sou · GLB3150 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommissionen betonade vikten av att handelskvoterna inom Europaavtalen skulle utökas. I Agenda 2000 har handelns be- tydelse nästan helt fallit bort. Det görs knappast någon återkopp- ling till handelsavtalen mellan EU och CÖE-länderna. Utredaren vill betona att generösare villkor för CÖE-länderna att exportera jordbruksprodukter ger både jordbruket och livsme- delsindustrin god draghjälp och ger möjlighet att på egen hand skapa ett konkurrenskraftigt jordbruk. Nuvarande avtal med de konstruktioner som finns för att styra handeln har inte varit tillräckligt väl utformade för CÖE-ländernas behov och bör därför omarbetas om de skall få någon effekt. Det kan exempelvis övervägas om kvantitetsbegränsningarna helt ska tas bort Villkoren bör också ändras på så sätt att de exporterande företa- gen ges större inflytande. Skall CÖE-länderna få en möjlighet att utveckla sitt jordbruk bör EU i första hand slopa subventionerad export till dem och i andra hand slopa subventionerad export till deras traditionella export- marknader. Genom sin finansiella styrka har EU möjlighet att genom exportbidrag konkurrera ut CÖE-ländernas produktion. EU-medlemskapet innebär en omställning i CÖE-länderna på de flesta områdena i näringslivet. Det är därför viktigt att förändring- arna inte görs snabbare än att sysselsättningsfrågan kan lösas på ett socialt acceptabelt sätt. I dagens jordbrukssektorn finns det en stor arbetskraftsreserv som skulle slås ut vid en snabb omvand- ling. Det kan av detta skäl vara nödvändigt att övergångsåtgärderna får ta . Övergångsåtgärderna som riktas mot EU-länderna innebär att prisstödet kompenseras med ökade direktbidrag. Kompenseras prissänkningen fullt ut med samma belopp i form av direktstöd innebär det nödvändigtvis att budgetbelastningen ökar eftersom finansiering flyttas från konsumenterna till skattebetalarna. Denna erfarenhet har gjorts av reform. För CÖE-länderna blir det i första han frågan om att ge struktur- och regionalstöd . gällande medfi- nansieringsregler kan då komma att ställa till problem och kan därför behöva mildras. Flera av CÖE-länderna har goda naturliga förutsättningar att bedriva en konkurrenskraftig livsmedelsproduktion. Jordbruket är i de flesta av CÖE-länderna en av de allra viktigaste sektorerna inte minst ur sysselsättningssynpunkt. Jämfört med EU har jordbruket en betydligt viktigare position i den totala ekonomin. Kostnaderna för EU:s jordbrukspolitik uppgår till av de totala kostnaderna på ca 750 mdr kr. Det är uppenbart att budgetkostnaderna för nuvarande jordbrukspolitik tillämpad lika i ett utvidgat EU skulle stiga dramatiskt. Det är därför naturligt att budgetkonsekvenserna har kommit att ägnas stor uppmärksamhet i diskussionerna om en utvidgning av EU. De synes också i hög grad ha präglat kommissionens förslag i Agenda . Delvis som en följd av att de uppenbara budgetproblemen måste lösas har emellertid de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika lösningar hamnat i skymundan liksom vad olika lösningar innebär för kandidatländerna och hela EU:s ekonomiska utveckling . i ett sådant större perspektiv anser utredaren inte att dagens jordbrukspolitik i EU är något realistiskt alternativ vid en utvidgning även om det rent tekniskt är möjligt att finna sådana lösningar. Bibehåller EU dagens jordbrukspolitik och anpassar regelverket så att budgetmålen kan uppfyllas ges CÖE-länderna små möjligheter att konkurrera med EU:s jordbruk. Det finns t.o.m. risk för att CÖE-länderna blir en mottagningsplats för EU:s överskott. Med hänsyn till den betydelse som jordbrukssektorn har i CÖE-länderna, inte minst när det gäller sysselsättningen, skulle detta kunna få mycket negativa effekter för framtiden. Låter EU de nya medlemsländerna få dagens stödpriser och andra typer av stöd, bl.a. arealstöd och djurbidrag, är risken uppenbar för att det uppstår andra negativa effekter. Matpriserna skulle stiga vilket är känsligt i CÖE-länderna eftersom konsumenterna redan lägger en stor del av sina inkomster på livsmedel. Stort tillflöde av medel till jordbruksektorn kan också leda till att resurser felaktigt dras dit och förhindrar utvecklingen i andra sektorer. Höga direktbidrag leder dessutom till kapitalisering i bl.a. marken vilket i sin tur leder till högre kostnader och således inte är till nytta för jordbruket. En fullständig liberalisering av EU:s jordbrukspolitik innebär att prisnivån sänks till den nivå som gäller på världsmarknaden. Det innebär också att det direktstöd som ges som kompensation för prissänkningarna tas bort. Utredaren anser att detta alternativ ger CÖE-länderna större möjligheter att utveckla sin jordbrukssektor. CÖE-ländernas jordbruk lever på en i stort sett avreglerad marknad medan EU:s jordbrukare i detta scenario måste vidta betydligt större förändringar. Det innebär att jord- bruket i EU och i CÖE-länderna kommer att konkurrera under mera likvärdiga förhållanden. kommer detta alternativ givetvis att upplevas som negativt av lantbrukarna i EU-15. Utredaren anser emellertid att det är viktigt att jordbrukspolitiken inte hindrar CÖE-ländernas EU-medlemskap. på jordbruksområdet kan därför vara befogade. En allmän strävan bör vara att övergångsperioderna görs så korta som möjligt. Utredaren anser att EU, med hänsyn till sin ekonomiska och politiska ställning, måste ta ett stort ansvar för att underlätta medlemskapet. De övergångsåtgärder som riktas mot EU måste enligt utredaren inriktas mot att ta bort prisstödet till jordbruket. I vart fall kan det dock vara rimligt att kompensation ges i form av direktstöd. Blir förhållandevis kort bör kompensationen ges inom de system som används f.n. Om övergångsperioden blir längre bör det övervägas att ge stödet mera frikopplat från produktionen. Utredren vill dock påpeka att det även finns nackdelar med korta övergångsperioder för CÖE-länderna. En snabb strukturrationali- sering måste följas upp med möjligheter till sysselsättning i andra Det är inte minst av detta skäl troligt att behovet av övergångsperioder varierar mellan de olika länderna. Utredaren bedömer att länder som och behöver en kortare övergångsperiod än t.ex. . Eftersom det kommer att finnas såväl ett yttre som ett inre tryck på EU att ytterligare reformera CAP vill utredaren ifrågasätta det rimliga i att CÖE-länderna anpassar sin jordbrukspolitik efter dagens EU-politik. En utveckling av CAP med tilltagande regle- ring av marknaden torde endast leda till att CÖE-länderna åter måste liberalisera jordbrukspolitiken. Övergångs- åtgärderna bör istället inriktas på att CÖE-ländernas jordbruks- sektor kan bli konkurrenskraftig. Det är viktigt att åtgärder sätts in så att marknadstillträdet underlättas. Det gälla kvalitetsförbättran- de åtgärder, ökad kunskap, utökade och utvecklade handelsavtal. 1997 till reformering av bl.a. den länder som vill bli EU-medlemmar Common Agriculture Policy = EU:s General on Tariffs and framlagt av den dåvarande betalningar i förhållande till antal hektar åker eller antal djur m.m. Producer Subsidy Equivalents. Beräkning utförd av som syftar till att mäta stödet till organisation som har inrättats för att övervaka och utgöra en institutionell ram för ett stort antal överens- kommelser och avtal för handeln mellan de länder som är medlemmar Det avtal som blev resultatet av den s.k. Uruguay-rundan som ledde till ett antal överenskommelser rörande handeln på bl.a. jordbrukets område. - konsekvenser för jordbruket och den gemen- samma jordbrukspolitiken En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda konsekven- serna för , unionen som helhet och kandidatländerna av vad avser jordbrukspolitikens samhällsekono- miska effekter såsom jordbrukets produktionsinriktning, konkur- renskraft, sysselsättning och struktur. Även miljömässiga och regionala aspekter i anslutning därtill skall uppmärksammas. En viktig del av analysen är att belysa effekterna för konsumentpris- utvecklingen i , i övriga EU och i kandidatländerna. Utredaren skall i första hand ta som utgångspunkt en utvidgning med de elva aktuella kandidatländerna, men även andra sannolika alternativ bör redovisas. Resultaten bör företrädesvis presenteras som kvalitativa resonemang, eftersom kvantitativa beräkningar inte alltid kan göras. Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, enande oräknat. ser utvidgningen som ett viktigt steg mot ett enat . Flertalet av de elva stater som har ansökt om medlemskap skiljer sig radikalt från nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå samt institutionell uppbyggnad och traditioner. fördjupas löpande EU:s politiska och ekonomiska integration, vilket innebär att kandidatländerna har ett mer omfattande regelverk att anpassa sig till än vad som har varit fallet för nytillkommande länder. EU:s kom- mande utvidgning är en av drivkrafterna bakom den reformprocess, som de f.d. centralplanerade ekonomierna genomgår. Vid Europeiska rådets möte i fastslog förutsättningarna för ett medlemskap i , de s.k. köpenhamns- kriterierna. Dessa innebär bl.a. att länderna skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskrafterna inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser inklusive anslutning till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union. Vid Europeiska rådets möten i , , och bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. har deklarerat att medlemskapsförhandlingar med och skall påbörjas efter regeringskon- ferensens slut. uttryckte i att strävan är att den inledande fasen av förhandlingarna med kandidatländerna i skall sammanfalla med förhandlingsstarten för och . Vad gäller medlemskapskandidatur har ansökan dragits tillbaka efter regeringsskiftet . I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa så kallade länderyttranden (avier) för de elva kvarvarande kandidat- länderna. Därtill kommer utredningar om utvidgningens effekter på olika sakområden, inklusive institutionella konsekvenser. Slut- ligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna av utvidgningen. Sannolikt kommer utredningarna att läggas fram i ett sammanhang . EU:s jordbrukspolitik består av ett komplicerat system av pris- stöd, produktionsbegränsningar och andra åtgärder för att stödja producenterna. Drygt hälften av medlemsländernas avgifter till unionen finansierar olika former av stöd till gemenskapens jord- bruk. Nästan hälften av unionens lagstiftning avser jordbruks- sektorn. I EU-arbetet väger följaktligen jordbrukspolitiken tungt. Jordbrukets betydelse för ekonomi och sysselsättning inom unionen är däremot begränsat. av medlems- ländernas sysselsättning återfinns inom jordbruksproduktion. Sektorns bidrag till ländernas samlade BNP är . Jordbrukets betydelse varierar emellertid mellan medlemsländer- na. I vissa medlemsländer är jordbrukets andel av sysselsättning- en väsentligt högre liksom dess bidrag till den nationella brutto- produktionen. I flertalet medlemsländer har jordbruket regionalt stor betydelse. Att jordbruket tilldelas en central roll inför östutvidgningen beror främst på den gemensamma jordbrukspolitkens utformning. Jordbrukspolitikens samhällsekonomiska kostnader och negativa miljöeffekter samt komplexa och svåradministrerade regelverk gör jordbrukspolitiken till en ytterligt komplicerad faktor i utvidgningsstrategin. Det finns i de nuvarande medlemsländerna olika uppfattningar om hur denna fråga skall hanteras. En del anser att inga eller ett minimum av förändringar av den gemen- samma jordbrukspolitiken behöver genomföras, medan andra lutar åt uppfattningen att marknadsordningarna måste avvecklas helt. Kommissionen förespråkar en mellanlinje som innebär en fortsatt förändring av politiken enligt de principer som reformbeslut bygger på. *ORDBRUKET I #ENTRAL OCH –STEUROPA Bilden kompliceras av att jordbruket i de tio central- och östeuro- peiska länderna har stor betydelse för sysselsättningen och den totala produktionen. I dessa länder svarar jordbruket för av sysselsättningen och av BNP. Variationerna är dock stora mellan länderna. De flesta av kandidatländerna i genomgår för närva- rande en omvälvande strukturell förändring av jordbruket från storskaliga, i princip helt kollektivt ägda företag, till marknads- styrda, privat ägda jordbruk. Även sedan privatiseringen av jordbruket inletts finns merparten av produktionskapaciteten vad gäller åkerareal och djurbesättningar i stora jordbruksföretag baserade på anställd arbetskraft. Effekterna av att EU:s jordbrukspolitik tillämpas i sin nuvarande utformning också i dessa länder bör utredas. Prisnivån på livsmedel är väsentligt högre i EU-länderna än i de central- och östeuropeiska länderna. För hushållen i dessa kandidatländer, som lägger en väsentlig del av inkomsterna på livsmedel, kan snabbt stigande livsmedelspriser bli mycket påfrestande. Generellt gäller att jordbruket liksom livsmedelsindustrin och insatsvaruindustrin i de central- och östeuropeiska kandidatlän- derna präglas av en föråldrad och sliten kapitalstock samt av ineffektiva och omoderna distributionskanaler. Den veterinära och sanitära standarden når ofta inte upp till de krav som ställs inom unionen. Avkastningen i jordbruket är låg i förhållande till avkastningen i EU-ländernas jordbruk som de under- måliga distributionskanalerna leder till att det som produceras har svårt att nå konsumenterna. Däremot torde i flera av länderna i de naturliga förutsättningarna för produktion av olika jordbruksvaror vara jämförbara och i vissa fall bättre än förhållandena i med- lemsländerna. Det gäller inte minst miljömässiga fördelar som kan finnas inom vissa delar av produktionssystemen och odlings- Inför utvidgningen kommer de långsiktiga konkur- rensförhållandena inom jordbruksproduktionen mellan de nu- varande och de nya medlemsländerna att behöva övervägas. Ur jordbrukspolitisk synvinkel innebär östutvidgningen således en integrering till en gemensam marknad av ett lågavkastande jordbruk, som i huvudsak är lite eller inte alls reglerat med det högeffektiva, men hårt reglerade, jordbruket i EU. Ett alternativ till en integrering skulle kunna vara att hålla de två jordbruken åtskilda från varandra med gränsskydd och bibehållna gräns- kontroller. Detta skulle emellertid strida mot idén om den inre marknaden och också ta bort ett viktigt motiv för de central- och östeuropeiska kandidatländernas medlemskap i . Vidare skulle detta bidra till att försvåra utnyttjandet av utvidgningens sam- hällsekonomiska vinster i såväl nuvarande EU som i de nya medlemsländerna. En sådan lösning kan därför komma ifråga endast övergångsvis. Viktigt i sammanhanget är skillnaderna mellan EU:s och kandi- datländernas WTO/Gatt-avtal. EU-ländernas möjligheter att avsätta överskottsproduktionen på världsmarknaden börjar redan nu hämmas av . Kandidatländernas anslutning till begränsar dessa länders möjligheter att stödja jordbruket genom interna stöd, gränsskydd eller att med subven- tioner lyfta ut överskott på världsmarknaden. Mot den nu presenterade bakgrunden skall utredaren analysera konsekvenserna av vad avser jordbruket och livsmedelsproduktion för men även unionen som helhet och kandidatländerna. Analysen skall avse jordbrukets produk- tionsinriktning, konkurrenskraft, sysselsättning och struktur. Även regionala konsekvenser bör uppmärksammas liksom miljöeffekter på odlingslandskapet och miljön i stort. En viktig del av analysen är att belysa utvidgningens effekter för konsu- mentprisutvecklingen och varutillgången i och i övriga EU-länder samt i kandidatländerna. Analysen skall utgå från ett scenario där samtliga elva aktuella kandidatländer upptas som fullvärdiga medlemmar i . Ut- redaren skall dock, om det med hänsyn till utvidgningsfrågans utveckling förefaller relevant, även analysera konsekvenserna av andra sannolika scenarier. Bedömningen av produktionsutvecklingen skall grunda sig på ett resonemang bl.a. om olika regioners komparativa fördelar för jordbruksproduktion. Där så är möjligt bör analysen underbyggas med kvantitativa beräkningar och uppskattningar. Utredaren skall vidare uppmärksamma effekterna av WTO-reglernas tillämpning i den utvidgade unionen. Analysen bör omfatta olika scenarier för den gemensamma jordbrukspolitiken. Ett av dessa scenarier bör utgå från att EU:s jordbrukspolitik förändras endast marginellt inför utvidgningen och att den till- lämpas i de nya medlemsländerna redan från anslutningens första dag. Därvid bör analysen uppmärksamma möjligheterna att övergångsregler kan komma att tillämpas. Ett annat scenario bör vara att den gemensamma jordbrukspoliti- ken successivt reformeras så att, vid reformperiodens slut, jordbruksproduktionen inom den utvidgade unionen sker till den prisnivå som gäller på världsmarknaden för jordbruksprodukter. Utredaren bör därvid pröva olika övergångsperioder som kan säkerställa att jordbruket i olika delar av den utvidgade unionen skall ha likvärdiga konkurrensvillkor efter övergångsperiodens slut. Det bör även klarläggas vilka medel som kan behöva tillföras den gemensamma jordbrukspolitiken. I ett tredje scenario bör utredaren utgå från att den gemensamma jordbrukspolitiken har liberaliserats fullständigt innan utvidg- ningen äger rum. Det betyder att marknadsordningarna, export- stöd och andra interna prisstödsåtgärder har avvecklats, dvs. att jordbrukarna inom EU är underkastade normala marknadsmässsi- ga villkor. Gränsskyddet förutsätts anpassas till utvecklingen i andra jämförbara länder. Utifrån denna analys skall utredaren söka dra slutsatser om utvidgningens effekter för den gemensamma jordbrukspolitikens budget samt för dess totala kostnad. Där så är möjligt bör kvantitativa beräkningar och uppskattningar göras. Utöver att ge ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning och ställningstaganden, bör utredningen bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten samt inom näringsliv och organisationer, vilkas ställningstaganden kommer att utgöra en del av underlaget när svenska ståndpunkter skall fastställas. 'ENOMF¶RANDET AV UTREDNINGSUPPDRAGET Utredaren skall vid genomförandet av sitt uppdrag beakta internationella och svenska studier och konsekvensutredningar på ovan nämnda områden. Europeiska kommissionens eget utred- ningsarbete skall även beaktas i studien. Utredaren bör särskilt ta del av det material som utarbetats inom ramen för den parlamen- tariska kommittén (Jo 1995:06) om reformering av EU:s gemen- samma jordbrukspolitik (KomiCAP). Utredaren skall i sitt arbete beakta den pågående regeringskonfe- rensen som avses bli slutförd under utredningens gång. Utredaren bör i sitt arbete samråda med en referensgrupp bl.a. bestående av de övriga särskilda utredare som utreder frågor om samt företrädare för berörda departement. Utredaren skall i sitt arbete även beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser av lagda förslag (dir. 1992:50) och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Eftersom utredningen inte skall utmynna i några förslag, behöver utredaren inte pröva offentliga åtaganden enligt direktiv 1994:23. Utredningsarbetet skall redovisas . Flera svenska utredningar om utvidgningens konsekvenser genomförs . Resultatet av de olika utredningarna avses också presenteras i en sammanfattande form. "ESKRIVNING AV JORDBRUKSSEKTORN I #–% L¤NDERNA I bilaga 2 ges en översiktlig bild av hur jordbrukssektorn ser ut i vart och ett av CÖE-länderna. Beskrivningen omfattar bl.a.: Jordbrukets roll i ekonomin Varje avsnitt avslutas med en sammanfattning som syftar till att ge en värdering av landets jordbrukssektor. har givits störst utrymme i beskrivningarna eftersom det är det klart viktigaste jordbrukslandet bland CÖE-länderna och dess- utom angränsar landet geografiskt till . Beskrivningarna grundas till största delen på kommissionens länderrapporter och kommissionens länderyttrande (avisvaren). Dessa uppgifter avser som regel förhållandena . är det största av CÖE-länderna med en befolkning på nära 40 miljoner. Jämfört med nuvarande EU-länder är det bara fem länder som har större befolkningsantal. är även till ytan det största av CÖE-länderna. Ekonomiskt sett är också klart störst av CÖE-länderna. Landets totala BNP är nästan så stor som BNP i , som har näst störst BNP av CÖE-länderna. BNP utgör av total BNP i CÖE-länderna. totala BNP är den elfte största jämfört med länderna inom EU, vilket ungefär är i samma storleksordning som . Räknat efter BNP/capita kommer på femte plats bland CÖE- länderna. BNP/capita är så hög som i . Ekonomin i utvecklades i negativ riktning i samband med den ekonomiska omvälvningen . Vändningen kom förhållandevis tidigt i jämfört med övriga CÖE-länder. BNP utvecklades i positiv riktning . Den nedgång som ägde rum har kunnat hämtas in. BNP- tillväxten har varit bland de högsta av CÖE- länderna. Jordbrukets produktionsvärde uppgår till av total BNP vilket är något mindre än genomsnittet för CÖE-länderna. Räknat i absoluta tal är jordbrukets produktionsvärde högst i jämfört med övriga CÖE-länder, skillnaden mot är dock liten. över en lägre period har jordbrukets andel av BNP minskat, det är speciellt animalieproduktionen som har gått ner. Andelen sysselsatta inom jordbrukssektorn är mycket hög i jämfört med övriga CÖE-länder, endast har högre Detta kan förklaras att det polska jordbruket till stor del består av småjordbruk. Åkerarealen uppgår till ca , det motsvarar ca 1/3 av åkerarealen i CÖE-länderna. Av länderna i EU är det fem som har större åkerareal än . Av åkerarealen används för odling av spannmål. Den totala spannmålsarealen har varit relativt stabil . En förhållandevis stor del av arealen används för odling av råg. Råg lämpar sig väl för jordarter och klimat i . Hekta- ravkastningen har minskat och är omkring hälften av nivåerna inom EU. Yttre förutsättningar som jordarter och klimat ger inte de bästa förutsättningar för högavkastande spannmålsodling i . Den totala spannmålsskörden uppgår normalt till ca 25 milj ton. Vid dessa skördenivåer krävs en viss import. /97 har importerat 1-2 milj ton. Det är bara och av länderna i EU som har större spannmålsproduktion än . har en mycket stor odling av potatis. En stor del av skörden används på den egna gården till såväl livsmedel som foder. Den polska potatisarealen är i stort sett lika stor som EU:s hela areal. Avkastning är dock betydligt lägre än i EU. Oljeväxtodlingen i utgörs nästan uteslutande av raps. Odlingen uppgår till ca 0,5 milj ha vilket gör till ett av stora producentländerna i . är normalt nettoexportörer av oljeväxtprodukter men stigande konsumtion har lett till minskat överskott. /97 har importerat oljeväxtfrö. har även en omfattande odling av sockerbetor, av länderna inom EU är det bara och som har större arealer. Odlingen har varit stabil . har hektarskördarna nått av skördenivåerna i EU. har normalt exportöverskott av socker. Medelarealen per företag är låg jämfört med länderna i EU, ca jämfört ca . Grönsaks- och fruktodlingen är av förhållandevis stor omfattning i . På fruktområdet är de viktigaste produkterna äpple, päron och körsbär. äppelodling uppgår till av EU:s av frukt- och bärproduktionen levereras till processindustrin. exporterar normalt av produktion (totalt för färsk frukt och bearbetade produkter). är den dominerande marknaden för polsk export med av den totala kvantiteten. Grön- saksodlingen har minskat med . och lök är de viktigaste produkterna. Lök är den viktigaste exportprodukten. har även en relativt stor tobaksodling, den polska odlingen uppgår till av total odling i EU. 6EGETABILIEPRODUKTIONEN I 0OLEN J¤MF¶RT MED %5 tionen i EU-15, % * Avser 1996, uppgifterna för raps avser 1995 +¤LLA !GRA %UROPA OCH %5 KOMMISSIONEN