sou · GLB383d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Anledningen till att kommunen ändå har kvar beställare–utförareorganisation inom de hårda verksamheterna är lagen om offentlig upphandling som innebär att man måste ange starka skäl till att inte konkurrensutsätta verksam- het. Dessutom kostar det både tid och pengar att riva upp systemet. Hur har då dessa omorganisationer påverkat kommunens behov av arbetskraft? Inom den primärkommunala sektorn minskade antalet sysselsatta med cirka 950 –93, varav 740 var kvinnor. Personalminskningarna12 har två bakomliggande orsaker: Kommunen var närmast konkursmässig och hade ingen kreditvärdighet i banken. Neddragningarna inom den offentliga sektorn hade också inslag med rent ideologiska förtecken. I och med att vissa verksamheter gick över till privata alternativ så krymptes den kommunala personalen automatiskt. Det största antalet övertaliga fanns inom yrkesgrupperna barn- skötare, hemspråkslärare, viss administrativ personal, städare, köks- och ekonomibiträden. Dessutom innehöll gruppen ett antal barnstu- 11Avsnittet om bygger på intervjuer med bl.a. kommunfullmäkti- ges ordförande, personalchefen och ordförande i . 12Minskningarna har skett främst genom garantipensioner, vikariat som löpt ut, men även reella uppsägningar. gechefer, assistenter och hemtjänstpersonal samt en del personal från kultur- och fritidsverksamheten. Risk för övertalighet bedöms fort- farande finnas inom städsidan, gamla gatusidan, och bland fastighets- skötare, telefonister och ekonomiassistenter. Många av de här grup- perna finns inom beställare–utföraresystemen och har därmed alltid uppsägningsrisken hängande över sig. Den offentliga arbetsmarknadens funktionssätt har ändrats på många vis genom de senaste årens omorganiseringar och rationalise- ringar. Konkurrensutsättningen har lett till en försämring av arbets- villkoren både för dem som är kvar i de kommunala bolagen och dem som fått anställning i de privata alternativen när det gäller de hårda verksamheterna. Inom den tekniska sektorn har kommunen konkurre- rat med privata alternativ och gör så fortfarande. När kommunen lägger ett bud måste man räkna kostnader för året-runt-anställda och även för chefer på olika nivåer i verksamheten. I vissa fall har kommunens bolag konkurrerats ut av privata intressenter. Detta förfarande innebär naturligtvis en osäkerhet hos personalen oavsett om de är anställda av kommunen, ett intrabolag eller ett rent privat bolag eftersom de bara vet att de har arbete så länge kontraktet löper. För de anställda inom de mjuka sektorerna har inte de privata alternativen funnits med som en hotbild. Dock har mångas anställ- ningsvillkor försämrats. Flera av de barnskötare som blev uppsagda är tillbaka i kommunen men på tillfälliga kontrakt. Antalet tillfälligt anställda har ökat markant. Barnskötarna är även den grupp som i störst utsträckning fortfarande går arbetslös. (Se även artikel i antologin.) Bland Svenska kommunalarbetarförbundets medlemmar i kyrka har arbetslösheten ökat med . De grupper som först blev drabbade av arbetslöshet var männen inom de hårda sektorerna. Dessa grupper har dock i mycket hög utsträck- ning kunnat beredas arbete som fastighetsskötare eller parkarbetare inom den privata sektorn. Barnskötarkåren är en av de grupper där det inte verkar ske någon förbättring. Även om det inte finns en uttalat policy i kommunen, vilket det gör i många andra kommuner, så är trenden att det är förskollärare och fritidspedagoger som kommer att efterfrågas inom barnomsorgen . Det är följaktligen främst kvinnor som drabbats av arbetslöshet i samband med omorganise- ringarna och rationaliseringarna i . Några ytterligare personalnedskärningar är inte planerade av den anledningen att kommunledningen inte anser att det är möjligt. Personalen inom de olika förvaltningarna bedöms ha en sådan arbetspress på sig att ytterligare nedskärningar skulle påverka kvalitén negativt. Kommunen har tvärtom ett behov av att öka personaltätheten och ser en möjlighet att göra det genom de rege- ringsförslag som ligger om att ta in arbetslösa i verksamhet som kvalitetshöjare. Kommunen vill även se över möjlig- heten att omvandla social-bidrag till aktivitetsbidrag, dvs. att arbets- lösa kan arbeta i verksamhet med bibehållen a-kassa. infördes en form av resultatredovisning inom för varje s.k. basenhet. Målet var att decentralisera beslut och göra varje basenhet ansvarig för sin egen ekonomi och administration. Politikerna skulle ägna sig åt övergripande frågor och tjänstemännen verkställa. Organisationen fungerade inte som förväntat och förstärktes målstyrningen ytterligare och ett nytt ekonomisystem infördes. Varje sjukvårdsnämnd (tre stycken) ska nu beställa sjukvård och tandvård inom sitt geografiska område. Det sker ingen insamling av offerter utan tjänstemännen informerar sig om vilken vård invånarna vill ha och utifrån det göra sina beställningar. Regionsjuk- huset i införde prestationsbudget istället för resultatenheter, vilket innebär att varje enhet, klinik etc., får betalt efter utförd pre- station. Det pågår ständiga organisationsförändringar för att effektivisera och minska kostnaderna i . Detta ska ske genom ytterligare decentralisering av beslutsfattandet till enheterna. Målet är att öka effektiviteten, produktiviteten och kvaliteten på vården. Valfrihet finns för invånarna vid val av läkare och sjukhus (här finns möjlighet att välja bland alla sjukhus i , och Norr- bottens läns landsting förutom det egna). Det geografiska avståndet mellan sjukhusen och läkarna och den låga befolkningstätheten i leder till att ingen omfattande konkurrens kan skapas. Receptet för att effektivisera, höja kvaliteten, valfriheten och tillgäng- ligheten på vård har visat sig vara samarbete mellan olika läkare, sjukhus och nämnder i länet. Antalet anställda i har minskat med cirka 400 personer (exklusive huvudmannaskapsförändringar). Andelen kvinnor har minskat några procentenheter. Få uppsägningar har gjorts, eftersom det har räckt med den naturliga avgången. Liksom i övriga landsting i studien är det främst yrkesgrupper i basverksamheten som drabbats av personalrationaliseringar. De största minskningarna har skett i grupperna sjukvårdsbiträden, undersköterskor och försörjningsperso- nal. Även inom detta landsting är det ett personalpolitiskt mål att höja kompetensen hos personalen så att undersköterskenivån ska vara lägsta kompetens inom sjukvården. I övriga yrkesgrupper ska perso- nalen ha lägst gymnasieutbildning. Detta innebär att alla biträdes- grupper kommer att försvinna inom om . Den nya tekniken i sjukvården kräver allt fler läkare och sjuksköterskor med specialutbildning och antalet anställda inom dessa yrkesgrupper kommer att öka . Den kortare vårdtiden som beror på den nya tekniken innebär att allt mindre omsorgspersonal behövs, vilket främst drabbar undersköterskor och vårdbiträden. Även antalet administratörer har minskat markant till följd av datorisering och en policy att minska byråkratin inom sjukvården. i har stått för den största delen av personalra- tionaliseringarna i länet. Inom yrkesgrupperna som omfattar en hög andel lågutbildade deltidsarbetande kvinnor har generellt minskat antalet, dock inte i lika stor omfattning som på Regionsjuk- huset. Antalet visstids- och timanställda ska även minskas för att i så stor utsträckning som möjligt undvika uppsägningar av tillsvidareanställda (Gonäs, , 1995). kommun – marginella förändringar kommun har infört BUM inom de hårda verksamheterna. Offerter krävs in och kontrakt skrivs men ingen speciell beställaren- het finns. Syftet med BUM var att uppfylla kravet på att av verksamheten måste ha provats i konkurrens . Detta har inte lyckats främst beroende på lågkonjunkturen. En upphandling av av tjänsterna har skett inom den hårda verksamheten och en utökning är inte att vänta. Inom de mjuka verksamheterna infördes resultatenheter 1988, ett steg mot mindre centralstyrning. Kommunfullmäktige och socialnämnden ställer upp mål och ekonomiska ramar för verksamheten och resultatenheterna. Försök med konkurrens har gjorts inom de mjuka verksamheten i form av bidrag till personal som vill starta kooperativ eller dylikt. Dessa lades ner då intresset var mycket svalt från personalens sida och finns endast ett fåtal alternativ till den kommunala verksam- heten. –1993 minskade antalet anställda med ca 250 personer genom naturlig avgång. Personalrationaliseringarna har varit mest omfattande inom yrkesgrupperna kökspersonal, vaktmästare, lärare, teknisk personal och anläggningspersonal. I övriga grupper har en ökning skett, till viss del beroende på huvudmannaskapsföränd- ringarna. De mansdominerade yrkesgrupperna inom teknik och anläggning minskade i och med lågkonjunkturen inom bygg- branschen. Men det var även ett resultat av en effektivisering och rationalisering av verksamheten. Kökspersonalen består i stor ut- sträckning av kvinnor, där har ny teknik och rationaliseringskrav lett till personalminskningar. Vaktmästarna, de flesta män, har minskat i samma takt som antalet kommunala fastigheter har minskat. Genom sammanslagningar av enheter inom skola och barnomsorg behövs färre föreståndare vilket främst drabbat lärare. Om ytterligare besparingar måste ske kommer undervisningen och omsorgen inte att kunna behålla sin nuvarande kvalitet, vilket varit möjligt trots nedskärningar. Rationaliseringen av administrativ personal var så omfattande att kommunen måste göra nyanställningar 1994. Uppsägningar ska undvikas och personalbeho- vet i äldreomsorgen är så stort att de som blir övertaliga i andra verksamheter förhoppningsvis kan få en ny arbetsplats där. Behovet räknas vara ca 100 nyanställningar 1994–1997 (Gonäs, , 1995). för den enskilde arbetstagaren I detta avsnitt redovisar vi resultat från två studier av omstrukture- ringen inom offentlig sektor och dess konsekvenser för den enskilde arbetstagaren. Det är dels vår undersökning av nedläggningen av och länsskolnämnderna dels en studie av konsek- venserna av personalnedskärningar inom barnomsorgen i kommun (Gonäs, , , , 1994; , 1994). Här diskuterar vi arbetsmarknadsrörligheten för kvinnor och män tillhörande olika yrkesgrupper och tjänstenivåer. 13 Vi har ställt oss frågan hur pass svenska kvinnors arbetsmarknadsförankring är. Klarar de kvinnor som sägs upp att finna nya arbeten, stannar de inom offentlig sektor eller går de över till nya sektorer och yrkesom- råden? meddelade dåvarande skolminister att () och länsskolnämnderna (Ln) skulle avvecklas och ersättas av en ny, mycket mindre myndighet . Beslutet att lägga ner SÖ och Ln, som en följd av att den 13 Undersökningen av nedläggningen av och länsskolnämnderna utfördes hos de anställda från och de fyra länsskolnämnderna i , , och , drygt 400 personer, som fått svara på frågor via enkäter, intervjuer och telefonkontakter. Uppgifterna om neddragningarna inom barnomsorg bygger på en enkät som skickades ut till 100 av de 152 (23 förskollärare och 128 barnskötare) som blev uppsagda inom barnomsorgen. Enkäten berörde tiden första , uppsägnings tillfället, till och med november . En uppföljningsenkät skickades sedermera ut till dem som svarade på första enkäten och gällde . svenska skoladministrationen ändrades från en regelstyrd till en målstyrd verksamhet, var inget isolerat beslut. Det kan ses som startskottet till den decentralisering och avreglering inom den statliga sektorn, som pågått . Omkring 700 personer sades upp och ingen garanterades återanställning i den nya organisa- tionen utom en grupp handikappkonsulenter som fick anställning på det nybildade (). Både vid SÖ och Ln hade många anställda kvalificerade utbild- ningar och lång erfarenhet inom sina arbetsområden. De dominerande yrkesgrupperna vid SÖ var byråassistenter, byråsekreterare, byrå- direktörer, avdelningsdirektörer och experter för olika skolområden. Vid Ln fanns skolinspektörer, biträdande skolinspektörer, avdel- ningsdirektörer, konsulenter och en stor andel administratörer på olika nivåer. Flera befann sig på en högre tjänstenivå. Könssegrege- ringen var tydlig på både SÖ och Ln. Skolinspektör var ett manligt dominerat yrke, konsulenter och kontorspersonal på olika nivåer var kvinno-dominerade yrken med viss integration åt båda hållen. Det fanns kvinnliga skolinspektörer, det fanns manliga konsulenter. Kvinnorna var indelade i två grupper. I den ena gruppen ingick de som hade positioner i nivå med männen, antingen som avdelningsdi- rektörer, byrådirektörer, skolinspektörer eller som konsulenter. Den lägre tjänstenivån var däremot helt kvinnodominerad, liksom mellan- tjänstnivån. 14 Som framgår av beskrivningen ovan var organisationer- na tydligt hierarkiska, det fanns både välutbildade tjänstemän och en stor andel administrativ personal. De hade olika förutsättningar när det gällde att söka nya arbeten. För vissa grupper från Sö och Ln var den nya organisationen en möjlighet. hade en platt struktur med en förhållandevis liten centralenhet i och ett mindre antal regionkontor och undervisningsråd spridda över landet. Admi-nistrationen var kraftigt nedbantad och undervisningsråden kunde klara de flesta administrativa uppgifterna själva. Det var följaktligen få personer från de lägre tjänstenivåerna som var aktuella för en tjänst i den nya organisationen. I undersökningsgruppen går skolinspektörerna tre vägar. Det är ungefär en tredjedel som går över till den nya organisationen som undervisningsråd, ungefär lika många som stannar inom skolvärlden 14 I studien använder vi oss av en socioekonomiska indelningen (SEI) av förvärvsar- betande befolkning enligt folk- och bostadsräkningen 1990. De grupper som främst användes här är lägre tjänstemän, tjänstemän på mellannivå, högre tjänstemän/ ledande befattningar, egna företagare. som skolledare, experter eller konsulenter och resten avgår med pension. Handikappkonsulenterna fick en garanterad anställning vid . Det var av männen och av kvinnorna som arbetade som konsulenter, totalt av undersökningsgruppen. Drygt hälften av kvinnorna från Ln arbetade med administrativa uppgifter. Av den administrativa personalen är det som har fått ett nytt fast arbete, har ett tillfälligt arbete, har valt pensionsersättning (det kan ju i sig vara ett uttryck för svårigheter att ta sig tillbaka på arbetsmarknaden) och är helt arbetslösa. Av dem som har fått en ny fast eller tillfällig tjänst finns det en tydlig tendens att det nya arbetet innebär en lägre tjänstebefattning. Byrådirektörerna arbetar som byråsekreterare eller som assisten-ter. Byråsekreterarna har fått arbete som assistenter eller kontorister och assistenter i sin tur fått andra assistentarbeten. Bland assistenterna finner vi majoriteten av dem som var helt arbetslösa. Tabell 5.1 Den procentuella andelen kvinnor som återfått förankring på arbetsmarknaden, antingen i form av ett fast arbete eller eget f ö- retag efter nedläggningen, fördelade på socioekonomisk tillhörighet. Källa: Sö/. En av våra hypoteser var att vi skulle se ett differentierat mönster bland framförallt kvinnorna. Detta skulle vara orsakat av att kvinnor- na i de administrativa yrkena förväntades möta en minskad efterfrå- gan på den öppna arbetsmarknaden, och därmed bli tvingade att gå ner i krav på det nya jobbet, för att få ett arbete överhuvudtaget. Av tabellen 5.1 framgår det tydligt att den gamla positionen inom organisationen hade betydelse på så sätt, att det var kvinnorna från högre tjänstenivå inom länsskolnämnderna som i störst utsträckning fick nytt arbete. Då bör noteras att det är där vi återfinner de konsulenter som automatiskt fick ny anställning i den nya organisa- tionen (). Även om de anställda från SÖ inkluderats pekar resultaten på ett differentierat mönster. Två relativt jämnstora grupper, högre tjänstemän bland kvinnor och män, genomgick i stort sett en likartad utveckling. Omkring en femtedel av dessa grupper fick nya arbeten som innebar ett byte nedåt i socioekonomiskt hänseende. Vi jämför här de arbeten de hade när de sades upp från den gamla organisationen (1990) med de arbeten som de hade . Undantagen utgjorde männen från Ln. De hade i det närmaste helt stannat kvar på samma nivå, således på den högre tjänstemannanivån. Däremot framträder ett mycket tydligt mönster när det gäller kvinnorna på mellannivå (se figur 5.1). Här finner vi att över hälften av de kvinnor som fått ett nytt arbete gått ned i kvalifikationsnivå. Det gällde för både SÖ och länsskol- nämnderna. Kvinnorna från den lägsta nivån hade förblivit inom sina respektive områden. Nedanstående figur illustrerar dessa mönster. Här ingår samtliga typer av anställningar, således även nya tillfälliga anställningar. Figur 5.1 Socioekonomisk tillhörighet för kvinnor vid SÖ och länssko l- nämnderna i den anställning de lämnade och i den de hade . Källa: SÖ/Ln enkäten. De högre tjänstemännen är de som gjort anställningsbyten som inneburit en uppåtgående rörelse i socioekonomiskt hänseende. Det gällde i lika stor utsträckning för kvinnor som män. Vi finner således här visst stöd för vår hypotes att omställningen inneburit en differen- tiering i socioekonomiskt hänseende. De högre tjänstemannagrupper- na har lyckats att finna likartade eller bättre arbeten. Mellannivån, till allra största delen bestående av kvinnor har gått en tydlig försämring till mötes när det gällt kvalifikationsnivå. En av frågorna vi ställde oss i studien var om könssegregationen i organisationen hade någon betydelse för individernas möjligheter att få ett nytt arbete. Svaret måste bli ett ja om man beaktar det faktum att vissa yrken och befattningar var helt dominerade av ett kön och att dessa yrken och befattningar hade olika möjligheter på arbetsmarkna- den. De med högre befattningar och längre utbildningar efterfrågades både av den nya organisationen och skolvärlden i övrigt. De från den lägre administrativa tjänstenivån mötte dagens minskande marknad för kontorister och sekreterare. kommuns barnomsorg – ett sorgebarn? I fallet kommun kan orsakerna till uppsägningarna finnas inom flera olika områden. En mer generell förändring var övergången från detaljreglerade till mer generella statsbidrag för verksamhet: kommun kunde nu omfördela pengar och välja vilka områden som skulle prioriteras. De minskade statsbidragen till kommunerna och andra ekonomiska faktorer, såsom en betydande upplåning , lade grunden till den dåliga kommunala ekonomin, liksom det minskade skatteunderlaget i och med stigande arbetslöshet. Ekonomin var dock inte den enda orsaken till uppsäg- ningarna och nedskärningarna i verksamheten. I den borgerliga koalitionen fanns även en vilja att minska den kommunala verksam- heten för att ge en större möjlighet för privata alternativ att etablera sig på marknaden. Ett ökat antal aktörer på marknaden ansågs leda till billigare omsorg . En större frihet vid val av omsorg, utbildning och vård för kommunens invånare ansågs även vara av stor vikt för invånare. De uppsagda som ingick i undersökningen fick vid olika tids- perioder svara på frågor om hur, var och i vilken utsträckning de fått ett nytt arbete från uppsägningstillfället . hade alla, utom de föräldralediga (), haft arbete under en längre eller . hade fått en ny tillsvidare anställning, en tillfällig anställning, var arbets- lösa och studerade. Majoriteten av dem som arbetade gjorde det inom någon form av välfärdsproduktion i kommun eller landsting. Detta är inte förvånande med tanke på att kommun har en mycket ensidig arbetsmarknad. av arbetstill-fällena finns inom den offentliga förvaltningen och för kvinnorna utgör den av arbetstillfällena. De privata alternativen inom vård, omsorg och undervisning var få i och den alternativa arbetsmarknaden för de uppsagda från den kommu- nala omsorgen var därigenom begränsad. De alternativ som fanns var olika kooperativ, men efterfrågan på arbetskraft därifrån var liten. En likhet mellan Uppsalastudien och SÖ/är att de högskoleutbildade från en högre tjänstebefattning klarat omställning- en bra och i stor utsträckning fått ett nytt fast eller tillfälligt arbete. Däremot hade de lågutbildade från de lägre tjänstebefattningarna haft svårare att återfå en fast förankring på arbetsmarknaden. Det var dock ett fåtal som var arbetslösa i de båda fallen, sannolikt beroende på att dessa studier utfördes innan de stora nedskärningarna i de offentliga verksamheterna tog sin början. En tydlig parallell mellan de båda studierna är att de med nytt arbete främst återanställts i offentlig verksamhet och ofta var kvar inom sina respektive yrkesområden, dock till priset av lägre socioekonomisk status. 6 Effekter av omvandlingen Folk sliter ju ut sig man jobbar för mycket, inom barnomsorgen är det jättetungt och man känner sig utarbetad. Ökat antal barn per anställd det är ju fruktansvärt i många fall. Jag tänker på min egen förvaltning, det finns en del som jobbar, jobbar, jobbar, dom blir ju utbrända för att man inte anställer fler, istället för att ta in vikarier så delar man upp jobben, och är dom jätte- trötta och får ont både här och där och så blir dom sjuka och se- dan när dom blir sjuka så är dom inte sjuka utan då tar dom se- mester istället. Och så går det massor av människor arbetslösa och det är ju klart att man kan byta ut personalen i halvtid då så att säga när dom har blivit utbrända men då har ju den andra hälften varit hemma och tappat kompetens. (Intervju med f.d. jämställdhetsombudsmannen (kvinnan) i ) Som framgår av inledningen till detta kapitel tillhör en femtedel av alla kvinnor och en sjättedel av alla män grupper som antingen är helt arbetslösa, deltar i arbetsmarknadspolitiska stöd, är deltidsarbetslösa eller dolt arbetslösa dvs står utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Frågan vi ställde oss i början var vad som händer med kvinnors arbete när den offentliga sektorn omvandlas enligt de riktlinjer som råder . Det spontana svaret måste bli att kvinnors arbete för- svinner. Men även om det är ett sanningsenligt och välgrundat svar kräver den komplexa problembild som arbetsmarknaden utgör ett mer differentierat svar. Den omvandling av offentliga sektorn som vi sett har förändrat den offentliga arbetsmark- nadens funktionssätt på en rad olika sätt och fått en rad olika effekter för olika grupper. Det finns med andra ord inget enkelt och entydigt svar. I kapitlet har vi strävat efter att ge en så mångfasetterad bild av omvandlingen som möjligt, inte minst ur ett geografiskt perspektiv. Med våra fallstudier har vi visat att det har stor betydelse var omvandlingen äger rum. Vi har även poängterat betydelsen av den enskilda individens olika förutsättningar i en omvandlings- eller avvecklingssituation, beroende på kön, utbildning, yrke och position i organisationen. Låt oss ändå först peka på några generella drag i omvandlingen. Gemensamt för så gott som alla kommuner är att personalminskning- ar har följt i spåren av organisationsförändringarna, vilket inte är förvånande när ett av målen med förändringarna är just att samordna och effektivisera verksamheterna så att mindre personaltäthet krävs. Generellt för de organisationsförändringar som skett i landets kommuner/landsting är en ökad efterfrågan på högre kompetens. Många politiker och tjänstemän anser att det går att bevara kvaliten på välfärdstjänster trots mindre personal, bara den som är kvar har hög utbildning. De högre kompetenskraven har lett till att vissa yrkesgrupper inte längre efterfrågas på arbetsmarknaden: hit hör t.ex. sjukvårdsbiträden som inte finns inom längre. I Kristian- stads kommun är målet att alla som arbetar inom barnomsorgen ska ha lägst förskoleutbildning, alltså inga barnskötare inom barnomsor- gen. (Gonäs, 1995). Effektiviseringen och kravet på besparingar, som kanske varit den största bidragande orsaken till organisationsförändringarna, har lett till att högre krav ställs på att personalen kan arbeta hela arbetstiden. Här finns inget utrymme för personer med lättare arbets- skada, personer som ofta är sjukskrivna eller hemma med sjukt barn.