sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Syftet är att utveckla varors miljöanpassning och identifiera och undanröja hinder för miljöanpassning i nationella regelsystem liksom inom den Europeiska Unio- nen. Målet för arbetet inom är att användningen av särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen skall begränsas, ersättas eller helt avvecklas. Gruppen har lagt fast en strategi för de närmaste årens arbete. Man avser att i första hand arbeta policyinriktat, i syfte att ge bättre slagkraft åt gemensamma nordiska ståndpunkter i internationella förhandlingar. Det är angeläget att den progressiva synen på miljön som präglar de nordiska länderna, kommer fram i internationella överenskommelser om kemikalier och miljö. Det behövs också ett löpande erfarenhets- och informationsutbyte. Samarbetet ger också möjlighet till arbetsfördelning. Bland de aktiviteter som planeras för tiden fram kan nämnas kriterieutveckling för långlivade organiska 202 Det globala och regionala internationella arbetet ämnen,utvärderingavhavskonventionernasmåluppfyllelse, bergränsningsarbete inom EU, ozonnedbrytande ämnen, begränsning och utbyte av tungmetaller och riskbegränsning av bekämpningsmedel mm. Med försiktighetsprincipen avses här ett synsätt och en strategi som innebär att man i förväg skall vidta de åtgärder som behövs för att undvika skada på människor eller miljön i stället för att reagera och åtgärda först när en skada inträffat och blivit upptäckt. I grunden skulle försiktig- hetsprincipen kunna sägas vara ett filosofiskt uttryck en självbevarelsedrift. Försiktighetsprincipen i denna breda mening motsvarar allmän aktsamhet och kravet på försiktig- hetsmått i 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) och hänsynsregeln i 2 kapitlet 3 § i föreliggande förslag till miljöbalk. I miljörörelsens argumentation har hänvisningar till försiktighetsprincipen blivit ett mycket ofta använt argument, särskilt sedan ett regionalt förberedande möte i Bergen inför om miljö och utveckling gav internationell acceptans åt principen. har försiktighetsprincipen fått en alltmer framträdande plats i internationella konventioner m.m. Ett exempel är Rio-deklarationen där princip 15 säger att försiktighetsprincipen (precautionary approach) skall tillämpas för att skydda miljön så långt som möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter. Vi finner också försiktighetsprincipen (precautionary principle) i Esbjergdeklarationen från 4:e Nordsjökon- ferensen (1995) där man anger försiktighetspricipen som den vägledande principen för hur man skall uppnå deklara- tionens mål. 7.1 Försiktighetsprincipens allt snävare tolkning Försiktighetsprincipens allt snävare tolkning Försiktighetsprincipen i dess ursprungliga betydelse var mycket bred. kan man dock finna tenden- ser till en uppdelning i tre tolkningar som alla gör anspråk på att i olika sammanhang vara försiktighetsprincipen: 1.Försiktighetsprincipen i betydelsen av de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang. 2.Försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma 3.Försiktighetsprincipen i betydelsen omvänd bevisbörda vid misstanke om miljöproblem. Det kan tyckas att det inte har stor betydelse hur man i olika sammanhang definierar försiktighetsprincipen. Det finns emellertid en aspekt där definitionen är betydelsefull. Riodeklarationens princip 15 har följande lydelse: "I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstö- ring." I internationella miljösammanhang har försiktighetsprin- cipen aldrig entydigt definierats trots att den omnämnts i flera konventioner. Riodeklarationens omnämnande säger i första meningen att försiktighetsprincipen skall tillämpas. Den andra meningen innehåller vad som skulle kunna vara en definition av principen. Men formuleringen kan lika gärna vara en precisering av när en speciell typ av försiktig- het skall visas. Det är troligen så att olika nationer har tolkat texten i Riodeklarationens princip 15 på skilda sätt. Den svenska delegationens tolkning var enligt utsaga att försiktig- hetsprincipen skall användas i bred mening och inte är att jämställa med den andra meningen i 15:de principen. Som ovan nämnts har försiktighetsprincipen aldrig definierats i internationella miljösammanhang. Frågan är om betydelsen av precautionary och precaution i engelska språket är så tydlig och användbar att en definition av begreppen precautionary principle och precautionary approach inte behövs. Det engelska ordet precaution har i engelska språket en väl definierad betydelse av att man gör något i förväg för att förebygga problem t.ex. för att undvika fara, skada eller olägenhet eller för att försäkra sig om ett fördelaktigt resultat. En annan möjlighet att finna vägledning i denna fråga är att undersöka hur uttrycket precautionary approach i Riode- klarationens princip 15 som på svenska återgivits med försiktighetsprincipen förekommer i . En sådan granskning ger vid handen att precautionary approach så som det används i tycks ha en bred betydelse som avser förebyggande åtgärder för att undvika olika typer av problem och att det avser försiktighetsmått både i sådana fall där orsakssambanden är mer klarlagda och sådana fall där det föreligger skälig misstanke om risk. En sådan tolkning innebär också att texten i direktivet om inneslutning av genetiskt modifierade mikroorganismer (90/219/EEG) att innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människor hälsa och miljön begränsas bättre kan sägas motsvara försiktig- hetsprincipen. Detta innebär också att den andra meningen i Riodeklara- tionens princip 15 inte skall uppfattas som en definition av försiktighetsprincipen. I föreliggande miljöbalksförslag (lagrådsremissen) används däremot försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att befara skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det kan emellertid bli problem om uttrycket försiktig- hetsprincipen används dels med hänvisning till en bred betydelse i samband med Riodeklarationen och och dels i en särskild och snävare betydelse i svensk lagstiftning. Ett tydligt sätt att understryka att vi från svensk sida önskar en vid definition av försiktighetsprincipen även i internationella sammanhang, är att använda denna vida definition i vår egen lagstiftning. Ett sådant tillvägagångssätt innebär att försiktighetsprin- cipen får betydelsen av allmänna försiktighetsmått i miljö- sammanhang och närmast motsvaras av de allmänna hänsynsreglerna miljöbalksförslagets kapitel 2 (lagråds- remissen) och särskilt 3 §. När det gäller LKP finns motsva- rande regel i 5 §. Principen att åtgärder skall vidtas redan om det finns skäl att befara skada är då ett mycket viktigt specialfall för försiktighetsprincipens användning. 7.2 Principen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma Många klassiska miljöproblem t.ex. försurningen i Skandina- vien, metylkvicksilverförgiftning i Minamata och reproduk- tionsstörning hos fågel på grund av DDT och dess metaboli- ter fortgick efter det problemen upptäckts och orsakerna identifierats. Utsläpparna hävdade att de exakta kvantitativa orsaksrelationerna inte var kända och att det därför var omöjligt att bedöma vilka åtgärder som behövdes för att i tillräcklig utsträckning begränsa problemet. Prin- cipen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke vann acceptans i miljöarbetet för att undvika att sådan tidsfördröjning inträffar och att effekterna förvärras på grund av att man avvaktar med åtgärder medan forskning pågår. Den är en viktig och mycket uppmärksammad del av försiktighetsprincipen och den har varit en i den svenska miljölagstiftningen även om den inte varit uttryckt i lagtext. I förslaget till miljöbalk (lagrådsremissen) 2 kapitlet, 3 §, är den explicit uttryckt i andra stycket. uppmärksammas alltmer att kunskapen om de komplexa systemen i naturen är begränsad och att det i de flesta fall inte är möjligt att säkert förutsäga vilka effekter en viss åtgärd kan få. Det är givetvis svårare att vidta åtgärder om förhållandet mellan orsak och verkan är ofullständigt klarlagt. är det angeläget med åtgärder när det finns skäl att anta att en verksamhet medföra skada eller olägenhet. Detta motiverar att man utvecklar nya former av försiktighetsåtgärder t.ex. i form av generella angreppssätt av olika slag. Försiktighetskravet skall alltid uppfyllas. Det är innebörden i nuvarande kemikalielagstiftning i 5 § LKP. Vidare gäller att en villkorad omvänd bevisbörda skall tillämpas, dvs. att om det finns en på goda vetenskapliga grunder uppkom- men misstanke om risk så bör ämnet räknas som om det hade den misstänkta skadliga effekten till det finns till- räckliga skäl att anse att så inte är fallet. De åtgärder som avses i försiktighetsprincipen är inte bara skyddsåtgärder i form av märkning, skyddsutrustning, skydd mot spill, rening av utsläpp m.m. utan också att man minskar riskerna genom att begränsa exponering och användningen av farliga kemikalier så långt det är som möjligt och rimligt. I LKP återfinns en sådan försiktighetsstrategi främst i form av kravet på försiktighetsmått i 5 §. I §§ 6-8 ställs krav på undersökningar, tillgång till kunskap och produktin- formation vilka är en förutsättning för att man skall kunna vidta försiktighetsmåtten. Åtgärder enligt försiktighetsprincipen kan vara: Åtgärder med bibehållande av ett likvärdigt ändamål. En konsekvens av försiktighetsprincipen är att man användningen av farliga produkter skall begränsa ex- poneringen så långt som det är möjligt med bibehållet ändamål. Detta kallas ibland minimeringsprincipen. Med "möjligt" menas tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Utbytesprincipen kan ses som ett specialfall av detta. Den innebär att kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Här bör även övergång till alternativ icke-kemisk metod beaktas. Utöver minimering och utbyte finns det ett stort antal andra åtgärder t.ex. rening och slutning av processer som innebär att man uppnår ändamålet med minskade risker. Åtgärder som innebär en begränsning av ändamålet. Om det inte är möjligt att med försiktighetsåtgärder enligt punkt 1 kan försiktighetskravet innebära åtgärder som begränsar det önskade resultatet. I ett sådant fall kan det bli aktuellt med utbyte till alternativ som ger ett sämre resultat men tillräckligt minskad olägenhet. Därvid skall man då göra en avvägning mellan minskad risk för miljö och hälsa å ena sidan och nyttan med bibehållet ändamål å andra sidan. Det kan också vara frågan om att använd- ningen av produkten skall begränsas eller att den inte skall 1.Minimering av exponering (t.ex.) skydd, rening, avfallshantering). 2.Minimering av användningen (rätt dosering m.m.). 3.Utbyte till alternativ med likvärdig funktion (ut- bytesprincipen). 4.Utbyte till alternativ med begränsad funktion. Utbytesprincipen innebär att kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Förslaget till Miljöbalk använder uttrycket "riskabel" i stället för "farlig". Utbytet skall innebära en påtaglig fördel för hälsa eller miljö. Utbytet får inte vara alltför kostsamt i förhållande till den nytta det medför för miljön. Utbyte skall ske i en valsituation om det finns en produkt som ger likvärdigt resultat men som man bedömer innebär en inte oväsentligt minskad risk. Eftersom vår kunskap om riskerna med kemiska produkter är begränsad och varieran- de kan här uppstå ett antal problem som måste beaktas. Ett problem har vi när frågan uppkommer om ett ämne med dokumenterat farliga egenskaper skall ersättas med ett ämne som är mindre väl undersökt. Det får inte vara en fördel för ett ämne att vi vet mindre om det. Å andra sidan får vi inte hamna i den situationen att ett ämne alltid har fördel för att det är mest undersökt. Det skulle kunna innebära att ämnen som på grund av vissa egenskaper t.ex. att de är långlivade och bioackumulerbara blir svåra att ersätta eftersom de som regel alltid kommer att vara de mest undersökta. Ett annat viktig fråga är om det är riskerna vid an- vändning som skall värderas eller om man skall utgå från produktens livscykel. Förhållningssättet i dessa frågor bör vara att man skall göra en bedömning i ett helhetsperspektiv och med ut- gångspunkt från den kunskap som är tillgänglig eller som rimligen kan anskaffas. Man bör observera att det också finns en risk med att vänta tills alternativen är fullständigt utredda. En annan svårighet av allmän karaktär kan uppkomma när man skall väga olika typer av effekter mot varandra. Antag att valet av ett visst fordonsbränsle ger minskade utsläpp av fossil koldioxid medan utsläppen av försurande och hälsoskadliga kväveoxider ökar. Svårigheten är av samma slag som när vid en samhällsekonomisk jämförelse mellan miljöskadan av en verksamhet och dess samhällsnyt- ta. Ett problem som har anförts med utbytesprincipen är att den skulle kunna medföra att företag kan anklagas för brott eftersom de har en produkt som är aningen farligare än konkurrentens. Man bör observera följande: För det första krävs det att den minskade risken vid utbyte inte är bagatellartad. För det andra så har tillverkare eller an- vändare av kemiska produkter ansvaret för att befogade åtgärder enligt utbytesprincipen genomförs. De skall själva avgöra vilka åtgärder som behövs i den aktuella situationen med hänsyn till vad lagen säger och vad som är känt om riskerna med produkten och alternativen. Om det finns alternativ som ger en tillräckligt minskad risk och om det visar sig, , att inget utbyte sker så är det till- synsmyndigheten uppgift att ingripa. Detta sker, som regel, genom i första hand genom information i form av råd. Om trots detta ingenting sker kan myndigheten bland annat meddela föreläggande som kan vara förenat med vite. I förslaget till miljöbalk är principen inte straffsanktionerad. Möjligheten till föreläggande med vite finns dock kvar. Vi dåliga på att förutsäga miljöproblem. Det beror på att sambanden mellan orsak och verkan i naturen ofta är mycket komplexa. Den vanliga bilden har varit att vi först upptäcker en effekt i naturen och därefter letar efter orsaken. har utsläpp fått fortsätta så länge som det inte är bevisat att de har en väsentlig miljöskadlig effekt. Det betyder att skadorna förvärras medan forskning och samband mellan orsak och verkan pågår. Erfaren- heterna har visat att detta inte är en bra strategi. För att undvika detta har man infört olika former av "omvänd bevisbörda". En sådan princip finns uttryckt redan i förarbetena till lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor, (LHMV), och i förarbetena till LKP. Den omvända bevisbördan i dessa förarbeten kan allmänt formuleras som att det är tillräckligt med en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om risk för att ämnet skall räknas som om det har den misstänkt skadliga effekten till dess det finns tillräckliga skäl att anse att så inte är fallet. I förslaget till miljöbalk återfinns omvänd bevisbörda vid tillståndsprövning, prövning av villkor och tillsyn i 2 kapitlet, 1 § (Allmänna hänsynsregler m.m.) 7.6 Exempel på strategier och åtgärder enligt försiktighetsprincipen I praktiken finns det ett stort spektrum av situationer där försiktighetsmodellen skall tillämpas och ett stort antal olika försiktighetsmått som den föranleder. Syftet med åtgärderna är att förhindra eller minimera exponering. Det kan ske genom konkreta anordningar som invallningar, inneslut- ningar, reningsverk m.m. Man kan byta ut ett farligt ämne mot ett mindre farligt eller mot en icke-kemisk metod. Man kan också minimera eller begränsa användningen eller helt avstå från den. I det följande finns det exempel på olika former av försiktighetsmått. Man kan finna en del allmänna principer t.ex. att eftersträva rena varor, att ämnen som sprids i stora mängder bör vara lättnedbrytbara, att uppmärksamma ämnen eller material som ackumuleras i teknosfären eller på deponier. Omvänd bevisbörda vid farhåga för skada är en annan princip. Den kanske vanligaste och tydligaste typen av tillämp- ning av försiktighetsprincipen är att man skall undvika att använda potentiellt skadliga ämnen som långsiktigt acku- muleras i naturen, särskilt i organismerna. För organiska ämnen med en viss grad av biotillgänglighet (bioackumula- tion) och stabilitet i miljön kan man göra bedömningen att dessa egenskaper i sig, mot bakgrund av osäkerheten om toxiska effekter, utgör en varningssignal om möjliga miljö- och hälsoskador. På grund av ämnet är långlivat riskerar man att det kan spridas långväga och finnas kvar länge i miljön. Att t.ex. vidta generella åtgärder mot sådana ämnen med en viss grad av bioackumulationsförmåga och stabilitet i miljön kan vara ett befogat försiktighetsmått. En annan men liknande typ av situation som bör upp- märksammas är användning som leder till att ämnen ackumuleras i samhället (ackumulation i teknosfären) som man inte har ett tillförlitligt system för att ta hand om dem när de är förbrukade. Man vet därför inte vart de kommer att ta vägen i naturen. I ett sådant fall kan "bromssträckan" bli mycket lång om och när man upptäcker problem med dessa ämnen. Det är därför angeläget att vara förutseende och vidta åtgärder så att sådan ansamling av ämnen inte uppkommer eller förvärras. Detta är ett exempel på hur försiktighetsprincipen kan tillämpas på verksamhet som ger problem i det långsiktiga perspektivet. Samma sak gäller vid användning eller verksamhet som leder till att långlivade ämnen som kan vara farliga ansam- las på tipp. I ett kort tidsperspektiv kan måhända sådan deponering accepteras men det är inte förenligt med i ett kretsloppsanpassat och långsiktigt hållbart samhälle. Även om endast en liten del av det upplagrade ämnet läcker från tippen kommer de ständigt ökande mängderna att innebära ständigt ökande utflöden från deponeringsplatserna. En strategi enligt försiktighetsprincipen bygger på att välja material och kemikalier så att man undviker eller minimerar en ackumulation av riskabla ämnen på deponierna. Ett sannolikt framtida problemområde då det gäller försiktighetsprincipens användande, är den nya miljösitua- tion som är på väg att växa fram. var problemen lokala till sin natur och samband mellan orsak och verkan på miljö- och hälsoområdet var förhållandevis enklare att fastställa. ser vi framför oss en bild med problem som orsakas av lågdoseffekter och synergier mellan olika ämnen och deras inverkan på komplexa biokemiska processer. En viktig faktor för att försiktighetsprincipen skall tillämpas och åberopas är att det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet. Med skäl avses en vetenskapligt grundad misstanke. Graden av tillräckligt vetenskapligt underlag och graden av allvar i det befarade hotet, i det enskilda, fallet borde i första hand påverka tidshorisonten för en begränsning eller avveckling men inte riktningen. Att ersätta nickel-kadmiumbatterier med klart mindre farliga uppladdningsbara batterier t.ex. litiumjon- eller metallhydridbatterier i mobiltelefoner och många andra funktioner är ett exempel på utbyte enligt utbytesprincipen. Utvecklingen i har visat att ändamålet kan uppnås till en rimlig kostnad. Det är mycket angeläget att an- vändningen av kadmium avvecklas. Inom EU finns en Rådsresolution från där det sägs att användningen av kadmium bara skall ske i de fall godtag- bara alternativ inte existerar. Det innebär att man för detta särskilda fall beslutat att utbytesprincipen skall användas. Användning av blyhagel vid s.k. duvskytte och vid jakt innebär en omfattande spridning av en giftig tungmetall i naturen. Alternativ finns i form av stålhagel. Funktionen är inte i alla avseenden likvärdig och stålhagel kräver oftast inköp av nytt vapen. Utbytesprincipen är därför inte självklart tillämplig. Denna situation innebär att man skall pröva utbyte eller begränsning av användning enligt försiktighetsprincipen. Material som under användningen läcker ämnen till omgivningen medför till exempel att vi exponeras för ett stort antal ämnen i vår hemmiljö. Det är inte möjligt att förutse vilka de långsiktiga effekterna av en sådan ex- ponering kan vara. Som åtgärd enligt försiktighetsprincipen bör vi därför utveckla "rena varor" som inte läcker kemikali- er till omgivningen. Ett annat område där man bör utveckla "rena varor" är material som nöts sönder vid användningen till stoft som sprids kan spridas till miljön eller t.ex. andas in av männi- skor. Däck är ett tydligt exempel på ett sådant material. Gummi i däck innehåller tillsatser med negativa hälso- och miljöeffekter. En tillsats som bedömts angelägen att ersätta är högaromatisk olja. I ett särskilt projekt har man tagit fram och med tillfredställande resultat testat regummerade däck utan högaromatisk olja. Om detta resultat är korrekt så gäller utbytesprincipen. Det har hävdats att däcken utan HA-olja ger något sämre väggrepp. Om detta är riktigt bör man bedöma om övergång till däck utan högaromatisk olja ändå bör ske med hänvisning till försiktighetsprincipen (d.v.s. utbyte utan likvärdigt resultat). Bedömningen skall då ske genom en avvägning mellan minskad risk för miljö och hälsa å ena sidan och nyttan med ett bättre väggrepp å den andra. Tvättmedel och allrengöringsmedel är exempel på ämnen med en utbredd användning och som kan hamna såväl i reningsverk som direkt i naturen. På sådana produkter bör man ställa krav på försiktighetsåtgärder i första hand genom minimering och utbyte. Minskad giftighet och utbyte till lättnedbrytbara ämnen är exempel på åtgärder. Utvecklingen har visat att tvätt och rengöringsmedel av olika slag går att göra mindre riskabla med bibehållen funktion. Den viktigaste förändring- en har varit utbyte till biologiskt lättnedbrytbara ämnen. Man har också minskat produkternas giftighet. Textiltvättmedel och många andra rengöringsmedel innehåller tensider som har ytaktiva egenskaper och hjälper till i rengöringsprocessen. Många tensider har en uttalad akut giftverkan på vattenorganismer. En faktor av betydelse för effekterna av tensidernas giftverkan är hur stor mängd som släpps ut. I hushållen är överdosering vid textiltvätt mycket vanlig. Att dosera rätt är en konst. Doseringen skall bland annat ta hänsyn till mängden tvätt, tvättens ned- smutsning och vattnets hårdhet. Försiktighetsprincipen gäller för alla. Att inte överdosera är ett exempel på för- siktighetmått enligt minimeringsprincipen, d.v.s att inte använda mer kemikalier än vad som behövs. Ett annat exempel där tensider är inblandade är biltvätt med schampo. Biltvätt bör inte ske vid vattendrag eller på gator eller andra platser där avloppsvattnet genom led- ningar går direkt till ett vattendrag eller liknande. I stället bör man tvätta bilen så att tensiderna i tvättvattnet får en chans att genom nedbrytning förlora sin giftverkan innan de kommer ut i vattenmiljön. Tvätt av den egna bilen är ett exempel där den enskildes val av plats för verksamheten är en försiktighetsåtgärd. Filmbildande skumvätskor för brandbekämpning som används för vissa släckningssituationer innehåller fluortensi- der som är svårnedbrytbara och akut toxiska för vattenorga- nismer. Någon funktionell ersättningskemikalie för fluorten- sider är inte känd. Ett uppenbart försiktig- hetsmått är undvika använda skumvätskor med fluortensi- der i de fall där deras funktion inte behövs. I övrigt så måste man väga miljöskadan med användningen av fluortensider mot den ökade skada eller risk för skada som en släckning utan effektiv filmbildning kan medföra.