sou · GLB342 · 1998-01-01 00:00:00 — Staten kan, enligt regeringsformen, under vissa förutsättningar över- lämna en förvaltningsuppgift åt kommuner eller andra organ. Om förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning får den överläm- nas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ en- dast med stöd av lag. Möjligheten för den som blivit anförtrodd myndighetsutövande uppgifter att lämna dessa vidare är emellertid starkt begränsade. Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... I dagens läge är församlingarna inom kyrkokommu- ner. Vid relationsändringen mellan staten och upphör emellertid den kyrkokommunala statusen. Enligt vad kommittén erfarit kommer Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering att föreslå en sådan ändring av regeringsformen att det även blir möjligt att överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighets- utövning till församlingarna inom . Någon ändring med avseende på pastoratens myndighetsutövning vad gäller begravnings- verksamheten uppkommer således inte. För det fall ansvaret för de särskilda gravplatserna åläggs något annat organ än huvudmännen för begravningsverksamheten är det knappast troligt att detta organ kommer att anlägga egna begravnings- platser som bara består av särskilda gravplatser. Det finns, vilket ut- vecklas närmare under avsnitt 8.3.1, all anledning att räkna med att behovet av sådana gravplatser kommer att tillgodoses på samma sätt som , dvs. genom avtal med olika huvudmän. Vid detta förhål- lande uppkommer frågan om det är möjligt för det organ som har ansvaret för de särskilda gravplatserna att delegera myndighetsutöv- ningen till huvudmännen. För stiftssamfälligheterna är detta, som nämnts, inte möjligt. De organ som, utöver pastorat, rent teoretiskt skulle kunna komma i fråga som ansvariga för de särskilda gravplat- serna är två slags förvaltningsmyndigheter – kommunala, till vilka även landstingen hör, samt statliga. En nämnd kan, under vissa förutsättningar, delegera be- slutanderätten i ett visst ärende, eller en grupp av ärenden, till ett ut- skott, en ledamot eller en anställd hos kommunen. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda får emellertid inte delegeras om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Kommunallagen medger även att vården av en ange- lägenhet i vissa fall överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk eller ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Om vården av angelägenheten innefattar myndighetsutövning får över- lämnade dock bara ske med stöd av lag. Därtill kommer att kommu- nen, innan angelägenheten överlämnas, på de olika sätt som anges i kommunallagen, skall tillförsäkra sig en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Bestämmelserna tar emellertid, enligt för- arbetena, endast sikte på företagsbildning och avser enbart hel- eller delägda kommunala företag. Entreprenadavtal med utom- stående omfattas inte. Om ansvaret för de särskilda gravplatserna skulle läggas på kommunerna kan dessa alltså inte, om de ingår avtal med ett 106 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... pastorat om att tillhandahålla sådana gravplatser, delegera myndig- hetsutövningen till pastoratet. Samma regler gäller för landstingskom- munerna. Med hänsyn bl.a. till reglerna om delegation av myndighetsutövning bör ansvaret för de särskilda gravplatserna inte läggas på kommunerna eller landstingen. När det gäller länsstyrelserna, som är statliga myndigheter, ställer sig frågan om delegation något annorlunda. Av länsstyrelseinstruktio- nen (1990:1510) framgår att länsstyrelserna inte har någon generell rätt att delegera myndighetsutövning vidare till utomstående organ. Läns- styrelsen är emellertid en myndighet som är direkt underställd regeringen. Det förekommer t.ex. i utsädeslagen (1976:298) en be- stämmelse om att regeringen får överlämna viss beskriven myndighets- utövning till en juridisk person som regeringen godkänt för uppgiften, samt att regeringen får överlåta åt en förvaltningsmyndighet att besluta om sådant överlämnande eller godkännande. Sådana bestämmelser är emellertid mycket sällsynt förekommande och har närmast karaktären av undantagsfall vid mycket konkreta och begränsade uppgifter. Det rå- der alltså en påfallande restriktivitet när det är fråga om att ge den som anförtrotts myndighetsutövande uppgifter möjlighet att lämna dessa vidare. Mot bakgrund av det anförda torde det dock vara teoretiskt möjligt att, via regeringen, överlämna de myndighetsutövande uppgifter som är förbundna med begravningsverksamheten till , med rätt för denna att delegera vidare. När det gäller länsstyrelserna skall emellertid beaktas att deras upp- gift är att kontrollera dem som rent praktiskt bedriver begravningsverk- samhet. De skall utöva tillsyn över dem som innehar begravnings- platser och de kan, vid äventyr av vite, förelägga dem att fullgöra sina skyldigheter. De skall även ta ställning till frågor om tillstånd för tros- samfund och stiftelser att bedriva enskilda begravningsplatser samt prö- va överklagade beslut. Länsstyrelserna har alltså en mycket klar och tydlig roll som kontroll- och tillståndsorgan. För det fall läns- styrelserna skulle få i uppgift att ansvara för de särskilda gravplatserna, på annat sätt än genom nuvarande tillsyn, skulle detta innebära att man även blev praktisk utövare inom begravningsverksamheten. Länsstyrelserna skulle på detta sätt ha två roller som står i direkt motsatsställning till varandra. För att undvika detta finge någon annan myndighet inrättas som tillsynsmyndighet över den begravningsverk- samhet länsstyrelserna bedrev i form av särskilda gravplatser. Även om så skedde torde det vara svårt för länsstyrelserna, och även gemene man, att hålla i sär de båda rollerna. Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... Därtill kommer att det med hänsyn till instansordningsprincipen inte är lämpligt att låta länsstyrelserna ansvara för de särskilda grav- platserna. Genom bestämmelserna i begravningslagen har länsstyrelser- na till uppgift att pröva överklagade beslut. kan kyrkogårds- eller krematoriemyndigheternas beslut överklagas till . Läns- styrelsens beslut kan sedan överklagas till länsrätten. Det skulle strida mot instansordningsprincipen att låta de beslut som fattas av läns- styrelserna, i deras egenskap av ansvariga för de särskilda grav- platserna, överklagas direkt till länsrätten. En förutsättning för att låta länsstyrelserna få ansvaret för de särskilda gravplatserna vore därför att det inrättades ett organ dit länsstyrelsernas beslut som rörde de sär- skilda gravplatserna kunde överklagas. Detta skulle innebära att en ny rättslig instans fick inrättas, vilket skulle förändra rättsväsendets struk- tur. En sådan lösning kan inte anses lämplig. Länsstyrelserna har alltså en klar och tydlig roll som tillsynsorgan och rättslig instans vad avser begravningsverksamheten. Det är därför inte lämpligt att låta dem ägna sig åt praktiskt utövande av denna verk- samhet. Vid bedömningen av om det strider mot religionsfrihetsprincipen, att pastoraten ansvarar för de särskilda gravplatserna, är det av betydelse vilken innebörd begreppet religionsfrihet har. Till grund för tolkningen av begreppet bör läggas lagtexten i regeringsformen samt uttalandena i förarbetena till denna. Viss betydelse bör också tillmätas hur senare tiders kyrka-stat-utredningar tolkat begreppet. I regeringsformens 2 kap. 1 § 6 p. tillförsäkras varje medborgare, gentemot det allmänna, frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Enligt 2 § samma kapitel är varje medborgare också, gentemot det allmänna, skyddad mot tvång att tillhöra trossam- fund eller annan sammanslutning för religiös åskådning, eller att ge till känna sin åskådning i dylika frågor. Utlänning är, enligt 22 § samma kapitel, likställd med svensk medborgare i fråga om religionsfrihet, om ej annat följer av särskilda föreskrifter i lag. Dessa bestämmelser har sin motsvarighet i 1 och 4 §§ religionsfrihetslagen (1951:680). Friheten att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap innefattar, enligt förarbetena till ändring av regeringsformen (prop. 1975/76:209 s. 114), normalt inte bara en fri- 108 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... het att hysa en viss religiös övertygelse och att enskilt utöva religion. Den innefattar även en frihet att sprida och ta del av religiös förkun- nelse, att anordna och delta i gudstjänster samt att bilda och medverka i religiösa sammanslutningar. I betänkandet, Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75), som föregick prop. 1975/76:209, slog fri- och rättighetsutred- ning fast följande. Grundlagsskyddet av religionsfriheten innebär ett förbud mot be- stämmelser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religionsutövning, eller som uppenbart syftar till att motverka en viss religiös riktning. Religionsfrihetsprincipen innebär, att den enskilde har rätt att bekänna sig till annan religion än den som omfattas av folkets flertal, eller att ställa sig utanför varje religiös gemenskap, utan att detta medför någon förlust av medborgerliga rättigheter. Religions- friheten inbegriper också en rätt att ordna offentliga sammankomster för religionsutövning. Utredningen konstaterade att det är en förhål- landevis begränsad innebörd av begreppet religionsfrihet som reglerats i grundlagen. Detta medför att det stora flertalet av de företeelser som diskuterats från religionsfrihetssynpunkt, i samband med frågan om sta- tens förhållande till , inte kan anses utgöra begräns- ningar av den religionsfrihet regeringsformen skyddar. tog i samband med sin kyrka-stat-utredning ställ- ning till om de existerande relationerna mellan staten och stred mot religionsfrihetsprincipen. Utredningen konstaterade att frågan om relationen mellan staten och är förenlig med religionsfriheten bör bedömas formellt mot bakgrund av gällande rätt. En mera vidsträckt bestämning av begreppet lämnar alltför stort utrymme för subjektiva och ibland ovidkommande värderingar, som egentligen inte har med religionsfriheten att göra. fann att i olika hänseenden favoriserade ställning inte innebar något intrång i religionsfriheten. Utredningen fann också att det inte heller strider mot religionsfriheten att fullgör vissa samhälleliga funktioner såsom begravningsverksamheten. Stiftssamfälligheternas ansvar för de särskilda gravplatserna behand- lades av Kyrkoberedningen i betänkandet Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). Kyrkoberedningen konstaterade att någon kritik mot begravningsverksamhetens kvalité knappast förekommit, och att därför även i fortsättningen borde ha hand om denna verksamhet. ifrågasattes att just stiftssamfälligheterna skulle ha till uppgift att anordna allmänna begravningsplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund. Anledningen till detta var bl.a. att ingen stiftssamfällighet i praktiken anordnat någon sådan begravnings- Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... Det framfördes emellertid inga invändningar om att det av reli- gionsfrihetsskäl skulle vara olämpligt att ansvarade för de särskilda gravplatserna. Kyrkoberedningen uppgav tvärtom att ett bi- behållet huvudmannaskap framstod som en lämplig väg att, med be- aktande av religionsfrihetens krav, på ett rättvist och rationellt sätt anordna begravningsverksamheten. Kommittén kan konstatera att innebörden av begreppet religions- frihet växlat från tid till annan, och att olika människor tolkar be- greppet på olika sätt. Av regeringsformen framgår att religionsfriheten ger var och en rätt att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion, samt att ingen är tvungen att vara med i något trossamfund eller att ge till känna sin religiösa åskådning. Den närmare innebörden av detta har angetts i förarbetena till regeringsformen, vilka redovisats ovan. Varken av lagtexten eller förarbetena till denna kan utläsas att det av religionsfrihetsskäl skulle möta hinder mot att samhället anförtror en samhällsuppgift till ett trossamfund. utredningar har också funnit att det är förenligt med religionsfrihetsprincipen att pastoraten inom är huvudmän för begravningsverksamheten. Detta ställningstagande har godtagits av och lagts till grund för det fortsatta utredningsarbetet. Det får alltså anses förenligt med religionsfrihetsprincipen att den enskilde, när han eller hon nyttjar den samhällsservice som trossamfundet fått i uppdrag att tillhandahålla, kommer i kontakt med trossamfundet i dess egenskap av serviceorgan beträffande just denna verksamhet. Mot bakgrund av det anförda finner kommittén att det saknas anledning att, av religionsfrihetsskäl, flytta ansvaret för de särskilda gravplatserna till något organ utanför . 8.3.4Huvudmannen får ansvaret för de särskilda gravplatserna Innan ansvaret för de särskilda gravplatserna lades på stiftssamfällig- heterna fanns inte någon lagstadgad skyldighet att anordna särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. ordval – att ansvaret lyftes upp till stiftsplanet, me- dan pastoratens kompetens begränsades i motsvarande mån – tyder dock på att man i praktiken ansett att det åvilat pastoraten att till- godose även denna grupps särskilda behov. 110 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... I förarbetena till begravningslagen (prop. 1990/91:10 s. 25) uttalade departementschefen, att pastoraten, genom huvudmannaskapet, har ett ansvar för att de avlidnas önskemål om begravning såvitt möjligt till- godoses. Hon konstaterade att det kan vara svårt att åstad- komma tillfredsställande lokala lösningar, varför det låg närmast till hands att regionala organ fick ansvaret för denna del av begravningsverksamheten (dvs. de särskilda gravplatserna). Kommittén kan alltså konstatera att det ansetts att huvudmannaska- pet i sig ger pastoraten ett ansvar för samtliga avlidna, men att detta beträffande de icke-kristna som önskat särskilda gravplatser fullgjorts på regional nivå. I huvudmannaskapet ligger ett helhetsansvar för begravningsverk- samheten. Den som åtar sig att vara huvudman tar på sig ansvaret för att det finns en fungerande begravningsverksamhet, som omfattar alla som är folkbokförda inom förvaltningsområdet. Detta åtagande innebär att begravningsverksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att den, objektivt sett, kan upplevas som tillfredsställande av alla. Det är därvid naturligt att huvudmannen tar hänsyn till de olika behov som kan finnas samt söker tillmötesgå önskemål från alla samhällsmedlemmar, oavsett samfundstillhörighet. Redan av huvudmannaskapet som sådant följer alltså en skyldighet att tillhandahålla särskilda gravplatser för de icke-kristna som så önskar. Det framstår, mot bakgrund härav, som naturligt att huvudmannen för begravningsverksamheten, oavsett om denne är ett pastorat eller en kommun, ansvarar för de särskilda grav- platserna både i formell mening och rent praktiskt. En sådan ordning innebär flera fördelar. De särskilda gravplatserna är belägna på huvudmännens allmänna begravningsplatser och det finns all anledning att tro att de kommer att vara det även . Det praktiska tillhandahållandet av gravplatserna sker vid direkt kon- takt mellan de anhöriga/begravningsbyrå och huvudmannen. Att låta huvudmannen få det formella ansvaret för de särskilda gravplatserna skulle alltså bekräfta den praxis som råder mellan parterna. Några brister med avseende på behörigheten att utöva myndighet upp- kommer inte, och beslut som fattas av huvudmannen har sin naturliga plats i instansordningen. De särskilda gravplatserna kommer i praktiken att tillhandahållas inom clearingsystemet. Det blir på detta sätt huvudmannen där grav- sättningen sker som blir det enskilda dödsboets avtalspart. Upplåtelsen av gravplatsen sker alltså inom huvudmannens ordinarie verksamhet. Huvudmannen där gravsättningen sker har det fulla ansvaret för samt- liga clearingåtgärder. Häri ingår även den myndighetsutövning som Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... Något kvardröjande ansvar för den huvudman i vars område den avlidne var folkbokförd finns inte, utöver skyldigheten att betala ut clearingersättning. På så sätt finns inte heller något behov av att dele- gera någon myndighetsutövning, lika lite som i dagens clearingsystem. Till detta kommer att det när huvudmannen ansvarar även för de särskilda gravplatserna blir möjligt att kontrollera att det inte förekom- mer någon olikabehandling, utan att alla behandlas lika med avseende på begravningsverksamheten. Kommittén finner således att övervägande skäl talar för att huvud- männen för begravningsverksamheten, även rent formellt, åläggs an- svaret för att de som inte tillhör något kristet trossamfund bereds till- gång till särskilda gravplatser. 8.3.5 Hur ansvaret skall fullgöras Huvudmännens ansvar för de särskilda gravplatserna bör även kunna fullgöras på samma sätt som . Den enskilde hu- vudmannen skall alltså se till att det finns särskilda gravplatser på en allmän begravningsplats inom det egna förvaltningsområdet, eller avtalsvägen ordna så att särskilda gravplatser finns tillgängliga inom närbeläget förvaltningsområde. Med hänsyn till att tillhörigheten till varierar i hög grad, kan det inte ställas krav på att varje huvudman skall reservera mark och anlägga särskilda gravplatser oavsett efterfrågan. Tillhanda- hållandet av särskilda gravplatser bör därför, som , bli föremål för regionalt samarbete. Varje huvudman, som inte kan erbjuda särskilda gravplatser inom det egna förvaltningsområdet, skall alltså vara skyldig att avtalsvägen ordna sådana platser inom närbeläget förvaltnings- område. Frågan om en huvudman skall anlägga särskilda gravplatser, eller kan nöja sig med att sluta avtal om sådana platser med annan huvud- man, får avgöras med utgångspunkt från det icke-kristna befolknings- underlaget samt avståndet till närmaste ort där särskilda gravplatser kan erbjudas. Ett stort icke-kristet befolkningsunderlag kan medföra att det är motiverat med särskilda gravplatser inom vart och ett av flera förvaltningsområden som sinsemellan ligger nära varandra. På de orter där efterfrågan är låg kan man i gengäld få acceptera ett något längre avstånd. Å andra sidan kan ett i och för sig litet icke-kristet befolk- ningsunderlag i ett antal förvaltningsområden inom samma region 112 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... motivera att någon av huvudmännen anordnar särskilda gravplatser. Så kan vara fallet om avståndet till befintliga särskilda gravplatser annars skulle bli alltför stort. Efterfrågan torde vara den faktor som har störst betydelse för om det bör finnas särskilda gravplatser inom ett visst område. När huvudmännen sluter avtal med varandra om särskilda grav- platser, och vilken ersättning som skall utgå för dessa, bör de beakta att ersättning i samband med gravsättning kommer att utgå via clea- ringen. Kommittén vill även betona att det är angeläget att huvudmannen, oavsett om det är ett pastorat eller en kommun, bedriver verksamheten på ett sådant sätt att alla kan känna sig nöjda med den service som erbjuds. Samråd bör därför ske med berörda grupper inför anläggande- /utvidgning av begravningsplats samt anläggande av särskilda grav- platser. Det åligger härvid huvudmännen att söka beakta de önskemål som framställs. Även andra typer av önskemål, som t.ex. att gravsätt- ning skall ske från dödsfallet, bör beaktas i största möjliga mån. Länsstyrelserna skall, genom sitt tillsynsansvar, kontrollera att hu- vudmännen fullgör alla sina skyldigheter. Med den föreslagna ordningen kommer länsstyrelserna automatiskt att utöva tillsyn även över de särskilda gravplatserna. Det ankommer därför på länsstyrelser- na att vaka över att huvudmännen tillhandahåller särskilda gravplatser, antingen inom det egna förvaltningsområdet eller i annat förvaltnings- område inom rimligt avstånd. De olika länsstyrelserna har därvid möjlighet att anpassa kraven på huvudmännen i förhållande till behovet av särskilda gravplatser inom det egna länet. Det blir på detta sätt ytterst länsstyrelsernas ansvar att avgöra vad som kan anses vara ett godtagbart avstånd till närmaste ort med särskilda gravplatser. Läns- styrelserna skall även se till att huvudmännen i rimlig omfattning be- aktar de önskemål som framställs, samt att verksamheten i sin helhet bedrivs på ett sådant sätt att den kan upplevas som tillfredsställande av alla, oavsett trosinriktning. 9 Inflytande och insyn –för att tillse att deras intressen som inte tillhör tas tillvara, länsstyrelserna skall förordna ombud med uppgift att granska den begravningsverksamhet pastoraten bedriver. Begravningsverksamheten styrs av en mängd lagar och förordningar. Det är därmed ytterst som beslutar om ramarna för verksam- heten. I viss utsträckning har rätten att meddela föreskrifter delegerats till regeringen, med möjlighet för denna att delegera rätten till myn- dighet. Genom andra lagar har t.ex. den borgerliga kommunen i viss omfattning erhållit rätt att meddela föreskrifter om sådan verksamhet som bedrivs på begravningsplatser. I begravningslagen och begravningsförordningen finns bestämmelser om hur begravningsverksamheten skall vara anordnad. Länsstyrelserna övervakar att de som innehar begravningsplatser fullgör sina skyldig- heter enligt begravningslagen, eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Länsstyrelserna kan vid vite förelägga den som innehar en begravningsplats att fullgöra sina skyldigheter. Begravningsverksamheten lyder också under flera andra lagar och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa lagar. Som exempel kan nämnas miljöskyddslagen, arbetsmiljölagen, hälsoskyddslagen, förvalt- ningslagen, , kulturminneslagen och ordningslagen. Begravningsverksamheten är således en tämligen reglerad verksamhet, vilket begränsar den enskilde huvudmannens handlingsfrihet. Till denna omfattande reglering kommer att det, enligt kommitténs förslag, slås fast i lag vilka tjänster som skall ingå i den avgift som be- talas till begravningsverksamheten. Dessa tjänster skall då tillhanda- hållas dödsboet, lika för alla, utan särskild debitering. 114 Inflytande och insyn Den som inte tillhör saknar rösträtt vid de kyrkliga va- len och har därmed inte samma möjlighet att påverka begravnings- verksamheten som den som tillhör . Dock kan påverkan ske exempelvis på lokalplanet genom framförande av önskemål till huvudmannen samt genom opinionsbildning. Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att möjligheten till inflytande/insyn över verksamheten ökas för dem som inte tillhör . Nedanstående resonemang avser de pastorat inom som är huvudmän för begravningsverksamheten. För att stärka inflytandet/insynen över begravningsverksamheten för dem som inte tillhör , bör få till uppgift att utse ombud att granska begravningsverksamheten, i de pastorat som är huvudmän för verksamheten. Denna granskning skall göras med avseende på hur deras intressen som inte tillhör tas tillvara. Ombudet skall kontrollera att pastoratet samråder med berörda grupper i samband med nyanläggning eller utvidgning av be- gravningsplats och vid anordnandet av särskilda gravplatser, samt även innan beslut av mera principiell art fattas. I de pastorat där kontakter mellan olika grupper av dem som inte tillhör och pas- toratet inte redan förekommer bör ombudet även förmedla sådan kon- takt. För att ombudet skall kunna fullgöra sitt uppdrag skall han ha rätt att få tillgång till samtliga handlingar som rör begravningsverksamhe- ten. Ombudet skall även ha rätt att närvara under de delar av det be- redande och verkställande organets sammanträden då frågor om be- gravningsverksamheten behandlas. I samband med detta skall han ha rätt att ställa frågor och göra påpekanden. Genom ombudets återkommande kontroller av begravningsverksam- heten stärks möjligheter att utöva tillsyn över hur deras intressen som inte tillhör tas tillvara.