sou · GLB3193 · 1998-01-01 00:00:00 — m utbildningsområdet finns enligt en överenskomme lse mellan och ett finsk-svenskt utbildningsråd med uppgift att i underlätta utbildningssituationen för den i bosatta finskspråkiga befolkningen och verka för ökad kunskap och förståelse för vår gemen- samma finsk-svenska historia och vårt gemensamma kulturarv. Det finns också andra avtal såsom avtalet om finska TV-sändningar i , stöd för utgivning av finskspråkig facklitteratur och stöd till Sverigefinsk a språknämnden. deltar också i och regionrådets samarbete, där regioner i , , och samarbetar inom bl.a. områden som berör kultur, utbildning, forskning och urbefolkningsfrågor. Inom , som i omfattar , talas både samiska och finska. I utövas samarbete på många sätt bl.a . genom och mellan städerna och . Mellanstatligt samarbete utövas i gränsälvsöverenskommelsen i förvalt- ningen av älv (). har, som vi redovisat ovan, goda kontakter och ett omfattande samarbete med våra grannländer. I vissa delar har detta samarbete vari t inriktat på stöd eller skydd för minoriteter. 5.4.13Inskränkningar, artikel 19 Artikel 19 behandlar möjligheterna att göra inskränkningar i oc h begränsningar av de åtaganden som framgår av ramkonventionen. I kommentaren nämns att om bestämmelser i ramkonventione n Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 motsvaras av en bestämmelse i en annan internationell överenskom - melse får begränsningar göras i enlighet med den öv erenskommelsen. Det är härvid framförallt konventionen om skydd för de mänsklig a rättigheterna och de grundläggande friheterna som avses. Parterna skall alltså inte kunna begränsa de rättigheter och friheter som ä r inspirerade av andra konventioner i annan omfattning än vad dessa konventioner tillåter i syfte att få till stånd andra mindre gynnsamma regler för minoriteter. 5.5Tolknings- och tillämpningsbestämmelser, sektion 3 Sektion 3, som består av artiklarna 20 -23, behandlar tolknings- och tillämpningsbestämmelser. Enligt artikel 20 skall personer som tillhör en nationell minorite t respektera landets konstitution och nationella lagstiftning. De skall vidare respektera andras rättigheter, även i områden där en nationel l minoritet utgör majoriteten av befolkningen. I artikel 21 understryks betydelsen av de grundläggande folkrättsliga bestämmelserna. Skyddet för personer som tillhör nationella minor ite- ter måste stå i överensstämmelse med dem. Artikel 22 har till syfte att personer som tillhör nationella minoriteter skall komma i åtnjutande av de förmånligaste reglerna rörand e mänskliga fri- och rättigheter som finns i respektive konventionsstats nationella lagstiftning eller internationella överenskommelser. Artikel 23 behandlar ramkonventionens förhållande till Europa- konventionen. De bestämmelser i ramkonventionen som överensstä- mmer med skall tolkas så att de övere nsstämmer med och dess tilläggsprotokoll. 5.6Övervakningsmekanismen, sektion 4 Sektion 4 som består av artiklarna behandlar övervaknings - mekanismen. Ansvaret för övervakningen enligt konventionen vilar p å med bistånd a v en rådgivande kommitté. Den rådgivande kommitténs sammansättning och arbetsordning framgår inte av ramkonventionen men överenskommelse har träffats i dessa delar och antog ministerkommittén en resolution avseende övervakningsmekanismen. Övervakningsarbetet bygger i första hand på information från konven - tionsslutande stater. Deras rapporter skall innehålla fullständig informa- tion om de rättsliga eller andra åtgärder som vidtagits för att uppfylla och ge verkan åt de principer som konventionen slår fast. Efter det att de n fö rsta rapporten avlämnats skall kompletterande rapporter kontinuerligt avlämnas . Möjlighet finns även att infordra s.k. ad ho c rapporter om detta bedöms vara erforderligt. Staternas rapporter skall offentliggöras av vid mottagandet. Dett a hindrar emellertid inte staten ifråga att offentliggöra sina rapporter i et t tidigare skede. Rapporterna skall granskas av den rådgivande kommittén, som under sin granskning har möjlighet att begära ytterligare information från staten ifråga. Kommittén får även ta emot information från andra käl lor. För det fall den avser infordra sådan information skall emellertid ministerkommit- tén underrättas därom. Kommittén har vidare möjlighet att hålla möte n med regeringsrepresentanter från den stat som står under granskning En stat kan begära att sådant möte skall hållas. I det förra fallet är det fråga om en fakultativ bestämmelse medan den senare är tvingande till si n karaktär. Om kommittén önskar hålla möten med annan än en konven - tionsslutande stat i avsikt att söka information krävs särskilt mandat från ministerkommittén. Mötena är inte offentliga. skal l kontinuerligt hållas underrättad om arbetets gång i den rådgivand e kommittén. Efter avslutad granskning skall den rådgivande kommittén avge si n bedömn ing till ministerkommittén i fråga om den granskande staten s åtgärder är tillräckliga för att ge verkan åt de principer s om konventionen ställer upp. skall därefter ta slutlig ställning i sak . får därvid ge rekommendationer och förelägga berör d stat att senast inkomma med information om rekommendationen efterkommits. ställningstaganden och rekommendationer blir offentliga när de antas. Enligt huvudregeln gäller detta även den rådgivande kommitténs bedömningar och eventuell a yttranden från den granskande staten. I den omfattning som ministerkom- mittén bestämmer skall den rådgivande kommittén även delta i uppfölj- ningsarbetet. Konventionsslutande stater som inte är medlemmar av har givits möjlighet att delta i den rådgivande kommitténs arbete på samma villkor som medlemsstater. Sådana stater skall vidare inbjudas av ministerkommittén att delta i dess arbete under konventionen, dock utan rätt att delta i själva beslutsprocessen. Ramkonventionens bestämmelser och svenska bestämmelserSOU... 1997:00 Särskilt om den rådgivande kommittén Som framgått ovan vilar den tunga delen av övervakningsarbetet på den rådgivande kommittén. Som huvudregel får antalet ordi narie medlemmar i kommittén inte understiga 12 och inte överstiga 18. Medlemmarna ä r inte utbytbara utan de skall tjänstgöra på grundval av sin individuell a förmåga. De skall vara erkända experter inom områden rörande nationell a minoriteter. Vidare skall de vara oberoende och opartiska i sin verksamhet och skall kunna tjänstgöra i kommittén på ett effektivt sätt. Det f år endast finnas en medlem nominerad från respektive konventionsslutande stat. Experter i den rådgivande kommittén kan vara av två slag, ordinarie eller icke ordinarie. Kommitténs ordinarie medlemmar deltar i gransk- ningsarbetet av samtliga konventionsslutande stater medan icke ordinarie medlemmar endast deltar i arbetet rörande den egna staten. Ordinari e medlemmar byts ut efter ett särskilt rotationssystem. De ersätts efter et t antal år av icke ordinarie medlemmar som finns uppsatta på en särskil d väntelista. På så sätt får samtliga konventionsslutande stater ha sin expert som ordinarie medlem i kommittén. Ett sådant deltagande sker emellertid utan rösträtt. Kommittén skall sätta upp sina egna procedurregler. Redan vid ramkonventionens tillkomst utrycktes farhågor om att övervakningsmekanismen inte skulle kunna utgöra en effektiv kontroll- mekanism. Den nu överenskomna lösningen på en övervakningsmeka - nism till konventionen synes vara en innovation i internationella sammanhang och dessvärre av det mer komplicerade slaget. Det återstår emellertid att se om övervakningsmekanismen kan komma att fungera tillfredsställande. 6 Förslag till åtgärder för att stärka de nationella minoriteternas ställning Vårt förslag: Vi föreslår åtgärder som kan utgöra grunden för e n övergripande och samlad svensk minoritetspolitik med direkt inriktning på skydd för de nationella minoriteterna: åtgärder för att erkänna de nationella minoriteterna och deras rät t till skydd och stöd, åtgärder för att sprida kunskap bland majoriteten om våra n ationel- la minoriteter och deras del i vår historia och samhället av samt åtgärder som gör det möjligt för dem som tillhör nationell a minoriteter att själva påverka utformningen av en framtida svens k minoritetspolitik. Enligt våra direktiv har vi i uppdrag att utreda om bör ratificera ramkonventionen och vilka åtgärder som eventuellt krävs för att skall kunna göra detta. Oavsett vilken slutsats vi kommer till i denna fråga har vi i uppdrag att lämna förslag till åtgärder som kan stärka d e nationella minoriteternas ställning i . De nationella minoriteternas ställning skulle stärkas genom att ratificerar ramkonventionen för skydd för nationella minoriteter och i samband med detta vidtar åtgärder som kan utgöra grunden för en samla d minoritetspolitik med direkt inriktning på att ge skydd för s nationella minoriteter, samer, tornedalingar, sverigefinnar,romer och judar. Det finns flera skäl för att stärka de nationella minoriteternas ställning på detta sätt. Ett skäl är att skyddet för nationella minoriteter är e n integrerad del av det internationella skyddet av mänskliga rättighete r (jämför artikel 1 i ramkonventionen). har frågor om skydd fö r nationella minoriteter i fått förnyad aktualitet som en följd av de politiska omvälvningar som ägt rum i . Det är enligt vå r uppfattning angeläget att i linje med tidigare förd politik til l skydd för mänskliga rättigheter markerar vikten av att ta ramkonventio- nens krav om en politik och lagstiftning med inriktning att skydda de nationella minoriteterna på allvar. Att i samband med en ratificering av ramkonventionen lägger grunden för en minoritetspolitik Förslag till åtgärder ... med direkt inriktning på skydd för de nationella minoriteterna är enlig t vår uppfattning ett tydligt sätt att markera detta. Ett annat skäl för en samlad minoritetspolitik med inriktning på skydd för de nationella minoriteterna i är enligt vår uppfattning att d e nationella minoriteterna själva önskar att en sådan politik med inriktning på ett erkännande och på åtgärder som stöder dera s strävanden att bevara sin kultur och sin identitet, sin religion, sitt språk, sina traditioner och sitt kulturarv. Det är också av nationellt intresse att de historiska nationell a minoriteternas situation och ställning lyfts fram i ett modernt perspektiv. Samtliga nationella minoriteter samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar har , och i en del fall mycket längre än så, funnits i som minoritetsgrupper och har visat en klar vilja att bevara och utveckla sin kultur och identitet. de nationella minoriteterna funnits i har det förekomm it att de utsatts för hårdhänta försök till assimilering elle r åtgärder som syftat till att utestänga dem från det svenska s amhället. I det beslut om riktlinjer för invandrarpolitiken som fattade (prop. 1975:26, bet. 1975:inU6, rskr. 1975:160) tog man avstånd frå n tanken att mot invandrares vilja assimilera dem till det svenska samhället. Invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle inte bara erkännas, den skulle också främjas. Något motsvarande beslut har inte fattats a v när det gäller att främja de nationella mino riteternas kultur och språk. Det är därför enligt vår uppfattning viktigt att genom e n samlad minoritetspolitik markerar sin avsikt att stödja och främja också de nationella minoriteterna i deras flerhundraåriga strävanden att bevara sin egen kultur och identitet inom ramen för det svenska samhället. har med anledning av regeringens proposition , framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik 1997/98:16) fattat beslut avseende integrationspoli- tiken, som bl.a. innehåller förslag om att den generella politiken skall utformas med utgångspunkt i att till följd a v invandring numera är ett mångkulturellt samhället. Det är enligt vå r uppfattning viktigt att man då grunden läggs för en integrationspoliti k med utgångspunkt från att är ett mångkulturellt samhälle int e glömmer att lyfta fram att varit mångkulturellt unde r hela landets historia och att flera av de kulturer som funnits under många i fortfarande finns som en levande del av det svenska samhället. Det är angeläget att detta finns med i diskussionen när en n y integrationspolitik övervägs. Viktiga lärdomar kan dras av olika åtgärder som tidigare vidtagits för att integrera de nationella minoriteterna i samhället. Det tydligaste sättet att markera de nationella minoriteternas kultur och identitet som en del av historia och det mång- kulturella samhället av är enligt vår uppfattning att på liknade sätt Förslag till åtgärder ... som tidigare skett gentemot invandrare, lägga grunden för e n övergripan- de minoritetspolitik med syfte att stödja de nationella minoriteternas vilja att bevara och utveckla sin kultur och identitet. 6.2Innehåll och utformning av en minoritetspolitik för nationella minoriteter Ramkonventionens bestämmelser innehåller en lång rad åtaganden med syfte att stärka skyddet för nationella minoriteter. Om ratificerar ramkonventionen så som vi föreslår bör dessa åtaganden tas so m utgångspunkt för hur en minoritetspolitik för nationella minoritete r utformas. Utformandet av en samlad minoritetspolitik är emellertid en omfattade process som i enlighet med vad som anges i ramkonventionen, måste ske i samråd och samverkan med de nationella minoriteterna själva. Så som vi berört i den redogörelsen finns stora olikheter mellan d e nationella minoriteterna och de önskemål de har när det gäller utform - ningen av stöd för sina strävanden att bevara och utveckla sin egen k ultur m.m. Vår uppgift är därför så som vi ser den begränsad till att föreslå åtgärde r som kan utgöra grunden för en minoritetspolitik med direkt inriktning på skydd för de nationella minoriteterna i . Utformningen a v ytterligare åtgärder för att främja förutsättningarna för att de olik a nationella minoriteterna skall kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, får därefter ske i annan ordning i samarbete med de nationella minoriteterna. De åtgärder vi föresl år som ett första steg i en samlad minoritetspolitik är i huvudsak, åtgärder för att erkänna de nationella minoriteterna och deras rätt till skydd och stöd, åtgärde r för att sprida kunskap bland majoriteten om våra nationell a minoriteter och deras del i vår historia och samhället av samt åtgärder som gör det möjligt för dem som tillhör nationella minoritete r att själva påverka utformningen av en framtida svensk minoritetspolitik. Vi har då vi har övervägt utformningen av dessa åtgärder funni t anledning att utgå från en lång rad av de åtgärder som kommitténs sektio n 1 har lagt fram som förslag för att stärka landsdels- eller minoritetssprå- ken i . Skälet till detta är att flera av dessa förslag också ryms Förslag till åtgärder ... inom ramkonventionens bestämmelser och enligt vår bedömning ä r lämpliga åtgärder för att lägga grunden för en minoritetspolitik me d inriktning på att ge de nationella minoriteterna ökat skydd. Vi har doc k i de flesta fall gjort vissa tillägg och förändringar till förslagen i sektion 1. Tilläggen och förändringarna är dels föranledda av att minoritets - språkskonventionen i huvudsak är inskränkt t ill att behandla skyddet och stödet för landsdels- eller minoritetsspråk medan en minoritets politik inte bara kan omfatta skydd och stöd för språk utan samtliga de aspekter a v skydd för nationella minoriteter som ramkonventionen omfattar, såso m kultur, kulturarv, religion, traditioner m.m. Dels är de föranledda av at t vi funnit att fler grupper är att betrakta som nationella minoriteter i än vad sektion 1 har funnit kunnat gälla för språk som kan anses som landsdels- eller minoritetsspråk i i minoritetsspråkskonven- tionens mening. När det gäller sektion 1:s förslag har vi inte ansett oss kunna ta ställnin g till de avvägningar som lett fram till sektion 1:s bedömning av vilka språ k i som är att anse som landsdels- eller minoritetsspåk i minoritets- språkskonventionens mening och som följaktligen skall omfattas av denna konventions tillämpning. Dessa frågor ligger utanför våra direktiv och vi har därför inte gjort någon egen bedömning av dessa komplicerade frågor . 6.3Ett erkännande av de nationella minoriteterna. Vårt förslag: Vi föreslår att de nationella minoriteterna erkänn s genom att de nämns vid namn i samband med att ratificerar ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter. Vi föreslår att man också i annan ordning överväger om ett sådant erkännande skall förenas med en grundlagsändring. 6.3.1Skäl för ett erkännande av de nationella minoriteterna Utgångspunkten för en minoritetspolitik i är att de nationell a minoriteterna officiellt erkänns genom att de nämns vid namn. m detta blir det klart att dessa grupper skall omfattas av en minoritetspolitik inriktad på skydd för de nationella minoriteterna. De åtgärder so m vidtagits med inriktning på minoriteter har främst tagit sikte på gruppe r som relativt kommit till och inte på de nationella minoriteter som funnits i och fortfarande är Förslag till åtgärder ... en del av det svenska samhället. Ett erkännande skulle vidare tydliggöra vilka grup per den nya politiken omfattar och skulle också klart markera att politikens syfte är att ge skydd och stöd för de nationella minoriteternas egna strävanden att bevara si n kultur och identitet. Slutligen skulle ett erkännande innebära en markering av att Sverig e alltid varit flerkulturellt eftersom de nationella minoriteterna funnits i under många och fortfarande utgör en del av de t svenska samhället . Samtliga nationella minoriteter samer, tornedalingar, sverigefinnar, romer och judar har vid kontakter med kommittén uttryckt en stark vilja att få ett erkännande som nationella minoriteter. Sammantaget anser vi därför att starka skäl talar för att det första steget i en minoritetspolitik för de nationella minoriteterna skall vara at t officiellt erkänna de nationella minoriteterna och de rättigheter oc h friheter som tillkommer personer som tillhör dessa minoriteter. 6.3.2Olika sätt att erkänna de nationella minoriteterna Det finns olika former för att erkänna vilka som har ställning so m nationella minoriteter. Ett är att i samband med en ratificering av ramkon- ventionen namge dem. Om en ratificering i enlighet med vad vi föreslår förenas med att grunden läggs för en svensk minoritetspolitik med kla r inriktning på de nationella minoriteterna, blir det tydligt, både i och internationellt, att dessa grupper är nationella minoriteter i . En annan form av erkännande skulle kunna vara att ändra det grund - lagsstadgande som finns till skydd för etniska, språkliga oc h religiösa minoriteter och deras strävan att behålla och utveckla ett ege t kultur- och samfundsliv (1 kap 2 § 4 st RF) genom att de nämns vid namn. Det är mot bakgrund av hur minoritetsbegreppet tidigare använts i lagstiftningen enligt vår uppfattning inte helt klart om samtliga nationella minoriteter omfattas av det nuvarande grundlagsstadgandet. Företrädare för de nationella minoriteterna har vid de kontakter kommit- tén haft med dem begärt att ett erkännande skall förenas med en grundlag - sändring där skyddet för de nationella minoriteterna anges. Det är också värt att notera att våra grannländer och har ett grundlagsfäst skydd för nationella minoriteter och hur det ha r utformats. I finns en grundlagsbestämmelse (Grunnloven 110 A §) som föreskriver att det åligger statens myndigheter att skapa sådana förut - sättningar att den samiska befolkningen kan bevara och utveckla sin kultur och sitt sociala arv. I finns i grundlagen ( 14 § regerings- Förslag till åtgärder ... formen) en bestämmelse som anger att samerna, zigenarna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Dä r anges också att nationalspråk är finska och svenska och att det allmänna skall tillgodose båda dessa språkgruppers kulturella oc h samhälleliga behov på enahanda grunder. Frågan om grundlagsskydd för samerna, har tidigare övervägts. I behandlades frågan om ett grundlagsskydd fö r samerna som en urbefolkning (SOU 1989:4). I betänkandet konstateras att samerna funnits i de norra delarna av innan dessa områden befolkades av andra och att den samiska kulturen därför är en betydelsefull del av vårt kulturarv. Kommittén anför vidare att samern a till skillnad från nära nog samtliga andra minoritetsgrupper i inte kan förlita sig på något stöd för sin kultur och sitt språk från något annat land där man utgör folkflertalet eller har en stabil kulturell och språkli g bas. Ett uttalande från lyfts också fram av kommit- tén. I detta sägs att samernas särskilda ställning bland vårt lands minorite - ter innebär att det vid utbyggnaden av samhällets stöd till samekulture n måste ges utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göra s beträffande övri ga minoritetskulturer i det svenska samhället. Med detta uttalande som utgångspunkt föreslog utredningen att det skulle införas ett tillägg till 1 kap. 2 § fjärde stycket RF i vilket skulle slås fast att samerna i egenskap av urbefolkning intar en särskild ställning. Försl aget följdes dock aldrig upp i regeringens proposition (prop . 1992/93:32). Statsrådet anförde att gällande bestämmelser i , sedd a mot bakgrund av folkrättsliga förpliktelser, ger samerna so m etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd och en ytterligare markering i RF av samernas särskilda ställning saknar därför betydelse. Konstitu - tionsutskottet anslöt sig till regeringens bedömning (1992/93:KU17) och någon grundlagsändring kom ej till stånd. Även minoritetspråkskommitténs sektion 1 har övervägt frågan om en grundlagsändring för att officiellt erkänna och ge skydd för landsdels - eller minoritetsspråken i . I sektion 1 har man ansett att det finns starka skäl som talar för en grundlagsändring där de svenska landsdels - eller minoritetspråken nämns vid namn och ges ett särskilt skydd oc h stöd. Sektion 1 har dock påpekat att en grundlagsändring, liksom d e grundlagsfästa bestämmelserna i och , bör omfatta skyd d också för and ra viktiga minoritetsfrågor än språket. Man förordar därför att en övergripande bedömning av samtliga frågor som rör skydd fö r nationella minoriteter bör göras när en grundlagsändring övervägs oc h hänvisar till att en sådna bedömning bör kunna göras inom ramen fö r arbetet i kommitténs sektion 2. Vi har mot denna bakgrund övervägt frågan om en grundlagsändrin g bör göras av den innebörden att ett tillägg görs till den nuvarand e Förslag till åtgärder ... bestämmelsen i RF genom att de nationella minoriteterna nämns vid namn så att deras särskilda ställning i egenskap av nationella minoritete r markeras. Så som bestämmelsen i 1 kap. 2 § 4 st. RF är utformad är den ett program- eller målsättningsstadgande. I paragrafens fjärde stycke sägs att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. I förarbetena till RF 1:2 sägs att stadgandets mest väsentliga funktion är att ålägga de t allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas (SOU 1975:75 s. 184). Stadgandet har inte karaktären av en rättsligt bindande föres krift den enskilde kan inte på grundval av det påkalla domstols ingripand e gentemot det allmänna utan anger mål för den samhällelig a verksamheten. Som sådan kan den ha eller få politisk betydelse (prop . 1973:90 s. 194 f., prop. 1975/76:209 s. 128). Med tanke på hur begreppet invandrar- och minoritetspolitik tolkats såsom omfattande endast invandrargrupper skapar grundlagsstadgandet, så som det är utformat, enligt oss osäkerhet om vilka grupper som omfattas av det. Detta talar för att grundlagsstadgandet bör ändras så att de nationella minoriteterna nämns med namn i inledningen av stadgandet. Då skulle det klart framgår att dessa omfattas. En ändring på detta sät t skulle också understryka de nationella minoriteternas särställning.