sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Man konstaterar därefter att vissa objektiva och subjektiva om- ständigheter som inom ramen för en nationell rättsordning anknyter till begreppet fault/faute etc. kan ha betydelse för att avgöra om en över- trädelse är tillräckligt allvarlig. Domstolen hänvisar därvid till de om- ständigheter som tidigare i domen (p 56-57, se under 8.3 ovan) angetts vara väsentliga för bedömningen i situationer som kan jämställas med den som föreligger vid en prövning av krav mot gemenskapsinstitutio- nerna enligt artikel 215. I domslutet, punkt 3, konstaterar domstolen sammanfattningsvis; Pursuant to the national legislation which it applies, reparation of loss or damage cannot be made conditional upon fault (intentional or negligent) on the part of the organ of the State responsible for the bre- ach, going beyond that of a sufficiently serious breach of Community law. 8 Av intresse är även generaladvokatens () yttrande i Brasserie/ Factortame III särskilt p 85 - 90. 9I den svenska översättningen används ordet culpa vilket dock, som redan tidigare anmärkts, inte framstår som korrekt. Snarare borde man på svenska helt enkelt tala om fel. 10Den svenska översättningen använder här, som tidigare angetts, ordet klar , vilket dock vid en jämförelse med andra språkversioner snarare bör bytas mot det här valda. Sammanställning av domstolens kriterier 121 Domstolens resonemang framstår som logiskt och rimligt om man ser till dess syfte, nämligen att uppnå en enhetlig tillämpning av ge- menskapsrätten. För den nationella domstol som skall pröva skade- ståndfrågan innebär det givetvis en komplikation att bedömningen inte kan ske med användning av vedertagna nationella begrepp och juri- diska konstruktioner. Detta är dock ofrånkomligt om man vill uppnå en rättstillämpning som tillförsäkrar alla medborgare inom gemenskapen samma rätt till ersättning. Frågan om rätt till ersättning föreligger i det enskilda fallet skall, enligt vad som ovan beskrivits, avgöras enligt gemenskapsrättens regler så som dessa utformats av domstolen. Rätten till ersättning är således, som domstolen vid upprepade tillfällen betonat, direkt grundad på ge- menskapsrätten. När det blir fråga om att fastställa ersättningen skall detta däremot ske med tillämpning av den nationella rättens process- och skadeståndsregler. Den interna rättsordningen i medlemsstaten av- gör således vilken domstol som är behörig, vilken processordning som skall gälla och hur ersättningen skall beräknas. Domstolen har emellertid fastslagit att den nationella rättsordningen i berörda avseenden måste uppfylla vissa minimikrav. Ett återkom- mande uttalande är att den nationella rätten inte får ställa upp några processuella eller faktiska förutsättningar som innebär att den enskilde missgynnas i förhållande till vad som gäller när ersättningsanspråket grundas på inhemsk rätt samt att de nationella reglerna inte heller får ha en sådan utformning att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning. (Se t.ex. Brasserie/Factortame III p 67 samt 83- 84) När den nationella lagen visar sig inte kunna uppfylla de minimi- krav som domstolen fastslagit blir konsekvensen att den nationella domstolen måste åsidosätta den inhemska regeln och i stället fastställa ersättningen med tillämpning av de principer som domstolen utvecklat i de domar där frågan om medlemsstaternas skadeståndsskyldighet vid brott mot gemenskapsrätten prövats. När det gäller utformningen av nationella processuella regler har domstolen i /Factortame III (p 68) särsk ilt tagit upp att det i nationella rättsordningar kan finnas inskränkningar när det gäller sta- tens ansvar för utomobligatorisk skada som orsakats av åtgärder hän- förliga till lagstiftaren som kan vara utformade så att det blir praktiskt omöjligt eller orimligt svårt för enskilda att få sina rättigheter tillgodo- sedda. I domen anger domstolen, på frågor från den tyska resp. brittiska domstolen, två exempel på regler som inte kan anses uppfylla de krav 122 Sammanställning av domstolens kriterier Den tyska lagens krav att lagstiftarens handling måste kunna hänföras till ett enskilt fall för att ersättning skall kunna medges skulle således göra det i praktiken omöjligt för enskilda skadelidande att få rätt till ersättning eftersom lagstiftning i regel till sin natur är ge- nerell och inte riktar sig till viss person eller grupp. Den engelska la- gens krav att det för att ersättning skall kunna utgå skall ha förekommit maktmissbruk i offentlig tjänst (misfeasance in public office) skulle likaledes göra det omöjligt för den enskilde att komma till sin rätt ef- tersom lagstiftaren per definition aldrig kan göra sig skyldig till en så- dan överträdelse. När det gäller skadeståndets materiella omfattning har domstolen också uppställt vissa konkreta krav samt givit exempel på några omständig- heter som den nationella domstolen kan ha att beakta. Ersättningen måste för det första motsvara den faktiskt uppkomna skadan. Ett exempel på hur domstolen prövat om den nationella rätts- ordningen uppfyllde detta krav är domen i som gällde till- lämpningen av ett direktiv. Domstolen fann där, efter att ha konstaterat att ersättningen måste fullt ut kompensera den förlust som uppkommit, att det stred mot direktivet att i nationell rätt ange en maximigräns för vilken ersättning som kan utgå och att utesluta möjligheten att betala ränta på skadeståndsbeloppet. Det utgör en allmän princip inom gemenskapens rättsordningar att den som drabbas av skada måste söka begränsa skadans omfattning. Det är därmed, som domstolen påpekat bl.a. i Brasserie/Factortame III (p 84) och Dillenkofer, accepterat att den nationella domstolen när man bestämmer omfattningen av den uppkomna förlusten eller skadan be- aktar om den drabbade visat rimlig aktsamhet och sökt minimera ska- dan. Särskilt kan därvid noteras om den drabbade utnyttjat de eventu- ella rättsmedel som stått till buds. Som tidigare beskrivits kan en enskild skadelidande framställa ska- deståndkrav även om den regel som överträtts är direkt tillämplig och den enskilde skulle ha kunnat åberopa den gemenskapsrättsliga regeln direkt inför nationell domstol. Domstolen har inte uttalat sig specifikt angående denna situation men det förefaller rimligt att kravet på den enskilde att söka minimera skadan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, skulle kunna medföra att ersättningen kan jämkas eller helt utebli om han inte försökt få sina rättigheter tillgodosedda genom att inför nationell myndighet åberopa den direkt tillämpliga regeln. Frågan har dock som redan sagts inte såvitt känt prövats av domstolen. Sammanställning av domstolens kriterier 123 Det uppställs emellertid inte något krav att den enskilde skall begära prövning av om det föreligger ett fördragsbrott eller motsvarande innan han kan framställa krav på ersättning för uppkommen skada. Dom- stolen har ansett att det skulle strida mot principen om gemenskaps- rättens effektivitet att den enskildes rätt till skadestånd skulle vara be- roende av att kommissionen agerat enligt artikel 169 eller att domstolen fastställt överträdelsen genom dom. Av detta följer att det inte heller kan komma i fråga att begränsa ersättningen till enbart sådana förluster som uppkommit efter det att domstol konstaterat att det föreligger en överträdelse av gemenskapsrätten. En fråga som har samband med vad som sagts är om den natio- nella domstolen kan begränsa domens verkan i tiden. I Brasse- rie/Factortame III begärde den tyska regeringen att domstolen skulle slå fast att skadeståndsskyldigheten kunde begränsas till sådan skada som uppkommit efter det att dom meddelats i målet. Domstolen uttalade sig emellertid inte direkt i sakfrågan utan hänvisade, på samma sätt som tidigare beskrivits, till att ersättningen skall bestämmas inom ramen för den aktuella medlemsstatens nationella skadeståndsrätt. De processu- ella och materiella villkor som där uppställs kunde, menade man, be- akta också krav på rättssäkerhet. Även här påpekade domstolen dock sammanfattningsvis att de villkor som uppställs inte får vara mindre förmånliga än de som gäller vid motsvarande nationella krav och att de inte får innebära att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning. När det gäller frågan vilka typer av skador som ersätts har dom- stolen, som ovan angetts, allmänt uttalat att ersättningen måste vara adekvat i förhållande till den faktiska skadan. I avsaknad av några fast- ställda gemenskapsrättsliga kriterier får frågan bedömas enligt nationell rätt, även här med beaktande av grundkraven att de villkor som upp- ställs vid denna typ av anspråk inte får vara mindre förmånliga etc. I Brasserie/Factortame III har domstolen i sak uttalat att det måste finnas möjlighet att få ersättning för utebliven vinst och att skadestånd av på- följdskaraktär (eng. exemplary damages) kan utgå om detta före- kommer i nationell rätt. Det kan slutligen finnas skäl att påpeka följande. De krav som dom- stolen, enligt vad som beskrivits, uppställt i fråga om medlems- staternas ansvar för överträdelser av gemenskapsrätten utgör minimi- krav. Den enskildes rätt till ersättning kan således gå utöver vad dom- stolen angett om den enskildes skydd enligt en nationell rättsordning i något avseende är mer omfattande än det som domstolen angett. Det är även viktigt att minnas att den nationella domstolen vid prövningen av skadeståndskrav också kan ha att tillämpa och beakta principer och om- ständigheter som inte kommit att behandlas i de mål som prö- 124 Sammanställning av domstolens kriterier Exempel på detta skulle kunna vara att det ställs krav på interi- mistiska åtgärder eller att det blir tvist om hur talefrister skall beräknas. Även här får den nationella domstolen söka lösningen med beaktande av de eventuella krav som gemenskapsrätten ställer. 9Medlemsstaternas skadestånds- ansvar vid överträdelse av EG- regler jämfört med det allmännas skadeståndsansvar enligt svensk rätt I föregående kapitel beskrevs närmare de förutsättningar för ansvar som domstolen lagt fast i och följande domar. Detta kapitel innehåller en jämförelse mellan det skadeståndsansvar för medlems- staterna som domstolen lagt fast i m.fl. domar och de svenska reglerna i 3 kap. SkL om det allmännas skadeståndsansvar. Vidare behandlas frågan hur de båda regelsystemen förhåller sig till varandra och hur de skall tillämpas av nationell domstol vid prövning av skadeståndskrav grundade på påstående om överträdelse av gemen- skapsrätten. Det är viktigt att påpeka att både gemenskapsrätten och svensk rätt innehåller också andra regler om skadeståndsansvar för det allmänna än de som här behandlas. Gemenskapsinstitutionernas utomobliga- toriska skadeståndsansvar enligt artikel 215 har redan behandlats något. I svensk rätt finns utöver skadeståndslagens regler ett antal lagar som innehåller bestämmelser om skadeståndsansvar för det allmänna på speciella områden. (Se härom SOU 1993:55 avsnitt 4.4) Efter inträde i EU har även tillkommit skadeståndsregler som har sin grund i gemenskapsrättsliga direktiv. Ett exempel på sådana regler är bestäm- melser om skadeståndsansvar för upphandlande enhet i 7 kap. 6–8 §§ lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Dessa speciella bestäm- melser, som ofta tar sikte på situationer som är särskilt farliga eller in- gripande för den enskilde eller som har tillkommit för att garantera ge- menskapsrättens effektiva genomslag, ålägger i regel ett ansvar som sträcker sig längre än det allmännas ansvar enligt 3 kap. SkL. Om nå- gon sådan speciell skadeståndsregel är tillämplig tar den givetvis över. 126 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... Det kan vidare noteras att det även kan finnas en oskriven EG-rätts- lig princip om att en enskilt rättssubjekt som har överträtt EG-rätten kan bli skyldig att ersätta den skada som överträdelsen kan ha åsamkat ett annat enskilt rättssubjekt. kan förväntas få särskild aktualitet inom kokurrensrätten. Kan t.ex. ett företag som i strid med artikel 86 har vägrat att leverera varor till ett annat företag bli skyldigt att ersätta det senare företagets skador? Frågan kom upp i mål C- 128/92 Banks v British Coal [1994] ECR I-1209. ansåg att det fanns en sådan princip. Domstolen kom där- emot inte att ta ställning till frågan, eftersom den fann att det var EKSGs konkurrensregler som var tillämpliga och dessa inte har direkt effekt. Till skillnad från vad som gäller för medlemsstaterna kan näm- ligen ett enskilt rättssubjekt bara bli ansvarigt vid överträdelse av direkt effektiva regler, om nu något ansvar över huvud taget kan uppkomma. Frågan om enskilda rättssubjekts eventuella ansvar behandlas inte i denna utredning. Det är inte utredningens uppgift att göra en total inventering för att se om det finns svenska lagregler som står i strid med gemenskaps- rätten och som därmed skulle kunna ådra ett skadestånds- ansvar. Det är inte heller utredningens uppdrag att kartlägga alla de skadeståndsregler med gemenskapsrättslig anknytning som finns, eller borde finnas, i svensk rätt för att uppfylla gemenskapsrättens krav. Det skadeståndsansvar för medlemsstaterna som domstolen lagt fast genom och följande domar är ett allmänt ansvar, som kan upp- komma oberoende av inom vilket rättsområde den överträdda regeln finns, för brister i utformningen och vid tillämpningen av gemenskaps- rättsliga regler och nationella regler grundade på gemenskapsrättsliga regler. Detta skadeståndsansvar för medlemsstaterna motsvaras på det nationella planet i svensk rätt närmast av bestämmelserna om det all- männas skadeståndsansvar enligt 3 kap. SkL. Det är således en jäm- förelse mellan dessa allmänna svenska regler och det av domstolen ut- formade ansvaret som här är av intresse. I det enskilda fallet – när en skadeståndstalan riktas mot det all- männa – blir det den nationella domstolens uppgift att bedöma om de omständigheter som käranden åberopar innebär att prövningen huru- vida skadeståndsskyldighet föreligger skall ske enligt gemenskapsrätten eller enligt svensk rätt och om det därvid är någon skadeståndsrättslig specialregel eller de allmänna bestämmelserna enligt al- ternativt skadeståndslagen som är tillämpliga. Det ansvar för med- lemsstaterna som domstolen genom och följande lagt fast, liksom det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, kan därvid be- tecknas som en miniminivå. Den enskilde är alltid är garanterad detta skydd men kan härutöver enligt speciella regler vara tillförsäkrad ett ännu starkare skydd om gemenskapen eller en medlemsstat finner skäl att införa mer omfattande skadeståndsregler för särskilda situationer. Det nu sagda kan exemplifieras enligt följande. Om en svensk myn- dighet, såsom upphandlande enhet, inte följer bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () kan skadeståndsansvar åläggas enligt den lagen. Skulle emellertid den svenska lagen inte över- ensstämma med de direktiv som den avsett att implementera, på grund av ett fel hänförligt till lagstiftaren, medför detta att staten kan ådra sig ett skadeståndsansvar, enligt de principer domstolen lagt fast i Franco- vich och följande. (Det kan anmärkas att kommissionen har satt i fråga om utgör en korrekt implementering av det aktuella direktivet med tanke på att skadeståndsregeln i lagens 7 kap. 6 § endast talar om brott mot den svenska lagens regler och inte, så som direktivet anses kräva, ger något utrymme för skadestånd när den upphandlande en- heten brutit mot gemenskapsrättens regler om offentlig upphandling.) Skadeståndsansvar för staten kan även komma i fråga om ett företag drabbas av skada på grund av att en svensk myndighet tillämpar lagen om offentlig upphandling felaktigt. Ersättningsskyldighet förutsätter dock att de krav som domstolen fastställt (se kapitel 8) är uppfyllda. När en nationell domstol skall avgöra om skadeståndsskyldighet fö- religger i ett fall där det saknas speciella skadeståndsregler men där kravet grundas på ett saksammanhang som innefattar påstående om överträdelser av gemenskapsrätten sker prövningen, som ovan be- skrivits, med direkt tillämpning av gemenskapsrättens regler så som dessa utformats av domstolen. Den inledande jämförelsen mellan ut- formningen av det skadeståndsansvar som kan åläggas det allmänna enligt gemenskapsrätten och den svenska rättens regler utgår därför från gemenskapsrätten. 9.2Allmänt om syftet med att ålägga det allmänna ett skadeståndsansvar Vid en allmän jämförelse kan konstateras att det finns betydande lik- heter mellan de argument som använts för att motivera ett skadestånds- ansvar för medlemsstaterna enligt gemenskapsrätten och för det all- männa enligt svensk rätt. Det främsta syftet med det skadeståndsansvar som domstolen fast- lagt är att tillgodose kravet att enskilda medborgare skall vara garan- terade ett effektivt skydd för de rättigheter som de är tillförsäkrade en- ligt gemenskapsrätten. (Med hänvisning till målet van Gend & Loos, 26/62 [1963] ECR 1 m.fl.) Genom hotet om ersättningskrav vill man 128 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... förmå medlemsstaterna att i sina nationella rättsordningar genomföra gemenskapsrätten fullt ut. De svenska reglerna om det allmännas skadeståndsansvar tillkom genom skadeståndslagen (1972:207) och innebär att stat och kommun ansvarar för skador som vållats genom fel och försummelse vid myn- dighetsutövning. (Se härom närmare SOU 1993:55 bl.a. avsnitt 4.2.1 och 7.3.4) De skäl som anfördes för att införa särskilda regler om det allmännas ansvar var bl.a. den s.k. rättsskyddstanken som poängterar den enskildes beroendeställning och behov av skydd när det allmännas verksamhet innefattar maktutövning mot enskilda, vidare den enskildes behov av ersättning och den möjlighet till fördelning av kostnader som kan uppnås genom att lägga ansvaret på det allmänna samt skadestån- dets normbildande funktion gentemot myndigheterna som härigenom får särskild anledning att vidta skadeförebyggande åtgärder. Även om ordvalet skiljer sig och de olika argumenten betonats nå- got olika kan man konstatera att det är samma grundläggande värde- ringar som inom båda rättsordningarna lett fram till slutsatsen att det är motiverat med ett skadeståndsansvar för det allmänna. 9.3Skadeståndsansvarets utformning och omfattning 9.3.1Vilka organ kan ådra det staten/det allmänna ett skadeståndsansvar? Enligt domstolen kan medlemsstaterna under särskilt angivna förutsätt- ningar ådra sig ett skadeståndsansvar för brott mot gemenskapsrätten. Ansvaret vilar på staten som emellertid definieras mycket vidsträckt så att också överträdelser som kan tillskrivas kommunala och lokala myndigheter omfattas. I Brasserie/Factortame III (p 29 ff) betonade domstolen att statens ansvar omfattar handlingar och underlåtenhet som kan tillskrivas såväl lagstiftaren som domstolarna och exekutiva organ. Det framhölls därvid särskilt att staten alltid betraktas som en enhet när fråga är om brott mot internationella förpliktelser, oavsett vilket organ som faktiskt ansvarar för en överträdelse, och att det skulle strida mot kravet på en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten om ansvaret kunde växla beroende på hur den enskilda staten fördelat förvaltnings- uppgifterna mellan den lagstiftande den dömande och den verkställan- de makten. Av bl.a. domarna i och kan man sluta sig till att också regionala eller lokala offentliga myndigheter kan ådra en medlemsstat skadeståndsansvar och av domen framgår att en enskild tjänsteman kan vara att bedöma som ett utflöde av staten. I domen har domstolen ytterligare preciserat i vilka fall ett direktiv kan ges vertikal direkt effekt, vilket som tidigare fram- hållits (avsnitt 8.2) bör kunna användas som utgångspunkt när man skall bestämma skadeståndsansvarets omfattning. Där sägs att detta i vart fall gäller i förhållande till organ, oavsett legal status, som tillhan- dahåller offentlig service på grund av ett statligt beslut och med statlig kontroll och som har givits särskilda befogenheter utöver vad som gäl- ler i ett privaträttsligt förhållande. Gemenskapsrättens innehåll kan endast utläsas av de avgöranden där domstolen haft att pröva frågor om medlemsstaternas skade- ståndsansvar och man måste räkna med att domstolen genom framtida avgöranden kan komma att utveckla och modifiera sina ställnings- taganden. Det är givet att man därvid kommer att få beakta de olikheter som finns mellan medlemsstaterna när det gäller statsorganens upp- byggnad och organisation. Domstolen har att söka uppnå en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten i de olika medlemsstaterna och en- skilda staters förvaltningsorganisation och fördelning av uppgifter mellan dömande, lagstiftande och verkställande organ kan därvid inte, som domstolen poängterat, få påverka den enskildes rättsskydd. Det är viktigt att hålla denna dynamik i minnet när i det närmast följande jäm- förelser görs mellan gemenskapsrätt och svensk rätt. Den grundläggande svenska bestämmelsen om det allmännas skade- ståndsansvar för fel och försummelse vid myndighetsutövning i 3 kap. 2 § SkL anger inledningsvis att ansvar kan åläggas staten eller kom- mun. I ett andra stycke preciseras att med kommun även avses kommu- nalförbund, församling och kyrklig samfällighet. Ansvaret enligt 3 kap. 2 § omfattar också självständiga medhjälpares vållande när skadan uppkommit i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Den svenska regeln synes ganska väl överensstämma med gemen- skapsrättens ordning såtillvida att statliga, regionala och lokala myn- digheter liksom enskilda tjänstemän och organ som inte är myndigheter men som tillhandahåller offentlig service under utövande av särskild makt och med någon form av offentlig kontroll kan ådra det allmänna 1 Utanför myndighetsutövningens område ansvarar staten och kommunerna på samma sätt som andra arbetsgivare enligt 3 kap. 1 § SkL för person- eller sak- skada som arbetstagare vållat genom fel och försummelse i tjänsten. Den be- stämmelsen behandlas dock inte vidare här eftersom den tar sikte på helt andra typer av skadefall än dem som torde kunna bli aktuella på grund av påstådda brott mot gemenskapsrätten. 130 Medlemsstaternas skadeståndsansvar ... Någon mera exakt jämförelse torde vara svår att göra. När en svensk domstol skall pröva ett skadeståndskrav riktat mot staten enligt gemenskapsrättens regler måste den avgöra om det organ som uppges bära ansvaret för överträdelsen innefattas i begreppet staten eller det allmänna med den definition som domstolen lagt fast i sina avgöranden. Den svenska lagens tillämpningsområde avgränsas utöver vad som sagts genom kravet att skadan skall ha vållats vid myndighets- utövning. Något motsvarande begrepp förekommer inte i gemenskaps- rätten. De uttalanden som domstolen gjort i målet för att be- skriva när en gemenskapsrättslig regel kan ha vertikal direkt effekt (se avsnitt 8.2 ovan) överensstämmer emellertid i väsentliga delar med de resonemang som använts när man försökt ringa in det svenska myndig- hetsutövningsbegreppet. (Se härom bl.a. SOU 1993:55 avsnitt 4.3.) Även om ansvarskonstruktionerna är olika finns det anledning anta att en prövning enligt de båda regelsystemen i praktiken ofta skulle leda till en likartad bedömning. Ett exempel på en situation där bedöm- ningarna eventuellt skulle kunna skilja sig är en överträdelse av det slag som förelåg i målet där en offentlig arbetsgivare ansågs kunna åläggas ett skadeståndsansvar enligt gemenskapsrätten på grund av ett beslut som fattats i anledning av ett anställningsförhållande. Det bör även anmärkas att det har diskuterats om det svenska be- greppet myndighetsutövning innefattar också beslut om generella lagar eller andra författningar som riktas till en obestämd krets, s.k. norm- beslut.2 Frågan är komplicerad och har viss koppling till taleförbuds- regeln i 3 kap. 7 § SkL men problemet bör inte överdrivas.