sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Generellt sett bör en eventuell förtidspensionering prövas mycket noga. 8Aktivitet under tid med habiliteringspenning 8.1En aktiv del av ohälsoförsäkringen I kapitel 3 redogjordes för behovet av att införa en ny ersättningsform, habiliteringspenning, i ohälsoförsäkringen för att kunna tillgodose de omfattande behov av habilitering och rehabilitering som finns hos vissa yngre funktionshindrade personer. I kapitel 7 finns förslag om vilka villkor om skall gälla för att en person skall ha rätt till denna ersättning. En viktig utgångspunkt för all ersättning från ohälsoförsäkringen till yngre personer med nedsatt arbetsförmåga är att ersättningsperioden skall präglas av aktivitet som leder till att individens utvecklingsmöj- ligheter tas tillvara. För att åstadkomma en ersättningsform som har ett sådant innehåll bör tydliga regler skapas avseende aktivitet under tid med ersättning. Såväl individens rättigheter som skyldigheter att ägna sig åt olika former av aktivitet bör regleras. Själva benämningen habiliteringspenning signalerar att tid med sådan ersättning skall präglas av aktivitet. Habilitering som begrepp brukar definieras som aktiviteter och insatser som syftar till att för- bättra en persons förmågor. Vanligtvis förknippas begreppet med per- soner som från födseln eller tidigt i livet har drabbats av handikapp av olika slag som sätter ned någon eller några betydelsefulla funktioner. En mindre del av dem som kommer att beviljas habiliteringspenning kommer att ha drabbats av ett svårt funktionshinder i mer vuxen ålder. Till följd av olycksfall eller allvarlig sjukdom kanske dessa personer har tvingats sluta det arbete eller den liknande sysselsättning de har äg- nat sig åt . För denna grupp är det egentligen inte adekvat att tala om habilitering i egentlig bemärkelse, utan om rehabilitering. Även om således själva benämningen habiliteringspenning i dessa fall inte är den mest lämpade är självfallet aktiviteter av olika slag lika nödvändiga och önskvärda också denna grupp. 110 Aktivitet under tid med habiliteringspenning Utredningens förslag: En person som uppfyller villkoren för rätt till habiliteringspenning skall ha möjlighet att med den ekonomiska trygghet som ersättningen innebär utveckla sina möjligheter att kunna förvärvsarbeta och på annat sätt ta del av arbetslivet samt leva ett aktivt och självständigt liv. Utvecklingsmöjligheterna skall tas tillvara genom olika former av aktivitet. Vilken typ av aktivitet som den försäkrade skall ägna sig åt bör i princip han eller hon själv få avgöra. Habilitering i vid bemärkelse Habiliteringspenningen skall ge tid och utrymme för personer med svåra funktionshinder att med ekonomisk tr ygghet som grund, under en förhållandevis fram till fyllda , kunna ägna sig åt sådana aktiviteter som kan förbättra möjligheterna att kunna förvärvs- arbeta och på annat sätt ta del av arbetslivet och leva ett aktivt och självständigt liv. Det bör poängteras att habiliteringspenningen i sig inte är lösningen på alla de svårigheter som denna grupp möter i förhållande till arbets- och samhällslivet. Ohälsoförsäkringen kan inte tillgodose behoven av exempelvis arbete och andra sysselsättningar. Ansvaret för detta ligger på arbetsmarknaden som sådan och på andra samhällssektorer. Genom att tillgodose behovet av ekonomisk trygghet och att anta ett generöst förhållningssätt till aktivitet under tid med ersättning kan dock ohälso- försäkringen ge ett betydelsefullt bidrag till en gynnsam utveckling. Huvudregeln bör vara att den enskilde skall kunna delta i praktiskt taget valfria utvecklande aktiviteter - exempelvis medicinsk habilite- ring och rehabilitering, utbildning, hobbies, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och även förvärvsarbete - utan att detta i sig leder till en prövning av rätten till ersättningen. Avsikten är att ohälsoförsäkringens regler skall bidra till att ge individer med stora och långvariga behov av habilitering och rehabilitering så goda förutsättningar som möjligt att fram utvecklas som människor och förkovras i förhållande till arbets- och samhällslivet. Det kan förefalla oegentligt att rätten till förmånen skall kunna kvarstå även då en person ägnar sig åt förvärvsarbete. I de flesta fall finns det dock ett behov av den trygghet som rätten till förmånen inne- bär även sedan ett förvärvsarbete har påbörjats. Förvärvsarbete i sig är ett viktigt medel i målet att utvecklas i förhållande till samhällslivet. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 111 Det skulle kunna få negativa konsekvenser om den tr ygghet som för- månen har inneburit skulle undandras så fort, eller i nära anslutning till att, det första förvärvsarbetet påbörjas. Det finns inte heller något skäl att tro att det i någon större utsträckning kommer att förekomma att in- divider förvärvsarbetar under tid med habiliteringspenning , eftersom de kriterier som gäller för att beviljas förmånen i praktiken innebär att det vid beviljandet återstår en mycket till dess att arbetsförmåga kan uppnås. Det är dock inte önskvärt att den inkomstbortfallsersättning som ha- biliteringspenningen representerar skall kunna utges i samma utsträck- ning även då inkomstbortfallet i och med individens förvärvsarbete har reducerats eller helt fallit bort. För att undvika detta föreslås nedan att habiliteringspenningen skall reduceras av de förvärvsinkomster som individen tjänar in. Habiliteringspenning som försörjningsstöd oavsett vilken eller vilka aktiviteter den enskilde ägnar sig åt Tanken är alltså att den enskilde personen som har beviljats habilite- ringspenning skall kunna ha rätt till förmånen och den ekonomiska er- sättning den ger fram . Rätten till ersättningen skall kvarstå i princip oberoende av vilken eller vilka akti- viteter som den enskilde ägnar sig åt. Skälet för en lösning av försörjningssituationen inom endast en samhällssektors ram är att detta förefaller kunna föra med sig en hög grad av flexibilitet och därför vara ändamålsenlig om syftet är att sti- mulera till aktivitet i allmänhet och inte en viss aktivitet. varvar funktionshindrade flera olika aktiviteter och sysselsättningar, särskilt under en så som fram till fyllda . Detta gäller exempelvis för grupper som ofta och oplanerat, till- fälligt eller permanent, måste avbryta sin sysselsättning. Inte minst bland psykiskt funktionshindrade förekommer det att man går in och ut i olika sysselsättningar: vård och behandling, studier, förvärvsarbete, arbetsmarknadspolitisk åtgärd, daglig verksamhet etc. Vanligtvis är den enskilde beroende av en rad olika myndighetskontakter, antingen sam- tidigt eller inom en begränsad tidsrymd. Det kan då föra med sig svårigheter av olika slag om rätten till ersättning och nivån på ersätt- ningen skiftar vid bytena mellan de olika aktiviteter och sysselsätt- ningar som det kan bli fråga om. Med en i regel (se avsnitt 8.2.1) enhetlig ersättning avlägsnas den risk som annars kan finnas för att valet av aktivitet delvis kan styras av sådana kortsiktiga överväganden som kan komma i konflikt med den 112 Aktivitet under tid med habiliteringspenning övergripande ambitionen att åstadkomma det långsiktigt bästa för den enskilde individen. Med en och samma ersättningsform oavsett aktivi- tet behöver det inte uppstå tvekan om vilken av de olika samhällsin- stanserna som vid ett visst tillfälle och i en viss situation har ansvar för bl.a. individens försörjning. Därmed blir det inte heller något utrymme för att de inblandade myndigheterna eller organisationerna att ta hän- syn till vilket eller vilka anslag som skall belastas ekonomiskt, utan var och en kan uteslutande se till vad som kan bedömas leda till bäst re- sultat för individen. En lösning av försörjningssituationen inom endast en samhällssektors ram bör också föra med sig vissa adminstrativa be- sparingar. Eftersom ersättningsnivån är i princip densamma blir det inte heller något utrymme för drivkrafter hos den enskilde att föredra den aktivitet eller den åtgärd som kortsiktigt ger den högsta ersätt- ningen. Enligt förslaget har individen en och samma ersättning oavsett vilka aktiviteter eller åtgärder som han eller hon ägnar sig åt. Häri- genom ges yngre funktionshindrade möjlighet att göra sina val utan att behöva ta några andra hänsyn än till vad som de bedömer är bäst för dem . Individens val i centrum Inom den grupp av individer som är berättigade till habiliteringspen- ning kommer det att finnas en mycket varierad sammansättning av per- soner med avseende på hälsotillstånd och avstånd till arbetsförmåga. Därmed skiljer sig givetvis också utsikterna att nå självförsörjning eller att få någon annan kontakt med arbetslivet, liksom förutsättningarna att ta tillvara sina utvecklingsmöjligheter genom att exempelvis studera. Det är därför självklart att perioden med habiliteringspenning inte kommer att se likadan ut för var och en. Tvärtom är det troligt och önskvärt att tiden utnyttjas och aktiviteterna anpassas i förhållande till förutsättningarna i det individuella fallet. Ett stort inslag av valfrihet och därmed stor variation i detta avse- ende bör därför ses som något eftersträvansvärt. Därför kan det inte och bör det inte specificeras vilka typer av aktiviteter som kan och bör pågå. Det bör vara syftet med en viss aktivitet, inte aktiviteten som så- dan, som i förhållande till den situation som individen befinner sig i skall ha betydelse för huruvida aktiviteten är förenlig med ersättning från försäkringen eller ej. För att uppnå goda resultat krävs att individerna känner en stark motivation för att ta tillvara sina möjligheter till utveckling. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 113 vändighet måste därför också reglerna utformas så att det blir naturligt att individens egna vägval sätts i centrum. Den speciella situation som yngre personer med habiliteringspenning befinner sig i medför att långtidssjukpenningens effektivitetstänkande i termer av att arbetsförmågan skall uppnås på snabbast möjliga sätt inte Visserligen kommer såväl gruppen med långtidssjukpen- ning som personer med habiliteringspenning att i större eller mindre ut- sträckning ha behov av habilitering och rehabilitering för att kunna uppnå arbetsförmåga, även om behoven i allmänhet torde vara större bland dem med habiliteringspenning. Generellt sett kommer dock per- soner med habiliteringspenning att ha betydligt mer omfattande behov av medicinsk habilitering och rehabilitering samt annan vård och be- handling, vilket har betydelse för hur effektiviteten i aktiviteterna i termer av arbetsförmåga skall betraktas. Avsikten är dock inte på något sätt att det i denna del av ohälsoför- säkringen skall bortses från effektiviteten i habiliteringen och rehabili- teringen. Utredningen har tvärtom gjort den bedömningen att en gene- rös utformning i fråga om möjligheterna för den enskilde att genom olika aktiviteter ta tillvara sina utvecklingsmöjligheter är den mest effektiva modellen för den grupp av yngre svårt funktionshindrade per- soner med behov av omfattande habilitering och rehabilitering. Detta är en rättvis och rationell lösning för att i möjligaste mån kompensera den missgynnade situation som funktionshindrade som grupp har i förhållande till samhällslivet i stort inklusive arbetsmarkna- den. Rättvisan kommer till uttryck i att försäkringen, genom att ge ut- rymme för omfattande habilitering och rehabilitering i vid bemärkelse, kan bidra till att kompensera de funktionshindrade för att de som grupp möter särskilda svårigheter inte bara i sin livsföring utan också i för- hållande till utbildningsväsendet, arbetslivet och samhällslivet i stort. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det önskvärt att så många som möjligt ges utrymme för och också utnyttjar möjligheten att vara aktiva på arbetsmarknaden i den utsträckning som är möjlig i det en- skilda fallet. Var och en som deltar i produktionen medverkar med sitt arbete till att bygga upp värden och bidrar därmed till finansieringen av den gemensamma välfärden och övriga samhällsområden. Det ligger i sakens natur att den grupp av yngre funktionshindrade som det här handlar om har mer eller mindre omfattande svårigheter att övervinna innan de kan skaffa sig en försörjning på egen hand. 114 Aktivitet under tid med habiliteringspenning möjligheter att på lite sikt hävda sig på arbetsmarknaden. Åtminstone vid en första anblick kan det dock för andra tyckas att utsikterna att nå framgång är begränsade och att detta skulle få påverka exempelvis vilka utbildningsinsatser som är rimliga att satsa på i det enskilda fallet. finns det mycket som talar för att också långvariga och om- fattande insatser från samhällets sida kan vara motiverade inte bara uti- från mänskliga hänsyn utan även från ett ekonomiskt perspektiv. 8.2.1Förhållandet till andra försörjningsstöd Utredningens förslag: Habiliteringspenning skall, med undantag för då förvärvsinkomster tjänas in, alltid utges med sitt fulla belopp. I den mån en försäkrad är berättigad till en annan sam- hällelig försörjningsförmån skall denna utges endast om den till sitt belopp överstiger habiliteringspenningen, och då endast till den del som motsvarar det överskjutande beloppet. Utredningen har tidigare angivit sina motiv för att föreslå att habilite- ringspenningen skall utges oavsett vilken aktivitet som individen ägnar sig åt. Ett viktigt motiv är att undvika en situation som innebär att indi- videns ekonomiska situation varierar beroende på de ersättningsregler som finns för olika aktiviteter och åtgärder. Genom en enhetlig ersätt- ningsnivå kan olämpliga drivkrafter undvikas. Det är dock inte rimligt att individer med habiliteringspenning som ägnar sig åt en viss aktivitet eller åtgärd, och som därigenom är berät- tigad till en annan försörjningsersättning, får en lägre ekonomisk er- sättning än övriga som ägnar sig åt samma aktivitet eller åtgärd. I de fall en individ uppbär habiliteringspenning och är berättigad till en annan, högre, försörjningsersättning skall han eller hon också vara berättigad till mellanskillnaden mellan habiliteringspenningen och denna högre ersättning. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 115 Utredningens förslag: Det faktum att en person med habilite- ringspenning förvärvsarbetar skall inte i sig föranleda att rätten till ersättning omprövas. Habiliteringspenningen skall dock reduceras av de förvärvsinkomster som personen tjänar in enligt i princip de regler som i SOU 1997:166 föreslogs för förtidspensionärer. Habi- literingspenningen bör således reduceras av ar- betsinkomsten som en löntagare tjänar. En skillnad gentemot för- slaget i SOU 1997:166 är att reduceringsregeln bör tillämpas också för inkomster som personen tjänar in genom näringsverksamhet. Räten till habiliteringspenning bör inte omprövas vid förvärvsarbete Det grundläggande kravet för rätt till habiliteringspenning är att arbets- förmågan vid beviljandet är helt nedsatt för avsevärd tid. Liksom övriga förmånsslag inom ohälsoförsäkringen syftar habiliteringspen- ningen till att ersätta förlorad förvärvsinkomst vid nedsättning av ar- betsförmågan av medicinska orsaker. Om en person arbetar och konti- nuerligt tjänar pengar visar han eller hon att arbetsförmågan inte är nedsatt, åtminstone inte fullt ut, i den grad som förutsattes då förmånen beviljades. Det kan anses vara angeläget ur bl.a. legitimitetssynpunkt att den som uppenbarligen försörjer sig genom arbete inte längre skall om- fattas av en försörjningsersättning från en försäkring för nedsatt arbets- förmåga, även om det enligt utredningens bedömning i befolkningen finns en stor förståelse för och uppslutning kring förhållandevis gene- rösa villkor generellt sett för svårt funktionshindrade personer. Det kan dock anses att det ligger ett värde för den enskilde i att söka sig bort från försäkringen när det finns förutsättningar för detta. Det bör vara en naturlig strävan hos den enskilde att klara sig på egen hand när det finns en sådan möjlighet, eftersom det ökar förutsättningarna att lång- siktigt minska eller helt eliminera beroendet av försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen. Det kan då vara viktigt av psykologiska skäl att den enskilde i ett relativt tidigt skede släpper kopplingen till försäk- ringen sedan han eller hon börjat kunna försörja sig själv, helt eller delvis. Det finns emellertid en viss risk att ett system som bygger på att rätten till habiliteringspenning dras in vid förvärvsarbete skulle kunna verka återhållande på individernas benägenhet att 116 Aktivitet under tid med habiliteringspenning söka sig ut på arbetsmarknaden på egen hand. Troligen kommer det stora flertalet av dem som uppbär habiliteringspenning att sakna tidiga- re arbetslivserfarenhet av betydelse. Steget ut på arbetsmarknaden blir då en helt ny erfarenhet. Med tanke på de svårigheter som ungdomar i allmänhet har att få fotfäste på arbetsmarknaden - och de tillkom- mande problem som gruppen funktionshindrade har - kan det tänkas att många kommer uppleva en eller annan motgång i början. Ett system med omprövning av förmånen skulle kunna innebära att den som börjar arbeta riskerar sin ekonomiska trygghet. Själva förekomsten av ett riskmoment kan i sig påverka beteendet i icke önskvärd riktning. Det finns också en grupp funktionshindrade som har problem med sitt självförtroende. De kan ha haft problem under uppväxten till följd av funktionshindret och haft svårt att klara av tempot och kraven i skolan. När de är i den situationen att studierna är avklarade kan de ha en osäkerhetskänsla som – om de upplever att de riskerar sin tr ygghet – leder till att de med habiliteringspenning tar det säkra för det osäkra och avstår från att pröva sin förmåga i arbetslivet. För dessa ungdomar kan det ta extra att orka kasta loss. Det är ofta svårt att komma in på arbetsmarknaden ordentligt om man får problem i eta- bleringsfasen. Om övergången från skolan till arbetslivet fördröjs finns det en risk att de långsiktiga möjligheterna till arbete minskar eller kanske helt går förlorade. De som söker sig ut på arbetsmarknaden, men som till följd av funktionshindret inte klarar av att arbeta i samma utsträck- ning som planerat, skulle förstås kunna ansöka om habiliteringspenning på nytt. Eftersom det då skulle göras en ny självständig prövning av rätten till ersättning kan den enskilde inte vara helt säker på att få sin ansökan beviljad en andra gång. Även om det kan tyckas sannolikt att en sådan ansökan skulle bli beviljad, finns det förstås ingen garanti för detta i varje enskilt fall. kan komma till den slutsatsen att personens arbetsförmåga är helt nedsatt eller att funktionshindret sedan den föregående prövningen har utvecklats i positiv riktning, så att det inte längre bedöms vara så svårt som krävs för att habiliteringspenning skall kunna beviljas. I det fall själva funktionshindret finns kvar skulle personen i en sådan situa- tion troligen ha stora möjligheter att få ersättning från ohälsoförsäk- ringen i form av långtidssjukpenning i stället. Det skulle emellertid kunna uppstå en situation där personen beviljas endast partiell långtids- sjukpenning, med lägre ersättning som följd jämfört med den ersättning han eller hon hade tidigare med habiliteringspenningen. Långtidssjukpenningen kan också uppfattas som ett sämre alternativ eftersom det inte medger lika långtgående möjligheter till aktivitet med bibehållen ersättning som habiliteringspenningen gör. Aktivitet under tid med habiliteringspenning 117 Av flera skäl bör inte rätten till ersättningen omprövas i de fall personen får en fast förankring på arbets- marknaden. Ett system med omprövning skulle kunna verka passivise- rande och leda till att personer med viss arbetsförmåga avhåller sig från förvärvsarbete. För denna grupp bör det tvärtom inte finnas någon eko- nomisk risk förknippad med att pröva sig fram på arbetsmarknaden. Tröskeln till självförsörjning bör i stället vara så låg som möjligt, allra helst obefintlig. Av detta skäl bör försäkringen vara utformad så att personen får behålla rätten till habiliteringspenning även i det fall han eller hon söker sig ut på arbetsmarknaden och lyckas finna en egen för- sörjning. Genom att arbetsinkomster minskar habiliteringspenningen undviks dubbel försörjning Det kan dock självfallet inte vara aktuellt att en person skall kunna uppbära dubbel försörjning. På ett eller annat sätt måste habilite- ringspenningen reduceras av hela eller delar av de förvärvsinkomster som personen tjänar in. Om reglerna konstrueras på detta sätt blir habi- literingspenningen till sin karaktär en försörjningsgaranti som kvarstår till , även om personen varaktigt får arbets- förmåga och i princip skulle kunna försörja sig själv. Den som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden har tryggheten att kunna falla tillbaka på habiliteringspenningen. Den som klarar av att försörja sig genom eget arbete kan hålla nere kostna- derna för försäkringen som han eller hon bidrar till finansie- ringen av de gemensamma åtagandena. En utformning av reglerna för habiliteringspenningen enligt ovan- stående modell skulle enligt utredningens uppfattning också stå i överensstämmelse med den del av om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning som handlar om ekonomisk och social trygghet. Där sägs bl.a. att system för social trygghet skall innehålla åtgärder som bidrar till att man återfår sin för- måga att själv tjäna sitt uppehälle och att handlingsprogram för social trygghet skall motivera människor med funktionsnedsättning att söka arbete. Vidare sägs att ekonomiskt stöd skall få behållas så länge en funktionsnedsättning finns kvar, det skall dock inte avhålla från att söka arbete. Stödet skall inte minskas eller dras in förrän man uppnått tillräcklig och trygg inkomst. Det finns ytterligare ett skäl för att den enskilde vid en övergång från habiliteringspenning till förvärvsarbete bör få be- hålla rätten till själva förmånen. I kapitel 11 föreslås att det till habilite- 118 Aktivitet under tid med habiliteringspenning ringspenningen kopplas en rätt till ett särskilt bostadsstöd, med gynn- sammare villkor än i det generella bostadsbidraget för ungdomar utan barn. Den konstruktion som preliminärt föreslås för bostads- stödet innebär att det byggs in marginaleffekter på . Om in- komsterna ökar, så sjunker bostadsstödet krona för krona. Om rätten till habiliteringspenning skulle upphöra i samband med steget ut på ar- betsmarknaden skulle personen i ett slag gå miste om hela det särskilda bostadsstödet. Det generella bostadsbidraget skulle i flertalet fall tro- ligen bli helt otillräckligt för att den enskilde skall kunna efterfråga en god bostad. Genom att rätten till habiliteringspenningen kvarstår även vid förvärvsarbete kan också rätten till det särskilda bostadsstödet fin- nas kvar. Med detta förslag undviks att nettoinkomsten sjunker för den som går från ersättning i form av habiliteringspenning till eget arbete. Utredningens tidigare förslag om att stimulera förtidspensionärer att förvärvsarbeta I kapitel 14 i SOU 1997:166 föreslogs ett system som innebär att för- tidspensionärer under vissa förutsättningar skall kunna förvärvsarbeta utan att detta i sig leder till en ny prövning av ersättningen. En naturlig utgångspunkt vid utformningen av förslaget var att en förtidspensionär som förvärvsarbetar dock inte skall kunna uppbära dubbel försörjning. Därför skall förtidspensionen reduceras av de förvärvsinkomster som personen tjänar in. För att uppmuntra den enskilde att pröva på arbete skall emellertid inte pensionen reduceras krona för krona mot intjänad lön. Genom att reducera förtidspensionen av arbetsin- komsten får den enskilde utöver det belopp som förtidspensionen mot- svarar behålla motsvarande av den lön som han eller hon tjänar in. Därmed skapas en viss ekonomisk drivkraft för förtidspensio- nären att förbättra sin försörjningsnivå, utan att det för den skull inne- bär att personen får full försörjning från två håll.