sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — So far the only case to have reached the Court under Article 100a (4) concerned a proposal by to maintain an existing restriction (on PCP) (case C-41/93) and therefore the question of introducing has not been tested. 4.5 THE GROWING IMPORTANCE OF ARTICLE 100a(4) have specifically asked whether `the environmental guarantee' ie. Article 100a(4) will play a more important role in the future. The answer must be `yes' if one accepts the view that pollution policy has been shifting from control over emissions to control over use of traded products. Member States are free to set more stringent standards for emissions, but increasingly they are turning their attention to products. They are likely frequently to want to move faster than the EC and so will SOU 1997:84 The Scope for National Measures within the EU 287 attempt to rely on Article 100a(4). For that reason it is important to try to clarify Article 100a(4) by amendment. This is discussed in the next section. 4.6 PRESENTING A CASE FOR AMENDMENT OF ARTICLE 100a(4) If a case for amending Article 100a(4) so as to give greater freedom to Member States to set their own higher standards is to be successful it must be presented in such a way that it is seen to be in the interest of the Community as a whole and not just of a few Member States. It must win the support of all Member States. Some freedom to set higher standards, without threatening the integrity of the internal market, can be presented as important for EC environmental policy since without it national initiatives are stifled. Without this freedom the Commission, in proposing new ideas for environmental policies, has to rely on the imagination of its own staff without the benefit or experience of the Member States, or has to draw on experiences in other countries (e.g. , ). Thus there is the danger that the EC is being inhibited from being an environmental innovator. The analogy with the is interesting. The benefits from a large internal market, and the US constitution in its `commerce ' prevents individual Member States impeding inter-state trade. Nevertheless the individual states have some freedom to set standards that are higher than federal standards e.g. has higher vehicle emission standards than the federal standards. There is thus a tension in the between the issue of inter-state trade and `states rights' which is comparable to the tension in the EC between `internal market' and subsidiarity. This issue has been discussed in a recent article called `States as : A US Concept and its Potential for EC Applications'(4) which, as suggested by the title, shows that the EC has something to learn from the . The phrase `states as laboratories' comes from a (dissenting) judgement of a US judge in 288 The Scope for National Measures within the EU which he said: "...it is one of the happy incidents of the federal system that a single courageous state may, if its citizens choose, serve as a laboratory; and try novel social and economic experiments without risk to the rest of the country" This could be part of a case to be made in the EC context for a limited freedom for Member States to introduce higher standards. 4.7 AVOIDING ARTICLE 100a Not all EC product standards have been based on Article 100a. Regulation 3093/94 on substances that deplete the ozone layer (including CFC's), and Directive 87/416 which amends an earlier Directive on lead in petrol are both based on Article 130s. In both cases Member States are allowed to introduce differing national measures (within some limits), and therefore it can be argued that these cases are not primarily internal market measures but are purely environmental and that Article 130s is therefore more appropriate. can always consider whether it should argue in particular cases whether a new Directive should be based on Article 130s rather than Article 100a. 4.8 PRODUCTS COVERED BY THE FOUR YEAR TRANSITIONAL PERIOD IN THE TREATY OF ACCESSION Several of the Swedish product standards which were higher than the EC standards at the time of the (see section 3.2 above) will have resulted in modified EC standards by the end of the four year period so that no problems arise. It is possible, indeed probable, that not all the EC standards will have been adjusted upwards to meet the higher standards in (and and ) at the end of the four year period when the entire aquis communiautaire will apply. In those cases can invoke Article 100a(4) and notify the Commission that it intends `to apply' (ie to maintain) its higher standards. The conditions set out in section 4.4 above SOU 1997:84 The Scope for National Measures within the EU 289 will of course have to bet met, one being that the Commission is satisfied that the Swedish measure is not a means of discrimination or a disguised restriction on trade. There is nothing in Article 100a(4) or elsewhere in the Treaty that would prevent a new from relying on Article 100a(4) to maintain an existing higher standard. As discussed in section 4.4 above there is uncertainty about whether any can introduce a new higher standard and that applies equally to the new Member States. POSSIBILITIES FOR NATIONAL MEASURES IN UNHARMONISED SECTORS `Unharmonised sectors' is understood here to mean subjects not covered by specific EC legislation. For example cans and bottles for drinks is a subject that is now `harmonised' because Directive 94/62 on packaging has been adopted. Before it was adopted the subject was `unharmonised'. 5.2 ARTICLES 30 and 36 Where there is no specific EC legislation covering a subject the freedom of Member States to set their own standards is governed by the general provisions of the Treaty. Article 30 - quoted in the section 4.2 above - prohibits quantative restrictions and `measures having equivalent effect'. Article 36 - quoted in section 4.3 above - provides exceptions, but it does not specifically mention the environment. Instead it mentions `the protection of the life and health of humans, animals or plants'. It can be argued that it covers environmental measures where the effect on humans, animals and plants is direct but may not cover some measures where the effect is indirect. The Court will interpret any exception narrowly and may therefore not extend Article 36 to indirect effects. 290 The Scope for National Measures within the EU An example of a direct effect could be a ban on nickel earrings which is intended to prevent allergies in humans. An example of an indirect effect is a restriction on CFC's which deplete the ozone layer and thus indirectly may increase skin cancer in humans. Few environmental cases have been decided by the Court of relating to Articles 30 and 36, the best known being the Danish bottle case (case 302/86). The Court held that was entitled to introduce a ban on metal cans and a deposit and return system for bottles since it was effective in protecting the environment even though it made it more difficult for non Danish producers to comply with the system. In other words the needs of the internal market do not always have to prevail over the protection of the environment. It is a question of action being proportionate to achieving a legitimate objective. Given that there are few Court cases it is difficult to anticipate how future cases might be resolved by the Court. Article 36 says that prohibitions shall not constitute a means of arbitrary discrimination, but what is `arbitrary' is a matter of judgement and in the Danish bottle case the Court found that the restrictions were not arbitrary although they did have some discriminatory effect. in his discussion of this issue gives a number of practical examples to illustrate the uncertainties and these are not repeated here (3). -smog regulation - proposed by German relating to circulation of cars with catalytic converters during smog alarm. -phosphates in detergents - . -ban on metal cans for beer - . -prohibition of plastic bags - -lead capsules for alcoholic beverages - -deposit scheme for plastic bottles - -taxes for plastic bags - -environmental taxes on products - -prohibitions on diesel cars - -ban on lead shot - -no state aid for housing with aluminium, PVC or tropical SOU 1997:84 The Scope for National Measures within the EU 291 - prohibitions on mercury thermometers - Each issue has to be decided on its merits drawing on the limited experience provided by these examples and the few Court cases. THE INFORMAL DECISION MAKING PROCESS OF THE EC The formal decision making process that is set out in the Treaty involves the Commission, Parliament and Council, and depending on the legal base proposed for an item of legislation, the process will involve the consultation, cooperation or co-decision procedures set out in Articles 189 to 192. The informal decision making process can be defined as involving anything that is not part of the formal process, and can therefore include the making of alliances within the Council machinery (COREPER and working groups) as well as outside influences (eg. lobbying by industry and NGO's or scientific reports). The need for alliances is created by qualified majority voting (QMV) in the Council, which as shown by the box below, means 62 votes out of a possible 87. 26 votes are therefore needed to block a decision, which a may want to do either because the decision is too stringent or not stringent enough. 292 The Scope for National Measures within the EU QMV 0 62 votes out of 87. Therefore 26 votes can block a decision Before the recent accession of , and , it sometimes happened that the three Member States particularly concerned about chemical products (, , and ) wanted to block a product standard which they felt was too lax e.g. the restriction on PCP, but without support of at least one other were unable to do so. Those three Member States plus and can now form a blocking minority and so attempt to negotiate a higher standard. Equally other Member States may together form a blocking minority if they think that the standard is too high with the result that no decision at all is achieved. In such cases the best may be the enemy of the good, and some flexibility is therefore required. While formally only the Commission can propose EC legislation, it does not follow that the Commission is the originator of the ideas that become EC legislation. Indeed one of the fascinating aspects of the EC is that ideas can come from so many sources. They can come from the EC institutions themselves ie. Commission, Council or Parliament; from the Member States, and anyone within them such as environmental NGO's, industry, other organisations or individuals. Unlike Member States, where Governments have some control over their legislature, and where the legislation that Governments introduce can perhaps be anticipated from a manifesto on which the political party was elected to SOU 1997:84 The Scope for National Measures within the EU 293 govern, the EC has no `government' as such, and there is no agenda set in a manifesto. The Commission may propose legislation because of what it believes is required by the Treaty, because the idea is set out in an action programme, because it is requested to do so by the Council or by the Parliament. outside body may suggest ideas to the Commission or to the Parliament or to any one of the Governments represented on the Council. It is possible to give examples, each one of which will have its own peculiarities, but these are not given here for reasons of space. The important point to recognise is that for an idea to be translated into EC legislation it must have widespread support and it is often necessary to prepare public opinion for the idea, since the Parliament and national governments are responsive to public opinion even if the Commission is to some extent isolated from pubic opinion. Persuading the Commission to exercise its sole right of initiative formally to propose an item of legislation may therefore involve effort that is Europe wide and that sometimes takes time. A purely national initiative will not necessarily be successful even if the arguments seem very strong in the minds of the public in that . RECOMMENDATIONS CONCERNING ARTICLE 100a(4) The part of this paper of greatest importance to the Swedish Chemicals Commitee is probably section 4 and therefore the recommendations in that section are set out below: 1.When a Directive setting a product standard is adopted under Article 100a, and believes it may in the future want to set a more stringent standard, it is important to ensure that a `safeguard ' is introduced under Article 100a(5). (See section 4.3). 294 The Scope for National Measures within the EU 2.A test case can be brought before the Court of relating to the introduction of higher standards in than EC standards, but it should only be brought if the case is very strong. (See section 4.4). 3.If the present IGC does not amend Article 100a (4) to change `to apply' to `to maintain and introduce' then could prepare a stronger argument to present at a subsequent IGC. Opinion formers in other Member States will need to be educated in advance about the arguments. (See sections 4.4 and 4.6). 4.Sweden should consider whether in particular cases it should argue that a new Directive for a product should be based on Article 130s rather than Article 100a. 5.If, after the four year transitional period, still has some standards that are higher than EC standards it can rely on Article 100a(4) and notify the Comission that it intends to maintain its standards if it believes that the conditions in Article 100a(4) are met. (See section 4.8). states his view (and apparently also that of the Commission) in Focus on European Environmental 1992 Chapter 3. p77/78 and in and Environmental 1995 pp 108/110 2.D.Lieffrink and M. Environmental Policy: (forthcoming 1997) see the chapter on . 3.L.Kramer EC Treaty and Environmental and 1995 pp 111/127. SOU 1997:84 The Scope for National Measures within the EU 295 4.D.Yost States as : A US Concept and the Potential for Environmental Affairs 1996 Vol.8 No.4. NH/rl/jg 12 Kemikontorets hearing med : Introduktion vid Hearing med Kemikom- mittén 1.Den svenska kemiindustrin ser arbete som oerhört viktigt och vägledande för de kommande 10 årens kemikaliepolitik. Vi är därför ytterst berörda och välkomnar verkligen detta tillfälle till direkt kontakt och dialog med . 2.Svensk kemisk industri lever ju självklart inte isolerat, utan vi är beroende av vår omvärld och exportmarknad. Därför är det helt naturligt att vårt främsta mål är konkur- renskraft/förmåga på lika villkor inom såväl som övriga världen. 3.Svensk kemisk industri är den tredje största branschen av betydelse för vår BNP och för vår exportmarknad. Vi har ca 60 000 personer sysselsatta i kemiindu- strin i och vår exportandel är av en omsättning på . Det finns en god potential för att starta nya kemiföretag i , med den kompetens och de andra förutsättningar som vi har här. 4.Konkurrens på lika villkor innebär för vår industri att en harmonisering av kraven på kemiska produkter uppnås. I första hand måste svenska krav på kemikali- ekontroll och riskhantering integreras med EUs och en global harmonise- ring måste eftersträvas - i linje med Rio-deklaratio- nens . Kemikontorets hearing med 295 5.Vi vill här diskutera med Er i hur detta skall kunna genomföras i samklang med miljöambitioner och industrins eget arbete för att ta ansvar för en miljöanpassad utveckling av både produktion och produkter. Vi tar själva detta ansvar genom våra åtaganden i Ansvar & Omsorgs-programmet. 6.Vi är glada att få tillfälle att konkretisera vad vi menar med A&O och miljöanpassade produkter och produktion i uthållig utveckling. Och vi vill också lyssna till vad förväntar sig av kemiindustrin. Så låt oss starta diskussionen med de frågor Ni i framfört att Ni vill ha våra svar på och med en redovisning av uppdrag. 296 Kemikontorets hearing med Frågor, kommentarer och förslag 1.Går det att finna nya samarbetsformer mellan industrin och staten? På vilket sätt kan olika aktörer medverka i den nationella kemikaliepolitiken? Industrin har bristande/dålig kännedom om och inflytande på det svenska internationella arbetet, speciellt EU-arbetet. representanter framför förslag och har ståndpunkter i EUs kemikaliearbete som inte har förankrats eller diskuterats med berörd industri. Flera andra länder, t ex och har däremot regelmässigt samråd med industrin före varje ställningstagande i EU. Svensk kemiindustri har svårigheter att i kontakter med europeisk industri förklara och motivera de svenska utspelen i EU, därför att de inte på förhand är kända. Vi anser att argument på så sätt försvagas samt att och Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket m.fl. inte tillräckligt värnar om svensk industri. Etablera samrådsgrupper med Kemikalieinspektionen, m fl sakmyndigheter och Miljödeparte- mentet som forum för diskussion i viktiga frågor. Låt industrin själv prioritera i vilka frågor man anser det viktigt med samråd. Industrin kan då också hjälpa till med att ta fram sakunderlag. I frågor där vi är överens Kemikontorets hearing med 297 kan vi även hjälpa till med lobbying och alliansbildning i via CEFIC, CONCAWE m.fl. Detaljreglering och byråkrati kan göra det svårt att uppnå miljömål eller bra kemikaliekontroll. De kan t.o.m. för- hindra bättre lösningar från miljö eller kemikaliesynpunkt Nuvarande system är dessutom öppet för politiska utspel och detaljstyrning. Litet utrymme för egna initiativ, brist på långsiktighet och stabila spelregler. Ryckighet i myndighetsarbetet medför ineffektivitet, resursslöseri. Opinions- och politi- kerstyrd myndighetsverksamhet i st f systematisk, planlagd och sakinriktad Att som ett komplement till nuvarande regelsystem öppna möjlighet till överenskommelser/åtaganden, mellan stat och industri om riskbegränsande åtgärder. Detaljutformningen av sådana överenskommelser/åta- ganden bör överlåtas på sakmyndighet. Överenskom- melserna skall kunna prövas i en kemikalienämnd parallell till koncessionsnämnden, vilket är viktigt från rättssäkerhetssynpunkt. (Se även bilaga 1.) 2.Kan samarbetet ske mer regionalt? Kompetensbrist hos lokala myndigheter. Lokala lösningar kan därför leda till stora skillnader i krav. 298 Kemikontorets hearing med Industrin kan få (287) olika kravnivåer att leva efter. För lokalt begränsade problem är decentraliserat samar- bete lämpligt. Detta är i så fall tillämpligt för slutpro- dukter/varor men knappast för produktionsanläggningar. Viktigt att överenskommelserna är konkurrensneutrala. Även lokala överenskommelser skall kunna prövas i ovan nämnda kemikalienämnd. Exempel: Bilvårdskemikalier i , föredragande L-O . 3.Hur ser kemiindustrin på möjligheterna att genomföra de åtgärder som krävs för att uppnå Esbjerg-deklarationens mål. Detta är ej enbart en kemiindustrifråga, utan en samhälls- fråga. Kemiindustrin är klart positiv till och ställer upp på målet ett rent . Oklara definitioner och kriterier. Vad avses med toxisk, persistent och benägenhet att bioackumuleras? Vilka naturliga bakgrundsnivåer avses? Oklart vilka ämnen och vilka absolutnivåer som gäller. Kemikontorets hearing med 299 Samråd för att fastställa realistiska nivåer och tidplaner. Viktigt att åtgärdsplaner beslutas och drivs i internatio- nellt samarbete. Industrin bedömer att det är möjligt att få bort utsläpp av s.k. POPs från industrins produktionsanläggningar. Många av de klassiska helsyntetiska POPsen bör också gå att få bort ur varorna. Problem med POPs av naturligt ursprung bedöms dock kvarstå bl.a. i form av diffusa utsläpp från varor. Hur ser kemiindustrin ut när Esbjerg-deklarationens mål är uppfyllda? För svensk kemisk industri inga större förändringar. Vi har redan eller håller på att genomföra sådana föränd- ringar som krävs. (Se även kopia av OH-bilder, bilaga 2) Hur ser kemiindustrin på en förändring i kemikaliepo- litiken där åtgärder riktas mot varor i stället för enskilda Industrin är positiv till sådana angreppssätt, men det måste ske med -i internationell harmonisering -i samverkan med industrin. Riskvärdering - internationellt samarbete är nödvändigt ifråga om riskbegränsning. Det vore rationellt och 300 Kemikontorets hearing med resurseffektivt att kunna utnyttja industrins egna riskvär- deringar. En Good Assessment Practice-process skulle kunna styra och snabba upp riskvärderingsarbetet genom att fastlägga en standardiserad arbetsmetod. Hur LCA utnyttjas. Krav på varornas fullständiga sammansättning. Farliga ämnen förbjuds och begränsas, när det viktiga och mest angelägna är att begränsa riskerna vid olika appli- kationer. Inriktningen på varor kräver utökat samarbete mellan myndigheter och industribranscher. Den medför också fokusering på hantering och risk i stället för inneboende egenskaper och farlighet hos enskilda ämnen, vilket industrin välkomnar. Bilda branschgrupper mellan myndigher och industrin (ex kemikalieplan och Göteborgsmo- dellen). För in kostnad-/nytta-aspekter i riskvärderingen. 5.Vilka är kemiindustrins prioriteringar i det internationela arbetet? Kemiindustrins HÖGSTA prioritering är HARMONISE- RING På EU-nivå och på global nivå. Kemikontorets hearing med 301 Kraven på harmonisering avser såväl regler som deras tillämpning och efterlevnad. Svenska särregler medför oklara spelregler för industrin och försämrad konkurrensförmåga. är det t.o.m okänt vad som gäller. Exempel 1: och metylenklorid. Exempel 2: Trikloretylenförbudet och dispenser, vad gäller? Exempel 3: SME. är ett särkrav som ger arbete och medför stora problem särskilt för de Bilaga , AB Ytteknik Medför extra kostnader och resursåtgång framför allt för svenska exportföretag (SME), vilket inte är konkurrens neutralt. -Harmonisera produktregistret med EU -Ta in uppgifter till produktregistret via varuinforma tionsblad och inriktat på speciella produktgrupper/branscher - inte allt . Motivera varför uppgifterna behövs. -Slopa kemikalieavgifterna, alternativt hitta helt nya kriterier för avgifterna. 302 Kemikontorets hearing med Brist på samordning mellan transport- och överlåtelse- märkning och även olika transportsätt sinsemellan. För transport av farligt gods och överlåtelse/försäljning av kemiska produkter finns två parallella system för hur kemiska ämnen skall märkas och för hur riskinformation skall lämnas. Samma förpackning skall förses med två (ibland olika) kemikalienamn, två märkningsetiketter (alltid olika) och två nummer (alltid olika). är informationen i märkningen motstridig. Detta minskar trovärdigheten och kan leda till sämre riskmed- vetande. Ett ämne som är miljöfarligt vid landtransport och märks med riskfrasen "Skadligt för vattenorganismer" vid överlåtelse klassas inte som "pollutant" vid sjötransport. bör ta en ledande roll i EU:s h a r m o n i s e r i n g s arbete och driva på arbetet med global harmoniseringav kriterier och regler för klassificering, m ä r k n i n g o c h riskinformation om kemiska produkter. Kemikontorets hearing med 303 Egna frågor och Industrins eget ansvar 1.Frivilliga system m m *A&O, EMAS, ISO 14000, SQAS, SHE-ledningssystem *Samverkansavtal och ERC Kortfattad beskrivning av dessa olika system. Specificera- de vilka åtaganden de innebär. Viktigt att f r a m h å l l a systemens öppenhet och tredjepartscertifie ring/revision. Många, mer än hälften av har redan eller håller på att införa EMAS och/eller ISO 14000. Dessutom finns inom kemiindu- strin långtgående planer på att utveckla miljöledningssystemen till att bli heltäckande hälsa-, miljö- och säkerhetsledningssystem. Redovisning av industrins eget arbete med skyddsblad, transportkort. Fördelar till följd av utvecklad egenkontroll bör bli minskad tillsyn och lägre tillsynskostnader. Mångfalden av lagar och bestämmelser blir sammantaget en stor belastning särskilt för SME-företag. Kan t.o.m. upplevas som näringsförbud pga stora problem i i n tialskedet att starta, utvidga och nyetablera företag.