sou · GLB397 · 1998-01-01 00:00:00 — Ratificerandet av konventionen om biologisk mångfald, miljöpolitiska beslut i samt skogspolitikens miljömål innebär att målet om bevarande den biologiska mångfalden är väl befäst. Däremot råder det inte lika bred enighet om vad som krävs för att nå målet. Orsakerna till detta är flera. Själva begreppet biologisk mångfald har ännu inte en tillräckligt konkret operativ definition vilket innebär att det bl.a. är svårt att följa upp och utvärdera graden av måluppfyllelse. Skogs- politikens produktionsmål har ett väsentligt mer operativt innehåll. Det går att räkna på förluster respektive vinster i förhållande till detta mål. En annan viktig orsak är att kunskapsläget rörande arters förekomst samt grundläggande naturvårdsbiologi är ofullständigt. Som en följd därav kan det finnas olika uppfattningar om ett skogsbestånds värde sett från mångfaldssynpunkt samt om olika åtgärders (medel) betydelse för måluppfyllelsen. Även om det ibland kan saknas samsyn på hur mångfaldsmålet skall nås är det vår uppfattning att det i allt väsentligt finns enighet kring att det föreligger behov av utökat skydd i traditionell mening av produktiv skogsmark, mer rådgivning och mer utbildning för att klara målet. 8.2Hur stora arealer behöver skyddas I underlagsrapporten (bilaga 4) har begreppet skydd använts som ett samlat begrepp för avsteg från produktionsekonomiskt optimalt brukande. Ett annat uttryck för detta är naturvård som främsta markanvändning. Vi avser också detta vida begrepp då vi talar om Kap 8 Våra bedömningar och förslag skydd i anslutning till underlagsrapporten. Detta skyddsbegrepp innefattar mycket mer än skydd av skogsmark i lagens mening. För att vara tydliga använder vi termen skydd i lag eller motsvarande när vi menar skydd med stöd av naturvårdslagen, dvs. reservat, biotopskydd, nationalparker m.m. (se avsnitt 4.2.5). Andra medel som bidrar till att öka skogens organismers överlevnadschanser är (1) frivilliga avsättningar (vilket definierats i Meddelande 1-1997); (2) hänsyn vid normalt brukande, såväl inom som utöver skogsvårdslagens krav; (3) mjuka medel som rådgivning och information; (4) restaurering. Restaurering kan innebära man övergår från markanvändning skogsbruk till markanvändning naturvård på områden som håller låga naturvärden, men som har förutsättningar för att utveckla sådana , t.ex. eftersatt, lövrik gallringsskog. Det kan också innebära ett mera aktivt återskapande t.ex. genom att träd ringbarkas för att skapa död ved eller genom att man bränner stående skog. Restaurering i detta sammanhang syftar alltså till skydd. De åtgärder (styrmedel) som finns att tillgå brukar klassificeras som juridiska (t.ex. naturreservat, biotopskydd), ekonomiska (t.ex. stöd och naturvårdsavtal) eller informativa (t.ex. rådgivning och skogsbruksplanläggning). För att nå god verkningsgrad och stor volym, krävs det breda greppet på bevarandearbetet - alltifrån frivillighet, rådgivning och skogsbruksplaner till biotopskydd och naturreservat. Vilket alltså måste beaktas vid samverkan stat-näring och vid allokering av samhällets resurser. Antagandena som den vetenskapliga analys av skyddsbehovet för skog (bilaga 4 och avsnitt 7.2) bygger på kan naturligtvis diskuteras. Förändringar i dessa antaganden kan minska eller öka skyddsbehovet. Vi vet att den naturvårdsbiologiska kunskapen är ofullständig, inom vissa områden mycket ofullständig. Det finns bristande kunskap om olika arters förekomst och populationsstorlekar. Dessutom är det skogliga inventeringsmaterial som står till buds för beräkningar bristfälligt, eftersom data normalt har insamlats för andra ändamål. 142 Kap 8 Våra bedömningar och förslag Vi menar dock att det är viktigt att göra den här typen av analyser av skyddsbehovet utifrån rådande kunskapsläge för att långsiktigt kunna uppskatta åtgärdsbehov på samma sätt som det görs prognoser inom andra samhällsområden. Vår uppfattning är att analyser bör göras regelbundet i takt med att kunskapen ökar rörande såväl den mer grundläggande naturvårdsbiologin, som olika skogliga åtgärders betydelse för den biologiska mångfalden. Analyser av detta slag kan också ge ett värdefullt underlag för bedömningar av vilka forsknings- insatser som behöver prioriteras och hur datainsamlingar och miljöövervakning kan optimeras. Att säkerställa skyddsbehovet har stora ekonomiska konsekvenser för såväl skogsnäringen som staten. Även av detta skäl är det viktigt att göra analyser av skyddsbehovet utifrån rådande kunskapsläge. Dessa analyser bör också utmynna i hur samhället bör prioritera sina styrmedel för att kostnadseffektivt nå mångfaldsmålet. Nedan diskuteras kort några av de osäkerheter som påtalas i själva rapporten. Forskningsresultat visar att påverkan på arter inte sker linjärt med minskad mängd livsmiljö. I början händer inte så mycket, utan först vid en viss kvarvarande andel - ett tröskelvärde - märks stora negativa förändringar i arters förekomst i landskapet (se avsnitt 6.2.4). Det är detta förhållande som legat till grund för att beräkna lägsta acceptabla nivå för vissa skogsmiljöer, dvs. Tröskelvärdet som använts () är empiriskt och teoretiskt väl underb yggt för ryggradsdjur i kontinuerligt utbredda skogsmiljöer. Att använda det generellt för alla ekosystem och i alla regioner är en förenkling som varit nödvändig. De studier som valet av tröskelvärde grundar sig på är gjorda i skogsdungar i odlingslandskap, på öar i havet och lövrika bestånd i ett barrskogslandskap. I vissa fall är det mellanliggande habitatet nästan helt obeboeligt, vilket inte är fallet i ett skogslandskap, och kan alltså Kap 8 Våra bedömningar och förslag innebära att antagandet om ett tjugoprocentigt tröskelvärde är en överskattning. Modellanalys av vad som händer med skogliga livsmiljöer vid fragmentering visar på exponentiellt ökade avstånd mellan fragmenten samt påtagliga kanteffekter (se avsnitt 6.2.4) då av den ursprungliga utbredningen återstår. Detta avser främst täckande skogsmiljöer. I naturligt fragmenterade skogsmiljöer bl.a. gransump- skogar är det osäkert om liknande accelererande effekter uppkommer vid en reduktion av arealen eller antalet områden i ett kort tidsper- spektiv. Men eftersom utdöende och återkolonisation förekommer även i dessa skogstyper är det inte orimligt att liknande tröskelvärden finns även här, men de avser ett längre tidsperspektiv. Kunskapen om växters och ryggradslösa djurarters krav på mängd av en viss livsmiljö i landskapet är nästan obefintlig. Det kan inte uteslutas lägsta acceptabla andel beboeligt habitat i landskapet för hotade arter av dessa organismgrupper är en annan. Vilket i sin tur skulle innebära att tröskelvärdet är för högt eller för lågt satt för de skogsmiljöer som i första hand hyser denna typ av hotade arter. Det långsiktiga behovet av att skydda skog består av ett antal summerade arealer som alla utgör av en bedömd ursprunglig förekomst. Mängden bedömd ursprunglig förekomst förändras ej av att man applicerar ett annat tröskelvärde, vilket gör att det råder ett linjärt samband mellan resultatet och tröskelvärdet (figur 8.1). En halvering av tröskelvärdet i samtliga fall resulterar i ett halverat långsiktigt behov av att skydda skog, dvs. eller en miljon ha av den produktiva skogsmarksarealen nedan den fjällnära gränsen. Minskningen motsvarar ungefär det bedömda restaurerings- behovet. Bedömningen av behovet av att skydda skog på kort sikt kvarstår. Tidsaspekten för detta kan diskuteras, men argumenten i rapporten för att åtgärder bör ske inom en relativt snar framtid påverkas inte av detta resonemang. En halvering av tröskelvärdet innebär vidare att avståndet mellan lämpliga livsmiljöer ökar exponentiellt, vilket i sin tur har konsekvenser för växt- och djurarters spridningsmöjligheter mellan lämpliga miljöer. Man kan också skatta vilket tröskelvärde dagens skyddade skog 144 Kap 8 Våra bedömningar och förslag motsvarar: Först antas att den har ungefär samma fördelning på naturvårdsintressanta åldersklasser och trädslagsblandningar som de mål som formuleras i rapporten. är summan av de frivilliga avsättningarna och den lagligt skyddade skogen (se kapitel 5) nedan fjällnära gränsen mycket approximativt 500 000 ha. Detta hade blivit resultatet av bristanalysen om tröskelvärdet hade satts till , allt annat lika. Denna känslighetsanalys kommer inte åt den kanske största osäkerheten med skyddsbehovsskattningen; nämligen att tröskelvärdet har antagits vara generellt. Att bedöma att det krävs återstående habitat är troligen rimligt för de arter som är studerade med avseende på arealkrav, t.ex. den vitryggiga hackspetten. Figur 8.1 Det långsiktiga behovet av att skydda skog i tusentals hektar (tha) vid olika generella tröskelvärden. Kap 8 Våra bedömningar och förslag Vad händer med arterna om tröskelvärdet sänks Vi vet alltså inte säkert vad som är minsta acceptabla mängd livsmiljö för alla arter i alla skogsmiljöer. Likväl kan man ställa sig frågan: Vad händer i naturen om man sänker tröskelvärdet? eller mer exakt: Hur många och vilka arter förlorar vi per procents minskning av skyddsmålet? Då kunskapsunderlaget för att beräkna själva skydds- behovet är ofullständigt blir svaret på ovanstående frågor med nöd- vändighet ännu osäkrare. Vi ser ingen möjlighet att göra en kvantita- tiv känslighetsanalys på hur antalet arter påverkas. Man kan dock resonera utifrån tre fall: (1) fördelningen mellan arter med olika krav på mängd kvarvarande livsmiljö är jämn; (2) de flesta arter kräver att av deras livsmiljö bevaras; (3) ett ganska litet antal arter kräver stora arealer, flertalet klarar sig med betydligt mindre arealer. Det första fallet är inte särskilt sannolikt. Det finns vetenskapligt stöd för att arter reagerar olika på habitatminskningar. Det finns exempel på moluskpopulationer som överlevt inom ett och samma lilla skogsområde, som t.ex. mellanspetten dog ut för ett tiotal år sedan då den krävde åtskilliga tiotals hektar lövskog av viss beskaffenhet per häckande par. Effekterna i miljön av ett sänkt tröskelvärde skulle emellertid vara lätta att överblicka i detta fall (1). En viss andels avsteg från erforderlig mängd skyddad skog skulle approximativt resultera i en förlust av motsvarande andel av de arter man vill bevara. Fall två innebär att ett underskridande av tröskelvärdet skulle få mycket omfattande effekter på antalet arter. Det finns emellertid lite stöd för att det förhåller sig på detta viset. Ett stor mängd arter lever på arealer som utgör betydligt av den ursprungliga arealen av livsmiljön. Fall tre innebär ett antagande om att man inledningsvis räddar ett stort antal arter genom varje enhets ökning av den skyddade arealen. Då man närmar sig den erforderliga nivån blir tillskottet av räddade arter allt mindre vid en ökning av den skyddade arealen. Med andra ord: marginaleffekten för varje nytt skyddat område är avtagande. 146 Kap 8 Våra bedömningar och förslag man vänder på resonemanget kan man säga att sänkningar av en viss storlek i närheten av skyddsmålet troligen medför ganska små artförluster. Förlusten per enhet ökar sedan allt fortare ju mer man sänker målsättningen. Sannolikt finns det ett tröskelvärde även i detta sammanhang - eller snarare ett intervall i vilket artförlusterna går från enstaka arter till utdöende i stor omfattning. De arter som studerats väl och som ligger till grund för det bedömda skyddsbehovet tillhör förmodligen de mest arealkrävande. Bland dem återfinns t.ex. den vitryggiga hackspetten. En sänkning av skyddsmålet skulle minska sannolikheten för dessa ganska få arters långsiktiga överlevnad. De organismgrupper som utgör majoriteten på rödlistorna, dvs. insekter och svampar, och som vi har mycket bristfällig information om skulle möjligen kunna överleva på en väsentligt mindre del av arealen. En mycket försiktig bedömning från beredningens sida är att detta sista fall (3) är det mest sannolika, speciellt om den omgivande skogen genom en god vardagshänsyn kan erbjuda tillfälliga överlevnadsmiljöer. Detta är dock ett påstående utan väldokumenterade grunder. Man bör ha i åtanke att det är de mest arealkrävande arterna som blir gränssättande för vilket tröskelvärde som skall användas, givet att alla arter skall beredas möjligheter till överlevnad i livskraftiga populationer. Då beslut om mål för skogsskyddet måste fattas under osäkerhet bör även försiktighetsprincipen beaktas. Skattningarna av ursprunglig förekomst av de olika skogsmiljöerna baserar sig till stor del på nutida data angående ståndortsfördelning i från Riksskogstaxeringen. Tanken med detta är att grundförutsättningar som markens fuktighet och vegetation i fält- och bottenskiktet är relativt oföränderligt över tiden och indikerar den typ av skogsmiljö med tillhörande störningsdynamik som ursprungligen förekommit. Skogsbruk och annan markanvändning har möjligen på sina ställen förändrat vegetationen även i fält- och bottenskiktet vilket gör skattningen osäker. Kap 8 Våra bedömningar och förslag Bedömningen av ursprunglig fördelning på ålders- och trädslags- sammansättning är i vissa fall svagt underb yggd på gr und av kunskapsbrist. Det gör det osäkert att uttala sig om behov av viss areal i särskilda åldersklasser. Vid skattning av den ursprungliga förekomsten av en skogsmiljö har även graden av omföring till andra ägoslag använts. Det har för vissa skogsmiljöer inneburit att det långsiktiga behovet av att skydda skog tredubblats. Motivet i rapporten för att öka det långsiktiga skyddsbehovet på detta sätt är ett antagande om att hotbilden mot den biologiska mång- falden är en konsekvens av de senaste århundradenas markanvänd- ningshistoria, snarare än de senaste decenniernas skogsbruk. Om man istället antar att hotet mot den biologiska mångfalden till största delen beror just skogsbruk skall ingen korrigering ske för t.ex. omföring av skogsmark till jordbruksmark. Om man avstår från denna korrigering i samtliga fall då skydds- behovet höjts blir det långsiktiga behovet av att skydda skog 2,0 miljoner ha eller , allt annat lika. För region fem blir minskningen störst. Det långsiktiga behovet av att skydda skog minskar där med en fjärdedel till . Den relativt ringa skillnaden i totalen beror på att omföring av ägoslag i första hand bedöms ha skett i lövskogar. Dessa utgör under alla omständigheter en liten del av skogsmarksarealen. Då även sänkningarna av skyddsbehovet, för t.ex. de boreala skogsmiljöerna i , räknas bort blir skillnaden jämfört med rapportens resultat marginella. Det går att ifrågasätta om av det identifierade skyddsbehovet behöver skyddas i klasserna Naturvård Orörd och Naturvård Skötsel, vilka innebär undantag från kommersiellt virkesuttag. Kunskapen om vilka egenskaper som verkligen är kritiska 148 Kap 8 Våra bedömningar och förslag för olika arter i olika skogsmiljöer förutsätts öka. Detta innebär sannolikt att det blir möjligt att nå större miljönytta till lägre pris i form av outnyttjad avverkningspotential. Att kvantifiera vad detta skulle innebära låter sig inte göras, men behovet av det starka (och dyra) skyddet skulle minska. Den tid som står till förfogande för att skydda eller särbehandla områdena med befintliga naturvärden eller som antas kunna utveckla nya naturvärden, ca 900 000 ha enligt rapporten, bedöms till . Tidsperioden kan tolkas som en sammanvägning av två bedöm- ningspunkter: 1)Hur stor minskning av nuvarande mängd biologiskt värdefulla skogar klarar de arter och processer som är hotade - enligt bedömningarna i rapporten liten eller ingen. 2)Vilket avverkningstryck råder mot dessa livsmiljöer - en utgångspunkt i rapporten är analyser av data från Rikskogstaxeringen som visar att arealen gammal skog utan sentida påverkan kommer att halveras vid oförändrat avverk- ningsmönster. Den första punkten är svår att föra i bevis, åtminstone för all den mark som ingår i det kortsiktiga behovet. finns många indika- tioner på att det verkligen råder en allvarlig bristsituation för vissa livsmiljöer. Den andra punkten visar på ett behov av att följa upp vad som sker med kända förekomster av biologiskt värdefull skog. Företrädare för skogsnäringen menar att hittillsvarande utveckling inte går att extrapolera. En enkätundersökning från och Skogs- styrelsen visar dock på avverkning av nyckelbiotoper och andra lokaler för rödlistade arter –1996 (avsnitt 6.2.5). Kap 8 Våra bedömningar och förslag Vad andra har kommit fram till Skyddsbehov av storleksordningen representativt fördelat över skogsmarken har framförts i (avsnitt 4.4.1), (4.4.2), delar av (4.4.3), (4.4.4), IUCN (4.1) samt vid analysen till den skogspolitiska kommittén (7.1). Den vetenskapliga grunden till dessa har vad beredningen kunnat erfara varit likvärdig eller sämre än för föreliggande rapport. (Undan- taget är möjligen beräkningarna för skydd av den fläckiga ugglan i nordvästra .) Det framgår inte i vilken grad man beaktat effekten av stort hänsynstagande vid brukandet av skogen. Det är också oklart vilket skogligt indelningsmaterial, samt om och i så fall vilka tröskelvärden man använt sig av. Likväl är det intressant att konstatera att storleksordningen är gemensam för alla. Beredningen har inte kännedom om någon analys som visar avsevärt lägre nivåer. Det långsiktiga (flera decennier) behovet av att ägna skogsmark helt eller övervägande åt naturvård är än så länge mycket osäkert. De som anses nödvändiga i rapporten kan visa sig vara såväl väsentligt lägre som högre. I det korta tidsperspektivet () visar analysen (bilaga 4) på ett behov av att ha naturvård som enda markanvändning (målsättnings- klasserna Naturvård Orörd och Naturvård Skötsel) på eller ca 700 000 ha av det som inte är skyddat i lag på den produktiva skogsmarksarealen nedanför fjällnära gränsen. Därutöver finns ca 200 000 ha där det föreligger ett behov av att låta naturhänsynen vida överstiga den generella naturhänsyn som normalt tas vid brukandet. Beredningens bedömning är att detta är nödvändigt för att bibehålla förutsättningarna för att bevara i naturligt förekommande skogsarter. Vi menar att behovet kan fyllas om: ·Naturvårdsverket ges möjlighet att i lag skydda skogsmark motsvarande de ca (ca en procent) oskyddad produktiv skogsmark som länsstyrelserna redovisat som Natura 150 Kap 8 Våra bedömningar och förslag Kostnaden för dessa områden skattas av länsstyrelserna till . ·Skogsstyrelsen ges möjlighet att i lag skydda den uppskattade förekomsten av biotopskyddsobjekt som är mindre än fem hektar, dvs. 25 000–30 000 ha. Kostnaden för dessa skattas av Skogssty- relsen till 800–. Vi anser att det finns goda möjligheter att nå det kortsiktiga målet genom att näringens frivilliga naturvårdsarbete tillkommer därutöver. Det finns sparsamt med tillgänglig information om de frivilliga avsättningarnas biologiska värde och varaktighet, men omfattningen är stor och förväntas bli ännu större. Enligt och Natur- vårdsverkets prognos kan de frivilliga avsättningarna komma att uppgå till över 500 000 ha () då bolagsskogsbrukets markinnehav är färdigplanerat. Vi förutsätter ett frivilligt åtagande på 600 000 ha, samt att de frivilliga avsättningarna lokaliseras till de biologiskt mest värdefulla områdena. Dessa marker kan utgöra även för skogsbruket värdefulla marker. Reservaten har en självklar och viktig roll i bevarandearbetet. består en relativt liten del av skogsmark av större, samman- hängande naturskogsartade områden. Dessa kan ses som ett naturarv och har betydelse för bevarandet av arter och processer i opåverkat samspel. Vidare föreligger behov av vetenskapliga referensområden för att t.ex. öka kunskapen om hur skogsbruksmetoder ytterligare kan fås att efterlikna naturliga störningsregimer. Enligt beslutad skogs- politik och gällande lagstiftning är det i första hand samhällets ansvar att säkerställa dessa områden. Biotopskyddet fyller en viktig funktion för att säkerställa lokaler för rödlistade arter. I dagens skogslandskap ligger dessa biotoper ofta insprängda som småområden i ett från naturvärdessynpunkt mer vardagligt landskap. Genom inrättandet av biotopskydd hejdas ytter- ligare fragmentering och hårt trängda arter ges möjlighet att överleva och sprida sig till omgivningarna. Vid en uppskattning av skyddsbehov är det nödvändigt att anta något även om utvecklingen av näringens frivilliga naturvårdsarbete. Vi har inte fått några indikationer på att myndigheternas prognos Kap 8 Våra bedömningar och förslag skulle vara för optimistisk . Bedömningen av skyddsbehov utgår också från den generella hänsyn som tas i dagens skogsbruk. Denna hänsyn tillsammans med de olika skyddsformerna ger förutsätt- ningar för mångfaldsmålets uppfyllnad. Många arter klarar sig väl med det som betraktas som generell hänsyn, andra kräver skydd av större sammanhängande områden. Beredningen har dock inget underlag för att bedöma hur mycket en ökning eller förbättring av den generella hänsynen skulle minska behovet av skyddade områden. föreligger inte något förslag till certifiering av skogsbruk som skogsnäring, miljöorganisationer m.fl. intressenter står bakom. Vi kan inte förutsäga vilken uppslutning ett sådant system kommer att kunna få. Det är därför svårt att avgöra vad en certifiering skulle innebära för behovet av statliga insatser. Att nå den kortsiktiga målsättningen innebär sannolikt inte att den biologiska mångfalden är säkrad. De åtgärder vi föreslår medger enligt vår bedömning endast att vi inte förstör förutsättningarna för att långsiktigt klara artbevarandet. Det kommer alltså troligen att krävas åtgärder även efter den närmaste tioårsperioden. Att ha ett kvantitativt mål får inte innebära att kvantitet ersätter kvalitet då områden väljs för skydd. I såväl skyddsbehovsskattningen som i ArtDatabankens rapport om fördelningen av rödlistade arter i olika skogsbiotoper dras slutsatsen att behovet av skydd är mest angeläget i . Beredningen förutsätter att detta beaktas av berörda myndigheter under säkerställandearbetet. Det finns även kompetens hos många markägare för att rikta de frivilliga avsätt- ningarna mot rätt områden. Denna kompetens kan ytterligare ökas genom utbildningssatsningar, t.ex. riktad individuell rådgivning till särskilda skogsägargrupper (se avsnitt 8.3.5). Naturvård i innebär högre kostnader och mera administration per ytenhet. Detta beror dels på att skogsmarken har högre produktionsförmåga än i norra och dels på att antalet markägare som berörs är större. Medelfastigheten på privatägd mark är ca 50 ha. Det går alltså inte att utesluta att såväl som kostnadsuppskattningar visar sig ligga i under- kant av det reella medelsbehovet. 152 Kap 8 Våra bedömningar och förslag bedömning av kostnaderna, vilka beredningen utgått ifrån, lägre än den erfarenhet som har av genomsnittlig kostnad per hektar. Hur har vi på oss? Det finns å ena sidan historisk information (även ) som vid en extrapolering visar att lokaler för rödlistade arter och gammal skog utan sentida påverkan avverkas i en takt som enligt beredningens bedömning inte medger miljömålets uppfyllnad (se avsnitt 6.2.5). Å andra sidan pågår ett förändringsarbete inom skogsnäringen i riktning mot ett uthålligt skogsbruk. Företrädare för skogsnäringen hävdar att hittillsvarande utveckling inte går att extrapolera och att de är villiga att avvakta med avverkningar i blivande skogsreservat. I skyddsbehovsanalysen görs bedömningen att vi har 10–på oss. Att säkerställa de föreslagna målsättningarna för naturreservat och biotopskydd skulle vid en tidshorisont motsvara en anslagsnivå för naturskyddsanslag på ca /år. Att nå denna målsättning motsvarar en anslagsnivå på ca /år. För anslag för biotopskydd och naturvårdsavtal blir motsvarande nivåer ca /år respektive ca /år (tabell 8.1). Från beredningens utgångspunkter är det givetvis önskvärt att målsättningen kan nås på så som möjligt. Vi vill också understryka att försiktighetsprincipen talar för att säkerställandet sker snarare än . Kap 8 Våra bedömningar och förslag Tabell 8.1 Erforderlig anslagsnivå vid olika tidshorisonter.