sou · GLB383d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Deras föregångare sägs ofta vara hemmafruarna som blev hemsama- riter ibland inom en frivilligorganisations verksamhet, ibland inom det kommunala. Lönerna var mycket låga och personalomsättningen har förblivit hög trots att alltfler nu arbetar heltid inom det som de betraktar som sitt yrke – inte som en fritidssyssla eller ett kall (Szebehely, 1996). Allt ifrån början har detta varit ett nästan totalt kvinnodominerat yrke. 3 Vad är det som förändras? Av framställningen ovan framgår att den offentliga sektorn genomgår en ständig förändring. Vad är det då som motiverar att vi , mer än tidigare, talar om förändringarna just som förändringar och rentav omvandling? (Både i Staten i omvandling, 1996, s. 105 och i SOU 1969:69 hävdas bestämt att så är fallet.) Huvudförklaringen, om man nu kan tala om en huvudförklaring, tror jag ligger i stagnationen och rentav neddragningen av vissa offentliga verksamheter. Skulle allt det andra; omorganisationerna, de ändrade styr- och kontrollsystemen, avregleringarna och utförsäljningarna ha hanterats helt annorlunda om expansionen fortgått? års debatt har framförallt rört stora kvinnodominerade sektorer. Vilka är orsakerna? Beror det på att det som diskuteras är verksamheter som anses vara viktiga och som berör många människors vardag? Det är sektorer, vård, omsorg och skola, inför vilka skatteviljan är störst. De är alltså, på ett sätt, inte ifråga- satta av de vanliga medborgarna utan av eliterna. Har de aktuella sektorerna kommit att symbolisera den svenska välfärdsstatens framväxt i socialdemokratisk tappning och innehåller de därmed en politisk konfliktpotential? Eller beror det på att de domineras av kvinnor? I bokens artiklar ges exempel på flera olika typer av förändringar och deras konsekvenser. Omorganiseringarnas praktik och utfall ser vi i bidragen av Gonäs och medarbetare, , Härnsten och Lindvert. Styr- och kontrollsystemens förändring och därtill hörande terminologiskiften är temat både för och bidrag och avregleringarnas konsekvenser berörs av . Låt mig dock, med hjälp av andra författare utveckla för- ändringstemat något ytterligare och även påtala att denna infallsvin- kel kanske överbetonar förändringen och underskattar kontinuiteten. Både av denna och andra skrifter producerade inom utredningens ram kan slutsatsen dras att kontinuiteten ibland är slående. Om makt och kön – det gälla förhärskande genusrelationer. Det finns dock erfarenheter som visar att förändringar av alla slag, tekniska, ekonomiska och organisatoriska, kan medföra också förändringar i existerande genusrelationer (se t.ex. , 1992 och , 1993). Det finns också en risk för att betona gemensamma drag och underskatta diversifieringen – t.ex. mellan olika kvinnor. Slutligen bör noteras att den utveckling som skisseras ingalunda enbart är svensk utan förekommer också i andra länder. (Se t.ex. , 1995, samt Czarniawskas bidrag i denna volym.) Titeln som mode (Borgert, 1992) kan passa också i detta sammanhang. Vilka är drivkrafterna bakom de senaste årens förändringar både av den offentliga sektorn som sådan och av debatten om den offentliga sektorn? Frågorna måste ställas, och svaren sökas, i båda avseendena eftersom, som många påtalat, det inte alltid finns överensstämmelse mellan den retoriska nivån, modellnivån och hand- lingsnivån. Det kommer vi också att se exempel på i antologins artiklar. Uppfattningarna om vad som initierade och motiverade de pågående förändringarna varierar. Vanligt förekommande är att hänvisa både till finansieringsproblem, styrningsproblem, demokrati- problem och legitimitetsproblem (Montin, 1996). Dessa hänger samman med varandra. Tredelningen stärka demokratin, effektivite- ten och produktiviteten förekommer ofta som målformuleringar, något som få motsätter sig (jfr bidrag). Det som ibland startade av politiskt-ideologiska skäl utlöstes och försvarades senare på ekonomiska grunder (, 1996). Det föreligger därför, numera, få politiska meningsskiljaktigheter angående det nödvändiga i förändringarna menar t.ex. statsvetaren (1996) i sin Statsvetenskapliga betraktelse över den offentliga sektorns förnyelseproblem. De förnyelseprogram som lanserats inom den offentliga sektorn har en rad återkommande nyckelord. Följande är hämtade från SOU 1996:169 (s. 62–63) som citerar skrift Av egen kraft. Där sägs att man eftersträvar: breddad demokrati, större valfrihet, effektivitet, bättre service, mindre byråkrati samt bibehål- len, eller bättre, kvalitet. Brister har förekommit i alla dessa avseen- den. Hur skall då förbättringar åstadkommas? Också vad gäller det finns vissa återkommande teman. decentralisering t.ex. genom lokala enheter, mål- och resultat- styrning samt en ny chefsroll. I detta sammanhang kan påpekas att utvecklingen av statens relation till kommuner och landsting är motsägelsfull. Det förekommer inslag av decentralisering men också av ökad regelstyrning. koncentration till kärnområden för verksamheten och till ett direkt ansvar för de förtroendevalda. konkurrensutsättande som förutsätts ge nya incitament resulterande i såväl rationaliseringar som nytt språk- bruk. integrering genom nya nämnder. differentiering framförallt av det politiska från det operativa. En variant på detta är beställar–utförarmodellen som söker renodla rollerna. individualisering genom valfrihet och kundens fria val (kunden är ett exempel på det nya språkbruket). demokratisering t.ex. genom brukarstyrelser. ideologisering där den kollektiva demokratiformen ställs mot Som nämnts ovan menar dock många forskare att det ideologiska inslaget nu reducerats. Till det stora förändringar inom den offentliga sektorn hör förändrat huvudmannaskap för några stora och viktiga områden. Den så kallade Ädelreformen förde över ansvaret för äldrevården, och därmed ett stort antal anställda, från landstingen till kommunerna, och ansvaret för skolan från staten till kommunerna . Sammantaget berördes flera hundra tusen personer. Främst bolagiserade staten flera av sina affärsverk såsom och . En likartad tendens brukar omnämnas vad gäller kommunerna. Som framkom av denna kortfattade historiska genomgång av den offentliga sektorns framväxt ovan är förändringar i ansvar och huvudmannaskap inget nytt. Det har förekommit tidigare. Mera teori än praktik En rad studier av den offentliga sektorns omvandling visar på en betydande diskrepans både mellan retoriken och praktiken och mellan modeller och praktiken. Skälen är många. Det som i teorier och i skrift ser lätt och entydigt ut visar sig i praktiken vara svårt att tillämpa. Det visar en rad studier (se t.ex. Fernler, 1996; , 1994). Konkurrens i teorin visar sig i praktiken fungera bäst genom samarbete och generella modeller måste modifieras till sektorsspeci- fika förhållanden (, 1996). Nedan skall jag återge vilka förändringar som andra verkligen tyckt sig finna. Förekommande former och varianter är många liksom beteckning- en på dem. I egen rådgivning till offentligt verk- samma som skall leda förändringsarbete anges att man inom den egna kommunala förvaltningen (s.k. egen-regiverksamhet) kan välja mellan Om makt och kön – att använda kommunala självförvaltningsorgan, resultatenheter, BUM (beställar–utförarenheter) i intraprenader samt kommunala avgifter. En annorlunda lösning är att låta andra än kommunen själv stå för utförandet. Också vid detta alternativ finns dock flera variationer. I rådgivning görs en uppräkning av alternativa driftsformer innefattande offentliga, statliga eller kommunala, företag, driftsentreprenader, bidragsfinansierad enskild verksamhet, kundvalssystem med enskild utförare samt köp av enstaka tjänster. Därutöver förekommer rena privatiseringar. Varianterna också inom dessa grupper är många. Företag kan t.ex. bedrivas under olika företagsformer, omständigheterna kring bildandet eller förändringen kan variera betydligt, och så vidare. Delvis redovisas förvånande resultat. Så konstateras t.ex. i en uppsats av (1996) att de offentliga driftsformerna förefaller vara mest företagise- rade (det är det begrepp som används) och entreprenaderna minst. Förändringarna har varit mindre än väntat generellt sett. Variatio- nerna över sektor och rum är dock betydande. Enskild drift är vanligast inom individ- och familjeomsorgen trots att inslagen av myndighetsutövning där är betydande. Låt oss också i detta samman- hang erinra om att privata alternativ av tradition funnits inom stora delar också inom vård och omsorg – den sektor som diskuterats mest vad avser det lämpliga i att genomföra förändringar. Variatio- nerna har dock också tidigare varit betydande t.ex. mellan olika kommuner och olika delar av landet (, 1993). Mål- och resultatstyrning av kommunens egen verksamhet är den nyhet som tycks fått störst spridning. , , ökade andelen kommuner som tillämpade detta inom barnomsorgen från Det är den sektor inom vilken den tillämpas mest. Andra modeller såsom alternativa anordnare, kundvalssystem och beställar–utförarorganisationer har fått betydligt mindre genomslag (SOU 1996:169). Varför blev det så litet när man ville så mycket? frågas därför i en rapport från (Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi) 1995. Det är svårt att få fram entydiga resultat vad avser förändringarnas effekter. Verkligheten är alltför mångfacetterad. Lägre kostnader tycks inte ha blivit regel (SOU 1996:169, bilaga V, kap. 2). Kost- nadsmedvetenheten har dock ökat på ett markant sätt. Om detta tycks finnas en stor enighet. Annorlunda är det med den andra sidan av det ekonomiska tänkandet dvs. När verksamma, antingen de finns inom offentlig eller privat verksamhet, börjar betona intäkterna tenderar det ibland att leda till tävling mellan före detta arbetskamra- ter och ibland till ett segmenteringstänkande vad avser marknaden (SOU 1996:169, bilaga V, kap. 9). Inte sällan anses de ekonomiska och finansiella bedömningarna och bedömningsgrunderna ha kommit att dominera alltför mycket i diskussioner kring resursfördelning, utvärdering och uppföljning (SOU 1996:169, s. 64, jfr också med artikel). Det avspeglas också i att ett ekonomiskt språk- bruk kommit att användas på nya områden inom den offentliga sektorns sfär (se vidare i flera av antologibidragen). Låt mig dock avsluta denna del med att ange något entydigt positivt med föränd- ringarna: en ökad kvalitetsmedvetenhet bland både anställda och kunder. Vad har då de senaste årens förändringar inneburit för de anställ- da? Den frågan tas upp i antologins bidrag. I tidigare forskning har vi inte så mycket att hämta som svar. Studier som utgår från de anställdas situation är inte så vanliga, även om frågeställningarna ibland aktualiseras (SOU 1997:15). Ännu mindre har könsaspekterna beaktats. Att uttala sig i frågan kräver studier på mikronivå i de olika organisationerna. Det tänkta kan kraftigt avvika från utfallet. För de anställda som bytt huvudman (5,av de som ombesörjer skola-vård-omsorg var 1994 anställda utanför det offentliga) kan förändringarna förväntas vara betydande. Så är dock inte alltid fallet vilket några av antologins bidrag visar. Förändringarna kan vara väl så stora inom de verksamheter som alltjämt ryms inom det offentliga. En ökad arbetsbelastning redovisas ofta som en följd av rationalise- ringar och effektiviseringar. Helt nya normer och kriterier skall också börja användas vilket påverkar alla anställda men kanske i särskilt hög grad de i ledande ställning (jfr bidrag). De skall lansera effektivitet istället för demokrati eller kostnader/intäkter istället för professionella kriterier. Redan före de senaste årens förändringar var sådana ledande positioner ofta förenade med ekono- miskt ansvar och personalansvar. Inom vissa av den offentliga sektorns delsektorer dominerar kvinnorna totalt dvs. också på ledande befattningar (Man är chef , 1994). Det är oftast kvinnor som är avdelnings- och enhetsföreståndare inom barnomsorgen (även om männen relativt sett oftare är chefer), det är oftast kvinnor som är städledare och så vidare. 2Terminologin vad avser personer i ledande ställning varierar mellan offentlig och privat sektor samt mellan kvinnligt och manligt dominerade sektorer. Detta tema berörs t.ex. i bidrag. Tyvärr är det svårt att med siffror bevisa dessa påståenden. De kartläggningar som finns av chefer och ledare (t.ex. Man är chef, 1994 eller SOU 1994:3 Mäns föreställningar om kvinnor och ledarskap ) införlivar ofta inte personer i sådana positioner. Detta är, givet att ledarskap innebär att fördela och leda andras arbete, mycket besynnerligt. Det kommer inte heller, enligt uppgift från att bli bättre framöver. Om makt och kön – Omvandlingen i sammandrag – makten i organisationerna och organisationernas makt På de inledande sidorna har gjorts en kort beskrivning av den offentliga sektorns historiska framväxt, nuvarande omfatting och utformning samt den nu pågående omvandlingens karaktäristika. Genom den historiska ansatsen uppmärksammas att förändring inte är något nytt. Den offentliga sektorn har alltid genomgått förändringar i alla de avseenden som dagens debatt fokuserar. Diskussionerna rör regelbundet både form och innehåll och dessa båda delar kan inte särkopplas från varandra. Så har till exempel vem som skall ha ansvaret för vård och för utbildning av vårdpersonal varit föremål för debatt . Inslagen av privata utförare och frivilliga organisationer är ingalunda något nytt. Kontroll- och styrningsfrågor- na är ständigt på agendan liksom finansieringsformer och finansie- ringsansvar. Pengar som styrsystem är och har varit kraftfulla sätt för staten att förverkliga sina intentioner. De används genom existerande organisationer och regelsystem eller för att skapa och manifestera nya regelsystem och organisationsformer. Det är dock ett begränsat antal variationer som förekommer. Över tiden tycks likheterna mellan lösningar som till en början var helt olika, t.ex. avseende barnträdgår- dar och småbarnsskolor, blivit större. En begynnande differentiering kan därför ses som en återgång till tidigare former. i det perspektivet blir det kontinuitet och inte förändring, eller kanske snarare kontinuiteten i förändringarna, som tycks utmärka den offentliga sektorn. Kontinuiteten tycks också gälla att det är en majoritet kvinnor som återfinns i det omsorgsarbetet medan det manliga inslaget är och varit större inom andra sektorer och på andra nivåer. Detta exemplifieras i flera av antologins bidrag. 4Jämställdhet och jämlikhet, kön och genus, genus- system och könskontrakt, makt Den utredning som föreliggande antologi ingår i behandlar fördel- ningen av ekonomiska resurser och ekonomisk makt mellan kvinnor och män. Det rör således jämställdhet. Jämställdhet är ett begrepp som lanserats för att markera skillnader och relationer mellan könen och för att särskilja detta från skillnader och relationer som rör klassdimensionen, jämlikhet. I dagligt tal blandas inte sällan dessa samman, särskilt genom att jämlikhet får täcka både klass och kön. Sådan sammanblandning kan förekomma även i antologin. Jämställdhetsbegreppet är nära kopplat till jämställdhetspolitiken. Därmed fastställs åsikten att jämställdhet är ett politiskt önskvärt I begreppet ligger dock ingen explicit eller implicit uttalad mening om varför jämställdhet inte råder. Orsaksfrågan ligger däremot i botten både på diskussionen om hur kön förhåller sig till klass, dvs. jämställdhet kontra jämlikhet, och om hur kön förhåller sig till genus. Den förstnämnda aspekten kan spåras i flera av antologins bidrag. Här finns en omfattande litteratur att ta del av. (1986) artikel Det olyckliga äktenskapet mellan feminism och marxism – för en mer utvecklingsbar förening som kom ut på svenska , följdes av en svensk debatt i frågan. är den debatten, kanske tillfälligt, avstannad. Att den har relevans visas i antologin. Även om dessa aspekter inte är de huvudsakliga i något av antologins bidrag blir slutsatserna tydliga: De förändringar som sker inom den offentliga sektorn framstår vare sig som köns- eller klassneutrala. Begreppen kön och genus förekommer frekvent i antologins bidrag liksom kvinnor och män, kvinnlighet och manlighet, feminini- tet och maskulinitet. Hur begreppen kön och genus används och hur de kan, bör och skall användas är föremål både för vetenskaplig och allmän debatt. Flera av bidragen tar upp denna fråga till diskussion liksom den utveckling som forskningen inom området haft. Trots risken för upprepningar tas detta tema upp också här. Begreppet kön utgår från biologi och genetiska skillnader mel- lan kvinnor och män. Begreppet genus utgår från vad som är socialt konstruerat kvinnligt och manligt. Att särskilja kön och genus är i huvudsak en snillrik idé skriver (1995) och det har varit pedagogiskt och övertygande att visa på hur kvinnligt och manligt varierat , rum och klass och därvid åskådliggjort det godtyckliga i det som alltid presenteras som mest naturligt. har därmed framstått som det socialt konstruerade och föränderliga medan kön framstått som det biologiska och stabila. har framförallt det sistnämnda börjat ifrågasättas genom att också kön setts som socialt konstruerat. Därmed har vissa forskare återgått till att använda begreppet kön dock med betonandet att också kön, biologi och bedömningen av och synen på det biologiska är socialt konstruerat (se t.ex. , 1992; , 1990; , 1995; , 1992). Begreppet kön innehåller följaktligen en stor spännvidd. Jag kommer att använda kön och genus parallellt och synonymt om inte annat anges. I har genus ofta använts i konstellationen genussystemet. Det begreppet lanserades 1990 avslutade (SOU 1990:44, Demokrati och makt i ) för en publik också utanför den könsteoretiskt intresserade sfären. Det svenska samhället beskrevs där som konstituerat av tre maktsystem: Om makt och kön – det politiska, det ekonomiska och genusmaktsystemet. De bygger på olika aktörsgrupper, fungerar efter delvis olika logiker och befinner sig i potentiell konflikt med varandra även om konsensus är huvud- principen. Genussystemet är ett könsmaktsystem där de båda aktörs- grupperna utgörs av kvinnor och män. Det utmärks av en segregering mellan kvinnor och män samt mellan vad som är kvinnligt och vad som är manligt. Ett annat grundläggande drag är en hierarkisering som innebär att det som är kvinnligt är underordnat det som är manligt. Flera av antologins bidrag använder denna begreppsbildning medan andra nyttjar patriarkatsbegreppet. Patriarkatsbegreppet har varit föremål för en livlig internationell debatt (Walby, 1989). Varje antologibidragsgivare svarar härvidlag för sina egna definitioner. Kvinnor, kvinnligt och feminint respektive män, manligt och maskulint används i dagligt tal i det närmaste synonymt. Att så ingalunda är lämpligt i vetenskapliga sammanhang tar flera av antologiförfattarma upp, till exempel och . Kvinnlighet kan förekomma hos män och manlighet hos kvinnor. Det socialt konstruerade ligger nära till hands för definitionerna. Då den så kallade kvinnoforskningen började växa fram för några decennier sedan var det, som namnet säger, först en fråga om att studera kvinnor. Skälet var oftast att de exkluderats av den tidigare forskningen. Litteraturhistorien behandlade nästan bara manliga författare, entreprenörsteorierna byggde på mäns erfarenheter och så vidare. Det vidtog ett stort arbete med att lägga till kvinnor. Att det arbetet är långt ifrån avslutat framgår av några av antologins bidrag. Arbetet har inom vissa sektorer följts av, och/eller kompletterats med genusforskning som, vilket framgått ovan, betonar det socialt konstruerade och det relationella mellan vad som är kvinnligt och vad som är manligt. Det ena kan inte förstås utan det andra. I sig anger detta ingenting om maktrelationer även om det av många t.ex. via genussystembegreppet givits en sådan dimension. Den insikten är utgångspunkten för merparten av den feministiska forskningen som också, som regel, har ett politiskt syfte (, 1995). Sådana ansatser förekommer också i antologins bidrag. En maktdimension finns därmed med i den feministiska forskningen och feministbegrep- pet, liksom i patriarkatsbegreppet och, oftast, i genusbegreppet. Alla dessa begrepp har varit föremål för en omfattande vetenskaplig debatt och inte sällan också för en allmän debatt. I antologin förekommer de flesta av begreppen. De används inte på ett gemensamt sätt. Bidragen representerar också olika placeringar på skalan från att lägga till kvinnor till att analysera maktdimensionernas karaktäristika liksom från att utgå från kön till att reflektera över också manlighetens genusinnehåll. Den relationella fokuseringen har medfört att också män och manlighet lyfts in som intressanta och viktiga delar av forskningsområdet. Också detta avspeglas i antologins bidrag (t.ex. och ). Hur, och var, kön/genus konstrueras har också varit föremål för en livaktig teoretisk debatt. Den svenska diskussionen står i nära förbindelse med den internationella forskningen. Jag väljer att i detta sammanhang referera till den australiensiske sociologen (1987) eftersom hans diskussion tycks passa så väl in på antologins bidrag. Han benämner den samhälleliga skiktningen av manligt och kvinnligt som genusordning. Den inbegriper både arbetsfördelning, hierarkisering (uttryckt t.ex. som kontroll) och känslomässiga relationer. På lägre nivåer, såsom sektorer, klasser, arbetsplatser osv. tar sig den övergripande genusordningen lokala uttryck benämnda genusregimer. Dessa kan variera inom ordningens fastställda ramar. Dessa variationer ser vi exempel på i antologin. Hur de beskrivs, analyseras och förstås avgörs av varje författare och uttolkare. Den svenska antropologen (1996) föreslår dimensionerna styrka, räckvidd och hierarki för att beskriva och jämföra genusregimerna med varandra. Ett annat av forskare använt begrepp, också i denna antologi, är kontraktsbegrep- pet (t.ex. ). Man talar och skriver om könskontrakt och/eller genuskontrakt (se t.ex. Pateman, 1988; red. Också kontraktsmetaforen kan avse olika hierarkiska nivåer och anger att det är fråga om normerande element i relationen mellan kvinnor och män, det finns en grund för förväntningar om hur umgänget skall gestaltas mellan könen. (, 1996, s. 45) Vidare betonas genom metaforen att det är fråga om något stabilt men inte statiskt – kontrakt kan omförhandlas. Detta gäller också de omsorgskontrakt som diskuteras i ett av antologibidragen (). Ovanstående är min beskrivning av det teoretiska läget och min beskrivning av centrala begrepp. Som kommer att framgå av fortsättningen är den inte invändningsfri. Detta är en följd av att kvinnor, kvinnlighet och genusdimensioner fortfarande, inom många ämnen, är att betrakta som relativt nya eller är föremål för debatt. Ett etablerat synsätt är därför inte förhärskande. Intrycket skulle blivit mindre fragmentiserat om alla referenser och alla antologiförfattare hämtats från en enda disciplin. De olikheter som förekommer inom forskningsfältet är en följd inte bara av olika syn på kön/genus- relationerna utan också av olika forskningstraditioner, olika forsk- ningsfokus och olika metoder. Detta är ingen nackdel utan en styrka Om makt och kön – då det visar på forskningsfältets livaktighet och verklighetens komplexitet. Enkla och reduktionistiska beskrivningar och slutsatser undviks. Föreliggande antologi publiceras inom den så kallade Kvinno- maktutredningens ram. Vad är då makt? presenterade den tillsatta sin huvudrapport (SOU 1990:44, Demokrati och makt i ) Efter många diskussioner i många delrapporter sammanfattades diskussionen i att det är svårt att säga. Det är en av orsakerna till att av engagerade ansvariga forskare redan initialt beslutade att överge tanken på att formulera ett för alla gällande maktbegrepp. Samma ståndpunkt gäller denna antologi. Att det i det här fallet görs en begränsning till ekonomisk makt utövad i organisatorisk kontext är ingen stor hjälp. Att inte kunna definiera makt innebär dock inte att man inte erfar den eller känner igen den.