sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta blir särskilt tydligt i fråga om grunddata och förutsätter en samlad syn på IT-användningen i den offentliga sektorn. Det innebär att staten har ett övergripande ansvar och att kommunerna inom sin sektor har ett delansvar för vissa grundläg- gande data i betydelsefulla informationssystem. Samverkan mellan lantmäteriet och kommunerna enligt den tidigare beskrivna modellen har inte föregåtts av några egentliga samhällseko- nomiska analyser och kalkyler. Det delområde som till- Grunddata, infrastruktur och motiv... drar sig den största uppmärksamheten i detta avseende är belägenhets- adresserna och adressregistret i fastighetsdataregistret. Från framhålls att kostnaderna för att fastställa och regist- rera dessa adresser inte finansieras av staten, medan det statliga lant- mäteriet tillförs intäkter från användningen av fastighetsdataregistret, där adresserna är ett viktigt inslag. En utgångspunkt bör vara att finna samhällsekonomiskt optimalt moti- verade lösningar i samarbetet mellan staten och kommunerna. Samver- kansformerna bör vara sådana att både staten och kommunerna finner naturliga incitament till samverkan. Dessa kan beskrivas enligt följande. ·För det första sker en författningsreglering av grunddata och ansvaret för grunddata där också den kommunala sektorn har sin plats. ·Det resonemang som för i nästa kapitel av- seende uppgiftslämnandet av företagen bör också tillämpas på det kommunala uppgiftslämnandet. ·För det tredje en förbättrad insyn och dialog genom repre- sentation i den föreslagna samhällets grunddata. ·Slutligen uppkommer även en möjlighet för kommunerna att föra en sektorsövergripande dialog med genom en särskilda beredningen av tyngre informationsförsörjningsfrågor. anser att det finns skäl att särskilt belysa finansieringsdelen. Man måste härvid skilja mellan områden där digitali- seringen är färdigställd eller långt gången respektive framtida digitalise- ringsprojekt - de senare i princip hänförliga till det geografiska området. En grundförutsättning för ett vidare arbete med digitalisering är att så- väl nytta som kostnader beträffande olika delar av informationshante- ringen analyseras noggrant och att kostnaderna fördelas efter nyttan. Med kostnader avses samtliga kostnader - alltså även de kommunala - för uppbyggnad och ajourhållning och med nytta avses såväl nyttan inom den offentliga (statliga och kommunala) förvaltningen som nyttan för samhället i övrigt. Rent praktiskt innebär detta att kommunerna åtar sig viss del av uppgiftsinsamling och ajourhållning och att kostnaderna för detta, till den del de överstiger kommunernas egen nytta, gottskrivs kommunerna i någon form. Om staten tillämpar eller avser att tillämpa bidragsprissättning på ett område, är avgiftsintäkterna att jämställa med andra intäkter som bör beaktas i en finansiell helhetssyn på uppgörelsen mellan staten och kommunerna på området i fråga. Grunddata, infrastruktur och motiv... Kommunernas roll i grunddata Grundläggande för samspelet mellan staten och kommunerna om sam- hällets grunddatabaser bör sammanfattningsvis vara följande. ·Grunddata utgör en del av informationsinfrasstukturen. ·Investeringar i denna infrastruktur grundas på samhällsekonomiska analyser där staten ansvarar för samhällets grunddata med kommu- nerna som viktiga medaktörer och där kommunernas kostnader för sin medverkan - till den del de överstiger kommunernas egen nytta - gottskrivs kommunerna i någon form. ·I de fall insatserna inte författningsregleras är den kommunala med- verkan frivillig. Grundprincipen om frivillig samverkan följer av det kommunala självstyret. ·Registrering vid källan skall tillämpas som princip. ·Avtalsreglering mellan staten och kommunerna. 4.4.5Ekonomiska och andra konsekvenser har i avsnitt 4.3.2, under , angivit att kostnaderna för den föreslagna nämndens verksamhet kan beräknas uppgå till ca 6 milj. kr. I samband därmed har ut- redningen föreslagit att kostnaderna täcks genom att staten i motsva- rande mån ökar sitt krav på intäkter från verksamheten med SPAR. I övrigt kan utredningen inte finna att de förslagen om framtida hante- ring av grunddata - särskilt i belysning av förslagen angående prissätt- ning och finansiering - bör föranleda ekonomiska konsekvenser för den offentliga förvaltningen av den art att de särskilt bör uppmärksammas. Utredningen kan inte heller finna att de överväganden som görs beträf- fande grunddata får några regionalpolitiska eller jämställdhetspolitiska konsekvenser. förslag beträffande styrning och samordning av grunddata medför att området behöver författningsregleras. Förslag lämnas därför till ·lag om grunddata, ·förordning om grunddata, Grunddata, infrastruktur och motiv... ·förordning med instruktion för samhällets grunddata samt ·ändring i lagen om aviseringsregister. innehåller, förutom grunddata, även många andra uppgifter om befolkningen av stor betydelse för verksamheter utanför stat och kommun. Det finns av det skälet anledning att överväga om registret i viss utsträckning och efter särskilda överväganden om beho- ven i varje särskilt fall också bör tillgängliggöras utanför offentlig för- valtning. Lagen om aviseringsregister bör enligt Grunddatabasutred- ningen kompletteras med en sådan möjlighet för regeringen. Ytterligare författningsarbete på förordningsnivå - inte minst beträffande uppgiftslämnardelen - får utföras successivt under genomförandet. ser nu inte skäl att lämna direkta förslag i denna del. avgränsning enligt utredningens direktiv innebär också att annan i sammanhanget i och för sig viktig samhällsinformation som kan komma att ges grunddatastatus, såsom rättsdata, miljödata och information från och den kommunala demokratin, lämnats utanför. Detta kommer dock, med utredningens förslag till lag om grund- data, att kräva ändring i lagens 2 §. Författningsregleringen av betydelse för grunddataområdet kan således delas in i tre kategorier, nämligen ·tryckfrihetsförordningen, förvaltningslagen, avgiftsförordningen och myndigheternas instruktioner, ·integritetsskyddslagstiftningen (sekretesslag, datalag etc.) samt ·en särskild reglering av grunddata i lag och förordning. SOU 1997: 146 En policy införs med en rad åtgärder för ett förenklat uppgiftslämnande av både grunddata och andra data. I policyn ingår bl.a. ·att företag endast skall behöva lämna en och samma uppgift en gång, ·att rutiner för elektroniska uppgiftslämnanden underlättas genom utbyggnad av allmänt accepterade och standardiserade användar- gränssnitt, ·att uppgifter återanvänds i högre grad, ·att alternativa sätt att lämna uppgifter etableras, ·att myndigheternas baskrav iakttas, ·att avregleringar och regelförenklingar fortlöpande görs. samhällets grunddata skall svara för sam- ordning i fråga om standardisering och gränssnitt för uppgiftslämnandet till statliga myndigheter. Nämnden skall också ha till uppgift att föreslå åtgärder för att förenkla uppgiftslämnandet samt kontinuerligt bevaka och ständigt utveckla upp- giftslämnarpolicyn i takt med övergången till en elektronisk förvaltning. En stor del av myndigheternas datasamlingar har tillkommit genom insamling av uppgifter från individer och företag med stöd av deras lagstadgade uppgiftslämnarplikt. Uppgifterna används för bl.a. tillsyn och kontroll, redovisning av skatter och avgifter samt för statistikproduk- tion och samhällsplanering. För uppgiftslämnarna - i första hand repre- senterade av företagen - förorsakar uppgiftslämnandet både kostnader och uppoffringar eftersom resurser måste avdelas för bl.a. framtagning och rapportering av uppgifterna. Normalt sett inskränker sig de enskildas uppgiftslämnande till den år- liga allmänna självdeklarationen, ändring av bostadsadress samt till relativt sällan förekommande folk- och bostadsräkningar etc. Det är där- för uppfattning att det främst är inom områ- SOU 1997: 146 det för företagens uppgiftslämnande - kanske främst representerade av de små och medelstora - som de stora effektiviseringarna kan göras. Ett särskilt område rör kommunernas uppgiftslämnande till myndighe- terna. Denna fråga är nära förknippad med vissa andra frågeställningar, t.ex. frågan om kommunernas dubbelroll som både insamlare och läm- nare av främst fastighetsinformation och deras krav på kompensation för detta. Problematiken har redan behandlats i föregående kapitel. 5.2Uppgiftslämnande från företag till myndigheter På regeringens uppdrag utredde Statskontoret - i samarbete med , samt Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD) - företagens upp- giftslämnande till myndigheterna och möjligheterna att begränsa företa- gens uppgiftsskyldighet (Statskontoret, rapport 1995:4). Företagens upp- giftslämnarbörda och åtgärder för att begränsa och effektivisera uppgifts- insamlingen till offentliga myndigheter hade då kommit att uppmärk- sammas i en rad olika sammanhang. Avreglering och regelreformering betraktades som väsentliga inslag i strategin för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Statskontorets slutsats var att det i den offentliga sektorns sammanlagda aktiviteter gentemot företagen förekommer resurskrävande uppgiftsläm- nande för särskilt mindre företag och totalt sett en i många fall onödigt omfattande informationsinsamling. Vid tiden för granskningen uppvi- sade informationsflödena mellan företag och förvaltning en nettoökning. Detta ansågs främst bero på inträdet till EU med en kraftig ökning av uppgiftsinsamlingen inom områdena momsredovisning, statistik och jordbruk som följd. Statskontoret lämnade inga konkreta förslag när det gällde det direkta uppgiftslämnandet. Regeringens beslut att genomföra översyner, depar- tementsvis och myndighetsvis, av regler som påverkar företag - tillsam- mans med ändringarna av bl.a. 27 § verksförordningen (1995:1322) som ålägger myndigheter att till RRV, statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs, inge konsekvensanalyser av planerade åt- gärder som kan tänkas påverka företag och andra - bedömdes vara till- räckligt för att åstadkomma en minskning av företagens uppgiftsläm- nande. När det gäller att tillvarata företagens intressen i frågor om upp- giftslämnande fyller FUD en viktig uppgift. FUD företräder näringslivet gentemot statliga myndigheter vid samråd om uppgiftsinsamlingar enligt SOU 1997: 146 en särskild förordning (1982:668) och samordnar även näringslivets granskning av de nämnda konsekvensutredningarna. åtgärder för en effektiviserad uppgiftslämnarpolicy som Grunddatabas- utredningen i det följande redovisar som en uppgift för samhällets grunddata, inkräktar inte på fortsatta insatser av detta slag från näringslivet. Den ekonomiska belastningen på företagen Den ekonomiska belastning som uppgiftslämnandet orsakar företagen var enligt Satskontoret inte känd. Siffror på hade nämnts, bl.a. från . Statskontoret före- slog en samhällsekonomisk studie i syfte att uppskatta samhällets totala kostnader för uppgiftsinsamling från företagen. Två områden ansågs här vara centrala - dels informationsinsamling som är fullt motiverad utifrån myndighetens ålagda verksamhet, dels informationsinsamling som inte alltid är självklart motiverad av myndighetsverksamheten och som heller inte ingår i företagets normala informationshantering. Någon samhälls- ekonomisk studie har emellertid ännu inte genomförts. Företagens kommunikation med myndigheterna borde enligt Statskonto- ret kunna underlättas. Statskontoret föreslog därför att det skulle utar- betas standardiserade gränssnitt för datakommunikation med myndig- heter, bl.a. i fråga om e-post och Interchange (). Även andra tekniker som kan vara användbara i kommunikationen mellan företag och myndigheter angavs, t.ex. telefonsvar, streckkoder, telefax, m.fl. Det framhölls som viktigt att skapa enhetliga gränssnitt så att före- tag som integrerar någon av dessa tekniker i sina egna IT-strukturer kan utnyttja samma modul vid kommunikation med alla myndigheter och med alla kommuner. Toppledarforums aktiviteter kan komma att underlätta informa- tionsinsamlingen och i många fall eliminera den genom att myndigheter och företag kommer att ingå i s.k. virtuella organisationer inom vilka det råder ett teknikstandardiserat informationsutbyte. 5.2.2Förutsättningar för ett förändrat uppgiftslämnande Statskontoret konstaterar i sin rapport att när det gäller etablerade informationsflöden så har det funnits mycket få krafter som ver- kat aktivt för en dämpning av kraven på företagen att lämna uppgifter. Ett begränsat antal myndigheter torde alltjämt svara för en mycket stor del av uppgiftslämnarkraven. SOU 1997: 146 De områden där uppgiftslämnandet bedöms innebära den största belast- ningen för företagen är beskattning, statlig statistik, tullväsende, pro- duktkontroll och miljövård. Uppgiftslämnande i samband med t.ex. skat- tekontroll är betydligt mer omfattande i än i många andra län- der. har även en omfattande produktion av offentlig statistik. inträde i EU ställer också nya krav på statistikproduktion, vilka i flera fall bedöms kunna komma att öka belastningen på företagen. Högkvalitativ registerinformation är en mycket efterfrågad produkt, inte minst vad avser uppgifternas aktualitet. I dagens föränderliga sam- hälle har därför behovet av att ofta uppdatera registerinformationen ökat avsevärt. Även denna utveckling tenderar att ytterligare späda på myn- digheternas behov av att samla in uppgifter. åtgärder och pågående arbete har förslag om avreglering och regelförenkling lyfts fram som tänkbara lösningar för att minska och effektivisera uppgiftslämnandet. tillsattes den s.k. Avregleringsdelegationen. Tankarna bakom delegationens tillsättande var bl.a. att departementen skulle se av sina regler rörande företag i en rullande avreglering. Huruvida målsättningen att förenkla uppgiftslämnandet med hjälp av avregleringar o.s.v. fått genomslag inom den offentliga förvaltningen är tveksamt. FUD menar att myndigheternas konsekvensanalyser ofta är minimalistiska i sin analysansats och att det saknas instrument och resurser för nödvändig granskning av analyserna. I uppdrag har inte ingått att närmare utreda denna fråga. Utredningen anser dock att det kan finnas skäl att göra en utvärdering av nuvarande ordning för att utröna huruvida avreglerings- ansatsen haft den effekt som avsetts. En särskild delegation, den s.k. Småföretagsdelegationen (dir 1996:70) har tillsatts med uppgift att bl.a. komplettera fortsatta arbete med avregleringar och regelreformeringar. I samband med tulldatoriseringen infördes särskilda bestämmelser om att tulldeklarationen skall kunna lämnas i ett elektroniskt dokument. Denna möjlighet har inneburit att hanteringen har kunnat effektivise- ras. Även på skatteområdet kommer det att års taxering bli möjligt att lämna deklarationen elektroniskt (prop. 1996/97:100). På skatteområdet är det möjligt för näringsidkare att lämna vissa uppgifter elektroniskt. I IT-propositionen förutsattes att det skulle finnas en generell rättslig reglering för elektronisk dokumenthantering. Ett steg i denna riktning är betänkande om elektronisk dokumenthante- ring (SOU 1996:40). Beträffande myndigheternas hantering av elektro- SOU 1997: 146 niska dokument föreslås i betänkandet att definitioner av begreppen elektronisk handling, digitalt dokument, digital signatur och digital stämpel införs i förvaltningslagen (1986:223). Genom att använda digi- tala signaturer och stämplar anser utredaren att våra traditionella rätts- regler avseende pappersbaserad uppgiftshantering kan användas även i en IT-baserad miljö. Många bedömare anser att det finns en stor rationaliseringspotential när det gäller uppgiftslämnandet. Hur ett praktiskt förändringsarbete skall se ut med målsättningen att dels minska uppgiftslämnarbördan för före- tag och medborgare, dels sänka förvaltningens kostnader för informa- tionshanteringen, är dock ännu inte klart. menar att det inte finns några patentlösningar. Istället handlar det om ett kontinuerligt arbete som bygger på ökat samspel och samförstånd mellan lagstiftare, myndigheter och uppgiftslämnare där nya lösningar presenteras i takt med utvecklingen. Nedan lämnar utred- ningen ett antal förslag till åtgärder som - om de får genomslag - kan förenkla och effektivisera uppgiftslämnandet betydligt. 5.2.3Former för ett förenklat och effektiviserat uppgiftslämnande Allmängiltiga åtgärder för effektivisering Generellt gäller att onödiga informationsflöden mellan företag och för- valtning i möjligaste mån bör minimeras. För att begränsa belastningen på företagen kan myndigheterna t.ex. ·avstå från att ta in informationen eller åtminstone minimera och ren- odla baskraven (jfr. The Think Small First concept i art. 3 (a) i EU- kommissionens rekommendationer on improving and simplifying the business environment for business start-ups, C(97)1161 final), ·underlätta insamlingen genom tekniska förbättringar i form av all- mänt accepterade och gemensamma gränssnitt etc, ·begränsa uppgiftsinsamlingen genom urval eller differentierade upp- giftskrav, ·använda redan insamlad information i högre grad, vilket dock förut- sätter komplettering med vissa skyddsåtgärder såsom t.ex. klara upp- görelser med företaget om att uppgifterna kan komma att användas på nytt, ·inskränka insamlingen till tillfällen då den verkligen är nödvändig snarare än att samla in på regelbunden basis, ·se över rapportintervallen, t.ex. genom att gå från månadsrapportering till kvartalsrapportering där så är möjligt. SOU 1997: 146 Ett alternativt - eller snarare kompletterande - sätt till avregleringar, regelreformeringar och liknande, vore att förenkla och förbättra ruti- nerna vid själva uppgiftsinsamlingen. Med modern informationsteknik har detta senare alternativ, i kombination med effektivare informations- försörjning inom förvaltningen, visat på nya möjligheter att minska före- tagens börda när det gäller uppgiftslämnandet. Ett nuvarande hinder för ett elektroniskt förfarande vid uppgiftslämnan- det är emellertid möjligheterna att t.ex. identifiera sig själv och motpar- ten elektroniskt eller säkerställa undertecknandet av behörig firmateck- nare. Även årsredovisningar och fastställelseintyg m.m. skall enligt gäl- lande regelverk vara undertecknade på papper. Utvecklingen på IT-om- rådet går förvisso fort, men det saknas fortfarande generellt accepterade lösningar för s.k. elektroniska sigill och digitala signaturer. Tysk reglering av digitala signaturer I anslutning till detta bör nämnas att antagit en lag och en förordning om digitala signaturer. Lagen och förordningen regle- rar den erforderliga infrastrukturen samt kraven på de tekniska kompo- nenter som krävs vid användning av digitala signaturer i enlighet med lagens syfte. I lagen anges en administrativ ram inom vilken digitala signaturer så långt det är möjligt är entydigt tilldelade en bestämd person. Varken sig- naturer eller signerade data skall kunna förfalskas. även en infrastruktur för tilldelning av signaturnycklar till fysiska per- soner, användning av lämpliga tekniska komponenter och instruktion till innehavaren av signaturnyckeln om vilka åtgärder som gäller för denne. Uppbyggnaden och driften av infrastrukturen skall ske på privat väg un- der fri konkurrens. Lagen begränsar inte fri tillverkning och användning av digitala signaturer. Snarare skall regleringen - när digitala signaturer kommer enligt de förutsättningar som anges i lagen - garantera en högre total säkerhet avseende hela kedjan från tillverkning av signatur- nyckeln, dess tilldelning genom tillförlitliga certifieringsplatser och fram till produktionen av signerade data. Säkerhetskraven på de erforderliga tekniska komponenterna anges i den till lagen hörande förordningen. Endast lämna en och samma uppgift en gång... lämnar företag samma uppgifter till flera myndigheter. Mål- sättningen bör dock vara att företaget endast skall behöva lämna en och samma uppgift en gång. Detta förutsätter bl.a. ökad samordning av myn- digheternas verksamheter och informationssystem liksom förenklade former för flöden av uppgifter över myndighetsgränserna. SOU 1997: 146 ...till en myndighet Enligt uppfattning bör det även vara möjligt att underlätta uppgiftslämnandet genom att låta företagen lämna uppgifter till endast en myndighet. De allra flesta näringsidkare registre- ras i PRV:s register. Företagsrelaterade uppgifter som efterfrågas också av andra myndigheter skulle därför vid lämpligt tillfälle istället kunna lämnas direkt till PRV, som därefter ansvarar för vidarebefordring av uppgifterna till berörda myndigheter. Härigenom skulle vinnas att före- taget endast har en myndighet att lämna uppgifter till som myndigheter och andra som söker information endast har ett ställe att vända sig till. En aktiv åtgärd som delvis kan motverka onödig uppgiftsinsamling är ökad användning av redan insamlad information. Myndigheten bör där- vid redan vid insamlingen tydliggöra ändamålen med uppgiftsinsam- lingen för företaget och att uppgifterna kan komma att användas av andra myndigheter i ett senare skede. En breddad användning ställer således - liksom i fallet med endast ett lämnande per uppgift - höga krav på en väl utbyggd informationsinfrastruktur inom förvaltningen samt krav på enhetliga och robusta former för ajourföring och kvalitetsdekla- rationer etc. Förenklat uppgiftslämnande - alternativa former kommer det att finnas ett behov av att uppgifter lämnas till förvaltningen på olika sätt. Man kan inte utgå från att alla företagare önskar lämna uppgifter elektroniskt. Pappersbaserade rutiner bör därför finnas kvar, vilka dock bör kunna rationaliseras och förenklas. Det bör också finnas alternativa sätt att lämna och kontrollera uppgifter - t.ex. skall företag även kunna lämna uppgifter på medborgarkontor, posten och liknande. Vidare kan noteras att förvaltningen inom det närliggande området elek- tronisk handel tecknat ramavtal med tre leverantörer för ut- veckling och tillhandahållande av tjänster för elektronisk handel. Denna form av upphandling förtjänar att studeras närmare. Eventuellt kan en liknande ansats göras för att stimulera marknaden att erbjuda tjänster och produkter för ett effektiviserat uppgiftslämnande. Redan nu finns vissa tjänster på marknaden inom detta område. SignOn en tjänst där man via Internet erbjuder en blankettdatabas med bl.a. de vanligaste myndighetsblanketterna elektroniskt tillgängliga. Även PostNet Affärskommunikation förbereder introduk- tion av ett antal förenklande elektroniska tjänster inom detta område. SOU 1997: 146 Uppgiftslämnarfrågorna är inte ett avgränsat problemområde som enbart kan lösas med punktåtgärder, utan snarare ett område med förgreningar och kopplingar till flera andra frågeställningar, såsom t.ex. regelsyste- mets totala utformning och hela förvaltningsapparatens organisatoriska uppdelning. Uppgiftslämnarproblematiken är inte heller knuten enbart till grunddata, utan spänner snarare över hela spektrat av uppgiftsläm- nandet. Även om främst skall se över for- merna för hanteringen av grunddata, kan det finnas skäl att se proble- matiken i ett helhetsperspektiv och att analysera statsmakternas sam- lade samhälls- och informationsstrategi för att rationalisera och förenkla formerna för allt uppgiftslämnande från företag till myndig- heter. anser att alla förenklingar för företagen att lämna uppgifter till myndigheterna är värdefulla för samhället som hel- het. I ett större perspektiv handlar det om att tillvarata alla existerande infrastrukturella fördelar inom den offentliga förvaltningen och utnyttja dessa så långt det är möjligt om vi skall lyckas skapa konkurrensfördelar mot omvärlden samt främja tillväxt och välfärd. En fördel som har gentemot en stor del av omvärlden är en väl utvecklad teknisk infra- struktur och ett högt IT-kunnande hos både myndigheter och företag. Utredningen menar att dessa viktiga egenskaper måste tillvaratas och utvecklas kontinuerligt.