sou · GLB3101 · 1998-01-01 00:00:00 — 4.1.3Den registeransvariges skyldigheter och Datainspektionens tillsyn Den eller de som är ansvariga för registret har enligt bestämmelser i 714 §§ datalagen att se till att registret inrättas och föres så att inte otillbörligt intrång i registrerads personliga integri- tet uppkommer. Bestämmelserna medför bl.a. ett ansvar för att registret förs för ett bestämt ändamål, att uppgifterna i registret överensstämmer med ändamålet och att de är riktiga. Vi- dare finns regler om hur registret skall hanteras och skyddas mot obehörig insyn, spridning och förstörelse, om skyldighet för den registeransvarige att på begäran upplysa den registre- rade om vilka uppgifter registret innehåller beträffande denne, om när uppgifter skall utgå ur registret och om tystnadsplikt för den registeransvarige och för annan som tagit befattning med registret eller uppgifter som insamlats för detta. För det allmännas verksamhet regleras dock tystnadsplikten i sekretesslagen (1980:100) varom mera nedan. Den registeransvariges skyldigheter gäller med något undantag såväl för register som förs med tillstånd från Datain- spektionen som för icke tillståndspliktiga register. Datainspektionens övergripande ansvar upphör inte i och med att tillstånd med erforder- liga föreskrifter givits. Datainspektionen har därefter, i enlighet med bestämmelserna i 15- 18 §§ att utöva kontinuerlig tillsyn över att automatisk databehandling inte medför otillbör- ligt intrång i någons personliga integritet. Tillsynsplikten omfattar även statsmaktsregister. För detta ändamål har Datainspektionen rätt att erhålla tillträde till lokaler där ADB utförs eller datautrustning m.m. förvaras samt vidare att få del av relevanta handlingar. Inspektionen får även föranstalta om körning av datamaskin. Den registeransvarige eller den som för hans räkning handhar personregister skall lämna Datainspektionen de uppgifter som begärs för tillsynen. Om tillträde till lokal eller tillgång till handling inte lämnas kan Datainspektionen utfärda vitesföreläggande (24 §). Om Datainspektionen finner att otillbörligt intrång i person- lig integritet förekommit eller kan uppkomma, kan inspektionen meddela eller ändra före- skrifter eller om tillräckligt skydd inte kan åstadkommas på annat sätt förbjuda fortsatt förande av registret eller återkalla meddelat tillstånd. Beträffande statsmaktsregister får Data- inspektionen meddela eller ändra föreskrifter endast om åtgärden inte står i strid med beslut av regeringen eller . Statsmaktsregister får inte förbjudas av Datainspektionen. Datalagen innehåller vidare bestämmelser om straff och skadestånd vid överträdelser av gäl- lande bestämmelser för personregister och för handhavandet av uppgifterna i dessa (2023 §§). Datainspektionens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om det är en statlig myndighet som är registeransvarig skall talan dock föras direkt hos regeringen. Justitiekanslern () får överklaga ett beslut för att tillvarata allmänna intressen (25 §). I 2628 §§ finns särskilda bestämmelser rörande det statliga person- och adressregistret (SPAR). Kompletterande bestämmelser om bl.a. licensanmälan, tillståndsansökan m.m. ges i data- förordningen. Personregister om vars inrättande eller regeringen beslutar, de s.k. statsmaktsregistren, är enligt 2 a § datalagen undantagna från kravet på tillstånd från Datainspektionen. Datain- spektionen kan dock meddela beslut om villkor även för dessa register, i den mån inte regering- en eller har meddelat villkor i samma hänseende (6 a och 18 §§ datalagen). Vidare gäller datalagens bestämmelser om den registeransvariges skyldigheter, om Datainspektionens tillsyn samt om straff och skadestånd även för statsmaktsregistren. Det finns numera ett stort antal personregister som regleras genom särskilda registerförfattningar. Författningarnas innehåll varierar beroende på de kommit till och den uppfattning om vad som borde regleras som då var rådande. registerförfattningar fanns redan när datalagen infördes. Dessa äldre författningars primära mål var inte att värna om den enskildes integritet. De innehåller främst regler om vad som skall registreras och hur information får spridas. Nyare registerförfattningar kompletterar dock, eller ersätter delvis, datalagens integritetsskydd och innehåller bestämmelser om registerändamål, registeransvar, sökbegrepp (dvs. eventuella begränsningar i sökmöjligheterna), utlämnande av uppgifter och gallring m.m. Som exempel på sådana senare författningar kan nämnas lagen (1994:1517) om socialförsäkringsregister, förslaget till lag om vissa personregister inom kriminal- vården (Ds 1996:19) och förslaget till lag om personregister för forskning och utvecklingsar- bete inom rättspsykiatrin (SOU 1996:72). Registerförfattningarna ersätter sålunda inte datalagen fullt ut. Datalagen skall fortfa- rande tillämpas beträffande dessa personregister i de delar bestämmelser inte finns i den sär- skilda registerförfattningen. 4.3 Offentlighet och sekretess Den enskildes intresse av integritetsskydd skall i förevarande sammanhang inte bara ställas mot myndigheters och andras behov av personregister för olika typer av verksamheter. Även den i vårt land rådande offentlighetsprincipen, som ger allmänheten rätt till insyn i statlig och verksamhet, måste beaktas. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att medborgarna har rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentligheten) och att de har rätt att närvara vid domstolsförhandlingar och vid sammanträden i beslutande statliga och kommu- nala församlingar (förhandlingsoffentligheten). Som ett utslag av offentlighetsprincipen kan också regeringsformens föreskrifter om yttrande- och informationsfrihet betraktas. (Vad gäller tryckfrihet och motsvarande frihet att yttra sig i radio och television m.m. finns särskilda bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa bestämmelser behandlas inte i denna framställning.) Avvägningen mellan den enskildes integritet och offent- lighetsprincipen berördes i propositionen om offentlighet, integritet och ADB där föredra- gande statsrådet uttalade följande (prop. 1990/91:60 s. 14): Offentlighetsprincipen ställs naturligtvis ofta mot önskemålet att skydda den enskildes integritet. Det är i regel lätt att motivera undantag från offentlighetsprincipen vilka för en- skilda situationer kan te sig välgrundade. Man måste emellertid alltid hålla det övergripande värdet av offentlighetsprincipen i minnet när man gör den avvägning som är nödvändig mellan offentlighet och integritetsskydd och akta sig för att genom de många små stegens utveckling göra alltför stora undantag från principen. Man måste också komma ihåg att själva offentlighetsprincipen utgör ett viktigt inslag i skyddet för den enskilda individen mot rättsövergrepp och annat som skulle kunna ske genom brist på insyn i det allmännas verksamhet. Det är också viktigt att framhålla att lika litet som offentlighetsprincipen kan vara undan- tagslös kan något fullständigt skydd för den enskildes privata sfär upprätthållas. Grundläggande bestämmelser om offentlighetsprincipen finns i tryckfrihetsförordningen (TF). Där uttrycks medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 §) och där anges allmänt av vilka skäl begränsningar får göras i denna rätt, dvs. i vilken utsträckning handlingar får hållas hemliga. Av möjliga skäl till begränsningar kan redan här nämnas hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Närmare bestämmelser om begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar, liksom i rätten att röja vissa uppgifter m.m., återfinns i sekretesslagen (1980:100). Framställningen närmast nedan behandlar över- siktligt gällande regler om offentlighet och sekretess med koncentration på de delar som är relevanta för utredningsuppdraget. I avsnitt 6.9 redovisas de ändringar av bl.a. tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen som av ansetts påkallade i samband med införandet av EG-direktivet om personuppgifter i svensk rätt. Vissa för uppdraget aktuella sekretessfrågor genomgås ytterligare i avsnittet om utred- ningens överväganden. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handlingsbegreppet omfattar alltså inte bara papper med text eller bild på utan också t.ex. bandupptagningar och upptagningar för ADB. En handling är enligt samma lagrum allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler härom anses inkommen eller upprättad där. När det gäller handlingar i traditionell mening, varmed här förstås papper med skrift eller bild på, är det som regel inga problem att avgöra om den förvaras hos myndigheten eller inte. Beträffande ADB-upptagningar blir bedömningen svå- rare. För denna typ av handlingar finns det en särskild regel i 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihets- förordningen som innebär att en ADB-upptagning anses förvarad hos både den myndighet där själva upptagningen finns och den myndighet som har terminalåtkomst till upptagningen om det är tekniskt möjligt att komma åt den. I lagtexten anges detta förhållande som att upp- tagningen: ... anses förvarad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Med begreppet tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar avses vad gäller ADB-upptagningar datorkraft. Begreppet innefattar även de tekniska hjälpmedel som finns hos en servicebyrå som myndigheten anlitar eller hos sido-, över- eller underordnad myndig- het, liksom den utrustning som på annat sätt står till myndighetens förfogande. (Däremot kan, efter en lagändring 1991, inte längre den enskilde genom att själv ställa datorkapacitet till förfogande påverka området för insyn med stöd av offentlighetsprincipen, se prop. 1990/91:60 s. 27 ff.) Lagrummet innehåller vidare en viktig begränsning. Hindrar föreskrifter i en lag eller förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag, att en myndighet för egen räkning gör en överföring till läsbar form av en upptagning som ingår i ett personregister som förs med ADB, anses inte upptagningen vara förvarad hos myndigheten. En begränsning av rätten att göra sådan överföring i t.ex. en registerlag eller enligt ett beslut av Datainspektionen medför alltså att upptagningen inte utgör allmän handling även om de tekniska möjligheterna att ta fram den i läsbar form finns. Enligt 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen är en handling dvs. även en ADB-upptag- ning som förvaras hos en myndighet som bara har till uppgift att lagra eller tekniskt bear- beta handlingen för annans räkning inte allmän hos den myndigheten (jfr även 2 kap. 6 § 3 st TF). En handling anses enligt huvudregeln ha kommit in till en myndighet när handlingen anlänt till myndigheten eller tagits emot av behörig person. Upprättad är en handling i princip när den fått sin slutliga utformning hos myndigheten antingen genom att den då expedieras eller, beträffande handlingar som inte skall expedieras, när det ärende den hör till är slutbe- handlat hos myndigheten. Det finns flera särskilda regler om när olika typer av handlingar skall anses inkomna eller upprättade som innebär avsteg från de nu nämnda principerna (se 2 kap. 68 §§ TF). 4.3.3Allmänt om sekretessbestämmelserna och deras uppbyggnad Utgångspunkten är att allmänna handlingar är offentliga och skall lämnas ut till den som begär det. Det finns dock områden där behovet av skydd mot insyn anses väga tyngre än offentlig- hetsprincipen. I 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen räknas de fall upp i vilka allmänna handlingar får hållas hemliga, nämligen om det är påkallat med hänsyn till: 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Uppräkningen är uttömmande. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i särskild lag, dvs. sekretesslagen, eller annan lag dit sekretesslagen hänvisar. Syftet är att man i varje särskilt fall skall kunna se i sekretesslagen om en allmän handling är hemlig. Regeringen kan, efter bemyndigande i lag, ge kompletterande föreskrifter vad gäller en sekretessbestämmelses tillämplighet. Vidare kan regering och riksdag i samma ordning tilläg- gas befogenheter att medge dispens från sekretess. Enligt sekretesslagen förstås med sekretess förbud att röja uppgifter, vare sig det sker munt- ligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Förbudet att röja uppgifter gäller alltså varje form av röjande och innefattar därmed såväl handlingssekretess som tyst- nadsplikt (1 kap. 1 §). Sekretesslagen gäller för all verksamhet som bedrivs av det allmänna, i första hand hos myndigheter men även hos vissa andra organ som skall jämställas med myn- digheter vid tillämpningen av sekretesslagen samt hos bolag, föreningar och stiftelser, där kom- muner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (se närmare 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen). Lagen innehåller inte bara bestämmelser om sekretess i förhållande till enskilda utan också bestämmelser om sekretess mellan myndigheter och mellan olika själv- ständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Lagens uppbyggnad följer upp- räkningen i tryckfrihetsförordningen av de fall då allmänna handlingar får sekretessbeläggas (210 kap. sekretesslagen). Bestämmelserna är utformade på det sättet att det anges att sekre- tess gäller i viss verksamhet eller hos viss myndighet för en viss typ av uppgifter etc. Att sekre- tess gäller för en viss uppgift innebär som sagts ovan att uppgiften inte får röjas. Bestämmelser som skyddar den enskildes integritet återfinns i första hand i sekretesslagens 79 kap. som rör sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller enligt dessa regler t.ex. inom sjukvården och , hos allmän försäkringskassa, arbetarskyddsmyndigheter, skolor, polismyndigheter m.m. för upp- gifter om bl.a. hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt. Förutom rekvisit som rör föremålet för sekretessen innehåller bestämmelserna också rekvisit som anger sekretessens styrka. De sist nämnda rekvisiten är dels sådana som anger vissa konkreta undantag (t.ex. undantas ofta formella beslut i ärenden) dels skaderekvisit, dvs. villkor som kräver viss sanno- likhet för att skada skall uppstå om en uppgift lämnas ut, för att sekretess skall gälla. Skaderekvisiten är av två slag. Det raka skaderekvisitet innebär att sekretessfrågan i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för den enskilde. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. I förarbetena nämns uppgif- ter om adress eller civilstånd som exempel på uppgifter av detta slag. Skulle uppgiften vara sådan att den lätt kan komma att missbrukas, t.ex. om den rör någon mera känslig person- uppgift om den enskilde, skall den i stället anses omfattas av sekretessen. Ett exempel på en bestämmelse med rakt skaderekvisit ges i 7 kap. 8 § sekretesslagen: Sekretess gäller hos myndighet, som har till särskild uppgift att verka för arbetarskydd, i ärende enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, arbetsmiljön eller reglering av arbetstid eller annars i ärende om arbetarskydd, för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om personuppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet utgår från att sekretess är huvudregel. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada. Detta innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att en myndighet inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften. 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen innehåller en sekretessregel med omvänt skaderekvisit: Sekretess gäller inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretesslagen innehåller flera bestämmelser med generella undantag från sekretessens tillämp- lighet. Sekretess gäller t.ex. som regel inte i förhållande till den enskilde själv (14 kap. 4 §). Sekretess hindrar enligt huvudregeln aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet eller fråntas sin i stadgade rätt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller ärende (14 kap. 5 § andra stycket. Jfr dock 7 kap. 17 § som i sin tur anger undantag från undantaget!). Handlings- sekretessen är ofta tidsbegränsad vilket anges i anslutning till de särskilda bestämmelserna om sekretess för olika sorters uppgifter. Vad gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden gäller sekretessen för uppgift i allmän handling normalt i 50 eller . I 7 kap. 12 § sekretesslagen stadgas att sekretess gäller i ärende om inskrivning av totalförsvarspliktiga och i ärenden om antagning av kvinnor till befattningar inom totalförsva- ret som kräver längre grundutbildning än för uppgift om enskilds personliga förhål- landen, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgif- ten röjs. Bestämmelsen är i första hand tillämplig för () som ansvarar för och handlägger mönstring och andra utredningar beträffande de totalförsvarspliktiga och fattar beslut om inskrivning m.m. Som framgår skall ett rakt skaderekvisit tillämpas. Som exempel på vad som kan sekre- tessbeläggas kan nämnas uppgifter som kommer fram vid de hälsoundersökningar som sker vid mönstringen och uppgifter om t.ex. viss utbildning m.m. som lämnas till från andra myndigheter (angående överföring av sekretess mellan myndigheter, se nedan avsnitt Uppgifter från de medicinska undersökningar av hälsotillstånd och fysiska kvalifikatio- ner i övrigt som äger rum vid mönstringen (eller motsvarande utredning) har ett starkare skydd än vad som framgår av 12 §, eftersom även bestämmelserna i 7 kap. 1 § sekretesslagen skall tillämpas. Dessa stadgar sekretess inom hälso- och sjukvården och i annan medicinsk verksam- het som t.ex. rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning för uppgifter om enskilds häl- sotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Annan medicinsk verksam- het omfattar t.ex. hälsoundersökning vid mönstring och för dessa uppgifter gäller sålunda ett omvänt skaderekvisit. Vidare har regeringen, med stöd av 7 kap. 15 § första stycket 1 p. sekretesslagen för- ordnat, att sekretess generellt skall gälla för register över totalförsvarets personal (se 1 b § sekretessförordningen (1980:657)). Denna möjlighet har regeringen tillagts beträf- fande verksamheter som avser registrering av betydande del av befolkningen. Skyddet är emel- lertid svagare än enligt de tidigare under detta avsnitt nämnda sekretessbestämmelserna efter- som sekretess endast gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden om det av sär- skild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgif- ten röjs. 4.3.5Sekretess för personuppgift i personregister Sekretess gäller enligt 7 kap. 16 § första stycket sekretesslagen för personuppgift i personregis- ter som avses i datalagen om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften an- vänds för automatisk databehandling i strid mot datalagen. Bestämmelserna är tillämpliga vid sådana myndigheter som är registeransvariga eller som annars har tillgång till personuppgifter i personregister. Förbudet gäller oavsett på vilket sätt uppgifterna lämnas ut, genom ADB- medium eller genom utskrifter på vanligt papper. Med de skaderekvisit som används i paragra- fen innefattar sekretessen inte någon tystnadsplikt i egentlig mening. Risk för skada som anges aktualiseras nämligen bara vid massuttag i någon form av uppgifter från registret. Det är viktigt att hålla i minnet att andra bestämmelser om sekretess kan vara tillämpliga beträffande uppgifterna i registret. Sekretess gäller vidare enligt 9 kap. 7 § sekretesslagen i myndighets verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning av personregister, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen för uppgift som angår verksamhet för att för- svara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Som framgår av ordalydelsen omfattar det sekretessbe- lagda området alla verksamheter som är av betydelse för landets samlade försvar. Sekretessen är inte begränsad till att avse uppgifter hos en viss myndighet utan gäller inom det allmännas hela verksamhet. 4.3.7Sekretess vid framställning av statistik Enligt 9 kap 4 § sekretesslagen gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Denna sekretess är absolut, dvs. den är inte beroende av någon skadeprövning. Enligt paragrafen har regeringen möjlighet att föreskriva samma sekretess för sådana uppgifter i annan med statistikframställning jämförbar undersökning som utförs av myndighet. Så har skett genom 3 § sekretessförordningen bl.a. i fråga om vissa medicinska och beteendevetenskapliga eller samhällsvetenskapliga studier hos utbildningsanstalter och forskningsinrättningar. Dessutom har uppgifter om enskildas person- liga förhållanden som framkommer i vissa statliga utredningars verksamhet, t.ex. utredningar om praxis i asylärenden och bidragsfusk, sekretessbelagts med stöd av dessa bestämmelser. Enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen gäller fem undantag från regeln att sekretessen skall vara absolut. Uppgift får i dessa fall lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon som står honom nära lider skada eller men. Ett av undantagen gäller uppgifter som behövs för forskningsändamål. Ett annat undantag gäller uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförligt förhållande är direkt hänförliga till den enskilde. Med uttrycket jämförbart förhållande åsyftas bilnummer, tele- fonnummer, anställningsnummer o.d. men inte uppgifter som genom s.k. bakvägsinformation kan hänföras till viss person. I princip gäller sekretessreglerna även mellan myndigheter och mellan olika självständiga verk- samhetsgrenar inom samma myndighet. Myndigheterna kan alltså sägas vara jämställda med enskilda personer när det gäller att få ta del av uppgifter och allmänna handlingar från andra myndigheter. En rad undantag finns dock från denna huvudregel. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör sekretess inte hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksam- het.