sou · GLB3107 · 1998-01-01 00:00:00 — En förutsättning för att styrningen skall fungera är att de statliga målen är tydligt formulerade. Det är därför viktigt att måldokumenten fortlöpande utvärderas och vid behov omarbetas. Ett viktigt inslag i statens styrning är uppföljning och utvärdering . skall enligt sin instruktion (SFS 1991:1121, ändrad 1996:547, omtryck) bl.a. följa upp och utvärdera skolvä sendet under högskolenivå samt samla in, bearbeta och sammanställa data om skolväsendet. ger ut en mängd olika rapporter och skrifter med uppgifter som kommunerna kan använda som utgångspunkt för sitt eget arbete med att följa upp oc h utvärdera skolverksamheten. Regeringen är en självklar mottagare av uppföljningar och utvärderingar. Kommittén har haft stor nytta av material. Styrningen av gymnasieskolan 51 bedriver också tillsyn och kan i en tillsynsrapport påpeka om kommunen brister i något avseende. Om en kommun skulle grovt eller inte uppfylla sina skyldigheter kan staten som en sista utväg genom regeringen meddela kommunen föreskrifter eller på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs2. Det har räckt med att kommunerna vet att dessa sanktions- möjlighet er finns – eller att de blir upplysta därom. Ännu har inte någo n kommun utsatts för sanktioner från statens sida. Som framgått ankommer det på kommunerna att genomfö ra skolverksam- heten och att därmed tillämpa de statliga styrdokumenten. Kommunerna har också egna medel för att styra sin gymnasieskola. *skolplanen, där kommunen skall ange dels vilka åtgärder kommune n avser vidta för att nå de nationella målen, dels egna mål för kommunen s skolverksamhet. Skolplanen beslutas av kommunfullmäktige. *beslut om gymnasieskolans organisation, såsom om kommunen skall ha gymnasieskola, vilka program och grenar som skall finnas, och hur ämnena skall fördelas mellan åren *tillsättning av skolledare, lärare och övrig personal i skolan *beslut om skolbyggnader och utrustning *uppföljning och utvärdering. Vissa av dessa beslut kan vara decentraliserade till rektor. får kommunerna överlämna vissa beslut till en lokal styrelse med elevmajoritet inom ramen för den försöksverksamhet som riksdage n beslutade om . Varje skola skall ha en arbetsplan (eller flera). I denna/dessa bö r kommunernas prioriteringar i skolplanen märkas. Arbetsplanen beslutas av rektor. Lärarna skall planera undervisningen utifrån läroplanen, programmålen, arbetsplanen och en konkretisering av kursplanerna. 2 Skollagen 15 kap. 15 § 52 Styrningen av gymnasieskolan inflytande på planeringen och få information om vad som krävs för att få ett visst betyg. Varje skola skall också utvärdera sitt arbete. 4.3Den statliga styrningen av den nya gymnasieskolan 4.3.1Skollagen, läroplanen och gymnasieförordningen Det har i debatten ibland framförts åsikten att införandet av den ny a gymnasieskolan borde ha inväntat att elever kommit från en reformerad grundskola. De elever som lämnar har gått i e n grundskola som har ett tydligare ansvar för att eleverna nått kunskapsnivån än vad som gällt tidigare. Kommittén har själv påpekat att detta kommer att ge gymnasieskolan bättre förutsättningar. Kommittén menar dock att ma n inte kunde vänta med att reformera gymnasieskolan till 1998. Den gymnasi- eskola som ersattes var och reformen brådskade med hänsyn till den utveckling som skett i samhälls- och arbetsliv . Kommittén har i sitt första delbe tänkande Den nya gymnasieskolan – hur går det? lämnat en utförlig redovisning av hur gymnasiereformen genomför- des. Det framgår där att det fanns en ny läroplan, definitiva programmål , kursplaner och nytt betygssystem först till det tredje året av de fyra so m kommunerna kunde välja att starta den nya gymnasieskolan. I de kommuner som startade tidigare fick skolorna använda provisoriska styrmedel och betygssystem. Ett ytterligare problem var att antagningsbestämmelserna till högskolan var oklara. Om styrdokumenten m.m. funnits för e reformstarten hade genomförandet av gymnasiereformen fått störr e genomslag och genomförandet gått smidigare. Skollagen, läroplanen och gymnasieförordningen innehåller de mål och bestämmelser som gäller för all utbildning i gymnasieskolan. Det fordra r lång vana för att man skall veta i vilket av dessa tre dokument ett viss t förhållande regle ras. Det är också svårt att veta om man har tillgång till den senaste lydelsen av t.ex. skollagen eller gymnasieförordningen. De ändra s nämligen utan att hela dokumentet ses över och trycks inte om annat ä n undantagsvis. I gymnasieförordningen kommer det än dringar . Ur styrningssynvinkel är det en nackdel att de bestämmelser som finns – och som ändock är betydligt färre än de som fanns före reformen – är svåra att öv erblicka och hålla aktuella för dem som skall tillämpa dem. Styrningen av gymnasieskolan 53 också att tolka t.ex. kommunens skyldighet olika om man stöder sig p å skollagen eller på läroplanen. Kommittén förordar att det sker en samordnad översyn av de tre styrdokumenten, dvs. skollagen, i vart fall i alla delar den gäller gymnasieskolan, läroplanen och hela gymnasieförordningen. I avvaktan på att alla gymnasieskolor via Internet har tillgång till RIXLEX, där de aktuella förordningarna finns i sin helhet, bör tillgängligheten til l aktuell version lösas på ett alternativt sätt. Gymnasieförordningen behöver ses över också för att man bör gallra ut bestämmelser som är en rest från den gamla regelstyrda tiden. En såda n reglering, nämligen den om läsåret, behandlar kommittén i kapitel 7 Kursutformning – varför och för vem?. Programmålen är avsedda att ange vilka kunskaper skolan skall sträva efter att eleverna skall få under utbildningen på vart och ett av de nationella och specialutformade programmen. Programmålen är också avsedda att var a styrande för arbetet med kursplanerna. Regeringen anger i utvecklingsplanen att programmålen inte fyller den avsedda funktionen att vara en för programmet sammanhållande målbeskriv- ning. De används inte allmänt på skolorna. Detta leder till att helhetssynen på programmen inte omfattas eller får genomslag i organisationen eller i undervisningen. Programmålen bör omarbetas för att bli en levand e helhetsbeskrivning av vad programmet skall leda till och ett dokument som har betydelse i skolans arbete. Inom programmen finns möjligheter för kommunerna att genom lokal a grenar och/eller lokala kurser variera utbildningen och för eleverna att göra olika val. Kommittén finner det angeläget att omarbetningen av programmå- len beaktar behovet av att även i fortsättningen ge detta utrymme inom de nationella programmen. I annat fall återstår endast möjligheten att vid även små avvikelser göra specialutformade program. Programmålen hade sin största betydelse under gymnasiereformen s inledningsskede, dels för lärarna som bara hade tillgång till gamla elle r provisoriska kursplaner, dels för arbetet med de nya kursplanerna. Det skapar vissa samordningsproblem att programmålen och kurs- planerna i kärnämnen beslutas av regeringen efter förslag av Skolverke t medan övriga nationella kursplaner beslutas av . Regeringe n måste självfallet vara fri att fatta beslut som avviker från förslag – och har också gjort det. Det kan få konsekvenser för arbet e med övriga kursplaner. Ett alternativ vore att fattar beslutet även 54 Styrningen av gymnasieskolan om kursplanerna i kärnämnen. Kommittén menar dock att samordningen av kursplanerna bör kunna lösas genom nära kontakter under arbetet. Kursplanerna i den nya gymnasieskolan är inte innehållsbaserade. Det ankommer på läraren att tillsammans med eleverna bestämma innehållet i undervisningen. Kursplanerna skall vara utgångspunkten för planeringe n tillsammans med övriga styrdokument, dvs. läroplanen, programmålen , kommunens skolplan, skolans arbetsplan och – inte minst – elevernas intresse och behov av kunskaper. Detta sätt att skriva kursplaner är nytt. Enligt kommitténs bedömning är det nu hög tid att göra en översyn av alla de kursplaner som fastställdes , och som utarbetades åtminstone , dvs. Kommittén har inhämtat att har påbörjat ett s ådant arbete. I den första utvecklingsplanen för skolan och vuxenutbildningen (Skr. 1993/94:183) redovisades ett system för kontinuer- liga översyner av kursplaner. Ett utvidgat samarbete med skolans intressenter skulle ingå. Det avsedda systemet för översyn av kursplaner syftade till att hålla kursplanerna aktuella. I den senaste utvecklingsplanen för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (Skr. 1996/97:112) aviserar regeringen en omarbetning av kursplanerna i kärnämnena så att respektive programs karaktär får större genomslag i utbildningen. Det skall dock enligt utveck - lingsplanen inte innebära att det skall bli programspecifika kursplaner. Kärnämn ena är f.n. åtta till antalet (svenska/svenska som andraspråk , engelska, samhällskunskap, religionskunskap, matematik, naturkunskap, idrott och hälsa samt estetisk verksamhet). I utvecklingsplanen anger regeringen att en utredning bör göras av konsekvens erna för både gymnasies- kolan och gymnasial vuxenutbildning om den sammanlagda omfattningen av de tre ämnena religionskunskap, naturkunskap och estetisk verksamhet, dvs. 90 gymnasiepoäng, kan utnyttjas för stu dier i ett av ämnena. Det blir i så fall ett val mellan de tre ämnena. Historia bör införas som ytterligare ett val . Regeringens avsikt är att utforma kärnämnen så att de ger de medborgerliga kunskaper som behövs för framtida samhälls- och yrkesliv. De elever som vill läsa fler ämnen bör kunna välja ytterligare kurser inom ramen fö r individuellt val. I flera kommittémotioner med anledning av regeringens utvecklingsplan behandlas förslaget om minskning av antalet kärnämnen. I motion 1996/97:Ub20 av m.fl. (m) framförs bl.a. at t antalet kärnämnen bör vara fem (svenska, engelska, matematik, samhälls - kunskap, idrott och hälsa). Vidare föreslås indelning av kärnämnena i Styrningen av gymnasieskolan 55 alternativa kurser, främst i ämnena svenska, engelska och matematik, med lägre mål och utan behörighet till högskolan. Det skall finnas möjligheter till att komplettera och läsa in en högre kurs. I motion 1996/97:Ub26 av m.fl. (fp) framhålls bl.a. att antalet kärnämnen bör begränsas till tre (svenska, engelska och matematik). I motion 1996/97:Ub28 av m.fl. (mp) sägs att naturkun- skap, filosofi och estetik är centrala kunskaper som bör ingå i kärnämnenas kunskapsmassa. I motion 1996/97:Ub27 av m.fl. (kd) framhålls bl.a. att förändringar av antalet kärnämnen och deras inriktning kräver en me r omfattande utredning och analys än den som finns i utvecklingsplanen. Man pekar på religionskunskapens möjlighet att möta elevernas intresse fö r existensiella frågor. Kommittén hälsar med tillfredsställelse att regeringen dels gör en översyn av antalet kärnämnen, dels ser över kursplanerna i kärnämnen för att främja samverkan mellan kärnämnen och ka raktärsämnen. Med anledning av att regeringen hänvisar till elevernas möjlighet att välja fler kärnämne n inom utrymmet för individuella val vill kommittén påtala behovet av en ökning av utrymmet för individuellt val i timplanen om detta kan tillgodo- ses i samband med en översyn av hela eller delar av timplanen. Kommittén diskuterar frågan om timplan och gymnasiepoäng i kapitel 7 (avsnittet 7.5.2 Hänsyn till elevernas behov av inlärningstid). Den av regeringen aviserade utredningen och omarbetningen av kursplanerna för kärnämnena, liksom den översyn av också övriga kurspla- ner som kommittén föreslår, b ör också pröva var den mest ändamålsenliga balansen mellan statlig styrning och pedagogisk frihet skall ligga vid utformningen av en kursplan. Att göra en förändring av kursplaner i riktning mot en högre grad av vägledning för lärares och elevers planering är en grannlaga uppgift. Det fordras både djupa kunskaper inom respektive ämnesområde och erfarenhet av undervisning av olika elevgrupper för at t avgör a hur balansen mellan styrning och frihet skall vara. Kommittén är angelägen betona att kommittén inte vill ha tillbaka den ordning som gällde förr med innehållsbaserade kursplaner. Det fordras därför avsevärd a ansträngningar att kombinera en tydlighet i målskrivningar med frihet fö r lärare och deras elever att välja innehåll och pedagogiska metoder. De exempel på kursplaner som kommittén studerat skiljer sig nu avsevärt i fråga om precisering av kunskapsmål. I vissa fall närmar sig lydelsen vad man skulle kunna kalla innehåll. Matematik A är ett sådant exempel. I andra ämneskurser är friheten för lärare och elever att precisera – man skull e kunna säga välja – maximal. Kommittén menar att skillnaderna i preciseringsgrad mellan olika ämneskurser är bekymmersam. är det ovedersägligt så att olik a 56 Styrningen av gymnasieskolan ämnen har olika karaktär och därmed möjlighet till precisering. Risken ä r uppenbar att en intetsägande kursplan ger alltför liten vägledning för at t eleverna skall kunna få likvärdig utbildning. Kommittén anser det var a viktigt att kursplanerna är så tydliga att principen om en likvärdig utbildning kan upprätthållas. Kommittén vill också erinra om sitt påpekand e i det andra delbetänkandet att regeringen vid revisioner av kursplaner tillämpar en ordning vars resultat innebär en lämplig kunskapsprogression i kursplanerna genom ungdoms- skolan, dvs. Som kommittén redan påpekat gick de första eleverna som har slutbety g enligt det nya betygssystemet ut gymnasieskolan . Den officiella betygsstatistiken för dessa elever är tillgänglig . Det ä r därför naturli gt att kommitténs bedömning nu måste göras på ett inkomplett underlag. I detta avsnitt av betänkandet behandlar kommittén betygssystemet. Till frågan om gymnasieskolans resultat, bl.a. hur andelen av de olika betygsste- gen fördelar sig mellan olika program återkommer kommittén i kapitel 8. De flesta lärare och elever anser att det nya betygssystemet är bättre än det gamla. Det finns dock inslag i det nya betygssystemet som möter kritik. De problem som lärare framhåller är att det nya betygssystemet innehålle r för få betygssteg, att det känns svårt att ge elever godkänd och att det /ännu/ inte finns betygskriterier för Mycket väl godkänd. Elever är kritiska till hur det nya betygssystemet tillämpas. Kommittén konstaterar att det alltid tar tid innan en stor förändrin g fungerar bra i alla delar och det gäller också det nya betygssystemet. I de fall betygssystemet tillämpas på rätt sätt anses det vara överlägset det gamla. Ett citat ur en rapport från intervjuer som genomfört får illustrera detta: Dramatisk förändring till det bättre. Mindre konkurrens , mera helhetssyn, bättre samarbete mellan lärare. Eleverna får ökad insikt om vad som krävs, det verkar motiverande. Kommitténs uppdrag är att följa hur det nya betygssystemet tillämpas i gymnasieskolan. Det är tveksamt om vi har i uppgift att jämföra det ny a betygssystemet med det gamla. Vi kommer ändock att göra vissa sådan a jämförelser, eftersom det gamla betygssystemet ännu så länge är e n referenspunkt för de flesta människor. I sitt andra delbetänkande redovisade kommittén en jämförelse mellan det gamla och det nya betygssystemet för att belysa frågan om antalet betygs - Styrningen av gymnasieskolan 57 steg.3 Kommittén var noggrann med att framhålla att jämförelser ä r vanskliga att göra beroende på en rad angivna faktorer. Av redovisninge n framgår ändock att andelen elever som fått ytterlighetsvärdena respektiv e mittvärdena inte skiljer sig påtagligt mellan de båda betygssystemen . Andelen Icke godkänd var lägre och andelen Mycket väl godkänd högre än som många hade förväntat sig. Kommittén har stor förståelse för att det är betungande för elever att få betyget Icke godkänd i någon eller några kurser. Lärare känner det också som ett moraliskt dilemma att sätta betyget Icke godkänd, särskilt om elever arbetat hårt. Det är däremot inte något störr e problem för lärare att avgöra när betyget Icke godkänd skall ges. Kommittén anser att betyget Icke godkänd har tydliggjort skolornas ansvar gentemot eleverna på ett sätt som 1:orna i det gamla systemet int e gjorde. Det har också gjort klart för eleverna själva att de förväntas göra sitt bästa för at t nå kunskapsmålen men också att de som elever har rätt at t begära att skolan ger dem ytterligare undervisning om de behöver det för att nå Godkänd-nivån. Enligt gymnasieförordningen (7 kap. 1 §) skall betyg sättas på varj e avslutad kurs och på specialarbete. Självfallet skall bestämmelsen tolkas så att det är den elev, som skall betygssättas, som skall ha avslutat kursen . Enligt kommitténs erfarenhet förekommer det trots detta att elever som inte ännu borde betygsättas får betyget Icke godkänd. Kommittén upprepa r därför f örslag på denna punkt från förra betänkandet. Betyg bör sättas när kursen avslutats för eleven och elevens kunskap kunnat bedömas. Det innebär följande. Elever vars kunskap er inte kan bedömas för att de haft stor frånvaro i en kurs skall inte ha betyg alls i den kursen. Skolan bör självfallet kontakta sådana elever. Elever som får ytterligare undervisning och således inte ännu avslutat kursen, trots att kurskamraterna har det, skall inte heller ha betyg. Kommittén har också ställt sig frågan om man kan lita på betygen. Är de rättvisa? I det gamla betygssystemet jämfördes kunskaperna hos de elever i riket som läste samma kurs på samma linje . I den nya gymnasieskolan jämförs inte elevernas kunskaper med andra elevers utan med kraven i kursplanerna. Man skulle kunna uttrycka det så att det gamla betygssystemet var konstruerat för att eleverna i skulle kunna rangordnas i e n urvalssituation, t.ex. vid antagningen till högskolan . Var därför de gamla betygen mer jämförbara än de nya? Trots det som var utgångspunkten – samma linje – jämfördes betyg från t.ex. olika år. I det nya systemet ä r jämförelsepunkten, kursplanen, 3 Den nya gymnasieskolan - steg för steg s. 113 58 Styrningen av gymnasieskolan likadan (tills man ändrar kursplanen). Det nya betygssystemet bör därför ge en säkrare utgångspunkt för jä mförelser. Som kommittén redovisat för utsätter det att kursplanerna är tillräckligt tydliga för att garanter a likvärdigheten – utan att ge avkall på lärares och elevers frihet att välj a innehåll och metoder. Både i det gamla och det nya betygssystemet är det elevens lärare som sätter betyget. Det finns förmodligen i de två betygssystemen lika sto r osäkerhet om två lärare sätter samma betyg på samma kunskapsnivå. En stor tillgång med det nya betygssystemet är att eleverna nu har rätt att få reda på vilka krav som gäller och att de med sina lärare kan diskutera vad de behöver göra och kunna för att få olika betyg. En annan fördel med det nya betygs- systemet är att det uppmuntrar lärare till att föra pedagogiska diskussioner. Samarbete mellan lärare i samma ämnen ökar och där är diskussioner o m resultatbedömning ett ofta förekommande inslag. Lärarkollegor är t.ex . medbedömare av elevuppsatser. Kommittén vill här också betona det ansvar som rektor som chef fö r lärarna har för skolans resultat. Det är läraren som sätter betyget på eleven och det kan inte annat än vid skrivfel ändras av rektor. Rektor bör dock följa upp om de egna lärarnas och den egna skolans betygssättning skiljer sig från andra lärares och skolors och i förekommande fall motiven för detta . Skillnader i betygsnivå mellan skolor kan bero på att elevresultaten är olika men också på att lärarna gör olika bedömningar. Den betygsstatistik so m samlas in av SCB och som redovisas av i form av betygsmedel- värden per program och kommun4 kan vara en av utgångspunkterna fö r denna uppföljning. Kommunerna har också möjlighet att hos SCB mo t betalning beställa andra bearbetningar av betygsstatistiken. I kommitténs andra delbetänkande 5 redogjorde kommittén för dels hu r relationerna mellan kursplan och betygskriterier var tänkta, dels hur arbetet med betygskriterierna bedrivits. Som framgått var – och är – de flesta lärare positiva till det nya betygssystemet, vilket inte hindrar att det finns kritik mot vissa delar av det. En sådan punkt är betygskriterierna, som av många lärare anses vara alltför oprecisa. Dessutom anger många att de vill ha betygskrite- rier för Mycket väl godkänd. 4Skolan; Jämförelsetal för skolhuvudmän; Organisation - Resurser - Resultat. Den senaste utkom som nr 129 5Den nya gymnasieskolan - steg för steg; Kapitel 7 Det nya betygssystemet Styrningen av gymnasieskolan 59 Kommittén uttryckte i sitt förra betänkande en viss förståelse för at t lärare kan finna behov av tydligare vägledning vid betygssättningen. Det framgick också att inte alla lärare vill ha tydligare vägledning. Diskussioner- na kring betygssystemet knyter an till de olikheter som finns hos lärarna om kunskapssyn och erfarenhet av olika elevgrupper. Betygskriterierna är inte avsedda att ge ytterligare precisering av kursplanerna, eftersom de då skulle överta kursplanens roll. Kommittén har inte heller funnit något exempel på att så sker. Kommittén har funnit att om kursplanen för en kurs är intetsägande är också betygskriterierna det. Då är betygskriterierna dessutom tämligen likalydande formulerade från ämne till ämne. I de fall kursplanerna är tydliga med mycket preciserade kunskapskrav ger de centralt utgivna betygskriterierna knappast någon ytterligare vägledning. Kommittén har föreslagit att det bör ske en översyn av all a kursplanerna. I samband därmed bör också betygskriterierna ses över. Kommittén har konstaterat att det finns oklarheter om hur betygskriterier- na skall användas i förhållande till kursplanerna. Kan en brist i en elevs kunskaper i ett avseende kompenseras genom goda kunskaper i ett annat avseende inom samma kurs? Detta synes vara fallet enligt den första betygsboken: Uppbyggnaden av betygskriterier för en kurs har utförts så att viktiga kunskapsavsnitt inte kommer i konflikt me d varandra utan är utformade som sammmansatta kriterier. I de fall kunskap på ett område kan kompensera kunskap på ett annat område bör lärare n kunna bedöma detta utifrån sin yrkeskunskap. (s. 10 f.) ä r ingen föreskrift utan en form av kommentarmaterial som förklarar oc h förtydligar betygskriterierna. Den strider emellertid i detta avseende mot de ursprungliga föreskrifterna i SKOLFS 1994:11. I den video om betyg som gett ut anges också helt klart att alla delar av betygskriterierna i en viss kurs måste vara uppfyllda för att ett godkänt betyg skall ges. har fastställt en ny lydelse av den aktuella föreskriften. Vid tillämpningen a v betygskriterierna gäller följande: För att erhålla ett betyg skall eleven ha uppnått kunskaper enligt samtlig a betygskriterier för detta betyg. Om särskilda skäl föreligger med hänsyn till personliga förhållanden hos enskild elev kan dock bortses från enstak a kriterier. Väl utvecklad förmåga avseende något el ler några kriterier kan väga upp brister avseende ett eller ett par andra kriterier. De kriterier som alltid skall uppfyllas är de som rör säkerhet och de som hänvisar till andr a myndigheters föreskrifter. Enligt kommitténs bedömning kvarstår oklarheten om det är generellt tillåtet att låta goda kunskaper i en del av kursen kompensera brist på kunskaper i en annan del av kursen. Den ändring av bestämmelserna som beslutade synes endast ta sikte på enskilda 60 Styrningen av gymnasieskolan elevers personliga förhållanden. Dyslexi har nämnts som ett sådan t förhållande. Ko mmitténs bedömning ligger närmare tolkningen i Betygsbo- ken. I den översyn av betygskriterierna som kommittén föreslagit bör övervägas hur betygskriterierna skall kunna få en utformning som medger att elevers bristande kunskaper i något avseende i en kurs kan kompense- ras genom goda kunskaper i ett annat avseende i kursen. har i enlighet med bestämmelserna i gymnasieförordninge n fastställt betygskriterier för Godkänd res pektive Väl Godkänd för varje kurs.