sou · GLB3116d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Rättigheterna i den sistnämnda konventionen är absoluta och gäller alla överallt, medan de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna gjordes beroende av statens ekonomiska förmåga. Dock förband sig staterna att " ... till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att ... gradvis förverkligas ... genom alla därtill ägna- de medel ... " Formuleringen i artikel 4 är således hämtad härifrån och en följd av att innehåller alla slags rättigheter utan rangordning. Under utarbetandet av fördes en diskussion om att alla rättigheter i konventionen skulle göras beroende av tillgängliga resurser, men den skrivningen förkastades av arbetsgruppen efter ingående diskussioner, eftersom det skulle ha inneburit en försvagning av barnets rättigheter i förhållande till redan existerande konventioner. Uppdelningen skall dock inte tolkas som att vissa rättigheter är viktigare än andra. Själva idén med mänskliga rättigheter är att staten har skyldigheter. Varje rättighet för den enskilde innebär en skyldighet för staten, att ett ansvar skall kunna utkrävas. Skillnaden mellan de två grupperna av rättigheter är inte så tydlig när man analyserar dem närmare; även medborgerliga och politiska rättigheter kräver ofta ekonomiska resurser och de kulturella rättigheterna är till sin karaktär näraliggande de politiska. Rättigheterna är också beroende av varandra i verkligheten. En fri debatt ger utrymme för krav på bättre ekonomiska villkor och social rättvisa är en bättre bas för en levande demokrati. När artikel 4 talar om "tillgängliga resurser" kommer således ett samhällsekonomiskt perspektiv in. Konventionen ställer här ett tydligt större krav på rika stater än fattiga. Det handlar om pengar och fördelning av skattemedel. Men viktiga är också de personella och organisatoriska resurserna. Den politiska viljan återigen. Detta betyder dock inte att barn alltid skall vara fredade från nedskärningar i kommunala budgetar. Men formuleringen "till det yttersta" förpliktigar. Barn skall ges prioritet. granskar särskilt att staterna använder det yttersta av sina tillgängliga resurser för att förverkliga . Kommittén lägger stor vikt vid att man i budgetarbetet har ett barnperspektiv, att insatser för barn inte skärs ner oproportionerligt mycket i förhållande till andra områden. fick beröm för att trots ekonomisk stagnation och nedskärningar inom den sociala sektorn ha ökat insatserna för barn. har också fått beröm för att man strävar efter att besparingarna inte skall drabba barn. Att i budgetarbetet se till barnets bästa gäller inte bara den nationella nivån utan kanske i än högre grad den lokala. En mycket vanlig kommentar i kommitténs kommenterande slutsatser är följande. När det gäller genomförandet av artikel 4 vill kommittén föreslå att de generella principerna i konventionen, speciellt bestämmelsen i artikel 3 om hänsynen till barnets bästa, skall vara vägledande för utformningen av politiken på såväl nationell som lokal nivå. Detta synsätt är av betydelse när beslut tas om fördelning av resurser till den sociala sektorn på central och lokal nivå ... (fritt översatt). I detta sammanhang är kommittén oroad över att den decent- raliserings- och privatiseringspolitik som präglat så många västländer skall drabba barnen och de skillnader som kan uppstå i levnads- standard och social service mellan olika regioner i länderna. Utifrån artikel 2 förs resonemanget att en alltför långtgående decentralisering skall drabba barnen och har föreslagit fortlöpande utvärdering och uppföljning av dess konsekvenser. Som vi har påpekat tidigare uttryckte kommittén vid granskningen av den svenska rapporten att "regeringen bör tillse att kommunala budgetnedskärningar genomförs med tillbörlig respekt för barnets bästa, i synnerhet såvitt avser barn från de mest utsatta grupperna". har haft i uppdrag av regeringen att i samråd med , och följa hur situationen har utvecklats för barn och ungdomar med anledning av de budgetnedskärningar och det omställnings- och förnyelsearbete som pågår i kommuner och landsting. Även Skol- verket har medverkat. Uppdraget har resulterat i en rapport – Barns villkor i förändringstider – följer upp och utvärderar 1994:4. Av denna rapport kan utläsas att kommunernas nedskärningar som granskades var något större i verksamheter som rör barn och unga än i den totala kommunala verksamheten (jämfört ). Speciellt stora har nedskärningarna varit i storstadsregionerna (). Störst har nedskärningarna varit inom barnomsorgen () och inom () Men alla om- råden – skola, fritidsverksamhet, kultur – har fått vidkännas stora nedskärningar. Till viss del kan nedskärningarna förklaras med sammanslagningar av verksamheter med effektivitetsvinster som följd. Men inom viktiga verksamheter som barnomsorg och skola har kunnat konstateras att barngrupperna och klasserna har blivit större. Stödet till barn med särskilda behov har minskat som fler barn har tillkommit med verkligt stora behov av särskilt stöd. rapporten påpekas att nedskärningar och omstruktureringar inom den kommunala verksamheten har skett som arbetslösheten har ökat och familjernas ekonomi försämrats. Detta anses särskilt allvarligt, eftersom försämringar i den kommunala verksamheten ställer större ekonomiska krav på familjerna. I rapporten pekas också på den ökade segregationen i vissa bostadsområden – framförallt i storstadsregionerna. De åtgärder anser behövs är bl.a. långsiktiga förändrings- och effektiviseringsstrategier, sociala konsek- vensbeskrivningar före beslut och en mer medveten resursfördelning mellan bostadsområden och grupper. är , någon senare undersökning finns inte. Det kan dock befaras att situationen är ännu värre, eftersom nedskärningar i de offentliga budgetarna har skett även 1995, 1996 och 1997 och arbetslösheten har fortsatt att stiga. har som särskilt uppdrag att följa och hålla samman olika typer av sektorsövergripande uppföljningsstudier om villkoren för barn och unga upp till samt till regeringen rapportera om barn och ungas situation . Frågan om nedskärningar i verksamheter som riktar sig mot barn har varit ett huvudtema i rapporter. I regleringsbrev har fått i uppdrag att göra en uppföljning av rapporten i de delar som styrelsen finner mest angelägna och som faller inom styrelsens ansvarsområde. Uppdraget skall avrapporteras . har i sin enkätundersökning fått svaret från av kommunerna att de prioriterar barn och ungdomar i den senaste kommunala budgeten. Drygt en tredjedel av kommunerna uppger att de har utvecklat särskilda strategier för att utnyttja de minskade resurserna effektivare, som bl. a. innebär täta uppföljningar och utvärderingar av verksam- heten. Endast en tiondel av kommunerna () uppger att de gör särskilda satsningar för att motverka segregationens negativa verkningar. Det finns naturligtvis olika metoder att ge politisk tyngd åt barnfrågorna i budgetdiskussionerna, att ge konkretion åt kravet om det "yttersta" av resurserna. I flera kommuner runt om i landet arbetar man med att hitta modeller för att integrera i det kommunala beslutsarbetet. I togs ett beslut i samband med behandlingen av budgeten att samtliga nämnder och styrelser skall utarbeta en särskild barnbilaga till sin verksamhetsplan. I pågår ett intressant projekt i syfte att sätta barnen på dagordningen i det politiska arbetet. Alla beslut som fattas i kommunens olika nämnder och styrelser skall innehålla en barnchecklista med fem frågor som skall besvaras med ja eller nej. Frågorna är: Innebär beslutet att barns och ungdomars bästa sätts i främsta rummet? Innebär beslutet att barns och ungdomars sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter beaktas? Innebär beslutet att barns och ungdomars rätt till god hälsa och utveckling beaktas? Har barn och ungdomar fått uttrycka sin mening? Har särskild hänsyn tagits till fysiskt och psykiskt handikappade barns och ungdomars behov? Blir det nej på någon fråga bör en noggrann analys göras för att se vilka konsekvenser det får för barn och ungdomar. Projektet skall pågå till då en utvärdering kommer att göras. tillämpar en modell med barnkonsekvensanalyser av alla kommunala beslut. I har regeringen upprättat en särskild barn- bilaga till statliga budgeten "Tiltak for barn og ungdom i Regjering- ens forslag til statsbudsjett". Det är en genomgång av den statliga budgeten för alla departement, där frågor i budgeten som berör barn och ungdomar redovisas. I har en liknande barnbilaga efterfrågats. I ett frågesvar i förutskickade ansvarigt statsråd en barn- bilaga till budgetpropositionen . Regeringen har emellertid istället valt att ge ut rapporten (Ds 1996:57) för att beskriva barns levnadsvillkor, utan direkt anknytning till statsbudgeten. 5.5"... inom ramen för internationellt samarbete" Artikel 4 i innehåller också ett internationellt perspektiv. När texten utarbetades var de fattiga staternas företrädare oroliga för kostnaderna. Många av rättigheterna är långtgående och kostnadskrävande, t.ex. rätten till hälsa och till utbildning. Det var i det sammanhanget som diskussionen om internationellt samarbete kom in. Denna aspekt finns också understruken i flera av artiklarna om de specifika rättigheterna, t.ex i artikel 23 om barn med han- dikapp, artikel 24 om rätten till hälsa och i artikel 28 om utbildning. I preambeln till konventionen sägs: "Konventionsstaterna ... som erkänner betydelsen av internationellt samarbete för att förbättra barns levnadsvillkor i varje land, särskilt i utvecklingsländerna ... " Folkrättsligt är dessa formuleringar intressanta. Genom den skriv- ningen har ett nytt element introducerats inom området mänskliga rättigheter: Att det internationella samfundet har ett visst, åtminstone indirekt, ansvar för barns situation i det enskilda landet, särskilt i situationer när landet lider brist på resurser. Konventionsstaterna skall i de sammanhangen uppmuntra internationellt samarbete, inklusive – när möjligt – genom bistånd. Detta betyder självfallet inte att mottagarlandet befrias från ansvaret att använda det yttersta av sina resurser för att förverkliga konventionen. Men frågan om biståndet för barns rättigheter är viktig; de fattiga länderna hade sannolikt inte accepterat konventionen om de inte hade förhoppningar om bistånd från de rika länderna och internationella organ för konventionens genomförande. har tolkat de texterna så att såväl mottagar- som givarländer bör redovisa vad de gör för att deras bidrag till det internationella samarbetet verkligen skall främja barnets rättigheter. Det internationella samarbetet betonas även i fråga om andra rättigheter, som inte har direkt med bistånd att göra, t.ex. artikel 11 som handlar om olovligt bortförande av barn där det stadgas att konventionsstaterna för att kunna bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet skall "främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser". I artikel 17, som handlar om masssmediernas roll, sägs att konventionsstaterna skall "uppmuntra internationellt samarbete vad gäller produktion och spridning av information". Vidare står det i artikel 34 och artikel 35 att konven- tionsstaterna skall "vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder" för att skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp samt mot bortförande och försäljning av barn. 5.5.2Svenskt bistånd och barn Förutom åtagande i och med ratificeringen av Barnkonven- tionen har även skrivit under andra deklarationer och ak- tionsplaner som innebär att vi åtar oss att ha ett barnperspektiv i biståndet. Den har även gjort åtaganden vid bl.a. om mänskliga rättigheter i , befolkningskonferensen i , det sociala världstoppmötet i samt vid kvinnokonferensen i . Fram tills har barn ofta varit tämligen osynliga i bi- ståndsdiskussionen både inom och internationellt då ton- vikten har lagts på ekonomiska aspekter. Mycket lite har gjorts för att belysa hur en ökad resurstillväxt påverkar barns liv. Barnet har setts som ett slags bihang till familjen eller kvinnan och utgångspunkten har varit att det som är bra för familjen automatiskt gynnar barnet. Fördelningen av resurser inom familjen syns inte i statistiken. Relativt sällan har det framgått att barn faktiskt har egna behov och önskningar som kanske avviker från de vuxnas. Inte heller har vi vetat mycket om fördelningen mellan olika åldrar eller om eventuell diskriminering av barn med handikapp eller barn från etniska minoriteter. Den knappa information som har varit tillgänglig inom området har dock visat på stora variationer och diskriminering såväl mellan vuxna och barn som mellan barn från olika grupper. Det går dock numera att i svensk biståndspolitik se en ökad medvetenhet och vilja att främja barn. överlämnade Sida en plan till regeringen med förslag till insatser till stöd för barns rättigheter och i regleringsbrevet till Sida för /96 finns ett tydligt uppdrag om att fokusera mer på barn i biståndet. I Sidas anslagsframställan inför konstateras det att betoningen av insatser för barn kommer att bli ett viktigt inslag i planeringen av biståndet under år 1997.15 Även i utrikesutskottets betänkande om internationellt utveck- lingsarbete 1996/97 blir barnperspektivet belyst: "Medvetenheten om betydelsen av barnets rättigheter har ökat internationellt, bl.a. genom en närmast total anslutning till . Utmaningen nu är att göra verklighet av konventionens principer och normer. Därvid skall principen om barnets bästa, liksom insatser för att bekämpa diskriminering, vara vägledande inom svenskt bistånd".16 För att kunna utforma ett barnperspektiv i sin biståndsverksamhet har Sida igångsatt ett utvecklingsarbete i projektform "Barn i bi- ståndet", som skall ta fram exempel på hur Sida skall kunna planera samt följa upp bistånd med barnperspektiv. Än så länge har projektet resulterat i en rapport där barnperspektivet i Sidas nuvarande bi- ståndsverksamhet kartläggs. 15PM från Sidas avdelning för demokrati och social utveckling, 1996. Begreppet barnperspektiv preciseras här i rapporten dels som att ge bistånd direkt till barn, men även som att se till att bistånd i allmänhet verkligen kommer barn till del och att deras specifika behov beaktas. Ett barnperspektiv bör därmed ingå i samtliga biståndsinsatser inom alla områden. I rapporten framgår att det än så länge framförallt är i biståndet till sociala sektorer som ett barnperspektiv anläggs. De länder där biståndet till barn är särskilt framträdande är och . I allmänhet går biståndet till mycket små barn eller till ungdomar. På grund av kulturella faktorer är det ofta pojkar som gynnas mest.17 Som en uppföljning av världskongressen mot kommersiell exploatering av barn skall Sida genomföra en studie av sexuellt utnyttjande av barn, där en kartläggning av problemen och en sammanställning av metod- utveckling och behandlingsmodeller skall ingå.18 5.5.3Barnets rättigheter i internationellt samarbete Barnets rättigheter har kommit att få betydligt mer uppmärk- samhet i det internationella samarbetet . Förutom att är ratificerad av 190 stater, en betydligt större anslutning än för övriga mänskliga rättighets-konventioner, har antagit ett målsättningsuttalande som betonar barnets rättigheter. Inom är frågan om barnarbete prioriterad och man planerar att anta nya normer vid 1998. Vidare har Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn i och om barn i väpnade konflikter fått mycket stor uppmärksamhet. EU samarbetet och barnets rättigheter Inom ramen för arbetet i EU har barnfrågorna fått liten uppmärk- samhet, beroende på att EU huvudsakligen är ett samarbete av ekonomisk karaktär och inte har någon mer långtgående kompetens vad gäller sociala frågor. I och med skapades 17Barnperspektiv i svenskt bistånd, rapport från Sida, 1996 18Bidrag till handlingsplan för Barns rätt till skydd mot sexuellt utnyttjande, Sida, 1997 visserligen en särskild social dimension inom EU men denna har främst syftat till att komplettera EUs ekonomiska sida och berör därför nästan enbart förhållanden på arbetsmarknaden. I Maastricht- fördraget finns det ingen artikel som direkt rör barn och de direktiv som berör barn berör endast dessa indirekt. Det finns alltså inga rättsakter inom EU som direkt berör barnets rättigheter. antog en resolution, som var mer långtgående än . Denna resolution har emellertid inte resulterat i någon politisk handling av kommissionen eller av ministerrådet och då parlamentet inte på egen hand kan utfärda rättsakter eller bindande dokument har resolutionen fått en begränsad betydelse. Parlamentet höll även ett möte där ett samtycke till två rapporter angående skydd av barnets rättigheter gavs. Bland annat framlades önskemål om att barnets rättigheter skulle finnas med i det framtida reviderade , samt att en barnombudsman skulle inrättas i . Kommissionen har begränsad kompetens inom området för familj och barn, men kan däremot samordna och sprida information och forskning inom området. När det gäller barnrättsfrågor har kom- missionen framförallt uttalat sig mot sexturism. Bland annat har ett meddelande utformats med relativt konkreta förslag om hur denna skall förhindras. Samarbetet mellan medlemsländerna och frivillig- organisationer, liksom samarbetet med turistindustrin betonas. Åtgärderna syftar till att –avskräcka och straffa personer som utnyttjar barn sexuellt, –påverka efterfrågan och utbudet av sexturism som involverar barn, –uppmuntra medlemsstaterna att inta en gemensam ståndpunkt mot turism där barn utnyttjas sexuellt. Det framförs även förslag till gemensamma åtgärder för att stärka det rättsliga samarbetet om att bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Förslaget om att utöka behörigheten utanför landets gränser så att unionens medlemsstater kan vidta rättsliga åtgärder mot sexualbrott mot barn som har begåtts utanför unionen är under diskussion i ministerrådet. En mer omfattande insamling av uppgifter gällande sexturism samt en ökad spridning av information efterlyses.19 19 KOM (96) 547, 27.11.1997 Även frågan om kommersiell sexuell exploatering av barn har tagits upp av kommissionen, bland annat av kommissionären , som är ansvarig för kommissionens rättsliga frågor. I ett tal under debatt om pedofiler uttryckte hon att EU under nästa möte med FN:s general- församling kommer att sträva efter en implementering av de re- kommendationer som gjorts på Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn. Vidare uttryckte hon att kommissionen aktivt kommer att stödja kampen mot sexuellt utnyttjande av barn, men att det är på nationell nivå som åtgärderna skall vidtas. Det är dock inte tillräckligt med nationell handling då den organiserade handeln med utnyttjandet av barn inte tar hänsyn till gränser utan det behövs även gemensamma lösningar och aktioner på europanivå. Därför stödjer kommissionen ett initiativ som har tagits av den irländska regeringen och som innebär att Europols mandat utvidgas till att även innefatta handel med barn.20 Det inom EU beslutande ministerrådet har inte officiellt diskuterat eller barnets rättigheter som sådana. Dock har det behandlat åtstkilliga frågor med anknytning till sexualbrott mot barn. Bland annat antogs ett gemensamt åtgärdsprogram mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn, som framförallt behandlar frågor om samarbete vad gäller information, utbildning och studier för att "förstärka och förenkla kampen mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn samt öka den ömsesidiga förståelsen av medlemsstaternas rättssystem".21 Även det av kommissionen framlagda meddelandet med förslag om bekämpning av sexturism är uppe för diskussion i ministerrådet. I samband med för revidering av som startade i , togs bland annat frågor angående mänskliga rättigheter upp. Utan att nå något resultat bedrev olika frivilligorganisationer, samordnade av Euronet, en lobby-verksamhet för att få med barnets rättigheter på EU:s dagordning.22 Inför stats- och regeringschefernas sammankomst i 21Gemensam åtgärd av (97/700/RIF) 22Comparative study on the Political and Legal Status of the UN Convention on anordnade bland annat en konferens i där barnets rättigheter i ett framtida EU diskuterades. Konferensen resulterade i en "Stockholmsdek- laration" där det bland annat rekommenderas att barns och ungas rättigheter skall finnas med i det reviderade Maastrichtfördraget.23 I samband med att utformades diskuterades inom om även en europeisk konvention om barnets rättigheter borde utformas. Arbetet avstannade dock och majoriteten av medlemsländerna, däribland , menade att ett sådant dokument inte var nödvändigt då samtliga länder i utom () hade ratificerat Barnkonven- tionen. Inom finns ett antal rättsakter som behandlar barn och barns rättigheter, men ingen som är mer omfattande eller juridiskt bindande. Bland annat har en konvention om utövandet av barns rättigheter antagits 1996 (Convention on the Exercise of Childrens Rights). Konventionen har ännu inte rati- ficerats av någon stat. Konventionen gäller enbart barns rätt att komma till tals i familjerättsliga processer och den har kritiserats av enskilda organisationer såsom alltför begränsad. the Rights of the Child in Europe, , 1997 23 The declaration, antog tillsammans med en europeisk strategi för barn (Strategy for Children). Denna strategi för barn kan ses som ett politiskt uttalande då den betonar att barns rättigheter och behov måste ges politisk prioritet och att bör fungera som samordnare. I uttalandet poängteras att barn skall behandlas som fullvärdiga individer och komma till tals samt att barns behov skall synliggöras och att särskild hänsyn skall tas till deras bästa. a. rekommenderas att det inom ministerråd skall skapas en permanent mellanstatlig struktur som skall kunna arbeta med frågor som handlar om barn och barns rättigheter.24 roll i det internationella samarbetet I det globala internationella samarbetet har haft en aktiv roll när det gäller att främja barns rättigheter. var ett av de mer aktiva länderna vid tillkomsten av och var en av initiativtagarna till barntoppmötet i 1990, och värdland för Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn i . har även inom verkat för en starkare betoning av barnets rättigheter. har också varit pådrivande både i och kommission för mänskliga rättigheter i fråga om FN-resolutionen om barn. har även drivit förslag om ett stöd till hög- kommissariens för mänskliga rättigheter plan för kommittén för barnets rättigheter i syfte att förbättra arbetsmöjligheterna för kom- mittén så att regeringarnas rapporter skall kunna behandlas snabbare som kvalitén i arbetet upprätthålls. Dessutom är en svensk ordförande i den arbetsgrupp som utarbetar ett tilläggsprotokoll till om barnsoldater. När det gäller EU-samarbetet är den av den uppfattningen att barnrättsfrågor och barnkompetens i allmänhet inte kan handhas på EU-nivå utan regeringen ser barnfrågor som nationella frågor. I vissa speciella frågor, såsom bekämpande av barnsexturism och handel med barn, är däremot den officiella svenska uppfattningen att det krävs ett samarbete på EU-nivå för att en effektiv kamp ska kunna föras mot dessa företeelser. Samarbetet inom är mest koncentrerat på mänskliga rättigheter i allmänhet med utgångspunkt i . Mot bakgrund härav och att konventionen även inkluderar barn, samt att 24 parlament, doc 7436, . framförallt betonar i sitt barnrättsarbete, har inte direkt varit pådrivande i frågan om införlivande av särskilda normer om barns rättigheter i arbete. Detta betyder emellertid inte att har varit passivt vad gäller barnfrågor i . a. är ett av de nio länder som har signerat den europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter. har även varit pådrivande vad gäller enskilda frågor som exempelvis i fråga om sexuell exploatering av barn. 5.6Göra konventionen känd bland barn och vuxna