sou · GLB3116d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. I det ursprungliga polska förslaget till text fanns inget stadgande om barnomsorg. Det växte fram i arbetsgruppens diskussioner om vilket ansvar staten respektive föräldrarna har gentemot barnet. I artikel 18 formuleras ansvarsförhållandena mellan familjen och staten i två punkter. För det första slår artikeln fast att barn har rätt till båda föräldrarna och att det är föräldrarna som gemensamt har huvud- ansvaret för barnets utveckling (artikel 18.1). För det andra stadgas att staten har en skyldighet att ge bistånd till föräldrarna då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran (artikel 18.2). I artikelns tredje punkt heter det sedan att "staten skall säkerställa att barn till förvärvs- arbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till" (artikel 18.3). Ett sätt för staten att bistå föräldrarna i Barn – familj – samhälle deras föräldrauppgift är således att tillhandahålla barnomsorg för barn till förvärvsarbetande föräldar. Det fanns i arbetsgruppen delade meningar om hur omfattande statens ansvar att tillhandahålla barnomsorg skulle vara. En in- vändning mot att stadgandet över huvud taget skulle vara med var att det för många utvecklingsländer skulle vara omöjligt att uppfylla på grund av resursbrist. Andra hävdade att det var viktigt att stadgandet fanns med även om vissa länder av resursbrist inte skulle kunna förverkliga just den artikeln . nåddes konsensus med formuleringen att staten skall säkerställa att barn har rätt att åtnjuta "den barnomsorg som de är berättigade till". Arbetsgruppen diskuterade också kvaliteten inom barnomsorgen. Länge fanns i artikel 18 (3) en formulering som lade ett tungt ansvar på staten att säkerställa att barnomsorgen uppfyller "av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet". Men formuleringen ströks med motiveringen att sådana kvalitetskrav inte enbart kan gälla barnom- sorgen utan alla institutioner och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn. Därför placerades denna formulering som en övergripande bestämmelse i artikel 3 (3). I tolkning av artikel 18 (3) har små barns behov av barnomsorg kraftigt betonats. Men kommittén betonar att inte heller skolbarn bör lämnas ensamma hemma. Antingen bör arbetsvillkoren för föräldrar förändras så att de har möjlighet att ta hand om sina barn eller också bör skolbarnsomsorg byggas ut, menar FN-kommitttén. I kommentarerna till uttrycker kommittén oro för föräldrars alltför långa arbetsdagar: "notes that the best interest of the child to spend time in his/her family environment may be infringed by the long working hours of parents and that sufficient measures have not been taken to prevent children from being alone at home during their parents working hours". 10.5.2 Barnomsorgen i – en översikt I socialtjänstlagen anges kommunernas ansvar för barnomsorgen. var kommunerna skyldiga att genom en planmässig utbyggnad erbjuda barnomsorg. Bestämmelsen i socialtjänstlagen innebär att kommunerna är skyldiga att faktiskt tillhandahålla plats inom barnomsorgen till alla barn mellan vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar eller till barn som har ett eget behov av barnomsorg, den så kallade barnomsorgsgarantin Barn – familj – samhälle (14 a §). Plats skall erbjudas utan oskäligt dröjsmål och så nära barnets hem eller skola som möjligt (14 b och c §§). Kraven på kommunerna skall främst ses mot bakgrund av riksdagsbeslut Förskola för alla barn som innebar att alla barn skulle ha rätt att från och med ett och fram till skolstarten delta i en organiserad förskoleverksamhet. Förskolan skulle, enligt principbeslut, vara fullt utbyggd . Men trots en omfattande utbyggnad var det emellertid fortfarande brist på platser av . Asylsökande barn och barn som av annat skäl söker uppehålls- tillstånd i omfattas inte av barnomsorgsgarantin. Kommu- nerna har inte skyldighet att ordna förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg för barn som inte är bosatta i och asylsökande anses inte som bosatta här i landet. Det bör dock observeras att asylsökande barn kan ha rätt till barnomsorg, förutsatt att de är barn som behöver särskilt stöd. Socialtjänstlagen reglerar vidare i vilka former som kommunen skall bedriva barnomsorg. Även kvalitetskrav preciseras i lagen. Verksamheten skall utgå från varje barns behov och det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barn- grupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Vidare betonas att barnomsorgen har ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Barnomsorgen skall, liksom all annan verksamhet inom social- tjänsten, genomsyras av de värderingar som formuleras i social- tjänstlagens portalparagraf. Barnomsorgen skall främja demokrati, jämlikhet och ansvar samt aktivt verka för att grundlägga dessa värderingar hos barnen. Därutöver har regeringen fastställt över- gripande mål som skall vara styrande för barnomsorgens utformning, organisation och innehåll. Dessa mål innehåller bl.a. att barn- omsorgen genom pedagogisk gruppverksamhet skall ge barn stöd och stimulans för deras emotionella, sociala och intellektuella utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor, barn med behov av särskilt stöd skall i sin utveckling ges den omsorg som deras speciella behov kräver, barnomsorgen skall underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och ansvar för barn samt att verksamheten skall utformas i samarbete med föräldrarna för att därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande. Barnomsorgen i har av tradition haft en dubbel funktion. Den skall dels göra det möjligt för föräldrarna att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier, dels stödja och stimulera barns Barn – familj – samhälle utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor. Under hela barnomsorgens historia har det pågått en diskussion om vilken funktion som är viktigast, om barnomsorgen är till för barnen eller föräldrarna. Från statsmakternas sida har barnomsorgens olika funktioner och mål inte rangordnats utan alla aspekter har tillmätts samma värde. Däremot har de olika delmålen påverkat verksamheten på olika sätt. Målet att ge föräldrar möjligheter att kombinera föräldraskap med arbete eller studier har till exempel varit styrande vid valet av barnomsorgsform. har till skillnad från de flesta andra länder utanför valt att utforma barnomsorgen på ett sådant sätt att det skall vara möjligt för båda föräldrarna att arbeta heltid. Daghem som är öppna och är därför den form av barnomsorg som är vanligast i . Innehållet i verksamheten har däremot styrts av det pedagogiska målet för barnomsorgen. Barnom- sorgspedagogiken vilar på en tydligt redovisad utvecklingspsyko- logisk grund och de metoder som används har valts med utgångs- punkt från att barnen skall få bästa möjliga stimulans med hänsyn till sin utvecklingsnivå. Pedagogiken präglas av det uppväxande barnets behov av ett individuellt utformat stöd. Inlärning i förskolan sker främst genom lek och skapande aktiviter. Den kommunala barnomsorgen med förskola och skolbarnsomsorg började byggas ut på allvar och har antalet barn inskrivna i daghem, fritidshem och familjehem ökat med över 600 000, från 61 000 till över 690 000 . Inte i något annat europeiskt land har barnomsorgen nått en sådan täckning som i . är också ett av de få länder i världen där kommunernas skyldighet att erbjuda barnomsorg är reglerad i lag. Utbyggnaden har gått mycket snabbt och har ännu inte avstannat. Ny lagstiftning och stora barnkullar har medfört ett mycket stort antal nya platser . Sammantaget omfattar barnomsorgen en stor majoritet av förskolebarnen och en stor del av de yngre skolbarnen. var över en halv miljon förskolebarn inskrivna i någon form av barnomsorg. Det innebär att närmare tre fjärdedelar (av samtliga barn mellan var inskrivna. Det är en ökning med . kunde av kommunerna tillhandahålla plats i daghem eller familjedaghem till förskolebarn efter det att föräldrarna anmält behov. av kommunerna kunde på mot- svarande sätt erbjuda skolbarn plats i fritidshem eller familjedaghem. Barn – familj – samhälle Barnomsorgen är både volym- och kostnadsmässigt den största av de kommunala verksamheterna inom och också den verksamhet som har berörts mest av kommunernas budgetned- skärningar. konstaterade 1993 att kommunernas nedskärningar var relativt sett större inom verksamheter som rörde barn och unga än inom övriga områden. De största nedskärningarna hade gjorts inom barnomsorgen.24 Hur utvecklingen har varit är svår att bedöma på grund av de stora förändringar inom verksamhet generellt. Enligt kommunernas budgetplaner framgår dock att förskolan är den verksamhet som de största neddragningarna planeras. Detta skall dock ses i relation till att antalet barn minskar. räknar man med att 100 000 färre barn har behov av förskola. Att "lyfta ut" sexåringarna från daghemmen till organiserad sexårsverksamhet har varit en viktig effektiviseringsåtgärd i kommunerna, liksom att integrera fritidshemmen i skolan. Andra vanliga sätt att begränsa kostnaderna har varit att öka antalet barn i grupperna, att minska antalet anställda och att höja avgifterna. var det ovanligt med fler än 15 barn i en daghemsgrupp. 1993 hade var tredje daghemsavdelning 18 barn eller fler. som barngrupperna blivit större har antalet anställda vid daghemmen minskat. hade merparten av kommunerna genomfört nedskärningar av kostnaderna inom barnomsorgen utan allvarliga kvalitetsförsämringar. Denna bedömning gjordes av 1993, men det konstaterades att det fanns ett "växande antal kommuner med brister i flera viktiga kvalitetskriterier". I de kommuner där budgetnedskärningar och förändringar varit genom- tänkta och väl förberedda hade verksamheten inte utsatts för allvarliga försämringar. Men i delar av storstäder och vissa förortskommuner hade förändringarna varit så omfattande och snabba att det, enligt , inte gått att upprätthålla en verksamhet som överensstämmer med de mål som finns för barnomsorgen.25 Kostnadsminskningarna har fortsatt . Personaltätheten har minskats ytterligare och barngrupperna har blivit ännu större, framför allt i fritidshemmen. uppföljning av den nya barnomsorgslagstiftningen visar att de genomsnittliga gruppstorlekarna har ökat i samtliga barnom- sorgsformer. Lokaler som inte är anpassade till verksamheten har blivit ett allt större problem. Öppna förskolor har minskat i omfatt- Barn – familj – samhälle ning och har kortare öppethållande. har avgifterna höjts och många kommuner har skärpt reglerna för tillgång till plats när föräldrarna är arbetslösa eller föräldralediga. upp- följningar ger en generell bild. Tilläggas skall att det finns stora variationer såväl mellan olika kommuner som mellan olika förskolor. De flesta förskolor har mött effektiviseringskraven med ändrade arbetssätt. Någon nationell utvärdering av kvaliteten inom barnomsorgen i process och resultattermer finns inte. Det går därigenom inte att svara konkret på frågor om hur barnen faktiskt har det på förskolan. Däremot finns uppföljningar av kvaliteten i strukturtermer. Det råder relativt stor samstämmighet om vilka faktorer som är väsentliga för god kvalitet inom barnomsorgen. har inom ramen för projektet definierat ett tiotal sådana områden och enligt det senaste regleringsbrevet till heter det att styrelsen skall följa kvalitetsutvecklingen inom barnomsorgen. Barngruppernas storlek och sammansättning samt personaltäthet är de faktorer som avgör vilken verksamhet som kan bedrivas inom barnomsorgen. Hög kompetens hos personal och ledning, möjlighet till kompetensutveckling, kontinuitet i barn- och personalgrupper är exempel på andra viktiga kvalitetsfaktorer. Utifrån dessa kan man mot bakgrund av de ovan redovisade förändringarna inom barnomsorgen på goda grunder anta att den generella kvaliteten inom barnomsorgen har sänkts . har i allmänna råd för barnomsorgen formulerat att barn bör erbjudas barnomsorgsplats oberoende av föräldrarnas sysselsättning, till exempel barn vars föräldrar är arbetslösa, invandrarbarn, barn som bor i glesbygd eller barn som av olika skäl saknar lekkamrater. Dessa barn kan ha ett eget behov av barnomsorg.26 Den uppföljning som har gjort visar att kommunerna inte prioriterar "barnets behov" som grund för rätt till barnomsorgsplats. hade av kommunerna särskilda regler som trädde i kraft när en förälder blev arbetslös. Barn, som redan hade plats fick i allmänhet behålla den, men med någon form av tidsbegränsning. Tidsbegräsningen gällde per dag (vanligen ), ett visst antal månader eller en kombination av dessa. Sammantaget innebar reglerna att i 122 av landets 288 kom- muner förlorade förskolebarnet förr eller senare sin barnomsorgsplats när en förälder miste sitt arbete medan de fick gå kvar under ett begränsat antal timmar per dag i 108 kommuner. Skolbarnet förlorade sin plats i 148 kommuner och fick gå kvar med tidsbegränsning i 55 26 Allmänna råd från 1995:2 Barn – familj – samhälle De barn som står utanför barnomsorgen har mycket svårt att få en plats så länge någon av föräldrarna saknar arbete. Endast var tionde kommun hade regler som möjliggjorde att barn till arbetslösa föräldrar kunde få en plats i barnomsorgen. ålägger således staten att säkerställa att barn får den barnomsorg som de är berättigade till. Detta måste rimligen tolkas så att staten måste följa utvecklingen inom barnomsorgen på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera om kommunerna lever upp till stadgande om barnomsorg samt att staten måste vidta åtgärder i den mån vissa kommuner eller enskilda daghem inte upprätthåller en verksamhet som överensstämmer med de mål som finns för barnomsorgen. Det kan på basis av de uppföljningar som har gjorts och som har redovisats ovan, konstateras att kvantitativt lever i princip upp till stadgande om att barn skall få den barnomsorg som de är berättigade till. Som redogjorts för ovan befinner sig landet inte långt ifrån full behovstäckning inom barnomsorgen. Detta har dock skett till priset av allt större barngrupper. Ökningen av barn- gruppernas storlek har inte bara skett i syfte att begränsa kostnaderna, det har också varit ett sätt att snabbt åstadkomma fler platser. I Social- styrelsens uppföljning av den nya barnomsorgslagstiftningen angav tre fjärdedelar av kommunerna att de tillskapat nya platser i barnomsorgen genom att ta in fler barn i befintliga daghem- och fritidshemsavdelningar. Mot bakgrund av de minskade resurserna till barnomsorgen som antalet platser ökat utan att personaltätheten ökat i motsvarande grad kan det ifrågasättas om samtliga kommuner klarar de kvalitetskrav som socialtjänstlagen ställer på barnomsorgen. I socialtjänstlagens 13 b § står det att "barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek". Att fastställa vad "lämplig sammansättning och storlek" innebär låter sig inte göras, skriver i sina allmänna råd, eftersom det varierar från grupp till grupp. En grupp barn kan uppfattas som för stor i ett sammanhang och lämpligt stor i ett annat. En grupp som förändras, till exempel genom att ålders- och köns- fördelningen ändras kan uppfattas som större än den var tidigare fastän antalet barn är detsamma. En grupp som håller på att formas och där barnen ännu inte har hunnit bygga upp relationer sinsemellan Barn – familj – samhälle uppfattas ofta som "större" än en grupp med barn som har känt varandra . Gruppstorleken måste med andra ord, enligt , relateras till barnens ålder och kön, antal barn med olika språk, kontinuiteten i barngruppen och antal barn som behöver särskilt stöd. Vi vill inte ifrågasätta vikten av att barngruppernas storlek och sammansättning avgörs utifrån de lokala behoven. Men vi vill ändå framhålla att det trots allt finns en övre gräns för när barnantalet blir så stort att barnets bästa äventyras. Även om hänsyn tas till barnens ålder och kön, antal barn med olika språk, kontinuitet och antal barn som behöver särskilt stöd, finns en gräns för hur många barn som kan tas omhand på ett för barnen utvecklande sätt. Generellt kan sägas att en grupp får inte vara större än att varje barn har tillgång till en vuxen när det behöver. Den bör heller inte vara mindre än att varje barn har möjlighet att hitta lekkamrater i ungefär samma ålder och av båda könen. Budgetnedskärningar, omorganisationer, större barngrupper och minskad personaltäthet leder inte nödvändigtvis till försämringar i kvaliteten. Det finns många exempel och flera studier som visar att nedskärningarna inom barnomsorgen har fått positiva effekter genom att arbetet på sina håll har blivit mer planerat och målinriktat. Samordningen mellan skola, skolbarnomsorg och barnomsorg är exempel på förändringar som ofta har gett positiva effekter.27 Vi vill dock betona att det finns en gräns för hur stora ned- skärningar som kan göras utan att den generella nivån sjunker så mycket att barnets bästa inte tillgodoses. Den gränsen har uppenbar- ligen passerats i vissa kommuner. har till exempel gjort ett antal specialstudier, där verksamheten vid några förskolor beskrevs som "ett tillstånd som närmast kan betecknas som kao- tiskt".28 Vi vill vidare fästa uppmärksamheten på att en försämring av den generella kvaliteten inom barnomsorgen främst drabbar de barn som mer än andra är beroende av en god barnomsorg. Hit hör barn med behov av särskilt stöd, invandrarbarn och de yngsta barnen. Även barn till arbetslösa föräldrar, som blivit en allt större grupp, kan räknas hit. Enligt socialtjänstlagens 16 § skall barn med behov av särskilt stöd anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på annat sätt. Av 13 b § framgår att barnomsorgsverksamheten skall utgå från varje barns 27Social service, vård och omsorg i . 28Socialstyrelsens rapport 1994:4 s. 69 Barn – familj – samhälle behov och att barn som av olika skäl behöver särskilt stöd skall få sina behov tillgodosedda. De allra flesta kommuner har särskilda centrala medel som är avsedda för barn som behöver särskilt stöd. Det är resurser som då inte belastar barnomsorgen generellt. I många kommuner finns en uttalad ambition att säkerställa dessa resurser och det finns ofta direktiv att budgetnedskärningar inte får gå ut över barn med behov av särskilt stöd. Man avser då i allmänhet barn med olika typer av funktionshinder. Kommunerna har således i stor utsträckning lyckats behålla särskilda stödåtgärder för funktionshindrade barn.29 I praktiken har detta visat sig innebära att barn vars funktionshinder eller störning kan diagnostiseras fortfarande får särskilt stöd inom barnomsorgen. Däremot får inte barn med mindre tydliga och uttalade störningar eller funktionshinder det stöd som de behöver. Det rör sig till exempel om barn med koncentrationssvårigheter och barn med psykosociala eller känslomässiga svårigheter. För många av dessa barn har den viktigaste insatsen varit den höga generella kvaliteten inom barnomsorgen med möjligheten till trygga och stabila vuxenkontakter. Dessa barn har alltså fått det stöd de behöver inom den ordinarie verksamheten. Men när kvaliteten inom barnomsorgen sjunker, när barngrupperna ökar och möjlig- heterna till vuxenkontakt minskar, så dras stödet till dessa barn in. Ytterligare en grupp barn som är särskilt beroende av en hög generell kvalitet inom barnomsorgen med kontinuitet och trygga vuxenkontakter är barn med svenska som andraspråk. När perso- naltätheten minskar och barngruppernas storlek blir större försvåras möjligheterna att ge barnen daglig språkträning i svenska. Förskolans mål för invandrarbarn är att lägga grunden för aktiv tvåspråkighet och dubbel kulturell identitet. Det skall ske genom aktivt stöd för barnens båda kulturer, stöd i hemspråket och i svenska som andraspråk. Andelen invandrarbarn som får hemspråksstöd har sjunkit . Vad gäller de asylsökande barnen vill vi anföra följande. Barn- konventionen stadgar att staten skall säkerställa att barn till för- värvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. Eftersom även asylsökande i vissa fall har rätt att förvärvsarbeta, 4 kap 3a § utlänningsförordningen (1989:547), bör även dessa barn omfattas av barnomsorgsgarantin för att Barnkon- ventionens artikel 2 och 18 (3) skall anses vara uppfylld. 29 Se föregående not Barn – familj – samhälle Vi vill också i detta sammanhang betona de yngre barnens behov av trygghet, kontinuitet, vuxenkontakt och överblickbarhet. Såväl nationell som internationell forskning visar att det för små barn är nödvändigt med små grupper och få vuxna för att få en god kvalitet i omsorgen.30 Det kan vara direkt skadligt för barn att vistas i så stora grupper att de inte får någon kontakt med vuxna. Som nämnts går det dock inte att exakt fastställa var gränsen för det möjliga går, det vill säga hur stora småbarnsgrupper kan vara för att det fortfarande skall vara möjligt för personalen att hålla kontakt med varje enskilt barn. När det gäller barn vars föräldrar är arbetslösa, vill vi understryka att bestämmelserna i socialtjänstlagen lyfter fram barnets eget behov av barnomsorg, oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan att barnet är i behov av särskilt stöd. I lagens förarbeten sägs att "det bör inte uppställas krav på att föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar för att plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall erbjudas". I artikel 3 stadgas att i alla beslut som rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet. Det innebär bland annat att en individuell bedömning skall göras i varje enskilt fall. Regler som på ett generellt sätt begränsar barnets rätt till barn- omsorgsplats när en förälder är arbetslös kan inte anses överens- stämma med bestämmelser och anda och inte heller med socialtjänstlagen. En individuell bedömning utifrån barnets bästa måste göras i varje enskilt fall. För många barn har möjligheten att behålla sin plats i barnomsorgen stor betydelse. Men alla föräldrar och alla barn upplever inte arbetslösheten som enbart negativ. I vissa fall kan förälderns ökade tid för barnet upplevas positivt, vilket ytterligare understryker vikten av att det görs en individuell bedömning i varje enskilt fall. 30 , 1993. Barn – familj – samhälle Klart är dock att förskolan har stor betydelse för många barn när föräldrarna är arbetslösa, vilket bl.a. framgår av en rapport där för- skolans betydelse för arbetslösa föräldrar och deras barn studerats.31 Framförallt förskolans sociala betydelse för barn lyfts fram i rapporten. I förskolan får barnet kamrater, vilket många har svårt för hemma eftersom "alla" vistas i förskolan, det får också möjlighet till gemenskap i en grupp, stimulans och aktivitet. I rapporten betonas också att förskolan kan kompensera det eventuellt bristande stöd som föräldrarna kan ge i en utsatt situation som arbetslöshet är. Genom att erbjuda barn till arbetslösa föräldrar en plats i barnomsorgen ges barnet också ett indirekt stöd genom att föräldrarna själva upplever förskolan som ett stöd i en svår situation. En fungerande barntillsyn av något slag är vidare av stor betydelse för arbetslösa föräldrars möjlighet att söka arbete aktivt och att snabbt kunna påbörja en anställning. Arbetslösa föräldrar som förlorar sin daghemsplats riskerar att gå miste om sin arbetslöshetsersättning, eftersom A-kassornas regler säger att den arbetslöse skall stå till arbetsmarknadens förfogande, det vill säga ha möjlighet att med kort varsel ta ett anvisat arbete. Denna regel tolkas av flera A-kassor som att den som inte har barnomsorgsplats, inte heller kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Barn – familj – samhälle 10.6 Barn med handikapp