sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en särskild ut- redare med uppdrag att analysera frågan om det allmännas skade- ståndsansvar vid överträdelse av Europeiska gemenskapens (EG:s) rättsordning. Chefen för anställde råd- mannen som särskild utredare i utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten. förordnades professorn och byråchefen som experter och kanslirådet och rätts- sakkunniga som sakkunniga i utredningen. entledigades från sitt uppdrag och i hennes ställe förordnades kanslirådet . Utredningen har , på begäran av , besvarat en förfrågan från i Stor- angående Claims for damages against member states for breach of community law. Härmed överlämnas betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler. Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Bakgrunden till uppdraget.................................................... medlemsskap i EU ................................................. De tre pelarna ....................................................................... Gemenskapsrättens speciella natur ......................... 3.4.3 Valet mellan olika typer av rättsakter ..................... Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt ............... Principerna om direkt tillämplighet och direkt effekt.......... Principen om gemenskapsrättens företräde ......................... 4.6Närmare om den nationella domstolens/myndighetens val av norm........................................................................... ÖVERTRÄDELSE AV EG -RÄTTEN Målen och II.................................................... 5.2.2 Frågan om direktivet 80/987/EEG kan ha direkt 5.2.3 Principen om medlemsstaternas skadestånds- ansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten ......... 5.2.4 Förutsättningar för statens skadeståndsansvar ........ Prövningen av skadeståndsanspråk ......................... Målen och II ....................................................... Målen Brasserie du pêcheur och Factortame III .................. 5.4.2 Statens ansvar för överträdelser hänförliga till ...... den nationella lagstiftaren ....................................... 5.4.3 Förutsättningar för statens skadeståndsansvar ........ 5.4.4 Kan rätten till skadestånd göras beroende av att det begåtts ett avsiktligt eller oaktsamt fel? Prövningen av skadeståndsanspråk ......................... 5.4.7 Skadeståndsansvarets begränsning i tiden .............. 5.5.2 Statens ansvar vid felaktigt genomförande av ett 5.6.2 Statens ansvar för skada orsakad av en myndig- Målen Dillenkofer m.fl. ....................................................... 5.7.2 Statens ansvar vid för sent genomförande av ett 5.7.3 Frågan om direktivet 90/314/EEC ger enskilda rättigheter vilkas innebörd kan fastställas ............... 5.7.4 Vad krävs för att genomföra ett direktiv på ett korrekt sätt?............................................................. Målen Denkavit m.fl. ........................................................... 5.8.2 Statens ansvar vid felaktigt genomförande av ett 5.9Målen Bonifaci m.fl. samt målen Palmisani och 5.10Målen , Faccini och 6.2Sveriges genomförande av rådsdirektiv /987/EEG (lönegarantidirektivet).......................................................... Skadeståndskrav inom andra rättsområden.......................... 6.3.3 Frågeställningar aktualiserade av departement Situationen i övriga EU-länder ............................................ 7.2Uppfyller gällande nationella skadeståndsregler gemenskapsrättens krav?...................................................... 7.3Har avgöranden föranlett några utrednings- eller lagstiftningsåtgärder?................................ 7.4Har det vid nationella domstolar framställts skadestånds- krav mot staten grundade på påstående om överträdelser Ö VERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG Medlemsstaternas skadeståndsansvar vid överträdelse gemenskapsrätten – sammanställning av de kriterier som 8.2Vilka överträdelser kan grunda rätt till skadestånd för 8.3Närmare om förutsättningarna för statens skadestånds- 8.3.1Domstolen uppställer tre krav för rätt till 8.3.2Den regel som överträtts skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda .................................. 8.3.3 Överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig.......... 8.4Kan rätten till skadestånd göras beroende av att det begåtts ett avsiktligt eller oaktsamt fel?............................... Prövningen av skadeståndsanspråk...................................... 9Medlemsstaternas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler jämfört med det allmännas skadestånds- ansvar enligt svensk rätt ..................................................... 9.2Allmänt om syftet med att ålägga det allmänna ett Skadeståndsansvarets utformning och omfattning............... 9.3.1 Vilka organ kan ådra staten/det allmänna ett 9.3.2 Vilka typer av överträdelser kan ge upphov till 9.3.3 De närmare förutsättningarna för skadestånds- 9.3.4 Prövningen av skadeståndsanspråk och skade- 9.4Förhållandet mellan gemenskapsrättens skadestånds- ansvar och skadeståndslagens regler.................................... Behöver skadeståndslagen ändras för att skall uppfylla sina förpliktelser som medlem i EU? 10.2Den grundläggande regeln om det allmännas skade- ståndsansvar – 3 kap. 2 § SkL bör kvarstå oförändrad ........ 10.3Skadestånd med anledning av beslut av de högsta stats- makterna och domstolarna – 3 kap. 7 § SkL bör 10.4Prövningen av skadeståndskrav med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna – 3 kap. 10 § SkL bör justeras ........................................................... Behov av andra författningsändringar ................................. Föreskrifter om statens och kommunernas skadeståndsansvar utanför avtalsförhållanden finns i svensk rätt dels i skadeståndslagen (1972:207), dels i ett antal lagar som innehåller bestämmelser om ska- destånd på speciella områden. Frågan om utformningen av de svenska reglerna om det allmännas skadeståndsansvar har senast behandlats av av det allmännas skadeståndsansvar som avlämnade betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55). Bakgrunden till det utredningsuppdrag som här redovisas utgörs av ett antal avgöranden där , i förhandsavgöranden enligt artikel 177 i , slagit fast att en nationell domstol under vissa förutsättningar kan ålägga en medlemsstat skadeståndsskyldighet gentemot en enskild som lidit skada på grund av statens överträdelse av EG-regler. Sedan blivit medlem i Europe- iska Unionen har frågan uppkommit hur detta medlemsstaternas skade- ståndsansvar för brott mot EG-regler är utformat och om det av EG- domstolen utformade skadeståndsansvaret står i överensstämmelse med de svenska reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Utredningen har haft i uppdrag att analysera frågan om det all- männas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler. Huvudupp- giften har varit att beskriva det skadeståndsansvar som enligt EG-dom- stolens avgöranden kan åläggas en medlemsstat gentemot enskilda medborgare vid överträdelse av EG-rätten samt att föreslå de ändringar som kan behöva göras i svensk lag. Efter ett kort inledande avsnitt behandlas i betänkandets andra del Sve- riges medlemskap i (kapitel 2) samt EU:s rättsordning och Gemen- skapsrättens förhållande till nationell rätt (kapitel 3 och 4). Ut- redningen tar bl.a. upp gemenskapsrättens speciella natur och dess källor, bland vilka praxis spelar en viktig roll. beskrivs gemenskapsrättens viktigaste allmänna rättsprinciper och EG- domstolens tolkningsmetod. När det gäller frågan om gemenskaps- rättens förhållande till nationell rätt berörs bl.a. principerna om direkt tillämplighet och direkt effekt, solidaritetsprincipen och principen om gemenskapsrättens företräde. Medlemsstaternas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten Betänkandets tredje del behandlar den pågående rättsutvecklingen – inom EG-rätten och i nationell rätt – när det gäller medlemsstaternas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler. Den inleds med en genomgång av domar (kapitel 5). Där behandlas de viktigaste av de avgöranden där domstolen utvecklat principen om medlemsstaternas ansvar för skada som drabbat enskilda på grund av statens överträdelser av EG-regler. Genomgången omfattar bl.a. do- marna i målen , Brasserie du pêcheur och Factortame III samt Dillenkofer m.fl. Härefter följer en genomgång av Svenska förhållanden (kapitel 6). Frågan om statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler har i främst aktualiserats med anledning av genomförandet av det s.k. lönegarantidirektivet (80/987/EEG). Det finns emellertid även exempel på ersättningskrav inom andra rättsområden. Utred- ningen konstaterar att det finns ett stort intresse för frågor som har an- knytning till medlemsstaternas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler och att nya frågeställningar tillkommer . Enligt direktiven skall utredaren studera hur de aktuella frågorna har lösts i andra medlemsstaternas rättsordningar. I avsnittet Situationen i övriga EU-länder (kapitel 7) redovisas en sammanställning av de svar som lämnats på en förfrågan som utredningen sänt ut till övriga med- lemsstater. EU-ländernas nationella skadeståndsrätt uppvisar olika an- svarsmodeller. Det finns lagregler om skadeståndsansvar för det all- männa i vissa stater medan ett sådant ansvar i andra enbart har ut- formats i rättspraxis. En koppling av skadeståndsansvaret till begrepp motsvarande det svenska vid myndighetsutövning liksom krav på någon form av fel eller försummelse som en förutsättning för ansvar förekommer i flera länder. Utrymmet för att kunna ålägga staten ersätt- ningsskyldighet med anledning av lagstiftarens eller domstolars beslut varierar. Av de svar som lämnats på utredningens frågor framgår att avgöranden i och följande domar inte har föranlett några lagstiftningsåtgärder i de aktuella medlemsstaterna. I flera länder har det emellertid, med hänvisning till Francovich-doktri- nen, framställts skadeståndskrav från enskilda medborgare mot staten grundade på påståenden om överträdelser av EG-regler. I betänkandets fjärde del presenteras först Medlemsstaternas skade- ståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten – en sammanställning av de kriterier som fastställt (kapitel 8). Utredningen kon- staterar sammanfattningsvis att *alla typer av överträdelser kan grunda rätt till skadestånd, *överträdelsen måste dock avse en bindande EG-regel, *ansvar kan åläggas oavsett om den regel som överträtts har direkt effekt eller ej, *domstolen har särskilt preciserat vilka organ som kan ådra staten ansvar, *överträdelsen måste uppfylla vissa krav/vara kvalificerad på visst sätt. Utredningen beskriver de tre krav som domstolen uttryckligen angett vara nödvändiga och tillräckliga för att det skall uppkomma en rätt till ersättning. *Den regel som överträtts skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda. *Överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig. *Det skall finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan. När det gäller den nationella domstolens prövning av ett skadestånds- anspråk konstaterar utredningen att frågan om rätt till ersättning före- ligger skall avgöras enligt gemenskapsrättens regler så som dessa ut- formats av . Rätten till ersättning är således direkt grun- dad på gemenskapsrätten. När den nationella domstolen skall fastställa ersättningen sker detta däremot med tillämpning av den nationella rät- tens process- och skadeståndsregler. Den aktuella medlemsstatens rätts- ordning avgör således vilken domstol som är behörig, vilken process- ordning som skall gälla och hur ersättningen skall beräknas. Den natio- nella rättsordningen måste emellertid i berörda avseenden uppfylla vis- sa minimikrav som domstolen bestämt. * Den nationella rätten inte får ställa upp några processuella eller fak- tiska förutsättningar som innebär att den enskilde missgynnas i för- hållande till vad som gäller när ersättningsanspråk grundas på nationell rätt. * De nationella reglerna får inte ha en sådan utformning att det i prak- tiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning. Efter genomgången av ansvarskriterier behandlar ut- redningen Medlemsstaternas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler jämfört med det allmännas skadeståndsansvar enligt svensk rätt (kapitel 9). Jämförelsen mellan EG-rätten och svensk rätt visar att det finns olikheter mellan de två ansvarskonstruktionerna men att det finns en grundläggande värdegemenskap mellan de båda systemen som också i praktiken synes ge den enskilde ett likvärdigt rättsskydd. En klar skillnad mellan gemenskapsrättens skadestånds- ansvar och det allmännas skadeståndsansvar enligt svensk rätt är dock det uttryckliga undantag för skador orsakade av beslut av de högsta statsorganen som gäller enligt 3 kap. 7 § SkL. Enligt avgöranden omfattar ju medlemsstaternas ansvar även handlingar och underlåtenhet som kan tillskrivas lagstiftaren, domstolar och exekutiva organ. I kapitlet Behöver skadeståndslagen ändras för att skall uppfylla sina förpliktelser som medlem i EU? (kapitel 10) tar utred- ningen härefter upp frågan om behovet av lagändringar. Utredningen anser inte att den omständigheten att det finns olikheter mellan de båda ansvarssystemen medför att den svenska skadeståndsla- gen måste ändras. Det är inte möjligt att uppnå en exakt identitet mel- lan gemenskapsrättens skadeståndsansvar för medlemsstaterna och det skadeståndsansvar för det allmänna som svensk rätt stadgar. Det är emellertid inte heller nödvändigt eftersom den ordning för prövning av ersättningsanspråk som fastställt innebär att den enskil- de kan tillförsäkras sin rätt även om det inte råder total överens- stämmelse mellan svensk lag och gemenskapsrättens reglering. Utredningen föreslår inte någon förändring av bestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. Med hänsyn till vad som sagts och mot bakgrund av de olikheter som allmänt sett existerar mellan de två rättssystemen och den osäkerhet som ännu råder om det gemenskapsrättsliga skade- ståndsansvarets exakta utformning anser utredningen att det inte är me- ningsfullt att eftersträva en bättre överensstämmelse än den som redan finns. Utredningen finner vid en samlad bedömning att det framstår som mest konsekvent och lämpligt att regeln i 3 kap. 7 § SkL upphävs. Det avgörande skälet för denna lösning är att man därmed undanröjer den svårförklarade skillnad som finns mellan olika skadelidande. Se- dan blev medlem i EU medför 3 kap. 7 § SkL att den som drabbas av skada på grund av felaktig lagstiftning eller rättstillämpning behandlas olika beroende på om det gäller en överträdelse av gemen- skapsrätten eller av nationell rätt. Utredningen föreslår även att det i 3 kap. 10 § SkL samt i förord- ningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot sta- ten görs tillägg som klargör att dessa bestämmelser gäller även vid ta- lan om ersättning på grund av överträdelser av EG-regler. Avslutningsvis diskuteras frågan om Ekonomiska konsekvenser (kapitel 11). Utredningen konstaterar att åtagandet att betala skadestånd och att garantera en rättssäker prövning av ersättningsanspråk är en konsekvens av EU-medlemskap som inte kan ändras eller på- verkas genom ensidiga svenska åtgärder. Genom att korrekt genomföra och tillämpa gemenskapsrättens regler kan man emellertid undvika så- dana överträdelser som kan ge upphov till ersättningsansvar. Rules on the non-contractual liability of the State and of local authorities are in Swedish law to be found in the Tort Liability Act (Skadeståndslagen 1972:207) and in a number of acts containing provisions on liability in certain fields. Questions concerning the Swedish rules on the liability of the State and other public bodies for loss inflicted through fault or negligence in the exercise of public powers have most recently been dealt with in a report presented by a government committee in 1993 (SOU 1993:55). The background to the report here presented is constituted by a number of decisions where the Court of , in preliminary rulings under Article 177 of the , has held that it is a principle of Community law that the Member States, under certain conditions, are obliged to pay compensation for harm caused to individuals by breaches of EC law for which the State can be held responsible. Since Sweden´s accession to Union, on the 1st of January 1995, the question has arisen as to how the concept of the Member States liability is to be understood and whether the Swedish rules on the non- contractual liability of the State and local authorities are in accordance with EC law as put down by the Court of . The Commission´s assignment has been to analyse the question of the non-contractual liability of the State and local authorities for breaches of EC law. The main task has been to describe the liability för damages which, according to the Court of , can be imposed on a member State when harm is caused to individuals by breaches of EC law for which the State can be held responsible and to propose such amendments to Swedish law which prove necessary. After a short introductory section the second part of the report deals with Sweden´s accession to Union (section 2), The legal system of the EU and The relation of Community law to national law (sections 3 and 4). The commission discusses, inter alia, the special character of EC law and the importance of the case law of the Court of . The most important general principles of EC law are described as well as the methods of interpretation applied by the Court of . As to the question of the relation of Community law to national law the principles of direct applicability and direct effect and the principles of solidarity and supemacy are, among others, mentioned. The liability of Member States for breaches of EC law The third part of the report deals with the present development – in EC law as well as in national law – as to the liability of Member States for breaches of EC law. It begins with a survey of Cases from the Court of (section 5). The most important decisions in which the Court has, up to now, developed the principle of State liability for breaches of Community law are examined. The survey includes among others the , Brasserie du pêcheur, Factortame III and Dillenkofer cases. After this follows The Situation in (section 6). The question of State liability for breaches of Community law has so far mainly arisen as a consequence of the implementation of the so called Directive on the protection of employees in the event of the insolvency of their employer (80/987/EEC). There are however also examples of claims for compensation within other fields of law. The Commission notes that there is a great interest in questions connected to the liability of member states for breaches of EC law and that new issues arise continuously. According to the terms of reference the Commission was to investigate how the matters in question have been solved in the legal systems of other Member States. In the section The Situation in other EU-countries (section 7) the answers to an inquiry made by the Commission to the other Member States are accounted for. The national laws of the EU-countries present different models of liability. In certain states there are rules of law concerning the liability of the State and other public bodies, whereas in other states such a liability has developed only in case law. Requirements corresponding to the Swedish notions of exercising public authority and fault or negligence are a prerequisite för liability in several countries. The possibility to impose liability upon a state for acts and omissions of the national legislature varies. The answers given to the questions put by the Commission show that the decisions of the Court of in the case and subsequent judgements has not yet lead to any legislative measures in the Member States concerned. However, in several countries claims for compensation have been put forward, with referece to the doctrine by individuals against the State, based on allegations of infringements of EC-rules. In part four of the report there is an introduction on The liability of Member States for breaches of EC law – an abstract of the criteria laid down by the Court (section 8). To sum up the following facts are established. *All types of infringements are actionable. *The infringement must apply to a binding EC rule. *Imposition of liability is possible irrespective of the direct effect of the rule which has been infringed. *The Court has specified the bodies being able of incurring liabilit y on the State. *The infringement must comply with certain requirements/comply with a specified standard. The Commission describes the three requirements which the Court expressly states to be necessary and sufficient in order to give rise to a right to compensation. *The Community law infringed must have been intended to confer rights on individuals. *The breach of the rule of law must be sufficiently serious. *There must be a direct causal link between the breach and the damage caused. The Commission finds that when a national court tries a case concerning compensation for breach of EC law the question whether there exists a right to compensation or not shall be determined according to the rules of Community law, as determined by the Court of . The right to compensation is consequently based directly upon Community law. When prescribing the compensation, the national court shall, however, apply national rules of procedural law and national rules on liability for damages. Thus the legal system of the in question will determine the competent court, the appropriate procedural system and the method to be applied when calculating the compensation. The national legal system must however, in the respects mentioned, comply with certain minimum requirements established by the Court. *National law must not lay down any conditions as to procedure or facts that imply unfair treatment of the individual compared to rules of national law governing claims for compensation. *National law must not be designed in a way which makes it impossible or unreasonably difficult, in practice, to obain compensation for damage. Following th examination of the criteria put down by the Court of the Commission deals with the question of The liability of the Member States for breaches of EC rules compared with the liability of the State and other public authorities according to Swedish law (section 9). The comparison between EC law and Swedish law shows differences, but also the existence of a fundamental concensus between the two systems which in practice appears to ensure equivalent legal protection. There is, however, an apparent disparity between Community law and Swedish law with regard to the express exemption, under Chapter 3 Article 7 of the Tort Liability Act, for damages caused by the national legislature and the supreme courts. According to Community law, as put down by the Court, the liability of the Member States also includes liabilty for actions or omissions for which the legislator, courts of law and executive bodies can be held responsible. The section Is an amendment of the Tort Liability Act necessary in order to fulfill the obligations imposed upon as a member of Union (section 10), deals with the question if amendments of law are necessary. The Commission´s view is that the existence of disparities between the two systems of liability does not necessarily entail an amendment of the Swedish Tort Liability Act. It is not possible to obtain exact equivalence between the liability of the Member States as laid down by Community law and the liability of the State and other public authorities according to Swedish law.