sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — 10, ang. bl.a. statsbidrag till trossamfund prop. 1992/93:150, ang. budget 1993/94:29, ang. budget prop 1993/94:150, ang. budget prop. 1994/95:25, ang. budget prop. 1994/95:150, ang. budget 1995/96:80, Ändrade relationer mellan staten och prop. 1995/96:150, ang. budget 1996/97:10, Mervärdesskatt inom kultur-, utbildnings- och idrottsområdet KrU 1971:15, ang. statsbidrag till trossamfund bet. 1994/95:FiU19, ang. budget Ändrade relationer mellan och Ett principbeslut har fattats om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96: KU12, rskr. 1995/96:84). Med anledning härav behöver ett antal delfrågor utredas och för detta ändamål skall följande utredningar tillsättas och särskilda uppdrag ges: –utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor, –särskilt uppdrag t ill att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift, –utredning om begravningsverksamheten, –särskilt uppdrag t ill Kammarkollegiet att utreda den kyrkliga egen- domen vid en relationsändring, –utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven, samt –utredning om personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund. Utredningarna skall ha regeringens principproposition och beslut om relationsändringen som utgångspunkt för sitt arbete. Ett särskilt beredningsorgan skall inrättas för att underlätta insyn och samordning i utredningsarbetet. Samverkan skall också ske mellan statens och utredningsarbeten. I det statliga utredningsarbetet skall prövas de kostnader som förslagen för med sig och hur dessa skall finansieras. En grundläggande förutsättning skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. har efter förslag av regeringen (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) fattat ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och . I det följande redovisas några av de väsentligaste utgångspunkterna för detta beslut. Ingen annan reform har i modern tid varit föremål för så omfattande och ingående överväganden som frågan om ändrade relationer mellan staten och . Det principiella ställningstagande som gjorts har successivt mognat fram under en demokratisk beslutsprocess som i både omfattning, djup och längd har få motsvarigheter. Den stora omvandling som genomgått till följd av industrialiseringen, sekulariseringen och invandringen har i grunden förändrat synen på statskyrkosystemet. Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse och varit en viktig del i samhällsutvecklingen. har takten i förändringarna ökat och vi har fått se att det svenska samhället blivit alltmer mångkulturellt och mångreligiöst som ett led i den internationella integreringen. Detta har bl.a. medfört att inte längre har den självklara position som den har haft tidigare. får nu verka under andra förutsättningar än de som fanns i då kyrkans myndighetsprägel var tydlig och framträdande. Genom ökade internationalisering och den stigande värdeplu- ralismen i vårt samhälle har också relationerna mellan trossamfunden förändrats. Det mest påtagliga är tillväxten av den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade inslaget av icke-kristna trosbekännare samt förändringarna i den svenska . Särskilt tydliga blir förändringarna inom vissa delar av storstadsområdena där invandrarna utgör en betydande andel av befolkningen. Det finns anledning anta att detta förhållande består och att tillhörigheten till på en del håll blir relativt låg medan på andra håll även fortsättningsvis en hög andel av invånarna kommer att tillhöra . För , invandrarsamfunden och frikyrkorna ställer detta krav på en ökad anpassning till de förändrade förhållandena. Samverkan mellan trossam- funden har också breddats och det ekumeniska arbetet intensifierats och fördjupats under senare årtionden. Den här i grova drag skisserade utvecklingen ligger bakom behovet av att ändra stat-kyrkarelationerna i riktning mot att och övriga trossamfund blir mer jämställda än . har frågan om ändrade relationer mellan staten och övervägts av ett antal statliga utredningar av både mera politisk och mera teknisk karaktär. Vissa reformer inom kyrkan av delvis stor betydelse har också genomförts, särskilt , men någon grundläggande ändring av relationerna har inte kommit till stånd. Kyrko- beredningen redovisade emellertid i sitt slut- betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) förslag t ill framtida relationer mellan staten, och övriga trossamfund. Förslagen från Kyrkoberedningen gick sedan ut på en mycket bred re- miss och härefter vidtog partiledaröverlä ggningar i ämnet. Vid överläggningarna framkom det att det fanns en betydande parlamentarisk majoritet för en förändring av stat-kyrkarelationerna. Vidare fördes särskilda överläggningar mellan regeringen och vilka resulterade i en samsyn i denna fråga. Regeringen redovisade härefter sitt principförslag om ändrade relationer mellan staten och till kyrkomöte. Förslaget grundade sig på de olika överlä ggningarna. I sitt yttrande gav kyrkomötet regeringen till känna att skrivelsens grundelement, så som andra kyrkolagsutskottet preciserat dem, tillgodoser behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet. Kyrkomötets beslut fattades med mycket stor majoritet. I proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och förelade regeringen sitt förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med relationsändringen. Av riktlinjerna framgår att det be hövs ett fortsatt statligt utredningsarbete i fråga om konstitutionella och andra rättsliga frågor, uppbörd av kyrkoavgift, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen, vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven samt personalfrågor och statligt stöd till trossamfund. Särskilda åtgärder behöver också vidtas för att underlätta insyn i och samordning mellan utredningarna. Samverkan skall vidare ske mellan statens och utred- ningsarbeten. Det inomkyrkliga utredningsarbetet syftar till att ta fram ett underlag för kyrkomötets beslut om ett framtida kyrkligt regelsystem. har det övergripande ansvaret för detta arbete inför kyrkomötet. Fyra särskilda utredningsgrupper under en ledningsgrupp skall göra utredningarna på den kyrkliga sidan. För det statliga utredningsarbetet skall följande gälla. Utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och förutsätter en ny konstitutionell reglering av förhållanden. Dessutom ligger det i beslutet att genomföra en mera övergripande reglering i fråga om samtliga trossamfund. Dessa och angränsande frågor som rör den rättsliga regleringen av trossamfund bör hanteras i en särskild utredning med den inriktning som framgår av det följande. I fråga om förhållanden finns det särskilda regler om hur föreskrifter skall meddelas, nämligen i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. I fråga om andra trossamfund finns inte några särskilda regler om normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser. Det blir då närmast fråga om föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 § regeringsformen). Enligt principbeslutet om relationsändringen skall normgivningsreglerna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen upphävas och i stället bör det i 8 kap. regeringsformen tas in regler om normgivning angående och andra trossamfund. Tanken är att en sådan grundlagsbestämmelse sedan skall utgöra grunden för den särskilda lagstiftning som kan behövas för framför allt förhållanden. Det skall alltså skapas en ny kategori föreskrifter om normgivning, nämligen föreskrifter om trossamfund. Utredningen skall, med ledning av vad kyrkomötet uttalat i frågan (2KL 1995:1 s. 27), lämna förslag t ill hur en sådan grundlagsbestämmelse bör utformas. Dessutom skall frågan om handlingars offentlighet i utredas med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen. I detta samman- hang behöver också Kyrkoberedningens förslag till lag om tystnadsplikt inom bedömas. Detsamma gäller frågan om det finns ett behov av sekretess vid den uppbördshjälp som staten skall lämna kyrkan. Slutligen skall utredningen göra en sammanställning av hur ändringen av relationerna påverkar det statliga regelsystemet utöver vad som särskilt tas upp i dessa direktiv. Utredningen skall också överväga be hovet av författningsändringar beträffande de icke-territoriella församlingarna och föreslå ändringar i detta hänseende. Även vid en relationsändring behövs det en viss begränsad lagstiftning om . Enligt principbeslutet skall det skapas en särskild lag om . Utredningens uppgift på detta område är att utforma bestämmelserna i en sådan lag. Lagen skall endast innehålla det som är principiellt viktigt och som ut- trycker grundläggande karaktär. Det innebär att det i lagen skall finnas vissa basbestämmelser om identitet och om kyrkans organisation. Lagen bör innehålla en regel som klart säger att som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom kyrkan, dvs. församlingarna och stiften. Det bör i lagen slås fast att församlingar och kyrkliga samfälligheter, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör och är folkbokförda inom respektive församling. Församlingarnas kommun- status skall dock upphöra och de rättsliga konsekvenserna av detta skall beaktas. Lagreglerna bör utformas på ett sådant sätt att de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna klarläggs. En utgångspunkt kan därvid vara vad kyrkomöte har gett uttryck åt i den delen (2KL 1995:1 s. 32 ff). Lagen om skall föreskriva skyldigheten för dem som tillhör kyrkan att betala en lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. Det kan också finnas ett behov av några grundläggande regler om den kyrkliga egendomen. Kyrkomötet har i sitt yttrande över regeringens förslag till ändrade re- lationer mellan staten och tagit upp frågan om den kyrkliga uppbörden bör kallas kyrkoavgift eller kyrkoskatt. Efter ett längre resonemang för och emot de båda alternativen kommer kyrkomötet fram till att det i statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk avgift för dem som tillhör kyrkan. Kyrkomötet anser emellertid att staten bör kunna acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt. Med hänsyn till den vikt kyrkomötet tillmätt frågan om uppbördens benämning efter relationsändringen bör utredningen överväga även denna fråga. Bestämmelser om de kyrkliga valen kommer framöver att hanteras inom ramen för en inomkyrklig reglering. Utredningen skall emellertid överväga om lagen om bör innehålla någon grundläggande bestämmelse om dessa val. I utredningsarbetet skall gränsdragningen mellan innehållet i lagen om och en inomkyrklig reglering närmare prövas. Därvid bör utredningen särskilt beakta behovet av att kunna utforma en inomkyrklig reglering utan en alltför långtgående bindning i den statliga regleringen och det principiellt angelägna i att lagen inte blir alltför omfattande. De ändrade relationerna mellan staten och skall gälla fr.o.m. . Kyrkomötet måste kunna besluta om det nya inomkyrkliga regelverket. Detta kommer att kräva vissa tillfälliga övergångsbestämmelser avseende kyrkomötets beslutskompetens. Enligt den tidsplan som gjort för det inomkyrkliga utredningsarbetet behöver kyrkomötet fatta sitt beslut om det nya regelverket . Detta för att det skall finnas t illräckligt med tid för information och utbildning om de nya förhållandena innan dessa börjar gälla. I utredningsarbetet skall bl.a. mot denna bakgrund prövas behovet av och läggas fram förslag till de särskilda övergångsbestämmelser som kan krävas i samband med reformens genomförande. En lag om trossamfund En ny ordning för förhållandet mellan staten och syftar bl.a. till en mer likvärdig behandling av och de andra trossamfunden. Ett viktigt steg i dessa strävanden är att ge alla trossamfund en möjlighet att i formellt och rättsligt hänseende uppträda just som trossamfund. Det skall kunna ske genom att det skapas en särskild rättslig form för trossamfund i enlighet med förslag i Kyrkoberedningens slutbe- tänkande. Beredningen utvecklar där sin syn på behovet av en särskild lag om trossamfund som bl.a. skulle innehålla vissa regler om trossamfundens rättsliga förhållanden. Med utgångspunkt i det förslaget och med beaktande av vad remissinstanserna gav uttryck åt i den delen skall utredningen ytterligare belysa vad en sådan lag bör innehålla i syfte att ge goda arbetsförutsättningar och så likvärdiga förhållanden som möjligt för olika trossamfund samt utarbeta ett förslag till lagtext. Särskilt uppdrag till att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift Nuvarande församlingsskatt blir kyrkoavgift Församlingar och kyrkliga samfälligheter inom har i egenskap av kyrkliga kommuner rätt att ta ut skatt för sin verksamhet på lokal och regional nivå. verksamhet på riksplanet finansieras huvudsakligen genom bidrag ur kyrkofonden, vars främsta inkomstkälla är den allmänna kyrkoavgiften. Denna avgift skall pastoraten enligt 42 kap. 13 § kyrkolagen (1992:300) betala t ill fonden med per skattekrona och avgiften beräknas på respektive pastorats skatteunderlag. Den nuvarande församlingsskatten skall ersättas av en obligatorisk kyr- koavgift för dem som tillhör . Kyrkoavgiften skall kost- nadsfritt för kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som in- komstskatten. Den som inte tillhör skall inte vara skyldig att betala någon avgift till kyrkan. skall efter samråd med lägga fram förslag till hur uppbörden av kyrkoavgift kan fogas in i systemet för uppbörd av skatt. I uppdraget ingår vidare att utreda frågan om utebliven betalning och hur krav på inbetalning av obetalda belopp skall hanteras samt och på vilket sätt uppburna avgifter skall redovisas och betalas till kyrkan. Slutligen skall uppmärksammas att den kyrkliga indelningen efter rela- tionsändringen i princip blir en inomkyrklig fråga och hur detta påverkar uppbördshjälpen. Även andra trossamfund än skall efter beslut av regeringen kunna få hjälp med avgiftsuppbörd genom skattem yndigheternas försorg. skall utreda de tekniska förutsättningarna för ett sådant stöd och lämna ett principförslag för hur detta skall kunna utformas och kostnaderna härför. Om andra trossamfund än erbjuds uppbördshjälp, har det ansetts viktigt att de medlemmar som så önskar skall få betala sin avgift på annat sätt än genom skattemyndigheternas försorg. Det har bl.a. ifrågasatts om inte trossamfunden är tvungna att inhämta varje medlems medgivande innan uppgifter lämnas t ill skattemyndigheterna som underlag för uppbörden. skall överväga denna fråga och dess kostnadsaspekter samt föreslå hur man kan tillgodose behovet av sekretess vid hjälp med uppbörd till andra trossam fund än . Förslagen från skall varastatsfinansiellt neutrala. skall lägga fram förslag till de lagändringar som upp- bördshjälpen kan kräva. Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar avser varje medborgare oavsett religiös uppfattning. har hand om den helt övervägande delen av de allmänna begravningsplatserna. Flertalet av dessa är kyrkogårdar, dvs. gravplatser belägna på en kyrkotomt. Även vid ändrade relationer mellan staten och bör ansvaret för såväl de befintliga som de framtida allmänna begravningsplatserna ligga på . bör de möjligheter till lokala lösningar med en borgerligt huvudman som finns vara kvar. Likaså bör det även fortsättningsvis vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser. Ansvaret för att bereda icke-kristna trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser ligger hos stiftssamfälligheterna. bör detta ansvar inte längre ligga på ett kyrkligt organ. Utredningen om den framtida begravningsverksamheten skall närmare analysera de praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av en sådan ordning för begravningsverksamhetens organisation som har angetts. Det är särskilt viktigt att klargöra vilka uppgifter som följer av ett huvudmannaskap, dvs. vad som närmare skall anses innefattas i begreppet begravningsverksamhet. Utredningen skall också utforma ett förslag till den lagstiftning som behövs. Begravningsverksamheten finansieras huvudsakligen genom försam- lingsskatten. Principbeslutet om nya relationer mellan staten och innebär att skattskyldigheten upphör som det skall införas en obligatorisk skyldighet att betala avgift för dem som tillhör kyrkan. Principbeslutet förutsätter att begravningsverksamheten för dem som tillhör skall finansieras via den obligatoriska kyrkoavgiften. Utredningen skall efter samråd med och överväga de ekonomiska och praktiska frågor som kan uppstå med en sådan ordning. Därefter återstår frågan om hur de som inte tillhör skall betala den del av kostnaderna för begravningsverksamheten som faller på Här kan man tänka sig olika modeller inom ramen för ett lokalt baserat system. Utgångspunkten skall vara att finna en enkel och praktiskt hanterbar ordning som inte strider mot den kommunala likställighetsprin- cipen som den måste vara godtagbar från religionsfrihetssyn- punkt. En lösning kan vara att församlingarna efter särkostnadsredovisning för begravningsverksamheten fastställer en avgift, en annan att en lokal avgift fastställs av respektive borgerlig kommun, även det efter särkost- nadsredovisning från församlingarna. Att kostnaden tas upp i den allmänna kommunala budgeten bör däremot uteslutas. Utredningen skall närmare överväga de modeller som kan komma i fråga och därvid belysa de administrativa och ekonomiska konsekvenserna. finns ett frivilligt clearingsystem som i huvudsak innebär att en person som var folkbokförd i ett pastorat kan begravas i ett annat utan särskild kostnad för dödsboet, varvid pastoraten sinsemellan utjämnar kostnaderna. Det finansiella system som utredningen föreslår för begrav- ningsverksamheten skall också kunna inrymma en obligatorisk riksomfat- tande begravningsclearing mellan de olika typerna av huvudmän. Begrav- ningsclearingen bör också omfatta begravningar på judiska och muslimska begravningsplatser. Utredningen skall analysera behovet av lagstiftning och utarbeta eventuella lagförslag. Särskilt uppdrag till Kammarkollegiet att utreda den kyrkliga egen- domen vid en relationsändring De olika slagen av egendom Den kyrkliga egendomen brukar från rättsliga utgångspunkter delas in i kyrkokommunal egendom, förenings- och stiftelseegendom samt special- reglerad egendom. Den sistnämnda egendomen är underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de ursprungligen varit avsedda för. Ser man i stället till de ändamål som den kyrkliga egendomen avser att tjäna, delas egendomen in i den kyrkliga förvaltningsförmögenheten å ena sidan och den kyrkliga finansförmögenheten å den andra. Till förvaltningsförmögenheten hänförs egendom som genom sitt ändamål tjänar den kyrkliga verksamheten men inte ger någon direkt avkastning. Till finansförmögenheten hänförs sådan egendom som avkastar medel och som kyrkan innehar för att finansiera sin verksamhet. Äganderättsförhållandena beträffande den specialreglerade egendomen är oklara medan detta problem generellt sett inte gäller för övrig egendom. För den specialreglerade egendomen finns större delen av reglerna i kyrkolagen och för den övriga egendomen gäller vanliga kom- munalrättsliga eller förenings- och stiftelserättsliga regler. har den tidigare pastoratsvisa förvaltningen av mer- parten av den specialreglerade egendomen i stor utsträckning sammanförts stiftsvis. Reformen har medfört förenklingar och effektiviseringar men någon ändring av äganderättsförhållandena har inte skett och har inte heller varit avsikten. Den kyrkliga egendomen skall efter en relationsändring mellan staten och stå till kyrkans förfogande. Vid en relationsändring är det främst den specialreglerade egendomen som kommer att beröras. För den övriga egendomen gäller ingen särskild reglering och det råder regelmässigt inte heller någon tvekan om äganderätten. Övergångsvis kan dock vissa regler behövas för den församlingskommunala egendomen och viss permutationslagstiftning för förenings- och stiftelseegendomen. Beträffande den specialreglerade egendomen är en möjlighet att vid relationsändringen föra över tillgångarna till nybildade stiftelser som både äger och förvaltar egendomen. En annan möjlighet, som skall vara ett huvudalternativ i utredningsarbetet, är en lagstiftningsmodell som innebär att grundläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om och att kyrkomötet på grundval av dessa regler får utfärda närmare bestämmelser om förvaltningen. Kammarkollegiet har i en framställning till regeringen föreslagit att vissa äldre rättsinstitut m.m. avvecklas. Förslagen kan leda till att det uppkommer både rättsliga och ekonomiska konsekvenser för . Framställningen har remissbehandlats och därvid i allt väsentligt bemötts positivt. Frågan om avveckling har sedan varit föremål för närmare överväganden inom . Av framställningen och remissyttrandena framgår att underlaget för ett eventuellt avvecklingsbeslut behöver kompletteras i skilda hänseenden. Frågan om en avveckling av de äldre rättsinstituten bör vidare prövas i ett större sammanhang. Detta kan lämpligen ske i utredningsarbetet om den kyrkliga egendomen vid förändrade relationer mellan staten och . Kammarkollegiet skall i möjligaste mån undersöka den kyrkliga egendo- mens ursprung och omfattning samt kartlägga hur de olika slagen av egendom berörs av relationsändringen. Vidare skall kollegiet föreslå hur den kyrkliga egendomen efter ändringen av relationerna skall stå till kyrkans förfogande enligt stiftelse- och lagstiftningsmodellerna. De skattemässiga konsekvenserna av varje modell bör särskilt redovisas. Kollegiet skall också överväga om det finns behov av att skapa en statlig tillsyn över att den kyrkliga egendomen inte används för främmande ändamål och hur revisionen skall ske. Förslag om hur de äldre rättsinstitu- ten skall avvecklas och vilka övergångslösningar som erfordras vid en sådan avveckling bör också läggas fram. Eventuella problem när det gäller den kyrkliga egendomen vid övergången till de nya relationerna bör uppmärksammas. Utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven Det är en viktig nationell angelägenhet att skydda och vårda vår svenska kulturmiljö, ett arv från tidigare generationer. Ansvaret för kulturarvet delas av alla - både enskilda, kommuner och staten. Det är en allmän skyldighet att visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. över kulturmiljövården inom respektive län medan och statens historiska museer har det övergripande ansvaret för hela landet. kulturminnen intar en centralplats i vårt kulturarv. Kyrkobyggnaderna visar på ett i alla landsändar synligt sätt samhällshisto- rien – hur kyrkans och statens framväxt är sammanvävda i varandra. Reglerna om de kyrkliga kulturminnenas skydd tas därför upp i ett särskilt kapitel i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Här finns föreskrifter om kulturhistoriska värden i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser. Skyddet innebär i korthet att de kyrkliga kulturminnena skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas. Ansvaret för vården och underhållet av de kyrkliga kulturminnena vilar på församlingar och kyrkliga samfälligheter. I första hand betalas kostnaderna för detta med församlingsskatten. Till kostnads- krävande underhåll och restaurering av kulturhistoriskt värdefulla kyrkor kan bidrag ur kyrkofonden beviljas och till restaurering av äldre domkyrkor kan visst statsbidrag utgå.