sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — När jämställdhetsombuden fick kännedom att det inte fanns någon i denna arbetsgrupp med uppgift att bevaka jämställd- hetsfrågorna skrev de en gemensam skrivelse till kommunchefen. I skrivelsen rekommenderade de att personalkonsulenten skulle delta i gruppen för att inte jämställdhetsaspekterna skulle glömmas bort i planeringen av omorganisationen. Kommunchefen, som inte hade visat ett intresse för jämställdhetsfrågan, ställde sig positiv till skrivelsen och erkände att ett förbiseende hade begåtts. Personalkon- sulenten deltog i gruppen som planeringen pågick. Hon berättade i en intervju att hennes blotta närvaro i gruppen i mångt och mycket fungerade som en ständig påminnelse om jämställdhetsfrågorna. Jämställdhetsaspekten var t.ex. viktig när kommunens nya kommundelschefsposter skulle tillsättas. Med hjälp av riktade annonser och headhunters uppnåddes en jämn fördelning av kvinnor och män på dessa poster. Kvinnliga kanslister som arbetade i den centrala förvaltningen innan omorganisationen ägde rum kunde med hjälp av de utbildningssatsningar som utvecklades för dem avancera och tillsättas på tjänster på handläggarnivå i de nya kommundelsförvaltningarna. Det är en öppen fråga om dessa och andra insatser hade genomförts om inte kommunchefen hade följt jämställdhetsombudens råd om att personalkonsulenten skulle ingå i planeringsgruppen. Hans insats hade sannolikt en legitimerande effekt i denna grupp av högre tjänstemän. Den bidrog också med all säkerhet till att personalkonsulentens kompetens på jämställdhetsom- rådet togs till vara på ett sätt som kanske inte hade varit fallet utan hans stöd. Det passiva stödet från chefer på andra nivåer i organisationen har oftast inte samma påtagliga effekt som i det ovan redovisade exemplet men är därför, som sagt, inte oviktig. Det passiva stödet från chefer på dessa nivåer kan ta olika former och handlar framförallt om att på olika sätt tillerkänna jämställdhetsfrågan ett positivt värde. Detta kan göras på relativt enkla sätt som t.ex. genom att uppmuntra personalen inom den egna verksamheten att delta i olika utbildnings- satsningar som initieras av jämställdhetsarbetare. Härmed får också personal som annars sällan erbjuds utbildningar en möjlighet till lärande och utveckling. Detta var på inget sätt en självklarhet för flertalet manliga chefer i pilotkommunerna när utbildningar och studiecirklar initierades för t.ex. de kvinnliga kanslisterna eller andra personalgrupper. Vissa ställde sig öppet negativa till sådana utbild- ningssatsningar. Det fanns dock några som konsekvent såg till att deras personal deltog i utbildningar av olika slag. I en av kommuner- na uppmuntrade därutöver en av de manliga förvaltningscheferna sin kvinnliga personal att på basis av sina ökade kunskaper på området utveckla en egen jämställdhetsplan, vilket de också gjorde. Han påpekade i en intervju att han egentligen var relativt okunnig vad gällde jämställdhetsfrågan men att han ansåg att det var viktigt att bereda stöd och utrymme för kvinnorna att agera i denna fråga. Det passiva stödet uttrycktes också i form av ett positivt erkän- nande av projektledarnas kompetens på jämställdhetsområdet. I en av pilotkommunerna efterfrågade t.ex. en förvaltningschef projektleda- rens kunskaper när hans förvaltning skulle organiseras om. Hon ombads då att delta i den grupp som diskuterade och planerade förändringarna. Det förekom också att projektledarna ombads att vara remissinstans och ge sina synpunkter på vissa frågor. Ytterligare ett sätt att stödja jämställdhetsarbetet handlade om att på ett mera personligt sätt stödja jämställdhetsarbetaren i hennes ofta svåra arbete. Detta kunde göras på olika sätt som t.ex. att bjuda in till ett samtal om hur arbetet fortlöpte, att erkänna och bekräfta de svårig- heter och problem som ingick i jämställdhetsarbetet och att vara allmänt uppmuntrande och ge goda förslag. Dessvärre fanns det inte några tecken på att dessa chefer förmedlade de problem som projektledarna tog upp i dessa samtal till sina kollegor i de lednings- sammanhang där andra organisationsfrågor diskuterades. 4 Sammanfattning och diskussion I den utvärdering som detta kapitel bygger på bedömdes det som särskilt viktigt att granska ledningens roll vad gällde jämställdhets- frågans plats och utveckling i kommunerna under den femtonårsperi- od som undersöktes. Ledningsgrupper har ett särskilt ansvar i fråga om att följa lagarna och genomföra reformerna som beslutas i regeringen och . Vad de gör och vad de inte gör har också stor betydelse i fråga om att främja eller hindra utvecklingen av ett förändringsarbete just på grund av deras positioner i organisation. Det är dessutom viktigt att tydliggöra ledningsgruppers roll i detta arbete dels för att förhindra att jämställdhetsåtgärder avvecklas av fel orsak och dels för att bidra till utvecklingen av nya strategier för att komma vidare i jämställdhetsarbetet. Det är slutligen viktigt att synliggöra jämställdhetsarbetarnas villkor för att bedriva jämställdhetsarbete i organisationer. Det är knappast rimligt att jämställdhetshandläggare, jämställdhetsombud och jämställdhetskommittéer tilldelas uppgifter, betalas med skattemedel för att göra dessa för att sedan motarbetas och ibland straffas av sina överordnade när de försöker göra sitt jobb. I de tre pilotkommunerna, liksom i flertalet andra organisationer, var det framförallt män som dominerade i de övre ledningsskikten. Undersökningen visade att jämställdhetsarbetet tog stora steg framåt när en man i kommunens högsta ledning aktivt engagerade sig i detta arbete, vilket var fallet i en av kommunerna. Detsamma gällde därutöver när en man i denna position endast gav sitt passiva stöd till det arbete som andra bedrev på jämställdhetsområdet. I båda fallen handlade det om stöd till ett redan påbörjat jämställdhetsarbete. Ett aktivt eller ett passiv stöd från män i den högsta ledningen signalera- de till övriga chefer i organisationen att jämställdhetsarbetet inte var en fråga som kunde ignoreras oavsett deras personliga åsikter i frågan. Jämställdhetsfrågans legitimitet ökade i hela organisationen, jämställdhetsåtgärdernas styrningskapacitet stärktes och jämställdhet- sarbetarnas kunnande erkändes som ett legitimt kompetensområde. Ett passivt stöd från chefer eller politiker på lägre nivåer i organisa- tionen var också betydelsefullt även om det inte hade samma påtagliga förändringseffekt i organisationen. Den var dock mycket viktig för de personer, oftast kvinnor, som arbetade med jämställd- hetsfrågorna. De manliga ledarnas aktiva och passiva motståndsstrategier var ett stort hinder vad gällde att utveckla jämställdhetsarbetet i pilotkom- munerna. Mest synligt blev detta när det jämfördes med dess motsats, dvs. när män i ledningspositioner handlade för att stödja jämställdhet- sarbetet. Det passiva och aktiva stödet förmedlade budskapet att ledningen betraktade jämställdhetsfrågan som en legitim fråga, vilket påverkade övriga led i organisationen på ett sätt som var positivt för jämställdhetsarbetets utveckling. Det passiva och aktiva motståndet förmedlade det omvända budskapet med påföljd att både jämställd- hetsåtgärderna och personerna som arbetade med dessa frågor möttes av skepsis och ibland uppfattades som provocerande av sina överordnade och arbetskamrater. Följden blev att jämställdhetsåtgär- derna betraktades som dåliga förändringsinstrument och jämställdhet- sarbetetare upplevdes som besvärliga och det egentliga problemet, att inte organisationsledningen tog sitt ansvar, osynliggjordes. Utvärderingen av pilotkommunprojektet visade att det öppna och aktiva motståndet mot jämställdhetsåtgärder endast utövades av ett fåtal män. Detsamma kan dessvärre sägas om det aktiva stödet. Förutom mäns aktiva motstånd mot olika jämställdhetsinitiativ tycks således ett stort hinder för utvecklingen av jämställdhetsarbetet i arbetslivet vara den passivitet och tystnad som flertalet män uppvisar i relation till statliga jämställdhetsinitiativ. Deras passivitet och tystnad betraktades som en motståndsform i detta kapitel. Den kan också ställas i relation till att de i intervjuer och i andra sammanhang säger att de är positiva till jämställdhet mellan kvinnor och män och anser att det är viktigt att komma tillrätta med de rådande orättvisorna i organisationen såväl som i samhällslivet för övrigt. En fråga som kom att intressera mig i samband med utvärderingen handlade om hur glappet mellan det som dessa män säger om jämställdhet och det de gör, och framförallt inte gör i detta avseende, ska tolkas? Problemet med manliga ledare som säger att de är positiva till jämställdhet men sedan försvårar jämställdhetsarbetet i arbetsli- vet, är ett återkommande tema bland jämställdhetsarbetare. Det är inte ovanligt att kalla dessa män i princip-män, ett begrepp som myntades av i Den svenska mannen (Jalmert,1984). Här tolkas glappet mellan det männen säger och det de gör som att de egentligen inte menar det de säger. De har snarare anpassat sig till en rådande offentlig princip som, likt ordet demokrati, blivit ett honnörsbegrepp. Ett annat vanligt sätt att förhålla sig till problemet är att se det som en generationsfråga. Denna uppfattning b ygger på föreställningen att det är svårt för äldre män att ändra sina attityder om kvinnor och deras roll i livet och bara de unga männen, uppvuxna i en annan tid, kommer fram blir det lättare. Båda dessa förklaringar, som ofta sammanfaller, har säkert visst fog för sig men bilden från utvärderingen såväl som från annan forskning är inte entydig. I pilotkommunerna var det t.ex. i första hand äldre män som på olika sätt engagerade sig i och backade upp jämställdhetsarbetet. Unga män kan också t.ex. motsätta sig den ökade konkurrens om arbete och position som kvinnors deltagande i arbetslivet innebär (Kvande & , 1993). Bilden tycks således vara komplicerad och därför också viktig att forska vidare i om vi vill öka kunskapen om varför män som säger att de är positiva till jämställdhet inte handlar därefter. I utvärderingen behandlades glappet mellan ord och handling som en form av ambivalens som uppstod när de manliga ledarnas positiva värderingar om jämställdheten mellan könen ställdes emot eller kom i konflikt med andra intressen nämligen; 1) att stärka sina positioner och utvecklingsmöjligheter inom organisationen och 2) att stärka och upprätthålla – men framförallt inte hota deras värdighet som kön, dvs. deras manliga könsidentitet. I det första fallet handlar det om de beroendeförhållanden som skapas mellan individer i ledningsgrupper på olika nivåer i hierarkiska organisationer, som t.ex. kommuner. I det andra fallet handlar det om de principer eller mekanismer som i mångt och mycket påverkar mäns relationer till andra män i mansdo- minerade sammanhang. Intresse av karriärutveckling och bekräftelse av den egna manligheten kan i det här perspektivet komma i konflikt med en positiv hållning till jämställdhet. I det här perspektivet blir det också lättare att förstå varför de få manliga ledarna som både sade att de var positiva till jämställdhetsfrågan och som handlade därefter var sådana som befann sig i organisationens översta led. De var inte längre beroende av andra män för att komma vidare i karriären och de var relativt oberoende av andra mäns godkännande och bekräftelse för att upprätthålla sina identiteter som män. Andra manliga ledare som sade att de var positiva till jämställdhet hade makt och status i vissa sammanhang medan de i andra sammanhang var underordnade andra män. I de senare fallen befann de sig i ett beroendeförhållande och kunde känna sig relativt maktlösa. Dessa män upplevde olika former av krav på anpassning för att komma vidare i karriären och för att undvika att de ifrågasattes ock förlöjligades i ledningsgrupper som dominerades av män och manliga värderingar. Att arbeta med jämställdhetsfrågor uppfattades inte som meriterande av dessa män, varken i fråga om karriärutveckling eller i fråga om vad som förväntades av dem som män. I den kvinnovetenskapliga forskningen är det framförallt kvinno- förtryck och kvinnors underordning som har stått i fokus. Här framträder männen och manligheten i dess mest negativa former. I den traditionella forskningen är det mannen som är den implicita utgångspunkten. Då är det oftast mannen som norm snarare är verklighetens män som lyfts fram med påföljd att män som individer och som grupp varken syns eller problematiseras. Det blir alltmer uppenbart att om jämställdheten mellan kvinnor och män ska öka inom organisationer och arbetsliv måste även männen engageras i denna fråga. Kvinnor kan inte driva jämställdheten i mål utan männens engagemang. För att komma vidare är det därför viktigt att undersöka och synliggöra den manliga världen på ett delvis nytt och mera nyanserat sätt. Kvinnors engagemang och arbete har inneburit stora framsteg både i fråga om att öka jämställdheten mellan könen och i fråga om att öka jämställdhetsfrågans betydelse på samhällsli- vets samtliga områden. Att synliggöra manliga ledares roll i genomfö- randet av statliga jämställdhetsåtgärder på ett tydligare sätt kan ses som ett led i samma strävan. Cockburn, (1990) Men's power in organizations: 'equal opportunities' intervenes i Hearn, , , red. Men, Masculinities & Social Theory. Unwin Hyman: . , (1984) Jämt eller ibland – om jämställdhet Forskningsrapport 43 i , : Arbetslivscentrum. Det uferdige demokratiet - Kvinner i nordisk politikk. (1983) Red. m. fl. : Nordisk Ministerråd. , (1996) Varför så få kvinnor? En studie i kvinnorepresentation. 60- poäng uppsats i statsvetenskap, : . Jalmert, (1984) Den svenske mannen. Kvande, , (1993) Organisation en arena för olika uttryck av kvinnlighet och manlighet i Kvinnovetenskaplig tidskrift,1993:2. Lukes, (1979) – A Radical View . Pincus, (1997a,) Jämställdhetsfrågans plats och utveckling i tre svenska kommuner. , Kvinnovetenskapligt forums skriftserie, nr 6 (kommande ). Pincus; (1997b) Manligt motstånd och ambivalens till jämställdhetsreformer. , Kvinnovetenskapligt forums skriftserie nr 5. Man är chef (1992) , , Programmet för jämställdhets- statistik: SCB-Förlag. , (1980) Kvinnor, klasser och lagar 1750–1980. Proposition 1993/94:147 Delad makt delat ansvar. Proposition 1987/88:105 Jämställdhetspolitiken inför 90 talet. SFS 1979:1118 Lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. pressinformation, 94 02 17. , pressombudsman, tel . En feministisk analys av kvoteringsmålet Kalanke. 1 EG-rättens betydelse för könsjämlikhet i Sedan de Europiska Gemenskaperna bildades genom undertecknandet av Romfördra get 1957 har det funnits ett EG-rättsli gt stadgande om jä mlikhet mellan könen. 1 I de svenska ö versättnin garna av EGs direktiv används ordet jä mställdhet, i ö versättnin gen av det må l jag analyserar i denna artikel ordet jä mlikhet. Stadgandet i Romfördra- gets artikel 119 anger att män och kvinnor ska ha lika lön för li ka arbete. Utifrån denna arti kel har en lån g rad rättsa kter om köns jä m- likhet antagits. Rättsa kterna har i sin tur blivit före mål för dr ygt 100 tolkningsutlåtanden a v EGs domstol i . Nä r nästan fyra decennier efter EGs bildande undertecknade , och ble v medlem i de gemenskaper som genom Maastrichtför- draget hade omvandlats till en union, blev samtliga EGs rättsa kter och alla domstolsutlåtande n ö ver en del av svensk rätt, och inte bara det utan också ö verordnade all svensk lagstiftning och rätt- spraxis. I egenskap av uttolkare av EGs rättsa kter är EG -domstolen hö gsta juridiska normbildande institution i skapandet av köns jä mlikhet i EU- länderna, varför det är an gelä get att noggrant analysera vad fö r slags köns jä mlikhet det är do mstolen strä var efter att realisera. Att Domstolen inte nö jer sig med att enbart tolka EGs rättsa kter utan ä ven skapar EG-rätt, är allo m bekant bland dem som sysslar med EG- 1I stället för det svenska ordet jämställdhet använder jag termen könsjämlikhet. Orsaken är att EG-rätten på detta rättsområde är starkt präglad av liberalismens idéer i vilka det inte finns något särskilt ord för jämlikhet just mellan könen. Inte heller existerar någon sådan term på merparten av EU-ländernas språk. Att könen är jämlika betyder i liberal idétradition att de är ömsesidigt utbytbara. I engelska, franska och tyska har termen jämlikhet samma semantiska betydelse som likhetstecknet, vilket är motsatsen till den uppfattning som ligger till grund för det svenska ordet jämställdhet, nämligen att kvinnor och män är väsentligt olika men att de ska ha samma rättigheter och skyldigheter, Nousiainen (1995) s. 309–310. har Domstolens rättsskapande verksamhet framförallt varit inriktad på att ge EG-rätten effektiv genomslagskraft i nationell lagstiftning och rättspraxis. 2 I det rättsfall jag ska analysera i denna artikel – målet Kalanke om könskvoterings tillåtlighet enligt EG- rätten 3 – gick Domstolen längre; den utnyttjade den genomslagskraft den själv gett EG-rätten till att underkänna en nationell bestämmelse, vilken enligt högsta nationella specialdomstol stod i överensstämmel- se med nationell grundlag. Det innebär att Domstolen antingen underkände den nationella domstolens tolkning av nationell grundlag – vilket den inte har kompetens att göra – eller att den underkände den nationella grundlagen. Målet Kalanke är anmärkningsvärt mot bakgrund av Domstolens egen praxis i vilken den har konstaterat att medlemssländernas grundlagar utgör EGs minsta gemensamma nämnare i fråga om mänskliga rättigheter 4, men även med tanke på att subsidiaritetsprincipen har fått uttryckligt stöd i genom . Kalanke-målet är det första mål i vilket Domstolen behandlar könskvotering som ett medel att nå jämlikhet mellan kvinnor och män. Målet har varit föremål för intensiva diskussioner och föranlett att vidta en högst ovanlig åtgärd, nämligen att föreslå en ändring av den artikel Domstolen tolkade i målet Kalanke. 6 Den föreslagna ändringen har ännu inte blivit antagen och det är tveksamt om den någonsin kommer att bli det eftersom en ändring av bestämmelsen kräver ett enhälligt beslut av . I denna artikel ska jag analysera Kalanke-målet utifrån den metod jag använder i min doktorsavhandling vars titel är mellan kvinnor och män i EG-rätten. En feministisk analys. Eftersom Domstolens utlåtande i målet Kalanke inte tillhandahåller så många argument att analysera och eftersom Domstolen följde generaladvo- katens förslag till utlåtande fokuserar analysen generaladvokatens rättsliga utlåtande. Artikeln inleds med en kortfattad beskrivning av de teorier och metoder jag använder. Därefter följer ett referat av Kalanke-målet och en beskrivning av de EG-rättsliga stadganden målet aktualiserar, varefter jag analyserar generaladvoketens förslag till domstolens 2Exempelvis är det som beslutat att EG-rätten ska vara överordnad nationell lagstiftning och rättspraxis (målen 26/62 van Gend en Loos (1963) ECR 1 och 43/75 Defrenne II (1976) ECR 455. 3Mål C-450/93 Kalanke (1995-I) ECR 3051. 4Mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (1970) ECR 1125, premiss 4. 5Bestämmelsen är införd i artikel 3b i och anger bland annat att EG inte ska vidta åtgärder som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. 6Den föreslagna ändringen är publicerad i OJ C 179/96 s. 8. utlåtande samt domstolens utlåtande. Jag avslutar artikeln med min uppfattning om hur könskvotering skulle kunna användas i enlighet med gällande EG-rätt om det fanns en medvetenhet i Domstolen om hur komplex och allvarlig frågan om könsdiskriminering är. Allra först är det emellertid nödvändigt att säga något om de olika juridiska jämlikhetsbegreppen. Jämlikhetsbegrepp i liberal tradition. I liberal idétradition utgår den abstrakta betydelsen av begreppet jämlikhet från definition: lika ska behandlas lika, olika olika.7 Eftersom kvinnor ansågs väsentligt olika män skulle de behandlas olika. Under den andra argumentera- de för att det inte fanns några egentliga könsskillna- der som kunde rättfärdiga en olik behandling av kvinnor. Följaktligen skulle kvinnor ha samma civila och politiska rättigheter som män. Mills argumentation är den historiska grunden för begreppet formell jämlikhet i den liberala idétraditionen: eftersom det inte finns några egentliga, substantiella skillnader mellan könen finns det inga skäl att behandla kvinnor på annat sätt än män. 8 För att juridiskt effektuera den liberala idén om formell könsjämlikhet har lagstiftning mot könsdiskriminering introducerats i många västländer. Att neka någon lika behandling med hänvisning till kön benämns direkt diskrimine- ring. Eftersom det krävs en jämförelse med en person av det motsatta könet för att kunna konstatera direkt diskriminering, har det implicit i de juridiska begreppen formell jämlikhet och direkt diskriminering kommit att ligga ett antagande om att män är den norm efter vilken kvinnor ska behandlas.9 Formell jämlikhet har därmed kommit att betyda att kvinnor är lika män och ska behandlas som män, inte att kvinnor och män är lika och ska behandlas lika. har många framstående feministiska rättsteoretiker från olika utgångspunkter kritiserat den liberala jämlikhetsformeln för att den inte ger något könsjämlikt resultat, vare sig avseende innehåll eller form. Könsneutral lagstiftning och förbud mot diskriminering på grund av kön förändrar inte samhällets strukturer, vare sig de juridiska strukturerna eller de ekonomiska, kulturella, politiska eller religiösa. 10 Lagstiftning utan hänvisning till kön ger intryck av att förhålla sig neutral till kön, men döljer att dess 7Scales (1993) s. 40–41. 8Krieger och Cooney (1993) s. 162–163. 10Frug (1992) s. 6–7. fundament är b yggt på gamla, maskulina föreställningar om moral och rättvisa och om det subjekt vars rättigheter och skyldigheter den syftar till att reglera.11 Att samhällets strukturer inte förändras till följd av könsneutral lagstiftning beror på att den inte ändrar fördel- ningen av den sociala makten mellan kvinnor och män i samhället. Insikten om att förbud mot direkt diskriminering är ett otillräckligt medel för att nå reell jämlikhet har lett till att begreppet indirekt diskriminering har introducerats. Argumenten bakom denna term användes första gången av i ett rasdiskri- mineringsmål. 13 I målet konstaterade högsta domstolen att formellt ras- och könsneutrala bestämmelser i praktiken kan ha diskrimineran- de verkan, och att den diskriminerande verkan inträder obereonde av om svaranden haft uppsåt att diskriminera. Därför, konstaterade högsta domstolen, åvilar det svaranden att bevisa att till synes objektiva, icke-diskriminerande villkor, som i praktiken har diskrimi- nerande verkan, är relevanta i förhållande till dess syfte. När denna typ av dold diskriminering introducerades i fick det benämningen indirect discrimination. 14 Den brittiska termen har sedan införlivats i EG-rätten på initiativ av . Juridiskt är begreppet indirekt diskriminering en innovation avse- ende fördelningen av bevisbördan mellan käranden och svaranden. Normalt har käranden hela bevisbördan, i mål om indirekt diskrimine- ring övergår den till svaranden när käranden visat att till synes könsneutrala och objektiva villkor, sedvanor eller bestämmelser i praktiken har diskriminerande verkan för någon tillhörande det ena könet. Begreppet indirekt diskriminering öppnar därmed för möjligheten att bevisa att till synes objektiva och könsneutrala bestämmelser i praktiken inte är objektiva och könsneutrala utan vilar på maskulint konstruerade filosofiska föreställningar. Finns det därtill en medvetenhet om att begreppet indirekt diskriminering även omfattar systematisk oavsiktlig diskriminering, det vill säga struktu- rell diskriminering, kan begreppt indirekt diskriminering innehålla en verklig förändringspotential. Avgörande för vilket innehåll begreppet får är hur domstolar tillämpar det.