sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Ändamålsbestämmelsen i 1 § andra stycket har begränsats till använd- ningar i elektronisk form. Ändamålet Komplettering och kontroll av per- sonuppgifter i övrigt enligt 26 § andra stycket 2 i den nuvarande data- lagen föreslås utgå, då register numera knappast förekommer hos företag och organisationer som använder SPAR. Bestämmelserna i 2 § har i förtydligande syfte kompletterats med en all- män bestämmelse om registerinnehållet hämtad från 2 § förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret. Bestämmelserna i 3 § har därutöver, utan ändring i sak, kompletterats med en för SPAR central bestämmelse hämtad ur 3 a § datalagen i enlig- het med förslag i betänkandet SOU 1997:39, s. 460 ff. samt bestämmelsen i 7 § förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret. Det senare tillägget är gjort för att uppnå likformig- het med motsvarande bestämmelse i lagen (1995:743) om aviseringsregis- ter. Lagen har också i 4 § kompletterats med ett bemyndigande för rege- ringen att meddela föreskrifter för SPAR i förordningsform, bl.a. om registerinnehåll och villkor för utlämnande av uppgifter vid utnyttjande av SPAR samt de ytterligare restriktioner som kan befinnas nödvändiga. Utredningen förslår vidare att registret i fortsättningen benämns det statliga personadressregistret eftersom det dominerande användnings- SOU 1997: 146 området är att tillhandahålla uppgifter om namn och adress avseende fysisk person bosatt i . Övergångsbestämmelserna är införda med hänsyn till den utbredda an- vändning SPAR har hos vissa myndigheter, främst Centrala studie- stödsnämnden, och samt 3.Lagen (1995:743) om aviseringsregister Ändringen i 2 § I kapitel 4.4.6 har framhållits att aviseringsregistret innehåller en rad uppgifter om befolkningen av stor betydelse för verksamheter utanför stat och kommun. Registret bör därför i viss utsträckning och efter sär- skilda överväganden om behoven i varje särskilt fall också bör tillgäng- liggöras utanför offentlig förvaltning. Genom den föreslagna ändringen i lagens 2 § ges regeringen denna möjlighet. Att uppgifter klassas som grunddata innebär ett offentligt åtagande. har därför föreslagit att kriterierna för grund- data fastställs i lag och därvid lämnat förslag till lag om grunddata. bör överlämna till regeringen att bestämma mer i detalj vilka uppgifter som skall betraktas som grunddata och vilka de ansvariga myndigheterna är. Detta bör lämpligen fastslås i förordningsform. Ut- redningen lämnar därför också ett förslag till förordning med bestämmel- ser dels om vad som skall utgöra grunddata, dels om vilka myndigheter som ansvarar för grunddata. I förslaget delas grunddata in i huvudområ- dena befolkningsuppgifter, företags- och näringsuppgifter samt land- skaps- och fastighetsinformation. För dessa grunddata ansvarar Riks- skatteverket, respektive och Lantmäteri- verket. Förordningen föreslås träda i kraft . SOU 1997: 146 5.Förordning om det statliga personadressregistret anser att SPAR bör finnas kvar som ett sär- skilt motiverat offentligt åtagande att tillhandahålla uppgifter för kund- register hos företagen och för att tillgodose direktreklambranschens be- hov av en adresskälla för urvalsdragningar. har av det skälet utarbetat ett förslag till för- ordning för SPAR med de ändringar en sådan profilering och renodling av verksamheten föranleder vad avser registerinnehåll och utlämnande- villkor för denna användarkrets. Vissa regler om åldersgränser har också tillförts förordningstexten för att konkretisera innebörden av 3 § andra och tredje stycket i den nya lagen om SPAR. I övrigt innebär författnings- texten huvudsakligen ett antal redaktionella anpassningar till den nya lagen om SPAR. Förordningen föreslås träda i kraft . 6.Förordning med instruktion för samhällets grunddata Enligt 5 § i den föreslagna lagen om grunddata skall för styrning och samordning av uppgifter finnas en särskild nämnd som skall verka för försörjningen av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt, samhällets grunddata. Regeringen ges rätt att närmare bestämma om verksamheten, något som lämpligen bör ske i förordningsform. Utredningen lämnar därför förslag till instruktion för nämnden, som blir ett sektorsövergripande organ med uppgift att styra, samordna och sä- kerställa tillgängligheten till grunddata inom ramen för en tydlig an- svarsfördelning och enligt klara spelregler för alla berörda myndigheter. Förslaget är utarbetat med nyare myndighetsinstruktioner som förebild. SOU 1997: 146 SOU 1997: 146 Särskilt yttrande av experten Utredningens förslag behandlar i allt väsentligt de frågeställningar som ingår i uppdraget. Förslag till lag och andra författningar har emellertid i allt för hög grad begränsats till ett fåtal register. Ett konstruktivt förslag från utredningen är dock inrättandet av samhällets grunddata, men jag finner det tveksamt om en sådan lösning är tillräcklig för att besvara de angelägna frågor direktiven väckt. Ett exempel är rollfördelningen mellan stat, kommun och marknad. Ett annat är gränsen för det offentliga åtagandet i förhållande till privata aktörer. Dessa två exempel är ofullständigt behandlade i utredningens förslag. Det är även tveksamt om utredningens slutsatser och överväganden kommer att tjäna som riktlinjer t.ex. för framtida ställningstaganden avseende andra viktiga register i samhället än de utredningen behand- lar. SOU 1997: 146 SOU 1997: 146 Särskilt yttrande av experten Utredningsområdet är komplext med många berörda myndigheter och organisationer. Detta är signifikativt för IT-frågor där en samverkan skall organiseras med ett flertal berörda parter. Som expert från den kommunala sektorn, kännetecknande av beröringspunkter med alla öv- riga myndigheter och organisationer, hade det för mig varit värdefullt med en avslutande diskussion där alla experter och sakkunniga fått till- fälle att redovisa sina synpunkter på förslaget till betänkande. Med den korta tid som står till buds har det från min sida inte bedömts vara möjligt att direkt i förslagstexten föreslå förändringar. Därför kommer jag att i detta särskilda yttrande peka på de förtjänster och brister som från kommunala utgångspunkter har kunnat noteras i betänkandet. Mina synpunkter på förslaget till betänkande kan sammanfattas enligt följande. -Det bör klart framgå att staten har ansvaret för grunddatabaserna. -Etableringen av grunddatabaserna ska ses som en investering och finansieras med anslagsmedel genom överföringar från de sektorer som enligt gjorda samhällsekonomiska analyser har den största nyttan av grunddatabaserna. -Kommunernas medverkan i grunddatabaserna ska i princip bygga på frivillighet och finansieras av staten. Kommunala nyttoeffekter skall därvid beaktas liksom att kommunerna får del av intäktsmedel som in- flyter till statskassan vid bidragsprissättning. -Prissättningen på grunddata och grunddatabaser ska huvudsakligen bygga på uttagskostnad. -Den föreslagna författningsregleringen är alltför otydlig och ofullstän- dig. Den behöver omfatta både grunddata och grunddatabaser. -Den föreslagna nämnden bör få rollen som beställarmyndighet avseende grunddata och grunddatabaser och inte bara svara för viss samordning. Förslaget till betänkande tillgodoser i viss utsträckning ovanstående synpunkter. Förslagen är emellertid alltför otydliga och ofullständiga för att ligga till grund för de viktiga förändringar som förutsätts komma till stånd bl a i IT-propositionen. SOU 1997: 146 Utredningsmannens förslag att endast författningsreglera och definiera grunddata och inte också grunddatabaser leder till en otydlighet i vad som kan bli det konkreta resultatet om det föreslagna regelsystemet ge- nomförs. Förslaget till författningsreglering är ofullständigt och svårtol- kat. Därför blir konsekvenserna oklara. Jag anser det nödvändigt att gå ett steg längre och definiera de grunddatabaser, förutom SPAR, som skall finnas inom det område som utredningen omfattar. Lagen bör ta sikte på grunddatabaser och uppställa allmänna kriterier för dessa, t ex rikstäckande, kvalitetsmärkta, statligt ansvar, allmänt efterfrågade och ajourhållna. Sådana allmänna kriterier behövs för den framtida prövningen av grunddatabaser inom andra områden. En viktig fråga inom det geografiska området är att var och en som i sin verksam- het påverkar grunddata får en skyldighet att samråda med den myndig- het eller organisation som enligt lagen och förordningen ansvarar för dessa (t ex koordinatsystem). Sådana bestämmelser finns när det gäller lantmäteriverksamheten i Mätningskungörelsen. Grundläggande bestämmelser om möjligheter för kommunerna att medverka i den stat- liga informationsförsörjningen utan föregående upphandling enligt bör också finnas med i en lag om grunddatabaser. En förordning om grunddatabaser bör utgående från de allmänna kriteri- erna i lagen definiera vilka grunddatabaser som ska finnas. Över tiden förutsätts en sådan förordning bli kompletterad med avgränsning av grunddatabaser inom andra sektorer än de utredningen omfattar. För- slaget till förordning innehåller beskrivning endast av SPAR, som får anses vara en grunddatabas. Det är av väsentligt intresse för kommu- nerna och marknaden att veta vilka grunddatabaser som staten åtar sig att svara för. Eftersom grunddatabaserna förutsätts vara aktuella och kvalitetsmärkta kommer dessa med nödvändighet att vara relativt be- gränsade till sitt innehåll. Det går därför inte att se grunddatabaserna som en gräns för det statliga åtagandet. Berörda myndigheter kommer alltid att ha behov av mer omfattande databaser, vilka har som sitt främsta syfte att vara IT-stöd för den verksamhet som respektive myn- dighet har till uppgift att svara för. Med det statliga ansvaret för grunddatabaser följer att kommunernas medverkan i sådana baser ska ersättas fullt ut. Det är också riktigt, som utredningsmannen föreslår, att kommunerna får del av bidragen när sta- ten tillämpar bidragsprissättning. Kommunerna har betydande kostna- der för den basverksamhet ur vilken uppgifter (t ex kartdata) hämtas för att förse statliga system. Det är orimligt som att kommunerna som betydande användare av data ur statliga system genom bidragsprissätt- ning bidrar ekonomiskt till den statliga basverksamheten medan den SOU 1997: 146 egna inte får någon ekonomisk gottgörelse när staten exempelvis tillhan- dahåller kommunala data till banker och försäkringsbolag. Den föreslagna metoden att via samhällsekonomiska analyser skapa finansieringsförutsättningar för grunddatabaser tillstyrks. Detta trend- brott, där etableringen av en informationsinfrastruktur betraktas som en investering, är en helt avgörande framgångsfaktor för att åstadkomma de effektiviseringar i informationsförsörjningen som regering och riksdag redan har beslutat. Genom att i budgetprocessen i föra samman medel från de utgiftsområden som har störst nytta av grund- databaser åstadkoms enligt min tolkning en generell intressentfinansi- ering, som förslagen totalt sett inte leder till ökad belastning på statsbudgeten. Därmed erhålls en nödvändig kapitalförstärkning till verksamheten, som är splittrad och lider av brist på resurser. Grunddatabaser blir med detta synsätt ett särskilt utgiftsområde i stats- budgeten, där aktuella anslagsmedel rätt använda leder till betydande totala besparingar i samhället. Nuvarande projektvisa framförhandlade intressentfinansiering inom lantmäteriområdet har påvisat stora brister. I vissa fall har en viss parts intressen tillgodosetts på bekostnad av and- ras. Det finns också risker för instabilitet i systemet genom att någon intressent lämnar samarbetet under projektets gång. Den av utred- ningsmannen antydda här närmare beskrivna finansieringsmodellen får till följd att samhällets grunddatabaser finansieras fullt ut med anslag. Intressentfinansiering enligt nuvarande modell skulle bli en marginell företeelse och endast behöva förekomma inom området följdproduktion och i princip som uppdragsverksamhet. Med den föreslagna finansieringsmodellen bortfaller i princip behovet av bidragsprissättning. En renodling av prissättningen till uttagskostnad stämmer väl överens med de ambitioner som redovisats bl a i IT-proposi- tionen. Användningen och tillgängligheten av grunddata och grunddata- baser skulle gynnas till fördel för den enskilde och samhällsekonomin. Utredningsmannen har föreslagit inrättandet av en särskild nämnd med uppgift att svara för tillämpningen av lagen och förordningen för grund- data. Nämndens roll är något otydligt formulerad. Om en sådan nämnd ska inrättas bör det klart framgå att en av dess uppgifter är att vara beställare av definierade grunddatabaser, vilka produceras av grund- datamyndigheterna. Den viktigaste frågan är att åstadkomma en avsek- toriserad syn och förbättrad budgetprocess i . Utan en sådan, där etableringen och vidmakthållandet av grunddatabaser ses som för samhället lönsamma investeringar, får en nämnd endast vissa tillsynsfunktioner som knappast kan motivera tillskapandet av en ny myndighet. SOU 1997: 146 Kommunerna har inga goda erfarenheter av regeringens age- rande när det gäller villkoren för kommunerna att medverka i statliga databaser. Det senaste exemplet är belägenhetsadresserna till grund för den registerbaserade folk- och bostadräkningen. Det kommunala upp- giftslämnandet i övrigt är nu alltför omfattande och bör omprövas sek- med motsvarande villkor för kommunernas medverkan som här föreslagits beträffande grunddata. Tillskapandet av en särskild nämnd med representation till- sammans med den föreslagna finansieringsmodellen skulle kunna verk- samt bidra till ett utökat kommunalt engagemang i samhällets grund- databaser och en effektivare informationsförsörjning i övrigt. SOU 1997: 146 Särskilt yttrande av experterna Yttrandet berör områdena styrning och samordning, författningsregle- ring av grunddata samt prissättning och finansiering. Brister i styrning och samordning har påtalats som ett hinder för att uppnå en effektiv informationsförsörjning i samhället. Utredningens för- slag till interdepartemental beredning i med tonvikt på finansiering och sektors- och departementsövergripande frågor är ett steg i rätt riktning för att motverka dessa brister. REGGIT-gruppen har i sin rapport berört dessa brister inom landskapsinformations- området och även lämnat förslag på hur informationsförsörjningsfrå- gorna bör beredas i . Detta förslag ligger helt i linje med utredningens förslag. En kombination av interdepartemental beredning med ett infrastrukturellt synsätt och en tydligare styrning av de ansva- riga myndigheterna, enligt den modell med två nivåer som utredningen föreslår, bör medföra att de flesta hinder inom detta område kan undan- röjas. För att ytterligare förbättra samordningen kan myndigheterna, på eget eller regeringens initiativ, bilda en samverkansgrupp för gemensam behandling av dessa frågor. Med ovan redovisade förslag till styrning och samordning finns därför inget behov av att inrätta ett särskilt styr- och samordningsorgan i myn- dighetsform. Gränssnittet mellan nämnden och grunddatamyndigheterna är inte entydigt och detta skulle med stor säkerhet orsaka problem i verksamheterna. Att inrätta en ny myndighet skulle ge en oklar bild av styrningen och medföra en onödig byråkratisering och ökade kostnader. Den föreslagna samhällets grunddata (NSG) bör därför inte inrättas. Utredningens huvuduppgift är att överväga hur vissa centrala data- basers tillgänglighet, service och kvalitet kan förbättras som uppgiftslämnadet effektiviseras, samhällets kostnader minskar och integritets- och säkerhetsaspekter beaktas. De tre studerade områdena svarar tillsammans för en mycket betydande del av den offentliga för- valtningens grunddata. Uppgiftslämnandet och användningen fungerar i stort mycket väl och några egentliga brister har inte framkommit i ut- redningens arbete. Sett ur ett internationellt perspektiv är ett föregångsland inom området. De tre registerområdena har i många stycken olika förutsättningar men uppvisar också många likheter. Re- gistrens informationsinnehåll och användning är reglerad genom lagar och förordningar och de ansvariga myndigheternas uppgifter, bl a vad SOU 1997: 146 gäller informationsförmedling, styrs genom författningar och instruktio- ner. Informationsförsörjning med grunddata är ett av myndigheternas Erfarenheterna visar att det är fullt möjligt att ut- veckla en välfungerande informationsförsörjning genom stegvis utveck- ling av den befintliga författningsregleringen. Den föreslagna författningsregleringen av grunddata är mycket tunn. Den reglerar egentligen endast identiteterna för vissa grunddata. Denna typ av reglering skulle inte ge något stöd för grunddataverksamheten inom de tre registerområdena utöver det som uppnås genom befintlig för- fattningsreglering. Det är också svårt att se hur denna typ av reglering skulle kunna utvecklas. Särskilt inom grundläggande geografisk infor- mation är denna modell för regleringen inte ändamålsenlig. De komplexa datastrukturer som ingår i grunddata inom detta område medför att reg- leringen måste ta sikte på databaserna i stället för enskilda dataelement. Den föreslagna regleringen är inte ändamålsenlig och det är risk att den skulle hämma utvecklingen av grunddataverksamheten genom att ytter- ligare ett regelverk läggs ovanpå befintlig fungerande reglering. Ur informationsanvändarnas synpunkt torde den föreslagna lagregleringen inte medföra några förbättringar eller förenklingar. Lagen om grunddata skulle möjligen kunna kan ha ett värde som allmän portallag för grund- data och myndigheternas verksamhet med dessa. Bestämmelserna i för- ordningen bör dock inarbetas i myndigheternas instruktioner och det är då lämpligare att även hantera reglerna i lagen på motsvarande sätt. Den föreslagna författningsreglering av grunddata bör således inte infö- ras. De befintliga regelverk som styr verksamhet och myndigheter bör istället förändras efter behov för att utveckla grunddataverksamheten och tillgodose användarbehov och andra krav. Ett sådant utvecklings- arbetet måste omfatta såväl registerinnehåll som system och regelverk. Prissättning och finansiering betraktas som nyckelfrågor inom informa- tionsförsörjningen. Utredningens förslag kring dessa frågor emotses med mycket stort intresse av alla berörda inom området. Utredningens förslag till principer för prissättning av uttag, med en huvudregel där avgifterna baseras på uttagskostnaden och en kompletteringsregel med krav på bidrag, är genomarbetade och ändamålsenliga och kan tillämpas inom de tre studerade områdena. Den sammanfattande beskrivningen av försla- get som en generell prissättningsprincip är dock olyckligt utformad. Inom de studerade områdena tillämpas kompletteringsregeln i olika former. Detta är en naturlig följd av att grunddata har en bred användning i samhället och är till mycket stor nytta i användarnas verksamheter. Med användarnas krav följer att anpassningar görs i myndigheternas verk- samheter och system som motiverar att användarna bidrar till informa- tionssystemens utveckling och förvaltning. Beskrivningen av den gene- rella prissättningsprincipen bör spegla dessa förhållanden. SOU 1997: 146 vidare oklarheter vad gäller upphovsrättsligt skyddat material. Pris- modellen kan inte ersätta nyttjanderättsavgifter grundade på upphovs- rätt men väl utgöra ett komplement till sådan ersättning. Det bör även påpekas att bidragsprissättning normalt endast kan ge bidrag till en mindre del av kostnaderna när databaserna är i ett upp- byggnadsskede. Utredningens förslag att uppbyggnaden av grunddata- baserna skall ses som en investering och kostnaderna prövas i förhål- lande till nyttorna bör medföra en bra hantering av denna problematik. Slutligen vill vi påpeka att utredningens tidspress medfört att experter- nas medverkan i det viktiga slutskedet varit begränsad och att vi inte fått möjlighet att se alla texter i sin slutliga version. Någon samlad dis- kussion med experterna kring utredningens slutliga förslag har inte hel- ler hunnits med. SOU 1997: 146 SOU 1997: 146 Bilaga: Kommittédirektiv 1996:43 Vissa frågor avseende de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren En särskild utredare tillkallas med uppdrag att överväga hur vissa cent- rala databasers tillgänglighet, service och kvalitet kan förbättras samti- digt som uppgiftslämnandet effektiviseras, samhällets kostnader mins- kar och integritets- och säkerhetsaspekter beaktas. Utredningen skall i första hand inriktas på de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren. Dessa register är grunden för många olika verksamheter, som de är föremål för flera aktuella utredningar och förändringar. Med hänsyn till detta varierar utredningsbehovet mel- lan de tre registerområdena. I ett första steg skall en studie genomföras av registren och deras infor- mationsinnehåll och flöden för att få en samlad bild av frågor som rör definition, organisation, ansvar, hantering, uppgiftslämnande till och användning av den offentliga förvaltningens grunddata. I denna del skall de principiella frågeställningarna lyftas fram och granskas mot bakgrund av bl.a. offentlighetsprincipens krav. Med detta som grund skall arbetet i ett andra steg koncentreras på att lämna förslag till lösningar på aktuella problem med berörda register och till eventuella författningsändringar. Utredarens överväganden bör även kunna tjäna som riktlinjer när ställning skall tas till andra viktiga regis- ter i samhället av grundläggande karaktär. I finns en lång tradition att utnyttja digital teknik för att stödja myndigheternas verksamhet och ställa information till förfogande för andra myndigheter, företag och medborgare. I dagens snabba utveckling Bilaga: Kommittédirektiv 1996:43 SOU 1997: 146 och ökade användning av informationsteknik ställs nya krav på struktu- rering, organisation, ansvar och tillgång till information. Det gäller bl.a. de centrala registren för personer, företag och fastigheter, men också annan information med bred användning. Informationen kan ses som en strategisk resurs och krav på gemensam struktur och terminologi finns både vid kommunikation inom och mellan organisationer, liksom från medborgare och företag. Oavsett syftet med dataregistren kan man konstatera att en omfattande spridning av information ur offentliga databaser sker och att denna spridning ökar. Den nya informationstekniken gör det också möjligt att enkelt göra dessa data åtkomliga för stora grupper av användare. Sam- tidigt finns hinder för en sådan mer spridd användning, t.ex. av integri- tetsskäl. Oklarheter kring organisationen av data, kvalitetskrav, an- svarsfrågor, prispolicy m.m. bidrar även till att försvåra ett effektivt ut- nyttjande av informationen. Även frågor om gränserna för det offentliga åtagandet och hur finansieringen bör ske aktualiseras i detta samman- hang. Det finns starka önskemål om att effektivisera de ökande informations- strömmarna och bättre anpassa informationsförsörjningen till behoven. Uppgiftslämnarna anser ofta att samma uppgift bara skall behöva läm- nas en gång till statliga myndigheter och användarna i sin tur anser att man bara skall behöva vända sig till ett ställe för att få tag på uppgifter ur offentliga register. Såväl uppgiftslämnare som användare vill ha enty- diga och klara regler om vad som gäller för registren och deras utnytt- jande. Dessutom ökar kraven på mer tillgängliga och användaranpassade informationstjänster. Dessa frågor är centrala i det arbete som regeringen initierat för att främja en bred användning av informationsteknik genom bl.a. IT-kom- missionen (SB 1995:1) och Toppledarforum (informell samverkansgrupp för IT-användningen inom offentlig sektor där cheferna för viktiga data- myndigheter, och ingår). I Toppledarforums rapport föreslås en studie av regler för gemensamt utnyttjande av grunddatabaser och i ett första steg bör särskilt problemen kring de centrala person-, företags- och fastighetsregistren belysas.