sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — Sådana avtal är enligt 4 § samma lag tillåtna bara om de inte innebär mindre förmånliga regler för arbetstagarsidan än som följer överlåtelsedirektivet. Detta direktiv innehåller (i artiklarna 6.1. och 6.2) regler om information och överläggning. Jag kan inte finna att direktivet i detta avseende ställer mer långtgående krav på åtgärder från arbets- givarsidan än de åtaganden staten har gjort i MBA-R. Min slutsats är att MBA-R, som ersätter 11 § medbestämmande- lagen, tillgodoser det krav på medbestämmande som kan ställas av de arbetstagare för vilka relationsändringen kommer att innebära en verk- samhetsövergång. Bortsett från vad som sålunda gäller om medbestämmande vill jag peka på följande. Det är av största betydelse för arbetstagarna personli- 146 Präster och biskopar gen och för de kyrkliga arbetsplatsernas funktion att varje arbetstagare inom får korrekt, klar och utförlig information om vad relationsändringen kommer att innebära för den egna anställ- ningen. Präster och biskopar måste få underlag för sina beslut att acceptera övergång eller att motsätta sig. I förhållande till prästerna måste domkapitlen känna ansvar för att relevant information ges. Att biskoparna informeras ankommer på regeringen. Själv anser jag det lämpligt att regeringen ger ett uppdrag t ill att handha informationen. Förutsättningen för att riktig information skall kunna ges är att det står klart hur den framtida organisationen blir utformad. Därför vill jag betona vikten av att det inomkyrkliga beslutsförfarandet i dessa avseenden kan slutföras utan fördröjning samt att det leder till klara regler. Jag övergår nu till det krav på information som arbetstagarna kan ställa efter relationsändringen. Arbetsgivare har skyldighet att informera arbetstagare om anställningsvillkor. Lagregeln härom återfinns i 6 a § anställningsskyddslagen. Senast efter det att arbetstagaren har börjat arbeta skall arbetsgivaren skriftligen informera arbetstagaren om de villkor som gäller för anställningen. Om anställningstiden är kortare än en månad bortfaller skyldigheten. Informationen skall innehålla uppgifter om en rad angivna omständigheter, bland annat arbetsgivarens namn och adress, arbetsuppgifterna, anställningsformen och t illämpligt kollektivavtal. Om förutsättningarna för anställningen i dessa avseenden ändras, antingen genom ett beslut av arbetsgivaren eller genom en ny överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, skall arbets- givaren inom en månad lämna ny skriftlig information om ändringen. Efter relationsändringen blir de nya arbetsgivarna, enligt vad som beskrivits, skyldiga att lämna information till prästerna och biskoparna om de förändringar som relationsändringen har medfört. Den planerade relationsändringen kan inte i sin helhet genomföras från till en annan. Hanteringen av personalfrågorna måste påbörjas före förändringen. Vidare måste man räkna med att en del sådana frågor inte kan bli lösta för verksamhetsövergången utan kvarstår till efteråt. Det blir nödvändigt att den statliga överlåtarsidan på något sätt kan finnas kvar som part efter tidpunkten för relationsförändringen. För det ändamålet bör en statlig myndighet bildas eller utpekas. Jag väljer att i detta skede kalla den överlämnarmyndigheten. Som nämnts finns det en rad åtgärder som de nuvarande arbetsgivarna måste vidta i förväg. SOU 1997:44 Präster och biskopar 147 rör sig om att informera om den förestående verksamhetsövergången, att säga upp präster som har klargjort att de motsätter sig övergång samt att hantera avveckling av kollektivavtal. Om överlämnarmyndigheten bildas eller utpekas inför relationsändringen kan det övervägas att lämna över till denna att svara för en del av de nämnda åtgärderna. Ovan har jag dock föreslagit att uppgifterna i stället åläggs domkapitlen respektive . måste efter övergången ha beredskap för att hantera uppsägningsärenden rörande präster som har valt att inte gå över. Även om uppsägningarna görs före tidpunkten för relationsänd- ringen kan tvister i sådana ärenden dra ut . Anställningarna kommer då i regel att bestå tills tvisterna är lösta. Sådana pågående tvister kan för övrigt finnas också rörande andra uppsägningar av präs- ter. Fullmaktsanställda som motsätter sig övergång kan över huvud taget inte sägas upp, vilket behandlas närmare i avsnitten 4.1.10 och 4.3.4. Enligt min mening bör de präster och biskopar som har motsatt sig övergång och som är kvar i tjänst för relationsändringen få sina statligt reglerade respektive statliga anställningar flyttade till Denna statliga myndighet bör ges uppdraget att ta arbetsgivaransvaret i förhållande till berörda arbetstagare. Nedan återkommer jag till skälen för att det bör vara en myndighet som får dessa uppgifter (se avsnitt 4.3.6). Förvärvarsidan bör i förväg kunna förhandla om kollektivavtal för framtiden och om villkoren för biskoparnas anställningar. Vidare kan det bli nödvändigt att förbereda den information som efter övergången måste ges till präster och biskopar om anställningsavtalens innehåll. Dessa uppgifter bör enligt min mening lösas så nära den nya som möjligt. Sedan 1999 års kyrkomöte hå llits och den nya kyrkoord- ningen beslutats måste det stå klart vilka förvärvarna är. Från samma tidpunkt måste det också vara möjligt för förvärvarna att förhandla med arbetstagarorganisationerna (se ovan avsnitt 4.2.5) och att förbereda den nämnda informationen. För överlämnarmyndigheten kan flera former övervägas. En modell är att låta något befintligt organ svara för överlämnings- åtgärderna. Vid ett sådant val bör det beaktas att vissa av de uppgifter som kan komma i fråga innebär myndighetsutövning. Jag tänker då främst på beslut rörande de fullmaktsanställda som eventuellt väljer att inte gå över. Detta resonemang talar för att en statlig myndighet med kompetens inom närliggande verksamhetsområden bör väljas. En annan lösning är att bilda en särskild statlig myndighet för upp- giften att vara överlämnarorganisation. Ungefär så gick man tillväga när och postverket bolagiserades (se nedan avsnitt 4.3.3). En sådan särskild statlig myndighet behöver inte bli stor. 148 Präster och biskopar statliga arbetsgivarfrågorna rörande televerks- och postverksanställda hanteras av en enmansmyndighet i kommittéform. Jag förespråkar den förstnämnda lösningen och anser att Kammar- kollegiet bör väljas. Vid Kammarkollegiet finns erfarenhet och kom- petens rörande kyrkliga ärenden. Det förefaller mer effektivt att utnyttja denna befintliga resurs än att bygga upp något nytt. I den s.k. införandelagen bör slås fast att Kammarkollegiet - eller den överlämnarmyndighet som annars utses - skall ta arbetsgivaransvaret för de arbetstagare inom vars statliga eller statligt reglerade anställningar består för relationsändringen (se även avsnitt 4.3.6). I övergångssituationer förekommer ofta övertalighet. Alla som har varit anställda hos överlåtaren kan kanske av en eller annan anledning inte beredas plats hos förvärvaren. Då uppkommer frågan om vem som skall hantera övertaligheten. Skall överlåtaren eller förvärvaren göra de uppsägningar som krävs? Hos vem skall turordning och omplaceringar verkställas? Det finns ingen särskild anledning att anta att det kommer att föreligga övertalighet bland präster för relationsändringen. Om så ändå skulle bli fallet i något avseende finns det anledning att beakta följande. För präster och andra som byter arbetsgivare gäller som framgått särskilda skyddsregler vid själva övergången. De innebär att utrymmet för överlåtaren att vidta uppsägningar är begränsat (prop.1994/95:102 s. 44 f.). Endast uppsägningar som inte dikteras av förvärvarens önskemål får vidtas av överlåtaren. Sådana uppsägningar kännetecknas av att de skulle ha vidtagits oavsett om någon övergång blivit av eller ej. Om däremot övertaligheten uppstår t ill följd av övergången och förvärvarens önskemål, saknar överlåtaren rätt att vidta uppsägningar. Överlåtaren kan således inte vidta uppsägningar för förvärvarens räkning. I det läget ankommer det i stället på förvärvaren att efter övergången vidta de uppsägningar som förvärvaren finner nödvändiga. I lagförarbetena poängteras att överlåtaren och förvärvaren inte sinsemellan skall kunna göra upp om vem som skall hantera övertaligheten. uttalas att det är önskvärt att frågorna löses i kollektivavtal, med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Skulle förändringen av relationen mellan staten och medföra att en övertalighet uppstår bland prästerna i ligger det, enligt min mening, närmast till hands att de frågor som hör Präster och biskopar 149 samman därmed hanteras av förvärvaren. För att en kollektivavtalslös- ning skall vara möjlig att nå måste framtida beman- ningsorganisationen identifieras eller ta form på ett tidigt stadium. I detta avsnitt redogör jag för min uppfattning om hur man bör hantera de gjorda pensionsåtagandena för präster och biskopar i samband med relationsändringen. Motsvarande redogörelse beträffande de anställda med kyrkokom- munala villkor finns i avsnitt 3.2.4. För en närmare redovisning av tryggandelagen och av olika slags säkerställande av pensionsåtaganden hänvisar jag dit. Den ackumulerade pensionsskulden avseende präster och biskopar har SPV beräknat t ill . Läggs särskild löneskatt på beloppet blir summan . Pensionsskulden är inte tryggad i tryggandelagens mening. Men i kyr- kofondens balansräkning har en stor del av skulden bokförts. bokfördes 770 m iljoner kr. Strävan är att hela skulden skall finnas bokförd för relationsändringen. Därför görs i kyrkofonden årliga avsättningar för ändamålet. kommer 870 m iljoner kr att bokföras som pensionsskuld. De avsatta medlen hålls reserverade. Man kan utgå från att medel som motsvarar hela pensionsskulden inklusive särskild löneskatt kommer att finnas reserverade i kyrkofonden för relationsändringen. Det betyder att avtalspen- sionssystemet för prästernas och biskoparnas del kommer att likna ett premiereservsystem. 150 Präster och biskopar Allmänna riktlinjer vid bolagisering har fastslagit riktlinjer för hur gjorda pensionsåtaganden skall regleras när statlig verksamhet eller del därav övergår till annan associationsform. Dessa riktlinjer återfinns (som även nämnts ovan i avsnitt 3.2.4) i prop. 1994/95:150 bil. Riktlinjerna innebär att ett avtal skall träffas mellan staten och den som tar över verksamheten om att betalningsskyldigheten för de upp- arbetade pensionsåtagandena i verksamheten skall överföras till för- värvaren. Här kan inskjutas att de senare stiftade lagreglerna om skydd för arbetstagares rättigheter i samband med verksamhetsövergång inte omfattar pensionsåtaganden (se 6 § tredje stycket anställnings- skyddslagen). torde alltså krävas att ett särskilt avtal ingås om pensionsåtagandena. De övergår inte automatiskt på förvärvaren av verksamheten. Avtalet skall innebära att den som tar över verksamheten åtar sig att betala de pensioner som härrör från den tid under vilken verksamheten bedrevs i staten. Vidare skall förvärvaren i avtalet åta sig att möjligt efter övergången trygga de övertagna pensionsåtagandena. Det faktiska ansvaret för betalningen av den särskilda löneskatten (jfr ovan avsnitt 3.2.3) skall enligt riktlinjerna regleras i det nämnda avtalet. Kostnaden bör alltid belasta den verksamhet som avskiljs. Riktlinjerna innehåller vidare ett resonemang om att bör bemyndiga regeringen att uppdra åt Riksgälds kontoret att inom ramen för dess ordinarie verksamhet med statliga garantier vid behov ställa borgen för övertagna statliga pensionsåtaganden. Regeringen har i beslut givit ett sådant uppdrag. Meningen är att borgensåtagandena skall underlätta tryggandet av de historiska åtagan- dena hos förvärvarna. Statlig borgen skall inte ställas för framtida åtaganden och bör betraktas som ett alternativ till de övriga tryggande- möjligheter som finns. Ytterst torde det vara kyrkokommunerna som ansvarar för de åtaganden gentemot prästerna som de statliga pensionsavtalen innebär (se ovan avsnitt 4.1.4). I det avseendet skiljer sig den förestående rela- tionsändringen från de bolagiseringar som åsyftades när de ovan redo- visade riktlinjerna upprättades. Jag anser ändå att riktlinjerna bör följas. Staten har del i arbetsgivaransvaret för prästerna och hela arbets- Präster och biskopar 151 givaransvaret för biskoparna. Den verksamhet dessa arbetstagare är sysselsatta i är delvis statlig och kommer vid relationsändringen att övergå till annan associationsform. För tydlighets skull bör ett avtal därför slutas angående de historiska åtagandena. Enligt min mening är det rimligt att det får bestämmas inomkyrkligt vilket kyrkligt rättssubjekt som skall ta över ansvaret för de historiska pensionsåtagandena till präster och biskopar. För att detta skall vara möjligt som avtal skall hinna slutas innan relationsändringen är ett faktum, måste kyrkomöte ges befogenhet att besluta om vem som för räkning skall uppträda som avtalspart. Med en övergångsbestämmelse som den jag föreslagit i avsnitt 4.2.5 ovan kommer sådan befogenhet att föreligga. Avtalet bör ges det innehåll som riktlinjerna kräver. Eftersom kyr- kofonden kommer att ställas till disposition vid rela- tionsändringen blir det inte aktuellt för staten att skjuta till medel för finansiering av de historiska åtagandena. Förening eller stiftelse kan bildas i förväg Det primära ansvaret för tryggande, eller säkerställande, av de historiska åtagandena kommer alltså att åvila något rättssubjekt inom . Detta tryggande hänger nära samman med det tryggande som kommer att krävas avseende framtida pensionsåtaganden. Med all sannolikhet blir det mest ekonomiskt och effektivt att lösa dessa båda uppgifter i ett sammanhang. Lämplig tr yggandeform är antingen försäkringsföreningens eller pensionsstiftelsens. Här vill jag hänvisa till de utförligare överväganden som jag redovisat i avsnitt 3.2.4 ovan. Eftersom kyrkofonden har gjort avsättningar motsvarande större delen av pensionsskulden, bör en försäkringsförening eller pensionsstiftelse kunna byggas upp redan före relationsändringen. På så sätt kan övergången underlättas. Även detta har jag närmare utvecklat i avsnitt 3.2.4 ovan. En förtida uppb yggnad av försäkringsförening eller pensionsstiftelse skulle också betyda att det inte uppstår något be hov av statliga garantier för de gjorda pensionsåtagandena. Jag anser därför att bör ges i uppdrag att förbereda en sådan lösning, vad gäller prästers och biskopars pensioner. Inget hindrar att denna försäkringsförening eller pensionsstiftelse sedan utvidgas till att omfatta hela personal (se ovan avsnitt 3.2.4). 152 Präster och biskopar Präster som inte övergår Övergången till den nya arbetsgivaren blir frivillig för den enskilde präs- ten och biskopen, enligt vad som beskrivits ovan i avsnitt 4.2.4. Bland dem som motsätter sig övergång kan finnas vissa som för relationsändringen står kvar i sina statligt reglerade anställningar för eller tills vidare. Dessa kommer enligt mitt förslag att få Kam- markollegiet som arbetsgivare. Staten kommer att få bära ansvaret för kommande löner och pensioner till dessa arbetstagare. Finansieringen får Kammarkollegiet främst söka lösa genom avtal om uthyrning av arbets- kraften till de nya kyrkliga arbetsgivarna (se även avsnitt 4.3.6 nedan). För de historiska åtagandena bör de medel som avsatts i kyrkofonden kunna utnyttjas. Staten bör avtala med om de närmare formerna härför. Även detta avtal bör ingås före relationsändringen, varför den kyrkliga avtalsparten måste utses av kyrkomöte. Präster och biskopar 153 Mina slutsatser och förslag: *Behovet av behörighetskrav för präster övervägs inom . *läggs ned. *Präster och biskopar med fullmakt behåller sin s.k. oavsättlighet. Detta sägs i införandelagen. *För präster som fått sina anställningar flyttade till Kammar- kollegiet skall bestämmelser i nuvarande kyrkolagen gälla. De skall vara arbetsskyldiga inom sitt stift. Detta sägs i införandelagen. *Kammarkollegiet skall hyra ut dessa prästers arbetskraft till . *Ingen särskild lagstiftning föreslås till begränsning av konflikt- rätten för präster och biskopar. *läggs ned. *Nuvarande system avseende tjänstebostäder och beskattning synes fungera väl. I detta kapitel överväger jag om staten bör ge särskilda regler för präs- ters och biskopars anställningsförhållanden efter relationsändringen. Det finns en del omständigheter som gör prästers och biskopars anställningar annorlunda än de flesta andra anställningar på den privata arbetsmarknaden. Jag har frågat mig om dessa omständigheter kan motivera särskilda åtgärder från statens sida. Till att börja med redovisar jag mina överväganden rörande frågan om prästers och biskopars behörighet och kompetens (avsnitt 4.3.2). Därefter behandlar jag den s.k. fullmaktsfrågan . I avsnitt 4.3.3 redo- visas inledningsvis några jämförelser med tidigare bolagiseringar och kommunaliseringar av statlig verksamhet. Dessa har alla ägt rum innan 154 Präster och biskopar regeln om automatisk övergång av anställningsavtal infördes i svensk rätt och kan därför inte utan vidare användas som modeller för den fråga som här är aktuell. Som exempel är de ändå intressanta. Relations- ändringen innebär, som redovisats i avsnitt 4.2.1, för prästernas del att kyrklig verksamhet övergår till att drivas av nya juridiska personer. Prästernas anställningsavtal följer automatiskt med verksamheten. Det betyder att även präster med fullmakt som utgångspunkt har rätt att hos den nya arbetsgivaren behålla sina anställningar och den förstärkta anställningstrygghet som följer med dem. I avsnitt 4.3.4 och 4.3.5 redogör jag för min uppfattning om vad detta innebär. Prästerna kan dock välja att inte gå med verksamheten över till den nya arbetsgivaren. Trots att den gamla arbetsgivaren - i detta fall staten - slutar att i egen regi driva kyrklig verksamhet kan dessa arbetstagare då inte sägas upp. Visserligen föreligger i det läget arbetsbrist, men de som har fullmakt är oavsättliga. Innebörden därav har jag redogjort för i avsnitt 4.1.10 ovan. I avsnitt 4.3.6 nedan ger jag förslag till hur situationen kan lösas om präster med fullmakt motsätter sig att följa med verksamheten över till den nya arbetsgivaren. Även biskoparna har rätt att motsätta sig att avsluta sina statliga anställningar. Mina förslag gäller också för det fall detta skulle inträffa. Dessutom innehåller kapitlet, i avsnitt 4.3.7, mina överväganden rörande de tjänstebostäder som många präster och biskopar har. Även efter relationsändringen kommer präster och biskopar att vara sysselsatta med myndighetsutövning och samhällsviktig verksamhet. Liksom andra arbetstagare kommer de att ha konflikträtt . Jag har över- vägt om detta nödvändiggör att särskilda lagregler stiftas för framtiden. Övervägandena redovisas i avsnitt 4.3.8 och 4.3.9. Slutligen berör jag i detta kapitel, i avsnitt 4.3.10, frågan om fram- tida avtalspensioner för prästerna. Vem som helst får inte anställas som präst eller biskop i . Staten har meddelat behörighetsregler i kyrkolagen och i förordningen om biskops- och prästtjänster (se ovan avsnitt 4.1.3). Dessutom finns kompletterande sådana regler i kyrkliga kungörelser. Genom att domkapitlen och har lagstadgad rätt att vidta disciplinåtgärder eller avsluta anställningar har staten också inflytande över att tjänstgörande präster och biskopar upp- rätthåller erforderlig kompetens (se ovan avsnitt 4.1.5). Beträffande präster och motsvarande i andra trossamfund finns inga statliga behörighetsregler. Präster och biskopar 155 Relationsändringen skall innebära att den statliga regleringen av verksamhet minimeras. Jag har övervägt om det ändå finns skäl att även statligt reglera prästers och biskopars behörighet. Att staten släpper sin del av arbetsgivaransvaret för präster och biskopar i utesluter inte möjligheten att lagreglera behörighetskraven för dessa anställningar. Det finns flera exempel på andra yrkesgrupper som inte alltid är offentligt anställda, men ändå träffas av statliga behörighetsregler. Här kan nämnas hälso- och sjuk- vårdspersonal, veterinärer, advokater, revisorer och fastighetsmäklare. Gemensamt för dessa yrkesgrupper är att de människor som de betjänar är starkt beroende av att kunna lita på deras kompetens. Det är viktigt för samhällets funktion att sjukvårdspersonal m.fl. verkligen har den yrkesskicklighet och kunskap som allmänheten har rätt att förvänta sig. Ytterst handlar det om att värna allmänhetens hälsa, djurskyddet, rätts- säkerheten och en fungerande ekonomi. Därför anses det vara en statlig angelägenhet att reglera dessa yrkesgruppers behörighet. Även efter relationsändringen kommer staten att ha särskilda anspråk på . Riktlinjebeslutet säger att skall vara ett öppet, demokratiskt organiserat, rikstäckande evangelisk-lutherskt trossamfund med episkopal struktur. Detta betyder förstås att staten också har intresse av att och dess personal faktiskt kan klara att svara mot dessa anspråk, vilket möjligen skulle kunna tala för en statlig reglering av behörighetskraven (se även avsnitt 6.2 nedan). Å andra sidan är en av grundtankarna med reformen att öka likställigheten mellan och andra trossamfund. I det ligger att liksom andra trossamfund bör vara fritt att välja sin personal. Det måste enligt min mening förutsättas att själv kommer att ställa och upprätthålla de behörighetskrav som erfordras för att skall kunna uppfylla samhällets särskilda anspråk på kyrkan. mister därmed sin nuvarande uppgift och bör inte längre finnas kvar som statlig m yndighet. Att domkapitlen inte längre kommer att kvarstå som statliga myndigheter följer av att kyrkolagen upphävs. I sammanhanget bör det anmärkas att de urvalsbegränsande regler som finns i jämställdhetslagen och i lagen mot etnisk diskriminering naturligtvis, liksom i andra trossamfund, måste beaktas av arbetsgivarna inom även efter relationsändringen (se även avsnitt 4.1 ovan och avsnitt 6.1 nedan). Vidare bör det noteras att präster och biskopar i den mån de ägnar sig åt myndighetsutövning kommer att stå under JO:s och JK:s tillsyn även efter relationsändringen (se även avsnitt 4.3.8). 156 Präster och biskopar 4.3.3Tidigare kommunaliseringar och bolagiseringar Kyrkomusikertjänsterna var fram till förlagda t ill för- samlingar och statligt reglerade. Genom lagen (1989:8) om kyrkomusi- ken i reformerades organisationen på så sätt att tjäns- terna genomgående förlades till pastoraten och blev kyrkokommunalt reglerade. De kyrkomusiker som vid utgången av juni månad 1990 hade tjänster som var tillsatta med konstitutorial och som därför inte kunde sägas upp blev, enligt en övergångsbestämmelse till den nämnda lagen, skyldiga att utöva sina tjänster genom att utföra "i huvudsak samma arbetsuppgifter som tidigare hos pastoraten". Denna tjänstgöringsskyldighet kvarstår också sedan kyrkolagen ersatt lagen om kyrkomusiken i . Detta framgår av 14 § lagen (1992:301) om införande av kyrkolagen. Lärare, skolledare, biträdande skolledare och syo-funktionärer hade tidigare statligt reglerade anställningar förlagda till de borgerliga kom- munerna. De ansågs stå under dubbelt huvudmannaskap. T ill följd av riksdagsbeslut avvecklades den statliga regleringen per . I den proposition som föregick riksdagsbeslutet om "kommuna- lisering" av lärarna uttalades följande (prop. 1989/90:41 s. 14). "Jag förutsätter att de tjänsteinnehavare som har tillsatts med fullmakt, konstitutorial eller förordnande som jämställs med konstitutorial kommer att erbjudas sådan ny anställning som de skäligen bör kunna godta. Det kan emellertid inte uteslutas att några av dem kommer att vilja ha kvar sina statligt reglerade tjänster. Dessa tjänsteinnehavare bör i så fall vara skyldiga att fortsättningsvis fullgöra sin tjänstgöringsskyldighet genom att utföra de arbetsuppgifter som kommer att ingå i motsvarande nya kommunalt reglerade tjänster. Det bör ankomma på regeringen att utfärda föreskrifter om sådan skyldighet." Frågan löstes i en förhandling mellan berörda parter .