sou · GLB3164d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Oron över långsiktiga betalningsförmåga, och för att staten återigen skulle försöka inflatera bort den snabbt ökande skulden, ledde till höjda realräntor som försämrade såväl tillväxtförutsätt- ningarna som förutsättningarna för att sanera de offentliga finanserna. %DIN GRUPPENS UTV¤RDERING AV ¥RS AVTALSR¶RELSE Efter en förfrågan från statsministern till parterna åtog sig den s.k. Edin- gruppen, som består av ekonomer från arbetsgivar- och arbetstagarorgani- sationerna, att granska utfallet av avtalsrörelse. I rapporten I otakt med sysselsättningen fastslog gruppen att löneutvecklingen avtal låg drygt en procentenhet ovanför den europeiska. Gruppen konstaterade även att de olika västeuropeiska löneöknings- och inflations- takt hade konvergerat påtagligt jämfört med senare . Löneökningstakten i tycktes ha stabiliserat sig på en nivå strax . Genom att inte fullt ut anpassa lönekostnadsutvecklingen till det euro- peiska genomsnittet hade , enligt gruppens bedömning, gjort en tempoförlust i processen att nå högre ekonomisk tillväxt och ökad syssel- sättning. &¶R¤NDRADE F¶RUTS¤TTNINGAR INF¶R ¥RS AVTALSR¶RELSE De samhällsekonomiska förutsättningarna års avtalsrörelse har förändrats jämfört med de förhållanden som rådde . Spänningarna mellan olika delar av arbetsmarknaden är inte lika utpräg- lade sedan växelkursen har stigit och räntorna fallit. Enligt de mätningar som har låtit göra ligger chefsförhandlarnas inflationsförvänt- ningar på såväl arbetstagar- som arbetsgivarsidan på , dvs. Sysselsättningen förväntas vidare inte öka i samma snabba takt som den gjorde . Insikten bland arbetsmarknadens parter om vikten av en väl fungerande lönebildning förefaller dessutom att ha ökat, vilket bl.a. inom vissa sektorer har tagit sig uttryck i samarbetsavtal där parterna förutom nya förhandlingsordningar även redovisar gemensamma ståndpunkter i vissa för avtalsförhandlingarna centrala samhällsekono- miska frågeställningar. Det är dock fortfarande en öppen fråga i vad mån de förändrade förhållandena även i praktiken kommer att bidra till ett för sysselsättningen tillräckligt gott utfall av avtalsrörelse. &¶RUTS¤TTNINGARNA F¶R SYSSELS¤TTNINGENS TILLV¤XT P¥ L¤NGRE SIKT Den sysselsättningsökning som krävs för att åstadkomma en påtaglig minskning av arbetslösheten förutsätter att efterfrågan i ekonomin kan tillåtas öka utan att inflationen tar fart. Detta ställer stora krav på lönebildningen även avtalsrörelse. Regeringens syn på betydelsen av en bättre fungerande lönebildning I den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25) där första steget i den pågående saneringen av statsfinanserna presente- rades, betonade den nytillträdda regeringen att: Arbetsmarknadspolitiken liksom den ekonomiska politiken i övrigt bör utformas så att arbetslösheten kan reduceras utan att löner och priser återigen börjar öka påtagligt. Det kräver en politik som främjar rörlighet och övergång till reguljärt arbete. Arbetslinjen måste stärkas. Stora krav måste ställas på arbetsmarknadens funktionssätt vad gäller lönebildning och arbetskraftens rörlighet. Genom en ökad flexibilitet underlättas överföringen av arbetskraft till expansiva yrken, branscher och regioner utan att de nominella löneökningarna i ekonomin som helhet tilltar. Dessutom framhölls att: En väl fungerande lönebildning är av stor betydelse för att en hög och stabil tillväxt skall kunna uppnås utan att inflationen ökar. Regeringen gav vidare i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150) uttryck för åsikten att det vore ytterst värdefullt om arbets- marknadens parter förmådde etablera och upprätthålla den lönenorm som den s.k. Edin-gruppen föreslog det att avtalsrörelse inleddes. innebar att de svenska lönerna högst kan tillåtas öka i takt med lönerna i övriga västeuropeiska länder, vilket under de närmast följande åren antogs motsvara . Om denna norm etablerades och upprätthölls skulle, enligt regeringen, förutsättningarna för en stark och uthållig ökning av sysselsättningen kunna förbättras. Rege- ringen fastslog i propositionen att ansvaret för lönebildningen ligger på arbetsmarknadens parter. stod det dock klart att de genomsnittliga tim- löneökningarna i betydande grad skulle komma att överstiga den i övriga västeuropeiska . Rege- ringen framhöll därför i den s.k. tillväxtpropositionen (prop. 1995/96:25) att: om lönebildningen även fortsättningsvis skulle fungera på detta sätt skulle det komma att bli mycket svårt att väsentligt pressa ned arbetslösheten. Detta eftersom alltför stora nominella löneökningar riskerar att bromsa den ekonomiska tillväxten och att permanenta arbetslösheten på en hög nivå. Regeringen aviserade därför att den skulle komma att ta kontakt med arbetsmarknadens parter för att få deras syn på den framtida lönebildningen och att de gemensamt borde redovisa hur lönebildningen i skulle kunna ge en lönekostnadsut- veckling på god europeisk nivå vid låg arbetslöshet. I den ekonomiska vårpropositionen 1996 (prop. 1995/96:150) konkreti- serade regeringen sina tidigare uttalade ambitioner att väsentligt pressa ned arbetslösheten. I propositionen fastslog regeringen att den öppna arbetslösheten skulle halveras från år . Det angavs att samverkan behövs inom flera områden för att så snabbt som möjligt ta ut ur massarbetslösheten. Lönebildningen utpekades som ett av de viktigaste av dessa områden. Vid de kontakter regeringen hade med arbetsmarknadens parter överenskoms att de inför regeringen skulle redovisa sin syn på lönebildningen och möjligheterna att gemensamt formulera nödvändiga förändringar av förhandlings- och lönebildningssystem. I den därefter framlagda sysselsättningspropositionen (prop. 1995/96:207) angavs att regeringens fortsatta agerande i frågan skulle komma att vara beroende av de svar parterna lämnade. Arbetsmarknadens parter redovisade sin syn på löne- bildningen och föreslag till förändringar för att förbättra lönebildningen. Regeringen beslutade därefter att tillkalla en särskild utredare för att komma med förslag om ett förstärkt förlikningsmannainstitut m.m. Parternas förslag, utredningsdirektiven och arbetets organisation och uppläggning redovisas i återstående delar av kapitel 1. I budgetpropositionen betonades återigen betydelsen av en förbättrad lönebildning. Regeringen framhöll bland annat att: Utan en väl fungerande lönebildning kan målet om 4 procents öppen arbetslöshet ej nås. För att det skall vara möjligt att nå målet måste den komman- de avtalsrörelsen ge betydligt lägre nominella löneökningar än den före- gående. Regeringen lyfte även fram betydelsen av den tillsatta utred- ningen och att den förväntas presentera förslag till effektiva åtgärder så att den nödvändiga förbättringen av lönebildningen kommer till stånd. 1.2Förslag från arbetsmarknadens parter I detta avsnitt presenteras en kort sammanställning av de synpunkter och förslag som parterna på arbetsmarknaden framförde till regeringen i med anledning av överenskommelsen mellan regeringen och parterna om att parterna skulle söka enas om nödvändiga förändringar av förhandlings- och lönebild- ningssystemet för att säkerställa en bättre fungerande lönebildning. Synpunkter och förslag framfördes från samtliga huvudorganisationer på arbetsmarknaden samt från (). Separata synpunkter och förslag inkom från (), (), och . Akademikers () och Tjänstemännens Central- organisation (TCO) inkom med gemensamt formulerade synpunkter och förslag. Likaså , och formulerade sina synpunkter och förslag gemensamt. De synpunkter och förslag som inkom skilde sig åt både vad gäller omfattning och innehåll. Ett brett samförstånd framträdde emellertid vad gäller betydelsen av en bättre fungerande lönebildning. Samtliga svarande framhöll att de var beredda att på olika sätt aktivt bidra till en fortsatt förbättring av lönebildningssystemen. I näst intill alla svar framfördes, med varierande styrka, synpunkten att en översyn kunde behöva göras av förlikningsmannainstitutionens verksamhet. Arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer inom industrinsektorn presenterade en gemensam syn på hur de inom sitt område kommer att förändra formerna för lönebildningen. presenterades dessutom ett avtal om en ny förhandlingsordning för tjänste- männen inom handels- och serviceområdet. inom industrin och den nya förhandlingsordningen inom handels- och service- området sammanfattas i avsnitt 1.3. Lönebildning i ett låginflationsamhälle I flera av de svar som parterna lämnade till regeringen diskuterades lönebildningens betydelse för samhällsekonomin utifrån den övergång som har skett från ett hög- till ett låginflationsamhälle. ,/ drog slutsatsen att marknadens och det politiska systemets absoluta tak för inflationen innebär ett krav på löneökningar i takt med omvärlden. De avreglerade kapital- och valutamarknaderna har gjort det kostsamt och svårt, kanske till och med omöjligt, att ha en inflation som påtagligt avviker från inflationen i den närmaste omvärlden. Det nationella hand- lingsutrymmet i den ekonomiska politiken är därför starkt begränsat av den inflationsrestriktion som det europeiska samfundet har enats om. Det innebär att skillnaderna mellan olika länder inte längre uppstår som skillnader i löne- och prisökningar. LO framhävde att det istället är nivån på arbetslösheten som kommer att variera. Syftet med de förslag till förändringar i lönebildningen som organisationen framförde i sitt svar till regeringen var enligt organisationen att möjliggöra en mer expansiv ekonomisk politik som kan bekämpa arbetslösheten utan att inflationen åter börjar stiga. 4#/ OCH 3!#/ framhöll i sitt gemensamma svar att lönebildningens roll med nödvändighet blir annorlunda när har flytande växelkurs i kombination med en penningpolitik som drivs utifrån ett fast inflationsmål. Den ekonomiska politiken och löne- och prisbildningen måste samspela så att dessa inte påverkar varandra mot en inflationsspiral med åtföljande försämrad växelkurs och stigande räntor. De förklarade sig beredda att ta sin del av ansvaret för en lönebildning som bidrar till minskad arbetslöshet, högre tillväxt och låg inflation. Organisationerna ställde sig bakom det i många sammanhang framförda kravet att den svenska kostnadsutvecklingen i ett längre perspektiv måste vara i takt med omvärldens. De menar dock att lönebildningen inte är den avgörande faktorn för att få ner arbetslösheten. Än mer central är den ekonomiska politiken i vid mening inklusive konkurrens-, social-, närings-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitik. Lönebildningen bör enligt de båda organisationerna stimulera utvecklingen av kompetens, arbetsorganisation och produktivitet i företag, kommuner och myndigheter. En sådan löne- bildning minskar risken för inflation och arbetslöshet. 04+ framhöll i sitt svar att två av de viktigaste lönebildande faktorerna är inflationen och inflationsförväntningar. De har en central roll i löne- bildningsprocessen eftersom de alltid finns med i någon form när man fastställer avtalskraven. 3!& framhöll i sitt svar att lönebildningen är ett av flera struktur- problem, som det är nödvändigt att komma tillrätta med, för att åstad- komma den tillväxt och de nya jobb i företagen, som måste till, för att målet att halvera den öppna arbetslösheten skall kunna uppnås. Utveck- lingen går mot att löner och anställningsvillkor i allt större utsträckning bestäms lokalt. Föreningen anser att en sådan utveckling måste bejakas med insikten om att det inte är förenligt med målsättningen om låg infla- tion och stark konkurrenskraft att därutöver förhandla om kostnadsök- ningar på central nivå. De offentliga arbetsgivarna betonade i sina svar betydelsen av en snabb anpassning av löneökningstakten till de nya förutsättningar som gäller. Den s.k. Europanormen är enligt !RBETSGIVARVERKET en relevant och robust norm för den svenska lönebildningen. Verket påpekade i sitt svar att de avtalsslutande parterna års avtalsrörelse rimligen var medvetna om att de avtal de träffade inte stod i överensstämmelse med . De höga avtalsnivåerna kan enligt verkets mening i huvudsak förklaras utifrån de rådande makroekonomiska för- hållandena med en stark högkonjunktur i exportindustrin driven av en starkt undervärderad krona. Verket ställer sig därför bakom Edin-gruppens slutsats att utvecklingen visar hur känsligt för- handlingssystemet är för de kortsiktiga ekonomiska förutsättningarna vid de kritiska tidpunkterna då avtalen sluts. Svensk lönebildning måste vara så robust att den klarar löneökningar i takt med även när de kortsiktiga ekonomiska förutsättningarna är mindre gynnsamma. +OMMUN OCH LANDSTINGSF¶RBUNDEN SAMT 3VENSKA +YRKANS &¶RSAM LINGS OCH 0ASTORATSF¶RBUND framhöll i sitt gemensamma svar att det är viktigt att förhandlingarna om lönejusteringar för arbetsmarknaden totalt sett sker med koppling till vad som är acceptabelt ur ett samhällsekono- miskt perspektiv. Detta inbegriper att varje avtals nivå och konstruktion måste kunna anpassas till respektive sektors läge vad gäller betalnings- förmåga, rekryteringsbehov etc. Edin-gruppens bedömningar tyder på att den s.k. Europanormen inte är tillfyllest om lönebildningen skall kunna bidra till att stärka sysselsättningen. Förbunden framhåller att den kommunala sektorn var den sektor där löneutfallet för 1995-1996 anknöt bäst till Europanormen. Den ekonomiska politikens betydelse I flera av svaren framhölls vidare att de förutsättningar som ges av den ekonomiska politiken måste vara kända för att lönebildningen skall kunna fungera på ett bra sätt. Förutom kravet på en mer expansiv ekonomisk politik framförde ,/ i sitt svar önskemål om att staten borde uppgradera arbetsmarknadspolitiken med åtgärder som befrämjar rörligheten på arbetsmarknaden. Organis- ationen framhöll att ett nationellt och regionalt perspektiv bör prägla ar- betsmarknadspolitiken och större satsningar bör göras på bristyrkesut- bildning och flyttbidrag. Det skulle, enligt LO, minska risken för flask- halsar och därmed öka stabiliteten i lönebildningen. 3!#/ OCH 4#/ framhöll att en förutsättning för att kunna utforma en väl fungerande och samhällsekonomiskt sund lönebildning är att parterna inför förhandlingarna har kännedom om inriktningen av regeringens politik på för lönebildningen centrala områden. De menade vidare att den nuvarande stora osäkerheten om socialförsäkringssystemets framtida ut- formning försvårar lönebildningen. Det är också enligt deras mening viktigt att skattereglerna så långt som möjligt understödjer målen om bland annat ekonomisk tillväxt, låg arbetslöshet och inflation, internationell konkurrenskraft och stimulerar till utbildning och kompetensutveckling. 04+ skrev i sitt svar att skatte-, arbetsmarknads-, finans- och penning- politiken samt den ekonomiska politiken i mer allmän bemärkelse måste vara klarlagda för att det skall vara möjligt för de avtalsslutande parterna att träffa överenskommelser som är stabila, långsiktiga och ansvarsfulla. Även från arbetsgivarhåll framfördes liknande synpunkter. 3!& angav i sitt svar att utformningen av den ekonomiska politiken och reglerna vad gäller skatter, arbetsgivaravgifter och socialförsäkringar är av central betydelse för incitamenten i ekonomin och därmed påverkar lönebild- ningen. +OMMUN OCH LANDSTINGSF¶RBUNDEN SAMT 3VENSKA +YRKANS &¶R SAMLINGS OCH 0ASTORATSF¶RBUND framhöll vikten av klara och tydliga besked från statsmakternas sida om kommunernas och landstingens ekono- miska förutsättningar inför avtalsförhandlingarna. det som angeläget att staten även fortsättningsvis inte är löneledande. Verket anser att den nuvarande ramanslagstekniken är väl avvägd. Medlarnas befogenheter och resurser De mest långtgående förslagen till förändring av medlarnas befogenheter framfördes av 3!&. De hänvisar till skriften till fred på arbets- marknaden, som presenterades . De har där föreslagit F¶R DET F¶RSTA att medlemsinflytande över beslut om stridsåtgärder på såväl arbets- tagar- som arbetsgivarsidan bör öka genom ett omröstningsförfarande. &¶R DET ANDRA bör medlingen förstärkas. Så snart en part varslar om en stridsåtgärd skall enligt förslaget överläggning ske med en riksför- likningsman. Denne skall kunna besluta om tvångsmedling och skjuta upp eller avbryta stridsåtgärder så länge medling pågår. Medlaren skall även kunna använda tvångsskiljedom eller slutbud för att lösa tvisten. &¶R DET TREDJE bör förbud införas mot sympatiåtgärder. SAF och deras förbund framhåller att de kommer att verka för att dessa förändringar kommer till stånd i lag eller avtal. I sitt svar till regeringen gjorde föreningen dessutom en hemställan om att det i konfliktsituationer måste råda rimliga propor- tioner mellan en stridsåtgärd och såväl dess syfte som dess skade- verkningar. En sådan proportionalitetsprincip spelar en viktig roll i många andra västeuropeiska länders och rättstillämp- ning. Arbetsgivarna inom den offentliga sektorn framförde inte lika långt- gående krav på förändringar av medlarnas befogenheter. Inom den statliga såväl som den kommunala sektorn hänvisade arbetsgivarna till de relativt träffade huvudavtalen där förhandlingsordningen regleras. +OM MUN OCH LANDSTINGSF¶RBUNDEN SAMT 3VENSKA +YRKANS &¶RSAMLINGS OCH 0ASTORATSF¶RBUND framförde dock ett önskemål om att medbestämmande- lagen förändras så att en part är tvungen att ingå i medling. Dessutom skrev de att varseltiderna före stridsåtgärd borde förlängas . Medlaren borde vidare ges möjlighet att skjuta upp varslade stridsåtgärder. !RBETSGIVARVERKET skrev att förhandlingssystemet måste fås att reagera trögare genom olika dämpande mekanismer, t.ex. genom en förstärkt medlarroll. Verket påpekade att den roll som medlingsinstitutet tillåts spela i huvudavtalet inom den statliga sektorn och som nära ansluter till de förslag, som presenterades i den s.k. Nicklassonska utredningen, skulle kunna utgöra en lämplig metod att utveckla. På arbetstagarsidan framfördes de mest långtgående och konkreta för- slagen till förändring av medlingsinstitutionen av ,/. Ett institut bör enligt organisationen skapas vars befogenheter dock skall vara avgränsade till att endast gälla förhandlingar mellan en arbetsgivarorganisation och en central arbetstagarorganisation om nya riksavtal. Institutet bör ges resurser för att följa och analysera utvecklingen av lönebildningen samt ha särskild kom- petens inom ekonomi, juridik, avtals- och förhandlingsteknik, lönestatistik samt metoder för förlikning. Institutet skall också följa utvecklingen på den europeiska arbetsmarknaden samt upprätta en rapport över utvecklingen. En partsammansatt kommitté knuten till institutet skall, enligt det förslag som framfördes, före varje avtalsrörelse utarbeta en rapport om de ekonomiska förutsättningarna för löneutrymmet. En annan partsammansatt kommitté skall utvärdera lönekostnadsökningarna i enskil- da avtal, som har betydelse för andra delar av arbetsmarknaden. Enligt den föreslagna nya ordningen skall varje part ha rätt att avvisa medling och därmed hindra att medlaren lägger fram ett förslag till förlikningsbud. Förlikningsmannen skall heller inte ha rätt att själv upphöja ett förlikningsbud till avtal eller att hänskjuta ett beslut till tredje part genom slutbudsmetod, skiljedom eller till beslut i . Enligt LO bör det även övervägas om förlikningsmannen skall ges rätt att begära att parterna fattar gemensamma beslut om att acceptera eller avvisa förslag till avtal, s.k. sammanläggning. Detta bör dock föregås av en grundlig konsekvensanalys. En slutlig uppgörelse mellan två parter bör inte kunna läggas samman med andra avtalsförslag. Om en part har förhindrat med- ling bör medlaren, enligt LO, ges möjlighet att lägga ett begränsat förlik- ningsbud. Ett sådant bör dock inte få innehålla förändringar av principer eller allmänna villkor. De i många avseenden helt skilda traditioner och problem som råder inom olika delar av arbetsmarknaden gör, enligt 3!#/ OCH 4#/ att parterna på egen hand bör träffa huvudavtal om förhandlingsordningar och konfliktregler. Påtvingade eller konstruerade samverkanslösningar mellan sektorer, förbundsområden eller branscher med helt olikartade partsrela- tioner försvårar enligt dessa båda organisationer långsiktiga konstruktiva lösningar mellan avtalsparterna. De menade i svaret vidare att ordningar som förutsätter att staten ytterst intervenerar i rena parts- och avtalsfrågor inte är acceptabla. De båda organisationerna instämmer dock i att det kan finnas behov av att se över förlikningsmannainstitutionen. 04+ framhöll i sitt svar att de är medvetna om att det finns brister i hur förhandlingsinstrumentet hanteras. Umgängesreglerna mellan parterna behöver därför ses över och förändras. Det är enligt deras uppfattning av avgörande betydelse att det finns gemensamma spelregler för hela den privata arbetsmarknaden liksom det finns inom den offentliga sektorn. Enligt PTK:s uppfattning skall spelreglerna för umgänget mellan parterna utformas så att de underlättar förhandlingsmässiga lösningar och fastställas av parterna själva på nationell nivå. På övergripande nivå skall goda förutsättningar för lönebildningen skapas. Sedan är det, enligt PTK:s uppfattning, upp till de avtalsslutande parterna att i fria förhandlingar bestämma hur lönebildningen skall ske på de gemensamma avtals- områdena. I de flesta svar som inkom till regeringen framhålls dessutom betydel- sen av att förlikningsmannainstitutet fungerar på ett bra sätt och att det finns skickliga medlare som står till parternas förfogande. Behovet av ökad samordning ,/ betonade i sitt svar att det är viktigt att få till stånd en samordning av avtalsperiodernas längd samt att alla nya riksavtal bör löpa ut samma datum. bör därför före varje avtals- rörelses början, i samråd med parterna, upprätta en tids- och aktivitetsplan för den kommande avtalsrörelsen samt kartlägga de problem och krav på förändringar som parterna kan förutse. LO framhöll dock att det är viktigt att behålla och utveckla en förhandlingsmodell där det är möjligt för parterna att enas om olika lösningar i avtalen kring uppdelningen centrala/lokala förhandlingar, lönesystem, löneprinciper och speciella regler i allmänna villkor. LO angav i sitt svar att organisationen utgår från att förhandlingar om nya riksavtal om löner och allmänna villkor kommer att ske branschvis och att det inte föreligger några förutsättningar för att återgå till centralt samordnade förhandlingar. Även 3!#/ OCH 4#/ framhöll i sitt svar att en återgång till centrala och samordnade avtalslösningar över hela arbetsmarknaden inte är aktuell eftersom sådana lösningar inte tar hänsyn till varje branschs specifika förhållanden och förutsättningar. 3!& anförde att färdriktningen måste gå i riktning mot att löner och anställningsvillkor i största möjliga utsträckning hanteras lokalt mellan parterna i företagen. +OMMUN OCH LANDSTINGSF¶RBUNDEN SAMT 3VENSKA +YRKANS &¶RSAM LINGS OCH 0ASTORATSF¶RBUND, betonade betydelsen av att avtalens nivå och konstruktion anpassas till de specifika förhållanden som råder inom respektive sektor. Förbunden menar att en mekanisk följsamhet riskerar att leda till onödig utslagning av arbetstillfällen, med de konsekvenser detta kan få för den strukturella arbetslösheten. Förbunden framhöll även att de många arbetstagarorganisationerna på den kommunala sidan, med sinsemellan stridande intressen, ger upphov till problem. Varje arbets- tagarorganisation har, får eller tilltvingar sig garantier för sin del av utrymmet. Fördelningen riskerar därför att styras mer av facklig tillhörig- het än av åstadkomna arbetsresultat. Jämställdhetslagen ställer dessutom krav på arbetsgivaren, men inte på arbetstagarorganisationen, trots att de senare har full konflikträtt att driva igenom sina krav. Parternas syn på gränsen för statens agerande De fackliga organisationerna ställde i sina svar upp tydliga gränser för statens agerande i lönebildningsprocessen. ,/ anförde att de vägrar att godta varje inskränkning i strejkrätten.