sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — I paragrafens andra stycke anges ett antal principer och uppföranderegler som är utmärkande för en sund värdepappersrörelse. Den kommentaren till lagänd- ringen kan göras, att bestämmelsen i 13 § FML är av civilrättslig karaktär och är utformad med sikte på det uppdrag som mäklaren i varje enskilt fall får. De bestämmelser i lagen om värdepappers- rörelse som hänvisningen avser har däremot närmast karaktär av allmänna riktlinjer för rörelsens bedrivande och tar inte sikte enbart på de enskilda uppdragen utan också på rörelsen i allmänhet. Det sagda innebär att det är mäklarlagens regler om återkallelse av registrering och om varning som skall tillämpas också i fråga om en mäklares verksamhet som förmedlare av fondandelar. Som framgått skall en prövning om ingripande från tillsynsmyndig- hetens sida ske mot bakgrund av krav och förutsättningar som är utformade något olika för försäkringsmäklarverksamheten respek- tive värdepappersrörelsen. Av regleringen följer att en återkallelse av en registrering som försäkringsmäklare drar med sig att även registreringen i fråga om värdepappersrörelsen faller. Däremot synes det vara möjligt att återkalla registreringen enbart vad avser förmedlingen av fondandelar utan att tillståndet som mäklare berörs. I direktiven pekas på att förutsättningarna i viss mån är olika när det gäller tillsynen av huvudverksamheten som förmedlare av försäkringar och verksamheten avseende förmedling av andelar i värdepappersfonder. För den senare gäller bland annat ett allmänt krav på sundhet i rörelsen. Det finns enligt direktiven anledning att utforma de allmänna kraven på mäklarna på ett likartat sätt för Enligt direktiven har det vidare i den praktiska tillämpningen visat sig vara en brist att inspektionen inte har samma möjligheter till ingripande mot ett mäklarföretag som mot de enskilda mäklarna som arbetar inom företaget. Det bör därför enligt direktiven undersökas om grunderna för avregistrering och varning bör ändras. Tillsynen av försäkringsmäklarna är uppdelad på flera enheter inom . Den operativa tillsynen, dvs. Platsunder- sökningar m.m., sköts av en enhet medan tillståndsfrågor sköts av en annan enhet. Försäkringsfrågor med anknytning till enskilda konsumenter handhas av ytterligare en enhet. bedrevs tillsynen av försäkringsmäklarna i allt väsentligt genom prövning av registreringsansökningar. gjordes 13 inspektioner, flertalet i fråga om mäklarföretag som anmälts till myndigheten för missförhållanden. Inspektionerna resulterade i ett beslut om avregistrering, fyra varningar och en självvald avregistrering. genomfördes 21 inspektioner avseende såväl problemföretag som andra. Undersök- ningarna ledde till ett beslut om avregistrering, fyra varningar och tre självvalda avregistreringar. Av de 21 undersökta mäklar- företagen finns nio inte längre kvar på marknaden. gjordes fyra platsundersökningar. Det har uppgetts att på grund av begränsade resurser sannolikt inte kommer att göra någon mäklarundersökning , såvida inte någon särskild anledning för det uppkommer. Vid sidan av platsundersökningar görs även förfrågningar till mäklarföretag på grund av anmälningar. gjordes cirka 25 sådana undersökningar. Ungefär hälften av dessa avsåg klagomål beträffande personer som inte varit registrerade som mäklare. I de sex fall där inspektionen beslutat om avregistrering har skälet varit i ett fall att klientmedel använts i egen rörelse, i två fall att oberoendekravet inte uppfyllts, i ett fall att personlig konkurs inträffat samt i två fall att begärda uppgifter inte lämnats till inspektionen. I de tio fall där varning meddelats har orsaken varit i ett fall att klientmedel använts i egen rörelse, i sex fall att förmedling av försäkringar skett genom ombud utan att giltiga ansvars- försäkringar funnits, i två fall att förmedling skett av försäkringar som inte omfattats av registreringen samt i ett fall att mäklaren visat sig olämplig för sin uppgift. har det till inspektionen kommit in ca 40 skriftliga klagomål . Klagomålen har i huvudsak kommit från konkurrerande försäkringsmäklare eller fältmän i försäkrings- bolag. De vanligaste klagomålen har gällt påståenden om att ett mäklarföretag låtit ett ombud agera självständigt i förhållande till kunderna eller att företag som inte varit registrerade försäkrings- mäklare bedrivit förmedlingsverksamhet. Det är tämligen ovanligt att försäkringskunder vänder sig direkt till inspektionen med klagomål mot mäklare. Enligt uppgift sker det i fem – tio fall . Tilläggas kan att enskilda konsumenter i stället ofta vänder sig till med frågor och klagomål rörande försäkringsmäklarnas verksamhet. 14.3Tillsynsreglerna i viss annan lagstiftning För försäkringsbolagens verksamhet gäller ett allmänt sundhetskrav genom bestämmelsen i 19 kap. 1 § FRL att skall verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Be- stämmelsen om denna s.k. sundhetsprincip infördes i lag vid tillkomsten av FRL . Bakgrunden var att det ansågs behövligt att slå fast att det sundhetskrav som gällde vid kon- cessionsprövningen också gällde vid bedrivandet av rörelsen samt att detta hade en särskild betydelse med hänsyn till inspektionens möjligheter att ingripa mot missförhållanden (prop.1981/82:180 s.310). Vad gäller koncessionsprövningen gäller att regeringen skall bevilja koncession under förutsättning bl.a. att den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven på en sund försäkringsverksamhet (2 kap. 3 § FRL, senaste lydelse SFS 1996:753). Enligt samma paragraf gäller också för koncession ett lämplighetskrav beträffande personer som har ett s.k. kvalificerat innehav i försäkringsbolaget och personer som skall ingå i styrelsen eller vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare. I 19 kap. 11 § FRL finns bestämmelser om tillsyns- myndighetens möjligheter att med sanktionsmedel ingripa mot ett försäkringsbolag. Den lindrigaste åtgärden är att meddela erinringar. Ett beslut om kritik som utmynnar i en erinran kan Om det är fråga om mera allvarliga anmärkningar eller missförhållanden skall inspektionen förelägga bolaget eller dess styrelse att vidta rättelse. Bland de förutsättningar som nämns i lagen kan nämnas avvikelse från FRL eller vissa andra lagar, närmare angivna brister i skuldtäckningssystemet, konstateranden att styrelseledamot eller verkställande direktör inte uppfyller förut nämnda lämplighetskrav samt att det övrigt finns allvarliga anmärkningar mot försäkringsbolagets verksamhet. Om ett före- läggande inte efterföljs och det anmärkta förhållandet inte har undanröjts på annat sätt skall inspektionen anmäla det till regeringen. Regeringen kan förklara en koncession förverkad bl.a. om försäkringsbolaget inte längre uppfyller kraven för koncession eller om bolaget allvarligt åsidosätter gällande bestämmelser för verksamheten. har i sitt slutbetänkande (SOU 1995:87) föreslagit att i en ny portalparagraf i FRL (1 kap. 2a §) uppställs ett krav på att försäkringsveksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att fullgörandet av ingångna avtal tryggas och att den i övrigt kan anses sund. Som en följd härav föreslår utredningen vidare att bestämmelsen i 19 kap. 11 § ändras så att regeln om sundhets- bevakning ersätts med en regel om inspektionens uppgift att se till att verksamheten i ett bolag drivs i enlighet med de bestämmelser som gäller för verksamheten (se 19 kap. 1 § lagförslaget). 14.3.2Lagen (1991:981) om värdepappersrörelse Sedan lagens tillkomst har sundhetsprincipen kommit till uttryck i lagen på olika sätt. Ett allmänt villkor för tillstånd att driva värdepappersrörelse är enligt 2 kap. 1 § att den planerade verk- samheten kan antas komma att uppfylla kraven på en sund värdepappersrörelse (se nedan). När det gäller tillsyn anges i 6 kap. 4 § att inspektionen vid sin tillsyn skall se till att en sund utveckling av värdepappersmarknaden främjas. Enligt 1 kap. 7 § lagen om värdepappersrörelse gäller också sedan lagens tillkomst ett allmänt krav att värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappers- marknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otill- börligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund. I samband med att i den svenska lagstiftningen införlivades bl.a. EG- direktivet 93/22/EEG om investeringstjänster inom värde- pappersområdet gjordes genom ett nytt andra stycke ett tillägg om ett antal principer som är utmärkande för en sund värde- pappersrörelse och som i allt väsentligt rör den utåtriktade verksamheten (SFS 1994:2015, prop. 1994/95:50). Enligt principerna, som har hämtats från investeringsdirektivet (artikel 11), åligger det ett värdepappersinstitut att i sin verksamhet handla på ett ärligt och rättvist sätt, att handla med erforderlig skicklighet, omsorg och skyndsamhet, att inneha och effektivt använda sådana resurser och rutiner som behövs för att rörelsen skall kunna bedrivas på ett riktigt sätt, att från sina kunder inhämta uppgifter om deras ekonomiska situation, erfarenhet av värdepappers- marknaden och syftet med de tjänster de efterfrågar, att vid sina kontakter med kunder lämna tillräcklig information om sådana omständigheter som är väsentliga i sammanhanget, att undvika intressekonflikter och, om sådana inträffar, se till att kunderna behandlas rättvist, och att i övrigt följa alla regler som gäller för verksamheten. Enligt investeringsdirektivet (artikel 10) skall varje medlemsland vidare upprätta sundhetsregler vilka värdepappers- företagen har att följa. I direktivet anges därefter ett antal krav på vad dessa regler skall innebära. Kraven gäller sunda förvaltnings- och redovisningsförfaranden samt andra åtgärder för hur rörelsen skall ordnas. I ett nytt tredje stycke i 1 kap. 7 § värdepappersrörelselagen bemyndigas , efter delegation från regeringen, att utfärda närmare föreskrifter om vad ett värdepappersinstitut skall iaktta enligt paragrafens två första stycken. I motiven till lagändringen anges att i bemyndigandet också ingår att uppfylla de i artikel 10 i investeringsdirektivet upptagna sundhetsreglerna (prop.1994/95:50 s. 343 f). Genom ändringar i 2 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse, som trädde i kraft (SFS 1996:752), infördes bestämmelser om bl.a. krav på erforderlig kompetens för personer i ett värdepappersbolags ledning. Vad gäller sanktionsmöjligheterna från inspektionens sida kan myndigheten till en början förbjuda verkställighet av ett beslut som strider mot en bestämmelse som reglerar dess verksamhet. Har beslutet redan verkställts får inspektionen förelägga värdepappers- institutet att göra rättelse, om det är möjligt (6 kap. 7 §). Vidare gäller att ett tillstånd skall återkallas om institutet – genom att överträda lagen eller en föreskrift som meddelats med stöd av lagen eller på annat sätt – visar sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som tillståndet avser eller om institutet inte driver sådan rörelse som avses med tillståndet. Om det bedöms som tillräckligt får inspektionen i dessa fall i stället för att återkalla tillståndet meddela varning (6 kap. 9 §). Vid lagändringar infördes en möjlighet för inspektionen att återkalla ett värdepappersbolags tillstånd, om någon person i ledningen inte uppfyller de införda lämplighetskraven (6 kap. 9 §). Återkallelse får dock ske först gått efter det att inspektionen beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör och någon ändring inte skett. Tillsyns- och sanktionsreglerna i bankrörelselagen (1987:617), i lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag och i de lagar som reglerar övriga institut på det finansiella området är i allt väsentligt utformade på samma sätt som i lagen om värdepappersrörelse. Det kan tilläggas att Banklagskommittéen (Fi 1995:09, dir. 1995:86) har till uppgift bl.a. att göra en översyn av de tillsynsregler som gäller för instituten på det finansiella området inklusive försäk- ringsbolagen. Enligt vad jag inhämtat avser kommittén dock att inte behandla reglerna för försäkringsmäklare. Mitt förslag: Som en allmän riktlinje för tillsynsverksamhet anges att inspektionen skall se till att en sund utveckling av försäkringsmäklarverksamhet främjas. Skälen för mitt förslag: Som nämnts ingår det i tillsynsuppgifter att genom en allmän tillsyn över försäkringsmäklarverksamheten verka för en sund utveckling på området (se avsnitt 14.1). Någon uttrycklig regel om detta finns emellertid inte i mäklarlagen utan det anses följa av reglerna i FRL. Sundhetsregeln i FRL har formellt utformats som en handlings- regel för inspektionen. I regeln ligger emellertid också att tillsynsobjekten i sin verksamhet skall iaktta ett krav på sundhet i rörelsen. Innebörden av begreppet sundhet är inte närmare preciserad och är inte heller en gång för alla given. Begreppet måste uppenbarligen anpassas till utvecklingen på försäkrings- området. Kravet kan ses som en övergripande regel om hur försäkringsbolagens verksamhet skall drivas. Det tar i första hand sikte på sundheten i det enskilda bolaget. Sundhetskravet gäller därvid bolagets hela verksamhet och tar främst sikte på efterlevnaden av bestämda regler och lämplighetskrav. Det tar också sikte på iakttagandet av de allmänna principer, närmast soliditets- och skälighetsprinciperna, som tillämpas på försäkrings- verksamheten. Det går inte att utifrån tillsynspraxis dra några bestämda slutsatser om i vilken utsträckning ingripandena av tillsynsmyn- digheten motiverats av det allmänna sundhetskravet. Utrymmet för ingripanden som inte har samband med lagstiftningens grund- läggande karaktär av skyddslagstiftning för försäkringstagarna är dock begränsat. Frågan om ingripande under åberopande av sundhetskravet har prövats i domstol . I det aktuella fallet fann Regeringsrätten att ett försäk- ringsbolags underlåtenhet att ta ut ränta på lån åt anställda samt att genom ett särskilt arrangemang kringgå låneförbudsregeln i FRL inte gav grund för ingripande med åberopande av sundhetsregeln (RÅ 1990 ref. 106). Sundhetsregeln innebär – utöver den nu berörda bevakningen av enskilda försäkringsföretag – också en skyldighet för tillsyns- myndigheten att vaka över försäkringsområdet totalt sett. Finans- inspektionen skall således genom föreskrifter och allmänna råd ge uttryck för vad som enligt inspektionen är en riktig tillämpning av lagstiftningen på området. Inspektionen skall dessutom uppmärk- samma statsmakterna på sådana inslag i utvecklingen som enligt inspektionens mening kräver åtgärder i form av lagstiftning eller andra ingripanden från statsmakternas sida. För försäkringsmäklarnas verksamhet som förmedlare av fondandelar gäller genom en hänvisning till lagen om värde- pappersrörelse ett lagfäst krav på sundhet i rörelsen. Innebörden av sundhetskravet i värdepappersrörelselagen har som framgått av det föregående något kommenterats i förarbetena. Någon anledning att ändra vad som gäller i detta avseende finns enligt min mening inte. Även för mäklarnas huvudverksamhet som förmedlare av för- säkring och därmed sammanhängande uppgifter bör sundhetskravet komma till direkt uttryck i lagen. Kravet bör utformas dels som en rörelseregel för mäklarbolagen, dels som ett registreringskrav. Rörelseregeln bör lämpligen formuleras så att verksamhet enligt lagen skall drivas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för verksamheten upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund. Redan i samband med att inspektionen prövar om ett företag skall beviljas registrering som försäkringsmäklare bör inspektionen göra en bedömning av om företaget kan antas komma att uppfylla kravet på sundhet i rörelsen. registreringsbestämmelserna bör därför anges att en förutsättning för registrering är att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på sundhet i rörelsen. I sundhetskravet ligger inte bara att försäkringsmäklaren skall följa de formella regler och föreskrifter som gäller för verk- samheten. I kravet ligger också att mäklaren alltid har att tillvarata kundens bästa och att inte låta sina rekommendationer till kunderna styras av egna eller andras intressen. Ett mäklarbolag som inte följer denna grundregel – och som sålunda inte motsvarar det förtroende som allmänheten förutsätts kunna ha till mäklarverk- samheten – bör självfallet kunna avregistreras (se nedan). I sundhetskravet ligger också att det skall finnas en tillräcklig kompetent ledning för verksamheten och att verksamheten organiseras på ett sätt som gör att högt ställda krav på ordning och allmän tillförlitlighet uppfylls. Det nu sagda kan sammanfattas så att sundhetskravet främst tar sikte på syftet med regleringen av mäklarverksamheten. Detta innebär en viss avgränsning av inspektionens möjligheter att ingripa mot ett mäklarbolag. Sundhetsregeln får i övrigt ses som en reservregel som kan tillgripas i undantagsfall, t.ex. om ett mäklarbolag skulle utöva sin verksamhet på ett sätt som i något avseende kan anses främja brottslig verksamhet. I de regler i mäklarlagen som styr tillsyns- verksamhet bör vidare – efter mönster av vad som gäller enligt lagen om värdepappersrörelse – anges att inspektionen vid sin tillsyn bör se till att en sund utveckling av mäklarverksamheten främjas. Det innebär att inspektionen skall vaka över att varje mäklarföretag uppfyller det sundhetskrav som gäller för rörelsen. Eftersom försäkringsmäklarverksamhet i fortsättningen föreslås alltid skall ske i aktiebolagsform, kommer alla enskilda försäk- ringsmäklare in under inspektionens tillsyn utan att detta särskilt anges (se avsnitt 5.2.2.) Det säger sig dock självt att inspektionen inte har möjlighet att fortlöpande vaka över varje enskild mäklares sätt att utöva förmedlingsverksamheten. I företag som anlitar flera mäklare får inspektionen väsentligen inrikta sig på att se till att bolagsledningen driver verksamheten så att den totalt sett uppfyller kravet på sundhet i rörelsen. När det gäller de enskilda mäklarna får inspektionens övervakning koncentreras till den prövning som skall ske i samband med att en mäklare ansöker om registrering. Inspektionen bör dessutom även i fortsättningen kunna ingripa med sanktioner direkt mot en fysisk mäklare om det i tillsynsverk- samheten – vid en granskning av ett företag eller på anmälan från en kund eller annan – framkommer bevis på att en försäk- ringsmäklare uppträder olämpligt. Av den för Finansinpektionen föreslagna tillsynsregeln följer som framgått självfallet också att allmänt vaka över utvecklingen och vid behov genom föreskrifter och allmänna råd påverka utvecklingen samt att uppmärksamma statsmakterna på lagstift- ningsåtgärder då sådana är påkallade. Mitt förslag: Möjligheterna till avregistrering och varning behålls med något ändrade förutsättningar. I lagen införs dessutom en möjlighet för att dels förbjuda verkställighet av beslut som fattats av styrelsen eller stämman i ett mäklarbolag, dels förelägga mäklarbolaget att vidta rättelse. Skälen för mitt förslag: kontroll och övervakning av försäkringsmäklarnas verksamhet sker på i huvud- sak samma sätt och med samma medel som används på andra delar av Finansinpektionens tillsynsområde. Det innebär att en prövning sker i samband med beviljande av ansökningar om registrering. I den löpande tillsynen sker kontrollen genom inhämtande av uppgifter och redovisningar från mäklarna samt genom platsunder- sökningar, såväl rutinmässiga som föranledda av särskilda hän- delser. Speciellt för försäkringsmäklarna är den prövning som sker av de fysiska personer som ansöker om registrering. I 7 § FML anges att en försäkringsmäklare är skyldig att lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen anser sig behöva för att fullgöra tillsynen. Jag anser att det inte finns skäl att komplettera eller ändra desnna bestämmelse som i fortsättningen kommer att avse försäkringsmäklarbolagen. Av det föregående har framgått att kan ingripa mot en försäkringsmäklare med en återkallelse av registre- ringen, om registreringskraven inte är uppfyllda, om begärda upplysningar inte lämnas samt om tillsynsavgifterna inte betalas. Ett andra sanktionsmedel är varning. Enligt ordalydelsen får inspektionen meddela varning "i stället för att återkalla registre- ringen". Detta har i den praktiska tillämpningen ansetts innebära att varning inte kan meddelas utan att det förelegat förutsättningar för att återkalla registreringen. Den angivna ordningen har förebilder i annan lagstiftning, t.ex. lagen om värdepappersrörelse. Enligt min mening är det från praktisk tillsynssynpunkt mera ändamålsenligt om man bygger upp sanktionsreglerna på det sättet, att återkallelse av registreringen förbehålls fall där registrerings- kraven inte längre uppfylls och där upplysningsplikten eller avgiftsbetalningen inte fullgörs. får därmed användas vid mindre allvarliga missförhållanden, dvs. i sådana fall där det inte finns tillräckligt starka motiv för att återkalla registreringen men där det ändå är nödvändigt för inspektionen att reagera. Om en mäklare inte låter sig påverkas av upprepade varningar bör detta med hänvisning till sundhets- eller lämplig- hetskravet kunna leda till återkallelse av registreringen. För de allra lindrigaste förseelserna bör inspektionen kunna nöja sig med påpekanden under hand utan att några formella beslut meddelas. Om ett mäklarbolag eller en försäkringsmäklare inte längre uppfyller kraven för registrering skall registreringen för mäklaren återkallas. Om den bristande uppfyllelsen av registreringskraven består i att någon i bolagets ledning inte uppfyller lämplighets- kravet skall återkallelsen föregås av ett beslut av inspektionen att anmärka på förhållandet. Registreringen bör vidare kunna återkallas om begärda upplysningar inte lämnas, om den årliga avgiften inte betalas och om sidoverksamhet – fondförmedling eller annan sidoverksamhet enligt 17 § – bedrivs utan tillstånd eller i strid med de förutsättningar som gäller. Även i dessa fall bör som huvudregel registreringen återkallas. Det kan emellertid finnas fall där en återkallelse av särskilda skäl bör avvaktas. I dessa fall bör därför möjligheten till återkallelse vara fakultativ. Detsamma gäller om mäklaren – ett bolag eller en fysiker – inte längre förmedlar försäkring eller gör det i endast ringa omfattning. I dessa fall kan det antas att mäklaren inte kan upprätthålla en tillräcklig kompetens på området. Inspektionen bör kunna förordna att ett beslut om återkallelse gäller . Som huvudregel bör detta ske om beslutet grundas på att registreringskraven är uppfyllda. I övrigt får en bedömning ske från fall till fall av vilket som är lämpligast. Av hänsyn till försäkringskunderna bör mäklaren trots beslutet om återkallelse kunna vidta sådana avslutande åtgärder som behövs för att skydda kundens intressen, t.ex. vidarebefordran av , försäkringsbrev etc. bör vidare ha en möjlighet att på ett tidigt stadium ingripa mot felaktiga beslut som fattats av styrelsen eller stämman i ett mäklarbolag. Som exempel kan nämnas att stämman fattar beslut om att verksamheten i bolaget skall fortsätta trots att aktiekapitalet helt eller delvis är förbrukat. Efter mönster från vad som gäller enligt bland annat lagen om värdepappersrörelse (6 kap.7 §) bör därför tas in en regel enligt vilken inspektionen får förbjuda verkställighet av beslut som fattas av mäklarbolaget om beslutet strider mot mäklarlagen eller någon annan författning som reglerar dess verksamhet eller mot bolagsordningen. Om beslutet redan har verkställts får inspektionen förelägga mäklarbolaget att vidta rättelse om det är möjligt. förelägganden och beslut bör kunna förenas med vite. Närmare regler om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Enligt 16 § FML skall förelägga den som utövar försäkringsmäklarverksamhet utan att vara registrerad som försäkringsmäklare att vid vite upphöra med verksamheten. Med viss redaktionell ändring med anledning av de ändringar som jag har föreslagit i det föregående rörande lagens tillämpningsområde bör möjligheten att förbjuda verksamhet vara kvar.