sou · GLB339d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis anser vi att undantaget bör gälla alla materiella regler i lagen utom bestämmelserna om säkerhet. Detta innebär att reglerna om att personuppgifter skall skyddas t.ex. så att inte någon obehörig kan komma åt eller manipulera uppgifterna gäller även på yttrandeområdet. Undantaget förhindrar inte heller att tillsynsmyndigheten i sin mer all- männa bevakningsverksamhet påtalar eventuella missförhållanden inom det undantagna området. 10.7.3Hur skall undantaget utformas? Framställning och spridning av yttranden kan äga rum i vitt skilda sammanhang och i olika syften. Medan verksamheten inom de traditionella massmedieföretagen är helt koncentrerad till produktion av yttranden, kan den i andra sammanhang förekomma mer som en bisyssla – t.ex. när ett företag trycker en kundkatalog. Massmedieföretagen är underkastade etiska regler som bl.a. värnar den personliga integriteten, men yttranden i andra sammanhang kan framställas och spridas utan sådana restriktioner. 200 Punkt 37 i ingressen. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 253 Den utformning av undantaget som föreslog byggde på en uppdelning av olika uppgiftssammanställningar som kan förekomma i den massmediala verksamheten: produktions-, meddelar- och källregister samt klipparkiv. Kritikerna menade emellertid att en sådan av- gränsningsmodell inte kan användas eftersom det i praktiken inte före- kommer någon sådan uppdelning. Man utför inte behandlingar av uppgifter i olika avgränsbara register (utom möjligen klipparkiven). En variant som tycks finnas i vissa andra länder är att undanta redaktionella regis- ter. Den avgränsningen ger uppenbarligen utrymme för större undantag, men också den ger avgränsningsproblem. En annan tänkbar lösning kunde vara att låta vissa subjekt, t.ex. mass- medieföretag, omfattas av undantaget. En sådan lösning skulle emellertid leda till nya gränsdragningsproblem eftersom det inte finns någon defini- tion att anknyta till – vad är ett massmedieföretag, vad är journalistisk verksamhet? Den skulle heller inte tillgodose syftet att förebygga konflik- ter mellan grundlagarna och persondatalagstiftningen eftersom TF och YGL skyddar även andra, som vill framställa yttranden, än journalister. Ytterligare ett alternativ att överväga är att låta undantaget omfatta all behandling som över huvud taget har med framställning av yttranden att göra. Undantaget skulle med andra ord knyta direkt an till bestämmelsen i 2 kap. 1 § 1 p. RF som anger att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet. Ett så omfattande undantag skulle kunna vara till gagn för yttrandefriheten i vidsträckt bemärkelse och gälla även andra former av yttranden än de som skyddas av TF och YGL. Att knyta an till målsättningsstadgandet i RF är emellertid enligt vår uppfattning inte ändamålsenligt. I praktiken skulle en sådan utformning innebära att persondatalagstiftningen blev verkningslös, eftersom det inte torde vara mycket av resultatet av en databehandling som inte kan karak- teriseras som ett yttrande. Syftet med det undantag vi söker är att före- bygga en konflikt mellan persondatalagstiftningen och TF:s och YGL:s detaljerade föreskrifter till skydd för yttrandefriheten. Någon motsvarande konflikt uppkommer inte i förhållande till RF:s principförklaring. Det är endast vissa former av yttrandeframställning och -spridning som har fått konkret skydd i TF och YGL. Denna reglering innebär som tidigare nämnts även regler till skydd för den enskilde. Om även alla yttranden utanför detta område undantas från persondatalagen kan det medföra ris- ker för integritetsintrång som inte kan motverkas. Sammanfattningsvis anser vi att man bör låta gränsen för undantaget i princip sammanfalla med den som finns i TF och YGL. Det betyder att så- 254 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 dan behandling som innebär en åtgärd som omfattas av dessa grundlagar undantas från persondatalagen. 10.7.4Vilka behandlingar omfattas av undantaget? De åtgärder som primärt skyddas av TF och YGL är att utgiva skrifter respektive offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna upplysningar i vilket ämne som helst. Vi har tidigare kunnat kon- statera att detta inte innebär att den som vill framföra ett yttrande är fri att vidta vilka åtgärder som helst, lagliga eller olagliga. Det centrala i sammanhanget är att myndigheter inte hindrar yttrandet på grund av dess innehåll eller försöker ta reda på varifrån innehållet har hämtats, även om det rör personuppgifter. Eventuella undantag från dessa huvudregler måste framgå i TF respektive YGL. Persondatalagen innehåller bestämmelser om just sådana myndighetsingripanden (i vart fall indirekt). Dessa bestämmel- ser kan inte tillämpas på grundlagsskyddade yttranden. Det är enligt vår mening inte möjligt att uttömmande ange vilka be- handlingar detta kan gälla. Administrativa register t.ex. kundförteckningar över tidningsprenumeranter eller löneregister för anställda omfattas inte av detta undantag, även om sådana behandlingar också utgör led i spridande av yttranden. Det är bara i de fall behandlingen har ett direkt samband med själva yttrandet som undantaget är tillämpligt. Nedan diskuteras några ty- piska sådana fall. 10.7.4.2Behandlingar som syftar till att framställa yttranden Mot bakgrund bl.a. av det ovan nämnda beslutet av regeringen (, Ju 93-3260) kan vissa slutsatser dras beträffande grundlags- skyddets omfattning. Om behandlingen av personuppgifter utgör ett direkt tekniskt hjälpmedel för att åstadkomma ett grundlagsskyddat yttrande skall datalagen enligt avgörandet inte tillämpas. De behandlingar som i sådant syfte utförs av författare eller utgivare av yttranden faller därmed utanför persondatalagstiftningens tillämpning. Exakt hur långt processen för att få fram yttrandet har fortskridit saknar betydelse. Redan den första registre- ringen av uppgifter utgör enligt detta resonemang ett led i framställandet av ett yttrande. Det är inte nödvändigt att det faktiskt blev publicerat. Det avgörande är att syftet med behandlingen var att framställa ett yttrande SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 255 som skulle publiceras. Att yttrandet blir föremål för omarbetningar och redigeringar kan inte förändra saken. Dessa tankegångar har stöd i den praxis som har förekommit . Datainspektionen har avvisat flera ansökningar med motiveringen att registret skall ingå som ett led i framställning av tryckt skrift och att det därför inte omfattas av tillstånds- kravet i datalagen. Utkast t.ex. till artiklar eller böcker omfattas enligt detta resonemang av undantaget. Om behandlingen utgör ett direkt tekniskt led i framställ- ningen är persondatalagen således inte tillämplig. En till synes negativ konsekvens kan bli att uppgifter finns registrerade länge utan att det har blivit något skyddat yttrande. Hur länge uppgifterna kan finnas lagrade utan att behandlingen därför anses falla utanför det grundlagsskyddade området får avgöras från fall till fall. När ändamålet inte längre enbart är att framställa ett yttrande, utan även tillgodose andra syften t.ex. försälj- ning av personuppgifter, har gränsen för undantagsbestämmelsen passe- rats. Persondatalagen blir då tillämplig på behandlingen. Uppgifter som förekommer på en tidningsredaktion eller hos ett public- service företag får som regel anses omfattade av undantaget. Stora sam- lingar av personuppgifter som inte har blivit bearbetade eller införda i textuellt sammanhang får i andra fall betraktas mer kritiskt. I gränsfall måste det till viss del bero på sammanhanget om behand- lingen är undantagen eller inte. En författare kan t.ex. med hjälp av digital teknik framställa en bok som också publiceras på Internet. Persondatalagen blir då til? ?lämplig på den senare utgåvan men inte på den tryckta. Problemet beror på att den ena spridningsformen åtnjuter grundlagsskydd men inte den andra. Omfattningen av grundlagsskyddet utreds av . Problemet kan därför komma att falla bort. Hur sådana fall skall bedömas där behandlingen sker för flera skilda ändamål diskuteras under avsnitt 10.7.4.5. Det skall med andra ord vara fråga om behandlingar som används för att överföra upphovsmannens uppgifter, tankar, åsikter, känslor osv. till en form som omfattas av grundlagsskyddet i TF och YGL. Alla former av ytt- randespridning omfattas emellertid inte. Som har framgått tidigare (se ovan under avsnitt 10.2.3.) är det i viss mån den enskildes egna åtgärder som avgör om en tryckt skrift faller under TF eller inte. Moderna former av yttrandespridning, t.ex. via elektroniska anslagstav- lor, omfattas inte ännu av grundlagsskydd. har föreslagit att sådana yttranden i viss utsträckning också skall undantas från persondata- 256 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 Dessa frågor bereds nu i annan ordning och vi tar inte ställning till dem. Vidare överväger, som tidigare nämnts, bl.a. om ytterligare former för yttrandespridning bör omfattas av grundlagsskydd. Behandlingar av personuppgifter som utförs för att framställa sådana icke- skyddade yttranden kommer i princip alltså att tills vidare och i avvaktan på en eventuell grundlagsändring att omfattas av persondatalagen, i den mån de inte undantas genom annan lagstiftning. 10.7.4.3Behandlingar som syftar till att anskaffa och meddela uppgifter Sådana behandlingar som innebär att någon anskaffar och eventuellt över- för uppgifter till någon annan utan att ha för avsikt att själv framställa ett yttrande, kan också omfattas av undantaget. Behandlingar som en medde- lare utför i syfte att meddela uppgifter för offentliggörande får alltså utfö- ras fritt. Vissa ytterligare krav finns dock för att sådana behandlingar skall vara undantagna. Anskaffarfriheten ensam åtnjuter inte något särskilt skydd i yttrandesammanhang. Det är bara om anskaffaren har för avsikt att själv framställa ett yttrande eller lämna uppgifterna till någon sådan person som sägs i 1 kap. 1 § tredje stycket TF respektive 1 kap. 2 § YGL (t.ex. författare eller nyhetsjournalister) som han omfattas av skyddet. Även så- dana behandlingar som innebär att uppgifter samlas in t.ex. av en journalist för att göra ett TV-program eller en författare för att skriva en artikel skall enligt våra överväganden i det föregående inte omfattas av persondata- lagen. Nyhetsbyråer bör med hänsyn till den ställning de getts i TF201 i förevarande sammanhang jämställas med tidningsredaktioner. I den mån grundlagsskyddet även kommer att omfatta t.ex. nyhetsjournalister i medier som inte nu är skyddade kommer skaran av meddelare som undantas från persondatalagen att utvidgas. Den krets till vilka meddelande får lämnas kan komma att bli vidare än . De behandlingar som av benämndes källregister kommer också att undantas om våra överväganden läggs till grund för lagstiftning. Även här kan emellertid gränsdragningsproblem uppkomma som framgår exempelvis av regeringens beslut (, Ju 94-2310) i vilket regeringen bl.a. prövade frågan vilket samband som måste finnas 201 Se t.ex. 3 kap. 3 § 1 st. TF. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 257 mellan en behandling av personuppgifter och det grundlagsskyddade ytt- randet.202 10.7.4.4Lagring och spridning av uppgifter En annan typ av behandlingar inom det massmediala området är sådana som utgör led i själva spridandet av yttranden. Tanken bakom den nya be- stämmelsen i 1 kap. 9 § YGL är att rätten att sprida yttranden skall vara oberoende av vilken teknik som används.203 Även i detta sammanhang tar grundlagsbestämmelserna över persondatalagen. Närmare var gränserna för grundlagsskyddet går eller bör gå i detta sammanhang är, som tidigare nämnts, föremål för utredning. Det är inte alla som (ännu i vart fall) har denna grundlagsskyddade rätt att sprida yttranden elektroniskt, t.ex. inte privatpersoner. Från integritetssynpunkt är det en fördel att de subjekt som kan utföra sådan skyddad elektronisk spridning måste ha en ansvarig utgi- vare för yttrandet. De är vidare underkastade massmediernas självsane- rande verksamhet. Grundlagsskyddet sträcker sig till och med spridningen av yttrandet. När det gäller fortsatt digital behandling av det redan spridda yttrandet uppkommer nya frågor. En vanlig tidning vållar naturligtvis inte några pro- blem, den träffas inte av några särskilda bestämmelser. Hur förhåller det sig med en bok utgiven i elektronisk form (t.ex. på cd-rom), faller den un- der persondatalagen? Frågan är med andra ord om behandling även inne- fattar ta del av. Vi kan konstatera att ett undantag som inte omfattar även en möjlighet att fritt ta del av ett grundlagsskyddat yttrande skulle vara värdelöst. EG-direktivet måste vidare enligt vår mening tolkas så, att den som tar del av en icke-förändringsbar mängd data är inte att anse som per- sondataansvarig. Enligt direktivet är nämligen den persondataansvarig som bestämmer ändamålen eller medlen för behandlingen. En person som tar del av data som inte är förändringsbart kan därför inte anses vara person- dataansvarig, och lagen omfattar därför inte en sådan person. Att bara ta del av resultatet av en behandling måste enligt vår mening således omfattas av undantaget. Detta bör gälla även om man använder tillgängliga funktio- ner för att söka i datat. Om man däremot bearbetar datat på något annat sätt, t.ex. sparar ner det på en egen hårddisk och behandlar det vidare, blir persondatalagen tillämplig på den behandlingen. 202Se vidare angående beslutet under avsnitt 10.6.3. 1990/91:64 s. 65 och 66. 258 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 Vad benämnde klipparkiv ger möjlighet att elek- troniskt bevara och sprida vidare redan publicerat material. Såsom flera re- missinstanser har påpekat får teknikvalet konsekvenser som har betydelse ur integritetssynvinkel. Genom möjligheter att hantera och särskilt söka i stora mängder information på ett enkelt och effektivt sätt har förutsätt- ningar skapats bl.a. för att göra sammanställningar som inkräktar på den personliga integriteten. Efterforskningar t.ex. beträffande en viss person som har omnämnts i pressen kan nu utföras snabbt, något som tidigare kanske var så omständligt att det inte lät sig göras. Vidare kan det före- komma uppgifter om t.ex. brottslighet, politisk eller religiös åskådning eller andra integritetskänsliga förhållanden om personer som omnämns i tidningsartiklar eller i radio och TV. Att ny teknik används för att sprida redan grundlagsskyddade yttranden bör inte föranleda att materialet underkastas några andra regler inom per- sondatalagstiftningen än det ursprungliga materialet. Såvitt angår journa- listernas användning av klipparkiven för att framställa nya yttranden finns det inte anledning att göra annan bedömning än som förut gjorts generellt beträffande uppgifter som journalisterna anskaffar ur olika källor. Vad an- går allmänhetens tillgång till klipparkiven får det ur yttrandefrihetens och informationsfrihetens synvinkel hälsas med tillfredsställelse att yttrandena kan spridas även på dessa nya vägar. Allmänheten bör därför ha samma möjligheter att ta del av yttrandena elektroniskt som genom att bläddra i tidningslägg. Även klipparkiven bör sålunda enligt vår mening undantas från tillämpningen av persondatalagstiftningen. Uppgifterna kan emellertid inte utnyttjas fritt enbart på grund av att de kan återfinnas i grundlagsskyddade yttranden. Om man inte bara söker och tar del av personuppgifter som kan förekomma i sådana yttranden, utan vidtar egna åtgärder med uppgifterna och t.ex. överför dem till en egen databas för vidare behandling, blir denna behandling på vanligt sätt under- kastad persondatalagens begränsningar (för såvitt syftet inte är att på nytt framställa ett grundlagsskyddat yttrande). 10.7.4.5Behandling för flera ändamål I de fall behandlingen har flera ändamål, varav ett är att framställa en skrift t.ex. en katalog och ett annat att utgöra ett kundregister, bör man kunna kräva att behandlingen delas upp av den ansvarige så att den behandling som inte faller under TF eller YGL kan bli föremål för åtgärder enligt per- sondatalagen. Denna till synes snäva gränsdragning stämmer överens med SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 259 EG-direktivets bestämmelser som tillåter att undantag görs för behandling som sker uteslutande för journalistiska m.fl. ändamål.204 Det kommer med andra ord an på den enskilde att göra avgränsningen. En sådan definition bör leda till att gränsdragningsproblemen blir mindre. En nackdel är att det kan uppstå extra kostnader och olägenheter för den som utför behand- lingen. Rent praktiskt kan det gå till så att uppgifterna läggs i olika biblio- tek eller kataloger i ordbehandlaren. När det gäller behandlingar som del- vis utgör led i spridande av yttranden bör undantaget ges en generös til? åtgärder får givetvis inte medföra hinder för framställningen av yttrandet, utan dessa får inskränkas till de behandlingar som inte direkt ingår i den tekniska framställningen. Om behandlingar för flera ändamål förekommer bör Datainspektionen få utöva sina befogenhe- ter enligt persondatalagen så långt det är möjligt t.ex. när det gäller admi- nistrativa register vid en tidning. Så fort man kommer in på det grundlags- skyddade området måste tillsynsverksamheten dock upphöra. I samman- hanget vill vi erinra om den möjlighet som finns att utse ett persondataom- bud enligt den föreslagna lagen. Ombudet kommer i första hand att svara för de behandlingar som omfattas av persondatalagen men kan också be- vaka säkerheten vid undantagen behandling. Vid kontakter mellan den per- sondataansvarige och tillsynsmyndigheten kan ombudet biträda för att undvika att det sker intrång på det grundlagsskyddade området. Det får förutsättas att seriösa massmedieföretag håller de undantagna uppgifterna avskilda på ett sådant sätt att det i praktiken inte uppstår några problem. Behandling av uppgifter för framställande av ett grundlagsskyddat yttrande kan innehålla överflödigt data. I viss omfattning måste givetvis sådant vara tillåtet. Det kan inte krävas att behandlingen uteslutande avser de uppgifter som senare skall ingå i det skyddade yttrandet. Den situation som man i första hand kanske tänker på är användningen av ord- och textbe- handlingsprogram. Uppgifter som tillfälligt förekommer i texten men som 204Kammarrätten i har avgjort ett mål (, 3234-1996) som bl.a. berörde frågan om uppgiftsbehandling som bl.a. skulle re- sultera i en publicerad rapport omfattas av datalagen. Kammarrätten ansåg att be- handlingen inte kunde antas ha ett sådant samband med utgivningen av tryckt skrift att den skulle undantas från datalagen. 260 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 sedan tas bort innan yttrandet har färdigställts kan inte särbehandlas. De uppgifter som är föremål för behandling skall emellertid kunna sägas ut- göra ett naturligt led i framställandet av ett yttrande. Alltför mycket över- flödig information kan medföra att behandlingen inte kan sägas utgöra ett led i framställningen av ett skyddat yttrande och därför leda till att be- handlingen i stället blir underkastad persondatalagens tillämpningsområde. I tveksamma fall bör man göra en samlad bedömning av behandlingens karaktär. Att låta behandlingen till viss del falla under persondatalagen och till en annan del vara grundlagsskyddad, t.ex. i den ovan angivna situatio- nen, torde medföra svåra tillämpningsproblem. 10.7.4.7Falska invändningar om grundlagsskydd Risken för att otillåten behandling av personuppgifter sker under sken av att ett skyddat yttrande skall framställas måste beaktas, dvs. risken att nå- gon behandlar personuppgifter under en falsk förevändning att de skall ingå t.ex. i en tryckt skrift och därför inte faller under persondatalagens tillämpningsområde. I vissa fall kan kanske en invändning om att behand- lingen utgör ett led i framställningen av ett grundlagsskyddat yttrande inte utan vidare godtas. Den ansvarige måste på något sätt göra troligt att be- handlingen syftar till att åstadkomma ett skyddat yttrande. Vid en sådan bedömning kan det vara av intresse om yttrande har producerats av den ansvarige, om kontakt har tagits med tryckeri eller om behandlingen i övrigt framstår som ett naturligt led i framställningen av t.ex. en skrift. Om det av sådana kringliggande omständigheter framgår att behandlingen in- går i framställningen av ett yttrande bör detta vara tillräckligt. Behandlingar som har lett till kränkande uppgifter i ett grundlagsskyddat yttrande kan således inte bli föremål för ingripanden av Datainspektionen. Endast yttrandet som sådant kan angripas och det måste ske i en process enligt TF eller YGL. Så länge uppgifterna inte har publicerats kan emeller- tid fråga uppkomma om behandlingen av dem omfattas av grundlags- skyddet eller inte. Behandlingen måste i det fallet ha blivit känd på annat sätt; uppgifter från behandlingen kan ha kommit ut av misstag eller varit föremål för dataintrång. Liksom anser vi att det bör krävas en invändning av den som utför behandlingen om att den är grund- SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 261 lagsskyddad för att Datainspektionen skall vara förhindrad att utöva sina befogenheter enligt persondatalagen.205 Vid de kontakter som tas mellan inspektionen och den som utför be- handlingen bör det ofta kunna klarläggas hur det förhåller sig. Ytterst får invändningen prövas av den domstol till vilken besvär riktas mot någon åt- gärd som har vidtagits av Datainspektionen enligt persondatalagen. I det sammanhanget bör bestämmelserna i 1 kap. 4 § TF respektive 1 kap. 5 § YGL uppmärksammas. Bestämmelserna innebär bl.a. att principen om att hellre fria än fälla har extra tyngd på detta område. EG-direktivet anger lika litet som gällande svensk rätt någon definitiv lösning på frågan om förhållandet mellan yttrandefrihet och skydd för per- sonlig integritet i datasammanhang. För att skydda den personliga integri- teten i digitala sammanhang anvisar EG-direktivet en viss lagstiftningsmo- dell, av oss kallad handlingsmodellen. Modellen innebär i stort sett att all behandling av personuppgifter skall vara reglerad. Om det inte vore så att direktivet medgav undantag bl.a. i fråga om behandling för journalistiska ändamål skulle direktivet strida mot TF:s och YGL:s principer om bl.a. censurförbud och anonymitetsskydd. Det finns nämligen andra bestämmel- ser i direktivet som handlar om underrättelseskyldighet när uppgifter sam- las in, förbud mot behandling av känsliga personuppgifter och bestämmel- ser om tillsynsmyndighetens befogenheter. EG-direktivet medger emellertid som framgår av det förut anförda att undantag görs från direktivets materiella bestämmelser för behandlingar av personuppgifter som utförs uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande om undantagen är nödvändiga för ytt- randefriheten. Enligt art. 9 i direktivet skall sålunda medlemsstaterna med avseende på behandling av personuppgifter som sker uteslutande för jour- nalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om un- dantag och avvikelser från bestämmelserna i kapitlen med allmänna be- stämmelser om när personuppgifter får behandlas, om överföring av per- sonuppgifter till tredje land och om tillsynsmyndighet m.m. endast om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttran- defrihet. I ingressen till direktivet, punkt 37, sägs bl.a. att för sådan be- 205 SOU 1991:21 s. 123. 262 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 handling av personuppgifter som sker för journalistiskt ändamål eller för litterärt eller konstnärligt skapande – särskilt på det audiovisuella området