sou · GLB3107 · 1998-01-01 00:00:00 — Som framgick av vårt andra delbetänkande finns det kritik från både elev - och lärarhåll mot att det inte finns betygskriterier för Mycket väl godkänd. Skolministern har i samband med ett interpellationssvar i () aviserat att kommer att få i uppdrag att utarbeta betygskri- terier också för Mycket väl godkänd. De nationella proven ersätter de gamla centrala proven som stöd för lärares betygssättning. Med hänsyn till de mycket höga kostnaderna för at t framställa nationella prov finns de endast i några få ämnen. Det var ocks å fallet med de gamla centrala proven. Kommittén anser det angeläget att arbetet med att utveckla proven fortsätter. Det gäller i synnerhet arbetet med att bygga upp en provbank, där lärare kan hämta prov som passar respektive elevgrupp. Kommittén har försökt att använda resultat från de nationella prov som givits för att göra jämförelser med genomsnittet för givna betyg . Eftersom provresultaten insamlats för att ge underlag för den fortsatt a konstruktionen av prov har de inte sådan representativitet att de gått at t använda för sådana jämförelser som kommittén velat göra. Kommittén har erfarit att vid kommande nationella prov kommer att låta samla in uppgifter om resultaten så att jämförelser med satta betyg blir möjliga. Sådana jämförelser gjordes förr kontinuerligt a v . En erfarenhet som dessa jämförelser gav var att flicko r ofta hade fått högre betyg och pojkarna lägre betyg än vad provresultate n visade. Det är angeläget att skolorna får det underlag som finns som ka n hjälpa dem i jämförelserna med satta betyg. De nationella proven uppfattas av lärarna som ett stöd vid betygssättning- en. Kommittén vill dock framhålla att det inte bara är provresultat som skall ligga till grund för lärares betygssättning. De nationella proven kan j u dessutom förekomma då viktiga avsnitt a v kursen återstår för klassen. Styrningen av gymnasieskolan 61 Enligt läroplanen åligger det lärare att vid betygssättningen *utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper i förhållande till kraven i kursplanen, *beakta även sådana kunskaper som en elev tillägnat sig på annat sätt än genom den aktuella undervisningen, *beakta såväl muntliga som skriftliga bevis på kunskaper och *göra en allsidig bedömning av kunskaperna och därvid beakta hel a kursen. Kommittén är angelägen betona att det är läroplanens synsätt som bö r prägla bedömningarna av elevernas kunskaper och att resultaten på d e nationella proven därför endast är ett av flera h jälpmedel vid bedömningarna. Kommittén välkomnar därför de ökade kontakter mellan lärare som n u redovisas – främst mellan lärare i samma ämnen men även mellan lärare i olika ämnen. 4.4Genomförandet av den nya gymnasieskolan i kommunerna 4.4.1Den kommunala politiska nivån Den nya gymnasieskolan skulle införas något av år en 1992–1995 efter beslut av respektive kommun. 1992 började ett antal kommuner med några program och tre kommuner med alla. 1993 blev det stora startåret, då praktisk taget alla resterande kommuner införde den nya gymnasieskolan. Med hänsyn till gymnasieutbildningens betydelse för orten var kommunpolitikerna angelägna att så snabbt som möjligt få moderna utbildningar. De påverkades också av omkringliggande kommuners beslut om tidpunkt. Ett förhållande som bidrog till detta var risken att annars behöva betala interkommunal ersättning när de egna ungdomarna sökte till grannkommunens nya gymnasieutbildningar. Den nya styrningsmodellen har gett kommunerna betydligt störr e handlingsutrymme än de tidigare haft. Tillkomsten av gymnasieskolor på ett 40-tal nya orter är ett av tecknen på detta. Enligt kommitténs erfarenhet skiljer sig kommunerna mycket ifråga om styrningen av skolväsendet. Vissa kommuner har mycket tydliga politiska prioriteringar som styr organisationen av gymnasieskolan och också skolornas arbete. Det finns kommuner som genom att centralt stödja olik a utvecklingsinsatser har bidragit till den pedagogiska förnyelsen ino m gymnasieskolan i hela kommunen. Insatserna kan ha initierats av en enskild skola eller en enskild lärare. 62 Styrningen av gymnasieskolan Det finns betydande skillnader också mellan kommunalpolitikernas engagemang i gymnasieskolan. Detta kan vara beroende av hur omfattande skolpolitikernas kunskaper om gymnasieskolan är. Det finns också på många håll en tr adition – i synnerhet i kommuner med enbart en gymnasieskola men inte bara där – att rektor sköter gymnasiesko- lan själv. Kommunalpolitikers engagemang är oftare större för de n obligatoriska skolan. I kommuner som infört kommundelsnämnder oc h motsvarande är ansvaret för oftast delegerat till dessa. Gymna- sieskolan och vuxenutbildning brukar finnas kvar i den centrala nämndorganisationen. Detta ger de förtroendevalda med ansvar fö r gymnasieskolan möjlighet att uppmärksamma och därmed också påverk a gymnasieskolan i högre grad ä n tidigare. Särskilt i kommuner med nystartad gymnasieskola har kommittén funnit ett stort engagemang för gymnasiesko- lan hos skolpolitikerna. Skolpolitikernas insatser för gymnasieskolan kan bl.a. bestå i att närma det omgivande samhället och gymnasieskolan till varandra. Detta kan vara av utomordentligt stor betydelse, t.ex. för skolornas möjlighet att finn a lämpliga för eleverna på programmen med yrkesämnen . Kommittén är också av den uppfattningen att nära kontakter mellan skol a och samhälle är av betydelse för all utbildning i gymnasieskolan. I det nya styrsystemet har skolplanen införts som ett dokument dä r kommunerna skall lägga fast den politiska ambitionen för skolan i k - ommunen. Det skall också framgå vilka åtgärder kommunen avser vidta för att nå de nationella målen för skolan. Enligt b estämmelserna i skollagen skall skolplanen fastställas av kommunfullmäktige och skolplanen skall också fortlöpande följas upp och utvärderas. har inom ramen för sin tillsyn granskat kommunernas styrning och redovisat sina bedömningar till regeringen 6. Praktiskt taget alla kommuner har en skolplan. anser dock att den ofta inte är tillräckligt konkret, aktuell, praktisk och tydligt kopplad till den faktiska verksamheten i kommunen för att kunna styra som avsett. Koppling mellan skolplan och budget saknas ofta. Också kommittén har kunnat konstatera att det finns skolplaner som till stor del består i en avskrift av de nationella målen utan att man anger vilka åtgärder som skall vidtas. Egentillsynen, uppföljningen och utvärderingen är enligt s rapport ofta outvecklad i kommunerna. Där den finns, används den sälla n som beslutsunderlag för kommande åtgärder. De kommuner som ha r svårigheter med uppföljning och utvärdering har också problem me d skolplanen. 6 redovisning till regeringen, Dnr 97:476 Styrningen av gymnasieskolan 63 Statskontoret har påpekat7 att ett av villkoren för att uppföljning oc h utvärdering skall fungera är att varje nivå har tillgång till professionel l kompetens. I många kommuner saknas dock sådan kompetens. Kommittén anser det i och för sig lovvärt att kommuner uttrycker höga ambitioner i skolplanen men om dessa på grund av bristande resurser omö jligen kan genomföras som skolplanen gäller, bli r skolplanens ambitioner innehållslösa. Kommittén vill framhålla vikten av att skolplanen kopplar olika åtgärdsförslag till budgeten. I regeringens redovisning till om den kommunala sektorns utveckling8 sägs beträffande gymnasieskolans kostnader bl.a. följande. Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolan som helhet var . Kostnaden för utbildningen i skolor med k - ommuner som huvudman var . Kostnaden per elev har ö kat kontinuerligt , med ett avbrott 1992/93. Resursinsatser mätt i antalet lärartimmar per elev har minskat under så gott som . Kostnaderna varierar kraftigt, dels mellan de olika programmen, dels för ett och samma program mellan skolhuvudmännen . Generellt gäller att kostnaderna för undervisningen är den största posten , följda av kostnader för lokalerna. Lokalkostnaderna har ökat , trots att ytan per elev minskat. Detta hänger samman dels med förändrade principer för debi tering och redovisning i kommunerna, dels med investeringar som nybyggnation eller upprustning av befintliga lokaler. Ovanstående citat kan belysas med uppgifter i de rapporter9 som publicerar. Följande tabell visar hur vissa kostnader varierat –1995 (motsvarande uppgifter publiceras ). 7Bilaga II till slutbetänkande av , SOU 1996:169 8Utvecklingen inom den kommunala sektorn (Skr. 1996/97:118) 9Skolan; Jämförels etal för skolhuvudmän, (nr 70), (nr 76), (nr 106) 64 Styrningen av gymnasieskolan Kostnader i kronor i löpande priser per elev i gymnasieskolan kalenderåren 1993, 1994 och 1995 Läromedel (inkl. ut- rustning och skolbibl.) Undervisningskostnadernas andel av totalkostnaden har i ovanstående tabell minskat från till 1995. Lärartätheten brukar anges som antalet lärare per 100 elever. Minskning- en för hela riket är inte stor, från 7,6 lärare för 100 elever till 7, 4 lärare per 100 elever år 1996.10 Omräknat till heltidstjänster motsvara r minskningen i hela lärartjänster för hela riket. rapporter innehåller uppgifter fö r varje skolhuvudman. Dessa uppgifter visar att lärartätheten varierar starkt från kommun till kommun. I några kommuner har lärartätheten ökat. Dessa kommuner hade oftast en låg kvot föregående år . Andra kommuner uppvisar stora minskningar (t.ex. i en kommun från 8,1 till 6,4 lärare per 100 elever). Gymnasieskolans uppdrag har ökat i svårighetsgrad genom att praktiskt taget hela årskullen numera går i gymnasieskolan. Andelen elever med studiesvårigheter och med bristande kunskaper i svenska – bl.a. på grund av ökat antal flyktingar – har ökat. Detta hade egentligen motiverat en öka d lärartäthet i stället för den minskning som skett. Minskningen av resurserna för undervisning kan vara varningssignaler. Det finns dock inga enkla samband mellan resurser och resultat. De studier som finns tyder på att det inte finns något samband mellan resurstill- gång och resultat. Däremot har det betydelse hur man använder de resurser som finns. Den största betydelsen för go da resultat är faktorer som elevernas familjebakgrund och skolans anda. Kommittén finner det inte orimligt om skolans anda i sin tur påverkas av att skolan får ökade eller minskad e resurser. 10 Skolan; Jämförelsetal för skolhuvudmän, (nr 129) Styrningen av gymnasieskolan 65 Kommittén har i flera sammanhang lyft fram skolledningens betydelse fö r utvecklingen på en skola. Av tillståndsbeskrivningar 11 framgår att en rektor för gymnasieskolan har svårare än en grundskolerektor att hålla sig förtrogen med den pedagogiska praktiken. Svårigheten förstärks i vissa kommuner när rektor för gymnasieskolan har den dubbla rollen som rektor och förvaltningschef. Rektors möjligheter att vara insatt i och delta i de t dagliga arbetet varierar beroende på organisation. I hälften av kommunerna saknas ledningsresurs utöver rektor, vilket tillsammans med den administra- tiva belastningen innebär att rektors möjligheter att delta i utvecklingen av den dagliga verksamheten minskar. tillsynsutredningar har också visat att det pedagogiska ledarskapet kommer i andra hand. De ekonomiska och administrativa uppgifter, som pålagts rektor från kommu- nalt håll när skolorna blivit egna ekonomiska resultatenheter, tar för mycket tid och kraft. I vissa kommuner har man kunnat anställa ekonomisk och administrativ kompetens som en avlastning för rektor. I andra fall har rektor på grund av den administrativa belastningen liten möjlighet att leda – eller i vart fal l stödja – den pedagogiska verksamheten. Detta finner kommittén oroande. Där rektor kan delta mera aktivt i ledningen av skolan är förutsättningarna för en utveckling av undervisningen bättre. I sådana skolor planerar lärar e tillsammans och samarbetar i undervisningen, lärarna får möjlighet att föra pedagogiska diskussioner och lokaler m.m. används så att de stöder e n utveckling av undervisningen. Naturligtvis är inte rektors initiativ en förutsättning för att lärare skal l föra pedagogiska diskussioner och samarbeta. Det nya betygssystemet har t.ex. medfört fler pedagogiska diskussioner . Det förekomme r också att en lärare av sina kollegor uppmuntrats att ta på sig rollen so m pedagogisk ledare av ett utvecklingsarbete. Nyanställda rektorer har möjlighet att gå den statliga rektorsutbildningen. Denna grundläggande utbildning skall bl.a. öka rektors medvetenhet om sin roll och sitt ansvar för styrningen av den egna skolan. Det måldokument som utarbetat för rektorsutbildning är ambitiöst och innehåller också mål för hur rektor skall kunna leda den pedagogiska verksamheten s utveckling. Rektor skall bl.a. få fördjupade kunskaper om hur organisationer utvecklas och hur rektors egen och medarbetarnas syn på människor, 11 Kommunernas styrning och egenkontroll, En kunskapsöversikt; bilaga till Dn r 96:2306; 66 Styrningen av gymnasieskolan inlärning och kunskaper påverkar arbetet i skolan. En utvärdering a v rektorsutbildningen genomförs . Kommittén fäster som framgått stort a vseende vid rektors roll som ledare av den pedagogiska verksamheten i skolan. Rektors roll som ansvarig fö r resultatet i skolan är tydligt markerad i läroplanen, vilket är en följd av den nya styrningen av skolan. Kommittén anser därför att den statliga rektorsut- bildningen inte endast skall vara öppen för nyanställda rektorer utan också för rektorer som är anställda . Tillgången på lärare för gymn asieskolan kommer att bli ett problem i början av nästa sekel, då de mycket stora årskullarna når gymnasieskolan. 199 5 bedömdes lärarbehovet komma att öka med 6 000 lärare 12. Enligt den senaste prognosen är behovet ännu större 13. Behovet av ytterligare lärare kommer att vara störst i Svenska, Engelska och Matematik. De n tillsatta parlamentariska (U 97:07) har också i uppdrag att se på lärarutbildningarnas dimensionering och rekryte- ring. Som framgått av redovisningen ovan skiftar antalet lärare per 100 elever mellan kommunerna och är som väntat högre i kommuner med liten om - fattning av gymnasieutbildningen och lägre i kommuner med stor omfatt- ning av gymnasieskolan. Skillnaderna mellan kommunerna kan dock inte för enbart av dessa förhållanden. Inte heller kan de förklaras av at t vissa kommuner har en större andel elever på program med yrkesämnen (där en del av undervisningen sker i mindre grupper) än andra kommuner har. Skillnaderna mellan kommunerna kvarstår då man räknar bort hemspråksun- dervisningen och Svenska 2-undervisningen. Det finns också skillnader mellan kommunerna i fråga om andelen lärare som har pedagogisk utbildning.14 Genomsnittet i riket är . Om man bortser från de kommuner som har en mycket liten omfattning av sin gymnasieutbildning skiftar andelen behöriga lär are från till . Man kan fråga sig hur detta påverkar utbildningens kvalitet och likvärdighet. 12Lärarbrist eller läraröverskott? 13Utbildningsbehovet av lärare i allmänna ämnen. 14Skolan; Jämförelsetal för skolhuvudmän; nr 129 Styrningen av gymnasieskolan 67 Kommittén har i detta sammanhang anledning att särskilt markera två lärarkategorier, nämligen lektorerna och speciallärarna. Den minskande andelen forskarutbildade lärare i gymnasieskolan har varit en fråga som oroat riksdag och regering . Det har funnits brist på forskarutbildade och särskilt på forskarutbildade som velat ta tjänst i gymnasieskolan. I propositionen om ny läroplan (prop.1992/93:250) påpekade regeringen också att det förmärkts ett svagt intresse hos kommunerna att utannonsera lektorstjänster. Ett antal åtgärder har från statens sida vidtagits som borde öka antalet lektorer i skolan. Så har t.ex. fler fått tillgång till forskarutbildning. I skollagen har införts en bestäm- melse om att varje kommun och landsting skall sträva efter att för gymnasi- eskolan, vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning anställa lärare som har forskarutbildning. har också fått i uppdrag att följa frågan. I regeringens skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn (Skr. 1996/97:118) anges att antalet lektorer i gymnasi- eskolan nu är 850. var antalet ca 3 000. Att det finns forskarutbildade lärare är en viktig kvalitetsfråga fö r gymnasieskolan. Kommittén hyser oro för att gymnasieskolan kommer at t få ännu svårare att rekrytera forskarutbildade lärare då högskolan nu byggs ut med 60 000 platser och ambitionen att ha forskarutbildade lärare i högskolan höjts. Läroplanen betonar vikten av att eleverna utvecklar e n analytisk förmåga och närmar sig ett a lltmer vetenskapligt sätt att arbeta och tänka. Det vetenskapliga perspektivet och kritiska sättet att tänka måst e därför också främjas på andra sätt än g enom lektorstjänster – t.ex. genom att lärare får möjlighet att bedriva forskning jämsides med sin tjänstgöring, att det blir möjligt att kombinera tjänst i gymnasieskolan med tjänst i högskolan och genom att forskare för en period tjänstgör i gymnasieskolan. Gymnasieskolans tillgång på speciallärare är betydelsefull när andele n elever som behöver särskilt stöd ökat i gymnasieskolan. Kommittén har fått tillgång till arbetsmaterial inför en kommand e Skolverksrapport om hjälp och stöd i gymnasieskolan. Alla gymnasieskolor som ingår i undersökning har någon som har till uppgift att fylla speciallärarfunktionen men är inte utbildade speciallärare/ specialpeda- goger. De har ofta en lång erfarenhet som lärare. Omfattningen av speciallä- rarinsatser varierar mellan skolorna. De flesta arbetar med stödinsatse r riktade till enskilda elever eller mindre grupper av elever. Den nya speciallärarutbildningen, som började , betonar e n handledande och konsultativ funktion. Med hänsyn till att gymnasielärare sällan har fått några specialpedagogiska kunskaper under sin utbildning ser kommittén sådan handledning som mycket angelägen. Det gör också gymna- sielärare, som känner sina bristande kunskaper inom området som besväran- de med hänsyn till de nya elever som finns i gymnasieskolan. 68 Styrningen av gymnasieskolan I undersökning har av de som arbetar som speciallärare den nya speciallärarutbildningen. Det börjar komma fler utbildade speciallä- rare till gymnasieskolan – kommittén har också kunnat se att allt fler skolor annonserar efter speciallärare. De enskilda lärarnas betydelse för e levernas inlärningsbetingelser och för likvärdigheten i skolan torde vara obestridlig. Det är viktigt för att skola n skall fungera att lärarna känner engagemang fö r sin uppgift och får uppskatt- ning för sina insatser. gjorde en undersökning om hur gymna- sieskolans lärare såg på sin yrkes roll och arbetsmiljö 15. Man kan naturligtvis ifrågasätta om resultaten är relevanta men kommittén anser att de är tillräckligt intressanta för att i korthet redovisas här. Det viktigaste för gymnasielärarna är att kunna ge sina elever e n meningsfull undervisning. För att kunna göra det vill de få den information de behöver och vara invigda i det som har betydelse för deras yrkesutövning, de vill ha trygghet på sin arbetsplats och att man bryr sig om dem. De vill ha trevliga arbetskamrater, de vill arbeta under en ledning som kan undervisning och pedagogik, de vill ha tillgång till den utrustning som behövs. De vil l också kunna göra ett kvalitetsjobb, få utveckla sina färdigheter och de vill ha något att säga till om. Vissa av dessa förutsättningar är uppfyllda – andra är det inte. Det är eleverna som i första hand står för lärarnas trivsel, som ger dem yrkets främsta plusvärden, som bryr sig om hur lärarna utför sitt arbete och som också reagerar på deras insatser. Att ge eleverna en meningsfull undervisning är det viktigaste av allt i läraryrket. Det finns dock elever som använder grova okvädingsord mot lärarna och som både hotar med våld och uppträder våldsamt. För en majoritet av gymnasielärarna fungerar samarbetet med skolled- ningen väl. Lojaliteterna till och från skolledningen är starka. Kritik finn s dock mot att skolledningen inte utnyttjar lärarnas synpunkter på hur problem skall lösas eller inte förklarar bakgrunden till beslut. För av lärarna är relationerna till skolledningen mycket dåliga. De är engagerade i sitt yrke men trivs inte. Undersökningen gjordes då lärarna var starkt kritiska till den s.k. kommunaliseringen av lärarna. Inte oväntat var förtroendet fö r skolministern då lågt. En ännu större andel, , hyste misstroende för den politiska ledningen i kommunen. 15 Att vara lärare i gymnasieskolan; Om hur lärare ser på sin yrkesroll oc h arbetsmiljö; R 89:40 Styrningen av gymnasieskolan 69 Lärare har goda relationer till sina kollegor och vänder sig oftast till dem då det uppstår problem. Det förekommer dock litet av konkret samarbet e mellan lärarna både i planeringen och i genomförandet av undervisningen . Samarbetet är oftare förekommande mel lan lärare inom samma ämnesgrupp. Dessa resultat strider inte mot resultaten från intervjuerna med lärar e i anledning av det nya betygssystemet. Då framkom emellertid också att betygssystemet tvingat lärare att föra pedagogiska diskussioner, vilket uppfattats som positivt. Kommittén tolkar detta som tecken på at t samarbetet mellan lärare ökar. Kommittén finner det också mycket intressant att lärarorganisationerna själva arbetar med frågor som lärarroll, läraretik och kvalitet i undervisning- en.16 Det utvecklingsavtal, En satsning till tvåtusen, som slutits mellan de båda lärarfacken och ger också anledning til l optimism i fråga om skolans utveckling. Det finns ett ökande intresse hos nu anställda lärare att utveckla sin undervisning och kommittén ser detta som mycket positivt både för eleverna och för lärarna själva. Kommittén vill också peka på hur angeläget det är att redan anställd a lärare får möjlighet att ko mma utanför skolan för att få stimulans och ökade kunskaper om utvecklingen i samhälls- och arbetsliv. Kommittén har i de tidigare delbetänkandena berört yrkeslärares yrkesstudier och besök ho s elever på APU. Kommittén vill understryka betydelsen av detta och betona att också kärnämneslärare bör få möjlighet att besöka eleverna under deras APU och därmed få ökade insikter om det arbetsliv deras elever skal l utbildas för. En annan möjlighet kan vara att yrkeslärare och APU-handleda- ren byter arbete för . har tillkallats för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen, behovet av lä rare på alla nivåer, rekryteringen till lärarutbildning, lärarutbildningens forskningsanknytning samt lärarna s fortbildning och vidareutbildning. Målstyrningen bygger på principen att de av staten angivna målen få r genomslag i den dagliga skolverksamheten, dvs. dels att målen från skollagen och läroplanen styr via skolplan och arbetsplan till lärarens undervisning , dels att resultatet – inklusive processen – utvärderas. 16 Möjligheternas skola; Lärarrol l i förändring samt Fokus på lärarrollen; Gymnasie- skolor på frammarsch av Lärarnas samt Lärarprofessionalism - om professionella lärare av . 70 Styrningen av gymnasieskolan också innebära att varje länk i styrkedjan fungerar, dvs. att den är rät t konstruerad och att den tillämpas som det är avsett. Om målstyrningen skall fungera måste målen vara utvärderingsbara . Förutsättningarna för att lägga fast utvärderingsbara mål skiftar såväl inom som mellan samhällssektorerna. I vissa fall går måluppfyllelsen lätt at t kontrollera och att ange i procent. Hur stor andel av eleverna som får sina förstahandsval av gymnasieprogram tillgodosedda är ett sådant exempel. I andra fall måste måluppfyllelsen bygga på bedömningar som påverkas av de sammanhang i vilka bedömningarna sker. Exempel på två sådana mål är att skolan skall utveckla elevernas sociala kompetens och ge eleverna framtid- stro. I vissa fall går det endast att bedöma om ett förslag eller en åtgärd leder till att verksamheten rör sig i mål ets riktning eller inte. Frågan är om detta är en tillräcklig grad av utvärderingsbarhet. Kommittén menar att det bör kunna vara det. Risken är annars att man måste avstå från andra mål än dem som kan följas upp med statistik.