sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Fluortensider har också en utbredd användning i golv- polish. Vid golvtvätt och polishborttagning kommer fluor- tensiderna att hamna i avloppet. Med utgångspunkt från försiktighetsprincipen bör man därför eftersträva att finna alternativ till golvpolish med fluortensider. 7.7 Uttrycket "kostnadseffektiva åtgärder" i Rio-deklarationen - ett Moment 22?" Inför om miljö och utveckling och upprät- tandet av Riodeklarationen fördes, även angående försiktig- hetsprincipens inkorporering, långa förhandlingar där jurister stötte och blötte ordval och kommatecken och där förhandlarna nagelfor formuleringarna mot bakgrund av önskade och oönskade konsekvenser på nationell nivå. Resultatet blev Riodeklarationens princip 15, med följande ordlydelse i officiell svensk översättning: "I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöför- störing." Då Riodeklarationen skrivits under av ett mycket stort antal länder, inklusive , är detta en ordalydelse som måste betraktas som officiell och gällande. Man kan konstatera att överenskommelsen att använda försiktighetsprincipen i Riodeklarationen innehåller begränsningar och förbehåll genom den uttrycklig hänvisningen till staters förmåga och att formuleringen i andra meningen kan vara problematisk med sin hänvisning till kostnadseffektiva lösningar. Detta minskar betydelsen av princip 15 som ledstjärna för miljös- kydd. Dessutom saknar man bland annat konkretiseringar av när hot skall anses föreligga och vad som skall ses som vetenskaplig bevisning. Å andra sidan var dessa luddigheter priset för allmän internationell acceptans, vilket är en förutsättning för att principen ska få någon betydelse att tala om. För att göra försiktighetsprincipen i Riodeklarationens formulering operationell, krävs att man definierar kosnad- seffektivitetsbegreppet, och här uppstår ett problem. Den gängse, i ekonomisk teoribildning förekommande, definitio- nen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärd ej vidtas är större än kost- naden för åtgärd. Tittar man på i vilket sammanhang hänvisningar görs till kostnadseffektivitet i Riodeklaratio- nens 15:de princip framstår inte denna traditionella tolkning som den mest rimliga. Där sägs att avsaknad av vetenskaplig bevisning inte skall leda till att kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Vetenskaplig bevisning i form av kvantifierade orsak/- verkan samband, torde i flertalet fall vara en nödvändig förutsättning för att man ska kunna beräkna den marginella skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns, skulle behöva just den vetenskapliga bevisning som försiktighetsprincipen in- ledningsvis säger inte skall behövas, skulle juristerna och diplomaterna bakom Riodeklarationen ha skapat ett Mo- ment 22. Detta har förhoppningsvis inte varit avsikten, varav torde följa att man haft en alternativ definition av kostnadseffektivitet i tankarna. En sådan alternativ definition är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljö- mål (t.ex. en utsläppsbegränsning), helt oberoende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas och vad uppskattningen i så fall visar. I denna andra tolkning jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd med kostnaderna för alternativa åtgärder. Det innebär att den miljöekonomis- ka definitionen av kostnadseffektivitet kommer att skilja sig från den gängse ekonomiska, ett faktum som kanhända kommer att orsaka en del förvirring. En sådan tolkning är emellertid nödvändig om andra meningen i Riodeklaratio- nens princip 15 skall bli något annat än ett spel för de politiska gallerierna. Hur är det då i förslaget till miljöbalk? Finns där formu- leringar som innebär att ett liknande moment 22 skulle kunna uppkomma? Försiktighetsprincipen i den föreslagna I förslaget till miljöbalk (lagrådsremissen) finner vi i 2 kap. 3 §, 2 st, att "Dessa försiktighetsmått skall genomföras så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan m e d f ö r a skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön". Det innebär att åtgärder skall vidtas även om orsakssam- banden inte är klarlagda. I miljöbalksförslaget finns även begränsningar för tillämpligheten av hänsynsreglerna i 2 kap. 8 §: "Kraven på hänsyn enligt 2-7 §§ gäller i den utsträckning det är kan anses rimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall nyttan av skyddsåtgärder jämföras med kostnaderna för sådana åtgärder. Uppenbarligen innehåller miljöbalksförslaget inte ordet "kostnadseffektiv", utan nöjer sig med att säga att kraven på hänsyn endast skall tillämpas om det kan anses rimligt med hänsyn till de kostnader detta skulle föranleda. förvisso kunna tolkas som ett krav på kostnadseffektivitet i åtgärderna, som i så fall skulle ge ett motsvarande cirkel- resonemang som Riodeklarationens formulering hotar att hamna i. Enligt författningskommentaren är meningen med den så kallade skälighetsregeln emellertid att "proportionen mellan den nytta för människors hälsa och miljön som skyddsåt- gärden eller försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna föranleder." I lagrådsremissen har man vidare infört en bestämmelse om omvänd bevisbörda i 2 kap. 1 §. Denna uttrycks på följande vis: "Vid tillåtlighets- och tillståndsprövning och prövning av sådana villkor som inte gäller ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Det gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön." Det är alltså inte huvudsakligen en kostnadseffektivitetsa- nalys som avses i skälighetsregeln, utan en generell be- dömning av vilka kostnader som är skäliga att belasta verksamhetstypen (inte den enskilde utövaren) med. Därtill kommer en bedömning av om dessa kostnader står i proportion till nyttan av åtgärden samt en omvändning av bevisbördan vad avser kostnadens rimlighet. Detta borde räcka för att principen skall komma att tillämpas så som lagstiftarna avsåg och inte ställas åt sidan av juridiska tolkningstvister. Vill man ytterligare försäkra sig om detta kan man i förarbetena skriva in att eventuella kostnadseffektivitetsbedömningar vid fall med befarade effekter skall göras mellan olika åtgärdsalternativ, snarare än mellan dessa och kostnaderna för icke-åtgärdandets (okända) konsekvenser. På så sätt understryker man ytterligare principens betydelse och ger större förutsätt- ningar för att den blir det bärande elementet i framtida miljölagstiftning. 8 Hållbar utveckling och kemikalier 8.1Vad menas med hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling (sustainable developement) definierades första gången i FN- sammanhang i en om (World Conservation Strategy) och 1987 i Brundtlandkommissio- nens rapport (Our Common Future). "En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov." (Vår gemensamma framtid. Ref. 1, sid 57). Liknande tankegångar som tar upp frågan om långsiktig hållbarhet har givetvis förekommit tidigare t.ex. studien på uppdrag av den s.k. (ref.17) och . Det första FN-dokument som skapade allmänt gehör för begreppet hållbar utveckling var "Världsstrategin för naturvård" (World Conservation Strategy) . I den betonades att mänskligheten, som utgör en del av naturen, inte har någon framtid om inte naturen och naturresurserna skyddas. Den hävdade vidare att naturvårdens mål inte kan uppnås utan en utveckling som lindrar den fattigdom och misär som hundratals miljoner människor lever i. Hållbar utveckling och kemikalier 219 En uthållig utveckling kräver omsorg om jorden. Om inte jordens bördighet och produktivitet bevaras är mänsklig- hetens framtid i fara. Världsstrategin betonade därför tre målsättningar: *grundläggande ekologiska processer och livsuppehål- lande system måste vidmakthållas, *den genetiska mångfalden måste bevaras, *allt utnyttjande av ekosystem eller arter måste ske på ett uthålligt sätt. (Omsorg om jorden - en strategi för överlevnad. Begreppet hållbar utveckling blev mer allmänt känt genom (ref. 1). Brundtlandrap- portens syn på hållbar utveckling var i princip densamma. Kommissionen skriver på sidan 17 i rapporten: Vi insåg att en ny utvecklingsväg krävdes, en väg som ledde till mänskliga framsteg inte bara på ett fåtal platser under ett fåtal år utan över hela jorden långt in i fram- tiden. Därför är "en hållbar utveckling" inte bara ett mål för utvecklingsländerna utan i lika hög grad ett mål för industriländerna. (Ref. 1, sid 17) Hållbar utveckling ger enligt kommissionen en ram inom vilken man kan förena strategierna för miljö och utveckling. Termen utveckling ska uppfattas i sin bredaste mening. Hållbar utveckling, så som begreppet beskrivs i Brund- landkommissionens rapport, kan sammanfattas i följande punkter: 1.Människans aktiviteter är underkastade gränser (för hållbar utveckling) bland annat beroende på biosfärens förmåga att tåla effekterna. 2.Hänsyn och rättvis fördelning över tiden. Det betyder att tillgodose dagens behov utan att undergräva framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. 220 Hållbar utveckling och kemikalier 3.Hänsyn och rättvis fördelning i nutiden. Det betyder att alla ska ges möjlighet att tillgodose sina grundläggande behov och sin strävan efter ett bättre liv. Det i sin tur innebär att världen fattiga ska ha sin rättmätiga del av resurserna medan de som lever i överflöd måste anpassa sin livsstil till planetens ekologiska resurser. 4.Befolkningens storlek och tillväxt måste vara i harmoni med ekosystemens produktionsförmåga. Till vad som ursprungligen var en idé om att i planerna för mänsklighetens framtid införa ett begrepp som tar hänsyn till de biologiska förutsättningarna för mänskligt och annat liv, har man fogat en politisk vision om fattigdomens utplånande och rättvisa i fördelningen av jordens resurser. Även om dessa båda idéer i filosofisk bemärkelse inte måste kombineras, ingår både den biologiska och politiska visio- nen i det vi i dagligt tal kallar hållbar utveckling. Vid om miljö och utveckling i antogs bland annat dokumenten Rio-deklarationen och . Dessa dokument syftar till hållbar utveckling men de innehåller inte någon definition av begreppet. Det framgår dock klart att begreppet innebär en utveckling mot rättvis fördelning av resurser och större välfärd som ryms inom ramen för vad naturen tål. Människan i centrum eller naturen I Världsstrategi för naturvård, Vår gemensamma framtid och är synsättet i princip antropocentriskt d.v.s. ett synsätt som sätter människan i centrum, som utgår från människan. Men det är ett antropocentriskt synsätt av ett nytt slag som är utvidgat med en ekologisk grundsyn och de konsekvenser en sådan får. Det antropocentriska synsättet, där människans behov blir utgångspunkten, ställs ofta i motsats till det biocentriska Hållbar utveckling och kemikalier 221 synsättet som utgår från naturen. Dessa två typer av synsätt framställs som regel som motstridiga d.v.s. så att det råder en konflikt mellan dem. Bakgrunden till detta är minst tvåfaldig. Dels finns sedan gammalt i västerländskt tänkan- de en föreställning om en motsättning eller kamp mellan människan och naturen. Dels har vi, framför allt under det senaste århundradet, sett hur människans för att tillgodose sina behov i allt större utsträckning förstört naturen. Konflikten är uppenbar och många har som de tagit avstånd från människans miljöförstörande beteende, också tagit avstånd från hela den antropocentriska livsås- kådningen. Frågan är om det är en konflikt mellan männi- skan och naturen eller är det en motsättning av ett i grunden helt annat slag. Det är värt att notera att utvecklingen mot ökande miljöproblem är det som fått oss att mer än inse att "allting hänger ihop med allt annat" som uttryckte det i en av sina ekologiska regler (ref. 8). Ekologin har på det vetenskapliga planet utvecklat och formulerat insikter om de sammanhang och beroenden som binder ihop individer, arter och natur. På grund av detta ser vi ett utvidgat antropocen- triskt synsätt växa fram. Det utgår från människan och hennes behov men inser att människan är en del av naturen, att hennes behov måste tillfredsställas inom ramen för vad naturen tål och att naturens produktionsförmåga och den biologiska mångfalden är en förutsättning för människans försörjning och ett rikt mänskligt liv. Även om det antropocentriska synsättet i mycket ligger bakom det beteende som orsakat den ohållbara miljösitua- tion vi befinner oss i, är det ur vetenskaplig eller filosofisk synvinkel ingalunda så att det inte går att kom- binera ett synsätt som utgår från människan med en hållbar utveckling. Ett utvidgat antropocentriska synsätt med en integrerad ekologisk grundsyn vinner allt mer terräng. Ett sådant synsätt skulle kunna överbrygga och avdramatisera mycket av konflikterna mellan de traditionella antropocentriska och 222 Hållbar utveckling och kemikalier biocentriska synsätten och kanske bilda en syntes dem emellan. Människan är beroende av att utnyttja naturens biologiska produktionsförmåga. Genom detta, genom direkta fysiska ingrepp och utsläpp av föroreningar ingår vi i ekosystemen som en betydelsefull ekologisk faktor. Avgörande för mänskligheten är att denna påverkan inte överskrider gränserna för vad naturen tål. Men vad är då detta? Vad tål naturen? Beskrivningarna av hållbar utveckling, t.ex. enligt och , talar om att begränsade resurser och biosfärens förmåga att tåla utsläpp och andra ingrepp innebär att människans aktiviteter är underkastade gränser om vi ska kunna uppnå en hållbar utveckling. Det handlar således om vad naturen tål och inte tål. En viktig typ av påverkan med sådana gränser är olika fysiska ingrepp och utnyttjande av naturresurser som fiske, jordbruk, skogsbruk m.m. Sådana ingrepp ska ske inom ramen för ekosystemets produktionsförmåga och så att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen inte utarmas. (se Prop. 1990/91:90, sid 35). En annan viktig typ av påverkan är utsläpp av miljögif- ter. Bakgrunden till problemen med miljögifter beskrivs på följande sätt i ett inledande avsnitt till Miljöstatistisk 1986-87 (ref. 3) : För att livet skall kunna fortgå måste samma materia av biologiskt viktiga ämnen röra sig i kretslopp, d.v.s. ständigt återanvändas. Detta sker bland annat genom att döda växter och djur bryts ner av bakterier, svampar och smådjur till oorganiska ämnen som kan användas igen för att bygga upp ny organisk materia. Alla ämnen som byggs upp av levande organismer kan därför också brytas ner av naturen igen. Hållbar utveckling och kemikalier 223 De levande organismerna har under årmiljonernas gång anpassat sig till de ämnen som är de vanligaste i b i o s - fären. Övriga ämnen som inte är biologiskt nödvändiga, har i allmänhet mer eller mindre kraftig giftverkan. När nu att människan ur jordens inre tar fram och koncentrerar sådana ämnen som varit sällsynta på jordytan, t.ex. arsenik, kadmium, kvicksilver och uran, inför hon främmande element i biosfären, ämnen som därför ofta är giftiga för livet. Hon har också lärt sig att framställa andra organiska föreningar än de som byggs upp i naturen. Också sådana ämnen sprids i biosfären. Hur biologiska system reagerar på dessa nya produkter är i stort sett okänt. Metallerna från jordskorpan är stabila och många av de syntetiska ämnen är långlivade. Dessa ämnen kan naturen inte alls bryta ner eller bara kan bryta ner mycket långsamt. De kan också vara giftiga. Ett bra exempel är kvicksilver. Vi har tagit det från jordskorpan, det försvinner inte och det kommer efterhand att spridas i naturen. kan vi där få koncentrationer som är större än vad naturen eller delar av naturen tål. Sådana delar av naturen kan vara vi själva. De ämnens som sprids till naturen som regel inte fördelar sig likformigt i biosfären. Vissa ämnen och många miljögif- ter har en tendens att ansamlas i vissa miljöer (t.ex. i bottensediment) och i organismer eller organ (bioackumula- tion). Denna tendens har stor betydelse för vilken påverkan de utsläppta ämnena kan ha i naturen och på människan. En av tankegångarna i Brundtlandkommisionens rapport är att människans aktiviteter är underkastade gränser för hållbar utveckling bland annat beroende på biosfärens förmåga att tåla effekterna (punkt 1 i avsnitt 1.2). Denna tankegång har nedan konkretiseras med aspekterna uttag från jordskorpan och organiska ämnen som samhället framställt. Vidare har tankegången att befolkningens storlek och tillväxt måste vara i harmoni med ekosystemens 224 Hållbar utveckling och kemikalier produktionsförmåga (punkt 4 i avsnitt 1.2) kompletterats med konkretiseringar som anknyter till vad naturen tål. En hållbar utveckling, i Brundtlandrapportens mening kan då, med inriktning mot begreppet "vad naturen tål" beskrivas med följande punkter: 1.Hållbar utveckling innebär att ämnen som människan tar fram ur jordskorpan inte får öka till sådana koncentratio- ner i naturen att man överskrider vad naturen tål. 2.Hållbar utveckling innebär att organiska ämnen som samhället framställt inte får öka till sådana koncentrationer inaturen att man överskrider vad naturen tål. 3.Befolkningens storlek och tillväxt måste vara i harmoni med ekosystemens produktionsförmåga. Fysiska ingrepp och utnyttjande av naturresurser måste ske inom ramen för vad ekosystemets produktionsförmåga tål och utan att utarma den biologiska mångfalden och den genetiska variationen. 4.Hållbar utveckling förutsätter en rättvis fördelning mellan generationerna. Dagens behov måste tillgodoses utan att framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov undergrävs. 5.Hållbar utveckling förutsätter vidare en rättvis för- delning inom varje generation och i ett globalt perspektiv. De tre första punkterna har det gemensamt att de anger gränser för vad som är hållbart genom att referera till vad naturen tål. Begreppet "vad naturen tål" är ofta använt och tjänar på så sätt ett syfte som förmedlare av en andemening. Be- greppet har bland annat kritiserats för att innebära en alltför låg målsättning. Kritiken har riktat sig mot hela föreställ- ningen om naturen som något man kan belasta så mycket som möjligt, bara man håller sig under gränsen för vad den tål. Att detta vittnar om en alltför låg målsättning där man inte tar hänsyn till värdet av en välmående natur (ref.18). Ett annat och väsentligt problem med begreppet "vad naturen tål" uppstår genom att vår kunskap om ett system så komplext som den ekologiska balansen, är högst brist- fällig. Detta gör att det blir i stort sett omöjligt att i förväg Hållbar utveckling och kemikalier 225 räkna ut "vad naturen tål", även om vi kanske i efterhand kan komma fram till "vad naturen inte tålde". Komplexa system och orsakssamband begränsar möjlig- heterna att förutsäga och förklara effekter Komplicerade system i naturen, t.ex. ekosystem har en självreglerande förmåga som innebär att systemet till en viss gräns kan motverka effekterna av en påverkan. Dessutom kan det ibland finnas en lång fördröjning mellan ingreppet och den orsakade effekten. Detta gör att man inte kan räkna med att små effekter ger en tidig varning. Dagens samhälle, bland annat den omfattande använd- ningen av kemikalier i varor, medför att vi får en diffus global och långvarig spridning av ett stort antal giftiga metaller och långlivade organiska som kan ackumuleras i särskilda miljöer, i organismer och i organ av många olika miljögifter. Många ämnen ger effekter på nervsystem, immunsystem och olika hormonstyrda funktioner. Eftersom sådana system påverkas av många faktorer och eftersom skador på systemen kan ge varierande symptom så är det ofta svårt att påvisa orsakssamband. Även om halterna av varje ämne är låga så är frågan vilka de samlade effekterna kan bli av ett stort antal ämnen som kan samverka, förstärka och motverka varandras effekter. Det är vidare viktigt att beakta att det finns vissa kritiska stadier och processer, t.ex. under fosterutvecklingen, vid amning, vid sjukdom och ålderdom. Det är således mycket svårt och oftast inte möjligt att förutse de långsiktiga skadeeffekterna av ett stort antal olika ämnen på komplicerade levande system som ekosystem och organismer. De ömsesidiga beroendeförhållanden som t.ex. ekologerna studerar i naturen och orsakssambanden vid kemisk påverkan på organismer och organ är så komplexa att man på frågan om vilka konsekvenser väsentliga ingrepp i eller utsläpp till naturen kan få på lång sikt egentligen måste svara att: "Det vet vi inte! 226 Hållbar utveckling och kemikalier Denna insikt är etablerad inom vetenskaper som studerar och försöker beskriva långsiktiga effekter i komplicerade system t.ex. inom ekologi, meteorologi, epidemiologi och nationalekonomi. Vetskapen om detta är i sig är en kunskap om världen och om våra möjligheter att förstå den och en grundpelare på för framtida miljöstrategier. För att begreppet "vad naturen tål" ska bli användbart, krävs därför att man tar fram en strategi som bland annat tar hänsyn till dessa insikter om begränsningen av våra kunskaper och möjligheter att göra förutsägelser. 8.2 Kriterier för kemikalier i en hållbar utveckling Ansats till kriterier för kemikalier När man utformar kriterier och strategier för kemikalier mot ett perspektiv av långsiktig hållbarhet så är det bland annat viktigt att beakta följande förhållanden: *Bioackumulerbara ämnen ansamlas i särskilda miljöer, iorganismer och organ. *Komplexa system och orsakssamband, de samverkande effekterna av många ämnen tillsammans begränsar möjlig- heterna att förutsäga och effekter. Det är därför svårt att förutsäga vad naturen tål. Följande fem punkterna är en ansats till kriterier för kemikalieanvändning i en hållbar utveckling och i ett långsiktigt perspektiv. Brundtlandrapportens beskrivning av hållbar utveckling, närmast de fem punkterna i avsnitt 1.5, har anpassats till kemikalieanvändning, att ämnen acku- muleras i särskilda miljöer, i organismer och organ och till svårigheterna att förutsäga vad naturen tål. Samhällets uttag och användning av ämnen från jordskorpan ska inte medföra att koncentrationerna i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga. Det innebär att summan av de antropogena utsläppen och den naturliga Hållbar utveckling och kemikalier 227 vittringen inte skall vara väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen av metallen i fråga. 2.Organiska ämnen som framställs av samhället ska inte medföra att koncentrationerna av biotillgängliga organiska ämnen i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga. Förekomst- en av icke biotillgängliga organiska ämnen som framställs av samhället skall inte systematiskt öka i naturen. 3.Uttag av råvaror för framställning av kemikalierna ska ske utan att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, den biologiska mångfalden eller den genetiska variationen utarmas. 4.Rättvis fördelning mellan generationerna. Dagens behov måste tillgodoses utan att framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov undergrävs. 5.Rättvis fördelning inom varje generation och i ett globalt perspektiv. Observera att kriterium 3 är en anpassning till kemikalieom- rådet av punkt 3 i avsnitt 1.5 och kriterierna 4 och 5 är identiska med motsvarande punkter i det avsnittet. Gränser för utsläpp och uttag av metaller m.m. Kommentarer till k riterium 1