sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna fråga kan egentligen delas upp i två delar. Den första delen gäller hur handeln utvecklas när kandidatländerna blir marknadsekonomier, och därmed får normala handelsrelationer till och de andra EU-länderna. Sammanfattning och slutkommentarer 199 andra delen av frågan rör i stället om själva Europaavtalen, respektive ett EU-medlemskap, kan påverka handelsvolymen ytterligare. Utredningens slutsats är att handeln förväntas öka betydligt de kommande decennierna, oavsett om kandidatländerna blir fullvärdiga EU-medlemmar eller inte. Den s.k. gravitationsmodellen används ofta för att beräkna storleken på handelsflöden. I denna modell bestäms bilaterala handelsvolymer av variabler som exempelvis ländernas BNP och deras faktortillgångar, samt av det geografiska avståndet dem emellan. I studier av handeln mellan öst och väst har gravitationsmodellen använts. För svensk del indikerar dessa beräkningar att handeln med de central- och östeuropeiska länderna ungefär kommer att fördubblas jämfört med situationen före murens fall. Om kandidatländerna också blir rikare, kan svensk handel förväntas öka ytterligare. Det förefaller högst troligt att ekonomierna i CÖEL under de närmaste decennierna kommer att växa relativt snabbt. När deras totala BNP ökar blir de allt viktigare handelspartner till de nuvarande EU-länderna. Studier av bl.a. antyder att handeln mellan t.ex. och CÖEL på ett par decenniers sikt åtminstone kan femfaldigas jämfört med situationen före murens fall. Beräkningarna är likartade för andra EU-länder. Sammantaget blir det alltså frågan om en ganska betydande ökning av handeln, men från en låg nivå. Inom överskådlig tid kommer handeln med de central- och östeuropeiska länderna därför inte att vara tillnärmelsevis så viktig som t.ex. handeln mellan de västeuropeiska länderna. Detta är generella slutsatser om handelsvolymens utveckling till följd av att CÖEL utvecklas till normala marknadsekonomier. Redan Europaavtalen innebär emellertid en påtaglig liberalisering av handeln mellan kandidatländerna och EU. Dock görs i avtalen en del väsentliga undantag från principen om frihandel. Därför bör ett fullvärdigt medlemskap öka handelsvolymen något jämfört med hur situationen skulle varit om enbart Europaavtalen hade reglerat handeln. De analysmetoder vi har tillgång till tillåter tyvärr inte mer exakta slut- satser om handelsvolymens utveckling till följd av CÖELs eventuella EU-medlemskap, men genom att gränskontrollen försvinner bör vi få se en inte alltför oansenlig ökning av handelsvolymen. Den främsta orsaken till migration är migranters önskan om att få det bättre ekonomiskt genom att flytta, än vad de hade fått om de stannat kvar i sitt ursprungsland. Ju högre löneskillnaderna är mellan migrantens 200 Sammanfattning och slutkommentarer ursprungsland och mottagarlandet, desto större blir migrationen. Andra faktorer, t.ex. arbetsmarknadsläget, spelar emellertid också en roll. Arbetslöshet i ursprungslandet och vakanser i mottagarlandet leder till större migration. Vidare påverkas migrationen negativt av kulturella och geografiska avstånd. Effektiviteten i världsekonomin kan förväntas öka till följd av migration. Till skillnad från exempelvis fallet med internationell handel är det emellertid inte säkert att migrationen är välfärdshöjande både för ursprungslandet och mottagarlandet. Inkomstfördelningen kommer också i många fall att förändras. Slutsatserna på detta område är emellertid långt ifrån entydiga. Generellt gäller att kapitalägarna i invandrings- landet gynnas av migration, medan löntagarna missgynnas. Också inom gruppen löntagare kan emellertid i nkomstfördelningen förändras. Med en invandring av lågutbildade kommer normalt högutbildade i mottagar- landet att tjäna på det, medan de lågutbildade förlorar. Omvänt gäller att inhemsk arbetskraft utan utbildning vinner mest på en invandring av högutbildade. Kommer invandringen från kandidatländerna att bli omfattande? Reallönerna är betydligt lägre i kandidatländerna än i nästan alla EU- länder. Skillnaderna är avsevärt större än när t.ex. , och kom att omfattas av den fria rörligheten av arbetskraft . varierade de genomsnittliga månads- lönerna, uttryckt i köpkraftspariteter, i kandidatländerna mellan (), och (). Sk illnaderna mellan och de mest närliggande kandidatländerna är också avsevärda. De baltiska länderna har löner som ligger mellan 311 och . Ett stort land som , med närmare 40 miljoner innevånare och en arbetskraft på drygt 16 miljoner, hade 1995 reallöner på . Skillnader i reallöner utgör det största incitamentet för migration från kandidatländerna. Den relativt höga arbetslösheten är en annan faktor som kan vara av betydelse. I exempelvis var arbetslösheten 1995. Arbetslösheten är något lägre i baltländerna, men ändå tillräckligt stor för att påverka migrationsbeslut. Det kommer således att finnas ett relativt betydande utbud av arbetskraft från de central- och östeuropeiska länderna som skulle vara villiga att migrera till EU, och i synnerhet till norra . Vi bedömer emellertid att migrationen ändå kommer att bli av relativt begränsad betydelse, åtminstone så länge arbetsmarknaden i och de andra EU-länderna är hårt reglerad. Reglerna för arbetskraftsrörlighet inom EU är sådana att invandraren i princip ska ha ordnat ett arbete innan hon eller han flyttar. Annars kan invandraren endast stanna kortare perioder i mottagarlandet. Sammanfattning och slutkommentarer 201 Som arbetsmarknadsläget ser ut just nu i EU är vakanserna få. Även om incitamenten för migration finns, kommer inte så många migranter från kandidatländerna att kunna flytta till EU-länder. Inom EU i allmänhet, och i i synnerhet, bestäms lönerna av förhandlingar mellan arbetsgivare och fackföreningar. Det är därför inte troligt att antalet vakanser kommer att bli speciellt omfattande. Det är inte heller troligt att migrationen kommer att bli särskilt stor. Migrationen kommer därför att begränsas av efterfrågesidan. Tre faktorer kan emellertid bidra till en något mer omfattande migration. Med en mer flexibel arbetsmarknad kan arbetsmöjligheter ändå uppstå genom att lönerna pressas nedåt, vilket gör att migrationen skulle kunna bli mer omfattande. Migrationen skulle då fortsätta tills skillnaderna i reallöner var så låga att inga fler arbetstagare i kandidat- länderna skulle vilja flytta. Ju mer arbetsmarknaden avregleras i de nuvarande EU-länderna, desto större kan invandringen bli. Den andra faktorn som kan skapa mer omfattande migration är att verksamhet bedrivs där inte kollektivavtal mellan arbetsgivare och fack gäller. Denna möjlighet finns framförallt i de delar av tjänstesektorn där stordriftsfördelar inte spelar någon större roll, t.ex. i sektorer som restaurang- och städbranschen. Invandring av egenföretagare kan därför spela en betydande roll i dessa sektorer. Genom att invandrad arbetskraft från CÖEL är beredda att arbeta för löner som ligger betydligt under de för inhemsk arbetskraft, kommer företag som ägs av invandrad arbets- kraft, eller där invandrare arbetar, att kunna konkurrera ut andra företag. För det tredje har migranten rätt att stanna i mottagarlandet och söka arbete. Eftersom reallönerna är så mycket lägre i kandidatländerna än i de nuvarande EU-länderna kan man tänka sig att många löntagare i de förra tar chansen att kanske finna ett arbete i exempelvis , genom att söka arbete . Denna typ av temporär invandring kan komma att bli ganska om- fattande. Kvarstår gör dock det faktum att migrationen förväntas bli rätt begränsad så länge arbetsmarknaden är så hårt reglerad i . I detta avseende finns en motsättning mellan reglerade löner och en verklig rörlighet på utvidgade arbetsmarknad. Det finns också en konflikt mellan den avreglering av arbetsmarknaden, som ett EMU- medlemskap och den höga arbetslösheten enligt vissa bedömare kräver, och integrationen av kandidatländerna. Skulle möjligheterna för arbets- lösa att finna arbete genom att t.ex. underbjudande förenklas, skulle detta också innebära att arbetskraft från kandidatländerna kan bjuda under, och därmed kraftigt pressa ned lönerna för konkurrerande arbetskraft i . 202 Sammanfattning och slutkommentarer I den mån den fria arbetskraftsrörligheten stimulerar invandring, som tenderar att pressa lönerna, kan detta medföra krav på ytterligare regleringar av arbetsmarknaden. Detta skulle innebära att fler grupper vill reglera lönen i kollektivavtal, vilket skulle kunna vara ett sätt för dessa grupper att hålla konkurrensen från invandrare borta. Därför är det möjligt att den fria arbetskraftsrörligheten kan leda till fler regleringar på arbetsmarknaden. I sin tur kan detta leda till att lönerna för dessa grupper drivs upp, och att deras arbetslöshet kan komma att öka. Vilken typ av arbetskraft kan förväntas flytta från kandidatländerna? Lönerna för både låg- och högutbildade är högre i EU än i kandidat- länderna. En faktor som underlättar rörligheten för utbildad arbetskraft är att löneflexibiliteten generellt är högre för denna typ av arbetskraft. Med den goda tillgången på t.ex. naturvetare och tekniker, som finns i kandidatländerna, finns en stor potential för migration av högutbildad arbetskraft. Ytterligare incitament för utvandring av högutbildade från kandidatländerna kommer från den sammanpressade lönestruktur som finns i . Man kan emellertid vänta sig att incitamenten för högutbildade att flytta till är mindre än incitamenten att flytta till många andra EU-länder. Orsaken är den relativt sammanpressade lönestrukturen i , där lönerna för hög- utbildade är relativt låga. Det är inte helt lätt att bedöma välfärdseffekterna av migration från CÖEL till de nuvarande EU-länderna. Det finns visserligen en stor sannolikhet för välfärdsvinster genom att den totala inkomsten ökar. En vinst för mottagarlandet kan vara tillförsel på högutbildad arbetskraft, där ursprungslandet stått för utbildningskostnaderna. Detta kan för- stärkas av externaliteter och av kunskapsöverföring, där också inhemska högutbildade får högre produktivitet genom invandringen av utländsk arbetskraft, i synnerhet om det är högutbildad arbetskraft som flyttar från CÖEL till EU. Baksidan av detta är emellertid risken för s.k. brain drain, vilket får negativa effekter på produktivitetsutvecklingen i , om högutbildade flyttar därifrån. Det är därför inte helt uppenbart att välfärdseffekterna av migration i kandidatländerna blir positiva. Det finns också de som anser att den ökade migrationen kommer att bidra till lägre arbetslöshet i de nuvarande EU-länderna. Detta har hävdats både av kommissionen och av enstaka akademiska ekonomer. Vi är skeptiska till detta, och hävdar tvärtom att de finns vissa skäl till att tro, att arbetslösheten skulle öka något som en följd av ökad immigration från kandidatländerna. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5. Sammanfattning och slutkommentarer 203 11.3Internationella investeringar och multinationella företag Internationella investeringar styrs i första hand av skillnader i avkastning på kapital. I avsaknad av regleringar av kapitalflöden tenderar kapital att flytta från länder med god tillgång på kapital till kapitalfattiga länder. Det verkar därför rimligt att kapital kommer att flytta från de nuvarande EU-länderna till kandidatländerna i . Denna omfördelning av kapital ger i sin tur upphov till samhällsekonomiska vinster genom att kapitalet utnyttjas där det ger högst avkastning. Dessa vinster är emellertid inte jämt fördelade. När kapital flyttar från EU till kandidatländerna får kapitalägare i EU en högre avkastning på sitt kapital, medan arbetskraften i EU får en lägre produktivitet och därmed lägre reallön. Det motsatta sker i kandidatländerna: kapitalägarna får lägre avkastning, medan arbetskraften blir mer produktiv och reallönen stiger. En speciell form av internationella investeringar är s.k. utländska direktinvesteringar, vilka är investeringar där investeraren behåller kontrollen över sitt kapital. Sådana investeringar är nära förknippade med de multinationella företagens utlandsverksamhet. I vår analys fo- kuseras på just multinationella företag. Vanligtvis skiljer man mellan två olika typer av multinationella företag, horisontella och vertikala. Med horisontella multinationella företag avses företag som i sina utländska dotterbolag producerar för den lokala marknaden. Detta innebär att horisontella multinationella företag karakteriseras av att de producerar ungefär samma typ av varor eller tjänster i utlandet som de gör hemma. Drivkraften bakom denna typ av direktinvesteringar är behovet att förlägga produktionen nära den marknad man säljer på. Vertikala multinationella företag karakteriseras i stället av att olika delar av produktionsprocessen är förlagda till olika länder. Om olika led i produktionsprocessen kräver olika faktor- intensiteter kan det vara lönsamt för företaget att förlägga dessa i de länder som har bäst lämpade faktortillgångar. En viktig drivkraft bakom denna typ av investeringar är därför att utnyttja skillnader i produk- tionskostnader mellan olika länder. Det innebär att de befrämjas av skillnader i relativa faktortillgångar mellan hemlandet (d.v.s. det land där företagets huvudkontor ligger) och värdlandet (d.v.s. det land där företaget har etablerat ett eller flera dotterbolag). Genom att produk- tionen i dotterbolagen inte nödvändigtvis är avsedd för försäljning på den lokala marknaden kan vertikala direktinvesteringar ge upphov till export från värdlandet. 204 Sammanfattning och slutkommentarer Välfärdseffekterna av multinationella investeringar är i allmänhet positiva för värdlandet. Det multinationella företaget har vanligtvis bättre teknologi och know-how än de lokala företagen, vilket innebär att deras produktion är mer effektiv. Dessutom finns s.k. spillover-effekter, som medför att också andra företag i värdlandet får förbättrad teknologi och högre produktivitet. Empiriska studier har visat att lokala för- hållanden i värdlandet är viktiga för kunna tillgodogöra sig spillover- effekter. Faktorer som underlättar är god tillgång på högutbildad arbets- kraft, och hög grad av konkurrens på produktmarknaderna. En potentiell välfärdskostnad av multinationella investeringar är risken för monopo- lisering av marknader, och utförsel av monopolvinster ur värdlandet. Även här spelar de lokala förhållandena en avgörande roll. Ju högre grad av konkurrens på produktmarknaderna, desto lägre monopolvinster och därmed lägre risk för samhällsekonomiska förluster för värdlandet. Till detta kan läggas att kapitalimport i sig ökar efterfrågan på arbetskraft och kan därför på kort sikt ha en positiv effekt på syssel- sättningen, något som kan vara av stor betydelse i länder med hög arbetslöshet. Dessutom kan de multinationella företagen komma att fylla en viktig funktion när det gäller att anpassa kandidatländernas tillgångar på både fysiskt och mänskligt kapital till produktion för konkurrens- utsatta marknader. Potentiellt sett tycks således de central- och östeuropeiska kandidatländerna ha mycket att vinna på ett inflöde av direktinvesteringar. Också hemlandet bör få välfärdsvinster av direktinvesteringarna, men dessa är troligtvis mer begränsade och uppstår framför allt genom att tillgängliga resurser används på ett effektivare sätt. Dessutom investerar multinationella företag relativt mycket i forskning och utveckling, vilket kan ge ytterligare samhällsekonomiska intäkter i form av kunskapsöver- spillning i hemlandet. Ofta uttrycks emellertid farhågor om att det finns betydande samhällsekonomiska kostnader förknippade med att företag expanderar utomlands. När det gäller kandidatländerna har risken för ut- flyttning av produktionen setts som ett hot i flera EU-länder. De samhällsekonomiska kostnaderna av direktinvesteringar i kandidat- länderna är dock troligtvis små av flera skäl. Till att börja med finns det inga skäl att tro att det på lång sikt finns ett samband mellan arbetslöshet och förekomsten av multinationella företag. Den långsiktiga arbetslösheten bestäms i stället av arbets- marknadens funktionssätt. På kort sikt kan emellertid arbetstillfällen, åtminstone i enskilda företag, påverkas av utländska investeringar. erfarenheter tyder emellertid inte på att utåtriktade investeringar har minskat arbetstillfällena i hemlandet, utan tvärtom tycks de snarare ha ökat. Detta hänger samman med att som viss produktion kanske flyttas ut till det utländska dotterbolaget, så ökar också efter- Sammanfattning och slutkommentarer 205 frågan på varor och tjänster tillverkade i hemlandet. Merparten av de direktinvesteringar som görs tycks också vara horisontella till sin natur, dvs. de leder till försäljning i värdlandet snarare än till export. Effekten på efterfrågan på arbetskraft i hemlandet kan förväntas vara större när det gäller vertikala direktinvesteringar, eftersom dessa innefattar utlokalisering av arbetsintensiva produktionsmoment till länder med billig arbetskraft. har inte inflödet av direktinvesteringar till kandidatländerna blivit så stort som många förväntat sig. hade sammanlagt endast 38,6 miljarder USD i direktinvesteringar gjorts i de central- och östeuropeiska länderna. I absoluta tal har investeringarna varit störst i och , följt av . Om vi mäter i per capita-termer ligger väsentligt högre än de övriga länderna. följs av och . EU har helt dominerat bland direktinvesterarna. EU-länderna stod för två tredjedelar av det totala beståndet av utländska direktinvesteringar i regionen. gick av EU:s utåtriktade investeringar till kandidatländerna. Motsvarande siffra för och var . Mönstret för de svenska direktinvesteringarna till kandidatländerna påminner om det för EU som helhet. De största värdländerna är , och . De baltiska länderna är dock viktigare som mottagarländer för de svenska direktinvesteringarna. I per capita-termer är t.o.m. den största mottagaren av svenska direktinvesteringar. Branschstrukturen på direktinvesteringarna är också intressant. Det kan förväntas att spillover-effekterna av de multinationella företagens tekno- logiska kunskap och know-how är mer betydande i högteknologiska än i traditionella sektorer. De multinationella investeringar som svenska företag gjort i de baltiska länderna har framför allt skett i branscher som livsmedel, dryck och tobak. I de andra kandidatländerna är situationen annorlunda. Här har investeringar framför allt gjorts inom pappers- och verkstadsindustrin. Någon egentlig forskning av den ökade förekomsten av multi- nationella direktinvesteringar till har inte genom- förts. Inom utredningens ram har emellertid vissa intressanta data presenterats. Dessa visar att av de svenska före- tagens utlandsproduktion i kandidatländerna exporteras till , och att överhuvudtaget exporteras. Detta tyder på att de investeringar som gjorts i kandidatländerna följer det generella mönstret genom att företrädesvis vara av horisontell karaktär. Då det är vertikala investeringar, med stor exportandel, som är förknippade med en fragmenterisering av produktionsprocessen och utflyttning av arbets- 206 Sammanfattning och slutkommentarer intensiva moment, finns således inga starka belägg för att svenska jobb är i fara, ens på kort sikt. När det gäller effekterna på arbetskraftsefterfrågan i för- väntar vi oss inte några mer betydande effekter. är det möjligt för svenska företag att förlägga produktionen till EU-länder med relativt riklig tillgång till lågutbildad arbetskraft (, och ). Den stora skillnaden, jämfört med den nuvarande situationen, är att det kommer att finnas länder med relativt billig, högutbildad arbetskraft av typen tekniker och ingenjörer inom unionen. Dessa länder skulle därmed kunna utgöra attraktiva platser för lokaliseringen av viss produktion. Vi bedömer emellertid att effekten av detta på arbetskrafts- efterfrågan i blir liten. Redan Europaavtalen innebar en betydande liberalisering av kapital- flödena. De utländska företagen gavs inte bara mest-gynnad status, utan skall enligt avtalen t.o.m. behandlas som nationella företag. Det är troligt att ett EU-medlemskap kan leda till betydande ökningar av flödet av direktinvesteringar till kandidatländerna på kort sikt. Medlemskapet hjälper till att skapa den trovärdighet för den ekonomiska politiken som tidigare i mycket saknats. Dessutom leder ett medlemskap till att tillgången till de viktiga exportmarknaderna i de nuvarande EU-länderna blir säkrare. Detta bör leda till att kandidatländerna får mer av vertikala investeringar än vad som varit fallet, dvs. att de blir mer betydande som bas för export till de nuvarande EU-länderna. Detta kan i sig få en viss negativ effekt på efterfrågan på arbetskraft i väst, men det kommer troligtvis ändå att vara välfärdshöjande för både väst och öst. Dels leder det till att existerande resurser utnyttjas bättre, vilket innefattar en ökad speciali- sering på forskning och utveckling och andra s.k. huvudkon- torsverksamheter i hemländerna i väst, dels kan denna ökade speciali- sering generera ytterligare samhällsekonomiska intäkter i form av kun- skapsöverspillning i hemländerna. När det gäller i vilken utsträckning direktinvesteringarna kan förväntas öka av ett EU-medlemskap är det svårt att ge kvantitativa uppskattningar. Ett EU-medlemskap kommer att ta bort osäkerheten kring sådana fundamentala faktorer, som huruvida en utländsk investe- rare kan räkna med att avkastningen, och värdet vid ett eventuellt avvecklande, verkligen tillfaller honom eller henne, och om vilka förut- sättningar som gäller för att importera och exportera varor och tjänster. Det verkar rimligt att anta att detta kommer att ha betydande effekter på inflödet av direktinvesteringar i kandidatländerna på kort sikt, medan den långsiktiga effekten troligtvis är mindre. Man kan också konstatera att det i anslutning till tidigare utvidgningar av EU skett betydande inflöden av kapital till de nya medlemsländerna, dock inte helt utan undantag. Sammanfattning och slutkommentarer 207 tidigare erfarenheterna pekar på betydelsen av inriktningen på de nya medlemsländernas egna politik. Om endast begränsade åtgärder vidtas för att genomföra den politik som syftar till att integrera medlems- länderna med resten av unionen, kan effekterna på inflödet av direkt- investeringar bli ringa. Om länderna däremot utnyttjar EU-medlem- skapet för att integrera sina varu- och faktormarknader med kan ökningen av direktinvesteringar bli stor. Baserat på de samband som råder mellan beståndet av ingående direktinvesteringar, och värdlandets BNP samt BNP per capita, har vi uppskattat den förväntade beståndet för kandidatländerna, dels utan ett EU-medlemskap, dels med ett EU-medlemskap. Det förväntade be- ståndet utan ett EU-medlemskap kan tolkas som det bestånd länderna skulle ha om de följde mönstret för övriga länder. Enligt våra skattningar skulle beståndet som andel av BNP vara mellan noll och högre än vad den var 1995 och 1996. Det förväntade beståndet med ett EU-medlemskap kan tolkas på liknande sätt, med den skillnaden att vi utgår från att länderna uppvisar samma positiva sk illnad när det gäller beståndet av ingående direktinvesteringar som vi finner för de nuvarande EU-länderna. Enligt våra skattningar skulle beståndet som andel av BNP under dessa förutsättningar vara mellan än vad den var 1995 och 1996. Effekten av ett EU-medlemskap i sig uppskattas till en ökning av beståndet av direktinvesteringar motsvarande mellan av BNP. Dessa beräkningar är självfallet mycket osäkra, vilket understryks av att storleken på effekten varierar mycket mellan de olika skattningsmetoder vi använt. De ger ändå en fingervisning om den storleksordning på effekterna vi finner, när vi utgår från de empiriska samband mellan direktinvesteringar, inkomster och EU-medlemskap som råder . 11.4Kort- och medelfristiga välfärdseffekter För att kunna utvärdera välfärdseffekterna på ett så korrekt vis som möjligt bör man skilja på kortsiktiga, medelfristiga och långsiktiga effekter.