sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det får väl anses närmast självklart att det inte är själva handlingen eller data i sig som är det intressanta från offent- lighetssynpunkt utan innehållet – uppgifterna däri. Att insynsrätten ur- sprungligen har knutits till handlingar är inte resultat av noggranna över- bör anses som personregister, förutsatt att t.ex. namn eller personnummer används som sorterings- eller sökbegrepp. 498 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 väganden, utan betingat av praktiska skäl. Allmänheten får helt enkelt en god inblick i myndigheternas förehavanden genom tillgången till deras dokumentation utan att det inkräktar allt för mycket på verksamheten. Tanken att låta offentlighetsprincipen omfatta uppgifter i stället för handlingar är inte ny. Datainspektionen föreslog i en skri- velse till regeringen att allmän uppgift skulle införas.395 Uppgiftsbe- greppet övervägdes också av Data- och offentlighetskommittén (SOU 1988:64). Det avgörande skälet då att inte införa uppgiftsbegreppet var att det skulle medföra nya definitions- och avgränsningssvårigheter.396 I den rapport av som låg till grund för kommitténs ställningstagande uttalades i detta sammanhang bl.a. följande: Uppgift är mer atomärt än handling. Skall allmänheten ha rätt att få del av uppgifter så inställer sig omgående frågorna: i vilken utsträckning? i vilka former? Och här kommer man till kärnan: begreppet uppgift är i själva verket redan centralt i 2 kapitlet TF och begreppet handling tjänar till att precisera i vilken utsträckning och i vilka former allmänheten kan få tillgång till uppgifter. Från den synpunkten kan man säga att allmän uppgift åt- minstone indirekt redan utgör en etablerad konstruktion i TF.398 Uppgifterna har således alltid varit det centrala för offentlighetsprincipen medan handlingsbegreppet har fungerat som en praktisk avgränsare för insynsrätten. Motsvarande avgränsning för de elektroniska handlingarna kan väl inte sägas ha fungerat lika bra utan har medfört svårförståeliga ju- ridiska konstruktioner – såsom t.ex. potentiella handlingar – och samman- blandning av olika rutiner. Sekretesslagens bestämmelser avser förbud att röja uppgift (1 kap. 1 § sekretesslagen). Den nya sekretesslagen innebar bl.a. att reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt förenades. En av utgångspunkterna vid tillkomsten av sekretesslagen var just att regleringen ansågs bli klarast och mest lättillämpad om sekretessen fick avse den berörda uppgiften som sådan, oberoende av om den fanns dokumenterad i en allmän handling eller inte.399 Samma resonemang bör delvis vara möjligt att applicera på problemet med handlingar och upptagningar i 2 kap. TF. 395Se beträffande Datainspektionens skrivelse, Seipel, Offentlighetens begrepp – TF, ADB och Allmänna handlingar, 1983:8, s. 25. 396SOU 1988:64 s. 85. 397Seipel, ADB-upptagningars offentlighet. rapport s. 210. 1979/80:2 s. 54, DsJu 1977:11 s. 106. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 499 Uppgiftsbegreppet är teknikneutralt. Problemet är, som påpekas i den tidigare nämnda rapporten (s. 26), att en uppgift kan vara både manifeste- rad och intellektuell – den kan finnas både fixerad på ett papper eller i en dator eller i tjänstemannens medvetande. Att låta offentlighetsprincipen omfatta även muntliga uppgifter (i betydelsen mänskligt talade) är inte aktuellt. Om vi blickar något tillbaka kan vi konstatera att inte heller handlings- begreppet är närmare definierat i TF. I det sammanhanget har det påpekats att det är handlingens innehåll som är det primära, men att innehållet måste vara bevarat så att det kan studeras upprepade gånger.400 Ett alternativ kan vara att i lagtexten avgränsa de uppgifter som på detta sätt är bevarade. Vårt förslag till ny begreppsapparat innebär emellertid även att bara de uppgifter som förvaras hos myndigheten är allmänna hos den (se vidare avsnitt 16.2.4). Enligt vår mening är kravet på förvaring tillräckligt för att utesluta tänkta eller muntligen meddelade uppgifter. För att en uppgift skall anses förvarad måste den på något sätt finnas registrerad hos myn- digheten och vara möjlig att ta del av upprepade gånger. Begreppet uppgift har högre detaljgrad än handling. I traditionell miljö innehåller en handling oftast mängder av uppgifter, men den kan också bestå av bara en enda uppgift, ett tecken, t.ex. en bokstav eller en siffra. I den digitala miljön baseras all information i grunden på elektro- niska impulser (ettor och nollor). Först när de av datorn översätts till be- gripliga tecken, t.ex. bokstäver, siffror, bilder eller ljud kan man tala om uppgifter. En uppgift skulle kanske kunna definieras som den minsta upp- fattbara enhet som har ett sakligt innehåll. Enligt vår mening behövs emellertid inte någon sådan definition av uppgiftsbegreppet i lagen. Om det grundläggande begreppet för allmänhetens insynsrätt enligt 2 kap. TF skall vara allmän uppgift blir nästa fråga: Kan insynsrätten knytas direkt till detta begrepp, eller måste man i lagen ha kvar överord- nade begrepp som t.ex. handling? En modell som bygger insynsrätten di- rekt på uppgifter skulle kanske vara att föredra för framtiden. De datorpro- gram som används för att hantera uppgifterna skulle utgöra den enda på- byggnaden. Allmänheten skulle med andra ord ha rätt att ta del av de upp- gifter som myndigheten förvarar i alla de olika konstellationer som är möjliga att åstadkomma med hjälp av de datorprogram som myndigheten använder. Ett avgörande skäl för att inte nu helt lämna handlingsbegreppet 400 , Tryckfrihetsrätt och annan yttrandefrihetsrätt, 11 uppl., s. 90–91. 500 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 är emellertid att traditionella pappershandlingar fortfarande spelar en vik- tig roll i myndigheternas verksamhet. Vidare är begreppet handling så djupt rotat i den svenska grundlagen att det är önskvärt att behålla det. 16.1.4.1Hur förvaras uppgifter? En reglering som innebär att var och en har rätt att ta del av de uppgifter som förvaras hos en myndighet bör konkretiseras för att kunna tillämpas i praktiken. Den omständigheten att uppgifterna måste vara förvarade vid myndigheten innebär som nämnts att de måste vara bevarade på ett sådant sätt att det går att ta del av dem vid upprepade tillfällen. De traditionella handlingarna vållar inte några problem i sammanhanget, utan det är regle- ringen av de elektroniskt lagrade uppgifterna som måste övervägas. Att endast ersätta handlingsbegreppet med begreppet uppgifter skulle bildligt sett innebära att man t.ex. lösgör alla bokstäver från myndighetens hand- lingar och lägger dem huller om buller i ett skåp. I syfte att förenkla och förtydliga bör regleringen därför även i fortsättningen knytas till vissa lag- ringsenheter som används (tidigare utgjordes, som nämnts, dessa lagrings- enheter uteslutande av traditionella handlingar). Vanliga pappershand- lingar fyller naturligtvis även i fortsättningen denna funktion som uppgiftslagrare. I en digital miljö är det enligt vår mening naturligt att anknyta dels till uppgifterna lagrade i sin grundform dels till de tekniska hjälpmedel som finns för att göra uppgifterna läsbara. Dagens reglering, som tar sikte på de hypotetiska uppgiftskonstellationer som kan produceras med utgångspunkt från registret – s.k. potentiella handlingar – framstår emellertid som alltför svårbegriplig. Lagstiftaren har dolt vissa frågor inom ramen för begreppet upptagning. Enligt vår mening bör frågor om vad som i egentlig mening förvaras och om vilka sök- och sammanställningsmöjligheter som före- ligger behandlas öppet och inte blandas samman. Genom att skilja mellan grunduppgifter och vad som kan tas fram i läs- bar form bör vidare regler som har anknytning till 2 kap. TF kunna förtyd- ligas. Bestämmelserna dels i 15 kap. sekretesslagen, om registrering och utlämnande av allmänna handlingar, dels i arkivlagen, vilka båda tar sin utgångspunkt i 2 kap. TF, går inte att tillämpa på potentiella handlingar. Det är knappast praktiskt möjligt att på förhand ange alla de uppgiftskon- stellationer som kan tänkas bli producerade utifrån vissa grunddata, och SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 501 arkiveringen måste naturligtvis inriktas på grunduppgifter och eventuellt programvaror. Därför bör myndigheterna ange vad de mer konkret innehar; dvs. dels en uppgiftssamling som utgörs av vissa grunduppgifter, dels vissa möjligheter till sammanställningar. För sådana uppgiftssamlingar används redan nu i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF beteckningen register. Vår genomgång av registerbegreppet (se avsnitt 16.1.2.3) har dock visat att det kommit att användas med helt annan betydelse i anknytande regler (1 § datalagen) och i tekniska sammanhang. Frågan är då om det går att finna någon annan term med den avsedda innebörden. Ett begrepp som beskriver dessa sammanställningar såsom strukturerad uppgiftssamling är knappast användbart eftersom det i alltför hög grad skulle belasta lagtexten. Vi har vidare övervägt att be- nämna sådana andra uppgiftssammanställningar som inte är handlingar för register eller andra uppgiftssammanställningar. I vår strävan att till- skapa ett så framtidsinriktat förslag som möjligt har vi emellertid valt att anknyta direkt till begreppet databas för att beskriva den plats där upp- gifterna förvaras, oavsett om det handlar om uppgifter på ett papper eller i en dator. Ett sådant val är också ägnat att garantera att inga uppgifter faller vid sidan av offentlighetsprincipen (om inte uppgifterna faller under något av de uttryckliga undantagen i TF för t.ex. minnesanteckning eller kon- cept). I Europeiska rådets direktiv /9/EG av om rätts- ligt skydd för databaser definieras en databas som en samling av verk, data eller andra självständiga element som sammanställts på ett systema- tiskt och metodiskt sätt och som var för sig är tillgänglig genom elektro- niska medier eller på något annat sätt. Som tidigare framgått är vår avsikt visserligen att ge begreppet databas en mer generell betydelse, men ett be- grepp som detta bör enligt vår mening ändå kunna användas. I det förslag till genomförande av databasdirektivet som har utarbetats har man visserligen valt att använda ordet sammanställning i stället för data- bas. Orsaken är att man anser att när begreppet databas används i svenskan, förs tankarna som regel bara till sammanställningar i digital form.401 Data i betydelsen uppgift är dock äldre. Vi anser emellertid att ordet databas är teknikneutralt och att ordet uppgiftssammanställning inte är lämpligt att använda i det här sammanhanget. Vårt val av begreppet databas aktualiserar också frågan vad som skiljer uppgift från data. Data betyder i vissa sammanhang uppgifter som har 401 Ds 1996:71 s. 35. 502 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 Vi avser emellertid inte att åstadkomma någon sådan distinktion. Med data avser vi uppgifter, oavsett vilken form de har. Vi skulle med andra ord lika gärna ha kunnat välja begreppet uppgiftsbas. 16.1.4.2En definition av handlingsbegreppet När det gäller elektroniska uppgifter kan man inte ta del av dem direkt i den form som de har i en databas, man måste använda ett datorprogram för att få fram uppgifterna. Analysen ovan (se avsnitt 16.1.2) visar att det typiskt sett handlar om två olika objektkategorier som man kan få del av: dels handlingar som har ett på förhand bestämt innehåll dels andra upp- giftssammanställningar som kan ha (och oftast har) olika innehåll beroende på vid vilken tid de tas fram och vilka kriterier man har angett för framtagningen. De senare kan kallas utdrag ur egentliga register. Proble- met med den nuvarande regleringen är (som tidigare utvecklats i avsnitt 16.1.2.3) att man blandat samman de båda kategorierna genom att be- handla handlingar på samma sätt som register, dvs. man har bortsett från att uppgifter i handlingar (till skillnad från andra upptagningar) formar ett bestämt innehåll som inte får ändras – då blir det nämligen en ny handling. Sammanblandningen har skett därför att uppgifterna i en handling lagras elektroniskt i form av ettor och nollor, alltså i samma grundform som uppgifter i t.ex. ett register. Men där upphör egentligen alla likheter mellan de båda typerna av uppgiftssammanställningar. För att regleringen skall bli begriplig är det enligt vår mening nödvän- digt att handlingsbegreppet förbehålls sådana exklusiva uppgifts- sammanställningar som handlingar är. Även om de uppgifter som till- sammans bildar en handling lagras i och därmed utgör del av databaser, bör de behandlas, t.ex. visas, som en oförändrad sammanhållen enhet. Ett ytterligare skäl för att behålla handlingsbegreppet är, som tidigare nämnts, att en stor del av myndigheternas uppgifter alltjämt finns i traditionella handlingar. För handlingar i den traditionella miljön innebär vår föreslagna definition av handlingsbegreppet inte några nyheter. De övriga uppgifter som förvaras i myndigheternas databaser bör precis som omfattas av offentlighetsprincipen i den mån de kan göras till- gängliga i begriplig form med hjälp av de tekniska hjälpmedel som myn- digheten förfogar över. Sådana uppgiftskonstellationer utgörs av det (utom handlingar) som betecknas upptagningar. Allmänna uppgifter kan således finnas i handlingar. Med handling av- ser vi en specifik samling uppgifter, nämligen sådana som har ett bestämt SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 503 innehåll, oavsett om den förekommer på papper eller i elektronisk form. Innehållet har oftast bestämts av utställaren och skall inte förändras. 16.1.4.3Andra uppgiftssammanställningar – databaser Handlingar skiljer sig alltså typiskt sett från andra uppgiftssammanställ- ningar, även om en handling naturligtvis också kan sägas vara en uppgifts- sammanställning, en databas. En handling har ofta en utställarangivelse, det har inte en annan uppgiftssammanställning. Den som tar del av inne- hållet i en handling, texten, behöver kunna lita på att innehållet omanipule- rat härrör från den som framstår som utställare. Det har inte någon bety- delse om uppgifterna i en handling presenteras på ett papper eller på en bildskärm (elektronisk handling), karaktären på sammanställningen är ändå densamma och den bör benämnas handling. När uppgifter i andra fall samlas in och lagras strukturerat i register är syftet med informationsbehandlingen vanligtvis att uppgifter snabbt skall kunna tas fram och sammanställas på det sätt som behövs i varje enskilt fall. Det har i huvudsak ingen betydelse när och i vilken ordning uppgif- terna har registrerats. Ett typiskt fall är att uppgifterna registreras vid skilda tider av olika tjänstemän. Det avgörande är att uppgifterna kan ligga till grund för mer eller mindre flexibla sökningar och sammanställningar. Uppgifterna har, redan när de registrerades i databasen, förberetts för så- dana förfaranden. Man vet med andra ord redan när uppgifterna förs in i databasen på vilket sätt man kan söka bland dem (t.ex. vilka sökbegrepp som kan användas) eller sammanställa dem (t.ex. vilka uppgifter som går att kombinera). Det är inte meningen att man skall läsa uppgifterna från början till slut i databasen, utan meningen är att uppgifterna skall läsas på de sätt som läsaren själv anger vid varje enskilt tillfälle. Precis som när det gäller handlingar har det ingen betydelse om databa- sen finns på papper eller i elektronisk form. Även en pappersjournal eller ett kortregister är en databas. Det avgörande är att uppgifterna inte tas fram på ett sätt som är en gång för alla givet. Tvärtom är det typiskt att nya uppgifter skall tillföras och att uppgifterna har ställts upp på ett sådant sätt att de har förberetts för sökning. När man skall söka efter och samman- ställa uppgifter ur en databas får man med hjälp av registrets upp- ställning, rubriker m.m. eller instruktioner själv utföra sökningen. I en elektronisk databas sköts naturligtvis själva sökningen och sammanställ- ningen av datorprogrammet. 504 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 Vi föreslår sammanfattningsvis att begreppet databas får beteckna så- dana uppgiftssammanställningar som inte är handlingar och som typiskt sett har förberetts för införing, sökningar och sammanställningar (på ma- nuell eller elektronisk väg). 16.1.4.4Gränsdragningen mellan handlingar och databaser Frågan om en uppgift förekommer i en handling eller i en databas kan ibland tänkas bli svår att besvara. Elektroniska handlingar kan i vissa sammanhang vara att betrakta som databaser och vice verca. Elektroniska handlingar kan t.ex. innehålla definitioner av vissa fält som har förberetts för sökning. Det kan vara fält för namn, adress, ärendemening osv. Däref- ter kan följa en löpande text. De uppgifter som har förts in i sådana fält som är förberedda för sökning får utan tvekan sägas utgöra innehåll i en databas, men de är en del av handlingen. Vidare kan en databas (dvs. uppgifter som har förberetts för sökning och sammanställning) komma att ges in till en myndighet t.ex. på en diskett. I den situationen får handlingsrekvisiten sägas ta över, dvs. den skall registreras som en handling och innehållet skall bevaras så som det såg ut när den kom in. Om uppgifterna sedan behandlas vidare eller sammanställs hos myndighe- ten får de sägas utgöra en databas. Enligt vår mening bör inte dessa problem av mera teoretiskt slag över- drivas. Det väsentliga är att allmänheten kan få del av uppgifterna; huru- vida det egentligen är en handling eller en databas som är lagringsenhet spelar inte så stor roll. De båda begreppen kan tillåtas överlappa och in- tegreras i varandra. I praktiken torde det vara så att handlingar typiskt hanteras i ord- och textbehandlingsprogram och att registreringssystem av olika slag vanligtvis utgör databaser. Skulle det uppstå tvekan om en uppgift finns i en handling eller en databas bör det för offentlighets- insynen fördelaktigaste valet göras. En myndighet kan ha flera databaser och dessa måste ibland på grund av vissa bestämmelser hanteras var för sig. Databaserna får t.ex. inte hanteras så att ändamålet med behandlingen blir ett annat än det – eller de – som uppställts. Många myndigheter kan antas ha ett mål- eller ärendehante- ringssystem som innehåller grundläggande funktioner för sådan hantering, t.ex. registrering av ärenden, parter, inkommande handlingar, beslut osv. I den registerförfattning eller det beslut av Datainspektionen som gäller för SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 505 myndigheten finns ofta bestämmelser om vilka sökningar som får göras i systemet och vilka uppgifter som får (eller inte får) sammanställas. Om inte systemet skulle hållas åtskilt från de andra system som myndigheten eventuellt har tillgång till skulle dessa begränsningar inte ha den effekt som är avsedd. Situationen torde i praktiken inte vålla några större pro- blem utan torde i första hand bara uppkomma hos arkivmyndigheter. När allmänheten vill ha uppgifter eller sammanställningar av uppgifter ur data- baser hos en arkivmyndighet bör alltså varje databas behandlas som en en- het. Om det finns bestämmelser t.ex. i registerförfattningar om att den myndighet som hade uppgifterna innan de överlämnades till arkivmyndig- heten inte fick göra vissa sammanställningar eller sökningar, måste samma sak gälla för arkivmyndigheten. Den får inte heller blanda eller samköra databaser. 16.1.4.6När blir uppgifterna offentliga? Uppgifter i handlingar blir på samma sätt som offentliga när hand- lingen har inkommit eller upprättats. De gällande reglerna är tillämpliga på alla handlingar – pappershandlingar så väl som elektroniska handlingar. Övriga uppgifter i databaser bör som huvudregel bli offentliga så fort de förs in i databasen (såvitt de inte faller under något av undantagen i 2 kap. TF om t.ex. koncept eller minnesanteckningar). De följer alltså de nuva- rande reglerna för register, så fort registret har färdigställts för införing blir det allmänt (2 kap. 7 § 2 st. Härigenom garanteras mesta möjliga offentlighet. Den nya begreppsapparat som vi föreslår i 2 kap. TF kräver justeringar på alla ställen i lagstiftningen där begreppet allmän handling förekommer. Vi har inte haft möjlighet att inom den tidsram som givits oss lämna förslag till alla de formella följdändringar som behövs, dock lägger vi fram förslag till ändringar i de bestämmelser i grundlagarna – i tryckfrihetsförord- ningen, regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen – där begreppet allmän handling förekommer. Vi lämnar också förslag till följdjusteringar i sekretesslagen och arkivlagen. Den nya begreppsapparat som vi föreslår innebär visserligen att grundbegreppet i 2 kap. TF skall vara allmän uppgift men begreppet hand- ling har fortfarande en egen och delvis annan betydelse. 506 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 uppgifterna formar en handling (eller elektronisk) t.ex. när de lämnar en myndighet. Även uppgifter som hos myndigheten finns i en da- tabas, t.ex. på ett dagboksblad eller i ett elektroniskt register, lämnar myndigheten i form av en handling (i form av en kopia av dagboksbladet respektive ett registerutdrag). Det är bara så länge uppgiftssamlingar finns hos myndigheten som de har databaskaraktär dvs. så länge man kan fylla på med nya uppgifter, söka bland dem eller göra sammanställningar av dem.402 Vilket begrepp som skall ersätta allmän handling i andra sammanhang får därför avgöras i varje enskilt fall. I många situationer går det säkert att knyta an direkt till begreppet allmän uppgift i stället, näm- ligen när det är uppgifterna hos myndigheten som avses. I andra samman- hang, när uppgifterna redan har lämnat myndigheten, kan det vara lämpli- gare att använda såväl handlingsbegreppet som begreppet allmän uppgift och tala om allmänna uppgifter i handlingar eller handlingar som inne- håller allmänna uppgifter. Den nya begreppsapparaten innebär inte att de bestämmelser utanför 2 kap. TF som innehåller begreppet allmän handling förändras i sak. Vad det handlar om är att finna den bästa lagtekniska lösning i olika samman- hang där begreppet allmän handling förekommer utan att några ändringar i sak inträder. De övriga regler i TF som är aktuella är för det första bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket som ger var och en rätt att bl.a. offentliggöra all- männa handlingar i tryckt skrift. Den rätten tar sikte just på uppgifter i handlingar till skillnad från meddelarfriheten i 1 kap. 1 § tredje stycket som omfattar vilka uppgifter som helst, både sådana som finns i handlingar (och databaser) och andra, t.ex. muntliga. Denna åtskillnad återkommer i bestämmelserna i 7 kap. som handlar om brott mot tryckfriheten. Vissa bestämmelser avser fall där någon på ett otillåtet sätt lämnar ut eller offent- liggör sekretessbelagda handlingar (7 kap. 3 § 1 st. 2 och 5 § 1). Annat utlämnande av sekretessbelagda uppgifter, t.ex. muntligt, faller under sär- skilda regler i 7 kap. (t.ex. 3 § 1 st. 1 och 3 samt 5 § 2 och 3). Generellt kan sägas att meddelarfriheten, dvs. rätten att straffritt lämna uppgifter, vilka som helst, är vidare än rätten att lämna ut eller offentliggöra all- männa handlingar. Meddelarfriheten inskränks bara i de kvalificerade fall som nämns i 16 kap. sekretesslagen (bortsett givetvis från de fall som di- 402Det är en annan sak att den enskilde som har fått ut uppgifterna för egen del också kan vidta sådana åtgärder. Vid det tillfälle de lämnar myndigheten har uppgifts- samlingen ett bestämt innehåll och är därmed en handling. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 507 rekt anges i TF angående brott mot rikets säkerhet och liknande). Vårt för- slag till ny begreppsapparat i 2 kap. TF innebär inte på någon punkt någon förändring av de bestämmelser som tar sikte på muntligt utlämnande av uppgifter, varken när det gäller meddelarfriheten i 1 kap. 1 § tredje stycket eller när det handlar om de straffbara förfaranden som nämnts. Dessa bestämmelser behöver således inte justeras.