sou · GLB3116d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Konventionsstaterna åtar sig att genom lämpliga och aktiva åtgärder göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn. Kravet att staterna skall göra konventionen känd bland sina medbor- gare är en förpliktelse i sig. lägger också stor vikt vid denna artikel genom att behandla denna fråga under den första övergripande delen av diskussionerna med staterna. Idén är natur- ligtvis att det är värdefullt i sig att människor känner till konventio- nen, dess principer och bestämmelser. Att förpliktelsen också innebär information till barn är en självklarhet. Om man inte känner till sina rättigheter kan man heller inte kräva att få del av dem. Vad menas med "lämpliga" och "aktiva"? I lämpliga innefattas att informationen skall vara anpassad till mottagaren. Att trycka upp och publicera konventionstexten i sin helhet är en viktig del. När det gäller barn måste texten anpassas till barnens nivå. Eftersom det finns olika språkgrupper i landet, är det också viktigt att informationen finns tillgänglig på olika språk, liksom för synskadade och döva. Kort efter ratificeringen av avsatte regeringen , att disponeras av frivilligorganisationer för information om . Mer än 30 olika orga- nisationer utnyttjade möjligheten att informera om konventionen. Bl.a. resulterade det i skriften , som finns i tre upplagor för olika åldersgrupper. Detta är ett exempel på hur informationen kan göras "lämplig". Denna skrift har även fått viss internationell uppmärksamhet som ett bra exempel på hur man kan göra. Regeringen har kritiserats för att den lämnade över hela informa- tionsansvaret till frivilligorganisationerna. I den utvärdering som gjordes på uppdrag av , framkom att informa- tionen endast i begränsad omfattning hade nått viktiga grupper som föräldrar, politiker, myndighetsföreträdare, domstolar och högsko- lor.25 En Sifo-undersökning från visade att kunskapen bland allmänheten om var tunn. Nära hälften () kände inte alls till konventionen medan en tredjedel () visste att den fanns men inte vad den innebar.26 Regeringen beslutade att avsätta ur Allmänna arvsfonden till frivilligorganisationerna med uppdrag att att tillsammans med informera och utbilda om . I regeringsbeslutet hänvisas direkt till åtagandena enligt artikel 42 i . Avsikten är att åstadkomma ett brett upplagt informationsprogram riktat till förtroendevalda och personal inom kommuner och landsting som i sitt arbete kommer i kontakt med frågor som berör barns levnadsvillkor och förutsättningar till en god utveckling. har getts ansvaret att samordna insatserna. I samarbete med har och frivilligorganisationerna utarbetat en plan för arbetet, som har antagits av statsrådet . Vi har inget uttryckligt uppdrag att utreda frågan om inkorporering av . Kommittén tillsattes efter ett tillkännagivande av i samband med att avslog motioner om inkorporering och uttalade att en bred översyn av svensk lagstiftning och praxis borde göras för att se hur 26Hammarberg, T. Vi har ändå övervägt frågan om inkorporering, eftersom den ligger inom ramen för bestämmelsen i artikel 4 om att "... vidta alla lämpliga lagstiftnings- ... åtgärder, ...". En fördel med inkorporering som brukar framhållas i den all- männa debatten är att en sådan åtgärd automatiskt skulle göra direkt tillämpbar i svenska domstolar och av andra myndigheter. Den enskilde kan därigenom göra konventionens rättigheter gällande och domstolen eller myndigheten har att besluta på grundval av konventionens bestämmelser. För en inkorporering brukar också anföras att det nationella systemet därigenom skulle bringas i fullständig överensstämmelse med det internationella åtagandet och att rättigheterna därigenom får ett stärkt skydd. Vidare brukar värdet av praxisbildning utiftån konventionen anföras som ett argument för inkorporering liksom att konventionen därigenom blir ett verkligt inslag i varje beslutande tjänstemans vardag. Som argument mot inkorporering brukar anföras att de flesta internationella konventioner är avfattade på ett språk och med en teknik som är främmande för vad som tillämpas i och att förarbetena är obefintliga eller ofullständiga. I de flesta fall är skriv- ningarna resultatet av politiska kompromisser, som ibland döljer hårda motsättningar. Särskilt besvärligt kan det bli med konventioner som reglerar sociala rättigheter där konventionsåtagandet blir beroende av ett lands ekonomiska resurser. Också språket kan vålla problem. Begrepp som förefaller ha samma betydelse kan uppfattas olika och tolkas olika i olika länder. Svårigheten förstärks av att konventioner avfattas på flera olika språk med samma officiella status och att inget av språken har tolkningsföreträde. De argument som brukar anföras för transformeringsmetoden är att konventionen införs i det svenska rättssystemet på ett sätt som är välkänt för svenska domstolar och myndigheter, vilka har att tillämpa lagen. Bestämmelserna förs in i de lagar där de "naturligen" hör hemma. Lagen föregås av förarbeten, där syftet med konventionen och dess bestämmelser anges. En anpassning görs till svenska förhållanden, svenskt språkbruk etc. Lagen kan vidare ändras om rättsutvecklingen visar sig avvika från vad som var syftet. Mot transformeringsmetoden brukar anföras att det är en udda metod jämfört med de flesta andra länder i . Det kan synas som om inte bryr sig om att följa upp sina internationella åtaganden, genom att den internationella konventionen inte direkt görs till svensk lag. Vidare att man bara kan garantera att konventionsåtagandena "såvitt nu kan överblickas" fullgörs i svenska lag. Vid den genomgång av svensk lagstiftning och praxis som vi har gjort inom de olika områden som vi menar omfattas av Barnkonven- tionen, har vi kunnat konstatera att i huvudsak återspeglas väl i den svenska lagstiftningen. På de punkter där vi anser att det finns brister, lägger vi fram förslag till förbättringar. Det sker också i övrigt en kontinuerlig rättsutveckling i vårt land. T.ex. har principen om barnets bästa införts i utlänningslagen och den kommer att vara införd i socialtjänstlagen från . Principen om barnets rätt att bli hörd har införts i ett antal lagar, där barn är direkt berörda av processen.27 Att Barnkon- ventionen inte används i domstolarna i den utsträckning som kunde vara önskvärd, kan ha flera orsaker – parterna åberopar inte konven- tionen, sättet den är skriven på, den är inte "känd" och det finns ingen tradition att tillämpa konventioner i domstolar, utbildning i och om saknas. En annan anledning kan vara att den svenska lagen faktiskt tillvaratar barns intressen på ett bra sätt och att man därför inte behöver åberopa internationella konventioner. är ett folkrättsligt dokument, som är juridiskt bindande för staten. innehåller många bestämmel- ser av generell karaktär, som skiljer sig från vad som är vanligt i svensk lagstiftning. Den anger ett synsätt som måste genomsyra hela lagstiftningen. Konventionens budskap kan sammanfattas i tre ord: Barn skall respekteras. innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av målsättnings- artiklar, som siktar till ett gradvist genomförande, en politisk process. Det faktum att har kunnat ratificeras av snart sagt alla världens stater, talar mot en inkorporering, eftersom ett sådant dokument naturligen innehåller formuleringar, som måste ges en tolkning i varje land efter förhållandena i det landet. har visserligen inkorporerats i svensk lag. Den skiljer sig dock från genom att den inte innehåller de ekonomiska och sociala rättigheter, som är svåra att ge tyngden av absoluta normer. har också ett större inslag av bestämmelser om gradvist genomförande inom ramen för statens resurser. tolkas dessutom av en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en om- fattande rättspraxis på konventionens område utvecklats. För ett land med så omfattande barnrättslig lagstiftning som finns det inte särskilt mycket att vinna på att ge konventionen status av nationell lag. Viktigare är att det verkligen görs en ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med konventionen, vilket är denna kommittés uppdrag och att beaktas vid allt lagstiftningsarbete fortsättningsvis. Vi ser också en risk med att en inkorporering av Barnkonventio- nen skulle lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolar- na. En alltför snäv juridisk tolkning av konventionen skulle kunna bidra till att försvaga snarare än att stärka barnets rätt, inte minst därför att innehåller många bestämmerlser som inte har karaktären av absoluta normer utan skall förverkligas gradvis. Det finns ingen tradition i , som i vissa andra länder, att domstolarna genom en "politisk" lagtolkning driver utvecklingen framåt. Snarare har domstolarna fungerat återhållande. Om en dom- stol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen, kan situationen rättas till genom ny lagstiftning. En tolkning av en in- korporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. Genom att använda inkorporeringsmetoden har lagstiftaren överlämnat tolkningen till domstolarna. Konventionen tolkas då av domstolarna genom deras praxis, främst och Regeringsrätten. En ändrad tolkning av konventionen i något avseende är då möjlig endast genom en ändring av praxis. Enligt vår mening bör tolkningen av göras politiskt av , som därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i bäst skall slå igenom. På så sätt undviks också att blir ett statiskt instrument istället för det dynamiska den är avsett att vara. Det sagda hindrar inte att även efter en inkorporering kan stifta lagar som går längre än domstolarnas tolkning av konventionen, men då kan inte konventionen åberopas för sådana förändringar. Frågan om inkorporering av kan inte ses som en helt separat fråga. En diskussion om inkorporering av Barn- konventionen måste ses i ett större sammanhang, tillsammans med övriga konventioner och förpliktelser på området för mänskliga rättigheter. Möjligen skulle en inkorporering kunna ses som en viktig signal att just barnets rättigheter är så betydelsefulla, att är väsentligare än andra konventioner och att verkligen tar den på särskilt stort allvar. De stater där är nationell lag, har emellertid en annan rättstra- dition än . För den skull har dock inte barnets rättigheter där en mer framträdande roll, utan tvärtom har det visat sig bl.a. i att för att barn verkligen skall kunna tillförsäkras de rättigheter som ges i , måste nationell lagstiftning tillkomma. Vår slutsats blir således att övervägande skäl talar mot att inkorporera . För barn finns inget att vinna på en sådan åtgärd, vi menar snarare att barnen och vinner på att konventionen används som ett instrument för fortgående förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden. på det nationella planet Som påpekats i det föregående har regeringen, som fördragsslutande part, ett ansvar för att de åtaganden, som följer av våra förpliktelser enligt genomförs. I konsekvens härmed anser vi att det är en brist att det inte inom finns någon enhet som har en uttalad samordningsfunktion i frågor som rör barn och barnets rättigheter. Det ansvar i anslutning till som har tilldelats socialförsäkringsministern, omfattar såvitt vi har kunnat utröna endast de barnfrågor som ligger inom ansvarsområde. griper emellertid in i alla områden. Alla departement är berörda av . En jämförelse kan göras med jämställdhetsfrågorna för vilka har inrättats en särskild enhet och för vilka ett statsråd har givits ett övergripande samordningsansvar. Det är av största betydelse att det inom en sådan samordningsfunktion finns tjänstemän som har en grundlig kunskap om och en bred juridisk kompetens. En sådan samordning skall bl.a. innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett barnperspektiv. Vi anser vidare att skall beaktas i de utred- ningar som tillsätts av regeringen. Därför bör det ett införas ett generellt "barnkonventionsdirektiv", liknande det jämställdhets- direktiv som finns. Det är en viktig uppgift för statsmakterna att på det nationella planet åstadkomma en samordning av politiken för genomförandet av i hela samhället. Det bör därför uppställas nationella mål för genomförandet av på alla nivåer i samhället. Dessa bör ingå i en nationell strategi antagen av . I denna bör – utöver de nationella målen – ställas krav på kommunala handlingsplaner. Det bör också anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de nationella målen förverkligas. I den nationella strategin är ett viktigt element utbildning om Barn- konventionen och barnperspektiv för de yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdom. Det är vidare viktigt med uppföljning av lagstiftningen för att se att den politiska vilja som kommit till uttryck genom beslut också ger resultat i verkligheten. Eftersom lagstiftningen är av olika karaktär, behövs olika former av uppföljningsmekanismer. När det gäller sådan lag som tillämpas av domstolarna, måste en fortlöpande uppföljning av rättstillämpningen ske. Annan lagstiftning av mer styrande karaktär, såsom skollagen, socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen m.fl. ställer krav på andra metoder för uppföljning av tillämpningen. Statliga myndigheters tillsynsansvar måste förstärkas. Statistik inom området som gäller barn och unga behöver utvecklas och förnyas. Det bör i sammanhanget nämnas att har ansvar för sammanställning av statistisk information om barns och ungas levnadsförhållanden. I samarbete med tar fram en statistikbok där all tillgänglig statistik som gäller barn och unga publiceras. Det saknas på såväl nationell som regional och lokal nivå en samlad uppföljning av budgetnedskärningars betydelse för barn och ung- domar. Det finns heller inga analyser av hur mycket av olika budgetar som satsas på barn och ungdomar. De rapporter som har samman- ställts av och av , och som vi har refererat till, liksom vad som framkommit vid den genomgång som vi har gjort av olika verksamhetsområden, visar dock på oroande tendenser. För att skall kunna säga att vi utnyttjar våra resurser till det yttersta för att tillförsäkra barn och ungdomar de rättigheter som ges genom , krävs bättre upp- följningssystem och konsekvensbeskrivningar. Det kan inte generellt sägas stå i strid med att genomföra nedskärningar i offentliga budgetar. Förändringar och nedskärningar i olika verksamheter måste ses ur såväl kortsiktigt som långsiktigt perspektiv. En åtgärd som på kort sikt ter sig dålig för barn och ungdomar, kan på lång sikt innebära en förbättring. En samhällsekonomi i balans är nödvändig även för barn och ungdomar. Sättet att genomföra nedskärningar är dock av stor betydelse. Konsekvenserna för barn av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Att beslutsfattare tvingas göra barnkonsekvensbeskrivningar kan leda till att det tänkta beslutet ändras till att bli bättre. Det kan också vara vägledande vid prioritering mellan olika tänkbara alternativ. För att vi skall leva upp till intentioner är det viktigt att barnperspektivet genomsyrar och blir synligt i alla beslut och åtgärder som på något sätt berör barn och ungdomar. Det handlar om hela samhället, inte bara traditionella barnområden som skola, barnomsorg, fritid och kultur, utan även inom sådana områden som sjukvård, polis och åklagarväsende och socialförsäkringar. Inom alla offentliga organ – regering, riksdag, landsting, kommuner och statliga myndigheter – finns ett behov av att göra barnkonsekvensbeskriv- ningar. Av de årliga budgetförslag som läggs fram på lokal, regional och nationell nivå bör således framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka effekter förslagen kan väntas få på barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas. Vi har också påpekat tidigare i detta avsnitt att den största betydelsen för genomförandet av i har vad som händer på det kommunala planet. Decentraliseringen av besluts- fattandet i stora frågor som gäller barn och ungdomar har medfört att det nationella perspektivet har försvagats. Decentralisering behöver emellertid inte innebära att man frånhänder sig nationella styrinstrument. Det är därför av synnerlig vikt att staten tar ett ansvar för att genomförs på det kommunala planet. Vi föreslår därför att varje kommun i före utgången av 1998 skall ha upprättat en barn- och ungdomsplan. I denna skall ingå en plan för genomförande av . Det skall finnas en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom kommunen. Planen skall vidare innehålla förslag om hur barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kom- munala verksamheten som berör barn och ungdomar; det gäller såväl inom barnomsorg och skola, fritid- och kultur, som i samhälls- och trafikplanering. Vidare bör det ställas krav på en plan för hur barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet bör tjäna som förebild för hur Barn- konventionsarbetet skall genomföras. Vi anser dock inte att det är vare sig lämpligt eller praktiskt att samordna frågorna. Barnkon- ventionen har en betydligt vidare dimension än miljöfrågorna. För att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet av , bör , som är den centrala myndighet som har till särskild uppgift att bevaka att Barnkon- ventionen följs, regelbundet samla in de kommunala handlings- planerna för utvärdering av hur arbetet fortskrider i kommunerna. kan i detta sammanhang också fungera som en idébank för kommunerna. Vi är medvetna om att man från kommunalt håll kan invända att staten på detta sätt lägger sig i de kommunala angelägenheterna och därmed tummar på den kommunala självstyrelsen. Vi menar dock att det annars finns risk för att inte alla barn i landet ges likvärdiga villkor, vilket är en av de grundläggande principerna i Barnkonven- tionen. Det är också, som vi har framhållit, statens ansvar som fördragsslutande part att lever upp till Barnkonven- tionen, även i de frågor där kommunerna enligt den interna svenska arbetsfördelningen har ett operativt ansvar. Vi har studerat den modell för lokalt genomförande av Barn- konventionen som tillämpas i . Genom en förordning under barnlagen – "Childrens Act", har kommunerna ålagts att ta fram en barnplan – Plan. Barnplanerna skall i första hand ta sikte på barn med särskilda behov och syftet är att samordna verksamheter inom socialtjänst, skola och sjukvård för dessa barn. Syftet med barnplanerna är att samordna resurserna för barn med särskilda behov. Det finns dock inget som hindrar kommunerna att ta med även andra kommunala verksamheter i planerna. I de riktlinjer som har utfärdats av hälsovårdsministeriet (), poängteras betydelsen av som en utgångspunkt för barnplanerna. Bl.a. påtalas vikten av att göra barn och ungdomar delaktiga i processen. Det är den lokala sociala myndigheten som har ansvaret för att ta fram planen, men det skall ske i samråd med skolan, hälso- och sjukvården, frivilligorganisationer, polisen m.fl. Barnplanerna skall revideras och de skall göras offentliga och publiceras för allmänheten. Förordningen anger en tidsplan och hälsovårdsministeriet har rätt att begära in barnplanerna. De skall också finnas tillgängliga för Inspectorate som en del i dess tillsynsverksamhet.28 En intressant iakttagelse är att barnplanerna i många kommuner i , vartefter man har arbetat med dem, har utvidgats till att omfatta inte bara barn i behov av särskilt stöd utan alla barn, och även involverat andra sektorer i samhället. Flera kommuner har också "antagit" och gjort den till sitt eget åtagande. En aktiv del i det arbetet gjordes av barnrättsorganisationen 28 Planning: Guidance, ment for Education and Employment, I en brett upplagd kampanj gick organisationen ut till lokala myndigheter, hälso- och sjukvårdsmyndigheter och frivillig- organisationer med en uppmaning att "anta" . Gensvaret var stort och cirka 400 sådana "antaganden" har skett. Som vi har påpekat tidigare i detta avsnitt är kunskap om Barnkon- ventionen central. Det handlar inte om att "lära sig" Barnkonven- tionen på det sättet att man kan räkna upp de olika rättigheterna, utan om att tillägna sig andan och intentionerna i konventionen. Det vill säga att tillägna sig ett synsätt, att lära sig hur man förhåller sig till barn, hur man skall se på olika frågor ur barnets perspektiv. Vi har på flera ställen i detta betänkande belyst bristen på utbildning hos olika yrkeskategorier och vilka konsekvenser det får på beslutsfattandet. Vid den utfrågning som vi genomförde med frivilligorganisationer, framhölls att bristen på barnkompetens och kunskap om är stor bland tjänstemän och beslutsfattare. Den utbildning och fortbildning som finns sker nästan uteslutande på lokala och frivilliga initiativ. Det finns ingen samordning av utbildningen i barnkonventionsfrågor för centrala yrkeskategorier såsom socionomer, lärare, förskollärare, sjukvårdspersonal, jurister och poliser. I detta avseende är det därför av stor vikt att det sker en central genomgång av kursplanerna inom varje område i syfte att föra in som ett obligatoriskt moment i utbildningen. Regeringen bör vidare ta initiativ till utbildning av personal inom rättsväsendet. En målsättning skulle kunna vara att all yrkesverksam personal inom domstolarna, polisen och åklagarväsendet skall ha fått en genomgång av vad är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det gäller hantering av frågor som rör barn. Vi håller inte med justitieutskottet, när det skriver att det viktigaste i fråga om rättssystemet är att regelsystemet uppfyller krav. Som vi har påpekat tidigare i detta avsnitt, räcker det inte med att återspeglas i lagstiftningen. Det avgörande är tillämpningen. Ofta handlar det då om en annan kunskap än bara att kunna lagen. Det handlar om en kompetens på ett annat plan, ett synsätt utifrån barnets perspektiv. För att förmå yrkesverksamma personer att genomgå fortbildning måste det finnas incitament såväl för arbetsgivarna som för de enskilda tjänstemännen. Frivilligorganisationerna har pekat på att det finns ett stort intresse från olika skolor, myndigheter etc. att få deras medverkan, men att finanisieringen är ett problem. Vi anser inte att det är i överensstämmelse med åtaganden enligt Barn- konventionen, att ansvaret för att olika personalkategorier får erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om intresse hos enskilda utbildningsanordnare. Det är staten som är ansvarig för att uppfylls även i detta avseende. För genomförandet av har en central roll. Detta understryks också av att det på många håll i världen inrättas Barnombudsmän efter svensk och norsk modell. För att skall bli det effektiva medel för övervakning av att genomförs och efterföljs, som är önskvärt, är det viktigt att myndigheten får de verktyg som är nödvändiga. Det finns ingen skyldighet för myndigheter eller kommuner och landsting att lämna uppgifter till eller att delta i överlägg- ningar. bör, enligt vår mening, få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av på alla nivåer i samhället. I lagen (1994:749) om är bl.a införd en skyldighet för myndigheter, landsting och kommuner att på uppmaning från ombudsmannen lämna uppgifter om sin verksamhet och också en skyldighet att komma till överläggningar med ombudsmannen. Denna möjlighet till påverkan på andra myn- digheter, landsting och kommuner saknar författningsenligt stöd när det gäller Barnombudsmannen.Vi föreslår därför att det görs en ut- värdering och översyn av funktion och verk- samhet. Frivilligorganisationer har alltid spelat en stor roll i svenskt samhällsliv. Deras viktigaste roll är som opinionsbildare och in- formatörer, men de har också – genom sina konkreta verksamheter med olika projekt – en avant-garde-funktion. En del fungerar som pådrivare i olika frågor, medan andra mer inriktar sig på att sprida kunskaper inom sina specialområden.