sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Vi föreslår därför att lagen om skall innehålla en bestämmelse som säger att det kan finnas icke-territoriella försam- lingar. Utformningen av denna bestämmelse bör vara sådan att det framgår att detta är ett undantag från territorialprincipen. bör själv besluta om vem som skall tillhöra en icke-territoriell församling. Därför bör lagen om medlemskap i icke- territoriella församlingar upphävas. 11.3Stiftet – den regionala nivån –att stiftet skall omfatta församlingarna inom stiftets område, vilket innebär att territorialprincipen gäller också för den regionala nivån, –att stiftets grundläggande uppgifter, att främja och ha tillsyn över församlingslivet, skall anges i lagen, och –att det av lagen skall framgå att det skall finnas en biskop i varje stift. Av bestämmelserna i kyrkolagen framgår indirekt att territorialprin- cipen gäller också på stiftsnivå. I 23 kap. 1 § föreskrivs dessutom att församlingarna inom ett stift skall utgöra en kyrklig samfällighet (stifts- samfällighet) för att sköta de gemensamma församlingsangelägenheter som anges i den efterföljande paragrafen. Vi har tidigare konstaterat att stiften är så betydelsefulla för kyrkans identitet som trossamfund att de skall ha egen rättskapacitet utan omvägen över samfällighetsbildning. I lagen om bör därför anges att stiften är den regionala enheten inom och att stiftet omfattar församlingarna inom dess område. Territorial- principen kommer således att gälla även efter relationsändringen. Detta hindrar inte att ändrar församlingsindelning eller stiftsindelning, t.ex. genom att slå samman flera församlingar eller genom att flytta församlingar från ett stift till ett annat. Inte heller ut- gör den något hinder mot att förändra antalet stift. Vidare innebär denna lösning att de som tillhör inte bara tillhör kyr- kan och den församling som de är bosatta i. De tillhör dessutom det stift inom vilket församlingen är belägen. När det gäller församlingar i utlandet kan den föreslagna lösningen inte anses hindra att de knyts till ett stift inom landet. För de icke-territoriella församlingarna gäller, med undantag för Hovförsamlingen, att de tillhör det stift där församlingen bedriver sin verksamhet och där den har sitt upptagningsområde. Även denna ord- ning kommer att kunna bestå. Stiftsamfällighetens uppgifter anges i 23 kap. 2 §. Där sägs bl.a. att stiftssamfälligheten skall främja församlingslivets utveckling inom stiftet. Till den regionala nivån hör också biskopen och dom- kapitlet. I fråga om deras tillsynsansvar stadgas i 2 kap. 5 §: Biskoparna och domkapitlen skall se till att den ordning som gäller för med avseende på lära, böcker, sak- rament, gudstjänst och övriga handlingar iakttas i församlingarna. Biskoparna och domkapitlen skall vidare ha tillsyn över hur innehavarna av det kyrkliga ämbetet förvaltar detta och efterlever sina avgivna vigningslöften. Mot denna bakgrund anser vi att stiftets grundläggande uppgift skall anges som att främja och ha tillsyn över församlingslivet. Stiftet kom- mer också att ha en mängd andra uppgifter, närmast som ett utflöde av dessa grundläggande uppgifter. Liksom för församlingarna lämpar sig dock dessa uppgifter inte för att regleras i lagen om . De får i stället bli föremål för en inomkyrklig reglering. Eftersom församlingens grundläggande uppgifter beskrivits som att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission, betyder det att stiftets grundläggande uppgifter, att främja och ha till- syn över församlingslivet, i första hand är relaterade till dessa fyra be- stämningar av församlingens uppgift. Genom den tydliga skillnaden i uppgifter mellan församling och stift som följer av vårt förslag, bör den grundläggande kompetensen hos vardera nivån stå klar. Av avgörande betydelse för stiftet och episkopala struktur är att det finns en biskop i varje stift. Detta bör framgå av lagen. Utformningen av bestämmelsen får dock inte hindra att det utses mer än en biskop, exempelvis en biträdande biskop, vilket redan skett i stift. 11.4Kyrkomötet – den nationella nivån –att kyrkomötet anges som högsta be- slutande organ, –att kyrkomötets befogenheter begränsas på så sätt att det inte får besluta i sådana enskilda frågor som det är en församlings eller ett stifts uppgift att besluta i. representationsreform har det funnits ett kyrkomöte bestående av valda ombud för som dess högsta beslutande organ. Omfattningen av kyrkomötets befogenheter har varierat och ytterst varit beroende av relation till framgår kyrkomötets normgivningskompetens av be- stämmelserna i 29 kap. 12-13 §§ kyrkolagen. Innehållet i dessa bestämmelser har beskrivits i avsnitt 9.1. Kyrkomötets uppgifter regleras i 29 kap. 10-11 §§. Där framgår att kyrkomötet skall behandla ärenden som eller regeringen överlämnar, kyrkliga ärenden som väcks genom motion av någon av kyrkomötets ledamöter eller av den som innehar en biskopstjänst samt ärenden som väckts av ett organ som enligt lag har tillsatts av kyrkomötet. Kyrkomötet får besluta i frågor som anges i grundlag eller någon annan lag. Vidare får kyrkomötet besluta om yttranden och framställningar till regeringen. En grundtanke i reformen om ändrade relationer mellan staten och är att skall bli ett eget rättssubjekt, som självständigt kan reglera sina angelägenheter. Det får till följd att normgivningskompetens inte längre kommer att delegeras från riks- dagen till kyrkomötet. Mot denna bakgrund är det av stor betydelse att slå fast att kyrkomötet är högsta beslutande organ. Vi föreslår därför att en bestämmelse som uttrycker detta skall ingå i lagen om . Av en sådan bestämmelse följer också att kyrkomötet företräder trossamfundet . Enligt kyrkomöte har på nationell nivå att ta ansvar för sina gemensamma angelägenheter i fråga om informa- tion, utbildning, normgivning, samråd och ekumeniska relationer lik- som när det gäller att vara kyrkans gemensamma röst och företräda henne inför samhället i stort" (2KL 1995:1 s. 32). Eftersom kyrkomötet anges som högsta beslutande organ är församlingar och stift skyldiga att följa de beslut som kyrkomötet fattar. Därmed hålls också rättssubjektet samman. Kyrkomötet kommer liksom att närmare ange vad det innebär att är ett evangelisk-lutherskt trossamfund samt besluta om gudstjänster och kyrkans böcker. En ny och grundläggande uppgift för kyrkomötet blir att besluta om och utveckla det kyrkliga regelsys- temet, dvs. Kyrkomötet lär vidare ha att be- sluta om verksamheten på nationell nivå. Med hänsyn till det tydliga sätt på vilket församlingarnas och stiftens grundläggande uppgifter har angetts, är det inte nödvändigt att i detalj precisera vad kyrkomötets kompetens omfattar. För att trygga den lokala och regionala självstyrelsen för framtiden är det däremot av största vikt att det klarläggs att kyrkomötet inte får besluta i sådana enskilda frågor som faller inom församlingarnas och stiftens ansvars- områden. Detta måste komma till uttryck i lagen. Av en sådan bestäm- melse följer dessutom indirekt att beslut inte skall fattas på en högre nivå än nödvändigt, dvs. det skapas en subsidaritetsprincip. Som framgått av den övergripande beskrivning av som vi föreslagit skall ingå i lagen, har som trossamfund nationella organ till sitt förfogande. Kyrkomötet får som högsta beslutande organ ange vilka ytterligare organ som skall finnas på nationell nivå för att bistå kyrkomötet och vilka uppgifter sådana organ skall ha. –att den nuvarande församlingsskatten skall ersättas av en lokal och regional kyrkoavgift, som enligt lag skall betalas av dem som tillhör , –att församlingen skall besluta om lokal kyrkoavgift, –att stiftet skall besluta om regional kyrkoavgift, –att skall ha rätt till kostnadsfri uppbördshjälp av staten. Fysiska personer, bosatta i , och dödsbon efter sådana personer är skyldiga att betala allmän kommunalskatt. Viss skyldighet att betala allmän kommunalskatt föreligger också för personer som inte är bosatta i men som bedriver verksamhet här. Allmän kommu- nalskatt utgörs bl.a. av församlingsskatt till . Försam- lingsskatten består i sin tur av skatt som bestämts av församlingen och stiftssamfälligheten där den skattskyldige är folkbokförd samt – när en sådan har bildats – annan kyrklig samfällighet. Församlingsskattens storlek varierar över landet. Församlingsskatten tas ut – liksom den allmänna kommunalskatten i övrigt – i förhållande till den skattskyldiges inkomster. Den som inte tillhör betalar nedsatt församlingsskatt. Denna lägre skatt, den s.k. dissenterskatten, utgår av den för- samlingsskatt som gäller för dem som är folkbokförda i samma församling och som tillhör . Enligt våra direktiv skall lagen om föreskriva skyldigheten för den som tillhör att betala en lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. Vidare anges i direktiven att vi skall överväga om avgiften med kyrkorättslig motivering skall betecknas kyrkoskatt. Av principbeslut framgår det dessutom att avgiften, kostnadsfritt för , skall tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Enligt direktiven skall vi överväga om det finns ett behov av sekretess vid den uppbördshjälp som staten skall lämna . Riks- skatteverket (RSV) har fått i uppdrag att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift. RSV skall vidare föreslå hur man kan tillgodose behovet av sekretess vid hjälp med uppbörd till andra tros- samfund än . I enlighet med direktiven förslår vi att lagen om skall innehålla bestämmelser där det framgår att de som tillhör skall betala lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. När det gäller avgiftens utformning är det närmast en självklarhet att den även efter relationsändringen skall tas ut efter bärkraft. RSV kommer att föreslå en särskild lag om avgift till registrerat trossamfund i vilken förfaranderegler för uppbördshjälpen kommer att finnas. Som en förutsättning för uppbördshjälp föreskrivs i den lagen att avgift som uppbärs med skatteförvaltningens hjälp skall beräknas på den beskattningsbara förvärvsinkomsten enligt 50 § kommunalskattelagen (1928:370). Detta innebär att avgiften fullt ut kommer att behandlas som en skatt. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas anledning meddela föreskrifter om avgiftens utformning i lagen om . får i stället själv besluta om utformningen i den inomkyrkliga regleringen. Det är sedan församlingarnas och stif- tens sak att bestämma storleken på avgiften. I princippropositionen noterade regeringen att den kyrkliga uppbördens benämning hade blivit en symbolfråga under arbetet med ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80 s. 28 f.). Vidare uttalade regeringen: Stor enighet råder dock om att efter en relationsändring uppbörden statsrättsligt är en obligatorisk kyrkoavgift och att detta klart bör kom- ma till uttryck i den blivande lagen. Denna utgångspunkt för lagstift- ningen är inte lätt att förena med önskemålet att kalla avgiften för kyrkoskatt utan att det uppstår oklarheter om uppbördens karaktär. Detta är inte bara en terminologisk fråga utan också ett spörsmål av praktisk betydelse i olika avseenden. En ordning som innebär att uppbörden i lagen karaktäriseras som avgift men betecknas som skatt är både från principiella och praktiska utgångspunkter inte tillfredsställande. Missförstånd beträf- fande innebörden av uppbörden och felaktigheter vid hanteringen av denna kan givetvis uppstå med en dualism av detta slag. Riskerna för detta skall emellertid inte överdrivas och frågan har av kyrkomötet an- setts betydelsefull för identitet efter relationsänd- ringen. I sammanhanget bör det också påpekas att den benämndes avgift lag om församlingsstyrelse. Först lag om försam- lingsstyrelse kom beteckningen skatt ("församlingsskatt") att användas. Någon tillräckligt stark kyrkorättslig motivering för att fortsättningsvis använda benämningen skatt har inte framkommit under utredningens gång. Det är dessutom viktigt att benämningen svarar mot avgiftens statsrättsliga innebörd. Mot denna bakgrund anser vi att den kyrkliga uppbörden skall benämnas kyrkoavgift. Beträffande behovet av sekretess vid den uppbördshjälp som skall få vill vi inledningsvis påpeka att frågan om religiös övertygelse generellt sett anses vara en känslig uppgift inom . Som ett exempel kan nämnas och rådets direktiv av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Enligt artikel 8.1 i direktivet skall medlemsstaterna förbjuda databehandling av personuppgifter som avslöjar vissa särskilt känsliga uppgifter, bl.a. religiös övertygelse. Det görs inte någon skillnad mellan religiösa majoriteter och minoriteter. Med hänsyn till detta anser vi att det bör råda sekretess vid den uppbördshjälp som staten skall lämna . I enlighet med den i reformen eftersträvade likställigheten mellan olika trossamfund, bör frågan om sekretess vid uppbördshjälpen lösas på samma sätt i förhållande till alla trossamfund. RSV föreslår i betänkandet Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) att avgift enligt lagen (1999:000) om avgift till registrerat trossamfund skall jämställas med skatt när det gäller sekretessfrågan. Sekretesstiden föreslås dock bli i fråga om dessa avgifter mot för skatt i övrigt. Eftersom lagen om avgift till registrerat trossamfund skall tillämpas också vid den uppbördshjälp som skall få, blir den av RSV föreslagna sekretessregeln gällande även i förhållande till dem som tillhör . Skyddsbehovet för dessa blir där- med tillgodosett, varför vi inte behöver föreslå någon bestämmelse i ämnet. Enligt våra direktiv kan det finnas behov av några grundläggande regler om den kyrkliga egendomen i lagen om . Kammarkollegiet har fått ett särskilt uppdrag att utreda den kyrkliga egendomen vid en relations-ändring. Uppdraget för kollegiet har bl.a. varit att i möjligaste mån undersöka den kyrkliga egendomens ursprung och omfattning samt kartlägga hur de olika slagen av egendom berörs av relationsändringen. Vidare har Kollegiet haft till uppgift att föreslå hur den kyrkliga egendomen skall stå till förfogande enligt några olika modeller. Kammarkollegiet har presenterat sina förslag i SOU 1997:47, Den kyrkliga egendomen. I betänkandet redovisas tre olika modeller enligt vilka den kyrkliga egendomen kan stå till förfogande. Kammarkollegiet förordar i betänkandet en av dessa modeller. Denna innebär att en bestämmelse om prästlönetillgångar skall tas in i lagen om . Vi presenterar den bestämmelse som Kammarkol- legiet förordar i vårt förslag till lag om utan eget ställ- ningstagande. Vidare presenterar vi det förslag till specialmotivering som vi fått från kollegiet. I övrigt hänvisar vi till Kammarkollegiets be- tänkande, när det gäller den kyrkliga egendomen. 14 Offentlighet och sekretess En av grundpelarna för den fria åsiktsbildningen i vårt demokratiska samhälle är offentlighetsprincipen. Principen, som inte är utan inskränkningar, tar sig flera olika uttryck. Genom bestämmelser i regeringsformen garanteras yttrandefrihet och informationsfrihet. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns bestäm- melser som garanterar rätten att fritt ge ut tryckta skrifter och bestämmelser som garanterar rätten att fritt uttrycka sig i radio, TV, film och liknande medier. I dessa grundlagar finns också föreskrifter om rätten att lämna meddelanden och uppgifter för offentliggörande och om rätten att få vara anonym i dessa sammanhang. En annan aspekt av offentlighetsprincipen är rätten att närvara vid domstols- förhandlingar och vid sammanträden med beslutande statliga och kom- munala församlingar som och kommunfullmäktige. Den kanske viktigaste delen av offentlighetsprincipen är dock den i tryck- frihetsförordningen garanterade rätten att ta del av allmänna handlingar. Genom 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Utlän- ningar är likställda med svenska medborgare (2 kap. 22 §), om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. Den närmare innebörden av yttrande- och informationsfriheten liksom innehållet i bestämmelserna om under vilka förhållanden som de får inskränkas, har behandlats i avsnitt 2.3.2. Med det allmänna förstås "dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda be- tungande, offentligrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer" (prop. 1975/76:209 s. 86). I första hand gäller yttrande- och informationsfriheten således i förhållande till staten, 196 Offentlighet och sekretess landstingskommunerna och primärkommunerna samt dessa organs myndigheter. Till det allmänna räknas emellertid också kyrkokommu- nerna, dvs. församlingar och samfälligheter, och de olika statliga myn- digheter – t.ex. domkapitel – som finns inom . Yttrande- och informationsfriheten gäller för alla människor. Den gäller således även för dem som genom anställning eller uppdrag är verksamma hos olika allmänna organ. Av detta följer att befattnings- havare i allmän tjänst – förtroendemän, tjänstemän, uppdragstagare m.fl. – som huvudregel fritt kan uttala sig om vad de fått veta i sin verksamhet. Denna huvudregel är dock inte absolut, utan begränsningar kan ske om särskilt viktiga skäl föranleder det. Begränsningar av yttrandefriheten sker genom tystnadsplikter i olika lagar. Beträffande tystnadsplikt i det allmännas verksamhet, finns bestämmelserna samlade i sekretesslagen (1980:100). Det förekommer emellertid tystnadsplikter också i lagar som omfattar privatanställda, exempelvis i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Bestämmelserna i sekretesslagen avser förbud att, muntligen eller genom utlämnande av allmänna handlingar eller på annat sätt, röja uppgifter vilka omfattas av sekretess. Sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt gäller hos organ där det förekommer allmänna handlingar. Reglerna om vad som är allmän- na handlingar finns huvudsakligen i tryckfrihetsförordningen. Till över- vägande del är det fråga om handlingar hos förvaltningsmyndigheter hos stat och kommun. , kyrkomötet och beslutande kom- munal församling är likställda med myndigheter i dessa sammanhang. Vidare gäller reglerna om handlingsoffentlighet vissa organ som, utan att vara förvaltningsmyndigheter, anförtrotts förvaltningsuppgifter. I avsnitt 14.1.5 kommer vi att närmare behandla begreppet allmän handling och därmed sammanhängande frågor. Sekretesslagens förbud att röja uppgifter gäller till att börja med för myndigheten som sådan. Tystnadsplikten gäller vidare för de anställda som fått del av sekretessbelagda uppgifter. Även de som har tjänste- plikt, t.ex. värnpliktiga, och som fått del av sekretessbelagda uppgifter omfattas av tystnadsplikten. Uppdragstagare som deltar i myndighetens verksamhet omfattas likaså av tystnadsplikt. Det saknar betydelse om uppdraget är författningsreglerat eller reglerat i ett privaträttsligt avtal. Det är emellertid bara fysiska personer vilka har uppdrag som skall jämställas med myndighetens anställda i sekretesshänseende. Om en uppdragstagare på detta sätt kommer att omfattas av tystnadsplikter, kan uppdragstagarens meddelarfrihet inte avtalas bort (JK:s ämbetsbe- rättelse 1987 s. 70). Offentlighet och sekretess 197 Den som bryter sin tystnadsplikt genom att röja uppgift som han eller hon är skyldig att hemlighålla, eller olovligen utnyttjar sådan uppgift, kan dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse, se 20 kap. 3 § . Gäller tystnadsplikten till förmån för enskild person får åtal bara väckas för brottet om denne anger brottet till åtal eller när åtal är påkallat från allmän synpunkt (20 kap. 5 § fjärde stycket ). En tjänsteman eller annan befattningshavare i allmän tjänst kan bara straffas för utlämnande av uppgifter i sådana fall då uppgifterna omfattas av sekretess. Den som i andra fall utnyttjar sin yttrandefrihet får inte straffas för detta eller utsättas för någon annan påföljd. Inte heller får han eller hon bli föremål för disciplinär bestraffning eller i övrigt utsättas för kritik eller förmaningar från myndighetens sida. Inte ens i samband med tjänstetillsättningar, utfärdande av betyg eller dylikt får det läggas en person till last att ha utnyttjat sin yttrandefrihet. Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan hinder från det allmänna, ge ut tryckta skrifter, se 1 kap. 1 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Utlänningar likställs med svenska medborgare om inte annat förordnas (14 kap. 5 § andra stycket). För radio, TV, film och liknande medier gäller i princip motsvarande regler enligt yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § första stycket och 11 kap. 1 § tredje stycket). Den som missbrukar tryckfriheten kan bara åtalas och straffas för de gärningar som är särskilt angivna i tryckfrihetsförordningen, s.k. tryckfrihetsbrott. Dessa gärningar räknas upp i 7 kap. 4 och 5 §§. Bl.a. är det fråga om olika typer av brott mot rikets säkerhet, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, förtal och förolämpning. Som tryckfri- hetsbrott räknas också t.ex. uppsåtligt offentliggörande av allmän hand- ling som inte är tillgänglig för var och en, om personen fått tillgång till handlingen i allmän tjänst eller liknande förhållande. – Enligt yttrande- frihetsgrundlagen gäller liknande regler och brottsbeskrivningar. Ansvarssystemen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen bygger på att det alltid skall finnas någon som kan göras ansvarig för innehållet i den tryckta skriften eller programmet. I princip är det bara en person som kan göras ansvarig för brott mot tryckfriheten eller yttrandefriheten, varför andra som medverkat vid 198 Offentlighet och sekretess framställandet normalt är uteslutna från ansvar. I fråga om tidningar och andra periodiska skrifter ansvarar den som är anmäld som ansvarig utgivare. För andra skrifter bär i princip författaren ansvaret. För radio- och TV-program skall det finnas en utgivare. Det står var och en fritt att meddela uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift, utom i de fall som särskilt anges i tryckfrihetsförord- ningen, se 1 kap. 1 § tredje stycket och 14 kap. 5 § andra stycket. En förutsättning är dock att meddelandet lämnas till en bestämd mottagare, dvs. till en viss person eller viss nyhetsredaktion. Alla människor har således i princip rätt att lämna vilka uppgifter som helst till jour- nalister, författare med flera, om syftet är att uppgifterna skall offentliggöras. Meddelarfriheten är dock inte beroende av att medde- landet verkligen publiceras, utan det avgörande är syftet med med- delandet. – För radio, TV, film och liknande medier gäller en motsvarande rätt att lämna uppgifter för offentliggörande enligt ytt- randefrihetsgrundlagen, se bl.a. 1 kap. 2 § och 11 kap. 1 § tredje stycket. Rätten att lämna meddelande är dock inte utan inskränkningar. Av 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen framgår när meddelarfriheten inte gäller och följaktligen den som lämnar meddelandet kan straffas för detta. För det första gäller detta utlämnande av uppgifter som kan medföra fara för rikets säkerhet. För det andra kan den som lämnar meddelande straffas vid oriktigt utlämnande av hemlig handling eller tillhandahållande av sådan handling i strid mot myndighets förbehåll, om gärningen begås upp- såtligen. För det tredje gäller inte meddelarfriheten vid uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag, dvs. I 16 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om s.k. kvalificerade tystnadsplikter. Dessa har företräde framför meddelarfriheten. Kvali- ficerade tystnadsplikter gäller inom områden med sekretessregler som är avsedda att skydda särskilt känsliga uppgifter, t.ex. inom hälso- och sjukvården och inom . Även kyrkolagens bestämmelser om s.k. själavårdssekretess finns uppräknade i 16 kap. sekretesslagen, Offentlighet och sekretess 199 vilket innebär att meddelarfriheten får vika för tystnadsplikten också inom detta område.