sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — I en genomsnittlig för- samling bör dock sänkningen av kyrkoavgiften bli ungefär lika stor som den statliga skatten och för de kyrkotillhöriga i en sådan för- samling uppstår inte några e konomiska nettoeffekter. För de kyrkotillhöriga i församlingar med övervägande nya kyrkor blir effekten att de dels sannolikt får betala oförändrad kyrkoavgift för de egna kyrkornas underhåll, dels statlig skatt som går till underhållet av de kulturhistoriskt värdefulla kyrkorna i andra församlingar. Det har även betydelse hur många kyrkotillhöriga per kyrka en för- samling har. I tätortsområden är församlingarna i regel stora och det finns många tillhöriga per kyrka. Kyrkounderhållet väger mindre tungt i församlingens budget och den minskning av kyrkoavgiften som kan göras till följd av den kyrkoantikvariska ersättning som församlingen får blir mindre. Den statliga skatt som de tillhöriga i en sådan församling tillsammans betalar kan däremot uppgå till betydande belopp. Den utjämning mellan församlingar och mellan individer som blir en effekt av den kyrkoantikvariska ersättningen kan i stort sett sägas gå i samma huvudriktning som i det inomkyrkliga utjämningssystemet, dvs. från större städer och tätorter till mindre tätorter, lands- och glesbygd. För vissa församlingar och samfälligheter får ersättningen sannolikt en 134 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden SOU 1997:43 Det har inte varit möjligt för kommittén att i detalj beräkna effekterna för olika församlingar, grupper av församlingar eller olika geografiska områden. Det finns dock inte något som tyder på att effekterna på något håll skulle bli större än vad som kan godtas. Kommittén finner att utjämningseffekterna är naturliga och rimliga med hänsyn till principerna för ersättningen. Med utgångspunkten att alla skall bidra till underhållet av den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen är det inte en oväntad konsekvens att områden med högre skattekraft får bidra med en större del av kost- naderna än . De kyrkotillhöriga i församlingar med stort inslag av äldre kulturminnen har tidigare ensamma fått bära en tung börda för förvaltningen av detta kulturarv. Kostnaderna för vården av de kyrkliga kulturminnena har i viss mån jämnats ut genom det kyrkliga utjämningssystemet, i första hand genom kyrkobyggnadsbidraget. Behovet av detta bidrag kommer att minska avsevärt när den kyrkoantikvariska ersättningen börjar betalas ut. Om bidraget minskar i omfattning kommer även behovet av finansiering av utjämningssystemet att minska, vilket kan leda till en sänkning av avgifterna till systemet. Även övriga komponenter i utjäm- ningssystemet syftar till att stödja församlingar och samfälligheter som relativt sett har sämre förutsättningar att klara sina kostnader. Skulle den kyrkoantikvariska ersättningen på ett märkbart sätt ändra försam- lingarnas ekonomiska förutsättningar i stort kan det uppstå be hov av att justera också dessa utjämningskomponenter för att uppnå önskvärd utjämningsprofil. Det nya utjämningssystemet är utformat så att sådana justeringar kan göras utan att systemet behöver förändras i grunden. Det blir en inomkyrklig fråga att bedöma vilken omfattning och form som kyrkobyggnadsbidraget skall ha och vilka övriga justeringar som kan behöva göras i utjämningssystemet till följd av att även den kyrkoantikvariska ersättningen ger utjämningseffekter. Det får förutsättas att man inom noga kommer att följa hela den ekonomiska utvecklingen på lokalplanet inom kyrkan till följd av de ändrade relationerna med staten. Kommittén bedömer att den kyrko- antikvariska ersättningen inte skall försvåra möjligheterna att via utjämningssystemet åstadkomma önskvärda ekonomiska förhållanden för församlingar och samfälligheter. 11 S.k. övertaliga kyrkor Kyrkobyggnaderna är i de flesta fall uppförda när samhällsförhållandena var annorlunda än vad de är . Antalet kyrkobyggnader, deras storlek, utformning och lokalisering speglar således ett samhälle som till följd av genomgripande förändringar de senaste århundradena inte längre finns. Urbaniseringen har inneburit att befolkningsunderlaget har minskat på landsbygden. Även i de centrala delarna av våra storstäder har folk- mängden minskat. Befolkningens sammansättning likaväl som sam- hällsstrukturen i övrigt har förändrats. Kyrkan har en annan roll än tidigare och antalet gudstjänstdeltagare har av olika anledningar minskat. Moderna kommunikationer har öppnat möjligheter att på ett helt annat sätt än tidigare besöka kyrkor utanför bostadsorten och hem- församlingen. Detta är några av de faktorer som har bidragit till att det i vart fall i vissa delar av landet finns en överkapacitet av gudstjänst- lokaler - lokaler som till storlek, utformning och lokalisering inte alltid är anpassade för den kyrkliga verksamhet som bedrivs . Till detta kommer att möjligheterna att finansiera vård och underhåll kan vara begränsade. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att flertalet kyrko- byggnader har ett sådant kulturhistoriskt värde att det finns ett stor all- mänt intresse av att de bevaras för framtiden. Därtill kommer att kyrkobyggnaderna har en unik ställning i vårt land, inte bara hos de regelbundna besökarna utan även hos människor som sällan eller aldrig deltar i en gudstjänst eller kyrklig handling. Frågan om s.k. övertaliga kyrkor har diskuterats inom , liksom i den allmänna debatten. Problemet med övertalighet har också behandlats av olika utredningar, bl.a. av Kyrko- byggnadsutredningen (se avsnitt 1.3.3) i betänkandet Fädernas kyrkor - och framtidens (utredningar 1996:1). 136 S.k. övertaliga kyrkor lät inom ramen för sitt arbete genomföra en religionssociologisk attitydundersökning om kyrkobyggnadens roll i det svenska samhället. Syftet var att få en "klarare bild av de kyrkotillhörigas attityder till kyrkobyggnaden, motiv till användning och syn på hur en eventuell övertalighet skall hanteras" (Kyrko- byggnadsutredningens betänkande, sid. 38). Undersökningen utfördes och omfattade medlemmar i i sex utvalda pastorat av olika karaktär. Enligt undersökningen har kyrkobyggnaderna en unik ställning i vårt samhälle. De har betydelse inte endast för de kyrkligt aktiva eller för de personer som någorlunda regelbundet besöker dem. Människor förväntar sig att kyrkobyggnaderna skall stå där som symbol för historisk, mänsklig och religiös kontinuitet och skall finnas till hands då individen har behov av dem. Tanken på att kyrkobyggnaden kan betraktas som en del av det offentliga rummet och därför skall vara tillgänglig för alla, är enligt ett av attitydundersökningens viktigaste resultat (betänkande, sid. 119). Det kan nämnas att unders ökningen i sin helhet publicerades som en bilaga till : , - , . Kyrkobyggnaden och det offentliga rummet. En undersökning av kyrkobyggnadens roll i det svenska samhället (utredningar 1995:5). har i sitt arbete i övertalighetsfrågan ut- gått från behov av kyrkobyggnader. Man konstaterar att det med utgångspunkt från vad som kan anses vara ett levande för- samlingsliv inte finns behov av alla de kyrkor som för- fogar över; kyrkorna används inte alltid i rimlig utsträckning. visar den religionssociologiska attitydundersökningen att kyrkobygg- naderna har ett starkt stöd i det svenska samhället. i allmänhetens ögon knappast någon övertalighet i den meningen att kyrkor kan läggas ned eller avvecklas. drar härav slutsatsen att problemet för inte är övertalighet i egentlig mening, utan istället att anpassa verksamheten, organisationen och kostnaderna till de lokala förutsättningar som gäller och som kan finnas . Det är enligt inte möjligt att lösa kyrko- byggnadsproblemen utan att se över församlingsstrukturen. Det måste ställas krav på en större följsamhet mellan en församlings storlek och dess förmåga att kunna bedriva den kyrkliga verksamheten. Kyrko- byggnadsutredningen anför att problemet inte ser likadant ut i hela landet utan skiftar beroende på olika lokala förhållanden samt anger tre S.k. övertaliga kyrkor 137 olika pastoratstyper där problematiken är särskilt aktuell, nämligen landsbygdspastorat, glesbygdspastorat och storstadspastorat. En möjlig väg att åstadkomma bärkraftiga enheter som underlag för en guds- tjänstgemenskap och ett meningsfullt församlingsarbete är enligt uppfattning att lägga samman församlingar till större enheter, dvs. en organisatorisk strukturförändring. Detta gäller framförallt i landsbygdsområden med många små församlingar och stor kyrktäthet. Vidare föreslås olika strategiska modeller för att lösa övertalighetsproblem. pekar även på några alternativa sätt att använda kyrkorna; här kan nämnas ombyggnad för andra kyrkliga funktioner, upplåtelse av en kyrka t ill ett organ utanför eller att tillfälligt ta en kyrka ur bruk (s.k. malpåse). Att lägga ned en kyrka ses som en yttersta utväg om det inte finns några förutsättningar för att förvalta och använda en kyrkobyggnad; det kan röra sig om kyrkobyggnader som det av pastorala och/eller ekonomiska orsaker inte längre finns plats för inom den kyrkliga organisationen. Flertalet kyrkobyggnader torde dock ha ett sådant kulturhistoriskt värde att de ändå skall bevaras. anser att det är orimligt att och de kyrkotillhöriga skall förpliktas att förvalta och bekosta underhåll av byggnader som det endast finns kulturhisto- riska intressen att bevara, utan detta bör vara en allmänt samhällelig uppgift. lämnar förslag till en formell handlägg- ningsordning för att lägga ned en kyrka. Man föreslår att beslutet om nedläggning skall fattas av en församling eller samfällighet. För att bli gällande skall det emellertid bekräftas på stiftsnivå. Ärendet skall där- efter anmälas till för en prövning enligt kulturminneslagen. Syftet med denna prövning är att klarlägga om församlingen utan kulturhistoriska hinder kan disponera över byggnaden och verkställa ett nedläggningsbeslut. Om härvid den bedömningen görs att kyrkobyggnaden har ett högt kulturhistoriskt värde, föreslås länsstyrel- sen kunna fatta beslut om att den skall bevaras. Enligt Kyrkobyggnads- utredningens förslag innebär detta att samhället måste ta över ansvaret (jfr betänkande, sid. 161-162). Problematiken med s.k. övertaliga kyrkor har diskuterats och behandlats i olika sammanhang. En svårighet när frågan dryftas är att det inte finns någon entydig definition av begreppet över- 138 S.k. övertaliga kyrkor olika organ, myndigheter och museer inom kulturmiljöområdet, församlingsbor och andra personer kan till viss del ha skilda uppfattningar om hur och till vilka ändamål en kyrkobyggnad skall användas. Detta innebär att begreppet kan definieras på olika sätt och därmed förväntas leda till olika effekter beroende på ur vems perspektiv frågan belyses. Med utgångspunkt från kulturhistoriska aspekter torde det knappast finnas några kyrkobyggnader som kan sägas vara övertaliga. Den statliga kyrkoantikvariska ersättningen får förutsättas bli en viktig faktor när frågan om de ekonomiska möjligheterna att vårda och underhålla en kyrkobyggnad eller de kyrkliga kulturminnena i övrigt diskuteras . Det förhållandet att bevarandet av kulturvärdena till stor del finansieras genom den statliga ersättningen bör rimligen innebära att kulturhistoriska hänsynstaganden i sig inte medför att det av ekonomiska skäl föreligger ett överkapacitetsproblem. Bedömningen av huruvida en kyrkobyggnad behövs eller kommer att behövas för den kyrkliga verksamheten och om den används i rimlig omfattning är en inomkyrklig angelägenhet. Detsamma gäller beslut om vilka åtgärder som skall vidtas om det av ekonomiska och/eller pastorala skäl anses föreligga en överkapacitet av kyrkolokaler. Även om det får antas vara ytterst få kyrkobyggnader som över huvud taget inte nyttjas för kyrklig verksamhet, kan det finnas byggna- der som inte används i rimlig omfattning. I ett sådant fall bör självklart i första hand eftersträvas att anpassa verksamheten och arbetsformerna till de ekonomiska villkoren och tillgången till lokaler och på så sätt skapa förutsättningar för att kyrkobyggnaden även fortsättningsvis skall kunna bevaras och användas. Det är viktigt att ta tillvara och vidare- utveckla de möjligheter till samverkan som finns. En strukturförändring kan vara ett sätt att komma till rätta med problematiken. En annan möj- lighet är att kyrkobyggnaden används även för andra ändamål än guds- tjänster och kyrkliga handlingar; alternativa användningsområden kan exempelvis skapas inom ramen för ett samarbete med institutioner utanför den kyrkliga organisationen. Andra lösningar kan vara att byggnaden upplåts t ill andra rättssubjekt eller läggs i "malpåse". nämnda alternativ innebär i de flesta fall att byggnaden kan behålla sin ursprungliga funktion som kyrka. Det kan emellertid uppstå nå gon en- staka situation, när det helt saknas förutsättningar att över huvud taget använda en kyrkobyggnad. Det kan då - som en yttersta utväg - vara nödvändigt för kyrkan att diskutera mer långtgående åtgärder som innebär en nedläggning av kyrkobyggnaden. Det får dock förutsättas att detta alternativ används endast undantagsvis, och först sedan alla andra utvägar har uttömts. S.k. övertaliga kyrkor 139 Flertalet kyrkobyggnader omfattas av tillståndsplikten i 4 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) och de lösningar som är aktuella i en överkapacitetssituation förutsätter åtgärder som är tillståndspliktiga; när det är fråga om en nedläggning torde tillstånd krävas i övervägande antal fall. Här skall erinras om att tillstånd alltid fordras för rivning, flyttning, ombyggnad eller annan väsentlig ändring av en kyrkobyggnad (jfr avsnitt 6.2). Det skall noteras att kulturminneslagen i nuvarande lydelse över huvud taget inte innehåller någon reglering angående överlåtelse av en kyrkobyggnad. Denna ordning kan inte anses tillfredsställande, varför kommittén föreslår en komplettering i detta avseende. Frågan kommer att behandlas närmare i avsnitt 13.2. Förutom beträffande kyrkobyggnaden som sådan, kan det vara aktuellt med tillstånd även gällande de kyrkliga inventarierna samt omkringliggande kyrkotomt eller begravningsplats. De avvägningar som måste göras i en överkapacitetssituation är komplicerade. Detta är speciellt påtagligt när det kan vara fråga om en nedläggningsdiskussion, med tanke på de konsekvenser som en sådan lösning kan få. I diskussionerna angående en kyrkobyggnads framtid måste givetvis hänsyn tas till att så gott som alla kyrkobyggnader har ett sådant kulturhistoriskt värde att det är ett samhällsintresse att de bevaras för framtiden. Kyrkobyggnadernas betydelse som en del av vårt nationella kulturarv måste uppmärksammas. Här skall betonas värdet av ett levande kulturarv, dvs. ett kulturarv som bevaras och brukas. Det är vidare viktigt att komma ihåg att den statliga kyrkoantikvariska ersättningen innebär att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena be- av samtliga skattebetalare. Om kyrkobyggnaden omges av en begravningsplats innebär detta att särskilda hänsyn måste tas. När det gäller de kulturhistoriska värdena är bestämmelserna om skydd för en begravningsplats tillämpliga även om kyrkobyggnaden är nedlagd. En viktig fråga är hur inventarierna skall behandlas. Av 4 kap. 9 § kultur- minneslagen framgår att kyrkliga inventarier inte utan tillstånd får avyttras eller flyttas till en annan plats än där de sedan gammalt hör hemma. Det måste vidare beaktas att föremål och medel i många fall är donerade med de föreskrifter och villkor samt särskilda hänsyn som kan följa av detta. Det är viktigt att de kulturhistoriska aspekterna beaktas redan från början. Kommittén vill därför betona att det är angeläget att under hela den interna processen fortlöpande informerar myn- digheter och museer inom kulturmiljöområdet. När det rör sig om ett inomkyrkligt beslut som innebär att en kyrka skall tas ur bruk och som anger hur byggnaden därefter skall förvaltas och användas gör sig särskilda hänsynstaganden gällande. Det kan där- för behövas en speciell inomkyrklig handläggningsordning för ned- 140 S.k. övertaliga kyrkor läggning av en kyrkobyggnad, varav framgår bl.a. hur ett ärende skall behandlas, vilket eller vilka organ inom den kyrkliga organisationen som har att fatta beslut samt de kriterier efter vilka bedömningen skall ske. Frågan om en inomkyrklig prövning har behandlats utförligt i betänkande (sid. 157-161). I samband med en nedläggning aktualiseras även frågan om en religiös ceremoni för att ta en kyrka ur bruk. Av betydelse i en nedläggningssituation är vidare vilka villkor och bestämmelser som kan gälla för egendomen efter relationsändringen. Innan ett beslut fattas måste således det inomkyrkliga organ som skall pröva frågan först och främst utreda om det över huvud taget är möjligt att lägga ned kyrkobyggnaden och disponera över den på annat sätt samt - om så är fallet - om det finns bestämmelser som anger hur och under vilka förutsättningar detta kan ske. Angående den kyrkliga egendomen , se Kammarkollegiets betänkande Staten och trossamfunden - Den kyrkliga egendomen (SOU 1997:47). Efter relationsändringen kommer det inte att finnas någon offent- ligrättslig föreskrift om att varje församling skall ha minst en försam- lingskyrka (jfr 38 kap. 1 § kyrkolagen). En annan sak är att motsvarande bestämmelse kan komma att ingå i den inomkyrkliga regleringen. Lagen om kommer att innehålla en föreskrift om att kyrkan skall vara rikstäckande. har att beakta detta inför ett eventuellt nedläggningsbeslut. Det skall dock noteras att detta krav i första hand tar sikte på verksamheten och således inte avser kyrkobyggnaderna i sig. Även om det är den kyrkliga organisationen som har att avgöra vilka åtgärder som skall vidtas i en överkapacitetssituation innebär skyddsbestämmelserna i 4 kap. kulturminneslagen att tillstånd vanligen är en förutsättning för att det inomkyrkliga beslutet skall kunna verkställas. Om tillstånd inte lämnas kan kyrkan till följd av kulturhistoriska hänsynstaganden inte genomföra åtgärden. Kyrkans möjlighet att komma till rätta med ett överkapacitetsproblem kan således begränsas av kulturminneslagens bestämmelser och kyrkobyggnadens kulturhistoriska värde. Det är inte rimligt att och dess tillhöriga i ett sådant fall skall svara för hela kostnaden för vård och underhåll av kyrkobyggnaden. Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en angelägenhet för hela svenska folket. Detta kommer efter relationsändringen till uttryck i den föreslagna statliga kyrkoantikvariska ersättningen, som innebär att kostnader som är betingade av kulturhistoriska hänsynstaganden delas av såväl kyrkotillhöriga som icketillhöriga. Det är frågan om ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan (jfr dir. 1995:162, sid. 15). Grunden för ersättningen är att S.k. övertaliga kyrkor 141 har ansvar i förhållande till staten för att alla kyrkobyggnader och de kyrkliga kulturminnena i övrigt vårdas och underhålls så att deras kulturhistoriska värde bevaras. Det är här viktigt att erinra om att förutom förvaltande organ - församling, samfällighet eller motsvarande - även fördelande organ har ett ansvar för att detta krav vidmakthålls (jfr avsnitt 10.4). Ersättningen måste fördelas så att det skapas faktiska förutsättningar för att bevara de kyrkliga kulturvärdena; fördelande organ ansvarar för att göra det möjligt för de enskilda förvaltarna att genomföra vård och underhåll i enlighet med kulturminneslagens skyddsbestämmelser. I detta sammanhang skall uppmärksammas att det även kan finnas andra orsaker än de antikvariska myndigheternas ställningstagande till att det kan vara svårt att lägga ned en kyrkobyggnad; här skall t.ex. erinras om den breda folkliga uppslutning kring kyrkobyggnaderna som den religions- sociologiska undersökningen påvisade. Detta måste rimligtvis beaktas vid bedömningen av vilka kostnader som är en följd av kulturhistoriska hänsynstaganden. Om det, trots de möjligheter till finansiering som följer av den kyr- koantikvariska ersättningen, i något enstaka fall inte är möjligt för att behålla en kyrkobyggnad som inte längre används och som inte har kunnat överlåtas till något annat rättssubjekt, bör frågan om en lösning som innebär att byggnaden övergår till staten kunna diskuteras; en förutsättning för detta måste dock vara att det endast är kulturhistoriska intressen som motiverar ett bevarande. De närmare formerna för ett övertagande måste i ett sådant - som det får förutsättas ytterligt sällsynt - fall bli föremål för förhandlingar mellan staten och kyrkan, varvid de konsekvenser som kan uppkomma måste övervägas noga. Bl.a. måste problematiken med de kyrkliga inventari- erna och omkringliggande begravningsplats/kyrkotomt behandlas. Om en tidigare kyrka skulle övertas av staten får det förutsättas att byggnaden fortsättningsvis kommer att förvaltas av i första hand Statens fas- tighetsverk eller, som ett andra alternativ, och statens historiska museer (RAÄ) samt att den förklaras som statligt byggnadsminne enligt de särskilda bestämmelser som gäller härom (förordningen [1988:1229] om statliga byggnadsminnen m.m.). Med hänsyn till att kostnaderna i ett sådant fall överförs från kyrkan till staten skall givetvis en avräkning göras från den totala statliga ersättningen till . Utgångspunkten skall härvid vara att det belopp som avräknas skall motsvara samtliga de kostnader för kyrkobyggnaden som övertagandet innebär för staten. En motsvarande avräkning skall för övrigt göras även när kyrkans ansvar för de kyrkliga kulturminnena minskar av annan anledning, exempelvis om en 142 S.k. övertaliga kyrkor kyrkobyggnad överlåts till ett annat rättssubjekt eller om den rivs (jfr avsnitt 10.4). Regeringen beslutade om direktiv (dir. 1994:57) för en särskild utredare med uppgift att se över vissa frågor om kulturmin- nesskydd m.m. Direktiven angav som huvudrubriker för utrednings- arbetet bl.a. prästgårdar och de norrländska kyrkstäderna. Utredningen, som antog namnet , har överlämnat sitt slutbetänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128). Betän- kandet har varit ute på remiss. Remisstiden gick ut , och det har därför inte varit möjligt att här beakta utfallet. föreslår att skyddsbestämmelser för prästgårdar och för de norrländska kyrkstäderna skall införas i 4 kap. lagen (1988:850) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen). Därt ill föreslås ytterligare förändringar i 4 kap., vilka delvis är av redaktionell karaktär. Så skall enligt förslaget den vård- och underhållsskyldighet som föreskrivs för de olika slagen av kyrkliga kulturminnen finnas i en ge- mensam, inledande bestämmelse. Bestämmelser som rör begravnings- platser skall sammanföras med motsvarande bestämmelser för kyrko- byggnader och kyrkotomter. Vidare föreslås en bestämmelse enligt vilken de kyrkliga organen kan åläggas att följa föreskrifter eller beslut enligt 4 kap. kulturminneslagen. Detta kan ske genom att vänder sig till kronofogdemyndigheten och begär särskild handräckning. I stället för att begära särskild handräckning får förelägga den som är ansvarig att, eventuellt vid vite, vidta rättelse eller avbryta pågående åtgärder. förslag till ändring av 4 kap. kulturminnes- lagen bifogas (bilaga 3). Nedan kommer förslagen beträffande präst- gårdar och kyrkstäder att behandlas närmare. I avsnitt 4.1.6 har lämnats en redogörelse över de föreskrifter som gäller för prästgårdar. finns bestämmelser om skydd för prästgårdar i bl.a. 41 kap. kyr- kolagen (1992:300), vilket innebär att s kyddet är beroende av den kyrkliga s.k. jordnaturen. En prästgård som har sålts eller av annan anledning har upphört att vara kyrklig jord, omfattas således inte av dessa skyddsregler. Efter relationsändringen kommer inte kyrkolagen, och därmed inte heller det skydd som dess bestämmelser ger, över huvud taget att gälla. föreslår att skyddsbestämmelserna för präst- gårdar skall placeras i 4 kap. kulturminneslagen och göras oberoende av jordnatur. Förslaget innebär i korthet följande: