sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Amsterdamfördraget nämner dessutom uttryckligen att EU skall besluta åtgärder som fastställer de rättigheter oc h villkor enligt vilka i en medlemsstat lagligen bosatt tredjelandsmed- borgare kan bosätta sig i andra medlemsstater. Kommissionen har ansett att en snabb mellanstatlig reglering av tredjelandsmedborgarnas förhållanden i hela EU är angelägen. Den ha r därför i avvaktan på att fördragsändringarna skall träda i kraft lagt fram ett förslag till en konvention avseende regler fö r tredjelandsmedborgares tillträde till medlemsstaterna i Europeiska unionen. Med tillträde avses rätt till inresa i avsikt att förbli på e n medlemsstats territorium för än . Konventions- förslaget innehåller bl.a. villkor för tredjelandsmedborgares rätt t ill inresa i en medlemsstat samt vissa grundläggande rättigheter för långtidsboende . Förslage t innebär i förhållande till bl.a. skärpta krav i fråga o m förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd. Konventione n föresl ås emellertid inte vara tillämpbar på tredjelandsmedborgare so m omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. familjemedlemmar till medborgare i EU och EES-medborgare, eller på asylsökande. Den legala invandringen till EU:s medlemsstater av tredjelands- medborgare har huvudsakligen bestått av asylinvand-ring och anhöriginvandring (familjeåterförening). I det reviderade Unions - fördraget nämns i artikel 73k.3 a återförening av familjer som en särskild fråga i den gemensamma invandringspolitiken. Denna fråga regleras, förutom av nationell lagstiftning, också i viss utsträckning av in - ternationella konventioner. EU:s hittillsvarande inställning när det gäller en harmonisering av reglerna på detta område har varit att de skyldigheter som följer av det redan existerande regelverket inte skall påverkas . finns det ett behov av att kontrollera migrationsströmmarna in i medlemsstaterna för att framgångsrikt kunna integrera de tredjelands - medborgare som är lagligen bosatta inom EU. Enligt en resolution frå n 1993 bör medlemsstater normalt ge uppehållstillstånd till en laglige n bosatt invandrares make, barn och adoptivbarn som har för avsikt att leva tillsammans med den i landet bosatta personen. Även andra släktingar ka n i undantagsfall få rätt till uppehållstillstånd. Före frigörelsen från dominans var de tio central- oc h östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna inte invandringsländer . Sedan gränserna öppnades är situationen annorlunda och n ågra kandidat- länder, t.ex. och , har redan fått uppleva att de inte bara är transitländer i migrationshänse ende utan även mål för invandring i sig själva. De tidigare stängda gränserna innebar bl.a. att någo n genomtänkt invandringspolitik knappast förelåg. Kandidatländerna hade därfö r inte någon beredskap för eller erfarenhet av att hantera de n föränd rade situationen med öppna gränser och åtföljande rörlighet a v personer både in i och ut ur landet. Samtliga tio arbetar nu med att bygga upp en infrastruktur på migra- tionsområdet och anpassa sig till gemenskapens regelverk. Den störst a hjälpen på detta område har kommit från IOM och Europaråde t samt i viss mån enskilda nationer. De nordiska länderna har t.ex. vari t aktiva i . Även EU har emellertid under det senaste åre t engagerat sig i dessa frågor, främst genom den strukturerade dialogen och inom ramen för CIREFI:s arbete. I syfte att få till stånd en konstrukti v dialog har mötena mellan kandidatländerna och CIREFI ägt rum i mind re grupper med några kandidatländer åt gången. Rapportörer från olik a medlemsstater har också på uppdrag av CIREFI rest runt i de olik a kandidatländerna och undersökt de nationella förhållandena i fråga o m gränskontroll, invandring, olaglig invandring, införd lagstiftning oc h implementeringen av denna m.m. Eftersom åtgärder för en harmonisering av invandringspolitiken vi d kandidatländernas inträde i EU efter faller inom gemenskaps- kompetensen borde medlemskap leda till en uppstramning av lag- stiftningen i kandidatländerna i vart fall på de områden där EU hunni t fatta beslut. Till skillnad från de nuvarande medlemsstaterna har ju inte heller kandidatländerna i de flesta fall någon långv arig nationell tradition på detta område. Den framtida legala invandringen till dessa lände r kommer kanske därför inte att utgöra något större hot mot EU: s nuvarande medlemsstater. Ett större problem kan emellertid vara d e tredjelandsmedborgare som lagligen redan finns i kandidatländerna och som beviljades uppehållstillstånd när invandringspolitiken i dessa länder var mer generös eller obefintlig. Det finns t.ex. cirk a 200 000 sådana tredjelandsmedborgare i . När den fria rörlig - heten (i form av avskaffande av personkontroll vid inre gränser) inför s kommer även dessa att omfattas av denna enligt artikel 73j i EG-fördraget (jfr avsnitt 5). En del av dessa kan förmodligen antas ursprungligen h a haft EU-länderna som slutlig destination och har kanske fortfarande en önskan att bosätta sig där. En liknande problematik kan emellertid, enligt utredarens mening, föreligga redan inom den nuvarande unionen. I da g finns ett stort antal turkiska medborgare i . På grund av den tyska lagstiftningens utformning kan dessa personer, även de som är födda och uppvuxna i landet, aldrig erhålla tyskt medborgarskap. Det är möjligt att vissa av dessa i ett framtida gränslöst kan välja att flytta till et t annat EU-land för att på så sätt kunna bli EU-med borgare. En del av EU:s invandringspolitik består i en fördjupad integrering av tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i ett av unionens medlems- stater. Kandidatländerna kommer i och med medlemskapet att bli del- aktiga i detta arbete. Det är emellertid angeläget att aktivt bistå kandidat- länderna under föranslutningsprocessen med att även i praktiken efterlev a ett EU-kompatibelt system på invandringsområdet. En förutsättning fö r att kandidatländernas inträde i EU inte skall få negativa inverkningar på detta område är nämligen att regelverket inte bara finns på plat s i form av lagstiftning och liknande utan att det kan tillämpas på ett effektivt oc h säkert sätt. Utlänningars rätt att resa in och vistas i samt arbeta som anställd här regleras i kap. 1 och 2 i utlänningslagen. Lagen innehåller även reg ler om avvisning och utvisning (jfr avsnitt 7). Särskilda regler gäller fö r nordiska medborgare, medborgare i EU och (dvs. EES- medborgare) och deras familjemedlemmar, oavsett dessas medborgarskap (se avsnitt 5). Redovisningen nedan avser således andra utländsk a medborgare. Med visering avses ett tillstånd för en utlänning att resa in i och vistas i ett land under viss bestämd tid. Om inte annat stadgas skall utländsk a medborgare som reser in i eller vistas i ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i ett anna t nordiskt land (1 kap. 3 §). Undantag från viseringskravet gäller, enligt utlännings- förordningen (1989:547), dock för medborgare i ett stort antal andra stater som har närmare förbindelser med. Fö r vistelse som överstiger gäller i princip krav p å uppehållstillstånd och för den som vill arbet a här arbetstillstånd. Krav på arbetstillstånd föreligger inte för den som har permanent uppehålls - tillstånd i ett nordiskt land. Uppehållstillstånd skall föreligga före inresa till . Detta innebär att en ansökan om ett sådant tillstånd som rege l inte får beviljas efter det att inresa ägt rum. Undantag från den senar e regeln gäller för flyktingar och andra skyddsbe hövande (jfr avsnitt 6.2.4) samt om det i annat fall finns synnerliga skäl för beviljande av sådan t tillstånd. Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd beviljas den so m är nära anhörig till en i bosatt person eller den som fåt t arbetstillstånd eller på annat sätt har sin försörjning ordnad. Uppehållstill - stånd kan även beviljas av humanitära skäl. Ett krav på hederligt vandel uppställs också. Ett uppehållstillstånd är antingen begränsat till viss ti d eller permanent. I praktiken förekommer huvudsakligen asyl- och anhöriginvandring till . Arbetskraftsinvandringen gäller, förutom de som omfattas a v EG-rätten och , i de flesta fall tredjelandsmedborgare med vissa specialkunskaper, s.k. specialistinvandring. 6.3.4 Särskilt om viseringspolitiken EU kräver en gemensam viseringspolitik. Denna kommer till uttryck i artikel 100c i EG-fördraget i vilken det sägs att rådet skall fastställa d e tredje länder vars medborgare måste ha visering vid passage av medlems - staternas yttre gränser. Genom Amsterdamfördraget förs viseringspoli - tiken in i avdelning IIIa. I artikel 73j.2b i det reviderade EG-fördrage t sägs att rådet skall besluta om åtgärder som rör passage av medlems - staternas yttre gränser, genom vilket det skall fastställas regler för viserin g för vistelser som inte är avseeda att vara . Dess a regler skall inbegripa en förteckning över tredje länder vars medborgare måste ha visering vid passage av de yttre gränserna och över de lände r vars medborgare är undantagna från detta krav, förfaranden och villko r för utfärdande av viseringar, en enhetlig utforming av viseringar och regler för enhetligt utformade viseringar. Beslut i viseringsfrågor fatta s med kvalificerad majoritet. EG:s gemensamma viseringspolitik har tidigare resulterat i en för - ordning genom vilken det upprättats en gemensam förteckning öve r länder vars medborgare måste ha visering för inresa i en medlemsstat, den s.k. negativlistan. Det bör nämnas att två av ka ndidatländerna, och , finns upptagna på denna lista. För medborgare i länder som är upptagna på negativlistan gäller krav på visering i samtliga EU-stater. En visering som beviljas av en stat, t.ex. , gäller emellertid endast för inresa till den staten och innebär inte att den resande kan resa fritt inom hela EU. I övrigt får varje medl emsstat själv avgöra om viseringsplikt skall gälla för ytterligare länder. Dett a gjorde det t.ex. möjligt för Schengenstaterna att på en motsvarande lista lägga till ytterligare stater vars medborgare behöver visering. Schengen- samarbetet gick ett steg längre än EU genom att också ha en gemensam lista när det gäller viseringsfrihet för medborgare i vissa tredje länder . Andra skillnader mellan EU:s och hittillsvarande viseringspolitik är att förutsätter att även villkore n för att utfärda visering harmoniseras och att en visering som utfärdas av en Schengenstat gäller för samtliga Schengenländer. Den spärrlista som Schengenstaterna har upprättat har i detta sammanhang betydelse för om en sådan visering kan beviljas eller inte. Den enhetliga Schengen- viseringen ger alltså, till skillnad från vad som gäller för EU, rätt att fritt röra sig i hela Schengenområdet. omfattar denna rätt dock enbart de länder som deltar i det operativa samarbetet. Utöve r negativlistan har EU genom en förordning (EG) nr 1683/9 5 infört ett för medlemsstaterna enhetligt viseringsmärke, som gör de t lättare att kontrollera eventuella förfalskningar av sådana dokument som utfärdats i en annan medlemsstat än den där inresan företas. Dessuto m finns en gemensam åtgärd inom tredje pelaren avseende flygplatstransit- visering. Denna behandlas närmare under avsnitt 7. På viseringsområdet finns alltså de två EG-förordningarna och en gemensam åtgärd om flygplatstransitvisering. Det nya i och med är att det även skall beslutas om en gemensam förtecknin g öve r länder vars medborgare inte behöver visering för inresa i ett EU - land, enhetliga villkor för utfärdande av visering samt rätt för medborgar e i tredje land att fritt resa inom EU-området. I och med att Scheng- enregelverket införlivas genom fördragsändringen har ett steg på väge n redan tagits då regler på dessa områden finns utarbetade i form a v lista över viseringsfria länder, en konsulär instruk- tion om villkoren för att utfärda visering samt reglerna om Schengen - viseringens territoriella omfattning. Dessutom finns ett system för konsul - tation inför utfärdandet av visering, det s.k. Vision. är obligatoriskt för ny a medlemmar i . Arbetet i Schengen är emellertid mellanstatligt och särskilda enhälliga rådsbeslut kommer att krävas för att föra över hela i dessa delar från den tredje till den första pelaren. De baltiska staterna, och har redan antagit EU:s negativlista. Andra kandidatländer tillämpar emellertid fortfarande vise- ringsfrihet gentemot länder som är uppförda på denna lista. Exempelvis ingick relativt ett avtal om viseringsfrihet med . Ett arbete med att anpassa viseringsreglerna till vad som gäller i EU och Schengen pågår emellertid också i de länder som har vis eringsfrihet med stater inom OSS och andra på negativlistan upptagna länder. Detta gäller även , som här står inför något av ett dilemma. En sto r ungersk minoritet är bosatt och medborgare i stater som negativlistan kräver visering för. Det fi nns därför en viss ovilja från ungerskt håll mot att införa viseringskrav gentemot dessa länder och därigenom de egna. Även historiska bindningar till andra länder kan leda till att kandidat- ländernas EU-anpassning av viseringsreglerna tar (jfr avsnitt 4.2). är medlem i EU och unionens regler om visering gäller därför även här. Huvudregeln i svensk utlänningsrätt är att utlänningar som inte har uppehållstillstånd här eller är medborgare i ett EES-land måste h a visering för att resa in i och vistas i landet. Sådan visering får ges fö r högst om inte annat är föreskrivet. Eftersom EU:s negativlist a endast är ett minimiåtagande kan upprätthålla krav på visering fö r medborgare i ytterligare ett antal stater. Ratificeringen av Schengen- konventionen, som förutses äga rum under /98, leder ocks å till en utökning av de länder för vilka viseringsplikt gäller. Redan i da g är emellertid medborgare i tredje land, för vilka visering egentligen krävs, viseringsfria i om de har uppehållstillstånd utfärdat av ett annat Schengenland. De problem som finns i kandidatländerna i fråga o m viseringspolitiken löses, om inte förr, så senast i och med att länderna bl ir medlemmar i unionen. Viseringskraven framgår av en EG-förordning. Dessutom kommer införlivandet av Schengen - regelverket, vilket är obligatoriskt för de blivande medlemsstaterna, ocks å att innebära krav på dem att införa visering för bl.a. OSS-medborgare. Fö r del kan frågan kanske få sin lösning genom införande av e n snabbare handläggningsrutin för viseringsansökningar från länd er där det bor ungerska minoriteter. Möjligheten för personer från utvandrings - benägna stater att komma in i unionen och röra sig fritt där, eventuell t i avsikt att stanna kvar illegalt, kommer således att vara begränsad vid inresa över kandidatländernas yttre gränser i och med at t viseringskraven införs. Förhoppningsvis kommer det även vid denn a tidpunkt att föreligga ett enhetligt regelverk i fråga om viseringsfri a länder. Det finns många skäl till att människor lämnar sina hemländer för att sök a sig en bättre tillvaro på annat håll. Fattigdom, svält, brist på arbets - tillfällen, krig och naturkatastrofer är några sådana anledningar . Migrationsströmmarna från fattiga länder i söder mot industrialiserad e länder i norr förväntas inte heller minska inom överskådlig framtid. Som nämnts i avsnitt 6.3 fö rekommer på grund av arbetsmarknadssituationen i princip inte längre någon arbetskraftsinvandring av betydelse till EU - länderna. Detta hindrar inte att ett stort antal människor från lände r utanför EU ändå önskar bosätta sig här. För dem som inte är flyktinga r och inte heller i övrigt uppfyller kraven för att invandra på laglig vä g (t.ex. genom att åberopa regler om nära anhöriga i landet) återstår endast att försöka ta sig in i eller stanna kvar i EU-länderna illegalt. Olaglig invandring tar sig olika uttryck. Människor passerar gränsen till ett land genom att på olika sätt undvika gränskontrollen. Användningen av falska resedokument är en ganska vanlig företeelse. Därutöver bö r nämnas möjligheten att helt lagligt resa in i ett land och sedan stanna kvar där längre än tillåtet. Det har också blivit allt vanligare att utlänningar tar sig in i EU olagligt på organiserad väg för att sedan söka asyl elle r uppehållstillstånd. Särskilda resor för migranter organiseras t.ex. frå n till för vidare transport till . De so m organiserar dessa resor förser på begäran de resande med falsk a resedokument, viseringar och bevis om uppehållstillstånd av god kvalitet. Sådan människosmuggling som det här är tal om kan vara en lönsa m hantering som drivs av brottssyndikat (jfr avsnitt 8). Olaglig invandring underminerar de nationella reglerna för invandring och inverkar menligt på de åtgärder som syftar till att integrera legal a invandrare i ett samhälle. Sådan invandring försätter också den som vista s illegalt i ett land i en särskilt utsatt position. Denne står ofta försvarslö s mot sådana kriminella element som har en utkomst i att utnyttja den situation som den som olagligen vistas i ett land befinner sig i. Den som inte officiellt finns i landet har inte heller tillgång till samhällets service i form av skola, sjukvård eller andra skyddsnät, t.ex. arbetarskydds - lagstiftningen. För EU:s vidkommande finns även en ytterligare dimen- sion, nämligen den att anställning av olaglig arbetskraft kan snedvrid a konkurrensen på den inre marknaden. För att motverka olaglig invandring och dess bieffekter har EU:s medlemsstater ansett det vara angeläget med internationell samverkan. Fö rdragsrevisionen i innebär att frågor om illega l migration förs in under första pelaren. I artikel 73k.3b i det reviderad e EG-fördraget sägs att rådet från det att fördragsändringarna trätt i kraft skall besluta om åtgärder rörande olaglig invandring oc h olaglig bosättning, inbegripet återsändande av olagliga invandrare. D e åtgärder som beslutas får emellertid inte hindra någon medlemsstat från att på detta område bibehålla eller införa nationella bestämmelser, under förutsättning att dessa är förenliga med fördraget och internationella avtal . Intill dess att den nya artikel 73k i EG-fördraget har trätt i kraft samverkar EU-länderna inom den nuvarande tredje pelaren (se avsnitt 2.2.1). De rekommendationer som skildras i det följande har inte samma bindande karaktär som förordningar, direktiv och beslut har inom ramen för EG - fördraget. En harmonisering av medlemsstaternas åtgärder mot olaglig invandring syftar till att bättre kunna kontrollera invandringsströmmarna och hindra att utlänningar som vistas olagligt i en medlemsstat stannar kvar där. I en rekommendation uppmanas t.ex. medlemsstaterna att följa ett anta l principer med syfte att bättre kunna kontrollera situationen för d e utlänningar som befinner sig på deras territorier: Om det finns tecken på att en utlänning som enligt nationella regler underkastats en identi- tetskontroll vistas olagligt i landet bör t.ex. omständigheterna för hans vistelse granskas. Arbetsgivare som önskar anställa utländska medborgar e bör uppmuntras att kontrollera att den presumtive arbetstagaren har rätt att vistas och arbeta i landet. I en annan rekommendation avseende kampen mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare sägs vidare att det måste ställas krav på att tredjelandsmedborgare som önskar arbeta i en medlemsstat innehar uppehålls- och arbetstillstånd enligt nationell a regler. Vidare är anställning av personer som inte innehar nödvändig a tillstånd förbjuden och bör leda till sanktioner av straffrättslig och/elle r administrativ art. Även den som på annat sätt underlättar olagli g anställning bör vara föremål för sanktioner. Dessutom bör organisera d handel med svart arbetskraft straffbeläggas. Bortsett från strafflagstiftning i preventivt syfte bör även aktiv kontroll av olika slag äga rum för att förhindra olaglig invandring. Den ino m tredjepelarsamarbetet antagna gemensamma åtgärden om ett system fö r flygplatstransitvisering syftar till detta. Enligt denna skall medborgare i vissa förtecknade stater ha sådan visering. Anledningen till införande av krav på visering för vissa staters medborgare, som befinner sig i transit på en flygplats, är att flyget anses utgöra en betydande möjlighet till olaglig inresa i medlemsstaterna. Det händer nämligen att personer som befinner sig i transit förstör sina resedokument och därefter ansöker om asyl eller uppehållstillstånd. Möjligheterna för immigrationsmyndigheterna s personal på flygplatsen att avgöra var sådana personer kommer ifrån är d å mer eller mindre obefintliga. I övrigt står det medlemsstaterna fritt at t kräva sådan visering för medborgare i ytterligare stater. Transitvise - ringslistan omfattar nio, huvudsakligen afrikanska, län der. En liknande, något utökad viseringslista föreligger också inom Schengen- samarbetet. Eftersom inkorporeras genom Amster- damfördraget kommer Schengens viseringslista att vara obligatorisk för de nya medlemsstaterna (se vidare ovan avsnitt 6.3.4). I EU har även uppmärksammats att de kontroller som utförs vid om - bordstigning på flygplan till ett EU-land också kan användas i kampe n mot olaglig invandring av tredjelandsmedborgare. Rådet har därför i e n gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i området före gränsen uttalat att dessa kontroller kan förbättras för detta syfte. Så kan ske genom att tjänstemän med särskilda kunskaper på området bistår dem som lokalt ansvarar för kontroller, antingen det sker för lokal a myndigheters eller för flygbolags räkning. Medlemsstaterna bör oc kså till flygbolagens personal ge information om hur de dokument och viseringar som medlemsstaterna kräver för inresa ser ut samt hur man kontrollera r äktheten av sådana handlingar. För motsvarande kunskaper hos myndig- hetspersonal i medlemsstaterna har inom EU utarbetats det s.k. Sherlock- programmet. är ett utbildnings-, utbytes- och samarbetsprogram avseende identitetshandlingar som syftar till att förbättra kunskaper o m teknik att framställa och kontrollera identitetshandlingar, inbegripet inresedokument, samt till effektivare insatser mot förfalskningar a v sådana handlingar. En vanlig åtgärd i kampen mot olaglig invandring är att avvisa dem so m inte har rätt att stanna i landet antingen till ursprungslandet eller till det land från vilket de passerade gränsen. Här spelar förekomsten a v eventuella återtagandeavtal en viktig roll. Inom det nordiska samarbetet finns t.ex. en reglering om sådana återtaganden i den nordiska pass - kontrollöverenskommelsen. EU har ansett att det är angeläget att med - lemsstaternas återtagandeavtal med tredjeland är relativt likartade. I enlighet med en rådsrekommendation används därför sedan början a v 1995 en mall för bilaterala återtagandeavtal när man sluter sådana avta l med tredje land. Huvudprincipen är att den som vistas illegalt i ett EU-land skall utvisas ur landet om inte humanitära eller andra tungt vägande skäl talar för at t personen skall få stanna. I uttrycks detta genom artikel 23 i där det sägs att en utlänning (dvs . tredjelandsmedborgare) som inte uppfyller villkoren för kortare vistelse på någon av de avtalsslutande parternas territorium i princip utan dröjsmål skall lä mna Schengenområdet. För återsändande av underåriga som inte åtföljs av en vuxen gäller enligt en rådsresolution dock särskilda regler inom EU. En underårig som inte får stanna i en med - lemsstat får skickas tillbaka till ursprungslandet eller ett tredje land som är berett att ta emot honom endast under förutsättning att det vi d ankomsten i detta land finns resurser för ett adekvat mottagande oc h omvårdnad. Om ett återsändande inte kan ske på dessa villkor bö r medlemsstaterna i princip göra det möjligt för den underårige att stanna kvar på deras territorium. Ett absolut förbud mot återsändande föreligger om detta skulle strida mot , , konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrand e behandling eller bestraffning eller . Det är att föredra att tredjelandsmedborgare som olagligt upp ehåller sig i ett EU-land kan förmås att fri villigt återvända till sina ursprungsländer.