sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Här bör dock nämnas att ADB-upptagningar som utgör register som förs fortlöpande och där uppgifter kontinuerligt förs in och ändras anses, precis som register i pappersform, upprättade redan när registren tas i bruk (2 kap. 7 § 2 st. 1 p. En begäran att få en viss handling utlämnad måste vara någorlunda preci- serad. En myndighet kan inte anses skyldig att göra omfattande efter- forskningar för att få fram handlingar som sökanden inte kan beskriva närmare.358 Allmänheten anses visserligen ha en generell rätt att få ta del av alla handlingar som har inkommit till myndigheten en viss dag, dagens 357SOU 1988:64 s. 37. 358NJA 1985 s. 537. SOU 1997: 39 Men om myndigheten inte har som rutin att samla in allt som kan anses ingå i dagens post har den inte heller någon skyldighet att lämna ut den, eftersom begäran då inte anses tillräckligt preciserad. Offentlighets- principen ger inte heller allmänheten någon rätt att söka efter handlingar i myndighetens arkiv eller bland akter. Allmänheten har således inte rent faktiskt samma möjlighet som myndigheten att ta fram handlingar. Regler- na i 15 kap. sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar innebär emellertid att handlingar måste hållas ordnade så att en viss sökning blir möjlig. När det gäller sökningar bland och sammanställningar av elektroniskt lag- rade uppgifter gäller den s.k. tillgänglighetsprincipen i 2 kap. 3 § TF. Lik- ställighetsprincipen spelar också en central roll i sammanhanget; det elek- troniska material som är tillgängligt för myndigheten måste myndigheten på begäran av en enskild söka bland med alla de sök- och sammanställ- ningsmöjligheter som myndigheten genom rutinbetonade åtgärder har till- gång till. Är sökrutinen tillgänglig för myndigheten, så skall den vara det för allmänheten. Enligt motiven till bestämmelsen är myndigheten därut- över skyldig att utföra de sökningar och sammanställningar som kan utfö- ras med rutinbetonade åtgärder. Detta innebär bl.a. att myndigheten kan vara skyldig att låta göra ett nytt datorprogram om en begäran om utläm- nande förutsätter detta, men endast om programmet kan upprättas inom myndigheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader och andra komplikationer.359 Utvecklingen mot elektronisk dokumenthantering har också lett till att lagstiftaren har infört begränsningar i rätten för myndigheterna att utföra sökningar. Tanken har varit den att s.k. känsliga uppgifter varken kan för- bjudas eller sorteras bort vid en helt elektronisk ärendehandläggning. Även om saken är känslig måste den naturligtvis få behandlas i elektroniska in- lagor och beslutsmotiveringar. Därför har i vissa registerlagar som sökbe- grepp endast tillåtits mål- eller ärendebeteckning eller beteckning på handlingar i elektroniska akter. De sökningar som behövs får i stället ske i elektroniska diarier och liknande förteckningar, som hänvisar till de elek- troniska handlingarna.360 I den mån sökbegränsningar gäller för en myn- 1975/76:160 s. 90 f. 1994/95:93 s. 32 och prop. 1994/95:168 s. 24. SOU 1997: 39 dighet anses upptagningen inte förvarad hos myndigheten, vilket medför att allmänheten inte får ta del av uppgiftssammanställningar som förut- sätter att förbjudna sökningar utförs (se närmare om begreppet förvarad avsnitt 14.4.3). En begäran att få ta del av en allmän handling skall vanligtvis göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Myndigheten får inte efterforska vem sökanden är eller vilket syfte han har med sin begäran, i större ut- sträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att lämna ut handlingen (2 kap. 14 § TF). Det finns två alternativa förfaranden för den som vill få ut en handling. Antingen kan handlingen utan avgift begäras ut på stället, dvs. hos myn- digheten, eller också kan sökanden mot avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen (2 kap. 12 och 13 §§ TF).361 En myndighet är inte skyldig att lämna ut en handling på stället, om betydande hinder möter. Detsamma gäller beträffande upptagning, om sö- kanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet. Kan en handling inte tillhandahållas utan att sekre- tessbelagda uppgifter röjs, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sö- kanden i avskrift eller kopia. ADB-upptagningar behöver aldrig lämnas ut i annan form än utskrift. Denna bestämmelse har införts i syfte att förhindra att utlämnade kopior brukas på ett sätt som medför otillbörligt intrång i de registrerades person- liga integritet; jämför 7 kap. 16 § sekretesslagen. Det finns också ett un- dantag från rätten att få kopia av karta, ritning, bild och vissa upptag- ningar, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. 361Här bör också nämnas myndigheternas skyldighet enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) att på begäran lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. SOU 1997: 39 IT-utvecklingen har medfört att reglerna i 2 kap. TF i viss mån kommit att framstå som orimliga och till och med omöjliga att tillämpa. Det är framför allt den s.k. tillgänglighetsprincipen som fått helt andra konsekvenser än som var avsett från början. Vår uppgift är inte att förändra offentlighets- principen utan att anpassa reglerna till denna utveckling. Vi har satt upp två utgångspunkter för vår översyn: Offentlighetsprincipen skall vara så vid som möjligt. Reglerna skall vara så tydliga och enkla som möjligt. 15.1IT då och nu När de grundläggande reglerna för ADB-upptagningars offentlighet utar- betades fanns ett fåtal stordatorer i slutna miljöer. De flesta myndigheterna hade alltså inte egen dator, utan anlitade en servicebyrå eller en annan myndighet, i den mån någon databehandling förekom. Dessutom genom- fördes databehandlingen vanligtvis klumpvis så att alla aktuella körningar för en period gjordes vid ett visst tillfälle och överlämnades t.ex. i form av en utskrift. Om de efterfrågade uppgifterna inte blev fram- tagna fick man göra en ny körning, med den tidsutdräkt det innebar. De uppgifter som registrerades valdes vidare ut efter vissa kriterier. Bara vissa i förväg utvalda uppgifter registrerades – t.ex. ett bilnummer eller en fas- tighetsbeteckning – och uppgifterna kunde sorteras och hämtas fram bara i vissa konstellationer. Tekniken för lagring och bearbetning var uppbyggd så att den erbjöd endast ett fåtal alternativ för sökning och sammanställ- ning av data. Om någon myndighet undantagsvis hade åtkomst till en annan myn- dighets dator skedde detta via terminal – ett hjälpmedel som till skillnad 480 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 från en persondator kan användas endast för att kommunicera med en da- tor, inte för lagring och bearbetning av data362 – och det fanns oftast ett självklart samband mellan de båda myndigheternas verksamheter. En upp- koppling föregicks vanligtvis av noggranna överväganden rörande vilka uppgifter som skulle vara åtkomliga bl.a. med hänsyn till gällande sekre- tessregler. Det sågs därför inte som främmande att uppfatta informations- mängder, vilka fysiskt förs och används hos en annan myndighet i dess verksamhet, som en del också av de informationstillgångar som tillhör den terminalanslutna myndigheten. torde alla myndigheter ha datorer och IT används inom nära nog samtliga verksamhetsområden. Visserligen anlitas fortfarande företag (och myndigheter) för delar av myndigheters databehandling, men den myndighet som anlitar hjälpen torde som regel ha direkt åtkomst till sina data och kunna – sekundsnabbt – behandla dem som om datorn fanns i myndighetens lokaler. Egentliga register – dvs. strukturerade samlingar av uppgifter såsom t.ex. bil- och fastighetsregistren som blir tillgängliga genom att man an- vänder vissa sökbegrepp – utgör ett viktigt användningsområde för IT. Det har emellertid blivit allt vanligare med ordbehandling, elektronisk post m.m. för att producera löpande text363 och liknande noteringar.364 Ruti- nerna syftar därvid inte till att skapa egentliga register för sammanställ- ningar och bearbetningar, utan till att bevara viss text, på motsvarande sätt som en text dokumenterad på papper med bläck och försedd med under- skrift vid behov kan tas fram oförändrad. Vidare har tekniken för att lagra och ta fram data blivit allt mer flexibel. Övergången till modern teknik ger helt nya möjligheter att sammanställa och bearbeta data – i det närmaste oberoende av datas fysiska plats eller ordning.365 En betydelsefull sida av IT-utvecklingen är övergången till s.k. öppna system. Det är snarare regel än undantag att myndigheternas dato- rer är kopplade i nät och att tjänstemännen vid en myndighet kan nå såväl myndighetens egna datorer som datorer hos andra myndigheter och en- 362Numera används inte särskilda terminaler utan persondatorer förses med pro- gramvaror så att de fungerar som en dum terminal. 363Angående detta begrepp samt egentliga register, se avsnitt 16.1.2.3 och SOU 1996:40 s. 166. 364Som exempel kan nämnas EKG och andra uppteckningar av vissa förlopp. 365Som exempel kan nämnas s.k. relationsdatabaser där uppgifter lagras i tabeller så att de kan sammanställas i nära nog oändliga alternativa uppgiftskonstellationer. SOU 1997: 39 Konsekvenser och utgångspunkter 481 skilda, oberoende av om lagrade data har någon anknytning till myndighe- ten och dess verksamhet. Det finns planer på att varje enhet inom förvalt- ningen skall kunna nås med elektronisk post under år 1996.366 Den ursprungliga utgångspunkten, att myndigheter gavs åtkomst till andra myndigheters eller enskildas data endast efter närmare övervägan- den, har således ersatts av tekniska möjligheter att ta del av enorma data- mängder, särskilt för de myndigheter som har anslutit sig till Internet eller andra globala kommunikationsleder. Gällande sekretessregler måste emellertid iakttas när en myndighet gör uppgifter tillgängliga via nät för andra myndigheter och enskilda. De tekniska möjligheterna till egna behandlingar av data har också ökat genom att myndigheterna numera har persondatorer, inte terminaler kopp- lade till en stordator. Användarna kan, om begränsningar inte görs, hämta data via nät och hos sig utföra bearbetningar med egna program. Eftersom IT-utvecklingen inneburit att allt mera extern information har blivit tillgänglig för myndigheterna, har allmänhetens möjligheter att med stöd av offentlighetsprincipen via myndigheterna få tillgång till informa- tion vidgats betydligt. Detta följer av tillgänglighetsprincipen som infördes ; de uppgifter som en myndighet har tillgång till, är myndig- heten i princip skyldig att på begäran lämna ut till allmänheten. Myndigheternas tillgång till allt mer extern och ostrukturerad informa- tion har å andra sidan inneburit att det blivit allt svårare för myndigheterna och allmänheten att hitta just den information som är relevant. Myndighe- terna har inte – och kan inte ha – någon kontroll eller överblick över all den information hos andra som kan nås via de externa nätverk som myn- digheten har tillgång till. Det kan vara svårt – ofta omöjligt – för myndig- heterna att redogöra för vilka uppgifter de har tillgång till. Detta kan i praktiken innebära svårigheter för allmänheten att utöva sina rättigheter enligt offentlighetsprincipen. 366Se vidare Toppledarforums rapport post och katalog i offentlig för- valtning – En förstudie, s. 10. 482 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 15.2.2Skillnaden mellan förvaring och tillgänglighet Myndigheterna hade tidigare åtkomst bara till sådana uppgifter som hade anknytning till verksamheten även om den skedde över nät.367 Vid sådana förhållanden uppfattades det inte som onaturligt att det var den tekniska åtkomstmöjligheten som fick bilda utgångspunkt för bedömningen av om en upptagning skulle anses förvarad hos myndigheten (2 kap. 3 § 2 st. Regeln att en upptagning är förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas368, kom därmed att innefatta så vitt skilda situationer som att N myndigheten lagrar en upptagning i anslutning till myndighetens egen utrustning, N myndigheten kan ta del av en upptagning i läsbar form via terminalför- bindelse med en dator hos ett annat organ, N myndigheten på begäran enligt avtal med annan kan få en upptagning överförd till papper och sänd till myndigheten, och N en (arkiv)myndighet innehar datamediet men inte egen dator eller avtal om överföring till läsbar form. Regleringen har vidare inneburit att gränser som tidigare uppfattades som närmast givna och självklara med tiden har brutits igenom. Handlingar som är tekniskt åtkomliga för en myndighet anses vara allmänna hos den myndigheten även om de varken finns hos myndigheten eller annars har någon anknytning till denna. Att utgå från vad som är tekniskt tillgängligt, i stället för vad som i vid mening kan ses som förvarat i en myndighets informationslager, har därmed fört med sig att en myndighet kan veta vilka allmänna handlingar den har. Tillgänglighetsrekvisitet har därmed fört med sig en frikoppling från vad som brukar uppfattas som en viss myndighets informationstillgångar till skillnad från en annans. Frågan om en upptagning skall anses inkommen har som framgått tidi- gare (se avsnitt 14.4.4) samordnats med förvaringsrekvisitet. Som exempel på att denna reglering bygger på ett föråldrat synsätt brukar nämnas att alla databaser som blir tekniskt tillgängliga när en myndighets datorer har 367Som exempel kan nämnas rättsväsendets informationssystem där arbete via termi- nal mot datorer belägna på annan plats tidigt infördes. 3682 kap. 3 § 2 st. 1 men. TF i dess lydelse före . SOU 1997: 39 Konsekvenser och utgångspunkter 483 kopplats till nät skall anses vara tillgängliga för offentlighetsinsyn hos myndigheten – med undantag för sådana som omfattas av den så kallade biblioteksregeln i 2 kap. 11 § TF.369 Det har i olika sammanhang uttalats att en sådan reglering inte är rimlig och att myndigheterna uppenbarligen inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt 15 kap. sekretesslagen beträffan- de de oräkneliga upptagningar som kan nås via t.ex. Internet: Hur skall myndigheterna kunna registrera allmänna handlingar, ordna dem med be- aktande av den i TF stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar och lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av dem, när myndigheten inte ens vet om att – och var – upptagningar- na finns? har också ifrågasatts om denna tolkning av rekvisitet in- kommen i 2 kap. 6 § TF är riktig. har påpekat att en upp- tagning – enligt lagtextens ordalydelse – är inkommen först när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som angives i 3 § andra stycket, och att det inte redan genom en inkoppling av en databas mot t.ex. Internet kan sägas att annan har gjort upptagningarna i databasen till- gängliga för myndigheten. Tolkningen av bestämmelsen skulle annars, enligt , leda långt bort från den avsedda samordningen med vad som gäller för traditionella handlingar och från offentlighetsinsynens syften.370 har på en förfrågan om innehållet på In- ternet utgör allmän handling svarat att detta torde omfattas av biblioteks- regeln och därför normalt inte utgöra allmän handling.371 På motsvarande sätt har det i en promemoria som upprättats inom statsrådsbered- ningen ifrågasatts om en handling som ett statsråd endast läser när han eller hon surfar på Internet, men inte hämtar, skall ses som en allmän handling. 369Denna situationen där handlingar i en databas blir tillgängliga för myndigheter utan att den som tillhandahåller databasen har en tanke på att göra upptagningar tillgängliga för en viss myndighet nämns inte i lagmotiven. Vanligtvis har myn- dighetens överenskommelse med ett företag som tillhandahåller nätanslutningen inget samband med de databaser som tillhandahålls i större, kanske världsom- spännande nät. Myndigheternas avsikt med sådana uppkopplingar är vanligtvis endast att sända och ta emot meddelanden. Den nättjänst och de programvaror som myndigheten har tillgång till kan emellertid ge tekniska möjligheter att få tillgång till omfattande datamängder. 370SOU 1996:40 s. 103. 371Beslut , Dnr 3034-1996. 484 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 Sammanfattningsvis kan alltså sägas att de tekniska möjligheterna till åtkomst är avgörande för om en upptagning skall anses vara förvarad och inkommen i TF:s mening. Möjligheterna till åtkomst har ökat dramatiskt, bl.a. genom införandet av nya former för IT-baserad kommunikation. Se- dan offentlighetsinsynen, genom att vissa myndigheters datorer kopplats till t.ex. Internet, har inneburit en närmast global åtkomst till vad som tek- niskt kan göras tillgängligt har reaktioner dock framträtt. Det har inte setts som rimligt att allmänheten skall kunna begära att hos en myndighet få ta del av en tillgänglig upptagning som kan finnas på andra sidan jordklo- tet, bara för att myndigheten råkar ha tillgång till ett modem för data- kommunikation (eller för den delen en TV-apparat eller en radio). En annan grundläggande fråga sammanhänger med att användaren inte kan läsa digitala mönster på databärare.372 Dessa mönster måste översättas till läsbar eller annars uppfattbar form på t.ex. papper eller bildskärm. Denna skillnad mellan lagrad form och läsbar form, och de därmed samman- hängande möjligheterna till sökningar och sammanställningar, leder beak- tad fullt ut till att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program anses utgöra en handling (s.k. potentiella handlingar). Detta synsätt, som utarbetades mot bakgrund av de begränsade sök- och sammanställnings- möjligheter som förelåg förr, avser en IT-användning hårt knuten till egentliga register (se beträffande begreppet register avsnitt 16.1.2.3). En synnerligen snabb utveckling har också skett mot i det närmaste obegränsade möjligheter att sammanställa och bearbeta lagrade data till nya uppgiftskonstellationer i läsbar eller annars uppfattbar form. Från att tidigare ha varit koncentrerad till hantering av egentliga register, används den nya tekniken numera också för behandling av löpande text såsom elektronisk post, elektroniska ansökningar och elektroniska beslut. fattas också beslut med automatik av datorer.373 Den avgörande skillnaden mellan egentliga register och löpande text är att lagringsenheten vid löpande text inte har strukturerats på ett sätt som 372De digitala mönstren utgörs av elektroniska impulser, ettor och nollor. 373Se t.ex. prop. 1993/94:224 och , Rättsautomation – Särskilt om statsförvaltningens datorisering. SOU 1997: 39 Konsekvenser och utgångspunkter 485 gör det enkelt att automatiskt sammanställa och bearbeta uppgifter.374 Syftet med den löpande texten är oftast i stället att, precis som i en tradi- tionell pappersurkund, bevara den dokumenterade informationen oföränd- rad (se vidare avsnitt 16.1.4.3). Som exempel kan nämnas skatteförvaltningens ursprungliga IT-användning, där egentliga register skapades genom att vissa uppgifter valdes ut och re- gistrerades så att myndigheten vid behov enkelt kunde ta fram viss utvald information. Skatteregisterlagen (1980:343) har emellertid ändrats så att – utöver egentliga register – de elektroniska handlingar som inkommer eller upprättas vid skattemyndigheternas ärendehandläggning och som motsvarar traditionella pappersurkunder, får databehandlas i princip oberoende av vad de innehåller. Även handlingar som innehåller s.k. känsliga personuppgifter får alltså registreras; jämför 4 § och 6 § andra stycket datalagen samt 11 § andra stycket skatteregisterlagen (1980:343). Från rättssäkerhets- och in- formationssäkerhetssynpunkt har dessutom införts krav på elektronisk sig- nering av sådana handlingar för att säkerställa att de omanipulerat härrör från den som framstår som utställare. IT-anpassningen av 2 kap. TF har alltså hårt knutits till egentliga register. Offentlighetsinsynen rörande löpande text i elektronisk form har fått följa samma synsätt. Standardprogram ger betydande möjligheter att skapa olika typer av sammanställningar. Detta innebär exempelvis att en enskild som begär att få ta del av t.ex. e-meddelanden eller elektroniskt lagrade beslut i princip har rätt att begära att datorpro- grammen skall användas så att nya uppgiftskonstellationer skapas, trots att e-post och myndighetsbeslut knappast är meningsfulla från informations- synpunkt om de har manipulerats.375 Här har således de tekniska möjligheterna, inte det ursprungliga syftet med användningen av IT – att bevara den löpande texten omanipulerad på motsvarande sätt som text på ett papper– fått fälla avgörandet. Bestämmelserna om ADB-upptagningar har baserats på den traditionella terminologin – handling, förvarad, inkommen och upprättad. Dessa be- grepp ger vissa närmast självklara associationer, som dock leder tanken fel 374Se vidare gränsdragning mellan egentliga register och löpande text (SOU 1996:40 s. 166). 375En sådan ändring av en traditionell handling skulle ses som förfalskning. 486 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 i IT-miljö.376 Exempelvis innefattar begreppet handling, som framgått, något helt annat än vad gemene man förutsätter, nämligen ett närmast oändligt antal möjliga uppgiftskonstellationer (potentiella handlingar). Vidare kan en handling anses vara förvarad hos en myndighet, trots att den finns i ett elektroniskt förvar med vilket myndigheten inte har något samröre; det föreligger endast teknisk åtkomst. Handlingen anses därmed också inkommen till myndigheten, trots att det inte har förts över något till myndigheten – det har endast öppnats en möjlighet att hämta hand- lingar, på motsvarande sätt som det är möjligt för vaktmästaren att hämta vanlig post som har avskilts för myndigheten på närmaste postkontor. Regleringen i 2 kap. TF är alltså tämligen komplicerad och på åtskilliga punkter oklar när det gäller upptagningar. Det är allmänt svårt att sia om framtiden. Den snabba tekniska utveck- lingen gör det inte enklare. Vad som främst kommer att påverka den fort- satta utvecklingen kan dock antas vara följande. IT har kraftfullt medverkat till den pågående exempel- lösa globaliseringen. kan alla – myndigheter, företag och en- skilda – antas vara anslutna till något slags globalt nätverk, en informa- tionsmotorväg så att alla kan få tag i information överallt. Informationen kommer att kunna hämtas från flera olika ställen för att sammanställas när den behövs. Alla uppgifter som upprättas av och de flesta uppgifter som kommer in till en myndighet kommer att ha elektronisk form och det blir enkelt och billigt att hantera stora informationsmängder. Det blir vidare tekniskt enkelt att söka bland de elektroniska uppgifter som finns hos olika myndigheter. IT börjar också att mogna som teknologi. Detsamma gäller människan som användare. Kunskapen och förmågan att hantera IT blir större för varje kull av ungdomar som framöver lämnar skolan. De kommer att sätta 376I tilläggsdirektiv (dir. 1984:48, avsnitt 3.1) till Data- och offentlighetskommittén anförde departementschefen bl.a. att den innebörd handlingsbegreppet har fått när det gäller information på ADB-medium otvivelaktigt har medfört vissa problem, och att svårigheterna framför allt torde hänga samman med att ett existerande re- gelsystem, på ett i viss mån konstlat sätt, har överförts till ett område det inte har varit avsett för. SOU 1997: 39 Konsekvenser och utgångspunkter 487 sin prägel på IT-användningen. Dessutom sammanförs IT i en och samma utrustning. Faxkortet sitter i PC:n, TV-bilden går redan att fånga på PC-skärmen. Fax, TV, radio och telefon kommer att ingå i PC:n eller någon annan apparat som blir en centralenhet på arbetet och i hemmet.