sou · GLB371 · 1998-01-01 00:00:00 — En del i en sådan redovisning till regeringen bör vara en för myndig- heterna gemensam och sektorsövergripande årlig redovisning. En särskild analys av måluppfyllelsen ska redovisas av . Där bör utvecklingen av ungas levnadsvillkor i förhål- lande till målen och förslag till eventuell revidering av de övergripan- de målen och ungdomspolitikens inriktning presenteras. övergripande mål är att främja goda upp- växtvillkor för ungdomar samt verka för att unga människor görs delaktiga i samhällsutvecklingen. ska arbeta sek- torsövergripande och ha en kontinuerlig kontakt med kommunerna när det gäller att följa ungdomars villkor i samhället. Ett tillägg till verksamhetsmål bör övervägas där det framgår att myndigheten i all sin verksamhet, till exempel bidragsgivning, ar- bete med EU:s program och projektsatsningar bör beakta målen för ungdomspolitiken. Vidare bör få ett samordnings- ansvar för information till kommuner och föreningsliv om målen för politiken för unga. För att stimulera en utveckling av insatser som bidrar till målupp- fyllelse bör ett begränsat utvecklingssstöd införas. Medel bör avsättas för att stödja utvecklingen av kommunernas insatser för unga och det ideella föreningslivets ungdomsverksamhet i enlighet med de övergri- pande målen. Målen för politiken för unga bör vara vägledande för verksamhet. Som nämnts ovan bör ha en stödjan- de roll när det gäller att informera kommunerna om målen som rör unga. Enligt Ungdomspolitiska kommitténs uppfattning bör det fin- nas ett gemensamt intresse hos staten och kommunerna att följa upp och utvärdera kommunernas arbete med målen. Kommittén föreslår att initiativ tas till överläggning om ett sådant samarbete mellan sta- ten och kommunerna i denna fråga. En uppföljning och utvärdering bör kunna kopplas till de ungdomsforskningscentra som finns i lan- det. När det gäller Ungdomsstyrelens roll i den presenterade målstyr- ningsmodellen kan sammanfattningsvis sägas att myndigheten arbetar sektorsövergripande och har en kontinuerlig kontakt med kommunerna i flera sammanhang. En viss förstärkning av myn- digheten torde dock behövas för den uppföljningsroll som myndig- heten tilldelas tillsammans med kommunerna. Hur stor resursför- stärkning det kan komma att bli frågan om är avhängigt resultatet av förhandlingarna mellan staten och kommunerna samt regeringens ambitionsnivå när det gäller utvärderingsverksamheten. Slutligen ska kommittén enligt sina direktiv uppmärksamma den regionala nivån när det gäller styrning, uppföljning och utvärdering av målens genomförande. Kommittén har funnit att såväl på lokal som regional nivå är insatser för att nå goda förhållanden för de unga av största betydelse för regionens överlevnad och utveckling och in- går därför som en viktig del i det regionalpolitiska utvecklingsarbetet. Samspelet mellan nationell, regional och lokal nivå är här viktigt. Kommittén anser därmed att ansvaret för styrning och uppföljning av målen för ungdomspolitiken bör ligga på den nivå där besluten fattas. Ansvaret för utvärdering bör ligga utanför den egentliga verksamhe- ten. bör få ett ansvar att samordna, sammanställa och presentera resultaten av utvärderingarna. bör också kunna ta initiativ till riktade undersökningar av hur målen uppfylls. En del i kommitténs uppdrag är att sammanställa och analysera erfa- renhet som finns när det gäller området ungdomars inflytande och utifrån detta föreslå åtgärder för att stärka ungdomars inflytande och delaktighet i samhället på olika nivåer och inom olika sektorer. Vi menar att unga bör ha inflytande, inte bara på de sektorer som tradi- tionellt betraktas som ungdomsfrågor, utan de ska också kunna påverka besluten i exempelvis tekniska nämnden i en kommun. I detta kapitel diskuterar vi makt-, inflytande- och vanmaktsbe- greppen. Våra slutsatser i kapitlet kommer att vara styrande för de förslag som vi lämnar i kapitlen fem till sju. I kapitel 4 följer ett avsnitt om ungas syn på makt. I kapitel 5 tar vi upp ungas makt i politiken varvid bland annat frågor om rösträtt, representativitet och samråd inför kommunala beslut diskuteras som medel för att uppnå ökad makt. I kapitel 6 behandlas ungas makt i skolan och hur elevernas inflytande ska kunna öka. Ä ven studenters inflytande behandlas. Kapitel 7 handlar om ungas makt över fritiden och kulturen och om hur de unga i kommunen ska kunna få ett större inflytande över dessa frågor. 3.1Vad är makt? Vi kommer nedan att presentera några försök till förklaringar av be- greppen makt, inflytande och vanmakt. I och makt i (SOU 1990:44) understryker utredaren att makt är ett omtvistat be- grepp med många definitioner. En viss gemensam kärna för dessa är att makt är möjlighet att påverka. tas för givet att makt innebär att någon annan tvingas att handla på ett sätt som ve- derbörande annars inte skulle ha gjort. Makt kommer därmed att för- knippas med tvång, konflikt och dominans. koppling är inte nödvändig. Makt kan också ses som en ömsesidig bytesrelation. Utbyte och samarbete kan ge två parter makt över var- andra. Ett sätt att kartlägga makten är enligt maktutredningen att studera politiska beslutsprocesser. Vem vinner och vem förlorar? Denna un- dersökningsmetod har emellertid kritiserats för att den endast beaktar de synliga politiska konflikterna, maktens första ansikte. Man bort- ser då från de frågor och krav som inte kommer upp på den politiska dagordningen. Icke-beslut och bortdefiniering, vad som kommit att kallas maktens andra ansikte, kan gynna de redan mäktiga. Det har i debatten dessutom gjorts gällande att man även borde uppmärk- samma de processer som styr medvetande och ideologisk hegemoni. Denna aspekt har benämnts maktens tredje dimension - maktens tredje ansikte. Vad som därmed ställs i fokus är makten över med- borgarnas tankar. En första förutsättning för framgångsrik maktutövning är förmå- gan att formulera krav, att kunna ge uttryck för sina önskningar. Maktlöshetens tystnad är uttryck för de undertrycktas oförmåga att själva artikulera sina intressen. Maktstrukturer kan permanentas till följd av att de maktlösa sänker sin anspråksnivå och anpassar sig till rådande förhållanden. Det är detta slag av maktprocesser som fångats under namnet maktens tredje dimension. Den ökade internationaliseringen av politiken är en utveckling som kommit att uppmärksammas som ett problem för lokal maktutövning. menar att när traditionella nationella frågor blir en del av utrikespolitiken riskerar de att hamna utanför en bred demokratisk kontroll med hänvisning till sekretessen och det nationella intresset. Det ökande inslaget av multilaterala förbindelser förstärker denna process. ledamöter delges sällan infor- mation om pågående förhandlingar. Å tskilliga avtal läggs inte på bord, andra är i praktiken omöjliga att omförhandla inför en ratificiering. Internationaliseringens konsekvenser för medborgar- na innebär enligt utredningen att medborgarna allt oftare och inom allt fler områden berörs av beslut som fattats i internationella sam- manhang. Medborgarnas möjligheter att påverka dessa beslut har emellertid inte ökat i samma takt. Det demokratiska styrelsesättet grundas på offentlig debatt och möjlighet till ansvarsutkrävande. Bå- da dessa förutsättningar har, åtminstone på kort sikt, blivit svårare att uppfylla i den internationaliserade demokratin. Internationaliseringen har delvis förändrat den politiska debattens karaktär. beslutsprocessser kännetecknas av elitisering, anonymisering och in- formalisering. framhåller dock att den lokala nivån kan få en ökad betydelse i den internationaliserade demokratin. Kommuner och regioner kan i ökad utsträckning samarbeta med centrala och lokala maktcentra och lokala maktcentra i andra länder. Kraven på rörlighet och politikens reaktionssnabbhet leder till en re- gionalisering över statsgränserna. Den lokala utrikespolitikens bety- delse ökar. I delbetänkandet Ungdom och makt (SOU 1991:12) utvecklar resonemanget om maktens tre ansikten. understryker att det tredje ansiktet är dolt bakom de bå- da första. Det handlar inte om den formella maktens utövande, inte heller om förmågan och rätten att ställa frågorna utan om de bakom- liggande processerna som formar vårt medvetande, vår verklighets- bild. frågar sig vem som äger förmågan att for- ma ungas medvetande och konstaterar att det handlar om de grund- läggande värderingar som ges i skolan, , på arbetet och i hemmet. Det handlar om hur man som konsument påverkas att tilläg- na sig en livsstil. De unga utgör en stor marknad. De måste därför, utifrån affärsmännens perspektiv, fås att uppfatta tillvaron så att de köper varor och tjänster. En del av medvetandet formas på markna- derna i rollen som konsument. TV-reklam, film, video, musik sam- verkar i syfte att skapa goda konsumenter. un- derstryker dock att det också finns helt andra krafter. Unga männi- skor smälter samman sina intryck till nya uppfattningar som präglas av bland annat global information, datorer och multi-kulturella erfa- renheter. En konkret aspekt av makt är de härskarteorier s presenterar i . De fem härskartekniker som kan nyttjas inför alla slag av förtryckta grupper. I boken presenteras teknikerna som ett sätt för män att förtrycka kvinnor . De flesta maktgrupper har dock tillgång till teknikerna och kan således till exempel användas av äldre för att förtrycka unga eller av lärare för att förtrycka elever. Genom att presentera dessa fem tekniker vill vi visa hur genomgri- pande och ofta omedvetna attityder mot unga kan vara och också därmed hur svårt det kan vara att ändra dem. Den första tekniken, osynliggörandet, innebär att ugna i exempel- vis föreningsstyrelser förbises eller glöms. Vid val till förtroende- poster i kommittéer och styrelser kan unga försvinna totalt ur den etablerade vuxengenerationens minne och medvetande. Ofta klagar vuxna på att det inte går att hitta några unga som vill kandidera till styrelseposter, men har de verkligen försökt? Den andra tekniken, förlöjligandet, innebär att genom att göra sig lustig på andras bekostand får talaren skrattarna på sin sida. Förlöjli- gandet gör att värdet av det som den förlöjligade säger eller gör blir mindre värt. Många unga möts av en lilla-vän-attityd när de försö- ker göra sin röst hörd. Den tredje härskartekniken, undanhållande av information, är ett sätt att behålla makt för egen del genom att försämra förutsättningar- na för andra att utöva sitt inflytande. Många unga berättar om att de inför exempelvis skolkonferensen erhåller handlingarna innan mötet vilket omöjliggör att kunna ha synpunkter. Den fjärde tekniken är dubbelbestraffningen. I sin mest utpräglade form leder dubbelbestraffningen till att en grupp utsätts för fördö- mande både för ett bestämt uppförande och för motsatsen. Engagerar unga sig i en fråga uppfattas det som fel och gör de det inte är det också fel. Den femte tekniken är påförande av skuld och skam. Skam påförs genom förlöjligande. Unga blir skamsna när de får höra om sin bris- tande kompetens även om det skett genom att man har undanhållits information eller vägrat dem tillträde till områden som uteslu- tande har behärskats av vuxna. 3.1.2Begreppen delaktighet och inflytande Delaktighet är en för demokratin. Medborgarna måste känna sig delaktiga i samhället och vilja ta aktiv del i det politiska livet för att demokratin ska fortleva. har diskussio- nen om demokratins kris ofta fokuserat på ungas utanförskap. Ä ven om det kan ifrågasättas huruvida demokratin verkligen är i kris står det klart att unga har svårt att göra sina röster hörda i demokratin och att många unga känner att de har små möjligheter att påverka. Att arbeta för att göra unga mer delaktiga i samhällslivet måste där- för anses vara nödvändigt. Sociologen menar i rapporten skapa sin Ungdom (Slutrapport från projektet i , 1991) att begreppen att vara delaktig och att ha inflytande har stor betydelse för en persons utveckling. När unga är aktiva och därmed delaktiga utvecklas de. Delaktigheten ger dem bättre kunskaper och kompetens. De unga lär sig utveckla demokratiska arbetsformer och de måste lära sig fakta för att fatta beslut. Att vara delaktig ger enligt ett större självförtroende och en större känsla av att man som människa är värd något, att ens synpunkter är viktiga, att man har något att tillföra och att man verkligen kan påverka och förändra något. Att vara delaktig ger också en känsla av att bli tagen i anspråk och av att vara respekterad. Detta är inte minst viktigt i ungdomsår- en. Delaktighet ger en större mening med livet och en roll i samhället. Den amerikanska forskaren har konstruerat en ana- lysmodell för att förklara vad inflytande är.14 Enligt finns det en rad olika grader av inflytande. Hon illustrerar detta genom att tala om en stege. Högst upp på stegen finns självstyre. Sedan följer dele- gerad makt, medinflytande, eftergifter, konsultation, information, te- rapi och sist manipulation. Självstyre, delegerad makt och medinfly- tande är olika grader av medborgarmakt och ansvar. Eftergifter, kon- sultation och information utgör olika grader av välvilja, medan terapi och manipulation inte innebär något inflytande alls. Trots detta bru- kar även dessa två sistnämnda grupper av stegpinnar benämnas in- flytande. I korthet innebär de olika stadierna följande. Manipulation innebär att medborgarna samlas till information som ger en fragmentarisk eller skev bild av ett problem. Terapi innebär att man samlar medborgarna till grupper som sägs ge dem inflytande, men som i själva verket försöker bota och avleda dem från deras vilja att påverka. Man skapar en ersättning för verk- ligt inflytande. Information innebär att man informerar människor om deras rättig- heter, skyldigheter och vad som är på gång. Kännetecknas ofta av envägskommunikation som föredrag och informationsblad. Informa- tionen kommer oftast så sent att det är försent att påverka. 14 Framställningen bygger på D. , - en utvärdering, 1989. Konsultation innebär att man frågar folk vad de tycker eller öns- kar sig. Men det finns inget som garanterar att man kommer att bry sig om och verkställa det de vill ha. Eftergifter innebär att makthavarna går med på att ge ett visst in- flytande genom en eller ett par representanter i styrande organ. Man får vara rådgivande men makthavarna har fortfarande rätten att be- sluta eftersom de är i majoritet. Man går med på ett visst inflytande för att lugna eller få det att se bra ut. En annan form är att man in- rättar rådgivande organ med oklart definierade befogenheter och funktioner. Medinflytande innebär att makthavare går med på att dela med sig av planering och beslutsfattande. En organisation upprättas som inte kan ändras av bara den ena parten. Folket har en möjlighet att för- handla. De har representanter i en styrelse eller kommité men är ej i majoritet. Deras ställning kan bli stark om de har en stark opinion och basorganisation bakom sig som kan trycka på. Delegerad makt innebär att makthavarna delegerat styrningen av vissa delar eller enheter till en intressegrupp. Makten har delegerats så att intressegruppen har egna tydliga beslutsorgan. Man har en budget att besluta över. Det beslutade organet har så stark ställning att de har möjlighet att förhandla med makthavarna. Självstyrelse innebär att intressegruppen själva styr en institution eller ett projekt eller dylikt. Det är de själva som ingår i styrelsen och de bestämmer själva över verksamhet, ekonomi et cetera. De har också rätt att förhandla om de eventuella villkor som gör att någon utifrån (till exempel kommunen) kan ändra deras förutsättningar att verka. Ett av maktanalysens stora problem är att tolka tystnad. Tystnad kan vara ett tecken på passivitet och vanmakt. Men det finns också tysta sätt att utöva makt. All effektiv påverkan behöver inte ta sig öppet, verbalt uttryck. Den amerikanska ekonomen har infört benämningarna exit och voice för dessa två strategier att utöva makt. Ä r man missnöjd med exempelvis en organisation eller en vara är en möjlighet att överge, att lämna, att byta till ett annat alternativ. Den andra strategin är att göra sin röst hörd, att klaga, att protestera. Den ena metoden behöver inte utesluta den andra, men åtskillnaden fäster uppmärksamheten på att övergivandet i vissa lägen kan vara den mest effektiva metoden att påverka. Särskilt i situatio- ner då öppen protest förefaller lönlöst är det bättre att fly än att illa fäkta. Möjligheten att effektivt kunna påverka genom att överge be- ror givetvis på om det finns några reella valalternativ. Genom en ökad välfärd uppstår nya krav. Valmöjligheterna ökar, antalet deltagare stiger, önskemålen blir fler och varierande, komp- lexiteten tilltar och belastningen ökar. Institutioner och tankemodeller visar sig plötsligt vara föråldrade. menar att denna utveckling, som från demokrati- synpunkt måste bedömas som gynnsam, i sin tur skapar nya problem. Det finns nämligen en växande klyfta mellan vad man skulle kunna kalla det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medbor- garnas förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. Samhällsutvecklingen kännetecknas därför också av medborgerlig vanmakt. Fenomenet är märkbart inom samhällslivets olika områden. De områden maktutredningen tar upp är bland annat den offentliga sektorn, den representativa demokratin, organisationerna och opinionsutbildningen. Den offentliga sektorn är till stora delar uppbyggd enligt de stan- dardiserade enhetslösningarnas princip. Den medborgarundersökning som utredningen genomfört visar att många som kommer i kontakt med den offentliga sektorn känner tyst vanmakt. Områden som skola och sjukvård kännetecknas av brist på valternativ. Den representativa demokratin tilldelar de politiska partierna och de allmänna valen en avgörande roll. Det finns emellertid flera tecken på en ökad klyfta mellan väljare och valda. Samhörigheten med de etablerade partierna försvagas, valdeltagandet sjunker, blankrösterna blir fler, andelen partibytare växer och osäkerheten i valmanskåren stiger. Organisationerna, särskilt de idéburna folkrörelserna, har svårt att få unga att åta sig förtroendeuppdrag. De ung- as samhällsengagemang tar sig andra former än det traditionella före- ningslivets. Opinionsbildningen domineras av massmedia. Tidningarnas, televisionens och radions stora räckvidd har medfört att medborgarna är jämförelsevis välinformerade. Men kraven på allsidig upplysning växer. Mediekonsumenterna söker nya, inte minst internationella, in- formationskällor. De traditionella massmedieinstitutioner och verk- lighetstolkningar som länge dominerat offentliga liv utma- nas. Förändringstendenserna inom de ovan beskrivna områdena följer i ett viktigt avseende samma mönster. Medborgarna utövar makt ge- nom att överge. Att lämna ett gammalt alternativ och om möjligt välja ett nytt framstår som mer effektivt än att stanna kvar och försö- ka förändra. Den aktuella samhällsutvecklingen präglas av att fly snarare än att fäkta, av exit snarare än voice. Det politiska en- gagemanget söker sig nya vägar. Sociala rörelser av en ny typ blir alternativ till de etablerade organisationerna. Massmedieutvecklingen öppnar nya möjligheter. Denna typ av reaktion innebär att medbor- garna genom att rösta med fötterna förändrar förutsättningar för de etablerade organisationerna. Gamla institutioner kan emellertid fort- sätta att leva kvar . Det finns flera faktorer som förkla- rar sådan institutionell tröghet. Nostalgi och eftersläpande självför- ståelse legitimerar gamla organisationer. Statussubventioner, anställ- ningstrygghet och stenpalats fryser och permanentar sociala rörelser. för ett resonemang i sitt första delbetänkande Att röja hinder (SOU 1995:142) kring begreppen vanmakt och egenmakt med betänkande som grund. anser att ökad vanmakt lämpligast ska mötas med egenmakt. Med- borgarnas egenmakt kan komma till uttryck i två skilda dimensioner, dels makten över sin egen vardag, dels i den makt hon kan utöva till- sammans med andra i den gemensamma vardagen, till exempel i bo- stadsområdet, i arbetet och i skolan. menar i sitt andra delbetänkande Egenmakt (SOU 1996:177) att vanmakt är en individuell upplevelse och inne- håller många dimensioner. Ett sätt att beskriva ramen för begreppet skulle kunna vara att säga att det är när individen känner att hennes önskan om att ta befälet över sin situation förhindras av maktstruktu- rer - osynliga eller synliga - som ligger utanför möjligheten att för- ändra. Vanmakt skulle därmed kunna tolkas som frånvaron av möj- ligheter att påverka den egna tillvaron. Men att endast relatera be- greppet vanmakt till påtvingad maktlöshet innebär att en viktig di- mension går förlorad. Begreppet alienation fångar något mer. Aliena- tion handlar enligt inte bara om en känsla av maktlöshet utan också, och kanske än viktigare, en känsla av att stå utanför. Ett främlingskap eller individuellt upplevt utanförskap inför Detta försvårar också mobiliseringssträvanden. En alie- nerad människa kommer åtminstone inledningsvis att ha svårt att ut- öva egenmakt då det kräver aktivitet och engagemang. Genom att bygga demokratiska nätverk och skapa rörelse och aktivitet i närmil- jön går det dock enligt att inleda processer som involverar allt fler i ett gemensamt ansvarstagande. När det gäller makt är det viktigt att komma ihåg att definitionerna och historieskrivningen i stort sett utesluter kvinnor. Detta innebär inte att problemet med kvinnor och samhälle uteslutits som ett forskningsområde. Men kvinnors strukturellt lägre sociala status kopplas inte ihop med bekymmer kring demokrati och styrning utan med bekymmer kring resurssvaga medborgare. I Demokrati och makt i (SOU 1990:44) skriver att maktfrågan mellan könen förvandlas till att bli ett socialt problem. Det är fördel- ningen av resurser som påverkar medborgarnas möjligheter att hävda sina rättigheter i olika sammanhang, individullt och kollektivt, som bör studeras och det är dessa mindre resurser som gör att kvinnor har en sämre ställning på arbetsmarknaden, i det politiska livet, i de stora organisationerna och i näringslivet. Bakom detta resurstänkande finns emellertid enligt inte någon tydlig eller redovisad idé eller teori om varför det förhåller sig på detta sätt, vilket innebär att resur- sidéen som förklaring till kvinnors sämre sociala, ekonomiska och politiska läge kan verka fördröjande. Kvinnors bristande resurser kan uppfattas som en fråga om något otillräckligt, ett tillkortakommande, men inte systemets utan snarare kvinnornas. är medveten om att stora skillnader föeligger mellan män och kvinnor när det gäller i vilken mån man har möjlighet att utöva makt och hurvida man ges förutsättningar att vara med och styra samhället. Självklart finns det också skillnader mellan unga kvinnors och unga mäns möjligheter att utöva makt och många paralleller kan göras mellan jämställdhetssträvanden och ungas strä- van att få större del av makten och inflytandet. I de följande kapitlen har vi där vi har kunnat se specifika skillna- der mellan flickor och pojkar och mellan unga kvinnor och unga män resonerat kring dessa och vi strävar i våra förslag efter att förhållan- dena mellan könen ska bli jämställda. För att ändra de grundläggande orättvisor som föreligger mellan kvinnor och män behövs dock be- tydligt kraftfullare åtgärder. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att gå närmare in på dessa och de behandlas också i andra sammanhang. 3.3Politikens möjligheter och begränsningar Det faktum att allt fler beslut som rör oss fattas inom Europeiska unionen eller i andra internationella sammanhang istället för i Sveri- ges riksdag gör att unga - så väl som äldre - kan få en känsla av att det inte går att påverka politiska beslut. Det kan å andra sidan hävdas att möjligheten att påverka internationella beslut ökar vår möjlighet att styra utvecklingen på ett helt annat sätt än om vi stod utanför in- ternationellt samarbete.