sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Avkastningen ingår i resul- tatet av den gemensamma förvaltningen och fördelas dels till pastoraten efter deras andelstal, dels till den inomkyrkliga utjämningen enligt hälften- principen (41 kap. 28 § och 42 kap. 16 § kyrkolagen). Med det ställningstagande kollegiet gjort ifråga om prästlönefastig- heterna (avsnitt 7.3.2) är det följdriktigt att prästlönefonderna behandlas på samma sätt. Något speciellt ändamål behöver inte lagfästas. Det över- gripande ändamålet i 41 kap. 9 § kyrkolagen är tillräckligt. Också förvaltningsmålet bör gälla för prästlönefonderna. I avsnitt 7.3.2 angavs att det behöver anpassas något efter stiftelselagens mönster. Dagens i lagen uttryckta mål "bästa möjliga avkastning" är inte särskilt vägledande när det gäller fondmedelsförvaltning och säger inte någonting om avvägningen mellan långsiktiga och kortsiktiga placeringar och inte heller om vilka risknivåer som är acceptabla. 7.3.8Församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder Skyldigheten att fondera försäljningsmedel m.m. framgår av 41 kap. 21 § kyrkolagen. Medel som kommer från en församlingskyrkas fastighet eller en prästgård skall utgöra församlingskyrkans fastighetsfond (41 kap. 24 § kyrkolagen). På motsvarande sätt förs ersättningar från en domkyrkas fastighet (och från i ) till . Med vårt ställningstagande när det gäller församlingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet (avsnitt 7.3.4) följer att specialregleringen i lag av dessa fonder upphör. De överlämnas till destinatären, dvs. 146 Den kyrkliga egendomens ändamål lingen, att användas för det ändamål som gäller . Bestämmelser om detta tas in i övergångslagstiftningen. Också på denna punkt är det en angelägenhet för kyrkan själv att ta ställning till förvaltningsorganisationen., inbegripet de särskilda förhållan- dena i . Kollegiet hänvisar till sin ståndpunkt i avsnitt 7.3.4. 7.4Ändamålen och relationsändringen: Kyrkofonden Kyrkofonden har många ändamål. Ändamålen har dessutom olika karaktär. Vid sidan av ett antal speciella ändamål är kyrkofonden instrument för det inomkyrkliga utjämningssystemet. Ett stort antal transfereringar sker med kyrkofonden som bas. Kyrkofonden regleras i 42 kap. kyrkolagen och i kyrkofonds- fördningen (1988:1148). Ett stort antal bestämmelser i 42 kap. kyrkolagen avser komponenter i utjämningssystemet. Dessa, som för övrigt har ändrats så sent som , skall inte kommenteras närmare i detta sammanhang. Här skall endast konstateras att utjämningen är ett av kyrkofondens ändamål. Trots att man genom en omfattande lagstiftning har tagit ställning till hur utjämningssystemet skall fungera, är avsikten inte att denna lag- stiftning skall bestå. Principbeslutet om en relationsändring utgår från att kyrkan själv övertar ansvaret för den inomkyrkliga utjämningen och förfogar över mekanismerna för att upprätthålla ett system för detta. Utjämningsändamålet skall som en följd av detta inte bestå i lag- stiftningen. Övriga speciella ändamål är följande: ·pensionskostnader för präster samt kostnaden för den statliga grupp- livförsäkringen för samma kategori ·kostnader för kyrkomötet, centralstyrelsen och kyrkomötets besvärs- nämnd ·kostnader för domkapitlens ledamöter ·kostnader för ärkebiskopsämbetet och departement eller myndigheter där kyrkliga frågor handläggs ·kostnader för verksamhet som stiftelse för rikskyrklig verksamhet bedriver ·kostnader för kyrkofondsstyrelsens kansli och kyrkofondens förvalt- ning i övrig Den kyrkliga egendomens ändamål Utöver detta stadgas också ( 42 kap. 12 § 6.) att fonden får användas till andra kostnader för kyrkliga ändamål. Allmänt kan det konstateras att fonden får användas för många olika speciella ändamål, att den är pensionskassa för prästerna och det egentliga instrumentet för den inomkyrkliga utjämningen samt att ända- målet inte är särskilt noga bestämt eller avgränsat. Vår principiella syn på hur kyrkofonden skall ställas till kyrkans förfogande framgår redan av avsnitt 6.4.5 ovan. Vi har där föreslagit att kyrkofonden delas upp i en pensionsdel och en övrig del, innan den ställs till kyrkans förfogande. På detta sätt tar staten sitt ansvar som hittills- varande arbetsgivare för prästerna. Hur pensionsdelen skall ordnas be- handlas inte här. Dessa frågor har inom ramen för utredningsarbetet be- handlats av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. Kammarkollegiet har däremot övervägt vad som skall ske med åter- stoden av kyrkofonden, sedan pensionsdelen avskilts. Vi har stannat för uppfattningen att denna del bör överlämnas till trossamfundet . Det finns inte skäl att behålla något av de speciella ändamålen, eftersom fonden får användas för vilket kyrkligt ändamål som helst. Denna yttersta ändamålsbestämning bör emellertid behållas. Fon- dens tillgångar bör således inte få användas till andra ändamål än kyrkliga. Också i denna del skall frågorna om förvaltningsorganisationen lösas av kyrkan själv. Begreppet "kyrkofonden" som lagfäst förmögenhetsmassa försvinner. Möjligheten för kyrkan att själv omvandla fonden till en stif- telse enligt stiftelselagen står öppen. Kammarkollegiet vill inte på denna punkt ha någon bestämd uppfattning om fördelar och nackdelar av ett sådant arrangemang. Man kan också fortsätta att förvalta fondmedlen särskilt med en egen styrelse, som . Detta kräver inte någon stiftelse- bildning utan bör kunna arrangeras av kyrkan själv med de befogenheter som följer av relationsändringen. Kammarkollegiet har goda erfarenheter av den nuvarande organisa- tionen med en särskild styrelse för kyrkofonden. 148 Den kyrkliga egendomens ändamål Av väsentlig betydelse i sammanhanget blir hur de olika alternativa modellerna att lagreglera rätten till den kyrkliga egendomen ställer sig med hänsyn till grundlagens regler om egendomsskydd (2 kap. 18 § RF). I sammanhanget bör också beaktas bestämmelsen i om de mänskliga rättigheterna (art. 1 i tilläggsprotokollet till konventionen), som gäller som svensk lag (se 2 kap. 23 § RF). Man kan här erinra om att kyrkoberedningen – utan närmare motivering – ansåg en lösning av detta slag inte vara möjlig med hänsyn till då rådande skydd för äganderätten (SOU 1994:42 s. 124). Sedan betänkandet avgavs har detta skydd ytterligare förstärkts genom ändringar i paragrafen. Å andra sidan bör i samband med denna lagstiftning och den efterföljande debatten rättsläget i viss mån ha klarnat. Såvitt gäller statlig egendom, saknar problemet betydelse om – som här förutsätts – staten avstår från varje anspråk på grund av förändringen av ägarförhållandena. Det följande rör bara fall där egendom som anses tillhöra annan än staten överförs till annan. Det kan här vara fråga om egendom tillkommande lokalkyrkor, domkyrkor, församlingar eller särskilda stiftelser; inte sällan är ägarförhållandena omstridda eller i vart fall oklara. Vad först angår regeringsformens regel, föreskrivs i 2 kap. 18 § att "varje medborgares egendom" är skyddad på två olika sätt. Enligt första stycket krävs "angelägna allmänna intressen" för att någon skall tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller b yggnad. I andra stycket sägs, att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egen- dom är tillförsäkrad ersättning för förlusten, liksom också den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller b yggnad på sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada upp- kommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Det tilläggs, att ersättningen skall bestämmas "enligt grunder som anges i lag". – Att märka är, att inskränkningen av användningen av lös egendom inte berörs i paragrafen; rätten till lös egendom är skyddad endast mot expropriation och annat sådant förfogande. Med uttrycket "varje medborgare" avses även juridisk person (jfr prop. 1993/94:117 s. 48). Viss tvekan kan råda om sådana offentliga rättssubjekt som kommuner och församlingar skyddas genom regeln; grundlagens ordalag kan synas närmast tala mot detta. Däremot kan man utgå från att regeln i vart fall skyddar lokalkyrkors och domkyrkors egendom (jfr , Ersättning vid offentliga ingrepp I s. 74 och SOU 1993:40 A s. 44). Om man skall ge en gemensam lösning beträffande all kyrklig egendom, bör man därför se till att den blir förenlig med 2 kap. 18 § RF. Naturligtvis hindrar inget att lagstiftningen också skyddar församlingars rätt t.ex. till församlingskyrkan, även om grundlagen inte skulle kräva något sådant. Det skydd grundlagen ger för medborgares egendom är – frånsett regeringsformens hänvisning till – inskränkt till reg- lerna i 2 kap. 18 § 1 och 2 st. Det finns inte något stöd för att grundlagen därutöver skulle innebära exempelvis något förbud att föra över egendom från ett rättssubjekt till ett annat. I regeringsformen förekommer sålunda inte någon allmän föreskrift om egendomens okränkbarhet eller liknande. nämnda artikel är utformad på ett annat sätt. Den innehåller tre regler. Till en början föreskrivs mera allmänt att egendoms- rätten skall respekteras (eller, med den engelska formuleringen, att den enskilda "is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions"). Sedan anges förutsättningarna för att någon skall berövas sin egendom: detta kan ske bara i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och enligt folkrättens allmänna grundsatser. I artikelns andra stycke sägs, såvitt här har betydelse, att de omtalade bestämmelserna inte in- skränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med dessa regler. Den andra och den tredje regeln – om förutsättningarna för egendoms- berövande och om möjligheten att reglera nyttjande av viss egendom kan sägas motsvara 2 kap. 18 § 1 och 2 st. RF. De båda konventionsbestäm- melserna ger emellertid knappast något längre gående skydd än den svenska grundlagen, frånsett att grundlagens regler om inskränkningar i användningen ju bara rör fast egendom (mark och b yggnad). Konven- tionen ställer inte upp några längre gående krav för ingrepp än RF – tvärtom hänvisar den bara till "det allmännas intresse" utan att kräva att detta varit angeläget – och det är inte tal om någon ersättning. Enligt praxis har det emellertid väsentlig betydelse i samman- hanget, om den enskilde får ekonomisk kompensation för ett ingrepp i hans egendom; man ställer frågan, om ingreppet står i proportion till det intresse som motiverar det. Även tyngande begränsningar av en ägares rättigheter har ansetts kunna accepteras i det allmännas intresse. närmare , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993, s. 250 ff och 253 med hänvisningar.) Den första av de tre reglerna – om respekten för egendomsrätten – saknar däremot som sagt motsvarighet i den svenska grundlagen. Enligt praxis kommer tillämpningen av denna regel i fråga först sedan man konstaterat att de båda övriga har iakttagits (se , a.a. s. 249 och i 1994 s. 382). Närmast diskuteras hur lagstiftningen skall utformas för att bli förenlig med regeringsformens stadgande. 8.2Alternativa lösningar av egendomsfrågan De alternativ som diskuteras rörande den nya egendomsordningen innebär alla att viss egendom överförs från staten till kyrkan. Den överföringen medför inga konstitutionella problem. I övrigt har alternativen i stora drag denna innebörd: (a)Det s.k. stiftelsealternativet: Viss kyrklig egendom överförs till en stiftelse som regleras enligt stiftelselagen. Sålunda läggs prästlöne- fastigheter och prästlönefonder samman och bildar Stiftelsen prästlönetillgångar. Äldre församlingskyrkor och domkyrkor samt församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighets- fonder skall däremot med äganderätt tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare tills annat beslutas med stöd av lagen om ; alla prästgårdar skall nu med äganderätt tillkomma vederbörande kyrklig samfällighet eller församling; alla biskopsgårdar skall nu med äganderätt tillkomma det stift där de är belägna; kyrkofonden skall med äganderätt tillkomma trossamfundet och användas för kyrkliga ändamål. (b)Det s.k. lagstiftningsalternativet: Den kyrkliga egendomens stiftelse- karaktär på regional och lokal nivå bibehålls i väsentliga delar. Vissa äganderättsöverföringar från enskilda rättssubjekt skall emellertid ske. Äldre församlingskyrkor och domkyrkor, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder, vissa prästgårdar, vissa biskopsgårdar och kyrkofondsegendom överförs på sätt som anges under (a). Prästlönefastigheter och prästlönefonder skall förvaltas enligt 9 § lagen om , varvid samma andelsrätt och avkastningsregler gäller som intill dess annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om . (c)Det s.k. äganderättsalternativet: Den formella äganderätten till kyrklig egendom överförs till trossamfundet , varvid dock äldre församlingskyrkor och domkyrkor, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder, vissa prästgårdar, vissa biskopsgårdar och kyrkofondsegendom behandlas på sätt som anges under (a); prästlönefastigheter och prästlönefonder skall däremot med äganderätt tillkomma och användas för samma ändamål som tidi- gare med stöd av lagen om tills annat beslutats med stöd av den nämnda lagen. Samtliga modeller innebär alltså viss överföring av egendom från ett enskilt rättssubjekt. Tvångsmässig överföring av detta slag är naturligtvis normalt ett förfogande som enligt grundlagen likställs med expropriation; detta gäller även när överföringen sker till annat enskilt rättssubjekt (jfr SOU 1993:40 A s. 46). I de diskuterade fallen övertas egendomen i sin helhet, vilket kan synas som ett särskilt långtgående ingrepp. Frågan kan emellertid ställas om de särskilda förhållandena beträffande kyrkans egen- dom kan leda till annan bedömning. Av speciellt intresse är då att som framgått lagstiftningen under alla förhållanden skall innebära att egendomen används till väsentligen samma ändamål som . Åtskilliga av de rättssubjekt som uppfattas som ägare till kyrklig egendom – bl.a. äldre lokalkyrkor och domkyrkor – anses utgöra en sorts självägande stiftelser. Liksom andra stiftelser innehar de en särskilt avskild egendom för att varaktigt förvaltas som en själv- ständig förmögenhet för ett bestämt ändamål (jfr 1 kap. 2 § stiftelselagen). De betraktas som juridiska personer, och för deras förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (jfr 1 kap. 4 §). Förvaltningen av förmögenheten kan vara ordnad på olika sätt, men även när stiftelsen skall verka till förmån för en bestämd personkrets – destinatärerna, med stiftelserättslig termi- nologi – saknar denna inflytande över förvaltningen. – Även en del kyrklig egendom som tillkommit genom donationer eller liknande och anslagits till olika kyrkliga ändamål utgör stiftelser, i detta fall av mera ordinärt civilrättsligt slag. Vad angår annan kyrklig egendom, är ett utmärkande drag också här att vem som än betraktas som ägare egendomen skall användas för olika, mer eller mindre preciserade kyrkliga ändamål (jfr 41 kap. 1 § kyrkolagen). Även i dessa fall har förvaltaren begränsad frihet att förfoga över egendomen. Det är fråga om en sorts stiftelser med anknuten förvaltning. Modellen (a) innebär till någon del en sorts tvungen fusion av stiftelser. Man kunde tänka sig resonemanget, att eftersom egendomen skall användas till samma ändamål den diskuterade lagstiftningen inte skulle innebära något expropriativt förfogande i grundlagens mening. Detta är dock knappast riktigt. Det finns inte något stöd för att man skulle bortse från vem som formellt äger egendomen; detta är ett avgörande moment när frågan uppkommer om tillämpningen av 2 kap. 18 §. Som jämförelse kan nämnas diskussionen kring ändringar i stiftelse- lagstiftningen, där lagrådet fann grundlagen inte hindra den omvända regleringen att den formella äganderätten till vissa stiftelser behölls men ändamålet kunde ändras (prop. 1996/97:22 s. 65 ff). Det typiska för expro- priativt förfogande är en förmögenhetsöverföring, inte en ändrad dispo- sition av egendomen. 8.3Angelägna allmänna intressen? För att expropriativt förfogande skall vara grundlagsenligt krävs som sagt enligt 2 kap. 18 § första stycket att det skall krävas för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Allmänt sett tycks man emellertid ställa kraven på allmänintresse ganska lågt även vid överföringar till enskild; bl.a. nuvarande regler om marköverföring enligt fastighetsbildningslagen har tydligen ansetts fylla kravet på angeläget intresse (jfr NJA 1996 s. 110; se dock om s.k. historiska arrenden prop. 1994/95:155 s. 52 ff, 1994/95:LU 26 s. 13 f). I det aktuella fallet kan sägas, att betydelsen av klara och överskådliga ägarförhållanden beträffande den kyrkliga egen- domen bör kunna anses som ett allmänt intresse av tillräcklig vikt. Till detta kommer, att de ingrepp som diskuteras i realiteten knappast kommer att innebära några ekonomiska eller andra olägenheter för dem till vilkas förmån egendomen används – destinatärerna – eftersom enligt lagstiftningen egendomen kommer att användas för väsentligen samma ändamål som . Visserligen finns vissa möjligheter att ändra användningen med stöd av lagen om , men enligt 9 § samma lag består det övergripande ändamålet i att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Man kan sålunda inte anse att ett ingrepp av detta slag brister i hänsyn till eventuella stiftares vilja, en invändning som annars brukar framföras mot långtgående möj- ligheter till permutation. Som framhållits i litteraturen beträffande stiftelser (, Om stiftelser, 1952, s. 497) kan bibehållande av stiftelseegendomen som en särskild förmögenhetsmassa inte ha betydelse från någon annan synpunkt än den som hänför sig till säkrandet av ändamålet. De berörda kyrkliga rättssubjekten kan i sammanhanget knappast antas ha något självständigt intresse av att förvalta och bestämma över medlen som skulle ha betydelse vid sidan av destinatärernas intressen; det är i realiteten bara fråga om en ändring av egendomens förvaltning. Genom att överföringen inte sker till staten eller kommun utan till rättsubjekt som verkar för samma syften som tidigare innehavare bör den vara lättare än annars att acceptera från grundlagssynpunkt. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § 1 st. har ansetts innebära, att man får jäm- föra skälen för lagstiftningen om tvångsingrepp mot enskilda med det intresse som står på spel för den enskilde; ju lindrigare ingreppet är för hans del, desto mindre krav skulle man ställa på ett angeläget allmän- intresse, och härvid skulle man också ta hänsyn till den enskildes möjlighet till ersättning för ingreppet. (Jfr , Grundlagen och fastighetsrätten s. 78 ff.) I det följande föreslås en regel om sådan ersättningsrätt. Också om man låter en intresseavvägning bli avgörande, måste därför reglerna om överföring av den kyrkliga egendomen anses godtagbara enligt 2 kap. 18 § 1 st., och detta oavsett vilken av de alternativa mo- dellerna man väljer. Slutligen kan erinras om att års utredning kyrka – stat varit inne på en egendomsöverföring av liknande slag och inte funnit den möta några avgörande betänkligheter. Enligt 2 kap. 18 § 2 st. skall vidare en lagstiftning om expropriativt förfogande innehålla en regel om att ersättning skall utgå till den enskilde och ange grunderna för ersättningens bestämmande. Vem som skall utge ersättning anges inte i bestämmelsen; det kan synas naturligt att vid över- föring till enskilda rättssubjekt den betalas av den nye ägaren till egen- domen, men det lär också vara möjligt att låta staten betala ersättningen när överföringen sker enligt ett statligt beslut – särskilt när egendomen tillfaller sådana offentliga rättssubjekt som här kommer i fråga. (Jfr , Ersättning vid offentliga ingrepp I s. I det aktuella fallet kan visserligen en sådan ersättningsregel tyckas ha ringa betydelse. Även om formellt det sker en förmögenhetsöverföring, lär den normalt inte medföra någon som helst ekonomisk förlust för dem till vars förmån egendomen används (vid stiftelser destinatärerna); egendo- men skall ju användas för samma ändamål som . Från denna synpunkt kan någon rätt till ersättning te sig mindre angelägen. Man kan emellertid inte komma ifrån att den tidigare ägaren – lokalkyrkan, dom- kyrkan eller vem det annars är – går miste om själva egendomen. Lag- stiftningen innebär vidare, att egendomens förvaltning kan komma att förändras; bestämmanderätten skulle tillkomma andra organ än . En sådan fullständig överflyttning av rådigheten över egendomen kan i andra fall ha sådana ekonomiska konsekvenser att den måste likställas med expropriation (jfr , Ersättning vid offentliga ingrepp I s. 110 ff, SOU 1993:40 A s. 64 f), och något liknande kan mycket väl gälla viss kyrklig egendom. Om den kyrkliga egendomen består av mark eller b ygg- nad, är det vidare åtminstone teoretiskt tänkbart att den nya lagstiftningen i varje fall innebär en sådan inskränkning i dess pågående användning att ersättning skall utgå enligt andra meningen i 2 kap. 18 § 2 st. RF. Man får också räkna med en annan typ av ersättningskrav. Som fram- gått är äganderätten till kyrklig egendom, särskilt kyrklig jord, i många fall oklar, och det är möjligt efter överföringen av egendomen andra rätts- subjekt än de som antas vara ägare framträder med ersättningskrav på grund av att de frånhänts sin rätt till en kyrklig fastighet. Slutsatsen blir att – även om det sannolikt bara undantagsvis kan bli fråga om ersättning för ingrepp i den kyrkliga egendomen som lagstift- ningen medför – man inte kan underlåta att reglera frågan. 8.5Närmare utformning av ersättningsregeln När det gäller den närmare utformningen av denna regel får man beakta de säregna ägarförhållandena i fråga om den kyrkliga egendomen. Vare sig den förvaltas självständigt eller förvaltningen är anknuten till någon juri- disk person, är förhållandena som nämnt närmast jämförliga med fallet när en stiftelse äger egendomen (jfr 2 kap. 2 § stiftelselagen). Den personkrets som motsvarar destinatärerna har som sagt inte någon självständig rätt till medlen och kan inte föra talan om ersättning i det fall lagstiftningen innebär en ekonomisk nackdel för dem. Ersättningen får i stället tillkomma något organ som företräder deras intressen. Att märka är vidare att ersättningsregeln inte gärna kan omfatta situa- tionen då egendomen med den nya ordningen missköts av en förvaltare eller stiftelsens styrelse; då blir allmänna principer tillämpliga om skade- ståndsansvar för brister i förvaltningen (jfr 5 kap. 1 § stiftelselagen). Regeln kan endast avse sådan förlust som utgör en direkt följd av att egendomen överförs till annan. Om lagstiftningen i något fall skulle medföra ökade risker för sådan misskötsel, saknar detta i princip betydelse i sammanhanget. (Här bortses då från fallet att redan denna risk innebär att egendomen minskar i värde; jfr nedan.) På liknande sätt får man se på möjligheten att efter den nya lagstiftningen avkastningen av prästlönefastigheter och prästlönefonder kan fördelas annorlunda än . Förslagen innebär att fördelningen skall bibehållas tills annat beslutats med stöd av lagen om , och grundlagen kan inte gärna anses garantera ersättning för förluster i anledning av ett sådant eventuellt beslut i en obestämd framtid. Det övergripande ändamålet förblir ändå detsamma. Om egendomen överförs till något annat nybildat rättssubjekt föreligger ett motsvarande fall som när en vanlig stiftelse upplöses (jfr 7 kap. 18 § stiftelselagen). Stiftelsen upphör då att gälla och kan inte ha hand om några medel för att tillgodose stiftelseändamålet.