sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — SPAR och förordar för sin del att det i en registerlag rörande befolknings- register införs bestämmelser som står i samklang med 3 a och 26-28 §§ datalagen. Allas behov bör, enligt , kunna tillgodoses av det eller de allmänna register som kan bli resultatet av Grunddata- basutredningens arbete. SPAR-frågan är delvis komplicerad. Framför allt väcks frågan hur den framtida försörjningen av befolkningsuppgifter bör se ut. En del av underlaget, framför allt myndigheternas behov av direktåtkomst till SPAR, minskar när aviseringsregistret successivt tas i bruk. Om verksamheten med SPAR förs över till skatteförvaltningen reses på nytt en rad frågeställningar som diskuterades vid tillkomsten av SPAR och . Det kan av integritetsskäl ställa sig komplicerat med urval för direktreklamändamål från aviseringsregistret. Det kan vidare upplevas som känsligt att sätta RSV i ett kommersiellt leveran- törsförhållande till näringslivet såsom leverantör av aviseringar och urvalsdragningar. Det måste också betonas att om den del av verksam- heten SPAR som tillgodoser behovet av uppgifter för direktreklamända- mål läggs ned, kan man räkna med att olika aktörer - kanske t.o.m. utanför landets gränser - bygger upp ett antal befolkningsregister av skiftande beskaffenhet och kvalitet. Ett definitivt ställningstagande till framtiden för SPAR fordrar sålunda ställningstaganden i ett antal frågor, nämligen ·om uttag för bl.a. direktreklam i offentliga register och därmed sam- manhängande frågor, ·hur kundregister hos privata företag, organisationer m.fl. skall aktua- liseras med adressändringar samt ·vad RSV:s åtagande bör omfatta. Tre registerområden med basinformation 3.5.2Användningen av företags- och näringsregistren Registren vid PRV samt För företags- och näringsregistren aktualiseras främst en organisations- fråga av principiell karaktär - samordningen av försörjningen med före- tags- och näringsinformation. Den primära frågan är härvid huvudansva- ret för försörjningen av företagsdata. SCB har under en rad år investerat stora medel som en förutsättning för den digitala informationsförsörjningen beträffande företagsuppgifter. är också genom som detta informationsbehov har täckts. Uppda- teringen av sker av historiska skäl via RSV och SCB. Grund- databasutredningen har inte att bedöma huruvida SCB eller PRV är bäst skickad att förmedla företagsuppgifter i digital form. Utredningens upp- gift är att lämna förslag beträffande en så enkel och effektiv organisation av inhämtande och utlämnande av basinformation som möjligt. Som framgår av beskrivningen av har detta register successivt utvecklats och under senare åt fått en mer förädlad form. Framför allt tillgängliggörs genom den detaljerade arbetsställeinformation som tas fram som en förutsättning för ekonomisk statistik. Efterfrågan har successivt ökat beträffande denna produkt och BASUN-frågan inklu- derar därför också hur arbetsställeinformation bör tillgängliggöras . 3.5.3Användningen av register om fastigheter och grundläggande geografiska data Uppbyggnaden av basdata med fastigheter och geografisk inriktning har pågått länge i . Som regeringen har framhållit i IT-skrivelsen (skr. 1996/97:19) utgör lägesfaktorn en av samhällets viktigaste samord- ningsnycklar. De nya systemen beräknas redan ha gett betydande bespa- ringar i samhället. REGGIT-gruppen gör i sin rapport den sammanfattande bedömningen från tillgängligt material att kostnads/- nyttotal på 1:4 eller högre kan förekomma vid införande av geografiska informationssystem vilket får anses som högt vid en jämförelse med andra områden. De stora vinsterna kommer emellertid först när de geo- grafiska baserna kan integreras fullt ut i en sammanhängande informa- tionsinfrastruktur. I det följande behandlas register om fastigheter och geografiska data på ett samlat och integrerat sätt. Detta mot bakgrund av att det finns en hel del samband. Tre registerområden med basinformation Övergången till registerbaserade folk- och bostadsräkningar förutsätter en uppbyggnad av ett lägenhetsregister och förbättrad adressinformation 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU06, rskr.1995/96:117). Regeringen har tillsatt en särskild utredare som överväger frågor om inrättande av ett bostadsrättsregister (dir. 1996:108). En kommande uppgift på fastighetsinformationsområdet är att integrera fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Genom en integration kan dessa verksamheter rationaliseras. Ett viktigt led i denna utveckling är en teknisk samordning mellan fastighetsdatasystemet och handlägg- ningsrutinerna för fastighetsbildning och fastighetsregistrering. En samordning mellan fastighetsdatasystemet och fastighetstaxerings- registret har utretts av berörda myndigheter . Det har konstaterats att ett gemensamt register är tekniskt möjligt att genom- föra. Ett sådant register har dock - av främst andra skäl - inte kommit till stånd. En uppgift är att verka för en bred tillämpning av principen om registre- ring vid källan. Detta arbetssätt kan ge betydande besparingar . En huvuduppgift är att fullfölja uppbyggnaden av grundläggande geogra- fiska databaser samt att åstadkomma en effektiv ajourhållning och för- valtning, hög tillgänglighet och effektiv användning. En av de använd- ningsformer som bedöms ha störst utvecklingspotential och som har samband med både landskaps- och fastighetsinformation är geografiska informationssystem (GIS). Utgångspunkten för GIS är att det finns geo- grafiska data i digital form som lägesbestämda enheter till vilka attri- butdata kan knytas. Genom GIS suddas gränsen ut mellan karta och register. Fastighetsdatasystemet anger läget i form av koordinatbe- stämda fastigheter och byggnader. Den fortsatta utvecklingen av data- baser med innehåll som svarar mot de allmänna kartorna verkar i samma riktning. Detta kräver samverkan med kommuner, länsstyrelser och många sektorer i samhället. En annan uppgift är att konsolidera och vidareutveckla satellitbaserat positionsbestämningssystem (- GPS). En stor del av gjorda insatser inom GPS-området har varit ett led i en snabb utvecklingsprocess som ännu inte anpassats till en rutinbetonad drift. Brist på digitala data har en forcerad uppbyggnad gjorts av grundläggande geografiska databaser i syfte att snabbare uppnå rikstäckande databaser. Detta har kunnat genomföras bl.a. genom att delar av informationsinne- Tre registerområden med basinformation hållet har utelämnats. Det finns nu ett behov av komplettering med denna information. Det finns av samma anledning också en motsvarande eftersläpning i ajourhållningen av utelämnad information. För en effektiv hantering av basinformation om fastigheter behövs en digital fastighetsregisterkarta d.v.s. en geografisk redovisning av fastig- heter, planer och markreglerade bestämmelser m.m. En digital register- karta skulle tillsammans med en fullföljd utbyggnad av databaser med landskapsinformation komplettera det grundmaterial som fastighets- datasystemet redan erbjuder i form av information om fastigheter, bygg- nader och koordinater samt ge ett underlag för verksamhet med geogra- fiska informationssystem inom kommuner, myndigheter, företag, organi- sationer o.s.v. En digital registerkarta kan därför sägas vara något av en felande länk i den geografiska dimensionen av det svenska IT-samhället. I ett nationellt perspektiv är det väsentligt att ha klara och tydliga adresser. saknas ett rikstäckande system för adresser I fastighets- datasystemet finns dock ett adressregister som är frivilligt att föra för kommunerna. Det befintliga adressregistret har en varierande grad av täckning. Det förs av 244 kommuner och i huvudsak över tätorterna. Ett rikstäckande adressregister av god kvalitet och aktualitet är en förut- sättning för hela samhällets hantering av information kopplad till adres- ser t.ex. folkbokföring och hantering av försändelser. RRV har bedömt att bara postens kostnader för hantering av försändelser med felaktiga adresser uppgår till 100-200 milj. kr (jfr. En ökande tendens att använda GIS i samhället kommer att förstärkas om försörjningen med adresser förbättras. Det ges då förutsättningar för en mängd tillämpningar som navigering och samordning av fordon, ofta med stöd av satelliter (GPS), såsom i räddningstjänst, färdtjänst, taxi, distribution, skogsbruk, avfallshantering o.s.v. Ett tydligt exempel på brist av digitala data är den långsamma uppbygg- nadstakten beträffande geologisk information. Statsmakterna har beslu- tat att modern geologisk information skall finnas för av Sveri- ges landyta och för av kontinentalsockeln . För täckning av de prospekteringsintressanta delarna av och med information om berg, jord och markgeokemi har delmål satts. Det kan konstateras att insamlingshastigheten av geologisk information ligger långt ifrån behovet i samhället. Även mycket kraftiga resurstillskott skulle knappast leda till databasuppbyggnader i närheten av det tidsperspektiv som gäller för andra grunddatabaser. Nationell vegetationsinformation i form av nuvarande vegetationskarte- ring kommer med nuvarande produktionstakt inte att finnas förrän i mit- ten av nästa sekel. Tre registerområden med basinformation Ett generellt problem inom fastighetsinformationsområdet är den omo- derna författningsregleringen. Den grundläggande författningen - fastig- hetsdatakungörelsen (1974:1058) - är en av de äldsta regleringarna av ett Den är inte anpassad till dagens informationssamhälle. Efter en bred remissbehandling av betän- kande (SOU 1997:3) bereds frågan om en ny lagstiftning i Behov av samverkan på central nivå En nära integration med andra tyngre IT-frågor bör eftersträvas. Inter- nationella jämförelser visar att starka interdepartementala samord- ningsorgan förekommer i flera länder. En utgångspunkt bör dock vara att samordningsåtgärder m.m. så långt som möjligt - oavsett hur de utfor- mas - skall ha sin tyngdpunkt på myndighetsnivå. Endast mer övergri- pande frågor bör på hanteras av en eventuell bibehållen sam- ordningsfunktion. Samverkan mellan staten och kommunerna Kommunerna står för en stor och växande del av uppgiftsinsamling till och ajourhållning av statens databaser på det geografiska området. Det beror dels på principen om registrering vid källan, dels på att den tekniska utvecklingen lett till allt mer ändamålsenliga lösningar. IT-propositionen skall grunddatabaserna göras lättillgängliga och pro- duktionen av dem ske bl.a. i samverkan mellan staten och kommunerna. IT-utvecklingen väcker särskilda frågor beträffande prissättning, finansi- ering och överenskommelser mellan bl.a. staten och kommunerna. Ut- redningen återkommer till dessa i avsnitt 4.4.4. Grunddata, infrastruktur och motiv... 4Grunddata, infrastruktur och motiv för offentliga åtaganden Kriterierna för grunddata skall fastställas i lag. Grunddata är uppgifter som ·identifierar fysisk eller juridisk person, fast eller lös egendom eller som anger geografiskt läge, ·är beständiga i tiden och ·har en utbredd användning eller är av allmän nytta. Grunddatamyndigheter med produktions- och kvalitetsansvar blir ·Riksskatteverket som ansvarar för befolkningsuppgifter, ·Patent- och registreringsverket som ansvarar för företags- och närings- uppgifter och ·Lantmäteriverket som ansvarar för landskaps- och fastighetsinforma- tion. Det offentliga åtagandet är att långsiktigt säkerställa att samhällets bas- information tillgängliggörs för breda grupper av användare i förvalt- ningen och samhället i övrigt till rimliga kostnader. Ett särskilt styr- och samordningsorgan skall inrättas i myndighetsform - samhällets grunddata - vars uppgift blir att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. I nämnden skall ingå förtroende- valda från stat och kommun samt företrädare från näringslivet. Nämnden blir huvudman för det statliga personadressregistret (SPAR) och övertar uppgifter. En särskild interdepartemental beredningsprocess införs i . Huvuduppgifterna skall vara att bereda frågor om fastställande av grunddata samt ta ställning till finansiering av databaser. Finans- departementet blir sammanhållande för den nya beredningsprocessen. Lagen om aviseringsregister skall kompletteras med en möjlighet för regeringen att i begränsad utsträckning och efter särskilda överväganden tillgängliggöra registerinnehållet utanför offentlig förvaltning. Grunddata, infrastruktur och motiv... Informationstekniken kan göra information ur offentliga databaser en- kelt åtkomlig för stora grupper av användare. Informationen kommer att kunna samutnyttjas och återanvändas av betydligt fler än . Ökad tillgänglighet är nyckelord i utredningens uppdrag. En effek- tiv offentlig informationshantering kräver styrning och sam- ordning, bl. a. genom en tydlig ansvarsfördelning och klara spelregler för alla berörda aktörer. Utredningens granskning av tre centrala registerområden där grunddata förekommer visar att betydande delar av samhällets centrala informa- tionsförsörjning inte har den homogenitet - vare sig beträffande organi- sation, finansiering eller prissättning - som borde råda i en effektiv "elek- tronisk" förvaltning. Hindren för ökad tillgänglighet innefattar främst ·oklarheter beträffande det offentliga åtagandet, ·oklara rättsliga spelregler, ·otydligt ansvar för informationens kvalitet, ·otydliga krav beträffande servicenivån och ·avsaknad av enhetliga prissättnings- och finansieringsprinciper. Härtill kan läggas att registerhållningen fortfarande präglas av sekto- risering. Frågorna bereds nästan uteslutande departements- och områ- desvis. nämnda faktorer försvårar genomgående ett effektivt utnyttjande av informationen i den offentliga förvaltningens register. Utredningen har härutöver noterat vissa särskilda förhållanden som gäller den framtida försörjningen med: ·Befolkningsuppgifter dels till offentlig förvaltning, dels till extern verksamhet och hur den bör utformas. SPAR rymmer en rad särskilda frågor med aktualisering av kundregister och urval för direktreklam- ändamål i förgrunden. ·Företags- och näringsinformation och hur en enhetlig företags- registrering med enklare aktualisering och uppgiftslämnande bör ut- formas samt vem som skall ha huvudansvaret härför. Härtill kommer frågan om som också berör den framtida tillgängligheten till uppgifter om indelning i näringsgrenar och arbetsställen. ·Fastighetsinformation och vidare bl.a. integration av fastighetsbild- ning och fastighetsregistrering samt en bredare tillämpning av princi- Grunddata, infrastruktur och motiv... pen om registrering vid källan. En fråga som behöver belysas i framti- den är en samordning mellan fastighetsdatasystemet och fastighets- taxeringsregistret. Härtill kommer införandet av ny lagstiftning och vissa ajourhållningsfrågor. ·Landskapsinformation och vikten av att fullfölja uppbyggnaden av grundläggande geografiska databaser. Den ökade användningen av detta slags uppgifter aktualiserar en gemensam syn på databasernas innehåll och struktur samt ett enhetligt referenssystem för lägesbe- stämning. Detta gäller en integration av de geografiska baserna fullt ut i en sammanhängande informationsinfrastruktur med effektiv ajourhållning och förvaltning och hög tillgänglighet. Utredningen ser som sin huvuduppgift att med utgångspunkt från en definition av grunddata föreslå mer generella regler och åtgärder som kan ge ökad tillgänglighet till i första hand den information i de tre cent- rala registergrupperna som kan betraktas som grunddata. Härtill kom- mer att i möjligaste mån och med utgångspunkt i de generella idélös- ningarna, söka svar på de mer avgränsade problem som anges ovan. är en stor fördel om de lösningar som föreslås beträffande grunddata i förlängningen kan tillämpas också på andra register och databaser. 4.1.2Grundläggande offentliga data - grunddata Begreppet grundläggande offentliga data, förkortat grunddata förekom- mer allmänt - utredningen veterligt - i regeringens s.k. IT-proposition. användes ofta begreppet basdata. Arbetsgruppen för samverkan kring geografiska data och geografiska informationssystem, REGGIT, har i sitt utredningsarbete översiktligt behandlat frågan om grunddata. I delrapporten Samhäl- lets försörjning med grundläggande geografiska data (M 1995:C/97-1) sammanfattar REGGIT sina kriterier för grunddata enligt följande ·bred, mångsidig och frekvent användning, ·högt integrationsvärde och goda kombineringsmöjligheter med andra data och system, ·speciell kompetens som förutsättning vid uppbyggnaden - hög grad av allmän kunskapsuppbyggnad, generell beredskap och flexibilitet. Grunddata är ett oprecist begrepp som kommit till allmän användning utan att det givits en klar definition. Det finns emellertid vissa allmänna Grunddata, infrastruktur och motiv... uppfattningar om vad som å ena sidan bör anses vara grunddata och å andra sidan vilka egenskaper dessa uppgifter bör ha. Utredningsarbetet utvisar entydigt att grunddata bildas som ett resultat av myndigheters verksamhet. Uppgifterna samlas in av ett antal myn- digheter med varierande motiv och sprids såväl inom förvaltningen som till externa mottagare. Grunddata i snävare eller vidare mening En vidare syn på grunddata kan ställa till problem som man med ett alltför snävt synsätt riskerar att skjuta vid sidan av målet. Det gäller att ringa in de uppgifter som verkligen kräver en förbättrad till- gänglighet. I det stora uppgiftsflöde som är bakgrunden till utredningens uppdrag, finns nämligen inte bara rena identifikationsuppgifter utan också en rad näraliggande s.k. attributdata. Hänsyn måste på något sätt tas också till dessa. Den väsentliga skillnaden mellan en snävare och en vidare definition av grunddata bör därför vara ett särskilt kriterium nämligen, att en uppgift - utöver beständiga identifikationsdata - allmänt efterfrågas och därmed har en bred användning utanför myndigheten. Användaren, myndighet eller annan, behöver ibland ett ganska fylligt material. Detta är dock inte något som talar mot grunddatatanken - tvärtom. Tanken med grunddata är att de skall kunna hämtas in för en verksamhet, ett projekt eller något annat bestämt ändamål i förviss- ningen om att de har en viss kvalitetsnivå och fyller vissa krav beträf- fande standarder etc. Om användaren sedan vill tillföra attributdata är detta naturligtvis möjligt om den digitala informationen passar vid gränssnitten. Fortsatt standardisering är en förutsättning för en bred användning av informationen. De åtgärder som föreslås beträffande grunddata bör peka ut färdvägen. Utredningen har kommit till slutsatsen att till grunddata bör räknas uppgifter som ·identifierar fysisk eller juridisk person, fast eller lös egendom eller som anger geografiskt läge, ·är beständiga i tiden och ·har en utbredd användning eller är av allmän nytta. Identifikationsuppgifter som t.ex. personnummer och namn utgör grund- data i sin snävaste och mest renodlade form. Grunddata är därför endast en delmängd av alla de uppgifter som förs i stora offentliga register med befolknings-, företags- och närings-, samt landskaps- och fastighetsupp- gifter. Grunddata, infrastruktur och motiv... Det finns många exempel på information som i praktiken har sitt största intresse utanför myndighetens egen verksamhet. I sådana fall finns ett sektorsövergripande användningsintresse av uppgifterna där en viss myndighet - trots avsaknad av eget intresse och behov men på grund av en naturlig verksamhetskoppling - givits i uppgift att samla in och sprida dem. Två av de tre huvudområden som utredningen särskilt granskat (företags- och näringsinformation respektive landskaps- och fastighets- information) har en sådan utgångspunkt. Här är det egna behovet be- gränsat. Myndigheten (här PRV respektive ) har t.ex. i uppgift att tillhandahålla data med en bred användning i samhället. Utredningen anser att en begränsad mängd uppgifter enligt angivna kriterier författningsvägen bör klassificeras som grunddata. är dock knappast möjligt - eller ens nödvändigt - att på nuvarande sta- dium ge en helt uttömmande förteckning på vad som bör utgöra grund- data. Det väsentliga är att man aktualiserar en beredningsprocess i frå- gan och att en prövning sker löpande utifrån samhällets kommande informationsförsörjningsbehov. Registerinformation/data som utred- ningen inte nu föreslår bli grunddata, kan aktualiseras i den fortsatta beredningsprocessen och efter särskilda överväganden få en sådan status längre fram. En grundprincip för myndigheternas datainsamling bör dock fortfarande vara att den begränsas till sådana data som de behöver för att effektivt utföra arbetsuppgifterna. Ytterligare uppgifter bör insamlas restriktivt. Endast vissa uppgifter i nu aktuella register kommer med utredningens förslag att bli grunddata. En så enkel lösning som att rätt och slätt klass- ificera register som grunddatabaser ligger inte i linje med ambitionen att öka tillgängligheten till viss central information. Det finns därför inte några rena grunddataregister. De registerhållande myndigheterna kommer med utredningens förslag att fungera som grunddataansvariga myndigheter (grunddatamyndig- heter) med produktions- och kvalitetsansvar. Rollen kan liknas vid en källa eller ett informationsnav varifrån grunddata hämtas av andra myndigheter eller enskilda (sekundäranvändare) för användning i nästa led. Med utredningens förslag är det givet att se ·Riksskatteverket som ansvarigt för befolkningsuppgifter, ·Patent- och registreringsverket som ansvarigt för företags- och närings- uppgifter och som ansvarigt för landskaps- och fastighetsinformation. Grunddata, infrastruktur och motiv... Den definition av grunddata som här presenteras (...anger geografiskt läge...) ger en direkt koppling till grundläggande geografiska koordinater. Här kommer dock motiven för resonemangen kring grunddata i konflikt med upphovsrättsliga intressen på det geografiska informationsområdet. I avsnittet 2.3.6 framhålls att t.ex. digitala kartor kan motivera att upp- hovsrätten upprätthålls eftersom det ofta ligger sofistikerade och kost- samma metoder bakom framställningen. har därvid framhållit att det för helt övervägande delar av gunddataområdet saknas skäl att utöva det upphovsrättsliga skyddet i nämnvärd omfatt- ning. Vad som bör skyddas och vad som bör vara fritt på landskapsinforma- tionsområdet rymmer mer långtgående frågeställningar att ta hänsyn till än som varit möjligt inom ramen för arbete. Utredningen har därför, som framgår av förordningsförslaget, stannat för att föreslå att den positionsbestämmelse som ingår som information om mittpunkt i fastighetsregistret blir grunddata. I vilken utsträckning geografiska koordinater som anger fastighetsgränser etc. bör bli grund- data måste bli en prioriterad fråga i den fortsatta beredningen av grund- datafrågorna. När myndigheter eller enskilda användare hämtar grunddata är grund- datamyndighetens uppgift endast att presentera och lämna ut informa- tionen. Någon vidare bearbetning i större utsträckning skall inte ske. Utredningen vill här allmänt hänvisa till sina överväganden i avsnittet 4.2 Motiv för offentliga åtaganden. Utgångspunkten är alltid elektroniskt lagrad grunddata hos den grund- dataansvariga myndigheten. Bortsett från utlämnande som görs för den offentliga förvaltningens behov, kan bearbetning därefter - inom ramen för befintlig integritetslagstiftning - ske i olika led. Uppgiften kan t.ex. på ett överskådligt sätt sammanställas med andra grunddata i jämfö- rande syfte. Attributdata kan också tillföras, vilket sammantaget ger mottagaren en annan information än vad obearbetad grunddata kan för- medla. Även formen för presentation av grunddatat kan ses som en typ av bearbetning. Det finns också andra sätt att vidarebearbeta grunddata. I något skede passeras dock en gräns där bearbetningen kan försvaras som ett offentligt åtagande. Hanteringen eller bearbetningen övergår då till att bli en ren förädling, vilket bör vara en uppgift för enskilda aktörer.