sou · GLB3121d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Till syvende och sist handlar det decentraliserade styrsystemet och de nya läroplanerna om att åstadkomma djupgående förändringar i en mycket svårföränderlig skolverklighet. Förändringar som inte består av nya modeller för styrning eller sofistikerade uppifrån och ned- resonemang om hur det borde vara, utan genomgripande förändringar i attityder, värderingar, arbetsorganisation och arbetssätt hos dem i sko- lorna som faktiskt har makten att förändra: skolledare, lärare, elever och föräldrar. De nya läroplanerna, kursplanerna och timplanerna har varit ett försök att utveckla skolans verksamhet genom att ta vara på kraften och kreativiteten hos dem som verkar där. 128 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Vi tror att många lärare upplever ett starkt behov av förändring av skolans sätt att arbeta och av undervisningen i skolan. Men viljan till förändring stöter ofta på hinder i form av traditioner och snäva regel- tolkningar. Det finns också organisatoriska och resursmässiga hinder. Det gäller att på alla nivåer försöka undanröja sådana hinder och stödja och uppmuntra utvecklingsarbete. Förändringarna måste få ta tid och det måste finnas svängrum och en rimlig tolerans för misslyckanden. mellan arbetsgivarna och lärarfacken har gett nya förutsättningar för en förändring. Det gäller att i positiv anda ta till vara de möjligheter som de lokala avtalen ger och undvika att de i stäl- let skapar nya hinder. Ledarskapet i skolan, och då menar vi både skolans ledning och den politiska ledningen på kommunnivå, har en stor betydelse för en skolas utveckling. Det är viktigt att stat och kommun på olika sätt stimulerar och stöttar skolledarna. Vi tar i avsnittet om rektorer upp frågor som rör skolledarnas roll och uppgifter i den förändrade skolan. Elevernas inflytande och engagemang är viktigt i utvecklingsarbetet och en kraft för förändring. Hos stora elevgrupper finns – vilket inte minst framgick av vårt betänkande om elevinflytande – ett starkt upp- levt behov av förändringar i skolan med mer elevinflytande, intressan- tare och mer engagerande skolarbete, mindre tidspress och stress osv. Föräldrarna kan också utgöra en förändringskraft i skolan. De kan, förutom sitt stöd till de egna barnen, aktivt påverka skolutvecklingen. Härutöver kan de utgöra en viktig länk till samhället utanför skolans väggar, till arbetsliv, föreningsliv, och det politiska livet. Det förändringsarbete som vi förordar är inte beroende av ekonomiska resurser. Snarare är det så att i med krympande resurser, är det ännu viktigare att ta till vara de tillgängliga resurserna på bästa tänkba- ra sätt. Det faktum att man inte kan rekvirera nya pengar för varje för- ändring förutsätter ständiga diskussioner om prioriteringar och arbets- sätt. Ändå går det inte att bortse från att man har gjort nedskärningar i skolverksamheten. Nedskärningarna påverkar skolorna på många sätt. Reala budgetminskningar får konsekvenser för lärartät- het, lokaler, utrustning m.m., men det påverkar också reformiver och arbetslust. De kan skapa en misstänksamhet mot förändringar och bli en stark motkraft därför att man tror att förändringsförslag, antingen de nu kommer från kommunen eller från staten, bara är ett nytt sätt att för- söka spara pengar. Besparingarna kan medföra en ryckighet och brist på stabilitet i verksamheten, genom att ena året finns pengar till någon 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 129 aktivitet eller något projekt som man gärna vill satsa på, för- svinner också de pengarna. Skolans fortsatta utveckling är, vill vi starkt understryka, helt beroende av den fortlöpande dialogen mellan alla berörda: mellan lärare, elever och föräldrar, mellan skolans pedagoger och kommunens och statens politiker och tjänstemän. Det är viktigt att genom denna dialog skapa ett ömsesidigt förtroende och en ömsesidig respekt för respektive grupps speciella kunskaper och kompetens. När det gäller resurstilldel- ning är det av en avgörande betydelse att skolans personal kan förklara för kommunala och statliga politiker vilka resurser de behöver och vil- ka konsekvenser det får om resurserna uteblir. finns det ett behov av att skolans personal får förståelse för budgetprocesser, kom- munernas ekonomiska situation och i demokratisk ordning fattade be- slut. I kapitel 8 om uppföljning och utvärdering kommer vi också att ta upp frågorna om legitimitet, dvs. olika intressenters rätt att ställa frå- gor, och få svar, om skolans verksamhet. Många av de frågor vi tar upp här återkommer vi således till i det följande, dels i det förslagsavsnitt som hör till detta kapitel, dels i andra delar av betänkandet. !TT FR¤MJA BARNS OCH UNGDOMARS L¤RANDE Skollagen omformuleras i de delar som rör lärande och utveck- ling så att det klart framgår av lagen att utbildningen dels ska ta sin utgångspunkt i ungdomars tidigare erfarenheter, språk och kunskaper, dels ska syfta till att främja barns och ungdomars lä- rande och kunskapsutveckling. Därmed försvinner formuleringar om att utbildning ska GE elever kunskaper Det ska vidare redan av lagen framgå att verksamheten ska ut- formas av skolans personal och de barn och ungdomar som går där. 130 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Vi föreslog i vårt betänkande om elevinflytande att skollagen skulle omarbetas i de delar som rör lärande och utveckling. 74 Vi förordade således en omarbetning av den s.k. portalparagrafen (1 kap. 2 §) med ett tydligare elevperspektiv. Vi vill att lagen ska utgå från en kunskaps- syn där en utbildning inte kan GE elever kunskaper och färdigheter, utan att kunskaper är någonting som varje individ själv tillägnar sig, skapar och utvecklar. Skolan ska ge förutsättningarna för denna kunskapsut- veckling. Vi vill också starkare än vad som är fallet markera att utbildningen ska ta sin utgångspunkt i barns och ungdomars bakgrund och språk samt tidigare kunskaper. Vi menar därmed inte att skolan ska vara en neutral miljö. Skollagen uttrycker i sin nuvarande utformning, att utbildningen ska främja ele- vernas harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och SAMH¤LLSMEDLEMMAR 75 När det gäller utbildningen i , säger lagen att utbildningen ska syfta till att ge eleverna de kunskaper och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att DELTA I SAMH¤LLSLIVET Av förarbetena till lagen framgår att avsikten är att i la- gen uttrycka att skolan ska fostra barn och ungdomar till goda sam- hällsmedborgare. En gemensam och likvärdig utbildning, som utgår från en gemensam värdegrund och kunskapsbas, ska skapa förutsätt- ningar för att aktivt kunna delta i samhällslivet och samarbeta med and- ra människor. Kraven på skolan och skolans undervisning finns närma- re utvecklade i läroplanerna och kursplanerna. Vårt förslag innebär att skolan även fortsättningsvis ska ha en fost- rande roll och att skolans undervisning ska utgå från läroplanernas och kursplanernas gemensamma mål. Därför vill vi att eleverna ska ha en aktivare roll. De ska inte ses som passiva mottagare av någonting som skolan kan och ska ge, utan som aktiva individer, som själva måste ut- veckla såväl kunskaper som värderingar. Skolan ska tillhandahålla den lärande miljö, där elevernas nyfikenhet och lust att lära stimuleras och där de ställs inför krav och utmaningar. I skolan ska barn och ungdo- mar få tillfälle att tillsammans med andra, elever och vuxna, utveckla de värderingar som de ska bygga sin samhälls- och människosyn på och som blir bestämmande för deras handlande såväl som senare i livet. I skolan ska de bemötas med respekt för sin personliga integritet och få utveckla sin förmåga till empati, engagemang och an- 74SOU:1996:22, s. 208 f. 75Se s. 182. Där återges den nuvarande lydelsen i skollagen, liksom den som vi före- slår. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 131 De ska också kunna utveckla ett kritiskt tänkande, öva sin förmå- ga att kommunicera med andra, se sammanhang och helheter, lösa pro- blem, reflektera över erfarenheter och träna sig i att använda sina kun- skaper. %LEVER OCH L¤RARE I FOKUS står det i lagen att verksamheten i skolan ska utformas i överens- stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Vi vill lägga till att verksamheten ska UTFORMAS AV SKOLANS PERSONAL OCH AV DE BARN OCH UNGDOMAR SOM G¥R D¤R Sedan ska den också stå i överensstämmel- se med grundläggande demokratiska värderingar och utformas i samar- bete med hemmen. Vi vill med den ändrade formuleringen sätta lärare och elever i fokus. Det är skolans personal och de elever som går i skolan som ska ha huvudansvaret för att utforma verksamheten inom ramen för gällande bestämmelser och riktlinjer. Det är, enligt vår upp- fattning, viktigt att redan i lagen betona elevernas aktiva roll när det gäller att utforma skolarbetet. Vi menar att det är en väsentlig förut- sättning för att främja skolans läroprocesser. Men det är också en nöd- vändig förutsättning för skolans demokratiska fostran. växer barnen upp och kommer i många fall att ha uppnått rösträttsålder innan de lämnar skolan. De betraktas således i samhällets ögon som vuxna medborgare, medan de i skolan fortfarande behandlas som barn utan förmåga att fatta egna beslut och ta ett eget ansvar. Hela skolans verksamhet måste präglas av demokratiska förhållningssätt och elever- na måste göras delaktiga i och få ta sin del av ansvaret för de processer som utvecklas i skolan. Vi vill i likhet med den nuvarande lagparagrafen betona föräldrarnas roll i skolan och vikten av samarbe- tet mellan skola och hem när det gäller barns och ungdomars fostran. I lagen finns, efter flera revideringar, numera några formuleringar om vad den som verkar inom skolan särskilt ska beakta. Det gäller aktning för varje människas egenvärde, jämställdhet mellan könen och respek- ten för vår gemensamma miljö. Det står också i lagen att alla som ver- kar i skolan ska bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för en kränkande behandling. När ett problem eller en fråga plötsligt får aktualitet i nyhetsflödet eller samhällsdebatten finns det en risk för att det ställs krav på att skolan måste åtgärda problemet, antingen det gäller sexu- ella trakasserier, drogmissbruk, bristande trafikvett eller rasism. 132 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR att åtgärda är att gå in i skollagen och lägga till ytterligare en formu- lering om någonting som särskilt skall beaktas i skolan. Men det lö- ser inga problem och förändrar mycket lite i skolans vardag. Vi menar att det finns all anledning att vara mycket restriktiv med att ändra på formuleringar och göra tillägg i skollagen och läroplanerna. De centrala styrdokumenten för skolan bör ha en lång livstid och så grundläggande och beständiga formuleringar att de kan motstå trender och tidstypiska yttringar. Vi menar att de förändringar som vi nu föreslår i skollagen, med konsekvensändringar i läroplanerna, har en mycket grundläggande ka- raktär. Den förändrade syn på kunskaper, språk och lärande som bl.a. framgår av de nya läroplanerna måste, enligt vår mening, avspeglas i skollagen. Härutöver kan det vara viktigt att speciellt understryka några av skolans uppgifter, även om skolans ansvar framgår redan av paragra- fens inledande stycke. Vi menar att de frågor som understryks i lagen – aktningen för varje människas egenvärde, jämställdheten mel- lan könen och respekten för vår gemensamma miljö – har en sådana grundläggande och beständig karaktär, att de bör stå kvar som allmänna föreskrifter. Det är i varje fall inte lämpligt att nu ta bort dem, eftersom det skulle kunna tolkas som att de hade blivit mindre viktiga. Vi före- slår dock en ändrad formulering när det gäller meningen om att den som verkar inom skolan ska bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för en kränkande behandling. Vi anser att det är väsentligt att skolan är en i alla avseenden tr ygg miljö och att det kan vara viktigt att understryka att skolans elever och personal har ett stort ansvar för att hindra alla former av mobbning, men det bör självfallet inte bara gälla elever. )NGEN i skolan ska få utsätta någon annan för Vårt förslag innebär ett ansvar för alla som ver- kar i skolan att ta avstånd från och motarbeta alla former av kränkande behandling AV ANDRA M¤NNISKOR Vi förordar att begreppet ELEV i lagtexten ersätts med BARN OCH UNG , eftersom lagen i fortsättningen också ska omfatta sexåringar i förskoleklass och fritidsverksamhet för skolbarn. Formuleringarna om kunskapsförmedling återkommer i skollagens 4 kap. Vi föreslår konsekvensändringar i denna para- graf. Formuleringen om att en utbildning ska GE kunskaper och färdighe- ter återfinns också i 9 kap. 2 §, 11 kap. 2 §, 12 kap. 1§ och i 13 kap. 1 §. Konsekvensändringar bör göras även i dessa paragrafer. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 133 nuvarande timplan avskaffas och undervisningsti- den anges i stället enbart som en totalt garanterad undervis- ningstid. Till undervisningstiden fogas de som integreras i skolan i och med att den nya läroplanen för det obli- gatoriska skolväsendet ska komma att omfatta också försko- leklasser för sexåringar. Den totala garanterade timtiden blir då i plus 525 för de sexåringar som går i förskoleklass. Elevens val och skolans val finns angivna som ett antal timmar på timplanen respektive en jämkningsmöjlighet av vissa ämnens timtal. Timtalet för elevens val ersätts av en generell skrivning i grundskoleförordningen eller i en annan förord- ningstext om att eleven ska ha möjlighet att efter eget val ut- nyttja av den totala undervisningstiden. Tid för skolans val behöver inte längre regleras, eftersom skolorna själva kan disponera all tillgänglig tid. Den centrala regleringen av timplan avskaffas successivt med början för att vara helt avskaffad . kvarstår den centrala timplanen, men de kommuner och skolor som vill göra avvikel- ser utöver det som är möjligt kan, efter anmälan till Skol- verket, göra detta. Regeringen initierar en försöksverksamhet där ett begränsat antal kommuner ges dispens från kravet på att följa den centrala timplanen. bör få i uppdrag att följa upp och utvärdera verksamheten i ett särskilt projekt. Vi vill stödja en utveckling i skolan där utgångspunkten för skolans organisation och planering är eleverna, elevernas lärande och läropro- cesserna i skolan. Vi menar att den centrala timplanen är ett kraftigt styrmedel och att den styr mot en hårt tidsindelad och ämnesinriktad 134 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Den leder till ett schematänkande, som i alltför hög grad utgår från lärarnas och skoladministrationens behov av organisation och i alltför liten utsträckning från behovet av flexibilitet i undervis- ningen. Vi menar att arbetet med att göra en lokal timfördelning borde vara en väsentlig del av arbetet med att utarbeta den lokala arbetsplanen och därmed planera och organisera den egna skolans verksamhet. Vi kan inte blunda för den oro som ett förslag om att avskaffa timplanen kan väcka. Oron handlar bl.a. om risken för att likvärdighe- ten ska hotas, att de praktiskt-estetiska ämnena ska komma på undan- tag, att skolorna ska hamna i svåra planeringslägen. Vi menar dock att de negativa effekterna av att ha kvar timplanen och den starka tidsstyr- ning den innebär, är så stora, att det ändå är motiverat att avskaffa den. Vi vill understryka vikten av att noga följa effekterna av timplanens avskaffande och att satsa på uppföljning och utvärdering av skolans resultat. Därför föreslår vi att den centrala timplanen avskaffas först efter en treårig övergångsperiod. ska de kommuner och skolor som så önskar ges en möjlighet att utfärda en lokal timplan som avviker från den centrala timplanens ramar. Om man utfärdar en sådan timplan ska en anmälan göras till , så att verket kan följa upp besluten och utvärdera resultaten. De kommuner och skolor som vill ha tid på sig för att kunna planera övergången till en lokal timplan och först ta del av andra skolors erfa- renheter, får en möjlighet att göra detta. &¶RS¶KSVERKSAMHET SOM ETT ALTERNATIV Vi har i kommittén haft många och långa diskussioner om timplanen. Vi är helt övertygade om att den bör avskaffas. Däremot kan vi se för- delar med att göra en övergångsvis förändring, för att kommuner och skolor ska få en ordentlig förberedelsetid. Vi har stannat för att som huvudalternativ lägga fram det förslag om en successiv övergång till lokalt fastställda timplaner som framgår ovan. Men vi har också disku- terat möjligheten att föreslå en försöksverksamhet, där ett begränsat antal kommuner ges möjlighet att låta några skolor arbeta med dispens från den centrala timplanen. Regeringen skulle då antingen själv be- vilja eller ge fullmakt att bevilja en sådan dispens. Dispens bör ges till ett begränsat antal skolor, förslagsvis ett tjugotal, och om möjligt fördelas på olika typer av skolor: storstadsskolor, skolor i gles- bygd, små och stora skolor osv. Kriterierna för att få dispens bör i första hand vara en ordentligt genomförd plan för hur arbetet i skolan ska bedrivas med utgångspunkt från kursplanerna och hur uppföljning 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 135 och utvärdering ska gå till. En annan viktig förutsättning bör vara att de inblandade parterna har varit delaktiga och involverade i diskussionen om försöksverksamheten. Förslaget innebär en viss garanti för att de försök som görs med lokala timplaner är väl planerade och följs upp och utvärderas på ett systematiskt sätt. Vi presenterar därför också detta förslag som ett alternativ till vårt huvudförslag. Därmed får re- missinstanserna en möjlighet att ta ställning också till detta. Förslaget om en försöksverksamhet förutsätter att får i uppdrag att tillsammans med och lärarorganisatio- nerna följa och på olika sätt stödja den, t.ex. genom att satsa utveck- lings- och utvärderingsresurser. 4IMPLANENS AVSKAFFANDE ¤R INGEN NY FR¥GA Redan i samband med införandet av den nya läroplanen för grundsko- lan (Lpo 94) diskuterades möjligheten att avskaffa timplanen. Så sked- de inte, men i propositionen sägs uttryckligen att ambitionen är att gå från en timplanestyrd undervisning mot en kursplanestyrd. 76 Det är så- ledes kursplanernas mål som ska styra undervisningen och skolans resultat ska inte mätas i antal genomförda lektioner, utan i de kunska- per som eleverna har uppnått. Framför allt politiker och skolledare har i intervjuundersökningar till framfört krav om timplanens avskaffande. Alltfler skolor utnyttjar också det utrymme som timplanen ger, eller tänjer på dess gränser. Vi tror att tiden är mogen för att avskaffa den ämnesuppdelade tidsstrukturen till förmån för en fokusering på läro- planens och kursplanernas mål. Däremot vill vi behålla den totala ga- ranterade timtiden med motiveringar som vi återkommer till längre fram. 4IMPLANEN GER EN FALSK TRYGGHET Vår självklara utgångspunkt är att det faktum att en elev i har deltagit i, eller givits möjlighet att delta i, ett visst antal lektioner i ett ämne inte är någon garanti för att eleven har lärt sig någonting i äm- net, mycket mindre har uppnått de mål som kursplanen stipulerar. En strikt timredovisning kan däremot invagga såväl skolpolitiker som lära- re och föräldrar i en falsk trygghet. Eleven har fått den undervisning hon eller han ska ha. 76 Proposition 1992/93:220: %N NY L¤ROPLAN OCH ETT NYTT BETYGSSYSTEM F¶R SAMESKOLAN SPECIALSKOLAN OCH DEN OBLIGATORISKA S¤RSKOLAN. 136 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR I ett av våra skolkort illustrerar vi vad eleverna kan ha för sig under en lektion.77 Den elev som under en enda lektion i geografi har haft 400 olika kontakter med kamraterna i klassen, kan rimligen inte ha ägnat så stor del av lektionstiden åt geografi. beskriver sam- ma fenomen, hon skriver att man kan tala om intern tid, den tid som individen upplever och använder, och extern tid, den tid som mäts av klockan och schemat. I ett av sina exempel visar hon hur en elev använder matematiklektionen till att lära sig en ganska kvalificerad engelska.78 Vi konstaterar således att tid är en dålig garant för att eleverna fak- tiskt lär sig, eller ens ägnar sig åt det som tiden är avsatt för. Timplanen ses också som en garanti för att alla ämnen får ett bestämt utrymme . Det är konkurrens om tiden i skolan. Det är så mycket som eleverna anses böra lära sig, så mycket som det måste finnas tid för. Det talas i skolsammanhang både om stress, om tidsbrist och om stoffträngsel. Den strikta tidsindelning som fortfarande dominerar i flertalet skolor kan ses som ett sätt att försöka bemästra situationen. I stället leder den sönderhackade tiden ofta till att man skapar en massa spilltid. Eleverna tvingas i en lektionsinrutad skoldag att ständigt byta aktiviteter. Både elever och lärare stressas av att sällan i lugn och ro få avsluta en uppgift och mycket tid går bort på att plocka ihop och plocka fram, avsluta och komma igång igen och på att förflytta sig mellan aktiviteter och lokaler. I skolkortet Tidsguden i det ovan nämnda betänkandet, ger en levande bild av hur eleverna kan uppleva skolans tidsstress.79 3KOLAN BLIR EN D¥LIG F¶RBEREDELSE F¶R VUXENLIVET Skolans sätt att arbeta liknar på intet sätt det vuxenliv eleverna ska för- bereda sig för. Det moderna arbetslivet har gått ifrån stämpelur och löpande band och arbetets organisation går mot en allt större flexibili- tet. Många verksamheter såväl i privatlivet som i arbets- och samhälls- livet kräver både tid och organisation. Tid är en bristvara och den ut- bredda stressen och alla krav som det moderna samhällslivet ställer på människor, förutsätter en förmåga till flexibilitet. Den moderna männi- skan måste kunna anpassa sig till föränderliga krav, till skiftande be- hov, till oförutsedda händelser i sitt liv och i sin vardag såväl hemma 77SOU 1996:22, s. 113 f. 78Westlund, I. (1996): 3KOLBARN AV SIN TID %N STUDIE AV SKOLBARNS UPPLEVELSE AV TID, Studies in Education and Psychology, nummer 49, . 79 SOU 1996:22, s. 102 f. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 137 som på arbetet. Egenskaper, som värderas högt i arbetslivet och som i hög grad är användbara även i privatlivet, är förmågan att kunna ta vara och prioritera mellan olika uppgifter. Förmågan till koncentra- tion, att kunna slutföra en påbörjad uppgift och inte hetsa mellan olika uppgifter och verksamheter utan att avsluta eller fullfölja någonting ordentligt värderas också. Genom ett annat arbetssätt och ett mindre statiskt sätt att hantera tid skulle skolan kunna ge en bättre förberedelse för livet som vuxen än man gör . ,¤RARNAS TJ¤NSTG¶RINGSTID OCH ¤MNETS STATUS STYR Ett skäl för timplanens starka ställning i skolan är att timplanen och schemat utgör underlag för lärarnas tjänstgöring. Här öppnar emellertid det nya läraravtalet möjligheter. När lärarnas tid inte längre räknas i undervisningstid, s.k. usk, utan regleras av ett arbetstidsavtal, har schemat som planeringsunderlag för lärarnas usk spelat ut sin roll. När det nya avtalet är fullt genomfört har lärarna en bestämd arbetstid i skolan. Hur den arbetstiden sedan utnyttjas – till undervisning, plane- ring, uppföljning och utvärdering, elevkontakter eller annan verksam- het – är en fråga för lokala förhandlingar och överenskommelser. Att timplan lett till så mycket diskussion och ägnats så mycket tid hänger också samman med att antalet timmar i timplanen har givit ett skolämne status och en garanti för att inte trängas ut. Ett tydligt exempel på detta är diskussionen om bl.a. barnkunskap, arbets- livsorientering och slöjd och idrott. Om man avskaffar timplanen, finns det då risk för att vissa ämnen får en markant svagare ställning i skolan eller kanske försvinner helt? Finns det t.ex. en risk för att vissa ämnen får ett ökat utrymme på de praktiskt-estetiska ämnenas bekostnad? Kommer en skola, som upp- täcker att dess elever har svårt att nå målen i svenska och matematik, att ta bort musik och idrottstimmar med motiveringen att eleverna måste ägna sig åt det som ändå är viktigast i skolan? Sådana farhågor kommer alltid upp när man diskuterar timplanen.