sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta hänger samman med att dessa produkter inte primärt betecknas som kemikalier. Vid förfrågan till organisationer som på något sätt deltar i kemikaliearbetet om det finns någon särskild del av kemika- liekontrollen som fungerat bättre än andra lämnas genom- gående svaret: bekämpningsmedel och halveringsprogram- men för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. De förklaringar som härvid lämnats är främst: *Lagstiftningen har varit tydlig. *Kravet på förhandsgranskning och omregistrering efter högst har gjort att många gamla, dåligt dokumente- rade produkter fallit bort. *De i produkterna ingående ämnena har varit väl utredda. *Myndighetssamarbetet har fungerat väl; i andra länder är det vanligt med starka motsättningar mellan miljömyn- digheter och jordbruksmyndigheter. *Samarbetet mellan jordbruksnäringen och myndig- heterna har fungerat väl. *Avgifterna på bekämpningsmedel har haft avsedd styrande verkan. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 91 Kretsloppsarbetet rör på många sätt kemikalier. Regeringens kretsloppsdelegation skall redovisa ett strategi förslag . Såväl delegationen som regeringens Agenda 21- kommitté har lagt ut uppdrag på olika myndigheter, som i sin tur har vänt sig till organisationer och företag, varvid en del dubbelarbete har uppstått. Statsmakterna har uttalat en vilja att använda ekonomiska styrmedel i större utsträckning inom miljöområdet i allmän- het och beträffande kemikalier. De beloppsmässigt mest betydelsefulla avgifterna inom kemikalieområdet är bekämpningsmedelsavgifter och kemikalieavgifter för produkter som är anmälda till pro- duktregistret. För bekämpningsmedel är det troligt att avgifterna bidragit till att påverka användningen, dvs. haft avsedd styrande verkan. Det är betydligt svårare att utläsa att kemikalieavgifterna haft någon inverkan på använd- ningen. Informationsinsatser skall ingå som en viktig del i Arbetar- skyddstyrelsens,NaturvårdsverketsochKemikalieinspektio- nens kemikaliearbete. Myndigheterna kan inte använda informativa styrmedel isolerat utan är beroende av att det finns något att informera om såsom grundläggande kun- skaper eller regler och regeltillämpning. Informationen skall enligt olika statsmaktsuttalanden röra en mängd olika frågor och rikta sig till olika grupper. Bland annat skall informationen tjäna som stöd för lokal och regional tillsyn. Sådan information har i många fall saknats, men den har förbättrats . 92 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 En stor del av informationsarbetet rörande kemikalier utförs emellertid av bransch- och miljöorganisationer och av kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Innan förutsättningar föreligger för att genom föreskrifter och tillsyn begränsa användningen av en viss typ av kemiska produkter är det ibland Innan förutsättningar föreligger för att genom föreskrifter och tillsyn begränsa användningen av en viss typ av kemiska produkter är det ibland bransch- och miljöorganisationernas informationsinsatser som utgör grunden för opinionsbildning och ändrad kemikaliehante- ring. Till de informativa styrmedlen kan också räknas s.k. branschöverenskommelser som slutits mellan branschföre- ningar och olika myndighetsorgan. Dessa är säkerligen ett värdefullt inslag i kemikaliearbetet. är det dock något osäkert vad de står för, hur de skall följas upp och vad som händer om de inte följs. deltagande i det internationella kemikaliearbetet deltar i det internationella kemikaliearbetet främst inom ramen för , , FN och EU men också genom arbete med och Helsingforskonventionen. Även om har deltagit i internationellt samarbete inom kemikalieområdet förefaller arbetet ha utökats kraftigt . Det internationella arbetet kan innebära att måste ge avkall på svenska krav på kemikalier. Men det innebär också möjligheter till sam- verkan i kemikaliearbetet, bl.a. beträffande riskutrednigar. Genom harmonisering av reglerna och annat samarbete kan regelefterlevnaden öka. Exempel på arbete som har bedrivits i internationella organ är bl.a. arbete med högvolymkemikalier inom och arbete med långlivade organiska ämnen. Beträffande substitutionsprincipen har varit pådrivande i det internationella kemikaliearbetet, t.ex. under arbetet på EG-direktivet om biocider och kemikaliekapitlet i Agenda SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 93 Även de övriga grundläggande principerna för det svenska kemikaliearbetet har drivits i det internationella kemikaliesamarbetet. har inom varit med om att initiera arbeten inom flera områden rörande kemikalieanvändning. 1989 tog initiativ till ett riskbegränsningsarbete med syfte att identifiera farliga ämnen och utforma program för att minsak riskerna med dem. har vidare initierat arbete med harmonisering av regler om klassifice- ring och märkning av kemikalier samt arbetet med be- kämpningmedel. initierade inom ramen för kemikalieforum en diskusssion av hur kemikalie- målen i skulle uppnås. Härvid diskuterades också uppläggningen av rapporteringen till FN:s kommis- sion för hållbar utveckling inför generalförsamlingens extra möte om åtgärder för att minimera riskerna med kemikalier. I den strategi för det internationella kemikaliearbetet som Kemikalieinspektionen, och Arbetar- skyddsstyrelsen utarbetat framgår hur myndigheterna vill driva på tillämpningen av grundläggande principer - försiktighet, substitution, utredningsskyldighet och förore- naren betalar - i det internationella kemikalie- och arbets- miljöarbetet. Det framgår härvid också att det fordras en hel del tämligen långtgående samordningsåtgärder beträffande det svenska arbetet för att de svenska målsättningarna skall uppnås i det internationella kemikaliearbetet. Bland annat anser de att det behövs en myndighetsgemensam internatio- nell verksamhetsplan på kemikalieområdet. I det internationella kemikaliearbetet fordras vidare svenska ställningstaganden som kräver klargöranden beträffande rollfördelningen mellan myndigheter och andra organ samt mellan regeringen och övriga svenska deltagare i det internationella kemikaliearbetet. De oklarheter, skillna- der i inriktning och praktiska prioriteringar som finns mellan alla de parter som på olika sätt är inblandade i kemikaliearbetet synes således ha blivit tydligare i det 94 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 internationella arbetet som det finns krav på samlade svenska ställningstaganden. Den utvärdering av det svenska kemikaliearbetet som redovisats ovan har inte syftat till att lämna några åtgärds- förslag. Förhoppningsvis kan den ändå tjäna som en utgångspunkt för sådana. En genomgående iakttagelse är att ett styrmedel ofta förutsätter ett eller flera andra styrmedel. Det är därför svårt att bedöma vilken betydelse ett bestämt styrmedel haft för graden av måluppfyllelse. Exemplet med bekämpnings- medelshanteringen understryker snarare att det behövs en samverkan mellan styrmedlen. Att det är nivån på hela arsenalen av styrmedel som utgör förutsättningarna för kemikalie- arbetet framgår också av enkätsvar från länsstyrelserna. Som exempel kan nämnas: *Kunskapen om kemiska ämnens farlighet för hälsa och miljö har ökat avsevärt . Myndigheterna kan därför tydligare peka ut problem och rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med näringsliv och allmänhet. *Underlaget från och Kemikalieinspek- tionen har blivit betydligt bättre. Ett exempel är OBS-listan över ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- och miljösynpunkt att de kräver särskild uppmärksamhet. Kunskaperna om enskilda ämnen har blivit bättre. *För vissa områden har kemikaliearbetet hindrats av att bestämmelser saknats. Exempelvis dröjde det ganska länge innan det kom bindande bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter samt föreskrifter om miljöegenskaper hos kemiska produkter i varuinformations- blad. Först kom det ett allmänt råd rörande pro- duktinformation om miljöfarliga egenskaper hos kemiska produkter. Sedan bestämmelserna i form av förordningar och föreskrifter, liksom de allmänna råden, har blivit väsentligt fler, har arbetet blivit lättare arbetet för både SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 95 tillverkande industri och länsstyrelser. * Företagen är nu betydligt mer intresserade av sitt kemikaliearbete och av att diskutera detta med länsstyrel- serna. Kunskaperna inom industrin och handeln är betydligt bättre liksom miljömedvetenheten och förståelsen för de miljöproblem som kemikalier medför. Företagens egna miljörapporter är en bra grund för kemikaliearbetet. När miljöstyrningssystem såsom ISO 14 000-serien av miljöled- ningsstandarder och EMAS får genomslag kommer före- tagen själva att ytterligare öka sitt arbete med dessa frågor. 3 Så arbetar EU med kemikaliefrågor Få områden har påverkats så mycket av EU som den svenska kemikaliepolitiken. Detta beror av att EU har en omfattande lagstiftning på området. Lagstift- ningen har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmonise- ring av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsning. Först , i och med Europeiska enhetsakten (1987) och (1992), har lagstiftningen påverkats av EU:s miljöpolitik. Kemikaliepolitiken inom EU-länderna består dels av den nationella politiken och dels av besluten som fattas på gemenskapsnivå. Där det finns lagstiftning på gemenskaps- nivå, så kallad harmoniserade områden, gäller denna lagstiftning före nationell lagstiftning. De flesta områden inom kemikaliesektorn har någon form av gemenskapslag- stiftning. Eftersom Esbjergdeklarationen tar sin utgångspunkt i både punktutsläpp och diffusa utsläpp har vi valt att i vår beskrivning ta med inte bara den konventionella kemikalie- kontrollen utan också avfalls- och utsläppsregleringar. De viktigaste institutionerna för lagstiftningen inom är, kommissionen, ministerrådet och parlamen- tet. För den praktiska utformningen av lagstiftningen har en avgörande roll. 96 Så arbetar EU med kemikaliefrågor genom domstolens tolkning av lagarna är ofta helt av- görande för vilken funktion lagarna får. I denna översiktliga beskrivning är det främst de tre förstnämnda institutionerna som kommer att behandlas. För att beskriva respektive institutions uppgift förklaras nedan, något förenklat, hur en ny kemikalielag antas inom EU. Den enda institution som har initiativrätt är kommissio- nen. Kommissionen utarbetar förslag utifrån EU:s miljö- handlingsprogram men förslagen kan också komma utifrån. Exempelvis kan ett kemikalieproblem uppmärksammas av en miljöorganisation eller en industriorganisation. Denna aktör försöker då påkalla kommissionens uppmärksamhet på problemet. Det sker genom ett informellt förfarande där kommissionens tjänstemän informeras om problematiken. Om frågan kan sägas ligga inom ramen för EU:s miljöhand- lingsprogram väcks den. Vidare kan förslag väckas genom att nationella regeringar anmäler nationella lagförslag. Initialt bereds frågan i ett antal olika rådgivande grupper med industri- och organisationsföreträdare och expert- grupper med myndighetsexperter från medlemsländerna. Utifrån detta underlag utarbetar kommissionen ett konkret förslag. Förslaget föreläggs som avger sitt yttrande i frågan genom omröstning. Framkommer det eventuella önskemål om ändringar eller tillägg återgår förslaget till kommissionen. Kommissionen arbetar om förslaget i den utsträckning man accepterar parlamentets synpunkter på ändringar eller tillägg. Förslaget går därefter vidare till ministerrådet där det först bereds i arbetsgrupper och sedan bereds och förhandlas av EU-ambassadörerna på de ständiga representationerna i ett möte kallat Coreper. Beslutet om den nya lagen fattas på ministermötet. När beslutet är fattat går frågan tillbaka till parlamentet för en andra läsning. Vid detta andra tillfälle har parlamentet rätt att stoppa förslaget. Den konsult från i som kommittén anlitat, har särskilt påpekat att det är viktigt att förslag till EG-lagstiftning har ett brett stöd och att det därför ofta är nödvändigt att bilda opinion bland medborgarna. Även om kommissionen till en del kan Så arbetar EU med kemikaliefrågor 97 uppfattas som isolerad från den allmänna opinionen så är och de nationella regeringarna ansvariga inför sina väljare. Ett enskilt medlemslands arbete med att övertyga kommissionen om att lägga ett förslag till lagstift- ning måste därför också innehålla opinionsbildning på europeisk nivå och det kan ta tid. Ett nationellt initiativ behöver inte bli framgångsrikt även om argumenten kan verka starka i den inhemska opinionen i medlemslandet. Som framgått av ovanstående beskrivning har kommis- sionen en viktig roll i detaljutformningen av besluten. Kommissionen är också den institution som har mest administrativa resurser till sitt förfogande. Kommissionen är uppdelad i följande generaldirektorat (DG). DG I Utrikes ekonomiska relationer DG IA Utrikes politiska relationer DG II Ekonomiska och finansiella frågor DG III Industriella frågor DG V Sysselsättning, socialpolitik och utbildning DG VIII Utvecklings och biståndsfrågor DG IX Personal och administration DG X Info., kommunikation, kultur och medier DG XI Miljöskydd och kärnkraftssäkerhet DG XII Vetenskap, forskning och utveckling DG XIII Telekommunikation och informationsindustri DG XV Inre marknad och finansiella tjänster DG XVIII Krediter och investeringar DG XXI Tullunionen och indirekta skatter DG XXIII Små- och medelstora företag samt turism 98 Så arbetar EU med kemikaliefrågor DG JRC Gemensamma forskningscentra Ansvaret för kemikaliefrågorna är inte som i det svenska samlat på ett ställe utan är uppdelat på ett flertal olika generaldirektorat, främst DG III, DG V, DG VI och DG XI. Ansvarsfördelningen grundar sig främst på vilket användningsområde respektive kemikalie har. Denna uppdelning, som inte är helt tydlig, beskrivs i avsnitt 2.4. Andra viktiga institutioner för kemikalie- och miljöarbetet som bör nämnas är den europeiska kemikaliebyrån (ECB) i Ispra, och den europeiska miljömyndigheten (EEA) i . Vid kemikaliebyrån sköts det löpande arbetet i kommissionens arbetsgrupper rörande klassificering och märkning, förhandsanmälan och existerande ämnespro- grammet. Den europeiska miljömyndigheten arbetar med bedömning av data som rapporteras in från miljöövervak- ningen i medlemsländerna. Uppgifterna utvärderas och rapporteras vidare till kommissionen. Som tidigare nämndes utgår kommissionens förslag från miljöhandlingsprogrammen. Det första handlingsprogram- met togs fram 1973 på uppdrag av stats- och regerings- cheferna. I programmet angavs hur EG:s grundläggande lagstiftning borde utvecklas. Programmen har en mycket generell karaktär där grundläggande principer anges samt vilken inriktning kommissionen arbete ska ha. 1992 antogs det femte miljöhandlingsprogrammet som är gällande. För att skynda på detta har en aktionsplan för att införa handlingsprogrammet utvecklats. En öppen gemensam marknad har varit en grundläggande målsättning för EG ända sedan tillkomsten av 1957. Marknaden skulle förverkligas genom att tullar och andra typer av handelshinder mellan medlemsstaterna avskaffades. Så arbetar EU med kemikaliefrågor 99 I den s.k. Enhetsakten fastslogs en målsätt- ning för den gemensamma marknaden som innebar att integrationsarbetet påskyndades, en fri inre marknad skulle vara etablerad till utgången av 1992. Den inre marknaden ska enligt artikel 7a i vara "ett område utan inre gränser inom vilket den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital är säkerställd i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag". Genom den inre marknaden har perspektivet vidgats när det gäller vilka nationella åtgärder på miljöområdet som kan komma i konflikt med principen om en fri varucirkula- tion. är det dock fortfarande de tekniska handels- hindren i form av krav på varors miljöegenskaper som dis- kuteras. Artikel 30 och 36 i är de grundläggande bestämmelserna som reglerar medlemstaternas rätt att införa nationella regler som innebär handelshinder, på icke harmoniserade områden. Enligt artikel 30 är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna. Artikeln uttrycker den grundläggande principen om den fria varurörligheten inom EU. Genom EG-dom- stolens praxis har begreppet "åtgärder med motsvarande verkan" fått en vidsträckt innebörd. Det täcker alla åtgärder på miljöområdet som kan leda till att det blir svårare eller mer kostsamt att importera en vara än att köpa den från en inhemsk producent. I artikel 36 sägs att förbud eller restrik- tioner som avser bl.a. import ska vara tillåtna, om syftet är att skydda vissa allmänna intressen. Bland dessa intressen nämns bl.a. att skydda människors och djurs hälsa och liv samt att bevara växter. En viktig inskränkning enligt artikeln är att förbud eller restriktioner inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. 100 Så arbetar EU med kemikaliefrågor För att säkerställa den inre marknaden kan EG besluta om harmoniserade regler i form av direktiv och förordningar. Det sker med stöd av artikel 100a i . Det sägs bl.a. i artikeln att miljöskyddet ska utgå från en hög skyddsnivå. I artikel 100a.4 finns den s.k. "miljögarantin". Enligt denna artikel kan en medlemsstat som, efter det att en harmoniseringsåtgärd beslutats, anser att det är nödvän- digt att tillämpa nationella bestämmelser anmäla detta till kommissionen. "Miljögarantin" är ett resultat av en politisk kompromiss som de "progressiva" staterna på miljöområdet, bl.a. och , krävde för att gå med på majoritetsbeslut i stället för enhällighet i samband med tillkomsten av Europeiska enhetsakten. Begreppet "miljöga- rantin" är något missvisande då den inte med "garanti" ger medlemsländerna möjligheter att införa strängare lagstiftning än den gemensamma. Det råder också en stor oklarhet om hur långtgående möjligheter till na- tionellt agerande artikel 100a.4 ger. Begreppet är heller inte särskilt känt utanför de Nordeuropeiska länderna. med utvecklingen på inre marknadsområdet har en självständig miljöpolitik successivt växt fram inom EU. För detta fanns ursprungligen inget stöd i . Det visade sig dock att regler om miljön var nödvändiga dels i form av harmoniserade varukrav för att motverka handelshinder, dels för att skapa en miniminivå för miljö- skyddet i medlemsstaterna. Sådana regler fick grundas på artikel 100 respektive artikel 235 i fördraget. Miljöhand- lingsprogrammen som funnits har varit en viktig del i EU:s miljöpolitik. Genom enhetsakten skrevs det uttryckligen in i att miljöpolitiken är ett av gemenskapens politikområden (artikel 2 och 3 Romför- draget). Miljöreglerna i fördraget har sedan ytterligare utvecklats genom . Miljön har fått allt Så arbetar EU med kemikaliefrågor 101 större betydelse och antalet rättsakter på miljöområdet växer ständigt. Särskilda regler om miljön finns i artikel 130r - 130t i . I artikel 130r fastslås målsättningarna med EU:s miljöpolitik. Bland dessa kan nämnas att man ska utnyttja naturresuserna varsamt och rationellt, skydda människors hälsa samt bevara, skydda och förbättra miljön. Där sägs också att miljöhänsyn ska tas på alla gemenska- pens politikområden. I artikel 130s behandlas främst beslutsförfarandet för regler på miljöområdet. I artikel 130t fastslås den viktiga principen att gemenskapens miljöregler inte ska hindra en medlemsstat från att vidta strängare skyddsåtgärder, förutsatt att dessa inte strider mot andra bestämmelser i . De nationella mer långt- gående reglerna ska anmälas till kommissionen. Den rättsliga grunden i artiklarna i kallas EG:s primärrätt. Den mer tillämpade lagstiftningen som består av förordningar, direktiv, beslut, råd och rekommen- dationer kallas EG:s sekundärrätt. I detta avsnitt är det främst direktiv och förordningar som ska behandlas. Dessa två typerna av sekundärrätt verkar på olika sätt. Direktiven anger bara vilka resultat som ska uppnås med den nationel- la lagstiftningen. Hur den nationella lagstiftningen sedan konkret utformas i detalj överlåts åt medlemsstaterna. Förordningar är däremot direkt gällande som lag inom alla EU-länder och ska inte införlivas i nationell rätt. De vikti- gaste direktiven och förordningarna på kemikalieområdet beskrivs nedan. Vidare anges vilken rättslig grund direkti- ven respektive förordningarna vilar på liksom vilka svenska myndigheter som ansvarar för lagarna. 102 Så arbetar EU med kemikaliefrågor Generaldirektorat III (Industri): -Preparatdirektivet (88/379/EG), (art. 100a), Kemikalie- inspektionen (KemI) -Begränsningsdirektivet (76/769/EG), (art. 100), KemI -Bekämpningsmedelsdirektivet klass./märkn. (78/631/EG), (art. 100), KemI -Direktivet för testning av nya kemikalier (79/831/EG senare ersatt med 92/32/EG), (art. 100a), KemI Generaldirektorat V (Arbetsmarknad): -Direktivet om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (80/1107/EG), (art. 118a), Arbetar- skyddsstyrelsen (ASS) -Direktivet om arbetstagares exponering för vinylklorid- monomer (78/610/EG), (art. 118a), ASS Generaldirektorat VI (Jordbruk): -Växtskyddsmedeldirektivet (91/414/EG) (art. 43), KemI -Bekämpningsmedelsdirektivet klass./märkn. (78/631/EG), (art. 100), KemI -Direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedels- substanser (79/117/EG), (art. 100), KemI Genraldirektorat XI (Miljö): -Ämnesdirektivet (67/548/EG), (art. 100), KemI -Förordningen om export och import av farliga ämnen (2455/92/EG), (art. 130s), KemI -Biociddirektivet (ännu ej klart), (100a), KemI -Förordningen om existerande ämnen (EG) nr 793/93, (art 100a), KemI -Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (76/464/EG), (art. 100 och 235), -Lösningsmedelsdirektivet (VOC-direktivet, ännu ej klart), -Direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG), (130s), Så arbetar EU med kemikaliefrågor 103 -Direktivet om utsläpp från stora förbrännings- anläggningar (88/609/EG), (130s), -Direktivet om luftföroreningar från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar (89/369/EG), (130s), -Direktivet om luftföroreningar från befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar (89/429/EG), (130s), . Information om kemiska risker -Ämnesdirektivet (67/548/EG) -Preparatdirektivet (88/379/EG) -Bekämpningsmedelsdirektivet (78/631/EG) -Förordningen om import och export av vissa farliga ämnen (EG) nr 2455/92 Enskilda medlemsstater har sedan mycket länge haft krav på information om kemiska risker. 1967 valde emellertid EG att harmonisera dessa krav för kemiska ämnen för att skapa enhetliga regler inom gemenskapen och därmed underlätta handeln. Detta gjordes inom ramen för ämnesdirektivet (även kallat substansdirektivet, 67/548/EG). Med ämnen avses i detta fall kemiska grundämnen och deras föreningar i naturlig eller industriellt framställd form. Motsvarande krav för beredningarna/preparaten, d.v.s. blandningar eller lösningar som består av ett eller flera ämnen, regleras i preparatdirektivet (88/379/EG). Kraven på information om de kemiska riskerna för bekämpningsmedel regleras i be- kämningsmedelsdirektivet (78/631/EG). I alla dessa tre direktiv anges vilka enhetliga regler som ska gälla i medlemsstaterna för klassificering, förpackning och märkning. De olika grupperna för faroklasser anges samt hur märkningen ska utformas och att medlemsländer- na får kräva att texten ska stå på landets eget språk. Då den ursprungliga orsaken till direktivens uppkomst var att harmonisera lagstiftningen för att underlätta handeln mellan 104 Så arbetar EU med kemikaliefrågor medlemsländerna grundar sig direktiven på artikel 100 i . Ansvarsfördelningen för de olika direktiven och för- ordningen är spridd över flera generaldirektorat.