sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — Männen dominerade på kommu- nens chefsposter och kvinnorna dominerade på de mest rutinartade arbeten och med de lägsta lönerna (kanslister, assistenter mm). Kommunstyrelsen och kommunfullmäktige som beslutade att följa invändningarna mot jämställdhetskommitténs förslag följde inte heller upp om eller hur det utlovade jämställdhetsarbetet faktiskt bedrevs i förvaltningarna. Motståndsformen urholkning för att begränsa ett projekts utveck- lingsmöjligheter kan göras på olika sätt. Ledningsgrupper kan t.ex. under pågående projekttid reducera projektanslagen eller entlediga viktiga projektdeltagare från sina projektuppdrag. Sådana metoder användes av manliga ledare mot pilotkommunprojektet. Ett annat sätt att utöva denna form av motstånd som tillämpades i en av pilotkom- munerna gick ut på att begränsa projektets förutsättningar genom att urholka projektledarfunktionen. Här handlade motståndet om att förhindra att en person med kompetens i jämställdhetsfrågor fick tjänsten som projektledare och när tjänsten tillsattes begränsa den nya projektledarens självständighet och handlingsutrymme. När den aktuella kommunen valdes att delta i pilotkommunprojektet utbröt en konflikt som officiellt handlade om vem av två kandidater som skulle tillsättas som projektledare för projektet; jämställdhetskommitténs och de fackliga organisationernas kandidat eller personalkontorets. I fråga om kompetens var båda parternas kandidater likvärdiga i alla avseenden utom ett. Båda hade akademiska utbildningar, var väl- meriterade yrkesmässigt och hade erfarenheter av att arbeta som projektledare. Det som skilde de två sökande i fråga om kompetens var att den ena hade både utbildning i och erfarenhet av att arbeta med jämställdhetsfrågor, vilket den andra inte hade. , som hade tagit initiativet till ansökan, planerat och utvecklat projektets mål och organisation, önskade ett projekt med goda möjligheter att bedriva ett aktivt jämställdhetsar- bete och förordade därför kandidaten med kunskap om och erfarenhet från jämställdhetsarbete. Personalkontoret, som inte tidigare pro- filerat ett intresse för jämställdhetsfrågor förordade kandidaten utan erfarenhet av jämställdhetsfrågor. Starka och en hel del prestige sattes i rörelse i denna konflikt som fördes framförallt i lokalpressen. Kommunens politiska ledning beslutade att inte stödja jämställdhetskommittén och valde istället en tredje kandidat. Denna, liksom personalkontorets kandidat, saknade kunskap om och erfarenhet av att arbeta med dessa frågor. Härmed avgick jämställdhetskommitténs ordförande och halva jämställdhets- kommittén i protest och när den nya projektledaren tillträdde sin tjänst fanns varken projektorganisation eller merparten av personerna som hade varit engagerade i projektets tillblivelse och planering. Konflikten om vem som skulle leda kommunens jämställdhets- projekt kan tolkas som en maktkamp mellan två intressenter om vem som skulle styra och kontrollera jämställdhetsprojektets utveckling; jämställdhetskommittén eller personalkontoret. Frågan gällde förut- sättningarna att stärka eller begränsa jämställdhetsprojektets möjlig- heter att bedriva ett förändringsarbete i organisationen. Kompetens på jämställdhetsområdet var konfliktens utlösande faktor och makt den avgörande faktorn för utfallet. För att ytterligare begränsa projektets möjligheter omvandlades också projektledarbefattningen från den kvalificerad tjänst som hade utlysts till en relativt osjälvständig arbetsuppgift på kanslistnivå på personalkontoret. Häri kom projekt- ledarfunktionen i denna kommun att skilja sig från dessa befattningar i de andra två pilotkommunerna där projektledarna placerades på motsvarande handläggar- eller chefsnivå och hade både ansvar för projektens ekonomi och stor självständighet vad gällde att utveckla projekten. I de båda ovan redovisade fallen av urholkning som motstånds- form finns ett mönster. Motståndet mot jämställdhetsinitiativen drevs i första hand av individer och organ som var kopplade till organisa- tionens personalpolitiska frågor. Här framträder en potentiell motsätt- ning som är reell och i behov av att synliggöras och ventileras. Spänningar förekom också mellan jämställdhetsföreträdare och företrädare för kommunernas personalfrågor i de två andra kommu- nerna även om de inte drevs till öppna konflikter. Personalpolitik och jämställdhetspolitik griper in i varandra och här kan finnas gräns- Dessa kan vara problematiska men knappast olösliga om det finns en vilja att arbeta för att öka jämställdheten mellan könen i organisationerna. Denna vilja saknades i kommuner- nas ledningar i båda de ovanstående fallen. jämställdhetskommitté eller ett jämställdhetsprojekt att profilera sig under sådana omständigheter är uppenbar. – Urholkning av jämställdhetsarbetare Urholkning av jämställdhetsarbetare är en motståndsform som används för att avsiktligt eller oavsiktligt undergräva auktoriteten och legitimiteten hos personer som arbetar med jämställdhetsfrågorna i organisationen. Ofta undergrävs jämställdhetarbetarnas självförtroen- de i processen. Denna motståndsform är således mera personlig ock uttrycks i form av kritik mot jämställdhetsarbetet som pågår eller i form av negativa omdömen om personerna som arbetar med dessa uppgifter. Med detta menas inte att man inte kan ha olika uppfatt- ningar i frågor som berör jämställdhetsåtgärder eller att inte rimlig kritik kan riktas mot både jämställdhetsprojekt och projektledare. Den kritik som återges här, hämtad från utvärderingen av pilotkommun- projektet, var dock inte av ett sådant slag. som pilotkommunprojektet pågick utsattes de tre projektledarna för denna form av motstånd från vissa av sina överordnade. Negativa uttalanden av olika slag fälldes om jämställdhetsprojektet, om deras arbetsinsat- ser och om dem som personer. Det är osannolikt att män i lednings- positioner skulle agera på ett liknade sätt emot konsulter som projektanställs för att bedriva ett förändringsarbete av annat slag. I en av kommunerna ifrågasatte t.ex. kommunens högsta tjänste- man, i olika sammanhang och till olika personer, lämpligheten av jämställdhetsprojektets form och dess placering i organisationen. Projektledaren hade, tillsammans med ordföranden i jämställdhets- kommittén och den tidigare kommunchefen, formulerat projektets mål och organisation, vilka hade godkänts av kommunstyrelsen. Trots detta ansåg den nya kommunchefen, som enligt egen utsago, hade relativt vaga begrepp om projektet i dess helhet, att projektet var lite ur tiden, dvs. det var inte tillräckligt modernt. att jämställdhetsarbete bedriver man annorlunda än vad man gjorde sägs det mig av folk som har tänkt på det här. Jag är inte säker på att vi bedriver det på ett 90- talsmässigt sätt. Jag vet inte riktigt vad det betyder men Det hade varit bättre, menade denna chef, om projektet hade organiserats i andra former och, mera direkt, underställts honom. Detta användes också som förklaring till att han inte kunde ta ansvar för projektets utveckling och som anledning till hans bristande engagemang. Bland annat genom denna inställning till projektet, som inte grundade sig i kunskap om dess mål eller arbete, bidrog denna chef till att projektet och projektledarens arbete på ett mycket påtagligt sätt kom att ifrågasättas och nedvärderas av andra i organisationen . I en av de andra pilotkommunerna hävdade en av förvaltningsche- ferna i olika sammanhang att det hade varit bättre om hans förvalt- ning hade fått pengarna som anslogs till jämställdhetsprojektet. Andemeningen var att jämställdhetsprojektet sköttes dåligt och att han, och hans förvaltning, skulle kunnat göra ett bättre arbete än projektledaren. Detta var speciellt anmärkningsvärt eftersom denna chef, under projektåren, motsatte sig alla jämställdhetsåtgärder som föreslogs av projektdeltagare och projektledaren inom hans verksam- hetsområde, där för övrigt inget jämställdhetsarbete pågick. När projektledaren försökte initiera ett sammanträffande för att diskutera vari problemen låg avvisades hon. Ovanstående exempel gällde negativa omdömen fällda av led- ningsansvariga om projekten i deras helhet. Kritik av enskilda insatser var dock mer vanliga. En chef menade t.ex. att många av insatserna som genomfördes i hans kommun var felriktade. Åtgärder- na behövdes inte antingen därför att de slog in öppna dörrar eller också därför att de riktad sig till personer som redan var frälsta. I en kommun ansåg några individer i ledningsställning att vissa projektin- slag var fåniga – de tycktes skämmas över vad andra skulle tycka och tänka om dessa inslag. Irritationen som detta väckte riktades sedan mot projektledaren. Negativa omdömen fällda av överordnade chefer och politiker om projektledarna som personer förekom också i pilotkommunerna . Projektledarna kritiserades för att ha vissa brister eller karaktärsfel, vilka man befarade skulle ha negativa effekter på projektets utveckling. Häri låg implicit frågan om de egentligen var de rätta personerna för just detta arbete. Kriterierna för vilka egenskaper eller drag som ansågs vara de rätta var däremot inte uttalade utan tycktes växla från person till person och från situation till situation. En projektledare kunde kritiseras för att inte vara tillräckligt allvarlig – hon framställdes som t.ex. för flamsig. Av andra kunde kritiken gälla att hon var för allvarlig och saknade humor – en viktig förutsättning, menade man, för just detta arbete. Vissa ansåg att en projektledare inte var tillräckligt framåt och drivande medan andra ansåg att hon gick på för hårt. En politiker berättade t.ex. att han ansåg att projektledaren i hans kommun hade: provocerat i en del sammanhang här – jag har varit motståndare till det – dom som man har försökt att nå vänder ryggen till istäl- let, fjärmar sig och tycker att det är skit. Jag har pratat med om en något mjukare framtoning utav den anledningen. I det sistnämnda fallet tog denna politiker upp och diskuterade sin kritik med projektledaren, men detta var ovanligt. För det mesta framfördes negativ kritik och omdömen i olika informella samman- hang som t.ex. vid ett tillfälligt mötte i korridoren, vid en kafferast eller i samband med att man lämnade ett sammanträde. Kritiken föregicks vanligtvis inte av att personen i fråga hade tidigare visat ett positivt intresse för jämställdhetsfrågan, för projektet eller projektle- daren och följdes i det närmaste aldrig upp med någon seriös diskussion i frågan. Ofta fälldes inte heller de negativa omdömena om projekt och projektledare direkt till projektledarna. Men oavsett om sådana anmärkningar fälldes till projektledaren direkt eller inte lämnades projektledarna med den knappast uppb yggliga uppgiften att fundera över vad hennes överordnade menade med uttalandet, hur hon skulle förhålla sig till kritiken och vad hon skulle göra åt det. De manliga ledarnas aktiva och passiva motståndsstrategier var ett stort hinder vad gällde förändringsarbetet för att öka jämställdheten mellan kvinnor och män i pilotkommunerna. För det första saknade jämställdhetsfrågan legitimitet hos ledningen och vem vill alliera sig med någon som arbetar med något som är impopulärt hos överordna- de chefer eller politiker. För det andra bär frågan på en egen spänning eftersom den handlar om och synliggör orättvisor som har sin grund i kön. Kvinnor värjer sig från att uppmärksammas utifrån sin tillhörig- het i gruppen det underordnade könet. Män värjer sig från att uppmärksammas utifrån sin tillhörighet i gruppen det överordnade könet och de privilegier som könssystemet innebär för dem. Följden blir inte sällan att jämställdhetsåtgärderna beskylls för att vara dåliga förändringsinstrument och jämställdhetsarbetare upplevs som besvärliga av både deras överordnade och deras arbetskamrater. Det egentliga problemet, att organisationsledningen inte tar sitt ansvar, förblir dolt. 3 Män som främjar jämställdhetsarbete Det manliga motståndet var, som framgick ovan, ett betydande hinder i utvecklingen av jämställdhetsarbetet i organisationer. Mest tydligt blir detta hinder när det jämförs med motsatsen – dvs. när män i ledningspositioner på olika sätt stödjer ett pågående jämställdhetsar- bete. I pilotkommunerna förekom några exempel på manliga ledares sätt att främja jämställdhetsarbetet i organisationen. Dessa exempel har, på samma sätt som motståndsformerna som redovisades ovan, delats in i aktiva och passiva uttrycksformer. Stödet, oavsett om det var aktivt eller passivt, utspelades enbart i genomförandeprocessens tredje steg, dvs. när jämställdhetsfrågan fanns på dagordningen och vidare när det fanns enskilda personer eller grupper som arbetade med dessa frågor i organisationen. Samtliga exempel är därutöver hämtade från kommunernas administrativa ledning. I ingen av pilotkommunerna förekom nämligen exempel på att en manlig politiker aktivt engagerade sig i utvecklingen av kommunens jäm- ställdhetsarbete. Huruvida manliga politiker passivt främjade jämställdhetsfrågorna eller inte framkom inte i utvärderingsmateria- let. Däremot pekade intervjuerna med kvinnliga politiker på att ett sådant stöd förekom. Ett aktivt stöd ansågs föreligga när en man i ledningsposition för det första offentligt visade ett positivt intresse för utvecklingen av jämställdheten i organisationen, för det andra aktivt främjade utvecklingen av jämställdhetsarbetet i organisationen inom den egna verksamheten och i de ledningssammanhang där han medverkade och för det tredje bidrog till att stärka jämställdhetsarbetarens roll i detta förändringsarbete. Ett passivt stöd ansågs föreligga när en man i ledningsposition främjade jämställdhetsarbetet framförallt genom att stödja jämställdhetsarbetaren och dennes arbete. Det passiva stödet kombinerades däremot oftast inte med ett offentligt engagemang för utvecklingen av jämställdhetsarbetet i organisationen eller med försök att främja jämställdhetsarbetet i de, oftast manligt dominerade, ledningssammanhang där dessa män deltog. som utvärderingen av pilotkommunerna sträckte sig över fanns endast ett exempel på en man i ledningsbefatt- ning som aktivt engagerade sig i utvecklingen av jämställdheten i organisationen. Denna man tillträdde kommunchefsposten i en av kommunerna när pilotkommunprojektet var inne i sitt tredje år. Med tanke på hur ytterst sällsynt det är att män i kraft av sina ledningspo- sitioner väljer att främja jämställdheten mellan kvinnor och män var det både överraskande och intressant att på nära håll få inblick i betydelsen av ett sådant stöd för utvecklingen. Exemplet illustrerar dels hur ett aktivt engagemang kan uttrycka sig rent praktiskt och dels hur en man med makt i ett manligt dominerat sammanhang kan påverka en organisatorisk förändringsprocess oavsett förekomsten av olika inställningar och attityder till själva sakfrågan. När den nya kommunchefen började sitt arbete hade kommunen både en jämställdhetskommitté och en jämställdhetsplan och pilotkommunprojektet, som nämndes ovan, var inne i sitt tredje år. Trots att kommunens politiker hade beslutat om dessa jämställdhetsåtgärder saknade jämställdhetsfrågan legitimitet i organisationens ledning och jämställdhetsarbetet gick på sparlåga. Den nya kommunchefen var väl medveten om både motståndet mot och de svårigheter som var förknippade med jämställdhetsarbetet och att han som kommunens högsta chefstjänsteman hade möjlighet att utifrån sin position påverka dessa förhållanden. För att det inte skulle råda någon tvekan om var han stod i denna fråga intog han en offentlig och offensiv hållning vad gällde utvecklingen av jämställd- hetsarbetet. Han markerade sin uppfattning bl.a. genom att i både formella och informella sammanhang diskutera jämställdhetsfrågan och utvecklingen av kommunens jämställdhetsarbete. Han lyfte t.ex. fram dessa frågor när han intervjuades i kommunens personaltidning, i kommunens informationstidning såväl som i den lokala pressen och i andra massmediala sammanhang. Han beslutade också, på projekt- ledarens initiativ, att kommunens chefstjänstemän skulle delta i en fem-poängs universitetskurs på temat makt och kön . Utbildningssats- ningar är viktiga för att öka dessa gruppers kunskap om jämställdhets- frågor och för att öka deras insikt om och insyn i detta mycket omfattande kunskapsfält. Projektledaren hade genomfört en rad utbildningar för både chefer och personal under projektets första . Dessa uppskattades framförallt av de kvinnliga personalgrupperna medan flertalet av kommunens chefer uteblev från de utbildningsträf- far som ordnades för dem. Det var först när kommunchefen meddela- de att han tillsammans med projektledaren förordade denna utbild- ning som chefernas frånvaromönster förändrades. Det faktum att utbildningen förordades av kommunchefen innebar att den uppfatta- des som informellt obligatorisk, dvs. he made them an offer they couldnt refuse. Utbildningen var omfattade och bestod av samman- lagt som förlades till både arbets- och icke arbetstid. Den innehöll förutom föreläsningar också litteraturstudier och hemupp- gifter. Samtliga förvaltningschefer samt ytterligare en representant från respektive förvaltning, vanligtvis jämställdhetsombudet, deltog i utbildningen. När utbildningen avslutades var flertalet deltagare, enligt projektledaren, mycket nöjda. Flera representanter från både chefsgruppen och jämställdhetsombudsgrup- pen nämnde utbildningen i en enkät som genomfördes för utvärde- ringen . De bekräftade projektledarens uppfattning och menade vidare att utbildningen hade fått positiva konsekvenser för jämställdhetsarbetet i kommunen. Kommunchefens offentliggörande av sin uppfattning i jämställd- hetsfrågan var viktig vad gällde att uppmärksamma och öka jäm- ställdhetsfrågan legitimitet i organisationen. Budskapet som han förmedlade var att han ansåg att jämställdhet var en angelägen fråga och att det var viktigt att både han och övriga chefstjänstemän ökade sina kunskaper på området. Han förlitade sig däremot inte på att legitimerande- och utbildningsinsatser var tillräckliga för att över- lämna åt de enskilda cheferna att föra in jämställdhetsaspekter i planerings- och utvecklingsarbetet. För att ett sådant förändringsar- bete skulle komma igång satsade han på att utveckla jämställdhetsar- betet som redan pågick i organisationen. För att stärka jämställd- hetsåtgärderna som styrningsinstrument genomfördes två viktiga förändringar. Den ena handlade om att tydliggöra politikens ansvar för dessa frågor i organisationen. Efter många diskussioner med de berörda parterna lyftes ansvaret för jämställdhetsfrågorna från jämställdhetskommittén, som avvecklades, till kommunstyrelsen där ett särskilt utskott bildades för dessa frågor. Kommunchefen ingick i utskottet tillsammans med bl.a. en av kommunens kommunalråd. Den andra förändringen handlade om att stärka kommunens jämställdhets- plan som styrningsinstrument och att stärka projektledarens roll i kommunens jämställdhetsarbete. Kommunen fastställde en ny jäm- ställdhetsplan och till denna kopplades relativt genomlysande och täta uppföljningsinsatser. Under slutet av projekttiden genomfördes t.ex. en enkätundersökning och sedan en intervjuundersökning där förvaltningscheferna fick svara på frågor om hur arbetet fortskred. Dessa utvärderades av kommunchefen, projektledaren samt dem som var politiskt ansvariga för jämställdhetsfrågorna. Resultaten samman- ställdes i rapporter som distribuerades till de olika förvaltningarna. Härmed synliggjordes hur jämställdhetsarbetet organiserades på respektive förvaltning, vilka åtgärder som bedrevs och hur man planerade att gå vidare. Rapporterna tyder på att flertalet förvalt- ningschefer tog jämställdhetsarbetet på allvar oavsett deras personliga inställning till frågan. I arbetet med att stärka det politiska ansvaret för jämställdhetsar- betet och jämställdhetsplanens förändringspotential valde kommun- chefen att ta tillvara projektledarens kompetens på området. Han tog t.ex. kontakt med projektledaren relativt snart efter att han tillträdde som kommunchef för att få information om kommunens jämställd- hetsprojekt och jämställdhetsarbetets organiseringen. Därefter arbetade han i nära samarbete med henne med att följa upp och vidareutveckla jämställdhetsarbetet i organisationen. När projekttiden led mot sitt slut beslutade kommunfullmäktige att inrätta en halvtids jämställdhetshandläggartjänst för att formalisera kopplingen mellan politiken och förvaltningen vad gällde jämställdhetsfrågorna. Då betraktades projektledaren, som tillträdde tjänsten, som organisatio- nens expert i jämställdhetsfrågor. Hon hade en bred förankring i organisationens förvaltningar, vilka också efterfrågade hennes kunskaper och erfarenheter i jämställdhetsfrågor. senare lämnade kommunen för ett nytt arbete utlystes jämställdhets- handläggartjänsten, men på heltid. När projektet avslutades hade jämställdhetsarbetet fått en ny dignitet i organisationen även om bilden inte var helt problemfri. Kommunchefens engagemang och insatser för jämställdhetsarbe- tets utveckling i denna kommun kan betraktas som något av en solskenshistoria i jämställdhetssammanhang. För dem som arbetade med jämställdhetsfrågorna innebar hans engagemang att värdet av deras arbete ökade. För dem som var intresserade av jämställdhets- frågorna men inte hade arbetat med dessa frågor tidigare innebar hans insatser att de nu kunde omsätta intresse i praktisk handling. För de chefer som inte var intresserade av jämställdhet innebar utvecklingen en ny prioriteringsordning och en försämring av möjligheterna att utöva ett passivt eller aktivt motstånd. Som nämndes ovan var det högst ovanligt att en man i chefsposition i någon av pilotkommunerna på ett aktivt sätt engagerade sig i utvecklingen av jämställdhetsarbetet i organisationen eller inom den egna verksamheten. Det förekom något oftare att manliga chefer intog en stödjande hållning till de personer, oftast kvinnor, som arbetade med jämställdhetsfrågans utveckling i organisationen. Stödet förekom utan att dessa chefer själva tog något ansvar för eller aktivt engagera- de sig i detta arbete och handlade oftast om relativt marginella insatser. Stödet var inte heller självklart i alla situationer men det var viktigt för att det bidrog till att öka jämställdhetsarbetets legitimitet hos den övriga personalen. Uteblivet stöd från manliga ledare tolkas inte sällan som dess motsats, dvs. som att jämställdhetsfrågan saknar legitimitet. Detta kan få negativa konsekvenser för jämställdhetsar- betet, vilket framgick i avsnittet om de olika motståndsformerna. Det passiva stödet är därför särskilt viktigt för att jämställdhetsarbetare ska ha rimliga arbetsvillkor och för att deras redan problematiska arbetsuppgift inte ska ytterligare försvåras. Kopplingen mellan maktposition och stödets positiva konsekven- ser för jämställdhetsarbetet var påtaglig även när det gällde det passiva stödet, vilket illustreras med ett exempel som hämtas från en av pilotkommunerna innan pilotkommunprojektet startade. Stödet kom från kommunchefen i denna kommun och utspelades i samband med planeringen av en omfattande omorganisation. I denna kommun pågick redan ett jämställdhetsarbete. Det fanns en jämställdhetskom- mitté med en kvinnlig ordförande som också var en av kommunens kommunalråd, vilket förmodligen inte var betydelselöst för utveck- I den centrala administrationen fanns en kvinnlig personal- konsulent som på eget initiativ hade åtagit sig att vara jämställdhets- kommitténs sekreterare och hon fungerade i praktiken som kommu- nens inofficiella jämställdhetshandläggare. Det fanns jämställd- hetsombud på kommunens samtliga förvaltningar, vilka hade på personalkonsulentens initiativ genomgått en rad utbildningar på jämställdhetsområdet. innan omorganisationen skulle genomföras bildades en central arbetsgrupp för att förbereda dess verkställande.