sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Kammarkollegiet fick genom beslut vid regeringssammanträde uppdraget att utreda den kyrkliga egendomen vid en ändring av relationerna mellan staten och . Inom Kammarkollegiet har arbetet bedrivits i en särskild projektgrupp under ledning av generaldirektören . I projektgruppen har ingått chefsjuristen , kammarråden och , avdelningsdirektören och kanslichefen . F.d. departementsrådet , direktorn , kyrkojuristen , lantmätaren och professorn har såsom sakkunniga biträtt Kammarkollegiet i arbetet. En referensgrupp bestående av överlantmätaren , enhetschefen , avdelningschefen , förbunds- ordföranden , tekn.dir. , 1:e stiftsjäg- mästaren och 1:e stiftsjägmästaren har följt Kammarkollegiets arbete. Kollegiets arbete har i stor utsträckning bedrivits inom ett särskilt sekretariat, ursprungligen bestående av kammarrättsassessorn som särskilt anlitad huvudsekreterare samt tjänstemännen vid kollegiet avdelningsdirektören , advokatfiskalen , byrådirektören och generaldirektörens sekreterare . knöts även 1:e ombudsmannen till sekretariatet. Kollegiets förslag har anmälts i . Kammarkollegiet överlämnar nu sitt slutbetänkande om den kyrkliga egendomen. Vårt utredningsuppdrag är därmed avslutat. disponerar över en omfattande mängd egendom. Det är t.ex. kyrkor och prästgårdar, men också jord och skog, vars avkastning på vissa sätt skall komma den kyrkliga verksamheten till godo. Försäljningar av jord och skog har gett upphov till fonder som förvaltas och ger avkastning till verksamheten. Detta är bara några exempel på olika slag av egendom som kyrkan disponerar. Kammarkollegiet har översiktligt kartlagt kyrkans egendom och pre- senterar olika sammanställningar i den första delen av detta betänkande. En del av egendomen disponeras av kyrkan med vanlig äganderätt, dvs. kyrkan förfogar över den som ägare enligt vanliga civilrättsliga regler. Stora delar av egendomen har emellertid inte så okomplicerad ställning. Många slag av egendomen omfattas av regler i lagar och andra författningar om vad den får användas till, hur den skall förvaltas osv. ägs den dessutom inte av kyrkan på vanligt sätt, utan äganderätten tillkommer stiftelser, huvuddelen av dem ålderdomliga och utan alldeles tydlig för- ankring i moderna rättsregler. Det sistnämnda har inte spelat så stor roll, eftersom egendomen i sig har varit lagreglerad. En del av egendomen utgörs av s.k. kronoanslag, dvs. egendom som under historiens förlopp har anslagits till kyrkan och kyrklig verksamhet. Det anses inte att kyrkan har fått förfoga över denna del av egendomen med full äganderätt av nutida slag. Kammarkollegiet har i betänkandets andra del, kortfattat och med utgångspunkt i vad andra utredningar har kommit fram t ill, sökt beskriva den specialreglerade kyrkliga egendomens ursprung. En viktig erfarenhet av vårt kartläggningsarbete är att vissa förhållanden numera är så oklara att det inom ramen för ett vanligt utredningsarbete är meningsfullt att söka reda ut dem. Det gäller frågor om hur de lokala kyrkostiftelserna är sammansatta och det gäller vilka delar av egendomen som härrör från kronoanslag. Den viktiga utgångspunkten för återstoden av vårt arbete har varit att hela egendomen alltjämt skall stå till kyrkans förfogande när relationerna mellan stat och kyrka förändras i enlighet med principbeslut. Vårt arbete har koncentrerats på uppgiften att analysera vad som händer med egendomen vid en relationsändring och att föreslå lämpliga former för kyrkans fortsatta förfogande över egendomen. Ett första resultat av vårt arbete är konstaterandet att alla rimliga lös- ningar kräver att frågan om äganderätten till egendomen behandlas i samband med en relationsändring. Med utgångspunkt från detta har vi föreslagit att staten skall avstå från framtida anspråk på kronoanslagen. Enligt vår uppfattning har de i realiteten inte något värde för staten. Vi har vidare föreslagit att viss lokal stiftelseegendom förs från sina stiftelsesubjekt till sin församling. Det gäller äldre kyrkor och domkyrkor samt församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter och fastighetsfonder. Genom detta åstadkommer man bl. a. att det inte behövs olika regler för äldre och yngre kyrkor. På motsvarande sätt har vi föreslagit att prästgårdarna skall föras från sina stiftelsesubjekt till sitt pastorat. Vi har av liknande skäl föreslagit att biskopsgårdar, som inte är domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet, skall föras till sitt stift. När det gäller äganderätten har vi slutligen föreslagit att kyrkofonds- fastigheter och den del av den nuvarande kyrkofonden som återstår sedan det statliga åtagandet för prästernas pensioner på lämpligt sätt tryggats skall överföras till trossamfundet . Genom de nämnda förslagen anser vi oss ha uppnått syftet att undanröja reella hinder för att själv ta ansvar för verksamhetsformer och organisation efter en relationsändring. Vi anser också att de rättsliga förhållandena på detta sätt blir enklare och klarare. När det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder – kyrkans reella finansförmögenhet i jord, skog och fonder – diskuterar vi tre olika alternativ för kyrkans fortsatta förfogande. Det första är stiftelsealternativet, som innebär att egendomen samlas i en stiftelse, vilken i fortsättningen följer stiftelselagens regler. Ett annat alternativ är att hela finansförmögenheten skulle ägas direkt av trossamfundet . Det tredje alternativet är att förvaltar egendomen med stöd av fortsatt lagstiftning i lagen om . Vi har uppfattningen att alla tre alternativen är t illfredsställande. De har emellertid olika egenskaper och förtjänster. Vi har stannat för att förorda lagstiftningsalternativet. Större delen av den specialreglerade egendomen har alldeles bestämda ändamål. Vi har analyserat hur dessa påverkas av relationsändringen och lämnat förslag till vilka ändamål som skall fastställas även för framtiden, respek- tive vilka som skall konstateras gälla vid relationsändringen med möjlighet att ändra dem genom permutation eller i viss utsträckning genom kyrkans egna beslut. Vi har föreslagit en särskild rätt till ersättning för den som lider någon förlust genom överföringarna, men vi har inte räknat med att den skall få någon nämnvärd praktisk betydelse. Vi har föreslagit vissa övergångsbestämmelser som gäller den kyrko- kommunala egendomen och den fria stiftelse- och föreningsegendomen. Utöver vårt uppdrag angående den kyrkliga ege ndomen har vi utrett de äldre rättsinstituten stadgad åborätt och landgille, det senare med anknyt- ning till den kyrkliga egendomen. Vi föreslår avveckling av dessa institut i lagreglerade former. Våra förslag kommenteras i sammanfattad form i kap. 18. The Church of has a large amount of property at its disposal. This not only takes the form of churches and vicarages, for example, but also land and whose yield is to be used in some way to benefit the work of the Church. of land and have given rise to funds that are administered to provide revenue for this work. These are merely a few examples of the different forms of property that the Church has at its disposal. has made a general survey of Church property and this information is presented in various ways in the first section of this report. Some of this property is owned in the normal way by the Church, i.e. the church has gained legal title to the property according to the usual regulations. Where much of the property is concerned, however, the situation is somewhat more complicated. For many forms of property there are provisions in laws and other statutes prescribing what it may be used for, how it is to be administered, etc. Often such property is not owned by the Church in the normal way, but the title has devolved to charitable foundations, the majority of them antiquated and with no firm basis in modern legal principles. This latter circumstance has not hitherto been of great importance, as the property has itself been subject to legal provisions. Some of the property consists of what are known as royal benefactions, in other words property that during the course of history has been granted to the Church and ecclesiastical activities. It is not considered that the Church has been granted disposal of this form of property with the same kind of title as that conferred by ownership today. In the second section of the report, has attempted to present a concise description, based on the findings of other scrutinies during the past century, of the origin of Church property subject to special regulations. One important outcome of the survey is that certain circumstances are now so unclear that there is no longer much point in attempting to clarify them within the scope of a normal investigation. This applies to questions such as the composition of the local ecclesiastical foundations and which items of property derive from royal benefactions. The most important starting point for the remainder of our work has been that all of this property should remain at the disposal of the Church when the relationship between Church and state is to be changed in accordance with the principle laid down by the decision of 1995. In our work we have concentrated on the task of analysing what will happen to this property on disestablishment and proposing suitable means of ensuring the Churchs continued disposal of this property. The initial result of our work is the observation that all reasonable solutions require that the question of title to this property should be dealt with in conjunction with disestablishment. With this as our starting point, we have proposed that the state should renounce all future claims to royal benefactions. In our opinion, today these have in reality no value for the state. In addition, we have proposed that title to some of the property of the local foundations should be transferred from the foundations to their parishes. This applies to the older churches and cathedrals and to the real estate and real estate funds of the parish churches and cathedrals. One of the results of this transfer will be to remove any future need of different regulations for older and more modern churches. Similarly, we have proposed that vicarages should be transferred from the foundations that own them to the parish or group of parishes they serve. We have made a corresponding proposal that Bishops palaces that are not diocesan property or the property of the should be transferred to their dioceses. Finally, with regard to the ownership of real estate belonging to the and that portion of the that will remain when the states obligation to provide clerical pensions has been appropriately resolved, our proposal is that this should be transferred to the disestablished Swedish Church. We have proposed an exceptional right to compensation for those who incur loss from the transfers that we have suggested, but it is our assumption that this will not have any significant implications in practice. With the proposals listed here, we believe that we have attained the objective of removing any real obstacle that could prevent the Swedish Church from being able to take responsibility itself for its activities and organisation after disestablishment. We also consider that the legal situation will in this way be made simpler and clearer. When it comes to the continued disposal by the Church of the real estate and funds now administered to provide clerical salaries – which constitute the real wealth of the Church in land, and funds – three alternatives are discussed. The first of these is the foundation alternative, which would involve using all this property to endow a foundation that would in future be subject to provisions of the Act on Foundations. Another alternative would be transfer of the entire financial holding to the direct ownership of the disestablished Swedish Church. The third alternative would be to allow the Swedish Church to administer the property by virtue of continued legislation in the Act on the Swedish Church. Our opinion is that each of these three alternatives is satisfactory. However, they have different features and different advantages. We have decided to recommend the legislation alternative. Much of the property subject to special regulations today is dedicated to very specific purposes. We have analysed how these will be affected by disestablishment and submitted a proposal about which purposes should also be stipulated for the future and which should be described as applying on disestablishment but capable of modification either by transmutation or, to some extent, by the decision of the Church itself. We have proposed certain transitional regulations to apply to parochial council property and the property of the free foundations and associations. In addition to our brief concerning ecclesiastical property, we have also looked at two time-hallowed legal institutions, right (åborätt) and onus (landgille), the latter as it relates to ecclesiastical property. We propose that both of these institutions should be terminated by judicial means. Our proposal is commented on in summary in Section 18. 1 Förslag till lag om Härigenom föreskrivs följande. 9 § Prästlönetillgångar har till ändamål att bidra till de ekonomiska för- utsättningarna för förkunnelse. Prästlönetillgångarna skall bevaras för sitt ändamål och förvaltas av . Regeringen får besluta om tillsyn av förvaltningen. Förmögenheten skall vara placerad på ett godtagbart sätt. 2 Förslag till lag om införande av lagen (1999:000) om Härigenom föreskrivs följande. 7 § skall äganderätten t ill egendom som regleras i 38 kap., 39 kap., 41 kap., utom 1 § 1. och 23 §, och 42 kap. kyrkolagen (1992:300) tillkomma eller församling, kyrklig samfällighet eller stift som avses i 3 §. Därvid skall gälla att 1.kyrkor och domkyrkor med tillhörande inventarier, kyrkotomt och kyrkogård, uppförda på landet eller i stad, skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av lagen ( 1999:000) om , 2.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 2. kyrkolagen (prästgård) skall tillkomma den kyrkliga samfällighet, eller om sådan inte finns, den för- samling där egendomen är belägen, 3.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 3. kyrkolagen (församlingskyrkas fastighet) och i 41 kap. 1 § 5. kyrkolagen (domkyrkas fastighet) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av permutationslagen (1972:205) eller lagen om , 4.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 4. kyrkolagen (kyrkofonds- fastighet) skall tillkomma , 5.egendom som regleras i 41 kap. 1 § 6. kyrkolagen (biskopsgård) skall, om annat inte följer av 3. eller 4., tillkomma det stift där egendomen är belägen, 6.egendom som regleras i 41 kap. 24 § kyrkolagen (församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder) skall tillkomma den församling där kyrkan är belägen och användas för samma ändamål som tidigare, tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om , 7.egendom som regleras i 42 kap. kyrkolagen (kyrkofonden) skall till- komma och användas för kyrkligt ändamål. 8 § Egendom som regleras i 41 kap. 1 § 1. kyrkolagen (prästlöne- fastigheter) och 41 kap. 23 § kyrkolagen (prästlönefonder) utgör prästlöne- tillgångar som från skall förvaltas såsom stiftelser enligt 9 § lagen om . En församling eller kyrklig samfällighet, som avses i 3 § och som enligt stadgandena i 41 kap. 11 och 28 §§ kyrkolagen hade rätt till andel i avkastningen av prästlönetillgångarna, skall ha samma rätt tills annat beslutas med stöd av permutationslagen eller lagen om . Därvid skall fortfarande gälla att högst hälften av egendomens avkastning får användas för annat kyrkligt ändamål. För prästlönetillgångarna gäller 1 kap. 4 § stiftelselagen ( 1994:1220). Stiftelselagens bestämmelser i övrigt skall inte tillämpas på dessa till gångar. Äganderätten till prästlönetillgångarna tillkommer stiftelserna. 9 § Bestämmelserna i 7 och 8 §§ skall gälla även om egendomen har anslagits av staten. 10 § Om den som före ikraftträdandet av denna lag var ägare till kyrklig egendom som avses i lagen lider förlust genom att egendom överförs enligt 7 och 8 §§, har han rätt till skälig ersättning av staten. Detsamma gäller den som före ikraftträdandet hade särskild rätt till egendomen. 11 § som förvaltas av en församling eller en kyrklig samfällighet skall fr.o.m. förvaltas av motsvarande församling, kyrkliga samfällighet eller stift. Detsamma skall gälla om en församling eller en kyrklig samfällighet skall utse en styrelseledamot i en stiftelse. 3 Förslag till lag om avveckling av åborätts- och landgilleinstituten 1 § Den som är rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt skall från och med denna lags ikraftträdande inneha fastigheten med full äganderätt. 2 § Rätt innehavare enligt 1 § är den som enligt grunderna för tidigare gällande bestämmelser skulle ha kunnat skatteköpa fastigheten eller annars den som under beskattats för innehavet eller, om ingen sådan finns, den som enligt grunderna för tidigare gällande bestämmelser skulle ha kunnat villkorligt inrymmas eller antas som åbo. Rätt innehavare i angivna hänseenden kan vara antingen en fysisk eller juridisk person. 3 § prövar vem som är rätt innehavare enligt 1 §. Läns- styrelsens beslut kan överklagas till Kammarkollegiet. 4 § Regeringen äger meddela närmare föreskrifter beträffande förfarandet vid en avveckling av institutet stadgad åborätt. 5 § Skyldighet att betala landgille upphör från och med denna lags ikraftträdande. 6 § I de fall åbo/brukare är skyldig att betala landgille för lokaliserad skattlagd eller inte skattlagd mark som inte ägs av brukaren, skall ägande- rätten överföras till brukaren. 7 § Regeringen äger meddela närmare föreskrifter beträffande förfarandet vid en avveckling av institutet landgille. Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs följande författningar: Förordning om kr onohemmans försäljande till skatte. Kammarkollegiets kungörelse ang. besittningsrätt å Förordning om ändring i gällande stadganden om sättet för skatterätts förvärvande å kronojord. Förordning ang. utvidgad frihet i avseende på överlåtelse av åborätt å kronohemman. Cirk ang. upprättande av förteckningar över till skatte icke lösta kronohemman. Förordning (1930:194) ang. upphävande av förbud mot skatteköp i vissa Förordning (1965:119) om tillsyn över vissa kronohemman, m.m. Förordning (1937:540) om försäljning av vissa kyrkolägenheter i , Förordning (1937:591) angående upphörande av det från viss jord i , och utgående landgille. Lag (1938:159) om avlösning av avgälder från de t ill skatte försålda så kallade halländska kyrkohemmanen. Lag (1988:1555) om landgille och städja för vissa församlingskyrkors fastigheter i Lunds och . 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1958:566) om ersättning för krigsskada å egendom Enligt beslut förskrivs att i 3 § 1 mom. under a lagen (1958:566) om ersättning för krigsskada å egendom orden "eller med åborätt" skall utgå. Denna lag träder i kraft . 5 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken Enligt beslut föreskrivs att i 7 § lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken orden "stadgad åborätt och annan" skall utgå. Denna lag träder i kraft . Vid sammanträde beslöt regeringen att utfärda direktiv för det fortsatta utredningsarbetet om ändrade relationer mellan staten och m.m. (Dir. 1995:162). I direktiven bemyn- digades chefen för att tillkalla fyra kommittéer för sär- skilda uppdrag. Vidare lämnade regeringen särskilda uppdrag t ill Riks- skatteverket och Kammarkollegiet. Kammarkollegiet skall enligt direktiven i möjligaste mån undersöka den kyrkliga egendomens ursprung och omfattning samt kartlägga hur de olika slagen av egendom berörs av relationsändringen. Vidare skall kollegiet föreslå hur den kyrkliga egendomen efter ändringen av relationerna skall stå till kyrkans förfogande enligt stiftelse- och lagstiftningsmodellerna. De skattemässiga konsekvenserna av varje särskild modell bör särskilt redovisas. Kollegiet skall också överväga om det finns behov av att skapa en statlig tillsyn över att den kyrkliga egendomen inte används för främ- mande ändamål och hur revisionen skall ske. Förslag om hur de äldre rättsinstituten skall avvecklas och vilka övergångslösningar som erfordras vid en sådan avveckling bör också läggas fram. Eventuella problem när det gäller den kyrkliga egendomen vid övergången till de nya relationerna bör uppmärksammas. Direktiven återfinns i bilaga 1. Kammarkollegiets arbete har i huvudsak bedrivits i ett särskilt sekretariat inom myndigheten. Arbetet har letts av en projektgrupp, vars ledamöter och sakkunniga också har medverkat i utredningsarbetet. En särskild referens- grupp har följt arbetet och lämnat synpunkter under dess gång. Det första sammanträdet med projektgruppen ägde rum . Arbetet har på ett naturligt sätt delat sig på tre olika områden. Det första området har avsett den kyrkliga egendomens omfattning, det andra egendomens ursprung och det tredje hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande efter en relationsändring. I omfattnings- och ursprungsdelarna hade kollegiet i inledningsskedet flera kontakter med . Arbetet har gått vidare med utnyttjande av bl.a. och särskilda kyrkobyggnadsregister samt det särskilda fastighetsregister – STIFAST – som används av tio av landets tretton egen- domsnämnder och omfattar den kyrkliga jorden m.m. En enkätundersökning genomfördes . De tre stift som inte är anslutna till registret har fått lämna kompletterande uppgifter. Vissa särskilt riktade enkäter har också genomförts, bl.a. rörande prästgårdar, domkyrkor och församlingskyrkors fastigheter, för att göra undersökningen så fullständig som möjligt. Parallellt med arbetet i omfattnings- och ursprungsdelarna har utretts och förts diskussioner om hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande. Till grund för dessa diskussioner har legat bl.a. Utredningens om ekonomi och rätt i kyrkan () betänkan de (SOU 1992:9), Kyrkoberedningens slutbetänkande Staten och trossam- funden (SOU 1994:42), remissyttrandena över dessa betänkanden, andra kyrkolagsutskottets betänkande 1995:1 samt regeringens proposition 1995/96:80 om ändrade relationer mellan staten och . I detta betänkande redovisar Kammarkollegiet resultatet av sitt arbete. Kyrklig egendom är av många slag. Den specialreglerade egendom som kallas för kyrklig jord och fonder som bildats av försäljningsmedel m.m. definieras genom sina olika lagfästa ändamål i 41 kap. kyrkolagen. Det finns också specialregler om kyrkor och domkyrkor i 38–40 kap. kyrko- lagen. Kyrkofonden regleras särskilt i 42 kap. kyrkolagen. Under den tidigare höjdes då och då politiska krav på att kyrkans egendomar skulle förstatligas. Kraven underbyggdes med motiv som hänförde sig till egendomens uppkomst och dess egenskap av "samhällsegendom". Att egendomen ofta redovisades under krono titel i jordeböckerna åberopades också som stöd för en sådan ståndpunkt. fick emellertid avkastningen av den kyrkliga egendomen relativt mindre betydelse. Detta medförde att indragningen till staten inte längre framstod som intressant. Den kyrkliga egendomens ställning har ständigt varit en av kompo- nenterna i kyrka-statfrågan, ibland i blickpunkten, ibland i en mer undan- skymd roll. Ett grundläggande utredningsarbete utfördes av utredning Kyrka-stat, vars synpunkter beträffande den kyrkliga egendomen redo- visades i betänkandet Kyrklig egendom. Prästerskapets pri- vilegier. (SOU 1967:46). En jämförelse med hur man i andra länder löst egendomsfrågorna gav enligt utredningen inte någon vägledning beroende på de mycket skiftande politiska förhållanden under vilka en skilsmässa mellan stat och kyrka genomfördes. Utredningen anförde när det gällde den kyrkliga egendomens ställning i en fri kyrka bl.a. (s.190):