sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Vid utvecklandet av sin praxis avseende gemen- skapsinstitutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar, särskilt när det gäller normgivning som innefattar val av ekonomisk politik, har domstolen således fäst avseende vid den stora valfrihet som gemen- skapsinstitutionerna förfogar över. Domstolen förklarade att den restriktiva synen på gemenskapens an- svar för normgivningsåtgärder grundas på två omständigheter. För det första är det väsentligt, även när det är möjligt att pröva lagligheten av vidtagna åtgärder i domstol, att utövandet av normgivningsmakt inte hindras av att man kan förvänta sig skadeståndskrav så snart gemen- skapens allmänna intresse kräver lagstiftningsåtgärder som står i mot- sats till enskilda intressen. För det andra så kan inte gemenskaps- institutionerna, i ett sammanhang där lagstiftaren har stor handlingsfri- het och detta är avgörande för att kunna genomföra en gemenskaps- politik, ådra sig ansvar om inte den aktuella institutionen uppenbart och allvarligt överskridit gränserna för sina befogenheter. (Se förenade målen 83/76, 94/76, 4/77, 15/77, 40/77 HNL and others [1978] ECR 1209 p 5-6.) Efter att ha påpekat detta konstaterade emellertid domstolen att den nationella lagstiftaren, liksom gemenskapsinstitutionerna, inte alltid har stor valfrihet när åtgärder skall vidtas inom ett område som regleras av gemenskapsrätten. Gemenskapsrätten kan således ibland direkt ålägga den nationella lagstiftaren att åstadkomma ett visst resultat. Man tog som exempel omständigheterna i Francovich-målet där situationen var den att artikel 189 ålägger medlemsstaterna en skyldighet att inom viss angiven tid vidta alla nödvändiga åtgärder för att åstadkomma exakt det resultat som direktivet föreskriver. I ett sådant fall, menade domstolen, saknar det betydelse för medlemsstatens ansvar för underlåtenhet att införliva direktivets bestämmelser att det är den nationella lagstiftaren som har att vidta nödvändiga åtgärder. Domstolen sammanfattade sitt resonemang med konstaterandet att när en medlemsstat vidtar åtgärder på ett område där den har stor hand- lingsfrihet2 – motsvarande den som gemenskapens institutioner har när de genomför gemenskapens politik – så måste förutsättningarna för att medlemsstaten skall ådra sig ansvar vara i princip de samma som de som gäller för gemenskapsinstitutionerna i motsvarande situation. Sedan man beskrivit förutsättningarna i det tyska och i det engelska målet konstaterade domstolen att den nationella lagstiftaren i båda fal- len stod inför valsituationer motsvarande dem som gemenskaps- institutionerna ställs inför när det antas normativa rättsakter för att upp- fylla gemenskapens mål och att gemenskapsrätten, under sådana för- hållanden, ger rätt till ersättning när tre villkor är uppfyllda; 1.den rättsregel som överträtts skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda, 2.överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig 3 och 3.det skall finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada de drabbade åsamkats. 2 I den svenska översättningen sägs (p 47) inom ett område där den (dvs. medlemsstaten – min anm.) förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Vid en jämförelse med den engelska versionen in a field where it has a wide discretion och den franska dans lequel il dispose d´un large pouvoir d´appreciation framstår det här valda uttrycket som mer korrekt. 3 I den svenska översättningen används uttrycket att överträdelsen är tillräckligt Vid en jämförelse med den engelska versionen the breach must be sufficiently serious och den franska que la violation soit suffisamment ca- ractériséebör emellertid det här valda uttrycket vara att föredra. De nu angivna villkoren måste, enligt domstolen, för det första anses uppfylla kravet att de gemenskapsrättsliga normerna skall ha full ver- kan och att enskilda skall garanteras effektivt skydd för de rättigheter gemenskapsrätten förlänar. För det andra måste dessa villkor anses i sak överensstämma med de krav domstolen lagt fast beträffande artikel 215 i sin praxis rörande gemenskapens ansvar för skada som drabbar enskilda genom gemenskapsinstitutionernas rättsstridiga normativa rättsakter. Domstolen tillämpade härefter de uppställda villkoren på förhållan- dena i de aktuella målen. Den konstaterade att det första villkoret var uppfyllt eftersom de fördragsregler som de nationella lagstiftarna påstods ha överträtt (artiklarna 30 och 52 i ) enligt vad som fastslagits i tidi- gare avgöranden av domstolen båda är avsedda att skapa rättigheter för enskilda. När det gällde det andra villkoret, som enligt domstolen är relevant både när gemenskapens ansvar enligt artikel 215 och medlemsstaternas ansvar för överträdelse av gemenskapsrätten skall fastställas, var det avgörande kriteriet för att bedöma om överträdelsen är tillräckligt all- varlig huruvida gemenskapens institutioner eller medlemsstaten kunde anses ha uppenbart och allvarligt åsidosatt gränserna för sin handlings- frihet. Bedömningen av om överträdelsen var tillräckligt allvarlig, och det andra villkoret således kunde anses uppfyllt, skulle enligt domstolen göras av den behöriga nationella domstolen men man angav här vissa hållpunkter för denna bedömning. De omständigheter som den natio- nella domstolen skulle kunna beakta var bl.a.; *hur tydlig och exakt den överträdda regeln är *det mått av handlingsfrihet som regeln lämnat den nationella eller gemenskapsrättsliga institutionen *den avsiktliga eller oavsiktliga karaktären av den begångna över- trädelsen eller orsakade skadan *frågan om en felaktig rättstillämpning 4 varit ursäktlig eller our- säktlig *den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt kan ha bidragit till en underlåtenhet eller till antagan- 4 I den svenska översättningen används uttrycket rättsvillfarelse . Den eng- elska versionens error of law och den franska erreur de droit tyder dock snarare på att avsikten varit att mera allmänt tala om juridiska misstag. det/upprätthållandet av nationella bestämmelser eller praxis som strider mot gemenskapsrätten. Härefter betonade dock domstolen att en överträdelse alltid måste anses tillräckligt allvarlig om den fortsätter trots att en domstol fastslagit att det rör sig om ett fördragsbrott eller det finns ett förhandsavgörande eller en fast rättspraxis hos domstolen i den aktuella frågan av vilken det framgår att agerandet utgör en överträdelse. Såvitt gällde bedömningen av de aktuella fallen konstaterade dom- stolen att den inte kunde ersätta de nationella domstolarnas bedöm- ningar med sin egen bedömning eftersom endast de nationella dom- stolarna var behöriga att utreda de faktiska omständigheterna och be- skriva de aktuella överträdelserna i de där anhängiga målen. Domstolen ansåg sig emellertid kunna bidra genom att peka på ett antal omstän- digheter som de nationella domstolarna i de aktuella fallen skulle kun- na ta hänsyn till. När det slutligen gällde det tredje villkoret konstaterade domstolen att det åligger den nationella domstolen att avgöra om det i det aktuella fallet finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den ska- da som drabbat enskilda. Sammanfattningsvis uttalade domstolen att de ovan angivna och diskuterade tre villkoren är såväl nödvändiga som tillräckliga för att ge upphov till en rätt till gottgörelse för enskilda men att detta inte hindrar att staten kan ådra sig skadeståndsansvar under mindre restriktiva för- utsättningar på grundval av bestämmelser i nationell rätt. 5.4.4Kan rätten till skadestånd göras beroende av att det begåtts ett avsiktligt eller oaktsamt fel? Den tredje frågan som ställdes av den tyska domstolen var om den na- domstolen, i enlighet med den nationella lagstiftning som den tillämpar, kan låta rätten till ersättning bli beroende av att det begåtts ett avsiktligt eller oaktsamt fel5 hos det organ som ansvarar för överträ- delsen. 5 I den svenska översättningen används här det något förbryllande uttrycket avsiktlig eller vårdslös culpa. Den engelska versionen talar om reparation conditional upon the existence of fault (whether intentional or negligent) och den franska subordonner la réparation du préjudice à l´existence d´une faute intentionnelle ou de négligence. Domstolen inledde sitt svar med konstaterandet att det av utred- ningen i målet framgått att begreppet fault (eng.)/ faute"(fr.) 6 inte har samma betydelse i de olika rättsordningarna. Man pekade härefter på att det av svaret på den föregående frågan framgått att när en över- trädelse av gemenskapsrätten begåtts av en medlemsstat inom ett om- råde där det ges stort utrymme för handlingsfrihet så är existensen av en rätt till ersättning bl.a. beroende av att överträdelsen har varit till- räckligt allvarlig. Domstolen angav att det härav följer att vissa objektiva och subjek- tiva faktorer som inom ramen för en nationell rättsordning anknyter till begreppet – fault, faute – kan vara relevanta för att bestämma om en viss överträdelse av gemenskapsrätten är allvarlig. visade här till de omständigheter som angetts under p 56 och 57 i do- men.) Domstolen fastslog härefter att skyldigheten att ersätta förlust eller skada som vållats enskilda inte kan göras beroende av en förutsättning baserad på någon form av felbegrepp (eng. concept of fault, fr. la notion de faute) som går utöver vad som är att beteckna som en till- räckligt allvarlig överträdelse av gemenskapsrätten. Att ställa upp en sådan ytterligare förutsättning, angav domstolen, skulle vara detsamma som att ifrågasätta den rätt till ersättning som har sin grund i gemenska- pens rättsordning. Den engelska versionen av domen lyder; The obli- gation to make reparation for loss or damage caused to individuals cannot, however, depend upon a condition based on any concept of fault going beyond that of a sufficiently serious breach of Community law. Imposition of such a supplementary condition would be tantamo- unt to calling in question the right to reparation founded on the Com- munity legal order. Domen p 79. Sammanfattningsvis blev därmed svaret till den nationella domstolen följande. Inom ramen för den nationella rättsordning som tillämpas kan rätten till ersättning för förlust eller skada inte göras beroende av att det be- gåtts något fel – avsiktligt eller oavsiktligt – hos det ansvariga organet, 6 Den svenska översättningen använder genomgående ordet culpa. Ordvalet framstår dock som tveksamt. Culpa-begreppet i svensk rätt har olika innebörd i straff- resp. civilrätten och i skadeståndsrätten kan det närmast beskrivas som oaktsamt vållande . Detta är en snävare betydelse än vad som måste anses vara domstolens avsikt (jfr de engelska och franska texterna i not 6 ovan som talar om avsiktliga eller oaktsamma fel). Det torde vara mera korrekt att även på svenska tala om fel. utöver att det varit fråga om ett tillräckligt allvarligt brott mot gemen- skapsrätten. Domstolen behandlade även frågan om tillämplig lag vid bestämmande av ersättning. Med hänvisning till Francovich-domen (p 41-43) för- klarade den att staten – med förbehåll för fastställandet av själva rätten till ersättning som ju har sin grund direkt i gemenskapsrätten och under förutsättning att de tre villkor som ovan angetts är uppfyllda – måste ersätta den förlust som har uppkommit med tillämpning av nationella skadeståndsregler. Detta förutsatt att den nationella lagen inte miss- gynnar dessa ersättningskrav jämfört med inhemska krav och att reg- lerna inte är utformade så att de i praktiken gör det omöjligt eller orim- ligt svårt att få ersättning. Som exempel på en situation när den nationella lagen kan få sättas åt sidan pekade domstolen på att det i nationell rätt kan finnas begräns- ningar i statens utomobligatoriska skadeståndsansvar när det gäller lag- stiftningsverksamhet som kan göra det praktiskt omöjligt eller orimligt svårt för enskilda att få ut den ersättning som gemenskapsrätten garan- terar dem. Vid en prövning av förutsättningarna i de aktuella målen konstate- rade domstolen såvitt gällde det tyska målet följande. Ersättning för skada som orsakats av att en lag strider mot grundlagen kan enligt tysk rätt endast utgå om den aktuella lagen är avsedd att reglera ett enskilt fall. Att upprätthålla ett sådant krav skulle emellertid innebära att det blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning eftersom lagstiftning i regel riktar sig mot kollektivet. Även om en sådan begränsning inte strider mot kravet att villkoren inte får vara mindre förmånliga än när det gäller motsvarande inhemska krav så måste det därför anses hindra de nationella domstolarna från att säkerställa gemenskapsrättens fulla effektivitet och garantera enskilda deras rättigheter. När lagstiftaren är ansvarig för den aktuella överträdelsen måste därför detta krav sättas åt sidan. På samma sätt måste, menade domstolen, villkoret i engelsk rätt att en förutsättning för skadestånd är att det bevisligen förekommit makt- missbruk i offentlig tjänsteutövning anses göra det omöjligt eller orim- ligt svårt att få full ersättning för förlust eller skada orsakad av över- trädelse av gemenskapsrätten som är hänförlig till lagstiftaren, eftersom sådant missbruk enligt engelsk rätt inte kan förekomma hos lagstifta- ren. Den tyska och den engelska domstolen ställde även frågan vilka om- ständigheter som bestämmer omfattningen av den ersättning som en medlemsstat kan vara skyldig att utge. Domstolen konstaterade inledningsvis att det för att effektivt skydda enskildas rättigheter måste krävas att ersättningen motsvarar förlusten eller skadan som uppkommit och att det i avsaknad av relevanta ge- menskapsregler åligger varje medlemsstat att inom sin nationella rätts- ordning fastställa de kriterier som bestämmer ersättningens omfattning. Även här uppställde domstolen emellertid kravet att dessa kriterier inte får missgynna den enskilde jämfört med vad som gäller vid liknande ersättningsanspråk grundade på inhemsk rätt och att de inte heller får vara utformade så att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd. Som ytterligare hållpunkter för den nationella domstolens bedöm- ning, i synnerhet för att den nationella domstolen skall kunna bestäm- ma omfattningen av förlusten eller skadan som grundar rätt till ersätt- ning, angav domstolen att den nationella domstolen kunde beakta om den drabbade visat rimlig aktsamhet för att hindra förlusten/skadan el- ler för att minska dess omfattning och därvid särskilt notera om denne utnyttjat alla de rättsmedel som finns. Domstolen framhöll att det är en allmän princip inom gemenskapens rättsordningar att den som har skadats måste visa rimlig aktsamhet för att begränsa skadans omfatt- ning om han inte vill riskera att själv få bära förlusten. Den tyska domstolen hade särskilt frågat om den nationella rätts- ordningen generellt kan begränsa skyldigheten att ersätta skada till så- dana särskilt rättsligt skyddade privata intressen som exempelvis egen- dom, eller om ersättningen också skall täcka utebliven vinst. Detta mot bakgrund av att möjligheten att marknadsföra produkter från andra medlemsstater inte enligt tysk rätt ingår bland ett företags skyddade tillgångar. Domstolens svar blev att det kan inte tillåtas att utebliven vinst helt utesluts som ersättningsgill skada eftersom det, särskilt vid ekonomiska och kommersiella tvister, skulle innebära att det i praktiken blir omöj- ligt att få ersättning för uppkommen skada. Den engelska domstolen hade i sin andra fråga till domstolen sär- skilt räknat upp ett antal olika typer av förluster och därefter frågat vil- ka överväganden gemenskapsrätten kräver att den nationella domstolen skall göra när den prövar sådana skadeståndsanspråk. (Domen p 14) Domstolen konstaterade att det när det gäller de olika typer av skador som den engelska domstolen syftat på inte finns några särskilda kriteri- er föreskrivna i gemenskapsrätten och att den nationella domstolen därmed har att bedöma uppkomna skador enligt den nationella lag som tillämpas, med förbehåll för de krav som enligt vad som ovan angetts uppställts. När det särskilt gällde skadestånd av påföljdskaraktär exemplary damages, som var en av de skadetyper som den engelska domstolen nämnt, uttalade domstolen att sådant skadestånd enligt engelsk rätt grundas på att myndigheten har agerat överdrivet pressande, god- tyckligt eller författningsstridigt och att ett sådant handlande skulle kunna i sig innebära eller kvalificera en överträdelse av gemenskaps- rätten. Det kunde därmed inte uteslutas att ett sådant skadestånd av på- följdskaraktär skulle kunna beviljas inom ramen för ett anspråk som framställts grundat på gemenskapsrätten när ett sådant skadestånd skulle vara möjligt om anspråket grundade sig på nationell rätt. Domstolens svar blev därmed sammanfattningsvis följande; Den ersättning som medlemsstaterna skall utge till enskilda för för- lust eller skada som orsakats av överträdelse av gemenskapsrätten måste vara adekvat i förhållande till den faktiska skadan. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser åligger det varje medlemsstat att i enlighet med sin nationella rättsordning fastställa kriterier som gör det möjligt att bestämma skadeståndets storlek. Dessa kriterier får inte vara mindre förmånliga än vid motsvarande nationella krav. De får heller inte innebära att det blir omöjligt eller orimligt svårt för den enskilde att få ersättning. Det är inte förenligt med gemenskapsrätten att upp- ställa generella begränsningar så att ersättning endast utgår för skada som har drabbat särskilda rättsligt erkända intressen och ersättning är utesluten för utebliven vinst. Skadestånd av påföljdskaraktär kan utgå om detta förekommer inom den nationella rätten. 5.4.7Skadeståndsansvarets begränsning i tiden En av frågorna från den tyska domstolen var om skadeståndet skall om- fatta förlust som uppkommit i tiden före det att domstolen genom ett avgörande konstaterat att det föreligger ett fördragsbrott. Domstolen svarade på frågan genom att inledningsvis upprepa att skadeståndsskyldighet uppkommer när de tre förutsättningar som ovan angetts är uppfyllda, att en av dessa förutsättning är att överträdelsen är tillräckligt allvarlig och att det därvid är en viktig men inte en nöd- vändig förutsättning att det finns en dom som slagit fast att det före- ligger ett fördragsbrott. Mot den bakgrunden konstaterade domstolen att det skulle innebära att rätten till ersättning så som denna garanterats enligt gemenskapens rättsordning äventyrades om man godtog att ska- deståndsskyldigheten begränsas till enbart skador som uppkommit efter domen. En ordning där enbart förluster uppkomna efter en dom ersattes skulle dessutom, menade domstolen, strida mot principen om gemen- skapsrättens effektivitet eftersom det skulle utesluta all rätt till skade- stånd så länge det påstådda fördragsbrottet inte prövats av domstolen. Rättigheter för enskilda som har sin grund i gemenskapsrättsliga be- stämmelser som har direkt effekt i de nationella rättsordningarna kan inte vara beroende vare sig av kommissionens bedömning av lämplig- heten av att agera enligt artikel 169 eller av att domstolen fastställt överträdelsen genom dom. Den tyska regeringen hade i ett särskilt yttrande till domstolen be- gärt att domstolen skulle begränsa den ersättningsskyldighet som kunde komma att åläggas till att omfatta endast den förlust eller skada som uppkommer efter det att dom avkunnats i målet, förutsatt att de drabbade inte tidigare väckt talan eller framställt motsvarande krav. Domstolen påpekade med anledning härav att det måste hållas i minnet att om den nationella domstolen finner att förutsättningar för att ålägga ett skadeståndsansvar är uppfyllda så kommer staten att få er- sätta uppkommen skada inom ramen för sin nationella skadeståndsrätt, vilket innebär att sådana materiella och processuella villkor som upp- ställs enligt den nationella rätten kan ta hänsyn till de krav som prin- cipen om rättssäkerhet uppställer. Domstolen poängterade dock även här att de villkor som den nationella rätten uppställer inte får vara mindre förmånliga än de som gäller vid motsvarande nationella krav och att de inte får innebära att det i praktiken blir omöjligt eller orim- ligt svårt att få ersättning. Med hänvisning till det sagda fann domsto- len att det inte fanns anledning för den att vidta några åtgärder för att begränsa domens verkan i tiden. 5.5Mål C-392/93 [1996] (dom meddelad ) Målet avsåg en begäran enligt artikel 177 i om för- handsavgörande rörande tolkningen av artikel 8 i direktiv /531/EEC om förfarandet vid upphandling inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena. I hade artikel 8 i det ak- tuella direktivet genomförts genom föreskrifter som trädde i kraft . gjorde gällande att i den nationella författningen implementerat direktivet felaktigt genom att exkludera vissa tjänster från direktivets tillämpningsområde. Den nationella domstolen ställde fyra frågor till domstolen. Den sista frågan, som är den som är av intresse, var följande. Om en medlemsstat har begått ett fel vid implementeringen av artikel 8 i di- rektiv 90/531/EEC, är då den staten enligt gemenskapsrätten skyldig att ersätta den skada som detta fel orsakat och under vilka förutsättningar uppkommer ett sådant skadeståndsansvar? 5.5.2Statens ansvar vid felaktigt genomförande av ett direktiv Domstolen påminde först om att principen om statens skadestånds- ansvar för förlust och skada som drabbar enskilda på grund av över- trädelser av gemenskapsrätten för vilka staten ansvarar utgör en viktig del av fördraget och att denna princip gäller för varje fall då en med- lemsstat överträder gemenskapsrätten. Domstolen hänvisade därvid till de två ovan refererade målen och /Factortame III och beskrev även de tre förutsättningar för ansvar som lagts fast i den senare domen (p 50-51). Domstolen konstaterade härefter att samma förutsättningar gäller om en medlemsstat på ett felaktigt sätt implementerar ett direktiv till nationell rätt men påpekade att en restriktiv inställning till statens ansvar är befogad i en sådan situation. Skälet för detta angavs vara detsamma som domstolen tidigare anfört i Brasserie du pêcheur- domen för att berättiga en strikt inställning till utomobligatoriskt skade- ståndsansvar för gemenskapsinstitutioner eller medlemsstater när de utövar normgivningsmakt inom områden som omfattas av gemenskaps- rätten men där institutionen eller staten har stor handlingsfrihet. (Se domen p 45) Domstolen förklarade vidare att det är i princip de nationella dom- stolarna som skall avgöra om förutsättningarna för att staten skall ådra sig skadeståndsansvar är uppfyllda. I detta fall ansåg sig dock dom- stolen ha tillgång till all nödvändig information för att avgöra om om- ständigheterna var sådana att det inträffade kunde anses utgöra en till- räckligt allvarlig överträdelse av gemenskapsrätten för att grunda rätt till ersättning och gjorde därför själv en saklig prövning av omständig- heterna i målet. Domstolen beskrev därvid först, med hänvisning till bl.a. Brasserie/ Factortame III-domen, vad som enligt dess praxis är att anse som en tillräckligt allvarlig överträdelse, nämligen när den aktuella institu- tionen under utövande av normgivningsmakt uppenbart och allvarligt överträtt gränserna för sin handlingsfrihet, samt vidare att bland de om- ständigheter som domstolen därvid skall beakta är tydligheten och ex- aktheten hos den bestämmelse som överträtts. Domstolen konstaterade härefter att artikel 8 i det aktuella direktivet var språkligt otydligt utformad och att det var möjligt att tolka bestäm- melsen som gjort – i god tro och med användning av argument som inte kunde anses helt sakna relevans. tolkning som delades av andra medlemsstater kunde inte heller enligt domstolen anses uppenbart stridande mot direktivets ordalydelse eller mot det syfte som bestämmelsen varit avsedd att tillgodose.