sou · GLB3160d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Sammanfattningen är uppdelad i fem delar. I den första delen analyseras från en ekonomisk synvinkel hur svenska regioner kan komma att påverkas av en eventuell unionsutvidgning. En empiriskt orienterad analys av olika näringsgrenars internationella konkurrenskraft relateras till den heterogena branschstruktur de svenska regionerna besitter. Slutsatser dras om han- delns utveckling i framförallt , den rumsliga fördelningen av regioner med ett dynamiskt respektive kontraktivt näringsliv, effekter på inkomstutveckling och vad som krävs för att utveckla regioners attrak- tivitet. Del två behandlar den svenska regionalpolitiken i relation till den gemensamma regional- och strukturpolitiken inom unionen och den omvälvande utvecklingen inom ansökarländerna. Denna del kan också relateras till den strukturbild som presenteras i det första avsnittet. Centrala frågeställningar gäller utvecklingen av det överstatliga stödets koncentra- tion och implementering i samt möjligheterna att effektivt utnyttja regionalpolitiska insatser. Den tredje delen kommer att belysa de problem en östutvidgning skapar respektive står inför. Detta görs genom att erfarenheter dras från tidigare utvidgningar och exemplet med enande. Här diskuteras utvidgningens politiska och budgetmässiga kostna- der och nödvändigheten att inför denna utvidgning göra mer genomgripan- de förändringar av unionens strukturpolitik. I del fyra sammanfattas analysen av ansökarländernas möjligheter att hantera den nya regional- politiska situation ett medlemskap innebär. Av särskilt intresse är dagens bristande regionala och lokala nivå i samtliga ansökarländer och hur svenska och andra gränsregioner kan bidra till dess utveckling. Avslut- ningsvis uppsummeras analysen i ett antal policyrekommendationer. 3VERIGES REGIONER INF¶R %5 S ¶STUTVIDGNING Hur kommer införlivandet av 10 östeuropeiska stater i EU att påverka utvecklingen i regioner? Frågan är givetvis komplex och en detaljerad prognos kan knappast ges. Däremot kan dagens regioner be- skrivas i termer av deras näringsstruktur och branschspecialisering. Det internationella beroendet i manifesterar sig huvudsakligen inom industrisektorerna. En undersökning av specialiseringsgraden, det vill säga värdet av produktionen genom värdet av den inhemska förbruk- ningen, inom de olika sektorerna avslöjar att möjligheterna att hävda sig på den internationella marknaden är störst för kunskaps-, forsknings- och till viss del kapitalintensiv industri. Konkurrensfördelarna inom dessa sektorer har dessutom förstärkts , se tabell 2. 4ABELL Utveckling av de svenska industrisektorernas specialisering 1985- 1994. Källa: Bearbetning av SCB Utrikeshandel och Industristatistik Specialiseringsmönstret framträder än tydligare gentemot kandidatländerna som grupp. Exportens andel av importen redovisas i tabell 3 där det framgår att har ett stort exportöverskott inom framförallt kun- skaps- och forskningsintensiv produktion och ett underskott inom arbets- intensiv produktion. 4ABELL Kvoten mellan export och import fördelat på industrisektorer . Källa: SCB Utrikeshandel. Utbytet med länderna som grupp är emellertid litet. 1994 gick av den svenska exporten respektive importen till kandidatländerna, vilket kan jämföras med att gick till den Europeiska unionen. De kortsiktiga effekterna av en utvidgning bör därför bli relativt små. På finns det däremot en betydande potential i handeln med . Framförallt beroende på kandidatländernas geografiska närhet till , men också på grund av att kandidatländer- na innan grundande varit väl integrerade i den europeiska ekonomin. Egna beräkningar visar på en möjlig ökning av handelsutbytet på upp till 5 gånger . Redan en fördubbling av handeln skulle föra upp kandidatländerna som grupp till en nivå mot- svarande handeln med eller . Beräkningarna måste dock tolkas försiktigt och får endast ses som grova uppskattningar. Inom vilka varukategorier handeln kommer att utvecklas och vilken inriktning den får är en betydligt mer svårbemästrad frågeställning. På kort sikt kan tillväxten antas ligga i utnyttjandet av respektive kandi- datländernas komparativa fördelar, dvs i en exploatering av skillnader i teknik, efterfrågan och faktortillgång. På finns dessutom möjligheter till en utvecklad tvåvägshandel, det vill säga ett utbyte av funktionellt likartade produkter, där företagen drar nytta av de stordrifts- fördelar en större marknad medger. Möjligheterna att utförligt analysera kandidatländernas konkurrensmöjligheter är mycket begränsade. Tidigare studier har emellertid visat att de Central- och Östeuropeiska länderna varit specialiserade inom arbetsintensiv produktion, men att specialiseringsmönstret för den kapitalintensiva industrin varit tvetydigt. Vidare bekräftas att kandidatländerna haft en nettoimport av varor vars produktion är kunskaps- eller forskningsintensiv. 4ABELL Förändringen i antal arbetstillfällen inom svenska industri- sektorer mellan . -25,2 -14,0 -2,9 Källa: Bearbetningar av SCB Industristatistik De analyser som gjorts tyder ändå på att utvidgningens effekter på ligger i linje med den långgående trenden inom svensk industri. Enligt tabell 4 har de arbetsintensiva och kapitalintensiva sektorerna tappat sysselsättningsandelar gentemot de kunskaps- och forsk- ningsintensiva sektorerna. För att erhålla en mer fullständig bild av de regionala förutsättningarna i måste även den allt mer betydelsefulla tjänstesektorn beaktas. Sänkta interaktionskostnader och stigande inkomster i en internationalise- rad marknad har lett till en avsevärd förändring av de produkter som levereras från industriföretagen och det sätt på vilket den industriella verksamheten organiseras. Företagen tenderar att utvecklas mot samord- nande organisationer där vittförgrenade kund- och underleverantörsnätverk blir centrala. Det blir därmed allt mer problematiskt att dra en tydlig skiljelinje mellan varu- och tjänsteproduktion. Det faktum att industriföre- tagens konkurrenskraft i allt större utsträckning baseras på inslag av avancerade tjänster visar tvärt om på behovet av att ta fasta på dessa kopplingar. Att tjänsterna blir allt viktigare för sysselsättningen framgår av att andelen sysselsatta inom tjänstesektorn ökat medan de varuproducerande näringarna minskat sina andelar i samma utsträckning. Liksom för industrin har också tjänstenäringarna utvecklats på olika sätt. har de humankapitalgenererande offentliga tjänster- na och de företagsinriktade privata tjänsterna utvecklats positivt medan övriga tjänstesektorer tappat sysselsättningsandelar. Den starkaste syssel- sättningsutvecklingen har alltså varit inom de tjänstesektorer som i stor utsträckning kan relateras till den dynamiska sidan av industrin. Det har alltså skett en betydande förändring i näringsstrukturens sammansättning på nationell nivå. Samti- digt som tillbakagången för de varuproducerande sektorerna fortsätter finns det tecken på en koncentration i riktning mot kunskapsmässigt mer avancerad industriproduktion. Inom tjänstesektorn är det framförallt de tjänsteverksamheter som helt eller delvis vänder sig till andra företag som haft en positiv utveckling, ett tecken på att tjänsteproduktionen blir allt tätare integrerad med varuproduktionen. Den snabba tillväxten av human- kapitalgenererande offentliga tjänster pekar också på den strategiska roll som kunskap och information har i ett modernt varu- och tjänsteproduce- rande samhälle. Genomgången visar att framförallt arbetsintensiv och till viss del kapi- talintensiv industri kan komma att vidkännas ökad konkurrens från Cen- tral- och . Detta som den kunskapsintensiva och forskningsintensiva industrin har möjligheter att finna nya marknader. På lite kommer emellertid även dessa delar av industrin att vidkän- nas en tilltagande konkurrens. En konkurrens som måste mötas med en ökad specialisering mot enskilda marknadssegment, som tillsammans med en ökad efterfrågan kan ge tillväxt för en bredare del av industrin. Utfallet av denna balansgång mellan tillväxtstimulanser, till följd av ökad efterfrå- gan och det ökade konkurrenstrycket, bestäms ytterst av hur konkurrens- förutsättningarna utvecklas för de branscher som ger inkomster över dagens genomsnitt. Den utveckling inom industrin som skisserats ovan kan därmed med viss sannolikhet förstärkas i takt med att östekonomierna öppnas upp. Det faktum att industriföretagens konkurrenskraft i allt större omfattning baseras på inslag av avancerade tjänster medför att tjänsteverksamheterna kan vara av avgörande betydelse för möjligheterna att klara ett ökat regionalt omvandlingstryck. Informationsteknologins fortsatta utveckling skapar dessutom förutsättningar för vissa tjänstesektorer att nå ut på en internationell marknad. De svenska regionernas exportbas kan därför komma att ytterligare diversifieras till att även innefatta olika typer av tjänsteaktiviteter. Av strategisk betydelse för näringslivets utveckling är också den snabbt expanderande humankapitalgenererande offentliga tjänstesektorn, det vill säga universitet och högskolor. Denna sektor är kritisk för utvecklandet av regioners produktionsfaktorer och därmed deras långsiktiga komparativa fördelar. Den i många avseenden långt drivna specialiseringen inom svenska regioner innebär att en unionsutvidgning och en fortgående integrering av de Central- och Östeuropeiska staterna kommer att påverka svenska regioner olika. För att ge en samlad bild av regionernas framtida utveck- lingsförutsättningar har utredningen indelat de tidigare utpekade stagne- rande respektive expanderande branscherna i två grupper. Till de stagne- rande räknas primärnäringar samt arbetsintensiv- och kapitalintensiv industri medan de expanderande innefattas av kunskaps- och forsknings- intensiv industri, företagsinriktade privata tjänster samt humankapitalgene- rerande offentliga tjänster. De lokala arbetsmarknader med höga sysselsättningsandelar inom de branscher som bedöms möta störst omställningsproblem redovisas i karta 1. En gräns har dragits vid en sysselsättningsandel på , vilket innebär att mer än var fjärde sysselsatt återfinns inom någon av de stagnerande sektorerna. Bortsett från några spridda regioner i är i stort sett samtliga av de 46 lokala arbetsmarknaderna koncentrerade till och Bergslagen. Ett antal utpräglade industri- och bruksorter intar något av en särställning med sysselsättningsandelar mellan . Denna extremgrupp utgörs av , , , , och . +ARTA Regioner med höga sysselsättningsandelar inom stagnerande branscher 1995 +ARTA Regioner med höga sysselsättningsandelar inom expansiva branscher 1995 Karta 2 presenterar de regioner som uppvisar en hög andel sysselsatta inom sektorer som förväntas dra nytta av integrationen. Den kritiska gränsen har i detta fall satts till en sysselsättningsandel på . Förutom ett antal mycket spridda industriregioner innefattar de 22 lokala arbets- marknaderna även samtliga universitetsorter. , , , , samt utgör regioner med mer än var fjärde anställd inom potentiella tillväxtnäringar. En av huvudfrågeställningarna i denna utredning gäller konsekvenserna för regioner av ansökarländernas EU medlemskap. Utredningen har hävdat att medlemskapet och dess effekter måste ses mot bakgrund av en avsevärt mer omfattande och långsiktig process. En process vilken genom- gick en språngartad utveckling med järnridåns fall. Ansökarländerna och övriga , där t.ex. ingår med en betydande tyngd, kommer oavsett ett EU medlemskap att med sin befolkning, sin geografis- ka närhet och sina strukturella skillnader i förhållande till påverka handelsmönster och utöva aktiv inverkan på den svenska regionala utvecklingen. Ramarna för denna utredning har inte tillåtit numeriska beräkningar av den samlade välfärdseffekten på regioner av hela denna process eller av den enskilda del ansökarländernas medlemskap i utgör. Sådana beräkningar är knappast heller möjliga annat än som illustrativa räkneexempel. Utredningens främsta kunskapsbidrag till förståelsen av det komplexa händelseförloppet är i stället en beskrivning av existerande strukturer i regioner. Genom att lösa upp de nationella aggrega- tets näringsgrenar i dess rikare regionala mångfald kan grundläggande förlopp och tendenser i den ekonomiska geografins dynamik blottläggas. Vilka blir då konsekvenserna av ansökarländernas medlemskap? Tidspers- pektivet är givetvis avgörande för svaret. På kort sikt måste ansökarländer- nas relativt begränsade storlek i förhållande till EU:s ekonomier innebära att medlemskapet framförallt ökar tempot i ansökarländernas strukturom- vandling. Tempot ökar när det skydd utanförskapet innebär försvinner. Ett medlemskap kan därmed innebära en påfrestning på EU:s interna arbete och de resurskrävande struktur och välfärdsutjämnande politikinsatserna. Som tidigare påpekats kan detta innebära att regioner som mottar bidrag kan få sina stöd reducerade. Hur hårt detta drabbar olika regioner måste dock utvärderas i relation till stödens funktion. Det är av vikt att stöden bidrar till en positiv strukturomvandling och inte låser fast regioner i en stagnerande struktur. Det finns en tydlig ortshierarkisk dimension i den fortgående strukturom- vandlingen. De dynamiska och expansiva branscherna tenderar att vara koncentrerade till ett fåtal stadsregioner, medan de stagnerande branscher- na är betydligt mera utspridda Mycket tyder på att framtidens dynamiska produktionsmiljöer innefattar just den kunskaps- och forskningsintensiva industrin tillsammans med företagsinriktade privata tjänster och humanka- pitalgenererande offentlig verksamhet. De relativt få stadsregioner som har en tillfredsställande struktur utgör i detta sammanhang dynamiska produk- tionsmiljöer där expansiva sektorer samlas och förstärker varandra. Goda kommunikationer, attraktiv stadsmiljö och ett livaktigt kulturliv är andra faktorer som förstärker deras attraktivitet. De mindre regionerna kännetecknas av större ensidighet och ett större inslag av priskonkurrerande verksamhet i produktcykelns slutfas, något som gör dem avsevärt mer sårbara för konjunkturella störningar. Den ensidiga produktionsmiljön skapar även mer långsiktiga strukturproblem. Infasning av nya verksamheter försvåras av bristande tillgänglighet till olika tillväxtmarknader och stora inslag av föråldrade produktionsfaktorer. I detta avseende står större orter bättre rustade för omvandling, förnyelse och expansion. 2EGIONALPOLITISKA KONSEKVENSER I 3VERIGE Den svenska regionalpolitiken har befunnit sig i ett dilemma, vilket inte direkt har med EU och dess utvidgning att göra. Problemet består i att avgöra om regionalpolitiken huvudsakligen skall transferera stödpengar eller om den skall vara initiativtagare till förändring genom kompetensutveckling. har klyftan mellan de båda arbetssätten tydligt visualiserats. Uppifrånperspektivet dominerade till den politiska scenen, men gör ett markerat underifrånpers- pektiv att fältet är öppet för alla typer av allianser och initiativ som inte låter sig kontrolleras och styras från politikens centrum. Den centrala nivåns uppgift blir att understödja goda initiativ med regler och pengar. Den offentliga sektorn blir en part bland flera med vilken frågorna kan diskuteras och omsättas till praktisk politik. Partnerskap är något som framhävs genom EU:s regionalpolitik. Det gäller att söka verkningsfulla processer snarare än åtgärder av en viss typ. Den regionalpolitik håller på att utveckla kännetecknas av denna syn på ett väl samordnat partnerskap med lokal och regional förankring. Utredningen har framhållit att medlemskapet och vägen dit kräver en demokratisk förankring på lokal och regional nivå i ansökarländerna. Vidare krävs en effektiv samordning av de regionalpolitiska insatserna inom respektive land. Om dessa krav kan tillgodoses på ett tillfredsställan- de sätt kommer de nya medlemmarna att stå väl rustade med en modern organisation av välutbildade och entusiastiska människor. På medellång sikt kan detta komma att öka de nya medlemmarnas regio- nala konkurrenskraft och det är därför angeläget att fortsätter reformarbetet på den egna regionala nivån. De försök som kommer att genomföras i från 1998-2002 bär drag som hör en ändamålsenlig regional organisation till. Om försöken lyckas bör vara moget att genomföra en allmän ordning som förankrar och förstärker den regionala utvecklingsprocessen i landet. regionalpolitik kommer i sin nuvarande form inte att förändras som en direkt konsekvens av utvidgningen. Däremot är det av vikt att den svenska regionala utvecklingsprocessen samordnas över sektorsgränserna oavsett utvidgningen och att ett tydligt ansvar för insatser och resultat skapas inom regeringen. Den regionala utvecklingsprocessen lokalt och regionalt måste vila på demokratisk grund, vilket kräver en tydlig och folkvald regional nivå. En för hela riket samordnande fördelning av resurser mellan regionerna i landet måste följa en tydlig rättvisenorm. Forskningen kring denna omfattande förändringsprocess måste bedrivas med största möjliga insats och samverkan mellan forskning och praktik måste bli effektivare. behöver en slagkraftig och dynamisk region- politik som tillvaratar landets alla resurser. Det kommer en allt hårdare europeisk konkurrens att visa. För att klara framtidens krav har EU givit nya direktiv för sin regionalpoli- tik. Den har ställt sig bakom direktiven och anser att det finns utrymme för att effektivisera strukturfonderna. Detta kan ske genom en sammanslagning av nuvarande fonder och genom att regelver- ken görs likartade vad avser administrativa rutiner. Regeringen är således inne på att samordning och koncentration av de regionala utvecklingsinsat- serna måste ske, åtminstone inom EU. Det bör enligt regeringen inte finnas mer än tre mål: ·mål A med inriktning på program och åtgärder i de ekonomiskt minst utvecklade länderna samt i regioner som är glest befolkade ·mål B med inriktning på regioner och områden med vissa långsiktiga och omfattande strukturproblem oavsett näring. Områdesindelningen bör sammanfalla med nuvarande mål 2 och 5. Därutöver bör även åt- gärder definierade som mål C komma i fråga för mål B områden. ·mål C inriktas på kompetensutveckling enligt de insatser som görs inom nuvarande mål 3 och 4. Antal gemenskapsinitiativ bör också minskas och enbart inriktas mot transnationellt och gränsöverskridande samarbete, utveckling i storstads- områden med stora strukturproblem samt landsbygdsutveckling. Högst prioritet vill regeringen ge det gränsöverskridande samarbetet. Avsikten är att varje insats inom ramen för EU:s olika program skall innebära en effektiv anpassning till de problem och möjligheter som varje medlemsland och dess regioner har. Det är viktigt att såväl planering som genomförande sker i enlighet med den så kallade närhetsprincipen, det vill säga på en riktig nivå i respektive system, och att partnerskapet preciseras för alla deltagande parter. Den kvalitetshöjning regeringen eftersträvar ska förbättra möjligheterna att utnyttja de stora summor som slussas genom strukturfondspolitiken. Regeringens önskemål ligger mycket nära de förslag kommissionen framfört. En påtaglig konsekvens av den nu föreslagna ordningen är att stöden till kan komma att minska. Därför framhåller regeringen att ett val måste göras mellan geografiskt riktade insatser och nationella program. Detta för att lösa arbetslöshetsproblemet och fördelningen mellan de regioner som kan komma att tappa stöd. Mål A bör enligt regeringen omfatta norra där balansproblemen är störst. Det finns all anledning för EU att även genomföra insatser för att förbättra konkurrenskraften inom det som utgör mål 6, det vill säga de glest befolkade delarna av och . Det låga invånarantalet som används som kriterium, mindre än 8 invånare per km2, bör kompletteras med andra utgångspunkter som motiverar fortsatt stöd. De områden som klassificeras som mål 6 förfogar över stora naturresurser av betydelse för hela EU. Mål B skall inriktas på att klara strukturomvandlingen i många olika näringar. Målet skall riktas mot regioner som har eller kan förväntas få sådana bekymmer. Åtgärderna skall skapa långsiktig sysselsättning och öka regionernas konkurrenskraft. Hur den geografiska uppdelningen skall se ut går inte att bestämma . Mål C slutligen skall enbart inriktas på att ge högre kompetens och omfatta regioner med särskilda behov. Mål C får tillsammans med mål A och B stor betydelse för att förverkliga sysselsättningsmålet inom unionen. Parallellt med de synpunkter regeringen lämnat kommer kraven om minskade avgifter för del. har sedan inträdet i unionen haft en infasning av avgiften, men beräknas den ligga på ca enligt nuvarande regler. är inte den enda nation som ställer krav på minskade avgifter. Det största hotet härvidlag kommer från , men även vill betala mindre. Båda dessa stater tillhör de stora nettobetalarna i unionen där ensamt beräknas stå för av EU:s budget. Regeringen hävdar alltså att nuvarande mål 6 skall ha fortsatt stöd samti- digt som vill betala mindre avgifter till EU. Om dessa ståndpunk- ter kan förenas är inte möjligt att bedöma. Med en omfattande utvidg- ning räcker det emellertid inte, enligt utredningens uppfattning, att endast omfördela nuvarande stödinsatser. Skulle dessutom flera stora nettobetala- re göra verklighet av sina hot att dra ned på inbetalningarna till EU hjälper knappast en tillväxtprocent högt över de beräknade 2,5 för att klara finan- sieringen av nya medlemmar. Det blir då svårt att motivera varför ska ta emot stöd som täcker totalt av dess territorium, men bara berör av befolkningen, som Öst- och brottas med enorma problem. Enbart mål 6 täcker av landets yta, men berör av befolkningen. Det är också svårt att argumentera för ett stöd baserat på låg befolkningstäthet eftersom proble- met inte kommer att lösas inom en överskådlig framtid. Det är med andra ord omöjligt att utvärdera stödinsatserna i relation till stödkriteriet. Nuva- rande mål 6 borde istället definieras utifrån regioner med stora avfolkning- problem. med en hög välståndsnivå kan således komma att drabbas av den s.k. utfasning som föreslås i Agenda , vilket regeringen också räknar med. Det innebär en minskning av gällande ram för strukturinsatser i och skulle drabba de områden som tillhör mål 2, 5b och 6. Efter- som ingen kan förutse hur mycket en ändring av nuvarande fördelning medför i minskade bidrag från EU kan inte heller någon beräkning av effekterna göras. För orter i inland och andra delar av landet med liknande problem måste det i sådana fall göras större samordnade insatser. Det faktum att är medlem i en union som planerar att fortlöpande ta in nya medlemmar ökar konkurrenstrycket på de regioner i som under nuvarande omständigheter har problem att hålla sin position i förändringsprocessen. EU utgör genom sin blotta existens ett ökande konkurrenstryck på såväl starka som mindre starka regioner. -AKTPOLITISKA KONSEKVENSER INOM %5 Som poängterats i utredningen innebär det betydande svårigheter att länka samman institutionella frågor, policyförändringar och budget inom unio- nen. Det har inte funnits något helhetsgrepp om dessa frågor. erfarenheter vittnar om att dessa frågeknippen brutits upp i mindre delfrågor i samband med medlemskapsförhandlingar, vilket med- fört att mellanstatliga uppgörelser format den interna politiken inom EU. Resultatet har blivit sidobetalningar som ibland ägnat mer uppmärksamhet åt formfrågor och kompensation mellan stater än åt substantiellt innehåll. I slutändan har den stegvisa metoden kommit att sätta sin prägel på proces- sen i sin helhet. Finansiella resurser söker avsättning och skapar sin egen dynamik genom uppkomsten av policynätverk. I avsaknad av en samman- hållen och skriven konstitution förändrar tillkomsten av nya medlemmar med nödvändighet de policynätverk som etablerats.