sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade genom beslut chefen för , numera för , att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om perso- nal, statsbidrag till trossamfunden, trossamfundens skattestatus och stat- kyrkareformens finansiering. Med stöd av detta bemyndigande utsågs f. landshövdingen att vara utredare. Såsom sakkunniga förordnades fr.o.m. t.o.m. ombudsmannen , ombudsmannen , ombudsmannen , generalsekreteraren , f.d. kanslirådet , departementssekreteraren , ekonomisekreteraren , fr.o.m. t.o.m. musikdirektören och ombudsmannen och fr.o.m. t.o.m. departe- mentssekreteraren . Som experter förordnades fr.o.m. t.o.m. kammarrättsassessorn, numera departementsrådet, , kanslirådet , rådmannen , personalsekreteraren och förhandlingsdirektören . Till sekreterare förordnades fr.o.m. t.o.m. hovrättsassessorn och avtalssekreteraren . Utredningen har antagit namnet Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. I och med att jag nu överlämnar detta betänkande, Stöd, skatter och finansiering, är mitt uppdrag i denna del slutfört. Övriga frågor redovisas i betänkandet personal, som överlämnas . Mina uppdrag rörande stöd, skatter och finansiering ................ Statligt stöd till trossamfunden Målstyrning och effektivitet..................................................... Uppdragsersättningar är inte stöd ............................................ Statens stöd till trossamfunden ................................................ Allmänt om stöd till frivilliga organisationer ............................ Anslaget för stöd till trossamfunden ......................................... Bidragsberättigade fria trossamfund ........................................ till trossamfund (SST) ....... SST:s fördelning av bidrag ...................................................... En ny modell .................................................................................... Likvärdigt basstöd med styrd komplettering ............................. SST kvarstår med förändrad roll ............................................. Motiv för statligt stöd till trossamfund ............................................ Människors andliga behov....................................................... Etik och demokrati.................................................................. Särskilda sociala insatser ......................................................... Regeringen skall besluta.......................................................... Krav för stöd .......................................................................... De ändamålsstyrda bidragen ............................................................ Övriga följder av stödförslagen ....................................................... 13 Den kyrkliga egendomen ......................................................... Dagens skattskyldiga subjekt........................................................... Kyrkliga stiftelser och föreningar............................................. Arvs- och gåvoskatt ................................................................ Särskild löneskatt på pensionskostnader ................................... en ny associationsform....................... Överförandet av egendomen .................................................... Likställighet med allmännyttiga ideella föreningar Allmänna motiv för likställighet ............................................... Övriga följder av likställighet .................................................. Förändrad stiftelse- och föreningsbeskattning ................................. Mitt förslag rörande gjorda pensionsåtaganden .............................. Särskilt om övergången .................................................................... Övriga följder av skatteförslagen ..................................................... 23 Föreslagna kostnader och intäkter ................................................... Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering.................. Uppbörd av kyrkoavgifter ......................................... Uppbörd av samfundsavgifter ................................... Uppbörd av begravningsavgifter ............................... 23.2.4 Uppbörd av kyrkoantikvarisk skatt ........................... 23.4.5 Avveckling av äldre rättsinstitut ................................ Tillsyn och revision.................................................. Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet.......................... Ersättningen för det kyrkoantikvariska under - Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd.......... Uppdrag till Kammarkollegiet ................................... Uppdrag till domkapitlen .......................................... Stödet till trossamfunden .......................................... Besparingar i statsförvaltningen...................................................... En del av det allmänna ............................................................ Summering och slutsatser................................................................ Kostnadsbortfall och intäkter .................................... Dagens bidragsberättigade .............................................trossamfund Sammanställning ..........................av enkätsvar frånSST-samfunden Ort odoxa och österländska kyrkors ekume- ratsförbund (SKFP) 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. Lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt Det finns goda motiv för att staten även skall stödja tros- samfunden. Genom att ge människor andligt stöd, inspirera människor att öka sin etiska medvetenhet och genom att effektivt lösa konkreta sociala problem kan trossamfunden bidra till harmonin i vårt demo- kratiska samhälle. Liksom nu skall det ankomma på regeringen att besluta om vilka trossamfund som kan komma i fråga för statligt stöd. Hur stort det årliga anslaget skall vara för statligt stöd till trossamfunden bestäms i budgetssammanhang. För att ett trossamfund skall kunna komma i fråga för stöd föreslår jag att vissa krav skall vara uppfyllda. Det bör krävas att trossamfundet är stabilt och har en egen livskraft. Vidare bör det stå klart att trossam- fundet inte förmedlar en destruktiv etik. Jag föreslår att alla bidragskvalificerade trossamfund ges ett basstöd i form av antingen statlig uppbördshjälp eller ett likvärdigt organisa- tionsbidrag. Statlig uppbördshjälp innebär att skattem yndigheterna och krono- fogdemyndigheterna utan kostnad för trossamfundet hjälper till med att kassera in avgifter från dem som hör till trossamfundet. skall få sitt statliga basstöd i form av uppbördshjälp. Även andra trossamfund som är registrerade och som uppfyller kraven för stöd skall efter ansökan hos regeringen kunna få sitt basstöd i den formen. Det organisationsbidrag som jag föreslår att övriga bidragskvalifice- rade trossamfund skall få bör beräknas med utgångspunkt i vad upp- bördshjälpen kostar per tillhörig i . Utöver basstöden bör ändamålsstyrda bidrag för särskilt samhälls- nyttig verksamhet kunna ges. Även skall kunna komma i fråga för sådana bidrag. till trossamfund (SST) bör finnas kvar som bidragsfördelande myndighet. representation i nämnden. SST bör följa samma ekonomi-administrativa regler och rutiner som andra myndigheter. I sitt regleringsbrev till SST bör regeringen närmare utveckla vilka verksamhetsmål som de ändamålsstyrda bidragen skall främja. SST får besluta om kriterier för bidragens fördelning och om hur fördelningen skall göras. För att basstödet skall kunna följas upp bör SST ges rätt att fordra in dokumentation från de trossamfund som får sådant stöd. De trossamfund som får ändamålsstyrda bidrag skall vara skyldiga att efter anmodan redovisa verksamheten till SST. och dess kyrkokommuner är helt befriade från skyldighet att betala inkomstskatt. För framtiden ser jag skäl för att och dess organisatoriska delar i skattehänseende likställs med allmännyttiga ideella föreningar. Sådana föreningar har en starkt begränsad skattskyldighet. Denna beskattning, som bara träffar näringsverksamhet, är väl anpassad till verksamhet och gäller för de flesta övriga trossamfund. Reglerna innebär att endast verksamhet som konkurrerar med annan näringsverksamhet beskattas. Vid relationsändringen lämnar det allmänna och blir mer likställd med övriga trossamfund. Den förändring jag förespråkar skall ses mot den bakgrunden. Bibehållen skattefrihet skulle i vissa fall kunna snedvrida konkurrensen. Prästlönefastigheterna hänförs till kyrkokommunerna och be- skattas därför inte alls, trots att de används för näringsverksamhet. Om fastigheternas framtida ägare i stället likställs med allmännyttiga ideella föreningar och andra trossamfund blir det viss beskattning. Reglerna om beskattning av allmännyttiga ideella föreningar kan komma att förändras till följd av förslag från Stiftelse- och förenings- skattekommittén. I sitt betänkande föreslog den kommittén bland annat att realisationsvinstbeskattning skulle införas för allmännyttiga ideella föreningar. Detta skulle gälla för sådana tillgångar som hör till egentlig näringsverksamhet. I övrigt föreslogs fortsatt långtgående skattebefrielse avseende inkomstskatt, förmögenhetsskatt och mervärdesskatt. Förslagen bereds inom . är en stor jordägare. Oavsett hur beskattningen för allmännyttiga ideella föreningar kommer att se ut vid utgången av bör därför, såvitt gäller den kyrkliga jorden, den nya likstä lligheten föregås av en övergångsfrist på . Även stiftelser med ändamål att främja religiös verksamhet hos trossamfund som uppfyller kraven för statligt stöd bör av likstä llig- hetsskäl vara begränsat skattskyldiga . Kammarkollegiet har redovisat olika modeller för hur den kyrkliga egendomen skall kunna stå till förfogande. En modell innebär att egendom förs till en stor stiftelse. Min uppfattning är att en sådan stiftelse bör vara begränsat skattskyldig. Det finns några få av de övriga trossamfunden som använder stiftelseformen som bas för sin ekonomiska verksamhet. Även sådana stiftelser skulle bli begränsat skattskyldiga om skattereglerna för stiftelser ändrades på sätt som nämnts. En sådan ändring bör dock föregås av närmare överväganden. Som framgår av Kammarkollegiets betänkande kommer relations- ändringen att medföra förändringar i fråga om vem som äger viss kyrklig jord. Dessa förändringar skall inte medföra stämpelskatt. När ett trossamfund låter registrera sig och därför får ny juridisk identitet bör det nya rättssubjektets förvärv av fastigheter från sin tidigare motsva- righet inte heller medföra stämpelskatteskyldighet. De förslag från de statliga utredarna som innebär ökade kostnader för staten kan finansieras inom ramen för reformen. Registreringen av tros- samfund medför kostnader som kan täckas med registerhållningsavgifter. Begravningsverksamheten skall finansieras med delar av kyrkoavgifter respektive särskilda begravningsavgifter. Ersättningen till för kyrkoantikvariskt underhåll kan, enligt Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet, finansieras med skatt. Uppbörds- administrationen avseende kyrkoavgifter och kyrkoantikvarisk skatt bör sammantaget inte kosta mer för staten än uppbörden av församlings- skatten kostar . Kostnaden för uppbörd av särskilda begrav- ningsavgifter bör belasta huvudmännen för begravningsverksamheten. Kammarkollegiets förslag innebär inga merkostnader för staten. De kostnader för Kammarkollegiet som kan tillkomma på grund av mina förslag rörande personal bör belasta . Mina förslag rörande pensionsfrågor och skattefrågor medför ökade intäkter för staten. Utredarnas förslag innebär således sammantagna ett tillskott för staten. Till följd av reformen kan dessutom vissa besparingar göras inom statsförvaltningen. Många uppgifter som statliga instanser utför för räkning kommer att bli inomkyrkliga angelägenheter. Besparingen till följd av upphört ansvar för kyrkliga val blir mest betydelsefull. Men reformen medför med nödvändighet också stora inkomstbortfall för staten. Kyrkokommunerna betalar till följd av riksdagsbeslut så kallad skatteadministrationsersättning till staten. Den kommunala finansieringsprincipen medför att kyrkokommunerna betalar kostnader för e konomiska regleringar med till staten. När lämnar det allmänna faller förutsättningarna för att tillämpa riksdagsbesluten om kyrkokommuners skyldighet att betala dels skatteadministrationsersättning, dels kostnader för ekonomiska regleringar. Bortfallet av skatteadministrationsersättningen och bortfallet av in- täkterna till följd av ekonomiska regleringar kan inte täckas inom ramen för reformen. fattade ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84). Beslutet innebär att skall få ett friare förhållande till staten fr.o.m. . I samband med principbeslutet konstaterades att en rad delfrågor måste utredas inför förändringen. Regeringen beslutade därför om direktiv för fyra utredningar och två särskilda utred- ningsuppdrag (dir. 1995:162). Direktiven i sin helhet finns som bilaga 1 till detta betänkande. Principbeslutet föregicks av den s.k. Kyrkoberedningens utrednings- arbete, som slutredovisades i betänkandet Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). Betydelsefullt bakgrundsmaterial togs fram av den s.k. , som 1992 avgav slutbetänkandet E konomi och rätt i kyrkan (SOU 1992:9). För en utförligare historisk redogörelse hänvisas till det betänkande som med detta överlämnas av en annan av de nämnda statliga utredningarna, nämligen Utredningen om trossamfundens rättsliga regle- ring. 1.2Mina uppdrag rörande stöd, skatter och finansiering Jag skall överväga vilka motiv som finns för statligt stöd till andra tros- samfund än . Vidare skall jag med utgångspunkt i dessa motiv föreslå vilka krav som bör ställas för statligt stöd till trossamfund och i vilka former det statliga stödet skall utgå. Uppdraget innefattar inte att ge förslag om hur omfattande det stat- liga stödet till trossamfunden skall vara. Mina utredningsdirektiv säger att jag skall utgå från riktlinjebeslutet när jag gör mina överväganden. Riktlinjebeslutet innebär bland annat att beskattningsrätt upphör och att i stället skall få statens hjälp med att inkassera avgifter från alla sina till- höriga. Den administrativa hjälpen skall vara kostnadsfri för . Även andra trossamfund än skall efter särskild prövning av regeringen i varje enskilt fall kunna få uppbördshjälp eller statligt stöd på annat sätt. Jag har att överväga om relationsändringen motiverar någon ändring i eller något annat trossamfunds skattestatus. I direk- tiven påpekas att en allmän översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar har gjorts av Stiftelse- och föreningsskatte- kommittén. Arbetet, som hade karaktär av teknisk översyn, redovisas i kommitténs slutbetänkande Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar (SOU 1995:63). Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Kommittén kunde i sina förslag inte ta hänsyn till den förestående relationsändringen mellan och staten. I utredningsarbetet avseende stat-kyrka skall enligt direktiven prövas de kostnader som förslagen för med sig och hur dessa skall finansieras. Dessutom anges särskilt att den skatteadministrationsersättning från kyrkliga kommuner som beslutat om skall beaktas. En statsfinansiellt neutral lösning skall vara en grundläggande förutsättning. Mitt uppdrag är att efter samråd med övriga utredningar lägga fram förslag till hur den sammanlagda finansieringen skall ske. Mina utredningsuppdrag, som redovisats i detta betänkande och i mitt andra betänkande personal, har nära samband med öv- riga fem statliga utredningsuppdrag rörande relationsändringen. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering har haft i uppdrag att utforma förslag till grundlagsbestämmelse om föreskrifter rörande trossamfund, förslag till lag om trossamfund, förslag till lag om och förslag till erforderliga övergångsbestämmelser. Ett särskilt utredningsuppdrag har lämnats t ill . Uppdraget har varit att utreda formerna för och lägga förslag till regleringar av den statliga uppbördshjälp som enligt riktlinjebeslutet skall ha rätt till och andra trossamfund kunna beviljas. SOU 1997:45 Utredningsuppdragen 19 kommittén har uppgiften varit att analysera hur begravningsverksamhe- ten bör ordnas och att utforma förslag till lagstiftning därom. Kammar- kollegiet har haft ett särskilt utredningsuppdrag rörande den kyrkliga egendomen. Huvuduppgiften för Kammarkollegiet har varit att föreslå hur den kyrkliga egendomen, inklusive kyrkofonden, skall stå till förfogande enligt olika modeller som nämnts i riktlinje- beslutet. Kammarkollegiet har också haft att överväga skattekonsekven- serna av egendomens överförande. Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet har i huvudsak haft två uppdrag. För det första har utred- ningen haft att lägga förslag rörande den statliga ersättning för kultur- minnesvård som riktlinjebeslutet förutsätter att skall få. För det andra har utredningen haft att föreslå vilka åtgärder som bör vid- tas rörande de kyrkliga arkiven. Parallellt med de statliga utredningarna har ett utredningsarbete pågått inom . Direktiv för det kyrkliga utredningsarbetet fastställdes av . Beslutet innebar att centralstyrelsen tillsatte en ledningsgrupp, fyra särskilda utredningsgrupper och en teologisk expertgrupp. Det inom- kyrkliga utredningsarbetet pågår . Planen är att det skall avslutas . Den kyrkliga ledningsgruppens uppgift är att svara för ledningen och samordningen av det samlade kyrkliga utredningsarbetet och att ge för- slag rörande vissa frågor av grundläggande och övergripande art. Utred- ningsgruppen om arbetet på olika kyrkliga nivåer utreder ansvarsfördel- ningen mellan olika kyrkliga nivåer samt frågor om tillsättning av bisko- par och domprostar. Uppgiften att utreda frågor om kyrkliga val, kyrko- bokföring och kyrkliga arkiv tillkommer Utredningsgruppen om kyrkliga val- och indelningsfrågor m.m. Med Utredningsgruppen om kyrklig eko- nomi och egendom har jag haft vissa beröringspunkter, främst i fråga om gjorda pensionsåtaganden och beträffande framtida skattestatus. Denna utredningsgrupp har till uppgift att belysa ekonomin på alla nivåer och att ge förslag rörande kyrkoavgift och utjämningssys- tem, kyrkofonden, den kyrkliga egendomen i övrigt, begravningsverk- samheten och de kulturhistoriska värdena. Den utredningsgrupp jag haft mest gemensamt med är Utredningsgruppen om kyrkans personal, t illsyn över ämbetsbärare och överprövning i kyrkan. Bland dess uppgifter kan främst nämnas frågan om hur arbetsgivarskapet skall se ut för präster och biskopar, frågan om hur tillsyn över ämbetsbärarna skall ske samt frågan om hur ett inomkyrkligt överprövningssystem kan ordnas. Den teologiska expertgruppen står t ill utredningsgruppernas förfogande och följer dess arbete ur ett teologiskt perspektiv. För att underlätta insyn i och samordning mellan utredningarna har i enlighet med riktlinjebeslutet och de statliga utredningsdirektiven ett sär- skilt beredningsorgan, Stat-kyrkadelegationen, inrättats. Stat-kyrkadele- gationen arbetar inom och har en mycket bred sammansättning. Den leds av statsrådet och departementschefen. Dess vice ordförande är ärkebiskopen. Såväl de statliga utredningarna som det kyrkliga utredningsarbetet har under arbetets gång regelbundet rappor- terat till Stat-kyrkadelegationen. Dess arbete beräknas vara avslutat . Fr.o.m. förordnades jag som särskild utredare. Mitt arbete påbörjades sedan sakkunniga, experter och sekreterare hade förordnats. Jag disponerade mitt arbete så att jag koncentrerade mig på personal- frågorna och på de frågor som re dovi- sas i detta betänkande - Stöd, skatter och finansiering - och . Sammanlagt har jag haft tio sammanträden med utredningens sak- kunniga och experter. Två av sammanträdena har haft internatform. De sakkunniga och experterna har under arbetets gång bidragit med sak- kunskap och erfarenheter från skilda områden, både vid sammanträdena och på annat sätt. Arbetet har bedrivits under stor öppenhet för synpunkter utifrån. Till- sammans med sekretariatet och några av experterna har jag haft uppre- pade kontakter med övriga statliga utredningar, med den kyrkliga utred- ningsgruppen om personalfrågor m.m. och med den kyrkliga utrednings- gruppen om ekonomi och egendom. Jag har samman- träffat med de trossamfund som får statsbidrag. Till dessa trossam- fund har jag också sänt en enkät. Vidare har jag haft kontakter med Buddhistiska samarbetsråd och Romersk-katolska biskopen . Ett studiebesök har gjorts vid i , där jag sammanträffat med företrädare från flera departement rörande stöd till trossamfund. I Stat-kyrkadelegationens arbete har jag deltagit aktivt. I enlighet med direktiven har jag haft riktlinjebeslutet som utgångs- punkt för mina överväganden. Betänkandet inleds med att jag i kapitel 2 gör en översiktlig beskrivning av . Jag beskriver organisationen sådan den är och sådan riktlinjebeslutet skisserar den för framtiden. Kapitlet innehåller också en kort beskrivning av kyrkofonden. En be- skrivning av övriga trossamfund som får statsbidrag finns som bilaga 3 till betänkandet. Efter kapitel 2 följer tre huvudavsnitt där jag behandlar mina utred- ningsuppdrag avseende Statligt stöd t ill trossamfunden, beskattning av trossamfunden och reformens finansiering. Det första huvudavsnittet, avseende statligt stöd till trossamfunden, inleder jag med att i kapitel 3 gå igenom vissa grundläggande förutsätt- ningar för mitt uppdrag. I kapitel 4 re dovisar jag statens stöd till tros- samfunden . Därefter beskriver jag i kapitel 5 översiktligt min nya modell för stödet. Motiven för statligt stöd till trossamfunden analyseras i kapitel 6. Jag redovisar sedan, i kapitel 7, vilka krav som bör ställas på trossamfunden för att stöd skall utgå. I de följande kapitlen, 8 och 9, beskriver jag närmare de stödformer jag föreslår för framtiden. Kapitel 10 ägnar jag åt att gå igenom det bidragsfördelande organets uppgifter och ställning . Slutligen ger jag i kapitel 11 mina synpunkter på regionalpolitiska och jämställdhetspolitiska följer av för slagen. Mitt andra huvudavsnitt är det som handlar om beskattning av tros- samfunden. Detta avsnitt inleds i kapitel 12 med en kort beskrivning av uppdraget. I kapitel 13 gör jag en bakgrundsbeskrivning av den kyrkliga egendomen . Bakgrunden är nödvändig för förståelsen av mina skatteförslag. Därefter gör jag, i kapitel 14 och 15 en genomgång av dagens skattesubjekt och skatter. Sedan blickar jag framåt. I kapitel 16 beskriver jag de framtida kyrkliga skattesubjekten. Min grundläggande princip för framtidens beskattning är att trossamfunden skall likställas med allmännyttiga ideella föreningar. Detta utvecklar jag i kapitel 17. Därefter följer, i kapitel 18, en beskrivning av de förändrade regler som kan bli en följd av förslagen från Stiftelse- och föreningsskatte- kommittén. Jag analyserar i kapitel 19 skattekonsekvenserna av mina förslag rörande gjorda pensionsåtaganden. En utförligare redogörelse för själva förslaget finns i mitt andra betänkande - personal. I kapitel 20 tar jag upp sådana särskilda skattefrågor som har direkt samband med själva relationsändringen. Huvudavsnittet avslutas med att jag i kapitel 21 beskriver övriga följder av mina skatteförslag. Det tredje huvudavsnittet gäller reformens finansiering. Avsnittet börjar med en kort inledning i kapitel 22. Därefter redogör jag i kapitel 23 för vilka kostnader och intäkter som följer av samtliga statliga stat- Detta kapitel har jag utformat efter samråd med övriga berörda utredningar. I kapitel 24 redovisar jag vilka bespa- ringar som kan göras i statsförvaltningen genom relationsändringen. Kapitlet utgår från den rapport från Statskontoret som finns som bilaga 2 till detta betänkande. Kapitel 25 ägnas åt skatteadministrationsersätt- ningen. Slutligen gör jag i kapitel 26 en summering och drar mina slut- satser beträffande finansieringen. Församlingen är den grundläggande enheten inom .