omfattande. Den har konstitutionella implikationer och det kan kanske därmed ifrågasättas om det är lämpligt att i detta sammanhang föreslå någon förändring. Å andra sidan är det, som ovan framhållits, omöjligt att undvika en förändring eftersom en sådan fak- tiskt redan kommit till stånd genom medlemskap i . Mot bakgrund av det som sagts framstår det som mest kon- sekvent och lämpligt att regeln i 3 kap. 7 § SkL upphävs. Om så sker kommer den nuvarande svårförklarade skillnaden mellan möjligheten att ställa krav med anledning av överträdelser av gemenskapsrättsliga regler respektive överträdelser av svenska rättsregler för vilka de hög- sta statsmakterna ansvarar att upphöra. I praktiken kommer för- ändringen sannolikt inte att få någon märkbar effekt. Även om det blir möjligt att föra talan också mot beslut och åtgärder av de högsta stats- makterna kommer utrymmet för att vinna framgång med sådana krav alltjämt att vara ytterst begränsat och det är inte troligt att denna för- ändring, som knappast kommer att noteras av den enskilde med- borgaren, leder till särskilt många nya krav. Den som ägnar sig åt all- mänt obefogade skadeståndskrav eller krav avsedda att chikanera låter sig knappast hindras av en processuell regel. Också om ett ersättnings- krav härefter inte kan avvisas utan skall prövas i sak finns det enligt möjlighet att om kravet är uppenbart ogrundat genast meddela dom utan att utfärda stämning. Jag föreslår därför att bestämmelsen i 3 kap. 7 § SkL upphävs. 150 Behöver skadeståndslagen ändras ... 10.4Prövningen av skadeståndskrav med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna – 3 kap. 10 § SkL bör justeras I 3 kap. 10 § SkL regleras frågan vid vilken domstol talan skall väckas med anledning av överträdelser för vilka de högsta statsmakterna och domstolarna ansvarar. Gällande ordning framstår som lämplig även när det gäller anspråk grundade på påstående om överträdelser av gemen- skapsrätten för vilka dessa organ ansvarar och när det gäller sådana krav som kan komma att ställas sedan 3 kap. 7 § SkL upphävts. En justering av regeln bör ske för att klargöra att den numera även reglerar hanteringen av krav grundade på överträdelser av gemenskapsrätten. Det skulle möjligen kunna diskuteras om det vore praktiskt att i de fall där talan skall väckas i högsta domstolen eller regeringsrätten låta dessa instanser avgöra om rätt till ersättning föreligger men ge dem rätt att efter denna prövning överlämna målet till underrätt som därefter får fastställa ersättningens närmare omfattning. Något konkret förslag i denna del har inte tagits fram. Frågan bör övervägas ytter- ligare med tanke på vikten av konsekventa och praktiska processregler samt med beaktande av vilken omfattning dessa mål kan antas komma att få i praktiken. En möjlighet till överlämnande skulle ju främst moti- veras av önskemålet att inte belasta de högsta instanserna i orimlig om- fattning. 10.5Behov av andra författningsändringar De flesta krav på skadestånd som riktas mot staten tas inte upp till prövning av domstol. I stället är det JK som har att pröva dessa an- språk, en ordning som ansetts innebära fördelar både för den enskilde och det allmänna. Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten, som reglerar handläggningen av samtliga utom- obligatoriska skadeståndsanspråk som riktas mot staten, skall JK bl.a. handlägga anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten med stöd av 2 kap 1 § eller 3 kap. 1 eller 2 § SkL.