sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — Liksom tidigare kan föräldrar själva komma överens om underhåll till barnen och den förälder som inte bor med dem kan betala det direkt. Men om boföräldern begär underhållsstöd, träder de nya reglerna om underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar in som började gälla . Liksom andra förändringar inom familjepolitiken är syftet att minska statens kostnader.63 I de dokument där man redogör för motiven till förändringar finns dock ett annat syfte klart uttalat. Den besparing som eftersträvas skall uppnås genom att föräldrarnas ansvar för sina barns försörjning blir en etablerad samhällelig norm. Det skall klart framgå att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnens försörjning, skriver man. Ett sätt att åstadkomma en sådan klarhet med avseende på relatio- nen mellan samhällets och föräldrarnas ansvar är att lösgöra det man kallar sambandet mellan de regler om underhåll som finns i föräldra- balken och de regler som gäller för det nya underhållsstödet. Ett sådant samband fanns med de regler som gällde tidigare, och det sambandet var flerfaldigt. För det första var sambandet mellan underhåll och bidragsförskott själva utgångspunkten för utformningen av detta stöd till ensamstående föräldrar. de således det underhållsbidrag som fadern enligt dom eller avtal skulle betala till modern. Till en början administrerades dessa förskott av barnavårdsnämnden i kommunerna. tog försäkringskas- sorna över administrationen av både underhåll och bidragsförskott. 65 För det andra har ett utfyllnadsbidrag varit en komplettering till underhållet. 66 Det betalades i de fall det avtalade underhållsbidraget inte nådde upp till bidragsförskottet maximibe- lopp. Därmed ledde ett avtal om ett lågt underhåll automatiskt till att utfyllnadsbidraget blev högre. Det nya underhållsstödet vill avskaffa det man menar är en kostnadsdrivande effekt av dessa båda samband. När man i förslagen till underhållsstödet talar om sambandet mellan regler om föräldrars försörjningsansvar och samhällets stöd till ensamstående föräldrar, syftar man till relationen mellan det underhåll som bestäms och den förälders inkomst som barnet bor hos. Enligt skall föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter föräldrarnas samlade ekonomiska förmå- 63Detta underhållsstöd gäller också barn vars ena förälder avlidit, i den mån som barnpension inte utgår. Beslutet om de nya reglerna fattas på grundval av Ds 1996:2 och specificeras i prop. 1995/96:208 och i betänkandet 1996/97:SfU3. 64Citaten är /97:SfU3 s. 14. 65Se SOU 1972:34. 66SFS 1964:143 om underhållsstöd. lagstiftades om utfyllnad av vissa underhållsbidrag, SFS 1957:284. 67 Om den förälder som barnet bor hos har en hög inkomst, bestäms underhållet till ett lågt belopp. Också detta gjorde att bidragsdelen i bidragsförskottet i sådana fall automatiskt blev högre, enligt de gamla reglerna. I den nya konstruktionen betalar till barn vars föräldrar inte bor tillsammans. Detta underhållsstöd betalas till det man kallar boföräldern . Den förälder som man kallar bidragsskyldig blir sedan skyldig att betala tillbaka hela eller en viss del av underhållsstödet till staten. Beloppet på återbetalningen beräknas som en viss procent av den förälderns inkomst. Därmed skall de nya reglerna göra det möjligt att ställa större ekonomiska krav på den förälder som barnet inte bor med. Detta skall uppfylla syftet att klargöra föräldrarnas primära ansvar för att försörja barnen. I det beslut som fattas förändras däremot inte boförälderns ansvar. Den förälderns ovillkorliga rätt till underhåll bibehålls och hennes underhållsansvar fullgörs genom att barnet bor hos henne. Storleken på underhållsstödet är beräknat så att det motsvarar hälften av vad barnet kostar utöver barnbidraget. Men syftet med nyordningen är också att sättet att beräkna storle- ken på det som skall betalas tillbaka blir enklare. Därmed skall det bli möjligt för föräldrarna att t.ex. vid en skilsmässa överblicka sina ekonomiska förpliktelser. 68 Det förutsätts också förstärka den bidragsskyldige förälderns ansvar. Det ska nämligen inte längre vara möjligt att låta andra utgifter gå före underhållet till barnet. Som de nya reglerna är utformade kommer den besparing man förväntar sig ifrån att de bidragsskyldiga betalar mer än de gör . 69 För övrigt är det i allt väsentligt samma familjer som kommer att få underhållsstöd som i det gamla systemet fick bidragsförskott. När barnet bor hos en av föräldrarna lämnas underhållsstöd under samma förutsättningar som bidragsförskott . Skillnad blir det däremot om barnet växelvis bor hos båda föräldrarna. Underhållsstödet till den förälder som barnet är folkbokfört hos minskas i motsvarande mån som barnet bor hos den andra föräldern. Vid sådant växelvis boende fastställs inte heller något underhållsbidrag. 67Föräldrabalken kap. 7, §1. T.ex. i 1986. 1995/96:208, s. 34. 69Ds 1996:2, s. 99. 1995/96:208, s. 36. I de nya reglerna är de bidragsskyldiga föräldrarnas förmåga och vilja att betala tillbaka det stöd som boföräldrarna får själva kärnan i förändringen. Som framgått är syftet att konstruera ett enklare och tydligare system än det som rådde tidigare. I förslaget till de nya reglerna vänder man sig mot den praxis som man menar hade utvecklats för återbetalning av bidragsförskott. De gamla reglerna medgav att den förälder som skulle betala tillbaka bidragsförskottet till fick förbehålla sig ett belopp som var avsett för egna levnadskostnader. Det uppgick till av basbeloppet . Till detta lades vad man kallade ett skäligt belopp för bostadskostnad. Dessutom fick den föräldern förbehålla sig av basbeloppet för varje barn som han bodde tillsammans med, och under vissa förhållanden av basbeloppet för underhåll åt maka/make som han också varaktigt bodde tillsam- mans med. Efter att dessa förbehåll dragits från inkomsten, framgick förälderns överskott. Utifrån detta beräknades sedan underhållet. De nya bestämmelserna motiveras med att dessa möjligheter till förebehåll i praktiken hade tolkats mycket generöst. Man visar att inte ens en inkomst på ledde till att hela bidragsförskottet återbetalades. förväntades också föräldrar med mycket låga inkomster betala underhåll. 72 Man menar dessutom att de gamla reglerna faktiskt medgav att andra utgifter fick företräde före återbetalningen av underhållet till barnet. Så t.ex. ledde en högre kostnad för boendet till lägre krav på återbetalning. Reglerna prioriterade också underhåll till barnen i nybildade familjer före barn i tidigare relationer. De gamla reglerna, men också den generösa tolkningen, sägs ha lett till att statens kostnader för bidragsförskott har ökat med över 1 miljard bara . Ökningen har berott dels på att antalet barn som får bidragsförskott ökat, dels på att fastställda och utbetalda underhållsbidrag minskat i förhållanden till det bidragsförskott som betalas.73 I reglerna för underhållsstöd beräknas det belopp som den under- hållsskyldige betalar till staten som en bestämd procentsats av hans 71Bestämmelserna finns bl.a. i Allmänna råd från 1989:6. Principerna för förbehåll fastställdes . 1978/79:12, LU 1978/79:9. 1995/96:208, s. 29. 73År 1995 hade 315 000 barn bidragsförskott, medan de underhållsskyldiga var Den andel av kostnaderna som finansierades av inbetalningar från de bidragsskyldiga hade sjunkit från till . 1995/96:208, s. 28. senast taxerade inkomst i stället för att beräknas på hans överskott. Till inkomsten läggs av sådan skattepliktig förmögenhet som överstiger . Därefter görs ett grundavdrag på , vilket ger den inkomst som återbetalningen beräknas på. Därmed innebär de nya reglerna en viss parallellitet med reglerna för inkomsttaxering, i och med att ungefär samma avdrag från bruttoin- komsten får göras som vid beskattningen. De blir enklare än tidigare regler och medger färre skönsmässiga bedömningar. Regelbundna justeringar av återbetalningsskyldigheten blir möjliga, i och med att denna omräknas efter den senaste taxeringen. Den procentsats som används för att beräkna återbetalningen är för ett barn, per barn för två barn och per barn för det tredje barnet. Sedan ökas procentsatsen för varje ytterligare barn. Därmed kommer en förälder som är underhållsskyl- dig för ett barn att betala det fulla beloppet vid en inkomst på . För två barn betalas det fulla beloppet vid en månadsinkomst på och för tre barn vid . Återbetalningen av det förskott som staten betalat till boföräldern skall i det nya systemet vara en högt prioriterad utgift för föräldern. I propositionen sägs syftet vara att jämställa den med skatteskulder. Den bidragsskyldige föräldern förväntas anpassa både sitt arbets- kraftutbud och sina utgifter till att barnets försörjning kommer först. Dock medges också i det nya systemet att föräldrar kan få anstånd med återbetalning och också eftergift, om det bedöms som utsiktslöst att återbetalning kan ske. När frågan om anstånd med återbetalning bedöms, får den bidrags- skyldige föräldern behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll. Detta förbehåll beräknas dock i efterhand och i samband med att föräldern begär anstånd, inte på förhand och i samband med att förutsättningarna för att betala underhåll bedöms. Den metod att beräkna förbehåll som kommer att användas är densamma som för införsel på lön för andra sådana obetalda skulder som leder till exekutiva åtgärder. I de fall anstånd beviljas läggs dessutom ränta på den ackumulerade skulden till staten.75 De föräldrar som betalar underhåll för barn är till män, medan samma andel av de föräldrar som tar emot underhåll är kvinnor. 74Regler ges också för beräkning av inkomst av näringsverksamhet. 1995/96:208, s. 47. 1995/96:208, s. 76Se SOU 1995:26, s. Därmed är det beslut om underhållsstöd som fattats och som innebär större krav på återbetalning inte könsneutralt. Det är mot papporna som kravet på ett större ekonomiskt ansvar för barnen riktas. I detta skede av arbetet med att ge familjepolitiken en ny inriktning formuleras kravet på minskade statliga utgifter som ett krav riktat mot de pappor som inte bor med sina barn. Att staten krävde att fäder skulle försörja både de barn som ingick i deras familj och de barn som de hade utanför familjen klargjordes barnlagar. Där fick barn som var födda utom äktenskapet samma rätt till underhåll från båda föräldrarna som barn inom äktenskapet. Syftet var att skydda de mödrar och barn som hade blivit övergivna av fäderna. Den direkta motiveringen till barnlagarna var att spädbarnsdödligheten var stor bland dessa barn. Men man hän- visade också till det stora antalet missfall bland ogifta mödrar. 77 Förutom att betala underhåll till barnet skulle barnafadern också stå för de kostnader som följde av barnets födelse. Dessutom gavs rätt till underhåll till modern närmast före och efter förlossning- en. Därmed skulle kraven på fattigvården bli mindre och en ej oväsentlig utgift för samhället undvikas. formulerades på nytt relationen mellan samhällets och fädernas ansvar. Då fattades beslut om att barnavårdsnämnderna skulle förskottera det underhåll som fadern var dömd att betala i underhåll eller åtagit sig i avtal. Syftet med bidragsförskottet var att ge de ensamma mödrarna en form av understöd som inte var förenad med de olägenheter som det innebar att vända sig till fattigvården. Hjälp därifrån behovsprövades efter stränga normer som dessutom varierade mellan kommuner. En annan olägenhet med fattigvård var dessutom att de som beviljades bidrag blev skyldiga att betala tillbaka det de fått. I den utredning som föregick detta beslut kommenterades också de tvångsåtgärder som kunde användas om fäderna inte betalade de underhåll som de blivit ålagda. Det var möjligt att få utmätning i hans egendom eller att få införsel i hans lön, pension eller livränta. Men lagen gav också utrymme för mer kraftfulla åtgärder. Om den som var skyldig att betala underhåll av lättja eller liknöjdhet inte uppfyllde denna skyldighet, kunde han efterlysas och med polisens hjälp tas in på en fattigvårdsanstalt, eller anvisas något annat arbete. 77Citatet är från 1969:93. 79Se SOU 1936:47, s. 29. Underhåll genom barnavårdsnämnderna jämställdes med det stöd som riktades till änkor och vissa invalider samt för föräldralösa barn. barnavårdsnämnderna i kommunerna som skulle bedöma om sådana åtgärder var nödvändiga. När det gäller tvångsåtgärder mot försumliga fäder, finns det således en gammal tradition att luta sig emot. Det är dessutom inte mer än möjligheten avskaffades att ta in en far som vägrade betala underhåll på arbetsanstalt. 81 Ett mildare tvång mot försumliga fäder var den som senare lagstiftning medgav, nämligen att bestämma underhållsskyldigheten med hänsyn till det man kallade den verkliga förvärvsförmågan. Om en förälder utan godtagbar anledning underlät att skaffa sig inkomster, kunde underhållet fast- ställas till ett högre belopp än vad de faktiska inkomsterna medgav. Den motivering som gavs var att en förälders intresse av att själv få avgöra hur han eller hon skulle inrätta sitt liv fick tåla vissa inskränk- ningar med hänsyn till plikten att underhålla barn. Som redan nämnts förväntas den underhållsansvariga föräldern också i det nya systemet anpassa både sina utgifter och sitt arbets- kraftsutbud till kravet på att försörja sina barn. Hur detta i praktiken kommer att tolkas är fortfarande en öppen fråga. I tider av arbetslös- het torde det vara svårt att upprätthålla något arbetstvång. Emot åtgärder som skulle innebära större kontroll i detta avseende talar också det att försäkringskassorna ges nya uppgifter som de åläggs besparingar och minskad personalstyrka. Syftet att åstadkom- ma besparingar inom underhållsstödet genom att inpränta om föräldrars primära ansvar att försörja sina barn kan i detta samman- hang i stället leda till att krav på anstånd bedöms strängare, samt till att bristande återbetalning snabbare överförs till kronofogdemyndig- heten. Också enligt tidigare regler var det möjligt för en förälder att driva krav på uteblivna underhåll i domstol och likaså för försäk- ringskassan att begära återbetalning av bidragsförskott med hjälp av kronofogden. Mer än tidigare betonas i de nya reglerna att åtgärder för att driva in återbetalning av underhållsbidrag måste vidtas utan dröjsmål och som en del av de administrativa rutinerna kring underhållsstödet. De tvångsåtgärder som i de nya reglerna för underhållsstöd riktas mot fadern vilar således på en gammal tradition av att kontrollera att fäder uppfyllde sitt försörjningsansvar. Föreställningen att någon form av tvång är nödvändig för att detta ansvar skall uppfyllas i praktiken har levt kvar i de bestämmelser som har omgärdat samhäl- 80 A.a., s. 28. Ursprunget finns fattigvårdsförordning. 81Detta gjordes i samband med att möjligheten att ta till polisiära åtgärder mot lösdriveri, etc., avskaffades, SOU 1963:38. 1978/79:12, s. 402 och 423, samt s. 1995/96:208, s. lets stöd till barn i enföräldersfamiljer. Tvånget har formulerats på olika sätt under olika tider, men har dessutom tolkats mer eller mindre generöst i handläggningen av ärenden. har de bestämmelser för bidragsförskott som gällt genomförts på ett sätt som etablerat om bidragsförskott som ett ovillkorligt stöd till ensamföräldrar. Den är fortfarande uttalad i det nya systemet. I den mån som den praktiska tolkningen av dessa bestämmelser också etablerat om bidragsförskott i stället för underhåll ger de nya reglerna signaler om en ny ordning. Men också i det nya systemet finns utrymme för mer eller mindre generösa tolkningar och fler eller färre ärenden som blir föremål för exekutiva åtgärder. Att praxis kan utvecklas i en mer eller mindre generös riktning antyder att en strängare tolkning också är möjlig, och kanske också trolig i tider då föreställningen om ekonomisk kris blir alltmer etablerad. Statliga signaler om striktare krav på föräldrars underhållsansvar kan ytterligare styra praxis i en sådan riktning. Bestämmelserna om samhällsstöd till ensamma mödrar har alltsedan de först formulerades innehållit ett utrymme för tvång också mot modern. Liksom när det gäller tvångsåtgärder riktade mot fäderna har de dels formulerats olika , dels tolkats med varierande stränghet. I det senaste beslutet kvarstår en gammal regel, enligt vilken ett barn inte har rätt till underhållsstöd om barnets mor är boförälder och hon uppenbarligen utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet till barnet fast- ställt. 84 Ett annat villkor som kvarstår från tidigare lagstiftning är att modern samarbetar för att få underhåll till barnet fastställt. Kravet på att modern samarbetar för att fastställa vem som är far kan liksom tvångsåtgärder mot försumliga fäder härledas beslut om förskott på underhåll. Där ställdes de barn, för vilka det inte fanns något avtal eller någon dom om underhåll, utanför detta stöd från samhället. Därmed blev deras mödrar hänvisade till fattigvård. Till denna grupp barn hörde framför allt de utomäkten- skapliga barn, vilkas fader är okänd. Att fadern var okänd kunde enligt den utredning som föregick 30- talets beslut bero på att modern icke kunnat eller vägrat lämna tillräckliga upplysningar för faderns uppspårande och faderskapets fastställande. Trots att dessa barns ställning är särskilt behjärtans- 84Betänkandet 1996/97:SfU3, s. 35. 85SOU 1936:47, s. 30. värd kunde de inte få bidragsförskott, därför att detta skulle kunna minska moderns intresse för att fastställa faderskapet. De ändringar av familjepolitiken som infördes medgav ett visst stöd från samhället också till barn med okänd far. I samband med beslut om barnbidrag till alla barn beslutades också om ett särskilt barnbidrag till änkors och invaliders barn. Detta särskilda barnbidrag var också till för de barn utom äktenskap där faderskapet inte hade kunnat fastställas. Det utgick dock inte förrän barnet fyllt . Därmed var mödrar till barn som förut hänvisade till fattigvård, om de inte på egen hand kunde försörja sina barn. I praktiken blev detta en bestraffning av barn med okänd far och deras mödrar, en bestraffning som inte undanröjdes förrän i mitten på 60- talet.87 I senare bestämmelser om bidragsförskott kvarstod villkoret om samarbete från modern för att fastställa faderskapet och få till stånd en dom eller ett avtal om underhåll. Dock fanns inte längre ett explicit undantag från möjligheten att få bidrag för barn med okänd far, och dessa villkor kom att tolkas allt mindre strikt. Att krav på samarbete för att fastställa faderskapet ställdes på mödrarna motiverades till en början med att det fanns en risk för att samhället belastades onödigt mycket, om detta villkor för samhälls- stöd frångicks. Fr.o.m. 60-talet ändrades motiveringen till en fråga om varje barns rätt att känna till sitt ursprung. framfördes förslag om att detta krav skulle upphävas. 88 I utredningar har på nytt ifrågasatts om regeln skulle vara kvar. Så t.ex. förmodas kunskapen om denna rätt för barnen vara så vida spridd att något tvång inte skulle vara nödvändigt. Dessutom citeras rättsfall som visar att villkoret i praktiken fått allt mindre betydelse. Utredning om faderskap får nämligen inte göras på ett sätt som innebär svåra påfrestningar för modern eller påtagliga risker för moderns psykiska hälsa. I den senaste utredningen om underhållsstöd föreslås att villkoret om moderns samarbete inte bara kvarstår utan förstärks i den del som gäller samarbete för att fastställa underhåll, men att det tas bort i den del som gäller faderskapet. Således skulle även i fortsättningen ett villkor för att få underhållsbidrag vara att modern samarbetade med i de rent ekonomiska frågorna. Man föreslår att man skall begära mera än av boföräldern när det gäller sådan 86Citaten från a.a., s. medverkan.90 Som framgått har detta förslag inte lett till något beslut. I stället har båda de villkor som tidigare gällde bibehållits i det senaste beslutet. Frågan är också om det skulle innebära någon faktisk förändring att avskaffa det ena villkoret, men behålla det andra. Samarbete med att fastställa underhåll kan knappast skiljas från samarbete att fastställa faderskapet. ger varje villkor som ställs för att få bidrag utrymme för mer eller mindre generösa tolkningar. Om det främsta syftet med ändrade bestämmelser sägs vara att etablera föreställningen om föräldrars primära försörjningsansvar som norm, kan en striktare tillämpning av sådana villkor legitimeras. I tider av besparingar kan varje sådant villkor dessutom användas för att uppfylla övergripande mål om minskade kostnader. En sådan till- lämpning skulle innebära en återgång till hur det undantag motivera- des som gjordes för barn med okänd far. Så t.ex. skriver man om detta undantag att man ville undvika att kostnaderna för barnens försörjning övervältras på det allmänna. Således menar man att kravet på fastställt faderskapet inte var ett självändamål, utan betingas av nödvändigheten att tillse att de utomäktenskapliga fäderna fullgöra sina skyldigheter mot barnen. Treårsgränsen för bidragsförskott skulle i första hand fungera som ett tvång mot modern. Men staten utövade också ett tvång mot barnavårdsmännen i kommunerna, då statens andel av kostnaderna som uppgick till inte betalades ut, om kommunerna inte kunde göra gällande att man ansträngt sig för att fastställa vem som var far till de barn som kom i fråga och i första hand få till stånd ett avtal om underhåll från fadern. Också i den förvaltningsordning som används , där riksdagsbeslut genomförs inom en statlig organisation, kan olika former av kontrollåtgärder användas för att styra genomförandet av en förändrad lagstiftning i en eller annan riktning. Således kan t.ex. beslutsfattarnas intentioner kombineras med fasta ekonomiska ramar för att åstadkomma striktare bedömningar av de regler som ges. För att inleda en diskussion av familjepolitikens möjliga utveckling är det nödvändigt att konstatera att reformer som utformas könsneutralt får könsspecifika resultat. 92 Den pappamånad som infördes i föräldraförsäkringen visade på en medvetenhet på regeringsnivå om att de rättigheter till ledighet som föräldraförsäk- 90I SOU 1995:26, s. 405. 91SOU 1947:21, s. 31 och 34. ringen gett både mammor och pappor inte hade lett till att den delades lika. Men också den högre ersättningsnivån för just är ett uttryck för denna medvetenhet. I motsats till mammor förväntas pappor kräva en högre ersättning för att utnyttja rättigheten till föräldraledighet. Aviserade framtida förändringar av familjepolitiken måste speglas mot de skillnader mellan kvinnor och män som statistik och utred- ningar ger belägg för. Kvinnor är generellt fattigare än män, när det gäller förvärvsinkomster och intjänade rättigheter i försäkringssystemen. Kvinnor gör mer än män av barnomsorg i hemmet och hemproducerade varor och tjänster. 93 Därmed drabbar kostnaderna för barnen kvinnor mer än män. Kvinnor betalar med lägre förvärvsinkomster och mer hemarbete. Men sådana förändringar måste också relateras till de normer för barnens försörjning som tidigare etablerats. Som framgått föreskriver dessa föräldrarnas försörjningsplikt. Detta får motivera att samhällets stöd endast täcker en mindre del av barnens kostnader, och att det samhällsstöd som går utöver denna del behovsprövas. Det får också motivera att tvångsåtgärder mot de mödrar och fäder som inte medverkar till att avlasta samhällets ansvar bibehålls. Slutligen kan vi av historien lära oss något både om möjligheter och svårigheter att få regeringar att ge pengar till familjepolitiska åtgärder. Som redan nämnts kom de institutionella reformer som och föreslog att bli manliga kunskapsom- råden, medan sådana utredningar som gällde åtgärder i syfte att direkt avlasta familjerna för barnkostnaderna definierades som kvinnliga. Institutionerna byggdes ut i en omfattning som knappast gick att föreställa sig , och samhällets utgifter för dem ökade i motsvarande grad.