sou · GLB3102 · 1998-01-01 00:00:00 — Den måste kombineras med tillräckliga inkomster för att möjliggöra en fördelning av maten, så att människors närings- behov täcks. 3.5.2 CAP:s effekter för omvärlden EU:s gemensamma jordbrukspolitik subventionerar produktionen inom unionen, vilket generellt sett påverkar omvärlden genom lägre världsmarknadspriser. Detta drabbar producenter framför allt i u- länderna, där jordbruket i de flesta fall inte subventioneras. Priserna på jordbruksvaror inom EU hålls uppe med hjälp av bl.a. exportbidrag, interventionsåtgärder, produktionskvoter och gränsskydd mot tredje CAP består även av direktstöd, som betalas ut till jordbrukarna per hektar eller djurenhet, vilka indirekt påverkar priserna. CAP:s påverkan på världsmarknaden varierar mellan olika produkter och olika länder. CAP:s inverkan på världsmarknaden för olika jordbruksvaror bestäms främst av tre faktorer - storleken av CAP:s stöd och gränsskydd, EU:s handelsavtal och EU:s storlek som producent och konsument i världen. CAP:s prissänkande effekt på världsmarknads-priserna bedöms vara särskilt stor på mejeriområdet. EU:s regleringar för socker, nötkött och spannmål bedöms också påverka omvärlden i hög grad. Därutöver finns en rad produkter där CAP:s inflytande på främst världsmarknadspriserna är måttligt. Detta gäller produkter som frukt, grönsaker, oljeväxter, fodermedel, vin, för- ädlade livsmedel, griskött och tobak (SOU 1997:24). Producenter i , där jordbruket ofta inte subventioneras och i vissa fall t.o.m. beskattas, drabbas som grupp hårdast av CAP genom låga världsmarknadspriser. Att produktionen av jordbruksvaror inom är liten i jämförelse med befolkningen beror på många faktorer, men det kan konstateras att låga världsmarknadspriser knap- past stimulerar produktionen. Bland i-länder i EU:s närområde påverkas producenterna i särskilt. Trots handelsavtal med EU försvåras Central- och export till EU av CAP, som EU kan konkurrera på Central- och traditionella marknader genom förmånliga exportbidrag. Ett avskaffande av CAP:s tullar, exportbidrag och produktions- höjande stöd skulle påverka världsmarknadspriserna uppåt för flera jordbruksprodukter. Jordbrukare utanför EU och konsumenter inom EU bedöms gynnas medan EU:s jordbrukare och konsumenter i omvärlden missgynnas. I utgör jordbruksbefolkningen den största delen av befolkningen. En ännu större grupp utgörs av de som bor på lands- bygden som också är beroende av utvecklingen inom jordbruket. En stor del av dessa är fattiga. Högre priser på jordbruksprodukter skulle därför kunna gynna stora behövande grupper i och ge ett incitament till ökad produktion och förbättrad livsmedelsförsörjning. finns det dock stora ekonomiska, politiska och sociala problem i många som måste avhjälpas för att dessa länder ska kunna utvecklas. Jordbrukssektorn kan då spela en betydande roll i u- ländernas utveckling genom att de flesta människor i dessa länder tillhör jordbruks-befolkningen. Dessutom kan det finnas grupper i u- länderna som missgynnas av högre priser och inte får del av fördelarna av en ökande jordbruksproduktion. För att en positiv utveckling skall kunna ske krävs att varje enskild nation medverkar till att skapa ett gynnsamt samhälls-klimat, oavsett om i-ländernas jordbrukspolitik avregleras eller ej. 3.6 CAP och avtal inom WTO 3.6.1 Effekter av WTO-åtaganden på jordbruksområdet WTO - världshandelsorganisationen - bildades och ansvarar för tre olika handelsavtal, varav - det allmänna tull- och handels-avtalet - är det avtal som berör varuhandeln. WTO arbetar för att frihandel utan diskriminerande handelshinder ska tillämpas världen över. har en rad olika avtal förhandlats fram inom ramen för , men det var först vid den senaste förhandlings- omgången, kallad Uruguayrundan, som länderna lyckades enas om ett övergripande avtal som omfattade jordbruksområdet. Genom detta avtal () förband sig de ca 125 medlemsstaterna i WTO att öka marknads-tillträdet, minska exportstöden samt minska vissa interna stöd . Avtal finns även om tekniska handelshinder samt om sanitära och fytosanitära åtgärder. WTO-avtalen innebär en betydande systemförändring, dels genom inrättandet av ett effektivare regelverk för tvistlösning, dels genom att ett omfattande avtal kommit till stånd för handel på jordbruksområdet. På importsidan innebär att EU:s rörliga gränsskydd på jordbruksvaror har gjorts om till tullar fr.o.m. . Dessa tullar skall i genomsnitt sänkas i för- hållande till nivån . Dessutom innehåller avtalet åtaganden om att EU ska möjliggöra import av samma kvanti- teter som importerades samt att under alla för- hållanden möjliggöra en import som motsvarar av konsumtionen av respektive jordbruksvara . Vad gäller exportsidan innebär avtalet att EU:s exportbidrag måste minska och att de kvantiteter som exporteras med stöd skall minskas . innehåller också åtaganden om att de totala interna stöden ska minskas . Stödformer som anses ha ringa eller obefintliga effekter på handel och produktion (gröna boxen) samt direktstöd inom ramen för produktionsbegränsningsprogram, dvs. främst djurbidrag och arealbidrag (blå boxen), är dock undantagna från dessa neddragningskrav. Att dessa direktstöd undantogs från neddrag- ningar av stöden berodde på en separat överenskommelse mellan - den s.k. Blair House-överenskommelsen - där fick mot- svarande undantag för sina produktionsstöd (deficiency payments). För EU väntas avtalet främst få effekt på exportsidan där export- bidragsnivåerna - till skillnad från internstödet - är knutna till bestämda varuområden. har EU problem att hålla sig inom de tillåtna gränserna för exportbidrag på nötkött och mejeriprodukter. Exporten av spannmål och fjäderfäkött väntas också få problem . Enligt prognoser över väntad produktion inom EU fram från bl.a. och väntas EU få ett produktionsöverskott som är större än de tillåtna exportbidragsvolymerna för vete, socker, nötkött, griskött och mejeriprodukter. Neddragningen av gränsskyddsnivåerna väntas inte få några stora effekter på EU:s import, framförallt beroende på att de omvandlade tullarna i många fall har fastställts på en relativt hög nivå. Åtagandena om att möjliggöra vissa importnivåer samt vissa kopplingar av gränsskyddet till administrativa priser påverkar dock. WTO-åtagandena avseende de interna stöden väntas inte heller påverka EU i någon större utsträckning eftersom många stöd bl.a. areal- och djurbidragen är undantagna från neddragningskraven. Inom WTO finns nu även ett nytt, effektivare regelverk för tvist- lösning som innebär ett bindande åtagande om att lösa handelspolitiska tvister inom ramen för detta system och att acceptera WTO:s utslag. Det nya tvistlösningsförfarandet väntas användas för att få till stånd en prövning av de vetenskapliga grunderna för importbegränsande åtgär- der som t.ex. har använts av konsumentskäl. Genom avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder ställs krav vid tillämpning av importbe- gränsande åtgärder, bl.a. måste åtgärderna så långt som möjligt baseras på internationella standarder, grundas på vetenskapliga principer och föregås av riskbedömning samt inte ha större omfattning än vad som krävs för att uppnå det legitima syftet. I avtalet om tekniska handels- hinder fastställs att diskriminering beroende på ursprung är förbjudet samt att onödiga handelshinder inte får skapas genom tekniska regler. WTO och dess avtal innebär således främst en systemförändring, dels genom ett omfattande regelverk har upprättats på jordbruksområdet, dels genom ett nytt regelverk för tvistlösning. Effekterna på jordbrukshandeln i världen på kort sikt väntas bli Mer påtagliga effekter för jordbrukshandeln väntas WTO emellertid få i samband med nästa WTO-runda om jordbruk. 3.6.2 Väntade krav vid nästa WTO-runda Enligt skall nya förhandlingar inledas före utgången av nuvarande avtalsperiod, dvs. senast /2000. Vid nästa förhandlingsrunda kommer EU och andra länder med höga stöd- och gränsskyddsnivåer med stor sannolikhet att utsättas för stora påtryckningar från omvärlden om ytterligare sänkningar av tullar och jordbruksstöd. I jämförelse med Uruguayrundan väntas kraven om liberalisering väga mycket tyngre p.g.a. att , genom en förändring av landets jordbrukspolitik, väntas ha större intresse av att driva en frihandelslinje. Krav om ökad liberalisering kommer liksom tidigare att ställas från länder i den s.k. Cairns-gruppen (, , , m.fl.). Hur nästa WTO-runda slutar är naturligtvis en förhandlingsfråga där EU, och Cairns-gruppen är betydande aktörer. Mycket talar emellertid för att nästa WTO-runda kommer att leda till ytterligare sänkningar av gränsskydd och jordbruksstöd, framför allt beroende på den ändrade inriktningen av jordbrukspolitiken i . Hur stora dessa kommer vara är naturligtvis svårare att säga, men flera bedömare tror att nästa avtal kommer leda till betydande sänkningar av jordbruksstöd kopplade till produktion och exportstöd. Detta väntas få stora effekter för EU:s jordbrukssektor och leda till ytterligare reformer av CAP. 3.6.3 nya jordbrukspolitik och WTO-rundan väntas ha stort inflytande vid kommande förhandlingar inom WTO framför allt beroende på att landet som världens största exportör av jordbruksvaror är en betydande aktör på världsmarknaden. motsvarade export av jordbruksvaror av världens totala export (SOU 1997:24). När nu har inlett en ny jordbrukspolitik, som innefattar flera betydelsefulla systemföränd- ringar, kommer detta även att få effekter för kommande handelsför- handlingar. Den nya amerikanska jordbrukspolitiken sträcker sig över och avser att marknadsanpassa och avreglera jordbrukssektorn. De viktigaste förändringarna berör spannmål, bomull, ris och oljeväxter där produktionsstöden (s.k. deficiency payments) ersätts med direktstöd som är frikopplade från produktionen. stödnivåer till jordbrukssektorn bibehålls i stort sett fram som produktionshämmande regleringar avvecklas och exportstödet bibehålls på de flesta områden (1997). Mycket talar därför för att den nya politiken kommer att sti- mulera en ökad jordbruksproduktion med ökad export som följd. får genom den nya jordbrukspolitiken en stark förhandlings- position inte minst gentemot EU vid nästa WTO-runda. Redan innan den nya politiken började tillämpas hade dessutom sänkt sin stödnivå betydligt jämfört med situationen , medan EU:s stödnivå förblivit i stort sett oförändrad . nya jordbrukspolitik kommer, om den inte förändras, att få till följd att inte längre har något intresse av att bibehålla undantagen från sänkningar av stöden för kompensationsbetalningar i enlighet med Blair House-överenskommelsen. Detta kommer således påverka EU:s areal- och djurbidrag. Sannolikt kommer också ställa krav på ökade liberaliseringar av handeln, framför allt på produkter där har stora exportintressen. 3.7 CAP och östutvidgningen 1993 beslutade EU att tio central- och östeuropeiska länder - , , , , , , , , och - kan bli medlemmar i . Vid sidan av de central- och östeuropeiska länderna är även aktuell som ny EU-medlem. Det återstår dock att förhandla om villkor och tidpunkt för medlemskap. En utvidgning görs framför allt för att skapa fred och säkerhet i området. En utvidgning väntas också få flera andra positiva effekter som ökad ekonomisk utveckling i såväl EU som . Vid de kommande förhandlingarna kommer jordbrukssek- torn spela en stor roll, dels genom att EU:s nuvarande jordbrukspolitik utgör en viktig beståndsdel inom gemenskapen med omfattande regleringar och stor budget, dels för att jordbrukssektorn har en mycket stor betydelse i . De central- och östeuropeiska länderna uppvisar stora skillnader sinsemellan på samma sätt som det finns avsevärda olikheter mellan nuvarande EU-länder. På ett övergripande plan har jordbrukssektorn inom , t.ex. vad gäller andel av sysselsättning, BNP och utrikeshandel jämfört med EU, en större roll i samhälls- ekonomin, vilket framgår av tabell 4. Traditionellt har flera av länderna varit betydande producenter och exportörer av en rad jordbruksvaror såsom animaliska produkter samt frukt och grönsaker. I några länder finns även en stor produktion av vin. , och har också en stor spannmålsproduktion. De stora omvälvningarna i till följd av övergången från planekonomi mot marknadsekonomi, har dock fått kännbara effekter inom jordbrukssek- torn genom stora produktionsminskningar. De baltiska länderna svarar för de största minskningarna av jordbruksproduktionen som motsvarar , . och har haft en nedgång på eller mer. Nedgången har varit något mindre i , och minst för . har däremot ökat sin produktion . Produktionsminskningarna beror på en rad faktorer som minskad efterfrågan från konsumenter och livsmedels- industrin, avskaffande av livsmedelssubventioner, minskade jordbruks- stöd, konkurrens på den interna marknaden från bl.a. EU, bristande tillgång på insatsvaror och krediter samt i högsta grad stora problem med frågor om äganderätt och privatisering. Tabell 4 Jordbruksdata för och EU15 Jordbrukets andel av BNP Andel sysselsatta i jordbruket Källa: 1995:8, Rabinowicz 1996, egen bearbetning. En viss återhämtning av produktionen har dock kunnat konstateras . 1995 uppvisade alla länder utom och ett ökat bruttovärde i jordbruksproduktionen. Vegetabiliesektorn svarade för den starkaste återhämtningen, men även på animaliesidan, med undantag för mjölkproduktionen, har nedgången brutits. Jordbrukssektorerna i länderna i brottas alltså med stora problem, även om villkoren varierar stort mellan länderna. Den genomsnittliga avkastningsnivån för spannmåls-produk- tionen i var 1994 mer än en tredjedel lägre än motsvarande nivåer i EU15. På animaliesidan är skillnaderna i avkastningsnivåer ännu större. En stor åkerareal finns som motsvarar av EU:s åkerareal och över en fjärdedel av Central- och befolkning är sysselsatta inom jordbruket. Teoretiskt skulle således jordbrukssektorn i dessa länder kunna utvecklas enormt. För att jordbrukssektorn ska kunna utvecklas positivt krävs emellertid att förutsättningarna för produktion och försäljning för- ändras till det bättre. Där är privatiseringsprocessen och den ekonomiska utvecklingen i stort av central betydelse. Jordbruksföre- tagens struktur utgör ett problem i privatiseringsprocessen, där det å ena sidan finns mycket stora kollektiva produktionsenheter och å andra sidan mycket små privata odlingslotter. och utgör dock undantag. För att underlätta ett framtida medlemskap i upprättades de s.k. Europaavtalen, handelsavtal som skulle främja exporten från . Trots avtalen har jordbrukshandeln i praktiken varit till EU:s fördel. Istället för att genom avtalen underlätta exporten från har dessa länder fått en ökad konkurrens av EU på de inhemska marknaderna. Situationen i försvåras också av osäker- heten inför ett kommande EU-medlemskap. Det är en strävan att förhandlingarna ska börja efter det att EU:s regeringskon- är avslutad. I avvaktan på medlemskapsförhandlingar har istället vissa länder infört olika stöd till jordbruket. 3.7.2 Effekter av en östutvidgning En utvidgning av EU österut skulle påverka såväl EU som de central- och östeuropeiska länderna (CÖE-länderna) på många sätt. Som framhållits tidigare är fred och säkerhet det främsta enskilda skälet till en utvidgning. Men det finns också många andra positiva effekter av en utvidgning, inte minst på det ekonomiska planet. En utvidgning bör också ge stora möjligheter att utvecklas inom jordbrukssektorn. Det kommer emellertid finnas en del problem vid en utvidgning, särskilt om inte CAP förändras. Expert- grupp 1 (SOU 1996:171) har gjort en genomgång av effekterna på jordbruksområdet vid en östutvidgning. Bedömningarna har gjorts utifrån nuvarande CAP, trots att mycket talar för att CAP kommer att förändras . I detta avsnitt behandlas de problem en östutvidgning kan leda till vid en oförändrad jordbrukspolitik i EU. Det är omöjligt att exakt kunna förutse effekterna vid en utvidgning eftersom det finns så många osäkerhetsfaktorer. Det finns många frågetecken kring hur jordbruket utvecklas i . Hur övergången mot marknadsekonomi fortskrider generellt i ekono- min och vilka förutsättningar jordbrukssektorn erbjuds är centralt för jordbrukssektorns utveckling i . Denna process påverkas av såväl inre ekonomiska och politiska förhållanden som yttre sådana i omvärlden. Vad gäller yttre faktorer som påverkar spelar förstås EU en betydande roll, eftersom de villkor som kommer gälla vid medlemskap i stor utsträckning kommer att prägla inriktningen av jordbruket. På samma sätt finns det också många osäkerhetsfaktorer inom EU och där är CAP:s reformprocess särskilt viktig. Både och EU påverkas även av osäkerhetsfaktorer i omvärlden genom bl.a. marknadsutvecklingen och internationella överenskommelser främst inom ramen för WTO. Trots stora osäkerhetsproblem är det icke desto mindre viktigt att försöka bedöma effekterna av en utvidgning. En utvidgning utan reformering av CAP skulle, utan särskilda övergångslösningar, leda till att CAP:s hela regelverk och den admini- stration som följer införs i . Administrationen är omfattande och komplex, vilket kan leda till praktiska problem med att uppfylla kraven t.ex. när det gäller kvalitetsbestämmelser och sanitära och fytosanitära regler. Dessutom kräver EU:s nuvarande struktur- och regionalstöd samt miljöersättningar nationell medfinansiering. Sam- tidigt bör poängteras att reglerna för struktur- och regionalstöd har ändrats varje gång nya medlems-länder har tillkommit. EU:s marknadsregleringar stöder generellt en pris-nivå inom EU som är mycket högre än de priser som gäller i . Ett införande av CAP i CÖE-länderna skulle därför leda till höga stöd- nivåer och höga priser, vilket gynnar jordbrukssektorn i stort. Detta är dock inte bara av godo för producenterna vars strukturutveckling skulle hämmas av bl.a. produktionsbegränsningar. Konsumenterna skulle i hög utsträckning få betala detta genom högre priser. Genom ett införande av CAP skulle det också uppstå en obalans till nackdel för övriga sektorer i samhället. För EU:s del skulle en utvidgning med oförändrad CAP få flera kännbara effekter. De flesta utredningar som finns på området tar fasta på budgeteffekterna och uppskattningarna går vitt isär. Det beror bl.a. på osäkerheten om vilka kvoter CÖE-länderna får och hur stor del av CAP som kan införas, vilket beror av såväl ekonomiska som admini- strativa faktorer. Bland alla de uppskattningar som gjorts av budget- kostnaderna kan nämnas att Europeiska kommissionen i sina beräk- ningar kommit fram till att merkostnaderna för garantisektionen (dvs. utan utvecklingssektionen) är ca 9,0 miljarder ecu och 12,2 miljarder . har uppskattat extrakostnaderna för garantisektionen vid en utvidgning till 9 miljarder med histo- risk produktion, men till 20 miljarder ecu om länderna har möjlighet att utnyttja hela sin produktionspotential. En CAP-reform med troliga krav om kompensation för sänkningar av marknadsprisstöden, kommer sannolikt bli mer kostsam om CAP ger stöd till 25 eller 26 istället för 15 medlemsländer. I avsnitt 3.6 beskrevs effekter för EU av nuvarande och kommande WTO-åtaganden, där nuvarande åtaganden om sänkningar av export- bidragen förorsakar problem för EU . Av CÖE-länderna har sex länder åtaganden i WTO på mycket låga nivåer. Enligt prognoser över framtida produktion i CÖE-länderna väntas framför allt spannmålsproduktionen öka, vilket totalt sett bör leda till ett ökat exportbehov och därmed ytterligare problem att inom ett framtida utvidgat EU hålla sig inom de tillåtna WTO-gränserna för export- bidrag. På animalie-sidan väntas produktionsökningen gå långsammare, men ett visst produktionsöverskott förväntas dock även för nöt- och fjäderfäkött. Med tanke på det överskott som finns på nötkött inom EU p.g.a. BSE-krisen (galna kosjukan) bedöms således även nötköttproduktionen i ett utvidgat EU förorsaka problem att uppfylla nuvarande WTO-åtaganden. Som beskrivits tidigare väntas stora krav ställas på ytterligare sänkningar av stöd- och exportbidragsnivåer vid nästa WTO-runda, vilket ytterligare komplicerar situationen med ett bibehållet CAP för 25 eller 26 medlemsländer. Att bibehålla nuvarande CAP oreformerad för nuvarande medlems- länder men utan att införa EU:s jordbruksstöd i CÖE-länderna, som t.ex. en övergångsåtgärd, skulle vara ett sätt att begränsa EU:s budget- kostnader. Om inte CAP införs i CÖE-länderna skulle dessutom inte någon snedvridning av ekonomierna i ske och konsumenterna skulle inte drabbas av större prisökningar på livsmedel. En sådan lösning strider dock mot EU:s grundprincip om en gemensam inre marknad samt principen om att jordbrukspolitiken skall vara gemensam. Att inte införa nuvarande EU-stöd i leder till olika stödnivåer och därmed olika konkurrensvillkor. En utvidgning av EU österut leder till en rad fördelar för både EU och . Fred och säkerhet samt goda möjligheter till ökad ekonomisk utveckling är de mest betydelsefulla effekterna. På jordbrukssidan försvåras emellertid en utvidgning av nuvarande CAP, eftersom förutsättningarna i de blivande medlemsländerna, jämfört med de nuvarande medlemsländerna, är så olika. Som diskuterats leder en utvidgning med nuvarande jordbrukspolitik inom EU till flera problem såväl för EU som för . Även om en del problem kan lösas genom övergångsbestämmelser så försvåras en utvidgning med en bibehållen, oreformerad jordbrukspolitik inom EU. En reform av CAP skulle därmed avhjälpa många problem på jordbruksområdet och underlätta en utveckling av jordbruket i länderna både i EU och i . 4 En ny gemensam jordbrukspolitik 4.1 Behov av förändring av CAP 4.1.1 Varför behöver CAP förändras? Det finns flera faktorer såväl inom EU som utanför EU som leder till slutsatsen att EU:s jordbrukspolitik måste reformeras. I detta avsnitt har vi valt att ta upp de viktigaste orsakerna till att CAP måste för- ändras. För det första är det viktigt att diskutera målen med en jordbruks- politik. Vi har då kommit till den slutsatsen att målen måste anpassas till att livsmedelssituationen både inom EU och i omvärlden samt att våra värderingar har förändrats under de som gått sedan CAP:s mål formulerades. Konsumentfrågor, miljöfrågor, djurfrågor samt frågor om regional utveckling måste få större utrymme i den framtida jordbrukspolitiken. För det andra ser vi en rad brister och nackdelar i utformandet av CAP:s medel. Åtgärderna inom CAP är komplexa och svåröver- skådliga. Vissa medel motverkar varandra, varför såväl effektiviteten som legitimiteten hos medlen kan ifrågasättas. Vidare leder CAP till alltför höga livsmedelspriser och höga budgetkostnader. Vi anser också att CAP:s insatser för djur, miljö och landsbygdsutveckling är otill- räckliga. En större hänsyn måste tas till de åtaganden som fastställdes vid om miljö och utveckling i . Dessutom missgynnas producenter i av EU:s höga gräns-skydd och subventionerade export som leder till låga världsmarknads-priser. Åtagandena från i om världens livsmedelssäkerhet tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning i nu- varande CAP. För det tredje finns det också flera faktorer i vår omvärld som leder till att CAP måste reformeras. Kommande förhandlingar i WTO kommer med stor sannolikhet ställa krav på betydande sänkningar av subventionerna till jordbruket. En ökad liberalisering av jordbruks- handeln skulle dessutom gynna produktionen i många . Vidare är en utvidgning av EU österut en angelägen fråga, varför allt bör göras för att underlätta detta. En reformering av CAP skulle underlätta en utvidgning och är därför angelägen. 60 En ny gemensam jordbrukspolitik 4.1.2Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken behöver reformeras EU:s gemensamma jordbrukspolitik har varit en av grundpelarna i samarbetet inom EU. Den främsta orsaken till uppkomsten av EU var behovet av att upprätthålla fred i . var hårt sargat av och jordbruksproduktionen hade minskat . Att EU skulle bli självförsörjande på livsmedel var därför ett motiverat mål för jordbrukspolitiken.