sou · GLB3106 · 1998-01-01 00:00:00 — Det kan i sammanhanget nämnas att man i flera utländska rättssystem har valt att inte låta brukskonsten omfattas av följerätt. Inte heller EG- kommissionens förslag (se avsnitt 2.3) till ett direktiv på området omfattar all brukskonst. När det gäller nyare brukskonst torde ett system som omfattar även sådan konst i och för sig inte medföra några större svårigheter även om vi i våra kontakter med upphovs- rättsorganisationer m.fl. uppfattade att detta är en fråga som föranleder överväganden. Vad gäller äldre brukskonst torde dock praktiska betänkligheter kunna anföras. Med begreppet "brukskonst" avses som har nämnts konstnärligt utformade bruksföremål, t.ex. glas, keramik, möbler och textilier. Som tidigare också har anförts skall avgiften enbart tas ut vid vidareförsäljningar av verk där det har gått från upphovsmannens dödsår. Det kan när det gäller alster av äldre brukskonst, t.ex. stolar och andra möbler, i många fall vara mycket svårt att avgöra om det aktuella objektet är unikt eller i vart fall inte har framställts i flera identiska exemplar. Detta medför, om man i detta avseende skall följa den upphovsrättsliga regleringen, svårigheter när det gäller att fastställa om det rör sig om ett exemplar av ett avgiftspliktigt verk. Den upphovsrättsliga lösningen på området är därför, enligt vår bedömning, svår att applicera på äldre brukskonst. En möjlighet skulle kunna vara att låta avgiftsplikten omfatta alla äldre bruksföremål. Detta skulle emellertid medföra att ett mycket stort antal föremål skulle omfattas av systemet. Som exempel kan nämnas att i stort sett samtliga föremål som säljs på traditionella lösöreauktioner då skulle komma att omfattas. Detta skulle leda till problem från praktisk synpunkt. Dessa problem skulle möjligtvis kunna motverkas om man införde ett relativt högt minimiför- säljningspris för avgiftsskyldighet för denna verkskategori. Av skäl som strax kommer att redovisas saknar vi emellertid säker kunskap om hur försäljningen på den svenska konstmarknaden fördelar sig i olika priskategorier. Detta medför svårigheter när det gäller att fastställa nivån för ett minimiförsäljningspris. Att på detta sätt motverka de negativa konsekvenserna av en sådan lösning låter sig därför knappast göras. Ett annat skäl som också talar mot att brukskonsten bör omfattas av avgiftsskyldighet, är att en stor del av dessa föremål inte skapades av konstnärer i dagens mening, utan av olika typer av hantverkare, t.ex. snickare och smeder. Som kommer att framgå av våra överväganden i avsnitt 2.6.7 är ju syftet med avgiften att intäkterna från försälj- ningen av det som har gjorts av äldre konstnärer skall komma till användning för att skapa ett gynnsamt arbetskli- mat och utvecklingsmöjligheter för nya konstnärer. En viss del av omsättningen skall stanna kvar inom branschen för att säkra dess fortbestånd och utveckling. Enligt vår mening är kopplingen mellan dessa hantverkare från äldre tid och dagens konstnärer inte så näraliggande att det motiverar ett avgiftsuttag vars ändamål är att stödja utvecklingen av bild- konsten. Det får alltför mycket karaktär av punktskatt och skulle öka den oro för det föreslagna systemet som finns inom auktionshusen och den övriga konsthandeln. Enligt vår uppfattning väger de nu anförda skälen så tungt att vi anser att avgiftsordningen inte bör omfatta äldre brukskonst. Till skillnad från den upphovsrättsliga ordningen utesluter vi alltså all brukskonst från avgiftsskyldighet. Vårt ställningstagande i denna del innebär sammanfattningsvis att skyldighet att betala avgift föreligger vid vidareförsäljning av bildkonstverk inkl. tredimensionella verk och fotografiska verk. Som har nämnts utgår det ingen ersättning enligt det upphovsrättsliga ersättningssystemet i de fall för- säljningspriset exkl. mervärdesskatt understiger en tjugonde- del av basbeloppet. Minimipriset är motiverat främst av praktiska skäl. Syftet är därvid att minska administrativa åtgärder och kostnader. Av skäl som anges i avsnitt 2.6.4 i fråga om procentsatsens storlek, nämligen att avgiftsbasen inte bör vara alltför liten, bör minimipriset inte sättas högre än vad som gäller för följerätten. enbart föreligga i de fall försäljningspriset överstiger en tjugondedel av basbeloppet. Vårt förslag: Avgift skall betalas med ett belopp som motsvarar av försäljningssumman exkl. mervärdesskatt. Avgift skall betalas av den som i sin yrkesmässiga verksamhet säljer ett icke upphovsrättsligt skyddat konstverk. Också den som i sin yrkesmässiga verksamhet förmedlar en försäljning av ett sådant konstverk skall betala avgift. Avgiftsskyldigheten skall inträda när konstverket levereras till köparen. Enligt direktiven bör vi också beträffande frågan om avgiftens storlek utgå från upphovsrättens lösning på området. Av redovisningen i avsnitt 2.2.7 framgår att den upphovsrättsliga ersättningens storlek uppgår till av försäljningspriset exkl. mervärdesskatt. Beträffande frågan om procentsatsens storlek hävdade i sitt slutbetänkande (SOU 1990:30 s. 547) att denna borde fastställas med hänsyn till dels en bedömning av vad marknaden kan bära utan att beaktansvärda negativa effekter inträder, dels en jämförelse med de procentsatser som använts i utlandet i de länder där droit de suite-ersättning beräknas enligt omsättningssystemet, dvs. på en fast del av försäljningspriset oavsett om någon värdestegring har inträffat. Vi anser att detta synsätt bör anläggas också såvitt avser vårt uppdrag. En bedömning av vad marknaden kan bära förutsätter emellertid en ingående analys av hur den svenska konst- marknaden är uppbyggd. Det krävs med andra ord kunskap om bl.a. försäljningsvolym, försäljningens fördelning på olika kategorier av verk och försäljningens fördelning på skyddade resp. oskyddade verk. Någon officiell statistik över vidareförsäljningen på den svenska konstmarknaden finns dock inte. Vid våra kontakter med företrädare för konsthandeln har vi fått vissa upplysningar om hur mark- naden ser ut, bl.a. en uppgift om hur stora belopp som totalt sett omsätts inom den yrkesmässiga konst- och antikhandeln. Några statistiska uppgifter eller mera preciserade uppgifter i övrigt har vi emellertid inte fått del av. Den tid som har stått till vårt förfogande har inte medgett någon djupare undersökning av den svenska konstmarknadens ekonomiska villkor. Vår kunskap på detta område är således begränsad. Detta innebär att vi inte med någon högre grad av precision har kunnat bedöma vad konsthandeln kan bära i fråga om ytterligare avgifter. (Vad gäller de överväganden som ligger till grund för vår uppskattning av förslagets ekonomiska konsekvenser, hänvisas till redogörelsen i avsnitt 2.6.10.) Som har angetts innebär vårt förslag bl.a. att brukskonsten inte omfattas av avgiftsskyldighet. Denna avgränsning av avgiftsunderlaget innebär naturligtvis att fondens intäkter blir mindre än vad de skulle ha blivit om brukskonsten omfattats. Vid fastställandet av procentsatsen måste därför hänsyn tas också till sådana faktorer som att avgiftsunderlaget inte får bli alltför litet. Mot bakgrund av det nu anförda och de onekligen praktiska fördelar det innebär med en enhetlig procentsats, anser vi att en avgift på av försäljningspriset bör gälla även för det nu aktuella systemet. I likhet med vad som gäller enligt den upphovsrättsliga ersättningsordningen bör det vara den näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet säljer eller förmedlar ett exemplar av ett konstverk som betalar in avgiften. Av- giftsskyldigheten bör inträda när konstverket levereras till köparen. Sammanfattningsvis innebär vårt förslag i denna del att avgiften bör vara av försäljningspriset exkl. mervärdesskatt, att den näringsidkare som i sin yrkesmässiga verksamhet har sålt eller förmedlat ett konstverk bör vara skyldig att betala in avgiften och att avgiftsskyldigheten bör inträda när konstverket levereras till köparen. Vårt förslag: Förfarandet vid uttag av avgift skall regle- ras enligt bestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. När det gäller spörsmålet hur avgiftslagstiftningen bör vara uppbyggd kan man tänka sig flera lösningar. Som vi bedömer det står dock valet närmast mellan två tänkbara alternativ. Det första av dessa går ut på att avgiften författ- ningsregleras enligt de principer som gäller för de flesta skatter och avgifter på punktskatteområdet, dvs. att de materiella bestämmelserna för avgiftsplikten regleras i en särskild lag och att uppbörden av avgiften helt och hållet sköts i den ordning som finns föreskriven i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (punktska- ttelagen). Lagen, som är uppdelad i nio kapitel, innehåller både formella och processuella bestämmelser som reglerar beskattningsförfarandet för punktskatter och för prisregle- ringsavgifter som tas ut på jordbruksprodukter och fisk samt för vissa avgifter på miljöområdet. Huvudregeln enligt lagen är att den skatt- eller avgiftsskyldige för vissa bestämda redovisningsperioder skall lämna uppgift om sin skatt resp. avgift i deklarationer till beskattningsmyndigheten. En fördel med att välja en lösning av detta slag är att upp- börden av avgiften skulle hanteras av den myndighet som i de allra flesta fall är beskattningsmyndighet på punktskatte- området, nämligen i , enligt en befintlig förfarandeordning. Därmed skulle den erfarenhet och rättsliga kompetens som finns hos myndigheten kunna utnyttjas. Vidare skulle förfarandet vara anpassat till vad som gäller för bl.a. mervärdesskatten, vilket skulle underlätta för såväl den avgiftsskyldige som den myndighet som ansvarar för hanteringen av avgiftsuppbörden. Om avseende skall fästas på kravet att systemet bör vara klart och enkelt, är en lösning utifrån denna princip ett lämpligt alternativ. Möjligtvis kan man fråga sig om inte regleringen i punktskattelagen i vissa delar är något för omfattande för den nu aktuella avgiften. Detta behöver dock inte vara något större problem, eftersom man i den särskilda lagen i sådana fall kan föreskriva att vissa bestämmelser inte skall tillämpas på avgiften. Det andra alternativet innebär att de materiella bestäm- melserna för avgiftsplikten och vissa av föreskrifterna för avgiftsuppbörden regleras i en och samma författning. Därutöver skulle vissa av punktskattelagens bestämmelser kunna utnyttjas. Dessa skulle därvid kunna göras tillämpliga genom en hänvisning till punktskattelagen i den särskilda lagen. Även med ett system baserat på denna modell skulle i kunna anlitas för hanter- ingen av avgiftsuppbörden. En reglering utformad efter detta mönster torde på det stora hela också uppfylla de krav som bör ställas. En möjlighet, som närmast är att se som en variant av de diskuterade alternativen, är att lägga över vissa uppgifter rörande uppbörden på en annan myndighet än i , lämpligen då en myn- dighet med anknytning till det sakområde som regleringen omfattar. En reglering utformad enligt detta mönster finns när det gäller rätten att besluta om försäljningsskatt och skrotningsavgift enligt lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon och bilskrotningslagen (1975:343), där Väg- verket genom ett ADB-förfarande på grundval av uppgifterna i bilregistret för beskattningsmyndighetens räkning beslutar om skatt och skrotningsavgift. Ett annat exempel är fordonsskattelagen (1988:327), där verket genom automatisk databehandling beslutar om och verkställer uppbörd av skatt. Mot en lösning av detta slag talar främst den omstän- digheten att det på kulturområdet saknas en myndighet som sysslar med uppgifter av denna karaktär, dvs. med av- giftshantering. Att överlåta hanteringen av avgiftsuppbörden till någon befintlig myndighet inom området låter sig därför knappast göras. Det är givetvis uteslutet att bilda en ny myndighet endast för att administrera uppbörden av avgiften. Inte heller lösningen att utöka verksamheten hos någon befintlig myndighet, t.ex. eller , förefaller rationell. Enligt vår bedömning är båda de nu diskuterade huvud- alternativen i och för sig möjliga att använda vid ut- formningen av ett regelsystem för avgiften. Vi har emellertid kommit till slutsatsen att en reglering utformad på så sätt att de materiella bestämmelserna rörande avgiften samlas i en särskild lag och att frågorna rörande avgiftsuppbörden regleras enligt punktskattelagens bestämmelser, bäst skulle tillgodose kraven på att systemet skall vara enkelt och klart och obyråkratiskt. Ett ytterligare alternativ som har diskuterats under utred- ningsarbetet är att samtliga frågor rörande avgiften regleras i en och samma författning, dvs. bestämmelser inte på något sätt skulle vara direkt tillämpliga på avgiften. Ett exempel på en sådan reglering är lagen (1989:41) om TV-avgift. Enligt vår bedömning skulle en konstruktion av detta slag också tillgodose de krav som bör ställas på avgiftsordningen. Det är dock tveksamt om man med ett regelsystem utformat enligt detta alternativ skulle kunna utnyttja i för hanter- ingen av avgiften. Som har anförts är det inte lämpligt att lägga denna uppgift på en befintlig myndighet inom konstområdet eller bilda en ny myndighet för ändamålet. Inte heller anser vi det lämpligt att uppgiften läggs på ett enskilt organ, eftersom det formellt är fråga om en skatt. Frågan bör hanteras av en myndighet. En reglering uppbyggd enligt detta mönster framstår därför av dessa skäl inte som ett bärkraftigt alternativ och vi kan inte se att detta alternativ har några fördelar jämfört med de övriga. Vårt förslag innebär alltså att de materiella bestäm- melserna rörande avgiften skall regleras i en särskild lag medan uppbörden skall regleras i den ordning som föreskrivs i punktskattelagen. Avgiften på vidareförsäljning bör således föras in under 1 kap. 1 § första punkten punktskattelagen. Som har nämnts finns dock möjligheten, om man skulle finna att någon av punktskattelagens föreskrifter inte krävs för regleringen av avgiften, att i avgiftslagen före- skriva att en viss bestämmelse inte skall tillämpas på avgiften. Enligt vår bedömning saknas det emellertid i detta fall anledning att undanta någon bestämmelse i punktskatte- lagen. Det kan i sammanhanget nämnas att de punktskatter och avgifter som hanteras av den nämnda myndigheten nästan undantagslöst tillförs statsbudgeten. Det finns dock åt- minstone ett särfall; nämligen de skrotningsavgifter som uppbärs med stöd av bilskrotningslagen. Dessa avgifter bildar bilskrotningsfonden. Det är emellertid inte fråga om en fond i egentlig mening, utan det rör sig i stället om en överföring av inbetalda avgiftsmedel till ett särskilt konto hos . Fondens medel används sedan till vissa i lagen angivna ändamål. Frågor om bidrag från fonden prövas av resp. . Vi föreslår att en lösning av detta slag skall gälla även för den nu aktuella avgiften. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 2.6.6. Skattebrottslagen (1971:69) m.m. Vid skattebrottslagens tillkomst uttalades (se prop. 1971:10 s. 224) att lagen borde få gälla i fråga om alla skatter och avgifter, vilkas debitering kunde påverkas av felaktiga upp- gifter till myndigheterna. När det gäller den nu föreslagna avgiften kan felaktiga uppgifter i deklarationen exempelvis leda till att det tas ut en för låg avgift. Med hänsyn till detta menar vi att skattebrottslagen bör vara tillämplig på avgiften. För att en avgift av nu aktuellt slag skall falla in under lagens tillämpningsområde krävs det en särskild föreskrift i den särskilda avgiftslagen. Liksom för flertalet skatter och avgifter på punktskatte- området bör även lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. och lagen (1978:880) om betalnings- säkring för skatter, tullar och avgifter göras tillämpliga på avgiften. Också när det gäller dessa författningar krävs det, för att de skall gälla för avgiften, att det görs en särskild hänvisning i avgiftslagen. Vårt förslag: De uppburna avgifterna skall föras över till en särskild fond. Ansvaret för fondens förvaltning skall ligga på Kammarkollegiet. Som har nämnts anger direktiven att systemet för utbetalning av de inkasserade pengarna måste vara smidigt och effektivt. Vi tror att det är viktigt för trovärdigheten och acceptansen av systemet att det är helt klart att medlen går direkt till konstnärskollektivet och inte ses som en förstärkn- ing av statsbudgeten. Vi föreslår därför att medlen inte skall föras upp på statsbudgeten. Medlen bör då lämpligen bilda en särskild fond. Det är dock inte fråga om en fond i dess egentliga betydelse, dvs. en stiftelse i rättslig mening, utan egentligen endast ett särskilt konto. En första betydelsefull fråga att ta ställning till är hur fondmedlen skall förvaltas. När det gäller förvaltningen av medlen är det viktigt att dessa placeras på ett sätt som ger god säkerhet. är det av stor betydelse att en god avkastning uppnås. Dessa krav uppfylls, enligt vår be- dömning, om ansvaret för förvaltningen av avgiftsmedlen anförtros Kammarkollegiet, som bl.a svarar för fond- och förmögenhetsförvaltning av såväl statliga som kyrkliga fonder. Kollegiet erbjuder därvid förvaltningstjänster som omfattar bl.a. kapitalplacering på den öppna marknaden och utbetalningstjänster. En lösning som bygger på denna modell innebär att medlen förvaltas av en försiktig fondplacerare med stor erfarenhet av förvaltning dels av fonder med statlig anknyt- ning, dels av fonder på det kyrkliga området. En stor fördel med en lösning av detta slag är att fonden kommer att administreras av en myndighet med en organisation som är specialiserad på uppgiften att förvalta fonder. En reglering som innebär att ansvaret för medelsförvaltningen anförtros Kammarkollegiet skulle därför utan vidare uppfylla de krav som bör ställas. En annan lösning är att medlen placeras hos Riksgälds- kontoret. Kontoret ansvarar för statens upplåning, men tar också emot medel för inlåning. Vi förutsätter att kontoret skulle erbjuda fonden marknadsmässiga villkor vid olika placeringsalternativ så att kravet på god avkastning skulle kunna uppnås. Detta alternativ kräver dock att någon svarar för förvalt- ningen av influtna avgiftsmedel, dvs. väljer mellan de olika placeringsalternativ som erbjuder. Vid valet av placering krävs likviditetsplanering, dvs. hänsyn måste tas till fondens behov av likviditet vid de tillfällen pengarna skall fördelas. Med andra ord är det en väsentlig uppgift vid medelsförvaltningen att se till att det vid vissa bestämda tidpunkter finns tillgängliga medel för fördelning. Mot bakgrund av den kompetens som finns på kulturområdet skulle man väl kunna tänka sig att anförtro ansvaret för medelsförvaltningen som en möjlig lösning. Enligt vår bedömning är båda dessa alternativ i och för sig möjliga att använda när det gäller uppgiften att förvalta fondens medel. Vi har emellertid kommit till den slutsatsen att det mest ändamålsenliga är att anförtro uppgiften att förvalta fonden till Kammarkollegiet. Kostnaden för förvaltningen bör ersättas med medel ur fonden. Vårt förslag: Influtna medel skall användas dels till kollektiva ändamål, dels till individuella bidrag till konstnärer. I den proposition om kulturpolitiken som lades fram (prop. 1996/97:3) framhölls att arbetsvillkoren för yrkesverksamma konstnärer påverkar vitaliteten och mång- falden inom hela kulturlivet. Den kulturpolitiska uppgiften är att skapa bästa möjliga förutsättningar för det yrkes- mässiga konstnärliga arbetet. Experimentell och nydanande konst är, i likhet med grundforskning, avgörande för framtida expansion och kvalitet, men sällan kommersiellt lönsam. Därför skall även nya kulturella uttryck och mindre etablerade kulturutövare stimuleras och stödjas (s. 29). Vid- are framhölls att det är av vital betydelse att de yrkes- verksamma konstnärernas ekonomiska villkor förbättras för att det kulturpolitiska målet skall kunna uppfyllas. Konstnär- lig mångfald, förnyelse och kvalitet förutsätter professionella kulturutövare som kan leva på sitt arbete och fullt ut ägna sig åt fritt och självständigt skapande (s. 31). Olika former av stöd till konstnärer I syfte att skapa ekonomiska förutsättningar för konstnärer- nas arbete finns ett antal olika statliga stödformer på konstområdet. Fördelningen av olika former av statligt stöd till konst- närer sker framförallt genom och . Villkoren för de olika stödformerna framgår främst av regleringsbreven. fördelar bidrag till institutioner, organisationer, föreningar och grupper av konst- närer - bidrag för kollektiva ändamål - medan i huvudsak fördelar bidrag till enskilda konstnärer, bl.a. inom bild- och formområdet. leds av en styrelse som utses av regeringen. Vid arbetet med fördelningen av de olika stödformerna bereds ärendena i de flesta fall av särskilda arbets- och referensgrupper bestående av olika ämnessakkunniga ledamöter. Dessa grupper utses av . Mandatperioden är vanligen . lämnar, som har nämnts, bidrag till organisationer inom bild- och formkonstområdet. Ett exempel är det stöd som ger till de s.k. cent- rumbildningarna, vilka bl.a. fungerar som samarbetsorgan, informatörer och opinionsbildare. disponerar även medel för internationellt kulturutbyte, bl.a. till de svenska nationalkommittérna för internationella organisa- tioner. Vissa insatser inom bild- och formkonstområdet görs även med allmänna utvecklingsmedel. Anslaget till organisationer inom bild- och formområdet för är . Av dessa medel avser bidrag till konstbildande organisationer för utställningsersättning och verksam- hetsbidrag till organisationer inom området. Dessutom fördelas som projektbidrag. En särskild anslagspost avser verksamhetsbidrag till centrumbildningar- na, inom vilken centrumbildningarna på bild- och form- konstområdet för har beviljats . Av medlen för det internationella kulturutbytet har organi- sationer på bild- och formkonstområdet tilldelats ett belopp om . Av de medel för utvecklingsverksamhet som rådet disponerade för /96 (12 månader) gick till bild- och formkonstområdet. Totalt disponerar ca för olika slags stöd inom bild- och formkonstområdet. En marginell del av medlen avser projektstöd. leds av en styrelse som utses av rege- ringen, men fördelningen av stipendier och bidrag görs av särskilda organ inom nämnden, bl.a. styrelsen för (Bildkonstnärsfonden), som är den del av som riktar sig till bildkonstnärer. Också denna styrelse utses av regeringen. Fördelningen av Bildkonstnärsfondens medel sker i första hand i form av arbetsstipendier. Syftet med denna typ av stipendier är främst att ge en aktiv konstnär en sådan ekono- misk trygghet att han eller hon kan kon- centrera sig på konstnärligt arbete. Ett arbetsstipendium kan också användas för investeringar i lokaler och utrustning. Vidare sker fördelning i form av projektbidrag, som ges till mera omfattande konstnärligt experiment- och utvecklings- arbete. Det måste därvid röra sig om ett målinriktat och kostnadskrävande konstnärligt arbete, som kan antas få betydelse för utvecklingen inom konstområdet. Bidrag kan också ges till projekt som syftar till att vidga användningen av konstnärlig verksamhet till nya samhällsområden. Som exempel kan nämnas att nämnden har beviljat bidrag för inköp av utrustning till konstnärernas kollektivverkstäder och för inrättandet av en medieverkstad. En viktig typ av bidrag är de internationellt inriktade bidragen. Det kan därvid röra sig om bidrag till arbets- och studievistelser i utlandet eller för att anordna utställningar i utlandet. Bidrag kan också ges för att bekosta deltagande i internationellt kulturutbyte och för att stödja utländska konstnärers vistelse i . För- delning sker också i form av pensionsbidrag, som delas ut för att i viss mån underlätta den ekonomiska situationen för äldre konstnärer. Dessutom utdelas Bildkonstnärsfon- dens stora stipendium om . disponerar Bildkonstnärsfonden ca att fördela i form av individuellt riktade bidrag, t.ex. arbetsstipendier och projektbidrag. För inkomstgarantier och långtidsstipendier utgår ett belopp om ca .