sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — , med en avvikelse uppåt eller nedåt på några procentenheter under enstaka år. Såväl CP som öronsjukdomar har minskat . CP förekommer främst som diagnos vid nybeviljanden i de allra yngsta åldrarna. Diagnosgruppen öronsjukdomar förekommer nästan uteslutande i den yngsta ålders- gruppen och är jämnt fördelad mellan män och kvinnor. Ögonsjuk- domar orsakar förtidspensioner och sjukbidrag främst bland de yngre och fördelas jämnt mellan könen. Övriga sjukdomar i nervsystemet är totalt sett relativt jämnt fördelade mellan olika åldersgrupper och mellan kvinnor och män. Diagnosgruppen skador föranledde av alla nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag bland 16–29- åringar. Framför allt ökade denna diagnosgrupp så att den uppgick till . Den totalt sett jämna fördelningen mellan kvinnor och män har funnits . Dess- förinnan har diagnosgruppen i stort sett genomgående varit dubbelt så vanlig bland män som bland kvinnor. Det är bland de äldre ålders- grupperna som utjämningen mellan könen skett. svarade sjukdomar i muskuloskeletala syste- met för av det totala antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag i åldersgruppen 16–. Därefter har dock antalet ökat markant och har legat på 8 -. Denna diagnosgrupp är vanligast bland de något äldre och i synnerhet bland kvinnor. Skillnaden mellan könen har ökat , med undantag för i den allra yngsta åldersgruppen där det i stället har skett en utjämning mellan kvinnor och män. Den totala ök- ningen beror därför nästan uteslutande på en ökning bland kvinnor i de äldre åldrarna. Del II Överväganden och förslag 6Nedre åldersgränsen för rätt till långvarig ersättning 6.1Samhällsutvecklingen ställer krav på en höjning av nuvarande 16-årsgräns När förtidspensionssystemet – eller invaliditetspensioneringen som systemet då benämndes – infördes var det snarare regel än undantag att människor började arbeta redan efter avslutad folk- skola, ibland ännu tidigare. För stora grupper var den ekonomiska och sociala situationen sådan att det var nödvändigt att barnen tidigt tog ett delansvar för familjens försörjning. Det var endast en liten minoritet som hade ekonomisk möjlighet att fortsatta studera på högre nivå. In- ledningsvis var den yngsta åldern för att kunna bli beviljad en in- validitetspension. Eftersom en stor del av dåtidens unga människor fanns på arbetsmarknaden var det rimligt att en invaliditetspension kunde beviljas från den åldern. senare infördes den 16- årsgräns som ännu tillämpas. Den samhällsutveckling som därefter har ägt rum har emellertid medfört att 16-årsgränsen har blivit otidsenlig. Vi har ett helt an- nat samhälle. Generellt sett har ungdomstiden förlängts steg för steg. Människor går tidigare in i det som kallas ungdomstid och senare ur den. Ungdomar får vänta allt längre på att bli socialt och ekonomiskt oberoende av vuxna, bl.a. därför att skoltiden har förlängts och att in- trädet på arbetsmarknaden därför sker . Ännu på 1970- och 1980- talen kunde ungdomar välja att arbeta under ett eller direkt efter och först därefter fortsätta till gymnasieskolan. finns knappast den möjligheten i någon större omfattning. Enligt de senaste siffrorna från går av ungdomarna direkt från grund- till gymnasieskolan och fullföljer gymna- siestudierna . Det är visserligen inte obligatoriskt att läsa en gymnasieutbildning, men – och troligen i än högre grad – är fullföljda gymnasiestudier en i det närmaste nödvändig utbildningsnivå för att en ung person skall kunna få ett ordentligt fot- fäste på arbetsmarknaden. 70 Nedre åldersgräns för rätt till långvarig ersättning Den obligatoriska sträcker sig över nio årskurser, med normal start . Med något undantag är en ordinarie gym- nasieutbildning numera treårig. Vanligtvis finns alltså ungdomar kvar inom skolväsendet åtminstone fram till det år de fyller . Det före- kommer förstås att unga personer börjar arbeta redan efter och några av dessa lyckas försörja sig på en h ygglig eller bra nivå. Flertalet är emellertid hänvisade till enklare arbetsuppgifter och till- fälliga anställningar. Mot denna bakgrund kan det hävdas att en lång- varig ersättning för – av medicinska skäl förorsakade – bortfall av för- värvsinkomster normalt sett skall kunna beviljas tidigast . har arbetsmarknadens krav på utbildning och kompetens förstärkts. Utan en bra utbildning blir det allt svårare att över huvud taget få ett arbete. Det har vuxit fram en utveckling som innebär att behovet av okvalificerad arbetskraft har minskat inom såväl näringsliv som offentlig verksamhet. Man kan där- för hävda att 16-årsgränsen för rätt till förtidspension och sjukbidrag borde ha höjts för länge sedan. Frågan har också varit aktuell . Flera utredningar har lämnat förslag om en åldershöjning, men det har så här långt inte lett till någon förändring. I bilaga 2 lämnas en redogörelse för tidigare förslag till bl.a. höjd nedre åldersgräns för rätt Utredningen har i SOU 1997:166 föreslagit som nedre ålders- gräns, men angivit att förslaget inte är definitivt utan kan komma att omprövas i det fortsatta arbetet. 6.2Avvägningar vid val av nedre åldersgräns Helt övervägande skäl talar för att nuvarande 16-årsgräns bör höjas. När det gäller att bestämma den nedre åldersgränsen för rätt till ersätt- ning från ohälsoförsäkringen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga krävs emellertid en avvägning mellan flera olika intressen. En viktig hållpunkt bör vara att ohälsoförsäkringen skall kunna utge ersättning i form av långvarigt försörjningsstöd tidigast vid den ålder då långsiktig försörjning genom förvärvsarbete i praktiken kan komma ifråga för ungdomar i allmänhet . Valet av nedre åldersgräns kan inte göras isolerat från de övriga ställningstaganden som måste göras vid utformningen av ett nytt sys- tem. Inte minst torde valet kunna påverkas av hur de kriterier bör ut- formas som ska avgöra vilken krets sjuka eller funktionhindrade perso- Nedre åldersgräns för rätt till långvarig ersättning ner som kan komma ifråga för rätt till ersättning. ningen att det också skall vara sjukdomens eller funktions- hindrets inverkan på arbetsförmågan som skall avgöra rätten till ersätt- ning från ohälsoförsäkringen. Allmänt sett torde det vara svårare att göra en bedömning av en ung persons långsiktiga arbetsförmåga yngre han eller hon är. och den ålder då föräldrarnas försörjnings- ansvar upphör är också betydelsefulla referenspunkter. punkt kan vara att åldersgränsen för rätt till försörjningsstöd vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga anpassas till den åldersgräns som enligt tillämpas för föräldrarnas underhållsskyldighet för sina Underhållsskyldigheten sträcker sig till myndighetsåldern , men kan utsträckas till som längst om barnet studerar i grund- skolan, gymnasieskolan eller någon annan jämförlig grundutbildning. Det är också allmänt sett angeläget att undvika att de unga funk- tionshindrades självständighet och frigörelse från föräldrarna längre uppåt i åldrarna i förhållande till vad som är normalt. En viktig aspekt är att unga funktionshindrade bör ges möjlighet till en egen eko- nomi i ungefär motsvarande ålder som vanligtvis gäller för icke funk- tionshindrade personer. Ju högre lägstaålder för rätt till försörjnings- stöd från ohälsoförsäkringen, desto större risk att hamna i konflikt med ambitionen att undanröja sådana hinder för frigörelseprocessen som är direkt eller indirekt förorsakade av funktionshindret. Det bör undvikas att den nedre åldersgränsen för rätt till långvarig ersättning från ohälsoförsäkringen sätts högre än den ålder då långsik- tig försörjning genom förvärvsarbete i praktiken kommer ifråga för ungdomar i allmänhet. Om lägstaåldern sätts högre än så kommer per- soner som finns på arbetsmarknaden att undantas från den generella möjligheten att beviljas en långvarig ersättning från ohälsoförsäk- ringen. För varje ytterligare höjning kommer allt större grupper att sakna ett fullgott försäkringsskydd vid långvarig ohälsa. En aspekt på valet av nedre åldersgräns är att ju högre lägstaålder desto högre krav ställs på särlösningar för att garantera ett fullgott försäkringsskydd för alla förvärvsarbetande oavsett ålder. 72 Nedre åldersgräns för rätt till långvarig ersättning 6.3Långvarigt försörjningsstöd tidigast det år 19-årsdagen infaller Utredningens förslag: Nuvarande 16-årsgräns för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör höjas. I stället för nuvaran- de fasta nedre åldersgräns skall en långvarig ersättning efter en prövning av personens arbetsförmåga kunna beviljas tidigast det år han eller hon fyller . En relevant bedömning av försörjningsförmågan förutsätter fullgjorda gymnasiestudier Behovet av avslutade gymnasiestudier för att kunna få en långsiktig etablering på arbetsmarknaden är det tyngst vägande skälet för en höj- ning av nuvarande 16-årsgräns. Kriterierna för rätt till ersättning till yngre funktionshindrade – i form av den nya ersättning, habiliteringspenning, som föreslås i detta betänkande – bör i huvudsak utformas enligt förebild från långtidssjuk- penningen. Långtidssjukpenning och habiliteringspenning syftar till att försäkra den framtida försörjningsförmågan. För rätt till ersättning krävs dels en förekomst av sjukdom eller med sjukdom jämställt till- stånd, dels att sjukdomen långvarigt eller varaktigt sätter ned arbets- förmågan under åtminstone framöver. För att det ska vara möjligt att pröva rätten till ersättning krävs det således att det är möjligt att bedöma arbetsförmågan hos den aktuella personen. Här spelar det in att ungdomar i allmänhet sällan eller aldrig har möjlighet att arbeta och försörja sig långsiktigt förrän de har full- gjort sin gymnasieutbildning. Arbetsmarknadens krav på utbildning har stegvis skärpts. En gymnasieutbildning är en näst intill nöd- vändig förutsättning för att kunna konkurrera om arbeten som ger en försörjning också . Vanligtvis befinner sig ungdomar i en gym- nasieutbildning det år de fyller det år de fyller . Det förefaller således som att en höjning av nuvarande nedre åldersgräns från 16 till kan vara naturlig åtminstone vad beträffar personer som har haft möjlighet att studera i normal studietakt. Även om det i enskilda fall naturligtvis kan handla om en annan ålder är det vid ungefär som försörjning genom stadigvarande för- värvsarbete i praktiken kommer ifråga för ungdomar i allmänhet. I dessa fall upphör föräldras underhållsskyldighet i och med vårter- minens avslutning det år barnen fyller . Individerna blir i princip Nedre åldersgräns för rätt till långvarig ersättning hänvisade till att ta ett eget ansvar för sin försörjning , antingen genom egna förvärvsinkomster eller genom studie- stöd, arbetsmarknadsersättningar eller något annat samhällsstöd. Detta gäller således i princip oavsett om de fortsätter på en eftergymnasial utbildning eller söker sig ut i arbetslivet. det år personen fyller det år personen fyller är den konstruktion som ut- redningen förespråkar som tidigaste tidpunkt för rätt till långvarig er- sättning från ohälsoförsäkringen. Personer som följer normal studietakt avslutar i regel sina gymna- siestudier det år de fyller . Detta innebär att det inte finns en fix ålder vid vilken studierna avslutas. Genomsnittligt sett är eleverna när gymnasietiden är över, men beroende på när en viss person föddes handlar det om åldern plus minus någon eller några månader. Om personen fyller år har han eller hon hunnit bli närmare 19½ år då läsåret avslutas . Om per- sonen i stället föddes har han eller hon dock bara hunnit bli cirka 18½ år då gymnasiestudierna avslutas. En fast 19-årsgräns vore att föredra av förenklingsskäl, men skulle leda till orättvisor mellan personer som är födda men olika månader. Sjuka eller funktionshindrade personer födda tidigt skulle kunna bli beviljade ett försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen under hela eller delar av den avslutande terminen, medan övriga elever oavsett hälsotillstånd hänvisas till endast den avsevärt måttligare gene- rella studiehjälpen. skulle en sjuk eller funktionshindrad per- son med exempelvis december som födelsemånad behöva vänta efter avslutade gymnasiestudier innan han eller hon kan få det långvariga försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen som han eller hon bortsett från åldern uppenbart uppfyller alla förutsättningar för och i behov av. En långvarig ersättning från ohälsoförsäkringen skulle alltså kunna beviljas tidigast det år en person fyller . Fram till dess gäller föräldrarnas underhållsskyldighet för det stora flertalet ungdomar som studerar vidare efter . En sådan lösning kan knappast komma att bidra till att försvåra sjuka eller funktionshindrade ungdomars frigörelseprocess från föräldrarna. Eftersom praktiskt taget samtliga ungdomar, oavsett hälsotillstånd, studerar på gymnasieskolan måste det tvärtom anses höra till det normala att ungdomar bor hemma och saknar egen försörjning åtminstone . 74 Nedre åldersgräns för rätt till långvarig ersättning Nödvändigt ta hänsyn till förlängd studiegång för vissa funktionshindrade I regel avslutas således en ordinarie gymnasieutbildning vårterminen det år personen fyller . Bland funktionshindrade förekommer det dock att studierna tar . Inom exempelvis grundsärskolan kan eleverna gå tio årskurser i stället för normalt nio. Också undervis- ningen i de statliga specialskolorna är organiserad i tio årskurser. Undervisningen på riksgymnasierna för döva och hörselskadade och på gymnasiesärskolan är fyraårig i stället för normalt treårig. I vissa fall är därför funktionshindrade ungdomar äldre än andra gymnasiestuderande när de börjar på gymnasiet och på grund av funktionshindret tar utbild- ningen . Av denna anledning kanske gymnasieutbildningen inleds och avslutas det år den enskilde fyller 20 eller . Vissa ungdomar med funktionshinder kan ha uppnått eller ännu högre ålder innan de har slutfört sina gymnasiestudier. Det kan exempelvis gälla psykiskt funktionshindrade som varvar studier och medicinsk behandling. Förekomsten av förlängd skolgång bland vissa funktionshindrade skulle kunna tala för att ha en individuellt eller gruppvis anpassad nedre åldersgräns, i princip utan någon begränsning uppåt. Det finns dock invändningar mot en sådan lösning. Om exempelvis en person på grund av sitt funktionshinder bedriver sina gymnasiestudier upp inställer sig frågan vilken försörjning som han eller hon skall ha fram till dess. Det ligger då nära till hands att det är ohälsoförsäkringen som skall ha ansvar för försörjningen, eftersom det är funktionshindret som sådant som har förorsakat den förlängda stu- dietiden. En alltför hög åldersgräns har också nackdelen att den kan bidra till att försvåra eller t.o.m. förhindra den normala frigörelsen från föräldrarna. Eftersom skolgången för vissa funktionshindrade elever tar jämfört med normal studiegång är det i dessa fall i princip inte möj- ligt att bedöma arbetsförmågan det år de fyller . Det finns starka skäl för att garantera funktionshindrade elever möjlig- heten att läsa färdigt en gymnasieutbildning, utan att de själva skall be- höva svara för sin försörjning under den förlängda studietiden. Det är angeläget att bestämmelserna kan utformas så att de minskar och allra helst eliminerar den risk som annars kan finnas att funktionshindrade avstår från att fullfölja sin gymnasieutbildning i syfte att kunna få ett försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen. Till och med halvåret det år 20-årsdagen infaller har alla ungdomar rätt att få påbörja en gymna- sieutbildning, förutsatt att de har slutfört sista årskursen i eller motsvarande med godkända betyg i svenska, engelska och mate- Nedre åldersgräns för rätt till långvarig ersättning Det är rimligt att samhället svarar för försörjningen under den extra tid det tar att fullfölja den utbildning som alla har rätt till och som blir allt viktigare. Funktionshindrade ungdomar skall inte behöva ta studielån eller på annat sätt svara för sin försörjning som andra ungdomar kan ägna åt exempelvis högre studier, förvärvsarbete eller liknande. En höjning av nuvarande nedre åldergräns för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga det år 19-årsdagen infaller är således naturlig främst för personer som har kunnat studera i normal takt. I kapitel 7 föreslår utredningen en lösning som tar hänsyn till att vissa personer har förlängd studiegång på grund av sitt funk- tionshinder. Sjukpenning skall kunna utges det år personen fyller Förslaget om höjd åldersgräns för rätt till ersättning från ohälsoförsäk- ringen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga påverkar inte försäkrings- skyddet vid kortvarig sjukdom eller annan ohälsa. De som är ute på arbetsmarknaden skall även fortsättningsvis ha nuvarande skydd mot inkomstbortfall vid sjukdom på sjukpenningförsäkringens generella grunder. Sjukpenning skall således kunna utges från i princip , även om ohälsoförsäkringen inte förrän det år personen fyller skall utge ersättning i form av långvarigt försörjningsstöd. Även bestämmelserna som innebär att arbetsskade- sjukpenning kan utgå redan bör kvarstå. Den som till följd av sjukdom går miste om möjligheten att fortsätta förvärvsarbeta hänvisas därmed till sjukpenningen fram till det år han eller hon fyller , och detta oavsett huruvida arbets- förmågan skulle kunna bedömas vara långvarigt nedsatt eller inte. Därmed kvarstår ett försäkringsskydd fram det år 19- årsdagen infaller, men utan den möjlighet som finns i nuvarande sys- tem att komma i åtnjutande av ett grundskydd. Föräldrarnas underhålls- skyldighet gäller åtminstone så länge barnet är . Försäkringsskyddet vid arbetsskada före det år 19-årsdagen infaller skall inte påverkas av den höjda åldersgränsen för rätt till er- sättning från ohälsoförsäkringen vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. 7Kriterier för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga 7.1Behov av två ersättningsformer för unga personer Utöver långtidssjukpenningen behövs en ny ersättningsform Som grupp möter funktionshindrade stora svårigheter inte bara i sin livsföring utan också i förhållande till utbildningsväsendet, arbetslivet och samhällslivet i stort. Utformningen av ohälsoförsäkringen kan i många fall spela en avgörande roll för att bryta sådana tendenser. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att ohälsoförsäkringens reg- ler utformas så att de aktuella yngre personerna generellt sett ges ökade möjligheter att genom habilitering i vid bemärkelse försöka kompen- sera sina handikapp och i vissa fall kanske skaffa sig en något bättre plattform än normalt, till exempel i form av en högre utbildning. Ett system för ersättning till yngre svårt funktionshindrade med långvarigt nedsatt arbetsförmåga bör därför utformas så att det medför en viss generositet i fråga om möjligheterna för den enskilde att med ekonomisk trygghet som grund och efter eget val ta tillvara sina ut- vecklingsmöjligheter. Det handlar då om möjligheter till utveckling i förhållande till samhället i stort och till sin livsföring, men också i för- hållande till arbetslivet. Generositeten i systemet bör bl.a. bestå i att studier och andra utvecklande sysselsättningar skall och bör kunna pågå med bibehållen ersättning även efter det att personen i och för sig kan anses ha uppnått viss arbetsförmåga. Konsekvensen av en sådan ut- formning blir därmed att systemet ger uttalade och utökade möjligheter för den enskilde jämfört med vad som gäller vid förtidspension och sjukbidrag enligt nuvarande regler eller långtidssjukpenning enligt för- slaget i SOU 1997:166 att – genom exempelvis utbildning – med bibe- hållen ersättning förbättra sina möjligheter att kunna hävda sig i kon- kurrensen på arbetsmarknaden. En sådan utformning är emellertid svår att åstadkomma i en ersätt- ningsform som omfattar alla som har drabbats av långvarigt nedsatt ar- 78 Kriterier för rätt till ersättning ... Det skulle bl.a. kunna föra med sig allvarliga legitimitets- problem. Det är därför nödvändigt att inom ohälsoförsäkringen inrätta en ny ersättningsform för yngre funktionshindrade personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Till följd av förtidspensionens karaktär av per- manent ersättningsform finns inte tillräckligt starka och långsiktiga in- slag av habilitering och rehabilitering som generellt sett behövs för de yngre åldersgrupperna. Av främst det skälet föreslås i detta kapitel som lägsta ålder för att kunna bli beviljad en förtidspension. Inte heller långtidssjukpenningen har den konstruktion som krävs för vissa yngre funktionshindrade med behov av omfattande habilitering och re- habilitering. Den nya ersättningsformen föreslås få namnet habilite- ringspenning. Också rätten till habiliteringspenning bör ta sin utgångspunkt i de gängse villkoren inom ohälsoförsäkringen, nämligen att arbetsför- mågan är nedsatt till följd av sjukdom eller med sjukdom jämställt till- stånd. Kriterierna för rätt till habiliteringspenning bör således i stora delar ha en likartad utformning som kriterierna för rätt till långtids- sjukpenning. En person med långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl skall således kunna få antingen långtidssjukpenning eller habiliteringspenning. Eftersom habiliteringspenning skall omfatta en annan personkrets krävs det ett kompletterande villkor för rätt till denna ersättning. Tydliga kriterier nödvändiga ur bl.a. legitimitetssynpunkt Inom ramen för habiliteringspenningen bör det således skapas särskilt gynnsamma förutsättningar för studier och andra utvecklande aktivite- ter under tid med bibehållen ersättning. ställer en sådan ord- ning höga krav på att det tydligt definieras vilka som skall ha rätt till ersättningen. Det är endast de som verkligen har de stora behov av ha- bilitering eller rehabilitering som förutsätts som skall kunna få habilite- ringspenning. Möjligheten att tydligt definiera den grupp som skall ha rätt till ha- biliteringspenning har i sin tur betydelse ur legitimitetssynpunkt för hur generösa reglerna kan vara i jämförelse med dem som gäller vid lång- tidssjukpenning. Det kan vara svårt att upprätthålla legitimiteten för systemet om det ges, eller i alltför hög grad uppfattas att det ges, ut- rymme också för personer som inte har omfattande habiliterings- eller rehabiliteringsbehov att aktivt söka sig till habiliteringspenningen. Om personkretsen som har habiliteringspenning blir alltför vid finns det Kriterier för rätt till ersättning... knappast utrymme för att ha generösare regler för möjligheten till ak- tivitet med bibehållen ersättning, exempelvis studier. Det finns då en risk att villkoren kan upplevas som orättvisa av exempelvis dem som hänvisas till att själva finansiera sina studier genom lån eller genom att på annat sätt ta ansvar för sin försörjning. Utredningens förslag: Yngre personer med av medicinska skäl långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall efter ansökan kunna beviljas antingen långtidssjukpenning eller habiliteringspenning. Detta skall kunna ske tidigast det år 19-årsdagen infaller. Kraven på att sjukdom eller därmed jämställda tillstånd före- ligger och att arbetsförmågan är långvarigt nedsatt skall huvudsak- ligen vara gemensamma för dessa ersättningar. I fråga om habilite- ringsersättning krävs dock (i princip) att arbetsförmågan är helt ned- satt. Bedömningen av dessa olika faktorer skall dock i båda for- merna av ersättning ske på i princip samma sätt. Rätt till långtidssjukpenning skall i fråga om yngre personer kunna föreligga även i det fall nedsättningen av arbetsförmågan kan bedömas som varaktig. Även habiliteringspenning skall kunna utges till en försäkrad vars arbetsförmåga är varaktigt nedsatt. En viss grupp av ersättningsberättigade personer skall fördelas mellan långtidssjukpenning och habiliteringspenning Långtidssjukpenning och habiliteringspenning skall kunna beviljas en person tidigast det år han eller hon fyller . Habilite- ringspenning skall kunna beviljas . Senast skall rätten till habiliteringspenning upphöra.