sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — However, it is for the national court to ensure that reparation of the loss or damage sustained by the beneficiaries is adequate. Retroactive and proper application in full of the measures implementing the Directive will suffice for that purpose unless the be- neficiaries establish the existence of complementary loss sustained on account of the fact that they were unable to benefit at the appropriate time from the financial advantages guaranteed by the Directive with the result that such loss must also be made good. (Domen Bonifaci p 54 se även Maso p 42.) I målet Palmisani ställde den italienska domstolen frågan om det kunde anses strida mot gemenskapsrätten att en medlemsstat föreskriver att talan om ersättning för skada som vållats av ett för sent genomförande av ett direktiv måste väckas från det att direktivet införlivats med den nationella rättsordningen. Domstolen svarade att gemenskaps- rätten inte (eng. Community law, as it stands at pre- sen ) hindrar en medlemsstat från att föreskriva en sådan preklu- sionsfrist under förutsättning att en sådan inskränkning inte gör det svårare att få ersättning än vad som skulle gälla vid ett liknande in- hemskt krav. Bedömning av om en sådan frist strider mot likhets- principen måste dock enligt domstolen göras av den nationella dom- stolen med beaktande av nationella ersättningsregler. Domstolens ut- tryckssätt tyder på att man därvid skulle kunna komma att få under- känna en sådan talerättsfrist om det enligt allmänna nationella bestäm- melser om utomobligatoriskt skadestånd finns möjlighet att föra talan mot staten för underlåtenhet att genomföra ett direktiv. 5.10Målen C-334/92 [1993] ECR I-6911 , C-91/92 [1994] ECR I-3325 Faccini och C-192/94 [1996] ECR I-1296 El I dessa tre mål har medlemsstaternas skadeståndsansvar inte varit nå- gon av huvudfrågorna men har ändå berörts. Målet Miret gällde ett lönegarantikrav från en anställd med chefs- funktion. Kravet hade lämnats utan bifall av spansk myndighet med motiveringen att Miret tillhörde företagets ledning, trots att något un- dantag för denna grupp inte hade gjorts när genomfört direkti- vet. Liksom i fann domstolen att direktivet inte kunde ges direkt effekt men konstaterade därefter att om det visade sig vara omöjligt att tolka den aktuella nationella bestämmelsen direktiv- konformt, för att därmed tillförsäkra Miret den ersättning han rätteligen var berättigad till, så kunde medlemsstaten under de förutsättningar som angetts i åläggas att ersätta denne för uppkommen ska- da. I målet Faccini , som gällde ett direktiv om villkor vid , slog domstolen fast att ett direktiv som inte blivit genomfört inom före- skriven tid inte kunde ges direkt effekt i förhållande till ett privat före- tag – dvs. konstaterade dock domstolen att om det skulle visa sig inte vara möjligt att uppnå den effekt som direktivet avsett genom en fördragskonform tolkning av nationella regler så kun- de , under de förutsättning som angetts i , åläggas att ersätta den skada som drabbat kvinnan i målet på grund av att direk- tivet inte blivit genomfört. Också i målet El , som gällde ett direktiv om konsu- mentkrediter, fastslog domstolen att ett direktiv som inte genomförts i rätt tid inte kan tilläggas horisontell direkt effekt. På samma sätt som i de andra två målen pekade domstolen på möjligheten för den enskilde att komma till sin rätt genom att föra en skadeståndstalan mot staten och upprepade därvid de tre förutsättningar för ansvar som angetts i . I detta avsnitt beskrivs hur frågan om statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler kommit att aktualiseras såvitt avser svenska förhållanden. Liksom i övriga EU-länder har domstolens av- göranden i och därefter följande mål också hos oss rönt stor uppmärksamhet och bl.a. givit upphov till ett stort antal artiklar i svensk juridisk fackpress. Frågan om statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler har även berörts i några akademiska avhand- lingar . (Något referat av vad som skrivits i ämnet lämnas inte här. Exempel finns i den bifogade källförteckningen.) Frå- gan har emellertid även nått det praktiska rättslivet dels genom att en- skilda väckt talan mot staten vid svenska domstolar, dels i form av er- sättningskrav som anhängiggjorts direkt hos Justitiekanslern (). I ett vidare perspektiv har frågan om statens skadeståndsansvar när svensk rätt inte står i överensstämmelse med gemenskapsrättens regler bl.a. aktualiserats inom flera departement inom ramen för det fortlöpande lagstiftningsarbetet. I det följande ges en översiktlig bild av dagsläget. Det har inte varit möjligt att göra någon uttömmande inventering. Ut- över de exempel som här tas upp finns det således flera dom- stolsavgöranden och lagstiftningsärenden där frågan om statens skade- ståndsansvar varit aktuell och nya frågeställningar tillkommer hela ti- den. Den främsta källan för att få fram information om svenska för- hållanden är JK eftersom alla krav på skadestånd mot staten, som grun- das på att det förekommit någon form av felaktig myndighetsutövning, handläggs av denne antingen i egenskap av beslutsmyndighet eller som företrädare för staten i rättegång. Härutöver har vissa frågeställningar uppmärksammats genom att utredningen under hand kontaktats av fö- reträdare för departement och myndigheter som i sin verksamhet kom- mit i kontakt med dessa frågor. 6.2Sveriges genomförande av rådsdirektiv /987/EEG (lönegarantidirektivet) Frågan om skadeståndsansvar för staten vid överträdelse av EG-regler har i främst aktualiserats med anledning av genomförande av direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lag- stiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (dir. 80/987/EEG med ändring enligt dir. 87/164/EEG), det s.k. lönegaranti- direktivet. Dessa rättsakter blev genom EES avtalet och därefter genom anslutning till EU gällande här i landet. I fördraget med anledning av anslutning till EU har beträffande detta direktiv förbehållit sig möjligheten att i fråga om rät- ten till ersättning undanta en anställd, eller en anställds efterlevande, som ensam eller tillsammans med nära anförvanter ägde en väsentlig del av arbetsgivarens företag eller verksamhet och som hade ett be- tydande inflytande över verksamheten. Undantaget gäller även om ar- betsgivaren är en juridisk person utan företag eller verksamhet. (Se SFS 1994:1501 s. 2238 f.) Det nu beskrivna förbehållet i fråga om lönegarantidirektivets gil- tighet utformades i enlighet med de svenska bestämmelser om löne- garanti som gällde vid tiden för medlemskapsförhandlingarnas slut- förande. Sedan anslutningsfördraget förhandlats färdigt ändrades emellertid de svenska lönegarantireglerna så att 12 § förmånsrättslagen (1970:979, FRL) fick ändrad lydelse. (Se SFS 1994:639, prop. 1993/94:208, bet. 1993/94:LU 34.) Ändringarna trädde i kraft . Ändringen i 12 § sjätte stycket FRL innebar att om konkurs- gäldenären var näringsidkare så skulle en arbetstagare vara utesluten från lönegaranti redan genom att någon honom närstående senare än före konkursansökningen hade ägt minst en femtedel av företaget. ingavs ansökningar om stämning mot staten vid ett stort antal tingsrätter runt om i landet. Kärandena, arbets- tagare som inte medgivits ersättning enligt lönegarantireglerna, gjorde där gällande att de svenska lönegarantireglerna, efter ändringarna , inte stod i överensstämmelse med EG-direktivet och att sta- ten därmed var skyldig att ersätta dem för den skada de drabbats av när de felaktigt uteslutits från rätt till lönegarantiersättning. Staten genom JK bestred inledningsvis käromålen på den grunden att de svenska reglerna inte kunde anses strida mot det aktuella direk- tivet. Sedan ingående överläggningar förts mellan JK och företrädare för Justitie-, Arbetsmarknads- och dåvarande Utrikeshandels- departementet beslutade emellertid JK att medge bifall till mot staten Skälen för detta ställningstagande framgår av följande utdrag ur ett beslut av JK (dnr ). Allmänt kan sägas att genom bestämmelserna i förmåns- rättslagen och lönegarantilagen väl uppfyller de krav som ställs på medlemsstaterna i ifrågavarande direktiv. Av direktivet framgår också att medlemsstaterna får göra undantag från lönegarantin för vissa ka- tegorier av arbetstagare. Den nya lydelsen av 12 § förmånsrättslagen sträcker sig emellertid längre än vad som anges i det undantag från lönegarantidirektivets tillämpning som gäller för del genom att samtliga arbetstagare som är närstående till en person med väsent- lig ägarandel undantas från rätten till länegarantiersättning oberoen- de av om arbetstagaren själv har haft ett betydande inflytande över verksamheten. Efter ingående överväganden och efter överläggningar med före- trädare för har jag kommit till den slutsatsen att Sve- rige inte kan anses ha genomfört det ifrågavarande rådsdirektivet på ett riktigt sätt. Med hänsyn till vad uttalat om EG- rättens innebörd i målen 6 och 9/90 och ./. och mål C-334/92 Miret ./. Fondo de garantia salarial har jag därför tidigare i ett antal mål som anhängiggjorts vid allmän domstol där om- ständigheterna varit likartade med de som föreligger i detta fall slut- ligen medgivit bifall till mot staten framställda skadeståndsyrkanden. Mot bakgrund av den uppkomna situationen förordade () i ett meddelande (Dnr 6887-95/708) till kronofog- demyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs att 12 § sjätte stycket FRL skulle tolkas på ett sådant sätt att regeln kom att överensstämma med direktivet och den anpassning av detta som erhållit rätt att göra. RSV hemställde även i en skrivelse till regeringen att 12 § FRL skulle ändras. presenterades en inom Arbetsmarknadsdeparte- mentet utarbetad promemoria Löneskyddet vid konkurs – förslag till vissa förändringar i anledning av dir. 80/987/EEG, m.m. (Ds 1996:63). I denna föreslogs att reglerna i 12 § sjätte stycket FRL skulle ändras så att det svenska löneskyddet för närstående till konkursgäldenären med säkerhet kom att stämma överens med den anpassning av rådets direk- tiv 80/987/EEG om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens in- solvens som gällde för och som intagits i anslutnings- akt till Europeiska unionen. I promemorian föreslogs även att den s.k. karensregeln i 9 a § lönegarantilagen (1992:497, LGL) skulle upp- hävas 1 och att den i 2 § samma lag upptagna begränsningen av garantin till fordringar som avser anställning med övervägande anknytning till eller svenska förhållanden endast skulle avse fordringar i kon- kurser som inträffat i ett annat nordiskt land. Även dessa senare änd- ringar syftade till att uppnå en bättre överensstämmelse mellan de svenska reglerna om löneskyddet vid konkurs och EG:s lönegaranti- direktiv. Efter remissbehandling och yttrande från lagrådet utarbetades en proposition med i allt väsentligt samma innehåll som promemorian. Ändringarna i FRL och LGL trädde i kraft . har JK som företrädare för staten vid och utom rätta medgett framställda skadeståndsanspråk grundade på på- stående om bristande överensstämmelse mellan svensk lag och EG:s lönegarantidirektiv i sammanlagt 254 ärenden. Sedan lagändringen i 12 § LGL trädde i kraft har det kommit in mycket få nya ärenden. Eftersom lagändringen enligt övergångsbestämmelserna inte gavs retroaktiv verkan kan det dock fortfarande förekomma fall där konkurs inträffat . Bland de lönegarantiärenden som prövats av domstol kan nämnas följande två mål som slutligt avgjorts av respektive Hög- sta domstolen. Det är viktigt att notera att det i båda fallen fördes talan om ersättning enligt lönegarantilagen och att det således inte var fråga om skadeståndskrav mot staten. Trots detta är domarna av intresse här eftersom de visar den nära kopplingen mellan skadeståndskrav och krav grundade på materiella ersättningsregler. Domarna illustrerar även att den enskildes utformning av sin talan och domstolens tillämpning av processuella regler är av avgörande betydelse för utgången av en rättslig prövning. En arbetstagare har inte, fastän lönegarantilagen av hovrätten i målet befunnits strida mot gällande EG-direktiv, ansetts kunna grunda sin talan mot staten om att utfå lönefordran enligt lönegarantilagen direkt på direktivet. – Målet gällde ett krav från en anställd, , som enligt 12 § sjätte stycket FRL i dess lydelse efter sak- nade förmånsrätt i konkursen eftersom hans mor ägde samtliga aktier i konkursbolaget. Sedan förvaltaren avslagit begäran om ersättning en- 1 Se angående denna regel dom i målet E-1/95 ./. Domen utgjorde ett rådgivande yttrande på begäran av i mål T 1157/94. Frågan i målet gällde om 9 a § lönegaran- tilagen (1992:497) uppenbarligen stred mot art. 10 a) i dir. 80/987/EEG (lönegarantidirektivet). ligt lönegarantilagen vilket beslut fastställts av tingsrätten överklagade tingsrättens dom och yrkade i första hand att målet skulle återförvisas till tingsrätten för fortsatt handläggning och i andra hand att hans talan skulle bifallas. åberopade i hovrätten till stöd för sin talan om ersättning enligt lönegarantilagen i huvudsak att den aktuella bestämmelsen i FRL stred mot EG:s lönegarantidirektiv, som är tvingande, samt att bestämmelsen gick utöver den anpassning av di- rektivet som tillåtits göra. , som med stöd av 50 kap. 8 § andra stycket genast meddelade dom i målet, konstaterade att den svenska bestämmelsen i 12 § sjätte stycket FRL inte kunde anses uppfylla direktivets krav och anförde därefter föl- jande; Eftersom förmånsrättslagen i den aktuella delen inte är förenlig med direktivet uppkommer frågan om – eller någon annan – kan grunda sin talan mot staten om ersättning enligt lönegarantilagen på direktivet. Denna principfråga har prövats av som fun- nit att direktivet inte har s.k. direkt effekt på det sättet att en arbetsta- gare i en domstol kan göra gällande en fordran mot en stat som inte har genomfört direktivet i sin lagstiftning. Inte heller kan en arbetsta- gare med stöd av direktivet kräva betalning för en lönefordran från en garantiinstitution som enligt nationell rätt har inrättats för andra lön- tagare. (Jfr C-6&9/90 and Others v. Italian Re- public och C-334/92 v. Fondo de Garantia Sa- larial.) Hovrätten fann på grund av vad som sagts att talan var uppenbart ogrundad och skulle lämnas utan bifall. Hovrättens slutsats blev således att eftersom direktivet inte hade direkt effekt så kunde det inte åberopas av en enskild inför svensk domstol som grund för ett krav på lönegarantiersättning. Högsta domstolens dom i mål T 3278/96 Frågan i detta mål gällde tolkningen av närståendebegreppet i 12 § sjätte stycket FRL. Konkursförvaltaren och därefter tingsrätten lämna- de yrkande om ersättning utan bifall med motiveringen att denne, som var ordförande i konkursbolagets styrelse med rätt att en- sam teckna bolagets firma och tillika förenings- och styrelseordförande i den bostadsrättsförening som ägde av bolagets aktier, måste anses som närstående till bolaget och föreningen enligt 4 kap. 3 § 3 och 4 p. konkurslagen, vars närståendebegrepp skulle tillämpas analogt när det gäller motsvarande bedömning avseende 12 § tredje stycket förmånsrättslagen. (Undantagsregeln i 12 § tredje stycket FRL motsvarade efter lagändringen 12 § sjätte stycket FRL.) överklagade tingsrättens dom och yrkade att hovrätten skulle bifalla hans talan om ersättning enligt lönegarantilagen. Hovrätten, vars domslut fastställdes av , ändrade tingsrättens dom och förpliktade staten att utge ersättning enligt lönegarantilagen till konstaterade i sina domskäl inledningsvis att frågan i målet var om föreningen enligt förmånsrättslagen kunde anses som närstående till sitt fortsatta resonemang om tolkningen av närståendebegreppet i förmånsrättslagen hänvisade hovrätten till att konkurslagens närståenderegel enligt praxis ansetts vägledande för tolkningen men konstaterade därefter att efter sitt inträde i EU är bundet av lönegarantidirektivet och att detta, även om inte skulle kunna anses grunda sin rätt direkt på direktivet, innebar en för- pliktelse för svensk domstol till s.k. direktivkonform tolkning vid till- lämpning av nationell rätt som ligger inom direktivets område. Vid en samlad bedömning som innefattade både en tolkning av den svenska regeln i ljuset av lönegarantidirektivet och en tolkning med utgångs- punkt i förarbetena till förmånsrättslagen fann därefter hovrätten att det inte fanns tillräcklig grund för att utesluta från rätten till löne- garanti. , som inte alls nämnde frågan om den svens- ka förmånsrättslagens överensstämmelse med EG:s lönegarantidirektiv, konstaterade i sina domskäl sammanfattningsvis att skulle er- hålla betalning enligt lönegarantilagen eftersom det inte fanns skäl att utan stöd i lag tillämpa konkurslagens närståendebegrepp, som inne- fattar även vissa juridiska personer, vid tolkning av förmånsrättslagen. 6.3Skadeståndskrav inom andra rättsområden Ett exempel på att staten ålagts skadeståndsskyldighet på grund av bristfällig implementering av ett EG-direktiv på skatteområdet är en dom meddelad i (Mål T 360/96). som driver en golfbana stämde staten med yr- kande om skadestånd på . Grunden för talan var att bolaget drabbats av skada på grund av att den svenska mervärdes- skattelagen stred mot EG:s mervärdesskattedirektiv. Tingsrätten fann att staten vid anslutning till EU underlåtit att på ett korrekt sätt genomföra det s.k. mervärdesskattedirektivet och att förutsättningar förelåg att ålägga staten att ersätta käranden på grund därav uppkommen skada. Målet aktualiserar bl.a. de komplika- tioner som uppkommer när allmän domstol skall pröva ett skadestånds- anspråk som grundas på påstående om felaktigt genomförd eller tilläm- pad skattelagstiftning och betydelsen av hur parterna utformar sin ta- lan. Märkning av ägg (Dnr 477-96-40) Det finska företaget begärde skadestånd av staten på grund av att vissa bestämmelser om märkning av ägg i livsmedels- förordningen och föreskrifter som meddelats av livsmedelsverket enligt bolaget stod i strid med EG-rätten. Enligt bestämmelsen i livsmedels- förordningen skulle ägg som kom från utlandet och där hönsens burar inte uppfyllde vissa krav märkas med texten: Uppfyller ej sv. djur- skyddskrav Enligt föreskrifterna skulle ägg som förts in till riket från utlandet märkas med namnet på ursprungslandet. JK avslog framställ- ningen om skadestånd med hänvisning till att det inte var fråga om nå- gon överträdelse av EG-rätten. Tilldelning av mjölkkvot (Dnr ) meddelade beslut om preliminära mjölkkvoter på gårdsnivå. D essa beslut ändrades sedermera och de nya besluten innebar att vissa mjölkproducenter fick mindre tilldelning av mjölk . Två mjölkproducenter gjorde gällande att jordbruks- verket inte hade haft rätt att ändra de först meddelade besluten och att de därmed hade brutit mot såväl EG-rätten som den svenska skade- ståndslagen. JK avslog framställningen om skadestånd. Genomförande av det s.k. batteridirektivet (Dnr ) ansökte hos () om dispens från vis- sa överlåtelseförbud som fanns i den svenska batteriförordningen rö- rande bärbara hushållsapparater, t.ex. skäggtrimmer, tandborstar m.m. SNV avslog ansökan. Efter överklagande upphävde länsrätten SNV:s beslut och gav rätt att sälja apparaterna på den svenska marknaden. Länsrätten ansåg att EG:s batteridirektiv gav en sådan rätt för men att direktivet inte hade genomförts på ett korrekt sätt i den svenska batteriförordningen. har därefter begärt ersättning av staten för skada som drabbat bolaget på grund av det felaktiga ge- nomförandet av direktivet. Ärendet hos JK är ännu inte avslutat. Sociala förmåner – studiestöd (Dnr 626-97-40) En brittisk medborgare har för egen och för en dotters räkning – också hon brittisk medborgare – begärt ersättning av staten för kostnader som uppkommit vid försök att få till stånd en ändring av ett beslut av Cent- rala angående dotterns rätt till svenskt studiestöd för studier i . Ärendet rör bl.a. frågor om icke- diskriminering och om egenföretagare och deras familjemedlemmar skall omfattas av rätten till den sociala förmånen studiestöd. Ärendet hos JK är ännu inte avslutat. Utbyte av utländskt körkort (Dnr ) Ärendet avser ersättningsanspråk med anledning av felaktig infor- mation, lämnad vid myndighetsutövning, om reglerna rörande utbyte av utländskt körkort. Dessa regler ändrades i samband med in- träde i EES/EU. Sökanden åberopar gemenskapsrättsliga regler till stöd för sitt anspråk. Ärendet hos JK är ännu inte avslutat. ändrades 2 kap. 9a § lagen (1994:1776) om skatt på energi. Ändringen innebar ett förbud mot användning av finsk låg- beskattad röd diesel i svenska personbilar. Ett stort antal privatpersoner (f.n. ett sjuttiotal) har begärt ersättning av staten för uppkommen skada med hänvisning till att bestämmelsen strider mot EG-rätten. Den ge- menskapsrättsliga bestämmelse som närmast avses torde vara artikel 8 i det s.k. mineraloljedirektivet. JK har ännu inte tagit ställning till kra- ven. Den angivna lagen har numera åter ändrats genom SFS 1997:592. Förrättningsavgifter vid bilbesiktning m.m. (Dnr ) En person som importerat en personbil och därvid påförts avgift av AB för registreringsbesiktning, ursprungskontroll och jämförande undersökning har begärt att avgiftsbeloppen restitueras. JK har tagit upp framställningen till prövning som ett ärende om skade- ståndsskyldighet vid överträdelse av EG-regler. Frågan gäller närmast om bestämmelserna angående besiktning, registrering och avgifter vid privatimport av fordon i fordonskungörelsen, bilregisterkungörelsen och förordningen om förrättningsavgifter för AB är förenliga med artiklarna 6, 30, 90 och 92 i . 6.3.3Frågeställningar aktualiserade av departement och myndigheter Under utredningsarbetets gång har jag kontaktats av företrädare för flera departement och myndigheter som önskat diskutera frågor med anknytning till statens skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-reg- ler. Bakgrunden har i vissa fall varit konkreta ärenden där frågan väckts medan det i övriga fall handlat om att söka information för att skaffa en beredskap . () har som ovan framgått haft frågan direkt aktuell med anledning av lönegarantilagstiftningen. Det finns emeller- tid även exempel på att svenska skattebestämmelser blivit ifrågasatta. I ett pågående mål vid har generaladvokaten av- gett ett yttrande av innebörd att den svenska premieskatten på pen- sionsförsäkringar i utländska bolag strider mot artikel 59 i Romfördra- get. Även inom ramen för det mera allmänna övergripande arbetet med skattemyndigheternas hantering av frågor avseende EG-rätten har RSV haft anledning att beakta möjligheten att bristande genomförande av EG-direktiv eller tillämpning av svensk skattelag i strid mot gemen- skapsrätten kan ådra staten ersättningsskyldighet. RSV har i en pro- memoria (Dnr 7809-96/900) behandlat några frågeställ- ningar som berör skattemyndigheternas hantering av frågor hänförliga till EG-rätten. För att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning har man där bl.a. angett att utgångspunkten vid skattemyndigheternas besluts- fattande och handläggning bör vara att EG-direktiv skall anses ha in- förlivats i den svenska lagstiftningen. Inom har frågan om statens skade- ståndsansvar diskuterats med anledning av pågående arbete med nya regler om sjöfartsavgifter och inrikes transporter där de gamla regler- nas förenlighet med artiklarna 12 och 30 i ifrågasatts. En frågeställning var om den omständigheten att genomförandet av en lag- ändring dröjt på grund av att utskottsbehandlingen i dragit ut kunde vara en giltig ursäkt vid ett eventuellt ersättningskrav. har haft uppe frågan om statens skadestånds- ansvar i anslutning till bestämmelserna om statsstöd i artiklarna 92 och 93 i . De frågor som diskuterats är bl.a. huruvida enskilda kan vara berättigade till skadestånd vid felaktig tillämpning av regler om statsstöd och de problem som uppkommer när gemenskapsrättens regler skall samordnas med svensk rätt.