sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — I kapitlet görs dock ingen analys av budgeteffekterna av utvidg- ningen. I en sammantagen välfärdsutvärdering bör också dessa tas med. Vi bortser i den första delen av analysen också från sådana samhälls- ekonomiska kostnader, som kan uppstå t ill följd av en ökad struktur- omvandling. I kapitlets sista avsnitt görs däremot ett försök att analysera sådana effekter. I detta avsnitt passar vi också på att ta hänsyn till eventuella effekter på inkomstfördelningen samt att i någon mån analy- sera regionala effekter. Det som behandlas i detta kapitel är kort- och medelfristiga välfärds- effekter. Med kortsiktiga effekter avses de effekter som uppstår med givna resurser. Kortsiktiga välfärdsvinster uppstår sålunda genom att tillgängliga resurser används på ett effektivare sätt. Med medelfristiga effekter avses att även kapitalstocken tillåts förändras till följd av kort- siktiga inkomsteffekter. Definitionen av långsiktiga tillväxteffekter åter- kommer vi till i nästa kapitel. Sammanfattningsvis försöker vi i detta kapitel att svara på bl. a. följande frågor: ·Vilken typ av välfärdseffekter kan vi förvänta oss av utvidg- ningen, och hur stora kan dessa tänkas bli? ·Är det de nuvarande EU-länderna som tjänar mest på utvidg- ningen, eller är utvidgningens stora vinnare de central- och öst- europeiska länderna? ·Uppstår problem till följd av ökad strukturomvandling, och kan inkomstfördelningen förändras? ·Vilka EU-länder, och vilka regioner i kan förväntas påverkas mest av utvidgningen? 120 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter Kapitlet är upplagt på följande sätt: vår utgångspunkt är EU-kommis- sionens diskussioner om välfärdseffekterna, vilka presenteras i avsnitt 6.1. I avsnitt 6.2 gör vi själva en kvalitativ utvärdering av de samman- lagda välfärdseffekterna, som delvis bygger på resonemangen i tidigare kapital, och delvis kompletteras med nya aspekter. I avsnitt 6.3 redogörs för de kvantitativa effekterna. Därefter analyseras strukturomvandlingen och dess regionala effekter på inkomst-fördelningen. Denna analys presenteras i avsnitt 6.4. I kapitlets sista del, 6.5, sammanfattas resultaten, och slutsatserna av kort- och medelfristiga välfärdseffekter presenteras. I kommissionens Agenda 2000 diskuteras de potentiella ekonomiska effekterna av en utvidgning. I allmänna ordalag sägs att den utvidgade inre marknaden kan förväntas leda till betydande ökningar av produk- tionsnivåer och till ett stort antal nya arbetstillfällen. Mer specifikt sägs följande: utvidgningen förväntas bidra till att inkomsterna i CÖEL ökar, vilket i sin tur innebär att exportmarknaderna för de västeuropeiska länderna expanderar. kommer produktionsökningen i CÖEL att leda till billigare insatsvaror för väst- europeiska producenter, och därigenom kan dess möjligheter att kon- kurrera på världsmarknaden förbättras. Behovet av att bygga upp kapi- talstocken i kommer också, hävdas det, att leda till ökade investeringsutgifter även i . En annan effekt som lyfts fram är att konkurrensen på arbetsmark- naderna kommer att öka, antingen genom att migrationen ökar, eller på grund av att den ökade integrationen på varumarknaderna medför en hårdare konkurrens också på faktormarknaderna. Kommissionen hävdar att arbetslösheten därigenom kommer att sjunka. 6.2En kvalitativ utvärdering av välfärdseffekter Till skillnad från kommissionen tror vi inte att en utvidgning av EU kommer att leda till en betydande ökning av sysselsättningen. Arbets- lösheten kommer därför knappast att minska vare sig i de nuvarande EU- Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 121 länderna eller i kandidatländerna. 49 Å andra sidan tror vi inte heller att arbetslösheten kommer att öka, åtminstone inte i någon större grad. En ökning av sysselsättningen har både direkta och indirekta eko- nomiska effekter. Nationalinkomsten ökar när fler individer sätts i arbete, som en ökad sysselsättning kan medföra andra eko- nomiska vinster, t.ex. minskade utgifter för sociala problem och krimi- nalitet (även om vi vet relativt lite om sambandet mellan dessa variabler och arbetslöshet). På kort sikt spelar den totala efterfrågan en viktig roll för syssel- sättningen. Regeringar kan exempelvis påverka efterfrågan, och därmed också sysselsättningen, genom att använda finans- och penningpolitiska instrument. Efterfrågan kan också påverkas av ökad export eller av minskad import. En handelsliberalisering behöver dock inte ens på kort sikt öka efterfrågan eftersom det finns två motverkande effekter: de arbetstillfällen som skapas i exportsektorn ska jämföras med dem som går förlorade i de importkonkurrerande branscherna. Eventuella efterfrågeeffekter kommer också generellt sett att ha en begränsad betydelse vad gäller arbetslöshetsbekämpningen i EU-län- derna. Höga arbetslöshetstal har kännetecknat de flesta västeuropeiska länder. I huvudsak är problemet således inte att arbets- lösheten varierar starkt under konjunkturcykeln, utan att den även under högkonjunkturer stannar på en hög nivå. Arbetslösheten i många Västeu- ropeiska länder är därför troligen till största del orsakad av strukturella, och inte av konjunkturella problem (se t.ex. , 1996). Att bedriva en politik som syftar till att öka den totala efterfrågan kan emellertid inte påverka den naturliga arbetslösheten, eftersom denna bestäms av arbetsmarknadens funktionssätt. Bättre fungerande lönebild- ning, t.ex. genom att fackföreningarnas relativa makt minskar, eller mer lämplig matchning mellan arbetssökande och lediga jobb är exempel på åtgärder som minskar den långsiktiga arbetslösheten. Endast om EU-utvidgningen påverkar den naturliga arbetslöshets- nivån kan vi därför få en långsiktig effekt på arbetslösheten. Det är vis- serligen möjligt att utrikeshandeln kan minska arbetsmarknadsorgani- sationernas inflytande genom att öka konkurrenstrycket på varumark- naderna, och därigenom pressa tillbaka den naturliga arbetslösheten något. Därmed skulle också den naturliga arbetslösheten sjunka. 49 Det är förstås inte nödvändigtvis så att en minskad arbetslöshet leder till en ökning av sysselsättningen. Arbetslösheten kan helt enkelt sjunka till följd av att arbetsstyrkan minskar, t.ex. på grund av förtidspensioner. Vidare kan t.ex. utbudet av arbetskraft öka om reallönen stiger. I utredningen bortser vi emellertid från den typen av effekter, och likställer minskad arbetslöshet med ökad sysselsättning. 122 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter terna av handel skulle kunna bli de dubbla: både de vanliga väl- färdsvinsterna och en ökad sysselsättning. 50 Att denna effekt skulle vara speciellt betydande i de nuvarande EU-länderna verkar dock inte spe- ciellt troligt, i synnerhet inte då handeln mellan CÖEL och EU kommer att vara av begränsad omfattning. Kommissionen hävdar också att migration, i synnerhet potentiell sådan, disciplinerar arbetsmarknadens parter. Det är möjligt att en sådan effekt kan bli något mer betydande, åtminstone för enstaka yrkes- kategorier och i länder där migrationen från kandidatländerna kommer att bli mer omfattande. Vi är ändå tveksamma till att fackföreningarna generellt sett kommer att moderera sina lönekrav till följd av hotet om immigration. Som vi sett i kapitel 4 finns det tvärtom skäl att tro att regleringarna på arbetsmarknaden kan komma att öka när löntagare som tidigare haft individuell lönesättning möter ökad konkurrens från immigranter. De kan då komma att kräva kollektivavtal. På grund av att dessa regleringar ökar i omfattning kan arbetslösheten i de sektorer som inte tidigare haft kollektivavtal stiga. Vidare kan sökarbetslösheten stiga även för svenskar, när immigranter från CÖEL kommer till för att söka arbete. Inte heller ökad ekonomisk tillväxt leder på till högre sysselsättning (men å andra sidan inte till lägre sysselsättning heller). En ökning av investeringarna kommer att få en positiv konjunktureffekt på sysselsättningen, men inte heller dessa kommer generellt att påverka arbetsmarknadens funktionssätt. Endast om den positiva konjunktu- reffekten får långsiktiga effekter, t.ex. genom att konkurrensen på ar- betsmarknaden ökar när en större andel av arbetskraften sysselsätts (t.ex. genom minskade s.k. insider–outsider effekter) kan vi också få långsiktiga effekter. På leder ekonomisk tillväxt till stigande reallöner snarare än till ökad sysselsättning. Både i fallet med ökad handel och ökad till- växt blir dock arbetslösheten på lång sikt oförändrad, så länge de fakto- 50 Två påpekanden är emellertid viktiga att göra. Det första är att möjligheten finns att utvecklingen går mot en lägre arbetslöshetsnivå, men detta behöver inte bli fallet (se , 1993, , 1995). Arbetsmarknadsorganisationernas inflytande kommer exempelvis inte att minska om organisationerna samarbetar internationellt. Därmed får vi inte heller någon ökning av sysselsättningen (se , 1995). Det andra påpekandet är att en ökning av exporten inte nödvändigtvis ökar antalet sysselsatta. Snarare beror en minskning av arbetslösheten på att arbetsmarknaden fungerar bättre. Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 123 rer kvarstår som i första skedet orsakade arbetslösheten, t.ex. struktu- rella problem på arbetsmarknaden. Vinster av utvidgningen? De potentiella vinsterna kommer i stället att bestå av det vi diskuterat i tidigare kapitel, dvs. vinster av handel, antingen genom bättre utnytt- jande av komparativa fördelar eller av stordriftsfördelar; vinster av migration och av internationell kapitalrörlighet; och inte minst de vinster av direktinvesteringar som vi har diskuterat tidigare. I någon mån förstärker dessa vinster varandra. Detta gäller t.ex. handel och migra- tion. I ännu högre grad finns en komplementaritet mellan handel och internationella direktinvesteringar. Som vi antytt redan i tidigare kapitel kommer välfärdseffekterna emellertid knappast att bli speciellt stora i de nuvarande EU-länderna. Den främsta anledningen är helt enkelt att kandidatländerna ekonomiskt sett är små. Deras samlade BNP motsvarar endast av den i EU-länderna. Detta är speciellt betydelsefullt i fallet med handel. Självklart är det så att vinsterna som uppstår på grund av sk illnader i komparativa kostnader blir begränsade om handelspartnern varken konsumerar eller producerar i någon större utsträckning. Det går inte heller att i någon större grad utnyttja stordriftsfördelar, eller att få till- gång till ett större antal produktvarianter när handelspartnerns konsum- tion eller produktion är begränsad. Därför är det inte förvånande att handelsvinsterna anses bli relativt små i de nuvarande EU-länderna, även om vissa länder kan göra en något större förtjänst än andra. I synnerhet gäller det länder som har en relativt liten handel med CÖEL, men vars handelspotential är betydligt större. Detta gäller t.ex. de mest närliggande länderna, som har en relativt liten handel med sina grannar. är möjligen ett exempel på ett närliggande land, där vissa större handelsvinster kan uppstå. Vinsterna i de nuvarande EU-länderna kan komma att öka alltefter- som kandidatländerna växer ekonomiskt, och därmed blir viktigare bl.a. som handelspartner. På kort- och medelfristig sikt kan denna effekt emellertid knappast bli speciellt betydande. Innan vi går vidare finns det emellertid ett par reservationer som bör göras. Den första hänger samman med det faktum att en utvidgning innebär att fler länder omfattas av regionala integration. Kandi- datländerna kommer att ingå i en tullunion med en gemensam yttre tullmur. Traditionell tullunionsteori behöver etablerandet av en sådan inte nödvändigtvis leda till välfärdsvinster. 124 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter Enkelt uttryckt har en tullunion två sidor: en intern frihandelssida och en yttre protektionistisk sida. De välfärdsvinster som uppkommer när ineffektiv inhemsk produktion ersätts av import från andra länder i tullunionen, s.k. handelsalstring, måste vägas mot de förluster som kan uppkomma när billig import från länder utanför tullunionen ersätts av import från länder inom tullunionen, s.k. handelsomfördelning. Om t.ex. de yttre handelshindren i tullunionen är höga finns det enligt denna traditionella tullunionsteori en risk för välfärdsförluster för ett land som deltar i en tullunion. Risken för en negativ handelsomfördelning är emellertid inte speciellt stor i fallet med . För de östeuropeiska länderna är de yttre handelshindren för industriprodukter högre än i nuvarande EU (se , och Portes, 1997, s. 132-133). Med en gemensam yttre tullmur kommer därför CÖEL att liberalisera sin handel också gentemot tredje land. Faktum är att en del av de sammanlagda välfärds- vinsterna uppstår genom denna liberalisering gentemot , något som vi återkommer till i nästa avsnitt. Endast vad gäller jordbruksprodukter föreligger en större risk för handelsomfördelning, eftersom EU:s yttre tullmur i detta fall är högre än i de central- och östeuropeiska kandidatländerna. Till detta återkommer vi också i nästa kapitel, men redan här kan sägas att denna effekt knappast är lika stor som effekterna av handelsalstring i övriga delar av ekonomin. Risken för handelsomfördelning är inte heller speciellt stor för de nuvarande EU-länderna. Visserligen kan det förekomma i vissa bran- scher att import från CÖEL kommer att ersätta import från länder i tredje världen, där produktionen av dessa varor är billigare. Denna effekt borde emellertid inte överdrivas, eftersom innebär att importen från tredje världen kommer att liberaliseras. Vidare påverkar eliminerandet av resurskrävande handelshinder, t.ex. gränskontroller, alltid välfärden positivt, även inom en tullunion (se , och Portes, 1997). I modern teori om ofullständig konkurrens betonas också att ytterligare vinster från regional integration uppstår genom att stordriftsfördelar utnyttjas bättre, och genom att fler produktvarianter blir tillgängliga för konsumenterna (se och , 1995). Den andra reservationen gäller svårigheterna att särskilja effekterna av Europaavtalen från dem av ett medlemskap. Eftersom Europaavtalen innebär en betydande liberalisering av handel och kapitalrörlighet är det troligt att en stor del av de vinster som diskuterats delvis uppstår redan genom dessa avtal. Vi har emellertid skäl att förvänta oss ytterligare vinster av själva medlemskapet, både genom utvidgad handel och genom ökade investeringar. Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 125 Slutsatserna av den kvalitativa analysen är att välfärdsvinsterna i de nuvarande EU-länderna blir begränsade, medan de bör bli betydande i kandidatländerna. Stämmer detta också överens med slutsatserna från de studier som försökt kvantifiera effekterna? Detta är temat för nästa avsnitt. 6.3Kvantitativa effekter av ett EU- medlemskap Ett antal studier har försökt kvantifiera effekterna av ett EU-medlem- skap. Partiella beräkningsbara modeller har använts av t.ex. (1994), och och (1994). Allmänna jämviktsmodeller, s.k. CGE-modeller, användes redan av och (1993), men de mest ambitiösa studierna har gjorts av , och Portes (1997), och et al. (1997). (1997) undersöker effekterna av att EU och de fyra Visegrad-länderna, dvs. , , och , bildar ett frihandelsområde, dvs. Visegrad-länderna antas alltså inte förändra sina yttre tullmurar. Låt oss först diskutera modellens struktur. Den behandlar två aspekter av handelsliberalisering: borttagandet av tullar, och icke-tariffära handelshinder. Däremot fångar den inte eventuell reduktion av handelskostnader, t.ex. genom att gränskontroller för- svinner eller att tekniska standard harmoniseras. Det finns tjugotre branscher i modellen, som bl.a. inkluderar sex tjänstesektorer. Jord- brukssektorn karakteriseras av fullständig konkurrens, medan tillverk- ningsindustrin karakteriseras av monopolistisk konkurrens. (Med mono- polistisk konkurrens avses förekomsten av stordriftsfördelar, pro- duktdifferentiering men med fritt in- och utträde av företag). Det finns två produktionsfaktorer; kapital och arbetskraft. Modellen förmår därför inte att skilja på t.ex. låg - och högutbildad arbetskraft. Full sysselsättning antas gälla för de båda produktionsfaktorerna. I mo- dellen ingår åtta länder eller grupper av länder, som alla antas ha balanserad multilateral handel. Länderna och ländergrupperna är: , , (f.d.) , EU-Norr (BeNeLux, , Frank- rike, , , , och ), EU- Syd (, och ), de nya medlemsländerna , och i gruppen EU-FiSvÖs, och resten av världen. Tre tänkbara händelseförlopp, eller scenarior, som är av intresse för oss analyseras. Scenario I innebär att tullar mellan de tre CÖEL och EU 126 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter I scenario II elimineras också icke-tariffära handelshinder inom alla sektorer som inte är s.k. känsliga sektorer, medan scenario III antar att handelshindren försvinner även inom dessa sektorer. Resultaten presenteras i tabellerna 6.1–6.3. Resultaten visar att de CÖEL som är inkluderade i studien förväntas göra ganska betydande vinster av handelsliberaliseringen med EU. I fallet då enbart tullar avskaffas ökar deras inkomster med mellan . När också icke-tariffära handelshinder inom s.k. icke-känsliga sektorer tas bort blir vinsterna några tiondels procentenheter större. I både scenario I och II tillfaller i stort sett hela vinsten arbetskraften. Kapitalägarnas inkomster är därigenom i stort sett oförändrade (även om deras nytta ökar något genom ett ökat antal produktvarianter). Det är inte förvånande att arbetstagarna är de stora vinnarna. CÖELs speci- alisering på arbetsintensiva varor ökar och därmed ökar efterfrågan på arbetskraft, medan den på kapital minskar. Att inte kapitalägarna för- lorar på handelsliberaliseringen beror på att de också drar nytta av att stordriftsfördelar utnyttjas bättre. Vinsterna för CÖEL ökar i scenario III, dvs. när också de icke- tariffära handelshindren för känsliga varor elimineras, eftersom inkoms- terna i CÖEL då ökar med mellan . Enligt teorin om komparativa fördelar ökas därigenom specialiseringen ytterligare, vilket medför att effekterna på funktionell inkomstfördelning blir än mer signifikant. I scenario III sjunker därför reali nkomsterna för kapital- ägarna med mellan . Tabell 6.1: Scenario I real BNP (%) real löner (%) -0,1 -0,1 Källa : et al. Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 127 Tabell 6.2: Scenario II BNP (%) löner (%) -0,3 -0,4 Källa : et al. Tabell 6.3: Scenario III BNP (%) löner (%) -2,1 -1,7 -2,8 -0,1 Källa: et al. Effekterna på övriga världen är obetydliga. I synnerhet kan det vara förvånande att EU-länderna knappast påverkas alls. Visserligen ökar BNP i absoluta tal med ca i scenario III (dvs. ca 27 miljarder ecu ), och något mindre i de andra fallen, men som andel av totala BNP är effekten knappt märkbar. De största välfärdsvinsterna bland de nuvarande EU-länderna görs av , och . Detta är inte förvånande eftersom dessa länder ligger nära de central- och östeuropeiska länderna och traditionellt har haft förhållandevis väl utvecklade handelsrelationer österut. Vinster- na motsvarar här en ökning av deras BNP . finns det i dessa länder en viss tendens till förändring av inkomstfördelningen. Något förvånande är det dock kapitalägarna som gör vissa förluster, medan arbetstagarna tjänar på en liberalisering med . Länder utanför påverkas något negativt 128 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter av den ökade europeiska integrationen, men ändå i så begränsad om- fattning att BNP inte ens faller med en tiondels procent. Till vissa delar kan analysen i , och Portes sägas följa den i et al. (1997). För detaljer om deras modells struktur hänvisas till et al. ( 1996), men några gru nddrag kan diskuteras redan här. Modellen består av tretton sektorer, varav sju antas karak- teriseras av ofullständig konkurrens och stordriftsfördelar. I de övriga antas att marknadsstrukturen är fullständig konkurrens, men att pro- dukterna är differentierade efter ursprungsland. Handelskostnader och insatsvaror modelleras. Det antas att arbetsutbudet är givet, men att kapitalstocken bestäms endogent. Modellen utgår från de handelshinder som råder efter . Tabell 6.4: Effekter på realinkomster (BNP) av (procent) Källa: , (1997). Två experiment genomförs i analysen. I det första analyseras effekterna i kandidatländerna av förändringar i handelshinder samt den fria rörlig- heten av arbetskraft och kapital som följer av ett EU-medlemskap. Resultaten är presenterade i tabell 6.4. De visar att hela , inkluderande de nuvarande EFTA-länderna och de förra Sovjetrepubli- kerna, tjänar på utvidgningen. Som väntat ökar real BNP mest i CÖEL. Inkomsterna ökar i dessa länder , medan motsvarande siffra för EU-länderna är . I det andra scenariot kompletteras den ursprungliga utgångspunkten om genomförandet av de fyra friheterna med ett något mer kontrover- siellt antagande om minskad risk för investeringar i CÖEL till följd av EU-medlemskap. Ett grovt antagande görs om att ett eventuellt med- lemskap kommer att leda till att den förväntade avkastningen på 51 EFTA-ländernas inkomster förväntas öka , medan de förra nationalinkomster stiger . I jämförelsen mellan EU och CÖEL är det också värt att betona att de absoluta vinsterna blir större i EU än i CÖEL, närmare bestämt ungefär fyra gånger större. Orsaken är givetvis skillnaden i storlek mellan de båda ländergrupperna (nationalinkomsten är ca 20 gånger större i EU). Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 129 investeringar, vid en given nominell avkastning, kommer att öka . Mekanismen bygger på att riskpremien på investeringar faller i motsvarande grad. I detta scenario blir effekterna betydligt mer drama- tiska. Nationalinkomsten stiger nu med i CÖEL, medan effekterna på EU-länderna fortfarande bara är marginellt positiva och beräknas nu motsvara en ökning av BNP . Orsaken till skillnaden i utfall är självfallet att kapitalstocken ökar i kandidat- länderna. Medan ökningen i det första scenariot endast var blir ökningen av kapitalstocken nu . Ett antal reservationer mot dessa resultat måste dock göras. Den första är den generella reservationen mot att dra alltför långtgående slutsatser från CGE-modeller, vilket vi diskuterade redan i kapitel 1. Siffrorna är illustrativa, men ska inte tolkas som exakta beräkningar. Effekter som uppkommer i modellen kanske inte finns i den ekonomiska verkligheten, och effekter som faktiskt uppkommer i verkligheten kanske inte kan beskrivas av modellen. En allvarligare invändning mot analysen i , och Portes kan emellertid riktas mot det andra scenariot, det med minskade riskpremier. Att dessa skulle falla är, som författarna själva medger, endast en gissning (i bästa fall en kvalificerad gissning). , och Portes bygger visserligen sitt antagande på vissa empiriska data. De visar t.ex. att risken och avkastningen på investe- ringar är starkt korrelerade, och att riskpremien i många CÖEL, t.ex. , är relativt hög. De visar också, som redan nämnts, att de tidigare instabila sydeuropeiska länderna (med undantag för ) upplevde en stark ökning av sina investeringar när de gick med i EU. Författarna är också mycket medvetna om att deras beräkningar om att riskpremien faller är godtycklig (mer exakt antar de att risken faller till en nivå som motsvarar ). Kanske är antagandet om ett fall på riskpremien på en överskattning. Ökningen av nationalinkomsten skulle då i motsvar- ande mån bli mindre än de som , och Portes kommer fram till. Ytterligare en invändning mot analysen är den bristande samstämmigheten mellan BNP per capita och välfärd, som 130 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter diskuterades redan i inledningen till detta avsnitt.52 Det är å andra sidan svårt att tänka sig att välfärden inte skulle öka av att riskpremien på investeringen faller och att den på kort- och medellång sikt faktiskt faller förefaller svårt att bestrida. Det finns emellertid också potentiellt viktiga effekter som inte fram- kommer av modellen.