sou · GLB3173 · 1998-01-01 00:00:00 — Statens och myndigheternas föreslagna insatser under förslagen 1A- 1E innebär i princip inga nya åtaganden, utan bör ses som förtydligan- den och ett klart utpekande av standardiseringen som en viktig motor i miljöarbetet. I verksförordningen (1995:1322) finns bestämmelser om att i verksamheten beakta miljöpolitiken. I utredningen av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen (SOU 1996:112) läggs vidare förslag om en effektivare styrning av statsförvaltningens miljö- 46 Förslagens konsekvenser och kostnader Medverkan i standardiseringen får ses som en naturlig del av detta miljöarbete. Förslaget under 1 D, medverkan i granskningen av standardremisser, kräver totalt en relativt stor arbetsinsats. Den bör kunna spridas på ett stort antal statliga expertorgan, som myndigheter, forskningsinstitut, universitet och högskolor m.fl. Inte heller detta är någon helt ny uppgift och vi anser att den bör gå in under det normala miljöarbetet. Att staten medverkar i det tekniska arbetet på basplanet ser vi som en viktig princip, då staten är en tung finansiär och intres- sent i standardiseringen och med en mycket stark representation i ledningsorganen. Vi ser också miljöhänsyn i standardiseringsarbetet som en förut- sättning för näringslivets miljöarbete. Allt fler företag väljer miljöcerti- fiering och vidare en anslutning till EMAS. I tiden ligger också ett sammanförande av kvalitets- och miljöfrågor. Marknaden blir mer krävande och allt fler konsumenter prioriterar miljö-, säkerhets- och kvalitetsaspekter vid köp. Aktuell information pekar också på en ökan- de miljöutbildning inom näringslivet. Vi bedömer att standardisering och miljöbedömning av standarder blir en lika viktig som självklar del av näringslivets miljöarbete. Förslagen under 2 syftar i första hand till att genom utbildning stär- ka kompetens och motivation hos SIS, standardiseringsorganen och cirka 3000 experter i de tekniska kommittéerna. Ett nätverk och för miljö bildas. Genom ett mindre antal pilotpro- jekt vill vi stärka och snabbt b ygga upp erfarenheter inom standardise- ringsorganen. Konsekvensen skall bli en bred bas av kompetens och erfarenhet som kan tjäna som plattform för svenska insatser i interna- tionell standardisering. Då dessa utbildningsinsatser medför kostnader behandlas de mer utförligt i nästa avsnitt 3.2. Vi bedömer att efter beslut om start bör våra förslag kunna vara helt genomförda. efter start bör som konsekvens finnas ett effektivt nätverk med stor erfarenhet av miljöbedömning. Europeiskt och internationellt standardiseringsarbete Fattas beslut enligt våra förslag kan den svenska utvecklingen relativt lätt förutses och tidsbedömas. Utvecklingen inom europeisk och internationell standardisering är betydligt svårare att bedöma. finns två dokument, ISO Guide 64 och IEC Guide 109 och fortsatt arbete pågår inom ISO/TC 207 resp. , se kapitel 4.3. Förslagens konsekvenser och kostnader 47 Möjligheterna att föra ut de svenska synpunkterna beror främst på tre faktorer *Vilka resurser och möjligheter vi får att föra ut våra förslag *Vilken internationell acceptans våra förslag får *Med vilka länder vi kan gå ihop och driva frågorna Vi vet att det finns ett stort och växande intresse för frågor om miljö och kvalitet inom internationell standardisering. Arbetet med miljöhän- syn i standardiseringsarbetet är väl i gång och "Guiderna" ovan införs nu i de tekniska kommittéernas arbete. Det principiellt nya i de svenska förslagen är att miljöbedömningen bör genomföras enligt en mall och framförallt dokumenteras i standarden med en ny rubrik. Vi bedömer att det bör finnas goda möjligheter att samla 3–5 europeiska länder, och kanske ett par , kring våra förslag och gemen- samt driva dessa frågor. En uppskattning, eller kanske närmare en gissning, säger att tidshorisonten för full acceptans och genomförande av våra förslag ligger . Det åligger utredningen att särskilt ta hänsyn till de generella direkti- ven *att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23) *att observera krav på regelförenkling (Ds 1992:99 avsnitt 4.4) *att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna (dir 1992:50) *att redovisa de jämställdhetspolitiska konsekvenserna (dir 1994:124) *att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet (1996:49) Frågan om att pröva offentliga åtagande redovisas i nästa avsnitt "Kostnader". I övrigt bedömer vi att våra förslag inte har någon påverkan på de faktorer som ingår i de fyra andra generella direktiven. I utredningen av miljöhänsyn inom den statliga förvalt- ningen (SOU 1996:112) föreslås att Regeringen bör utforma särskilda kommittédirektiv – miljödirektiv – som ger kommittéer och utredningar anvisningar om hur de skall väga in miljö- och hälsoaspekter i sin utredning och beskriva konsekvenserna för miljö och hälsa av de förslag de lägger fram. Miljödirektivet bör förslagvis innehålla en modell för hur man bedömer och redovisar miljö- och hälsoeffekter. 48 Förslagens konsekvenser och kostnader Enligt vårt utredningsdirektiv (1996:93) skall vi ta ställning till de generella direktiven att pröva offentliga åtaganden (1994:23). Vår grundsyn är att arbetet med att föra in miljöhänsyn i svenskt standardiseringsarbete är en helt normal del av arbetet. Det betyder att kostnaderna för arbetet täcks av de av standardiseringens intressenter som deltar i det aktuella projektet. Vår bedömning är att i flertalet standardiseringsprojekt miljökostnaden blir av relativt liten omfattning. I de fall miljöproblemen är större och miljökostnaden ökar förutsätter vi att intressenterna till fullo inser värdet av en ingående miljöbedöm- ning av produkten eller processen och tar kostnaden. Grundprincipen är att standardiseringens miljökostnader bärs av standardiseringens intressenter helt enligt vanliga rutiner. Vi föreslår att Regeringen ger myndigheter klara direktiv att obser- vera frågor om miljöhänsyn i standardiseringsarbetet vid utformningen av internationella avtal och direktiv m.m. Vi menar att dessa uppgifter ligger på myndigheterna och att ev. tillkommande kostnader bör kunna rymmas inom ramarna för respektive myndighets normala uppgifter. Remissgranskningen av standardförslag är en stor uppgift, här gäller det närmast att fördela uppgifterna effektivt bland behöriga statliga organ. Under denna förutsättning bör den prioriterade och mest angelägna delen av remissgranskningen enligt vårt förslag kunna gå in i den normala verksamheten. Vi anser också att medverkan i remiss- granskningen är en viktig del av miljöarbetet. Vi föreslår också att Regeringen anvisar SIS särskilda medel för att driva frågan om miljöhänsyn i standardiseringsarbetet. Vi delar RRV- utredningens uppfattning att det finns välfärdsekonomiska motiv för att standardiseringen bör ses som ett statligt åtagande. Såväl välfärdseko- nomiska som handels- och näringspolitiska skäl talar för att statens medverkan i standardiseringsverksamheten bör öka i omfattning. RRV anför också som exempel på statliga punktinsatser särskilda bidrag till utbildning om miljö- och konsumentaspekter samt för att öka antalet svenska sekretariat i internationellt arbete. Våra förslag stämmer med grundsyn och hittillsvarande praxis. (Se 4.1). Våra förslag till särskilda bidrag till SIS och standardiseringsorga- nen för miljöhänsyn i svenskt standardiseringsarbete utmärks av fem begränsande faktorer Förslagens konsekvenser och kostnader 49 *De avser enbart att starta och komma i gång med en verksamhet *De är klart begränsade i tiden, till en fem-års period *De är sakligt och i detalj begränsade enligt våra förslag *Förslagen är kostnadsuppskattade *Fortsatt arbete kan initieras av Regeringen eller SIS och ev. bidrag får förhandlas Om Regeringen väljer att inte gå in med särskilda bidrag till SIS för miljöarbetet kan vi sannolikt emotse följande utveckling *Arbetet startar långsammare och bara på områden där intressen- terna tar initiativ *Det blir ingen gemensam start och kompetensuppbyggnad. *Vi blir mer beroende av internationella förslag, både tids- och sakmässigt Det är främst utbildningsinsatserna som drar kostnader. Vi har upp- skattat kostnaderna för att planera utbildningen enligt bilaga 2.1 och att ta fram de två versionerna av "" till ,8. Där ingår då också arbetet med att utveckla det inre arbetet på SIS och SO med miljöhänsyn i standarder enligt förslag 3 D. Att genomföra tre-dagars kursen för 30 deltagare på internat har vi beräknat till ,6. SIS och SO personal bör här erhålla ersättning för arbetstid. Dessa insatser utförs ett efter beslut. Att genomföra endagarskursen har vi per kursdag och 30 deltagare beräknat för kursledning och kringkostnader. genomförs två och tre vilket betyder år två och år tre. Det är viktigt miljöarbetet får en effektiv samordning och administ- ration, här ingår då omfattande internationella kontakter och resor. SIS och SO bör erhålla för detta arbete. Vi föreslår att Regeringen anvisar SIS ett särskilt anlag för Miljö- hänsyn i standardiseringsarbetet att utgå med ett och med vardera två och tre samt med vardera åren fyra och fem. Vi föreslår (förslag 3 B) att SO startar och driver en serie pilot- projekt . I princip bör dessa drivas inom områden med starka aktörer och god projektekonomi, dvs. av intres- senterna. Men vi har tidigare påpekat att det finns ur miljösynpunkt 50 Förslagens konsekvenser och kostnader viktiga områden som saknar tydliga eller ekonomiskt starka intressenter och där det kan vara ett starkt svenskt intresse att driva frågan. Statliga medel bör reserveras inom ramen för insatser på området pilotprojekt. Det står helt klart att den slutliga framgången av projekten hänsyn i det svenska standardiseringsarbetet i mycket står och faller med vad som händer på det europeiska/internationella planet. Vi före- slår att bör ta initiativ till bl.a. revidering av ISO Guide 64 och IEC Guide 109. Att ta initiativ betyder också att man måste vara beredd genomföra det arbete man föreslår. Vi menar att statliga medel inom ramen bör reserveras för svenska insatser internationellt, exempelvis att ta ett sekretariat vid de föreslagna revideringarna. Blir 1998 startår, år ett, bedömer vi att dessa revideringar kommer att ligga tre till fem. Sammantaget betyder detta att vi föreslår att Regeringen anvisar SIS och SO ett särskilt anslag på och därutöver gör en reserva- tion på som kan disponeras vid behov efter särskild över- enskommelse. Att planera kurs - tre-dagars kursen tryckning liten 4000 ex Totalt kursplanering , inkl. nätverk Förslagens konsekvenser och kostnader 51 Tre-dagars kurs för miljösamordnare m.fl. 30 deltagare, , internat Ersättning till SIS/SO personal för arbetstid, Totalt , kursledning 2 pers plus övrigt. Kursplanering + handbok, år ett Tre-dagarskurs + nätverk/, år ett Samordning, internationella kontakter, år ett En-dagars kurs år två Samordning, internationella kontakter, år två En-dagars kurs år tre Samordning, internationella kontakter, år tre Samordning, internationella kontakter år fyra och fem Totalt särskilt anvisade medel Pilotprojekt, år ett - fem Internationella insatser, år tre-fem Särskilt anslag på och reservationer på betyder totalt under . 52 Förslagens konsekvenser och kostnader Bakgrund till utredningens förslag 53 4 Bakgrund till utredningens förslag I detta avsnitt redovisar vi metoder och möjligheter som kan användas för att föra in miljöhänsyn i standardiseringsarbetet. Dessa metoder ligger till grund för våra förslag som redovisas under kapitel 2. Vi pekar särskilt på statens och myndigheternas uppgifter i det internatio- nella arbetet med inriktning mot standardisering. Standardiseringen i bedrivs i mer än 600 tekniska kommitté- er/arbetsgrupper. Mer än 6300 svenska experter deltar i detta arbete, bl.a. i cirka 1300 sammanträden . Experterna representerar bl.a. tillverkare, användare och myndigheter. Flertalet kommer från närings- livet, ofta från små och medelstora företag. Detta arbete administreras av de auktoriserade standardiseringsorganen, främst genom kommitté- ernas tekniska sekreterare. Den viktigaste uppgiften för de tekniska kommittéerna är att följa och medverka i det internationella standardi- seringsarbetet. deltar med över 3000 experter i cirka 2300 internationella möten. fastställes i f.n. cirka 2000 nya eller reviderade standarder, varav baseras på global eller europeisk standard. Europeisk standard fastställes som svensk standard utan några modifieringar. Det absoluta flertalet standarder är produktstandarder, som beskri- ver en produkts egenskaper, funktion eller konstruktion, eller me- todstandarder, som i detalj anger ett provnings- eller analysförfarande. Flertalet standarder är avancerade och detaljerade tekniska dokument som vänder sig till experter. Grundstandarder anger vanligen enheter och måttsystem, nomenklatur eller symboler. En ny typ av standarder är systemstandarder, som bl.a. anger regler för kvalitetssysten (ISO 9 000-serien), miljöledningssystem (ISO 14 000-serien) eller system för ackreditering och certifiering (EN 45 000-serien). 54 Bakgrund till utredningens förslag Över Närings- och huvudtitel utgår ett årligt anslag till SIS – Standardiseringen i . För uppgår anslaget till . Anslaget till SIS skall användas så att fördelas till standardiseringsprojekt i proportion till näringslivets bidrag. Resterande skall användas till mandaterade projekt, dvs. projekt där EG uppdragit åt de europeiska standardiseringsorganen att ta fram standarder för att bidra till en fri cirkulation av varor och tjänster på den inre marknaden samt till skydd för liv, hälsa, säkerhet och miljö. Den svenska standardiseringsorganisationen, dvs. SIS och de åtta av SIS auktoriserade standardiseringsorganen, omsätter ca , inklusive verksamheten vid SIS förlag. För huvuddelen av arbetet svarar de ca 6000 experterna i de tekniska kommittéerna. Experterna deltar på sin uppdragsgivares bekostnad och den verkliga kostnaden för deras arbete och resor kan uppskattas till en storlek av ca . Årskostnaden för direkt standardiseringsarbete i kan uppskattas till . Det övergripande målet för statens stöd till standardiseringen är att verksamheten skall bidra till att öppna marknader, höja produktiviteten och konkurrenskraften hos svenskt näringsliv samt bidra till att statens särskilda ansvar när det gäller medborgarnas skydd för liv, hälsa, säkerhet och miljö tillgodoses. I utredning Effektivare stöd till standardiseringen – regeringsuppdrag (RRV 1997:15) föreslår RRV följande åtgärder för att effektivisera det svenska standardiseringsarbetet och för att stärka roll i det internationella samarbetet. (Punkt 1–3 direkt citat.) 1.Det statliga åtagandet: Det finns välfärdsekonomiska motiv för att standardiseringen bör ses som ett statligt åtagande. Såväl välfärdsekonomiska som handels- och näringspolitiska skäl ta- lar för att statens medverkan i standardiseringsverksamheten bör öka i omfattning. 2.Ny finansieringsmodell: Det nuvarande anslaget till SIS bör avvecklas. Stödet till standardiseringsverksamheten bör i stället ske genom att de statliga myndigheterna aktivt medverkar i standardiseringsarbetet och på lika villkor som övriga intres- senter bidrar till att täcka standardiseringsorganens kostnader. Härutöver kan uppdragsmedel ges t.ex. för att rationalisera ar- Bakgrund till utredningens förslag 55 betet i de tekniska kommittéerna genom att använda IT, kom- petensutveckling och utbildning om miljö- och konsumen- taspekter i standardiseringsarbetet samt för att öka andelen svenska sekretariat i de internationella kommittéerna. 3.Statlig styrning och utvärdering: Mål för myndigheternas medverkan i standardiseringsarbetet och krav på återrapporte- ring bör ställas. Närings- och bör samlat följa upp myndigheternas årsredovisningar vad gäller kostna- der och uppnådda resultat. De regelutfärdande myndigheterna bör utvärdera effekterna av "New Approach"- direktiven dvs. EG-direktiv som endast innehåller de väsentliga säkerhetskra- ven. bör identifiera inom vilka områden som nya direktiv behöver utarbetas och vilka nya mandat som bör ges åt de europeiska standardiseringsorganen för att tillgo- dose svenska intressen. Ett samrådsförfarande bör införas för att undvika svenska A-avvikelser eller att europastandarder i något avseende avviker från svenska myndighetsregler. Punkterna 4–6 avseende: Distribution och prissättning av standarder, Ökad samverkan och Renodling av standardiseringsverksamheten är av mindre intresse från vår synpunkt och utelämnas här. och Kemikalieinspektionen hade 1993 var sitt närmast identiska regeringsuppdrag Konsekvenserna för svenskt miljö- arbete/kemikaliekontrollen av den ökade internationella standardise- ringen och av standardiseringens nya roll inom EG. Myndigheterna pekade i sina yttranden till regeringen på vikten av att prioritera stan- dardisering inom områden inriktade mot *att miljöanpassa produkter *att minska användningen av naturresurser *att minska avfallsmängder genom återanvändning och återvinning *att minska användningen av miljöfarliga kemikalier *att minska och miljöanpassa energiförbrukning och transporter samt *att i större utsträckning bereda representanter för departement och myndigheter plats i standardiseringsorganens styrelser och full- mäktige. Att föra in miljöhänsyn Att föra in miljöhänsyn i en standard måste ske från första början, på planeringsstadiet. Arbetet måste utföras av experterna i den tekniska kommittén. Främst de bör ha förutsättningar att kunna bedöma exem- 56 Bakgrund till utredningens förslag pelvis en produkts miljöeffekter vad avser råvaru- och energiförbruk- ning, produktion, transporter, användning och slutlig resthantering av den uttjänta produkten. Miljöhänsyn finns i många standarder, allt från exempelvis varningstexter om farliga ämnen till hela avsnitt inne- fattande säkerhets-, skydds- och miljöåtgärder. Men det är angeläget att arbetet påskyndas, effektiviseras, görs enhetligt och blir dokumenterat. Att föra in miljöhänsyn måste vara en helt naturlig del i den inter- nationella standardiseringsprocessens alla led, från starten över alla stadier av olika arbetsdokument till remissen och fastställandet. Det är viktigt att arbetet snabbt kommer i gång, utan alltför stora krav på perfektion och fullständighet i starten. Att föra in miljöhänsyn blir en arbetsprocess som vinner i styrka vartefter kompetens och erfarenheter byggs upp. Med all sannolikhet kommer de mest allvarliga och påfal- lande miljöeffekterna att åtgärdas först. Arbetet med att föra in miljöhänsyn i standarder får inte förlänga produktionstiden från start till färdig standard. De långa ledtiderna är ett stort och ofta diskuterat problem inom standardiseringsorganen. Att införa en särskild instans för miljögranskning av standardförslag är därför inte lämpligt. Miljöhänsyn måste komma in som en naturlig del i varje led av produktionsprocessen. Vi måste förutsätta att experterna inte bara är högt kompetenta i sakfrågor utan också har bra miljökun- nande. Detta förhindrar inte att ledningen inom varje standardiseringsorgan bör utse en eller några miljösamordnare, som skall driva och samordna miljöarbetet, kunna fungera som miljöexperter, diskussionspartners m.m. Den långsiktiga målsättningen måste bli att miljöhänsyn förs in i alla blivande standarder och i befintliga standarder vid ett reviderings- tillfälle. Arbetet utförs av den grupp som skriver standardförslaget eller svarar för revisionen. Förslaget stäms av mot ISO Guide 64/IEC Guide 109 och ev. kommande handledningar på området. Det måste klart framgå av en standard att den genomgått miljöhänsynsprocessen och vad detta betyder. Detta är en ytterst viktig självklarhet och det måste finnas klara rutiner hur detta skall dokumenteras i standarden. En ny rubrik Miljöbedömning bör införas. En möjlighet är att föra in ISO Guide 64/IEC Guide 109 som Bindande referenser. Väsentliga punkter som skall iakttas förs in direkt i standarden. Övriga åtgärder kan läggas i bilagor, som en bindande del av standarden eller som information. Bakgrund till utredningens förslag 57 Att föra in miljönhänsyn internationellt Varje svensk delegat i internationellt arbete förväntas följa svenska synpunkter och generellt verka för att miljöhänsyn skall föras in i arbetet. Varje svensk delegat skall också framföra de ställningstagan- den som diskuterats och beslutats i respektive svensk teknisk kommitté. Varje kommitté skall vid behandlingen av standardförslag och formella remisser bevaka att miljöhänsyn kommit in i förslaget och kommentera detta i svaret. För att stärka och driva på arbetet med miljöhänsyn i standardise- ringen bör verka aktivt för att centrala, vägledande dokument kommer fram. I första hand en revidering och komplettering av ISO Guide 64/IEC Guide 109. erfarenheter bör dessa guider revideras och framför allt kompletteras med fylligare tolknings- dokument. Standardisering sker inom många, vitt skilda områden. Här finns möjligheter ta fram kompletterande, mer specifika och detaljerade sektorguider för skilda produktområden. har här möjlighet ta initiativ på produktområden där vi har särskild kompetens och styrka. De som skall föra in miljöhänsyn i svenskt standardiseringsarbete, och också kunna påverka det internationella arbetet, är i första hand de 6300 experterna och de tekniska sekreterarna som håller i arbetet i de 600 tekniska kommittéerna (TK:na). För detta behövs i första hand en enkel handledning, sanktionerad av de internationella standardiserings- organisationerna. ISO Guide 64/IEC Guide 109 finns som ett första dokument. Nästa steg bör bli insatser för information och utbildning. Målet för dessa insatser skall vara *Driva på arbetet *Öka engagemang och kompetens *Skapa en gemensam referensram för arbetet *Ta fram en "" som tillika blir kursmaterial Målgrupp för utbildningen är i första hand TK-ordförandena och de tekniska sekreterarna/ projektledarna och ytterligare minst en TK- ledamot. Utbildningen bör lämpligen ges som kurser och kan även få en branschspecifik inriktning. bör utbildningen ges till flertalet ledamöter i de tekniska kommittéerna och totalt nå över 3000 personer. 58 Bakgrund till utredningens förslag Regler och rutiner för miljöhänsyn i standardiseringsarbetet För att säkerställa att miljöhänsyn tas i standardiseringsarbetet behövs regler och rutiner. Arbetet bör följa de principer som gäller för kvali- tetssäkring i en organisation, bl.a. skall beslut och åtgärder dokumente- ras. Miljöfrågorna skall ses som en integrerad del i den normala arbets- processen och det bör helst finnas så få särregler som möjligt för hante- ringen av miljöfrågorna. En arbetsrutin kan se ut enligt följande, vilken i stort stämmer med nuvarande regler för en teknisk kommitté (TK). *TK bevakar arbetet och mottar ett standardförslag. TK gör en första miljöbedömning av förslaget och för in dokumentation och kommentarer angående miljöhänsyn. TK beslutar och protokollför miljöbedömningen och utarbetar ett yttrande över förslaget. *TK utser svenska ledamöter till internationella kommittéer och arbetsgrupper inom området. Dessa ledamöter är skyldiga att fö- reträda och följa TK:s beslut i det internationella arbetet. TK be- vakar att miljöhänsyn kommit in i remissförslaget och godkänner därefter detta för remiss i . *TK sammanställer de svenska remisskommentarerna och utarbetar det svenska yttrandet till den internationella standardiseringsorga- nisationen. Vid remissen skall särskilt bevakas att förslaget ej stri- der mot svensk lag, förordning eller föreskrift. I så fall kan försla- get ej fastställas eller måste exempelvis en teknisk föreskrift änd- ras. Särskilt representanter för statliga myndigheter i en TK har enligt verksförordningen att bevaka miljösynpunkter och bör be- vaka att förslaget inte strider mot författningar inom deras område. A-avvikelse från europeisk standard kan i så fall begäras. Observe- ra att denna begäran skall framställas i stan- dardiseringsprocessen.