sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — De genomgripande förändringarna av framför allt jaktför- ordningen och jaktkungörelsen som trädde i kraft åren 1992 och 1994, betonar i än högre grad vikten av samråd och samverkan, men också betydelsen av frivillighet. Utvecklingen har lett till att jaktvårdsområden är en nöd- vändighet för att förhindra att viltstammarna utarmas. Jaktvårdsom- rådena är inte heller lika nödvändiga för att åstadkomma samverkan i jakten. Andra, frivilliga samverkansformer har blivit viktigare och har dessutom fungerat bättre. Jaktvårdsområden kan däremot fortfarande ha viss betydelse i de delar av landet där ägosplittringen är stor. I dessa delar av landet kvarstår därför behovet av att genom samverkan i någon form skapa områden som möjliggör en biologiskt anpassad jakt och till och med att göra det möjligt att överhuvud taget bedriva jakt." Under rubriken redogör först för den ändrade lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen och fortsätter vidare. "Grundlagen föreskriver således att ingen skall tvingas avstå från sin egendom eller tvingas tåla inskränkningar i användningen av den, för att tillgodose allmänna intressen. Med egendom menas i lagen mark och byggnad. Jakträtten är en rättighet knuten till marken. När det gäller jaktvårdsområden torde dock enbart inskränkningar i jaktutöv- ningsrätten komma i fråga. Av betydelse för bestämmelsens tillämplighet på jaktvårdsområden torde bland annat vara i vilken mån jaktvårdsområdena bildas för att tillgodose allmänna intressen. Ett jaktvårdsområde kan således bildas för att 'främja jaktvården och jakträttshavarnas gemensamma intressen'. Bestämmelsen pekar därmed ut två syften med att bilda ett jaktvårdsområde, nämligen dels jaktvår- den, dels jakträttshavarnas gemensamma intressen. Det måste uppfattas så att det förra syftet är ett allmänt intresse, till skillnad mot det senare som är ett enskilt intresse. Till stöd för denna uppfattning finns ett antal uttalanden i betänkandet Jaktvårdsområden och i regeringens proposition 1979/80:180. I be- tänkandet sägs exempelvis under rubriken (sid 89, sista stycket) följande. Jaktvårdsområdena tillgodoser ett samhällsintresse genom att de ökar möjligheterna att bedriva jakt som väl fyller de krav som kan ställas från biologisk synpunkt. är också ett allmänintresse. Ökade insatser på det området är angelägna både av allmänna naturvårdsskäl och med hänsyn till att miljöförändringar i vissa hänseenden försämrat betingelserna för viltet. I detta sammanhang bör åter påpekas att Jakt- och Viltvårdsbered- ningens förslag väsentligen bygger på be- tänkande Jaktmarker. uppdrag var bland annat att utreda möjligheterna att öka antalet jakttillfällen. Med den ut- gångspunkten lämnade utredningen förslag om förändringar i jaktvårds- områdeslagstiftningen. Det allmännas intresse av att öka antalet jakttillfällen förväntades således delvis kunna tillgodoses inom ramen för jaktvårdsområdena. Även beredningen har haft en sådan utgångs- punkt (sid 92, första stycket). I avsnittet 'Opinionsvillkor' (sid 103, sista stycket) för beredningen en utförlig diskussion om motiven för att inskränka fastighetsägarnas rättigheter inom ett jaktvårdsområde. Som motiv för sådana inskränk- ningar anför beredningen bland annat "det allmänna intresset av att jaktvårdsområden bildas". Även av propositionen 1979/80:180 framgår (bland annat sid 11, andra stycket) att det allmänna har intresse av att jaktvårdsområden bildas. Förarbetena och själva lagen ger också stöd för uppfattningen att bildning av jaktvårdsområden är av åtminstone lika stor betydelse för det allmänna som för de enskilda fastighetsägarna." utvecklar sedan innebörden av de synonyma begreppen jaktvård och viltvård och kommer fram till, med hänvisning till bl.a. natur- vårdslagen och jaktlagen, att viltvården är ett allmänintresse. kommer på det allmänna genom att fatta beslut om att bilda ett jaktvårdsområde måste, enligt verket, också uppfattas som ett uttryck för att det allmänna har ett intresse av att jaktvårdsområden bildas. pekar sedan på att 2 kap. 18 § regeringsformen kräver ett angeläget allmänt intresse, för att det allmänna skall få inskränka användningen av en medborgares egendom, och att det därför är av väsentlig betydelse om bildandet av ett jaktvårdsområde är av ett sådant hänvisar därefter till uttalanden i regeringens proposition 1993/94:117 om Inkorporeringen av Europakon- ventionen och andra fri- och rättighetsfrågor och anför. "Propositionen ger således inte något klart svar på frågan om vad som i fråga om jaktvårdsområden skall anses vara ett angeläget allmänt intresse, även om den ger viss ledning för en sådan bedömning. anser dock inte att jaktvårdsområden är jämförliga med sådana naturvårds- eller miljöintressen som torde avses med de citerade formuleringarna i propositionen, nämligen naturreservat, djurskyddsområden, etc. anser vidare inte att ett beslut om bildande av ett jaktvårdsområde som fattas (1995), kan vara ett särskilt angeläget allmänt intresse. Utvecklingen har lett till att det är lika angeläget från allmän viltvårdssynpunkt att bilda jaktvårdsområden. Orsaken är bland annat att huvuddelen av fastig- heterna i de svårt ägosplittrade delarna av landet redan ingår i jaktvårdsområden. Det allmänna har i hög grad bidragit till denna utveckling genom att i jaktlagstiftningen successivt införa bestämmelser som skapat mer attraktiva förutsättningar för samverkan i jakten och viltvården. Som redan framförts bildas ett jaktvårdsområde också för att tillgodose de enskilda jakträttshavarnas (fastighetsägarnas) gemensamma intressen (1 § lagen om jaktvårdsområden). Enligt uppfattning medger inte heller 2 kapitlet 18 § regeringsformen att användningen av mark får inskränkas i syfte att tillgodose enskilda intressen. vill också fästa uppmärksamhet på att bestämmelsen i 2 kapitlet 18 § regeringsformen torde medföra att ersättning på vissa grunder numera måste lämnas till den fastighetsägare vars möjligheter att använda sin mark inskränks som en följd av ett beslut att bilda ett jaktvårdsområde. Regler för sådan ersättning finns emellertid inte i jaktvårdsområdeslagstiftningen, vilket möjligen kan antyda att denna lagstiftning helt enkelt 'glömdes bort' vid ändringen av regeringsformen. Annan, liknande lagstiftning, exempelvis vattenlagen och naturvårdslagen, har sådana regler. anser slutligen att nuvarande möjligheter för ett jaktvårdsområdes styrelse eller stämma att fatta beslut som inskränker de rättigheter som genom annan författning tillkommer fastighetsägarna, också strider mot regeringsformen. Dessutom, vilket är väsentligen allvarligare, kan en sådan styrelse eller stämma fatta beslut som kan leda till straffansvar för en fastighetsägare i jaktvårdsområdet. Detta är inte heller förenligt med grundlagen. Sammanfattningsvis finner att bestämmelserna i lagen om jaktvårdsområden (1980:894) inte är förenliga med be- stämmelsen 2 kapitlet 18 § regeringsformen (1994:1468)." Regeringen har, som nämnts ovan, beslutat att redovisning av uppdraget att följa och studera verksam- heten med bildandet av jaktvårdsområden skall överlämnas till Utredningen om vissa jaktfrågor för beaktande i det fortsatta utredningsarbetet. Utredningens överväganden och förslag Som framgår ovan tillkommer tvångssamfälligheter vanligen för att under- lätta ett rationellt utnyttjande av naturtillgångarna. Det innebär att olika intressen blir tvungna att bruka sina fastigheter inom ramen för en sam- fällighet som förvaltas enligt principer som tillgodoser allmänna intressen. Av bl.a. naturvårdslagen kan uttolkas att viltet är en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Jord- och skogsbrukare skall, enligt respektive näringslagstiftning, ta hänsyn till viltet vid skötseln av jord- och skogs- bruksmark. Det åligger därför fastighetsägarna att svara för den del av viltvården som regleras i bl.a. föreskrifterna om naturvårdshänsyn i jordbruket och skogsbruket. Ansvaret för viltvården i traditionell mening ligger på jakträttshavaren. Om fastighetsägaren inte också är jakträtts- havare, dvs. inte själv sköter jakten, har han dock ytterst ett ansvar för hur denna sköts. När jakträtten upplåts har fastighetsägaren ett ansvar för utformningen av kontrakten. I vissa fall kräver viltvården en samordning över större områden för att en meningsfylld vård skall kunna bedrivas. Det ankommer på fastighetsägaren och jakträttshavaren att överväga vilka viltvårdsåtgärder som behöver utföras. För att kunna avgöra vilket skydd och stöd viltet behöver eller vad en anpassad jakt innebär behövs i vissa fall samordning över fastighets- gränserna. För att enskilda fastighetsägare och jakträttshavare skall kunna uppfylla de krav som ställs på dem härvidlag måste det enligt utredningen finnas former för en samverkan mellan fastighetsägare. I vissa fall måste därför en fastighetsägare ges möjlighet att kunna påverka sin närmiljö utanför den egna fastigheten. Skulle det inte vara möjligt på frivillighetens väg behövs en möjlighet att tillgripa visst tvång för att föranstalta sådan Frågan är i vilken omfattning det finns ett sådant all- mänt intresse av tvångssamverkan inom jaktvårdsområden. Ett jaktvårdsområde innehåller inga begränsningar vad gäller vilka viltslag samordningen kan omfatta. Samordningen inom ett jaktvårdsom- råde omfattar allt jaktbart vilt. Från sida har det ifrågasatts om det föreligger ett behov av samordning över större områden beträffande alla viltslag samt om samordningen i förekommande fall är av angeläget allmänt intresse. Bakgrundsmaterialet till betänkande Jaktmarker (SOU 1974:80) innehåller ett anförande av dåvarande professorn , , i ämnet Jakt – ett led i vården av faunan. Anförandet föredrogs för och finns redovisat i bilaga 7 till betänkandet Jaktmarker. Anförandet visar att det finns en skillnad på jaktutövningens biologiska uppgift för småvilt respektive högvilt. Denna skillnad innebär att behovet av samordning av viltvården varierar mellan olika viltslag. Ett viltvårdsområde skall kunna bildas mot en fastighetsägares vilja endast då det föreligger ett starkt allmänt behov av samordning kring viltvården. Det behov av samordning som föreligger måste vägas mot intresset att enskilds egendom skall vara tryggad mot t.ex. expropriation eller rådig- hetsinskränkning. För att en enskild fastighetsägare skall behöva tåla att en sammanslutning av enskilda – jaktvårdsområdesförening – bestämmer om jakten på hans mark måste samordningen av jakten vara motiverad av ett angeläget allmänt intresse. Vidare måste det föreligga proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde kan förlora på grund av sådana beslut. Som nämnts i detta avsnitt är det känt att skilda arter kräver olika stora arealer för att en meningsfull viltvård skall kunna bedrivas. Likaså är skilda arter av olika stor ekonomisk betydelse såväl vad avser avkastning som skadegörelse. Detta ger utredningen anledning att skilja ut några arter vars vård kan anses vara av större allmänt intresse än andra arters. Av 4 § jaktlagen framgår att viltet skall vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Alla inhemska arter skall således bevaras och det är inte fråga om uppdelning av faunan i nyttiga och skadliga arter. Kravet på bevarande gäller dock inte främmande arter som etablerat sig genom mänskliga aktiviteter, t.ex. mufflon och wapiti. Sådana skall i stället utrotas. Av lagtexten framgår att utvecklingen av viltstammarna skall främjas med hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Ett allmänt intresse är t.ex. en så art- och individrik fauna som möjligt. Vi vet att svensken i allmänhet uppskattar faunan i naturen. Han eller hon vill av förklarliga skäl ha så många observationstillfällen som möjligt. Det är emellertid så att redan vetskapen om att omgivningen hyser ett rikt djurliv är av stort värde. Som exempel på enskilt intresse kan nämnas viltrikedom som ger många jakttillfällen och hög köttavkastning. Det kan också vara fråga om en begränsning av vissa populationer så att skadegörelse hålls på minsta möjliga nivå. Inte sällan sammanfaller allmänna och enskilda intressen så- tillvida att exempelvis hög viltrikedom med hög avkastning ger allmän till- fredsställelse över en rik fauna eller att en begränsning av vissa arters individantal håller skadegörelsen nere för näringar vars ekonomi är av allmänt intresse. Den art som framstår som mest betydelsefull är givetvis älgen där jakten och andra mänskliga aktiviteter utan tvekan är avgörande för populationens storlek. Detta gör att jakten måste ske med kunnande och ansvar samt att den inte kan ske inom för små områden om den skall ha någon betydelse som antalsreglerande instrument. Älg förekommer i mer eller mindre täta stammar över hela landet utom på , och är trots sin storlek mycket produktiv. En ko föder ofta sin första kalv och kalvar sedan . Under sin mest produktiva ålder, , föder hon normalt två kalvar Detta medför att man i en välvårdad älgstam under jakttid kan skjuta av antalet djur i föregående års vinterstam. Älgens storlek och höga produktivitet ger en inte ringa köttavkastning. Vid en avskjutning kring 100 000 djur och en medelslaktvikt om tillförs landet kött, vilket i stort motsvarar närmare en månads nötköttkonsumtion i landet. Redan köttavkastningen måste därför anses vara mer än ett enskilt intresse och medföra att vården av älgstammen är angelägen. Den höga produktiviteten ger också ett ovanligt högt antal jakttillfällen för en så stor djurart. Dessa jakttillfällen är därtill ansedda som särskilt värde- fulla av flera skäl. För det första är älgen ett "högvilt" och jakt efter sådana värderas ofta högre än annan jakt. Därtill kommer att även om älg kan jagas på flera sätt sker den helt övervägande jakten som gemensamhetsjakt med denna jaktforms höga sociala värde och rika tillfällen till rekreation. Framför allt det sociala värdet kan utan tvekan, åtminstone lokalt, gå långt utöver det enskilda intresset och från allmän synpunkt motivera att stammen sköts på sådant sätt att antalet jakttillfällen inte hamnar på en onödigt låg nivå. I detta sammanhang skall inte heller förglömmas det rekreativa värde som älgen har även för den icke jagande allmänheten. Beklagligtvis kan älgen också förorsaka svår skadegörelse på skog och gröda samt ofta orsaka allvarliga trafikolyckor. Skadegörelsen kan drabba enskilda svårt. Problemen blir inte mindre av att möjligheten till ersättning numera är borttagen. Regering och riksdag har klart utsagt att, om inga andra skyddsåtgärder ger effekt och om så är möjligt från djurskyddssyn- punkt, all skadegörelse från vilt i första hand skall åtgärdas genom att den skadegörande djurartens populationstäthet hålls på en rimlig nivå genom jakt. Såväl skogs- som jordbruk är näringar av stort ekonomiskt intresse för landet. Självfallet är det också ett allmänt intresse att antalet trafikolyckor med älg inblandad hålls på lägsta möjliga nivå. Det är därför tveklöst ett synnerligen angeläget allmänt intresse att älgstammen vårdas på sådant sätt att man genom en anpassning av avskjutningen minimerar älgens skadegö- relse till lägsta rimliga nivå. Kronhjorten har inte samma utbredning som älgen. Den förekommer fläckvis i upp till norra . Norr därom kan enstaka djur uppträda mer eller mindre sporadiskt. Det är även i detta fall fråga om ett stort hjortdjur. Handjur kan ofta ha slaktvikter över . Jakten sker vanligen som vaktjakt eller tryckjakt. Gemensamhetsjakt har därför inte samma omfattning som för älg. Det är emellertid ett svårjagat vilt som kan ge upphov till många jakttillfällen och arten måste därför, där den förekommer, anses ha ett högt rekreativt värde både för jägare och Vad som emellertid främst gör att vården av kronhjorten kan bli ett angeläget allmänt intresse är den svåra skadegörelse arten kan förorsaka dels på gröda, dels och framför allt på skog. I det senare fallet är det vanligen värdefull granskog i åldern som angrips med barkgnag, men även tallföryngringar kan skadas. Skadorna är svåra att reparera och betydande förluster uppstår. enda verksamma botemedel är att hålla kronhjortstammens utveckling under kontroll och detta kräver normalt en samordning av jakten över stora områden. Dovhjorten har en än mer lokal förekomst än kronhjorten men med ungefär samma utbredningsområde. Då den är ett utpräglat flockdjur är före- kommande bestånd ofta mycket individrika och därtill mycket lokaltrogna. Jakten sker som tryck- och smygjakt. Då arten förekommer mer kon- centrerat till vissa fläckar inom utbredningsområdet blir antalet jägare som kommer i åtnjutande av denna jakt inte så stort. Där den förekommer kan dock antalet jakttillfällen bli betydande. skadegörelse på skog är ringa, men på grund av koncentrerad förekomst kan skadegörelse på gröda bli mycket besvärande. Det är därför angeläget att antalet individer hålls på en rimlig nivå. Trots lokal trofasthet kan detta ofta kräva samordnade insatser. Detta i synnerhet då särskilt handjuren ofta utvandrar från sina hemområden vid en för grödan skade- känslig tidpunkt. Vildsvinet är återinfört . Dess höga reproduktion, i synnerhet efter milda vintrar, har medfört att populationen ökat i antal mycket snabbt och spritt ut sig över allt större delar av södra och . Till spridningen torde även en del olagliga utsättningar från vilthägn ha bidragit. Vanligaste jaktformen är vakjakt och tryckjakt. Vildsvinet är emellertid ett mycket både vaksamt och skyggt djur som huvudsakligen rör sig och som därför är synnerligen svårjagat. Dagens jägare saknar huvud- sakligen erfarenhet av vildsvinsjakt. Allmänhetens inställning till vildsvinet är kluven. Många är rädda för vildsvinen och skulle helst se att de inte fanns i den närmaste omgiv- ningen. Andra uppskattar att vildsvinen åter finns i den svenska faunan. Vildsvinens skadegörelse på skog är av mindre betydelse. De kan t.o.m. ha ett visst värde som skogsvårdare. Skadegörelse på grödor, i synnerhet potatis, kan emellertid bli mycket omfattande liksom skadegörelse i träd- gårdsodlingar. Därtill inträffar allt fler trafikolyckor med vildsvin in- blandade. Från allmän synpunkt är det även för denna djurart av stor betydelse att populationen hålls och att nödvändiga åtgärder i denna strävan samordnas. Rådjuret utgör ett mellanting mellan högvilt och småvilt. Då jakten endast marginellt och under speciella omständigheter kan påverka rådjurspopula- tionen, har ansett att denna djurart normalt skall hänföras till småvilt och att i vart fall inga administrativa reglerande åtgärder av typ licensjakt är motiverade. I synnerhet senare års överstora rådjursstammar har gjort att sådana åtgärder ansetts helt obefogade. är dock ett land med varierande naturförhållanden. Från jägarhåll i har man framfört att en samordnad vård av rådjursstammen där är ett klart angeläget allmänt intresse för att kunna bevara rådjurs- stammen. Rådjurens skadegörelse är normalt av ringa betydelse. har dock de överstora stammarna förorsakat en viss skadegörelse på skogsför- yngringar. Detta har främst gällt i där möjligheterna till jakt och därmed skadebekämpning varit stora. Här föreligger därför inget stort behov av lagligt stödd samordning. Rådjursstammen är hotad i vissa delar av landet. I framför allt norra är man mycket mån om att rådjursstammarna sköts på ett sådant sätt att deras existens inte äventyras. Rådjurets närvaro upplevs som mycket positivt av såväl jägare som övrig allmänhet. Förutom älg är detta det enda vilda hjortdjur som förekommer i markerna. Utan tvekan finns ett stort allmänt och angeläget intresse att rådjursstammen här sköts på ett hänsynsfullt sätt. Utredningen gör därför den bedömningen att vården av rådjursstammen främst inom området norr om , och kan anses vara ett angeläget allmänt intresse. förekommer i fasta stammar i hela norra ner till , och norra . Populationen ökar sakta men stadigt. Björnen är det enda större rovdjur där jakt medges över större delen av utbredningsområde. Till grund för jakten ligger ett behov av jakt enligt de undantag som medges i såväl – Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö – (SÖ 1983:30) som i EU:s habitatdirektiv, direktiv /43/EEG om bevarandet av naturliga livsmiljöer och av vilda djur och växter. För del har den bedömningen gjorts att det föreligger ett behov av jakt efter björn trots att arten givetvis har ett högt skyddsvärde. följer att det är ett synnerligen angeläget allmänt intresse att jakten sker med stor försiktighet, god planering och i kombination med samtida inventeringar och uppföljningar. Detta hänsynstagande kan givetvis bäst tillgodoses vid samverkan över ägogränser. Övriga stora rovdjur, dvs. lo, varg och järv, jagas endast när ett skyddsbehov föreligger och då efter särskilt tillstånd eller med stöd av 28 § jaktförordningen (1987:905). När tillstånd ges villkoras detta till före- måste behovet av lagligt stödd samordning En ändring härvidlag kan dock komma . Det synsätt som utredningen redovisat inledningsvis i detta avsnitt, dvs. behovet av jakten som instrument i viltvården varierar, är inget nytt. Samma synsätt utgör grunden för gällande jakttider i landet. logiska uppgift är nämligen väsentligen olika när det gäller småvilt och I beslut (Dnr 350-2971-95 Nv) angående förslag till jakttider har verket redovisat sin syn på jaktens effekt I remissvar till har bl.a. Sven- ska jägareförbundet sagt sig dela vad verket anfört härvidlag. jakttidsberedningen redovisar samma grundläggande synsätt i sina jakt- tidsförslag till verket. har i ovan nämnda beslut anfört följande om jaktens effekt på småviltbeståndet. "Resultaten från viltforskningen har visat att bestånden av småvilt i oftast inte påverkas av jakt. Dödligheten som jakten svarar för är oftast väsentligt mindre än annan dödlighet. Vissa viltarters repro- duktion är dessutom täthetsberoende. Det vill säga, om populationen glesar ut ökar reproduktionen tills tätheten närmar sig den tidigare nivån. Tillgänglig erfarenhet visar också att vid jakt efter småvilt är jakttrycket i princip självreglerande, på så sätt att jakttrycket minskar med vikande bestånd. När beståndet nått en viss nivå blir uttaget så litet att många helt enkelt avstår från att jaga, varvid jakten i det närmaste upphör, under förutsättning att det inte rör sig om upprepad korttidsjakt." Det som tidigare angivits som skäl till att jakten efter stora rovdjur och annat klövvilt än rådjur, dock med vissa undantag för den senare arten, under vissa förhållanden skulle kunna anses vara ett så angeläget allmänt intresse att samordning med lagligt stöd skulle få ske, kan således inte läggas till grund för motsvarande stöd vid jakt efter småvilt. Viltforskningen och allmänna erfarenheter har visat att jakten har ingen eller ytterst ringa betydelse för småviltstammarnas individantal annat än under mycket speciella förhållanden. Sådana förhållanden kan exempelvis vara hare på öar eller av annan anledning avskurna populationer inom starkt begränsade områden. Småviltet, inklusive rådjuret i södra och , har normalt små hemområden, varför den viltvård som eventuellt sker kan utföras även på begränsade områden. Något större behov av samordning föreligger därför inte. Småviltet har därtill normalt höga reproduktionstal. Om ett alltför högt uttag skulle göras vid skyddsjakt eller annan jakt, kommer skadan snart att läkas genom den höga reproduktionen. För småviltet föreligger således inte samma behov av väl genomtänkta insatser när jakt för att skydda värdefull egendom måste tillgripas. Den påtagliga fördelen med samordnad småviltsjakt över större områden är ökade möjligheter till jakt med drivande hund. Detta kan givetvis vara ett angeläget jägarintresse, men kan inte anses vara ett angeläget allmänt intresse.