sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom att i lagen om ange att kyrkan skall ha en demokratisk organisation, har det också uttryckts att valen inom Svens- ka kyrkan även fortsättningsvis skall vara fria och demokratiska. Eftersom lagen lägger fast den grundläggande demokratiska strukturen, anser vi att den yttre ramen ligger fast. Den exakta utformningen bör emellertid kunna ändras med hänsyn till demokratins utveckling i och samhället i övrigt . Proportionella val där likheten med samhällets övriga beslutsför- samlingar säkras framhålls av många som den naturliga beslutsord- ningen i . Vi noterar att kyrkomöte uttalat sig för att den ordningen skall garanteras. Enligt vår uppfattning kan frå- gan i princip lösas på två olika sätt. Antingen genom att särskilda valregler föreskrivs i lagen om eller genom att det överlåts åt att själv reglera hur demokratin skall utövas. Om frågan skulle lösas genom lagreglering, måste reglerna ges en meningsfull innebörd. Detta skulle i sin tur innebära att regleringen skulle bli ungefär lika omfattande som den nuvarande regleringen. En så detaljerad reglering skulle starkt binda och dess- utom stå i strid med den i principbeslut förutsatta möjlig- heten för kyrkan att själv besluta i sina egna angelägenheter. Mot bakgrund av detta, och med hänsyn till att lagen om skall ha tidlös karaktär och bestå , framstår det som klart olämpligt att i denna detaljerat reglera det framtida val- systemet. Vi menar därför att det bör vara en uppgift för själv att närmare utforma valregler m.m. som uppfyller nödvändiga kriterier för att vidmakthålla och förstärka den demokratiska organisationen. Många av de föreskrifter som , enligt bestämmelser i 172 Identitet och organisation kyrkolagen och lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m. till- ämpas vid kyrkliga val torde kunna tjäna som förebild för en kom- mande inomkyrklig reglering av valfrågorna. är det t.ex. möjligt att tillämpa ett proportionellt valsätt vid val till och inom beslutande och verkställande organ enligt bestämmel- ser i 47 kap. kyrkolagen. Vi förutsätter att denna hävdvunna princip inte ändras med mindre än att mycket starka skäl kan anföras för en sådan förändring. Till den demokratiska strukturen hör den rikstäckande verksamhe- ten. Det är också en legitimitetsfråga för som folk- kyrka och ett allmänintresse att kyrkans verksamhet kan förankras och fördjupas hos dem som tillhör kyrkan samt tjäna samhället i stort. Personalinflytande och tillämpning av samhällets övriga lagar om medbestämmande och praxis av samverkan på arbetsplatsen kommer även i fortsättningen att prägla arbetsgivarroll. Jäm- ställdhet och förbud mot diskriminering kommer även i fortsättningen att gälla för trossamfundet . Enligt principbeslut bör episkopala struktur framgå av lagen om . Den episkopala strukturen inom tar sig flera olika uttryck. För det första innebär begreppet att kyrkan är organiserad i stift under ledning av biskop. Till viss del antyds därför episkopala struktur redan i den av oss föreslagna inledande paragrafen. Där sägs nämligen att kyrkan "framträder som församlingar och stift". Begreppet episkopal struktur innebär för det andra att ämbetsbärare genom sina vigningslöften är förpliktade till kyrkans tro, bekännelse och lära och att de har ett särskilt ämbetsansvar inför stiftet och dess biskop. Vi återkommer till detta när vi behandlar den organisatoriska uppbyggnaden och uppgifterna på stiftsnivå. Den episkopala strukturen inom avspeglar sig också i den dubbla ansvarslinjen som organisatorisk princip. Enligt kyrkomöte måste denna princip komma till klart uttryck i den framtida lagregleringen av (2 KL 1995:1 s. 32). Principen om den dubbla ansvarslinjen förutsätter att det finns ett gemensamt uppdrag för alla dem som tillhör , dvs. ett gemensamt uppdrag för såväl ämbetsbärare som övriga kyrkotillhöriga. An- svarstagandet för uppdraget att bedriva en rikstäckande verksamhet – Identitet och organisation 173 i enlighet med tro, bekännelse och lära – fullgörs i samverkan mellan den demokratiska organisationen och kyrkans ämbetsbärare. Den rikstäckande verksamheten bärs således organisato- riskt upp såväl av ansvarstagandet inom den demokratiska organisatio- nen som av ämbetsbärarnas särskilda ansvarstagande för förkunnelse och sakramentsförvaltning. Självfallet är detta inte två från varandra helt separerade former av ansvarstagande, vilket bl.a. framgår av att förtroendevalda och övriga kyrkotillhöriga har del i det gemensamma uppdraget att förkunna det kristna budskapet och av att också ämbetsbärare är delaktiga i det demokratiska beslutsfattandet och har samma ansvar för besluten. – Vi delar kyrkomötets uppfattning att principen skall komma till uttryck i lagen om . –att som trossamfund skall utgöra ett eget rättssubjekt som bl.a. får förvärva rättigheter och ta på sig skyldig- heter. –att församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift var för sig skall ha samma rätt, –att genom lag skall få rättslig ställning som ett registrerat trossamfund , och –att församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift skall få rättslig ställning som självständiga registrerade organisatoriska delar av . är inget eget och enhetligt rättssubjekt. Enligt rättsordningen utgör ett trossamfund (4 § andra stycket religionsfrihetslagen). I rättsligt hänseende består av många olika delar. Där ingår först och främst alla kyrkokommunerna, dvs. församlingar och kyrkliga samfälligheter. Vi- dare finns det stiftelser, t.ex. de medeltida domkyrkorna, som anses utgöra delar av trossamfundet . Till detta kommer ett antal statliga organ. På lokal nivå finns viss statlig förvaltningsverk- samhet som bedrivs under beteckningarna kyrkoherden, pastor och pastorsämbetet. På regional nivå finns och biskopen. Nationellt utgörs det statliga inslaget förutom av kyrkomötet bl.a. av 174 Identitet och organisation och , vilka är myndigheter under kyrkomötet, och , som är en myndighet under regeringen. De olika delarna av är sammanfogade i ett normsystem som närmare reglerar deras uppgifter, befogenheter och skyldigheter. Ytterst är det som beslutar om detta normsystem. Enligt kyrkolagen utgör församlingar och kyrkliga samfälligheter kyrkliga kommuner (4 kap. 3 och 9 §§). Även stiftssamfälligheterna är kyrkliga kommuner, eftersom de utgör kyrkliga samfälligheter (23 kap. 1 §). I egenskap av kommuner är församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna självständiga rättssubjekt. De omfattas av samma grundlagsfästa självstyrelse som gäller borgerliga kommuner och de får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 12 kap. 10 § kyrkolagen har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget på motsvarande sätt som för- troendevalda i borgerliga kommuner. I principbeslut uttalas att lagen om bör innehålla en regel som klart säger att som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Det framhålls också att det finns en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och framhäva. Vi delar denna uppfattning och föreslår därför att en bestämmelse som gör till en egen juridisk person skall ingå i lagen. En sådan bestämmelse kommer att förstärka och betona identiteten hos trossamfundet som helhet. Beträffande församlingar och stift innebär principbeslut att dessa var för sig skall vara självständiga rättssubjekt även efter relationsändringen. Eftersom de utgör delar av tros- samfundet , måste detta innebära att de efter relations- ändringen skall vara självständiga rättssubjekt inom rättssubjektet . En förutsättning för att skall kunna sägas bevara sin identitet vid relationsändringen är att den lokala självstyrelsen i för- samlingarna består . En sådan självständighet menar vi kan bidra till att värna och bibehålla de värden som den kommunala självstyrelsen står för. Vi föreslår därför att församlingar och kyrkliga samfälligheter skall ges ställning som juridiska personer. Någon reglering av på vilket sätt församlingarna kan sammansluta sig till kyrkliga samfälligheter eller av vad en sådan samfällighet skall ha för uppgifter anser vi inte vara nödvändig. Dessa frågor får själv besluta om i den inomkyrkliga regleringen. Identitet och organisation 175 att pastorats- och flerpastoratssamfälligheterna också i fortsättningen kan vara egna rättssubjekt. Även nya former av samfällighetsbildningar blir i princip möjliga. Det förtjänar att påpekas att de församlingar som ingår i en kyrklig samfällighet inte förlorar sin ställning som egna rättssubjekt. Däremot kan befogenheten att vidta rättshandlingar vara mer eller mindre begränsad beroende på vad som ingår i samfällighets- bildningen. När det gäller stiften har vi tidigare berört att dessa är organiserade som obligatoriska kyrkliga samfälligheter. Bakgrunden till denna ordning var en äldre på frivillig bas framvuxen regional organisation. Stiften är vidare biskopens ämbetsområde och där finns också . Enligt vår uppfattning bör den omväg som samfäl- lighetsbildningar utgör inte bestå efter relationsändringen. Någon reell ändring av stiftens demokratiska organisation är dock inte avsedd. Stif- ten är så betydelsefulla för identitet som trossamfund att de absolut bör ha egen rättskapacitet. Utanför rättssubjektet faller sådana organ för vars verksamhet det valts annan organisationsform. I avsnitt 8 har vi redogjort för vårt förslag till en ny rättslig form för trossamfunden. En utgångspunkt har varit att den nya rättsliga formen skall klargöra trossamfundens rättsliga ställning och ge dem möjlighet att bedriva sin verksamhet i former som stämmer överens med de egna traditionerna. Även för del framstår ett klargörande av dess rättsliga ställning efter relationsändringen som be- fogat. Med hänsyn till den i principbeslut uppställda målsättningen att öka likställigheten mellan olika trossamfund, anser vi att skall få ställning som ett registrerat trossamfund. En bestämmelse om detta tas lämpligen in i lagen om trossamfund. Genom att får ställning som ett registrerat trossamfund menar vi att det skapas förutsättningar för att kyrkans identitet skall kunna bevaras . uppnås en ökad likställighet med övriga trossamfund. Vi föreslår alltså att som trossamfund skall få rättskapacitet genom en särskild bestämmelse i lagen om Svenska kyr- kan. Den rättsliga form som kyrkan skall uppträda i anges i lagen om trossamfund. Båda dessa lagar grundas på normgivningsföreskriften i 8 kap. 6 § regeringsformen. Församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna har rättslig ställning som kyrkliga kommuner. Vid relationsändringen skall kom- munstatusen emellertid upphöra. Med hänsyn till detta framstår det som befogat med ett klargörande också av deras rättsliga ställning. 176 Identitet och organisation Eftersom föreslås få ställning som ett registrerat tros- samfund, menar vi att församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och stiften bör få ställning som självständiga registrerade organisatoriska delar av . Även en sådan bestämmelse placeras lämp- ligen i lagen om trossamfund. I lagen om anges således att församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och stiften var för sig skall ha rättskapacitet och därmed bl.a. kunna förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Den rättsliga form som de skall uppträda i anges i lagen om trossam- fund. Detta utgör grundförutsättningen för att den lokala och regionala självstyrelsen skall kunna bestå . Våra förslag innehåller emellertid ytterligare bestämmelser som möjliggör att självstyrelsen skall kunna fortleva. Vi föreslår bl.a. att storleken på kyrkoavgiften skall beslutas av församlingar och/eller kyrkliga samfälligheter samt stift. Att på detta sätt kunna styra de eko- nomiska förutsättningarna för verksamheten bidrar till att självstyrelsen kan bibehållas. Genom ställningen som registrerade organisatoriska delar av , blir den i lagen om trossamfund intagna bestämmelsen om registrerade trossamfunds förhållande till tredje man tillämplig. Denna innebär att varje del av trossamfundet, i förhållande till tredje man, bara svarar för sina förpliktelser. Enligt vår uppfattning är detta av mycket stor betydelse för självstyrelsen. Utan en bestämmelse med detta innehåll skulle självstyrelsen lätt kunna bli illusorisk. Det bör dock påpekas att bestämmelsen inte hindrar inomkyrkliga bestämmelser om t.ex. ekonomisk utjämning mellan kyrkans olika delar. En ytterligare faktor som bidrar till den lokala och regionala själv- styrelsen är den begränsning av kyrkomötets befogenhet som vi före- slår. Vi återkommer till denna. Våra förslag innebär således att blir ett eget och enhetligt rättssubjekt som den lokala och regionala själv- styrelsen bibehålls i huvudsak oförändrad. Förslagen är inte avsedda att i sig förändra beslutsstrukturen inom . När det gäller rätten till ledighet för förtroendevalda, bör det anmärkas att den infördes efter förebild från den rätt till ledighet som finns för förtroendevalda i borgerliga kommuner (prop. 1982/83:19 s. 91 f.). Eftersom kommunstatusen nu skall upphöra och därmed också karaktären av tvångssammanslutning, kan förtroende- valda inte längre jämföras med förtroendevalda i de borgerliga kommunerna. Någon lagstadgad rätt till ledighet för ledamöter i andra liknande organisationers beslutande eller verkställande organ finns inte. Identitet och organisation 177 Det saknas bärande skäl att behandla och dess förtroendevalda annorlunda än andra organisationer som inte tillhör det allmänna. Mot denna bakgrund anser vi att det inte bör finnas någon lagstadgad rätt till ledighet för fullgörande av kyrkliga förtroendeupp- drag. 178 Identitet och organisation 11.1Församlingen – den lokala nivån –att församlingen skall omfatta de personer som tillhör och är bosatta inom församlingens område, vilket innebär att den s.k. territorialprincipen skall tillämpas, och –att församlingens grundläggande uppgifter, att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission, skall anges i lagen. Församlingen är den grundläggande lokala enheten inom (4 kap. 3 § kyrkolagen). Den främsta anledningen till att för- samlingen räknas som grundläggande i kyrkan är enligt kyrkomöte att det är där som förkunnas och sakramenten förvaltas (2KL 1995:1 s. 32). Det är i församlingarna som kyrkan möter de enskilda människorna i gudstjänster och övriga kyrkliga hand- lingar. För att skall kunna sägas bevara sin identitet som trossamfund måste denna ordning bestå också efter relationsändringen. Som vi berört ovan är indelat i territoriella församlingar. Den som tillhör tillhör därmed också en av kyrkans församlingar. Som huvudregel är det den territoriella församling inom vars område en person är folkbokförd som denne kommer att tillhöra. Även de som inte tillhör är medlemmar i den församling, dvs. kyrkokommun, i vilken de är folkbokförda. När kommunstatusen upphör kommer också detta kyrkokommunala medlemskap för de som inte tillhör att upphöra. Enligt vår uppfattning är den territorialprincip som ryms i den nuvarande ordningen av stor betydelse för kyrkans organisatoriska identitet. Den är dessutom avgörande för att principen om rikstäckning skall kunna uppfyllas. Även kyrkomöte gav uttryck för att territorialprincipen skall framgå av lagen (a.a. s. 32). Enligt principbeslutet bör det i lagen om slås fast att församlingarna, med vissa undantag, är territoriella och omfattar dem som tillhör och är folkbokförda inom försam- lingen. En utgångspunkt i reformen är att församlingarnas kommunsta- tus skall upphöra. Det saknas då skäl att knyta tillhörigheten till den statliga folkbokföringen. Mot denna bakgrund anser vi att det av lagen skall framgå att församlingen är territoriell och omfattar de personer som är bosatta inom församlingens område. Tillsammans med prin- cipen om rikstäckning innebär detta att församlingsindelningen skall omfatta hela landet. Något behov av att i en av stiftad lag närmare ange hur den kyrkliga indelningen skall vara utformad finns därmed inte. Att det likväl kan finnas ett behov för staten att känna till hur den kyrkliga indelningen ser ut är en annan sak. Till frågan om undantag från territorialprincipen återkommer vi. Enligt våra direktiv bör lagreglerna utformas på ett sådant sätt att de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna klarläggs. I såväl direktiven som konstitutions- utskottets betänkande betonas vikten av att lagen om inte får bli alltför omfattande. Alltsedan 1862 års kommunalförfattningar har församlingens uppgifter angetts genom att de räknas upp i lagstiftningen. I kyrkolagen finns uppräkningen i 11 kap. 4 §. Där sägs att med församlings- angelägenheter avses frågor om: 1.främjande av kyrkans gudstjänstliv och undervisning samt diakoni och evangelisation, 2.anskaffande och underhåll av lös egendom som, utan att vara byggnadstillbehör, är avsedd för kyrkobyggnad, församlingshus och andra församlingslokaler eller annars för kyrkliga ändamål, 3.anskaffande och underhåll av kyrkobyggnad, församlingshus och andra församlingslokaler, 4.anskaffande av lös egendom som inte är byggnadstillbehör, för kyrkligt ändamål till de byggnader och lokaler som anges i 5, 5.anskaffande och underhåll av andra byggnader och lokaler samt någon annan mark för kyrkligt ändamål än som anges i 3, 6.anläggande och underhåll av begravningsplatser, om inte re- geringen för särskilt fall beslutar att uppgiften skall skötas av en borg- erlig kommun, samt underhåll av kyrkotomt, 7. avlöningsförmåner för arbetstagare hos församlingen. Den främsta anledningen till att församlingens uppgifter anges genom uppräkning av de uppgifter som skall främjas är att särskilja försam- lingarnas, dvs. de kyrkliga kommunernas, kompetensområde, från de borgerliga kommunernas kompetensområde. Båda typerna av kom- muner har nämligen rätt att utdebitera medel för sina angelägenheter. Att en församling kan sammansluta sig med andra församlingar och bilda en kyrklig samfällighet har vi berört i avsnitt 10.3. I uppräkningen av församlingsangelägenheter avser punkten 1 det egentliga församlingsarbetet. Övriga punkter handlar huvudsakligen om sådant som bidrar till och skapar förutsättningar för att de uppgifter som ingår i detta arbete skall kunna utföras. Det som särskiljer församlingen från övriga nivåer inom kyrkan är de moment som ingår i det egentliga församlingsarbetet. Som framgått ovan omfattar detta gudstjänstliv, undervisning, diakoni och evangelisa- tion. Det är således den verksamheten som är den grundläggande. Övriga församlingsangelägenheter är närmast att se som ett utflöde av och ett stöd för den egentliga uppgiften. Det bör framhållas att dessa angelägenheter är nödvändiga för att församlingsarbetet skall kunna bedrivas. Det är betydelsefullt av såväl teologiska som rättsliga skäl att konkret ange vad som är församlingens egen uppgift. När försam- lingens status som kyrklig kommun upphör, finns det dessutom inte längre anledning att beskriva församlingens uppgift endast som ett främjande av verksamheten. Eftersom vi har i uppdrag att ange bl.a. församlingens uppgifter, har vi samrått med Ledningsgruppen för de inomkyrkliga utredningarna om framtida organisation och den teologiska expertgrupp som står till det inomkyrkliga utredningsarbetets förfogande. Det har då framkommit att det råder stor enighet om att begreppen gudstjänst, undervisning och diakoni väl speglar det som ingår i församlingens egentliga uppgift. När det gäller begreppet evangelisation, som infördes genom församlingslag, har det ifrågasatts om detta begrepp tillräckligt tydligt speglar församlingens uppgift. I en PM om bestämningen av församlingens uppgifter som upprättats inom den teologiska expertgruppen sägs bl.a: "Evangelisation" är som begrepp mer inskränkt än "mission" och har dessutom en tydligare inriktning på särskilda aktiviteter, t.ex. i form av evangelisationskampanjer. Mission (av lat mi'ttio 'skicka', 'sända') är ett teologiskt mer laddat begrepp som avser hela kyrkan och därmed också varje församlings sändning i världen. Kyrkans missionsuppdrag är en fortsättning av det uppdrag som gav sina lärjungar när han gav dem fullmakt och sände ut dem att predika "". Av grundläggande betydelse är den s.k. missionsbefallningen i . 28:19–20: "Gå därför ut och gör alla folk till lärjungar, döp dem i Faderns och Sonens och den heliga Andens namn, och lär dem att hål- la alla de bud jag har gett er. Och jag är med er till tidens slut." Mission har ofta blivit beteckningen på den verksamhet som riktar sig till den icke-kristna delen av mänskligheten. som ges i missionsbefallningen har dock alltid setts som grundläg- gande uppgift för kyrkan såväl inom som utom landet. handlar det som traditionellt betecknas som mission till övervägande delen om samarbete med kyrkor på olika platser runt om i världen och i det sammanhanget har ömsesidigheten i uppdraget en helt annan be- tydelse än som varit fallet. Uppdelningen mellan mission rik- tad till mer avlägsna, "främmande" och icke-kristna länder och evange- lisation riktad till människor i det egna, kristnade landet har alltmer mist sitt berättigande. Vare sig praktiskt eller teoretiskt går det att dra några skarpa gränser mellan uppgifterna att fira gudstjänst, bedriva undervisning och utöva diakoni och mission. Det är frågan om olika överlappande as- pekter på kyrkans liv och uppdrag. Det går inte heller och bör inte hel- ler dras någon skarp gräns mellan nationella och internationella upp- gifter eftersom världsvida kyrka, där är en del, Att utöva mission är kyrkans och därmed församlingens uppdrag såväl inom det egna territoriella området som i ett vidare sammanhang. I detta innefattas också det som med en mer begränsad term kallas evangelisation. Med hänsyn till detta anser vi att församlingens egentliga uppgift kan beskrivas som att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt utöva diakoni och mission. Enligt vår uppfattning skall det som särskiljer församlingen från övriga nivåer i framgå av lagen, dvs. det egentliga för- samlingsarbetet. Eftersom församlingen i vårt förslag utgör ett eget rättssubjekt och dessutom bestämmer storleken på den avgift som de som tillhör skall betala, blir det närmast självklart att församlingen också efter relationsändringen kommer att ha ansvaret för de församlingsangelägenheter som bidrar till och skapar förutsättningar för det egentliga församlingsarbetet. Dessa uppgifter är dock så om- fattande att de inte bör anges i lagen om . De kan dessutom komma att behöva anges på olika sätt allteftersom sam- hällsutvecklingen fortskrider och arbetsformer utveck- las. Vi menar därför att de bör höra till det område som regleras inom- kyrkligt. Mot denna bakgrund anser vi att församlingens grundläggande uppgift är det enda som skall anges i lagen om och att den grundläggande uppgiften är att fira gudstjänst, bedriva under- visning samt utöva diakoni och mission. – att undantag från territorialprincipen skall göras, så att själv kan bestämma om det skall finnas icke-territoriella församlingar. finns det fem icke-territoriella församlingar inom . Samtliga utom Hovförsamlingen tillhör något av stift. De har alla funnits . Deras existens grundas på ordningar och privilegier som har beslutats . Enligt våra direktiv skall vi överväga behovet av författningsändringar beträffande de icke-territoriella församlingarna och föreslå ändringar i detta hänseende. I kyrkolagen anges det i 4 kap. 2 § vilka dessa församlingar är. Bestämmelserna om vilka personer som skall tillhöra de icke-territoriella församlingarna finns i en särskild lag – lagen (1992:288) om medlemskap i icke-territoriella församlingar – eftersom de har ansetts mera riktade till folkbokföringsmyndigheterna än till . Enligt vår uppfattning bör det vara , och inte staten, som avgör om det skall kunna finnas icke-territoriella församlingar vid sidan av de territoriella församlingarna efter relationsändringen.