sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — (1990) kallat den kommunala multiorganisationen där en mängd olika kulturer och ideologier existerar och där olika aktörer drar åt olika håll. I kommunen finns den innovationsbenägna förvaltning med ett starkt intresse för förnyelse som är karaktäri s- tiskt för vissa större och medelstora kommuner. Att Ö rebro kommit att präglas av omfattande experiment kan delvis tillskrivas det majoritetskifte som inträdde då en borgerlig koalition tog över den politiska ledningen. dominans betonas av många intervjuade, de knep ju allt som var möjligt, både vad gäller anslag och politiska poster, presidieposter och uppdrag och sånt. Ett systemskifte inleddes i Ö rebro med ett pengsystem i barnomsorg och skola, avknoppning s- program, konkurrens mellan skolor och daghem och beställar-utförar system inom delar av den kommunala verksamheten. Den tekniska förvaltningen beskrivs som den sektor som gick längst, teknisk service dom kände sig verkligen som ett bolag, som ett företag och dom jobbade så. Att förvaltningen så snabbt ställde om sig och på många håll med stor entusiasm gick in för att verkställa förändringa r- na var en överraskning för den tidigare majoriteten. I de kvinnodom i- nerade verksamheterna, t.ex. barnomsorg, var entusiasmen inför förändringarna inte lika stor. När den blev en borgerligt styrd kommun tror jag att många var förvånade över att den lojala förvaltningen så snabbt blev lika lojal med den nya ledningen, men egentligen är det rätt profe s- sionellt. Det är ju egentligen beröm även om det kan kän- nas irriterande att en organisation så snabbt ställer om. Att det här huset så snabbt ställde om sig och kom med förslag om sko l- peng, avknoppning och sånt skedde ju väldigt smidigt. Samma smidighet fanns ute på kommundelskontoren, sen kom ju mo t- ståndet ute i verksamheten. Avknoppningen kom ju inte igång så snabbt som man tänkt sig, vi hade ju redan skapat resultatenheter så folk förstod inte vad det skulle vara bra för. (socialdemo - kratisk politiker) Kommundelsnämnderna som varit Ö rebros kännetecken är fortfarande basen i den kommunala politiska och Stora delar av den centrala förvaltning som fanns när reformen inleddes är nu avskaffad, delvis via rationaliseringar och delvis via decentralisering till kommund e- larna. Många centrala facknämnder har avskaffats eller slagits samman. Kommundelsnämndernas roll har förändrats alltmer i takt med att allt större ansvar och befogenheter överförts till kommundelarna. En genomgång av förteckningen över förtroendeva l- da efter valet visar att många tunga namn i egenskap av seniorer med tidigare uppdrag i facknämnderna nu sitter i de utökade kommundelsnämnderna. Fyra nämnder har kommunalråd som ordförande, vilket frigjort medel för att utöka arvoderingen till de övriga ordförandena som på så sätt kan arbeta politiskt . På frågan om Ö rebro kan betraktas som en politikerstyrd kommun är svaren varierande. Den politiska organisationen beskrivs av flera intervjuade som diffus, de kommunalråd som är både kommunde l- snämndsordförande och ansvariga för ett antal programområdena har svårt att få tiden att räcka till. Det är inte helt lätt att finna ut vad som är den centrala, politiska rollen när man saknar en tydlig nämnd- och förvaltningorganisation att arbeta emot. Jag samarbetar ju mest med övriga kommunalråden. Jag har inget ansvar för några driftsfrågor, det enda arbete vi gör är att fördela ut pengar till nämnder och till driften. Där har vi arbetat fram en fördelningsmodell. För är jag ju programansvarig, det gäller att se till att målen blir kända, att kdn-ordförande känner till dem och att de uppfylls och utvärderas. (socialdemokratiskt komm u- nalråd) Det man upplever bland kommunalråden är ju att var och en går sin egen väg. Det kanske finns band mellan dem men det är in g- enting som vi ser. Vi upplever ju inte att de är ett team, den uppfattningen finns ju också bland helt vanliga människor. Det som är ett problem för tjänstemännen är att de flesta beslut fattas via en kompromiss mellan socialdemokraterna och mittenpartierna där den politiska viljan ibland framstår som oklar. finns en rädsla för alltför starka och duktiga tjänstemän enligt vissa av de intervjuade. En tjänsteman tycker sig se att förväntningarna från förvaltningen på den nya näringslivsorienterade kommundirektören är en önskan om ett starkt och tydligt ledarskap: I relation till förvaltningscheferna så önskar man sig riktigt kra f- tigt chefsskap, det har förvånat mig ibland att man vill ha ett nästan ett riktigt auktoritärt chefsskap. Det beror säkert på att man hamnat i förvaltningar med nämnder i en osäker situation och man tar gärna emot direktiv, målinriktning och tydliga up p- Kön, makt i svenska kommuner De uppträder som att visa mig intresse och jag blir din. I budgetprocessen är det kommunstyrelsens ordförande som har den tydligaste makten enligt flera personer. Han räknar in i det sista och några av representanterna för de partier som ingått i ett budgetsama r- bete med majoriteten är inte helt nöjda med formerna, den politiska informationen kunde vara bättre. Tjänstemännens underlag är man däremot mycket nöjd med. Att fler kvinnor kommit in i den politiska eliten och hamnat i ansvarsfulla positioner har emellertid medfört att ekonomiska frågor är en övervägande manlig domän. Jag tycker att det går riktigt bra med budgetberedningen, nu när jag kommit in i utskottet har jag blivit tvungen att ta ansvar på ett nytt sätt. Ekonomichefen är väldigt bra att ha att göra med och ger oss bra underlag. (kvinnlig politiker) Jag tror ju att många kvinnor satsat på politiken av helt andra skäl än att sitta och räkna siffror, det kan ju vara en läggningsfr å- ga. Jag tror att det mer handlar om varför de satsade på politiken än att man inte skulle kunna ha många kvinnor som satsar på det här. Vi såg ju när budgetansvaret överlämnades till att hon var lika engagerad i det som när hon tog över andra områden. (manlig politiker) Det är oerhörd viktigt att sitta med i de organ där ekonomin b e- handlas, det är ju faran om kvinnor bara väljer de mjuka bitarna Vi måste kunna påverka ekonomin, det är ju den som styr. Jag tror att det skulle behövas särskilda utbildningar, den kunde vara tvärpolitisk När satt som ekonomiutskottets ordförande såg hon till att vi fick utbildning vid varje sammanträde. Hon bjöd in tjänstemännen så att de fick lära oss, de tog med böcker och sånt. Hon sa att jag sitter nu som ordförande och jag är dålig på det här och jag behöver lära mig och hon tog upp det på varje ekonom i- sammanträde och det var jättebra.Hon fick en hel del spe för det, de manliga politikerna tittade på oss som om vi var dumma i h u- vudet. Det var starkt gjort, mycket starkt. Jag sa det till henne att det var toppen. (kvinnlig politiker) Ä ven i Ö rebro brottas tjänstemän och politiker med frågan om hur målstyrningen ska förverkligas. Problemet gäller hur målstyrningen ska omsättas i praktiken i en kommun med en starkt decentraliserad organisation. Att tjänstemännen fått en betydligt starkare roll är man överens om men sedan går åsikterna isär. För vissa förtroendevalda är en strikt målstyrningsmodell helt enkelt inte förenlig med politisk verksamhet medan andra ser den som realistisk om den kombineras med en starkt centraliserad styrning. påpekas att dilemmat gäller hur politiken ska kuggas in i den förvaltningsmässiga organisationen. Till skillnad mot den privata sfären så är det ju meningen att vi ska vara osams, de politiska partierna har ju olika mål. Så är det ju inte i en bolagsstyrelse, där är det vinstmaximering som gäller. Det är säkert enklare att vara VD i ett privat företag än att vara förvaltningschef gentemot sin politiska styrelse så därför strävar de efter att upprätthålla en gränslinje. Jag för min del tror inte att det är varken bra eller riktigt. Politikerna är inte bara en styrelse. Vi måste ha rätt att ta upp en fråga som dyker upp i affären när vi träffar grannarna annars så förstör vi ju tilltron till politiken överhuvudtaget. (manlig politiker) Vi lever i olika världar fastän vi jobbar med samma värld. Jag skulle tycka att det vore oerhört bra om den politiska rollen blev väldigt klar och tydlig mot medborgare och intresseorganisati o- ner och ägnade sig åt visioner, mål och policy och utsatte oss tjänstemän för det trycket. Då skulle vi kunna visa vår professi o- nalitet och det skulle kunna få ett utfall. (kvinnlig tjänsteman) Svårigheterna handlar även om hur målstyrningen ska mätas. Från förvaltningsledningens sida önskar man sig tydligare politiska program som omarbetas och revideras utan för mycket inblandning från tjänstemännens sida. I vissa tjänstemannakommentarer finns ett uttalat tekniskt-ekonomiskt rationalitetstänkande där frågan tycks gälla hur man på bästa sätt omvandlar en snabbt skiftande verklighet, politiska och ideologier till hanterbara styrprogram. Ö rebro- politikernas ambition att ha kvar en koppling till den reella verksa m- heten genom att fatta s.k. inriktningsbeslut där en tydlig politisk inriktning av målen anges ställer till problem eftersom såna beslut låter sig inte följas upp. En särskild utvärderingsenhet finns i kommunen men enligt kritikerna sysslar den med resultatuppföljning och man får inget veta om kvaliteten på verksamheten. Kvalitetssty r- ning är nu på gång att introduceras på intitiativ ifrån förvaltningsle d- ningen och man avser att bjuda in politiker till diskussioner. Förhoppningarna är stora på vissa håll att man nu har funnit en metod att mäta kvaliteten på verksamheten där de anställda själva är delaktiga och ansvariga. På frågan om vad som faktiskt förändrats i samband med major i- tetskiftet i Ö rebro blir svaren inte särskilt klargörande. Socialdem o- kraterna har satt stopp för avknoppningsprogrammet och pengsyst e- met inom skola och barnomsorg, konkurrens mella externa och interna entreprenörer har upphört och betalning för vissa centrala tjänster har ersatts med overheadkostnader. Deras linje i frågan om konkurrensutsättning är att fastställa hur stor andel av verksamheten Kön, makt i svenska kommuner som ska utföras i egen regi och hur stor andel som ska läggas ut på entreprenad. ska vårt eget folk inte vara med och tävla däremot görs jämförelser för att se att vi ligger rätt i pris. En viss förvirring finns i svaren från både tjänstemän och politiker om vilken organisation man faktiskt har och strävar emot. Ja, jag ser ju själv när du frågar mig att jag har ingen tydlig bild. nämnden är ju både anslags- och avgiftsfinansierad. De kän- ner sig lite lurade, de sitter som en politisk nämnd men huvu d- delen är ju köp- och säljverksamhet. sträver nämnden själv efter mer tydlighet. har vi en misch-masch och jag tycker inte att kommundela r- na är någon bra marknad. Och aktörerna uppträder ibland direkt oetiskt. Så kritiken utifrån företagarna kan det ligga något i. (tjänsteman). Bland borgerliga politiker och tjänstemännen finns en stor spännvidd i synen på vad som är möjligt och lämpligt att utföra via entreprenad. Ytterst handlar det om tilltron till hur marknadens service till svaga grupper kan stå under politisk kontroll. Det måste ju handla om verksamheter som har brukare som kan tala om att de är nöjda. Där tvivlar jag på att de äldre kan det. Men svaga grupper, utvecklingsstörda och psykiskt sjuka, det är svårt att konkurrensutsätta och göra bedömningar av kvalitet. De som finns utanför den kommunala verksamheten har ju ett vinstintresse, man ska vara ytterst försiktig. Man ska inte utesluta det, men man måste vara noga med ingående diskussion, bra a v- tal och veta hur man följer upp och får insyn. (kvinnlig politiker) Vi har ingen anledning att ha sådan kompetens om det finns på annat håll. Vi mår bra av om det sköts av andra, det kan utvec k- las något större som kan ha betydelse för regionen, någon spec i- alitet som kan få både nationell och internationell marknad. Jag skulle önska att företagarna och kommunen kunde hitta en bättre balans mellan vad vi ska ha och inte ha, vi kunde ha min d- re verksamhet och mer av sociala entreprenader. (kvinnlig tjän s- teman) För socialdemokraterna innebär det snabba för - ändringar ett ideologiskt dilemma, resultatenheter och lite köp- och sälj ser man som något positivt för att skapa ett nytt kostnadsme d- vetande bland anställda och förtroendevalda men beställar-utförar organisation har det varit stor tveksamhet inför. Just nu finns, enligt en tjänsteman, ingen självklar styrform som majoriteten bekänner sig till utan man har en blandning av allt. Den ideologiska motbild som man nu söker stöd i är ett program för en omfattande brukarmedve r- kan bland annat inom skola och barnomsorg. Tanken är att om man som medborgare och brukare är med och påverkar sitt eget daghem eller skola så förlorar argumenteten om valfrihet sin ideologiska tyngd. Det har emellertid inte varit helt lätt att vända trenden inom förvaltningen eller att som politiker ha åsikter om vad som är realistiskt. Jag kritiserade ju den där utredningen om omorganisation och sa att jag förstod det inte alls och kommunchefen sa då att det var bästa utredning. (manlig politiker) Vi har ju inte varit riktigt tydliga, vi tycker ju inte om beställar– utförar modellen men vi har låtit dem köra vidare i kommund e- larna där de har såna system. Vi har inte sagt att sluta med det där. har det gjorts en kdn-översyn med fyra alternativ där man ser att de inte gett upp riktigt, det finns några förvaltningschefer som driver det här, både centralt och i kommundelsnämnderna. (manlig politiker) Väldigt mycket finns ju kvar men klär man det i andra ord. Köp- och sälj eller beställar–utförar, det är lite olika varianter. I vår nämnd gör vi ju uppdrag som kommundelarna beställer. (kvinnlig politiker) De lärdomar som både politiker och tjänstemän anser att man dra av de gångna årens experimenterande är att de positiva effekterna inneburit ett ökat kostnadsmedvetande hos anställda och nämndpol i- tiker. Den tendens till näringslivsanpassning som fanns har upphört menar en manlig politiker. Vi hade det nog ett tag när fallskärmar och sånt började dyka upp hos tjänstemännen, då var argumenten ofta att så hade man mi n- sann i näringslivet. Men det där har ju försvunnit Det kan ju bero på att de har ingen marknad på den privata sidan. Vi trodde ju på det, jag var ju också med på det även om det var under knot, att vi inte skulle kunna behålla och rekytera folk om vi inte gjorde på det här sättet. Men vi behöver ju inte vara ett dugg oroliga. Vi har ju upptäckt det själva. När vi sneglade på att r e- krytera folk externt och det visade sig ju att de hade inte alls de lönerna och de förmånerna på den nivån. Man ska mycket högre upp i så fall. Vi vet ju nu att den konkurrensen finns inte från den privata sidan. En intern konkurrens inom den offentliga sektorn finns ju, man sneglar på varandra. Då var ju arbetsmarknaden n å- got annorlunda, så kanske möjligheten fanns men är det inte så. Det är inte lönt att de försöker , de framför inte de där a r- gumenten längre, det var . (manlig politiker) Andra erfarenheter är att efter de två första årens förhandlingar mellan beställare och utförare har det gått slentrian i kontraktsförf a- randet, kommundelarna har ofta avstått från att köpa tjänster och i Kön, makt i svenska kommuner stället värnat om den egna personalen vilket inneburit att kompetent expertis blivit outnyttjad. Idén om de rationella aktörerna visade sig ohållbar när olika rationalitetsformer fungerade . Kommu n- delarnas värnande om den egna personalen kombinerat med starka sparbeting ledde inte till någon koncernnytta och helheten blev drabbad. Ett missnöje med den passiva politikerrollen i en central nämnd är nu märkbart och allt tyder på att man kommer att återgå till anslagsfinansierad verksamhet. Att beställningar inte alltid är ett mått på verkliga behov är uppenbart. Ungdomsenheten skulle ju kunna göra dubbelt, ja tredubbelt så mycket som skulle vara bra men de är ju beroende av vad ko m- mundelarna beställer. Vi kan ju se att man sparar på individ- och familjeomsorgen. Men som politiker i den centrala nämnden kan jag inte säga det utan det måste komma från kommundelarna. (kvinnlig politiker) I Ö rebro finns ingen urskiljbar manlig och kvinnlig profil i inställningen till organisationsförändringarna bland de ledande aktörerna. Där finns manliga tjänstemän som med stark integritet framhärdat i ett omsorgsrationellt resonemang som rört t.ex. kommunens anställda. Där finns kvinnliga tjänstemän som med stort engagemang förespråkat och arbetat med att införa de nya organis a- tionsmodeller som kan betecknas som uttryck för en teknisk- ekonomisk rationalitet och vad vissa forskare kallar en företagisering av kommunens verksamhet. Den nya kvinnliga kommundirektören är rekryterad från näringslivet och beskrivs som mycket näringslivsorienterad. Några av de mest centrala aktörerna var ju kvinnor och det kan ju bero på att de var tjänstemän med uppdrag att göra vissa utre d- ningar. Sen tror jag att de blev lite förknippade med detta och att de inte lämnade de här idéerna, tre av dem har ju lämnat sina tjänster. Men jag vet ju inte om det beror på det här. Här fanns ingen könsuppdelning utan det var nog snarare en tjänstemann a- kultur. (manlig politiker). Hon ser klart kommunen som ett företag. Hon pratar otroligt mycket om att vi ska marknadsföra oss själva och det känner jag mig främmande för. Nästan så att jag känner att det här med marknadsföring tar över och att hon kan prioritera det framför att vi har en bra ekonomienhet. (kvinnlig politiker) I likhet med är det barnomsorgspersonalen som får beröm av det manliga kommunalrådet för att vara mer samarbetsvill i- ga och flexibla i svåra besparingstider medan manliga skolchefer är betydligt svårare att handskas med. Bland politikerna finns inte heller någon skiljelinje som är ett uttryck för könsskillnader, det är snarare partipolitisk ideologi som är särskiljande. En olikhet är emellertid att de manliga politikerna uttrycker sig med en större tvärsäkerhet om styrformer och organisation än vad de kvinnliga politikerna, med ett undantag, gör. 11 Kön, politik och organisation – ett komplicerat mönster Mina tidigare resonemang om att vissa organisationsförändringar i de svenska kommunerna kan betraktas som ett uttryck för en maskuliniseringsprocess och förändrad könskodning av den kommunalpolitiska processen bör ses som ett försök att beskriva vilka rationalitetsformer som tenderat att dominera i den kommunala organisationen på olika nivåer. Det säger igenting om vilket kön de olika aktörerna faktiskt har. I alla kommunerna finns män som uttrycker en klar skepsis inför delar av de nya modellerna och de väjer inte inför att erkänna utifrån det sunda förnuftet att det där begriper jag inte alls. Det är särskilt i som manliga politiker för ett omsorgsrationellt resonemang, skola och barnomsorg är alldeles för ömtålig för att man ska vara fixerad vid schackrande med pengar. I traditionella kommuner som och betraktas det inte som något negativt att vara försiktig medan det i det innovationsbenägna Ö rebro finns en risk att stämplas som bakåtsträvare och där tveksamhet inför förändring är något negativt. Något nytt är emellertid på gång i Katrinholm via en ny, dynamisk förvaltningschef. En maskuliniseringsprocess kan skönjas där vissa manliga aktörer bekräftar varandra inbördes via en stark tilltro till rationella metoder för styrning och kontroll. Omvänt fanns i Ö rebro bland vissa kvinnliga tjänstemän starka företrädare för en teknisk-ekonomisk rationalitet i förändringarna av den kommunala organisationen liksom av det starka ledarskapet där deras främjande av de nya idéerna gjort att de i egenskap av synliga aktörer kom att stå som symboler för processen. Denna auktoritet var emellertid förbunden med det moderatledda systemsskiftet och flera har lämnat sina tjänster. Den personliga auktoritet som Skeje (1994) anser att kvinnor kan få via att tillföra något nytt tycks därmed vara nära förbunden med nyhetens behag. De kvinnliga tjänstemännens starka övertygelse och engagemang framstår i efterhand i vissa intervjukommentarer som uttryck för en kvinnlig idealitet och det är uppenbart att kvinnorna satsade och förlorade en del personlig prestige när sytemskiftet stoppades. I och var de kvinnliga tjänstemännen betydligt mer avvaktande till stora förändringar. Kön, makt i svenska kommuner Ö vergången till målstyrning i enlighet med den nya kommunall a- gens intentioner (SOU 1985:28, s. 120) har inneburit att under det decennium som de kvinnliga kommunalpolitikerna har förstärkt sina formella positioner har politikerrollen blivit mycket annorlunda jämfört med tidigare. Detaljerna anses vara ett ansvar för tjänstemännen vilket innebär att politikerna förväntas ägna sig åt utökade medborgarkontakter samt att formulera mål och visioner. Det pågår emellertid en dragkamp i alla tre kommunerna där politikerna ogärna vill släppa kontakten med verkligheten och den konkreta, praktiska kommunala verksamheten. En jämförelse mellan de tre kommunerna visar att kan beskrivas som en starkt, av kvinnor, politikersstyrd kommun, som en svagt, av män, politikersstyrd kommun medan Ö rebro kan betecknas som den kommunala multitorganisationen där en mängd olika aktörer inom både politik och förvaltning drar åt olika håll. Hur innovationsbenägen förvaltningen är hänger till stor del samman med den lokala förvaltningskulturen relaterat till den politiska kulturen och politiska styrkeförhållanden. I Ö rebro och har tjänstemännen haft en betydelsefull roll som pådrivare till vissa förändringar medan haft ett starkare politikeri n- flytande. I har tjänstemännen med stor lyhördhet och lojalitet gentemot de försiktiga gnosjöpolitikerna nöjt sig med att genomföra mindre förändringar. Ö rebro framstår som ett tydligt exempel på förvaltningspolitikens dilemma där vissa ledande tjänstemäns strävan efter ett åtskiljande mellan politik och förvaltning kan ses som ett försök att skapa arbetsro, rutiner och regler där den nyckfulla politiken riskerar att störa verksamheten. Att den ekonomiska makten är nära förbunden med senioritet och position är tydligt utifrån förhållandena i de tre kommunerna. Den manlige ekonomichefen utpekas som en mäktig person i alla tre kommunerna. Både i Ö rebro och finns kvinnor i ledande politiska positioner som anser sig och anses spela en roll i de ekonomiska besluten. Att denna auktoritet tycks nära förbunden med en naturlig manlig auktoritet är emellertid uppenbart. I är det just kvinnornas förmåga att utöva ett mycket starkt politiskt ledarskap i enlighet med den lokala politiska kulturens tradition som gör att manliga tjänstemän uttrycker en, ibland motvillig, beundran för de kvinnliga politikernas kompetens. I Ö rebro utsattes kvinnliga politiker för förlöjligande av manliga politiker när dåvarande ekonomiansvariga kvinnliga kommunalrådet begärde att tjänstemä n- nen skulle lära upp henne själv och övriga nybörjare. I spelar de kvinnliga politikerna i egenskap av nybörjare på sina tunga positioner ännu så länge en underordnad roll i de ekonomiska diskussionerna. Att hävda att en viss organisationsform skulle vara av särskilt intresse för kvinnor är vanskligt. Vissa ideologiska skiljelinjer mellan kvinnor ur olika partier är påtagliga som en viss avideologisering skett där vissa reformer inte framstår som lika laddade längre (se även Montin, 1996). Det som går att urskilja som en gemensam nämnare är att precis som är sociala frågor, skola och kultur kvinnors hjärtefrågor. Nytt är emellertid att ekonomi och i ett par fall näringslivspolitik betraktas som angelägna. I alla tre kommunerna finns en viss förvirring över de förändringar som genomförts, särskilt vad gäller målstyrningens innebörd och konsekvenser.