sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det får antas att det faller inom ramen för vad som kan krävas t.ex. att anlita specialistkompetens eller att låta den ordinarie personalen arbeta övertid några timmar.419 Att sätta åtgärden i relation till vad den kostar myndigheten att utföra i arbetstid eller utlägg ger en mera direkt bild av vad det handlar om än rutinbetonade åtgärder. Systemet har (redan som det är utformat ) den fördelen att när teknikanvändningen blir effektivare och billigare innebär detta också att offentlighetsinsynen vidgas efter hand. 17.5Rättsliga begränsningar som gäller för myndigheten 17.5.1Sökbegränsningar måste finnas även i fortsättningen Som tidigare nämnts kan en myndighets rätt att för egen räkning vidta sökningar i elektroniska handlingar eller databaser vara begränsad. Sådana begränsningar bör finnas även i fortsättningen. Sökbegränsningar är nöd- vändiga i vissa sammanhang för att förhindra att det uppstår intrång i en- skildas personliga integritet. Begränsningarna omfattar i första hand myn- 419I praxis har man ansett att kostnader understigande eller särskilda arbetsinsatser (i form av programmering eller annat) understigande normalt ryms inom begreppet rutinbetonade åtgärder (Toppledarforum, Offentlig- het & IT, Statskontoret 1995:14, s. 17). SOU 1997: 39 Sökningar och sammanställningar 529 digheternas egen uppgiftsbehandling, men de träffar därigenom även all- mänhetens möjlighet att söka och sammanställa uppgifter.420 17.5.2Begränsningarna bör finnas i registerförfattningar Vi anser att det även i fortsättningen bör avgöras för varje enskild myndig- het (eller större organisation) vilka sök- och sammanställningsfunktioner som bör tillåtas respektive förbjudas. Det krävs i det enskilda fallet att effektivitetskraven prövas mot andra krav, t.ex. på skydd för intrång i den personliga integriteten. Sådana begränsningar finns företrädesvis i särskilda registerförfattningar eller på grund av beslut som har fattats av Datainspektionen med stöd av bestämmelser i en sådan författning. 17.5.3Begränsningar av hänsyn till enskildas personliga integritet talas det i 2 kap. 3 § andra stycket TF om upptagning som ingår i personregister, och begreppet personregister definieras i grundlagen. Vi anser att det är olämpligt att här använda begreppet personregister, bl.a. eftersom det begreppet får en ny och annorlunda innebörd med EG-rättslig bakgrund enligt vårt förslag till ny persondatalag. Den nuvarande anknytningen till personregister innebär formellt sett att även annat än personuppgifter kan falla in under undantaget. Av departe- mentschefens uttalanden vid bestämmelsens tillkomst framgår dock att begränsningen tar sikte på just personuppgifter, och det är skyddet av en- skildas personliga integritet som fokuseras i motiven.421 Syftet med regis- terförfattningarna och persondatalagen är i första hand att skydda den en- skilde mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom behandlas elektroniskt. Vi anser därför att, även om den nuvarande regeln formellt kan tänkas tillåta ytterligare undantag, det ligger i linje med vår strävan efter en vid offentlighet att koncentrera begränsningen just till sådant som kan vara integritetskränkande. Detta innebär att sådana sökbe- 420Jämför SOU 1997:3 s. 152. 1975/76:160 s. 87-88. 530 Sökningar och sammanställningar SOU 1997: 39 gränsningar som av hänsyn till den enskildes integritet har införts för myndigheterna skall gälla även för allmänheten.422 Ett alternativ kunde vara att i stället knyta an till sekretessgrunden i 2 kap. 2 § 6 TF, nämligen skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Två problem uppstår emellertid då. För det första måste man tillskapa en ny sekretesslag som beskriver alla de fall där uppgifter inte får sökas eller sammanställas. För det andra innebär det att likställighetsprincipen överges i ökad omfattning (myndigheterna skulle få tillgång till rutinen men inte allmänheten). Sammantaget innebär detta att alternativet, enligt vår mening, inte är någon realistisk lösning. Alternativt kunde man i stället låta begränsningen träffa inskränkningar i myndigheternas rätt att söka och sammanställa personuppgifter. Emeller- tid är det inte alltid som förbudet uttryckligen gäller sådana uppgifter, även sökningar på andra kriterier kan leda fram till personuppgifter eller sammanställningar av sådana uppgifter.423 Det kan inte krävas att det skall framgå uttryckligen av en begränsningsre- gel t.ex. i en registerförfattning att dess syfte är att skydda den personliga integriteten. Det måste räcka att detta framgår av bestämmelsens motiv eller på annat sätt. Gäller bestämmelsen personuppgifter bör man kunna utgå ifrån att syftet är att skydda enskilda, i annat fall får syftet med be- stämmelsen analyseras något djupare. Om det skulle finnas exempel på sökbegränsningar som har andra syf- ten, t.ex. att skydda rikets säkerhet, omfattas de således inte av begräns- ningsregeln. Att låta även andra uppgiftskategorier omfattas skulle inne- bära en inskränkning av offentlighetsprincipen i förhållande till vad som gäller . Sådana aspekter får i stället beaktas vid den skadebedömning som skall göras i samband med att utlämnandet sekretessprövas. Detta innebär således att elektroniskt behandlade personuppgifter särbehandlas i 2 kap. TF i förhållande till andra uppgifter som har elektronisk form. 422Sådana begränsningar kan ofta antas vara införda just för att uppgifterna blir offentliga, men detta är ju inte konstigare än att det behövs fler sekretessregler om man tillämpar en offentlighetsprincip än om motsatsen gäller. 423Att söka på t.ex. en ärendemening eller en sakentext kan leda fram till en eller flera personuppgifter. SOU 1997: 39 Sökningar och sammanställningar 531 har emellertid sin grund i att just behandling av personuppgifter anses extra känslig.424 De regler som begränsar myndigheternas rätt att söka och sammanställa elektroniskt lagrade uppgifter måste vara preciserade. En regel som förbjuder myndigheten att använda andra rutiner än sådana som behövs för verksamheten är enligt vår mening inte tillräckligt konkret för att tillåtas inskränka offentlighetsprincipen. Det är viktigt att allmänheten kan förutse vilka rutiner myndigheten, med hänvisning till en rättslig begränsning, kan (och skall) vägra använda. Det måste även i fortsättningen finnas vissa begränsningar i myndigheter- nas möjligheter att söka och sammanställa elektroniska uppgifter. Be- gränsningarna måste träffa även allmänheten. Det bör avgöras i varje en- skild registerförfattning vilka begränsningar som är nödvändiga för att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsintrång. De bestämmelser som på detta sätt begränsar sökningar eller sammanställningar måste vara pre- ciserade. 424 2 kap. 3 § 2 st. RF tar uteslutande sikte på personuppgifter. SOU 1997: 39 18Utlämnande av allmänna uppgifter Offentlighetsprincipen bör innefatta en rätt att få ut allmänna uppgifter även i elektronisk form. Denna rätt bör inte vara absolut utan anpassad ef- ter de tekniska möjligheter som myndigheten faktiskt har. Ett utlämnande måste precis som föregås av en prövning enligt sekretesslagen. I det sammanhanget kan bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen om att per- sonuppgift inte får lämnas ut i elektronisk form om den kan antas bli före- mål för behandling i strid mot persondatalagen få en ökad betydelse. Myndigheterna skall inte ha någon skyldighet att via s.k. on-lineuppkopp- lingar låta allmänheten fritt söka och hämta allmänna uppgifter. I den mån det kan ske utan att sekretess- eller andra integritetsskäl hindrar är det emellertid inget som förbjuder att myndigheterna lägger ut sin information i för allmänheten åtkomliga webbsidor eller liknande förmedlingstjänster. Enligt gällande lag har ingen rätt att på grund av offentlighetsprincipen få handlingar eller uppgifter från myndigheter i elektronisk form (se ovan avsnitt 14.4.7). Det är inte vårt uppdrag att föreslå förändringar i offentlig- hetsprincipen men att se över den med hänsyn till utvecklingen på IT-om- rådet samt överväga hur den skall kunna tillämpas under nya tekniska för- utsättningar. Mot den bakgrunden är det enligt vår mening oundvikligt att ta upp frågan om utlämnande av uppgifter i elektronisk form. Som tidigare nämnts (se avsnitt 14.4.7) finns det två sätt att ta del av allmänna uppgifter. Antingen gör man det direkt hos myndigheten (2 kap. 12 § TF) eller får man en kopia eller avskrift av uppgifterna (2 kap. 13 § TF). I vår framställning kommer vi att kalla det första fallet för presentation och det andra fallet för utlämnande. 534 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 I ingetdera av fallen får myndigheten efterforska vem den person är som begär utlämnande av uppgifter om det inte i ett särskilt fall är nödvän- digt för att myndigheten skall kunna pröva en fråga om sekretess (2 kap. 14 § 3 st. Vi föreslår givetvis inga ändringar beträffande denna grund- läggande princip (se förslaget till ny lydelse av 2 kap. 16 § 3 st. 18.2Den offentliga informationen – en kommersiell tillgång I vissa länder betraktas den lagrade informationen alltmer som en kommer- siell tillgång. Informationen kan förädlas, bearbetas på olika sätt – exploa- teras helt enkelt.425 En stor del av den information som är intressant för kommersialisering finns i den offentliga sektorn, och i många länder är den viktiga frågan hur man skall kunna få tag i den. I kretsar dis- kussionen emellertid inte primärt kring detta – uppgifterna är i princip re- dan åtkomliga på grund av offentlighetsprincipen. Den fråga som är in- tressant är möjligheten att komma åt informationen i elektronisk form. Skall offentlighetsprincipen omfatta en rätt att få uppgifterna utlämnade – inte bara presenterade – i elektronisk form? I praktiken är det naturligtvis en förutsättning att informationen har elektronisk form för att den skall kunna utnyttjas för kommersiella syften på ett någorlunda rimligt och billigt sätt. Ett sådant utnyttjande av uppgif- ter från den offentliga sektorn har visserligen inte något med offentlighets- principens ursprungliga eller nuvarande syften att göra. Diskussionen här i gäller närmast vem som skall äga denna rätt att göra vinst på informationen. Är det myndigheterna – som med hjälp av skattebetalarnas pengar ursprungligen har samlat in och använt uppgifterna för att fullgöra de uppgifter som samhället har ålagt dem – som även skall ha rätten att dra den kommersiella nyttan av informationen och därmed få tillbaka en del av de nedlagda resurserna? Det har, vad vi känner till, inte gjorts någon un- dersökning hur omfattande försäljningen av information från den offentliga sektorn är och om den ger några inkomster till stats- kassan.426 425Man talar om value-added information. 426Data- och offentlighetskommittén genomförde tillsammans med statskontoret en enkätundersökning om försäljning av uppgifter ur ADB-register. SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 535 har i sin rapport 1995:64, Principer för prissättning av informationstjänster, övervägt frågor i sammanhanget: Vilket pris skall myndigheterna få ta ut för uppgifter i elektronisk form? Kan man ta ut olika pris beroende på vem som är mottagare, kan man t.ex. ta mer betalt för massuttag som görs i kommersiellt intresse? I rapporten föreslås att en generell prissättningsprincip tillämpas oberoende av vilken teknik som an- vänds för överföringen, vilken typ av information uttaget avser eller vem som har begärt informationen. Vidare föreslås att den som beställer ett in- formationsuttag skall betala en avgift som svarar mot de kostnader som myndigheten direkt eller indirekt åsamkas vid framställning och distribue- ring av uttaget (självkostnaden). Regeringen har vidare tillsatt en utredning som har till uppgift att se över de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren (dir. 1996:43). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder för att öka databaser- nas tillgänglighet samt att behandla frågor om finansiering och prissätt- ning. Från främst massmedialt håll är man kritisk mot att offentlighetsprinci- pen inte omfattar information även i elektronisk form. Man anser att in- formationen kommit att bli en inkomstkälla för det offentliga och att den offentliga insynen därmed har kommersialiserats. Det förekommer redan nu att myndigheter lägger ut information på s.k. webbsidor. Det kan vara allmän information om myndigheten men även beslut och andra avgöranden. Sådan information blir tillgänglig för alla på nätet, kanske efter betalning. Sådana förfaranden är na- turligtvis positiva från offentlighetssynpunkt och bör uppmuntras. Be- stämmelsen i 15 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen om att myndigheter- na skall ordna sin databehandling med beaktande av det intresse som all- mänheten kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel för att ta del av allmänna uppgifter, bör kunna användas för att påverka myndigheterna i denna riktning. I grunden har det visserligen inte något direkt samband med offentlighetsprincipen; den ger allmänheten rätt att kräva att få ut all- sökningen finns redovisad i kommitténs delbetänkande (SOU 1986:46) Myndig- heternas försäljning av personuppgifter m.m. 536 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 Indirekt har ett sådant förfarande dock stor betydelse för tillgången till den offentliga informationen. Sådana handlingar, t.ex. myn- dighetens protokoll eller beslut, som går att hämta via nätet behöver inte bli föremål för en särskild begäran enligt 2 kap. TF.427 18.4Behovet av elektronisk åtkomst Den naturliga utgångspunkten måste enligt vår mening vara att allmänhe- tens möjligheter att ta del av allmänna handlingar och andra uppgifter skall effektiviseras i samma omfattning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet. Myndigheternas uppgiftsbehandling och – inte minst – uppgiftsöverföring effektiviseras och integreras alltmer med hjälp av mo- dern teknik. Att mot denna bakgrund fortfarande låta allmänheten vara hänvisad till personliga besök hos myndigheterna för att ta del av hand- lingar eller till pappersutskrifter av elektroniskt lagrade uppgifter innebär från praktiska utgångspunkter att tillgången till information med stöd av offentlighetsprincipen inte tillåts öka så som på andra områden. Man kan enligt vår mening förutse att det från myndigheternas sida kommer att upplevas alltmer som ett hinder och en fördyring av verksam- heten att behöva hantera utlämnanden av uppgifter enligt offentlighets- principen på ett sätt som avviker från det normala. Troligen kommer pappersdokument även att vara den huvudsakliga utlämnandeformen t.ex. när det gäller dokument som kräver underteck- nande eller annan utställarangivelse. Det är antagligen inte någon djärv gissning att möjligheterna att säkra innehållet i motsvarande elektroniska dokument kommer att bli fler och enklare. Den nya tekniken har använts främst för att effektivisera myndighetens eget interna arbete och framställning av traditionella handlingar. Överföring av handlingar såväl mellan myndigheter som mellan enskilda och myndigheter kommer med säkerhet att genomgå motsvarande förändring, men det reser som nämnts nya problem (Hur sker undertecknande? Hur säkerställs att inne- hållet inte har manipulerats? Vilket är original och vilket är kopia? Vi kommer inte att diskutera dessa frågor vidare utan konstaterar bara att 427Datainspektionen har genom en generell författning (1996:3) gett kommuner och landsting rätt att lägga ut vissa sådana handlingar på Internet. När det gäller beslut som rör enskilda skall personuppgifter dock tas bort (7 §). SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 537 med största sannolikhet kommer även sättet för överföring, inklusive ut- lämnande, av uppgifter att förändras från pappershantering mot elektronisk överföring. De skäl som har anförts mot att låta allmänheten få del av handlingar i elektronisk form är i huvudsak inte gångbara längre. Risken att allmänheten förändrar eller förstör uppgifterna kan numera elimineras. Allmänheten kan få en begränsad tillgång till vissa logiskt avgränsade ut- rymmen som innehåller elektroniska handlingar eller register.428 Att det skulle vara för svårt för enskilda att använda datorprogrammen kan inte heller anföras som skäl för att hindra elektroniskt utlämnande. Digitalise- ringen innebär emellertid en enorm effektivisering av möjligheterna att använda uppgifterna för vidare bearbetning. Förutom den tidigare nämnda frågan om exploateringsrätten till uppgifterna är det frågan om eventu- ella intrång i den personliga integriteten som aktualiseras av denna effek- tivisering. Ett av offentlighetsprincipens huvudsyften, att kontrollera myndighe- terna, utförs i dagens samhälle främst av massmedia. Den journalistiska verksamheten utövas effektivt med hjälp av digital teknik. Det måste enligt vår mening anses opraktiskt och oekonomiskt att myndigheterna först framställer pappersutskrifter t.ex. av elektroniskt lagrade handlingar och överlämnar dessa till journalisten, som därefter åter skall ge uppgifterna elektronisk form. Det är ofrånkomligt anser vi, att flödet av information – även av per- sonlig natur – blir allt större i samhället. Det är också ofrånkomligt att uppgifter av privat natur förekommer elektroniskt i ökad omfattning. Den omständigheten att offentlighetsprincipen inte omfattar en rätt att få ut uppgifter i elektronisk form tycks inte ha hindrat kommersiella intressen från att komma åt de uppgifter de behöver – den som har råd kan alltså betala för informationen. Det är därför, enligt vår mening, inte mer än rim- ligt att även allmänheten får rätt till informationen i elektronisk form. Sammanfattningsvis anser vi att offentlighetsprincipen måste följa med i den effektivisering av uppgiftsbehandlingen i stort som den nya tekniken har inneburit för myndigheterna. Även i det sammanhanget måste man dock överväga vilka risker för intrång i den personliga integriteten som detta kan medföra och hur dessa kan motverkas. 428Genom att ge allmänheten en begränsad teknisk behörighet kan man utestänga den från de delar av informationssystemet som inte är offentligt. 538 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 18.5.1Vid den aktuella myndigheten Gällande rätt innebär i princip att om myndigheten har lämplig utrustning, är man skyldig att låta allmänheten använda den för att söka efter och ta del av allmänna handlingar. Den enskildes rätt är således i praktiken bero- ende av den tekniska nivån hos myndigheten. Att införa en längre gående skyldighet för myndigheterna att presentera handlingar och andra uppgifter med tekniska hjälpmedel är enligt vår uppfattning inte menings- fullt. Det saknas anledning att tro att myndigheterna av principiella skäl vill motsätta sig att allmänheten får söka fritt bland dess allmänna hand- lingar via en terminal som är kopplad till myndighetens dator. Tvärtom måste det ofta vara enklare och billigare att hänvisa allmänheten till en presentationsterminal än att avsätta personalresurser för att leta efter hand- lingar. I takt med att myndigheterna får tekniskt stöd för informationsbe- handling bör informationen göras åtkomlig för allmänheten med tekniska hjälpmedel. I den traditionella miljön hade allmänheten inte någon rätt att fritt få gå in och söka i myndighetens arkiv eller aktskåp. Att låta allmänheten fritt få söka bland de elektroniska handlingar och i de databaser som finns hos myndigheten innebär givetvis i praktiken en utvidgning av offentlighets- principen. Detta är enligt vår mening en önskvärd utveckling. Myndigheternas datorer innehåller uppgifter av olika valör. En stor del av uppgifterna är inte allmänna (t.ex. utkast i ord- och textbehandlingspro- gram) och bör naturligtvis inte göras åtkomliga för visning enligt offent- lighetsprincipen. Andra uppgifter är allmänna men kan vara föremål för sekretess. Dessa får inte heller visas utan föregående sekretessprövning, vilket förutsätter hantering. Situationer som dessa bör vålla mindre problem men som anges i 15 kap. 9 § sekretesslagen och påpekas i de råd som Statskontoret lämnat på senare tid429 måste de beaktas när myndigheterna bygger upp sina system. Sammanfattningsvis anser vi att myndigheternas skyldigheter att pre- sentera handlingar eller andra uppgifter i elektronisk form inte bör utvid- gas . Regleringen bygger på att skyldigheten följer den praktiska 429Toppledarforum, Offentlighet & IT – vägledning för den offentliga förvaltningen, Statskontoret 1995:14. SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 539 möjlighet som finns vid den enskilda myndigheten. Vi menar att det finns mycket som talar för att effektiviseringen i sig av myndigheternas verk- samhet kommer att leda till att uppgifter i allt större utsträckning presente- ras för allmänheten i elektronisk form. Genom att, som vi föreslagit, överge principen att allt som är tekniskt åt- komligt skall anses vara en vid myndigheten förvarad handling, återskapar man de myndighetsgränser som bör upprätthållas. Detta behöver dock inte innebära att allmänhetens faktiska möjligheter att ta del av information minskar. I den mån en myndighet har tekniska möjligheter att nå en annan myndighets informationstillgångar bör myndigheten vara skyldig att bistå den enskilde med en begäran om en allmän handling eller en annan sammanställning av uppgifter i en databas. Om myndigheten alltså genom en enkel knapptryckning kan förmedla uppgifter från en annan myndighet bör allmänheten kunna få den servicen. Det är inte meningen att uppgif- terna därigenom skall betraktas som inkomna till myndigheten, utan det handlar om en ren förmedling. En av fördelarna med ett sådant system är att den myndighet som har en naturlig anknytning till informationen skall göra sekretessprövningen innan uppgifterna lämnas ut via den andra myn- digheten (jämför avsnitt 16.2.3). En bestämmelse om myndigheternas skyldighet att på detta sätt ge service åt allmänheten bör införas i 15 kap. sekretesslagen. Bestämmelsen om att upptagningar inte behöver tillhandahållas i annan form än utskrift infördes med datalagen. Som tidigare nämnts var syftet med bestämmelsen att undvika otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Man befarade nämligen att uppgifterna kunde bli föremål för vidare behandling i strid mot datalagens bestämmelser.430 Offentlighets- 1973:33 s. 85. 540 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 och sekretesslagstiftningskommitténs förslag som låg till grund för bestämmelsen mötte kritik redan på den tiden. En rad remissinstanser an- såg bl.a. att det med hänsyn till den tekniska utvecklingen borde te sig alltmer naturligt och praktiskt att låta offentlighetsprincipen inrymma också direkt tillgång till datamedier. Det framhölls även från vissa att den föreslagna spärren var bristfällig, eftersom man med hjälp av optisk läs- ning (skanning) skulle kunna bygga upp sådana dataregister enbart med hjälp av utskrifter av upptagningar som myndigheterna är skyldiga att lämna ut. Vi anser att tiden nu är mogen att lämna pappershanteringen även när det handlar om att lämna ut uppgifter enligt offentlighetsprincipen. Myn- digheterna bör i princip ha en skyldighet att, inte bara visa utan även, lämna ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form. Det bör vara upp till den enskilde beställaren att välja i vilken form han vill ha uppgifterna. Vi är medvetna om att det finns problem och hinder för att uppnå detta mål, men det är viktigt att slå fast att det är detta som vi strävar mot. Ett sådant system bör även gynna effektiviteten vid myndighe- terna. 18.6.2Elektroniskt innehav är en förutsättning För att myndigheterna skall kunna förpliktas lämna ut uppgifter i elektro- nisk form krävs naturligen att de faktiskt har tillgång till uppgifterna i elektronisk form. När det gäller handlingar som kräver undertecknande, t.ex. domar eller beslut, kommer det i praktiken även framöver att vara så att utlämnande sker i pappersform.