sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Med sammankomst för annat liknande syfte avses bl.a. gudstjänster och andra sammankomster för religionsutövning. Mötesfriheten gäller inte bara allmän sammankomst utan även enskilt möte. Yttrandefrihe- ten kan sägas ingå som ett moment i mötesfriheten. Avsikten med föreningsfriheten är att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att verka gemensamt i olika syften. I princip omfattar skyddet samtliga privaträttsliga sammanslutningar. Det förtjänar fram- hållas att det varken föreligger något krav på att sammanslutningen skall utgöra en juridisk person eller någon rättighet för samman- slutningen att bli erkänd som en juridisk person. Däremot krävs det att ett visst mått av organisation och beständighet föreligger, för att det inte endast skall vara fråga om en sammankomst, som faller in under den s.k. mötesfriheten. Ett föreningsmöte faller under både mötesfrihetens och föreningsfrihetens begrepp. Närmare om religionsfriheten m.m. När de nuvarande bestämmelserna infördes i regeringsformen framhöll det föredragande statsrådet (prop. 1975/76:209 s. 104 f.) att religions- friheten närmast framstår som ett omfattande rättighetskomplex med inslag av yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet och förenings- frihet, att i föreningsfriheten ingår betydande inslag av mötesfrihet samt att demonstrationsfriheten nästan helt omfattas av mötesfriheten. Om den närmare innebörden av religionsfriheten uttalade statsrådet (s. 114): Religionsfriheten anses t.ex. normalt innefatta inte bara en frihet att hysa viss religiös övertygelse och att enskilt utöva religion utan också frihet att sprida och ta del av religiös förkunnelse, att anordna och delta i gudstjänster samt att bilda och medverka i religiösa samman- slutningar. som det är angeläget att bereda dessa särskilda inslag i religionsfriheten ett tillfredsställande skydd är det självklart att reglerna om religionsfriheten inte får hindra att de bestämmelser som i allmänhet gäller för begränsning av yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheterna är tillämpliga också när dessa friheter utövas i religiösa sammanhang. Det är t.ex. angeläget att under en epidemi kunna hindra sammankomster där smitta kan spridas vare sig det är fråga om gudstjänster, teaterföreställningar eller politiska möten. Ärekränkande yttranden måste, för att ta ett annat exempel, kunna beivras också när de fälls i religiösa sammanhang, också rasistisk verksamhet skall givetvis kunna hindras också när den till äventyrs bedrivs under religiös täckmantel. I motiveringen för att religionsfriheten skulle åtnjuta ett absolut skydd och alltså inte kunna begränsas yttrade statsrådet (prop. 1975/76:209 s. 115): Det kan – – – hävdas att en reglering som innebär att religionsfriheten görs begränsningsbar skulle ge en riktigare bild av rättsläget på området. Det förhåller sig å andra sidan så att de moment i religions- friheten som inte hämtar inslag från övriga opinionsfriheter – främst friheten till enskild religionsutövning – inte bör kunna underkastas några särskilda begränsningar. Det finns inte heller någon anledning att tillåta sådana begränsningar av religionsfriheten som utgörs av inskränkningar i rätten att yttra sig, ta del av yttranden, anordna och delta i möten eller bilda sammanslutningar just i religiösa samman- hang. De allmänna begränsningar som gäller för människors handlande i samhället kan i vissa fall komma att beröra åtgärder som uppfattas såsom utövande av religionsfriheten. En i allmänhet straffbar handling är t.ex inte skyddad bara för att den förekommer i religiöst samman- hang. Grundlagsskyddet innebär ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religionsutövning eller som, även om de har fått en mera allmän avfattning, uppenbart syftar till att motverka en viss religiös riktning. Religionsfriheten ger inte någon rätt att störa "samhällets lugn" eller att åstadkomma "allmän förargelse" (jfr 1 § religionsfrihetslagen). Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av dessa friheter ske bara om särskilt skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 13 § regeringsformen). Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas med hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 14 § första stycket regeringsformen). Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller samman- slutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung (2 kap. 14 § andra stycket regeringsformen). Liksom regeringsformen i 1 § tillförsäkrar medborgarna skydd gent- emot det allmänna beträffande de positiva rättigheterna, tillförsäkrar den i efterföljande paragraf deras motsatser. Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Han är därjämte gentemot det allmänna skyddad mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i de- monstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sam- manslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses i första meningen. De negativa opinionsfriheterna har fått en relativt begränsad om- fattning. De tar sikte endast på det som med hänsyn till åsikts- bildningens frihet är väsentligt. De är därför inte möjliga att begränsa annat än genom grundlagsändring. Beträffande den negativa yttrandefriheten gäller skyddet mot tvång att avslöja sin åskådning. Med åskådning avses ett mera sammanhäng- ande komplex av åsikter inom ett visst område. Det är enbart sådana åskådningar som avser politik, religion, kultur eller liknande som skyddas. I fråga om de negativa mötes- och demonstrationsfriheterna gäller skyddet mot att tvingas delta i sammankomster för opinionsbildning eller i demonstration för att avge meningsyttring. Utanför det skyddade området faller t.ex. tvång att delta i sammankomst av ren upp- lysningskaraktär. Den negativa föreningsfriheten skyddar medborgarna mot tvång att behöva ansluta sig till sammanslutningar som verkar för sådana åskådningar som man enligt den negativa yttrandefriheten inte kan tvingas uppge. Som typiska exempel kan nämnas politiska partier och trossamfund. Som nämnts har inkorporerats i den svenska rätten från . Konventionens betydelse har dessutom markerats genom en särskild bestämmelse i regeringsformen (2 kap. 23 §), som stadgar att lag eller annan förskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. För det fall kon- ventionen ger ett starkare skydd än det som följer av regeringsformens fri- och rättighetsskydd eller av allmänna rättsprinciper, skall kon- ventionens bestämmelser tillämpas. Det skydd i fråga om religionsfrihet som konventionen ger kommer främst till uttryck i artikel 9: skall äga rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, andaktsövningar och iakttagande av religiösa sedvänjor. Envars frihet att utöva sin religion eller tro må endast underkastas sådana inskränkningar, som äro angivna i lag och som äro nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning, hälsovården, skyddan- det av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. I den nyöversättning av konventionstexten som bifogats konstitution- sutskottets betänkande 1994/95:KU5 har artikeln följande lydelse. Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet; denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor eller ritualer. Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokra- tiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Genom att tanke- och samvetsfrihet nämns vid sidan av religionsfrihet, framgår det att konventionen skyddar såväl religiösa som icke-religiösa livsåskådningar. Således står det individen fritt att ansluta sig till vilken religion som helst, men också att ha en ateistisk uppfattning. Som en sådan icke-religiös tro har bland annat en pacifistisk övertygelse betraktats av (rättsfallet Le och mot ). bestämmelse om religionsfrihet gäller inte bara för personer utan också för religiösa samfund. i har i två fall ansetts behörig att klaga till Europakommissio- nen. Det ena fallet handlade om ett ingripande enligt lagen om otillbörlig marknadsföring mot annonsering avseende försäljning av ett instrument (den s.k. E-metern) som uppgavs ha speciella egenskaper och som spelade en viss roll i religionsutövningen. Kommissionen ansåg att annonsen hade ett kommersiellt inslag och att de formule- ringar som hade angripits av föll utanför tillämpningsområdet för artikel 9 (rättsfallet X och Scientologkyrkan mot ). – I frågan om talerätt för det religiösa samfundet uttalade att den var av uppfattningen att distinktionen "between the Church and its members under Article 9 (1) is essentially artificial. When a Church body lodges an application under the Convention, it does so in reality on behalf of its members. It should therefore be accepted that a church body is capable of possessing and exercising the rights contained in Article 9 (1) in its own capacity as a representative of its members". – Det andra fallet kom under kommissionens prövning sedan det klagats på att Scientologkyrkan inte hade haft rätt att väcka enskilt åtal för hets mot folkgrupp. Kommissionen avvisade klagomålet eftersom rätten att föra civil- eller straffrättslig talan rörande hets mot folkgrupp inte kunde anses som ett element av religionsfriheten (rättsfallet Scientologkyrkan och 128 av dess medlemmar mot ). I rätten till religionsfrihet ingår en rätt att fritt få utöva sin religion. Artikel 9 nämner som former för religionsutövning gudstjänst, undervisning, andaktsövningar och iakttagande av religiösa sedvänjor. Samma rätt föreligger i fråga om icke-religiös trosuppfattning. I detta sammanhang bör det påpekas att inte varje handling som motiveras eller påverkas av en religiös (eller icke-religiös) trosuppfattning kan betraktas som en form av utövning av denna religion eller tro (se t.ex. uttalande i rättsfallet Arrowsmith mot Storbri- tannien). I praxis har innehållet i artikel 9 egentligen bara behandlats , nämligen fallet mot . , som tillhörde Jehovas vittnen, hade straffats för att ha brutit mot ett förbud i grekisk lag mot s.k. proselytism, dvs. försök att påverka annan person i dennes trosuppfattning genom erbjudanden om förmåner eller med utnyttjande av dennes brist på erfarenhet eller mognad. hade uppsökt en kvinna i hennes hem och försökt få henne att överge sin ortodoxa tro. konstaterade att artikel 9 innefattar en rätt att påverka andra genom religiös för- kunnelse. Domstolen gjorde dock ett förbehåll för speciella fall av obe- hörig påverkan, särskilt sådan som utövas genom våld eller hjärntvätt, men i fall var det inte fråga om sådana otillåtna medel. Även om det straff som ådömts hade stöd i lag och var avsett att skydda andras fri- och rättigheter, var det fråga om en opro- portionerlig inskränkning i rätten till religionsfrihet. Denna in- skränkning kunde därför inte anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det förelåg således ett brott mot artikel 9. En särskild fråga som kan hänföras till religionsfriheten är föräldrars rätt att bestämma över sina barns uppfostran och under- visning i religiösa frågor. Denna rättighet återkommer vi till i avsnitt 7. 3 Nuvarande förhållanden m.m. regeringsform fanns regler om konungens trosbekännelse (2 §), om bekännelse till lära som kompetensvillkor (28 §), om tillsättning av prästerliga tjänster (28–30 §§), om kyrko- lagstiftning (87 § 2 mom) och om prästeståndets privilegier (114 §). Vid införandet av den nuvarande regeringsformen överfördes dessa regler i stort sett oförändrade. De placerades dock i övergångs- bestämmelserna i syfte att kunna upphävas utan större ingrepp i regeringsformen, för det fall planerna på kyrkans skiljande från staten skulle bli verklighet. Av övergångsbestämmelserna till den nuvarande regeringsformen avser punkterna 9–13 . Likaså avser punkt 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regerings- formen . Även punkt 14 i övergångsbestämmelserna har en koppling till . I det följande lämnas en kort redogörelse för innehållet i dessa bestämmelser. Punkt 9 anger bl.a. att grundläggande föreskrifter om som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för meddelas genom lag. Sådan lag stiftas på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen, dvs. genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val till eller genom ett beslut i varvid minst tre fjärdedelar av de röstande och minst hälften av ledamöter är ense. Innan sådan lag stiftas skall yttrande inhämtas från kyrkomötet. – I bestämmelsen finns också föreskrifter om hur lag stiftas t.ex. när det gäller medlemskap i , prästtjänster, biskopar, domkapi- tel och organisationen av myndigheter under kyrkomötet. Vidare innehåller bestämmelsen särskilda föreskrifter om normgivning avse- ende den kyrkliga egendomen. Punkt 10 innebär bl.a. att på visst sätt kan delegera till kyrkomötet att genom kyrklig kungörelse besluta i lärofrågor m.m. och i fråga om kyrkomötets arbetssätt. kan också medge att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse överlämnar sin befogenhet till någon myndighet under kyrkomötet. 102 Nuvarande förhållanden m.m. I punkt 11 sägs att bestämmelserna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen inte gäller myndigheter under kyrkomötet, vilket innebär att dessa myndigheter inte lyder under regeringen. Punkt 12 anger att då regeringen avgör vissa frågor rörande kyrkan, skall föredragande statsråd tillhöra . Punkt 13 föreskriver att regeringsformens bestämmelser om primär- kommuner, med visst undantag, skall tillämpas även i fråga om kyrkliga kommuner. Punkt 14 behandlar statschefens trosbekännelse. Punkt 3 i övergångsbestämmelserna till ändringar i rege- ringsformen handlar om de fram till gällande reg- lerna om medlemskap i . I fråga om andra trossamfund än finns inte några särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser. De är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Sådana föreskrifter meddelas genom lag, enligt 8 kap. 2 § regeringsformen. –att normgivningsreglerna avseende i regeringsfor- mens övergångsbestämmelser skall upphävas, –att det i stället förs in särskilda regler om lagstiftning angående och andra trossamfund i regeringsformens kapitel om lagar och andra föreskrifter, –att det i sådan lag skall meddelas föreskrifter av grundläggande karaktär om religiösa identitet, organisation, verksamhet och egendom, dvs. föreskrifter om grunderna för som trossamfund, och –att föreskrifter om trossamfund skall beslutas i samma ordning som gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser. 4.1Nuvarande normgivningsregler skall upphävas I våra direktiv sägs att normgivningsreglerna i övergångsbestämmel- serna till regeringsformen skall upphävas och att det i stället bör tas in regler om normgivning angående och andra tros- samfund i 8 kap. regeringsformen. Av principbeslutet framgår dess- utom att den rättsliga regleringen av trossamfundens förhållanden bör vara föremål för ett konstitutionellt skydd, som syftar till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. Föreskrifterna i punkt 9–13 i övergångsbestämmelserna till rege- ringsformen har, som framgått ovan, direkt eller indirekt att göra med normgivning avseende . De bör därför upphävas i samband med relationsändringen. I den utsträckning som det är erfor- derligt kommer nya bestämmelser att ersätta dessa. Vi återkommer till detta. Beträffande punkt 14 i övergångsbestämmelserna och punkt 3 i övergångsbestämmelserna till ändring i regeringsformen, för- håller det sig emellertid annorlunda. Punkt 14 behandlar statschefens trosbekännelse. Genom denna regeringsform görs ej ändring i vad som har gällt enligt 2 § i den äldre regeringsformen. Bestämmelsen i 2 § i den äldre regeringsformen, dvs. regeringsform, hade följande lydelse. Konungen skall alltid vara av den rena evangeliska läran, sådan som den uti den oförändrade Augsburgiska bekännelsen samt mötes beslut av antagen och förklarad är. I lagkommentar, grundlagar, 2:a uppl. 1926, sägs följande angående uttrycket "alltid vara av" (s. 5). Bekännelse till den rena evangeliska läran är ett oeftergivligt villkor såväl för att kunna erhålla kronan (jfr SO § 41), som för att kunna be- hålla den. Bekännelsen är ett kompetensvillkor, vars bortfallande utan vidare medför rättslig oförmåga att utöva de konungsliga befogen- heterna. Ett avfall bör alltså icke, såsom stundom sker, likställas med en avsägelse, ty kronans förlust inträder oberoende av konungens vilja att avgå och även där sådan vilja skulle saknas. Det blir statsrådets sak att tillse, huruvida det nämnda kompetensvillkoret är uppfyllt, och att vägra sin medverkan till att regeringsåtgärder utgå från en till rege- ringens förande inkompetent person. Beträffande övriga delar av bestämmelsen kan sägas dels att de ger ett materiellt innehåll till kravet på statschefens trosbekännelse, dels att detta innehåll till övervägande del överensstämmer med de nu gällande reglerna om tro, bekännelse och lära (se författningssamling, SKFS, 1992:9). Det kan också konstateras att det inte är direkt uttalat att statschefen skall tillhöra . Mot bakgrund av det anförda är det uppenbart att punkt 14 i över- gångsbestämmelserna inte handlar om normgivning. Vi återkommer dock till frågan om statschefens bekännelsekrav i avsnitt 4.5. Punkt 3 i övergångsbestämmelserna till ändringar i regeringsformen handlar om de fram till gällande reglerna om medlemskap i . Stadgandet har följande lydelse. Bestämmelserna om medlemskap i gäller utan hinder av 2 kap. 2 § i dess nya lydelse. Föreskriften har närmast karaktär av undantagsbestämmelse för den då gällande regleringen. Eftersom medlemskapsreglerna nu har ändrats – det automatiska medlemskapet har upphört – fyller bestämmelsen inte längre någon funktion. Vi föreslår därför att bestämmelsen skall upphöra. 4.2Nya gemensamma normgivningsregler för alla trossamfund När det gäller utformningen av en grundlagsbestämmelse om norm- givning angående och andra trossamfund, bör beaktas att bestämmelsen skall ligga till grund för såväl den lagstiftning om trossamfund i allmänhet som vi avser att föreslå som den särskilda lagregleringen av förhållanden. Vidare är det av vikt att bestämmelsen inte förhindrar generellt verkande civilrättslig eller offentligrättslig lagstiftning, t.ex. arbetsrättslig lagstiftning, från att bli gällande för trossamfunden. Av avgörande betydelse för utformningen är emellertid att bestämmelsen skall innebära ett konstitutionellt skydd för trossamfunden och deras förhållanden. Det bör därför inte kunna komma i fråga att normer riktade till trossamfund beslutas av något annat organ än riksdag. Bestämmelsen bör mot bakgrund av detta vara formulerad på ett sätt som otvetydigt slår fast att särskilda föreskrifter om och andra trossamfund bara får be- slutas i form av lag, inte genom regeringsförordningar. Härigenom be- tonas också att trossamfundens förhållanden är av särskild vikt för det allmänna. 4.3Särskilda regler om som trossamfund I fråga om kommer det att behövas en begränsad reglering även efter relationsändringen. Enligt principbeslutet skall det skapas en särskild lag om . Utgångspunkterna är att lagen bara skall innehålla det som är principiellt viktigt och som ut- trycker karaktär som själv skall få reglera sina angelägenheter i största möjliga utsträckning. Detta innebär att lagen skall innehålla vissa grundläggande bestämmelser om identitet och om kyrkans organisation. Grundlagsbe- stämmelsen bör ge utrymme för en reglering av dessa frågor. Den bör emellertid också ge utrymme för att bestämma grunderna för verksamhet och att besluta grundläggande regler om den kyrkliga egendomens ändamål. Vidare är det av vikt att utformningen inte lämnar något utrymme för en detaljerad reglering av lärofrågor och annat som kan sägas höra till troslivet och egna angelägenheter. Som framgått ovan innehåller övergångsbestämmelserna till den nuvarande regeringsformen särskilda regler om lagstiftning angående . Bl.a. uttalas att "Grundläggande föreskrifter om som trossamfund" meddelas i lag. regeringsform fanns det emellertid bestämmelser om kyrkolagstiftning. Allmän kyrkolag infördes då som ett nytt begrepp i grundlagen. Någon närmare anvisning om innebörden av begreppet lämnades dock inte. (SOU 1955:47) ansåg att kyrkolagsbe- greppet innefattade, förutom kyrkolag, de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för den kyrkliga organisationen och verksamheten, dvs. kyrkliga angelägenheter av större vikt för kyrkan. Som framhållits tidigare, överfördes regleringen rege- ringsform i huvudsak oförändrad till den nya regeringsformen vid grundlagsreformen. 1981/82:77 om formerna för den kyrkliga lagstiftningen m.m. uttalades att med kyrkolag "förstås allmänt uttryckt sådan lag som omfattar grundläggande bestämmelser om kyrkans väsen, egen- dom, organisation och verksamhet" (s. 6). Syftet med lagändringen, som trädde i kraft , var i första hand att anpassa reglerna om kyrkolagstiftning till regeringsformens principer om norm- givning. betonades vikten av att inte rubba förhållandet mellan staten och kyrkan. Kyrkans möjligheter till ett visst inflytande över lagstiftningen på det kyrkliga området skulle säkras genom dels en grundlagsfäst rätt för kyrkomötet att yttra sig i viktigare lagstift- ningsfrågor, dels ett särskilt skydd mot förhastade beslut i fråga om grundläggande föreskrifter om som trossamfund. – Den nya bestämmelsen (punkt 9 st 1) fick följande lydelse. Grundläggande föreskrifter om som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för meddelas i lagen om . Denna lag stiftas på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Innan lagen stiftas skall yttrande av kyrkomötet inhämtas. I den allmänna motiveringen (s. 31 f.) uttalade departementschefen i fråga om fördelningen av normgivning mellan staten och kyrkan bl.a. följande. Till en början konstaterar jag att någon förändring inte har föreslagits av kommittén i fråga om den lagstiftning som faller under 8 kap. regeringsformen och följaktligen inte är av kyrkolags natur. Detta har inte föranlett några erinringar från remissinstansernas sida. Inte heller jag anser att några förändringar bör vidtas i fråga om denna lagstift- ning. Jag övergår nu till frågan om lagstiftningsområde beträffande sådana föreskrifter som är av kyrkolags natur.