sou · GLB3173 · 1998-01-01 00:00:00 — *Att bevara, skydda och förbättra miljön *Att skydda människors hälsa *Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt *Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem" EMAS är en EG-förordning – och därmed svensk lag – men ett företags anslutning till systemet är frivilligt. Syftet med EMAS är att stimulera företag till ett systematiskt miljöarbete, utöver de krav lagstiftningen ställer, med inriktning mot kontinuerliga förbättringar. För att ett företag skall kunna registrera en anläggning i EMAS- systemet måste en serie krav vara uppfyllda. Företaget skall ha antagit en miljöpolicy, genomfört en grundlig miljöutredning, fastställt ett miljöprogram samt infört ett miljöstyrningssystem med organisationsplan, ansvarsfördel- ning, arbetsmetoder och dokumentationsrutiner. EMAS ställer stora krav på öppenhet och företaget skall ge ut en av en ackrediterad miljökontrollant granskad och godkänd miljörapport. Miljöstyrningsrå- det har regeringens uppdrag att stödja och utveckla systemet och att registrera godkända företag. Cirka 1100 europeiska företag är EMAS-registrerade, varav drygt 70 svenska. driver på rege- ringens uppdrag projektet i småföretag" i avsikt att hjälpa småföretag i gång med miljöarbetet. Arbete pågår nu att på prov utvidga EMAS till nya samhällssektorer som jord- och skogsbruk, bygg- och fastighetssektorn, transporter samt tjänstesektorn och offent- lig förvaltning. Denna försöksverksamhet utgör ett viktigt underlag inför revisionen och utvidgningen av EMAS-förordningen som för- väntas bli klar . Den offentliga sektorn har ett särskilt ansvar. Den påverkar miljön inte bara genom den egna verksamheten och upphandling av varor och tjänster, utan än mer genom att fastställa regler och förordningar, genom enskilda tillstånd och beslut om anslag eller bidrag till skilda verksamheter. Genom att alltid ställa krav på miljöhänsyn kan den offentliga sek- torn kraftigt påverka många andra aktörer i samhället. Bakgrund till utredningens förslag 69 Miljövårdsberedningen har givit ut ett delbetänkande: Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen (SOU 1996:112). De statliga myndigheternas uppgifter och ramarna för deras verksamhet fastlägges i verksförordningen, i deras instruktioner och i reglerings- breven. Utredningen pekar särskilt på verksförordningen som kräver att myndighetens chef skall bedriva verksamheten författningsenligt och effektivt samt "beakta de krav som ställs på verksamheten med hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljön". Utredningens förslag kan kort sammanfattas *En effektivare styrning av statsförvaltningens miljöarbete. Varje statlig myndighet bör ha ett generellt miljöansvar enligt verksförordningen inskrivet i sin instruktion. Regeringen bör genom regleringsbrevet tydliggöra innehållet i miljöansvaret. får några pilotmyndigheter i uppdrag att göra en miljöutredning och fastställa en miljöpolicy samt ta fram en plan för den fortsatta integreringen av miljöarbetet. *Miljöanpassad upphandling av varor och tjänster. Pilotmyndigheterna ovan får i uppdrag att redovisa om de miljöanpassat sin upphandling av varor och tjänster 1997. har utgivit en vägledning: Offentlig upphand- ling med miljöhänsyn. *Återrapportering och annan redovisning. Statliga myndigheter bör i sin årsredovisning redovisa resultatet av sitt miljöarbete. bör även revidera de statliga myndigheternas miljöarbete. *Fortsättning och kontinuitet. En arbetsgrupp under ledning av Statsrådsberedningen bör skapas för att hålla ihop, utveckla och fullfölja den statliga integreringen av miljöarbetet. *Kommittédirektiv om miljöhänsyn. Regeringen bör utforma särskilda kommittédirektiv – miljö- direktiv – som ger kommittéer och utredningar anvisningar om att de skall väga in miljö- och hälsoaspekter i sin utredning och be- skriva konsekvenserna för miljö- och hälsa av de förslag de lägger fram. I en omfattande bilaga Miljöarbete i statliga myndigheter ger utred- ningen en detaljerad vägledning om integrering av miljöhänsyn. Väg- ledningens uppläggning ansluter i allt väsentligt till principer och tankegångar i ISO 9000-serien och ISO 14000-serien. 70 Bakgrund till utredningens förslag I detta avsnitt redovisas främst "direkt miljöstandardisering", dvs. all verksamhet med standarder inriktade mot att användas som verktyg i miljöarbetet. Med "indirekt miljöstandardisering" avses arbetet med att föra in miljösynpunkter i standarder avsedda för alla övriga områden. Vi pekar också på kommande arbete och var tyngd- punkterna kommer att ligga inom de internationella standardiserings- organisationerna. Avsnittet innehåller aktuell information som inte finns sammanställd i andra publikationer och har därför fått en mer ingående utformning. En i miljöarbetet är vetenskap och teknik. Basen är i många fall kvantitativa uppgifter om halter och effekter i miljön, om utsläpp och avfallsmängder m.m. Politiska miljömål formuleras ofta så att vissa ämnen ej vidare får användas eller att utsläpp exempelvis skall minska med hälften . Åtgärderna heter ofta val av ny teknik och installation av reningsanläggnngar. Den direkta miljöstandardiseringen blir ett viktigt komplement till det miljöpolitiska arbetet genom inrikt- ningen på att finna nya, enhetliga och standardiserade tekniska lösning- ar i internationell samverkan. Arbetet startade på mätteknikområdet, där dels behoven var stora och det dels fanns en tradition att bygga vidare på. Standardisering av miljömätmetoder startade i . På norskt initiativ bildades en nordisk (INternordisk STAndardisering) och arbete startade på vattenområdet för att efter- hand breddas till att innefatta även luft. Det nordiska arbetet fortsatte in och hade vid nedläggningen 92/93 producerat nära hund- ratalet svenska standarder, inklusive revideringar. Dessa var i flertalet fall likalydande och identiska med motsvarande nationell standard i , och . Den kommittéstruktur som byggdes upp återfinns närmast intakt inom STG, nu kompletterad med kommittéer för mark, avfall och slam samt med huvudinriktning mot europastandardiseringen inom . FN:s första miljökonferens hölls 1972 i och startade ISO arbete på miljöområdet. Två kommittéer bildades, ISO/TC 146 Air quality och ISO/TC 147 Water quality. 1985 bildades ISO/TC 190 Soil quality. Det finns även andra ISO-kommittéer med tydlig miljörelevans, exempelvis ISO/TC 43 Acoustics, särskilt under- kommittén för buller. ISO-arbetet är av stor omfattning, de tre kom- SOU 1997:173 Bakgrund till utredningens förslag 71 mittéerna för luft, vatten och mark har närmare 20-talet underkommit- téer och 100-talet arbetsgrupper. har deltagit aktivt från starten, ett drygt hundratal ISO-standarder är utgivna och ett mindre antal av dessa är också fastställda som Svensk Standard. I och med och därpå EU-anslutning har euro- pastandardiseringen inom fått allt större tyngd. har med- verkat aktivt från starten första år i de kommittéer som finns på miljöområdet, /TC 230 Water analysis, /TC 264 Air quality, /TC 292 Characterization of waste och /TC 308 Characterization of sludges. Europastandardiseringen och EN- standarderna har en särställning genom anknytningen till EG:s regel- verk och att vissa EN-standarder direkt ingår i regelverket. EN- standarder överförs till Svensk Standard, om de inte strider mot svensk lag eller myndighetsföreskrift. Mellan ISO och finns en överens- kommelse, Agreement, som bl.a. medger att ISO-standarder i en enkel process överförs till EN-standard. Regler säger också att om det kommer en EN-standard som är likvärd med en befintlig Svensk Standard, skall den senare dras in. På området miljömätteknik finns i fyra typer av stan- darder. Det nordiska arbetet producerade Svensk Standard med prefixet SS. ISO-standard som fastställts som Svensk Standard får prefixet SS-ISO, för en motsvarande EN-standard gäller SS-EN. ISO standard som fastställts som EN-standard och därmed blir Svensk Standard får pre- fixet SS-EN ISO. Arbetet med att producera svensk nationell standard har liten omfattning och tillgrips främst när vi snabbt behöver en egen standard för ett klart uttalat behov och lämplig internationell standard inte finns. Det nordiska samarbetet inriktat mot identiska nationella standarder i de nordiska länderna har upphört. Tyngdpunkten i arbetet ligger på europastandardiseringen inom med dess nära anknytning till EG:s arbete och regelverk. Samarbetet mellan och får anses fungera mycket bra på detta område och dubbelarbete undvikes helt. Grunden för detta är de formella regelverken för samarbetet men fram- för allt att det är samma experter som deltar i både CEN- och ISO- arbetet. Mätteknikstandardiseringen har inte tilldragit sig samma starka all- männa intresse som miljösystemstandarderna i ISO 14 000-serien. Men det är angeläget att notera att det är på mätteknikområdet som det mycket stora antalet standarder har producerats och kommer att produ- ceras. Miljöarbetets inriktning mot kvalitetssäkrade mätningar inom ramen för globala undersökningar ställer stora krav på tillgång till standarder. Dessa standarder måste också fortlöpande revideras i takt 72 Bakgrund till utredningens förslag med den teknikvetenskapliga utvecklingen. Mätteknikstandardiseringen är resurskrävande och har en nära koppling till EG:s forsknings- aktiviteter. På området sker en utveckling mot nya principer för standardise- ringsarbetet. detaljstandarder, som i minsta detalj beskrev och styrde många moment, ersätts med nya funktionsstandarder där endast vissa centrala funktionskrav fastlägges och användaren för övrigt kan tillämpa egna lösningar. Detaljstandarderna behålls i vissa fall som referensmetoder. Ett annat utvecklingsområde är tanken att många grundmetoder är gemensamma för flera områden som mark, luft, vat- ten, avfall, livsmedel och även andra produktområden. Dessa grund- metoder kan där det är nödvändigt sedan kompletteras med sektorspeci- fika delstandarder. Standarder ses som byggstenar, denna inriktning går under namnet "The modular approach". Inriktningen pekar också på att det finns en påtaglig rationaliseringspotential i en bättre samordning av det tekniska standardiseringsarbetet. CEN:s koppling till EG:s arbete medför också ett direkt samarbete mellan CEN:s mätteknikstandardisering och för forskning på området Standardisering, mätning och provning. Ordet Standardisering lades till för att klart markera EG:s tydliga satsning på denna sektor. Inom handlägges kontak- terna mot EG i kommittén – Standardization and Research. initierar, granskar och prioriterar förslag från de tekniska kommittéerna inom och sänder förslagen vidare till slutbedömning inom . Förslagen ligger i två kategorier. "Co-normative research" avser forskning i direkt anslutning till en standardiseringsuppgift. Vanligen handlar det om att ett metod- förslag genomgår en provningsjämförelse eller en metodvalidering, ett fastställande av metodens funktion och prestanda. "Pre-normative research" avser forskning för att få fram helt nya metoder för senare standardisering. Arbetet har ännu inte funnit sin slutliga form, kritik har riktats mot den mycket långa besluts- och genomförandeprocessen. Ett mindre antal miljöprojekt har fått finansiering. Det måste sägas att tillkomsten av , med en resursstark intressent som i bakgrunden, är av största betydelse för standardiseringsarbetet. Möjlig- heten att låta standardförslag genomgå en metodvalidering och en provningsjämförelse blir ett absolut krav. "Pre-normative rese- arch" ligger i linje med EG:s satsningar på tillämpad forskning. Bakgrund till utredningens förslag 73 Miljöstandardisering inom – ett arbetsdokument Inom bedömdes miljöfrågorna ha sådan allmän vikt att det var angeläget att göra en total genomgång av områ- det miljöstandardisering. En arbetsgrupp tillsattes 1991, vilken året efter avlämnade rapporten standardization by . A proposal for a general outline of activities. Efter en bred remiss pre- senterade arbetet vid en välbesökt workshop i . Även inom CENELEC bedrivs motsvarande arbete, vilket framgår av rapporterna CENELEC and Environmental Standardization (1994 och 1997). inleder med att klart markera skiljelinjen mellan standardiseringsorganens och myndigheternas uppgifter. Standardiser- ingen tar fram metoder, tekniker och system som tjänar som verktyg i miljöarbetet. Myndigheterna fastlägger rikt- och gränsvärden för olika miljöstörningar och anger regler hur dessa värden kontrolleras. Rapporten introducerar begreppen direkt resp. indirekt miljöstandardi- sering. Som möjliga uppgifter för framtida direkt miljöstandardisering pe- kar CEN-arbetsgruppen på följande sex områden *Mätmetoder för miljöegenskaper hos kemiska ämnen och produk- ter *Metoder och utrustning för kontroll av föroreningar *Metoder för utvärdering av produkters miljöeffekter *Övriga punkter, som terminologi, definitioner, symboler m.m. CEN-arbetsgruppen diskuterar prioriteringar och även arbetsfördel- ningen mellan och samt avslutar avsnittet med att lägga ett antal precisa förslag till nya uppgifter och kommittéer inom de sex områdena. Den direkta miljöstandardiseringen sker inom tekniska kommittéer med hög miljökompetens vilka tar fram verktyg för direkt miljöarbete. Den indirekta miljöstandardiseringen behandlar främst frågan att föra in miljösynpunkter i produktstandarder. CEN-arbetsgruppen föreslår här följande aktiviteter *Handledning, att ta fram "guidelines", riktlinjer för arbetet (tillfällig uppgift) *Stödfunktion, en grupp som kan ge råd och synpunkter på området (permanent uppgift) *Genomgång av befintliga CEN-standarder för ev. tillägg av mil- jösynpunkter (tillfällig uppgift) 74 Bakgrund till utredningens förslag *Övervakning av standarder under utveckling eller revision (permanent uppgift) *Varje teknisk kommitté redovisar miljöarbetet i en årsrapport förslag ligger som synes på en mycket hög ambitionsnivå. Det som hänt är främst att ISO Guide 64 – Guide for the inclu- sion of environmental aspects in product standards fastställts 1997. 1995 kom IEC Guide 109 – Environmental aspects – inclusion in electrotechnical product standards. Vi har här relativt ingående redovi- sat gruppens arbete, då här framgår att grundläggande idéer och aktivi- teter för att "föra in miljöhänsyn i standardiseringsarbetet" var klart formulerade /92. Vid seminariet 1993 stod det också klart att resurser inte fanns för att genomföra alla förslagen ovan. Inom har senare inrättats en särskild miljökommitté Program- ming Committee 7 Environment, kort kallad PC7. Kommittén har ett ansvar att samordna och driva miljöfrågor inom och har i stort koncentrerat arbetet till miljöledningssystem (bl.a. samordningen mellan EMAS och ISO 14 001) och miljösynpunkter i produktstandar- der (ENAPS- Environmental Aspects in Product Standards – och ISO 14 001). Alla tekniska kommittéer med miljöteknik på programmet, m.fl. rapporterar till PC7. PC7 rekommenderar CEN:s medlem- mar att bilda nationella grupper för att arbeta med införandet av mil- jösynpunkter i arbetet inom olika standardiseringssektorer. Så har exempelvis gått igenom 500 standarder på plastområdet och noterat att i 1/3 av dessa diskrimineras återvunnet plastmaterial. PC7 kommer att undersöka hur /TC:na hanterar frågan om användning av återvunnet material i produktstandardiseringen. Då arbetet avsevärt svällt diskuteras f.n. en omorganisation av PC7 till ECOFOR, , med ett mindre antal undergrupper. ECOFOR föreslås få en förstärkt ställning, bl.a. på följande områden *Klarare mandat och beslutsfunktioner *Större representation från miljöorganisationer (environmental NGOs) *Bättre finansiellt stöd I diskussionen har framförts synpunkten att alla framtida mandat till bör genomgå en miljöbedömning. Standarder för miljöledningssystem – ISO 14 000- serien Näringslivets och företagens miljöarbete skall bedrivas effektivt och som en naturlig del av arbetet att producera varor eller tjänster. Bakgrund till utredningens förslag 75 antal krav skall uppfyllas. Miljöarbetet skall först möta myndigheternas krav och villkor, det skall hos omvärld och kunder skapa förtroende för företagets miljösatsningar och slutligen skall miljöarbetet bedrivas så att det ger tillräcklig lönsamhet åt det egna företaget. Det fanns tidigare få internationella regler för miljöarbetet. Det fanns ett behov att har- monisera och standardisera former för miljöarbetet och hur resultaten skulle redovisas för att få genomslag i främst internationella handels- relationer. Kvalitetsutveckling handlar också om att skapa förtroende hos kun- derna och en tilltro till företagets produkter och tjänster. Kvalitetsar- bete innebär att använda sunt förnuft och systematik för att erbjuda kunden rätt kvalitet i rätt tid till rätt pris. Det betyder också att göra rätt från början och att minska spill och reklamationer. Ett rätt genomfört kvalitetsarbete bör leda till ökad effektivitet och lönsamhet. Inom ISO utvecklades kvalitetssystemstandarderna i ISO 9000- serien, som sedan löpande kompletterats och förbättrats. ISO 9000- serien har fått ett enormt genomslag över hela världen då kvalitet betyder mycket för framgång och konkurrenskraft. tog initiativ till att ISO startade arbete med att utveckla standarder för miljö- ledningssystem. Systemstandarder för kvalitetsarbete och miljöarbete har många gemensamma element, som exempelvis *Generella och dokumenterade arbetsmetoder *System för kontroll, revision och kontinuerliga förbättringar *Kvalitets- och miljöarbete är en daglig uppgift för alla *Kvalitets- och miljöarbete är en strategisk fråga för företagsled- ningen Standarderna har fått namnet ISO 14000-serien och bedöms få stor betydelse för framtidens miljöarbete. Standarderna har också harmoni- serats mot EG:s miljöstyrnings- och miljörevisionsförordning EMAS – Scheme. Standarderna i ISO 14000-serien kan ses som en verktygslåda där alla tekniska och strategiska verktyg för ett fullständigt och effektivt miljöarbete skall finnas. Arbetet bedrivs inom ISO/TC 207 med projektet som svensk kontakt. SMS har ansvaret för de produktorienterade standarderna. Standarder inom ISO 14000-serien produceras inom tre områden *Miljöledningssystem, hur miljöarbetet organiseras *Miljörevision, hur miljöarbetet revideras *Miljöprestanda, hur miljöarbetet utvärderas 76 Bakgrund till utredningens förslag *Livscykelanalys, hur miljösynpunkter införs i produktutveckling *Miljömärkning, hur produkters miljöegenskaper anges *Termer och definitioner Totalt skall serien omfatta 17 standarder, 5 är fastställda och översatta som svensk standard, 2 inom miljöledning och 3 inom miljö- revision. 1999 skall enligt planen alla standarderna vara klara. Det finns ett antal kommittéer med ett klart övergripande och samordnande ansvar för miljöstandardiseringen. De bör få nyckelroller när det gäller uppgiften att föra in miljöhänsyn i allmänt standardi- seringsarbete. Samordningsgruppen Yttre miljö, SGM, inom STG. I gruppen ingår representanter för projektet , även om detta projekt har en egen styrelse och 5 tekniska kommittéer. TK 47 Miljöaspekter i pro- duktstandarder har en nyckelroll. Denna gruppering svarar för de svenska kontakterna mot PC7 och ISO/TC 207. Ett nätverk mellan de föreslagna miljösamordnarna inom SIS och de olika standardiseringsorganen bör tillskapas. De bör närmare åvila SIS och SO att närmare organisera detta nätverk. Inom har den ovan nämnda PC7 denna roll. PC7 följer ISO- arbetet med miljösynpunkter i produktstandarder (ENAPS) och miljö- ledning (EMAS, ISO 14 000-serien). Mätteknikkommittéerna rapporte- rar till PC7 som också har direktkontakter med m.m. Arbetet inom CENELEC samordnas av 3-B: Environmental Standardization. SOU 1997:173 Bakgrund till utredningens förslag 77 ISO/TC 207 har den ledande rollen. Observera att mätteknikkommittéerna inom ISO ligger utanför ISO/TC 207 arbetsområde. Inom IEC arbetar ACEA, , IEC Central Office, med uppgiften att följa och utvärdera arbetet inom ISO:s och IEC:s tekniska kommittéer i avsikt att uppdatera och förbättra IEC Guide 109. En översikt av de parallella miljökommittéerna inom ISO och ISO/TC 207 ISO/TC 146 /TC 264 Air quality ISO/TC 147 /TC 230 Water analysis ISO/TC 190 /TC 292 Characterization /TC 308 Characterization Standardkommittéer med hög miljörelevans Det finns ett antal standardkommittéer med stark miljörelevans utan att arbetet ses som miljöstandardisering och utan att rapportera till PC7. Här kan bl.a. följande nämnas * /TC 164 Water supply */TC 165 water engeneering * /TC 211 */TC 223 Soil improvers and growing media * /TC 233 */TC 260 Fertilizers and liming materials * /TC 261 Packaging Därutöver finns ett stort antal kommittéer för produktgrupper där miljöhänsyn är av största vikt, här skulle kunna nämnas alla de som arbetar med olika bränslen och förbränningsanordningar; papper, plast och förpackningar; färg och lacker; ytaktiva ämnen; m.m. IEC Guide 109 pekar på motsvarande sätt på följande ISO- * ISO/TC 61 *ISO/TC 79 Light metals and their alloys * ISO/TC 122 *ISO/TC 203 Technical energy systems *ISO/TC 205 environment design 78 Bakgrund till utredningens förslag 4.4Miljökompetens för standardiserings- arbete I detta avsnitt avser vi kort beskriva vilken miljökompetens de medver- kande bör ha för att framgångsrikt kunna föra in miljöhänsyn i standar- diseringsarbetet. Vi vill särskilt betona att det behövs en allmänt bred kompetens, med god överblick och förståelse för de tre områdena teknik, miljö och samhälle. Standarder är vanligen tekniska dokument, ofta detaljerade, smala och specialiserade. För att göra en miljöbedömning av en standard är det en stor fördel om bedömaren har teknisk kompetens och erfarenhet inom området och förmåga att sätta in standardens användning i ett större sammanhang, även om bedömningen strikt avser standarden. Därför har vi också föreslagit att miljöbedömningen i första hand skall utföras av experterna i den tekniska kommitté (TK) som utarbetar förslaget. Det finns många standarder som inte ger några miljöproblem och där bedömningen är enkel. I andra fall är miljöbedömningen mer komplice- rad. Experterna behöver då också ha kompetens i miljöfrågor. De tekniska experterna återfinns vanligen bland standardens användare och de har därför god uppfattning om energi- och resursförbrukning, riskmoment vid produktion och användning samt frågor om avfall och återvinning. De får antas ha bra kunnande om industrins miljöfrågor, inklusive arbetsmiljö, i den egna branschen. De förutsätts ha särskild kunskap om farliga ämnen och dess miljöeffekter samt andra specifika miljörisker inom sina företag. Vi utgår ifrån att denna speciella miljö- kompetens upprätthålls och kompletteras inom den normala yrkesverk- samheten. Många standarder och standardiserade produkter får en stor spridning i samhället och kan även nå särskilt känsliga grupper som barn, gamla och sjuka. För att effektivt kunna föra in miljöhänsyn i granskningen Bakgrund till utredningens förslag 79 av standardförslag på dessa områden krävs en allmän och bred miljö- kompetens. Vid den fortsatta miljöbedömningen är uppgiften att identifiera vi- dare miljörisker och miljöeffekter som kan uppstå vid tillämpningen av standarden. Detaljanvisningar för detta arbete finns i bilaga 2.2 Check- lista. Detta är en mycket krävande uppgift, att exempelvis försöka förutse långsiktiga miljöeffekter av en standard. För att belysa bredden på typen av miljöfrågor som skall beaktas kan vi här peka på nio natio- nella miljömål, av vilka flertalet godkänts av . Endast rubri- kerna tas upp här *Ammoniakavgång från jordbruket *Utsläpp av stabila organiska ämnen *Den biologiska mångfalden *Försurning – kritiska belastningsgränser *Grundvatten – skydd mot föroreningar *Källsortering av hushållsavfall *Insamling av NiCd-batterier *Återtagning av dryckesförpackningar