sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Även rent praktiska hinder och angelägna arbetsuppgifter som kommer emellan kan fördröja ett utlämnande. Det får dock inte röra sig om mer än någon eller några dagars fördröjning mellan en begäran om utlämnande och själva utlämnandet eller ett avslagsbeslut (JO:s ämbetsberättelse 1981/82 s. 282 och 1986/87 s. 221). En begäran om att få ta del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket). Normalt är det också den myndigheten som skall pröva en sådan begä- ran, men det finns vissa undantag från detta ( se 2 kap. 14 § andra stycket). Av 15 kap. 6 § sekretesslagen framgår att frågan om ut 210 Offentlighet och sekretess lämnande i första hand skall prövas av den befattningshavare som svarar för vården av handlingen. Om tjäntemannen inte är behörig att pröva frågan skall den hänskjutas till behörig tjänsteman. Är frågan svår kan tjänstemannen hänskjuta frågan till myndigheten för avgö- rande. Ett sådant hänskjutande får dock bara ske om det kan göras utan omgång. Det får nämligen inte ta innan den verkliga prövningen görs. Om tjänstemannen vägrar att lämna ut handlingen skall frågan hänskjutas till myndigheten, om sökanden begär det. Sö- kanden skall upplysas om denna rättighet. Det är först när myndigheten prövat frågan som det kan finnas ett överklagbart beslut. Ett beslut av en myndighet som går sökanden emot, helt eller delvis, får som huvudregel överklagas (2 kap. 15 §). Detta innebär bl.a. att ett beslut om att lämna ut en handling aldrig kan överklagas, även om någon anser sig lida skada av utlämnandet. Beslut som går sökanden emot skall vara skriftliga, motiverade och innehålla anvisningar för överklagande. Själva överklagandet görs normalt hos kammarrätten (se 15 kap. 17 § sekretesslagen). Handlingsoffentligheten gäller, som framgått, handlingar hos myndig- heter. Det finns emellertid ett antal enskilda organ som fått förvalt- ningsuppgifter överlämnade till sig i enlighet med 11 kap. 6 § re- geringsformen. För att medborgarna inte skall berövas rätten till insyn i sådan verksamhet, har den i tryckfrihetsförordningen stadgade hand- lingsoffentligheten utvidgats genom särskilda bestämmelser i sekretess- lagen. Enligt 1 kap 8 § andra stycket sekretesslagen jämställs ett antal en- skilda organ med myndigheter när det gäller handlingsoffentlighet. De aktuella organen anges i en bilaga till sekretesslagen. Handlingsoffent- ligheten är dock begränsad till handlingar som hör till den del av verk- samheten hos dessa organ som anges i bilagan. Som exempel på organ som på detta sätt har jämställts med myndighet kan nämnas Aktiebola- get , och . Bestämmelsen innebär att vissa handlingar hos dessa organ skall behandlas som allmänna. De angivna organen skall i fråga om Offentlighet och sekretess 211 sådana handlingar tillämpa sekretesslagens och arkivlagens bestämmel- ser. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall handlingsoffentligheten också gälla för sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. I bestämmelsens andra stycke anges vad som skall anses vara ett sådant inflytande för de olika associationsformerna. Sekretess- lagen och arkivlagen är tillämpliga även på dessa organ. Det bör i sammanhanget påpekas att bestämmelserna inte gäller för bolag eller stiftelser vilka har en kyrklig kommun som huvudman (jfr Collmar- , Sekretess inom kyrkan, s. 11). Överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring När myndigheter upphör att existera och verksamheten tas över av privträttsliga subjekt, så som varit fallet med och Domän- verket, får det i lag föreskrivas att regeringen eller beslutande kom- munal församling får besluta att allmänna handlingar som behövs i den fortsatta verksamheten överlämnas till det nya organet utan att hand- lingarna förlorar sin status som allmänna handlingar (2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen). Ett sådant organ skall iaktta bestämmelserna om överlämnande av handlingar i 2 kap. 12–16 §§ och jämställs i dessa hänseenden med myndigheter. I lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring, ges närmare bestämmelser om förfarandet i dessa fall. Ett överlämnande får bara avse (2 §). För överlämnade handlingar gäller dels rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, dels sekretesslagens bestämmelser om begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar (7 §). Ett enskilt organ som förvarar allmänna handligar i enlighet med lagen skall jämställas med myndighet i fråga om befattningen med dessa handlingar (7 § tredje stycket). Hand- lingsoffentligheten kommer alltså att tillämpas direkt beträffande de handlingar som följer med vid en privatisering. Den nya verksamheten omfattas dock inte av dessa bestämmelser. Insynen i denna får regleras på annat sätt, exempelvis genom avtal. 212 Offentlighet och sekretess Som en följd av att tillhör det allmänna är sekretessla- gen tillämplig i verksamhet. I sekretesslagen finns det några bestämmelser som tar sikte speciellt på den kyrkliga verksamheten. Vidare innehåller den sekretessbestämmelser som avser myndighets verksamhet i allmänhet, vilka gäller även för . Av 7 kap. 15 § framgår att under vissa begränsade förutsättningar samma sekretess som i fråga folkbokföring gäller i sådan verksamhet som avser omfattande registrering av stora delar av befolkningen, om regeringen föreskriver det. Sekretessen avser samma uppgifter som i medlemskapsärenden och även sekretesstiden är densamma. Regeringen har i 1 § sekretessförordningen föreskrivit att sådan sekretess skall gälla för uppgifter i församlingars medlemsregister och ministerialböcker samt för centralstyrelses referensregister och register för underrättelse till pastor i vissa fall. Uppgifter i dessa register är således i princip offentliga men sekretess kan föreligga. När det gäller ärenden om medlemskap i gäller sekretess enligt 7 kap. 15 § för uppgift om enskilds personliga förhål- landen, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller i högst . För själavårdande och diakonala verksamhet samt för barn- och ungdomsverksamheten gäller sekretess enligt 7 kap. 33 §. I bestämmelsen har dessa verksamhetsområden benämnts försam- lingsvårdande verksamhet. Utanför det sekretessbelagda området faller t.ex. förvaltning av kyrkans egendom, begravningsväsendet samt församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas personaladmini- stration. Sekretessen inom den församlingsvårdande verksamheten gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Beträffande uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . I fråga om familjerådgivning som bedrivs i regi gäller sekretess enligt 7 kap. 4 § andra stycket. Bestämmelsen gäller även när sådan verksamhet bedrivs i kyrkokommunal regi. Beträffande familjerådgivning som bedrivs av annan huvudman finns tystnads Offentlighet och sekretess 213 pliktsbestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620). Andra bestämmelser om sekretess som även gäller i verksamhet är t.ex. personalsekretessen (7 kap. 11 §), utlänningssekretessen (7 kap. 14 §) och tystnadsplikten för växeltelefonister (12 kap. 7 §). –att principen om allmänna handlingars offentlighet efter relation- sändringen bara skall gälla inom särskilda områden där ålagts allmänna samhälleliga uppgifter, –att det skall skapas en särskild offentlighetsprincip för övriga handlingar, –att rätten att ta del av handlingar bara skall få begränsas om det är särskilt motiverat, –att beslut om avslag på en begäran att ta del av en handling skall kunna överklagas på det sätt som kyrkomötet bestämmer, –att också andra beslut inom skall kunna över- klagas i den utsträckning som kyrkomötet bestämmer, och –att ett särskilt organ skall inrättas för att inom kyrkan ytterst pröva sådana överklaganden. är en del av det allmänna och består i organisa- toriskt hänseende framför allt av kommunala och statliga myndigheter. Detta har till följd att offentlighetsprincipen som beskrivits i avsnitt 14.1 gäller för den övervägande delen av verksamheten i . En utgångspunkt för reformen är som berörts att kommunsta- tusen skall upphöra för församlingar och kyrkliga samfälligheter och att kyrkan även i övrigt skall lämna det allmänna. Detta innebär att varken offentlighetsprincipen som helhet eller den däri ingående prin- cipen om allmänna handlingars offentlighet längre kommer att vara tillämplig på den verksamhet som bedrivs inom . Enligt direktiven skall vi utreda frågan om handlingars offentlighet i med inriktning på att offentlighetsprincipen skall till- lämpas även i fortsättningen. I princippropositionen ansåg regeringen 214 Offentlighet och sekretess att det kunde anföras vägande skäl för att principen om handlingsof- fentlighet skall bestå i mer eller mindre vidsträckt omfattning (prop. 1995/96:80 s. 21). Bl.a. pekade regeringen på att , främst genom huvudmannaskapet för begravningsverksamheten, även fortsättningsvis kommer att kunna svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Även ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom finansieringen av (verksamheten med) en lagstadgad kyrkoav- gift talade enligt regeringen i samma riktning. Till detta kom att det finns en opinion inom kyrkan, som också kyrkomöte gett uttryck åt, för att offentlighetsprincipen skall tillämpas även vid änd- rade relationer mellan staten och . Sammantaget talade detta enligt regeringens mening för att även fortsätt- ningsvis skall omfattas av offentlighetsprincipen. Utgångspunkten för våra överväganden är således att Svenska kyr- kan efter relationsändringen inte kommer att ingå i den sfär där prin- cipen om allmänna handlingars offentlighet gäller, men att samma möj- lighet till insyn i princip skall vara kvar. Frågan om insyn i efter relationsändringen kan i princip lösas på tre olika sätt. Ett första alternativ är att låta omfattas av samma regler om offentlighet och sekretess som gäller för statliga och kommunala myndigheter också efter utgången av . En sådan ordning kan åstadkommas genom särskilda bestäm- melser i sekretesslagen på motsvarande sätt som för kommunala bolag och stiftelser m.fl. samt för andra organ till vilka det överlämnats för- valtningsuppgifter (se 1 kap. 8–9 §§ sekretesslagen och bilagan till lagen). En förutsättning för att välja denna lösning bör vara att det ur statlig synvinkel bedöms att all verksamhet som bedrivs inom har ett stort allmänintresse. Ett andra alternativ är att låta frågan om insyn i den kyrkliga verksamheten hanteras av kyrkan själv, antingen genom att den blir föremål för en helt inomkyrklig reglering eller genom en målsättnings- paragraf om offentlighet i lagen om . En helt inom- kyrklig reglering skulle t.ex. kunna innebära att kyrkomötet i de kom- mande stadgarna föreskriver att dels att offentlighet skall gälla med motsvarande begränsningar som gäller för statliga och kommunala myndigheter enligt sekretesslagen, dels att sekretess skall gälla på vissa exklusivt kyrkliga områden såsom själavård, församlingsvård, med- lemsärenden och kyrkobokföring. En förutsättning för en sådan lösning är att överprövning av negativa beslut i fråga om utlämnande av handlingar kan ske inom kyrkan. Detta förutsätter i sin tur att det Offentlighet och sekretess 215 inrättas ett särskilt kyrkligt organ med erforderlig juridisk kompetens. Med en målsättningsparagraf om offentlighet för kyrkans handlingar i lagen om torde följa ett behov av att i lagen ange de förutsättningar som skall gälla för att begränsningar av offentligheten skall få ske. Vidare kan det då finnas anledning att meddela före- skrifter om rätt att överklaga negativa beslut och att det skall inrättas ett särskilt organ för att pröva sådana överklaganden samt om hur arkiven skall hanteras. I övrigt skulle regleringen i stadgar i princip bli densamma som utan målsättningsparagrafen. En förutsättning för att välja alternativet med en inomkyrkligt reglerad insyn, med eller utan målsättningsparagraf, är att det ur statlig synvinkel bedöms att den kyrkliga verksamheten inte har ett så stort allmänintresse att staten behöver ha kontroll på och möjlighet att på- verka hur insynen fungerar. Ett tredje alternativ är att låta offentlighetsprincipen gälla inom de områden där intresset av insyn från statlig utgångspunkt är störst, dvs. på de områden där ålagts uppgifter som tillgodoser allmänna samhälleliga intressen, medan det i övrigt blir fråga om en inomkyrkligt reglerad offentlighetsprincip på det ena eller andra sättet. Med hänsyn till de målsättningar som bär upp reformen, dvs att själv skall få reglera sina angelägenheter i största möjliga utsträckning och att skapa ökad likställighet mellan olika tros- samfund, framstår det som principiellt felaktigt att låta offentlighets- principen gälla fullt ut i verksamhet. Emellertid fram- står det inte heller som riktigt att låta kyrkan själv helt reglera frågan om insyn med hänsyn till de viktiga samhällsuppgifter som skall fullgöra efter relationsändringen. Mot denna bakgrund anser vi att det är det tredje alternativet som skall väljas. De områden där det statliga intresset är störst och som enligt vår uppfattning bör omfattas av offentlighetsprincipen är begravningsverk- samheten och vården av kulturhistoriskt värdefull egendom. Beträf- fande sistnämnda område är det framför allt med avseende på den statliga ersättning som föreslås i betänkandet Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43) som insynsbehovet gör sig gällande. När det gäller den vård som sker i enlighet med kulturminneslagen (1988:950) men utan statlig ersättning, saknas det bärande skäl att behandla fastighetsägarna inom annorlunda än andra fastighetsägare vars fastigheter omfattas av lagen. På de nu utpekade områdena bör alltså offentlig- hetsprincipen tillämpas. I övrigt blir det fråga om en inomkyrkligt reglerad offentlighetsprincip. 216 Offentlighet och sekretess Med hänsyn till denna lösning bör de bestämmelser i sekretesslagen som särskilt riktar sig till upphävas. Bestämmelserna skall dock fortsätta att gälla för uppgifter i allmänna handlingar. kyrkomöte ansåg att offentlighetsprincipen var så grund- läggande för att den borde gälla även efter relations- ändringen (2 KL 1995:1 s. 33). Detta borde enligt kyrkomötet slås fast i lagen om . På vilket sätt detta skulle ske borde dock utredas vidare. Enligt vår uppfattning finns det goda skäl att tillgodose kyrkomötets önskemål i detta hänseende. Det främsta skälet är att en bestämmelse med sådan inriktning medför att förutsättningarna för att demokratins grundläggande idéer förblir vägledande inom även efter relationsändringen förbättras. Ett annat skäl är den starka opinio- nen inom kyrkan för en sådan lösning. För att tillgodose kyrkomötets önskemål om en lagfäst offentlig- hetsprincip bör lagen om innehålla en bestämmelse som ger var och en rätt att ta del av handlingar. För att den önskade öppenheten skall komma till stånd, bör den inom- kyrkligt reglerade offentlighetsprincipen inte gälla bara för de kyrkotill- höriga utan för alla som önskar ta del av kyrkans handlingar. Med handlingar menar vi sådana handlingar som motsvarar allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. Något bärande skäl att utsträcka en sådan bestämmelse till att omfatta också organ – bolag, föreningar, stiftelser etc. – där har ett rättsligt bestämmande inflytande har vi inte funnit. De handlingar som skall kunna vara tillgängliga för var och en bör svara mot vad som menas med allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen. Rätten att ta del av kyrkans handlingar bör bara kunna begränsas när det är särskilt påkallat. Detta bör framgå av lagen. De områden som här kan komma i fråga är framför allt själavård, församlingsvård, personalvård, ekonomisk förvaltning och säkerhetsfrågor. Även inom andra områden kan under vissa förutsättningar finnas behov av sekre- tess, t.ex. inom kyrkobokföringen. För att den inomkyrkligt reglerade handlingsoffentligheten skall få genomslag och tillämpas på ett likartat sätt inom kyrkan bör det finnas Offentlighet och sekretess 217 möjligheter att överklaga negativa beslut i fråga om utlämnande av handlingar. Vidare bör det finnas ett juridiskt kompetent organ med oberoende ställning som ytterst prövar sådana överklaganden. Vi före- slår därför att bestämmelser om detta skall ingå i lagen om . Det bör framhållas att rätten att klaga på beslut om avslag på en begäran att få ta del av handlingar kommer att gälla för var och en, således även för dem som inte tillhör . En förutsättning för att bestämmelser om handlingsoffentlighet skall kunna fungera är att det sker en välordnad och säker arkivering av alla handlingar. Även detta bör regleras i lagen om . bör ansvara för att arkiveringen ordnas på ett sätt som för med sig att allmänhetens tillgång till handlingarna förblir en reali- tet. Genom de bestämmelser som vi nu föreslagit skapas goda förut- sättningar för att den kyrkliga verksamheten även skall präg- las av öppenhet och goda insynsmöjligheter. 14.3.3Rätt att klaga på beslut i övrigt Enligt kyrkomöte bör det i en särskild bestämmelse i lagen om föreskrivas att det skall finnas en inomkyrkligt reg- lerad överprövningsrätt. Hur denna skulle vara utformad och vilket organ som skall pröva överklagande borde enligt kyrkomötet utredas vidare. Kyrkomötet förutsatte dock att förekomsten av ett sådant organ skulle vara lagfäst så att dess oberoende ställning skulle markeras (2KL 1995:1 s. 33). Eftersom vi ovan föreslagit att det skall inrättas ett särskilt obe- roende organ med juridisk kompetens för att pröva överklaganden av negativa beslut beträffande rätten att ta del av kyrkans handlingar, finns det goda skäl att tillgodose kyrkomötets önskemål också i det nu berörda hänseendet. Mot bakgrund av reformens utgångspunkter bör det dock vara som själv bestämmer vilka beslut som får överklagas och hur detta skall gå till. Huvudregeln bör dock vara att beslut skall vara möjliga att överklaga. Det nämnda organet bör vara det organ inom kyrkan som ytterst prövar överklaganden också av detta slag. 218 Offentlighet och sekretess 15 Uppgifter till det statliga registret – att till det statliga registret för registrerade tros- samfund skall lämna uppgifter om stadgar, indelning i församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift samt behöriga företrädare för och dess församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift. 15.1Staten behöver känna till församlings- indelningen kommer efter relationsändringen att bl.a. ha ansvaret för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten i landet. De som inte tillhör kommer att betala en lokalt be- slutad begravningsavgift. För att denna avgift praktiskt skall kunna uppbäras är det nödvändigt att staten känner till hur församlingsindel- ningen ser ut också . Eftersom det är pastoraten som i realiteten handhar de allmänna begravningsplatserna och det kan för- utsättas att denna ordning kommer att bestå även efter bytet av rättslig form, bör staten av samma skäl som i fråga om församlingsindelningen känna till också vilka kyrkliga samfälligheter som finns . () har under utredningsarbetets gång framhållit att församlingsindelningen förekommer i en mängd register i samhället och att det skulle kunna medföra kostbara konsekvenser om denna ordning inte kan behållas. SCB har starkt betonat att det finns ett stort behov av att kunna använda församlingsindelningen för olika statistikändamål även . 220 Uppgifter till det statliga registret 15.2Uppgifter som behöver lämnas I avsnitt 8.3 har vi behandlat frågan om vad som skall registreras för de trossamfund som väljer att registrera sig enligt lagen om trossam- fund. För dessa trossamfund och deras organisatoriska delar omfattar registreringen namn, stadgar och behöriga företrädare. Mot denna bakgrund bör enligt vår uppfattning även , dess församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift finnas i ett statligt register för registrerade trossamfund. På detta sätt blir registret dessutom fullständigt. Den främsta anledningen till att och dess olika delar skall finnas i registret är dock att skapa ordning och reda i affärslivet och samhället i stort. Vi föreslår därför en be- stämmelse som föreskriver skyldighet för att lämna uppgifter till det statliga registret om stadgar, indelning och behöriga företrädare. När förändringar sker av någon av de registrerade uppgifterna bör detta anmälas till registreringsmyndigheten. Regler om prästers tystnadsplikt fanns kyrkolag. Före- skriften fanns i 7 kap. 2 § och hade följande lydelse: När synden är så hemlig, att hon ingen annan än och syndaren eller flera i synden delaktiga kunniga är, och syndaren för prästen henne bekänner och ångrar samt bättring lovar, då skall han avlösas, och ingen prästman må en sådan syndare och hans brott röja vid livstidsstraff till görande. Utkommer något sådant av prästen eller någon, som står på lur, det skall aldrig äga vitsord, och en sådant lurant skall, ävensom prästen, straffas till livet. För brott mot tystnadsplikten stadgades således dödsstraff. Tystnads- plikten gällde för det som uppenbarats för prästen vid hemligt skriftermål, vilket definierades som den enskildes bekännelse inför präst för att erhålla "..... råd och tröst utav ". Lagens bestämmelser om tystnadsplikt gällde endast för hemligt skriftermål, dvs. För sådant som framkommit vid själavårdande samtal i övrigt följde av prästämbetet att prästen inte fick röja detta. När den nuvarande regeringsformen trädde i kraft blev tystnadsplikt på sådan grund inte längre möjlig. Av 2 kap. 12 § och 8 kap. 3 § regeringsformen följer att uttryckligt lagstöd krävs för att tystnadsplikt skall gälla eftersom utgör en del av det allmänna. Efter initiativ av kyrkomöte antog lagen (1979:926) om tystnadsplikt för präst inom (se prop. 1979/80:20). Lagen trädde i kraft . Den innebar att tystnadsplikt gällde för vad som erfarits under enskilt skriftermål eller under själavårdande samtal i övrigt för den som var prästvigd i oavsett om han eller hon innehade prästtjänst eller inte. Lagen upphävdes i samband med införandet av den nya kyrkola- gen (1992:300) då bestämmelserna i sak oförändrade fördes över till kyrkolagen (prop. 1991/92:85 s. 142). – Enligt 36 kap. 1 § kyrkolagen gäller tystnadsplikt för den som i ordning har vigts till det kyrkliga ämbetet som präst i fråga om uppgifter som han eller hon har erfarit under bikt eller själavårdande samtal. Denna tystnadsplikt för präster anses vara absolut (se prop. 1960:85 s. 37). Det innebär att det inte kan göras något undantag från den ens om det står klart att skada inte kan uppkomma i det enskilda fallet. Den som samtalat med prästen kan inte heller lösa denne från tystnads- plikten (jfr , , beslut ). Den som uppsåtligen bryter mot tystnadsplikten skall dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst (20 kap. 3 § ). Har gärningen begåtts av oaktsamhet skall straffet bestämmas till böter. I ringa fall skall det inte dömas till ansvar. Kyrkolagens regler om tystnadsplikt omfattar alla präster som vigts till det kyrkliga ämbetet i ordning, oavsett om de in- nehar en offentlig tjänst som präst eller ej. Att prästen inte kan befria sig från tystnadsplikten genom att lämna sin prästtjänst i Svenska kyr- kan framgår av ett JO-beslut (JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 360). I 36 kap. 5 § finns bestämmelser som innebär att det råder förbud för vissa yrkeskategorier att vittna, bl.a. präster. Para- grafen som helhet, vilken är utformad som en handlingsregel för domstolarna, innehåller regler som begränsar möjligheten att ställa frå- gor till vittnen.