sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt kommitténs bedömning är en ny undersökning förknippad med så många osäkerhetsfaktorer att det inte förefaller sannolikt att den med någon större grad av säkerhet än tidigare undersökningar skulle ange hur stora kostnaderna för bevarande de kyrkliga kulturvärdena är. Det torde därför inte vara ändamålsenligt att genomföra en förnyad undersökning. genomförda undersökningar talar för att ett belopp om ca /år penni ngvärde är en rimlig nivå på den statliga ersättningen. Detta belopp bör således vara utgångspunkt för beräkningen av ersättningen. Det förhållandet att SCB:s statistik tyder på att kostnaderna för uppgår t ill ett lägre belopp bör, med hänvisning till vad Statskontoret anför i detta avseende, inte föranleda någon annan bedömning. Här kan möjligen den invändningen göras att beloppet om är relaterat till de faktiska kostnaderna, dvs. kostnaderna för de åtgärder som de facto har genomförts. Det är inte självklart att detta belopp motsvarar kostnaderna för de åtgärder som behövs för att kulturvärdena skall upprätthållas. Bl.a. har tidigare (avsnitt 8.5.1) anförts att underhållet av inventarier i viss utsträckning är eftersatt. Det kan dock konstateras att även om ytterligare underhåll i vissa avseenden skulle erfordras, genomförs förvaltningen av de kyrkliga kulturvärdena på ett i huvudsak förtjänstfullt sätt. Här skall även beaktas vad som anges i utgångspunkterna för utredningens arbete (dir. 1996:162, sid. 15), nämligen att relationsändringen inte förutsättningar för vård och underhåll värden samt att kyrkan skall kunna få viss ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena (kursiv. Vidare anfördes i propositionen att det med hänsyn till det ekonomiska läget inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för ökade insatser att vårda kultur- historiskt värdefull kyrklig egendom (prop. 1995/96:80, sid. 40). Grundförutsättningen måste således vara att underhållet och vården i fortsättningen skall ligga på ungefärligen samma nivå som . Utgångspunkt för den årliga statliga ersättningen bör därför enligt kommitténs uppfattning vara det ovan angivna beloppet, nämligen ca penni ngvärde. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden som Statskontoret har gjort med användning av ett index för byggande av flerbostadshus motsvarar detta belopp ca penningvärde. Frågan om hur detta belopp fortsättningsvis skall räknas upp för att följa kostnadsutvecklingen behandlas nedan, i avsnitt 10.3. Som har framkommit ovan föreslår kommittén att skall få en årlig statlig ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena med ett belopp som motsvarar ca penningvärde. I utredningsdirektiven anges att bevarandet av de kyrkliga kultur- minnena är en angelägenhet för hela samhället och svenska folket och att det inte är rimligt att endast de som tillhör bär kost- naderna för detta allmänintresse (dir. 1995:162, sid. 15). Enligt kom- mitténs bedömning måste detta innebära att kostnaderna för bevarandet av de kulturhistoriska värdena inom kyrkan skall delas av kyrkotillhöriga likaväl som icke-kyrkotillhöriga. Ansvaret skall vara rikssolidariskt och skall inte vara beroende av var man bor. Med dessa utgångspunkter föreslår kommittén att den kyrkoantikvariska ersättningen skall finansieras genom en statlig skatt. En metod för en sådan finansiering är att en särskild (special- destinerad) skatt tas ut av alla skattskyldiga med ett visst öretal per skattekrona, dvs. som en procentsats på den beskattningsbara inkomsten. Det blir härigenom tydligt för skattebetalarna att man betalar en särskild skatt för ändamålet. För att uppnå målet att i princip alla skall vara med och betala bör basen vara den kommunalt beskattningsbara inkomsten. Denna metod innebär att den statliga ersättningen följer utvecklingen av skatteunderlaget och att någon årlig uppräkning med index därför inte behöver göras. Statskontoret har i sin rapport till kommittén föreslagit denna modell. Enligt Statskontorets beräkning skulle den ovan föreslagna nivån på ersättningen, ca , motsvara ca per skattekrona. En annan metod är en finansiering via den statliga inkomstskatten genom en höjning av grundbeloppet, som uppgår t ill . Metoden skulle tekniskt sett vara enkel att genomföra. Finansieringen skulle även i detta fall bäras av i princip alla medborgare, dock inte proportionellt i förhållande till inkomsten utan med ett och samma belopp för alla. Om denna metod används behövs en uppräkning med index , för att ersättningen skall följa kostnadsutveck lingen. 116 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Den först angivna metoden - en särskild skatt - skapar ett för med- borgaren enkelt och överskådligt system. Det blir tydligt att alla skatte- betalare bidrar till bevarandet av de kyrkliga kulturminnena i hela landet. Till skillnad mot vad som skulle bli fallet vid en höjning av den statliga inkomstskatten, betalar var och en i förhållande till sin inkomst. Metoden innebär, till skillnad från alternativet med en höjning av den statliga inkomstskatten, att något index inte behöver användas för beräkning av den årliga ersättningen. Som Statskontoret har konstaterat i sin rapport finns det inte något självklart användbart index. Vid en uppräkning skulle man därför antingen få använda ett redan befintligt index, som dock inte är direkt applicerbart på aktuella kostnader, eller skapa ett särskilt index för ifrågavarande ändamål med de svårigheter som detta innebär. Båda alternativen är förenade med osäkerhetsfaktorer, vartill kommer den administration som en årlig indexuppräkning innebär. Genom att ersättningen istället bestäms till en viss andel av den beskattningsbara inkomsten följer den utvecklingen av skatteunderlaget, och ökar således vid en ökning av underlaget. I och för sig påverkas ersättningen även av en minskning av skatteunderlaget. Det är givetvis olyckligt om en lågkonjunktur får till följd att resurserna till vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena minskar. Det kan dock inte anses orimligt att konjunkturväxlingar påverkar detta område, likaväl som andra områden i vårt samhälle. En lågkonjunktur avspeglas för övrigt även i ett prisindex. Å andra sidan skulle införandet av en proportionell statlig skatt av detta slag innebära ett avsteg från skatteuppgörelsen samt från att rege- ringen generellt eftersträvar att undvika specialdestinerade skatter. Ett hanteringsmässigt problem med metoden kan vara att eftersläpningen mellan preliminär och slutlig skatt kan innebära att det krävs justeringar i efterhand av det budgeterade beloppet. Med hänsyn till ovan angivna fördelar, finner dock kommittén vid en samlad bedömning att övervägande skäl ändå talar för en finansiering genom en särskild skatt (kyrkoantikvarisk skatt) som tas ut proportionellt mot inkomsten. Det blir härigenom tydligt för var och en att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en gemensam angelägenhet, som bekostas av alla skattskyldiga. innebär denna metod en markering av de kyrkliga kulturminnenas särskilda värde. I enlighet med kommitténs förslag angående den statliga ersättningens storlek, bör det för hela landet enhetliga örepåslaget bestämmas till per skattekrona. Angående förslag till lag om kyrkoantikvarisk skatt - se författnings- förslag och avsnitt 19.2. Den föreslagna skatten kan inordnas i skattesystemet och torde vara enkel att administrera. Den torde vidare vara förenlig med det nya upp- Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden bördssystemet för skatt som skall införas (det s.k. skatte- kontosystemet). Det kan diskuteras om en penningprestation som är utformad på det sätt som framgår ovan, statsrättsligt är att anse som en avgift eller en skatt. Avgift är i första hand en inbetalning för vilken en specificerad motprestation, en vara eller en tjänst, tillhandahålls av det allmänna; det föreligger emellertid inte något krav på att avgiften skall stå i direkt relation till den vara eller tjänst som den som betalar erhåller. Här kan som exempel nämnas de avgifter som betalas till en myndighet för en vara eller tjänst, och som är en förutsättning för att motprestation skall erhållas. Som avgift brukar även räknas vissa penningprestationer som tas ut i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs den aktuella näringsgrenen. Till avgiftskategorin kan vidare hänföras pålagor som skattetillägg, överlastsavgifter och förseningsavgifter. Andra penningprestationer som det allmänna tar ut är vanligen statsrättsligt att bedöma som skatter. En skatt kännetecknas av att den tas ut som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Frågan om i vad mån det är en skatt eller en avgift är av betydelse när det gäller möjligheter att delegera beslutanderätten i frågan. En skatt måste beslutas av (eller beslutande församling). Beslut om en avgift kan delegeras, exempelvis till regeringen eller någon förvaltningsmyndighet. Det ovan presenterade alternativet torde vara att beteckna som en skatt. En av utgångspunkterna för kommitténs uppdrag är att sammanlagda uttag av kyrkoavgift skall minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen för de kyrkliga kulturminnena uppgår t ill. anges att detta givetvis inte får innebära att man rubbar kyrkans rätt att självständigt bestämma sitt avgiftsuttag (dir. 1995:162, sid. 15-16). I propositionen motiverades avräkningen med att det med hänsyn till det ekonomiska läget inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för ökade insatser att vårda kultur- historiskt värdefull kyrklig egendom (prop. 1995/96:80, sid. 40). anslöt sig till regeringens bedömning samt utta- lade vidare att en motsatt ordning "skulle innebära en viss dubbel- betalning för församlingarnas medlemmar" (bet. 1995/96:KU12, sid. 21). Kyrkoberedningen anförde i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:92, sid. 131) att dess förslag om ett samhällsstöd till kyrkobyggnader m.m. "inte avses leda till att får ökade resurser för sin verksamhet". Enligt direktiven skall således en avräkning ske mellan den statliga ersättningen och kyrkoavgiften som detta givetvis inte får innebära att kyrkans rätt att självständigt bestämma sitt avgiftsuttag rubbas. Kommittén anser emellertid att dessa utgångspunkter är omöj- 118 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden liga att förena. Innebörden måste dock vara att man skall ta hänsyn till att det ekonomiska läget inte medger att det ekonomiska utrymmet för insatser ökar, samt till att de kyrkotillhöriga inte skall betala d ubbelt, dvs. genom såväl kyrkoavgiften som den kyrkoantikvariska skatten. Det förhållandet att en statlig ersättning lämnas för bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena, innebär att delvis avlastas dessa kostnader. Den ekonomiska belastningen på minskar således i samma utsträckning som ersättning utgår. Den statliga ersättningen i sig får rimligen inte medföra att som helhet överkompenseras och att det ekonomiska utrymmet för att exempelvis bedriva verksamhet ökar. En naturlig följd av att får en statlig ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena är sålunda att det totala uttaget av kyrkoavgift minskas med motsvarande belopp. En församling eller motsvarande som erhåller ersättning skall givetvis inte finansiera samma kostnad genom kyrkoavgiften. Ett sätt att reglera att en avräkning sker skulle vara att i lag före- skriva om en minskning av kyrkoavgiften. Detta kan dock inte vara förenligt med kyrkans rätt att självständigt bestämma sitt avgiftsuttag. Ett alternativ är att istället reglera frågan i avtal. Det torde emellertid inte vara rimligt att träffa avtal med samtliga de kyrkliga organ som har rätt att ta ut avgift. Istället bör inom ramen för den ovan nämnda överenskommelsen med staten åtaga sig att vidta åtgärder för att kyrkans sammanlagda avgiftsuttag minskas i totalt samma omfattning som den kyrkoantikvariska ersättningen uppgår t ill (avsnitt 10.6). Kommittén vill betona att det är av avgörande betydelse att detta åtagande upprätthålls. Minskningen av det sammanlagda avgiftsuttaget skall följas upp vid de s.k. kontrollstationerna som föreslås äga rum (jfr avsnitt 10.4 och 10.6). 10.4Villkor och former för den statliga ersättningen Den statliga kyrkoantikvariska ersättningen skall vara ett led i ett ömsesidigt åtagande mellan och staten att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan (jfr dir. 1995:162, sid. 15). Staten lämnar en årlig ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena med ett belopp som motsvarar ca 460 m iljoner kronor pe nnningvärde. har ansvar för att bedriva förvaltningen av de kyrkliga kulturminnen som skyddas enligt 4 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden kap. kulturminneslagen på ett sådant sätt att deras kulturhistoriska värde bevaras. En viktig fråga är om den kyrkoantikvariska ersättningen skall för- delas av statliga organ eller om fördelningen skall ske inom . En statlig fördelning skulle kunna utformas på ett sätt som lik- nar det som tillämpas när det gäller bidrag som utgår enligt förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. Detta skulle innebära att och statens historiska museer (RAÄ) gör en ramfördelning av den kyrkoantikvariska ersättningen mellan länen och att sedan varje länsstyrelse svarar för fördelningen inom respektive län. Fördelningen förutsätter en kulturhistorisk bedömning och den nu nämnda modellen tillgodoser behovet av den särskilda kompetens som detta kräver. RAÄ och länsstyrelserna får vidare antas ha den överblick över förhållandena i landet respektive länen, som behövs för att göra de prioriteringar som är nödvändiga. Eftersom det är som prövar frågor om tillstånd i kyrkoärenden, skulle dessutom en naturlig koppling mellan tillståndsärendena och hanteringen av den statliga ersättningen uppnås. Det finns således skäl som talar för en lösning av detta slag. Å andra sidan skall emellertid beaktas, att ansvaret för att de kyrkliga kulturvärdena upprätthålls måste vara en självklar utgångspunkt för hur skall bedriva förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Särskilda hänsyn måste tas och det är nödvändigt med en långsiktig planering. Det är exempelvis viktigt att upprätta vård- och underhållsplaner som sträcker sig över en längre tidsperiod samt att med god framförhållning planera större renoveringar och restaureringar. Om ersättningen fördelas inom den kyrkliga organisationen skapas bättre möjligheter för att göra den planering och de prioriteringar som är en förutsättning för att vård och underhåll i enlighet med kulturminneslagens bestämmelser skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rationellt sätt. Kommittén finner därför vid en samlad bedömning att ansvaret för att fördela ersättningen bör lämnas till . Beslut om fördelning skall emellertid alltid föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet (närmare om detta nedan). måste enligt kommitténs uppfattning åtaga sig att svara för, att försäkra sig om att den särskilda kompetens som erfordras när det gäller vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena finns inom den egna organisationen (jfr avsnitt 10.5). Detta är viktigt vid fördelningen, men även - och kanske framför allt - vid genomförandet av den faktiska förvaltningen. Kommitténs förslag innebär sålunda att den totala årliga ersättningen överlämnas till för fördelning. Det kan emellertid inte anses rationellt och ändamålsenligt att den slutliga fördelningen görs på 120 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden I stället bör på riksnivå besluta om en ramfördelning på de olika stiften. Varje stift skall sedan inom tilldelad ram fördela ersättningen till de organ som förvaltar de kyrkliga kulturminnena; det får förutsättas att stiften har överblick över förhållandena i regionen. Att den slutliga fördelningen sker på stiftsnivå bör öka möjligheterna att ta till vara regionala samordnings- och rationaliseringsfördelar. Här skall nämnas att den modell för fördelning som föreslås liknar den som fr.o.m. kommer att gälla för kyrkob ygg- nadsbidrag. Som har framkommit (avsnitt 7.4) innebär den nya ordningen för kyrkobyggnadsbidrag att en ramfördelning görs på central nivå, medan objektsfördelningen sker på regional nivå. Det skall dock erinras om att frågan om kyrkobyggnadsbidrag kommer att bli en inomkyrklig angelägenhet efter relationsändringen. Som ovan har angivits skall inför varje fördelnings- beslut, samråda med myndigheter inom kulturmiljöområdet. När det gäller beslut på central nivå, dvs. beslut om ramfördelning mellan stiften, skall enligt kommitténs förslag yttrande alltid inhämtas från RAÄ. Detta överensstämmer med RAÄ:s uppgift som central m yndighet med ett övergripande tillsynsansvar inom kulturmiljösektorn. Inför beslut på regional nivå, inom stiften, skall yttra sig. Detta är enligt kommitténs uppfattning ändamålsenligt med hänsyn till att har ansvar för den övergripande tillsynen över kulturmiljön i länet, liksom för handläggningen av enskilda kyrkoären- den. Ersättning får inte under några förhållanden lämnas till åtgärder som inte är förenliga med kulturminneslagens krav och det är därför viktigt att yttrar sig över de enskilda ansökningarna om ersättning och de åtgärder som dessa avser. Det är troligt att ersättnings- och tillståndsärenden kommer att löpa parallellt vilket kan underlätta hanteringen. skall även yttra sig avseende prioriteringarna inom sin del av stiftet. Det skall beaktas att de flesta stift berör flera län. En kopia av fördelningsbeslut skall alltid skickas till den myndighet som har yttrat sig inför beslutet. Kommittén föreslår att en bestämmelse om den statliga ersättningen införs i kulturminneslagen (se avsnitt 19.1). Ovan har behandlats det samråd som skall genomföras inför varje beslut om fördelning av den statliga ersättningen. När det gäller över- gripande frågor med anknytning till ersättningens fördelning och an- vändning förutsätter kommittén att dessa diskuteras inom sam- rådsgrupperna (jfr avsnitt 9.3.1). Här skall även betonas betydelsen av löpande samråd i enskilda kyrkoärenden (jfr avsnitt 9.2). Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Ersättningen omfattar de kyrkliga kulturminnen som skyddas enligt 4 kap. kulturminneslagen, dvs. kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. Här skall erinras om att begrav- ningsplatser kan anordnas även av exempelvis en kommun eller enskild stiftelse. I detta sammanhang avses givetvis endast de begravningsplatser som är huvudman för. har lämnat ett förslag som - om det genomförs - innebär att prästgårdar och kyrkstäder kan skyddas av bestämmelserna om kyrkliga kulturminnen. Enligt kommitténs förslag skall dock ersättningen inte omfatta kostnader för vård och underhåll av dessa objekt. Motiven för detta lämnas i avsnitt 12.3. ansvarar för att samtliga kyrkobyggnader, kyrko- tomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser enligt ovan förvaltas så att deras kulturhistoriska värde bevaras; detta ansvar följer av kulturminneslagens skyddsbestämmelser. Grundkravet är att vård och underhåll skall genomföras på en nivå som motsvarar vad som gäller . Fördelande organ svarar för att göra det möjligt för de enskilda förvaltarna att uppfylla detta krav. Ersättningen måste fördelas så att det skapas faktiska förutsättningar för att upprätthålla de kyrkliga kulturvärdena. Det är inte samtliga kostnader för vård och underhåll av kyrkliga kulturminnen som berättigar till ersättning. Den kyrkoantikvariska er- sättningen är avsedd endast för kostnader som är en följd av skyddsbe- stämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen och som alltså kan sägas vara betingade av kulturhistoriska hänsynstaganden. Frågan om sådana kostnader, ibland benämnda kulturhistoriska överkostnader, har behandlats i avsnitt 7.3. Det är viktigt att betona att ersättningen inte under några förhållanden får användas till förvaltningen av den kyrkliga egendomen i övrigt eller för att bedriva verksamhet. Åtgärder för vilka ersättning inte erhålls får givetvis finansieras på annat sätt, exempelvis genom kyrkoavgiften, särskilda fonder, avkastning av egendom eller inom ramen för det inomkyrkliga utjämningssystemet. Enligt kommitténs bedömning bör ersättningen i första hand använ- das till mer omfattande åtgärder såsom större renoveringar och restaureringar. För att de kyrkliga kulturvärdena skall upprätthållas är det emellertid viktigt med ett kontinuerligt genomfört underhåll; om det löpande underhållet eftersätts kan detta innebära risk för skador och för att större, och därmed mer kostsamma, åtgärder måste genomföras. Mot bakgrund av detta finner kommittén att ersättning i vissa fall även skall kunna lämnas för löpande underhållsarbeten, givetvis under förutsättning att det är fråga om åtgärder som syftar till att bevara de kulturhistoriska värdena. Kostnader för drift och enklare, mindre underhåll får däremot anses vara ett led i en normal fastighetsförvaltning och utgör en 122 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden SOU 1997:43 förutsättning för att verksamhet över huvud taget skall kunna bedrivas. Ersättning skall inte utgå för sådana kostnader som kyrkan under alla förhållanden har att räkna med. Kommittén vill betona att ersättning självfallet inte får lämnas till åtgärder som inte är förenliga med kulturminneslagens krav. Detta understryker betydelsen av att myndigheterna inom kulturmiljöområdet medverkar inför varje beslut, liksom att erforderlig kompetens finns inom den kyrkliga organisationen. I detta sammanhang vill kommittén framhålla att det är väsentligt att det inom den kyrkliga organisationen finns ett väl fungerande system för fördelningen och den ekonomiska förvaltningen av den statliga ersättningen. Det blir en inomkyrklig angelägenhet att utforma och bygga upp ett sådant system, givetvis inom ramen för vad som anges i villkoren för ersättningen eller i kulturminneslagen eller annan lagstift- ning. Det får förutsättas att arbetet med att finna former för hanteringen av ersättningen bedrivs i samråd med de antikvariska myndigheterna. Det är viktigt med handläggningsrutiner som anger exempelvis när och hur ersättning skall sökas, vilket underlag som krävs inför fördel- ningsbeslut på central respektive regional nivå, vilka tidsfrister som gäller samt villkor för utbetalning. Kommittén vill betona vikten av att det system som skapas är enkelt att administrera och förstå och inte innebär långa handläggningstider. Beslut bör fattas så att mottagaren har möjlighet att ta hänsyn till ersättningen i budgetarbetet; detta är av betydelse inte minst med tanke på att en församling eller motsvarande som erhåller kyrkoantikvarisk ersättning givetvis inte får finansiera samma kostnad genom kyrkoavgiften. Det får förutsättas att ersättning i princip inte betalas ut förrän aktuella arbeten har slutförts samt åtgärderna och kostnaderna har redovisats på ett tillfredsställande sätt och godkänts (jfr gällande ordning för handläggning av kyrkobygg- nadsbidrag samt för bidrag enligt förordningen [1993:379] om bidrag till kulturmiljövård). Fördelande inomkyrkligt organ ansvarar för att ersättning inte lämnas - beviljas och utbetalas - i strid med gällande villkor och föreskrifter. I detta ligger ett ansvar för att göra en löpande, effektiv uppföljning. Här skall även understrykas att det är av a vgörande betydelse att informerar samtliga berörda kyrkliga organ om de mål och villkor som uppställs för den statliga ersättningen och innebörden härav. svarar i förhållande till staten för att ersättningen fördelas och används i enlighet med de mål och villkor som anges ovan eller som i övrigt uppställs, exempelvis i överenskommelsen mellan staten och kyrkan eller i samband med den årliga överföringen av ersättningen. Det är av stor vikt att staten har reella möjligheter att följa upp och utvärdera ersättningens fördelning och anvä ndning. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden skall lämna en redovisning av hur ersättningen har använts, bl.a. avseende vilka åtgärder som har vidtagits och vilka resultat som har En e konomisk redovisning skall lämnas av respektive åtgärd.