sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — Inför relationsändringen föreslår jag att ges uppdrag dels rörande information till statligt anställda arbetstagare inom , dels rörande avvecklingen av de statliga kollektivavtalen. De uppdrag utför för ersätts med medel ur kyrkofonden. Även i detta fall bör ersättningen till betalas ur kyrkofonden. Domkapitlen får enligt mitt förslag uppdraget att informera samtliga präster om vad relationsändringen innebär och att säga upp dem som motsätter sig övergång och saknar fullmakt. Kanslifunktionen för dom- kapitlen fullgörs av stiftskanslierna. Även det praktiska utförandet av den uppgift jag föreslår bör ombesörjas av stiftskanslierna, utan kostnad för staten. Föreslagna kostnader och intäkter 129 Mina förslag rörande pensionsåtaganden för tid före relationsändringen innebär att pensionsskulden hos varje kyrkokommun måste beräknas på ett enhetligt sätt. Kostnaden för beräkningen bör kyrkokommunerna stå för. Förslagen, som redovisats i avsnitt 3.2.4 av mitt betänkande personal, bygger på att en bildas. Till dess att varje kyrklig arbetsgivare anslutit sig till föreningen ställer staten under en begränsad övergångstid garanti för gjorda pensionsåtaganden som inte kan kreditförsäkras. Ett sådant garantiåtagande skall finansieras med avgifter, som får tas ut av de arbetsgivare som berörs. Slutligen föreslår jag att vissa pensionsåtaganden som staten har gjort för personal inom avvecklas genom avtal. Ett sådant avtal bör naturligtvis inte innebära merkostnader för staten. Mina förslag rörande historiska pensionsåtaganden innebär således inte några kostnader för staten. I stället är det så att förslagen innebär viss förstärkning av statskassan. En konsekvens av mitt förslag att bilda en är nämligen att skyldighet att betala avkastningsskatt uppkommer för föreningen. Det medför, efter den inledande övergångstiden, en årlig intäkt för staten som kan uppskattas till . En annan direkt följd är att de kyrkliga arbetsgivarnas skyldighet att betala särskild löneskatt på pensionsmedel tidigareläggs. betalas sådan skatt på löpande pensionsutbetalningar med sammanlagt . I samband med relationsändringen kommer en skatteinbetalning avseende medel för prästpensioner att göras med . därefter kommer motsvarande skatteinbetalning avseende dem som är anställda med kyrkokommunala villkor att göras med . Dessa inbetalningar skulle ändå ha gjorts, men tidigareläggs med mitt förslag. Vad gäller stödet till trossamfunden, som också omfattas av mitt utred- ningsuppdrag, föreslår jag ingen förändring av omfattningen. Det är jag förhindrad att göra. Eventuell förändring av stödsumman prövas av regering och riksdag i samband med budget. 130 Föreslagna kostnader och intäkter Mina förslag rörande trossamfundens skattestatus innebär i huvudsak att alla trossamfund, inklusive , skall beskattas på samma sätt som allmännyttiga ideella föreningar. Det medför med dagens regler ökad statlig intäkt av inkomstskatt, hänförlig till innehavet av prästlönefastigheterna. Detta har jag närmare redogjort för i avsnitt 17.2 ovan. Någon exakt beräkning av intäktsökningen kan inte göras. Förutsatt att den kyrkliga jorden till övervägande del behålls och ger avkastning som , ger en ungefärlig uppskattning ett statsfinansiellt tillskott som uppgår till . Här skall noteras att beskattningen av ideella föreningar för när- varande är föremål för överväganden inom . Stiftelse- och föreningsskattekommittén har föreslagit skyldighet att betala skatt på vid försäljning av inkomstskattepliktiga fastigheter. Skulle så bli fallet medför det ytterligare statliga inkomster. 24 Besparingar i statsförvaltningen Mina slutsatser och förslag: * Till följd av reformen kan vissa besparingar göras inom stats- förvaltningen Statskontoret har på mitt uppdrag beräknat vilka besparingar i statsför- valtningen som relationsändringen kan leda till, bortsett från vad som kan följa av förändringarna rörande uppbörd av skatt och avgifter. De beräkningar som Statskontoret har utfört har utgått från precis samma metod som den har använt för att beräkna kostnaden för den nuvarande uppbörden av församlingsskatten. Kost- nadsberäkningarna har i huvudsak grundats på uppgifter som inhämtats genom en postenkät. Statskontorets redovisning återfinns som bilaga 2 till detta betänkande. De sammanlagda möjliga besparingarna på statsanslag till följd av relationsändringen uppgår enligt Stats kontorets beräkning till nästan . Summan kan vara väl lågt räknad, eftersom de myndigheter som själva kan komma att drabbas av besparingar till följd av relationsändringen har lämnat underlagen för beräkningarna. Större delen avser besparingar till följd av att de kyrkliga valen blir en rent kyrklig angelägenhet. Den delen av riktlinjebeslutet leder till att valanslag kan minskas med . Vidare medför detta förhållande minskade administ- rationskostnader på , främst hos länsstyrelserna. De borgerliga kommunerna får av samma skäl minskade kostnader med sammanlagt . Till följd av den kommunala finansieringsprincipen bör statsbidragen till kommunerna minskas i motsvarande omfattning, vilket innebär en statlig besparing. Den kom- munala finansieringsprincipen innebär att det ekonomiska utrymmet skall minskas för kommunerna om , regeringen eller någon myndighet har fattat beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare. Omvänt gäller att kommunerna inte skall åläggas 132 Besparingar i statsförvaltningen nya uppgifter utan att de får mö jlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. bör nästan kunna sparas in, till följd av att flertalet uppgifter vid kyrkoenhet upphör att vara statliga angelägenheter. Genom att den statliga laglighetsprövningen, tillsynen och revisionen endast i begränsad utsträckning kommer att omfatta kan sparas. Övriga möjliga besparingar framgår av Statskontorets redovisning. Även Statskontoret hade kunnat utföra sina beräkningar efter en annan metod, exempelvis en ren marginalkostnadsmetod. Men genom att Statskontoret tillämpat samma metod som blir kostnaderna jämförbara. Mina slutsatser och förslag: * När lämnar det allmänna faller förutsättningarna för att tillämpa riksdagsbesluten om kyrkokommuners skyldighet att betala dels skatteadministrationsersättning, dels kostnader för eko- nomiska regleringar. 25.1En del av det allmänna Såväl som helhet som de kyrkliga kommunerna är en del av det allmänna. Kyrkomötet har en konstitutionellt grundad rätt att meddela föreskrifter. Kyrkokommunerna har beskattningsrätt. Den statliga regleringen av inre förhållanden är omfattande och detaljerad. En utgångspunkt för det riktlinjebeslut som har fattats om relations- ändringen är att det inte längre finns skäl för att skall ha en särställning i förhållande till staten, som andra trossamfund inte har. Relationsändringen kommer att innebära att inklu- sive de nuvarande kyrkokommunerna lämnar det allmänna. Kyrkomötet kommer inte längre att ha någon grundlagsskyddad rätt att meddela bindande föreskrifter. Församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna kommer inte längre att ha beskattningsrätt. Lagstiftningen om inre förhållandenminimeras. Till följd av vissa riksdagsbeslut, som jag nedan skall redogöra för, råder särskilda samband mellan statens ekonomi och ekonomi. Besluten bygger på att är en del av det allmänna. Den förutsättningen faller i och med relationsändringen. Riktlinjebeslutet innebär att de beslut om ekonomiska regleringar och skatteadministrationsersättning som jag nedan skall redogöra för inte kan tillämpas efter relationsändringen. De statsfinansiella konsekvenserna därav återkommer jag till i kapitel 26 nedan. Enligt den kommunala finansieringsprincipen (se ovan kapitel 24) görs i dag årliga ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna, såväl kyrkliga som borgerliga. När ett riksdagsbeslut får följder för kyrkokommunernas ekonomiska situation regleras det ekonomiska förhållandet mellan staten och kyrkokommunerna därefter genom att ett procentuellt avdrag görs på summan av kyrkokommunernas skattemedelsfordringar. En del av skattesumman behåller staten alltså i stället för att betala ut den till kyrkokommunerna. Avdragets storlek har varierat mellan åren, eftersom det har räknats fram med ledning av hur fattade riksdagsbeslut har påverkat det ekonomiska läget för kyrkokommunerna. Beslut som har varit aktuella att reglera är exempelvis ändrade skatte- och avgiftsregler. Förändringar av permanent karaktär regleras fortlöpande. Kvarstår effekten året efter förändringen görs alltså motsvarande reglering även då. Fram användes samma regleringsmetod för det ekonomiska förhållandet mellan staten och de borgerliga kommunerna. sker regleringar på det området i stället inom ramen för de ge- nerella statsbidragen till kommunerna. minskades kyr kokommunernas skattemedelsfordran (se prop. 1992/93:150 bil. 6 s. 62 f. samt prop. 1993/94:29 s.8 f.). Reduktionen uppgick t ill (se prop. 1993/94:150 bil. 7 s. 25 f.). tillkom härutöver en minskning avseende s.k. skatteadministrationsersättning. Den reduktionen beskriver jag under en särskild rubrik. uppgick skatte- medelsminskningen avseende ekonomisk reglering till (se prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 20 f). görs en motsvarande minsk- ning (se prop. 1995/96:150 s. 189), vilket motsvarar . Kyrkokommunerna betalar härutöver en ersättning till staten, som bland annat motiveras av att staten administrerar församlingsskatten. Att sådan skatteadministrationsersättning skulle betalas beslutades av (se prop. 1994/95:25 s. 79 f.). Betalningen sker på samma sätt som när det gäller de ekonomiska regleringarna. En pro- centuell andel av skattemedelsfordran behålls av staten och betalas inte SOU 1997:45 Skatteadministrationsersättningen 135 ut till kyrkokommunerna. handlade det om , vilket motsvarade . Samma ersättning beräknades för eller . är procentsatsen oförändrad, , vilket torde motsvara . När skatteadministrationsersättningen infördes angavs följande motiv (se a. prop. s. 79 f.). Kyrkokommunernas ekonomiska situation var förstärkt, vilket bland annat förklarades med att staten hade tagit över folkbokföringen utan att kyrkokommunerna sänkt sitt skatteuttag i nivå med den besparing de därför kunnat göra. Vidare svarade staten dittills utan ersättning för de administrativa kostnader som föranleds av uppbörd, taxering, indrivning och utbetalning av församlingsskatt. Statens sammanlagda kostnad för administration av inkomstskatter hade tidigare beräknats till . Mot denna bakgrund och med hänsyn till det svåra statsfinansiella läget ansåg regeringen det vara skäligt att ta ut en skatteadministrationsersättning för om , vilket alltså motsvarade av skattemedelsfordran. Någon beräkning av den faktiska kostnaden för administration av församlingsskatten gjordes inte av staten i detta sammanhang. För att kyrkokommunerna inte skulle möta detta krav med att höja sina skatter öppnades möjlighet för kyrkofonden, vars budget fastställs av regeringen, att vid behov bistå med extra utjämningsbidrag. gjorde regeringen bedömningen att de kyrkliga kom- munerna borde kunna bidra ytterligare till att förstärka statsbudgeten (se prop.1994/95:150 bil. 7 s. 20 f. och bet. 1994/95 FiU 19). de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran. inte förändrats (se s. 189 f.). 26 Summering och slutsatser Mina slutsatser och förslag: * Bortfallet av skatteadministrationsersättningen och bortfallet av intäkterna till följd av ekonomiska regleringar kan inte täckas inom ramen för reformen. I mina slutsatser rörande finansiella följder av relationsändringen skiljer jag mellan engångseffekter och varaktiga effekter. Engångseffekterna blir mycket begränsade. Vissa mindre kostnader av sådant slag kan uppkomma. Jag tänker då på vad som ovan framgått om uppbyggnad av system för registrering av trossamfund och för den uppbördshjälp som föreslås. Vidare tänker jag på den eventuella kost- naden för att bilda en stor stiftelse för ägande av prästlönefastigheter och prästlönefonder. Kostnaderna är så begränsade att det inte är me- ningsfullt att föra något särskilt resonemang rörande finansiering av dem. Jag hänvisar till vad jag anfört rörande varje särskild sådan kost- nad i kapitel 23 ovan. Beträffande betalningsskyldigheten för särskild löneskatt på pen- sionskostnader utgörs den statsfinansiella effekten enbart av en tidi- gareläggning av skatteinbetalningen. 138 Summering och slutsatser Varaktiga statsfinansiella effekter följer som framgått i det föregående av förslagen rörande uppbörd av kyrkoavgifter, uppbörd av kyrkoan- tikvarisk skatt, beskattning av trossamfund, besparingar i statsförvalt- ningen samt bortfall av skatteadministrationsersättning och ekonomiska regleringar. I det följande gör jag en summering av dessa effekter. Uppbörden av kyrkoavgifter kommer, som jag ovan re dovisat, att bli mindre kostsam för staten än uppbörden av församlingsskatt är . Å andra sidan kommer staten att få vissa tillkommande kostnader för uppbörd av den särskilda kyrkoantikvariska skatt som föreslås. Min bedömning är att de framtida statliga uppbördskostnaderna avseende kyrkoavgifter och kyrkoantikvarisk skatt sammantagna kan motsvara dagens statliga kostnad för uppbörd av församlingsskatt. Kostnaden för uppbörd av särskilda begravningsavgifter, som ej ingår i kyrkoavgifterna, bör som tidigare anförts belasta huvudmännen för begravningsverksamheten. Sammantaget bör de förändringar av statens uppgifter rörande upp- börd, som relationsändringen innebär, alltså inte medföra någon statsfi- nansiell effekt. Relationsändringen bör medföra ett varaktigt statsfinansiellt årligt kost- nadsbortfall på , till följd av möjliga besparingar i statsförvaltningen. Vidare bör förändringen medföra ökade skatteintäkter med uppskattningsvis . Skulle Stiftelse- och föreningsskattekommitténs förslag om skyldighet för allmännyttiga ideella föreningar att betala skatt på realisationsvinster genomföras, leder det till ytterligare inkomstökning för staten. Summering och slutsatser 139 Störst statsfinansiell effekt får den omständigheten att inklusive kyrkokommunerna lämnar det allmänna. Det blir, som framgått ovan, inte längre möjligt för staten att tillämpa riksdagsbesluten om skatteadministrationsersättning och ekonomiska regleringar. De årliga inkomstbortfall som följer härav har med utgångspunkt förhållanden beräknats t ill respektive . Sammanlagt måste alltså konstateras att staten av den anledningen kan drabbas av ett årligt inkomstbortfall på . En del av det varaktiga statliga inkomstbortfall på som relationsändringen således kan medföra finansieras genom de ovan redovisade varaktiga statliga kostnadsbortfall och intäkter som ändringen också torde medföra. Resterande inkomstbortfall har sin grund i att det inte längre blir möjligt att, på samma sätt som skett , lita till bidrag till att råda bot på det dåliga statsfinansiella läget. Förutsatt att en statsfinansiellt neutral lösning skall uppnås, måste det resterande inkomstbortfallet finansieras på annat sätt. Principiellt sett finns fyra möjliga lösningar. Den första modellen innebär att eller dess tillhöriga även i fortsättningen får stå för erforderligt bidrag till statsfinanserna. Den andra modellen innebär att en lösning söks hos en vidare men näraliggande grupp, genom att exempelvis alla trossamfund belastas. Den tredje modellen kan åstadkommas genom besparingar på andra områden. Den fjärde modellen, slutligen, innebär att alla skattskyldiga får bidra till att finansiera bortfallet. I det följande redovisar jag kortfattat mina överväganden rörande de skisserade lösningarna. 140 Summering och slutsatser a) och dess tillhöriga belastas Ett ställningstagande som innebär att inkomstbortfallet även i fortsätt- ningen skall täckas helt av eller dess tillhöriga strider mot grundtanken i refomen - att uppnå ökad likstä llighet mellan tros- samfunden. Den enda tjänst staten kommer att utföra för just är uppbörden av kyrkoavgifter. Och den skall enligt riktlinjebeslutet vara kostnadsfri. Det är alltså inte möjligt att hitta ett skäl för att i fortsättningen begära betalning från . En beskattning som riktar sig just mot går, enligt min mening, inte att motivera. b) alla trossamfund eller likställda belastas En annan möjlighet är att låta exempelvis alla trossamfund stå för att täcka inkomstbortfallet. Detta skulle i princip kunna ske antingen på så sätt att de statliga kostnaderna för trossamfunden minskades eller på så sätt att trossamfunden genom ökad beskattning fick generera ytterligare intäkter till staten. Det sammanlagda statliga anslaget för stöd till trossamfunden uppgår som ovan re dovisats till . Även om det helt drogs in skulle det alltså inte på långt när räcka till för att finansiera det inkomstbortfall som här är aktuellt. En indragning av stödet skulle dessutom stå i strid med riktlinjebeslutet, som förutsätter att statligt stöd skall kunna utgå till trossamfunden. Utan att göra avkall på likställighetsprincipen kan man dock föreslå en riktad beskattning som träffar eller dess församlingar och andra likställda. Det ovan redovisade förslaget att inkomstbeskatta trossamfund - däribland - på samma sätt som allmännyttiga ideella föreningar beskattas är just ett sådant förslag. Inom ramen för utredningsämnet är det inte möjligt att föreslå en mera långtgående likställd ökad beskattning. c) andra besparingar görs En annan möjlighet är att täcka inkomstbortfallet genom helt andra be- sparingar alternativt intäktsökningar inom statsbudgeten. Det är natur- ligtvis fullt möjligt att återställa balansen genom att dra ner på andra anslag. Dock är det knappast rimligt att denna utredning föreslår förändringar på sådana områden, som inte har något samband med stat- kyrkareformen. Summering och slutsatser 141 d) alla skattskyldiga bidrar En lösning är att alla skattskyldiga får bidra till att täcka den brist i statsfinanserna som kan täckas som förut. Detta skulle kunna åstadkommas enligt följande. Eftersom kyrkokommunernas framtida motsvarigheter inte bör vara skyldiga att betala skatte- administrationsavgifter eller kostnader för ekonomiska regleringar, får det förutsättas att de framtida kyrkoavgifterna blir lägre än nuvarande församlingsskatt. Detta betyder då att ett visst utrymme skapas för statlig beskattning. 142 Summering och slutsatser I inledningen av betänkandet anger utredaren att det inte, enligt direkti- ven, ankommer på utredningen att ge förslag till hur omfattande det statliga stödet till trossamfunden skall vara. Av olika skäl, bland annat genom att bidragskretsen föreslås utökad med , kommer ändå frågan om bidragets storlek in. Jag anser att det hade varit rimligt att föra ett resonemang om effekterna på bidragsnivån för det stöd som utgår till andra trossam- fund än genom SST. Ett av de mål som eftersträvas vid förändringen är ökad likställighet mellan och andra trossamfund (kap 3.2). Jag delar ut- redarens uppfattning att med hänvisning t ill detta skall erbjudas statligt stöd. Denna strävan har resulterat i bl.a. förslag om två bidragsformer dels basstöd i form av uppbördshjälp eller organisationsbidrag dels målstyrda bidrag för verksamhet av den typ som SST-samfunden bedriver och som enligt förslag i kap 9.1 tredje stycket, också bör kunna utgå till . Enligt riktlinjebeslutet skall få sin uppbördshjälp utan kostnad såsom ett ekonomiskt stöd från staten. Denna omständighet har enligt min mening i hög grad kommit att styra den nya bidrags- modellen. Likställighetsprincipen bör medföra att motsvarande värde beräknat efter antalet betjänade tillförs övriga trossamfund i form av basstöd (uppbördshjälp eller organisationsbidrag). Av utredningen framgår vilken nivå bidragen genom SST har 1997, nämligen i form av verksamhetsbidrag, vari ingår t.ex. andlig vård vid sjukhus, etableringsbidrag m.m. samt utbildnings- bidrag och bidrag för ny- och ombyggnad eller upprustning av lokaler. Ett flertal forskningsrapporter som gjort bedömningar av verksam- hetens omfattning inom de fria samfunden och pekar på att av aktiviteterna som sker inom trossamfunden sker av verksamheten inom de fria samfunden. Detta visar att SST-samfunden skulle drabbas av orimliga nedskärningar om en så stor part som skulle införas i bidragssystemet utan en väsentlig höjning av de anslag som enligt förslaget skall fördelas av SST. Min slutsats är att ett bejakande av de föreslagna förändringarna måste leda till att anslagsnivån höjs och att detta borde framgå av betänkandet. De nya relationerna mellan staten och innebär ingen förändring av kyrkans identitet. består, liksom dess roll i samhället, och verksamheten fortgår. verksamhet har alltsedan medeltiden delvis finan- sierats av inkomsterna från kyrkans fastighetsinnehav. Utredningen föreslår nu den ändringen i skatteförhållandena att bl.a. inkomsterna från de s.k. prästlönefastigheterna skallskattebeläggas. Jag motsätter mig att den förändrade relationen mellan staten och görs till skäl för en ökad skattebelastning på kyrkan. Som jämförelse kan nämnas att ideella föreningar, t.ex. andra trossam- fund, åtnjuter skattefrihet för inkomster från fastigheter som av hävd har utnyttjats som finansieringskälla för deras verksamhet. Befrielse för inkomstskatt är inte heller konkurrensbegränsade på det sätt utredaren anför. Kyrka-statreformen blir dessutom ekonomiskt fördelaktig för staten även utan den föreslagna beskattningen. Utredaren har i sitt betänkande behandlat frågor rörande stöd till tros- samfund, beskattning av trossamfund och reformens finansiering. I det följande redovisas några synpunkter på de förslag som lämnats. 1 Beskattning av trossamfund I avsnitt 17 förordar utredaren att och andra trossam- fund i skattehänseende skall likställas med allmännyttiga ideella före- ningar. Detta innebär för kyrkans del att den nuvarande skattebefrielsen för inkomster av prästlönetillgångar delvis upphör. Utredaren bedömer dock att denna förändring inte bör genomföras vid relationsändringen, utan att en övergångsfrist på bör gälla. Ur finansieringssynpunkt är detta förslag enligt min mening olämp- ligt. De sammantagna konsekvenserna av reformen innebär, som fram- går av avsnitt 26, ett betydande inkomstbortfall för staten. Den före- slagna övergångsfristen på ett obestämt antal år innebär att det in- komstbortfall som skall täckas genom annan finansiering i syfte att uppnå en statsfinansiellt neutral lösning ökar med . 2 Statens kostnader för uppbördshjälpen I avsnitt 23.2 redogörs för den metod som () an- vänt för att beräkna statens nuvarande kostnader för administrationen av församlingsskatten. Som RSV har antytt i sitt betänkande hade dock kostnaden kunnat beräknas efter en annan metod. En alternativ metod är att med utgångspunkt i antagandet att skattemyndigheternas arbete främst avser att fastställa skatteunderlaget - vilket är detsamma för samtliga skattekollektiv - fördela den totala kostnaden lika på de tre kollektiven. Med det synsättet skulle kostnaden för uppbördshjälpen till kyrkan uppgå t ill ca . Den beräkning av nivån på den skatteadministrationsersättning som tas ut av kyrkan kan sägas utgöra en kompromiss mellan ovanstående alternativa synsätt. Buddhistisk verksamhet i , rapport sammanställd av 1989 Ekonomisk redovisning 1995, SCB , ; , och , , Beskattning av stiftelser och ideella föreningar, 1995 , , Svensk kyrkorätt : en översikt. Den svenska kyrko- rätten 2, 1993 i korthet, Muslimska råd, 1994? Statligt föreningsstöd : Rapport/Statskontoret ; 1991:6 SOU 1972:36, Samhälle och trossamfund SOU 1978:3, Stat - kyrka SOU 1988:39, Mål och resultat SOU 1992:9, Ekonomi och rätt i kyrkan () SOU 1993:64, Frågor för folkbildningen SOU 1993:71, Organisationernas bidrag SOU 1994:32, Mycket under samma tak SOU 1994:42, Staten och trossamfunden (kyrkoberedningen) SOU 1995:63, Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella före- ningar () SOU 1996:55: , framtiden och mångfalden SOU 1996:119, Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags in- komster Ds 1995:46, Kommunala avtalspensioner 1967:83, ang. tryggandelagen