sou · GLB368 · 1998-01-01 00:00:00 — Relevanta frågor är hur och i vilken utsträckning bolagen skyddas av YGL, i vad skyddet består, hur starkt skyddet är samt mot vem Uppenbart är att dessa frågeställningar inte kan besvaras med absolut sä- kerhet eftersom det finns en diskrepans mellan de olika rättskällorna. motsägelsefullhet råder sålunda, dels mellan å ena sidan den etableringsfrihet som beskrivs i lagtext, i motivens allmänna formuleringar samt av Lagrådet och å andra sidan de regleringsmöjligheter som anges i specialmotiveringen. Också mellan hur undantaget formulerats i lagtext och hur det verkligen till- lämpats i radio- och TV-lagen finns en motsats. Till osäkerheten bidrar också att begreppet etableringsfrihet överhuvudtaget inte förekommer i YGL eller TF och inte heller definieras i annan nationell lagstiftning, trots att det flitigt använts i förarbetena till YGL. Vad först gäller hur och i vilken utsträckning YGL skyddar kabelbolagen har kabelverksamhet traditionellt ansetts gälla två separata frågor. ningsärenden har en uppdelning gjorts mellan att etablera kabelnät och be- driva sändningsverksamhet i näten (gjorde dock som noterats försök att identifiera och analysera flera olika funktioner). ten att anlägga nät som att bedriva sändningsverksamhet skyddas av yttrande- Beträffande sändningsverksamheten har dock inte gjorts någon skillnad mellan att i näten bedriva egen programverksamhet och att blott distribuera andras program. I praktiken täcker formuleringen sända radioprogram genom tråd därmed två olika verksamheter, bedrivna av före- tag med ofta skilda eller motstående intressen. De stora kabelföretagen bedri- ver ingen egentlig programverksamhet – de är inriktade på att äga näten för att i dem distribuera andras programverksamhet. belföretagen svarar således för det som är centralt för yttrandefriheten – att ut- trycka tankar och åsikter och lämna uppgifter. Emellertid omfattar rätten att sända i kabelnät – etableringsfriheten – genom sin formulering även kabel- bolagens verksamhet i den del denna utgör en utpräglad teknisk överföring, så länge det handlar om överföring av innehåll som kan betecknas som pro- SOU 1997: 68 gram (så gott som allt som sänds i näten, jfr beträffande programbe- greppet, prop. 1990/91:64 s. 108 ). Detta är också avsikten, vilket motsatsvis klart framgår av undantaget om förmedlingsplikt vars mål är nätinnehavaren i egenskap av distributör. Även det kabelföretag som inte bedriver någon som helst egen programverksamhet utan bara distribuerar andras program har ge- nom yttrandefrihetsgrundlagen ett skydd mot regleringar. Skyddet kabelföretagen åtnjuter genom YGL består som redan framgått av flera komponenter. Skydd för byggande av nät, för distribution av egna och andras program och mot ingrepp mot verksamhet med anledning av innehållet i de sända programmen (med undantag för ett utbud som inriktas på våld, pornografi och hets mot folkgrupp). Grundlagen garanterar kabelbolagen kontroll över programutbud och programsammansättning i näten, med den begränsning som ligger i 3 kap. 1 § andra stycket YGL. Detta framgår mot- satsvis av formuleringen av undantaget, vid en jämförelse med den regle- ringsmöjlighet som enligt 3 kap. 2 § YGL föreligger för eterburna mark- sändningar samt mot bakgrund av synen på kabelnäten som en obegränsad resurs och avsikten att så långt som möjligt till radio- och TV-området överföra vad som gäller för tryckt skrift enligt TF. Skyddet är formulerat mot ingrepp i form av lagstiftning eller åtgärder från det allmänna. Skyddet kan emellertid också träda in gentemot annan befintlig lagstiftning vars tillämpning skulle inkräkta på de rättigheter som den över- ordnade grundlagen ger. Skyddets innebörd och utsträckning får undersökas från fall till fall. Hur starkt skyddet eller med andra ord kabelbolagens rättsliga ställning är mäts naturligen främst mot möjligheten att genom regleringar beskära denna. Skyddet måste generellt anses som starkt. Etableringsfriheten har betonats och understrukits som huvudregel. Lagtexten har givits en utformning an- passad till detta och undantaget har formulerats restriktivt. Vidare har Lag- rådet haft en mycket restriktiv syn på förmedlingspliktens innehåll. De anmärkta formuleringarna i specialmotiveringen kan dock ses som grund för en vidare reglering av förmedlingsplikten än vad som förekommer enligt radio- och TV-lagen. En annan fråga är mot vem skyddet gäller. Yttrandefrihetsgrundlagens ut- talade syfte är att skydda den enskildes rätt gentemot det allmänna. Som be- lysts tidigare i detta kapitel rör dock kabelbolagens verksamhet abonnenter och programföretag med ibland motstående önskemål av yttrandefrihetlig ka- raktär. Det finns ingen konsumentlagstiftning som ger abon- nenterna möjlighet att kräva inflytande över programutbudet. Konsu- mentlagstiftning inom området förekommer dock i andra länder, bl.a. i . har tidigare hos regeringen hemställt om åt- gärder med anledning av konsumenternas missnöje med kabelverk- samheten. Den nuvarande konsumentlagstiftningen innehåller inga regler som kan garantera att abonnenterna får inflytande över programutbudet i kabelnäten. De institutioner som är satta att bevaka konsumenternas intresse, och (), har heller ingen möjlighet att påverka utbud eller prissättning. Däremot kan agera om avtalsvillkor eller marknadsföringsåtgärder anses som oskäliga eller otillbörliga, primärt genom att bedriva förhandlingar med berörda kabel- operatörer och ytterst genom att KO väcker talan i och där yrkar sanktioner. Den lagstiftning som därvid främst aktualiseras är lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (1971:112) och marknadförings- lagen (1975:1418). kunde utifrån såväl konsu- mentförfrågningar som kontakter med tillsynsmyndigheten iakttaga att det förelåg problem på kabel-TV-området. genomförde en utredning och tog därefter kontakt med kabelbolagen för diskussioner om avtalsvillkor och marknadsföring. Till en början var resultatet av förhandlingarna klent. Sedan KO fört flera ärenden till tog dock förhandlingarna fart och ledde till av önskade förändringar i avtalsvillkor m.m. . Detta har dock inte hindrat forsatta klagomål från konsumenterna. Ärenden rörande kabel-TV har dominerat verkets ärendestatistik. Nya och gamla frågor där konsumenter och kabelbolag har motstående intressen har aktualiserats, där- ibland bestämmanderätten över programutbudet och formerna för installation och anslutning. Med anledning av det stora missnöjet från konsumenternas sida och verkets begränsade möjligheter att göra något åt problemen inom området tillskrev verket regeringen och hemställde om åt- SOU 1997: 68 föreslog att möjligheterna till offentlig tillsyn över kabelmarknaden och en registreringsplikt med tillhörande villkor utreddes. Som en bakgrund för denna begäran noterades bl.a. kabel-TV-företagens monopolställning, abonnentens svaga ställning, de komplicerade partsför- hållandena, de många klagomålen, verkets bristfälliga möjligheter att ingripa, avsaknaden av regler om teknisk standard och avregleringen av tillstånds- plikten som försvårade kontroll över branschen. Några lagstiftnings- eller utredningsåtgärder har inte förekommit. Konsumentaspekterna har mycket litet kommenterats i förarbetena till den nya radio- och TV-lagen (SOU 1994:105, prop. 1995/96:160). Lagstifning om konsumentinflytande finns i och men inte i . I korthet gäller enligt 4:4 kringkastningsloven följande i : Abonnenterna bestämmer vilka program som skall vidaresändas i kabelnät i tillägg till must carry-kanalerna (norsk rikstäckande television samt de lokal- TV-kanaler för vilka tillstånd beviljats). Valet sker utifrån nätinnehavarnas presentation av tillgängliga program och villkor för mottagning och förmed- ling av dessa (pris m.m.). Samtliga tillgängliga program skall presenteras, också licensbelagda sändningar. I praktiken hålls de mest dyrbara som film- kanaler utanför. Grundprincipen är att abonnentvalet omfattar hela nätets ka- pacitet även om det i praktiken tillåts undantag från detta. Abonnentkollektivet kan i princip när som helt begära ändringar i programutbudet men valen sker . Ökade kostnader för utbudet till följd av valet faller åter på abonnenten. Uppgradering av nätet som nätinnehavare påstått orsakats av abonnentvalet har dock inte tillåtits belasta abonnenten. Både konsumenter och nätinnehavare har rätt att överklaga beslut/val om programsammansätt- ning. Klagomålen har oftast förlikts av Statens medieförvaltning som är klag- organ. Parterna är vid straffansvar skyldiga att rätta sig efter förelägganden och beslut av Statens medieförvaltning. Lagstiftningen har utretts. I NOU 1995:8 – Kringkastingssendinger i ka- belnett – har den gällande ordningen utvärderats och ett förslag till ändrad lag- stiftning givits eftersom utredarna bl.a. funnit att de förhållanden som låg till grund för abonnentvalmodellen har ändrats, att flertalet av programföretagen nu kräver ersättning för vidaresändning i kabelnät, att de gällande reglerna har visat sig vara svåra att följa i praktiken beroende på skillnader mellan näten samt att programtjänsterna har blivit fler och förändrats mot mer specia- liserade programtjänster. Utredarna har menat att abonnentvalmodellen, med val med vissa mellanrum (exempelvis ), inte medger tillräcklig an- passningsmöjlighet till de nya förhållandena och kommit till slutsatsen att abonnentvalmodellen är för komplicerad och för odynamisk. Utredningen har värderat andra alternativa modeller för beslut om vilka program som skall sändas i kabelnäten. Utredningens majoritet har föreslagit att det fortsatt ändå skall finnas en lagreglering på området som även i fort- sättningen skall bygga på abonnentval. I kabelnäten skall finnas ett grund- utbud som är tillgängligt utan teknisk tilläggsutrustning. Grundutbudet skall avspegla konsumenternas önskningar, men nätinnehavarna skall ytterst avgöra vilka program som skall sändas och abonnentinflytandet skall inte omfatta hela nätets kapacitet. Denne skall dock lägga betydande vikt vid abonnentundersökningar vad gäller kostnadsnivå och vilka program som skall ingå i grundutbudet. Nätinnehavarna skall vidare lägga vikt vid att grundutbudet samlat ger ett varierat programutbud. Vissa tvingande minikrav på avtal mellan nätinnehavare och abonnent föreslås. Utredningens förslag har emellertid inte lett till lagstiftning och den nuva- rande regleringen väntas bestå. Eftersom Rådet för mångfald inom massmedierna (Ku 1995:01) i ett be- tänkande förväntas redogöra för förhållandet mellan konkurrenslagen och grundlagarna, däribland yttrandefrihetsgrundlagen, läm- nar utredningen denna aspekt åt sidan. SOU 1997: 68 8 Överväganden och förslag Utredningen föreslår att den lag som ålägger företagen att i sina nät utan kostnad distribuera de svenska kanalerna SVT1, SVT2 och TV4 samt en lokal kanal skall kompletteras med ett åläggande att erbjuda kunderna en s.k. public service-kanal från vardera och Dan- mark. För denna tjänst skall bolagen, om de så finner lämpligt, ha rätt att ta ut en rimlig tilläggsavgift. Utredningen föreslår vidare att kabel- TV-företagen efter norsk modell skall vara skyldiga att med jämna mellanrum företa undersökningar av abonnenternas programönskningar och att resultaten av dessa undersökningar skall ligga till grund för utformningen av programutbuden. Denna utrednings huvuduppgift är enligt direktiven att redovisa förut- sättningarna för utökade norska TV-sändningar i svenska kabelnät. Från sida har under utredningsarbetets gång meddelats att i uppgiften inte ingår att framlägga lagförslag. Om lagstiftningsåtgärder skulle visa sig behövliga och önskvärda, kommer förslag härtill att utarbetas i annan ordning. Jag kommer således inte att närmare gå in på lagtekniska frågor. Däremot kommer jag att i den utsträckning som kan vara erforderlig ange vad som bör vara huvudinnehållet i lagstiftning som kan behövas. Frågan om norska program måste ses i ett större sammanhang Redan i ett inledande skede av utredningsarbetet visade det sig att frågan om norska program inte kan ses fristående från de frågeställningar som är förbundna med kabel-TV-sändningar överhuvudtaget. kommer att i det följande behandlas. Det ena är skillnaden mellan och jämförbara länder när det gäller förekomsten av grannlandsprogram i kabel- Det andra är frånvaron av konsumentinflytande på programutbuden. Det är en vanlig föreställning att tekniska eller upphovsrättsliga problem skulle göra det svårt att lägga in de norska TV-programmen i de svenska Såsom visats i kapitlen 5 och 6 förhåller det sig inte så. den omständigheten att man i de flesta med jämförbara länder visar grannlandsprogram i kabelnäten borde i och för sig leda till slutsatsen att det är annat än teknik och upphovsrättsliga förhållanden som medfört att i fråga om tillgång till grannlandsprogram intar en särställning. SOU 1997: 68 tekniskt kunnande och teknologiska resurser befinner sig på i stort sett samma nivå som andra europeiska länder. Den upphovsrättsliga lagstift- ningen i ansluter sig till internationella konventioner och överens- stämmer i de delar det här är fråga om väl till lagstiftningen i övriga nordiska länder. Vid besök som utredningen avlagt hos Norsk Rikskringkasting (NRK) har företagets ledning klargjort att NRK gärna ser att dess sändningar också visas i – givetvis mot erläggande av överenskommen betalning. Betal- ningsfrågan är löst genom att upphovsrättshavare i och bildat organisationerna COPYSWEDE och NORVACO. Till jämförelse med förhållandena i kan följande exempel från några europeiska länder förtjäna att anföras: I kan huvuddelen av TV-tittarna via kabel se dansk och svensk TV. I kan mer än hälften av TV-tittarna se svensk, norsk och tysk I har TV-tittarna tillgång till holländsk, fransk och tysk TV samt program från . I finns tillgång till flera tyska kanaler samt kanaler från , och . I kan man i kabel-TV se bl.a. kanaler frånTyskland, och . I () kan man bl.a. se två belgiska kanaler, en fransk-tysk blandad kanal med kulturprogram (ARTE) samt en österrikisk kanal. De här återgivna exemplen bör jämföras med , där enbart 5–av hushållen har tillgång till norska och danska program. Bland jämförbara länder har det torftigaste utbudet av grannlandskanaler. När det gäller omvärldsorientering och kontakt med nordiska kulturströmningar ökar efter hand som tiden går klyftan mellan å ena sidan och å andra sidan och . Det bör observeras att man i de senare länderna genom grannlandsprogrammen har tillgång till flera public service-kanaler, medan huvudddelen av programmen i svensk kabel-TV förutom de svenskspråkiga utgörs av underhållnings- och sportprogram. Såsom förhållandena utvecklat sig är nu på väg att utöver de svenska programmen få en nästan totalt anglifierad TV-kultur. Det är en situation som liknar den som råder på film- området: en massiv amerikansk dominans av underhållning och våld med undanträngande av europeisk film, inklusive nordisk. Möjligheten att se svensk TV, en möjlighet som också i hög grad utnyttjas, har i övriga skandinaviska länder bidragit till en omfattande kunskap om svenskt kulturliv på olika områden. Förhållandet är särskilt påtagligt när det En norsk och en svensk bokhandel skiljer sig starkt åt i fråga om att saluföra böcker från grannlandet. Det förefaller rimligt att utgå från att om den svenska publiken genom TV får en kunskap om som närmar sig den som man i detta land har om borde detta verka stimulerande på viljan och förmågan att följa med vad som händer i olika delar av norskt kulturliv. Det norska språket är det främmande språk som ligger svenskan närmast. Det kan förstås av alla svenskar som ser på TV oberoende av vilka kunskaper de i övrigt besitter. Särskilt ett stort antal äldre människor har inte i skolan eller senare varit i tillfälle att lära sig främmande språk. Det danska skriftsprå- ket är så likt svenskan att varje svensk kan läsa det även om skillnaderna i ut- tal kan medföra att det tar någon tid innan alla TV-tittare blivit förtrogna med danskan. Med tillgång till TV-program från bör förståelsen av detta lands språk snabbt kunna vidgas hos stora delar av det svenska folket. Yngre personer, som gått i skolan har fått mer språk- undervisning än äldre generationer och bör därigenom ha större förutsätt- ningar att följa engelskspråkiga program. Det står likväl klart att även inom dessa yngre åldersgrupper är det endast en begränsad del som har så goda språkkunskaper att de obehindrat kan följa engelskspråkiga program. Dessa är visserligen ofta textade, men det är givet att det ligger en stor fördel i att kunna följa program på originalspråket. Om norska och danska program i större utsträckning blir tillgängliga för TV-publiken och därmed den nordiska språkförståelsen ökar, minskar också behovet att i svenska program lägga in textremsor när danskt och norskt tal förekommer. Det ligger alltså ett demo- kratiskt moment inneslutet i önskan att större utrymme i kabel-TV skall bere- das för nordiska program som alla TV-tittare kan förstå. Vid kontakterna mellan utredningen och kabel-TV-bolagen sade sig före- trädaren för ett av företagen hålla för troligt att det föreligger en generations- klyfta när det gäller TV-tittande. De äldre vill ha de nordiska kanalerna, de yngre vill ha program som t.ex. Z-TV samt sport och underhållning. Även om det förhåller sig så, bör också den äldre delen av befolkningen få sina intressen tillgodosedda. Mer än en tredjedel av innevånare är eller äldre. I regeringens proposition om digitala TV-sändningar (1996/97:67) betonas att pensionärer är storkonsumenter av TV. har obestridlig nytta av att svenska TV-program kan ses i praktiskt taget alla norska hem som har kabel-TV. Verkningarna gör sig gällande på många plan. I det föregående har nämnts hur svensk kultur i olika former är områden, där den norska befolkningens kunskaper vida överstiger vad man i känner till om levande norsk kultur. Detsamma gäller också områden som politik och ekonomi. De ekonomiska fördelarna för av att man i blivit förtrogen med svenska förhållanden i olika avseenden kan natur- ligtvis inte exakt mätas. Här må endast nämnas vad det intresse för som TV skapat och vidmakthåller betyder för svensk turistnäring. SOU 1997: 68 På samma sätt som har stor nytta av norska folkets genom TV skapade kunskap om vårt land skulle det också för norsk kultur, politik och ekonomi vara av stort värde om svenskarnas kunskaper om sitt näraliggande grannland kunde öka. Det var rimligtvis därför som förre statsminis- ter tog upp frågan i samband med invigningen av Hus i . Hennes efterträdare statsminister berörde ämnet då han avlade sitt första besök i efter sitt ämbetstillträde. Man kan ställa frågan om det är det norska eller det svenska folket som skulle ha störst nytta och glädje av att de norska TV-sändningarna blev till- gängliga i . Möjligen skulle den omständigheten att norska politiker engagerat sig starkast kunna tyda på att det är angelägnast för att få sina TV-program visade på svenska TV-skärmar. En sådan tolkning kan å andra sidan uppfattas som uttryck för svensk självtillräcklighet innebärande att det är naturligt att man i håller sig underrättad om svensk kultur, politik och ekonomi men att behov av motsvarande kännedom om norska förhållanden inte föreligger i . Kabel-TV-branschen i är utsatt för kritik från olika håll. som tilltagit i styrka går allmänt ut på att konsumenterna på grund av kabelföretagens faktiska monopolställning inte kan få genomslag för Mera speciellt har i klagat över frånvaron av norska program, medan i anser att nordiska TV-kanaler bör ingå i kabel-TV-företagens utbud i samma omfattning som svenska program är tillgängliga i och har i skrivelse till påtalat abonnenternas bristande inflytande över sammansättningen av de pro- gram som de betalar för. Enligt förbundet har dess aktivitet i frågan rönt ett starkt gensvar hos medlemmarna. Både i norsk och svensk press har frånvaron i av norska TV- sändningar föranlett kritiska kommentarer. Därutöver har i en rad tidningar mera allmänt kritiserats kabel-TV-företagens omstuvningar i programut- Särskilt har man vänt sig mot företagens behandling av den franska I den mån den finns kvar hos en del företag måste abonnen- terna erlägga en särskild avgift, vilket ansetts anmärkningsvärt, eftersom kanalen av av kulturpolitiska skäl är tillgänglig för kabel-TV- bolagen utan kostnad. Även myndigheter har uppmärksammat förhållandena inom kabel-TV- Såväl som har tagit upp frå- Den senare myndigheten har i en skrivelse till regeringen den 15 de- cember 1993 framhållit att kabelmarknaden i är helt oreglerad till skillnad från vad som är fallet i de nordiska grannländerna samt i Stor- och . Verket föreslog därför tillsättande av en utredning om möjligheterna till en offentlig tillsyn över kabelmarknaden och registre- ringsplikt för kabelnät. Liksom norska politiker har även svenska regeringsrepresentanter uttalat sig om angelägenheten av att norska TV-program blir tillgängliga för svensk TV-publik. Frågan togs upp av statsminister , när han besvarade en skrivelse från . Han förklarade där att han inhämtat att den norska regeringen inte hade något att invända mot ini- tiativ från svensk sida för att få till stånd vidaresändningar av norsk TV i svenska kabel-TV-nät. Statsministern meddelade därför att han uppmanat den svenska kulturministern att ta initiativ till en utredning för att utreda frågan ytterligare – exempelvis frågor som rör upphovsrätt m.m. Han hoppades att han med dessa besked klargjort den inställning till frågan om överföring av norsk TV till svenska kabelnät. I direktiven till den av statsministern initierade utredningen underströk kulturminister att det är av stort kulturellt värde för allmänhe- ten i att få bättre kunskap om kultur, politik, ekonomi, allmänna lev- nadsförhållanden och tänkesätt i grannländerna. Ett bra sätt att åstadkomma detta var enligt kulturministern att ge allmänheten möjlighet att ta del av Kulturministern återkom till frågan i en Hon framhöll att de stora kabelbolagen i praktiken har en monopolliknande ställning i de olika områden där de verkar. Kulturministern uteslöt inte utan framhöll tvärtom som sannolikt att en juristutredning skulle komma att närmare se på vad en lagstiftning för kon- sumentinflytande skulle kunna innebära. Under utredningsarbetet har i enlighet med direktiven de fyra största kabel- TV-bolagen beretts tillfälle att framföra sina synpunkter. uppgivit om sin verksamhet redovisas i kapitel 2. Här skall endast några all- männa iakttagelser nämnas. Ett genomgående argument i bolagens framställningar är att den ersättning som skall betalas till de norska upphovsrättshavarna är för hög. lertid av ungefär samma storlek som den som de norska och danska kabel- TV-företagen betalar till de svenska upphovsrättshavarna. Den ersättning som programföretagen får för att låta kabel-TV-bolag vida- resända programmen varierar. En reklamfinansierad kanal får i en del fall ingen ersättning alls eller måste ibland t.o.m. betala för att komma med i De svenska kabel-TV-bolagen är återhållsamma med uppgifter om vad de betalar för programmen. Det har dock framkommit, att inte betalar någon ersättning till de programbolag, som ingår i SOU 1997: 68 grundutbudet med undantag för att en extra avgift om tas ut på de få orter, där nordiska kanaler distribueras. är så stort att ett reklamfinansierat programbolag av hänsyn till sina anonsörer måste vara med i . I annat fall skulle annonsörerna överge kanalen. kan däremot betala för program som får gratis. StjärnTV, som är lokaliserat till har aldrig betalat något till COPYSWEDE, som är den organisation som bl.a. företräder de nordiska upphovsrättshavarna. Följaktligen har TV-publiken i , som är bolagets huvudområde, aldrig varit i tillfälle att via kabel se ett enda direktsänt norskt eller danskt program. Hur mycket kabel-TV-företagen betalar för de program som vidaresänds framgår inte av de uppgifter som lämnats till utredningen.