sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Godkännande av träskyddsmedel och slembekämpnings- medel görs av miljöinstitutet. Övriga bekämpningsmedel hanteras av en särskild nämnd. 132 Kemikaliekontroll i and ra länder En rådgivande kommitté för kemikalier har presen- terat ett program för riskbegränsning. I programmet föreslås bl.a. en aktiv internationell kemikaliepolitik inom och utom EU med koncentration på frågor som är viktiga för . För att förbättra kunskapsunderlaget vid riskbe- dömning förordas en kraftig satsning på forskning kring bl.a. ned- brytning och biotillgänglighet för kemikalier under typiska förhållanden för . Industristatistik och produktregis- ter kommer att byggas ut för att ge myndigheterna bättre underlag för beslut. Utsläppsdata skall samlas systematiskt och ett register över exponering för kemikalier i arbetslivet upprättas. Ökad tonvikt kommer att läggas på frivilliga åtgärder från industrins sida, liksom på ökat samarbete mellan myndigheter och näringsliv. Ekonomiska styrmedel kommer att prövas. Det är svårt att dra några slutsatser för svensk del innan det föreslagna programmet fått verka. är en federal stat med tio provinser och två territo- rier. Formellt statsöverhuvud är generalguvernören, utsedd av den brittiska drottningen. Han tar råd av regeringen, ledd av premiärministern. Parlamentet är beläget i och består av två kammare, en utsedd senat och ett folkvalt underhus. Lagstiftningsinititativ tas i underhuset men måste också accepteras av senaten. Generalguvernören utser premiärministern. Varje provins har en egen biträdande guvernör, premiärminister och lagstiftande församling. Konstitutionen fördelar lagstiftningsrätten mellan den federala och provinsnivån. Miljön nämns inte specifikt i konstitutionen, och ansvaret är därför delat. Ansvaret för en viss fråga är ofta relaterat till ägandet av mark. Den federala staten äger , provinsregeringarna och privatpersoner av marken i . Kemikaliekontroll i andra länder 133 Miljölagstiftning i finns både på provins- och federal nivå. Den grundläggande federala miljöskyddslagen tillkom 1988. Den reglerar bland annat farliga kemikalier på federal nivå. Ansvaret för tillsyn mm över lagen delas mellan hälso- och miljöministerierna. Alla provinser och territorier har sin egen version av miljöskyddslag som behandlar områden där provinserna har lagstiftningsrätten. En särskild federal lag kräver miljökonsekvensbe- dömning av alla aktiviteter där den federala regeringen är inblandad. Miljöskyddslagen är en övergripande lag som reglerar kemikalier i alla media och i alla stadier av livscy- keln från utveckling och tillverkning till transport och kvittblivning. Inriktningen är förebyggande. Miljöskyddsla- gen är under omarbetning. Den föreslås innehålla ett antal grundläggande principer såsom försiktig- hetsprincipen, tillverkares och importörers ansvar och ett ekosystembaserat angreppssätt. Det federala miljöministeriet skapades 1971. Det finns fem regionala kontor. Den centrala adminstrationen har en avdelning för miljöskydd dit kemikaliefrågorna hör. Sam- manlagt arbetar drygt 5.000 personer under miljöministeriet. Varje provins har ett eget miljöministerium som hanterar frågor om naturskydd, naturresurser och omhändertagande av föroreningar. Det delade ansvaret för miljöfrågor kräver ett tätt samarbete mellan federal och provinsnivå. Det finns ett särskilt råd för de kanadensiska miljöministrarna i den federala regeringen och i provinsregeringarna. Rådet möts för att diskutera regionala, nationella och globala frågor. Stående rundabordskonferenser om miljö och ekonomi förekommer på nationell nivå och i pro- vinserna. Regeringen har föreslagit en nationell 134 Kemikaliekontroll i and ra länder rådgivande kommitté i miljöfrågor med bred representation av alla nivåer och folkgrupper. har utvecklat ett program för ex- isterande ämnen. I regeringens förslag till nytt program vill man prioritera ämnen enligt tre olika processer. Den första innebär att ämnen som är långlivade och bioackumulerande systematiskt identifieras bland de c:a 23.000 ämnena på den nationella ämneslistan. En annan väg är att gå igenom alla ämnen som har förbjudits, begränsats eller avvecklats t.ex. i andra . Det tredje sättet är att nominera ämnen för en prioritetslista genom en process som är öppen för allmänheten. I alla tre fallen leder identifiering av ämnen till att dessa är kandidater till en nationell prioritetslista. Den första med fyrtiofyra ämnen upprättades och utvärderingen av alla ämnen avslutades . Den andra listan med 25 ämnen presenterades . Det är värt att notera att bly, kvicksilver och asbest inte har kommit upp på någon av listorna. har utvecklat en politik för hantering av farliga ämnen som följer två olika vägar. Eliminering av riktigt farliga ämnen Målet är att så gott som fullständigt eliminera farliga ämnen som uppstår huvudsakligen till följd av mänsklig aktivitet och som är persistenta och bioackumulerande. Målet är att förhindra eller minimera utsläpp av farliga ämnen till genom en kontrollerad hantering av alla steg i livscykeln. Ett ämne definieras som farligt om det efter en noggrann vetenskaplig prövning i det enskilda fallet uppfyller de Kemikaliekontroll i andra länder 135 kriterier som uppställts i miljöskyddslagen. har också utvecklat kriterier för långlivade och bioackumuleran- de ämnen i olika media. Ett grundläggande drag i den kanadensiska miljöpolitiken är transparens, datatillgänglighet, deltagande av alla intressenter och öppna procedurer. Prioriteringar i den utrikes miljöpolitiken är bl.a. att -stärka internationella institutioner -utveckla internationella samarbetspartners -stimulera handel med miljöanpassade varor och tjänster -utveckla en global regim av internationell lagstiftning är positivt till internationella system för att kontrollera efterlevnaden av internationella åtaganden.- prioriterar åtgärder för att skydda ozonskiktet och har sekretariatet för Montrealprotokollet. kemikaliepolitik; delaktighet och tydliga priorite- ringar Ett ord som används mycket ofta av kanadensiska tjänste- män är "stakeholders". I skulle vi närmast kalla dem intressenter. I fäster man mycket stor vikt vid att inbegripa alla intressenter i en process som kan sluta med t.ex. förslag till ny policy, nya regler, kriterier el.likn. Även i prioriteringsprocesser som har ett starkt vetenskapligt inslag öppnas möjligheter för allmänheten att ge synpunkter och lägga förslag. Öppenheten liknar på många sätt den amerikanska. Processen skapar delaktighet och gör att alla parter "äger" slutprodukten och kan föra ut den och argu- mentera för den i sin grupp. Den tydligt formulerade politiken för farliga kemikalier, kopplad till den nationella prioriteringsprocessen i form av två officiella listor över prioriterade ämnen är andra element som verkar i riktning mot tydliga och konkreta mål, 136 Kemikaliekontroll i and ra länder vilket ger goda möjligheter till resultatuppföljning och utvärdering. har ett antal lagar av ramkaraktär på miljöområdet. Miljöskyddslagen uppdaterades och moderniserades 1993 till en övergipande ramlag. Avsikten är att all miljölagstiftning skall ingå i denna över- gripande lag. Arbetet skall vara slutfört . Det finns en särskild lag om miljöfarliga ämnen. Den avses inarbetas i ramlagen inom . Lagstiftningen är i stort anpassad till EU. Det finns en övergripande policy att rätta sig efter gemensamma beslut inom EU eller utslag i EU-- domstolen även om det innebär att man får ändra tillbaka redan fattade nationella beslut. Miljöfrågorna, inklusive kemikaliefrågorna är samlade i ministeriet för bostäder, fysisk planering och miljö. Minis- teriet har flera tusen anställda och motsvarar snarare ett svenskt departement och dess myndigheter. Inom ministeri- et finns ett generaldirektorat för miljöskydd med drygt ett tusental anställda. Ministeriet svarar bl.a. för allmän miljöpolitik och koordinerar miljöpolitiken för andra ministerier. Ansvarsområdet är brett och täcker luft-vatten- och markföroreningar, buller, kemikalier, strålning, miljö- konsekvensanalyser mm. I princip görs ingen skillnad mellan produkt- och utsläppsinriktade åtgärder inom kemikalieområdet. Ett särskilt inspektorat med 300 anställda, både centralt och i regionerna, kontrollerar efterlevnaden av miljölagarna tillsammans med inspektörer anställda av provinserna eller de lokala miljöskyddsmyndigheterna. Kemikaliekontroll i andra länder 137 Andra viktiga ministerier med ansvar för miljörelaterade frågor är transportministeriet, och finansministeriet. En viktig princip i miljöarbetet har varit att skilja på politik och myndighetsutövning. Därför har man bl.a. upprättat en särskild styrelse för godkännande av bekämp- ningsmedel. Styrelsen som består av experter har mandat att besluta om godkännanden av enskilda medel inom de ramar som uppställts av ministerierna. En liknande upp- delning har genomförts på det allmänna kemikalie- området, i och med att en särskild kemikaliebyrå upprättats vid det nederländska . Institutet kommer i fortsättningen att ha ansvar för det vetenskapligt inriktade kemikaliearbetet, utvärderingar, metodutveckling, kriterier mm., medan ministeriet svarar för beslut om riskbegräns- ning mm. För kontroll av import och export av kemikalier har nederländarna bildat en särskild myndighet som ansvarar för införande av alla regler kring export och import. I det nederländska kemikaliearbetet görs ingen tydlig åtskillnad mellan miljöeffekter till följd av marknadsföring av kemikalier och den yrkesmässiga användningen. I likhet med många andra länder ses produkt- och utsläppsfrågor som sammanhängande. Regionala och lokala myndigheter Miljölagstiftningen lägger ett stort ansvar på provinserna vad gäller kontroll av efterlevnad och tillsyn. De har också ett tillsynsansvar vad gäller de lokala instansernas verksam- het på kontrollområdet. Provinsmyndigheterna utfärdar tillstånd för utsläpp enligt miljöskyddslagen. De skall också göra en miljöplan och en vattenhushållningsplan . 138 Kemikaliekontroll i and ra länder De lokala myndigheterna ger tillstånd till mindre verk- samheter, samt tar emot avfall m.m. Många är för små för att klara av alla uppgifter själva och har därför organiserat sig i sub-regionala samarbets- organisationer som ibland har övertagit hela kontrollansvaret på miljöområdet. Den första nationella miljöplanen National Environmental Policy Plan (NEPP), publicerades under titeln 1989. Den uppdaterades 1994 med en andra plan, NEPP2. Planen ger en samlad och systematisk bild av de mål som man vill uppnå , samt de åtgärder som krävs för att nå målen. Det finns också ett antal sektorspla- ner för att konkretisera arbetet ytterligare. De nationella planerna har en samlande funktion för det nederländska miljöarbetet. De fungerar som en måttstock på hur arbetet går, och utvärderas , t.ex. i skriften . Till grund för resultatuppföljning, utvärderingar m.m. liksom för diskussioner med industrin om åtgärder ligger ett omfattande och systematiskt kartläggningsarbete, där basvärden upprättades i samband med den första miljöpla- nen och där alla "hot spots" i är identifiera- de, liksom även olika verksamheters bidrag till miljöbelast- ningen. Detta material ger en konkretion åt diskussionerna om mål och möjliggör en kontinuerlig uppföljning. Nederländskt miljöarbete baseras på fem olika angreppssätt: -Det mediebaserade angreppssättet återspeglar lagstift- ningens indelning. -Det ämnesinriktade angreppssättet inriktas mot effekter av ämnen när de rör sig i miljön i olika delar av sin livscykel. -Det målgruppsinriktade angreppssättet ger ansvar till olika aktörer i samhället. Kemikaliekontroll i andra länder 139 -Det regionala angreppssättet fokuseras på särskilda 'hot spots'(svårt förorenade miljöer). -Det tematiska angreppssättet inriktas på orsakssamband för utvalda komplexa miljöfrågor som kräver samlade åtgärder. Det nederländska kemikaliearbetet präglas av en långt- gående systematisering av datainsamling, faroanalys och riskanalys. Nederländarna utarbetade det system för riskanalys i miljön som EU nu använder. Systemet bygger på jämförelser mellan förväntad halt i miljön av ett ämne, och den s.k. nolleffektnivån för ämnet, eller lägsta effektnivå om nolleffektnivå saknas. För riskprioritering har man infört två risknivåer. Den lägre nivån är försumbar risk, under vilken inga ytterligare åtgärder är nödvändiga (det "vita" fältet) och den högre nivån är maximalt tillåten nivå, över vilken risken är oacceptabel och reglering eller annan åtgärd skall vidtas (det "svarta" fältet). Mellan dessa två nivåer finns ett "grått" fält inom vilket olika former av riskbegränsande åtgärder bör vidtas för att få ner risken till den försumbara nivån. Den lägre nivån är som regel av den maximalt tillåtna risken. I Nederländarna har man också bestämt tillåten in- dividuell risk för ett ämne för t.ex. cancer till 1 fall på en miljon . På motsvarande sätt har man angett den maximalt tillåtna risken för miljön som den halt där av arterna skyddas. För kemikaliearbetet finns ett antal listor med prioritera- de ämnen. De viktigaste nationella listorna är: -Observationslistan med 163 ämnen som kan medföra risk över den försumbara nivån (ytterligare undersökningar är nödvändiga). -Prioritetslistan med 49 ämnen med mer än försumbar risk, riskbegränsning är önskvärd. -Top 10 listan, med 10 ämnen som medför större risk än den maximalt tillåtna; riskbegränsning är nödvändig och pågår i nationell regi. 140 Kemikaliekontroll i and ra länder - Den svarta listan, med 128 ämnen som kan orsaka skada på grund av sina inneboende egenskaper. Nära-noll utsläpp eller Bästa Tillgängliga Teknik krävs. Internationellt arbetar man också med EU:s prioriterings- lista, aktionsplanen för (48 ämnen) och aktionsplanen för (36 ämnen) För att underlätta myndigheters och andras kemikalie- arbete har man upprättat en databas som hålls tillgänglig bl.a. på . På kemikalieområdet finns ett särskilt dokument om spridning av kemiska ämnen. Det innehåller en inventering av hur miljöriskerna ser ut och vilken strategi som är lämplig för att komma till rätta med dem. Strategin indelas i en förebyggande del, som avser att förhindra att farliga ämnen kommer till användning, samt en mer rehabiliteran- de del som avser att minska eller eliminera skador av redan använda kemikalier. I huvudsak anser man att det är den diffusa spridningen av ämnen som kan anrikas, som utgör den största risken för framtiden. En annan viktig fråga är den stora mängden ämnen för vilka vi inte har tillräcklig kunskap, särskilt de som används i stora volymer. Ur olika prioritetslistor har man vaskat fram ett kärnpro- gram, som består av polyaromatiska kolväten, fint damm, radon, dioxiner (med plana PCB), kadmium, bly, krom. koppar och zink, samt möjligen kvicksilver, nickel och fluorider. För alla dessa måste riskerna ner under den maximalt tillåtna nivån. Principen för riskbegränsning i är att detta åligger den som hanterar kemikalier (jfr ). När det inte fungerar måste myndigheterna på olika sätt gå in och styra arbetet mot önskade mål. Kemikaliekontroll i andra länder 141 Viktiga redskap i arbetet är: -Ensidiga åtaganden från industrin. Holländsk industri deltar i den europeiska kemiska industrins arbete med produktansvar, liksom programmet för Ansvar och Omsorg. -Frivilliga, formella överenskommelser mellan industri och regering. Den starka traditionen av samförstånd underlättar ett samarbete på kemikalieområdet. I tillägg till den omfattande regleringen av den kemiska industrin anser man att det behövs mer flexibla, kostnadseffektiva styrme- del. För detta upprättas reguljära avtal mellan stat och olika sektorer i samhället, vilka är civilrättsligt bindande och kan överprövas av en skiljenämnd. (se nedan. I hela admini- strationen finns 150 avtal, varav 40 på mil- jöområdet. Av dessa är ett tiotal mellan staten och olika industrisektorer. Avtalet med den kemiska industrin behandlas närmare i kapitel 7. Som regel är avtalen inriktade mot utsläpp, energiåtgång, avfallsproduktion o.likn. Indirekt kan även kemikaliehanteringen vid företagen påverkas. Vissa av det tidigare avtalen riktade sig mot produkter, t.ex. kadmium iförvaringskärl för öl, asbest i bromsband, batterier, för- packningar, tvättmedel. Kriterier för ett bra avtal är: -väldefinierade mål, inklusive tidsplaner, som lätt kan följas upp, -ett begränsat antal kontraktsslutande parter med väl definierade ansvarsområden, -många eller alla berörda företag villiga att delta i en överenskommelse (inga "fripassagerare"), -full insyn för allmänhet och politiska institutioner. har inga särskilda ekonomiska styrmedel riktade mot kemikalier. Samverkan mellan stat och näringsliv Den grundläggande filosofin i den nederländska miljöpla- nen är att målen kan nås bara genom att alla aktörer tar sitt ansvar för genomförandet. Till dessa aktörer hör industrin, 142 Kemikaliekontroll i and ra länder jordbruket, transportsektorn, konsumenterna m.fl. Som ett resultat av denna filosofi har regeringen tecknat ett flertal avtal med olika industrisektorer. Avtalen är frivilliga överenskommelser mellan olika aktörer (inklusive representanter för regering och näringsliv) vilka har status av bindande kontrakt enlig civilrättslig lagstiftning. De används som instrument för genomförande av miljömål på områden där det redan finns lagstiftning och där regeringen kan utöva kontroll genom t.ex. utsläppstill- stånd. Kontrakten tar alltså inte över lag och de är inte ett alternativ till föreskrifter utan ett komplement. De kan i enstaka fall uppmuntra industrin att handla innan regering- en har mandat för lagstiftning, t.ex. i avvaktan på införande av ett EU-direktiv. Den nationella miljöplanen har lagt fast utsläppsmål för industrin i sin helhet, men inte för dess olika delar. Det första steget var därför att på nationell bas upprätta ett utsläppsregister av utsläpp till jord, luft och vatten från branscher eller delbranscher. Registret innehåller inga företagsspecifika data. Därefter gjordes en uppskattning av respektive industrigrens bidrag till olika teman i miljöpla- nen t.ex. försurning, klimatförändring, spridning av giftiga kemikalier mm. På så vis identifierades de viktigaste förorenarna, som sedan valdes ut som prioriterade bran- scher. Därefter har ministeriet utvecklat en databas som gör det möjligt att kvantifiera de nödvändiga utsläppsreduktio- nerna från varje sektor för att klara miljömålen och nå miljöplanens övergripande mål. I förberedelsefasen ingår också konsultationer med regionala och lokala myndigheter och industrirepresentan- ter. Diskussionerna är avsedda att nå samförstånd om branschens åtagande i förhållande till miljömålen , 2000 och 2010. Den fortsatta processen är avhängig av den aktuella branschens struktur. I de fall branschen är splittrad blir processen mer komplicerad. Kemikaliekontroll i andra länder 143 Vissa viktiga principer har utkristalliserats under pro- cessens gång. Det är osäkert hur framtida tekniker och produktionsprocesser påverkar takten mot målet. Det måste finnas beredskap att omförhandla åtgärder och ansvar över tiden, beroende på olika delbranschers utveckling. Det kommer alltid att finnas viss osäkerhet kring utsläppsdata (basen för överläggningarna är som regel siffror, därav det s.k. 25-årsperspektivet till 2010). Processen fram till ett avtal avslutas i och med under- tecknandet av en avsiktsdeklaration. Den innehåller mål för utsläppsreduktion och andra mål för sektorn, som buller, energieffektivitet och transporter. Tillsammans utgör dessa mål den integrerade miljömålspla- nen. Deklarationen utsäger att planen genomförs genom att alla företag som undertecknat avtalet tar fram företagsvisa planer. I deklarationen beskrivs också myndigheternas roll att granska företagens planer, liksom den konsultativa kommitté som industrin etablerar för att övervaka genomfö- randet mm. De företagsvisa planerna bygger på följande grundele- ment -bästa möjliga teknik som utgångspunkt, -en förteckning över förorenande utsläpp och energiför- brukning för basåret, -en sammanfattning av redan uppnådda utsläppsminsk- ningar, samt de som kan uppnås under gällande tillstånds- bestämmelser, -en tidplan och en sammanfattning av de ytterligare åtgärder som planeras för att bidra till sektorns miljö- målsplan, -en uppskattning av troliga genomförandeproblem t.ex. finansiering, teknik, marknadsposition. Deklarationen innehåller också bestämmelser om före- tagens skyldighet att kontinuerligt följa resultaten i för- hållande till målen och om rapporteringsskyldighet. Både företagens rapporter och de sammanfattande bransch- rapporterna är allmänna handlingar, med undantag för 144 Kemikaliekontroll i and ra länder företagsspecifik information som kan vara kommersiellt känslig eller värdefull. Den nederländska miljörörelsen har publicerat en utvärdering av avtalen. I en kritisk genomgång av ett antal avtal drar man både positiva och negativa slutsatser. "Vissa avtal har uppenbarligen varit mindre lyckade, medan t.ex. avtalet med metallindustrin varit mer framgångsrikt. Avtal som inte upp av lagstiftning verkar vara mindre lyckosamma, och svåra att åtgärda om de inte följs. Lagstiftningen är också nödvändig för att undvika "fripassa- gerare", dvs att företag som inte omfattas av överenskom- melsen skaffar sig fördelar genom lägre miljökostnader. En nackdel med avtalen är att de är civilrättsliga och därmed inte åtkomliga för kontroll i den offentliga sfären. Möjlig- heten för tredje part (läs: miljörörelsen) att få insyn via offentliga utfrågningar är försvagad. Ett avtal är bara ett av många instrument för att åstadkomma självreglering från industrin. Andra åtgärder är t.ex. lagstadgad skyldighet att publicera en årlig miljörapport, certifiering av miljöstyr- ningssystem, verifiering av företagsdata om miljön av oberoende experter samt ökad tillgång till miljöinformation för allmänheten. Även ekonomiska instrument som skatter och avgifter behövs i synergi med självreglerande instru- ment." har av tradition en stark tillsyns- och kontrollverksamhet. Både centralt,i provinserna och lokalt finns särskilda inspektörer, vilka också samverkar i specifika projekt. har man genomfört projekt om klorflourkolväten, förpackning och märkning, kadmium, varuinformationsblad, samt ett avslutat EU-gemen- samt projekt om anmälan av nya ämnen. Som en följd av det sistnämnda projektet har flera hundra varningsbrev sänts av myndigheterna till respektive företag. Kemikaliekontroll i andra länder 145 heterna har också vidtagit åtgärder för att förhindra fortsatt import av icke anmälda ämnen. prioriterar EU-arbetet mycket starkt. Man har varit framgångsrik med att föra in sitt riskbedömnings- system för miljön i EU-arbetet med kemikalier, både för nya och gamla ämnen. Man är noga med att följa EU-direktiven. För några ämnen har mer långtgående regler än EU:s begränsningsdirektiv, t.ex. för kadmium, asbest, kreosot och pentaklorfenol. För asbest bygger begränsningen på arbetarskyddslagstiftning och har därför fått behållas. För kadmium, kreosot och pentaklorfenol har kommissionen ännu inte avgjort om får behålla sina strängare bestämmelser (jfr parallellen med undantagsämnen). kommer att ändra tillbaka sin lagstiftning till att överensstämma med de övriga länderna om beslut går i den riktningen. betraktar det hittillsvarande OECD-arbetet med riskbegränsning som ett misslyckande och beklagar att man inte kunde bli överens om det mycket urvattnade förslag till rådsbeslut som fanns. Man prioriterar framförallt metodarbetet med riktlinjer för testning och bedömning. För det internationella, inklusive det globala, arbetet finns en särskild organisation inom miljöministeriet som koordi- nerar aktiviteter i olika organ. prioriterar starkt det globala kemikalie- arbetet, framför allt utvecklingen av globala konventioner för exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen samt för långlivade organiska ämnen.