sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — har kvinnornas andel bland åtråvärda yrken inom den offentliga sektorn också ökat. Andelen kvinnliga läkare steg från något 1960 till 1990 (, 1995). Liknande mönster finns för jurister, universitetslärare, tandläkare, psykologer, ekonomer och statistiker. 3 försvann nära 300 000 jobb från den offentliga sektorn – en minskning med . Trots att ett större antal kvinnor förlorade sina jobb särskilt inom kommunsektorn, försvann vart fjärde jobb bland de manliga anställda inom den offentliga sektorn, jämfört med vart sjunde jobb bland de kvinnliga anställda. 4 För domstolsjurister ökade andelen kvinnor från till mellan 1960 och De offentliga tjänsterna konsumeras av både kvinnor och män, men delvis på olika områden och av kvinnor i högre utsträckning än män. Kvinnor använder sig av sjukvården, kollektivtrafiken och vuxenutbildningen, medan män har dragit fördel av offentliga idrottsplatser, vägbygget och forskarutbildningen. Offentliga tjänster har betydelse för människors ekonomiska re- surser på två sätt. Tillgång till offentliga tjänster styrs inte av mark- nadspriser. Resurssvaga grupper får utnyttja de offentliga tjänsterna och deras inkomster kan användas för att tillgodose andra behov. Utöver att ha gett jobb har offentliga tjänster – särskilt utbildning och barnomsorg – främjat kvinnors sysselsättningsmöjligheter. Daghem och barnomsorg har ofta varit en förutsättning och har underlättat för mödrarnas fortsatta sysselsättning. Sociala rättigheter baserade på medborgarskap Medborgarskap/mantalsskrivning som grund för sociala rättigheter anses främja jämlikhet därför att rättigheterna omfattar alla. Betydligt mindre uppmärksamhet har ägnats åt hur sociala rättigheter baserade på medborgarskap främjar jämställdheten. Två väsentliga punkter som knappast nämnts i debatten om välfärdsstaten bör lyftas fram i detta sammanhang. Den första är att sociala rättigheter baserade på medborgarskap inte gör någon skillnad mellan betalt och obetalt arbete. Den som ansvarar för obetalt arbete har samma rättigheter som den som utför betalt arbete. Den andra punkten är att sociala rättigheter baserade på medborgarskap omintetgör äktenskapets påverkan på berättigande till sociala förmåner . Gifta och ogifta personer har samma sociala rättigheter och rättigheterna är lika för äkta makar. Sammanfattningsvis utmanar sociala rättigheter grundade på medborgarskap/mantalsskrivning en ordning där de sociala rättigheterna är baserade på en traditionell arbetsdelning mellan könen i samhället och i familjen. Sociala rättigheter baserade på medborgarskap har givit kvinnor individuella rättigheter och därmed stärkt deras autonomi och ekonomiska resurser. Varför har man missat den betydelse sociala rättigheter baserade på medborgarskap har för jämställdheten mellan könen? En orsak kanske har varit tendensen att underskatta den generella politikens slagkraft. I debatten har man hävdat att den universella välfärdsstaten är en myt och att inkomstrelaterade förmåner successivt har över- 1990, universitetslärare från till , psykologer från till och eko- nomer från till (Statistisk årsbok 1963: 32–33, Statistisk årsbok 1996: 184-185). Siffrorna är framräknade på basis av statistik över den yrkesverksamma befolkningen, inte utbildningsstatistik. I nedskärningarnas tecken. skuggat förmåner som är baserade på medborgarskap. Det skall inte förnekas att inkomstrelaterade förmåner har blivit allt viktigare och står de för av alla kontantöver- föringar. Men detta synsätt har tre brister. 1) I jämförelse med de flesta andra välfärdsstater har sociala rättigheter baserade på medborgar- skap betydligt större räckvidd i . 2) Diskussionen om den ökade betydelsen av inkomstrelaterade förmåner gäller kontantöver- föringarna och tar inte hänsyn till offentliga tjänster och deras framväxt. 3) Inkomstrelaterade förmåner har inte satt de generella förmånerna ur spel. Inkomstrelaterade förmåner kompletterar de generella förmånerna och tillsammans bidrar de till omfördelning. Det svenska välfärdssystemets omfördelningseffekter skulle bli mycket annorlunda om de generella förmånerna inte fanns med. Generösa förmåner och omfördelningseffekter Det svenska välfärdssystemet erbjuder generösa förmåner. Ersätt- ningsnivåer, utbetalningstidens längd och strängheten i villkoren bestämmer förmånernas generositet. höjdes ersättningsni- vån till i de socialförsäkringar som skyddar mot inkomst- bortfall. Utbetalningstider för arbetslöshetsersättning och föräldraför- säkringar har förlängts . Villkoren för förtidspensionering mjukades också upp. Men generösa förmåner hör, vad gäller transfereringar, inte till den svenska välfärdsstatens särdrag. Även före nedskärningarna i det svenska systemet hade andra länder lika generösa eller generösare ersättningsnivåer än . Till exempel har både och haft en sjukpenning som ersätter av inkomstbortfallet och har en moderskapspenning med samma ersättningsnivå. Några länder – , och – betalar ut arbetslöshetsersättning än . Till slut visar kontantöverföringarna mätt i andelen av BNP att andra länder har ett generösare välfärdssystem än . Trots allt är de svenska förmånerna överlag generösa och om man tar de offentliga tjänsterna med i beräkningarna ökar bilden av generosite- ten. Starka omfördelningseffekter bör räknas som ett kännetecken hos det svenska välfärdssystemet. Trots att generösa förmåner inte är ett unikt drag hos den svenska välfärdsstaten, har omfördelningseffek- 5 stod de inkomstrelaterade förmånerna för bara en tredjedel av alla kontantöverföringarna. terna här varit mera vittomfattande än i många andra länder. Tabell 3 belyser välfärdssystemens omfördelningseffekter för flera länder . Den visar ojämnheten i fördelningen av mark- nadsinkomsterna (förvärvsinkomster + kapitalinkomster) och de disponibla inkomsterna för hela befolkningen i tio olika länder. De disponibla inkomsterna är de inkomster som man förfogar över efter att olika bidrag betalats ut och inkomstskatter och försäkringsavgifter betalats in. Ojämnheten i fördelningen har mätts med Gini- koefficienten. Ju högre Gini-koefficientens värde desto större är ojämnheten i inkomstfördelningen. Vårt mått på den omfördelande effekten består av minskningen av ojämlikhet i fördelning av den disponibla inkomsten jämfört med marknadsinkomsten, dvs. den procentuella förändringen mellan de två. Tabell 3 Välfärdssystemets omfördelande effekt i tio länder 1979–1983 I alla länder är inkomstfördelningen jämnare för den disponibla inkomsten än för marknadsinkomsten. Det finns dock stor variation mellan länderna. Av de tio länderna var minskningen i ojämnheten störst i tidigt och de disponibla inkomsterna var jämnare fördelade i än i de andra länderna. Under 80- och 90- talen ökade inkomstspridningen i , men det svenska välfärds- systemets omfördelande effekt var fortfarande mycket stor vid mitten 6 Omfördelningsmåttet = Gini-koefficienten för marknadsinkomster - minus Gini- koefficienten för den disponibla inkomsten dividerad med Gini-koefficienten för marknadsinkomster (1991: 122). I nedskärningarnas tecken. av 90-talet (, 1993: 9–11; Korpi & , 1993; 1995: 46; 1996:19; SCB 1996b: 3). Vad är det som ligger bakom de stora omfördelningseffekterna i det svenska välfärdssystemet? De uppnås både genom kontantöverfö- ringarna och skatterna. Men det är transfereringarna som svarar för merparten av effekten och både de generella och inkomstrelaterade förmånerna spelar en roll. De generella förmånerna ger en grund- trygghet och kommer hela befolkningen till godo. Utan de generella förmånerna skulle transfereringarna i större grad avspegla inkomst- skillnader. De inkomstrelaterade förmånerna täcker de flesta männi- skor. De gör att avståndet mellan personer utan och med förvärvsin- komst inte är så stor som om alla förmånstagare endast fick ett enhetligt grundbelopp. Med andra ord har de inkomstrelaterade förmånerna en utjämningseffekt gentemot de förvärvsarbetande. Inkomst- och behovsprövade förmåner ökar de sämst ställdas ekono- miska resurser. Slutligen har skatterna på sociala förmåner haft en utjämningseffekt, vilket huvudsakligen har verkat till kvinnornas favör. Inkomstrelaterade förmåner avspeglar löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Efter skatt är dessa skillnader kraftigt reducerade. De generella förmånerna är däremot skattefria, liksom de bidrag som är inkomst- och behovsprövade. För att visa hur omfördelningen kommer kvinnor till godo kan vi ta ett par konkreta exempel. Man har uppmärksammat de stora skillnaderna i kvinnors och mäns pensionsinkomster som en följd av ATP- och avtalspensionssystemens utveckling. Gapet mellan kvin- nors och mäns genomsnittliga pensionsinkomster var 1990, medan skillnaden i deras medeldisponibla inkomst endast var (, 1996: 165–166). Ett annat exempel är transfe- reringarnas betydelse för ensamstående föräldrars disponibla in- komster. svarade kontantöverföringarna för ungefär hälften av deras disponibla inkomster (, 1993: 23), vilket är en ökning jämfört med tidigare. bör det poängteras att den svenska välfärdsstatens omfördelande effekter också omfattar förmåner i natura som hälso- och sjukvård, utbildning, barnomsorg, färdtjänst och andra transportmedel – vilket inte fångas i tabell 3. Skatter och arbetsgivaravgifter finansierade den svenska välfärdssta- ten . Individuella försäkringsavgifter avvecklades och de har knappast spelat någon roll . Skatter som finansieringskälla har omfördelningseffekter. Personer utan inkomst betalar ingen skatt, men de mottar sociala förmåner. Låginkomsttagare betalar mindre skatt, men får samma förmåner. Arbetsgivaravgifter i har, i motsats till de flesta andra länder, finansierat förmåner som omfattat hela befolkningen (t.ex. den allmänna tandförsäkringen, folkpensioner m.m.). Detta har inneburit en omfördelning till personer med ingen eller låg inkomst. Sambandet mellan tillgång till sociala förmåner och deras finansiering har därmed brutits. De resurssvaga hade lika tillgång som de resursstarka och denna utjämning har ofta varit till fördel för kvinnor. Socialförsäkringsavgifter har varit en huvudkälla till välfärdssta- tens finansiering i flera andra länder. Egenavgifter bygger på idén om intjänade sociala rättigheter. En konsekvens är att de personer som inte betalar försäkringsavgifter inte är berättigade till sociala förmå- ner eller får starkt reducerade förmåner. Detta har drabbat kvinnor mycket oftare än män. En annan orättvisa hos socialförsäkringsav- gifterna uppstår när de har ett tak över vilket man inte behöver betala avgifter på inkomsten. Med en sådan konstruktion betalar högin- komsttagare en mindre andel av sina löner i avgifter än övriga. Ytterligare ett drag som gynnar höginkomsttagare är när socialförsäk- ringsavgifter är avdragsgilla. Båda dessa konstruktioner är till nackdel för kvinnor därför att de är så få bland höginkomsttagarna. Kvinnor betalar avgifter som utgör en högre andel av deras löner än män. finns det fall där personer – de flesta kvinnor – har betalat in avgifter utan att ha fått ut några förmåner. Så kallade bortkastade avgifter uppstår i ett välfärdssystem, där man måste betala in avgifter eller till ett visst belopp innan man är berättigad till förmåner. Behovsprövade förmåner och fattigdom Successivt har behovsprövade förmåner avvecklats. De har ersatts dels med den generella välfärdspolitiken, dels med inkomstprövade förmåner. 7 Ålders- och invaliditetspensioner samt barnbidrag och moderskapspenning, som var behovsprövade eller hade behovsprövade inslag, kom att omfattas av den generella välfärdspo- litiken. Inkomstprövning har varit viktig i fråga om bostadsbidrag. har behovsprövade förmåner utgjort blott en liten bråkdel av alla sociala utgifter. Behovsprövade förmåner har ofta varit till den gifta kvinnans nackdel, därför att det är familjeinkomsten som prövas. Följaktligen kan en gift kvinna gå miste om en sådan förmån på grund av makens 7 Skillnaden mellan behovsprövade förmåner och inkomstprövade förmåner ligger i att behovsprövning omfattar alla tillgånger medan den sistnämnda tar hänsyn enbart till inkomsten. I nedskärningarnas tecken. Som exempel kan nämnas invaliditetspensioner. bestod de av ett grundbidrag och ett behovsprövat tillägg som utgjorde huvuddelen av pensionen. Då fick nästan alla pensionsberät- tigade gifta kvinnor grundbidrag men inte tillägget, medan de gifta männen fick bägge (, 1996: 64). Behovsprövade förmåner kan också motarbeta yrkesarbete bland gifta kvinnor. Kvinnans arbetsinkomst kan leda till att familjen förlorar sociala förmåner som är behovsprövade. Så länge behovsprövade förmåner bestäms av familjeinkomsten kan familjeförhållanden påverka ens rättigheter till sociala förmåner. kvarstår de viktigaste behovsprövade förmånerna som det yttersta skyddsnätet i form av socialbidrag. Socialbidragen (tidigare socialhjälpen) utgör den sista utvägen för att motverka fattigdom. var kvinnor i majoritet bland socialhjälpstagare i den vuxna befolkningen. har männen utgjort mer än hälften av de vuxna som har socialhjälp och senare av socialbidrag. Detta förhållande är mycket ovanligt. 8 I många länder är det kvinnor som dominerar bland mottagare av behovsprövade förmåner (, 1993: 85–87; 94–95; , 1992). Kvinnor har ofta dominerat bland de fattiga. I figur 3 anges fattig- domskvot för kvinnor och män i arbetsför ålder i nio länder. Fattigdomsgränsen definieras som en disponibel inkomst som är lägre än av medianinkomsten i varje land. 9 Beräk- ningarna tar hänsyn till hushållens storlek. I alla länder utom i finns en högre andel kvinnor som lever i fattigdom, även om skillnaderna är mycket små i och . Det märkliga är den högre andelen män i det svenska fallet. 8Detta förhållande har också rått i och , men inte i . 9Det bör påpekas att denna sorts definition påverkas av inkomstfördelningen, medan en definition som bygger på ett fast belopp inte är känslig för förändringarna i inkomstfördelningen. 10I och var en högre andel män fattiga i jämförelse med kvinnor , men var läget omvänt. Figur 3 Procent kvinnor och män i fattigdom i åtta länder Andel fattiga (%) Källa: et al., 1994 Denna bild måste tas med en nypa salt. Först och främst utelämnas en stor grupp svenska kvinnor som är fattiga. Bland de äldsta kvinnliga pensionärerna finns flera med extremt låga inkomster (SCB, 1993:119).11 Om vi räknar om fattigdomskvoten för hela befolkning- en sjunker andelen fattiga något till och skillnaden mellan andelen fattiga män och kvinnor minskas. Men andelen fattiga bland männen är fortfarande något högre än bland kvinnorna. I stort sett har det svenska välfärdssystemet lyckats bättre att lyfta kvinnor ur fattigdom än män. Å andra sidan har männen lyckats bättre med att skaffa sig en större del av marknadsinkomsterna. Den jämnare spridningen av de disponibla inkomsterna och den relativt låga fattigdomskvoten i är ett resultat av grunddragen i den svenska välfärdsstaten. Hur kommer de att ändras av nedskär- ningar och vilka konsekvenser får det för kvinnor och män? 11Ytterligare ett problem är att det finns en överskattning av de fattiga i åldersgrup- pen 16–. Det beror på att vuxna barn som fortfarande bor hemma hos sina föräldrar klassificeras som ett eget hushåll i svenska data. Det är omöjligt att veta hur stor överskattnignen är och hur den slår i mätningen av kvinnors och mäns fattgig- dom. I nedskärningarnas tecken. 3 Nedskärningsåtgärder och jämställdhet Välfärdsstatens fortsatta tillväxt ifrågasattes alltmer och nedskärningarna tog fart. kom partier till makten vars program krävde en bantning av välfärdsstaten. Ofta satt dessa regeringar kvar eller längre. I flera länder, t.ex. , , , och , lanserades en åtstramningspolitik. Här granskar vi den förda politiken i två av dessa länder – och . På detta sätt kan vi få ett facit för de olika nedskärningsåtgärdernas återverkningar på kvinnor och män och dra lärdomar av dessa länders erfarenheter. och är av intresse av flera anledningar. För det första har likheter mellan välfärdsstaterna i , och ofta betonats. snarare än har inspirerat socialpolitikens utformning i de tre länderna. Den generella välfärdspolitiken har varit kännetecknande för Storbritanni- en och de nordiska länderna i högre grad än för övriga . För det andra råkade och ut för stora ekonomiska svårigheter . De båda länderna upplevde en rekordartad ökning i arbetslöshet och hög inflation. Redan då inledde man åtstramningar. För det tredje var regeringarna inriktade på att pruta på välfärdsstaten och ge större utrymme för privata lösningar, men de följde olika strategier. I har man drivit en nyliberal politik med stor konsekvens och de regeringar som letts av och kunde räkna med en egen majori- tet i parlamentet. Den danska regeringen som bildades av det konser- vativa partiets ledare 1982 lovade att sanera statens finanser genom nedskärningar. Men den liksom hans senare regering- ar hade en minoritetsställning och begränsad handlingsfrihet. Den brittiska regeringens nedskärningsstrategi under och hennes efterföljare Major syftade till en gradvis men oavbruten försvagning av socialförsäkringssystemet. Denna försvagning genomfördes på tre sätt; 1) man minskade försäkringsförmånerna och höjde försäkringsavgifterna, 2) ansvaret för vissa försäkringsförmåner överfördes till arbetsgivarna och marknaden och 3) inslag av behovs- 12 Detta avsnitt om nedskärningar i baseras på 1996: 205– 12. prövade förmåner ökade och villkoren för att få sådana förmåner skärptes. Genom flera små steg har socialförsäkringsförmånernas ersätt- ningsnivåer urholkats och egenavgifterna har höjts. De inkomstrelate- rade tilläggen avskaffades så att den försäkrade bara får ett enhetligt belopp som knappt svarar mot inkomstbortfallet. Flera förmåner blev skattepliktiga inkomster. Folkpensionerna sänktes genom att indexe- ringen baserades på priser istället för löner. Möjligheten att få redu- cerade förmåner när man hade betalat en del, men inte alla, försäk- ringsavgifter togs bort. Familjetilläggen försvann delvis. Sjukersätt- ning och senare moderskapsförmånerna lyftes ur socialförsäkrings- systemet. Utbetalningstiden för arbetslöshetsersättning förkortades. Den stora tendensen har varit att försäkrade personer i det statliga systemet betalade mer och erhöll mindre, vilket gjorde de privata lösningarna mer lockande. Ansvaret för förmåner överförs till arbetsgivarna och marknaden Ett huvuddrag i och Majors försök att skära ned den brittiska välfärdsstaten var att göra arbetsgivaren ansvarig för tidigare socialförsäkringsförmåner, såsom sjuk- och moderskapsförmåner. började regeringen överföra ansvaret för sjukförmåner till arbetsgivarna. Regeringen ville att arbetsgivarna skulle ta över hela ansvaret för de anställdas sjukersättning. Denna lösning möttes av ett kraftigt motstånd från arbetsgivarna och försäkringsbolagen. Genom en kompromiss kvarstod staten som ansvarig för finansieringen, medan administration och utbetalning av förmåner överfördes till arbetsgivaren . förlängdes utbetalningsperioden – vilket var hela ersättningstiden för sjukförmåner i socialförsäkringssystemet. Arbetsgivarna blev ansvariga för delar av kostnaden , och stod alla utom mindre arbetsgivare för hela kostnaden för sjukförmåner för de anställda. I motsats till socialförsäkringens sjukersättningar var dessa sjuk- förmåner beskattningsbara och gav inget tillägg till familjemedlem- mar. Utöver dessa försämringar var två av reformernas egenskaper till kvinnornas nackdel. Den nya sjukersättningen bibehöll samma inkomstgräns för berättigande till förmåner som finns i det statliga försäkringssystemet. Detta krav på minimiinkomst har uteslutit nästan hälften av alla kvinnliga deltidsanställda . När regeringen skiftade över kostnaderna till arbetsgivaren 1990 och 1991 sänktes förmånerna för många lågavlönade kvinnliga anställda. Bestämmelserna för att få det högre ersättningsbeloppet skärptes så I nedskärningarnas tecken. att nästan 5 miljoner anställda – huvudsakligen kvinnor – inte längre var berättigade till högre ersättning (1996: 207). Moderskapsförmånerna reformerades på liknande sätt under sena- re delen av 80-talet. Arbetsgivarna blev ansvariga när lagstadgad moderskapsersättning (SMP) introducerades och moderskap- spenningen – ett engångsbelopp för alla mödrar – avskaffades. En jämförelse av utbetalning av moderskapsförmåner 1980 och omkring 1990 visar en klar försämring. Trots det faktum att fler mödrar fanns i arbetskraften, fick en mindre andel mödrar förmåner och ersättnings- nivåerna var lägre efter SMPs genomförande. Ansvaret för förmåner överfördes också till marknaden. att avskaffa det statliga tjänstepensionssystemet (SERPS) 14 misslyckades. Då inriktade sig regeringen på att sänka pensionerna och att uppmuntra privata pensioner. En ändring i lagstiftningen likställde SERPS, en tjänstepension i arbetsgivarens regi, och en privat pension. Vidare fick de anställda möjligheten att välja mellan dem. Nedskärningarna i SERPS försämrade kvinnors förmåner både som yrkesarbetande och som gifta kvinnor. De viktigaste förändring- arna var att förmånerna skulle beräknas på basis av hela livsinkoms- ten istället för på intjänandet under de bästa 20 åren. Ersättningsnivån reducerades från av den slutliga inkomsten. Dessa åtgärder inte bara sänkte förmånerna, utan de kan också utgöra ett incitament för mödrar att inte arbeta deltid, speciellt i kombination med pensionsrätt för vård av barn. Den andra negativa förändringen var att änkepensionen halverades – från av den avlidna makes förmån. Dessa förändringar i pensionssystemet för kvinnor kommer först att slå genom i nästa århundrade, då SERPS utbetalas med full 13Vid slutet av 80-talet erhöll något av alla mödrar någon typ av moderskapsersättning och av alla mödrar erhöll den högre ersätt- ningen (av inkomsten ). 1980 fick nästan alla mödrar mo- derskapspenning och moderskapsbidrag inom socialförsäkringssystem betalades till av alla mödrar. av alla mödrar erhöll också ett inkomstrelaterat tillägg . 14SERPS är britternas motsvarighet till ATP, men viktiga skillnader finns mellan de två pensionssystemen. För det första ger SERPS arbetsgivaren möjligheten att lämna systemet (contract out) på villkor att arbetsgivaren förser de anställlda med en likvärdig tjänstepension. Försämringar av SERPS påverkar också de andra tjänste- pensionerna. För det andra täcker inte SERPS och arbetsgivarnas tjänstepension alla anställda. Det är främst de kvinnliga anställda och de lågavlönade manliga anställda som saknar en tjänstepension. 15Trots dessa försämringar bibehöll SERPS två positiva egenskaper för kvinnor: 1) vård av barn ger pensionsrätt, 2) pensionsförmåner är garanterade. Socialförsäk- ringslagen gjorde också all betald moderskapsledighet pensionsberättigad . Uppskattningar av de framtida förmånerna har gjorts för kvinnor med oregelbunden anställning och kvinnor med heltidsan- ställning. Enligt dessa uppskattningar kommer SERPS-förmåner att uppgå till mellan av slutlig inkomst för kvinnor med avbruten anställning eller deltidsanställning, jämfört med mellan för kvinnor som arbetar heltid under hela sitt liv. Försvagningen av statliga och andra tjänstepensioner gjorde pri- vata pensioner mer attraktiva. Dessutom fick den anställda göra skatteavdrag för pensionsavgifter till annan tjänstepension och privat pension, men inte för SERPS. När privata pensioner och SERPS likställdes, startade regeringen en stor kampanj för att få folk att övergå till en privat pension. Efter att de privata pensionerna lansera- des som ett alternativ till SERPS minskade antalet personer som täcktes av SERPs från över 12 miljoner 1986 till 7,5 miljoner 1990. Omvänt täckte det nya systemet 4 miljoner personer, vilka till övervägande del var män (nära 3 miljoner). Förskjutning till behovsprövade förmåner Ett annat huvuddrag i nedskärningsstrategi har varit att skifta till behovsprövade förmåner och att begränsa förmånerna till att gälla de personer som har de största behoven.