sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att avgränsa arkivet genom att bedöma vilka handlingar som ska vara allmänna och därmed ingå i myndighetsarkivet. Oavsett vilken typ av medium (t.ex. ADB, foto eller papper) som används måste hänsyn tas till arkivbeständighe ten. 180 arkiv - nuvarande förhållanden Arkivet skall vara organiserat så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Arkivbeskrivningen skall ge information om vilka handlingar som kan finnas i arkivet och hur detta är organiserat. Till detta kommer den systematiska arkivförteckningen som skall redo- visa vilka handlingar som finns i arkivet. Arkivförteckningen skall fortlöpande kompletteras med hänsyn till de förändringar som uppkommer. utfärdar föreskrifter om förteckningsplaner för olika typer av myndigheter. Arkivvården innefattar också att arkiv förvaras i lokaler som kan ge handlingarna ett fullgott skydd mot såväl skador och förstörelse som tillgrepp eller obehörig åtkomst. Med regelbundna inspektioner och bl.a. granskning av byggnadsritningar har arkivmyndigheterna följt utvecklingen. Nya föreskrifter och allmänna råd om planering, utförande och drift av nya arkivlokaler gäller från (RA- FS 1994:6) Ett arkivs omfattning och innehåll påverkas av dels arkivalietill- växten dels gallringseffekten. Det är svårt att göra beräkningar på årstillväxten i ett arkivbestånd, variationerna är mycket stora, något "normalarkiv" kan inte sägas finnas. Tillväxten kan begränsas av gall- ring i handlingarna, dvs. att vissa handlingar tas bort och förstörs. tillsyns- och rådgivningsansvar innefattar arkivbild- ningen och arkivvården hos de centrala myndigheterna, landsarkivens de regionala och lokala myndigheterna. Arkivlagen, arkivförordningen och utfärdade föreskrifter är utgångspunkt för såväl inspektioner hos myndigheterna som utbildning av arkivansvariga vid myndigheter eller rådgivning i olika arkivfrågor. Arkivlagstiftningens bestämmelser om arkivvård gäller såväl statliga som kyrkokommunala myndigheter liksom de beslutande församlingarna. Förändringarna i organisation eller arbetssätt hos en myndighet kan påverka såväl arkivbildningen som förutsättningar för gallring. En viktig del av arkivmyndighetens tillsynsansvar är att innan ändringen sker, i samråd med den aktuella myndigheten se över påverkan på arkiv- bildningen hos myndigheten. 17Principen om handlingsoffentlighet efter relationsändringen Av betydelse för utredningsuppdraget är frågan om handlingars offentlighet i efter relationsändringen. I propositionen (prop. 1995/96:80, sid. 21) angavs att vägande skäl kan anföras för att handlingsoffentligheten skall bestå (efter relationsändringen) "i mer eller mindre vidsträckt omfattning". Bl.a. pekades på att , främst genom huvudmannaskapet för begravningsverksamheten, även kommer att kunna svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Vidare anfördes att även ansvaret för den omfattande del av kulturarvet som utgörs av kyrkliga kulturminnen liksom "finansieringen av en lagstadgad kyrkoavgift" talar för att handlingsoffentligheten skall bestå. Det har ingått i uppdraget för Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering att närmare utreda frågan om handlingars offentlighet i . Det förslag som lämnas innebär att det införs en bestämmelse om offentlighet beträffande handlingar som härrör från begravningsverksamheten samt vidare handlingar som är hänförliga till fördelning och användning av den statliga kyrkoantikvariska ersätt- ningen. Regleringen kommer enligt förslaget att genomföras genom en ny bestämmelse i sekretesslagen (1980:100). Arkivlagen (1990:782) kommer att göras tillämplig på de arkiv som härrör från aktuell verk- samhet. För en närmare beskrivning av förslaget - se betänkandet Staten och trossamfunden - Rättslig reglering (SOU 1997:41). Beträffande handlingar som inte omfattas av denna reglering, föreslås att lagen om skall innehålla en bestämmelse som ger var och en rätt att ta del av kyrkans handlingar. I anslutning till denna bestämmelse kommer enligt förslaget att föreskrivas att arkiv (bildat av de handlingar som omfattas av en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet) skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltning, och forskningens behov samt vidare att det skall beaktas att kyrkans arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Den närmare regleringen av denna handlingsoffentlighet samt arkivbildningen och arkivvården blir en inomkyrklig angelägenhet. 182 Principen om handlingsoffentlighet efter relationsändringen Oberoende av hur offentlighetsprincipen kommer att regleras , innebär relationsändringen att det är nödvändigt med ändring av 2 kap. 5 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen, 1 kap. 8 § första stycket sekretesslagen samt 1 § andra stycket och 2 § arkivlagen. Jfr Utredningens om trossamfundens rättsliga reglering betänkande. 18De kyrkliga arkiven - Överväganden De allmänna handlingar som före utgången av har kommit in till eller upprättats hos myndigheter med uppgifter hänförliga till verksamhet skall kunna förvaras hos Svenska kyr- kan även efter relationsändringen utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Handlingsoffentligheten skall bestå och sekretess- och arkivlagstiftningen tillämpas även fortsättningsvis när det gäller dessa handlingar. Eftersom förhållandena varierar från fall till fall, beroende på omfattningen av aktuella arkiv, kyrkans behov av handlingarna och arkivmyndigheternas möjlighet att ta emot dem bör någon längsta tid för förvaring inte fastställas. I detta sammanhang är det även viktigt att beakta det värde som handlingarna har för . Som mål bör dock kunna uppställas att de allmänna handlingarna levereras till arkivmyndigheterna från relationsändringen. När det gäller kostnaderna för förvaring av arkiven innebär kommitténs förslag i sak att , liksom , svarar för samtliga kostnader fram till dess materialet överlämnas till arkivmyndigheterna. Staten skall svara för de förvaringskostnader som uppkommer därefter. Även allmänna handlingar som före relationsändringen har kommit in till eller upprättats hos beslutande församlingar skall på sätt som motsvarar vad som föreslås beträffande myndigheterna, kunna förvaras hos efter relationsändringen utan att därigenom förlora sin karaktär av att vara allmänna. 184 De kyrkliga arkiven - Överväganden När det gäller de kyrkliga arkiven ingår i kommitténs uppdrag att undersöka vilka problem som kan uppstå i samband med relationsänd- ringen. För att kunna göra det måste man först och främst avgränsa vilka kyrkliga arkiv som kan komma att påverkas. Nästa uppgift blir att klarlägga hur dessa arkiv kommer att beröras - vilka konsekvenser som relationsändringen kan medföra. Slutligen gäller det att hitta lösningar på de eventuella problem som kan uppstå. Det är viktigt att uppmärksamma att relationsändringen aktualiserar dels frågan om hur man skall förfara med de befintliga (nuvarande) arkiven, dels frågan om behandlingen av de arkiv som bildas efter rela- tionsändringen ( framtida arkiv). När det gäller de befintliga arkiven skall särskilt uppmärksammas kyrkobokföringsarkiven som enligt tidi- gare regeringsbeslut skall levereras till landsarkiven, vilket arbete beräknas vara avslutat omkring . Som ovan har framgått kommer ett förslag att lämnas som innebär att handlingar som härrör från viss, särskilt angiven verksamhet kommer att omfattas av den offentlighetsprincip som gäller för myndigheter (se avsnitt 17). Övriga handlingar kommer istället att omfattas av en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. Framställningen utgår i det följande från att detta förslag kommer att genomföras. Med befintliga arkiv avses i detta sammanhang sådana arkiv som inne- håller handlingar som har kommit in eller upprättats före rela- tionsändringen, dvs. arkiv som bildas fram till och med . Det är som tidigare angivits de kyrkliga arkiv som innehåller all- männa handlingar som direkt kommer att beröras av relationsändringen. Detta innebär att det är fråga om arkiv som finns hos de kyrkliga organ som omfattas av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen samt sekretess- och arkivlagstiftningen, dvs. myndigheter och beslutande församlingar. Avsnitt 16.2.1 innehåller en redogörelse över myndigheter med uppgifter hänförliga t ill verksamhet och beslutande församlingar. I det följande skall först behandlas myndigheter och därefter beslutande församlingar. De kyrkliga arkiven - Överväganden 185 Utgångspunkten är att de handlingar som omfattas av handlings- offentlighet vid relationsändringen skall vara tillgängliga även fort- sättningsvis; frågan blir inte om man kommer att kunna ta del av dem, utan var - hos en arkivmyndighet eller hos ett organ inom . Om en statlig myndighet upphör och verksamheten inte förs över till någon annan statlig myndighet, skall myndighetsarkivet överlämnas till en arkivmyndighet , 11 § arkivlagen ( 1990:782). Här skall erinras om att de bestämmelser som gäller för statliga myndigheters arkiv skall tillämpas även beträffande arkiv hos kyrkokommunala myndigheter (2 § p. 1 arkivlagen). De allmänna handlingar som finns hos kyrkliga - statliga likaväl som kyrkokommunala - myndigheter (se sammanställningen i avsnitt 16.2.1) som upphör i och med relations- ändringen, skall alltså levereras till arkivmyndigheterna före . Som har framgått finns det möjlighet att meddela ett beslut om undantag från huvudregeln om leverans (avsnitt 15.3.5). Ett sådant beslut kan gälla såväl när leveransen skall ske, som att överlämnande över huvud taget inte skall ske. Denna undantagsbestämmelse torde vara avsedd att användas när en verksamhet övergår från en statlig till en myndighet eller vice versa, dvs. när verksamheten överförs till ett annat organ som omfattas av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I förarbetena till arkivlagen anfördes att för det fall en statlig verksamhet skulle övergå till ett enskilt rättssubjekt ".....torde några bestämmelser om överlämnande av arkiv inte böra meddelas. Detta följer av principen att en handling som är allmän handling inte kan förlora denna status" (prop. 1989/90:72 Bilaga 1, sid. 78, jfr även prop. 1993/94:113 sid. 16). Undantagsregeln torde inte vara tillämplig i detta sammanhang, vilket innebär att arkiven i princip skall överlämnas från relationsändringen. Det torde emellertid inte vara praktiskt genomförbart att leverera och ta emot myndighetsarkiven inom en så . De kyrkliga arkiven är mycket omfattande, dels är antalet aktuella myndigheter stort, dels är materialet omfångsrikt. Vidare måste beaktas den tid det kan ta för kyrkan att färdigställa arkiven för leverans. Därtill kommer att kyrkan behöver ha tillgång till i vart fall delar av arkivhandlingarna även efter relationsändringen. Över huvud taget är det i detta sammanhang viktigt att beakta det värde som de kyrkliga arkiven har för kyrkan, som ett minne av dess utveckling och som en symbol för tradition och kontinuitet. 186 De kyrkliga arkiven - Överväganden SOU 1997:43 Det är därför nödvändigt att finna en lösning som innebär att de aktuella handlingarna kan vara kvar hos de kyrkliga organen även efter relationsändringen. Härvid måste frågor rörande offentlighet, sekretess- prövning och arkivvård lösas. Utgångspunkten är att allmänhetens insyn och tillgång till de allmänna handlingar som härrör från tiden före relationsändringen inte får omöjliggöras, försvåras eller fördyras (jfr dir. 1995:162, sid. 17). Det är viktigt att beakta att arkivvård utgör en nödvändig förutsättning för insyn. En möjlig lösning skulle kunna vara att träffa kyrkan om förvaring av de allmänna handlingarna för arkivmyndig- heternas räkning. I ett sådant avtal skulle bl.a. frågan om arkivvård regleras. Av betydelse om denna lösning väljs, är vem som skall svara för prövningen av utlämnande- och sekretessfrågor. Enligt gällande bestämmelser skall prövningen göras av den som förvarar handlingarna (jfr 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen). Även om handlingarna rent fysiskt befinner sig hos ett kyrkligt organ torde de formellt anses förvarade hos aktuell arkivmyndighet. Såväl en lösning som innebär att den "förvarande" arkivmyndigheten prövar utlämnande- och sekretess- frågor, som en lösning som innebär att det kyrkliga organet gör pröv- ningen för myndighetens räkning, torde möta betänkligheter från rättsliga utgångspunkter. Över huvud taget kan denna modell ge upphov till konsekvenser som är svåra att överblicka när det gäller förhållandet mellan arkivmyndigheten och det kyrkliga organet, liksom även beträf- fande tillämpningen av offentlighetsprincipen. Det kan därför inte anses var en tillfredsställande lösning på det aktuella problemet. I stället bör en lösning eftersträvas som innebär att allmänhetens rätt att ta del av handlingar som härrör från tiden före relationsändringen upprätthålls och som gör det möjligt att överlämna de upp- gifter som följer av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen samt sekretess- och arkivlagstiftningen till berörda kyrkliga organ. Detta innebär att ett kyrkligt organ i förekommande fall skall svara för tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i eget namn och på eget ansvar. Att med tillämpning av tryckfrihetsförordningen och sekretess- lagen pröva en framställan om utlämnande av en allmän handling är emellertid att anse som myndighetsutövning. I 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen föreskrivs att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Enligt regeringsformen i dess nuvarande lydelse är det således över huvud taget inte möjligt att överlämna en förvaltnings uppgift till rättssubjektet , församling, samfällighet eller stift. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering kommer dock att lämna ett förslag som innebär att ifrågavarande bestämmelse kompletteras, så att det bl.a. SOU 1997:43 De kyrkliga arkiven - Överväganden 187 blir möjligt att med stöd av lag överlämna en förvaltnings uppgift som innefattar myndighetsutövning till . För innebär ett överlämnande bl.a. en skyldighet att utföra en prövning, iaktta sekretess och svara för vård av handlingar. Härvid skall bestämmelsen i 8 kap. 3 § regeringsformen beaktas, dvs. att ett åliggande för enskild i förhållande till det allmänna måste läggas fast i lag. Ett alternativ som kan diskuteras är en lösning liknande den ordning som gäller enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100); för en närmare beskrivning - se avsnitt 15.5.1. Denna reglering tar sikte på de fall när enskilda rättssubjekt har tillagts någon form av myndighetsutövning i sina uppgifter. Syftet är att skapa insyn när det gäller handlingar som tillkommer (kommer in - upprättas) i en verksamhet med offentlig- rättsliga inslag som skall bedrivas framåt i tiden . Handlingar som annars skulle vara privata kommer genom regleringen att jämställas med allmänna, vilket innebär att de skall behandlas som om de vore allmänna (jfr proposition 1993/94:113 Förvaring av allmänna hand- lingar hos andra organ än myndigheter, sid. 19 och 25). Det är i nu akuellt sammanhang fråga om en stor mängd handlingar som vid relationsändringen är allmänna. Att använda ett system som liknar det som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen skulle få till följd att handlingarna inte längre skulle vara allmänna utan behandlas som om de vore allmänna. Relationsändringen bör dock inte medföra att en stor samling allmänna handlingar förlorar denna sin status på grund av att de förvaras hos ett kyrkligt organ - låt vara att de ändå behandlas som om de vore allmänna. En ordning av det slag som gäller enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen bör därför inte väljas. Utgångspunkten för en lösning bör vara att de aktuella handlingarna skall vara allmänna från det att de upprättas hos eller i nkommer till en myndighet tills de - via förvaring hos ett kyrkligt organ - slutligen inlevereras till en arkiv- myndighet. Däremot skall senare tillkomna handlingar inte omfattas av den nu aktuella regleringen. När det gäller frågan om offentlighet beträffande handlingar som tillkommer efter relationsändringen hän- visas till avsnitt 17. Problemet liknar det som behandlades i proposition /94:113 Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter. Den lösning som då valdes har behandlats i avsnitt 15.6 (den s.k. Telia- modellen). I korthet innebär den regleringen att allmänna handlingar kan förvaras hos enskilda organ utan att de därigenom upphör att vara allmänna. Förutsättningarna för detta är att den verksamhet som en myndighet har bedrivit övertas av ett enskilt organ, som behöver hand- lingarna i sin fortsatta verksamhet. 188 De kyrkliga arkiven - Överväganden SOU 1997:43 Kommittén finner vid en samlad bedömning att en lösning liknande den s.k. Telia-modellen bör väljas i detta sammanhang. En reglering bör genomföras som innebär att de allmänna handlingar som finns hos kyrkliga myndigheter (se sammanställningen i avsnitt 16.2.1) kan förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar (se nedan) efter relationsändringen, utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen samt sekretess- och arkivlagen skall i tillämpliga delar gälla även fortsättningsvis. Något krav på att handlingarna behövs i den fortsatta verksamheten bör inte uppställas. Utan tvekan förhåller det sig så att de kyrkliga organen behöver ha tillgång till handlingarna. Det torde emellertid inte vara realiserbart att i varje enskilt fall, dvs. i förhållande till samtliga myndigheter, genomföra en prövning av vilka handlingar som behövs. Likaså torde det vara förenat med svårigheter att utröna om det är några särskilda typer av handlingar som generellt kan vara aktuella. Den nu skisserade lösningen förutsätter ett tillägg i tr yckfrihetsför- ordningen. En särskild lag bör införas som närmare reglerar den situa- tion som relationsändringen innebär beträffande de allmänna handling- arna. Därutöver är det nödvändigt med vissa följdändringar i sekretess- och arkivlagstiftningen. I det följande behandlas närmare den ordning som kommittén föreslår. Genom ett tillägg i 2 kap. tryckfrihetsförordningen bör lämnas möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingar får förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar efter relationsändringen, utan att därigenom förlora sin karaktär av att vara allmänna. Det kyrkliga organet övertar myndighetens uppgifter i fråga om pr övning av utlämnande- och sekretessfrågor (jfr närmare nedan). Det kan diskuteras om ändringen i tryckfrihetsförordningen bör göras genom att en ny paragraf införs eller om den istället skall ske i form av ett tillägg i 2 kap. 17 §, dvs. den bestämmelse som öppnar möjlighet att överlämna handlingar till enskilda organ för förvaring (Telia-modellen). Denna bestämmelse tar i sin nuvarande lydelse sikte på situationer när en myndighets verksamhet övertas av ett enskilt organ, som därvid behöver ha tillgång till handlingarna . Även om förutsättningarna i viss mån är annorlunda i nu aktuellt sammanhang anser kommittén att ändringen i tryckfrihetsförordningen lämpligen bör genomföras genom ett tillägg i 2 kap. 17 §. Något krav på att det kyrkliga organet behöver handlingarna i den fortsatta verksamheten bör dock inte uppställas (jfr ovan). De kyrkliga arkiven - Överväganden 189 I 2 kap. 17 § i nu gällande lydelse öppnas möjlighet att i lag före- skriva att regeringen eller beslutande församling under vissa förutsättningar får besluta om förvaring av allmänna handlingar hos enskilda organ. Ett motsvarande bemyndigande i detta sammanhang skulle innebära att regeringen i förordningsform skall besluta om förva- ring av allmänna handlingar hos eller någon av dess organisatoriska delar. Kommittén föreslår att det föreskrivs att allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos m yndigheter med uppgifter hänförliga till verksamhet skall kunna förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar, utan att därigenom upphöra att vara allmänna. Regeringen bör i lag bemyndigas att i förordning besluta om vilka av dessa organ som skall förvara handlingar som härrör från olika kategorier av kyrkliga myndigheter (se närmare nedan). I tillägget i tryckfrihetsförordningen skall anges att och dess organisatoriska delar vid tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. 12-16 §§ skall jämställas med myndighet. Detta innebär bl.a. en skyldighet att på begäran av allmänheten pröva frågan om att lämna ut allmänna handlingar. Även bestämmelserna om hur en allmän handling skall tillhandahållas (gratis på stället eller mot avgift i form av en kopia eller avskrift) blir tillämpliga. Som har framkommit förutsätter ett överlämnande av förvalt- ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning lagstöd. Ett åliggande att förvara och vårda handlingarna måste läggas fast i lag. En reglering kan genomföras exempelvis genom ändringar i bl.a. sekretess- och arkivlagen. Detta skulle kunna vara praktiskt eftersom vissa följd- ändringar ändå måste göras i dessa lagar. Det kan dock ifrågasättas om bestämmelser som tar sikte på de speciella frågor som uppkommer i detta sammanhang verkligen bör införas i exempelvis arkivlagen. Ett lämpligare alternativ kan vara att göra ändringar i lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Kommittén finner dock att regleringen istället bör ske genom en ny lag. I denna lag bör föreskrivas bl.a. att regeringen skall kunna besluta att allmänna handlingar som härrör från en myndighet med uppgifter hänförliga t ill verksamhet skall kunna överlämnas till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, utan att därigenom upphöra att vara allmänna. 190 De kyrkliga arkiven - Överväganden detta sammanhang måste beaktas att det är fråga om ett stort antal enskilda myndigheter. Det måste därför vara möjligt att meddela generella beslut, dvs. att besluta vilka organ som skall förvara allmänna handlingar som härrör från olika kategorier av myndigheter. Vilka kyrkliga organ skall överta ansvaret? Utgångspunkt när det gäller till vilka organ som allmänna handlingar skall kunna överlämnas för förvaring, måste vara bestämmelserna i lagen om om organisationen efter relationsändringen. Utredningens om trossamfundens rättsliga reglering förslag innebär att och dess organisatoriska delar - församlingar, sam- manslutningar av församlingar (kyrkliga samfälligheter) och stift - kommer att vara självständiga juridiska personer, jfr betänkandet Staten och trossamfunden - Rättslig reglering (SOU 1997:41). Den inre orga- nisationen och ansvarsfördelningen inom dessa rättssubjekt kommer däremot inte att regleras i lagen, utan kommer att vara en inomkyrklig angelägenhet. De församlingar och samfälligheter som finns när lagen om träder i kraft torde kvarstå även efter rela- tionsändringen (se avsnitt 2.2.1). Relationsändringen i sig kommer inte att innebära några förändringar beträffande den kyrkliga indelningen. Det stora flertalet myndigheter som kommer att beröras av regle- ringen är kyrkokommunala. Mot bakgrund av vad som här har anförts bör de allmänna handlingarna överlämnas till det rättssubjekt inom vars organisation den tidigare myndigheten hörde hemma. Det får antas att de uppgifter som ligger hos kyrkliga myndigheter som är statliga (exempelvis , och domkapitlen) kommer att överföras till egna organ. Ansvaret för berörda arkiv bör lämp- ligen ligga på den nivå inom den kyrkliga organisationen som motsvarar vad som har gällt. Det finns statliga myndigheter i vars uppgifter bl.a. ingår att behandla ärenden med anknytning till (jfr avsnitt 16.2.1). Denna klart avgränsade verksamhet kommer i viss utsträckning att upphöra i och med relationsändringen.