sou · GLB3149 · 1998-01-01 00:00:00 — Skälet till detta har naturligtvis varit det tidigare bristfälliga miljöarbetet i dessa länder och de svårigheter som ofta förelegat för att få fram tillförlitli- ga data kring utsläpp och miljötillstånd. Vid analys av miljökonsekvenserna av EU-medlemskap för kan- didatländerna är det väsentligen vissa frågor som är av intresse att få besvarade. Utredningen har tagit fasta på fyra som bedömts vara av central betydelse. Kommer miljön i , inom EU och i angränsande havsområden att förbättras av ett EU-inträde för kandidatlän- derna? Hypotesen är att miljösituationen kommer att förbättras i de närlig- gande EU-länderna och i till följd av att de tillträdande län- derna kommer att tvingas att uppfylla EU-krav som i de flesta fall är strängare än nuvarande krav i kandidatländerna. Hur stor är den miljömässiga egennyttan för kandidat- länderna av ett EU-inträde? Den största nyttan av skärpta utsläppskrav uppnås i allmänhet i det land där utsläppen sker. Egennyttan är ofta svår att uppskatta i eko- nomiska termer men den torde vara betydande för utsläpp av t.ex. för- surande ämnen och tungmetaller, avloppsvatten, liksom beträffande en bättre hantering av avfall och kemikalier. Vilken förmåga och möjlighet har nya medlemsländer att klara EU:s direktiv? Frågan behandlar i vilken utsträckning de nya länderna är rustade för att klara EU:s miljökrav. Den behandlar såväl de administrativa och politiska systemen som de strukturella och tekniska förutsättningarna inom olika samhällssektorer. En annan viktig aspekt är i vilken ut- sträckning EU-kraven kommer att stå i samklang med prioriteringarna i kandidatländerna. Hur kommer andra krav och strukturella förändringar till följd av ett EU-inträde att påverka utsläpps och miljösituatio- nen? Den strukturella omställningen kommer sannolikt att innebära lika mycket för miljön som de direkta investeringarna i miljöåtgärder. Ett EU-inträde påverkar hela jordbrukssektorn, stora delar av industri- sektorn (även om stora förändringar redan skett), trafiksektorn etc. De strukturella förändringarna kan leda till såväl ökade som minskade ut- släpp. Inom vissa delar av trafikområdet finns risk att utsläppen kort- siktigt ökar. För att bedöma de förändringar som ett EU-inträde kan medföra för kandidatländernas och de nuvarande EU-ländernas miljö finns en rad komplicerande faktorer som måste beaktas. kandidatländerna ge- nomgår snabba strukturella förändringar inom de flesta sektorer och dessa förändringar kommer utan tvekan att påverka mil- jön. Förändringsarbetet fortgår och kommer att fortgå oberoende av ett EU-inträde. Till detta förändringsarbete hör även rena miljöåtgär- der, t ex installation av avlopps- och rökgasrening. Utredningen har bedömt att de åtgärder som på detta sätt redan är fastlagda genom eg- na politiska beslut och/eller internationella åtaganden kommer att ge- nomföras oberoende av ett EU-inträde. Konsekvenserna av ett EU- inträde måste bedömas som skillnaden mellan en tänkt situation efter det de redan planerade åtgärderna vidtagits och de ytterligare krav som EU-lagstiftningen ställer. I detta kapitel analyseras dessa båda situationer och deras miljökonsekvenser. Inom vissa områden finns i EU-lagstiftningen tydliga krav som ger kvantitativt bestämbara effekter på miljön. Inom andra är kraven mer diffusa och det är därför inte nu möjligt att förutse konsekvenser- na, speciellt som dessutom inte tillämpningen och konsekvenserna inom nuvarande EU-länder är klar. Detta gäller t.ex. IPPC-direktivet, där inte tillämpningen inom EU är klar. Å andra sidan förutsätter analysen att de krav på utsläppsreduktioner som framgår av aktuella direktiv och åtgärdsprogram (svavel i olja, försurningsstrategi m.m.) kommer att genomföras. Motsvarande gäller de så kallade horison- tella direktiven om t.ex. miljökonsekvensutvärderingar, rätten till in- formation om miljöfrågor etc. Generellt sett har kunskapen om miljöfrågorna i kandidatländer- na ökat snabbt. Detta gäller inte minst reningen av kommunalt av- loppsvatten och situationen inom industrin och energisektorn, där stödet från varit stort. Inom andra områden råder fortfa- rande stora osäkerheter, t ex när det gäller jordbrukets utsläpp och av- fallsfrågorna. 5.2Kommer miljön inom EU att förbätt- ras av kandidatländernas EU- inträde? 5.2.1Kandidatländernas bidrag till försurningsbe- lastningen i EU Det är främst genom minskade utsläpp till luften, och minskade ut- släpp till vattenmiljön i gemensamma floder och till hav som kandi- datländerna och EU:s medlemsländer direkt påverkar varandra. När det gäller svavel och försurning kommer utsläppsminsk- ningar i kandidatländerna endast marginellt att påverka EU. Studerar man de beräkningar (tabell 5.1) över luftföroreningstransporter i Eu- ropa som utarbetats, finner man att det i stort sett är två kandidatlän- der som påverkar EU:s nuvarande miljö; och . Jämfört med flera stora EU-länder, , och har kandidatländerna dock marginell betydelse. Detta gäller för svavel och i ännu högre grad för kväveföreningar. Bidrag till belastning från olika länder De siffror som anges i tabell 5.1 gäller påverkan räknat över hela EU- området. På grund av skillnader i läge påverkas vissa regioner mer än andra av utsläpp från ett speciellt land. Därför finns alltid några om- råden nära EU:s gränser mot kandidatländer, som kan erhålla ett av- sevärt bidrag från ett nära grannland. utsläpp ger till exempel betydligt större bidrag till östligaste än vad som anges som genomsnitt för EU. Tabell 5.1 Procentuellt bidrag till deposition av svavel och kväve till EU och kandidatländerna baserat på beräkningar inom EMEP Även i andra länder än och sker utsläpp som på- verkar närbelägna regioner inom grannländer som tillhör EU. Även sådana bidrag har beräknats och i tabell 5.2 nedan redovisas de ut- släpp som har betydelse för närliggande regioner inom EU. Tabell 5.2 Utsläpp i olika länder utöver och , som kan ha betydande påverkan på vissa r egioner inom EU. 5.2.2Utsläppsminskningar från el- och värmepro- duktion För att uppskatta betydelsen av framtida förändringar i utsläpp kan nuvarande lagstiftning jämföras med den som skulle gälla vid ett EU- inträde. Utredningen har valt att studera förhållandena i och närmare, dels eftersom nödvändiga data funnits att tillgå, dels eftersom dessa länder är de som betyder mest för situationen in- om EU. Underlag för att göra dessa uppskattningar föreligger delvis i nationella rapporter, t.ex. den polska underlagsrapport som utredning- en låtit utarbeta. Den polska el- och värmeproduktionen i stora an- läggningar står för av svaveldioxidutsläppen och den lokala förbränningen för . Motsvarande uppgifter för är respektive . Förbränningen sker hu- vudsakligen med kol. Omfattande investeringar för att begränsa ut- släppen av svavel- och kväveoxider från fasta förbränningsanlägg- ningar genomförs framförallt i dessa länder, men i viss utsträckning sker investeringar även i de övriga kandidatländerna. EU:s lagstiftning på luftvårdsområdet är i många fall strängare än den nuvarande lagstiftningen i kandidatländerna.För närvarande är det i tillåtet att släppa ut /m 3 svaveldioxid från nya an- läggningar vilket kan jämföras EU:s 400. För NO x har ett något strängare krav än EU ca .m-3 jämfört med EU:s 650. 5.2.3Minskade svaveldioxidutsläpp från el- och värmeproduktion I både och kommer av svaveldioxidut- släppen från stora förbränningsanläggningar. Genom att anpassa dessa till EU-kraven, motsvarande rökgasrening och renings- grad, kan ungefär en halvering av svaveldioxidutsläppen uppnås. Ge- nom att minska även de lokala förbränningsutsläppen, som i dagens läge står för av utsläppen i de båda länderna, kan ytterligare reduktioner uppnås. I pågår ett visst arbete med att påverka utsläppen från såväl bostadsuppvärmning som industriell för- bränning. Man planerar att använda, med polska mått mätt, lågsvavli- ga kol med 0,6-0,svavel. För bostadsuppvärmning planeras naturgas ersätta koleldningen. För att uppfylla det andra svavelprotokollet till LRTAP-konven- tionen är en 66-procentig minskning nödvändig för . ska utsläppen minska från ca till ca 2010. För ska utsläppen minska med i det när- maste , från drygt till ca . Svavelprotokollets mål förefaller därför möjliga att nå. Men för att länderna ska uppfylla protokollet, finns inga legala medel som påtryckning. Ett EU-inträde skulle med stor sannolikhet skynda på denna process, även om den blir kostsam. Kostnaderna för att upp- fylla det andra svavelprotokollet uppskattas i den polska rapporten till US dollar . 5.2.4Minskning av kväveoxidutsläppen från el- och värmeproduktion I tabell 5.3 ges en lista på de länder för vilka redan fattade beslut och nationella mål beräknas ge minskade utsläpp av kvävedioxid. De län- der som inte finns på listan antas antingen bibehålla sina nuvarande utsläppsnivåer eller öka utsläppen . Tabell 5.3 Minskning av NOx utsläpp i de Europ e- iska länder för vilka nationella mål och genomförd EU lagstift- ning beräknas ge förbättringar Av tabellen framgår att utsläppen i de flesta länderna beräknas minska jämfört med dagens nivåer. De flesta av dessa länderna är EU-länder. En del länder har egna mycket omfat- tande åtaganden, t.ex. , vars utsläpp planeras minska och kommer relativt långt ner på listan, men de hade lyckats minska sina ut- släpp . I kandidatländer med relativt stora utsläpp förväntas inga förändringar eller alternativt antas utsläppen komma att öka. Åtgärderna mot kväveoxider i motiveras av flera fakto- rer: hälsoeffekter av kvävedioxid i tätorter, förekomst av fotokemiska oxidanter (marknära ozon), samt effekter av kvävenedfall i form av försurning och eutrofiering av land- och vattenmiljö. Inom EU drivs åtgärderna mot kväveoxider med hjälp av luftkvalitetdirektiv, samt genom försurnings- och oxidantstrategier. I ännu större utsträckning än för svavel styr utsläppen av kväve- dioxid i EU-länderna halter och deposition inom EU:s område. Mind- re än av depositionen inom EU härrör från , och andra kandidatländer. och uppskattas bidra med vardera, som ett medelvärde över hela EU:s område Utsläppen av kväveoxider från stora förbränningsanläggningar i och , skulle vid ett EU-inträde kunna minska med i storleksordningen . Minskade kväveoxidutsläpp i kan- didatländerna kommer, som nämnts dock knappast att påverka situa- tionen inom EU som helhet (se tabell 5.1). Liksom för svavel före- kommer dock vissa skillnader mellan olika regioner. 5.2.5Minskade kväveoxidutsläpp från transportsek- torn För att minska kväveoxidutsläppen ytterligare i kandidatländerna krävs åtgärder även inom transportsektorn. Inom EU pågår just nu ar- bete med åtgärder på transportsidan dels via fordonstekniska åtgärder, dels via förbättrade bränslekvaliteter. De åtgärder som planeras att införas uppskattas, i enlighet med beräkningarna inom , att ge minskning av kväve- oxidutsläppen från trafiken. Enligt den danska rapporten är det realis- tiskt mot bakgrund av erfarenheterna från att förvänta att utsläppen av kväveoxider från transportsektorn i kandidatländerna kommer att minska med om gällande EU-krav rö- rande utsläpp från fordon uppfylls. Under förutsättning att transportsektorn bidrar med 30-40 pro- cent av de totala kväveoxidutsläppen i länder som och Tjecki- en, skulle transportsektorns reduktioner av kvävedioxid kunna bidra med en minskning av de totala kväveoxidutsläppen med i storleks- ordningen . Som visats i tabell 5.1 ovan betyder dessa utsläppsförändringar inte särskilt mycket för miljön inom EU som helhet. Hur snabbt denna minskning av utsläppen kan uppnås i realiteten kommer i hög grad att vara beroende av den ekonomiska utveckling- en i de aktuella länderna. Ökad ekonomisk tillväxt innebär sannolikt en snabbare förnyelse av fordonsparken och därmed att de nya kraven kommer att uppfyllas snabbare av ett större antal fordon, vilket i sin tur leder till en snabbare utsläppsminskning. Den eventuella förbätt- ring som skett i kandidatländerna har berott på att importen av främst begagnade bilar från ökat kraftigt. Även om dessa bilar, i huvudsak 80-talsmodeller, inte uppfyller de senaste EU-kraven är de dock mindre förorenande än de bilar som tidigare helt domine- rade vagnparken såväl bland privatbilarna som bland de tyngre fordo- nen. 5.2.6Minskade ammoniakutsläpp från jordbruket För att minska depositionen av kväve över land och hav är åtgärder mot ammoniakutsläppen lika viktiga som åtgärder mot utsläppen av kväveoxider. I dagens läge finns inga internationella överenskommel- ser om att minska utsläppen till luft från jordbruket, som är den helt dominerande ammoniakkällan. EU har inga direktiv som kraftfullt riktar sig mot ammoniakutsläpp. HELCOM har dock utfärdat re- kommendationer om gödselhantering, med målsättning att minska ammoniaktillförseln till . Nationella strategier finns dess- utom i flera länder däribland . I samband med nytt kväve- protokoll till och kan möjligen även ammoniakutsläppen inkluderas i det internationella ar- betet. Det finns alltså i dagens läge inte något internationellt regelverk som skulle kunna påverka kandidatländernas utsläpp av ammoniak till luft i samband med ett EU-inträde. Industrisektorns utsläpp bidrar till de totala utsläppen av försurande ämnen, koldioxid, och inte minst till utsläppen av tungmetaller och svårnedbrytbara organiska föroreningar (POPs). Vid ett EU-inträde kommer IPPC-direktivet om integrerad föroreningsbekämpning att ställa krav på att bästa tillgängliga teknik utnyttjas på nya anlägg- ningar , och även på befintliga. Anläggningar som berörs är bl.a. koksverk, raffinaderier, smältverk, stålverk, cementfab- riker, diverse kemiska industrier samt pappers- och massaindustrier. Den ekonomiska omställningen i kandidatländerna har lett till att ett stort antal stora och föråldrade anläggningar inom den tunga in- dustrin stängts eller bara körs med begränsad kapacitet. Detta är en av anledningarna till att utsläppen av svavel- och kväveoxider under se- nare år minskat i betydande omfattning. Ett försök att bedöma den framtida utvecklingen av utsläppen av föroreningar från olika industrier i samband med en förväntade eko- nomiska återhämtningen och tillväxten i länderna i Central- och Öst- ger upphov till två frågeställningar: ·kommer den ekonomiska återhämtningen att innebära att gamla industrianläggningar som inte år igång eller som drivs med reducerad kapacitet åter tas i drift med därav följande ökande utsläpp av föroreningar? ·kan man förvänta att den inledda moderniseringen av industri- sektorn i de berörda länderna fortsätter och att introduktionen av mindre energikrävande och resurssnålare teknik med mindre ut- släpp per producerad enhet innebär att utsläppen från en gradvis expanderande industrisektor inte tillåts att öka? Erfarenheterna från utvecklingen i tyder på att så är fallet. Utredningen har i sina bedömningar av de framtida utsläppen från industrisektorn utgått från att den senare utvecklingstrenden kommer att dominera. kan man enligt utredningens upp- fattning inte helt bortse från att det åtminstone på kort sikt kan finnas vissa risker för ökade utsläpp främst från industrier som producerar basråvaror som cement, handelsgödsel etc. I den danska rapporten uppskattas de minskade utsläppen från industrisektorn till för svaveldioxid och mellan för kväveoxider jämfört med nuvarande situation. För att komma till rätta med de höga ozonhalterna, krävs som tidigare nämnts avsevärt större nedskärningar i kväveoxidutsläppen än som behövs för att minska halterna i tätorter och försurning/eutrofiering (uppskattningsvis ). Arbete pågår inom EU, dels med luftkvalitetsdirektiv, dels med en oxidantstrategi. Detta arbete drivs parallellt med arbetet inom för att ta fram un- derlag för ett nytt protokoll om kväveoxider. Hur stora nedskärningar detta, liksom kommande direktiv inom EU, kan innebära är för närva- rande osäkert. För att bedöma vilken betydelse nedskärningar av kväveoxidut- släppen i kandidatländerna har för ozonhalterna i EU:s område, kan man utgå från de modellberäkningar som gjorts inom EMEP. Detta är betydligt mer komplicerat än att studera bidrag till svavel- och kväve- nedfall. Oxidantbildningsförhållandena varierar mycket över beroende på förekomst och sammansättning av andra föroreningar i atmosfären. Om man ändå summerar minskningarna över EU:s områ- de så kommer 40 procents nedskärningar av kväveoxidutsläppen i kandidatländerna att bara motsvara ca en fjärdedel av den effekt som uppnås genom 40 procents nedskärningar av EU-ländernas utsläpp. Slutsatsen blir att för att minska ozonförekomsten inom EU- området så är åtgärder i EU:s medlemsstater viktigast. Stoftutsläppen från stora anläggningar i kandidatländerna skulle san- nolikt reduceras avsevärt vid ett EU-medlemskap. Som exempel kan nämnas situationen i . EU-kraven innebär en skärpning med en faktor 5-8 i förhållande till nuvarande krav. Genom minskade stoftutsläpp kommer spridningen av stoft i omgivningen att minska. Därigenom minskar även depositionen av alkaliskt stoft och baskatjoner avsevärt. Detta kan ha viss betydelse mellan närliggande regioner inom kandidat- respektive EU-länder. Baskatjonerna släpps ut i partikelfas och motverkar försurning. Ge- nom mätningar har man kunnat visa att åtgärder mot stoftutsläpp, dels storskaligt , dels i vissa regioner , resulterat i en minskad våtdeposition av baskatjoner, som inte är betydelselös i sammanhanget. Ytterligare åtgärder mot stoftutsläpp i kandidatländer kan därför medföra effekter som motverkar en för- bättrad försurningssituation i områden i , , med fle- ra länder. Underlag saknas dock för en kvantitativ bedömning. 5.2.10 Utsläpp av tungmetaller och POP Deposition och anrikning i landmiljön av kvicksilver och svårned- brytbara organiska föroreningar orsakas till stor del av regionala transporter. För kadmium och bly har, som nämnts, det regionala in- flytandet minskat kraftigt. För kvicksilver och POP kan utsläpp till luften i kandidatländerna ha viss påverkan på EU:s landmiljö. Grovt uppskattat torde denna dock inte överstiga vad som är fallet för sva- vel. För kvicksilver torde en jämförelse med svavel vara högst rele- vant, på grund av de samtidiga utsläppen av svavel och kvicksilver från kolförbränning, inte minst i och . 5.2.11 Utsläpp till vatten Utsläpp av olika föroreningar till floder, sjöar och hav i kandidatlän- derna kan påverka situationen inte bara i det egna landet utan i ett el- ler flera närbelägna länder. Förutom effekter på miljön i , som beskrivs nedan (avsnitt 5.4), påverkas miljön i floder, som till exempel Oder av vad såväl som släpper ut. Motsva- rande gäller för floderna med delar av sina källområ- den i kandidatländer som rinner genom EU-länder som och och slutligen mynnar i respektive i . Detta utgör bilaterala eller multilaterala problem som kan påverkas av en striktare lagstiftning och ett EU-inträde. 5.2.12 Globala effekter - växthuseffekten Uppskattningarna av utsläppen av växthusgaser är i dagens läge ofull- ständiga och delvis mycket osäkra. För flera länder, inklusive kandi- datländer, föreligger frågetecken såväl beträffande utsläppen av kol- dioxid som för utsläppen av metan och lustgas. Bedömningen av miljöeffekterna av gjorda och planerade utsläppsbegränsningar blir därför osäker. Flertalet av kandidatländerna har ratificerat klimatkonventionen. har det mål som uppställts på internationell bas - att frysa kol- dioxidutsläppen nivå fram för att därefter minska - uppfyllts i flera kandidatländer, bl.a. , där en minsk- ning uppnåtts . Generellt upp- skattas att utsläppen i kandidatländerna minskat , jäm- fört med utsläpp. Nedgången beror på den ekonomiska till- bakagången , samt på energieffektivisering och andra mer aktiva åtgärder. För att minska utsläppen ytterligare har EU-länderna enats om ett förslag till nedskärningar som dock är beroende av åtaganden även i de stora globala utsläppsländerna och . Nästa klimatkonfe- rens kommer att äga rum . Skärpningar av klimat- gasutsläppen kan bli följden, men i dagens läge föreligger osäkerheter om vilka krav som kan komma att ställas. Strategier för fortsatt minskning av utsläppen har utarbetats av bl.a. . I den polska strategin ingår energieffektiviseringar inom industri- och bostadssektorerna samt övergång från kol till naturgas och förnybara bränslen. Även skatter och avgifter planeras att använ- das för att ytterligare minska utsläppen. Kandidatländerna kommer sannolikt vid ett EU-inträde att tving- as att bära sin del av åtagandena som EU-länderna enas om. Betydan- de potential anses finnas för energieffektivisering och energibesparing i kandidatländerna. Denna är sannolikt större än i de nuvarande EU- länderna. Sådana åtgärder kommer sannolikt att påskyndas vid ett EU-inträde. Hur stora minskningar som kan uppnås kan för närvaran- de inte uppskattas. När kandidatländerna uppfyller rörande avfallstippar kommer utsläppen av växthusgaser, främst metan, att minska ytterli- gare. Den danska utredningen uppskattar utsläppsminskningen i kan- didatländerna till mellan jämfört med . Slutsatsen blir att även om inte nyttan med nedskärningarna kan kvantifieras så kommer ett EU-inträde sannolikt att leda till minskade utsläpp av koldioxid och andra klimatgaser. 5.2.13 Globala effekter - nedbrytning av ozonskiktet Tillverkning av ämnen som skadar ozonskiktet sker bl.a. i , och . Konsumtionen av sådana kemikalier i de flesta kandidatländerna har dock minskat kraftigt eller med i storleks- ordningen . Trots detta uppfyller länderna inte fullt ut åtaganden enligt det så kallade Montrealproto- kollet. Ett EU-inträde skulle skärpa kraven på kandidatländerna vad gäller bl.a. CFC-föreningar (freoner) och trikloretan. 5.3Vilken betydelse kommer kandidat- länders EU-inträde att ha för miljön i ? påverkas i stor utsträckning av luftföroreningar från andra länder. Detta gäller bl.a. de storskaliga effekterna av försurning och eutrofiering till följd av svavel- och kvävenedfall, samt effekter av ozon. Den svenska miljön påverkas dock huvudsakligen av utsläpp från . Detta beror såväl på att utsläppen där är stora, samt att utsläppen sker i länder som ligger i rätt riktning i förhållande till dominerande vindar. Framtida svavel- och kvävebelastning De svenska utsläppen av svavel har minskat kraftigt . Sve- rige har i ett europeiskt perspektiv legat långt framme i detta arbete. Det tog dock tid innan man kunde konstatera en nedgång i depositio- nen och framför allt i form av förbättringar i miljön. Detta berodde på att så stora bidrag kommit och fortfarande kommer från utländska källor. är situationen inte tillfredsställande. Svavelproto- kollet till kommer att innebära en fortsatt och betydande nedgång i svavelnedfallet. Detta kommer emellertid inte att medföra att alla ekosystem skyddas från fortsatt försurning. I många känsliga områden kommer fortfarande den kritiska belastningen att överskridas även . Om målen för de olika länderna enligt det andra svavelprotokol- let till uppfylls, beräknas depositionen i Sveri- ge som helhet minska med . Av den totala depositionsminskningen för , uppskattas nedskärningar bidra , och . Dessutom bidrar nedskärningar i Dan- mark , och . Övriga nedskärningar i är i stort sett betydelselösa för ekosystem som helhet. I tabell 5.4 visas beräkning av framtida källbidrag och depositio- ner över som helhet baserade på gjorda överenskom- melser om utsläppsminskningar, internationellt och nationellt. Tabell 5.4 Bidrag (procent) till depositionen i av svavel och kväve nu och g S/N m-2 år -1 I ovanstående uppskattningar av framtida depositionsminsk- ningar för ingår överenskommelser fram till , bl.a. det andra svavelprotokollet till . Dock ingår inte vare sig eller nya överenskommelser som kan komma via ett nytt kväveprotokoll till el- ler . För svavel kommer framtida förändringar utöver detta sannolikt att vara marginella.