sou · GLB394 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredarna föreslog därför att transportbidraget antingen skulle slopas helt eller förändras så att konkurrensneutralitet kunde skapas mellan väg- och järnvägstrafik respektive sjöfart. Detta kunde lösas praktiskt genom ett schablonavdrag oberoende av transportsätt eller ersättning för landtransporter endast till närmast lämpliga hamn. (SOU 1996:69) ställde sig kritisk till transportbidraget och ansåg inte att det var ett effektivt medel för att främja en lämplig lokalisering, enligt bidragets förordning. Utred- ningen betvivlade också att de beräkningar av företagens transportkost- nader som gjordes är en relevant utgångs- punkt för bidraget. Vidare ansåg utredningen att bidraget inte är styrande mot några övergripande målsättningar. Det är därför angeläget Regionalpolitiska och andra motiv 49 att ett tydligt syfte läggs fast för bidraget, inte minst för att det skall kunna utvärderas . Utredningen fann att bidraget hade liten inverkan på företagens lokalisering i stödområdet – möjligen med undantag för fördelningen av produktionen inom koncerner. Bidraget påverkar företagens ekono- mi men i allmänhet mindre än andra regionalpolitiska stöd, ifall sådana lämnas . Utredningen anser att negativa miljökonsekvenser följer med nuva- rande transportbidrag, dels därför att det främjar transportarbete över- huvudtaget genom att gynna en förläggning av produktionen lång från såväl leverantörer som avsättningsmarknaden, dels därför att det gyn- nar transporter på väg och missgynnar transporter på sjö. Utredningen ansåg att transportbidraget, om det skall behållas, bör göras konkurrensneutralt mellan transportslagen. Bidraget borde också i större utsträckning inriktas på att stödja industriell utveckling. Utred- ningen ansåg därför att stödets syfte borde preciseras. Bidraget bör inriktas på att stödja utveckling och tillväxt genom att förädlingskravet skärps och bidraget vidgas till att omfatta flyg- och sjötransporter. Sammantaget har de utredningar som gjorts visat att transportbidraget inte är ett oproblematiskt regionalpolitiskt stöd. Det finns ett klart behov att förändra bidragets konstruktion för att det skall kunna möta de nya krav som ställs på de regionalpolitiska insatserna. bör företagens önskemål tillgodoses när det gäller att finna en form för bidraget som ger stabilitet och kalkylerbarhet. Företagen har också generellt uttalat sig positivt om transportbidraget med moti- veringen att det är rättvist i betydelsen regionalt utjämnande och obyrå- kratiskt. Kritiken mot stödet kan delas in i två kategorier. Dels en system- kritik som riktar sig mot transportsubventioner i allmänhet, dels en kritik mot olika delar av bidragets nuvarande konstruktion. System- kritiken bygger på att transportsubventioner är svåra att motivera från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta eftersom en transport repre- senterar en faktisk resursåtgång. Höga transportkostnader bör därför betraktas som en given förutsättning för lokaliseringen av en industriell verksamhet. Att subventionera bort dessa relativt högre kostnader kan då leda till en samhällsekonomiskt mindre effektiv lokalisering av företagen. Bidraget skulle med detta perspektiv kunna få en konserve- rande effekt på näringsstrukturen i stödområdet. Den kritik som rör bidragets konstruktion har framför allt handlat om diskriminering av vissa transportslag och vissa branscher. Sjöfarten och bulksågverken har i detta avseende fått visst stöd för sin kritik i de utredningar som gjorts . Denna kritik har som regel haft Regionalpolitiska och andra motiv 50 sin grund i den spänning mellan trafikpolitik och regionalpolitik som funnits inbyggd i bidragets konstruktion ända sedan det etablerades. 4.3Transportbidraget som trafikpolitiskt verktyg Med tanke på att transportbidraget allmänt uppfattas syfta till att utjämna transportkostnader kan det tyckas märkligt att så lite gjorts för att undersöka hur transportkostnaderna faktiskt varierar mellan olika delar av landet. Svensk transportforskning uppvisar bitvis en påfallande brist på intresse för de delar av landet som ligger utanför storstads- regionerna. Några enkla samband torde dock kunna påpekas. Dels är det natur- ligtvis så att transportkostnaderna till marknader i syd- och mellan- blir högre ju längre norrut företaget befinner sig i utgångsläget. Nog så betydelsefull är emellertid infrastrukturen. Generellt är företag i inlandsdelarna av bidragsområdet hänvisade till betydligt sämre infrastruktur än företag vid kusten, vilket medför att företag som ligger lika långt norrut kan ha stora skillnader i transportkostnader för sina varor beroende på om de ligger i inlandet eller vid kusten. Till detta kommer att de mindre godsvolymerna från regionen i allmänhet och från inlandet i synnerhet leder till att transportmarknaden är svagt utvecklad och ofta kännetecknas av ett fåtal aktörer för varje typ av transport. Tillsammans med en hög andel tomma returtransporter leder detta till att transportkostnaderna drivs upp ytterligare. Att transportkostnaderna på detta sätt skiljer sig inte bara mellan nord och syd utan också mellan kust och inland har också legat till grund för transportstödzonernas indelning. Företag i är således berättigade till ett högre transportbidrag än företag i Väster- . Företag som transporterar varor från och Norr- bottens inland får på samma sätt en högre bidragsprocent än företag vid kusten. Transportbidraget kompenserar med andra ord inte bara för merkostnader uppkomna på grund av stora avstånd utan också för mer- kostnader som beror på bristfällig infrastruktur eller en dåligt funge- rande transportmarknad. Det är inte självklart att bidrag bör användas för att kompensera för bristfällig infrastruktur. Kunskapen om hur företag i olika lokalise- ringar och branscher värderar de olägenheter som infrastrukturproblem innebär i form av osäkra leveranstider, krav på lagerhållning m.m. är ofullständig. Att bristande infrastruktur leder till dyrare leveranser för företagen i en region är bara en del av problemet. Regionalpolitiska och andra motiv 51 del av problemet är de leveranser som inte alls blir av därför att poten- tiella kunder i andra delar av landet väljer en lokal produkt som kan vara dyrare, men där man i gengäld vet att varan levereras . Lika viktigt torde i många sammanhang vara att en region går miste om investeringar därför att företag som är beroende av korta ledtider inte kan lokalisera sin produktion till en region med bristande infrastruktur. Det torde därför i allmänhet vara bättre att kompensera bristfällig infrastruktur genom förbättrad infrastruktur snarare än genom olika typer av transfereringar. innebär infrastrukturinvesteringar också en samhälls- ekonomisk kostnad. Om en region är glest befolkad och ett lokalt före- tag har problem på grund av det dåliga lokala vägnätet kan väginveste- ringar som främst är till gagn för just det företaget naturligtvis vara en lösning, men det är inte säkert att det är den samhällsekonomiskt bästa lösningen. Det kan vara samhällsekonomiskt bättre att staten i stället ger ett transportbidrag till företaget i fråga, om befolkningssituationen i regionen inte gör det troligt att nya företag kommer att etableras som kan utnyttja vägsatsningen. I den mån transportbidraget bidrar till en positiv befolkningsutveck- ling i transportbidragsområdet kan det naturligtvis bli så att orter, som tidigare i första hand blivit mål för bidrag snarare än investeringar, blir aktuella för infrastrukturinvesteringar därför att befolkningsunderlaget ökat. Diskussionen om sänkta transportkostnader och minskade trans- portbidrag till i och med bygget av och kan ses i detta perspektiv. De senare årens debatt om infrastrukturinvesteringarnas lokalise- rings- och regionala tillväxteffekter har visat att en infra- strukturinvestering inte kan ses som ett tillräckligt villkor för att erhålla regional tillväxt. Starka skäl talar för att en region kan gynnas av en investering, men öppnar infrastruktur för ökad konkurrens från företag utanför regionen varför nettoeffekten för den enskilda regionen inte är entydig. Transportbidraget ger däremot möjlighet att asymmetriskt stödja in- och uttransporter. Men även här finns balansgången mellan att skydda en bransch för mycket och därmed hindra dess utveckling till en konkurrenskraftig utomregional aktör och att öppna för extern konkur- rens som konkurrerar ut regionens företag i branschen. Vad gäller merkostnader för transporter som grundas i en dåligt fungerande transportmarknad är bilden mer entydig. Oavsett infra- strukturförutsättningar ligger det i såväl samhällets som i transport- köpande företags intresse att man från statens sida uppmuntrar fram- växten av en dynamisk transportmarknad med många oberoende aktörer. Ett möjligt sätt att åstadkomma detta är att styra över före- Regionalpolitiska och andra motiv 52 tagens transporter från transporter i egen regi till transporter med oberoende speditörer. För det enskilda företaget kan det givetvis finnas fördelar med egentransporter, men en övergång från egenregi- transporter till transporter med oberoende speditörer kan ge även andra företag ökade valmöjligheter. Oberoende speditörer kan ha större inci- tament att samordna transporter och minska antalet tomtransporter. Att transportbidraget inte kan bidra till en sådan utveckling annat än marginellt torde stå klart, men det är uppenbart att förbudet mot bidrag till transporter i egen regi ger motiv för fler aktörer att agera på transportmarknaden. har i första hand bidragets kontroll- aspekt beaktats då egenregiförbudet diskuterats, men den trafikpolitiska aspekten kan vara nog så viktig att analysera och betona. 4.4Transportbidraget som ett handelspolitiskt redskap Det trafikpolitiska perspektivet är kanske det mest uppenbara när trans- portbidraget skall analyseras. Det finns dock andra perspektiv som kan vara nog så intressanta. har ökat intresse ägnats teoribildning om strategisk handelspolitik och näringspolitik, där man undersökt olika medel att via politiska åtgärder påverka handelns omfattning och inriktning och fördelningen av handelns vinster mellan olika regioner. Transportbidraget kan analyseras även ur detta perspektiv, som ett handelspolitiskt redskap för att förverkliga statens ambitioner vad gäller utveckling och fördelning av resurser mellan olika delar av landet. Inom handelsteori har intresset av naturliga skäl främst riktats mot handelspolitik länder emellan, men många av de frågor som analyseras inom handelsteori är av intresse även för svensk regionalpolitik. Om de regioner man undersöker består av nationer eller av delar av en nation är ur handelsteoretisk synpunkt inte alltid viktigt. Ett skäl till att strategisk handelsteori och andra handelsteoretiska överväganden haft relativt lite genomslagskraft i praktisk politik är att teoriernas rekommendationer ofta förutsätter att staten har mycket utförlig information om situationen i den enskilda branschen, både i det egna landet och i andra länder. För att utforma lämpliga insatser behö- ver staten ingående kännedom dels om vilken teknik som används i de olika företagen, dels om hur företagen reagerar på förändringar i efter- frågan. Om staten inte har detaljerad information om sådana frågor ger handelsteori i allmänhet inga klara besked om vad som är den lämpli- gaste åtgärden. Ett motiv för handelspolitik i en fullständig konkurrens Regionalpolitiska och andra motiv 53 ekonomi kan vara att någon form av obalans föreligger i ekonomin. Hög arbetslöshet i en region kan motivera att man använder handels- politik för att uppnå fullt utnyttjande av arbetskraften. Ett annat motiv kan vara att man vill uppnå kunskapsspridning mellan företag via arbetskraften eller en lärdomseffekt som tar tid att utveckla. I dessa fall kan bidrag till en bransch öka produktionen, minska arbetslösheten eller öka hastigheten och omfattningen på kunskapsuppb yggnaden. En viktig komplikation i sammanhanget är givetvis att det finns en rad möjliga politiska redskap, och att det inte alls är säkert att transport- bidrag är det bästa av dessa. Här kan vi även återkomma till diskussionen om bidragets incidens. Om branschen kännetecknas av en hög grad av konkurrens kan ett före- tagsstöd leda till att företaget sänker sina priser. Eventuellt neutraliseras därmed stödets direkta verkan för företagets ekonomi helt. De som framför allt vinner på stödet blir kunderna utanför regionen som får sina priser sänkta. Påpekas bör att detta naturligtvis gäller i bägge riktningar. Ger man stöd till syd- och mellansvenska företags försäljning till transport- bidragsområdet kan resultatet bli att köparna i regionen får lägre priser. Intransportbidraget, som stöder syd- och mellansvenska företags för- säljning av råvaror för vidareförädling i transportbidragsområdet, är i så fall ett verkningsfullt redskap för att stödja företag i bidragsområdet. För branscher med hög grad av konkurrens kan det därför vara minst lika motiverat att ge intransportbidrag som att ge uttransportbidrag. I detta sammanhang kan påpekas att en positiv effekt av transport- bidraget faktiskt är just att det ökar konkurrensen i syd- och mellan- och därigenom pressar priserna där och skärper företagens konkurrensförmåga. Att sänka priserna för syd- och mellansvenska konsumenter och företag har dock aldrig varit syftet med transport- bidraget. Om branschen kännetecknas av ofullständig konkurrens blir bilden mer komplicerad. Finns ett litet antal företag inom en bransch, eller om de olika företagen i branschen är så specialiserade att deras varor kan ses som delvis olika produkter, så kan man mycket väl tänka sig att transportbidraget är ett verkningsfullt medel att påverka fördelningen av handelns vinster till fördel för den region man ger transportbidraget till. Transportbidraget kan exempelvis ses som en form av produktions- stöd. Under förutsättning att företagens kundkrets inte förändras kraftigt kommer en ökning av företagets produktion att leda till en ökad transportmängd och till ökat transportbidrag. Det finns med andra ord en klar koppling mellan producerad mängd och erhållet bidrag för det enskilda företaget. I en del fall kan produktionsstöd vara Regionalpolitiska och andra motiv 54 mycket kraftfulla näringspolitiska verktyg. För företag som i första hand anpassar sig till förändringar i efterfrågan genom att öka eller minska produktionen (det vill säga företag där en stor del av produk- tionskostnaderna är rörliga kostnader) är produktionsstöd i allmänhet mycket verkningsfulla. Generellt sett utvidgar företagen sin produktion så länge den sist producerade enheten betingar ett pris som är högre än kostnaden för att producera den. Om ett produktionsstöd leder till att den sist producerade enheten blir billigare att producera blir det naturligtvis lönsamt att öka produktionen ytterligare. Konkurrenter som inte får motsvarande stöd tappar då marknadsandelar och tvingas minska sin produktion i motsvarande mån, och deras minskade utbud bidrar till att hålla priset uppe. Typiska exempel på kvantitetsanpas- sande företag där produktionsstöd kan ha stor positiv betydelse är verk- stadsföretag. I andra fall är produktionsstöd emellertid ett betydligt mer tveeggat redskap. Företag där en stor del av produktionskostnaderna är fasta kostnader, exempelvis sågverk och massaföretag, anpassar sig i all- mänhet till förändrad efterfrågan genom att anpassa priserna. Produk- tionsstöd till ett sådant företag leder i första hand till att företaget sänker sina priser snarare än att man ökar sin produktion. Företagets sänkta priser pressar i sin tur konkurrenterna att sänka sina priser, och även om priskriget kan leda till att det bidragsmottagande företaget lyckas ta marknadsandelar från sina konkurrenter så blir det kunderna som vinner ekonomiskt på bidraget och inte det företag man gav bidraget till. Ett produktionsstöd får för dessa företag samma begrän- sade effekter som vid fullständig konkurrens. Det förtjänar att påpekas att allmänt vedertagna handelsteoretiska resonemang ger vid handen att den bästa statliga åtgärden i detta fall faktiskt är en punktskatt, som fördyrar för konsumenterna men sam- tidigt driver upp priserna och gör att summan av företagets intäkter och statens intäkter blir högre än vad de annars skulle blivit. I princip skulle man alltså kunna öka välståndet i en region genom att införa punkt- skatter på vissa företag i regionen och använda skatteintäkterna till att finansiera produktionsstöd till andra företag i samma region. De flesta företag befinner sig naturligtvis i ett mellanläge mellan dessa båda extremfall. Vi har då en situation där produktionsstöd antingen är en smula bra eller en smula dåliga. För att stödet skall fungera väl krävs att staten vet exakt var på skalan mellan total kvanti- tetsanpassning och total prisanpassning företaget befinner sig. I de flesta fall är detta i praktiken omöjligt. Om man vill ha enkla regler för vilka företag som bör ges stöd och vilka som inte bör ges stöd kan man i princip sätta ett relativt högt förädlingskrav (betydligt högre än dagens) och säga att företag som klarar förädlingskravet får stöd – detta Regionalpolitiska och andra motiv 55 med utgångspunkt i att stora rörliga kostnader i allmänhet kännetecknar företag som producerar förädlade produkter, medan höga fasta kostna- der vanligen återfinns inom den s.k. basindustrin. Detta blir dock en mycket grov skiljelinje, och med tanke på att de höga rörliga kostna- derna inom förädlingsindustrin ofta hänger samman med den högre sysselsättningsgraden skulle man lika gärna kunna utöka det stöd som ges via reducerade sociala avgifter. Andra skulle kanske hävda att personalkostnaderna i förädlingsindustrin är den verkligt fasta kostna- den. Enkla regler för produktionsstöd är svåra att utforma. I och med att transportbidraget varit stabilt och förutsägbart kan det emellertid också ses som ett kapacitetsstöd. I och med att bidraget garanterar ett företag tillgång till en större marknad än man annars hade haft kan det uppmuntra företagen att b ygga upp en större produktionsapparat än vad som krävs för att leverera till den lokala marknaden. Inom handelsteorin är det en relativt vanlig uppfattning att problemen med kapacitets- och investeringsstöd av olika slag är mindre än problemen med direkta produktionsstöd. Kapacitets- och investe- ringsstöd ger möjlighet för kvantitetsanpassande företag att öka sin produktion till lägre kostnad än man annars skulle haft och verkar därför i samma riktning som produktionsstöd för denna typ av företag. Företag som är prisanpassare därför att det är dyrt att b ygga ut produk- tionskapaciteten kommer inte att reagera nämnvärt på ett litet kapa- citetsstöd eftersom utbyggd pr oduktionskapacitet fortfarande kommer att kosta mer än de intäkter det ger. Kapacitetsstödet får med andra ord ingen verkan på denna typ av företag. Medan produktionsstöd antingen är bra eller dåliga är kapacitetsstöd antingen bra eller overksamma. Det är därför inte lika avgörande var man drar gränsen mellan de företag som får stöd och de som inte får stöd. Man skulle med andra ord eventuellt kunna försvara transportbidra- get ur ett handelspolitiskt perspektiv, där målet i så fall är att stärka ställningen för företag i transportbidragsområdet, dels gentemot företag i resten av landet men kanske framför allt gentemot företag i regioner med liknande produktionsförutsättningar, exempelvis norra och norra . Att både , och har transport- bidrag är ur denna synvinkel helt logiskt. Det bör dock understrykas att handelspolitiska överväganden av detta slag aldrig gjorts i samband med beslut om transportbidraget, i varje fall inte offentligt. Att stärka transportbidragsområdets ställning gentemot resten av norra har aldrig varit ett uttalat mål med transportbidraget, och bidragets effekter i detta avseende har heller aldrig analyserats. Hur som helst kan transportbidraget knappast sägas vara ett idealiskt utformat kapacitetsstöd – att man inte ens kan säga entydigt huruvida bidraget fungerar som ett produktionsstöd eller som Regionalpolitiska och andra motiv 56 ett kapacitetsstöd ger en klar fingervisning om vilket trubbigt instru- ment transportbidraget är i detta sammanhang. Eftersom det är ett stöd som baseras på transportkostnader blir den kapacitetsstödjande effekten dessutom mycket olika i olika branscher. 4.5Transportbidragets betydelse för lokalisering av lättrörliga företag Det mål som angetts för transportbidraget i förordningar och propo- sitioner är att det skall främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Att man uppnår detta genom att subventionera transportkostnader är inte alldeles självklart, och frågan förtjänar att belysas närmare. Den direkta samhällsekonomiska effekten av transportbidraget är entydig. Att transporter kostar pengar hänger samman med att de inne- bär en förbrukning av begränsade resurser. I en ekonomi utan externa- liteter och marknadsojämvikter sänker transportbidraget den företags- ekonomiska kostnaden för transporter men inte den samhällsekono- miska, och skapar därför en obalans mellan vad som är företagsekono- miskt och vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Den direkta effek- ten av transportbidraget blir därför att företag i bidragsområdet produ- cerar mer transportberoende varor än vad som är samhällsekonomiskt lönsamt och att resurser huvudsakligen styrs till transportintensiva branscher som kommer att fortsätta att vara bidragsberoende även framgent. Att stödja transportintensiva branscher kan motverka transport- bidragets mål om att öka produktionen av förädlade varor. Höga trans- portkostnader från en region uppmuntrar ju lokal bearbetning till förädlade varor, om transportkostnaden är en mindre andel av priset för den förädlade varan än för råvaran. Att sänka transportkostnaden minskar incitamentet till lokal förädling och gör det enklare att förädla nära marknaden i stället. Lite tillspetsat kan man alltså mycket väl hävda att transportbidraget i sådana fall motverkar förädling snarare än att uppmuntra den. Kritik har också riktats mot transportbidraget av detta skäl. I en av delrapporterna till regionalpolitiska utred- ning framfördes exempelvis uppfattningen att transportbidraget inte bör ses som ett stöd till regional produktion över huvud taget utan snarare som ett stöd till mellanregional handel. Regionalpolitiska och andra motiv 57 Det kan dock finnas anledning att nyansera bilden en smula. Om transportkostnaderna är lägre för råvaran än för den färdiga produkten, exempelvis för att den färdiga produkten är skrymmande eller ömtålig, finns det starka motiv att förädla råvaran nära marknaden. Transport- bidraget kan då bidra till att flytta förädlingsverksamheten närmare råvarukällan. Bidraget kan då motiveras om dessa företag har indirekta positiva effekter på regionen eller att det skapar en starkare marknad och leder till att en negativ kausalitet i region förbyts i en positiv utveckling. Med sänkta transportkostnader blir det lättare att t.ex. få stora koncerner att investera i regionen. Typiska exempel på detta är och , som sagt tämligen entydigt att man aldrig gjort sina stora investeringar i och om inte transportbidraget hade påverkat investeringskalkylerna. Att locka transportberoende företag till regionen främjar inte i sig en samhällsekonomiskt lämplig lokalise- ring av näringslivet, men i den mån transportbidraget kan bidra till fler företag och fler arbetsplatser i området har detta möjligen positiva effekter även för mindre transportintensiva företag i och med att man får en bättre lokal avsättning för sina produkter, lättare att rekrytera kvalificerad arbetskraft etc. Om transportbidraget leder till att företag som inte är speciellt transportintensiva kan b ygga upp en lönsam produktion i regionen så kan det långsiktiga samhällsekonomiska nettoresultatet av bidraget via olika spridningseffekter vara positivt.