sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommissionen ser inga skäl till att tvivla på att klarar av implementeringen av i ett medellångt perspektiv. Dock kvarstår fortfarande mycket att göra vad gäller finansiella tjänster, handel med värdepapper, immaterialrätt och skydd av personuppgifter. Den till stora delar statsägda banksektorn är ineffektiv och uppfyller ännu inte rollen av finansiell intermediär. Regleringen av den finansiella sektorn är också otillräcklig. Exempelvis har illegala operationer i investeringsfonder minskat förtroendet för det finansiella systemet. Liksom de flesta övriga kandidatländer har också hemfallit till en viss grad av protektionism. Växande problem vad gäller inflation, arbetslöshet, budgetunderskott, tillväxt och ett växande handelsbalansunderskott, har medfört att regeringen lade fram ett krispaket. De ekonomiska problemen har bidragit till att en relativt stor del av opinionen i är negativt inställd till ett eventuellt EU- medlemskap. 186 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna Med en lång tradition av ekonomiska reformer hade på många sätt ett försprång framför övriga kandidatländer när transitionsprocessen inleddes. Trots det sjönk BNP med , och inflationen låg på relativt höga i genomsnitt. har dock en återhämtning skett. BNP per capita är av EU:s genomsnitt. Jordbruket sysselsätter av arbetskraften, och bidrar av totala bruttomervärdet. har t illväxten varit positiv men beskedlig (1996). Inflationen har sjunkit från 1996. På grund av ett bättre utgångsläge och en tradition av gradvisa ekonomiska reformer, valdes inte den polska modellens chockterapi. Till följd av den tidigare starten, har marknadsreformerna i ändå varit långtgående, exempelvis i fråga om liberaliseringen av priser och handel. Den privata sektorn är vital, och omstruktureringen av industrin har kommit en bra bit på väg. Den institutionella strukturen, bland annat vad gäller äganderätter, är relativt väl anpassad till ett marknadsekono- miskt system, och i kanske mer än något annat kandidatland styr marknadsmekanismer ekonomiska aktörers beslut. På grund av gynnsamma förhållanden, inklusive en liberal lag- stiftning, är flödet av utländska direktinvesteringar stort. Efter problem med bland annat lån till olönsamma statsägda företag, har banksektorn repat sig. De flesta banker är privatägda. Liksom för övriga kandidatländer är dock tillgången på långfristig finansiering dålig. I fråga om anpassningen till för den gemensamma marknaden, har kommit relativt långt. Med undantag för insyn i statsstöd, kritiseras inga speciella områden i avierna. Omstruktureringarna av den ungerska ekonomin har liksom i övriga kandidatländer lett till ökad arbetslöshet. Bakom den relativt låga siffran ligger bland annat en reducering av den totala arbetskraften genom en generös välfärdspolitik. Ett av de största problemen för den sittande regeringen har varit att komma till rätta med det höga budget- underskottet och en hög utlandsskuld. förbättringar har åstadkommits på båda dessa områden, och 1996 hade budgetunder- skottet sjunkit till av BNP. Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 187 10.3EU som ett politiskt stöd för kandidatländernas reformer. En av de viktigaste aspekterna vad gäller kandidatländernas ekonomiska utveckling är att EU-medlemskapet innebär en förpliktelse till sådana institutionella reformer som stimulerar den ekonomiska aktiviteten. Denna förpliktelse kan vara avgörande för i vilken utsträckning utländ- ska investerare kommer att investera i landet. Länderna i Öst- och och i det forna skiljer sig betydligt åt vad gäller reformtakten. De sydliga central- och östeuropeiska länderna har varit mindre framgångsrika än de fyra Visegradländerna. De baltiska staterna har i jämförelse med andra tidi- gare sovjetrepubliker varit framgångsrika att reformera det ekonomiska systemet. Allmänt kan också påpekas att det varit svårare att privatisera och genomföra strukturella reformer än att genomföra stabiliserings- politiska program i kandidatländerna. Orsaken till att länderna skiljer sig kraftigt åt i reformtakten kan hänföras tillbaka till de initiala förhållandena. Arvet från centralplane- ringssystemet är ett tyngre ok att bära för länderna i det tidigare Sovjet- unionen än i . Ländernas olikheter i form av militariseringsgrad, industristruktur, m.m. påverkar också reformtakten. Politiska restriktioner i reformarbetet kan i viss mån upphävas av internationella organisationer. Reformer som av den egna befolkningen inte uppfattas som acceptabla kan göras acceptabla med hänvisning till att en internationell organisation, som landet är beroende av, kräver det. EU kan i detta sammanhang spela en viktig roll för att underlätta reformarbetet i övergångsekonomierna. Det tidigare EG utövade ett viktigt tryck på och för att främja en demokratisk utveckling i dessa länder. Möjligheterna för dessa länder att bli med- lemmar gjorde att demokratiseringsarbetet skyndades på. Samma posi- tiva effekter har dock inte registrerats i fallet . Medlemskap i har haft hög prioritet bland politiker i kandidat- länderna. Förväntningarna om medlemskap har spelat en mycket viktig roll för att få acceptans för radikala reformer i och . Då många länder i det tidigare inte ens har ansökt om medlemskap har man i dessa inte heller något motsvarande externt tryck på sig för att snabbt genomföra nödvändiga institutionella reformer. Skillnaderna i reformtakt mellan , exklusive , och Visegradländerna kan i viss mån också förklaras med olikheterna i sannolikheten för medlemskap. 188 Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna Det viktiga med de institutionella reformerna för vilka EU kan utöva ett tryck är inte bara att de förbättrar den inhemska ekonomins funktionssätt utan också att en hög sannolikhet för medlemskap innebär att utländska investerare finner länderna intressanta. Sannolikt är EU:s möjligheter i detta avseende större innan länderna blir medlemmar. Detta innebär att det finns en inneboende konflikt mellan att förbinda sig till ett tidigt medlemskap och att skjuta upp medlemskap för att utöva ett fortsatt tryck. Ett tidigt inträde för ett kandidatland betyder att de finansiella resursrestriktionerna minskar i ett tidigt skede medan de politiska hindren för reformer kan förstärkas. Vid ett sent inträde upprätthålls de politiska trycket för fortsatta reformer men de finansiella restriktionerna är fortsatt stora. Å andra sidan finns risken att reformer betraktas som meningslösa i de länder som upplever att ett medlemskap inte ligger inom räckhåll. De finansiella restriktionerna före ett medlemskap kan innebära att man bör överväga att förmedla medel till kandidatländerna för fortsatta reformer innan inträdet, vilket ju också framförts i Agenda . Man ska dock vara medveten om att detta kan innebära att politiska hinder för reformer i viss mån kan öka. Det är naturligtvis förväntningarna om stora ekonomiska och politiska fördelar som är grundvalen för det reformtryck som EU kan utöva. Detta gäller inte bara storleken på nettovinsterna utan också osäkerheten om dessa samt hur långt fram i tiden de ligger. Det är därför angeläget att bidra till tydliga regler för medlemskap och vad ett medlemskap innebär. Kriterierna för medlemskap kan och bör för- tydligas. Som redan nämnts kan ett för tidigt medlemskap innan avgörande institutionella reformer har genomförts vara skadligt då reform- incitamenten minskar. Många av kandidatländerna har en mycket lång väg att gå innan man kan jämföra sig med de etablerade EU-länderna och det är synnerligen angeläget för den ekonomiska utvecklingen att reformtakten inte avstannar till följd av medlemskapet. Det finns en uppenbar risk att takten bromsas direkt efter inträdet. Det förefaller därför rimligt att tidpunkten för inträdet görs beroende av att landet i fråga uppfyller vissa väl definierade krav. Detta kan också vara av betydelse för huruvida det är önskvärt med en gemensam förhandlingsstart eller ej. En gemensam förhandlingsstart kan innebära att vissa länder där betydande institutionella reformer kvarstår blir medlemmar varefter reformtakten avklingar. Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna 189 Detta kapitel har beskrivit den ekonomiska utvecklingen i kandida- tländerna. Utgångspunkten har varit de sk avierna som kommissionen presenterade för att utvärdera kandidatländerna. Dessa ger en tillfreds- ställande bild av utvecklingen i kandidatländerna, och vi delar i stort sett bedömningar om vilka länder som kommit längst på vägen mot medlemskap. Vi presenterade viktiga aspekter av utveck- lingen i varje enskilt kandidatland. Därefter gav vi vissa mer generella kommentarer om avierna. I en avslutande del av kapitlet diskuterades reformernas politiska ekonomi. Möjligheterna till medlemskap har positivt påverkat reform- takten i kandidatländerna. Erfarenheten, t.ex. från visar att det kan vara lättast att hålla uppe reformkraven innan ett land faktiskt blir medlem i EU. Förhandlingarnas upplä ggning kommer därmed att ha ett avgörande inflytande på den kommande ekonomiska politiken i kandidat- länderna. Det blir av stor vikt att rätt signaler sänds till dessa länder. Ökad reformtakt ska innebära att utsikterna till medlemskap förbättras. Man bör också vara medveten om att ett för tidigt medlemskap kan verka hämmande på reformtakten. Utredningen har getts i uppdrag att utvärdera de e konomiska effekterna av till att omfatta de central- och östeuropeiska kandi- datländerna. I detta kapitel sammanfattas resultaten från utredningen. Kapitlet ska därför kunna läsas fristående från de andra kapitlen. I slut- ordet diskuteras vissa nya aspekter på utvidgningen, som t.ex. sam- bandet mellan ekonomisk utveckling och säkerhetspolitik. Vi börjar med att ge en kort historisk tillbakablick. var under mer än fyra decennier delat i två delar, öst och väst, och de ekonomiska relationerna dem emellan var mycket begränsade. Dessa relationer kom att försämras redan genom vägran att låta någon öststat delta i Marshallhjälpen, och av USAs embargo mot strategiska varor 1947. Som ett svar på Marshallhjälpen bildades CMEA 1949, en samarbets- organisation för östblocksmedlemmarna. Detta förvärrade relationerna mellan öst och väst än mer. Därefter var relationerna begränsade ända . utgjorde handeln mellan öst och väst inte mer än ett par procent av den totala världshandeln. Med förändringarna i , och med murens fall, kom att påbörja vägen mot en återförening. De östeuropeiska länderna kom, om än i varierande takt och grad, att närma sig de demokratiska och marknadsekonomiska system som länge karaktäriserat länderna i . kollapsade CMEA, och handeln inom det minskade därigenom dramatiskt. För de tidigare planekonomierna i fanns en stark strävan att integreras med väst, både av politiska och av ekono- miska skäl. I synnerhet ville dessa länder integreras med EU-länderna. Även i väst och i EU fanns en önskan om ekonomisk integration. 65 För värdefulla synpunkter tackas en stor rad tjänstemän vid finansdeparte- mentet samt: , , , och Per . Värdefulla diskussioner med , och uppskattas också. Vi är också tacksamma för kommentarer vid seminarier på FIEF och vid i . 194 Sammanfattning och slutkommentarer första steg mot detta var att de central- och östeuropeiska länderna gavs s.k. preferensbehandling . Nästa steg var de s.k. associations- eller Europaavtalen, som innebar en betydande liberalisering av handeln och av investeringar mellan och . Det första slöts 1991 med , och de övriga kandidatländerna slöt avtal de närmast efterföljande åren. Europaavtalen innebar att alla kvantitativa restriktioner på importen av industrivaror från de central- och östeuropeiska länder (de s.k. CÖEL) genast försvann, med undantag av dem inom kemikalie-, kol-, textil- och stålindustrin. Många tullar på industrivaror försvann också , medan de inom tekoindustrin, järn och stål, samt inom branscher som möbler och skor, avvecklas långsammare. Vidare innebar avtalen bl.a. en betydande liberalisering av kapitalflöden mellan EU och CÖEL. Resultaten av öppningen mot väst och den inledande handelslibera- liseringen blev snabba, och –ökade de central- och östeuropeiska länderna sin export till EU , som importen från EU ökade . Efter denna inledning har dock ökningstakten av export från CÖEL till EU mer eller mindre avstannat. har handeln inom det ökat något igen, bl.a. genom bildandet av CEFTA, det centraleuropeiska frihandelsområdet som omfattas av , , och , och genom andra bilaterala frihandelsavtal i området. De tidigare planekonomierna i nöjde sig emellertid inte med Europaavtalen, utan ansöker nu också om fullvärdigt medlemskap i den europeiska unionen. Tio länder, utöver , har ansökt om medlemskap i och är därför s.k. kandidatländer. Av de östeuropeiska länderna är dessa följande: , , , , , , , , och . Vid det Europeiska rådets toppmöte i förband sig unionens medlemmar att ta upp de nya länderna som medlemmar om de så önskar. Anslutningen kommer att ske så snart som de associerade länderna är redo att anta medlemskapets förpliktelser, genom att upp- fylla de ekonomiska och politiska krav som ställs. kommer också förhandlingar om medlemskap att inledas mellan vissa kandidat- länder och EU. I sin utvärdering av kandidatländerna rekommenderar EU-kommis- sionen att förhandlingar inleds med fem central- och östeuropeiska länder (CÖEL): , , , och . 66 Även ingår i den grupp länder som enligt bör ingå i en första förhandlingsrunda. Sammanfattning och slutkommentarer 195 Kommissionens bedömning är visserligen att inte något land just nu skulle klara av ett medlemskap, men att de sex länderna i tätgruppen inom en ganska snar framtid bör uppfylla kraven. har därmed påbörjat en förändringsprocess som kan förändra ekonomiska landskap. I de nuvarande EU-länderna bor ca 370 miljoner människor. Kandidatländerna har sammanlagt en befolkning på drygt 100 m iljoner. är inkomsten per innevånare betydligt lägre i kandidatländerna än i genomsnittet av medlemsländerna och EU. Även om invånarantalet i EU ökar till närmare 500 miljoner kommer unionens totala BNP endast att öka med , om alla kandidatländerna blev medlemmar. Det innebär att det nya EU kommer att vara annorlunda än före den kommande femte utvidgningen. Kandidatländerna är inte bara betydligt fattigare än de nuvarande EU-länderna, jordbruket står också för en högre andel av BNP och sysselsättningen i dessa länder. Utvidgningen ställer därför stora krav på i synnerhet regional- och jordbrukspolitiken. En rimlig hypotes är att ekonomisk integration mellan öst och väst till att börja med ger upphov till mer betydande effekter i kandidatländerna än i de nuvarande EU-länderna. Anledningen är att kandidatländerna just , jämfört med EU, är mycket små ekonomiskt sett. Effekterna på EU blir därmed även i absolut mening små. På kan påverkan dock bli mer betydande allt eftersom inkomsten stiger i kandidat- länderna, och de därigenom blir viktigare som handelspartner för EU. De potentiella effekterna stannar dock knappast vid de rent ekono- miska. Vi vet att de nya demokratierna i öst är långt ifrån stabila. Starka krafter är kritiska mot övergången till marknadsekonomi, och en del har också blivit mer skeptiska till politisk demokrati. Ett EU-medlemskap kan därmed stabilisera den demokratiska processen i både direkt och indirekt. I sig är medlemskapet stabiliserande genom de krav som EU ställer, och de förpliktelser som unionen utlovar. Lika viktigt är att en förbättrad levnadsstandard påverkar demokratins stabilitet. Detta ligger visserligen mer eller mindre utanför ramen för denna utredning, men det är lätt att föreställa sig de säkerhetsvinster som och andra EU-länder kan göra genom en demokratisk utveckling i Öst- och . Detta visas bl.a. i utredning Större EU - säkrare (SOU 1997:143). I denna utredning behandlas de ekonomiska effekterna av en ökad integration mellan EU och kandidatländerna, med speciell betoning på effekterna av fullvärdigt medlemskap för de senare, men vi lägger även stor vikt vid de förväntade samhällsekonomiska effekterna i . används därför som utgångspunkt i analysen. Vi ställer sedan frågan om det finns enskilda EU-länder, för vilka effekterna av med- 196 Sammanfattning och slutkommentarer lemskapet kan förväntas avvika från dem i . Viktigt är också att studera de förväntade effekterna av en utvidgning i kandidatländerna. Utredningens huvudsyfte är att utreda effekterna av ett fullvärdigt medlemskap. Vi studerar emellertid också mer allmänna integrations- effekter, inklusive de som följer av de s.k. Europaavtalen. Huvudalter- nativet är därför att jämföra effekterna av fullvärdigt medlemskap med dem som uppstår till följd av Europaavtalen. Uppläggningen av detta avslutande kapitel följer kapitelindelningen i utredningen. I avsnitten 11.1–11.3 diskuteras därför först internationell handel, migration och internationell kapitalrörlighet. Kort- och medel- fristiga välfärdseffekter analyseras i avsnitt 11.4, medan långsiktiga till- växteffekter diskuteras i nästföljande avsnitt, dvs. I avsnitt 11.6 behandlas budgeteffekter ur ett regional- och jordbrukspolitiskt perspek- tiv. En kortfattad diskussion av den europeiska monetära unionen, EMU, och utvidgningen återfinns i avsnitt 11.7, medan kandidatländernas ekonomi och politik diskuteras i avsnitt 11.8. Avslutande kommentarer presenteras i avsnitt 11.9. Enligt traditionell handelsteori uppstår internationell handel som ett resultat av skillnader i komparativa kostnader mellan länder. Dessa kan i sin tur vara en följd av skillnader i teknologi, eller av skillnader i tillgången på produktionsfaktorer. Genom att utnyttja internationell handel kan varje land specialisera sig på att producera de varor de är mest lämpade för. Därmed uppstår välfärdsvinster. Nyare handelsteori kompletterar den tidigare teorin med att betona stordriftsfördelar och produktdifferentiering som orsaker till handel. Utan handel skulle varje land ha en ineffektiv produktion, genom att stordriftsfördelar inte skulle kunna utnyttjas väl. skulle endast ett fåtal produktvarianter finnas tillgängliga, och konsumenternas valmöjligheter skulle därmed bli begränsade. Internationell handel ändrar på detta. Genom att utnyttja världsmarknaden kan företag utnyttja stor- driftsfördelar bättre, och konsumenter får större valmöjligheter genom att också kunna köpa importerade varor. Handeln som uppstår kan i stor utsträckning bli s.k. inombranschhandel, där länder både exporterar och importerar varor från samma bransch. Utredningen har fått i uppdrag att undersöka EU-medlemskapets effekter på den internationella handeln. Den självklara jämförelsenormen är de s.k. Europaavtalen. Dessa innebär att handelshindren på s.k. känsliga varor, (teko, stål, etc.) ska tas bort förhållandevis långsamt, och att jordbruket undantas nästan helt från handelsliberaliseringen. Sammanfattning och slutkommentarer 197 kommer vissa andra former av protektionism att kvarstå, framför allt genom regler mot s.k. dumpning. Mellan 1990–1995 anmälde EU 24 fall till () av vad de ansåg vara dumpning av produkter från CÖEL. Med ett EU-medlemskap kommer denna typ av handelspolitiska åtgärder att försvinna. I det fall där EU-medlemskapet kommer före fullföljandet av Europaavtalen skulle handeln med s.k. känsliga pro- dukter liberaliseras snabbare. Vidare försvinner gränskontrollerna och handeln med jordbruksprodukter kommer också att omfattas av fri- handeln. Även tekniska handelshinder elimineras. Det är inte helt okomplicerat att förutse kandidatländernas långsiktiga komparativa fördelar. Därför är det inte heller lätt att bedöma det framtida handelsmönstret mellan EU och de central- och östeuropeiska länderna. Vår analys av handeln mellan och CÖEL 1981–1994 visar att de senare har varit specialiserade på produktion och export av varor, som är intensiva i användningen av lågutbildad arbetskraft. De har haft nettoimport av kunskapsintensiva varor, och av andra varor där högutbildad arbetskraft är en viktig produktionsfaktor. För fysiskt kapitalintensiva varor är bilden däremot mer oklar. I vissa fall tycks CÖEL vara relativt specialiserade på kapitalintensiv produktion. Nettohandelskvoterna är stabila över tiden, åtminstone . De har emellertid förändrats något . Tendensen är att nettoexporten av arbets- och kapitalintensiva varor från CÖEL har minskat, och att dessa länder i stället i något ökad utsträckning har specialiserat sig på kunskapsintensiva varor. Vi har också gjort motsvarande beräkningar för enskilda kandidat- länder. De visar generellt på en påfallande likhet i de olika kandidat- ländernas handelsspecialisering. Utvecklingen skiljer sig emellertid till viss del åt mellan olika länder. Mer utvecklade länder, som och , har i enlighet med den allmänna ten- densen gått mot ökad specialisering på kunskapsintensiva varor, medan länder som , och har gått i motsatt riktning. Det är mycket som talar för att det mönster vi har observerat i handeln under en relativt kommer att bestå under åtminstone , och troligtvis än så. Två skäl kan anges för att förklara denna utveckling. För det första kan det nuvarande nettohandelsmönstret indikera CÖELs komparativa fördelar. Interna- studier ger resultat som i hög grad överensstämmer med våra. Specialiseringsmönstret verkar således i detta avseende stabilt. Det andra skälet till att existerande handelsmönster är en viktig bestämningsfaktor för framtidens handel är att det finns trögheter i produktions- och handelsmönstren. Sådana trögheter kan t.ex. bero på att kapitalbeståndet deprecieras långsamt. Eftersom kapital knappast är 198 Sammanfattning och slutkommentarer rörligt mellan branscher, tenderar produktionen och därmed handeln att förändras långsamt. På lite kan emellertid handeln förändras, och produktions- och handelsmönstret kan komma att avspegla den relativt goda tillgången på utbildad arbetskraft som finns i kandidatländerna. Om de goda kunskaperna kan omvandlas till kommersiellt gångbart humankapital kan dessa länder i större utsträckning komma att exportera kunskaps- intensiva varor. Eftersom produktdifferentiering och stordriftsfördelar är vanliga i dessa branscher, och då de flesta EU-länder har betydande export av kunskapsintensiva varor, kan handeln i större utsträckning förväntas bestå av inombranschhandel, snarare än av den dominans av mellanbranschhandel man kan förutse på kortare sikt. Kanske såg vi början på denna utveckling , då de mer utvecklade kandidatländernas specialisering ökade i kunskapsintensiva varor. Inombranschhandeln utgör fortfarande en ganska obetydlig andel av den totala handeln mellan och kandidatländerna och har gjort så . I handel med t.ex. och , samt med och , har inombranschhandeln visserligen utgjort av handeln, men det finns inte någon klar tendens till en ökning. Andelen inombransch- handel är betydligt mindre än i handel med de nuvarande EU- länderna, där andelen ligger på runt 60–. Internationella studier av handeln mellan hela EU och kandidat- länderna ger en något annorlunda bild av inombranschhandelns utveck- ling. Andelen handel av denna typ har ökat betydligt, framförallt genom att arbetsintensiva moment i vissa branscher har lokaliserats till kandidatländerna. Kommer handelns struktur att påverkas av själva EU-medlemskapet? Europaavtalen innebär att vissa handelshinder för arbets- och kapitalintensiva varor kvarstår . Därigenom kommer CÖEL i mindre utsträckning att kunna specialisera sig på denna typ av varor, medan ett EU-medlemskap inte medför dessa hinder för specialisering. Detta motverkar därför till viss del den tendens till ökning av kunskapsintensiv export som annars förutses. Låt oss också diskutera handelsvolymer. Handelsutbytet mellan kandidatländerna och de nuvarande medlemsländerna har som vi sett varit mycket begränsat. Visserligen har handeln ökat , men från en så låg nivå, att inte mer än att ca 3–av totala handel just nu sker med kandidatländerna. Kommer handeln att bli mer omfattande?