sou · GLB340 · 1998-01-01 00:00:00 — SAF pekar på att den stela arbetsrätten istället ger inlåsningseffekter - de som har arbete stannar där, medan de som är arbetslösa har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Enligt SAF motverkar arbetsrätten företagens intresse av att anställa. Det är svårt och dyrbart för ett företag att anställa och säga upp en person som företaget felrekryterat. Detta motverkar enligt SAF anställningar av oerfarna och oprövade ungdomar. Vidare anser SAF att kraven på flexibilitet i företagens verksamhet har ökat kraftigt senare år - hög förändringstakt, kundanpassade produkter, snabb service och just-in- time-produktion är strategiska konkurrensfaktorer för företagen i 60 Unga och arbete Detta kräver mer av flexibla anställningsformer, tidsbegränsade anställningar och inhyrning av tillfällig arbetskraft. Detta skulle kunna ge många chanser till jobb för oerfarna ungdomar. SAF har genom- fört undersökningar bland företagare hurvida de skulle anställa fler om arbetsrätten blev mer flexibel. De entydiga svaret från dessa är att så skulle ske, och att de anser att arbetsrätten är det största hindret för att komma tillrätta med arbetslösheten. drar i Ungdomars arbetsmarknad ( LO:s program mot arbetslösheten, 1994) slutsater om arbetsrättens påverkan på sysselsättningen från den forskning som finns på områ- det. LO menar att det inte finns något stöd för hypotesen att en högre grad av anställningsskydd och bristande möjligheter till visstidsan- ställning medför högre arbetslöshet. När det gäller anställningstryg- heten och ungdomsarbetslösheten för LO ett resonemang som tyder på att om lagen om anställningsskydd avskaffades skulle fler unga anställas men på bekostnad av den äldre arbetskraften. LO menar att en sänkt eller försämrad trygghetslagstiftning är en orimlig väg att skapa arbete för ungdomar. 1996/97:16 En arbetsrätt för ökad tillväxt föreslår regeringen vissa ändringar i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Regeringen anser att arbetsrätten måste ha en ändamålsenlig utform- ning och spegla en rimlig avvägning mellan löntagarnas behov av skydd mot godtyckliga och diskrimineradne beslut och företagens behov av att kontinuerligt kunna anpassa sin organisation och sin arbetsstyrka till förändrade förutsättningar och behov. De arbets- rättsliga reglerna ska också vara utformade så att de inte försvårar för företagen att göra nya satsningar. Enligt regeringen ger många företag uttryck för att anställningsskyddsreglerna utgör ett hinder för dem att nyanställa. En del ändringar av regelverket bör vidtas för att underlätta för företagen, särskilt småföretagen, att expandera. För att öka företagens benägenhet att nyanställa föreslås bland annat följande förändringar i anställningsskyddslagen. - Ny möjlighet till tidsbegränsad anställning, överenskom- men visstidsanställning, införs. Reglerna innebär bland annat att avtal om överenskommen visstidsanställning får beträffande en och samma arbetstagare omfatta sammanlagt högst . I ett företag eller en verksamhet som inte haft några arbetst- gare och som vill börja anställa får avtal om överenskommen visstidsanställning träffas . Syftet med reglen är Unga och arbete 61 att underlätta för nyanställningar vilket är särskilt angeläget i en uppåtgående konjunktur. Arbetsgivaren behöver inte ange något skäl för att anställa . Till skillnad mot provanställningen rör det sig inte om att arbetstagaren prövas i anställningen - snarare kan det sägas att det är arbetsgivarens verksamhet eller möjlighet att anställa som prövas. -Möjligheten att träffa lokala kollektivavtal utvidgas. Detta gäller bland annat möjligheten att göra avvikelser från turordnings- reglerna. -Uppsägningstiden sätts i relation till anställningstidens längd och inte till arbetstagarens ålder. Regeringen menar att de regler som skulle skydda den äldre arbetskraften har visat sig kunna ha motsatt effekt. I det arbetsmarknadsläge som råder innebär de längre uppsägningstiderna för äldre arbetstagare att arbetsgivare blir obenägna att anställa sådana arbetstagare. Kortare uppsägningstider för äldre arbetstagare skulle innebära att det blev lättare för dessa att överhuvudtaget få en ny anställning. Viljan hos arbetsgivarna att anställa dessa personer skulle alltså öka. -Tiden för företrädesrätt till återanställning för den som bli- vit uppsagd förkortas från . Regeringen menar att den nuvarande tiden för företrädesrätt - - innebär att många arbetsgivare avvaktar alltför länge med nyanställningar. Med den höga arbetslöshet som finns bör stimulans ges till arbetsgivarna att anställa möjligt. Genom att förkorta tiden för företrädesrätt bör nyanställningar kunna påskyndas. Genom den föreslagna ändringen förväntas även flexibiliteten på arbetsmarknaden öka. I betänkandet 1996/97:AU1 kommenterar utskottet försla- gens påverkan på sysselsättningen. Utskottet konstaterar inlednings- vis att något entydigt svar på vilken inverkan de arbetsrättsliga reglerna har på arbetslöshetsnivån inte finns, mer än att regler som rör anställningsskyddet kan ha effekter sett över en konjunkturcykel; benägenheten att anställa i en konjunkturuppgång skulle vara större med liberalare regler. Ä ven om enkla samband saknas kan det ändå enligt utskottet ha sin betydelse att arbetsrätten förändras för att svara mot det det nya arbetslivet. Dagens arbetsrättsliga lagstiftning kom i allt väsentligt till . Stora förändringar har skett genom ökad internationalisering och genom nytt arbets- sätt, ny organisation och ny teknik med mera. 62 Unga och arbete mening är det viktigt att arbetsrätten anpassas till förändringar på arbetsmarknaden, men någon radikal förändring behövs inte. Före- ställningen att den enskilde personligen förhandlingsvägen ska kunna nå goda villkor av betydelse utöver vad som skulle regleras i en så kallad förenklad arbetsrätt måste för stora grupper av arbetstagare vara helt verklighetsfrämmande. Inriktningen av den nya arbetsrätt som regeringen lägger fram gör det enligt utskottet lättare att anstäl- la, inte lättare att säga upp. I betänkande 1996/97:AU4 framhåller utskottet att de nya produktionssystem som har införts ställer krav på omställbarhet och anpassning. Denna förändring har lett till att arbetsgivaren organiserar sin verksamhet i nya former, vilket i sin tur har lett till att arbetskraft ofta anlitas på annat sätt än genom traditio- nella tillsvidareanställningar. Enligt utskottet har förändringarna på arbetsmarknaden lett till att det uppstått ett behov av att förändra de nuvarande arbetsrättsliga reglerna för att anpassa dem till rådande förhållanden. Reglerna bör därför anpassas så att de stimulerar företag, och då framför allt små företag, att anställa. Utskottet anser att de förändringsförslag som regeringen lagt fram har betydande fördelar och innebär en nödvändig förändring av anställningsskydd- lagen. Genom införandet av den nya visstidsanställningen gynnas småföretagare och det blir lättare för dem att nyanställa. Sistnämnda förhållande är särskilt viktigt eftersom utskottet är av den meningen att det är inom denna sektor de framtida arbetena skapas. 3.1.2Lönebildningen och arbetskraftskostnder. Lönebildningen och arbetslösheten har varit och är föremål för omfattande vetenskaplig forskning. En sammanställning av resultaten finns i expertbilagan till betän- kande Aktiv arbetsmarknadspolitik25. Unga får normalt sett vuxenlöner mellan . Detta gäller dock inte unga i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsgivar- och arbetstagarorganistionerna har olika uppfattning om hur ungdomslönerna ska utformas och vilken betydelse de har för arbetslösheten bland unga. SAF hävdar att höga ingångslöner för Unga och arbete 63 unga och höga minimilöner i avtalen gör att företag drar sig för att anställa unga och andra nytillträdande på arbetsmarknaden. Lägre ungdomslöner skulle göra det ekonomiskt mer lönsamt för företag att anställa oerfarna unga och inskola dem i arbete . LO:s lönepolitik bygger på två grundstenar, dels lika lön för lika arbete, dels rimliga och accepterade löneskillnader. LO menar att löneskillnaderna ökat (1982-92), framför allt för de som är och yngre. Frågan är vilka som bestämmer nivån på de ungas löner. Den så kallade insider-outsiderteorin resonerar kring att fackförbun- den i första hand tar tillvara sina etablerade medlemmars intressen. Arbetslösa och andra med lösare anställningsförhållanden som riske- rar att bli arbetslösa skulle i så fall endast ha begränsat inflytande över fackförbundens politik. Enligt insider-outsiderteorin förhindrar lönepolitiken att unga konkurerar med den redan etablerade arbets- kraften med lägre löner. En i lönebildningssammanhang ofta diskuterad fråga gäller effekten av minimilöner på arbetslösheten för unga. Teoretiskt sett innebär den att de unga som inte kan göra troligt för arbetsgivarna att deras kunskaper och kompetens ger dem en produktivitet som tå- minstone svarar mot minimilönerna blir arbetslösa. I är minimilönerna bestämda genom förhandlingar mellan parterna. I flera andra länder t.ex. , och är minimilönerna bestämda i lag. I har studier gjorts på unga i verksatdsindustrin. I dessa har man kunnat konstatera vissa negativa effekter av minm- löner för unga.. Det visar sig att minimilönerna har bidragit till att efterfrågan på unga verkstadsarbetare har minskat på så sätt att om minimilönerna ökar leder detta till att ungdomssy- selsättningen minskar med drygt en procent. Det tyder på att lägre ingångslöner skulle kunna bidra till att förbättra ungas sysselsät- ningssituation.26 Andra studier tyder dock på andra samband. Löneutvecklingen för unga i i förhållande till löner för andra sysselsatta visar, att det inte skett någon påfallande förändring av ungas relativlöner i någon sektor av näringslivet som inte har samvarierat med de ungas andel av arbets- kraften. Den kraftiga ökningen av ungdomsarbetslösheten har inget 64 Unga och arbete säkert samband med att den unga arbetskraften har blivit relativt sett dyrare för arbetsgivarna27. En diskussion som förs bland annat av byg- ger på att utbildning inte enbart sker inom skolväsendet utan också på arbetsplatsen. Många arbeten har ett inlärningsinnehåll vars omfattning varierar mellan olika arbeten. Modellen visar sambandet mellan löner, produktivitet och utbildningskostnad, där skillnaden mellan värdet av individens produktiva förmåga och dennes lön kan ses som det pris hon betalar för den inlärning arbetet erbjuder. Hon är beredd att betala detta pris eftersom inlärningen leder till bättre betalt arbete . På en perfekt marknad erbjuds alla individer den inlärning man är beredd att betala för. Eftersom en perfekt marknad inte existerar tillhandahåller samhället institutioner för att komplettera marknaden. Dit hör arbetsmarknadspolitiken för arbetslösa unga, lärlingssystem och praktikinslag i den reguljära utbildningen. Skolan och arbetsmarknadspolitiken påverkar enligt denna modell således marknadskrafterna genom att kompensera företagen för kostnaderna för att anställa unga. Frågan om hurvida tillfälliga sänkningar av arbetskraftskos- naderna ger någon nettoeffekt på sysselsättningen har varit föremål för omfattande diskussioner . Å r infördes ett generellt anställningsstöd (GAS). Stödet innebar att arbetsgivarna medgavs avdrag från arbetsgivaravgiften för en nettoökning av sysselsättningen jämfört med antalet anställda 1993. Syftet var att stimulera till nyanställningar på den reguljära arbetsmarknaden. Stödet skulle komplettera de förändringar som infördes i lagen om anställningsskydd vad gällde möjligheterna till prov- och visstidsanställning. GAS ersattes 1995 av ett riktat anställningsstöd (RAS). Avdraget motsvarade hela arbetsgi- varavgiften. I motsats till GAS avsåg RAS endast sådana anställda som anvisats av arbetsförmedlingen. Lönesubventioner för att påverka sysselsättningen finns i fle- ra länder. De utvärderingar som gjorts visar på att nettoeffekten på sysselsättningen av tillfälligt sänkta arbetskraftskostnader är mycket liten28. Utvärderingen av GAS och RAS visar att stöden hade en liten nettoeffekt29. Utvärderingarna visar också att de så kallade död- 27Ungdomsarbetslösheten i de nordiska länderna( TemaNord 1994:557) 28Erfaenheter av lönesubventioneri . D. Anxo EFA 1994 29Utvärderin g av det generella och riktade anställningsstödet EFA 1996 Unga och arbete 65 viktseffekterna (anställningen skulle ha kommit till stånd ändå) tycks ha varit stora. Företagen fick i flera fall ersättning för redan anställda eller sådana som anställts innan man visste om åtgärden. Ett anställningsstöd kan dock vara en framgångsrik väg för att mins- ka långtidsarbetslöshetens effekter. Flera studier har visat att margi- nella rekryteringsstöd både i förhållande till andra åtgärder och till arbetslöshet kan ha positiva effekter genom att förse individen med viss arbetslivserfarenhet30. I synnerhet om rekryteringsstöden kombi- neras med ett tydligt yrkesprojekt blir utsikten att få en fast förank- ring på arbetsmarknaden betydligt bättre. 3.1.3Ekonomiskt stöd till arbetslösa. Hur arbetslöshetsersättningens storlek påverkar arbetslösheten finns utförligt beskrivet i delbetänkandet från den så kallade ARBOM- utredningen31. Forskare hävdar att höga ersättningar under arbetslös- het kan sänka intensiteten och effektiviteten i arbetssökandet. Inter- nationell arbetsmarknadsforskning har betonat betydelsen av begrän- sade arbetslöshetsersättningsperioder som drivfjäder för ett energiskt arbetssökande. I en av uppsatserna i expertbilagan till betänkande framgår att det finns tydliga indikationer på att sökbeteendet hos unga arbetslösa varierar med avseende på vilken typ av ekonomisk ersättning de får . De med A-kassa söker mindre frekvent och har generellt sett något högre krav på lön och arbetsuppgifter än andra, möjligen beroende på att det har längre arbetslivserfarenhet. Arbetslösa med socialbidrag har relativt låga krav när det gäller arbetstid och lön och söker arbete betydligt mera frekvent. Detta kan delvis bero på att de sociala myndigheterna ställer högre krav på antalet sökta arbeten än arbetsförmedlingen gör. Samma undersökning visar också att ett oplanerat sökande av vilka arbeten som helst i mindre grad leder till anställning än ett mera systematiskt, planerat sökande. I är ersättningsperioden vid arbetslöshet begränsad och det finns krav att vara registrerad vid och upprätthålla kontakt 31Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning SOU 1996:51 32Hur söker arbetslösa ungdomnar jobb?- några resultat från en undersökning i SOU 1996.34 66 Unga och arbete med arbetsförmedlingen samt att acceptera erbjudet arbete. Utveck- lingen av arbetslösheten har dock inneburit att allt fler arbetssökande fått arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kvalif- cerat dem för nya ersättningsperioder. Den höga arbetslösheten har också inneburit att en relativt stor andel av de unga varken har kvalificerat sig till KAS eller A-kassa. av de inskrivna arbetslösa hade KAS och hade ingen ersättning alls. Att dessa skulle föredra den mycket låga ersättnings- nivån eller ingen alls framför ett avlönat arbete förefaller osannolikt. Regeringen avser att lägga en proposition om arbetslöshet- sersättningen . 3.1.4De ungas inträde på arbetsmarknaden33. I Krokig väg till vuxen, del 2, presenterar några slutsatser från sin forskning om unga på arbetsmarknaden. Den fyrtioåriga tidsperiod hon studerat kännetecknas av en generell höjning av kvalifikatinsnivån på den svenska arbetsmarknaden. Men tycks denna ökade grad av kvalificering inte längre gäller arbeten för unga. Utbildningssystemet lyckas inte förbereda för de förändrade kraven från arbetssmarknaden. Eftersom risken för arbetslöshet ökar för de unga som har ett okvalificerat arbete kan det finnas ett samband mellan karaktären på ungdomsarbete och den växande ungdomsarbetslösheten. En annan framträdande tendens är den över tiden minskande betydelsen av att ha en kortare yrkesutbildning. Sedan gymnasiesko- lan förändrades och har ungefär hälften av de ungas första arbete varit okvalificerat. Efter avslutad gymnasieutbildning ökar andelen med kvalificerade arbeten successivt men den gymnasiala utbildningen tycks inte ha haft någon inverkan på ökningen. En förklaring kan vara att den integrererade gymna- sieutbildningen fjärmat sig från arbetslivets krav. 33 Framställningen bygger på de framkona resultaten från forskningsprojektet effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar (Blomskog &1996) Unga och arbete 67 förklaring kan vara att om alla genomgår samma utbildning framgår inte den enskildes produktivitet. Att fler unga finns i okvalificerade arbeten än andra ålders- grupper rapporteras från flera länder. I är det vanligt att analy- sera denna utveckling utifrån den så kallade job shopping-teorin. Enligt denna teori ses inträdet på arbetsmarknaden som en process där individen söker efter information om villkoren i olika arbeten och hur hennes eller hans kunskaper och färdigheter belönas i förhållande till dessa villkor. Shoppandet av olika arbeten fortsätter tills indiv- den funnit det arbete som ger den högsta avkastningen på hennes förmåga. Att ha ett arbete som är mindre kvalificerat än den egna utbildningen är enligt detta synsätt inte ett problem utan ett produk- tivt element i den unges karriär. Av undersökningar på svenska förhållanden framgår dock att erfarenheter från okvalificerade arbeten inte ökar ungas förutsättningar att få ett arbete som motsvarar deras utbildning om inte arbetet ingår i en uppgjord plan . Att pröva sig fram med olika okvalificerade arbeten har enbart en negativ effekt på möjlig- heterna att få ett arbete som kräver utbildning eller erfarenhet. Mot den bakgrunden kan det diskuteras om insatser som påverkar lönekostnaderna för att anställa unga praktikanter och som inte har några verktyg för att kontrollera om de erbjuds någon upplärning ger några positiva arbetsmarknadspolitiska effekter på lång sikt. Kommittén kommer senare i detta betänkande att ta upp utformningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för unga. Ä ven om arbetslösheten för unga är hög får de flesta arbete då unga trots allt har vissa fördelar jämfört med andra grupper på arbets- marknaden. Dessa fördelar bör vara utgångspunkten för arbetet med att underlätta för unga på arbetsmarknaden. De två viktigaste fördelarna är låg ålder och en ge- nomgången utbildning. Vi kan se att chansen att få arbete avtar med stigande ålder34. Möjligheten att få arbete är störst för arbetssökande under , sedan minskar den i stort sett kontinuerligt. 34 Arbetsmarknadsutsikterna ,AMS 1996 68 Unga och arbete vissa arbeten typiska för vissa åldersgrupper. Många av de snabbast växande sektorerna på arbetsmarknaden har behov av att nyrekrytera och vänder sig då ofta till välutbildade unga. Detta är särskilt tydligt inom vissa områden som exempelvis data och kommunikation då den äldre arbetskraften inte har den efterfrågade kompetensen. Vidare eftersöks i vissa fysiskt krävande arbeten ung arbetskraft. Det finns också könsmässiga skillnader i valet av arbete. Inom vissa sektorer är skillnaden större mellan könen än mellan olika åldersgrupper35. Chansen att få arbete är också i hög grad relaterad till ut- bildningsnivån. Yngre är mer välutbildade än äldre. Ä ldre arbetssö- kande har i allmänhet lägre utbildningsnivå än yngre. av de unga som var registrerade vid arbetsförmedlingen 1996 hade enbart grundskoleutbildning medan motsvarande andel för 60-65-åringar var . Arbetslösheten bland unga med enbart grundskoleutbildning är högre än för andra i motsvarande ålder. Vi vet också att unga med funktionshinder har svårt att få arbete. I en nyligen publicerad undersökning framgår att färre funktionshindnrade arbetar heltid än normalbefolkningen. Av de unga handi- kappade som förtidspensioneras vill en majoritet hellre ha arbete. Trots att det finns omfattande åtgärdsprogram för unga handikappades inträde på arbetsmarknaden är resultaten nedslående. Kommittén återkommer till handikappade ungas delaktigheti samhället i vår slutrapport. Etableringsfasen för unga på arbetsmarknaden tar olika och sker på olika sätt. Vissa väljer att söka arbete efter den obligatoriska skolan andra först efter omfattande och långvariga studier. För vissa tar etableringen medan den för andra är problemfri. En gemensam nämnare för ungas inträde på arbetsmarknaden är emellertid att de kommer mer eller mindre direkt från en avslutad utbildning. Dessutom är deras tidigare erfarenhet av arbetsmarknaden ofta mycket begränsad. Många debuterar också genom tillfälliga arbeten. Vissa för att pröva sig fram för att den vägen skaffa sig allmän arbetslivserfarenhet och en överblick över arbetslivets krav. Andra för att det inte får en fast anställning. En annan viktig gemensam nämnare för inträdet på arbets- marknaden för dagens unga är att arbetsmarknaden har blivit mera 35From School to Work in the Nordic Countries. Ed: Wadensjö ? 36Arbetsmarknad för unga med funktiosnhinder, 1997 Unga och arbete 69 komplicerad och ställer andra kompetenskrav vilka ofta inte kan tillgodoses inom ramen för en traditionell skol-utbildning. Inskol- ningen på arbetsplatsen kan därför ta och innebära omfattan- de kostnader, ansträngningar och åtaganden för arbetsgivare vilket gör dem mindre benägna anställa de nytillträdande. Att unga har svårt att få arbete direkt efter skolan beror också på att alla lämnar skolan och söker sig ut på arbetsmarknaden ungefär . Detta sker dessutom under sen vår och sommar då företagen normalt sett har mycket begränsad nyrekrytering. För de elever som gärna vill börja arbeta direkt efter avslutad utbildning måste därför kontakterna med arbetsgivare tas . Om ungdomsarbetslöshetens övriga strukturella orsaker kan sägas att det inte finns någon fullständig enighet bland forskare om vilka de viktigaste orsakerna till ungdomsarbetslöshet är . riska resultaten som redovisats är inte heller entydiga . Den allmänna arbetslöshetsnivån påverkar självklart ungdomsarbetslös- heten. Arbetslöshetens fördelning mellan olika åldersgrupper varierar dock mellan olika länder. I ett internationellt perspektiv karaktärise- ras den svenska arbetslösheten av att en jämförelsevis stor och växande andel av de arbetslösa utgörs av unga . Frankri- ke, och har en ännu högre relativ ungdomsarbetslös- het medan , Ö sterrike, och har en låg relativ ungdomsarbetslöshet. menar att den svenska ung- domsarbetslösheten inte enbart är ett resultat av sysselsättningskrisen utan också har ett samband med de speciella institutioner som påverkar ungdomens arbetsmarknad. Kommittén tar därför senare i detta betänkande upp skolans och arbetsmarknadspolitikens roll och föreslår vissa förändringar. Arbetslöshetsersättning, arbetsrätt och lönebildning kan vara andra viktiga faktorer som påverkar ungdom- sarbetslösheten. Förändringar i dessa system är före- mål för behandling i andra sammanhang. Kommittén vill dock betona betydelsen av att man i beredningen av och beslut i dessa frågor tar ett ungdomsperspektiv i beaktande och tar särskild hänsyn till de ungas svårigheter att få fotfäste på arbetsmarknaden. 37En forskningsöversikt finns i expertbilagan till betänkande 70 Unga och arbete heller in på den övergripande ekonomiska politikens roll för arbets- marknadsutvecklingen då vi menar att detta ligger utanför vårt uppdrag. 4 Ö vergången mellan skola och arbetsliv. Unga och arbete 71 Skolan har ett grundläggande ansvar för att förbereda unga för arbetslivet. Skolan måste därför ha ett sådat innehåll samt pedagogisk och organisatorisk utformning att den gör det möjligt för eleverna att få fotfäste på arbetsmarknaden. Kommittén behandlar i detta kapitel vissa frågor som rör övergången mellan skola och arbetsliv. I slutdokumenten från de av kommittén initierade rådslagen och i svaren på kommitténs ? pekar många unga på att skolan i det här avseendet måste förändras. Man föreslår bland annat längre och mer sammanhållen praktik på gymnasiet och på högskolan.