sou · GLB3143 · 1998-01-01 00:00:00 — Tanken är också att demokrati och inre stabilitet är förutsättningen för en på fred och samarbete inriktad utrikespolitik och att länderna blir mer motstånds- kraftiga mot hot och påtryckningar som kan komma utifrån. Alla kandidatländerna måste alltså så snabbt som möjligt anpassa sin lagstiftning och sina institutioner till vad som gäller i de västeuropeiska staterna. Reformvänliga kretsar ser i detta arbete ökade möjligheter att få till stånd de ekonomiska, sociala och administrativa reformer som de önskar genomföra under alla omständigheter men som stöter på motstånd från konservativa och nationalistiska, ofta ex-kommunistiska krafter. Reformprocessen ställer emellertid stora krav på regeringar, parlament och administration. Dessa tvingas fatta beslut och vidta åtgärder som har omfattande verkningar på det ifrågavarande landets ekonomiska och sociala liv. Det är möjligt, rentav sannolikt, att de omställningar som krävs medför en tillfällig sänkning av levnads- standarden och sysselsättningen inom vissa näringsgrenar och i vissa regioner. Följden skulle kunna bli att den inre reformprocessen i något land saktar av eller stoppar upp. Missmodet kan sprida sig och ge näring åt nationalistiska stämningar. Det kan bli lockande för populistiska politiker av röd eller brun färgställning att söka exploatera sådana spänningar på ett sätt som hotar demokratin och rättsstaten. En sådan utveckling skulle uppenbarligen ha säkerhetspolitiska konsekvenser. Landet i fråga blir en mindre pålitlig aktör i EU:s fortgående arbete för att främja europeisk stabilitet och kan i värsta fall dras in i utrikespolitiska äventyrligheter. skulle landet kunna bli mindre motståndskraftigt mot påtryckningar utifrån. Det är därför av särskild vikt att kandidatländerna får verksamt stöd från EU för att påskynda och effektivisera reformarbetet och sätta dem i stånd att uppfylla de av uppställda kraven. När det gäller inställningen till EU-medlemskap hos kandidatländernas befolkningar, kan antas, även om inga säkra analyser är möjliga, att det folkliga stödet kraftigt varierar från land till land. För de tre baltiska staterna finns en undersökning som, säkert med en vid osäkerhetsmarginal, indikerar att av befolkningen i , i och i i en folk- omröstning skulle rösta för medlemskap i . Siffrorna för de betydande ryska folkgrupperna i och är 58, respektive . Siffrorna är högst bland privata företagare, lärare, läkare, officerare och offentliganställda, lägst bland arbetare och jordbrukare. I finns inom opinionen en stor tveksamhet. Det sägs från ansvarigt håll i att det är sannolikt, men absolut inte givet, att en folkomröstning skulle ge positivt resultat. I , och torde medlemskap stödjas av över två tredjedelar av befolkningen. Det är inte helt lätt att fastställa vilken hållning de nuvarande medlemmarna egentligen intar till frågan om , deras kalkyler, förväntningar och farhågor. En vanlig föreställning är att intresset avtar alltefter man närmar sig och . Bilden är emellertid mer komplicerad än så. Samtliga medlemsstater säger sig stödja själva utvidgnings- processen. De har ju också själva enhälligt varit med om att inleda denna och därefter bekräftat sin hållning genom en rad beslut av . Utvidgningen förklaras inte bara naturlig mot bakgrund av ordalagen i de överenskommelser som konstituerar EG/EU – alltså Rom- , Maastricht- och Amsterdamfördragen. Den uppfattas också som allmänt sett positiv för den europeiska stabiliteten i stort. inser de att denna utvidgning är långt svårare, och sannolikt mer tidsödande, än de tidigare utvidgningarna. I alla medlemsländer bejakades , och inträde. Skälen var just allmänpolitiska. Det var viktigt att inlemma dessa forna diktaturländer i den demokratiska gemenskapen. Vid närmare påseende är reaktionerna rätt olika från land till land, både inom det politiska etablissemanget och i befolkningen. En skiljelinje går mellan de mer federalistiskt inriktade medlems- staterna, till vilka framförallt flera av de ursprungliga sex länderna kan räknas, och de medlemmar som motsätter sig en vittgående överstatlighet. Många av dem som stöder den federalistiska Europa- tanken skulle vilja se den pågående utvidgningen som en central drivkraft i en historisk process som leder fram till ett . Sovjetväldets fall och det upphörande anses göra förutsättningarna för en sådan utveckling särskilt gynnsamma. De befarar emellertid att inträdet av de central- och östeuropeiska staterna med deras olika historiska erfarenheter och särskilda nationella intressen kan komma att allvarligt tunna ut det sakliga samarbetet och minska dess effektivitet. Att genomföra EMU, som är det utan tvivel viktigaste projektet för samarbetets fördjupning, skulle kunna bli svårt eller omöjligt. Integrationen och sammanhållningen skulle bli lidande. De tenderar därför att se utvidgningen som ett projekt fyllt av risker som de på grund av EU:s politiska utfästelser utåt stöder projektet med en läpparnas bekännelse. Man ansåg att Amsterdam-mötets resultat var oroväckande främst därför att EU beslöt att utan föregående enighet om de institutionella aspekterna, bl.a. röstviktningen, fortsätta på den inslagna vägen mot utvidgning. medlemskap ses i dessa kretsar som ett varnande exempel. De har i och för sig aldrig trott att britterna i själ och hjärta omfattar de grundläggande ideal och målsättningar som drev fram EG/EU och de finner många belägg för sin åsikt att britterna i grunden inte uppfattar organisationen som mer än en ekonomiskt nyttig mellanstatlig sammanslutning med en politisk överbyggnad där de måste vara med för att göra sitt inflytande gällande och, om nödvändigt, bidra till att hindra ur deras synpunkt skadliga beslut. Man gläds åt att den nya under tycks inta en mera positiv attityd som kan möjliggöra ett fördjupat samarbete. En annan skiljelinje går mellan de rikare nordeuropeiska länderna och de mindre välbeställda sydeuropéerna. I länder som och befarar man att behöva betala ett högt pris för utvidgningen. Man befarar särskilt konsekvenserna av de mycket omfattande reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och av systemet med strukturfonder som utvidgningen kräver. Den spanske premiär-ministern har gått så långt som att peka på att de negativa ekonomiska konsekvenserna innebär risker för den inre stabiliteten i flera av de nuvarande medlemsländerna. Slutligen ser många i dessa länder med ovilja att tyngdpunkten i EU genom utvidgningen flyttas längre norr- och österut. erkänner regeringarna den stabiliserande effekt som ett medlemskap skulle innebära för de central- och östeuropeiska staterna och därmed för hela . De känner igen sig själva i kandidat- ländernas strävan att efter en stormig, av våld och påtvingad diktatur präglad historia söka en hemvist i det vidare, västerländska samman- hang som EU representerar. I de nu avsedda länderna har man svårt att se någon egentlig realitet i det säkerhetspolitiska skydd som medlemskapet kan innebära för de nya medlemmarna. Att deras egen solidaritet med dessa länder i händelse av hot eller angrepp mot ett annat medlemsland skulle kunna sättas på prov just till följd av det gemensamma EU-medlemskapet tycks överhuvud inte uppmärksammas. I den mån de i sådant fall engageras sker det inom ramen för NATO-medlemskapet. När det gäller stormakterna , och är inställningen i utvidgningsfrågan främst bestämd av allmänpolitiska, men också av inrikespolitiska, hänsyn. I är man starkt medveten om den säkerhetspolitiska dimensionen av ett EU-medlemskap. Man har myntat uttrycket "ett säkerhets-politiskt mervärde" för att beskriva vad de nya medlemmarna skulle ha att vinna (uttrycket är alltså en språklig motsvarighet till de i svensk debatt förekommande beteckningarna säkerhetspolitiskt "plus" eller "bonus"). Man vill ur denna synpunkt noggrant pröva vilket säkerhets-politiskt ansvar påtar sig gentemot en ny medlem. ser man frågan om nya medlemmar, inte minst de baltiska staterna, i ljuset av den för tysk utrikespolitik vitala frågan om förhållandet till . På tysk sida, både vederbörande på tjänstemannaplanet och förbundskansler själv, har man uppenbarligen länge, bl.a. av sådana hänsyn, varit tveksam om de baltiska länderna bör vinna inträde i EU och det får därför betraktas som ett genombrott att nu klart stöder kommissionens förslag att ett baltiskt land, , skall tillhöra den första grupp av länder med vilka förhandlingar skall inledas . Det kan tilläggas att den tyska förhoppningen är att EU-solidariteten på skall fördjupas, främst genom EMU och helst även genom utbyggnad av försvarsdimensionen. Det sistnämnda skulle kunna åstadkommas i första hand genom en sammanslagning av och även genom en "kongruens" mellan medlemskapet i EU och NATO. IFrankrike betraktade man första år utvidgnings- frågan närmast defensivt och utan entusiasm. har man accepterat tanken som historiskt oundviklig men knappast spelat någon aktiv roll för dess genomförande. Det finns starka kretsar som vill bromsa utvidgningen om också inte intställa den. Ibetydelsefulla franska kretsar gjorde sig kritik hörd mot intaget av först och sedan , och Ö sterrike då detta ansågs kunna hämma EU:s beslutsförmåga och rentav vara till men för den europeiska säkerheten. Man befarade att idén om EU som en institution med "djupare" syfte än vilken mellanstatlig organisation som helst kunde försvagas och att låsningar skulle uppstå i det för framtid avgörande förhållandet mellan och Tysk-land. fäster stor vikt vid att ansökarländerna avlägsnar orosmoment i förhållande till sina grannländer och det var under premiärminister som tog initiativet till den s.k. stabilitetspakten . IParis anser man principiellt att eftersom EU inte innehåller några försvarsgarantier, den luckan med tiden måste fyllas på annat sätt, alltså genom medlemskap i och/eller NATO. Man vänder sig bestämt mot tanken att en snabb EU-utvidgning för vissa länder kunde tjäna som "kompensation" för utebliven eller fördröjd NATO-utvidg-ning, särskilt om denna tanke förfäktas av . Därutöver, och icke minst viktigt, ser man i utvidgningsfrågan –liksom för övrigt alla andra viktiga utrikespolitiska frågor – i relation till . En utvidgning österut befaras öka den tyska styrke- positionen i EU. Men däråt är, tycks man anse, inte mycket att göra och man vill, av hänsyn till det fransk-tyska samförståndet, ej motsätta sig en av önskad utvidgning. ILondon är intresset för utvidgningen svalt men allmänt positivt. En fördel som man tycks se är framförallt att de politiska möjlig-heterna minskar att genomföra en långtgående fördjupning av sam-arbetet. Man avvisar tanken att EU skulle åta sig egentligt ansvar för de nya De försvarspolitiska åtaganden som gjorts ligger inom NATO och det får räcka. När det gäller medlemsländernas inställning till utvidgningen bör det slutligen påpekas att olika medlemmar av politiska, ekonomiska eller kulturella skäl särskilt intresserar sig för det ena eller andra kandidat- landets inträde. Det är ingen hemlighet att detta slags relation exempel- vis föreligger mellan och , och , och , och /, Ö sterrike och samt mellan de tre nordiska medlemmarna och de tre baltiska länderna. Allmänt kan alltså sägas att inställningen till utvidgningen präglas av en mångfald ofta motstridiga motiv och intressen. Dessutom finns i många medlemsländer inslag av tveksamhet, likgiltighet och okunnig-het. Regeringarna i de flesta länder behöver inte räkna med någon egentlig folkopinion som kräver skyndsam utvidgning eller, enligt vissa bedömare, med någon folkopinion alls. Det kan innebära att om det blir kris kring för vissa länder verkligt viktiga frågor, således EMU, det nya budget- och finansieringssystemet, den gemensamma jordbrukspolitiken eller konstitutionella frågor som omröstningsreglerna, utvidgningsfrågan skulle kunna hamna i bakgrunden och det bleve svårare att vidmakt-hålla intresset. Om tanken då framkommer på en fördröjning, rentav ett tillfälligt inställande av utvidgningsprocessen, kan den i några länder vinna stöd och rentav hälsas med lättnad. Ä ven om detta scenario inte helt kan uteslutas är det dock osannolikt. Genom gemensamt fattade beslut är alla medlemsstater moraliskt förpliktigade att driva den historiska utvidgningsprocessen framåt. De har investerat ett betydande politiskt kapital i frågan. Att avvika från denna överenskomna linje skulle skapa en allvarlig förtroendekris både medlemmarna emellan och i förhållande till kandidatländerna. Det vill ingen ta ansvar för. Man kan alltså räkna med att processen har en dynamik som garanterar att den fullföljs, låt vara måhända med vissa fördröjningar. I inledningen till av , som konstituerade Europeiska ekonomiska gemenskapen (i vanligen kallad EEC), talades det om att samarbetet syftar till upprättandet av en allt fastare sammanslutning (på franska och engelska union) mellan medlemsstaterna. Ingen precisering ges av uttrycket och ingenting sägs om att sammanslutningen skall vara av federativ eller konfederativ karaktär. Som medel att nå det politiska målet anges ett mycket omfattande ekonomiskt och socialt samarbete, som brukar betecknas med ordet integration. Institutionerna liksom metoderna för beslutsfattandet beskrivs i detalj. En betydande andel av besluten skulle fattas med kvalificerad majoritet. Att medlemmarna således gav upp delar av sin nationella suveränitet är en historiskt sett dramatisk nyhet i det internationella umgänget. Ä ven om uppenbarligen byggde på och skulle skapa solidaritet mellan medlemmarna dyker ordet upp först i och upprepas därefter i . Det sker i kapitlet om den gemensamma utrikes- och försvarspolitiken. Där står att medlemsländerna skall aktivt och förbehållslöst stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. De skall arbeta tillsammans för att förbättra och utveckla sin ömsesidiga politiska solidaritet. Därmed utsägs och bekräftas alltså vad som i själva verket var organisationens viktigaste syfte alltifrån första början. Detta syfte, som redan låg bakom Schuman-planen om en kol- och stålunion , var politiskt, närmare bestämt säkerhetspolitiskt. Som utvecklats i ett föregående kapitel gällde det att en gång för alla gräva ned stridsyxan mellan de ledande europeiska makterna, dessa stater vars motsättningar två gånger under detta århundrade lett till konflikter och krig med fasansfulla mänskliga förluster och ofattbar materiell förstörelse runt hela världen. Målsättningen var i grunden densamma som för FN, således att, som det sägs i , rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden. Det är viktigt att åter erinra om att målsättningen i EG:s fall begränsades till förhållandet mellan de deltagande staterna. Det var de som aldrig skulle hota, än mindre angripa varandra. Det var de som skulle lösa sina tvister fredligt. Det var de som förband sig att inte ge sig in på äventyrspolitik vare sig inåt eller utåt. Det var de som skulle successivt stärka lojaliteten sinsemellan genom en fortgående integration. Att gemenskaperna därutöver skulle erbjuda ett skydd för medlemmarna mot hot utifrån eller att de skulle ha som uppgift att främja säkerheten i världen annat än i mycket allmän mening tycks inte ha försvävat deras fäder eller närmaste efterföljare. Denna uppgift överlämnade de till NATO där de ju alla var medlemmar. är det sant att de upprepade gånger reagerade kraftigt, bl.a. genom ekonomiska sanktioner, mot uppenbara folkrättsliga över-grepp begångna av utomstående stater och även erbjöd sina tjänster som medlare. Men tanken var aldrig att de skulle sätta sig i FN:s, eller NATO:s ställe. Det blev snart uppenbart att det nära ekonomiska samarbetet inom EG måste åtföljas av politiska överläggningar. Sådana kom också till stånd, men det är karakteristiskt att de växte fram mycket långsamt och att de fördes vid sidan av de formella institutionerna. Dock blev samrådet gradvis allt intensivare och spelade en stor roll exempelvis i samband med utarbetandet och fullföljandet av Helsingfors-överenskommelsen (ESK). I och med den europeiska enhetsakten fick det nära politiska samarbetet sin plats inom institutionernas ram. Ett avgörande steg framåt togs i och med . Deltagarna förband sig till det mycket ambitiösa målet att bedriva en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik omfattande alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive utformningen av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar". Denna bestämmelse har något förändrats i Amsterdamfördraget och utsäger nu att den gemensamma politiken "skall omfatta alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik, som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om så beslutar. Som texten nu står pekar den alltså framåt mot möjligheten att medlemmarna skall kunna komma överens om gemensamt försvar mot yttre fiender men innebär inga precisa förpliktelser. Varje steg i riktningen mot gemensamt försvar måste tas i enighet. Som närmare utvecklats i kapitlet om GUSP och preventiv diplo- mati, kommer de nya bestämmelserna också att förbättra EU:s möjligheter att, om medlemmarna vill utnyttja dem, vidta åtgärder inom området preventiv diplomati. Att fördragen inte inehåller några bestämmelser om skydd för medlemmarna då de råkar i konflikt med omvärlden hindrar inte att just denna säkerhetsaspekt kommit att uppmärksammas i ökad grad och att den nu spelar en ofta avgörande roll just i utvidgnings-processen. För de flesta ansökarländerna är den ett av de starkaste motiven för medlemskap. De hoppas och räknar med att EU skall ge dem åtminstone ett minimum av skydd mot påtryckningar, hot och aggression från tredje makt. Ä r deras förväntningar grundade? Ett nyckelord i detta sammanhang är solidaritet. Själva utgångspunkten för samarbetet i EU är känslan och behovet av samhörighet på grundval av gemensamma värderingar. Alla och alla EU-beslut syftar i sista hand till att bringa denna samhörighet till konkret uttryck. Solidariteten, som medlemmarna bekänner sig till vid inträdet, skall efter hand bekräftas och stärkas. I sin praktiska politik måste de ständigt beakta de gemensamma intressena och vara beredda att jämka samman sina ståndpunkter. Solidariteten kräver att de gör vissa uppoffringar för att få organisa- tionen att fungera och att fullfölja sina syften. Varför skulle de annars ha anslutit sig? En medlem av ett fotbollslag har ju gått in i laget frivilligt. Den vill att laget skall vara framgångsrikt och att alla gör sitt allra bästa. Då måste de hjälpa varandra att förbättra formen hos varje spelare. Det kan vara värt att för detta betala ett pris. Säkerhetspolitiskt är innebörden härav att om en EU-medlem råkar i en allvarlig krissituation till följd av hot utifrån eller av annat skäl (t.ex. naturkatastrof, eller svår inre kris) de andra medlemmarna måste engagera sig i någon form för att bistå medlemmen i fråga och för att lösa krisen. Detta förhållande har kommit att formuleras på många sätt. har för sin del talat om att vi inte kan vara likgiltiga i fall av hot eller angrepp mot annan medlem. Vi har också talat om att medlemskapet innebär ett säkerhetspolitiskt plus eller bonus. har förklarat att inte kan vara neutralt i en sådan situation. I talas om "une présomption favorable", en förmåns- behandling till stöd av hotad medlem. I säger man, mer reserverat, att den brittiska reaktionen blir en annan vid hot mot medlem än mot vilken stat som helst. I talar man om att EU för medlemmarna innebär ett säkerhetspolitiskt mervärde. Vilket faktiskt värde denna flerfaldigt benämnda faktor kan ha skall nedan diskuteras. Det ligger i alla medlemmars intresse, särskilt de små medlemmarnas, att denna oskrivna solidaritet successivt stärks. Detta sker i första hand genom själva integrationsprocessen. Regeringar, myndigheter, både nationella och lokala, organisationer av alla de slag, företag och enskilda människor dras in i en nära samverkan, som skapar kontakter, nätverk och beroendeförhållanden på alla samhällsområden och på alla plan. En särskilt viktig roll spelar givetvis de relationer som skapas av den ständigt ökade handeln mellan EU:s medlemmar. Den totala ömsesidiga avhängigheten ökar och det blir naturligt att överallt där samarbete pågår söka sig fram till den gemensamma nämnaren. Det är också uppenbart att det nära, dagliga samrådet och de personliga kontakterna inom GUSP:s ram är ett av de viktigaste instrumenten för att stärka förståelsen och solidariteten mellan medlemmarna. Man har få hemligheter för varandra, deltagarna för i förtrolig ton ett oavbrutet samtal med varandra både om problem som uppstår mellan dem och om frågor som rör omvärlden. Regeringar och ämbetsmän får ökad tillit till varandra. Samma syfte tjänar också medlemsstaternas i fördragen påbjudna gemensamma uppträdande i internationella organisationer. Målsätt- ningen är att EU skall "tala med en röst" inte bara i handelspolitiska frågor inom WTO och utan även i rent politiska organ inom FN- systemet. Därför föregås ställningstaganden regelmässigt av en intern koordinering där man söker enas om en gemensam hållning i aktuella frågor. Denna EU-ståndpunkt framförs sedan av det medlemsland som innehar ordförandeskapet. Det interna samråds-förfarandet gäller även frågor som går till omröstning i . Detta hindrar inte att enskilda delegationer under debatten kan framföra egna synpunkter så länge dessa inte motsäger den överenskomna gemensamma hållningen. Kandidatländerna bereds också tillfälle att i största möjliga utsträckning ta del av det tänkande som framkommer vid interna EU- överläggningar, och röstar numera nästan undantagslöst på samma sätt som dessa. Sammanhållningen mellan EU-staterna i internationella organisa- tioner ger EU stora möjligheter att påverka besluten. Medvetandet härom föranleder övriga länder att i ökande utsträckning söka kontakt med EU- representanter när de vill driva egna frågor. De svenska erfarenheterna har klart visat att om vi vill driva en svensk "profil-fråga" i FN, utsikten till framgång är väsentligt större om vi kan få en uppslutning från de övriga EU-medlemmarnas sida. Allmänt kan sägas att en europeisk stat som är medlem av EU har ett större internationellt inflytande än en utanförstående stat. EU-samarbetet inom de internationella organisationerna innebär också att kontakterna på alla plan mellan medlemsstaternas fack- myndigheter intensifieras och en anda av solidaritet mellan dem befordras som i vissa situationer också kan ha ett säkerhetspolitiskt värde. Allt detta stärker och konkretiserar solidariteten och bidrar till att skapa motivation för att ställa upp för varandra i ett kris- och nödläge. Eftersom det för de flesta kandidatländerna är just utsikten till ett ökat säkerhetspolitiskt skydd som är det viktigaste motivet för deras önskan att bli medlem, ligger det alldeles speciellt i deras intresse att på alla vis stärka banden till de andra medlemmarna, att knyta nya nätverk varhelst tillfälle erbjuder sig. En fråga som togs upp av och i förhandlingarna inför Amsterdamfördraget var möjligheten att inkludera en särskild solidaritetsklausul i . Man betonade att man avsåg en rent politisk solidaritet, ej en militär sådan. Man medgav dock att det skulle vara svårt att finna en balans mellan solidariskt handlande i politiska termer och en kollektiv biståndsgaranti. Denna relativt långtgående tanke förverkligades aldrig, men fick betydelse för formuleringen av röstningsreglerna i Amsterdamfördragets utrikespolitiska avsnitt. En jämförelse är naturlig med förhållandet mellan de nordiska länderna.