sou · GLB3107 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessa uppgifter strider tyvärr inte mot den presenterade undersökningen av svenska gymnasieelevers inställning til l dessa frågor som genomförts av d och . Fler kvinnor () än män () instämmer i påståendet att invand- ringen till viss del innebär en positiv utveckling av den svenska kulturen. Också i detta fall är både kvinnor och män mer positiva till invandrare än . Många – lite fler män än kvinnor – kan tänka sig att bl i sambo eller gifta sig med en person från en annan världsdel. 3.7Ung – mellan barn och vuxen Det har i många sammanhang påståtts att det numera tar allt innan man blir vuxen. Detta påstående utgår från synen att vuxna är självständiga me dan unga människor är beroende. Den som ännu inte har arbete och egen bostad kallas enligt detta synsätt för ungdom. Ungdomspoli- tiska kommittén menar i sitt slutbetänkande9 att detta synsätt bygger på en statisk syn på människans livsfaser som förutsätter att det är mest åtråvärt att vara vuxen och att ungdomstiden inte skulle ha ett värde i sig. Den s.k. förlängda ungdomstiden får inte leda till att en människa betraktas som en undantagsvarelse även om hon saknar arbete och egen lägenhet. Ungdomspo- litiska kommittén framhåller att den som är är myndig oc h därmed bör ses som vuxen. Många unga10 känner sig besvikna över att det betyder så lite att bl i myndig. Man hade hoppats på att efter myndighetsdagen i större utsträck - 9Betänkandet Politik för unga, SOU 1997:71 10Hjortsjö, Tonåringar tycker till om tonåringar, , i , 1996, samt Edeblom, Ungdom om ungdomstiden, C-uppsats, i , 1995 40 Vad ungdomar i gymnasieåldern vill ning bli behandlad som vuxen. I vissa sammanhang förväntas man var a mogen att ta ansvar men inte i andra. Den längre utbildningstiden, som kommittén i alla andra sammanhang framhåller som positiv, innebär således också att inträdet på arbetsmarkna- den sker senare, vilket i sin tur innebär uppskjutna inkomster och att tidpunkten för ekonomiskt oberoende flyttas framåt i tiden. Därmed minskar också förutsättningarna för utflyttni ng från föräldrahemmet, egen bosättning och familjebildning. inträffar könsmognaden tidigare. Kommittén drar slutsatsen att de yttre tecken som signalerat vem som är en vuxen människa inte längre går att använda för att bestämma hur en person skall behandlas, som en ungdom eller vuxen. Det förhållandet att gymnasieutbildningen förlängts inne bär att praktiskt taget alla elever uppnår myndighetsåldern under sin gymnasietid. Kommittén nämner detta inte för att eleverna i gymnasieskolan skall få några särskilda förmåner och plikter den dag de fyller utan för att markera det egendomliga i att det i skolan förekommer att t.o.m myndiga personer inte har inflytande på sitt arbete. Skolan brukar lyftas fram som exempel på en verksamhet där det är svårt att få inflytande. Många utredningar och propositioner har ägnats frågan om elevin - flytande. De flesta tar upp frågan om elevers inflytande i formella beslutspro- cesser. Det senaste förslaget är det från som föreslår att rektor skall vara skyldig att ha en MBL-förhandling me d företrädare för eleverna före beslut som gä ller gymnasieskolan. Detta förslag skall ses som ett alternativ för de kommuner som väljer att inte delta i förs öksverksamheten med lokala styrelser med elevmajoritet, vilken beslutat om (prop. 1996/97:109, bet. 1996/97:UbU10, rskr. 1996/97:222). Kommittén vill för sin del framhålla att elevers inflytande i formell a beslutssammanhang är betydelsefullt av två skäl, dels för att beslute n förmodligen blir bättre, dels för att signalera att elever är mogna nog att bli tagna på allvar i alla sammanhang under sin gymnasietid. Elevernas inflytande i formella sammanhang är också ett led i deras demokratiska fostran. Kommittén vill dock också framhålla vikten av att eleverna själva ser till att det inte blir en liten grupp av eleverna som får inflytande på besluten och att resten av eleverna får lika litet inflytande och liten information som . Kommittén vill här citera ur en intervju med en elev på Estetisk a Vad ungdomar i gymnasieåldern vill 41 programmet11: har väl blivit naturare och samhällare som sitter i elevrådet. Det är liksom inte lönt och komma som estet eller fordon elle r något sådant... Det låter bättre att gå natur och samhälle än att gå estet eller fordon. Det har vi ju sett... De förstår nog inte riktigt vad vi gör. Det skulle vara rätt roligt om de kom och kollade en gång och ser vad vi verkligen gjorde för de tror ju inte att vi har läxor och så utan de är lite mera viktiga. Samma elev har synpunkter på elevinflytande i undervisningen: Jag tror att man kan göra lektionerna väldigt intressanta om eleverna får vara me d och medverka själva och inte bara läraren står och visar på tavlan utan man får vara med och bestämma. Det allra viktigaste är enligt kommitténs mening att eleverna få r inflytande över hur de skall arbeta i skolan och därmed hur de skal l organisera sin egen inlärning. Detta innebär också att lärarna bör utgå från elevernas individuella behov och inte betrakta eleverna som en grupp. Det finns exempel på lärare som undervisar på olika sätt i gymnasieskolan och på komvux – de anpassar sina undervisningsmetoder till att eleverna på komvux är vuxna. Man kan fråga sig hur en sådan lärare ser på eleverna i gymnasieskolan, elever som blir myndiga. Att anpassa arbetet till elevernas behov måste vara en del av lärares professionalitet. När det gäller elevers inflytande på undervisningen brukar man hänvisa till en gammal undersökning som visade att elever får mindre inflytande ju äldre de blir. Kommittén har intrycket att allt fler lärare i gymnasieskolan försöker få med elevern a i planeringen av undervisningen. Enligt de tidigare nämnda intervjuerna med 20 ungdomar framhåller de att de upplevt en positiv skillnad i behandlingen när de lämnat högstadium och kommit till gymnasieskolan. behandlas de som vuxna människor som själva får ta ansvar för sina studier. föreslår i si tt slutbetänkande att får i uppdrag att kontinuerligt redovisa kommunernas arbete med elevinfly- tande. utveckling vill för sin del beton a rektors och lärares ansvar för arbetet i skolan. Vi föreslår därför att varj e skola i sin årliga redovisning till kommunen särskilt uppmärksamma r utvecklingen av elevers inflytande på planeringen av undervisningen och av elevaktiva arbetsformer. I finns ett studiematerial om elevinflytande, vilket är obligatoriskt att gå igenom i alla klasser. Det heter Veiviseren och behandlar bl.a. vad det innebär att ta ansvar för sin egen inlärning och vad läroplan, arbetsplane r osv. betyder och vilka planer eleverna kan ha inflytande på. Kommittén anser att det norska exemplet är efterföljansvärt. 11 Individers skolkarriär; nr 90 42 Vad ungdomar i gymnasieåldern vill elevinflytande skulle kunna bidra till fruktbara diskussioner också i svenska gymnasieskolor och förhoppningsvis leda till att elevernas inflytande p å skolans vardagsarbete stärks. Diskussionsmaterialet bör användas i all a gymnasieklasser. Kommunfö rbundet har gett ut ett material, Impulsstart, som ett led i förbundets och lärarorgani sationernas m.fl. upprop till skolor . Kommittén har också i sina båda delbetänkanden hållit fram betydelsen av att lärare tar elevernas intresse och behov av kunskaper som utgångspunkt för arbetet. Enda möjligheten att göra detta är om lärare och elever ha r konstruktiva samtal om arbetsformer och innehåll i undervisningen. En viktig utgångspunkt för sådana samtal är pr ogrammål och kursplaner. Eleverna har i det nya betygssystemet också rätt att få veta vad som krävs för att få olika betyg. Som kommittén ser det, tjänar både elever och lärare på samarbete . Detta måste bygga på ömsesidig respekt; att eleverna värdesätter läraren s kunnande och läraren tar hänsyn till elevernas vilja att lära; dvs. att båd a parter gör det möjligt för den andra – och därmed för sig själv – att göra ett bra jobb. I sitt första delbetänkande diskuterade kommittén utvecklingssamtal mellan elev och lärare som ett medel för elev och lärare att utbyta synpunk- ter på det gemensamma arbetet. Kommittén vill inte heller nu förorda et t obligatorium men vill betona att utvecklingssamtal kan vara värdefulla om de genomförs med regelbundenhet, t.ex. en gång per termin, mellan varj e elev och dennes /handledare/klassföreståndare. I det första delbetän- kandet refererade kommittén till en undersökning som visade att elever som valt bort ett ämne eller helt slutat i gymnasieskolan12 sällan pratat med någon lärare om problemen i skolan. Enligt uppgift förekommer numera utveck - lingssamtal allt oftare i gymnasieskolan. Kommittén ser utvecklingssamtalen som en viktig möjlighet för eleverna att få – och ge – information om va d som behövs för att eleven skall kunna slutföra framgångsrika studier i gymnasieskolan. Slutsatser av sådana samtal kan dokumenteras i den individuella studieplan som enligt läroplanen varje elev i dialog med skolan skall göra upp och vid olika tillfällen under utbildningen revidera. I skollagen finns angivet att utbildningen på individuella och specialutfor- made program skall följa en plan. Kommittén föreslår att bestämmelsern a förtydligas så att det framgår att p lanen skall vara individuell. Av läroplanen framgår att det skall finnas en individuell plan för alla elever i gymnasies- kolan. Kommittén föreslår att bestämmelserna i läroplanen och i skollagen anpassas till varandra. I skollagen står att planen skall fastställas av styrelsen 12 Studieavbrott och mindre studiekurs i gymnasieskolan; nr 85 Vad ungdomar i gymnasieåldern vill 43 Det vanliga torde vara att fastställandet av planen ä r delegerat till rektor. Det är viktigt att både eleven och skolan uppfattar den individuella planen som ett åtagande. Det finns fortfarande statusskillnader mellan olika program i gym- nasieskolan. Det är en fråga som bl.a. berör både skolpersonalens oc h elevernas etiska förhållningssätt. Gymnasieskolans personal oc h avnämare har en stor uppgift att stärka kvaliteten inom utbildningarna på de olika programmen och därmed bidra till att statusskillnaderna minskar och självkänslan hos lärare och elever ökar. Det är synnerligen viktigt att eleverna får inflytande över hur de skall arbeta i skolan och därmed organisera sin egen inlärning. Eleverna blir myndiga i gymnasieskolan, vilket gör det orimligt att de inte har inflytande över sitt arbete. Om eleverna behandlas som självständiga ansvarsfulla individer i stället för en grup p kommer de enligt kommitténs erfarenhet att ta ett större ansvar för sina studier. Deras motivation för studierna ökar och därmed även studieframgången. 44 Vad ungdomar i gymnasieåldern vill Elevers inflytande i formella sammanhang är betydelsefullt av flera skäl, dels för att besluten förmodligen blir bättre, dels för att signalera att elever är mogna nog att bli tagna på allvar i alla sammanhang under sin gymnasietid. Elevernas inflytande i formella sammanhang är dessutom ett led i den demokratiska fostran. Det är viktigt att eleverna själva ser till att inflytandet inte bara gäller en liten grupp av eleverna medan resten av eleverna har lika litet inflytande som . Kommittén vill också fästa uppmärksamheten på följande konkreta frågor. 1.Varje skola bör i sin årliga redovisning till kommunen särskilt upp- märksamma utvecklingen av elevers inflytande på planeringen av undervisningen och av elevaktiva arbetsformer. 2.Ett diskussionsmaterial om elevinflytande bör tas fram som ka n användas i alla gymnasieklasser. 3.Utvecklingssamtal är en viktig möjlighet för elever att få – och ge – information om vad som behövs för att eleven skall kunna slutför a framgångsrika studier. 4.Bestämmelserna i läroplanen och skollagen om individuella studie- planer bör samordnas. Det bör finnas en individuell studieplan för varje elev. Både eleven och skolan bör uppfatta den individuella studieplanen som ett åtagande. 4 Styrningen av gymnasieskolan 4.1Så var det förr Skolan brukade förr – och av oinitierade ibland fortfarande – beskrivas som en av de mest reglerade och centralstyrda sektorerna i samhället. Det är viktigt för förståelsen av den nutida utvecklingen i gymnasieskolan och av olika aktörers ageranden att ha en bild av vilken lång väg som skolan gåt t från centralstyrningen genom regler till dagens målstyrning. En förutsättning för e fterkrigstidens reformering och omstrukturering av hela den svenska skolan var att och regeringen styrde skolväsen- dets organisation. Under den tiden har , gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen utvecklats till att bli tillgängliga för alla i riket, oberoende av bostadsort och social bakgrund. Avregleringen av började geno m besluten om ett nytt statsbidragssystem och läroplan. De n kommunala vuxenutbildningen har alltid varit mindre reglerad än de båda övriga större skolformerna. Den skolform som senast började vandringe n från regelstyrning till målstyrning är gymnasieskolan, som beroende på sin komplexitet också hade det mest omfattande regelverket. Gymnasieskolan hade ett 20-tal linjer med ett antal grenar samt dessutom specialkurser där vissa var s.k. grundskoleanknutna och andra fordrade annan utbildning eller en viss ålder av de elever som sökte dem. Sammanta- get bestod gymnasieskolan av ca 500 studievägar med ibland små elevgrup- per. En sådan organisation är dyr. Det fanns därför ett system av spärrar. Den första spärren var att staten bestämde vilka orter som fick h a gymnasieskola. Den andra att staten bestämde vilka utbildningar som fick finnas på respektive ort. Avsikten var att hålla nere kostnaderna fö r gymnasieskolan och därför innebar reglerna att kommunen ansökte om att få ha gymnasieskola respektive anordna en viss gymnasial utbildning – och med ett visst antal platser per utbildning. Statens roll var att bifalla eller avslå ansökningarna. Staten kunde däremot inte tvinga en kommun at t anordna en utbildning som kommunen inte ansökt om. Det fanns genom de s.k. elevområdena garantier för att al la elever oberoende av bostadsort skulle ha tillgång till var och en av de 500 studievägarna. Vid de statliga besluten om inrättande av gymnasieskola och de årliga besluten om gymnasieskolans organisation spelade därför också den geografiska spridningen över riket en roll. 46 Styrningen av gymnasieskolan Den tredje spärren var lärarlönekostnaderna. De hade flera komponenter, dels lönenivå och undervisningsskyldighet för olika lärarkategorier so m fastställdes genom förhandlingar med staten som arb etsgivarpart, dels antalet lärartimmar. Alla studievägarna hade sina timplaner, som bestod av ett antal lärarveckotimmar i olika ämnen i respektive årskurs. I allmänna bestämmel- ser till timplanerna fanns regler för bl.a. hur många elever det skulle få finnas i klasserna och när klassen eller gruppen fick delas. I början av 1980-tale t tillkom bestämmelser om att antalet lärarveckotimmar i timplanen fick minskas om elevantalet understeg vissa gränser. Förklaringen till att staten måste reglera undervisningens organisation så i detalj var det statsbidragssystem som fanns då. Frågan är om man ens kan kalla det för system. Kommunerna sän de in rekvisitioner, varav det framgick vad gymnasieskolan hade kostat. Och staten betalade. Avsaknaden av ett statsbidragssystem som i sig reglerade statens utgifter var en stor nackdel för utvecklingen av gymnasieskolan. Varje förslag till förändring av utbildning- en innebar att man måste granska om det skulle leda till fler lärartimmar eller förändring av balansen mellan olika slag av lärare och därmed fördyrning . Det är därför ingen slump att de flesta s.k. FS-försöken 1 handlade om det inre arbetet utan att påverka timplaner o.d. Det fanns statsbidrag för kommunens skolledning och för skolledningen på skolan – och regler för hur många tjänster som skulle finnas i förhållande till elevantal och skolväsendets organisation. Det fanns bestämmelser om skolkurator, skolsköterska, skolläkare och skolpsykolog. Statsbidrag fanns också fö r skolbyggnader. Statliga regler fanns om area m.m. för olika slags lokaler, såsom t.ex. s kolbibliotek och kök. Det fanns råd i skrifter och i enskilda ärenden. Planerna för varje skolbygge granskades av staten, som också beslutade vilket år bygget kunde få tillgång till statsbidra- get. Eftersom det var lång kö till bidraget fann kommunerna att det var fördelaktigare att bygga på egen bekostnad än att följa all a möjliga statliga regler och få av kostnaden i statsbidrag. Det är inte staten avskaffade bestämmelserna om återbetalning a v statsbidrag om en skolbyggnad inte längre används som skola. Det fanns likaså statsbidrag för utrustningskostnader, dvs. maskiner och dylikt för yrkesundervisningen. Det fanns listor på vilken utrustning so m skulle finnas för olika utbildningar. Före utbetalningen av statsbidrage t granskades att rekvisitionerna innehöll den föreskrivna utrustningen – oc h att den skolan inte tidigare fått statsbidrag för någon del av utrustningen för en annan utbildning. 1 Se s. 20 i kommitténs första delbetän kande, Den nya gymnasieskolan - hur går det? Styrningen av gymnasieskolan 47 För elever med svårigheter fanns särskilda statliga resurser. Sådan a specialdestinerade statsbidrag fanns också för vissa andra ändamål. Det fanns regler för lärares fortbildning, dvs. vilken typ av kurs som en lärare fick gå med delvis bibehållen lön. Genom listan över medgivn a fortbildningskurser skulle staten bidra till förändring i skolan. Staten va r också den som anordnade fortbildningskurserna. De styrmedel som angetts hade alla inslag av ekonomisk spärr även om detta inte var den enda funktionen. Det återstår därför att ang e övriga dåtida styrmedel som avsågs styra utbildningens kvalitet. Liksom nu fanns läroplan och kursplaner. Liksom nu fanns statlig lärarutbildning. Liksom nu fanns information av olika slag, bl.a. servicemate- rial och konferenser. Det fanns ett omfattande regelverk för lärarbehörighet. Det är lätt att ironisera öve r de gamla statsbidragen och bestämmelserna. Man måste dock erinra sig att avsikten med dem var att åstadkomma en likvärdig utbildning i hela riket. Tanken var att utbildningen skulle bli likvärdig om alla elever fick samma tillgång till utbildning, gick i skolbyg- gnader med samma kvalitet och med likadan utrustning, med samma timplan för en utbildning, innehållsbaserade kursplane r och lika mycket lärarresurser, lärarna hade gått på en statlig lärarutbildning och fått fortbildning. Genom att staten hade god kontroll över alla inputs skulle utbildningen bl i likvärdig för alla. 4.2Den nya modellen för styrning Det skulle föra för långt att beskriva varje steg i förändringen från denn a regelstyrning till målstyrningen. Det kan räcka att nämna att förändringe n skedde stegvis och . 8 presenterade den dåvarande skolministern strukturen för den nya styrningen av skolan i propositionen (prop. 1988/89:4) om skolans utveckling och styrning. Behovet av en förändring av s tyrningen av skolan hade redovisats och en beredning aviserats budgetproposition. I propositionen om skolans utveckling och styrning redovisade regeringen att den förändrade styrningen inte i fö rsta hand skulle ses som en annorlunda fördelning av det administrativa ansvaret utan som ett medel för – e n föruts ättning för – utveckling av skolan. Uppmärksamheten skulle mer a riktas mot vilka resultat skolan når. Lärarna skulle få större möjligheter att utifrån sitt professionella kunnande avgöra innehållet i undervisningen . Debatten om olika vägar att nå målet skulle stimuleras. Förändringen skulle ses som ett led i regeringens politik att utveckla och förnya den offentlig a 48 Styrningen av gymnasieskolan sektorn med hjälp av förenkling, decentralisering och minskning av detalj- regleringen av verksamhet. Avsikten var att åstadkom- ma bättre hushållning med de samhälleliga resurserna. Regeringen framhöll att det var nödvändigt att öka kraven på skolväsen- det att nå uppställda mål. Målen hade inte i tillräckligt stor utsträckning nåtts och dessutom ökade kraven på utbildningsväsendet steg för steg geno m samhällsutvecklingen. Det var därför nödvändigt att finna ett bättre system för styrning av skolväsendet. Den styrningsmodell som presenterades innebar *ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten *en utveckling från regelstyrning till målstyrning med färre regler och tydligare mål *utvärdering av huruvida målen nås *en stärkt lokal skolledning *en bättre information och förs tärkta fortbildningsinsatser om skolans mål samt *en effektivare tillsyn av skolans verksamhet. Denna nya struktur för styrning gällde hela det offentliga skolväsendet. Den preciserades senare i propositionerna om ansvaret för skolan (prop . 1990/91:18) och om vissa skollagsfrågor (prop. 1990/91:115). Den statliga regleringen av tjänsterna som lärare, skolledare och syofunktionär upphörde (prop. 1989/90:41). Principen om mål- och resultatstyrning fullborda- des genom propositionerna om nya läroplaner och nya betygssystem (prop. 1992/93:220 och 250) och kort därefter besluten om nya läroplaner (Lpo 94 och Lpf 94). Också vid reformeringen av gymnasieskolan tillämpades principen om ökat lokalt ansvar för s kolverksamheten. Detta framgår av såväl propositio- nen Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (prop. 1990/91:85) som propositionen En ny läroplan och ett nytt betygssys- tem fö r gymnasieskolan, komvux, gymmnasiesärskolan och särvux (prop . 1992/93:250). Staten har ansvaret för att ange målen för skolan och kommunerna har ansvaret för att genomföra verksamheten i sina skolor. Staten har också till uppgift att värdera om skolan uppnår målen. Kommunerna har ansvar för att utvärdera skolverksamheten inom den egna kommunen. Styrningen av gymnasieskolan 49 genom statliga bestämmelser, dvs. kursplaner och betygskriterier gymnasieförordningen genom kommunala beslut, dvs. skolplan organisation budget arbetsplan kursplan för lokala kurser genom utveckling av personalen, dvs. lärarutbildning rektorsutbildning fortbildning utvecklingsinsatser genom upplysning, dvs. rapporter, skrifter information konferenser och genom egen, huvudmannens och statens I korthet innebär denna styrkedja föjande. * Skollagen reglerar elevens rättigheter och kommunens skyldigheter. Skollagen beslutas av . 50 Styrningen av gymnasieskolan *Läroplanen, för gymnasieskolans del läroplan för de frivilliga skolformerna, Lpf 94, anger de övergripande målen och riktlinjerna fö r arbetet i skolan. Läroplanen beslutas av regeringen sedan tagit ställning till principerna. *Programmålen för de nationella programmen respektive de specialut - formade programmen i gymnasieskolan anger de programspecifika målen. Regeringen beslutar om programmålen för de nationella programmen oc h respektive kommun för sina specialutformade program. *Kursplanerna anger kunskapsmålen för olika äm nen/kurser. Kursplanerna för kärnämnen beslutas av regeringen. Kursplanerna för övriga nationell a kurser och alla nationella betygskriterier beslutas av . Kommunen beslutar om de lokala kurserna och betygskriterierna för dem. Skolan skall enligt läroplanen sträva mot att varje elev tillägnar sig goda kunskaper i de kurser som ingår i elevens studieprogram. Kursplanerna definierar vilka kunskaper eleverna skall ha uppnått vid kursens slut. Betyget uttrycker i vad mån den enskilda eleven har uppnått de kunskaps- mål som uttrycks i kursplanen för respektive kurs och som definieras i betygskriterier. *Gymnasieförordningen innehåller vissa organisatoriska bestämmelser , t.ex att den arbetsplatsförlagda utbildningen skall vara minst på vissa program. Gymnasieförordningen beslutas av regeringen – i vissa delar efter riksdagsbeslut. I det statliga systemet för styrningen av skolan ingår också vissa indirekta styrmedel som den statliga rektorsutbildningen, grundutbildning och fortbildning av lärare samt information och uttalanden i olika former. En sådan är regeringens skrivelse till med utvecklingsplan för skolan.