sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Det innebär att ersättningen får utges till den som i det nya läget närmast har att tillvarata destinatärernas intressen. Lösningen måste här bli olika beroende på den kyrkliga egendomens art och vilken av de diskuterade modellerna som väljs vid lagstiftningen. De tre alternativen ger samma lösning beträffande åtskillig egendom: äldre församlingskyrkor och deras fastigheter och fastighetsfonder, dom- kyrkors fastigheter och fastighetsfonder, prästgårdar och biskopsgårdar. All denna egendom överförs från stiftelseliknande rättssubjekt till försam- lingar, pastorat eller stift. Det är möjligt att en sådan lagstiftning med den ändrade administration den innebär kan gå ut över lokala eller regionala intressen på ett sätt som kan uppskattas ekonomiskt, och lag- stiftningen bör som sagt trygga att ersättning utgår för detta. Talan bör i sådana fall kunna föras av det rättssubjekt som anses som egen- domens innehavare, men eventuell ersättning bör liksom egendomen i övrigt överföras till församlingen, pastoratet eller stiftet för att förvaltas för samma ändamål. – Motsvarande bör gälla när kyrkofondsfastigheter förs över till trossamfundet . När det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder innebär stiftel- sealternativet att egendomen förs över till Stiftelsen prästlönetillgångar och äganderättsalternativet att egendomen överförs till trossamfundet . Inte heller i dessa fall lär ersättningsfrågan få nämnvärd praktisk betydelse, med tanke på att ändamålet förblir väsentligen detsamma som . Det intresse nuvarande företrädare för egendomen kan ha att få sköta förvaltningen kan inte gärna anses ersätt- ningsgillt i sammanhanget. Det är tänkbart, men knappast troligt, att den nya lagstiftningen medför sådana nackdelar i administrativt hänseende eller sådana risker för egendomen att möjligheterna att tillgodose stiftelse- ändamålet minskar på ett märkbart sätt vis. Också här bör tidigare ägare – det stiftelseliknande rättssubjektet – kunna föra talan om ersättning, vilken sedan får föras över till den nya stiftelsen respektive trossamfundet . – Vad angår lagstiftningsalternativet behåller egendomen den stiftelseliknande karaktär den har . Om stiftelsen kan anses lida förlust genom lagstiftningen – också detta en högst teoretisk möjlighet – bör den på samma sätt kunna begära kompensation av staten. Man får vidare räkna med möjligheten att lagstiftningen om egendoms- överföring kan gå ut över något tredje rättssubjekt som har bättre rätt till egendomen än såväl tidigare innehavaren som trossamfundet. Det är också tänkbart att det medför förlust för innehavare av särskild rätt till berörd fastighet, t.ex. för en nyttjanderättsinnehavare. I sådana fall bör natur- ligtvis den som på detta vis lidit skada genom lagstiftningen kunna föra talan om ersättning för sin förlust. Det är naturligt om sådana förluster som här diskuterats kan bli svåra att uppskatta ekonomiskt; i den mån en skada alls går att konstatera, lär det i de flesta fall bara bli fråga om en fördyring eller inskränkning av verk- samheten på . Det kan därför vara motiverat med en bestämmel- se att skälig ersättning skall utgå för skada som överföringen medfört. En sådan regel kan ligga särskilt nära till hands där som i detta fall ideella faktorer spelar en stor roll för ansråken. Den anses förenlig med bestämmelsen i 2 kap. 18 § 2 st. RF. (Jfr uttrycket "grunder som anges i lag" och , Ersättning vid offentliga ingrepp I s. 188 f med hänvisningar bl.a. till andra regler av denna typ.) Den föreslagna regleringen framstår på detta sätt som väl förenlig med egendomsskyddet i regeringsformen. Det återstår att bedöma hur den förhåller sig till motsvarande regler i . Som framhölls lär den aktuella artikeln i konventionen endast på en punkt innebära ett längre gående egendomsskydd än grundlagens regel, nämligen genom att den allmänt förskriver att rätten till egendom skall respekteras; ägaren är berättigad till "peaceful enjoyment" av egendomen. Det är här närmast fråga om en reservbestämmelse som tillämpas när de övriga reglerna i artikeln inte åsidosatts men ändå ett ingrepp inte ter sig rimligt mot den enskilde. Av betydelse är om åtgärderna mot den enskilde står i rimlig proportion till dennes intresse. (Jfr , a.a. s. 256 f och 1996 s. 579 f, 779 ff.) Särskilt när som i det aktuella fallet rätten till egendomen kan te sig väsentlig från andra än rent ekono- miska synpunkter kan regeln tänkas få betydelse. Av särskilt intresse bör då vara att lagförslaget enligt alla aktuella alternativ innebär att de som innehar egendomen och har förmån av den skall få använda den liksom förut och åtnjuta samma förmåner av den som . Med tanke på den ringa verkan lagstiftningen sålunda får för de egentliga intressenterna – destinatärerna – kan den inte gärna anses brista i respekt för den kyrkliga egendomen. Som förut utvecklats (8.3 ovan ) kan det inte ha ett intresse i sig att de aktuella rättssubjekten bibehålls, om bara egendomen kommer till avsedd användning. Inte heller synes därför lägga hinder i vägen för en lagstiftning enligt någon av de diskuterade modellerna. Framställningen i kap. 3 ger vid handen att den formella äganderätten till en del av den specialreglerade egendomen tillkommer staten. Det är genomgående fråga om egendom som har disponerats av kyrkan för kyrkliga ändamål sedan de under olika skeden av vår historia har anslagits till detta av kronan (kronoanslag). Det historiska perspektivet är alltjämt av viss betydelse, kanske främst genom de otvetydiga samband som ibland finns mellan å ena sidan indrag- ningar till kronan (t.ex. reduktioner med stöd av recess), å andra sidan anslag som kronan lämnat, närmast som ersättning för indragen egendom. En allmän historik återfinns i betänkandet Kyrklig egendom. Prästerskapets privilegier (SOU 1967:46). Kronoanslagens natur medför att varken existerande stiftelsesubjekt eller kyrkliga organ som förvaltare av egendomen kan erhålla lagfart på densamma. I det följande skall diskuteras vilken betydelse detta har vid en relationsändring i enlighet med principbeslutet. 9.2Kronoanslagens omfattning och värde m.m. Kronoanslagens omfattning har, som framgår av avsnitt 4.8.1, vid tidigare försök till uppskattning av egendomsmassan, antagits uppgå till c:a en femtedel. De ägoslag som enligt tidigare statliga utredningar ansetts om- fatta kronoanslag är vissa äldre löneboställen, (nuvarande prästlöne- fastigheter), vissa äldre prästgårdar, vissa domkyrkors fastigheter och vissa kyrkofondsfastigheter. Till detta kommer också i någon utsträckning medel som tidigt tillförts kyrkofonden. Den gjorda uppskattningen av kronoanslagens omfattning har redan från början omgivits av en betydande osäkerhet. Till detta kommer att har kyrklig jord och kyrkliga fondmedel som ersatt kyrklig jord omsatts i stor utsträckning utan avseende på formell ägare. Kyrkolagen tillåter försälj- ning också av kronoanslagen egendom. Egendom har också flyttats mellan olika ägoslag genom fastighetsförsäljningar, placering av försäljnings- medel i fonder och inköp av ny egendom. också förändrats genom att det lagstiftningsvägen har förts in nya förut- sättningar, som också gjort det möjligt att förändra kategorierna, om egendomens ändamål förändrats. Den ursprungliga osäkerheten om kronoanslagens omfattning har ersatts av en situation i vilken det är så gott som omöjligt att klart uttala sig om vilken egendom som utgör kronoanslag och, framför allt, hur stor andel den egendomen skall anses representera. Vid detta förhållande kan man antingen anse att kronoanslagen utgör en obestämd andel av den kyrkliga egendomen, eller också, med utgångspunkt från den ursprung- ligen gjorda uppskattningen, anta att den alltjämt motsvarar ungefär en femtedel. I vilket fall måste man inse att det är möjligt att identifiera kronoanslagen objekt för objekt och inte heller deras specifika andel i olika fonder, inte ens i kyrkofonden. Om man emellertid fäster vikt vid den tidigt gjorda uppskattningen att ungefär en femtedel av egendomen är kronoanslag, skulle man kanske från den utgångspunkten vilja hävda att det i samband med en relationsändring är en utomordentligt grannlaga uppgift att ta ställning till vad som skall ske med den andelen. Gentemot en sådan uppfattning måste det framhållas att den formella äganderätten i statens hand praktiskt taget saknar värde. Egendomen är anslagen till kyrkan för att brukas för kyrkliga ändamål och torde inte utan vidare kunna tas tillbaka så länge den brukas för ändamålet. Den kan därutöver, i enlighet med vad som nämnts, inte heller identifieras i sin helhet. 9.3Vilken betydelse har statens äganderätt i samband med relationsändringen? Att staten har en formell äganderätt till delar av den kyrkliga, ändamåls- bundna egendomen påverkar förutsättningarna för relationsändringen. Äganderätten har symbolisk betydelse i den meningen att ett tydligt sam- band består mellan stat och kyrka, om staten behåller sin äganderätt. Den har en formell betydelse på det sättet att det kan behövas viss fortsatt lagreglering av ändamål, förvaltningsförhållanden m.m. Det finns inte något enkelt sätt att skapa ett system för det som enligt våra direktiv är utredningsuppgiften, nämligen hur egendomen skall stå till kyrkans för- fogande. Kyrkliga organ kan inte utan vidare – även om de är förvaltare till egendomen utan lagstöd besluta regler om t. ex. försäljning av egen- dom som har ett formellt band kvar till staten. Äganderätten har, slutligen, en praktisk betydelse på det sättet att lagfartsförhållanden m. m. som hör till problematiken omkring äganderätten till egendomen, förblir oklara. Problemet kunde vara hanterligt, om det bara gällde den del som utgörs av kronoanslagen. Men eftersom den delen i verkligheten kan identifieras sprider sig problemet till hela egendomsmassan. Det gäller, som sagt, flera av de olika ägoslagen. Det är en avsevärd komplikation att inte kunna ställa någon enda del av egendomen till kyrkans förfogande utan visshet om att den andelen saknar inslag av kronoanslag. som statens formella äganderätt till delar av den kyrkliga egendomen är av ringa värde för staten är den ett reellt problem, om den skall bibehållas i samband med en relationsändring. Genom att statligt ägd egendom ingår i egendomsmassan – och dessutom ofta inte kan identi- fieras – förhindras eller försvåras lösningar som innebär att kyrkliga organ skall svara för förvaltningen. I flera tidigare utredningssammanhang har det därför föreslagits att staten skall avstå sina anspråk, antingen till förmån för stiftelser som bildas för de ändamål egendomen är avsedd för, eller också direkt till förmån för kyrkliga organ. Den s.k. ERK- utredningen anförde bl.a.: Man kan således på olika sätt tillförsäkra en fortsatt förfoganderätt över den specialreglerade kyrkliga egen- domen. Äganderättsfrågorna kan emellertid inte lämnas oregle- rade. Det är av största vikt att dessa får en ändamålsenlig och praktisk lösning. Som sagts skulle det vara en avsevärd förenkling om staten avsade sig anspråken på den kronoegendom som anslagits till kyrkliga ändamål. Därigenom skulle man också komma ifrån de i många fall påtagliga svårigheterna att få klar- lagt om viss kyrklig egendom är kronoanslag eller ej. Det skulle också skapa en ökad självständighet för kyrkan. Enligt utred- ningen talar således övervägande skäl för att den statliga ägande- rätten till kronoanslagen bör överföras till kyrkliga organ. [(SOU 1992:9) Ekonomi och rätt i kyrkan s. Kammarkollegiet delar uppfattning. Starka skäl talar för att staten vid en relationsändring avstår från formella anspråk på kronoanslagen. Det är den historiskt givna tidpunkt vid vilken så stor klar- het som möjligt bör skapas omkring den kyrkliga egendomens rättsliga förhållanden och en så lätthanterlig situation som möjligt åvägabringas för kyrkans disposition av egendomen för det avsedda ändamålet. Principbe- slutet om en relationsändring förutsätter att förhållandet mellan staten och i fortsättningen inte är föremål för någon omfattande lag- Enligt vår mening kräver detta att man i görligaste mån klar- lägger hur äganderätten till egendomen skall vara . Att staten avstår från sina anspråk ingår i samtliga de alternativ Kammarkollegiet har utformat. Därvid har detta moment haft stor bety- delse. Det möjliggör att man i olika sammanhang inte behöver göra undantag för egendom som omfattas av en formell statlig äganderätt utan kan konstruera en lösning genom att disponera över ett helt ägoslag, i stället för över en obestämd del av detsamma. Hur det är tänkt att gå till framgår av avsnitt 18.2.1. I direktiven anges att beträffande "den specialreglerade egendomen är en möjlighet att vid relationsändringen föra över tillgångarna till nybildade stiftelser som både äger och förvaltar egendomen". Stat – kyrka – ändrade relationer mellan staten och (SOU 1978:1-3) Enligt förslag var det av stor vikt att det för framtiden skapades ett fullgott rättsskydd för den specialreglerade eller ändamålsbundna egendomen. Det framhölls att detta bäst kunde tillgodoses genom stiftelsebildning. En sådan skulle kunna komma till stånd genom att den specialreglerade egendomen allt efter det ändamål den var avsedd att tjäna fördes samman till förmögenhetsmassor i form av stiftelser, vilka för- valtades och disponerades av kyrkliga organ motsvarande dem som förvaltar den aktuella egendomen . Det påpekades vidare att stiftelse- formen skulle göra det möjligt att ordna upp de oklara lagfartsförhållanden som gällde en del av den specialreglerade fasta egendomen. utgör ett särskilt rättssubjekt och är som sådant ägare till den egendom som ingår i stiftelsen och kan följaktligen själv få lagfart på denna. Enligt förslaget skulle det bildas en stiftelse av egendom som tjänar visst ändamål. Utifrån denna utgångspunkt kunde följande fem stiftelse- typer bildas, nämligen kyrkostiftelse, boställsstiftelse, prästlönejords- stiftelse, domkyrkostiftelse och kyrkofondsstiftelse. De remissinstanser som uttalade sig godtog i huvudsak förslaget. De flesta instanser som yttrade sig över egendomsförslaget beträffande den specialreglerade kyrkliga egendomen ställde sig positiva till att det bildades stiftelser av denna egendom. Ett vanligt motiv för denna inställ- ning var att stiftelsebildningen skulle medföra att de oklara äganderätts- förhållandena kunde ordnas upp och lagfart meddelas på egendomen. En del instanser kritiserade att staten avhände sig äganderätten till kyrklig egendom eller inflytande över egendomens förvaltning. Några instanser granskade stiftelsebildningen huvudsakligen från rättsliga synpunkter. del fall ifrågasatte man om stiftelseformen borde utnyttjas för viss del av den specialreglerade egendomen. Frågan om vad förslaget innebar för strukturrationalisering och förvaltning av den kyrkliga jorden berördes av förhållandevis många instanser. En del diskuterade möjligheten att begränsa antalet stiftelser. Ekonomi och rätt i kyrkan (SOU 1992:9) angav som en utgångspunkt att den kyrkliga egendomen bör stå till förfogande även efter en mera omfattande relationsändring. Som en lämplig lösning föreslog utredningen att rätt till egendomen grundas på stiftelseinstitutet. Olika stiftelser skulle därvid bildas med hänsyn till vilket ändamål egendomen skulle tjäna, t.ex. kyrkostiftelse och boställsstiftelse. Eftersom ändamålsbundenheten är det utmärkande draget för stiftelse- institutet skulle man skapa ett fullgott rättsskydd för att egendomen kommer att tjäna avsedda kyrkliga ändamål. Oklarheterna beträffande den rättsliga naturen av den specialreglerade egendomen kunde undanröjas. Stiftelsebildningen skulle genomföras i enlighet med de riktlinjer som an- givits förslag. Det erinrades om kritiken under remissbehand- lingen avseende det stora antalet stiftelser och framhölls att en praktisk lösning vore att sammanföra boställsjorden till en stiftelse i varje stift. På detta sätt skulle antalet stiftelser reduceras högst väsentligt och en rationell förvaltning möjliggöras. Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) Beredningen framhöll att den tidigare lagt fram förslag om att förvalt- ningen av finansförmögenheten skulle sammanföras stiftsvis. Förslagen har i huvudsak antagits av (prop. 1993/94:73, KU 14, rskr. Beredningen ansåg att det vid en relationsförändring skulle erfordras någon form av omreglering av de nuvarande – ofta oklara – äganderätts- förhållandena beträffande den specialreglerade kyrkliga egendomen och att en lämplig form för detta vore att föra över egendomen till olika stiftelser. Stiftelserna skulle knytas till de organ inom som förvaltade egendomen. skulle sålunda förvaltas av den församling (eller sammanslutning av församlingar) som förvaltar kyrkobyggnaden. skulle bildas för varje stift och förvaltas av respektive stift. För den del av den specialreglerade egendomen som ägs av stiftelseliknande rättssubjekt skulle stiftelselösningen inte innebära någon egentlig förändring av äganderättsförhållandena, endast ett klarläggande. För den del av egendomen som ägs av kronan kommer genom stiftelse- lösningen äganderätten att överföras till stiftelserna. Beredningen ansåg att det inte var nödvändigt med fortlöpande repre- sentation för allmänintresset i stiftelserna om avsikten var att skulle bli föremål för offentligrättslig reglering i någon form. fanns det inte någon generell lag om stiftelser. trädde stiftelselagen (1994:1220) i kraft. Fram till dess gällde för stiftelser bestämmelserna i dels lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser (tillsynslagen), dels permutationslagen (1972:205). När det gäller den civilrättsliga regleringen av stiftelserna anknyter stiftelselagen i stora delar till äldre rätt. bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig för- mögenhet för ett bestämt ändamål (1 kap. 2 §). Stiftelsen är en juridisk person, och för dess förpliktelser svarar bara stiftelsens tillgångar (1 kap. 4 §). Om förvaltningen gäller att föreskrifterna i stiftelseförordnandet skall följas, om de inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen (2 kap. 1 §). Man skiljer mellan egen förvaltning, då en eller flera fysiska personer bildar styrelse för stiftelsen, och anknuten förvaltning, då en juridisk person är förvaltare för stiftelsen (2 kap. 2 §). Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (2 kap. 3 § ). har ingen ägare och den karakteriseras som en självständig och självägande förmögenhet. Stiftaren har ingen rätt att bestämma över förvaltningen utöver vad som föreskrivits i stiftelseförordnandet. Avgöran- de blir vad stiftelseurkunden innehåller om stiftelsens ändamål och det sätt varpå förvaltningen skall ske. Inte heller har destinatärerna något infly- tande över förvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsyn som stiftelselagen föreskriver (9 kap.). I vissa fall kan kapitalet i två eller flera stiftelser läggas samman till en ny stiftelse. En s.k. samstiftelse har därmed bildats och de gamla stiftel- serna anses i och med det upplösta. En sådan samstiftelsebildning förut- sätter Kammarkollegiets tillstånd att upphäva stiftelseförordnandena för de gamla stiftelserna. För tillstånd till samstiftelsebildning krävs bl.a. att samstiftelsen har ett ändamål som omfattar de gamla stiftelsernas ändamål, att samstiftelsens ändamål är närliggande de ursprungliga ändamålen, att stiftelserna funnits och att värdet av respektive stiftelses förmögenhet inte överstiger ett belopp som motsvarar tio gånger basbe- loppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ett sätt att lösa de framtida ägandeförhållandena och förvaltningen för en stor del av den specialreglerade kyrkliga egendomen är att denna egendom tillskjuts en nybildad stiftelse som har till ändamål att bidra till de ekono- miska förutsättningarna för förkunnelse. Detta kan åstad- kommas genom dels generell permutation, dels att staten avstår från sin rätt till kronoanslagen. En sådan stiftelselösning framstår som naturlig med hänsyn till den specialreglerade kyrkliga egendomens rättsliga ställning . tillgodoser de intressen som från skilda synpunkter är knutna till den specialreglerade kyrkliga egendomen. Stiftelselösningar i olika former har stått i blickpunkten under de senaste decenniernas kyrka-statarbete. Se mer härom i avsnitt 6.5.1 och 10.2. Kammarkollegiet föreslår att endast en stiftelse skall bildas och att större delen av finansförmögenheten – prästlönefastigheterna och präst- lönefonderna – skall ingå i denna. skall ha till ändamål att bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnel- se och förvaltas av trossamfundet . Stiftelselagens bestäm- melser skall i alla delar vara tillämpliga på stiftelsen. En stiftelselösning av det slag Kammarkollegiet föreslår möjliggör för förvaltaren (högsta verkställande organ) att – inom ramen för stiftelselagens föreskrifter – fatta beslut som omfattar all egendom som skall ingå i stiftelsen. Förvaltaren kan emellertid uppdra åt andra kyrkliga organ att fatta beslut i vissa förvaltningsfrågor. Dessa organ utövar då sina beslutsbefogenheter under förvaltarens överinseende. Nuvarande ordning med förvaltning av egendomen på stiftsnivå skulle därmed kunna behållas (även om det yttersta ansvaret för förvaltningen åvilar högsta verkställande organ). Äganderättsförhållandena klarläggs såvitt avser den del av den spe- cialreglerade kyrkliga egendomen som tillskjuts stiftelsen och lagfart kan beviljas på alla fastigheter som stiftelsen kommer att äga. Kammarkollegiets förslag till stiftelselösning förutsätter, som ovan nämnts, att stiftelselagen i sin helhet skall vara tillämplig på den nybildade stiftelsen. Ingen särlagstiftning såvitt avser stiftelsen behövs. Detta innebär att staten inte särbehandlar något trossamfund. Skyddet för ändamålet är starkt och det yttersta ansvaret för förvaltningen av stiftelsen noggrant reglerat. Stiftelsens förvaltare kan inte frånhändas ansvaret för någon del av förvaltningen. Med den stiftelselösning Kammarkollegiet föreslår är det – precis som i de båda andra alternativen – på övergripande nivå som bär ansvaret. Det kan tilläggas att det inte föreligger några formella hinder mot att en stiftelse bedriver näringsverksamhet. Förutsättningen är dock att verk- samheten har en naturlig anknytning till ändamålet. 10.4.2Egendom som skall ingå i stiftelsen Kammarkollegiet föreslår att till stiftelsen skall tillskjutas den egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. och 41 kap. 23 § kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av . Detta innebär att prästlönefastigheter och präst- lönefonder skall tillskjutas stiftelsen. Den del av den specialreglerade egendomen som skall tillskjutas stiftelsen ägs dels av de specialreglerade stiftelserna, dels av staten (kronoanslagen). Det är oklart vilken del av nämnda egendom som ägs av staten. Äganderätten till den del av kronoanslagen som utgörs av den egendom som avses i 41 kap. 1 § 1. och 41 kap. 23 § kyrkolagen i dess lydelse intill utgången av skall genom lagstiftning av staten avstås till förmån för stiftelsen. Se mer om kronoanslagen i kap. 9. Stiftelsen bildas genom att i lag (införandelagen) föreskriver om generell permutation av vissa specialreglerade stiftelser. De bestämmelser som skall gälla för stiftelsen – stiftelsens ändamål, förvaltning och namn m.m. – kommer vid stiftelsens bildande att anges i lag (stiftelseför- ordnande). I införandelagen skall dessutom intas en föreskrift om att för- valtaren utan tillstånd av myndighet får ändra, upphäva eller åsidosätta de bestämmelser i stiftelseförordnandet som angår en annan fråga än stiftel- sens ändamål. Föreskrifterna om stiftelsens ändamål kan ändras, upphävas eller åsidosättas endast i enlighet med den i stiftelselagen stadgade ord- ningen (permutation). Om bestämmelserna sedermera blir föremål för ändring krävs inte dessutom ändring genom lag.