sou · GLB384d1 · 1998-01-01 00:00:00 — 82 Mål för kemikaliepolitiken 2.6 Användningen av kvicksilver, kadmium och bly avvecklas tillhandahåller företagen varor fria från innehåll av -stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen -ämnen framställda av människan som ger allvarli- ga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . har företagen utvecklat produktionspro- cesserna så att -de är fria från användning av stoppämnen -utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö . Med stoppämnen avser vi -organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan -kvicksilver, kadmium och bly. Detta avsnitt handlar om de sistnämnda. De tre metallerna kvicksilver, kadmium och bly har gemen- samt att de kan lagras i levande organismer och att de är starkt giftiga även vid låga halter. I miljön ansamlas kvicksilver, kadmium och bly i näringskedjorna vilket kan leda till höga halter hos t.ex. människor, rovfiskar och rovfåglar. Eftersom metaller är grundämnen kan de aldrig brytas ned. När tungmetallerna en gång spridits kommer de därför att finnas kvar. Det innebär att metallerna, i likhet med de långlivade organiska ämnena, Mål för kemikaliepolitiken 83 kan ansamlas i människans närmiljö och att människor, djur och växter kan utsättas för dessa ämnen . Mycket stora mängder kvicksilver, kadmium och bly har lagrats i samhället (1940-1990). Därför finns det risk för att spridningen till miljön kommer att fortsätta . Kvicksilver, kadmium och bly sprids till miljön när råvaran utvinns samt när varor procuceras, används, återanvänds och slutligen omhän- dertas. I många fall kommer tungmetallerna från luftut- släpp. Därefter sprids metallerna i atmosfären, över nations- gränserna, och deponeras långt från sina källor. Det storregionala nedfallet av kvicksilver, kadmium och bly har varit markant förhöjt över . Detta har radikalt förändrat halterna i naturen. Eftersom den största mängden av luftnedfallet lagras i marken finns i hela och en uppenbar risk att detta har påverkat den mikrobiologiska aktiviteten i marken. De förhöjda halterna av kvicksilver, kadmium och bly i mar- kens översta skikt innebär också en risk för högre upptag och störningar hos däggdjur och fåglar. Eftersom dessa metaller inte behövs för den biologiska funktionen, innebär ökat upptag en risk för giftverkan på organismerna. De förhöjda halterna av metaller i marken medför en ökad transport från marken till sjöar och vattendrag. Det innebär att miljöproblem uppstår även där. har t.ex. kvicksilverhalterna i fisk från sjöar i ökat 5 gånger, jämfört med de nivåer som rådde . Detta innebär en risk för t.ex. människor och fåglar som äter fisk. Som en konsekvens av detta har Livsmedels- verket gett ut kostrekommendationer. Vi föreslår därför att användningen av kvicksilver, kad- mium och bly ska avvecklas. 84 Mål för kemikaliepolitiken Kvicksilver är starkt giftigt för djur och människor. Exempel på effekter som kan uppkomma hos människor är påverkan på reproduktionen, nervsystemet, immunsystemet och njurarna. Speciellt och små barn är känsliga. När kvicksilver spridits till miljön avgår en del via luften från t.ex. mark och vatten. Dess rörlighet leder till en mer omfattande global spridning än för många andra metaller. En annan del omvandlas i miljön till metylkvicksilver, som ansamlas i fisk. har de svenska kvicksilver- utsläppen minskat kraftigt. Trots det har alla naturmiljöer i förhöjda kvicksilverhalter. Halterna ökar fortfarande i skogsmark. Kvicksilverhalten i fisk ökar fortfarande på vissa platser och i stora delar av är kvicksilverhalterna i marken så höga att effekt kan miss- tänkas på mikroorganismer. De halter som kan finnas i vissa fiskarter innebär att befolk- ningen måste begränsa intaget av, eller helt avstå från, sådan fisk. Särskilt utsatta är vars mödrar äter fisk med höga kvicksilverhalter. (SOU 1996:124, Miljö för en hållbar hälsoutveckling) konstaterar att detta är allvarligt eftersom det inte har kunnat fastställas vid vilken exponeringsnivå inte skadas. För dessa kan alltså säkerhetsmariginalen vara mycket liten eller obefintlig. Fortsatta ansträngningar måste göras för att ytterligare reducera exponeringen för kvicksilver. Kadmium är starkt giftigt för djur och människor. Halv- eringstiden i en människas njurar är vilket innebär att metallen finns kvar i kroppen . Halterna i njurarna ökar under så gott som hela livet. Exponeringen sker huvudsakligen genom kosten och genom Mål för kemikaliepolitiken 85 Exempel på effekter som kan uppkomma på människor är skador på njurar och skelett. Kadmium är en restprodukt vid zinkbrytning. Det innebär att även om kadmiumanvändningen upphör helt så kommer kadmium även fortsättningsvis att behöva tas omhand för säker förvaring. Kadmium finns naturligt bl.a. i fosfatgödsel och sprids t.ex. via luftföroreningar. Kadmium ansamlas i marken och tas lätt upp av växter. Det leder till att djur och människor som äter av markens grödor exponeras för kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära det man vet kan ge skador på människor. Nya studier indikerar att känsligheten i befolkningen är större än vad man trott. Trots att utsläppen av kadmium har minskat, ökar halterna i med i genomsnitt 0,. Även i Östersjöfisk (strömmingslever) ökar halterna med så mycket som . Mycket tyder på att även befolkningens exponeringen fortsätter att öka. Problemet med kadmium försvåras av tilltagande markför- surning. Stora mängder kadmium kan lagras i jorden för att sedan lösas ut och tas upp av växterna om marken för- suras. En ökad urlakning av kadmium innebär också ökad risk för organismer i sjöar och vattendrag. Bly är starkt giftigt för djur och människor. Liksom för kvicksilver är framför allt och småbarn känsliga. Samverkanseffekter kan befaras för bly, kvicksilver och PCB. Det betyder att skattade risknivåer för bly kanske inte gäller om man exponeras för kvicksilver eller PCB. Exempel på skadeeffekter av bly hos människor är påverkan på blodbildningen och effekter på centrala nervsystemet. Viktigaste exponeringskällan för bly är genom födan och ibland dricksvattnet. 86 Mål för kemikaliepolitiken Bly är inte lika rörligt i miljön som kvicksilver och kad- mium. Emellertid har bly fått en enorm global spridning t.ex. via bensinförbränning. Avskaffandet av blytillsats i bensin har dock medfört minskande utsläpp till miljön. Bly är dock fortfarande en mycket vanlig metall i varor och infrastruktur. Enligt undersökningar kan det föreligga storskaliga effekter av bly i markekosystemet i skogsmarker. För små barn är säkerhetsmariginalen liten mellan de blodblyhalter där de första symptomen på skada börjar uppträda, och de som uppmäts. som sådan ska, , vara fri från innehåll av kvicksilver, kadmium och bly. Nästa etapp ska vara nådd och innebär att även produktionspro- cessena ska vara fria från dessa metaller. Det innebär att kvicksilver, kadmium och bly inte får tillsättas produktions- processen. Ett av de användningsområden där bly kan vara svårt att ersätta , är bly i blyackumulatorer. Likaså anser vi att bly i strålskydd kan vara motiverat att använda. Det är då desto viktigare att målet för övriga metaller (avsnitt 2.7) tillämpas för bly inom dessa användningsområden. Det vill säga metallen ska så långt möjligt behållas intakt under användning och inte tillåtas korrodera eller slitas. Efter användning ska metallen samlas in för säkert omhän- dertagande. En förutsättning är förstås att gällande lagstift- ning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet. I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla. Mål för kemikaliepolitiken 87 De svenska mål som finns för kvicksilver, kadmium och bly är inriktade på avveckling eller kraftig reduk- tion. Exempel på av redan antagna mål är: Tillförseln av tungmetaller till mark och vatten får inte överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa procenttal. Dessa procenttal kan variera för olika metaller och för olika geografiska områden beroende på miljöns känslighet. För tillförseln till hav ligger, enligt Natur- vårdsverket, den förhöjning som normalt kan tillåtas i intervallet . 1990/91, sid. 244, JoU 30, rskr 338) Användningen av kvicksilver bör avvecklas. 1990/91:90 sid. 245, JoU 30, rskr 338) Användning av kvicksilveroxidbatterier avvecklas och senast i första hand genom information och överenskommelser med bran- schen. 1990/91:90, sid. 245, JoU 30, rskr 338) av varor och produkter innehållan- de kvicksilver bör komma till stånd genom ett särskilt åt- gärdsprogram. 1993/94:110, sid. 14, JoU 16, rskr 210) Diffus spridning av kvicksilver hör inte hemma i ett kretsloppssamhälle. Användningen av amalgam inom tandvården bör avvecklas senast . Övrig kvicksilveranvändning bör avvecklas . 1993/94:163, sid. 49, JoU 23, rskr 273) För att begränsa skadorna på miljö av kvicksil- ver bör inte bar vidtas åtgärder internationellt och nationellt som minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns utspritt i samhället i varor och produkter bör samlas in effektivt och tas om hand säkert. 1993/94:110, sid. 12, JoU 16, rskr 210) 88 Mål för kemikaliepolitiken Kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall bör behandlas på ett sätt som gör det möjligt att förvara kvicksilver i lämplig form och långtidssäkert. Kvicksilver bör inte återvinnas. 1993/94:110, sid. 17, JoU 16, rskr 210) Användningen av kadmium måste minskas kraftigt. 1990/91:90 sid. 252, JoU 30, rskr 338) Användningen av bly bör avvecklas. Avveck- lingen sker i huvudsak genom frivilliga åtgärder. 1990/91:90 sid. 249, JoU 30, rskr 338) Våra målförslag skiljer sig från de flesta målen genom att tydligt ange att användningen av kvicksilver, kadmium och bly ska avvecklas. Våra mål är vidare utvärderbara, tidsbe- stämda och försedda med uppfyllelseansvar. Även Kretsloppsdelegationen har i sin Strategi för krets- loppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör kvicksilver, kadmium och bly. 2.7Utsläpp av metaller reduceras använder företagen metaller i sådana tillämpningar där -metallerna under användning behålls intakta, -metallerna efter användning samlas in för återan- vändning, återvinning eller säker deponering. Metaller är grundämnen som aldrig kan försvinna eller brytas ned. Metallerna finns naturligt i berggrunden men Mål för kemikaliepolitiken 89 sprids i förhållandevis små mängder till miljön för levande organismer (biosfären) via t.ex. erosion och vittring. Där bildar de en s.k. naturlig bakgrundshalt. Vissa metaller som är vanliga i samhället, är också vanliga i naturen. Till exempel hör järn och aluminium till de fyra vanligaste grundämnena i jordskorpan. Organismerna på jorden har under årmiljonerna anpassats till de metallhalter som funnits i omgivningen. Många metaller är till och med livsnödvändiga (essentiella) för organismerna och har viktiga funktioner i de biologiska (levande) processerna. Livsnödvändiga metaller i för låg koncentration är sålunda skadligt, likväl som metaller i för hög koncentration kan vara giftiga. De metaller som är vanliga i naturen är ofta mindre giftiga än de mer sällsynta. Människans utnyttjande av jordens metallresurser har lett till att mycket stora metallmängder omfördelats i miljön på (tiden från industrialiseringen fram till ). Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt, regionalt och globalt. För den levande organismen kan en haltökning röra sig från livsnödvändig och välgörande, till giftig. Ofta belastas mark och sjöar av flera olika metaller . I allmänhet anses att den ekologiska stressen ökar och eventuella effekter förstärks då flera metaller sam- verkar. Ett annat exempel på samverkanseffekt är kopplingen mellan metall- och försurningseffekter. Sur miljö medför att utlakningen av vissa metaller från mark ökar, framför allt aluminium, kobolt, järn, mangan, nickel, kadmium och zink. Bortsett från skador i vattenmiljön medför den ökande utlakningen att essentiella ämnen av vital betydelse för tillväxt och ekologisk balans minskar. Metaller, och många andra ämnen, sprids när varor produ- ceras, används och blir till avfall. De svenska industriutsläp- pen har minskat radikalt. En effekt av detta är att det numera inte alltid är industriut- släppen som dominerar föroreningsbilden. 90 Mål för kemikaliepolitiken diffusa utsläpp som sker från varor under användning och varor som tagits ur bruk, blivit allt viktigare. Särskilt i avfallsledet finns betydande mängder metaller lagrade i deponier. tillförs stora mängder potentiellt skadliga metaller samhället t.ex. krom, koppar, zink, nickel och bly. Metaller som varit bundna till berggrunden, lagras istället i samhället i form av varor och infrastruktur. För de flesta metaller kommer den ackumulerade mängden metaller i samhället att ha fördubblats inom några årtionden. Metal- lavgången från dessa varor kommer att tillföra miljön mångfaldigt mer metaller än vad industriutsläppen gör. Exempel på diffusa utsläpp från varor under användning: -av kopparmängderna i slam från bedöms ha ett diffust ursprung från bl.a. tappvattensystem och koppartak. -koppar uppskattas komma från bromsbelägg på fordon i . -kvicksilver beräknas komma från tandfyllningar. Metallavgivandet sker på grund av korrosion från kvicksilveramalgam. -Halterna av den giftiga metallen platina har ökat 5 gånger i vägdamm . Den diffusa spridningen av platina kommer från bilarnas katalysato- rer som också avger rodium och . Särskilda riskområden är storstadsregionerna eftersom varorna i stor utsträckning används där. I vattenområdena närmast är t.ex. metallhalterna i ytsediment genomgående förhöjda vilket innebär att tillförselprocesser- na troligen är pågående. Kunskapsläget är emellertid dåligt när det gäller metallers hälso- och miljöeffekter. Särskilt bristfällig förefaller kunskapen vara om "nya" metaller som använts i liten omfattning t.ex. gallium, indium, beryllium och europium. Mål för kemikaliepolitiken 91 Sammanfattningsvis finns det starka indikationer på att metallflöden från olika varor kvantitativt är en betydande källa. De mycket stora mängder metaller som ständigt ackumuleras i samhället från varuanvändning och deponier, framstår alltmer som ett problem. Ju större metallmängder som ackumuleras, desto större halter riskerar människor och miljö att exponeras för. Vi föreslår därför att arbete ska påbörjas för att begränsa exponeringen av människor och miljö för metaller (se avsnitt 5.18). Vi tycker att de utsläpp som är i stort behov av åtgärder, är de diffusa utsläppen från användningen av varor samt utsläpp från deponier. Dessa är betydande och omfattas sällan eller inte alls av begränsningsåtgärder. Det internationella arbetet för att minska luftföroreningarna är också mycket viktigt. Metaller en av jordens mest efterfrågade tillgångar. De finns naturligt i berggrunden och ingår, oftast i låga halter, i naturens eget kretslopp. Metaller har också gjort det möjligt att fysiskt bygga upp samhällsstrukturer som många förknippar med välfärd. Det finns ingen anledning att tro att inte människans beroende av och önskan att utnyttja metaller, kommer att bestå även . Vårt mål är långsiktigt eftersom förändringar i metallan- vändningen sannolikt tar tid. Vår avsikt med metallmålet är att vara utvecklingsdrivande i önskvärd riktning. Vi är medvetna om att målet sannolikt inte kommer att vara helt uppfyllt . Årtalet är satt med tanke på att målet kan behöva kompletteras med hänvisning till Esbjergdeklarationens mål. Till exempel ingår inte utsläpp vid produktion och råvaruframställning i våra målförslag. Vi har bedömt att målet då skulle bli alltför omfattande. Det är emellertid troligt att även dessa steg måste omfattas av framtida mål om Esbjergdeklarationens mål ska kunna nås. 92 Mål för kemikaliepolitiken Vi menar att varje företag som hanterar metaller ska, i varje enskilt fall, ställa sig frågan om metallen hanteras enligt intentionerna i målet. Om så inte är fallet kan följdfrågorna t.ex. bli: Är materialvalet rätt? Kan man använda en annan metod? Kan man använda en annan vara, för samma ändamål eller verkan? I ovanstående överväganden måste också den kunskap respektive okunskap som finns om metallens effekter vid exponering vägas in. Järn och aluminium är exempel på metaller som forskarna har förhållandevis goda kunskaper om och som är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan. Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller. Som första steg i arbetet för att nå målet bör företagen istället förändra användningen av -metaller med känd skadeverkan, -metaller med dåligt känd effekt vid exponering för låga doser och i blandningar med andra föreningar, och -metaller eller metallföreningar som det finns lite kunskap om över huvud taget. Användning av metaller med dåligt kända effekter ska, i likhet med de långlivade och bioackumulerande ämnena, begränsas med hänvisning till försiktighetsprincipen. Detta gäller särskilt "nya" metaller som använts i liten omfattning. Om en effekt plötsligt uppträder, är broms- sträckan myckt lång för metaller och andra grundämnen som inte bryts ned i naturen. För att möjliggöra ur miljösyn- punkt riktiga materialval måste kunskapen därför öka om hur människor och miljö exponeras för metaller och vilka effekter det har. I våra mål står det att metallerna ska behållas intakta under användning. Det betyder att metallerna, så långt möjligt, ska användas i tillämpningar där de inte korroderar eller på annat sätt slits under användning. Vidare måste metallerna i mycket högre grad än tidigare återanvändas och åter- Mål för kemikaliepolitiken 93 Varorna ska användas och återanvändas innan de smälts om. Återvunnet material ska bevara ursprungskvalitet . Få cykler på hög kvalitetsnivå är ett medel att kvarhålla metallerna i samhället med små förluster till miljön. Med hög kvalitetsnivå menas att metallen inte ska kombineras med andra ämnen t.ex. legeringar som försämrar metallens egenskaper vid omsmältning. De metaller som människan över huvud taget inte ska tillföra kretsloppet t.ex. kvicksil- ver, kadmium och bly, bör deponeras på ett säkert sätt. Förutom avsikten att minska metallexponeringen avser vi att metallmålet ska bidra till ökad kunskap och medveten- het om den diffusa exponeringen av metaller under an- vändning och om metallustläpp från avfall. Företagen ska därför, enligt avsnitt 5.18, redovisa en plan för hur målen ska nås. -hur stora de diffusa (t.ex. slitage och korrosion) och kontrollerade metallutsläppen är från varorna vid an- vändning och i avfallsledet, -vilka åtgärder företaget tänker vidta för att närma sig målet -i vilken utsträckning målet är nått. I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla. Vi har inte funnit några tidigare av antagna mål som berör metaller generellt. Däremot har Kretslopps- delegationen i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör metaller. 3 Därför behövs en ny kemikalie- politik Den samlade risken från kemikalier är mer kompli- cerad och svårbedömd än tid igare Fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumu- lerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går för sakta Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny kemikaliepolitik 3.1 Den samlade risken från kemikalier är mer komplicerad och svårbedömd än tidigare Det yttersta syftet med kemikaliepolitiken, sett i perspekti- vet av en långsiktigt hållbar utveckling, är att bidra till vår välfärd utan att äventyra framtida generationers möjligheter till en motsvarande välfärd. I detta syfte inryms bl.a. att inte utarma jordens resurser genom en kortsiktig och oöverlagd kemikalieanvändning. Genom att ställa långsiktiga mål bidrar kemikaliepolitiken till att minska eller 96 Därför behövs en ny kemikaliepolitik eliminera kostnaderna för en omställning till en hållbar utveckling. Långsiktiga mål innebär att de styr vägvalet för industrins planerade utvecklingsarbete snarare än att orsaka plötsliga kast i det pågående arbetet. presenterar ett riskpanorama i bilaga 1 som utgör en sammanställning av hur hotbilden från kemikalier ser ut och hur den har förändrats sedan Kemikommis- sionens betänkande (SOU1984:77). Riskpanoramats huvud- rapport är en översiktlig redovisning av den bild som ett antal experter ser och som vi uttryckt som en bild "målad med breda penseldrag men med precision i färgerna". Beskrivningen visar att hotbilden har förändrats. Det är svårt att bedöma om riskerna är större eller mindre än . Det är däremot uppenbart att riskerna är mer komplexa och svårbedömda . En starkt bidragande orsak till detta är den ökade insikten om bristerna i vår kunskap, som kunskaperna ökat. visar hotbilden ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer fokuserades riskerna mer på enskilda ämnen med specifikt urskiljbara effekter på hälsa och miljö vid relativt hög exponering. De kemiska hälsoriskerna i arbetslivet var större och mer påtagliga. En gjord genomgång av WHO:s mål, Hälsa 2000, visar att hälsa i arbetslivet är ett av de relativt få områden där framstegen varit goda. Flera miljögifter som är helt förbjudna användes fortfarande , t.ex. organiska kvicksilverföreningar i betmedel eller insektsmed- let lindan. Till förändringen i hotbilden hör också att vi lyckats minska exponeringen för kemikalier från punktut- släpp. Därför behövs en ny kemikaliepolitik 97 Under det gångna decenniet har exponeringen för många ämnen i yrkeslivet och den yttre miljön minskat. har det skett till nivåer där det med dagens epidemiologiska undersökningsmetoder inte längre går att med tillfredstäl- lande statistiska metoder säkerställa effektsamband. Studier med påvisbara effekter av kemikalier på människor eller i miljön kommer allt oftare från icke-industrialiserade länder, där exponeringen för många farliga ämnen är hög. har kunskaperna om nya, komplicerade effektom- råden ökat. Det gäller t.ex. påverkan på hormonsystemen, effekter på nervsystemet både på den vuxna individen och på det växande barnet och immunologiska störningar. Insikten om bristerna i dagens kunskap har ökat, vilket innebär att det råder en större osäkerhet om hur riskerna med kemikalier i samhället ser ut, trots att vår kunskap ökat. Brister i dagens undersökningsmetodik gör det svårt att uppskatta den samlade risken från användningen av kemikalier. Som regel undersöks ett ämne i taget under kontrollerade förhållanden vid doser som är tillräckligt höga för att utlösa en tydlig och mätbar effekt. Människors verkliga exponeringssituation karakteriseras av en mångfald av ämnen vid låga doser och en exponering som varierar kraftigt från en tidpunkt till en annan. Dessutom visar erfarenheten att det ofta förekommer speciellt känsliga individer. Detta minskar möjligheterna att upptäcka klara samband mellan effekter och kemikalier. då bl.a. , och EU införde anmälningssystem för nya ämnen har flera tusen ämnen satts ut på marknaden. Inom EU görs ca 400 anmälningar om nya ämnen . Motsvarande siffra för är 2.500 och för och övriga med anmälningssystem tillkommer minst tusen ämnen . Det finns inga uppgifter om att motsvarande antal ämnen skulle ha försvunnit. 98 Därför behövs en ny kemikaliepolitik heller ingen anledning att anta att så är fallet mot bakgrund av den ökande mängden varor med ämnen som fyller nya funktioner. Nya ämnen inom framför allt EU är bättre undersökta än de som redan finns på marknaden. Även för dessa saknas dock viktig kunskap t.ex. om hormonstörande egenskaper eller om påverkan på nervsystemet. Sammanfattningsvis visar hotbilden ett brett spektrum av ämnen som i låga koncentrationer sammantaget kan ge upphov till ospecifika effekter och effekter som inte lätt låter sig kopplas till någon specifik exponering.