sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Tillhandahåller ett sådant massmedieföretag som nämns i databas- regeln material i en databas som kan nås av många användare, t.ex. via Internet, faller detta inte under YGL:s huvudregel om radioprogram, 1 kap. 6 §, utan under databasregeln, 1 kap. 9 § YGL. Visserligen är materialet genom Internet tillgängligt för en mycket vid krets Överväganden ang ående grundlagsskydd ... användare och det kan därför framstå som att skillnaden gentemot en rundradiosändning inte är stor. För att få tillgång till materialet krävs emellertid att mottagaren själv tar kontakt med databasen och startar sändningen. Det krävs alltså en sådan interaktivitet som skiljer databasregeln från huvudregeln om radioprogram. Om materialet däremot sänds till mottagaren genom e-post, dvs. sändningen startas av avsändaren, t.ex. via Internet, kan detta enligt vad som sagts i det föregående omfattas av huvudregeln om radiopro- gram i 1 kap. 6 § YGL om sändningen riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar. Som framgått ovan av beskrivningen av Internet är detta ett världsom- spännande nät av datornätverk som möjliggör många olika former av datormedier såsom e-post, elektroniska anslagstavlor och informa- tionsdatabaser. På Internet förekommer också t.ex. videokonferenser, telefoni och ljudradio. Genom sin storlek ger Internet möjlighet till kommunikation med ett mycket stort antal personer på samma gång. Datorkommunikation via Internet kan alltså ske på sätt som liknar traditionella massmedier t.ex. vid sändning av e-post till ett stort antal mottagare (se ovan om elektronisk post) och direktsändning av ljudradio, se nedan. Eftersom Internet möjliggör kommunikation med olika egenskaper (till få eller många mottagare, från få eller många avsändare, med eller utan möjlighet för mottagaren att föra in eget material som blir tillgängligt för andra användare etc.) kan Internet enligt kommitténs mening inte anses vara ett nytt medium i sig. Varje användning av nätet får i stället betraktas för sig varvid man, på det sätt som redovisas ovan under de olika rubrikerna, får bedöma om YGL:s huvudregel om radioprogram i 1 kap. 6 § eller dess regel om databaser i 1 kap. 9 § är tillämplig. Även bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF kan vara tillämplig. Beträffande sändning i realtid via Internet av t.ex. ljudradio anser kommittén att sådan sändning inte sker på begäran enligt databasregeln utan att den i stället faller under YGL:s huvudregel om radioprogram (om den riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar). Anledningen till detta är att när sändningen sker i realtid, dvs. utan tidsfördröjning och utan lagring av ljudfiler är det inte mottagaren som startar sändningen utan avsändaren. Sändningen pågår ju till alla som vill ta del av den. Sådan sändning skiljer sig enligt kommit- téns mening inte från t.ex. direktsändning i kabel-TV-nät. Databas- regeln kan därför inte bli tillämplig på sådan sändning. 182 Överväganden ang ående grundlagsskydd... 5.2.6Särskilt om produktion av enstaka exemplar av fysiska databärare När man överväger om produktion av enstaka exemplar av fysiska databärare omfattas av TF respektive YGL måste man göra skillnad mellan två olika situationer. Dessa kan benämnas "ursprunglig framställning" och "efterproduktion". Med efterproduktion avses då att ett yttrande först getts ut på en viss fysisk databärare vid ett och samma tillfälle i ett sådant antal att det kunde anses mångfaldigat enligt 1 kap. 5 § TF respektive att det kunde anses spritt till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL och att yttrandet därefter oförändrat framställs och tillhandahålls på samma slag av databärare men på beställning i enstaka exemplar . Med ursprunglig framställning avses då att yttrandet tillhandahålls på fysiska databärare på beställning i enstaka exemplar och inte tidigare publicerats på det slaget av fysiska databärare i ett sådant antal att det kunde anses mångfaldigat respektive spritt till allmänheten. Skillnaden mellan de båda fallen är alltså att vid efterproduktion har grundlagsskyddad spridning av yttrandet på det aktuella slaget av databärare skett tidigare medan så inte är fallet vid ursprunglig framställning. Som angetts i avsnitt 1.1 är ett huvudsyfte med såväl TF som YGL att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress, vilket ju vid TF:s tillkomst var en teknik som i praktiken enbart användes för masskom- munikation, dels av att TF för att vara tillämplig på skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande kräver bl.a. att skriften mångfaldigats. Som anges i avsnitt 2.3.2 omfattar TF i princip all användning av trycket oavsett hur många exemplar skriften framställts i. Enstaka exemplar som framställs i tryckpress torde alltså kunna omfattas av TF. Det måste emellertid noteras att avsikten med TF:s skydd för skrift som framställs i tryckpress var att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor ("Tryckfrihetens gränser" 1984, s. 22). När det gäller skrift som framställts genom stencilering, fotokopie- ring eller liknande tekniskt förfarande krävs som ovan angetts bl.a. att skriften mångfaldigats (1 kap. 5 § TF). Som framgått i avsnitt 2.3.2 kan det knappast anges vilket antal som krävs för att en skrift skall anses ha blivit mångfaldigad. I förarbetena till utvidgningen av 1 kap. 5 § TF till att omfatta också stenciler och liknande skrifter anförde SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 183 (MMU) följande angående vad som är ett liknande tekniskt förfarande (SOU 1975:49 s. 200): "Mångfaldigandet skall vidare ha skett genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt f örfarande. D ärmed avses olika t.ex. kemiska, mekaniska eller optiska metoder att m ångfaldiga skrifter. Det tekniska f örfarandet skall därvid resultera i en skrift, dvs. en materialisering av informationen...I den mån en metod inte till åter något större antal exemplar och metoden allts å inte är likvärdig med stencilering, skapas inte n ågon tryckt skrift (t.ex genomslagskopior i vanlig skrivmaskin), inte ens om proceduren upprepas flera g ånger. En kopieringsmetod som till åter åtminstone 30-40 exemplar b ör emellertid kunna bed ömas som ett "liknande tekniskt f örfarande"." Departementschefen anslöt sig till förslaget och anförde att detta innebar att skrifter som mångfaldigas genom maskinskrift inte föll under grundlagen. Departementschefen fortsatte (prop. 1975/76:204 s. 90): "Sådana tekniska f örfaranden som m ångfaldigande av skrift genom upprepade utskrifter av samma text p å en dators radskrivare och utskrift hos flera mottagare av inneh ållet i tr ådsändning f år anses vara att jämställa med kopiering med hj älp av skrivmaskin, l åt vara att de är mer effektiva. Dessa f örfaranden skiljer sig fr ån sådana tekniska förfaranden som tryckning och stencilering genom att de inte p å samma s ätt tillåter framst ällning p å en gång och p å ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift. De tekniska f örfaranden som jag h är talar om har inte heller i v årt land f ått något större anv ändningsomr åde. Tekniken är visserligen stadd i snabb utveckling, men den har ännu inte nått dithän att n ågot påtagligt behov av ett grundlagsskydd har uppkommit. Enligt min åsikt talar allts å övervägande sk äl för att TF nu inte g örs tillämplig p å skrifter som har m ångfaldigats p å sätt som har sagts. Jag vill dock betona att det snart kan bli aktuellt att p å nytt pr öva denna fr åga." I specialmotiveringen till 1 kap. 5 § TF anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 134): "I likhet med MMU anser jag att det inte är möjligt att ange vilket antal exemplar m ångfaldigandet skall ha skett i. Ordet "m ångfaldigats" har h är ingen annan betydelse än att skriften skall vara framst älld i tillr äckligt m ånga exemplar f ör att den skall kunna l ämnas ut f ör spridning... Beträffande vad som är ett "liknande tekniskt f örfarande" vill jag med anledning av vad MMU har uttalat framh ålla att även en metod som inte till åter fullt 30-40 kopior bör kunna j ämställas med tryckning." Av vad som här refererats om att TF:s regel om skrifter som framställts genom stencilering och liknande tekniskt förfarande avser tekniker som tillåter framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift och att det krävs att mångfaldigande skett, får anses framgå att framställning vid skilda tillfällen av enstaka 184 Överväganden ang ående grundlagsskydd... exemplar av en skrift, som inte tidigare mångfaldigats och getts ut, inte omfattas av TF:s regel om stenciler och liknande skrifter. Som angetts i avsnitt 2.3.1 anser kommittén att mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera kan anses vara ett sådant "liknande tekniskt förfarande" som anges i 1 kap. 5 § TF. Användning av datorskrivare är ju numera vanlig och sådana skrivare kan nu framställa många exemplar . Användning av dem måste därför anses likvärdigt med fotokopiering. Om förutsättningarna i övrigt enligt 1 kap. 5 § TF är uppfyllda, kan alltså exemplar som framställs med hjälp av datorskrivare omfattas av TF. När det gäller filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar förhåller det sig som framgått i tidigare avsnitt så att det för att sådana upptagningar skall falla under YGL:s tillämpningsområde krävs att de sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt (1 kap. 10 § YGL). Av dessa krav framgår att grundlagsskyddets ändamål är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsikts- bildningen (prop. 1990/91:64 s. 112). Som framgått i avsnitt 2.3.2 är det knappast möjligt att ange hur många personer som krävs för att man skall kunna tala om en allmänhet. YGL bygger emellertid på de bärande principerna i TF (prop. 1990/91:64 s. 33) och skall tolkas med ledning av TF. Det får därför anses att om filmer och ljudupptagningar, liksom om stencilerade m.fl. skrifter, avser framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar. Framställning av enstaka exemplar av filmer och ljudupptagningar som inte tidigare mångfaldigats och getts ut omfattas alltså inte av YGL. (Här bortses från spridning genom offentlig visning eller uppspelning.) Av avgörande betydelse för om grundlagsskydd föreligger eller inte vid framställning av skrifter eller andra fysiska databärare är, förutom om det framställda mediet som sådant faller inom grundlagsskyddet, vad som bedöms som framställning på en gång respektive . I denna fråga kan knappast några mera exakta svar lämnas. Det är emellertid enligt kommitténs mening klart att den omständig- heten att fullständiga exemplar framställs det ena efter det andra som i en datorskrivare (och alltså inte som normalt vid tryck där alla sidan 1 trycks i ett sammanhang och alla sidan 2 i ett annat skede etc.) inte utesluter grundlagsskydd. När uppehållet mellan de olika produk- tionstillfällena blir sådant att det är onaturligt att tala om en samman- hållen "upplaga" är sådant skydd emellertid inte för handen. Var gränsen går mellan det ena och andra fallet är dock svårt att slå fast. Överväganden ang ående grundlagsskydd ... Frågan är då om man skall göra en annan bedömning när yttrandet tidigare getts ut i ett stort antal exemplar. Den situation som avses är, som ovan angetts, att ett yttrande först getts ut på en viss fysisk databärare vid ett och samma tillfälle i ett sådant antal att det uppnådde gränsen för mångfaldigat respektive spritt till allmänheten och att därefter samma yttrande oförändrat framställs och tillhandahålls på samma typ av informationsbärare men på beställning i enstaka exemplar vid skilda tillfällen. Innebär den tidigare utgivningen i en sådan situation att även de senare framställda enstaka exemplaren omfattas av grundlagsskyddet? Man skulle ju kunna hävda att en stencil redan mångfaldigats genom den tidigare utgivningen och att en film eller ljudupptagning redan spritts till allmänheten genom den tidigare utgivningen. Är det alltså fråga om fortsatt utgivning av samma skrift respektive film eller ljudupptagning? Denna fråga har i förarbetena till TF berörts i samband med reglerna om beslag. 10 kap. 6 § TF om beslag har alltjämt den lydelse som tryckfrihetssakkunniga föreslog. Paragrafen föreskriver att för- ordnande om beslag skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften som föranlett beslaget och att beslag endast gäller band, del, nummer eller häfte vari samma stycken förekommer. I specialmotive- ringen till paragrafen angav de tryckfrihetssakkunniga (SOU 1947:60 s. 265) att beslag måste hänföra sig till viss tryckt skrift. Beträffande frågan huruvida en eller flera tryckta skrifter föreligger när en skrift utges i skilda upplagor eller eljest vid olika tillfällen hänvisade de sakkunniga till vad de anfört vid 4 kap. 7 § TF. I propositionen till TF gjordes ingen invändning mot de tryckfrihetssakkunnigas resonemang i denna fråga. Dåvarande 4 kap. 7 § TF rörde bl.a. boktryckares skyldighet att lämna granskningsexemplar av varje tryckt skrift som framställts vid boktryckeri här i landet. I anslutning till detta lagrum anförde de tryckfrihetssakkunniga att ny skrift alltid måste anses föreligga om ändringar sker i skrifts innehåll innan ny upplaga trycks och att detta kan gälla även om inte särskild beteckning på den nya upplagan satts ut samt att olika upplagor alltid torde få anses som skilda skrifter även om innehållet överensstämmer (a. bet. s. 230 f.). I detta sammanhang erinrade de tryckfrihetssakkunniga också om att ingripande med åtal, beslag eller konfiskation för att inte få ett obestämt innehåll måste hänföra sig till viss upplaga av skriften då flera sådana förekommer. Eftersom sålunda varje ny upplaga av en skrift är att betrakta som en ny skrift blir nästa fråga vad som skall förstås med viss upplaga av en skrift. Denna fråga har behandlats av i artikeln (Statsvetenskaplig tidskrift 1951 s. 130 186 Överväganden ang ående grundlagsskydd... Där anförs att till samma upplaga bör hänföras exemplar som överensstämmer beträffande upplagebeteckning och innehåll och att den omständigheten att två i övrigt överensstämmande skrifter tryckts på olika boktryckerier synes vara ett praktiskt tvingande skäl att behandla dem som skilda upplagor. Vidare anges att anledning saknas att fästa avseende då exemplaren framställts. anger att om samme boktryckare fortsätter tryckningen efter det att skriften beslagtagits eller konfiskerats utan att ändra vare sig dess upplagebeteckning eller innehåll skall polisen, när lagakraftvunnen dom föreligger, utan vidare förstöra även nytryckta, ej spridda exemplar. Det anges också att doktrin och praxis hävdat grundsatsen att ny rättegång fordras för konfiskation och oskad- liggörande av ny upplaga av brottslig skrift. När det gäller filmer och ljudupptagningar som avses i YGL kan noteras att departementschefen i propositionen till YGL anförde följande i specialmotiveringen till 5 kap. 6 § YGL som gäller konfiskering (prop. 1990/91:64 s.126): "Av lagtexten framg år att färdiga exemplar av den film eller ljudupptagning som konfiskationsbe- slutet g äller och som är avsedda f ör spridning skall f örstöras. Såvitt gäller de f öremål som är till särskilt f ör att m ångfaldiga framst äll- ningen är det däremot tillr äckligt att de behandlas s å att de inte kan användas för att framst älla ytterligare exemplar av upptagningen. Det öppnar en m öjlighet att anv ända föremålen, om det brottsliga avsnittet elimineras, t.ex. vid kopiering fr ån ett masterband. En film eller en ljudupptagning som m ångfaldigas och sprids efter en s ådan åtgärd är att anse som en ny framst ällning." Skulle en sådan åtgärd inte ha skett skulle det, med det synsätt som anlagts på tryckt skrift, kunna vara fråga om en efterproduktion som ingår i den tidigare upplagan. Slutsatsen av vad som här anförts blir enligt mening att upptagningar som överensstämmer beträffande typ av databärare, innehåll och upplagebeteckning (eller frånvaron av sådan) och som är framställda av samma boktryckare eller motsvarande i princip är att hänföra till samma upplaga (jfr. avsnitt 2.6 i JK:s pro- memoria om offentlighetsprincipen, betänkandebilaga 4). Upptagningar som uppvisar avvikelser i något av dessa avseenden är alltså att hänföra till olika upplagor och för varje upplaga av upptagningar (skrifter som framställts i tryckpress undantagna) krävs för grund- lagsskydd att upplagan är tillräckligt stor för att upptagningarna skall kunna anses mångfaldigade respektive spridda till allmänheten. Av vad som anförts framgår dock inte vilket tidsmässigt samband som måste finnas mellan tryckningen av en upplaga och tryckning av ett större antal med upplagan helt överensstämmande skrifter för att det skall vara fråga om fortsatt tryckning av den tidigare upplagan och inte tryckning av en ny upplaga. Av det anförda framgår inte heller vilket tidsmässigt samband som skall finnas mellan den samlade fram- Överväganden ang ående grundlagsskydd ... ställningen av upplagan å ena sidan och den följande efterproduktionen av enstaka exemplar å andra sidan för att efterproduktionen skall hänföras till den tidigare upplagan och alltså omfattas av grundlagarnas skydd. Rättsläget beträffande denna fråga är alltså oklart. 5.3En teknikberoende eller teknikoberoende grundlag? Kommitténs uppdrag är att överväga möjligheterna att anpassa det särskilda grundlagsskyddet som finns i TF och YGL till nya med- ieformer som uppstår till följd av den tekniska utvecklingen. Som framgått i avsnitt 1.1 innebär denna utveckling dels att nya typer av informationsbärare blivit aktuella som medier för yttranden, dels att den relativt klara åtskillnad som funnits mellan nu särskilt grund- lagsskyddade medieformer – tryckt skrift, ljudradio och TV samt film, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar – tenderar att försvinna genom att text, ljud och bilder lagras och presenteras tillsammans i nya kombinationer. En fråga som då är naturlig är om den hittillsvarande ordningen med ett sådant särskilt grundlagsskydd för vissa medier är den lämpligaste eller om man skall dra den slutsatsen att man nu i stället bör gå vidare med ett grundlagsskydd som inte är knutet till sådana speciella medier. Kommittén vill erinra om att samma frågeställning var aktuell vid YGL:s tillkomst. 1990/91:64 (s. 29 ff) uttalades följande: "YFU uttryckte sig i sina överväganden om m öjligheterna att i grundlag skydda friheten att yttra sig i andra former än genom tryckta skrifter s å att yttrandefriheten tillh ör alla eller ingen. Den som ger efter för en önskan att hindra andra fr ån att uttrycka sin uppfattning riskerar även friheten att f öra fram sin egen. grundlagsskyddade och icke grundlagsskyddade medier saknade enligt YFU principiell motivering. åg saken s å att yttrandefriheten odelbar (SOU 1983:70 s. 80 ff). Den åskådning som YFU gav uttryck åt utesluter emellertid inte att man skiljer mellan olika moment i yttrandefriheten. Ett är friheten eller möjligheten att alls komma till tals. Ett annat är vad som f år yttras utan risk f ör straff eller andra p åföljder. Dessa faktorer avg ör vilken yttrandefrihet som r åder. I grundlagssammanhang är det yttrandefriheten som en laglig rättighet f ör var och en som st år i centrum. Detta g äller både de grundl äggande fri- och r ättigheterna enligt regeringsformens andra kapitel (prop. 1975/76:209 s. 153) och tryckfriheten enligt TF. Enligt detta syns ätt inneb är ett konstitutionellt frihetsskydd att var och en är 188 Överväganden ang ående grundlagsskydd... SOU 1997:49 rättsligt of örhindrad att handla p å ett visst s ätt, t.ex att skaffa sig och begagna vad som beh övs för en massmedial verksamhet. De praktiska och ekonomiska m öjligheterna att sprida yttranden genom massmedier garanteras d äremot inte genom grundlagsskyddet. Vad som anf örts inneb är att ett grundlagsskydd f ör yttrandefri- heten inte ensamt kan åstadkomma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Men det kan s äkerställa rätten att f å bidra till att nå dit, och detta är nog s å viktigt. Det anf örda kan ocks å sägas inneb ära att det skydd f ör ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning som kan åstadkommas genom en ny grundlag blir i viss mening begr änsat, om skyddet f ör yttranden anknyts till vissa medier. Bruket av dessa medier kan vara alltf ör kostsamt f ör den enskilde. Ett konstitutionellt skydd f ör friheten att yttra sig genom medierna saknar givetvis inte v ärde för den skull. Den fria opinionsbildning som sker utan hj älp av särskilt grundlagsskydda- de massmedier är heller inte utan skydd. Ett s ådant finns dels i RF, dels i skilda best ämmelser p å andra h åll i vår rättsordning. Det bör också påpekas att ett skydd i grundlag f ör friheten att ta till orda inte st år i någon mots ättning till att det saknas garanti f ör att var och en har en verklig m öjlighet att komma till tals genom massmedier. Tvärtom, ett skydd i grundlag f ör friheten att sprida yttranden genom massmedier hindrar ingrepp mot att ett medium över huvud taget kommer till bruk. Ett r ättsligt skydd f ör att anv ända medier f örbättrar möjligheterna f ör alla att komma till tals, vanliga medborgare lika v äl som dem med s ärskilda resurser...Tanken p å att förstärka det konstitutionella skyddet f ör yttrandefriheten har inte fr ån början varit knuten endast till yttranden som f örmedlas genom vissa medier. Även för den enskildes yttranden direkt till allm änheten kan det anses behövas ett starkare skydd. Det g äller t.ex. yttranden som framf örs vid demonstrationer och andra allm änna sammankomster. Ocks å sådant som anf öranden vid "" har n ämnts som skyddsv ärt. Möjligheterna att f å till stånd ett mera utvecklat skydd i grundlag för friheten att yttra sig har emellertid under det arbete som utf örts i lagstiftningsfr ågan efter hand befunnits vara p å ett avg örande bättre i fr åga om yttranden som är bundna till ett visst medium fråga om yttranden som framf örs i mera l ösa former. Det h änger samman med att de tryckfrihetsr ättsliga principerna om etablerings- frihet, ensamansvar och meddelarfrihet m.m. knappast kan till i fråga om de mera l ösliga uttrycksformerna. skulle den nya grundlagsregleringen g älla program i eter- och trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av r örliga bilder samt sceniska framst ällningar och utst ällningar, i fr åga om de sist n ämnda dock endast om den som bedrev verksamheten hade utsett en utgivare och tillk ännagett vem denne var. Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 189 är det uppfattningen att tryckfriheten b ör tjäna som mönster för uppbyggnaden av ett utvidgat grundlagsskydd f ör yttrandefriheten som har lett till slutsatsen att ett s ådant skydd b ör anknyta till vissa medier. En s ådan tanke ligger sj älvfallet n ära till hands i v årt land med v år internationellt sett troligen unika reglering i TF och den p å samma principer uppbyggda radior Den anvisar sannolikt ocks å den enda framkomliga v ägen om man rättsordning vill bygga upp ett mera detaljerat grund- lagsskydd f ör yttrandefriheten." De argument som då anfördes för att bygga vidare på det tryck- frihetsrättsliga systemet är lika bärkraftiga . Den tekniska utvecklingen har inte rubbat grundvalarna för TF eller YGL, även om den lett till behov att anpassa grundlagsregleringen till ny teknik. Den alltmer ökande internationaliseringen också på medieområdet kan visserligen sägas accentuera att denna nuvarande grundlagsreglering i jämförelse med andra länders rättssystem framstår som unik men ger inte anledning att ifrågasätta värdet av den. Till det sagda kan läggas att flera av de nya medieformerna till skillnad mot trycket, ljudradio och TV är mera tillgängliga för gemene man.