sou · GLB3143 · 1998-01-01 00:00:00 — Slutligen kan det vara befogat att göra den reflexionen att en partiell östutvidgning av EU, som inte sammanfaller med NATO:s utvidgning, i något fall kan tänkas skapa nya skiljelinjer och verka destabili-serande. Om , och vinner inträde i NATO, kommer detta inte nämnvärt att påverka relationen mellan dem och . Om de ungerska gränserna mot och blir EU:s yttre gräns, kommer däremot följderna att bli påtagliga och påverka befolkningarnas dagliga liv. Gränserna kommer att gå genom ungerska majoriteter på båda sidor. De ekonomiska klyftorna mellan ungrarna på ömse sidor av gränsen skulle öka. Politiska följder skulle inte kunna undvikas och en kris med jugoslaviska förtecken skulle kunna skapas. Västeuropeiska Unionen tillkom , ursprungligen med syfte att dels skapa ett solidariskt skydd mot förnyad tysk aggression, dels utgöra ett organ för kontroll av de tyska rustningarna. Den kom att i skuggan av NATO föra en undangömd tillvaro. I slutet av 1980- talet tilldrog den sig ökat intresse och fick spela en begränsad roll vid övervakningen av sjöblockaden under och senare vid kontrollen av blockaden under kriget i det . VEU har erkänts som NATO:s "europeiska pelare" och som "en integrerad del av EU:s utveckling". VEU kan anlitas av EU för utförande av vissa uppdrag av fredsbevarande och humanitär karaktär. Det är uppenbart att samtliga kandidatländer är angelägna om medlemskap inte bara i NATO och EU utan även i VEU. När det gäller denna fråga bör först noteras att VEU:s medlemmar i samband med undertecknandet av avgav en särskild förklaring vari de sade sig ha för avsikt att, så snart en ny medlem inträder i EU, erbjuda denna stat att bli antingen medlem eller observatör i VEU. När , och Ö sterrike slöt avtal med EU om medlemskap, mottog de tre länderna också en sådan inbjudan. De valde alla observatörsskapet. VEU-förklaringen har därefter inte ändrats och får anses i princip fortfarande gälla. Däremot är det inte sannolikt att den vid de central- och östeuropeiska ländernas inträde faktiskt kommer att tillämpas. Skälet är att vissa medlemmar av VEU, främst , inte önskar se den nya EU-medlemmarna träda in i VEU. Motiveringen är att om en krissituation förestår eller faktiskt inträder då VEU kunde förväntas agera, varje beslut om aktivt ingripande för sitt genomförande kräver medverkan av NATO. Detta brukar uttryckas på så sätt att en VEU-medlem skulle bli medlem av NATO "bakvägen". En sådan konsekvens anser exempelvis VEU-medlemmen oacceptabel och styrkes i denna hållning av . Under de förhandlingar som föregick Amsterdamfördraget föreslog en grupp stater, däribland och , att en plan skulle godtas som efter hand skulle leda till en sammanslagning av , alltså ett uttryck för den omhuldade tanken att ge EU en egen försvars- och militärpolitisk dimension. Den första fasen av denna plan överensstämde med det svensk-finska förslag om samarbete mellan EU och VEU varom ovan talats och återfinns nu i Amsterdamfördraget. Det finns vissa EU-medlemmar, däribland , som principiellt anser att medlemskapet i de tre organisationerna EU, VEU och NATO bör vara gemensamt. Farhågor fanns att krav av detta slag skulle medföra dröjsmål med eller rentav inställande av utvidgnings-processen. Det visade sig emellertid att de ifrågavarande staterna inte ville insistera på en sådan kongruens och accepterade det svensk-finska förslaget. Den äldsta av de europeiska organisationerna som i någon form sysslar med frågan om de deltagande staternas säkerhet är , som tillkom . var en av rådets grundare. Rådets huvuduppgifter är två. Det gäller dels skyddet av mänskliga rättigheter och demokratiska värden, dels utbytet på olika juridiska och kulturella områden. Rådet är försett med en rådgivande församling som är en viktig mötesplats för medlemmar i de deltagande staternas parlament. Rådets verksamhet syftar inte direkt till att öka säkerheten men har uppenbarligen stor betydelse för att främja förståelsen länderna emellan och att främja en politisk och socio-ekonomisk samhälls-utveckling som i sin tur är en förutsättning för fredliga och förtroende-fulla grannskapsförbindelser. omfattar nu 40 länder. Den process som under beteckningen ESK startades genom konfe- rensen i syftade till att genom en fortlöpande dialog främja samarbetet och förståelsen mellan de två blocken. ESK har senare omdanats till organisationen . Efter omvälvningarna i kring decennieskiftet 1990 har dess arbete i stor utsträckning ägnats åt frågor om rustningskontroll, krishantering och "freds- byggande", bl.a. genom stöd åt demokratiska institutioner och skydd av de mänskliga rättigheterna. De uppgifter som står i förgrunden för verksamhet gäller främst förebyggande åtgärder, "preventiv diplo-mati", där av organisationen redan gjort betydelse-fulla insatser bl.a. i och , fortsatt stöd åt stärkande av demokrati, bl.a. genom valövervakning i Bosnien och andra länder, återuppbyggnadsarbete efter en konflikt, bl.a. likaledes i Bosnien, och frågan om rustningskontroll. Det är inget tvivel om att verksamhet på dessa områden varit nyttig och både bör och kan ytterligare utvecklas. I vissa länder, bl.a. , talas ofta om att skulle kunna utnyttjas som den formella ramen för en ny alleuropeisk säkerhetsordning. Ett huvudskäl skulle då vara att har mycket bred medlemskrets inneslutande både och . Frågan om roll och uppgifter i den framväxande europeiska säkerhets- strukturen är under fortlöpande diskussion. reaktioner inför EEC-EG-EU har växlat kraftigt. efter Kol- och stålunionens tillkomst 1951 och underteck- nandet av 1957 sågs organisationen i med största misstänksamhet och direkt fiendskap. Den betraktades, liksom den skapade Marshallplanen, som ett vapen i kapitalismens och NATO:s tjänst med klar antisovjetisk udd. Inga relationer upprättades med institutionerna i och kommuniststaterna förbjöds att ha med dessa att göra. Den i princip helt negativa inställningen bröts egentligen först och, mer definitivt, i och med "perestrojka" och nya tänkande . Genom ändrades inställ-ningen helt. Det finns inte några tydliga offentliga ställningstaganden, vare sig till egen relation till EU eller till frågan om . En analys får alltså göras med stöd av spridda uttalanden och en rad faktiska åtgärder. har inrättat en officiell ständig delegation vid EU, har avslutat ett flertal avtal med EU och ingick ett omfattande partnerskaps- och samarbetsavtal. I den gemensamma kommunikén från Visby-mötet säger sig alla Ö stersjöstaternas regeringschefer, däribland Tjernomyrdin, stödja , , och i deras förberedelser för medlemskap i . Grundläggande för den ryska inställningen sådan den nu kan iakttas är nog att ser EU som en i alla avgörande hänseenden ekonomisk organisation. EU har inga stridsvagnar, kanoner och divisioner och kommer inte heller att skaffa sig några, även om ett visst samarbete med försvarsorganisationen för begränsade s.k. Petersberguppgifter redan inletts genom och detta samarbete skulle kunna förstärkas som ett resultat av toppmötet i . Lika viktigt är nog att visserligen allmänt stöder EU:s syfte att skapa ett enat, demokratiskt och har omfattande samarbete med EU men inte ingått, och inte avser att ingå, Många ryssar fortsätter att, åtminstone i , se det internationella läget i ett bipolärt perspektiv där roll i NATO är den avgörande faktorn. Ett ekonomiskt starkt anses säkert ligga i intresse, redan som motvikt till starka ställning. En fördelaktig handel kan främjas och möjligheter för att dra till sig investeringar och att utverka krediter ökar. Därtill kommer att den stora andel av den ryska exporten som transiteras genom de baltiska länderna torde kunna dra viss nytta av baltiskt medlemskap. Så snart en rysk vara förts över gränsen till ett baltiskt land kommer den ju att befinna sig innanför EU:s frihandelsområde och kan utan hinder transporteras vidare till vilken del av EU-området som helst. Genom utvidgningen till länder i Central- och Ö steuropa bör de nu antydda ekonomiska fördelarna i rimligen ses som allt värde- fullare. får vidgade kontakter med och en väg ut till näringsliv. skall inte glömmas att flera av kandidatländerna är starkt beroende av för leveranser av främst olja och viss materiel för kärnkraftsindustrin samt för inkomsten från den betydande transittrafiken. Det finns dock ingen anledning att anta att denna omständighet skall få någon politisk relevans under de förestående medlemskapsförhandlingarna. Viktigt ur politisk synpunkt är att man från icke hört något tal om att skulle skapa nya, säkerhetspolitiskt relevanta skiljelinjer i , medan detta har varit en huvudlinje i den ryska kritiken mot NATO:s utvidgning. Intrycket är att den ryska ledningen eftersträvar ett nära samarbete med EU för egen del och icke motsätter sig den utvidgning som pågår. har farhågor yppats, särskilt i de baltiska länderna, att den ryska inställningen till deras EU-medlemsskap skulle kunna skärpas efter beslutet om intagande av nya NATO-medlemmar. Resonemanget är då att sedan , med stor motvilja, har funnit sig i NATO- utvidgningen med tre nya medlemmar, man i skulle koncentrera sig på att förhindra vad man kunde se som en ytterligare utvidgning av västligt inflytande i . Det finns inga auktoritativa uttalanden eller åtgärder från sida som skulle stödja sådana spekulationer. En sådan utveckling skulle också strida mot de antaganden om hållning som ovan gjorts och ter sig osannolik. Man inser helt säkert i att den ryska hållningen till i väst ses som ett lackmusprov på det nya utrikespolitiska avsikter. Ett bryskt uppträdande, som går utöver ett normalt hävdande av nationella intressen, skulle ses som en varningssignal och riskera att omintetgöra det förtroende som mödosamt byggts upp efter sovjettiden och som är en förutsättning för goda relationer med väst. Det förhållandet att man i inte har några invändningar mot, och uppenbarligen ser en fördel i , hindrar inte att besvärliga diskussioner kan uppstå om handelspolitska konsekvenser för del. Det gäller då frågor av typen EU:s tullsatser, de inom EU gällande reglerna för dumpingbekämpning, kvoteringen av varor som stål och textilier samt villkoren för transittrafiken. Å taganden och åtgärder inom dessa områden kan av ryssarna på samma sätt som skedde vid , och Ö sterrikes inräde komma att uppfattas som diskriminerande och ge anledning till kritik och protester. Det finns dock anledning tro att dylika meningsskiljaktigheter skall kunna diskuteras och lösas inom ramen för samarbetet mellan och EU eller genom förhandlingar i WTO (där väntas bli medlem), utan att leda till allmän rysk kritik mot EU eller . diskuteras, både i och annorstädes, frågan om självt vill och skulle kunna bli medlem av EU. gjordes ett officiellt uttalande i som antydde ett ryskt intresse att inträda i EU. En sådan utveckling inom förutsebar framtid ter sig dock osannolik, närmast utesluten. Ett ryskt medlemskap i skulle innebära väldiga förändringar av EU:s struktur, institutioner och arbetsmetoder. EU skulle bli en helt annan organisation än den nu är. Detta hindrar inte att EU nu står inför viktiga uppgifter i sina relationer till . Det gäller allmänt sett för EU att utveckla ett nära politiskt och ekonomiskt samarbete med för att på alla områden bryta den isolering som är ett arv från sovjettiden och därutöver att med alla de medel som står till buds bidra till konsoli-deringen av ett demokratiskt system och en social marknads-ekonomi. Utvecklingen i är ju av fundamental betydelse för freden och tryggheten i . När det gäller , är läget likartat. Av samma skäl som i det ryska fallet kommer medlemskap i knappast i fråga. är det viktigt att det redan inledda samarbetet mellan och på både det politiska och ekonomiska området stärks och utvecklas. Här må antecknas att det finns många iakttagare, exempelvis i de baltiska staterna och i , som ser utvecklingen av förhållandet mellan och som en avgörande faktor för stabiliteten i Central- och Ö steuropa. De menar att ett nära samförstånd och samarbete skulle ge ryssarna en säkerhet som skulle få dem att se mer avspänt på sina relationer till väst, däribland de baltiska staterna. Som ett positivt tecken bör i detta sammanhang noteras att och anslöt ett omfattande vänskaps- och samarbetsavtal som bl.a. reglerar uppdelningen av Svartahavs- flottan. Den amerikanska inställningen till samarbetet mellan de europeiska länderna efter kriget har varierat och stundom varit ambivalent. Trots en i grunden positiv hållning har man visat irritation över de bl.a. av företrädda tendenserna att söka bygga upp en europeisk försvarsidentitet helt eller delvis utanför NATO. Man har krävt att det egna politiska, militära och ekonomiska engagemanget i motsvaras av en europeisk beredskap att göra erforderliga uppoffringar. har ståndpunkterna i stort sett jämkats samman och samförstånd råder kring uppgiften att efter det slut bygga upp "det nya NATO" som ett viktigt element i den europeiska freds- och säkerhetsordning som växer fram. De amerikanska relationerna till EG bestämdes länge av ekonomiska överväganden. Det gällde för att begränsa de negativa följderna för den egna handeln och de egna investeringarna av EG:s tullunion. När 1970-72 förde förhandlingar med EG om ett frihandels- avtal, som avslöts 1972, hördes invändningar från just på handelspolitiska grunder. Tvister om handelspolitiska frågor mellan och är fortfarande inte ovanliga. Senast har det handlat om europeiska reaktioner på den exteritoriella tillämpningen av amerikansk lagstiftning om blockad mot och . har man i mer och mer kommit att se EG/EU- samarbetet som en fördel för amerikanska intressen både politiskt och ekonomiskt EU uppfattas som en mot vänligt inställd internationell aktör och samarbetspartner vars globala intressen i långa stycken överens-stämmer med de amerikanska. Härav följer att ställer sig positivt till . I den mån denna leder till ekonomisk expansion i , är den till fördel för . Ä n viktigare är att de central- och östeuropeiska ländernas inlemmande i det västeuropeiska sammanhanget skapar en även ur amerikansk synpunkt önskvärd stabilitet i hela . Härtill kommer att de europeiska länder som önskar inträda i NATO, men som inte är aktuella för medlemskap, kommer att genom EU-inträdet få sin europeiska identitet bekräftad och sin säkerhetspolitiska situation stärkt. Detta ses i som en klar och kan användas som argument av de amerikaner som vill gå försiktigt fram med en fortsatt NATO-utvidgning. Det bör understrykas att alla kandidatländerna å sin sida ser ett fortsatt amerikanskt engagemang i som en förutsättning för sin egen säkerhet både . Vilka är säkerhetspolitiska intressen i utvidgningsprocessen och vilken roll kan vi spela för att föra denna framåt? Innan dessa frågor diskuteras kan det vara skäl att kort erinra om de dramatiska förändringar som geopolitiska och strategiska läge undergått under loppet av det århundrade som går mot sitt slut. Efter syntes den säkerhetspolitiska situationen för vara fördelaktig. var slaget och kunde inte beräknas bli en central maktfaktor. , försvagat till följd av krig, revolution och inbördeskrig, kunde inte heller, sådant läget då var, antas göra några maktanspråk gällande i norra . Dess enda tillträde till Ö stersjön var . De tre baltiska folken vann sin nationella självständighet. Den svenska flottan var den starkaste i Ö stersjön. Folkens längtan att efter det förödande kriget säkra freden tog gestalt i bildandet av som i på de flesta håll sågs som ett historiskt genombrott för tanken på en på folkrätten grundad kollektiv säkerhetsordning. Det säkerhetspolitiska läget för bedömdes som så gynnsamt att en betydande minskning av det svenska försvaret ansågs möjlig. Först när aggressivt militaristiska avsikter blev helt tydliga, , och NF-systemet brutit samman efter erövring av , inledde en intensiv uppbyggnad av försvaret som emellertid först efter krigsslutet nådde avsedd styrka. införde och de andra nordiska länderna nya neutralitetsregler och förklarade sig icke bundna av NF-stadgans bestämmelser om militära sanktioner. Läget efter blev helt annorlunda och för del ofördelaktigt. var förött och ockuperat. trupper stannade i de områden dit de hunnit under krigets slutskede och lät där installera kommunistiska regimer som stod under total sovjetisk kontroll. Hela södra och östra Ö stersjökusten från till var ockuperad av sovjetiska trupper. De tre baltiska länderna hade gjorts till sovjetrepubliker. räddades till fortsatt själv-ständighet genom folkets heroiska uthållighet, försvarsmaktens kraft-samling på i krigets slutskede och den politiska ledningens försiktiga utrikespolitik. Nära upprättades en sovjetisk bas som dock avvecklades . Efter kriget upprättades en ny säkerhets- och samarbetsordning, , med målet att omfatta hela världen och försedd med ett principiellt långt effektivare system för fredens och säkerhetens bevarande än det som gällt i . blev medlem i FN och har alltid betraktat medlemskapet som en hörnsten i sin utrikespolitik. liksom de andra nordiska ländernas säkerhetspolitiska läge efter kriget var som sagts bekymmersamt. Sedan det inletts och länderna i väst börjat samråda om hur de bäst skulle möta en befarad sovjetisk aggression, ställdes de tre skandinaviska länderna inför frågan hur de för sin del skulle värna sin säkerhet. På svenskt initiativ inleddes förhandlingar mellan , och om ett bindande försvarsförbund som skulle stå fritt gentemot öst och väst och syfta till att hålla länderna utanför ett eventuellt krig. erbjöd sin grannar detta förbund som ett alternativ till deras deltagande i det västliga militära samarbete som konkretiserades i . Förhandlingarna stran-dade på oenighet i frågan om det tänkta förbundet skulle söka eller acceptera garantier från västmakterna. och anslöt sig 1949 till . angav å sin sida som främsta mål för sin säkerhetspolitik att söka hålla landet utanför krig och angav militär alliansfrihet som det främsta medlet för att uppnå detta mål. Vår hållning benämndes neutralitetspolitik. Med vissa modifieringar förblir vår säkerhetspolitik densamma, senast fastlagd av . Den karakteriseras dock icke längre som neutralitetspolitik. Den svenska politiken parad med och medlemskap i och försiktiga linje, som också kom att kallas neutralitetspolitik, bildade det säkerhetspolitiska mönster som sedan kom att bestå under hela det . Detta mönster utgjorde en grund för det lugn och den stabilitet som rådde i området. Ingen stormakt fann anledning rubba mönstret. Efter det slut, , de baltiska staternas frigörelse, upplösning och enande har säkerhetspolitiska läge radikalt förändrats. Storkrig i är inom överskådlig tid inte att förutse. Med undan-tag för sydöstra finns det mellan de europeiska länderna inga spänningar av sådan styrka att de riskerar att leda till en militär utlösning. Förhållandet mellan och har reglerats genom det betydelsefulla grundfördraget undertecknat . Vi kan alltså med tillfredställelse konstatera att befinner sig i ett säkerhetspolitiskt läge som ter sig lugnt och gynnsamt. När det gäller vårt förhållande till EG/EU bör först erinras om att redan på ett tidigt stadium deklarerade att vi var intresserade av ett nära, omfattande och varaktigt samarbete beträffande alla de sakfrågor som omfattade. avstod vi från att söka medlemskap. Skälet var säkerhetspolitiskt. Vi ansåg att om neutralitetspolitiken skulle bli trovärdig inför omvärlden, vilket angavs som en förutsättning för att den skulle gagna sitt syfte, inte kunde binda sin handlingsfrihet och underkasta sig överstatlighet på det sätt som förutsåg. intog vi av detta skäl en tvekande eller avvisande hållning till medlemskap. När den säkerhetspolitiska dimensionen av EG under general de tid som president kom i bakgrunden, förklarade att möjligheten till medlemskap stod öppen. När så det politiska samarbetet föreföll att aktiveras i samband med den s.k. Davignonplanen, sade vi att medlemskap inte kunde komma ifråga. Ett omfattande frihandelsavtal framförhandlades och avslöts . Det var först , efter de genomgripande förändringar i det säkerhetspolitiska läget som symboliserades av och sovjetväldets upplösning , som kom fram till ståndpunkten att medlemskap var i princip förenligt med en militärt alliansfri politik. Den svenska omsvängningen fick sitt uttryck redan nämnda riksdagsbeslut vari återfinns den ännu gällande definitionen av säkerhetspolitiska linje vilken syftar till att skall kunna vara neutralt i händelse av kris eller krig i vårt närområde. görs det viktiga tillägget, i själva verket en vändpunkt i svensk utrikespolitik, att bevarandet av den militära alliansfriheten förutsätter inte att i något annat hänseende skulle behöva ålägga sig restriktioner vad gäller deltagande i det framväxande, mång-facetterade samarbetet". Vad här gjorde var att upphäva den dittills gällande regeln att politiken måste bedrivas så att trovärdighet skapas för vår förmåga och vilja att även under hårt tryck försvara neutraliteten i kris eller krig. Därmed föll de tidigare av neutralitetsskäl påkallade invändningarna och grönt ljus gavs för inträde i EU. Vi hade genom riksdagsbeslutet tagit steget från att betrakta medlemskap i /EU som oförenlig med vår traditionella neutralitets- politik till att se organisationen som ett stöd för vår säkerhet och fortsatta välstånd. Det hindrar inte att vi fullföljer den militära alliansfriheten som vi anser förenlig med medlemskap i . Vi noterar att de andra medlemmarna, som läget nu är, icke invänder mot denna ståndpunkt. I Maastricht- och Amsterdamfördragen sägs för övrigt uttryckligen att unionens politik inte skall påverka den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. Det kan vara skäl att här peka på innebörden för av samarbetet i GUSP. har självklart alltid deltagit i konsultationer med andra stater om politiska frågor. Sådana har förekommit vid bilaterala kontakter, i regionalt samarbete (t.ex. det nordiska), i grupper med likartade intressen inom organisationer som FN, , , , , osv. Men ingen gång har , såsom nu sker i EU, deltagit i konsultationer som sker i fördragsfästa och institutionellt reglerade former och som uttryckligt syftar till gemen-samma beslut, deklarationer och aktioner, vilka blir rättsligt bindande för vårt handlande. Det är sant att alla viktigare beslut på detta område måste fattas enhälligt i eller i ministerrådet men det politiska trycket på medlemmarna att visa solidaritet och att i enig-hetens intresse rucka på sina ursprungliga ståndpunkter för att komma till beslut är mycket starkt. Ett utnyttjande av den vetorätt som i viktiga frågor principiellt består måste betalas till ett politiskt pris som kan vara högt. Samarbetet i GUSP öppnar för ett litet EU-land en möjlighet att utöva visst inflytande på de andra europeiska ländernas politik både i relationerna dem emellan och i förhållande till omvärlden. Arbetet förs framåt och bestäms i hög grad av tillfälliga eller mera permanenta koalitioner mellan olika medlemsstater. För är det naturligt att hålla nära kontakt med de nordiska medlemmarna och redan på kandidatstadiet med de tre baltiska länderna. Det vilar ett stort ansvar på , som i andra sammanhang så kraftigt verkat till förmån för preventiv diplomati, att söka utnyttja de handlingsmöjligheter som det nu i Amsterdamfördraget förstärkta GUSP-samarbetet kan erbjuda. Frågan behandlas närmare i kapitlet om GUSP och preventiv diplomati. Det kan bestämt hävdas att EU-medlemskapet har en synnerlig bety- delse för vår säkerhet. Redan det faktum att alla länder i och i Central- och Ö steuropa blir inlemmade i en gemenskap där krig är otänkbart innebär en förstärkning av vår nationella säkerhet. Några militära garantier föreligger förvisso icke men, som utvecklats i tidigare kapitel, skapas genom EU:s blotta existens, den fortsatta integrationen, den framväxande solidariteten och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) ett faktiskt säkerhetsskydd.