sou · GLB370 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillsätta en utredning för utvärdering av nuvarande system för finansiering av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen f.d. generaldirektören att vara särskild utredare fr.o.m. . förordnades byråchefen till sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Utredningen får härmed överlämna betänkandet Totalförsvaret och frivilligor- ganisationerna - uppdrag, stöd och ersättning (SOU 1997:70). Uppdraget är med detta slutfört. 2.2Utredningen om frivillig medverkan Den frivilliga totalförsvarsverksamheten . Uppgifter i stort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Likheter och olikheter . Uppgifter om organisationerna . 3.3Planering, budgetering och finansiering Gällande finansieringssystem i stort . . . . . . . . . . . . . . . Planerings- och budgetprocessen . . . . . . . . . . . . . . . . . Bistånd i annan form . Organisationernas egna medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De centrala myndigheternas roller . . . . . . . . . . . . . . . . . Ö VERVÄ GANDEN OCH FÖ RSLAG 4.2Utredningens syn på frivilligheten inom 4.3Organisationernas verksamhet i den vidgade 4.3.3 Svåra påfrestningar på samhället i fred . . . . . . . . . . . . . Indelning i olika grupper av organisationer . . . . . . . . . . . Statsbidrag till organisationerna . Reformer på det beståendes grund . Staten och organisationerna . Mål- och resultatstyrning . Rationalitet och effektivitet . Fördelning av statliga medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2Ä ndamål för vilka organisationsstödet Principer för fördelning av stödet . Ersättning för utbildningsuppdrag . Ambitioner vid uppföljning och utvärdering . Ersättning för projekt . 5.8Särskild ersättning för internationella Prioritering mellan organisationerna . . . . . . . . . . . . . . . De centrala myndigheterna och organisationerna . Rollfördelning i stort mellan myndigheterna . Planerings- och budgetprocessen . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommuner och landsting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En lösning för framtiden . 8.1Förordningen (1994:524) om frivillig Ö vrig författningsreglering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ö vriga frågor . Prövning av offentliga åtaganden . . . . . . . . . . . . . . . . . Det brottsförebyggande arbetet . Jämställdhet mellan könen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.Föreningsbidragsgruppen - en kort sammanfattning De frivilliga totalförsvarsorganisationerna utgör, enligt utredningens mening, en viktig resurs för landet genom den totalförsvarsinformation, rekrytering och utbildning som organisationerna genomför. Medlemmarnas starka engagemang och breda kompetens inom skilda områden i samhället har också stor betydelse för försvarsviljan och totalförsvarets förankring i samhället. Därför är det angeläget att de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet ges ett relevant samhällsstöd för att de skall kunna nå ut på så stor bredd som möjligt bland medborgarna i hela landet. Utredningen konstaterar att begreppet "totalförsvar" alltmer kommit att utnyttjas i säkerhets- och försvarspolitiska sammanhang . Utredningen finner det därför naturligt att även i frivilligsammanhang utnyttja prefixet "totalförsvar", t.ex. frivilliga totalförsvarsorganisationer, total- försvarsverksamhet, totalförsvarsupplysning osv. såvida man inte avser enbart det militära eller det civila försvaret. Frivilligorganisationerna och den vidgade hotbilden Utredningen kan konstatera att kunskapen om innebörden av det senaste totalförsvarsbeslutet och om konsekvenserna för organisationerna av de delvis nya uppgifterna för totalförsvaret varierar mellan de centrala frivilligorganisa- tionerna. Regionalt och lokalt torde kunskapen vara mindre eftersom det erfarenhetsmässigt tar innan förändringar tränger ut i organisationerna. För att få igång processen med diskussioner om organisationernas framtida uppgifter måste, enligt utredningens mening, en massiv information kring det senaste totalförsvarsbeslutet initieras av de närmast ansvariga, centrala myndigheterna, främst Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), Försvarsmakten och Ö verstyrelsen för civil beredskap (Ö CB). Enligt vad utredningen inhämtat är också sådana initiativ inplanerade. Det är naturligtvis organisationerna själva som skall anpassa sin verksamhet till de förändringar som sker över tiden. Det gäller både förändringarna i hotbilden och i samhällsutvecklingen. Organisationerna måste vara medvetna om de förändringar som sker och bygga upp den kompetens som kan förväntas efterfrågas av dem som kan behöva frivilliga i sin verksamhet både i fred och vid höjd beredskap. Det åligger emellertid också myndigheterna att anpassa uppdrag och medels- tilldelning till organisationerna i förhållande till rådande och kommande behov och ta upp dialoger tidigt om detta. Ett nytt inslag i hotbilden gäller svåra påfrestningar på samhället i fred. En förutsättning för ett aktivt engagemang från frivilligorganisationerna vid sådana situationer är att de som är ansvariga för samhällets insatser känner till att de frivilliga finns att tillgå som en resurs och för vilken typ av insats de är utbildade eller i övrigt lämpade. Enligt utredningens mening måste någon form av organisation eller system utvecklas som säkerställer att organisationernas resurser kan utnyttjas när de verkligen behövs. De tankar som ligger bakom skapandet av särskilda lokala beredskapscentra skulle kunna vara en lämplig lösning. Ö CB har i regleringsbrevet ålagts att "verka för att förmågan att kunna använda resurserna inom det civila försvaret vid svåra påfrestningar på samhället ökar samt säkerställa en god överblick över vilka resurser som kan användas." Ett liknande uppdrag har Ö CB fått när det gäller internationella insatser. Utredningen föreslår att de frivilliga totalförsvarsorganisationernas medverkan övervägs i båda dessa uppdrag. För att kunna räknas som en frivillig totalförsvarsorganisation och, som , förtecknas i bilagan till förordningen (SFS 1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, bör vissa kriterier vara uppfyllda. Enligt utredningens mening bör dessa kriterier alltjämt vara de som anges i förordningens 1 §, dvs. "försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret". I utredningens direktiv har en uppdelning av de olika organisationerna gjorts i avtalsslutande, befälsutbildande och färdighetsutvecklande. Utvecklingen inom totalförsvaret i allmänhet och inom de frivilliga totalförsvarsorganisationerna i synnerhet har medfört att gränserna mellan de tre grupperna har suddats ut. Utredningen föreslår därför att den nuvarande indelningen i de tre grupperna upphör, eftersom den på ett konserverande sätt placerar in frivilligorganisatio- nerna i olika fack, vars giltighet över tiden kan förändras. Utredningen anser att det finansieringssystem som infördes och som utredningen nu haft till uppgift att utvärdera, till sin huvudsakliga inriktning, uppbyggnad och omfattning är ändamålsenlig medan den hittillsvarande tillämpningen av det lämnar en del övrigt att önska. Utredningen lämnar förslag till förändringar i tillämpningen av systemet när det gäller planeringsdialoger, mål- och resultatuppföljning, redovisningsrutiner, regel- verk, anslagskonstruktioner och myndigheternas m.fl. roller utan att därmed alltså ifrågasätta finanseringssystemet från grunden. Utredningens övergripande syfte med förslagen till förändringar har varit att skapa största möjliga enkelhet i administrationen av bidrag m.m. för att ge mer utrymme för frivillighet och idealitet i organisationernas arbete - och detta utan avkall på erforderlig statlig uppföljning och utvärdering av verksamheten. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna kan sägas ha två huvuduppgifter, nämligen att -verka för totalförsvarets demokratiska förankring och -bidra till totalförsvarets personalförsörjning. Den första huvuduppgiften, att verka för försvarets demokratiska förankring, kan i huvudsak sägas ha ett politiskt värde och vara en direkt angelägenhet för nationen som helhet. Speciella medel bör destineras till organisationerna för detta. Den andra huvuduppgiften, att bidra till totalförsvarets personalförsörjning, har i första hand ett myndighetsrelaterat intresse, då uppgiften kan ses som alternativ till myndighetsåtgärder och därför bör avvägas mot dessa och finansieras av medel som står till myndigheternas förfogande. Detta innebär att en uppdelning bör ske av de statliga medlen på två huvudtyper av anslag. Utredningen benämner dem organisationsstöd och uppdragsersättning. Genom föreslagen uppdelning i två typer av statliga anslag blir rollfördelningen mellan statsmakterna, myndigheterna och organisationerna tydlig. Syftet med organisationsstödet är att underlätta för de frivilliga totalförsvars- organisationerna att bedriva sin verksamhet med främst rekrytering och totalförsvarsupplysning oberoende av omfattningen på de utbildningsuppdrag som organisationerna från fall till fall åtar sig. Stödet skall därför ge möjlighet till kontinuitet och stabilitet i organisationernas grundläggande verksamhet. Ö CB och Försvarsmakten bör gemensamt, efter dialog med organisationerna, fördela organisationsstödet. När det gäller den del av organisationsstödet som avser totalförsvarsupplysning anser utredningen att i en sådan aktivitet bör ingå att -svara för att egna medlemmar har god kunskap om säkerhetspolitiken och om totalförsvarsbeslutet, gällande planeringsförutsättningar för de civila och militära delarna av totalförsvaret och om sårbarhet och beredskap i den egna delen av landet, -delta i den allmänna debatten om totalförsvaret, -hjälpa centrala och regionala myndigheter att organisera och administrera externa informationsmöten och seminarier m.m. och -svara för extern information om (marknadsföring av) egen verksamhet i samband med t.ex. mässor av olika slag. Den totalförsvarsupplysning som organisationerna bedriver, varierar både kvantitativt och kvalitativt enligt vad utredningen erfarit. Inom många organisationer bedrivs den kraftfullt och målmedvetet, inom andra bedrivs den i en relativt blygsam omfattning. SPF har, enligt sin instruktion, ett särskilt ansvar när det gäller att stödja organisationerna i fråga om totalförsvarsupplysning. Det bör därför uppdras åt SPF att, i samarbete med Ö CB och Försvarsmakten, ta fram förslag till mål, in- riktning och genomförande av en grundläggande totalförsvarsupplysning för de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Det är emellertid lika viktigt att myndigheterna, på såväl civil som militär sida, ger sina chefer och handläggare goda kunskaper om frivilligorganisationernas villkor, förmåga och insatsmöjligheter i olika situationer. Uppdragsersättningen skall täcka kostnaderna för den utbildning av frivillig personal till myndigheters m.fl. krigsorganisation (motsv) som de skilda totalförsvarsorganisationerna genomför. Utformningen av uppdragsersättningen behöver, enligt utredningens mening, renodlas så att samtliga kostnader som kan hänföras till utbildning belastar uppdragsmedlen, alltså även personal- och overheadkostnader. Därigenom skulle uppdragsgivande myndighet få en bättre helhetsbild av den faktiska genomsnittskostnaden för de avtal som tecknas. För att bereda plats i organisationernas verksamheter för nya aktiviteter eller bereda plats för ytterligare organisationer, t.ex. som konsekvens av den breddade hotbilden, kan särskilda projekt behöva utvecklas och i vissa fall också försöksverksamhet genomföras. Finansieringen av projekten bör bl.a. kunna ske genom bidrag från de forskningsmedel som både Ö CB och Försvarsmakten förfogar över. De projekt och den försöksverksamhet det här kan bli fråga om, bedömer utredningen kunna vara nog så angelägna för totalförsvarets fortsatta utveckling. Ungdomsverksamhet bedrivs av många frivilliga totalförsvarsorganisationer. Den kan, enligt utredningen, inte fínansieras genom uppdragsersättningen. Den måste i stället bekostas av berörda organisationers egna medel eller inom ramen för organisationsstödet. Ett annat alternativ som bör kunna övervägas är att organisationerna begär kostnadsersättning från , även om detta, med styrelsens nuvarande bidragsregler, skulle medföra krav på en "avknoppning" av ungdomarna till en egen organisation som t.ex. Unglottorna. I utredningens direktiv angående prioriteringar framhålls: "Utredaren skall vidare föreslå sådana förändringar av systemet som möjliggör en prioritering mellan de frivilliga försvarsorganisationerna vid tilldelning av statliga medel med utgångspunkt i den betydelse - kortsiktigt och långsiktigt - respektive organisation bedöms ha för totalförsvaret." Enligt utredningens uppfattning påverkas inte finansieringssystemet i sig, även med den reformerade utformning som utredningen har föreslagit, av ev. prioriteringar mellan organisationerna. Däremot kan naturligtvis fördelningen av de statliga bidragen till de olika organisationerna påverkas. När prioriteringar mellan organisationerna kommer på tal, måste man alltid, enligt utredningens mening, beakta att ingen frivilligorganisation, kan ersätta någon annan. Organisationerna kompletterar i stället varandra med unika kompetenser hos var och en av dem. Det hindrar inte att resurserna hos en viss organisation i en given situation kan vara mer efterfrågad och värderad än andra organisationers Utredningen har kommit fram till att organisationernas uppgifter i den vidgade hotbilden bör ges prioritet i följande ordning 1.bidra till bemanning av och bibehållande av kompetensen i totalförsvarets krigsorganisation (motsv) 2.bidra till totalförsvarets anpassningsförmåga 3.bidra till att stärka samhällets förmåga att möta svåra påfrestningar i fred 4.bidra till den demokratiska förankringsprocessen i bl.a. och vid andra fredsfrämjande och humanitära internationella insatser 5.bidra till den fredstida samhällsnyttan i övrigt. Om den renodling av organisationsstödet och uppdragsersättningen genomförs, som utredningen i det föregående föreslagit, kommer detta, enligt utredningens mening, att leda till att organisationer som bedöms bedriva en för totalförsvaret särskilt viktig verksamhet också tilldelas procentuellt mer pengar än andra, vilket medför den möjlighet till prioritering som nämns i direktiven. Ä ven kraven på ökad stabilitet och självständighet tillgodoses genom utredningens förslag. De centrala myndigheterna och organisationerna Enligt utredningens mening behöver rollerna för de olika aktörerna när det gäller den frivilliga totalförsvarsverksamheten ut i tre avseenden, nämligen i fråga om *övergripande samordning och inriktning *beställning av olika uppdrag avseende frivillig utbildning för krigsorganisa tionen (motsv) När det gäller den övergripande samordningen och inriktningen svarar () för detta inom det civila försvaret och Försvarsmakten inom det militära. Denna ordning går tillbaka när det rådde en annan struktur på totalförsvaret än den som tillämpas . Eftersom Ö CB har till uppgift att i övrigt samordna verksamheten inom det civila försvaret anser utredningen att Ö CB även bör ges det samord- nande ansvaret när det gäller frivilligfrågorna inom denna del av totalförsvaret. Vad avser beställning av uppdrag bör det, enligt utredningens mening, ske ungefär som . Det innebär att funktionsansvarig myndighet inom det civila försvaret med behov av frivillig personal resp. Försvarsmakten i dialog med berörda frivilligorganisationer klarar ut villkoren m.m. för de kommande uppdragen. Resultaten samordnas av Ö CB resp. Försvarsmakten i den årliga planerings- och budgetprocessen. AMS, som ansvarig inom det civila försvaret för funktionen Arbetskraft bör, liksom , kraftsamla sin verksamhet till den tredje rollen, personalad- ministrationen, när det gäller frivilligorganisationerna. Utredningen fäster stor vikt vid konstruktiva dialoger mellan myndigheterna och organisationerna under planeringens gång. Dialogerna är lika viktiga i början som i slutet av processen. Det är genom dem som organisationerna kan föreslå nya aktiviteter, starta nya verksamhetsgrenar och därmed påverka uppdragens omfattning och innehåll. Utredningen förutsätter att myndigheterna är beredda att ge större utrymme än åt meningsfyllda dialoger med jämna mellanrum. Detaljeringsgraden när det gäller reglerna för verksamheten är långt driven från myndigheternas sida. Det gäller både administrationen av anslagsmedlen under ett budgetår och återrapporteringskraven under samma budgetår. Dessvärre är myndigheternas regelverk inte heller samordnade. Utredningen lämnar ett antal förslag till förändringar i regelverken - både regeringens och myndigheternas - som, om de genomförs, skulle klarlägga "spelreglerna" bättre och förenkla administrationen både hos myndigheter och organisationer. kommer antalet förband och anställda inom Försvars- makten att minska. Detta reducerar frivilligorganisationernas möjligheter att genomföra utbildning och få bistånd från det militära försvaret. För att minska dessa problem satsar Försvarsmakten både personella och ekonomiska resurser för att inom nuvarande försvarsområdesgränser säkerställa fortsatt bistånd till hemvärns- och frivilligverksamheten. Särskilda försvarsområdesgruppenheter kommer att bildas för detta ändamål. Det kan, enligt utredningens mening, finnas skäl att se över möjligheterna till bistånd till frivilligorganisationerna . Det kan behöva övervägas om inte bistånd kan utverkas från andra myndigheter eller organisationer, t.ex. kommuner och landsting. En ökad positiv syn från hela samhället på frivillig totalförsvarsverksamhet kan också innebära att bistånd av den karaktären som Försvarsmakten ger också bör kunna ges från näringsliv, andra statliga myndigheter, organisationer m.fl. Varje landsting och varje kommun har ansvar för sin verksamhet och sin beredskapsplan med bl.a. identifierade behov av personalförstärkning. I resp. kommunens beredskapsplan bör framgå vilket personalbehov som bör tillgodoses med frivilligpersonal. Resp. funktionsansvarig myndighet, (), (SoS) och AMS, gör kravspecifikation för resp. befattning och uppdrar till berörda frivilligorganisationer att rekrytera, utbilda och öva i en sådan omfattning att efterfrågat antal avtalsbundna personer med angiven kompetens kan ställas till landstingens resp. kommunernas förfogande. Kommuner och landsting skall teckna avtal med medlemmar i frivilligorganisationerna i enlighet med planerat behov av personal. Kostnaderna för utbildning av de frivilliga åvilar organisationerna via upp- dragsersättningarna från myndigheterna. Kostnaderna för krigsplacering och övning åvilar mottagande kommuner och landsting enligt gällande avtal med staten. Den redovisade ordningen fungerar inte fullt ut i praktiken. An- ledningen härtill kan vara flera men den främsta orsaken är att tillämpningen av lagen (1994:1720) om civilt försvar, där den gällande ordningen regleras, har gällt så (fr.o.m. 1995-07-01). Kommunernas och landstingens behov av information om den nytta frivilligor- ganisationerna kan göra, är ytterligare en anledning till att kontakterna mellan presumtiva uppdragsgivare och uppdragstagare ännu inte är fullt utvecklade. Utredningen har övervägt att förorda direkta kontakter med uppdragsbe- ställningar mellan resp. kommun/landsting och de frivilliga totalförsvarsorga- nisationerna och att statliga medel till kommunerna för att "köpa" tjänster och teckna avtal inkluderas i det statliga ersättningspaketet till kommunerna. Tiden är dock, enligt utredningens mening, ännu inte mogen för en sådan förändring. Flera frågor behöver närmare övervägas. Bl.a. måste de finansiella frågorna beredas vidare. Ö CB har i planeringsunderlaget till regeringen föreslagit att Ö CB bör ges i uppdrag att närmare överväga hur och i vilken omfattning kommuner och landsting bör påverka uppdrag till frivilligorganisationerna. Utredningen anser, med hänsyn till vad utredningen här har framhållit, att detta är angeläget och bör lösas i närtid. Utredningen har uppfattningen att förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet alltjämt bör gälla. Utredningen föreslår dock smärre förändringar med hänsyn till de i det föregående redovisade förslagen, t.ex. i fråga om nomenklaturen och rätten att utfärda föreskrifter. Det är, som utredningen har påtalat, angeläget att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna ges möjlighet att engagera sina medlemmar även vid olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. Då måste bl.a. frågorna om ersättning, försäkringar, utrustning m.m. regleras. Vidare måste övervägas hur ett frivilligavtal då kommer att förhålla sig till ett anställningsavtal med ordinarie arbetsgivare. Utredningen föreslår att de civilrättsliga förutsättningarna för frivilliginsatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred klarläggs. Utredningens förslag om en förenklad administration av de statliga anslagen, liksom begränsningen av antalet medelstilldelande centrala myndigheter kommer, enligt utredningens mening att resultera i mindre omfattande arbete och därmed minskade kostnader vid berörda myndigheter och frivilliga totalförsvarsorganisationer. Besparingarna kommer till del att behöva utnyttjas för vissa studier och utredningar samt information och utbildning om de förändringar i regelverk och annat som måste tillkomma för att utveckla och förankra utredningens förslag. Några mer exakta kostnadsberäkningar har inte varit möjliga att åstadkomma på den korta tid som utredningen har haft till förfogande. Förslagen leder säkert också till att organisationerna i större utsträckning får tillfälle att genomföra verksamhet i stället för att administrera den. Utredningens uppgift har varit att pröva om nu gällande system för finansiering av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet är ändamålsenligt. Enligt direktiven skall utredningen också föreslå sådana förändringar av systemet som möjliggör en prioritering mellan organisationerna vid tilldelning av statliga medel. En utgångspunkt skall härvid vara den betydelse resp. organisations verksamhet bedöms ha för totalförsvaret. Utredningen skall också överväga hur organisationernas verksamhet för totalförsvaret kan främjas utan att den enskildes behov/rätt att få verka för en ideologi begränsas. Direktiven (Dir. 1996:102) bifogas som Bilaga 1. Jämfört med den senaste utredningen på detta område, särskild utredare var förre generaldirektören som avlämnade betänkandet "Frivillig verksamhet för totalförsvaret, ett mål- och resultatperspektiv" (SOU 1992:132), är uppdrag begränsat till vissa mer övergripande, huvudsakligen ekonomiska frågor. Huvuduppgiften är att utifrån erfarenheter av det finansieringssystem som började tillämpas /95 klarlägga om systemet i sin nuvarande form är ändamålsenligt. En annan viktig uppgift är att söka prioriteringsgrunder mot bakgrund av de olika organisationernas "totalförsvarsnytta". Ett givet ingångsvärde blir då att försöka studera organisationernas verksamhet i de delvis nya uppgifterna som totalförsvaret fått i det senaste totalförsvarsbeslutet, dvs. att kunna möta ett väpnat angrepp som föregåtts av av anpassning, att kunna medverka till att stärka vår förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och att kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Vissa spörsmål som inte särskilt nämns i direktiven men som frivilligorgani- sationerna och berörda myndigheter har lyft fram redovisas och kommenteras dessutom i betänkandet. Utredningen har av tidsskäl valt att arbeta utan i formell mening förordnade experter och sakkunniga. Den expertis som utredningen behövt utnyttja har från fall till fall konsulterats. Till utredningen har knutits en referensgrupp med företrädare för de närmast berörda departementen, nämligen försvars-, social-, arbetsmarknads- och inrikesdepartementen.