sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen om förvaltare kan ändras genom permutation. I stiftelsealternativet är ansvarsfördelningen tydlig. Stiftelsens för- valtare kan inte frånhändas ansvaret för någon del av förvaltningen. Med den utformning vi har valt är det – precis som i de båda andra alternativen – på övergripande nivå som bär ansvaret. Denna ansvars- fördelning hindrar inte en delegation av ansvar inom interna organisation på olika nivåer. Denna process, som ankommer på det högsta beslutande organet – kyrkomötet – motsvarar den fördelning av ansvar som finns i kyrkolagen och andra författningar. Några större praktiska förändringar skall inte behöva bli följden. Ägandebilden blir klarare. Stiftelsens fasta egendom kan lagfaras för stiftelsen. Ägandealternativet presenteras i kap. 11. Den främsta egenskapen hos detta alternativ är den definitiva lösningen av äganderättsfrågan. Hela anknytningen till det historiska stiftelsearvet försvinner, men kyrkan får i stället förfoga över prästlönefastigheter och prästlönefonder med full äganderätt. disponerar över den kyrkliga jorden som dess ägare. Något särskilt regelverk finns inte över huvud taget, utan kyrkan följer vanliga civilrättsliga regler om köp och försäljning av fast egendom, avtal, hyra, arrende m.m. som ägare till egendomen i eget namn. Den fasta egendomen kan lagfaras för kyrkan, vilket underlättar alla köp och försäljningar. Egendomen kan på ett annat sätt än tidigare användas som tillgångar och kreditsäkerheter i den egna verksamheten. Med den utformning vi har valt är det samfundet i dess helhet som blir ägare till egendomen. Detta hindrar inte att ansvarsförhållanden delegeras inom den kyrkliga organisationen. Friheten är stor på denna punkt och stor över huvud taget i detta alternativ. svarar för att ändamålet fullföljs, men kan i övrigt fritt fördela ansvaret inom sig. Ändamålsskyddet blir mindre starkt i detta alternativ. Det är naturligt att i ägandealternativet se som ägare med stora befogen- heter att förfoga över egendomen, trots att det finns ett visst bestämt Å andra sidan är kyrkans skydd mot ansatser från statens sida att ändra ändamålet desto större, eftersom äganderätten definitivt ligger hos kyrkan. Graden av fortsatt inblandning från statens sida är mycket liten i detta alternativ. Lagstiftningsalternativet presenteras i kap. 12. Alternativet kännetecknas av att förvaltar prästlöne- fastigheter och prästlönefonder enligt en bestämmelse i lagen om . På den punkten är detta det alternativ som mest liknar dagens förhållanden. Egendomens stiftelsekaraktär på lokal och regional nivå bibehålls enligt tidigare mönster. Ett helt kapitel i kyrkolagen har ersatts av en paragraf i lagen om , men någon principiell skillnad har egentligen inte uppkommit. Genom att man har tagit bort den detaljerade regleringen i kyrkolagen och inte ersatt den med något annat inträffar dels att kyrkans frihet som förvaltare blir mycket större, dels att stiftelseegenskaperna blir mera framträdande. Det är meningen att kyrkomötet som företrädare för för- valtaren skall kunna meddela bestämmelser som kompletterar den enda paragrafen i lagen om . Sådana bestämmelser måste i sin tur utgå från egendomens ändamål och dess stiftelseegenskaper. Som förvaltare av stiftelserna kan genom kyrkomötet fördela ansvar och uppgifter inom organisationen. Dagens förhållanden kan bestå, om det är det man önskar. Möjligheten att ändra dem, om det å andra sidan är det man skulle vilja, är såvitt kan bedömas, något mindre än i de andra alternativen. Ändamålsskyddet är starkt. Det är bara genom att ändra i lagen om som man kan ändra egendomens ändamål i lagstiftnings- alternativet. Lagstiftningsalternativet kräver fortsatt särlagstiftning för trossam- fundet . Genom den fortsatta lagstiftningen tar alltjämt ett ansvar för prästlönefastigheternas och prästlönefondernas ändamål, men behåller också ett inflytande över den framtida utveck- lingen. Lagstiftningsalternativet bearbetar inte äganderättsfrågorna för präst- lönefastigheter och prästlönefonder lika genomgripande som de övriga alternativen, men äganderätten är fullt klar. Den tillkommer stiftelserna. 226 Kammarkollegiets slutliga förslag I det föregående har vi redogjort för de olika alternativens särskilda egenskaper och på vissa punkter angivit hur vi värderar dem från allmänna utgångspunkter. När det gäller att ta ställning till vilket val som bör träffas är det till en början särskilt två synpunkter kollegiet vill framhålla. För det första: Vi menar att alla tre alternativen är tillfredsställande lösningar och att en hel del finns att vinna på att de diskuteras öppet och utan förutfattade meningar. De skiljer sig mycket från varandra på det formella planet, men förmodligen betydligt mindre på det praktiska. Gemensamt för alla tre alternativen är att kyrkomötet övertar befogenheter som riksdag och regering har . Det sker på tre olika formella sätt. Det första sättet är som förvaltare enligt stiftelselagen, det andra som faktisk ägare och det tredje som förvaltare enligt lagen om . I alla tre alternativen kan dagens gemensamma förvaltning på stiftsplanet fortsätta som . För det andra: Vi har övervägt att själva inte ta ställning till valet mellan de tre alternativen. Detta kan motiveras utifrån flera synpunkter, bl.a. att det skulle stimulera till en mera förutsättningslös debatt och att valet också inrymmer en rad kyrkopolitiska faktorer, som Kammar- kollegiet inte i främsta rummet är skickat att ta ställning till. Vi har dock med hänsyn till utredningsarbetets uppläggning och tempot i reform- processen inte ansett det rimligt att den utredande myndigheten avstår från att lägga fram ett fullständigt förslag. Vårt ställningstagande till vilket alternativ som erbjuder den bästa lös- ningen i samband med en relationsändring måste göras utifrån en så långt som möjligt objektiv värdering av de olika alternativens förtjänster och svagheter. Vi har valt att göra vår bedömning utifrån ett antal sådana kriterier. Ett sådant är behovet av särreglering av . Stiftelsealter- nativet och ägandealternativet behöver ingen sådan reglering. Det räcker med bestämmelser i övergångslagstiftningen. Lagstiftningsalternativet, däremot, förutsätter att förvaltarskap föreskrivs i lagen om , och att egendomen fortfarande, liksom , undan- tas från stiftelselagens tillämpning. Om detta vore den enda komponenten i relationsändringen som krävde fortsatt lagstiftning, vore det kanske en faktor som skulle visa sig vara praktiskt taget avgörande för valet av alternativ. är det inte så. Enligt principbeslutet om en relationsändring skall lagen om finnas och reglera vissa grundläggande förhållanden. När detta är fallet, är det kanske från kyrka-statsynpunkt inte längre särskilt betydelsefullt om lagen innehåller något om egendomen eller inte. Direktiven nämner lagstiftningsalternativet som ett huvudalternativ. Vi har därför inte fäst någon större vikt vid den nu nämnda skillnaden mellan de tre alternativen. Alternativen skiljer sig också när det gäller ändamålsskyddet. I lagstift- ningsalternativet måste lagen om ändras, vilket kräver en omfattande procedur. I stiftelsealternativet fordras permutation enligt stiftelselagens bestämmelser, vilket också fordrar en omgång med in- blandning av en statlig myndighet. I ägandealternativet finns visserligen ett ändamål som skall iakttas, men ägaren har i och för sig full för- foganderätt över egendomen. Med de förslag till övergripande och ganska vida ändamålsbestämmel- ser vi har formulerat kan vi inte finna att frågan om ändamålsskyddet i och för sig är av sådan betydelse att den direkt avgör vilket av alternativen som är att föredra. Nära frågan om ändamålsskyddet ligger frågan om kyrkans skydd mot statlig inblandning. En spegelbild av detta är, om man så vill, statens möjlighet att ingripa med hänsyn till allmänna intressen. Alternativen skiljer sig åt också på dessa punkter. Som nämnts är statens möjlig- heter att ingripa minst i ägandealternativet. Statens fortsatta engagemang och ansvarstagande är störst i lagstiftningsalternativet, men det är lättare att ändra stiftelselagen än att ändra lagen om . Därför är det enklare att byta förvaltare till egendomen i stiftelsealternativet än i lagstiftningsalternativet. På denna punkt är det möjligt att statens och kyrkans intressen av naturliga orsaker kan skilja sig åt. Detta har dock inte framskymtat under vårt arbete med de olika alternativen. Frågan om äganderätten till egendomen har naturligtvis stor betydelse. I ägandealternativet löses frågan en gång för alla beträffande samtliga ägoslag. I stiftelsealternativet löses den också, men äganderätten tillkom- mer en stiftelse och inte trossamfundet , vilket medför vissa begränsningar i friheten. I lagstiftningsalternativet frågan om kronoanslagen ut medan i övrigt dagens ägandebild består när det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder. Äganderätten tillkommer lokala stiftelser.Detta är en skillnad mellan alternativen. Nära kopplat till äganderättsfrågan är förstås hur äganderättsöver- gången sker. I lagstiftningsalternativet och stiftelsealternativet bör det, enligt vår bedömning, inte finnas några större praktiska svårigheter. I ägandealternativet kan det få större praktisk betydelse med ersättningskrav enligt den särskilda regel vi föreslår efter att ha studerat bl.a. regerings- formens föreskrifter om egendomsskyddet. Lagstiftningsalternativet är det alternativ som mest liknar dagens för- hållanden och som visar störst respekt för de historiskt givna förutsätt- ningarna. Ägandealternativet bryter upp från det gamla och grundlägger 228 Kammarkollegiets slutliga förslag Stiftelsealternativet bevarar stiftelsekaraktären, men enligt en alldeles färsk stiftelselag för 2000-talet. Skattefrågorna är svårbedömda, men inte alldeles neutrala. Med ut- gångspunkt från dagens förhållanden kan man konstatera att olika stiftelsealternativ är missgynnade. Kammarkollegiet anser att det är orimligt att valet mellan de tre alternativen skall träffas utifrån skatteplaneringssynpunkter. Med utgångspunkt från de synpunkter vi redovisat i kap. 13 samt med hänvisning till skattefrågornas behandling inom Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd m.m. förutsätter kollegiet att valet mellan de olika alternativen skall vara neutralt i skattehänseende. Förhållandet mellan kyrkans olika nivåer är en fråga som bäst övervägs av kyrkan själv. I våra alternativ skiljer sig förhållandena något, men knappast på ett avgörande sätt. Som förvaltare måste man i viss utsträck- ning följa objektiva normer. Som ägare har man berättigade anspråk på att få bestämma själv utifrån egna visioner . Det kan ligga i ägandealternativets natur att det manar till större och mer långtgående strategiska grepp. I alla tre alternativen är det kyrkomötet – låt vara i olika roller – som har det övergripande ansvaret. Enligt vår bedömning ger de tre alternativen likvärdiga förutsättningar när det gäller det inomkyrkliga regelsystemet och möjligheten att behålla dagens förvaltningsorganisation. Genomgången av de nämnda kriterierna ger enligt Kammarkollegiets uppfattning en viss övervikt till förmån för lagstiftningsalternativet. Liksom principbeslutet om en relationsändring inte upphäver alla band mellan kyrkan och staten, utan förutsätter en viss ramlagstiftning, ger även lagstiftningsalternativet för egendomen ett fortsatt rimligt band genom en enkel ändamåls- och förvaltningsbestämmelse i lagen om . Det ger kyrkan en stor frihet, men behåller möjligheten för staten att ta ett fortsatt ansvar, om situationen skulle kräva det. På detta sätt motsvarar lagstiftningsalternativet, både symboliskt och till sin konstitutionella egenart, det fattade principbeslutet om ändrade relationer. Lagstiftningsalternativet löser inte äganderättsfrågan fullt ut. Det är därmed inte sagt att situationen blir särskilt otillfredsställande. För alla ägoslagen utom prästlönefastigheter och prästlönefonder situationen ut. För de många lokala stiftelserna, som finns kvar i lagstiftningsalterna- tivet, är i alla fall situationen klar så långt som att stiftelserna är ägare. Det blir kyrkomötets sak att meddela bestämmelser om förvaltningen som ger de bästa praktiska möjligheterna att hantera egendomen. Kammarkollegiets ställningstagande till förmån för lagstiftningsalter- nativet innebär att vi, enligt principerna i avsnitt 18.3.1, föreslår att det övergripande ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder tas in i lagen om . Pastoratens rätt till avkastningen enligt be- stämda andelstal tas, i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 18.3.3, in i den särskilda lagen om införande av lagen om . I kap. 14 har vi redovisat uppfattningen att den i lagen om ändamålsbestämda egendomen skall kunna stå under tillsyn i begränsad utsträckning. I lagen om skall därför tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta om sådan tillsyn. Kammar- kollegiets egen mening är att någon tillsyn inte behövs. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Det finns, om man bortser från specialregleringen av kyrkorna, endast ett fåtal regler i kyrkolagen som berör den egendom församlingar och kyrkliga samfälligheter själva äger och förvaltar. Ett exempel på en tydlig och klar sådan regel är pantsättningsförbudet i 19 kap. 10 § kyrko- lagen. I övrigt gäller vanliga civilrättsliga regler . Kammarkollegiet anser att någon särskild reglering av denna egendom inte behövs efter en relationsändring. Församlingar och samfälligheter skall förfoga över egendomen enligt vanliga civilrättsliga regler. Pantsätt- ningsförbudet försvinner när lagstiftningen upphävs. Däremot finns det en rad frågor som hänger samman med vilka över- gripande beslut som kan fattas inom ramen för trossamfundet . Det gäller hur indelningsändringar kommer till stånd, hur egen- dom överförs mellan olika rättssubjekt vid indelningsändringar, hur ägande och förvaltning kan anordnas inom ramen för kyrkliga samfällig- heter osv. Dessa och liknande frågor behandlas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. För att tydliggöra att det i praktiken är samma församlingar och sam- fälligheter som består efter relationsändringen , och att de förfogar över samma tillgångar som tidigare, har samma skulder som tidigare och är bärare av samma rättigheter och skyldigheter som tidigare bör det i övergångslagstiftningen tas in en bestämmelse av denna innebörd. Ett förslag med denna inriktning läggs fram av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. 18.6Den fria stiftelse- och föreningsegendomen Kammarkollegiet konstaterar att denna egendom följer regler som inte kommer att påverkas av en relationsändring. För t.ex. försam- lingarnas donationsfonder m.m. gäller stiftelselagen. Däremot finns det inslag i själva relationsändringen som påverkar för- utsättningarna för att följa dessa regler. 230 Kammarkollegiets slutliga förslag Försvinner de därmed som fondförvaltare eller till- synsmyndigheter? Kammarkollegiet har i kap. 16 analyserat vissa för- hållanden som uppstår genom den tänkta relationsändringen. Situationen är speciell när det gäller förvaltningen av stiftelser och fonder. Kammarkollegiet föreslår att en generell permutation genomförs be- träffande alla förvaltningsförhållanden som består över tidpunkten för en relationsändring. Med detta avses att det i övergångslagstiftningen kon- stateras att ett förvaltningsansvar som före relationsändringen vilar på en församling, en samfällighet eller ett stift inom , inte förändras utan vilar på motsvarande enhet även efter relationsändringen. Den generella permutationen kan bara gälla enheter som definieras i lagen om . I alla de fall ett förvaltningsansvar vilar på något särskilt utpekat organ som inte längre definieras i lagstiftningen erfordras i princip vanlig permutation. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kammarkollegiet har också haft till uppgift att lägga fram förslag om avveckling av vissa äldre rättsinstitut. Kammarkollegiet föreslår att institutet stadgad åborätt avvecklas genom att staten avstår från sin äganderätt till marken i de fall det finns en innehavare med rättmätiga anspråk på innehavet. Vi föreslår vidare att institutet landgille avvecklas genom att kyrkan avstår från sin rätt till landgille. I de fall rätten till landgille är förenad med äganderätt till lokaliserad mark avstår kyrkan även från sin äganderätt. Motiven för vårt förslag utvecklas närmare i kap. 17. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kammarkollegiets förslag innehåller delar som bör övervägas närmare från kostnadssynpunkt. Ett av förslagen är att staten skall avstå sina anspråk på de s.k. krono- anslagen. Avståendet skall ske utan något vederlag. Kammarkollegiet har i den allmänna motiveringen utvecklat varför kronoanslagen inte kan anses ha något reellt värde för staten. Någon särskild ekonomisk konsekvens av detta förslag bör det således inte bli. Ett annat förslag innebär att specialreglerad egendom – kyrkor, präst- gårdar m.m. – av stiftelsekaraktär överförs till sin församling respektive sitt pastorat. En särskild rätt till ersättning skall utfästas till den som lider förlust genom ett sådant överförande. Som vi framhållit i den allmänna motiveringen är ersättningsrätten principiellt viktig, men det är svårt att föreställa sig något exempel på hur den skulle kunna få någon egentlig praktisk betydelse. Det normala förloppet är ju att en stiftelse upplöses (genom generell permutation) och att egendom överförs för samma ända- mål till det rättssubjekt som tidigare drog nytta av egendomen. I vissa fall sker ett byte av förvaltare, men den omständigheten kan inte föranleda rätt till ersättning. Det kan eventuellt tänkas någon situation i vilken överföringen av egendom faktiskt har betydelse för någon utomstående part genom att den rubbar ett rättsläge som har varit oklart – ett tänkbart exempel är sedan gammalt bestående oklarheter i förhållandet mellan borgerlig och kyrklig kommun. Vad som händer i sådana situationer bör enligt kollegiets mening inte hänföras till effekter av en relationsändring. Det handlar i stället om oklarheter som uppkommit redan tidigare. Eventuella ersätt- ningsanspråk i en sådan situation har inte något egentligt samband med reformen och bör inte i något fall betecknas som kostnadseffekter av reformen. Eventuella rättsliga anspråk med utgångspunkt i egendomens historiska ursprung och liknande omständigheter har inte heller något egentligt samband med relationsändringens mekanismer och kommer, såvitt kolle- giet kan bedöma, inte heller att aktualiseras på ett sådant sätt och i sådan anslutning till refomen att de på något vis bör beräknas som någon särskild kostnad för staten. Äganderättsöverföringarna aktualiserar nya lagfartsförhållanden inom . Kollegiet har föreslagit att kyrkliga subjekt skall befrias från stämpelskatt i sådana sammanhang. Detta är inte någon kostnad, men en utebliven intäkt. Kyrkan drabbas av vissa kostnader för fastighetsbildning och lant- mäteriförrättningar i övrigt. Vid avveckling av de äldre rättsinstituten enligt Kammarkollegiets för- slag uppkommer vissa mindre kostnader för och läns- styrelserna i myndigheternas verksamhet. Med detta stadgande följer att det i fortsättningen endast är den egendom som anges i lagen om som har ett lagfäst ändamål. Det ändamål som anges i denna lag kan bara ändras genom ändring av lagen. Ändamålet åtnjuter således ett särskilt konstitutionellt skydd. Övriga ändamål, som enligt bestämmelser i lagen om införande av lagen om består vid upphävandet av kyrkolagen (1992:300), ändras på det sätt som anges i denna lag genom permutation eller, i vissa fall, genom att utnyttjar sina möjligheter att fatta beslut med stöd av lagen om . Egendomen definieras som prästlönetillgångar och omfattar ägoslagen prästlönefastigheter och prästlönefonder. Med begreppet prästlönetill- gångar bevaras också en anknytning till det speciella, historiskt givna ändamålet. Det i lagen angivna ändamålet är emellertid något vidare och framgår av paragrafens andra stycke. Ändamålet är att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Detta motsvarar stadgandet i 41 kap. 9 § första stycket kyrkolagen och anknyter till kyrkans grundläggande uppgift. Att det speciella ändamål för denna egendom som anges i 41 kap. 1 § 1. och 23 § kyrkolagen inte har tagits med har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen. Detta speciella ändamål kompletteras av att egendomen dessutom också har till ändamål att bidra till utjämningen. Prästlönetillgångarna är sålunda inte till endast för det speciella ändamålet. Vid detta förhållande har det ansetts tillräckligt att i lagen om ta in endast det övergripande ändamålet. Lagen anger att egendomen skall bevaras för sitt ändamål, vilket innebär att endast avkastningen får disponeras för ändamålet. Något försäljnings- förbud avses inte. Egendomen får fritt omsättas. 234 Specialmotivering till författningsförslagen fast egendom måste emellertid, precis som , fonderas eller återin- vesteras. De får inte förbrukas. Egendomen skall förvaltas av . Detta möjliggör att kyrkomötet beslutar om förvaltningen. Egendomens historiska stiftelse- karaktär förändras inte, men stiftelselagen (1994:1220) gäller bara såvitt avser 1 kap. 4 §. I övrigt är egendomen undantagen från stiftelselagens tillämpning. Ett förtydligande om detta har tagits in i övergångslagstift- ningen. Regeringen bemyndigas att besluta om tillsyn av egendomens förvalt- ning. Detta medger att regeringen också kan meddela särskilda föreskrifter om hur tillsynen skall gå till. Något särskilt förvaltningsmål som motsvarar vad som anges i 41 kap. 9 § andra stycket kyrkolagen har inte tagits in i lagen om . Det har förutsatts att kyrkan själv svarar för huvudpunkterna i sin förvaltningspolicy. I stället har angivits att prästlönetillgångarna skall vara placerade på ett godtagbart sätt. Stadgandet har anpassats till reformens förutsättningar och anknutits till vad som gäller enligt 2 kap. 4 § stiftelse- lagen. 20.2Lagen om införande av lagen om I paragrafen har intagits bestämmelser om den specialreglerade egendom som vid relationsändringen överförs till kyrkliga enheter genom hel eller delvis upplösning av egendomens stiftelsenatur (generell permutation). Den egendom som överförs på detta sätt tillkommer därefter de kyrkliga enheterna med full äganderätt. För den egendom som omfattas av denna paragraf fastställs ändamålet i fortsättningen inte genom lagen om eller annan lagstiftning. För tjänstebostäderna prästgård och biskopsgård, liksom för kyrkofondsfastigheterna, har det i samband med att de överförs inte befunnits erforderligt att utpeka ett ändamål som endast gäller interna administrativa förhållanden i kyrkan. För övrig egendom gäller att den överförs till kyrkliga enheter för att användas för samma ändamål som . Egendomens ändamål kan framgent ändras antingen med stöd av permutationslagen (1972:205) eller genom att ändrar någon faktor som påverkar ändamålet med stöd av den kompetens kyrkan äger enligt lagen om . Det kan gälla faktorer som rör kyrkans organisation, indelningen i kyrkliga enheter eller det interna utjämningssystemet. I sådana fall skall ändamålsändringen, såsom närmare uvecklats i den allmänna motiveringen, inte behöva prövas också i den för permutation stadgade ordningen. I punkt 7 anges att kyrkofonden skall tillkomma och användas för kyrkligt ändamål. Detta vida ändamål får anses svara mot vad som har gällt enligt 42 kap. kyrkolagen. I detta lagrum behandlas den egendom som inte överförs till kyrkliga enheter vid relationsändringen. Egendomens stiftelsenatur består. Ända- målet och förvaltningen regleras i fortsättningen genom föreskrifter i 9 § lagen om . Egendomen utgörs av prästlönefastigheter och prästlönefonder och kallas gemensamt prästlönetillgångar. Därigenom understryks att de försäljningsmedel som samlats i fonder har samma ursprung och samma ändamål som den fasta egendomen.