sou · GLB3170 · 1998-01-01 00:00:00 — Syftet har dels varit att sprida informa- tion om utredningen och dess huvudfrågor, dels att få del av olika synpunkter på och erfarenheter av bemötande och attityder till äldre. 1.2.3Andra exempel på ett öppet arbetssätt har det varit en tät kommunikation med enskilda, anhöriga och personal genom brev, telefonsamtal och personliga besök. Inte minst intensifierades kontakterna då jag sände delbetänkandet om brister respektive rapporten om goda exempel på en bred informell remiss. I samband med att jag överlämnat olika material till social- ministern och utredningen då blivit föremål för mediebevakning har också många enskilda hört av sig för att diskutera olika as- pekter på bemötandet. Elever vid utbildningsinstitutioner har tagit kontakt med sekretariatet inför specialarbeten och uppsatser. Sammanfattningsvis har jag upplevt ett starkt engagemang i frågorna även om jag kan konstatera att det är svårt att få intresse i massmedia för de situationer där bemötande och innehåll i övrigt håller god kvalitet. Det har därför varit glädjande att rapporten med kunskap och inlevelse - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:52) mötts av stort intresse, inte minst bland pensionärs- och anhörigorganisationer samt personal som arbetar i särskilda boendeformer och hemtjänst. har jag låtit publicera två delbe- tänkanden och tre rapporter - ytterligare en rapport (om olika an- hörigsituationer) kommer i nära anslutning till detta slutbetän- kande. I samarbete med har jag dessutom låtit ge- nomföra en studie om personalutbildning m.m. Resultatet har publicerats i en rapportserie från . I enklare utformning - stenciler - har jag förmedlat information om pågående utvecklingsarbete i kommuner och landsting samt om yttranden över delbetänkandet om brister i omsorg och rap- porten om goda exempel (se nedan). Materialet bildar tillsam- mans med slutbetänkandet en helhet med olika bilder av be- mötande av äldre. Helheten betonas genom att betänkanden och rapporter fått en likartad yttre utformning. Utredningsmaterialet har genomgående också framställts på kassett, i punktskrift och i lättlästa sammanfattningar för att per- soner med olika funktionshinder skall kunna delta i den allmänna debatten. 1.3.2Rätt att flytta - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161) överlämnade jag rubricerat delbetänkande. Det be- handlade de svårigheter som uppstått på vissa håll när äldre med omfattande vård- och omsorgsbehov ville flytta till en annan kommun. Efter studier av äldres generella flyttningsmönster och av pro- blem i samband med enskildas begäran om att flytta till en annan kommun kunde jag konstatera att förhållandena rörde ett litet an- tal personer. från till och med ansökte 1 285 personer om särskild boendeform i en annan kom- mun. 492 personer fick avslag på sin begäran. Anledningarna till avslag var bl.a. att kommunerna uppställde höga krav på anhöriganknytning och att resurserna, de särskilda boende- formerna, inte ansågs räcka till ens för de egna kommunin- vånarna. Även om problemet kvantitativt var litet i ett nationellt per- spektiv fann jag att det i varje enskild situation innebar betydande olägenheter och hinder för att förverkliga målen för äldreomsor- gen, respekten för självbestämmande, integritet, trygghet och vär- dighet. Jag ansåg inte att utfärdade rekommendationer (av och ) inneburit ett tillräckligt stöd för enskilda och deras närstående. Mitt förslag blev att en ny reglering skulle införas i social- tjänstlagen: En enskild som vill flytta till en annan kommun skall ha rätt till bistånd enligt 6 § SoL av inflyttningskommunen och behandlas på samma villkor som dem som redan bor där. Inflytt- ningskommunen skall vara skyldig att pröva rätten till bistånd om den enskilde varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Några anknyt- ningskriterier skall inte bestämmas. Med smärre ändringar i förslaget efter betänkandets remissbe- handling beslöt att en ny reglering skall införas i social- tjänstlagen och gälla fr. o. m. . 1.3.3Brister i omsorg - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:51) Enligt mitt uppdrag har jag kartlagt och analyserat brister i be- mötandet av äldre. I dir. 1995:159 anvisas de olika kunskapskäl- lor som jag använt. Brister i bemötande, kvalitet och innehåll inom verksamhet som avser hälso- och sjukvård finns dokumenterade hos lands- tingens förtroendenämnder, Hälso- och sjukvårdens an- svarsnämnd (), Patientförsäkringen och RiskDataBas (RDB). Information om inkomna anmälningar sys- tematiseras i databaser. Motsvarande systematiska dokumentation saknas inom . Kunskap om brister och utvecklings- tendenser inom har jag erhållit genom tillsynsmyn- digheternas uppföljningar och verksamhetstillsyn. Jag kunde konstatera att brister i bemötandet sällan var huvud- anledning till en anmälan men vanligen framträdde efter ytterli- gare analys. Antalet anmälningar till myndigheter m.fl. är lågt i jämförelse med allmänhetens kontakter med vård och omsorg - det gäller särskilt för personer . Det föreligger san- nolikt ett betydande mörkertal, även om många klagomål upp i berörda verksamheter. Det är vanligtvis anhöriga eller andra närstående som gör an- mälan, inte sällan sedan den person som på något sätt varit utsatt, har avlidit. Klagomålen avser ofta personer i mycket hög ålder med omfattande behov av vård och omsorg och med begränsade möjligheter att själva föra sin talan och utöva inflytande. Brister i information, dialog och samverkan med den enskilde och an- höriga är vanliga anledningar till klagomål liksom brister i om- vårdnad, tillsyn och behandling. Påfallande ofta avser anhörigas synpunkter brister i insatser för att förebygga och behandla tryck- sår samt fall och fallskador. Beträffande har och länsstyrel- serna pekat på brister som rör de medicinska insatserna i särskilt boende (t.ex. vårdplanering, hjälpmedelsinsatser, uppfölj- ning/omprövning av medicinordinationer samt smärtlindring i livets slutskede). Enskildas behov av rehabilitering uppmärk- sammas inte tillräckligt, något som enligt försvå- ras av att kommunikationen mellan sjukhus, kommunernas äldre- omsorg och primärvård ofta är undermålig. Brister i rättssäker- heten i handläggning och dokumentation av biståndsansökningar förekommer liksom bristfällig information till enskilda om möj- ligheten att överklaga biståndsbeslut. Som synes handlar brister i bemötandet både om samspelet mellan några få personer i exempelvis en behandlings- eller om- vårdnadssituation och om den enskildes/anhörigas samspel i vidare bemärkelse med myndigheter och deras företrädare vid tillämpning av lagar och regelverk. Enligt uppdraget har jag kompletterat kartläggningen och analyserna av brister genom diskussioner med olika berörda grupper och genom kontakter med enskilda och deras närstående liksom med personal av olika kategorier. Anhörigas brev skildrar brister som är av samma art som dem som syns i databaser och vid myndigheters tillsyn. Brister i indi- vidualisering och personligt bemötande, dåliga förutsättningar för eget inflytande, bristfällig information och försummelser i per- sonlig omvårdnad blir ofta beskrivna. Sammantaget ledde kartläggningen och analysen till att jag identifierade ett antal områden inom vilka jag anser att det krävs ett flertal förbättringar. -enskildas och närståendes ställning i vård och omsorg -förebyggande arbete, bl.a. genom personalutbildning -förstärkt tillsyn. Av betänkandet framgår att förändringsarbetet rör insatser på både kort och lång sikt; vissa helt oacceptabla förhållanden måste ändras snabbt, andra handlar om t.ex. utbildningsinsatser som fortlöpande skall ge förbättringar och förutsättningar för gott be- mötande. Jag konstaterar också att det - trots de allvarliga bristerna - ut- förs mycket engagerat och kvalificerat arbete inom vården och omsorgen om äldre. 1.3.4Omsorg med kunskap och inlevelse - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:52) För att enligt mitt uppdrag kunna beskriva pågående arbete i kommuner och landsting i frågor som rör kvalitetsutveckling och utveckling av innehållet i omsorg och vård riktade jag en enkät till landets samtliga kommuner och landsting. Jag efterlyste goda exempel med tonvikt på förändringsarbete som syftar till att skapa ett gott bemötande av äldre. Gensvaret blev stort. Många kommuner och landsting skickade flera exempel på projekt och utvecklingsarbeten. De spände över vida områden och handlade om äldre och deras situation, om an- höriga, om personalutbildning och andra sätt att öka yrkeskun- nande, om strategier för kvalitetsutveckling m.m. Jag har använt mig av det rika materialet på flera sätt. Som helhet ingår det i underlaget för överväganden och förslag i slut- betänkandet. För att stimulera till kontakter över landet har jag förmedlat en stencilerad katalog med teman för samtliga insända projekt och uppgifter om kontaktpersoner. Jag har också på grundval av det insända materialet fördjupat erfarenheterna ge- nom studiebesök i några kommuner, bland dem och . Inbjudningar till och diskussioner vid de s.k. runda- bordssamtalen (se 1.2.2) har också stimulerats av de goda exem- pel som blev enkätens resultat. Ytterligare exempel kommer att presenteras vid de konferenser över landet som jag anordnar tillsammans med och förmedla inne- hållet i detta slutbetänkande. Dagspressen har också efter kontakt med mig gjort reportage om några goda exempel - positiva mot- bilder till de tragiska händelser som förekommit och beskrivits . I en särskild rapport med titel som ovanstående rubrik samlade jag med hjälp av journalisten , , ett an- tal goda exempel från olika delar av landet. Mitt syfte var att visa ett vardagsarbete i vården och omsorgen om äldre, där kunskap och inlevelse skapar förändringsvilja. Det gemensamma i dessa exempel från olika miljöer är att de beskriver en omtanke och en styrka som uppstår när man hämtar kraft från varandra. Det gäller äldre, anhöriga och personal. I korta berättelser skildras bl.a. hur personal lär av varandra och hur anhöriga till personer med de- mens ger varandra värdefulla erfarenheter. och samarbete är nyckelord. Det visas bl.a. genom gruppverk- samhet för äldre kvinnor som har psykiska problem och för per- soner som efter stroke tycker att det är svårt att på egen hand våga sig ut i samhället. På motsvarande sätt stöder äldre kvinnor som blivit änkor varandra. Ett nära samarbete med många berörda för att ge värdig vård i livets slutskede blir också beskrivet. Tillsammans sändes delbetänkandet och rapporten på en in- formell remiss för att stimulera till diskussion och förslag. Re- sultatet har sammanfattats (bil. 1.3.5Invandrare i vård och omsorg - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:76) Som del i kartläggningen av bemötandet uppdrog jag åt några forskare vid Forsknings- och utvecklingsenheten vid för skola och socialtjänst (D. - F. Hajighasemi - K. ) att belysa situationen för äldre in- vandrare vid deras möten med svensk vård och omsorg. I en rap- port förmedlar forskarna sina resultat och ger även inblickar i an- nan svensk och internationell forskning inom området. I hela landet finns cirka 110 000 äldre personer som är födda i andra länder. De brukar kallas "äldre invandrare", oberoende av när och hur de kommit till . "Äldre invandrare" är underrepresenterade både bland dem som har hemtjänst och dem som bor i särskilda boendeformer. Forskarna ställer frågan vilken roll kultur och bemötande har för det låga utnyttjandet av offentlig vård och omsorg. För att svara på den och liknande frågor som sammanhänger med bemötande gjordes två rikstäckande studier, den ena utfördes genom en en- kät, den andra genom omfattande personliga intervjuer. Överlag visade sig de "äldre invandrarna" vara nöjda med det bemötande de fått i vården och omsorgen. Kritik av enskilda de- taljer förekommer och liknar i hög grad synpunkter som i andra sammanhang lämnats av äldre personer födda i . Rapporten slutar med några rekommendationer om planering av utbudet av vård och omsorg. Forskarna konstaterar att äldre invandrare måste bemötas individuellt; vissa önskar sig särlös- ningar, exempelvis särskilt boende tillsammans med andra som talar samma språk; andra ser inte något särskilt värde i sådana arrangemang. Uppsökande verksamhet förordas så att uppgifter om behoven verkligen bygger på den lokala situationen. ten tar också upp frågor om tvåspråkig personal och utbildnings- behov. 1.3.6Barns bilder av åldrande - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:147) Det finns många schablonbilder om barns tankar om äldre, åld- rande och ålderdom liksom om barnens kontakter med äldre. Jag har genom journalisten , , låtit intervjua ett femtiotal barn i åldrarna . Barnen bor i olika miljöer, i olika delar av landet. I intervjuer och teckningar visar barnen sina uppfattningar. De flesta barn har glädjande nog en tät kontakt med äldre anhöriga. Rapporten ger inblickar i barns syn på sina mor- och farföräldrar - i vissa fall ännu flera äldre generationer - och barnens föreställ- ningar om sin egen ålderdom, om sjukdom och död m.m. Barnen ger individualiserade bilder av äldre. En del är kompisar som man anförtror sig till; andra - t.ex. äldre med demenssjukdomar - ver- kar knepiga för barnen, svåra att förstå sig på. Jag vill med rap- porten inför det kommande FN:s äldreår 1999 följa upp tanke- gångar som var aktuella under föregående äldreår (1993). Då var ett viktigt tema 3OLIDARITET MELLAN GENERATIONERNA. 1.3.7Värdigt bemötande - går det att lära? (SoS- rapport 1997:17) Rapporten beskriver en intervjustudie som Utredningen om be- mötande av äldre låtit genomföra och samfinansiera tillsammans med . Resultatet är publicerat i en rapportserie därifrån. Syftet med undersökningen var att undersöka hur personal inom äldreomsorgen förvärvar kompetens om bemötande av äldre genom utbildning och hur denna kompetens sedan används i yr- keslivet. Personalens egna upplevelser av utbildning, praktik och yrkesliv var temat i de personliga intervjuerna. Enligt dessa hade aspekter på bemötande inte haft någon framträdande plats varken i den teoretiska utbildningen eller un- der praktikperioder. Särskilt gällde detta förhållande inom gym- nasieskolorna. De högskoleutbildade upplevde något mera att bemötandefrågor uppmärksammats, framförallt i ett arbetsledar- perspektiv, dvs. i förhållande till personal. De intervjuade ansåg inte att de fått något stöd för den person- liga utveckling som är av väsentlig betydelse i yrken inom vården och omsorgen om äldre. Integreringen av teori och praktik upp- märksammades inte tillräckligt. De intervjuade riktade själva kri- tik mot olika inslag av dåligt bemötande i verksamheter för äldre. Slutsatsen blir enligt rapporten att det krävs en översyn av både innehållet i och formen för undervisningen. Behov av fort- bildning och handledning måste beaktas på alla nivåer inom äldreomsorgens organisation. 1.4Några aktuella närstående utredningar Detta avsnitt redovisar helt kort några avslutade eller pågå- ende utredningar med uppdrag som har anknytning till frågor om bemötande av äldre. Andra utredningar, regeringsuppdrag till myndigheter m.m. berörs i anslutning till olika frågor i senare kapitel. Det gäller exempelvis frågor om utbildning av personal. 1.4.2Utredningen om bemötande av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården Enligt mitt uppdrag har jag tagit del av det arbete som bedrivits av utredningen om bemötande av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården. Denna utredning har slutförts genom huvudbe- tänkandet Jämställd vård - olika vård på lika villkor (SOU 1996:133). Där presenteras kartläggningar av könsskillnader i bemötande, vård och behandling jämte förslag till förbättrande åtgärder som aktualiseras av kartläggningarnas resultat. Utredningen konstaterar brister i hälso- och sjukvårdens för- måga att anpassa bemötande och behandling efter kvinnors och mäns specifika behov och förutsättningar. Det saknas även köns- uppdelade kunskaper om effekter av olika vårdåtgärder. I utredningens överväganden och förslag uppmärksammas bl.a. behov av stöd till genusforskning och prioritering av forsk- ningsinsatser. Det föreligger enligt utredningen forskningsbehov bl.a. om samspelet mellan patient och vårdare. Vidare finns behov av teori- och metodutveckling inom bemötandeforskning med inriktning på att öka kunskapen om könsspecifika företeelser inom hälso- och sjukvård. Utbildning av hälso- och sjukvårdsper- sonal bör enligt utredningen i högre grad än nu beakta könspers- pektiv. Insatser som främjar ett snabbt genomslag av köns- specifika kunskaper och forskningsresultat i kursplaner etc. behöver utvecklas. Utredningen föreslår vidare att frågor om könsspecifika strategier behandlas inom hälso- och sjuk- vårdsmännens ansvarsområden vid målformuleringar m.m. liksom av berörda myndigheter vid tillsyn av verksamheter och deras åtgärder för kvalitetssäkring. Utredningen har i mindre omfattning behandlat sina frågor re- laterade till situationen för äldre kvinnor och män vid deras kon- takter med hälso- och sjukvård. Jag har emellertid beaktat de re- sultat som presenterats och även tillämpat de synsätt på begreppet bemötande som utredningen för fram i sitt huvudbetänkande. I mitt tidigare delbetänkande om brister i omsorg av äldre (SOU 1997:51) och i föreliggande slutbetänkande har jag beträffande äldre redovisat uppgifter som beskriver skillnader i insatser som riktas till kvinnor respektive män. 1.4.3Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder En särskild utredare har tillkallats för att kartlägga och analysera vissa frågor om bemötande av personer med funktionshinder. I uppdraget (dir. 1997:24) ingår bl.a. att se över hur kraven på in- flytande och information respekteras. Då avses framförallt för- hållanden vid kontakt med verksamheter som har stor betydelse för människor med funktionshinder, t.ex. inom hälso- och sjuk- vård samt service och omsorg jämte verksamheter som svarar för socialförsäkring, habilitering och rehabilitering samt hjälpmedels- försörjning. Utredaren skall också kartlägga och analysera i vilken mån faktorer i verksamhetens organisation, ledarskap och struktur samt personalens kompetens kan bidra till förbättrat bemötande. Huvudmännens pågående utvecklingsarbete och utbild- ningssatsningar för att öka kompetens och medvetenhet hos per- sonalen om frågor som rör inflytande, självbestämmande m.m. skall beskrivas. Andra delar i uppdraget avser t.ex. en belysning av hur brister i tillgänglighet kan leda till negativt bemötande. Utredaren skall föreslå "åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av personer med funk- tionshinder". Uppdraget skall redovisas . Fortlöpande samråd och erfarenhetsutbyte har förekommit mellan sekretariatet för utredningen om bemötande av personer med funktionshinder respektive bemötande av äldre. En väsentlig fråga vid dessa diskussioner har varit hur de båda utredningarna på bästa sätt skall samverka om beskrivningar och förslag rörande äldre med funktionshinder. Någon strikt avgränsning är varken önskvärd eller möjlig - utredningarna kommer därför att komp- lettera varandra för att belysa bemötandet av äldre med funk- tionshinder. Det gäller oavsett om enskildas funktionshinder upp- stått tidigt eller sent i livet. Ett gemensamt område är t.ex. de frågor om tillgänglighet som jag berör i kapitel 4. Dessa frågor har mycket utpräglat ett samband med frågor om bemötande av äldre. Det är anledningen till att jag betonat behovet av ett sådant synsätt i samhällsplaneringen, även om tillgänglighetsfrågor hör hemma inom den andra utredningens uppdrag. Den referensgrupp med företrädare för handikapporganisatio- nerna som varit knuten till utredningen om bemötande av äldre har bidragit till att frågorna kunnat belysas allsidigt (bil.3). Fort- löpande överläggningar med företrädare för personer med olika demenssjukdomar (och ) har på motsvarande sätt tillfört kunskaper om vissa funktionsned- sättningar som gradvis ger mycket betydande vård- och omsorgs- behov hos äldre. 1.4.4Boendebegreppet i de särskilda boendeformerna för äldre samt avgifterna för sådant boende och deras effekter En särskild utredare har tillkallats för att (enligt dir. 1997:111) bl.a. analysera innebörden i socialtjänstlagens begrepp "särskild boendeform" och de konsekvenser som kan uppstå ge- nom varierande benämningar och klassificeringar. Utredaren skall också kartlägga och redovisa situationen för olika indivi- der/hushåll när det gäller avgiftskonstruktioner som tillsammans med bidrag och skatter ger upphov till marginaleffekter. Det skall vidare kartläggas i vad mån nivån på avgifter och förbehållsbe- lopp innebär att enskilda av kostnadsskäl avstår från olika slag av insatser samt i vilken utsträckning äldre hänvisas till socialbidrag för att uppnå en skälig levnadsnivå. Utredaren skall även studera i vilken mån kommunerna jämställer förbehållsbelopp med nivån för "försörjningsstöd" och kartlägga kommunernas tillämpning av självkostnadsbegreppet. Vid eventuella förslag skall ekonomiska konsekvenser för kommunerna bedömas. Utredningsarbetet skall vara avslutat . 1.4.5Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) slutförs den omfattande utredning (ändrade dir. 1994:152) som bl.a. haft att analysera och bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov samt att överväga hälso- och sjukvår- dens finansiering på den övergripande samhällsnivån. Kommitténs uppdrag är omfångsrikt och innehåller även över- väganden av åtgärder för att stärka patientens ställning i hälso- och sjukvården, formerna för den statliga styrningen inom hälso- och sjukvården, hälso- och sjukvårdens folkhälsoarbete samt frå- gor om vårdforskningens finansiering och utveckling. Kommittén har avlämnat ett flertal expertrapporter och betänkanden, som jag tagit del av i mitt utredningsarbete. Samråd med kommitténs ordförande och sekretariat har även ägt rum med särskild tonvikt på frågor som rör enskildas ställning i hälso- och sjukvården jämte förtroendenämndernas funktion. Dessa frågor har av HSU 2000 behandlats i ett delbetänkande avlämnat , Patienten har rätt (SOU 1997:154). 1.4.6Översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och uppgifter Sedan regeringen i propositionen (1996/97:124) Ändring i social- tjänstlagen konstaterat behov av en översyn av vissa frågor röran- de socialtjänstlagen (1980:620) har en särskild utredare tillkallats. Utredaren skall enligt sina direktiv (dir. 1997:109) analysera och lämna förslag som bl.a. berör lagens konstruktion och struktur, finansiering, uppgift att främst bi- stå vid tillfälliga sociala eller ekonomiska problem samt formen för tillsynen över . Uppdraget skall redovisas till regeringen . Som framgår bl.a. av kapitel 9 i detta betänkande har jag gjort bedömningen att vissa frågor som aktualiserats i utredningen om bemötande av äldre har nära anknytning till en översyn av social- tjänsten och dess uppgifter. Jag har därför lagt förslag om fortsatt behandling inom ramen för den pågående översynen. En parlamentarisk kommitté har tillkallats med uppgift att enligt dir. 1995:158 utarbeta förslag till nationella mål för hälsout- vecklingen. Målen skall vara vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra förtida och undvikbar funktionsnedsättning, sjuk- lighet och död. I uppdraget ingår även att lämna förslag till stra- tegier för att nå, följa och utvärdera målen. Särskild uppmärk- samhet skall ägnas målens förankring i olika beslutsprocesser lik- som hur en utvecklingsprocess från mål till handling kan stimule- ras bland medborgarna och inom alla berörda samhällssektorer. Kommittén har genom tilläggsdirektiv (dir. 1997:89) fått upp- draget att bl.a. följa () arbete med att revidera sina hälsopolitiska mål och strategier samt att bidra till att de blir kända inom berörda samhällssektorer. Uppdraget skall vara slutfört .