sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — I samband med en uppgörelse av nu nämnt slag kan det finnas skäl att också avveckla den liggande rekommendationen till kyrkokommunerna att ge kostnadsbidrag för pensionskostnader avseende tidigare anställda som sysselsatts inom folkbokföringen. Anställda med kyrkokommunala villkor 73 Skolkantorerna har sina anställningar i de borgerliga kommunerna. Deras pensionsrätter berörs inte av relationsändringen. Ett eventuellt tryggande av intjänade pensionsrätter skall lösas av arbetsgivaren och berör alltså inte direkt kyrkokommunerna. En annan sak är att de kyrkliga arbetsgivarna kommer att få bidra till finansieringen av pensionerna, liksom de bidrar till finansieringen av utgående löneförmåner. Detta följer av avtalen mellan de borgerliga kommunerna och kyrkokommunerna. De anställda med kyrkokommunala villkor behåller sina anställningar över relationsändringen. Vill arbetsgivaren göra uppsägningar så måste i vanlig ordning saklig grund visas. Ingenting tyder på att relationsändringen i sig kommer att med- föra övertalighet bland de anställda med kyrkokommunala villkor. 74 Anställda med kyrkokommunala villkor Mina slutsatser och förslag: *Behovet av behörighetskrav för kyrkomusiker övervägs inom . *För kyrkomusiker med konstitutorial skall nuvarande bestäm- melser tillämpas. Detta sägs i införandelagen, som innehåller över- gångsbestämmelser till den kommande lagen om . *Viss myndighetsutövning kvarstår för anställda med kyrkokommunala villkor, men det motiverar inga särskilda lagregler. *Den särskilda inskränkningen av konflikträtten för de anställda med kyrkokommunala villkor upphävs. Frågan kan regleras i kollektivavtal. *utformar i samråd med berörda arbetstagarorga- nisationer sitt eget pensionssystem för framtiden. Några möjliga lös- ningar beskrivs här. finns bestämmelser om den kyrkomusikaliska verksamheten hos församlingar i 37 kap. kyrkolagen. I den kyrkomusikaliska verksamheten ingår, enligt lagtexten, bland annat orgelspel vid gudstjänster och övriga kyrkliga handlingar enligt den ordning som gäller för , främjande av kyrkosången, fri musikundervisning med inriktning på musikverksamhet, samt vård av de orglar som finns hos församlingarna. För sådan verksamhet skall pastoratet förordna en eller flera kyrko- musiker. får dock, när det finns särskilda skäl, medge att pastoratet anställer någon annan. Ett sådant medgivande kan begränsas till att gälla en viss gudstjänstlokal eller en viss kyrkomusikalisk uppgift. Med kyrkomusiker förstås den som är behörig att anställas på en tjänst som kantor eller organist. Vilka behörighetskrav som gäller har jag redo- SOU 1997:44 Anställda med kyrkokommunala villkor 75 gjort närmare för ovan i avsnitt 3.1.2. kan förklara en sökande som inte uppfyller kraven behörig, om han med hänsyn till utbildning och yrkeserfarenhet är att anse som jämställd med den som uppfyller villkoren. Organisttjänsten är mer kvalificerad än kantorstjänsten. Det skall fin- nas en tjänst som organist i varje pastorat, om inte medger undantag. Det kan göra om de kyrkomusikaliska uppgifterna är av liten omfattning eller om det av organisatoriska skäl inte är lämpligt att anställa någon organist. Tjänster som kyrkomusiker tillsätts i ett enförsamlingspastorat av kyrkorådet och i ett flerförsamlingspastorat av dess tillsättningsnämnd. Innan en tjänst som kyrkomusiker tillsätts skall pröva vilka sökande som är behöriga samt yttra sig över deras kyrkomusikaliska skicklighet. Det skall finnas ett reglemente för den kyrkomusikaliska verksamhe- ten i församlingen. Av reglementet skall framgå hur de kyrkomusikaliska uppgifterna skall tillgodoses. Utförs uppgifterna av flera skall av regle- mentet framgå hur de skall fördelas mellan kyrkomusikerna. Innan reg- lementet fastställs - av församlingsdelegerade eller kyrkofullmäktige - skall yttrande inhämtas från församlingarna i pastoratet och från dom- kapitlet. Av yttrande skall särskilt framgå om förslaget till reglemente står i överensstämmelse med vad som har bestämts om guds- tjänster i församlingarna. Bland kyrkolagens regler om kyrkomusikalisk verksamhet finns också särskilda bestämmelser om orgelvård. Kyrkolagens bestämmelser om kyrkomusikalisk verksamhet föregicks av bestämmelser med likartat innehåll i lagen (1989:8) om kyrkomusiken i . När den senast nämnda lagen tillkom uttalades följande i förarbetena (prop. 1987/88:144 s. 8). "Den kyrkomusikaliska verksamhet som bedrivs i och andra trossamfunds regi utgör en tillgång som måste tas till vara. Staten har ett övergripande ansvar för att verksamheten kan bedrivas. För att kvaliteten i den kyrkomusikaliska verksamheten skall garanteras även bör därför ett visst statligt inflytande finnas kvar." I samma proposition anförs (s. 19) beträffande tjänsteorganisationen att särskilda behörighetsvillkor för anställning som kyrkomusiker skall finnas som en garanti för en god kyrkomusikalisk standard. Enligt propositionen skall det finnas två typer av behöriga kyrkomusiker, nämligen organister och kantorer. I mitt utredningsarbete har jag frågat mig om det efter relationsänd- ringen kan finnas anledning för staten att ställa krav på att den kyrko- 76 Anställda med kyrkokommunala villkor SOU 1997:44 musikaliska verksamheten skall ha en viss utformning och på att utövarna av den kyrkomusikaliska verksamheten skall ha en viss behörighet. Den kyrkomusikaliska verksamhet som bedrivs inom - och andra trossamfund - är en tillgång som bör tas tillvara och behörig- hetskrav är en garanti för en god kyrkomusikalisk verksamhet. Men när nu relationen mellan staten och förändras gör jag den bedömningen att det bör vara egen sak att fastställa villkor för den kyrkomusikaliska verksamheten. Därmed bör det också vara en inomkyrklig uppgift att bestämma vilka behörighetskrav som skall ställas på kyrkomusikerna. Jag vill emellertid peka på betydelsen av att vid sitt ställningstagande strävar efter att bibehålla den kyrkomusikaliska verksamhetens omfattning och kvalitet. Även intresset av att de kulturhistoriskt värdefulla orglarna sköts väl bör väga tungt. uppgift att vara rikstäckande förutsätter tillgång till god utbildning för kyrkomusiker, som kan tillgodose krav på kyrkomusikens kvalitet. Bland de anställda inom finns, såvitt kunnat utredas, endast tre kyrkomusiker med konstitutorial. Därutöver finns ungefär 100 skolkantorer med kombinerade lärar- och kyrkomusikertjänster tillsatta med konstitutorial. Skolkantorerna måste emellertid anses vara anställda av de borgerliga kommunerna. Pastoratet ersätter i varje enskilt fall kommunen för den del av lönekostnaden som motsvarar den anställ- ningstid som fullgörs hos pastoratet. Den ursprungliga skillnaden mellan anställningsformerna fullmakt och konstitutorial var främst att anställda med konstitutorial i disciplinär ordning kunde dömas till avsättning för fel eller försummelse i tjänsten, vilket inte kunde komma i fråga för anställda med fullmakt. Avsättning var alltså ett särskilt disciplinstraff för den som hade konstitutorial. Det var i huvudsak Kungl. Maj:t (regeringen) som beslutade om vilka tjänster som skulle tillsättas med konstitutorial. Normalt var det ordinarie tjänster med lägre lönegrad än för fullmaktshavarna som tillsattes så. I och med att ämbetsansvaret avskaffades 1976 gjordes bedömningen att anställningsformen konstitutorial kunde avskaffas. I gamla (SFS 1976:600), som trädde i kraft , medgavs därför ingen möjlighet att tillsätta tjänster med konstitutorial. Anställnings- formen har inte heller använts inom . SOU 1997:44 Anställda med kyrkokommunala villkor 77 trädde kyrkomusikerreformen i kraft. Då blev kyrko- musikertjänsterna rent kyrkokommunala. Flertalet av de kyrkomusiker som då hade konstitutorial avstod från dessa och godtog nya anställ- ningsvillkor. De kyrkomusiker med konstitutorial som tackade nej till nya anställningar på dessa villkor kunde inte sägas upp. Kyrkomusikerna i fråga skulle emellertid även efter reformen vara tjänstgöringsskyldiga i de pastorat där de tidigare verkat. Bestämmelsen härom finns numera i 14 § lagen (1992:301) om införande av kyrkolagen och gäller som nämnts inte fler än tre personer. De nämnda tre kyrkomusikerna måste anses ha kvar den förstärkta anställningstrygghet som konstitutorialet ger. Jag ser ingen anledning att ändra på förhållandena för dessa tre kyrkomusiker och anser därför att den nu gällande bestämmelsen i lagen om införande av kyrkolagen bör tillämpas för dem även i fortsättningen. Inom förekommer myndighetsutövning i en rad olika sammanhang. Merparten av dessa uppgifter utförs av förtroendevalda och präster. Även en anställd med kyrkokommunala villkor kan dock i vissa fall utöva myndighet inom ramen för sin anställning. Så är fallet om han fattar beslut rörande utlämnande av allmän handling eller om han efter delegation fattar beslut om upplåtelse av gravrätt. Myndighetsutövning av nämnda slag kommer att finnas kvar inom efter relationsändringen. Liksom kommer de arbetstagare som sysslar med myndighetsutövning att omfattas av brotts- balkens regler därom samt av JO:s och JK:s tillsyn. Jag kan inte finna att relationsändringen medför något behov av särskild lagstiftning rörande den myndighetsutövning som personalen i kommer att ägna sig åt . När det gäller arbetskonflikter bygger svensk rätt på uppfattningen att lagstiftaren i största möjliga utsträckning bör överlämna åt arbetsmarknadens parter att utan inblandning från statens sida själva lösa de frågor som kommer upp på det fackliga området. Vissa lagregler om arbetskonflikter har dock ansetts nödvändiga. Den grundläggande regeln om rätt till fackliga stridsåtgärder finns i regeringsformen 2 kap. 17 §. Där föreskrivs att en arbetstagarorganisa- 78 Anställda med kyrkokommunala villkor SOU 1997:44 tion respektive en arbetsgivare eller arbetsgivarorganisation har rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om något annat inte följer av lag eller avtal. I medbestämmandelagen, som gäller allmänt över hela arbetsmarkna- den, finns regler som begränsar rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. Enligt dessa i huvudsak tvingande regler, som finns i 41 - 45 §§, gäller fredsplikt under pågående kollektivavtalsperiod. Fredsplikten innebär att de parter som är bundna av ett kollektivavtal under vissa omständigheter inte får vidta eller delta i en strejk, lockout, blockad, bojkott eller någon annan därmed jämförlig stridsåtgärd. Detta gäller om stridsåtgärden syftar till att utöva påtryckning i en rättstvist, att åstadkomma ändringar i avtalet, att genomföra bestämmelser som är avsedda att tillämpas sedan avtalet har upphört att gälla eller att stödja någon annan som inte själv får vidta stridsåtgärder. En stridsåtgärd är också olovlig om den inte har beslutats i behörig ordning av den avtals- bärande organisationen eller om den strider mot fredspliktsregler i kollektivavtal. Arbetsgivarna och arbetstagarorganisationerna har ålagts ett särskilt ansvar för fredsplikten. De får inte anordna eller på något annat sätt för- anleda eller medverka i olovliga stridsåtgärder. Om exempelvis kollek- tivavtalsbundna arbetstagare har påbörjat en olovlig strejk, är arbets- givaren och den berörda arbetstagarorganisationen skyldiga att överlägga och tillsammans verka för en återgång till arbetet. De regler som har behandlats i det föregående gäller alltså också inom den offentliga sektorn. Där tillämpas dock även några ytterligare regler. Den frihet som en facklig organisation normalt har att agera genom fackliga stridsåtgärder har nämligen inte ansetts kunna få gälla helt obegränsad på det offentliga området. Konflikträtten har därför inskränkts i vissa avseenden. Regler om detta finns i 23 § , som enligt 2 § samma lag gäller för de anställda med kyrkokommunala villkor. En inskränkning gäller arbetskonflikter med politisk bakgrund. Stridsåtgärder som har till syfte att påverka inhemska politiska förhållanden är generellt förbjudna inom den offentliga sektorn. En annan av de nämnda inskränkningarna rör arbete inom den s.k. myndighetssfären. Dit hör arbete som består i myndighetsutövning eller är oundgängligen nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning. Inom myndighetssfären får stridsåtgärd genomföras endast i fyra bestämda former. Arbetsgivarsidan får vidta lockout och arbetstagar- sidan får vidta strejk, övertidsvägran eller nyanställningsblockad. Strids- åtgärder inom myndighetssfären får inte heller genomföras på grund av någonting annat än förhållandet mellan arbetsgivare och de arbetstagare som omfattas av . Den klart största delen av Anställda med kyrkokommunala villkor 79 verksamhet ligger utanför myndighetssfären och faller därför utanför den nyssnämnda stridsmedelsbegränsningen. De offentliganställdas konflikträtt begränsas inte bara av de redovisa- de lagreglerna utan även av avtalsbestämmelser. Dessa avtalsbestämmel- ser återfinns i tre kollektivavtal, nämligen det särskilda huvudavtalet (SHA), huvudavtalet mellan och huvud- organisationerna (HA) och det kommunala huvudavtalet av (KHA 94). Av dessa gäller SHA och KHA 94 för de anställda med kyrkokommunala villkor. SHA gäller för hela den offentliga sektorn. Det avtalet innebär att parterna skall undvika att vidta stridsåtgärder när det gäller frågor som man inte anses kunna avtala om utan att kränka den politiska demokratin. Hit hör frågor om verksamhetens mål, inriktning, omfatt- ning och kvalitet. De regler om arbetskonflikter som finns i KHA 94 överensstämmer väl med motsvarande regler i HA. I avtalet anges att sådana stridsåtgärder är samhällsfarliga som genom sina verkningar skulle otillbörligt störa viktiga samhällsfunktioner eller medföra fara för människors liv eller risk för att bestående ohälsa uppstår. Parterna förklarar att de är ense om att undvika samhällsfarliga konflikter. Den part som anser att en konflikt är samhällsfarlig kan hänskjuta frågan till den s.k. . Vissa arbetstagare får aldrig omfattas av stridsåtgärder. I denna undantagskrets, som KHA definierar, ingår förhandlingschefer och andra som regelmässigt företräder arbetsgivaren i kollektivavtalsförhandlingar. Avtalet innehåller vidare bestämmelser om neutralitet och skyddsarbete. Efter relationsändringen kommer personal inte längre att vara offentliganställd. De särskilda lagregler som gäller för offentlig- anställda kan därför inte omfatta dem som är anställda inom . De grundläggande bestämmelserna i regeringsformen och med- bestämmandelagen om rätt att vidta fackliga stridsåtgärder och om fredsplikt kommer att gälla oförändrade. Om inga nya lagregler skapas betyder detta att arbetstagarnas lagstadgade konflikträtt blir mera vid- sträckt än . Samma lagregler kommer att gälla för personal som för privatanställda. Parterna kan dock träffa kollektivavtal om begränsningar. Jag har övervägt de skäl som finns för lagstadgade begränsningar av den kyrkliga personalens konflikträtt. Kräver hänsynen till de politiska 80 Anställda med kyrkokommunala villkor SOU 1997:44 förhållandena, myndighetsutövningens speciella karaktär eller risken för samhällsfara att den kyrkliga personalens konflikträtt begränsas i lag? Jag kan inte finna att hänsynen till de politiska förhållandena efter relationsändringen kan motivera någon lagbegränsning av personalens konflikträtt. Därför lägger jag inget sådant förslag. Även efter relationsändringen kommer de kyrkokommunalt anställda att ägna sig åt myndighetsutövning. Jag tänker då på begravningsverk- samheten och uppgiften att ha hand om allmänna handlingar. Motivet för lagbegränsning av stridsåtgärder inom myndighetssfären kommer alltså fortfarande att vara relevant. Eftersom myndighetsutövningen kommer att vara något mindre omfattande än nu blir det argumentet dock inte längre så tungt vägande. Det finns dessutom skäl som talar emot att en sådan lagbegränsning införs. I andra fall då myndighetsutövning har överlåtits till ett privat rättssubjekt har konflikträtten för berörd personal inte lagbegränsats. Detta gäller exempelvis den personal som förrättar vigslar i de fria trossamfunden. Enligt min mening väger likställighets- skälen tungt. Jag har därför stannat för att inte föreslå någon lagstadgad begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder inom den del av verksamhet som kommer att bestå i myndighetsutövning. Risken för samhällsfara kan som nämnts vara ett skäl att begränsa vissa arbetstagares rätt att vidta stridsåtgärder. finns inga sådana begränsningar i lag. De begränsningar som finns har gjorts i kollektiv- avtal. personal kommer även efter relationsändringen att till viss del vara sysselsatt i verksamhet som vid stridsåtgärder kan medföra risk för samhällsfara. Jag tänker då särskilt på begravnings- verksamheten. En strejk eller lockout som riktar sig mot just denna verk- samhet kan om den blir långvarig innebära en samhällsfara. Ändå ser jag inget bärande skäl att föreslå en lagregel varigenom samhällsfarliga stridsåtgärder inom verksamhet förbjuds. Även om arbetsgivare kommer att vara privata rättssubjekt efter relationsändringen tror jag att frågan om tillåtligheten av samhällsfarliga stridsåtgärder liksom nu bör vara en fråga för kollektivavtalsparterna att ta ställning till. De kyrkokommunala kollektivavtalen består, som ovan redovisats, över tidpunkten för relationsändringen. Framtidens pensionssystem måste utformas inom och i förhandlingar med berörda arbetstagarorganisationer. Vad staten har intresse av är att åtagandena avseende redan intjänade pensionsrätter Anställda med kyrkokommunala villkor 81 Min syn på den saken har jag redovisat ovan i avsnitt 3.2.4. Frågorna om framtidens pensioner hänger dock så nära samman med frågorna om de gjorda pensionsåtagandena att de lämpligen bör lösas i ett sammanhang. Jag kommer därför i detta avsnitt att något belysa faktorer som kan ha betydelse för den framtida utformningen av pensionsavtalen, finansieringen och valet av tryggandeform. Det senast tecknade pensionsavtalet mellan LO och SAF innebär att en ny avgiftsbestämd pensionsplan bestämts. Ett av skälen till den nya pen- sionsplanen är att dagens arbetsliv präglas av ökad rörlighet mellan olika arbetsuppgifter och flera anställningsbyten. Därför är det tänkt att varje anställning skall ge och finansiera sin egen pension. I den nya planen skall pensionen grundas på lönen under varje intjänandeår. Det förutsätter i sin tur ett premiereservsystem, vari avgifterna används för fonduppbyggnad till förmån för de anställdas framtida pensioner. Det nya pensionsavtalet gäller i första hand . Att det är premiebestämt betyder att pensionens storlek bestäms av pre- mien och av resultatet från försäkringsverksamheten. Ålderspensionen är livsvarig, men pensionären kan välja att i stället ta ut den . Avgiften är av den pensionsmedförande lönen för varje anställd som har fyllt . Vid beräkningen av avgiftens storlek har kostnaderna för avveckling av det gamla systemet beaktats. Pensionsförsäkringen tecknas nu i försäkringsföretaget , som också bidrar till finansieringen av övergången. är det tänkt att den anställde skall ha rätt att välja ett annat försäkringsbolag eller en pensionskassa. Arbetsgivaren skall också under vissa förutsättningar kunna erbjuda sig att förvalta pensionsmedlen i det egna företaget. Liksom andra pensionsavtal medför det nya en köns- bestämd omfördelning av kapital. Även om det finns en direkt koppling mellan den premie som arbetsgivaren betalar och pensionen för den anställde, betyder den gemensamma nivån för ålderspensionen och kvin- nornas genomsnittligt längre livstid att de manliga arbetstagarna bidrar till pensionerna för de kvinnliga. Mycket talar för att ett avgiftsbaserat system kommer att införas även när det gäller personal. Även för denna personalgrupp kan det antas att rörligheten mellan arbetsplatserna ökar. Ett sådant avgiftsbaserat system förutsätter att fonderingar görs. 82 Anställda med kyrkokommunala villkor Det har säkert framgått att jag ser stora fördelar med ett samlat säkerställande även för framtidens pensionsåtaganden. Skuldföring i varje arbetsgivares balansräkning kan inte anses acceptabelt som tryggandeform. Att metoden varit godtagbar beror på att den kombinerats med beskattningsrätt och med långtgående lagstiftning om villkoren för verksamheten. Vad som då återstår, enligt den praxis som gäller på den svenska arbetsmarknaden, är en försäkringslösning eller tryggande med hjälp av en pensionsstiftelse. Kyrkofonden fungerar som centrala finansfunk- tion. En del av den skulle kunna användas för att skapa en pensionsstiftelse. skulle kunna vara gemensam för hela och omfatta alla dess anställda. I en sådan pensionsstiftelse skulle arbetstagarorganisationerna och arbetsgivarna genom representation i styrelsen kunna få inflytande över hur pensionsmedlen förvaltas. Liknan- de förekommer i de särskilda försäkringsbolag som administrerar den privata s.k. ITP-planens pensions- och kreditförsäkringar. En stiftelselösning innebär att medlen lämnar arbetsgivaren. Denne kan dock ges möjlighet att på kommersiella villkor låna pengar ur pen- sionsstiftelsen. Stiftelselösningen ger utrymme för flexibilitet när det gäller arbets- givarnas likviditet, men är kanske inte lika stabil som försäkringslös- ningen. Det har ibland anförts att gemensamma stiftelser med olika fack för olika arbetsgivare är förenade med vissa administrativa svå- righeter. När man skall ta ställning till hur pensionerna skall säkerställas inom är det viktigt att ha kyrkans organisatoriska uppbyggnad och ändamål i åtanke. har många små arbetsgivare och bedriver en verksamhet som inte i främsta hand syftar till att få en hög ekonomisk avkastning. Sannolikt kommer det att se likadant ut efter relationsändringen. Just eftersom har så många små arbetsgivare kan en samlad försäkringslösning vara fördelaktig. På så sätt kan risktagandet spridas. Utfallet för den enskilda arbetsgivaren avseende efterlevande- Anställda med kyrkokommunala villkor 83 förmåner, sjukpensionsförmåner och varaktigheten av ålderspensioner kan aldrig förutses fullt ut, utan innebär med nödvändighet en riskfaktor. Säkerställande i försäkringsförening innebär att arbetsgivaren över- låter ansvaret för att fullgöra pensionsåtagandet på försäkrings- föreningen. Som motprestation betalar arbetsgivaren en premie till försäkringsföreningen. är föremål för tämligen ingående tillsyn. Föreningen ger en trygg ram för att åstadkomma ett överskott som balanserar svängningar på värdepappersmarknaden. Arbetsgivarens åtagande begränsas till att regelbundet betala en premie. I mitt andra betänkande, Stöd, skatter och finansiering, finns förslag rörande beskattning av trossamfund efter relationsändringen. Jag hänvisar dit för en utförligare redogörelse. För allt tjänstepensionskapital som har tryggats enligt tryggandelagen eller i försäkringsförening skall avkastningsskatt betalas enligt lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel. Skattskyldiga är för- säkringsbolag, försäkringsföreningar, pensionsstiftelser och arbetsgivare som tryggar pensionerna via balansräkningen. Skatten träffar således inte pensionsmedel som har sparats hos staten eller hos kommuner. Efter relationsändringen kommer pensionsåtagandena för dem som är anställda med kyrkokommunala villkor med stor sannolikhet att åtminstone i någon mån vara säkerställda enligt tryggandelagen eller i en försäkringsförening. Det medför att försäkringsföreningen, pensions- stiftelsen eller den enskilde arbetsgivaren kommer att bli skyldig att betala avkastningsskatt. Näringsidkare får i vissa fall dra av sina pensionskostnader från intäkt av näringsverksamhet. Detta har beskrivits ovan i avsnitt 3.2.4. Med näringsverksamhet avses yrkesmässig självständigt bedriven för- värvsverksamhet, innehav av näringsfastighet samt innehav och avyttring av rätt till avverkning av skog. är kyrkokommuner befriade från all skyldighet att betala inkomstskatt. I den utsträckning de kyrkliga arbetsgivarna blir skattskyldiga för inkomst av närings- 84 Anställda med kyrkokommunala villkor