sou · GLB3116d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna formulering var till en början placerad som en andra punkt i artikel 3 om barnets bästa, men den flyttades till artikel 12 där den mer logiskt hörde hemma tillsammans med den övergripande principen om barnets rätt att delta. Denna historiska bakgrund säger något om det mycket nära sambandet mellan de båda artiklarna. Ett sätt att avgöra vad som är barnets bästa, vilket har påtalat ett flertal gånger, är att tala med barnet själv. Vidare är åtgärder till barnets bästa sådana åtgärder där barnet själv involveras. Konventionen ger inte myndigheterna möjlighet att avgöra huruvida barnet skall höras eller inte. Att bli hörd och uttrycka sina åsikter är barnets absoluta rättighet. Däremot lämnas det öppet på vilket sätt barnet hörs. Artikel 12.2 föreskriver att barnet skall höras, antingen direkt eller indirekt, "på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler". Den andra punkten i artikel 12 inleds med orden "För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras..." (vår kurs). Detta hänvisar till den första punkten, vilket skall tolkas så att alla barn "som är i stånd att bilda egna åsikter" skall höras. Även ett litet barn har rätt att bli hörd. Det krav som ställs är att barnet är i stånd att bilda egna åsikter. Det ställs inget krav på att barnet skall ha uppnått sådan ålder eller mognad att det kan kommunicera på vuxnas vis. Stadgandet att barnet skall "beredas möjlighet" att höras innehåller en skyldighet för myndigheter att se till att sådana möjligheter finns. Barnet skall höras i "alla domstols- och administrativa förfaran- den". har påtalat att i alla typer av domstolsförhand- lingar som berör ett barn skall barnet ges tillfälle att komma till tals. Med administrativa förfaranden avses alla formella beslut som fattas inom t.ex skolan, hälso- och sjukvården, och institu- Barnets rätt att komma till tals tioner för barn som begått brott. har särskilt påtalat vikten av att det finns möjligheter till överklagande av beslut inom vårdsektorn. Kommittén har framfört kritik mot de länder där sådana överklagningsmöjligheter inte finns. Genomförande av artikel 12 Att till fullo realisera artikel 12 ses som en av de största utmaningar- na, för såväl industrialiserade länder som utvecklingsländer. Flera länder har i sina rapporter till FN-kommitén också påtalat svårigheter med att förverkliga barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd.3 har betonat att artikel 12 (liksom de övriga artiklarna som formulerar konventionens grundläggande principer) skall integreras i landets lagstiftning. För att lagstiftningen skall spegla innehållet i båda punkterna i artikel 12 krävs regler som både ger barnet rätt till inflytande i familjen, inom familjevård och institutioner, inom skolan och samhällslivet i stort samt särskilda regler som garanterar barnet rätt att bli hörd i alla domstols- och administrativa förfaranden. framhåller att det inte räcker med lagstiftning. För att barnet i realiteten skall kunna utöva sin rätt att uttrycka åsikter krävs att vuxna respekterar denna rätt. Kommittén har vid ett flertal tillfällen föreslagit generella informationskampanjer och utbildning för personal som kommer i kontakt med barn, t.ex. domare, poliser, personal på fängelser och vid särskilda institutioner för barn, lärare, socialsekreterare, hälso- och sjukvårdspersonal. Även föräldrar måste få information och utbildning om förhållningssätt till barn och om barnets rätt till inflytande och ansvar. Det handlar således om att förändra attityder och målet är ett samhälle med vuxna som ser barnet som en samhällsmedborgare med kompetens och kunskap. Barnet själv behöver också information och träning i att uttrycka sig och sina åsikter. har t.ex. föreslagit att barn och ungdomar själva skall delta i uppgiften att göra konventionen känd, enligt artikel 42. 3 Hodgkins R, P, 1997 Barnets rätt att komma till tals 8.2Ungdomars delaktighet – en del av ungdomspolitiken Rätten att uttrycka sina åsikter har i något internatio- nellt dokument särskilt kopplats till barn. Men frågan om barns och ungdomars delaktighet och inflytande är inte ny vare sig i inter- nationella eller nationella sammanhang, däremot har den främst varit inriktad på ungdomar. utropade till Världsungdomsår. De teman som fastställdes var delaktighet, ut- veckling och fred. valde att betona begreppet delaktighet, vilket ledde till att ett flertal större projekt för att stärka ungdomars delaktighet och inflytande genomfördes. Världsungdomsåret innebar på många sätt en startpunkt för ett mer aktivt statligt engagemang i frågor som rör ungdomar. utsågs ett statsråd som specifikt skulle ansvara för ungdomsfrågor och har vi haft en så kallad ungdoms- minister. , som särskilt fokuserat på frågor om delaktighet och inflytande för barn och ungdomar, inrättades 1993. , som övertog Statens ungdomsråds uppgifter, inrättades 1994. Ett av övergripande mål är att verka för att unga människor blir delaktiga i samhället. Barn- och , som inrättades 1982, skall enligt de senaste direktiven (dir. 1994:156) särskilt uppmärksamma barns och ung- domars makt och inflytande. En rad statliga kommittéer och utredningar har behandlat frågor om barns och ungdomars delaktighet och inflytande. tillsattes (dir. 1989:48) som gav ut betänkandet Ungdom och makt.4 Som en uppföljning av betänkandet fick då- varande i uppdrag att utveckla ungdomars delaktighet. Regeringen avsatte medel ur Allmänna arvsfonden till demokratiprojekt och till så kallat träffpunktsstöd för att stimulera framväxten av nya mötesplatser för, av och med ungdomar. Detta arbete drivs vidare av som för /96 fick medel ur Allmänna arvsfonden till projekt för att öka ungdomars inflytande i lokalsamhället. Barnets rätt att komma till tals tillkallades en särskild utredare för att göra en översyn av arbets- och ansvarsfördelningen av statens insatser inom barn- och ungdomsområdet.5 , tillkallades en utredare med uppdrag att beskriva och analysera ungdomars levnadsvillkor. En rapport som innehöll en studie om ungdomars attityder och levnadsvillkor6 gavs ut samt ett betänkande7. Man bör, enligt utredarens betänkande, arbeta på två plan för att underlätta för ungdomar att ta steget ut i vuxenlivet. Åtgärder som bättre beaktar generationsaspekterna i den politiska beslutsprocessen bör vidtas, som man vidtar åtgärder som bidrar till att underlätta ungdomars möjligheter att etablera sig i vuxenlivet. beslutade om riktlinjer för ungdomspolitiken.8 Att ungdomars personliga ansvarstagande, medmänsklighet, delaktighet och inflytande skall främjas är en av dessa riktlinjer. Tanken var att riktlinjerna skulle vara ett instrument för att följa upp och utvärdera insatser för ungdomar. Men riktlinjerna ansågs vara för vaga till form och innehåll för att göra det möjligt att använda dem som instrument för uppföljning och utvärdering. Regeringen tillsatte därför Ungdoms- politiska kommittén med uppdrag att föreslå mål för ungdoms- politiken som skulle ersätta riktlinjerna. Kommittén skulle också föreslå åtgärder för att stärka ungdomars möjligheter till inflytande på olika nivåer i samhället. föreslår i sitt slutbetänkande, Politik för Unga (SOU 1997:71) att de nationella målen för en ung- domspolitik skall vara: 1.Samhället skall underlätta för unga att leva ett självständigt liv. 2.Unga skall ha verklig möjlighet till makt, inflytande och delaktig- het. 3.Den resurs ungas engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande utgör skall tas tillvara. De övergripande målen har sedan brutits ned i mer konkreta mål för att de skall vara möjliga att använda som instrument i uppföljning. De konkreta målen utgör kommitténs förslag till hur de 1993/94:135, bet. 193/94 KRU 31 r skr.1993/94:354 Barnets rätt att komma till tals övergripande målen skall förverkligas. När det gäller inflytande och delaktighet föreslås bland annat att alla kommuner i samarbete med ungdomar bör upprätta ett ungdomspolitiskt handlingsprogram, att elever skall kunna påverka viktiga beslut i skolan, att alla unga skall kunna påverka kommunala beslut och få möjlighet att delta i föreningslivet samt att varje ung människa skall ha tillgång till en mötesplats där hon eller han fritt kan uttrycka sina åsikter. När det gäller frågan om sänkt rösträttsålder föreslog Ålders- gränsutredningen i sitt betänkande att den som har fyllt skall få rösta i kommunala val och i kommunala folkomröstningar.9 Utredningen valde att begränsa förslaget till de kommunala frågorna eftersom dessa ligger medborgarna närmare och eftersom det i första hand är viktigt att ge så många kommunmedlemmar som möjligt inflytande över den kommunala verksamheten. Utredaren såg de ändringar som gjorts i kommunallagen (se avsnittet om utveckling i kommunerna) som ett första steg mot ökat inflytande för ungdomar. Sänkt rösträttsålder skulle då innebära att ytterligare ett steg skulle tas på en redan inslagen väg. föreslog inte en sänkning av valbarhetsåldern. Utredningen menade att den som är omyndig inte bör vara valbar eftersom den som står under en annans vårdnad och förmynderskap saknar den självständighet som är avgörande för att ta det ansvar som följer av valbarhet. såg i sin tur både fördelar och nackdelar med en sänkt rösträttsålder, men ansåg sig inte kunna ta slutgiltig ställning. Kommittén föreslog därför en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till i kommunalvalet . Syftet skulle vara att se vilka effekterna skulle bli av en sådan reform. På olika håll i landet pågår försök att hitta former för att öka ungdomars delaktighet, vilket till stor del är resultat av det utveck- lingsstöd som har avsatts för ändamålet. Ett flertal projekt har utvärderats. Överlag visar dessa att demokratiprojekten har slagit väl ut i den meningen att de har gett bestående resultat och att ett förnyelsearbete har satts igång. Kommunala ungdomsråd är ett exempel på vissa kommuners försök att utveckla metoder för att förbättra kontakten mellan beslutsfattare och ungdomar. I vissa kommuner kallas det ungdoms- Barnets rätt att komma till tals fullmäktige eller ungdomsparlament, men målet är detsamma – att stimulera ungdomars delaktighet i samhällsfrågor. fanns ett fåtal ungdomsråd men antalet har ökat avsevärt. 1995 fanns ungdomsråd i cirka 50 kommuner och i ytterligare 25 kommuner stod man i startgroparna för att bilda sådana råd. Det främsta syftet med ungdomsråden är att kommunpolitikerna genom rådet skall få reda på ungdomars uppfattning i olika kommu- nala frågor. I vissa kommuner är ungdomsrådet kopplat direkt till kommunstyrelsen, andra ungdomsråd har en kontaktperson utsedd i varje nämnd. fungerar råden som remissinstanser, vilket visat sig vara tveksamt eftersom de då riskerar att drunkna i papper och byråkrati. Detta framgår av skrift Ungdomsråd, en möjlighet? som redovisar vunna erfarenheter av ungdomsråds- verksamheten. Tanken är att ungdomsråden skall representera kommunens ungdomar. Det har dock visat sig att de ungdomsråd som startade och som tillämpade den formella representativa modellen har haft svårt att fylla sina platser. Strukturen med den representativa demokratin har för många ungdomar känts alltför stelbent. När ungdomar själva har varit med och skapat ungdoms- råden har ofta intresse och engagemang gått före representativitet. De har hittat andra former för att förankra rådets verksamhet bland kommunens ungdomar. En del ungdomsråd har referensgrupper och kontaktpersoner på skolorna som fångar upp ungdomars åsikter. Idélådor, stormöten och enkäter på fritidsgårdar och skolor är andra sätt att få ett bredare underlag.10 Efter och bildades det i ungdomsråd i 76 kommuner. finns bara åtta av dessa kvar. De sammantagna erfarenheterna från ungdomsråden i både och visar att vissa förutsättningar är särskilt viktiga för att ungdomsråden verkligen skall kunna fungera. För att ungdomsråden skall få ett reellt innehåll i sin verksamhet måste ungdomar själva vara med från början i processen och bilda ungdomsråd. Arbetet måste bygga på ungdomars egna initiativ. Råden måste ha tydliga uppgifter och klara kanaler till kommunen. En särskilt utredd kontaktperson är en viktig resurs. Det är också viktigt att ungdomsråden får utrymme att arbeta med egna frågor och inte bara förhålla sig till vuxnas. En egen budget ökar självständigheten. Innan ungdomsråd startas måste det tydligt klargöras vilken roll Barnets rätt att komma till tals ungdomsrådet egentligen skall spela i den kommunala beslutsprocessen. Politiker vill ha ungdomars syn på olika frågor, men om ungdomarna har en avvikande uppfattning finns det ofta inget som reglerar hur de ungas röst skall räknas och hur mycket den är värd. Ett annat exempel på en form för inflytande för ungdomar är Ungdomsriksdagen. Den första ungdomsriksdagen genomfördes i med över 1 200 ungdomar som deltog från hela landet. Ungdomsriksdagen beslutade att genomföra en turné till landets samtliga kommuner, vilket skedde . I cirka 140 kommuner utsågs "goodwillambassadörer" som sedan har fungerat som en bas i arbetet för kampanjen . är huvudman för Stiftelsen , vars uppgift är att driva Ungdomsriksdagen . ungdomsriksdag ägde rum i . Tanken är att den skall återkomma varannat år. Arbetet är främst inriktat på att få igång lokala processer ute i landet. Målgruppen är ungdomar på högstadiet och gymnasiet och deltagarnas medelålder uppskatttas till . Trots ökade ansträngningar upplever de flesta ungdomar att de saknar möjligheter att påverka i samhället. En enkätundersökning som genomförde i samarbete med () där 2 000 ungdomar mellan ingick visar generellt på en mycket negativ upplevelse av möjligheten till inflytande i politiska organ och större organisationer. av de unga menar att de har stora möjligheter att påverka lokalpolitiken. Fler än varannan, menar att de inte har några möjligheter alls. visar undersökningen att ungdomar gärna vill delta. Var tredje av de svarande säger att de skulle kunna tänka sig att arbeta i ett ungdomsråd.11 Även har i en skrivelse till och till framhållit att det finns ett glapp mellan ungdomars vilja att delta och deras faktiska möjligheter att göra det.12 anser att de ändringar som genomförts i kommunallagen inte i tillräcklig omfattning har använts för att öka barns och ungdomars delaktighet. BO betonar att som reglerna om samrådsskyldighet, villkorad delegation och kommunala självförvaltningsorgan varit i kraft har det verkliga utrymmet för inflytande för barn och unga inte förändrats i nämnvärd utsträckning. Barnets rätt att komma till tals BO föreslår därför att kommunallagen ändras så att nämnderna blir skyldiga att samråda med barn och ungdomar i frågor som angår dem. Vidare föreslås att barn och ungdomar mellan skall kunna väcka ärenden i nämnderna samt att denna åldersgrupp skall kunna driva igenom att en opinionsundersökning genomförs i frågor som angår dess närmiljö. Slutligen föreslår BO att partistödet skall villkoras så att en viss del av det används till att öka inflytandet för barn och unga i det politiska arbetet. ställde sig inte avvisande till en lagstiftning som innebär att de som ännu inte har rösträtt har rätt att bli tillfrågade. Kommittén ansåg dock att de förändringar som gjorts i kommunallagen i syfte att på olika sätt öppna för ett ökat brukar- inflytande inte har varit i kraft för att man med säkerhet skulle kunna säga att effekterna för de unga inte varit tillräckliga. föreslog att Ungdoms- styrelsen och kommunerna tillsammans skulle få i uppdrag att bevaka frågan. Om det fortfarande efter reformen visar sig att unga inte tillfrågas i någon större utsträckning, bör regeringen överväga en förändring i kommunallagen, menade . 8.3Elevers rätt till inflytande Att barnet skall ha rätt till inflytande i skolan har i betonats om och om igen alltsedan 1946 års skolkommission.13 Förutom att denna kommission lanserade samhällskunskap som ett nytt ämne, föreslogs att skolan skulle träna eleverna i fri samverkan, samarbete och medinflytande. läroplan för hette det att "en förutsättning för att elevernas och de vuxnas engagemang och delaktighet i utformningen av skolan som arbetsplats skall förstärkas är att de alla får vara med att forma sin egen miljö"14. Läroplanen betonade ännu starkare elevernas aktiva medverkan: "Skolan har skyldighet att ge eleverna ökat ansvar och medinflytande i takt med deras stigande ålder och mognad".15 14Läroplan för , 1969, sid 27 15Läroplan för , 1980, sid 13 Barnets rätt att komma till tals är rätten till elevinflytande reglerad i bland annat skollagen (1985:1100) och skolförordningarna. I skollagen finns den över- gripande bestämmelsen om att "eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas". På grundskolenivå finns tillägget "om- fattningen och utformningen av elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad". Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) ges barn och ungdomar rätt till inflytande. Strävan är där att arbetsmiljön skall ge ett rikt arbetsinnehåll, arbetstillfredsställelse, gemenskap och personlig utveckling. En förutsättning för att uppnå detta är ett aktivt deltagande i arbetsmiljöarbetet från alla elever. Lagen föreskriver därför att eleverna skall medverka i arbetsmiljö- arbetet och delta i genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Nämnas skall att regeringen har lagt en proposition om lokala styrelser med elevmajoritet i gymnasieskolan.16 Förutom ställer också FN-deklarationen från miljökonferensen i krav på beslutsfattare på alla nivåer att öka ungdomars medverkan i samhällets beslutsprocesser. I kap. 25 i denna deklaration poängteras behovet av ökat samråd mellan ungdomsgrupper och regering samt andra beslutande instanser för att skapa en hållbar ekonomisk och social utveckling. De formella möjligheterna för barn och ungdomar att påverka politiken på eller nationell nivå är begränsade. Barn och ungdomar har inte rösträtt, är inte valbara och kan inte annat än genom att föreslå myndiga kommunmedlemmar, exempelvis sina föräldrar, till det, åstadkomma laglighetsprövning av kommunala beslut. Barn och ungdomar som är folkbokförda i kommunen är dock kommunmedborgare och som sådana har deras möjligheter till insyn och påverkan ökat. De ändringar som genom- fördes i kommunallagen (1991:900) ger kommunmedlemmar som inte är partipolitiskt aktiva större möjligheter att vara med och påverka innehållet i och utformningen av den verk- samheten. Barnets rätt att komma till tals En av förändringarna i kommunallagen är att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Det finns inga föreskrifter om formerna för ett sådant samråd. Vanliga åtgärder är att bilda så kallade användar- eller brukarråd. Det finns inget hinder för den som är att delta i ett sådant samråds- förfarande. En annan nyhet i kommunallagen är nämnders möjlighet att delegera beslutsrätt till en anställd tjänsteman. Det finns två sorters delegation. Den ena är att en nämnd när den uppdrar åt någon anställd att besluta på nämndens vägnar, ställer upp som villkor att de som nyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig innan beslut fattas. Den andra är att den anställde får fatta beslut endast om företrädare för nyttjarna har tillstyrkt beslutet. "Nyttjarna" ges i det senare fallet i praktiken vetorätt. Om vetorätten har använts måste frågan avgöras av nämnden. Inte heller vid delegation föreligger något formellt hinder för att den som är skall kunna företräda nyttjarna och använda eventuell vetorätt. Ytterligare en förändring i kommunallagen är att "brukarstyrda" självförvaltningsorgan kan inrättas av nämnderna vid kommunala institutioner. I ett sådant organ skall det bara finnas företrädare för användare av tjänsterna (nyttjarna) och de anställda. "Nyttjarnas" representanter skall vara i majoritet. Ett självförvaltningsorgan kan bara ansvara för att sköta driften av den dagliga verksamheten vid en institution eller anläggning. Uppgifter som innebär myndighets- utövning kan inte överlåtas till organet. Någon lägsta åldersgräns för dem som får ingå i självförvaltningsorgan har heller inte föreskrivits. Det åligger den ansvariga nämnden att se till att den åldersmässiga sammansättningen anpassas efter frågornas karaktär. Det kan dock inte anses försvarligt att unga och omyndiga personer får bära ett ansvar som kan tänkas innefatta skadeståndsansvar.17 Barnets rätt att komma till tals 8.5Barnets rätt att komma till tals i domstols- och administrativa förfaranden Den andra punkten i artikel 12 tar sikte på sådana situationer när ett beslut skall fattas som rör det enskilda barnet. Det gäller såväl i domstolar som administrativa beslut som fattas av olika myndigheter. Barnet skall i dessa fall särskilt beredas möjlighet att höras. Det gäller i mål och ärenden enligt , enligt socialtjänstlagen och LVU och enligt namnlagen. Det gäller också när barnet har begått brott och beslut skall fattas enligt den processuella ordningen som gäller för sådana mål och ärenden. om utövandet av barns rättigheter. antogs inom en konvention om utövandet av barns rättigheter, vars syfte är att stärka barns ställning i familjerättsprocesser. Konventionen utgår från bestämmelsen i artikel 4. Staterna skall enligt Europarådskon- ventionen vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i Barnkon- ventionen. omfattar och motsvarar i sak artikel 12 i när det gäller familjerättsprocesser. Syftet är att främja barns rättigheter, att garantera barn processuella rättigheter och att underlätta utövandet av dessa rättigheter genom att tillse att barn, själva eller genom andra personer eller organ, är informerade och tillåtna att inför domstolar och myndigheter deltaga i förfaranden som angår dem. I konventionen anses familjerättsliga procedurer, särskilt sådana som rör utövandet av föräldramyndighet, t.ex. boende och umgänge vara särskilt viktiga områden. Det åligger varje konventionsstat att välja ut minst tre områden i den nationella lagstiftningen som konventionen skall vara tillämplig på. Med partsbehörighet avses egenskapen att över huvud taget kunna vara part i en rättegång. Alla fysiska personer, även barn, är partsbe- höriga. Talerätt är ett snävare begrepp, som innebär att någon kan vara part i en viss rättegång genom att ha anknytning till det rättegången handlar om. Den som har talerätt har t.ex. rätt att starta en process och rätt att överklaga ett avgörande. Barnets rätt att komma till tals Processbehörig är den som för egen räkning kan väcka talan och vidta andra processhandlingar. Den som har talerätt kan sakna processbehörighet på grund av att han är underårig. Hans talan förs då av en ställföreträdare. Även en person som själv inte är part i ett mål eller ett ärende kan ha ett intresse av utgången i målet eller ärendet. finns det regler som syftar till att en sådan persons uppfattning skall bli beaktad. Sådana regler kan benämnas regler om en rätt att komma till tals.18 Allmänt om den svenska lagstiftningen på området19 Mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 12 i har det gjorts en genomgång av reglerna för sådana familjerättsliga och sociala mål och ärenden.20 Syftet med genomgången har varit att tillförsäkra barn en rätt att komma till tals. Som en följd av genom- gången har införts nya bestämmelser om rätten för barn att komma till tals i vårdnadsmål och umgängesmål, i adoptionsärenden och i namn- ärenden samt i LVU-mål.21 I andra fall såsom beträffande reglerna om förmynderskap har det inte ansetts nödvändigt att göra några ändringar. I förarbetena till de nya bestämmelserna anges att syftet med dessa är att skapa garantier för att barn får komma till tals i mål och ärenden i domstolar. Därvid hänvisas till att barn enligt Barn- konventionen skall ha rätt att fritt uttrycka sin åsikt och få den respekterad. 18Denna benämning används i t.ex. prop. 1994/95:224 s. 14