sou · GLB355 · 1998-01-01 00:00:00 — Med utgångspunkt från detta har vi föreslagit att staten skall avstå från framtida anspråk på kronoanslagen. Enligt vår uppfattning har de i realiteten inte något värde för staten. Vi har vidare föreslagit att viss lokal stiftelseegendom förs från sina stiftelsesubjekt till sin församling. Det gäller äldre kyrkor och domkyrkor samt församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder. Genom detta åstadkommer man bl.a. att det i fram- tiden inte behövs olika regler för äldre och yngre kyrkor. På mot- svarande sätt har vi föreslagit att prästgårdarna skall föras från sina stiftelsesubjekt till sitt pastorat. Vi har av liknande skäl föreslagit att biskopsgårdar, som inte är domkyrkas fastighet eller kyrkofonds- fastighet, skall föras till sitt stift. När det gäller äganderätten har vi slutligen föreslagit att kyrko- fondsfastigheter och den del av den nuvarande kyrkofonden som återstår sedan det statliga åtagandet för prästernas pensioner på lämp- ligt sätt tryggats skall överföras till trossamfundet . Genom de nämnda förslagen anser vi oss ha uppnått syftet att undanröja reella hinder för att själv ta ansvar för verksamhetsformer och organisation efter en relationsändring. Vi anser också att de rättsliga förhållandena på detta sätt blir enklare och klarare. När det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder – kyrkans reella finansförmögenhet i jord, skog och fonder – diskuterar vi tre olika alternativ för kyrkans fortsatta förfogande. Det första är stiftelsealternativet, som innebär att egendomen samlas i en stiftelse, vilken i fortsättningen följer stiftelselagens regler. Ett annat alternativ är att hela finansförmögenheten skulle ägas direkt av trossamfundet . Det tredje alternativet är att förvaltar egendomen med stöd av fortsatt lagstiftning i lagen om . Vi har uppfattningen att alla tre alternativen är tillfredsställande. De har emellertid olika egenskaper och förtjänster. Vi har stannat för att förorda lagstiftningsalternativet. Större delen av den specialreglerade egendomen har alldeles bestämda ändamål. Vi har analyserat hur dessa påverkas av relationsändringen och lämnat förslag till vilka ändamål som skall fastställas även för framtiden, respektive vilka som skall konstateras gälla vid relations- ändringen med möjlighet att ändra dem genom permutation eller i viss utsträckning genom kyrkans egna beslut. Vi har föreslagit en särskild rätt till ersättning för den som lider någon förlust genom överföringarna, men vi har inte räknat med att den skall få någon nämnvärd praktisk betydelse. Vi har föreslagit vissa övergångsbestämmelser som gäller den kyrkokommunala egendomen och den fria stiftelse- och förenings- egendomen. Utöver vårt uppdrag angående den kyrkliga egendomen har vi utrett de äldre rättsinstituten stadgad åborätt och landgille, det senare med anknytning till den kyrkliga egendomen. Vi föreslår avveckling av dessa institut i lagreglerade former. Våra förslag kommenteras i sammanfattad form i kap. 18. 18 Kammarkollegiets slutliga förslag Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och utgår från att den egendom som kyrkan disponerar skall stå till kyrkans förfogande också i fortsättningen. I långa stycken är detta någon- ting alldeles självklart. Egendom som församlingar och andra enheter inom kyrkan äger och förvaltar skall i princip inte behöva påverkas nämn- värt ens av en så omfattande reform som relationsändringen. På något annorlunda sätt förhåller det sig med egendom som är specialreglerad, dvs. det finns bestämmelser i lagar och andra författningar om vad egendomen har för ändamål och hur den skall förvaltas. Det har visserligen inte på allvar gjorts gällande någonting annat än att även denna egendom skall stå till kyrkans förfogande. Här kan man emellertid med fog ställa frågor om vilka villkor som skall gälla . Om det finns alldeles speciella ändamål, skall dessa bestå och vara lagreglerade? Om äganderätten inte tillkommer något vanligt kyrkligt organ, utan staten eller en stiftelse, skall den saken klarläggas och förhållandet eventuellt ändras? Detta har varit de huvudsakliga frågorna i Kammarkollegiets utredningsarbete, vid sidan av de uppgifter vi haft att kartlägga vissa förhållanden. Utredningsarbetet har inneburit att vissa principiella ställ- ningstaganden har måst göras. Det kan hävdas att dessa har fått vittgående och, på några punkter, radikala konsekvenser. Det är därför på sin plats att kollegiet redovisar de huvudprinciper som kommit att bli vägledande. I själva relationsändringen ligger en avsevärd förändring av ansvaret för den kyrkliga verksamheten. måste i fortsättningen på egen hand inte bara ta ansvaret för sin egen verksamhet – vilket väl måste betraktas som självklart och önskvärt från alla tänkbara utgångspunkter – utan också ta ansvaret för att själva systembygget fungerar. Därmed menas att beslut kan fattas på rätt nivåer inom den kyrkliga organisationen, att ansvaret kan fördelas och bäras på ett riktigt sätt och att resurser fördelas och används på ett sätt som så gynnsamt som möjligt främjar vad kyrkan är till för. Denna ansvarsförändring är riktig och en given följd av relationsändringen. Det är bara det att verksamhet och organisation m.m. har haft stöd av lagstiftning och andra beslut i offentlig- rättsliga former, vilket i realiteten har inneburit dels att kyrkan har haft sina egna lagar, och därför inte alltid har behövt följa det som har gällt för andra, dels att det egentliga ansvaret ibland har fått tas av eller av regeringen. Kollegiet drar av detta inga andra slutsatser än att det i alla avseenden är önskvärt att kyrkans eget ansvarstagande underlättas på alla plan. Förhållanden som är ägnade att komplicera detta ansvarstagande, som ställer kyrkan inför organisatoriska problem eller svårlösta rättsliga frågor med rötter i kyrkans gärning i vårt folk sedan medeltiden, måste så långt det är möjligt undanröjas. Det finns ett stort värde i enkla och överskådliga rättsliga förhållanden. Principbeslutet om en relationsändring och det fortsatta utredningsarbetet bygger bl.a. på tanken att en ny associationsform skall tillskapas för trossamfund och att framgent skall uppträda som ett självständigt rättssubjekt i denna skepnad. Dagens kyrkliga organisation utgörs av en i princip basorganisation, en komplex och ganska oklar regional organisation och en på många punkter med staten oupplösligt förenad central organisation. Denna organisation relationsändringen med en alldeles ny i form av associationsformen registrerat trossamfund. Det betyder att kyrkan kan uppträda samlat i sin helhet. Kammarkollegiet ser utredningsresultatet på denna punkt som en given följd av beslutet om en relationsändring. Det står väl emellertid helt klart att, om denna nya rättsfigur skall inträda i rättsliga förhållanden med rötter i medeltiden, uppstår problem av olika slag. Vilken identitet finns det mellan delar av den nya organisationen efter en relationsändring och sådana ändamål för egendom av stiftelse- karaktär som skapats i det förgångna? Ju enklare och tyd- ligare frågor om ägande, förvaltarskap, ändamålets innebörd och liknande kan lösas, desto färre problem för kyrkan att hantera efter en rela- tionsändring. Kammarkollegiet har inte väjt för den ofta komplicerade frågan om äganderätten till den specialreglerade egendomen. En rad omständigheter, bl.a. de tidigare nämnda principerna i detta avsnitt, talar för att ägande- rättsfrågan ut så långt det är möjligt. Dagsläget, som ju utgår från att förvaltningsförhållanden och rätten att bruka egendomen eller att få avkastning av den lagregleras, är i regel oproblematiskt (kyrkolagen kommenterar inte ens äganderätten – endast förvaltningen), men efter en relationsändring måste samma förhållanden tas om hand på skilda nivåer inom kyrkan. Det är då en avsevärd fördel om äganderättsfrågan är klar- lagd. När frågan om äganderätten är utredd kan, när det gäller fast egen- dom, lagfart vinnas för ägaren. Detta tryggar möjligheten till överlåtelse och omsättning av egendomen i enkla former. Skulle frågorna om ägande- rätten till den kyrkliga egendomen lämnas helt obearbetade, kräver detta enligt vår mening fortsatt lagstiftning i en utsträckning som inte står i alldeles god överensstämmelse med principbeslutet om en relations- ändring. Genom den lagstiftning Kammarkollegiet föreslår klargörs äganderätts- frågorna i betydande utsträckning. En annan viktig övergripande fråga har gällt skyddet för egendomens ändamål. Det är från samhällssynpunkt viktigt att ett långsiktigt ändamål, som förutsatts vid t.ex. en donation till kyrkan, inte utan vidare ändras. Stiftelserätten förutsätter ändamålets varaktighet och en stor del av den ändamålsbestämda egendomen har stiftelsekaraktär. är det emellertid också, likaledes enligt stiftelserättens principer, fullt möjligt att vid ändrade förhållanden ändra ändamålet. Frågan har betydelse inte bara från samhällssynpunkt. Det är också viktigt för att ändamålet har varaktighet och inte kan ändras hur som helst. Enligt Kammarkollegiets mening bör frågan om egendomens ända- målsbindning inte lösas generellt. Behovet av ett fortsatt i lag bevarat ändamål varierar mellan de olika slagen av egendom. Vi har inte i något fall ansett att det föreligger ett behov av att uppställa ett mer restriktivt formulerat ändamål än som finns . Däremot har vi funnit att det för vissa egendomsslag inte längre behövs något lagfäst ändamål alls. För andra egendomsslag har vi funnit att det riktiga är att ändamålet bevaras också framgent. Här ger de olika alternativ vi utformat olika möjligheter. En tredje grupp utgörs av sådana ändamål som bör föreskrivas när egen- domen ställs till kyrkans förfogande, men där det i övrigt inte föreligger något behov av att för framtiden lagreglera ändamålet. Detta löses genom bestämmelser i övergångslagstiftningen. Egendomens bindning till ett visst ändamål i lag har en särskild be- tydelse i relation till statens förväntningar på när det gäller samfundets identitet. Om det vid någon framtida tidpunkt skulle visa sig att den identitet själv uttrycker inte står i överensstämmelse med den beskrivning av samfundet som ges i lag, erbjuder en fortsatt reglering av egendomens ändamål en viss möjlighet för staten att reagera, om detta skulle behövas ur samhällets synpunkt. Kammarkollegiet har genomgående utgått från principen att kyrkan själv skall bestämma den interna organisationen. Detta kan tyckas vara självklart och en fråga av mindre betydelse, men den får likafullt ganska vittomfattande konsekvenser. Om en viss egendoms ändamål skall komma t.ex. ett pastorat till godo, dvs. pastoratet är s. k. destinatär till egendomen eller avkastningen av den, och alla andra synpunkter talar för att detta ändamål faktiskt bör bestå i lagstiftningen, bör lagen då fastställa vad som menas med ett pastorat, dvs. en av flera typer av samfälligheter? Och hur långt skall lagstiftaren gå när det gäller att bestämma vad ett pastorat är? Räcker det med själva pasto- ratsbegreppet, eller måste också ansvarsområdet för ett pastorat framgå för att man skall vara säker på att ändamålet verkligen är detsamma som tidigare? Kollegiet har funnit att det uppkommer något som liknar en dominoeffekt, om man börjar att i lag reglera enskilda delar av kyrkans organisation eller delar av den kyrkliga egendomens förvaltningsorgani- sation. Mot den bakgrunden har Kammarkollegiet funnit att lagstiftningen inte bör ta upp ändamålsbestämningar som är relaterade till kyrkans interna organisation. Detta medför att sådana bestämmelser som finns om pastorat, egendomsnämnder, i och Kyrko- fondens styrelse, inte skall tas in i lagstiftningen. Om det finns behov av det, kan vissa regler ges i övergångslagstift- ningen. 18.2Den specialreglerade egendomen: Äganderättsfrågan Vem som formellt är ägare till den specialreglerade kyrkliga egendomen är en fråga av underordnad betydelse. Vid en relationsändring, när frågor om egendomens förvaltning och om egendomsöverlåtelser inte på samma sätt skall göras till föremål för lagstiftning, är äganderättsfrågan däremot av stor vikt. Utan stöd av lagstiftning kan en förvaltare inte disponera över egendom som formellt är i någon annans ägo. Visserligen är någon form av ramlagstiftning om egendomen inte all- deles oförenlig med principbeslutet om en relationsändring, men Kammar- kollegiet har, för att finna lösningar på vårt utredningsuppdrag, funnit det praktiskt taget oundvikligt att aktualisera äganderättsfrågan i hela dess vidd. Närmast avgörande för vår uppfattning har varit insikten om att det är möjligt att identifiera varje egendomsdels ursprung eller hur stora andelar av egendomen som härrör från en viss ägare. En viktig del av den kyrkliga egendomen utgörs av sådan som i en eller annan form har anslagits av staten under historiens gång. Kollegiet har i kap. 9 belyst de s. k. kronoanslagens ställning och deras ringa värde för staten. Kammarkollegiet föreslår att äganderätten till kronoanslag som inte är prästlönefastigheter eller prästlönefonder efter en relationsändring ut- tryckligen skall tillkomma trossamfundet eller, beroende på vilken typ av egendom det är fråga om, den del av samfundet som egendomen enligt våra förslag i det följande särskilt skall tillhöra. Inne- börden av det sistnämna är att staten avstår från sina anspråk på krono- anslagen till förmån för olika enheter inom , beroende på om det gäller t.ex. en kyrka, en prästgård eller en biskopsgård. Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kammar- kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. En del kronoanslag förvaltas som prästlönefastigheter. En del har omvandlats till prästlönefonder. Också i dessa fall anser kollegiet att staten skall avstå från anspråk på egendomen. Avståendet sker därvid till förmån för olika subjekt i våra tre alternativ. I stiftelsealternativet sker avståendet till förmån för stiftelsen. I ägandealternativet är avståendet till förmån för trossamfundet . I lagstiftningsalternativet, slutligen, blir statens avstående till förmån för de lokala kyrkostiftelserna. 18.2.2Äganderätten till äldre kyrkor, prästgårdar m.m. En stor del av den specialreglerade egendomen är av äldre datum. Egen- dom som före vissa årtal första hälft donerades till kyrkan är inte församlingsägd på samma sätt som den skulle bli, om den donerades . Det fanns inte i juridisk mening en församling som kunde ta emot den. Denna egendom har i stället karaktär av stiftelser. Den speciella stiftelseegenskapen hos denna egendom orsakar inga stora problem, eftersom det finns författningsbestämmelser som talar om hur egendomen får användas, när den får säljas m.m. I allt väsentligt gör denna författningsreglering dessutom inte någon skillnad på äldre egendom av stiftelsekaraktär och yngre, senare anskaffad, egendom som har samma ändamål men som ägs direkt av sin församling eller sitt pastorat. Kammarkollegiet har särskilt uppmärksammat vad som händer med bl.a. kyrkobyggnaderna i ett läge när dagens tämligen omfattande special- reglering upphör. Församlingar och pastorat skulle på ett helt annat sätt än få erfara att äldre och yngre kyrkor har olika rättslig ställning, att de äldre utgör stiftelser och att pengar som används till en sådan kyrka i själva verket tillförs en stiftelse. En annan konsekvens av avregleringen och relationsändringen skulle bli att kyrkomötet i en kyrkoordning bara skulle kunna behandla de församlingsägda kyrkorna, inte de kyrkor som är stiftelser, eftersom dessa inte på samma sätt skulle utgöra en rättslig del av trossamfundet. Kyrkomötet kan inte utfärda några bestämmelser alls för stiftelseägd egendom, annat än i den speciella situationen att det är kyrko- mötet som i själva verket företräder förvaltaren. Den situation som således är att vänta efter en relationsändring är, om ingenting görs, utomordentligt besvärlig att hantera för kyrkan. Enligt den tidigare presenterade principen att kyrkans eget ansvarstagande bör underlättas och för att vinna enkla och överskådliga rättsliga förhållanden bör, i likhet med vad som föreslagits när det gäller statens formella äganderätt till viss egendom, också i detta fall äganderätten överföras till kyrkliga enheter. Formellt går detta till på det sättet att de existerande stiftelseliknande rättssubjekten upplöses genom lagstiftning (generell permutation) och äganderätten till egendomen överförs till den församling som närmast har ställning som stiftelsens förvaltare. Innebörden av detta förfarande har beskrivits närmare i kap 8. Om någon lider förlust av detta, har han rätt till ersättning. Kammarkollegiet har betraktat ersätt- ningsrätten som formellt viktig, men har inte kunnat finna någon situation i vilken den skulle ha praktisk betydelse. Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de äldre kyrkor, som skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma den församling i vilken kyrkan ligger. Det- samma skall gälla en församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond eller en domkyrkas fastighet och fastighetsfond. Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Vissa äldre domkyrkor har särskilda förvaltningsbestämmelser i kyrkolagen. Det gäller domkyrkorna i , , , Sträng- näs, , och . Vad Kammarkollegiet föreslagit innebär också ifråga om dessa att åldriga stiftelser upplöses och att kyrkorna överförs till resp. . På denna punkt kan det göras gällande att det är rimligare att kyrkorna överförs till resp. stift. Kollegiet är medvetet om att det finns en rad skäl som talar för detta, inte minst sådana som sammanhänger med det ekono- miska ansvaret. Det leder, å andra sidan, till att domkyrkorna skulle bilda två skilda system – ett med de yngre kyrkorna som är församlingsägda, och ett med de äldre som är stiftsägda. Att föra alla domkyrkorna, såväl äldre som yngre, till stiften kommer inte gärna på fråga. Med beaktande av att domkyrkoförsamlingarna oftast ingår i kyrkliga samfälligheter som ger ekonomisk stadga, att förhållandet säkerligen kommer att uppmärksammas inom ramen för utjämningssystemet och kyrkobyggnadsbidraget samt att de äldre domkyrkorna alltjämt i stor utsträckning används i församlings- livet har kollegiet stannat för uppfattningen att de äldre domkyrkorna bör behandlas på samma sätt som de yngre. En kyrka ligger alltid i första hand i en församling. Förslaget beträffande kyrkorna och deras tillhörigheter är dikterat av hänsyn till enkla och begripliga rättsliga förhållanden för församlingarna. Andra motiv gör sig gällande när det handlar om tjänstebostäderna. Också ett stort antal prästgårdar har stiftelsekaraktär, vilket i och för sig inte ställer till särskilda problem. Här uppträder emellertid i stället andra egenheter, nämligen att pastoratet förfogar helt och hållet över ändamålet. Det är pastoratet som bestämmer om det skall finnas någon tjänstebostad över huvud taget. Att förvaltaren på detta sätt bestämmer över ändamålet är främmande för stiftelserätten. Kammarkollegiet har, som vi närmare utvecklat i avsnitt 7.3.3, funnit att även dessa stiftelseliknande förhållan- den bör upplösas. Samma motiv kan anföras beträffande biskopsgårdarna. Här måste man dock ta hänsyn till vilket ursprungligt ägoslag biskops- gården tillhör. Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de prästgårdar, som skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det pastorat i vilket prästgården ligger. Detta bör också komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kammarkollegiet föreslår i denna del, slutligen, att äganderätten till de biskopsgårdar, som inte är av annat egendomsslag (domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet), efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det stift i vilket ligger. En bestämmelse om detta bör tas in i övergångslagstiftningen. Motiven för våra förslag i denna del återfinns i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 samt i kap. 7. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Vid relationsändringen kommer det det att finnas endast ett fåtal kyrko- fondsfastigheter kvar. Det är naturligtvis möjligt att fortsätta att förvalta dem i stiftelseform. Närmast som en följd av övriga förslag om upplösning av ålderdomliga stiftelser föreslår Kammarkollegiet i stället att ägande- rätten till de kyrkofondsfastigheter som finns kvar vid en relationsändring överförs till trossamfundet . Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kyrkofonden har flera olika ändamål, bl.a. prästernas pensioner och utjämningssystemet. I avsnitt 7.4 har vi utvecklat vår syn på vad som händer med kyrkofonden och dess olika ändamål vid en relationsändring. Kammarkollegiet föreslår att från den nuvarande kyrkofonden avskiljs ett så stort kapital som motsvarar ansvaret vad avser utgående pensioner och gjorda pensionsutfästelser för präster och biskopar. Förslag om hur dessa åtaganden skall säkerställas lämnas av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. Kollegiet föreslår vidare att äganderätten till återstoden av kyrkofonden efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma trossamfundet . Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. 18.3Den specialreglerade egendomen: Bindningen till ett visst ändamål 18.3.1Fortsatt ändamålsbundenhet för prästlönefastigheter och prästlönefonder Kammarkollegiet har analyserat de skilda ändamål som gäller för den specialreglerade egendomens olika ägoslag. Analysen har gällt hur stort behovet är av att det också i fortsättningen finns ett bestämt ändamål för egendomen och vilket detta ändamål i så fall skall vara. Kommer det tidigare ändamålet att förändras genom relationsändringen? Hindrar eller försvårar ett visst ändamål den kyrkliga självbestämmanderätten? Vi har kommit till olika resultat beträffande de skilda ägoslagen. För vissa ägoslag, som har ett tydligt och precist ändamål av betydelse för t.ex. särskilda enheter inom kyrkan, är det närmast ett krav att staten i samband med en relationsändring ser till att ändamålet bevaras. Utgångs- punkten är det betraktelsesätt som också kommer till uttryck i samhälls- intresset av att ändamål som bestäms av och testatorer bevaras långsiktigt. En erfarenhet vi gjort är att det inte är meningsfullt att sam- tidigt behålla både ett speciellt, snävt ändamål och ett allmänt, tämligen vitt. I ett sådant fall räcker det givetvis med det vida ändamålet. Väljs inte detta minskar ju den kyrkliga friheten. En annan iakttagelse är att ett ändamål som knyts till organisationsfaktorer inom kyrkan tenderar att inkräkta på sådant som det är meningen att kyrkan själv skall bestämma om. Vi har funnit att det finns ett behov av att också i fortsättningen ha ett bestämt ändamål för prästlönefastigheter och prästlönefonder. Kammarkollegiet föreslår alltså att ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder antingen tas in i lagen om eller också bevaras på annat sätt i enlighet med de olika alternativ vi har utformat för just dessa ägoslag. Förutsättningarna skiljer sig därvid något mellan de olika alternativen. Ändamålet skall vara det övergripande ändamål som återfinns i 41 kap. 9 § kyrkolagen, dvs. att egendomen skall bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Vi har funnit detta ändamål tillräckligt, och anser inte att de speciella ändamålen för de olika ägoslagen behöver upprepas i detta sammanhang. Vi anser också att det kan vara lämpligt att ett bestämt förvaltningsmål gäller i fortsättningen, dvs. att det klargörs efter vilka principer egen- domen skall förvaltas. Det kompletterar ändamålet på ett naturligt sätt. Utan ett sådant förvaltningsmål finns det, principiellt sett, inga garantier för att egendomen kommer att lämna någon avkastning för ändamålet. Det är emellertid angeläget att kyrkan själv får frihet att bestämma sin förvalt- ningspolicy.Om ett särskilt förvaltningsmål fastställs, bör det därför vara av allmän karaktär.