sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Samarbete kan vidare t.ex. ske med , de s.k. produktråden, teknikpartner etc. Syftet ska vara att utveckla företagen i en kemikaliepolitiskt hållbar riktning så att de därigenom blir konkurrenskraftiga och kan skapa marknadsandelar på varor som efterhand kan komma att efterfrågas på en vidare marknad och internationellt. Regionkontoren bör vidare utgöra ett kunskaps- och informationsstöd för länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsynsarbete, vara en informationskanal från den centrala myndigheten till regionala och lokala myndigheter, samt aktivt och öppet delta som den centrala myndighetens representant i regionala och lokala projekt. Regionkontoren bör dessutom medverka i arbetet med kompetensutveckling hos näringslivet i kemikaliefrågor. Arbetet kan i första hand rikta sig till mindre företag som inte förfogar över tillräcklig kunskap om kemikalieregler eller kemikaliers hälso- eller miljöfarlighet. Åtgärd er på nationell nivå 167 Det är också viktigt att konsumentledets intressen i kemika- liearbetet tas till vara. Arbetet bör därför också riktas mot inköpare och användare av varor inom offentlig sektor och näringsliv samt dagligvaruhandeln. Till den regionala organisationen kan även höra ett för varje region särskilt råd, i vilket representanter för myndigheter, kommuner, industri, handel, ideella organisationer och fackliga organisationer ingår. Rådets funktion kan vara ett forum för att diskutera fram strategier och inriktningar för informations- och kompetensutvecklingsåtgärder. Sådana åtgärder kan sedan hanteras vidare i de projekt- eller nätverksorganisationer som skapas utifrån det särskilda behovet. Den regionala delen kan också ge telefonledes stöd till företag med råd i kemikaliefrågor. Slutsatsen blir att kemikaliearbetet kan ha två ansikten, ett positivt produktutvecklande i samarbete med företag, kunskapscentra och användargrupper och ett kontrollerande genom tillsyn. En utgångspunkt för kommittén har varit att den centrala myndighetsorganisationen inklusive regionkontor inte ska innebära ökade utgifter för statsbudgeten. Behov av perso- nella och andra resurser till den regionala verksamheten ska tillgodoses inom befintliga ramar. Det nya arbetssättet ska utgå från befintliga personalresurser, en förändring och uppbyggnad av den regionala organisationen bör ske successivt. Möjligheterna att regionalt samlokalisera regionkontoren med länsstyrelser, landsting eller ALMI-kontor ska tas till vara för att på så sätt ge ökade möjligheter till informella kontaktvägar. Detta regionala arbete som den centrala myndigheten ska utföra ska vara ett komplement till det befintliga arbete som 168 Åtgärder på nationell nivå redan utförs inom länsstyrelser och kommuner. Dessa ska fortsätta sitt arbete som tidigare inom kemikalieområdet. Kostnader för genomförande av de projekt som nätverket ska driva förutsätts bäras av de parter som tar del i aktivite- terna. internationella referensgrupp har i sitt arbete pekat på att ett nätverksskapande myndighetsarbete kan vara en innovation för kemikaliearbetet. Länsstyrelsernas roll i nätverksmodellen Eftersom den centrala myndighetens arbete enligt modellen kommer att få regional inriktning, borde enligt statens strategi länsstyrelserna eller ett antal länsstyrelser ta över sådana arbetsuppgifter. Vi vill emellertid framhålla att eftersom den centrala myn- digheten ofta efterfrågas i det regionala och lokala arbetet är det väsentligt att det är den centrala myndigheten som, förutom sina vanliga myndighetsuppgifter, också deltar med det marknadsrivna arbetet. Det är nämligen just den centrala myndighetens kompetens som behövs i det regio- nala och lokala marknadsdrivna kemikaliearbetet - det kan inte ske genom att uppgifterna delegeras till annan myndig- het. Om uppgifterna i stället skulle läggas på skulle den centrala myndighetens kompetens inte utnyttjas optimalt i det regionala och lokala kemikaliearbetet. Syftet skulle därmed försvinna med den av kommittén redovisade modellen. Vi vill framhålla att länsstyrelserna även enligt vår modell ska ansvara för det regionala lagstadgade tillsynsarbetet där kemikalier och utsläppskontroll integre- ras. Enligt denna modell kommer dessutom länsstyrelserna och kommunerna delta i det marknadsdrivna kemikalie- arbetet jämte övriga aktörer. Åtgärd er på nationell nivå 169 Vår slutsats är att arbetssättet enligt den regionala nätverks- modellen bör uttnyttjas i det svenska kemikaliearbetet. Därigenom kan skapas den dynamik i samspelet mellan myndigheter, näringsliv och konsumenter som erfordras för att målen för kemikaliepolitiken ska uppnås (se kapitel 2). Vi föreslår att myndighetsorganisationen på kemikalieom- rådet ytterligare utreds och omprövas med utgångspunkt från vad vi anfört rörande dels integrationen av kemikalie- kontroll, utsläpps- och avfallsfrågor samt det nya arbets- sättet. 5.3 Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna Mynd igheternas forsknings- och utredningsstöd bör bli föremål för en särskild utredning. Utred- ningen bör utmynna i ett förslag till hur den fram- tida miljöhälsoforskningen och det till myndig- heterna riktade utredningsstödet kan organiseras och finansieras. Vi ska enligt direktiven beakta förslag till handlingsprogram. Utredningen skulle i pro- grammet precisera ansvarsgränser och arbetsfördelning mellan olika aktörer och nivåer. Vi har tagit del av miljöhäl- soutredningens huvudbetänkande Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124) och anser att en ytterligare belysning är befogad. 170 Åtgärder på nationell nivå Den svenska forskningspolitiken utgår från att statlig forsk- ning ska utföras främst inom universitet och högskolor. Miljömedicinsk forskning bedrivs vid vissa universitet men också vid , , som var en särskild inrättning vid . IMM utgör numera en institution bland andra inom In- stitutet. IMM har bl.a. till uppgift att bedriva forskning, utbildning samt undersökningar och utredningar inom fysikalisk och kemisk miljömedicin samt inom hälsoskyddet. IMM ska ge företräde åt undersökningar eller uppdrag som begärs av myndigheter och främst åt myndigheters behov av utredningsunderlag. På motsvarande sätt finns vid , , som har ett mångårigt avtal med om forskningsstöd till myndigheten. Resurserna för tillämpad grundforskning till stöd för myndigheterna är splittrade och krympande Resurser och kompetenser för stödet till myndigheterna är splittrade på olika instanser som alla står inför krav på neddragningar av verksamheten. Miljöövervakningen har drabbats av långtgående nedskärningar. Miljöövervak- ningsutredningen konstaterar i sitt avgivna be- tänkande Övervakning av miljön (SOU 1997:34) att det gäller att avgränsa kärnverksamheten och att finna vägar att effektivisera och minska kostnaderna, samt att finna nya möjligheter till finansiering. Det tidigare Arbetsmiljöinstitu- tet, numera , har överfört sin verksamhet inom yrkestoxikologi och epidemiologi till med uppsägningar som följd. Den tidigare Arbetsmiljöfonden, numera , har i stort sett upphört med finansiering av forskning kring kemiska hälsorisker. Regeringen har givit i uppdrag att redovisa förslag till besparingar i verksamheten, in- klusive miljöforskningsanslaget. Regeringens ambition är att Åtgärd er på nationell nivå 171 huvuddelen av besparingarna inom forskningsanslaget ska kompenseras med medel från den miljöstrategiska forsk- ningsstiftelsen . De diskussioner som för närvaran- de förs mellan och visar att den effektorienterade miljöforskningen kan komma att drabbas av nedskärningar . Vi känner oro inför de minskande resurserna till miljöforsk- ningen i , inklusive den hälsorelaterade miljöforsk- ningen. som miljöfrågorna förutsätts få en allt större tyngd i samhällsbesluten urholkas resurserna till kun- skapsproduktionen. I förlängningen kan detta leda till samhällsekonomiska suboptimeringar och sämre underlag för beslut. De minskande resurserna leder också till att forskningskompetens kan gå förlorad på viktiga områden. Myndigheter och andra behöver också rekrytera kvalificerad arbetskraft för sin egen verksamhet. Den långsiktiga kompetensförsörjningen till myndigheterna riskerar därmed också att gå förlorad. har föreslagit att expertroll inom miljömedicinen bör bevaras (SOU 1996:124). Utredningen betonar fördelen med att den forskningsinriktade verksamheten och den ut- redningsinriktade verksamheten är nära kopplade till varandra eftersom den vetenskapliga kompetensen behövs för att utredningsarbetet ska hålla hög kvalitet. Vi vill för vår del betona att det är minst lika viktigt med en nära kontakt mellan de nationella instituten och myndigheterna. Om avståndet blir för långt kommer instituten inte att leverera det praktiska riskbedömningsstöd som myndig- heterna behöver. För att verksamheten ska uppfattas som viktig av myndigheterna måste den tillhandahållas i den åt- gärdsinriktade form som behövs för myndigheternas arbete. Erfarenheten visar också att avståndet mellan forskning och myndighetsutövning lätt blir för stort, om det inte finns 172 Åtgärder på nationell nivå särskilda organ som tar sitt ansvar att fungera som brobyg- gare och översättare av detaljerade forskningsdata till ett meningsfullt underlag för ställningstaganden av myndig- heter och regering. Den utredningsinriktade verksamheten vid har successivt minskat i omfång till förmån för en utökad forskningsverksamhet med inriktning mot grundforskningsmässigt intressanta frågeställningar. Institutet har helt integrerat den myndighetsinriktade verk- samheten i forskningen. Detta har otydliggjort styrelsens ansvar som skulle omfatta halva verksamheten. Myndighet- erna har vid olika tillfällen framfört sin oro över den framtida utvecklingen. Vi finner det angeläget att den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet vidareut- vecklas som ett stöd för myndigheterna. Det är viktigt att få en ökad samordning av landets kompe- tenser inom både den hälso- och den miljöinriktade toxiko- login. Detta skulle skapa möjligheter att på ett bättre och mer integrerat sätt möta samhällets behov av beslutsstöd inom dessa områden. Den nuvarande uppsplittringen gör det också svårt att få en samlad bild av nedrustningen över hela området. Vi föreslår att en utredning bör tillsättas för att se över den framtida miljöhälsoforskningens organisation och finan- siering. Utredningen bör bl.a. belysa myndigheternas behov av kompetensförsörjning och gränsytan mellan miljömyn- digheterna och den tillämpade forskningen, liksom mellan grundforskning och tillämpad forskning. De framtida rollerna för institut som , In- stitutet för tillämpad miljöforskning, m.fl. bör klarläggas. Utredningen bör analysera konsekvenserna av olika alternativ, såsom en oför- ändrad situation, ett sammanhållet nationellt institut med både hälso- och miljöfrågor eller en nätverksorganisation. Vi ger i det följande vissa synpunkter på de nämnda alternati- ven. Åtgärd er på nationell nivå 173 Modeller för ökat stöd till myndigheterna En oföränd rad situation Även kommer att ha behov av en stark nationell utredningsresurs som kan bidra med riktade forskningsinsatser och kvalificerade praktiska riskbedöm- ningar av samhälleliga verksamheter i ett brett perspektiv. Som ett exempel på ett viktigt område vill vi särskilt framhålla framtagning av metoder för att påvisa lågdosex- ponering och komplex exponering samt orsakssamband mellan lågdos- och komplex exponering och miljö- och hälsoeffekter. Det är dock viktigt att ansvarsförhållandena tydliggörs när det gäller resurser att genomföra särskilda undersökningar som underlag för miljömyndigheternas utredningar och förslag till regeringens miljöpolitik. Vi anser att det kan finnas fördelar med att ha bred forskar- och utredningskompetens samlad inom organisationer som och . Det är viktigt att den myndighetsinriktade verksamheten har ledningens uttalade stöd, att den tyd- liggörs verksamhetsmässigt och ekonomiskt samt att den omfattas av ett aktivt planerings- och utvecklingsprogram. Annars riskerar de inomvetenskapliga frågorna att ta över- handen i konkurrensen om anslag och positioner i den akademiska världen. Ett samlat hälso- och miljöfrå- gor, ett miljöhälsoinstitut En annan lösning är att inrätta ett samlat nationellt under regeringen med uppgift att ge stöd till myndigheterna. Institutet skulle vara en kvalifi- cerad brobyggare mellan forskningen och tillämpningen vid myndigheterna och svara för att vetenskapliga resultat överförs i en form som kan vara administrativt användbar. Institutet kunde också bedriva myndighetsinriktad ut- 174 Åtgärder på nationell nivå bildning för kvalificerade handläggare i det internationella förhandlingsarbetet. Vi anser att ett sådant nytt nationellt institut skulle ta över och forsknings- och utvecklingsverksamhet. Institutet skulle i de projekt som behöver forskningsstöd samverka med de statliga forskningsorganen. Fördelarna är att kompetens när det gäller tillämpad forskning kunde samlas i en organisation. Finansieringen av ett nationellt bör diskuteras med utgångspunkt från vilka som kan vara tänkbara intressenter inklusive sådana utanför den statliga sektorn. Kemikalieinspektionens basverksamhet finansieras med avgifter från de företag som sätter ut kemiska produkter på marknaden. Vi anser att en intres- sentfinansiering som inbegriper tillverkare och importörer av kemiska produkter bör kunna diskuteras även för ett nationellt institut. Med hänsyn till det breddade perspektiv mot varor som lägs fram i detta betänkande föreslår vi att andra grupper inom näringslivet, t.ex. tillverkare av plaster och elektronik borde inbegripas i diskussionerna. Vi anser att en sådan intressentfinansiering ligger i linje med ett utvidgat producentansvar. En nätverk sfunktion med forskare över hela landet Vi har också övervägt möjligheten att bilda ett nätverksor- ganiserat forsknings- och expertstöd riktat till miljömyndig- heterna. Det innebär att man knyter samman befintliga forsknings- och expertresurser inom miljöområdet i landet i ett nätverk med syfte att kunna ge myndigheterna erfor- derligt stöd. I nätverket kunde också ingå europeiska och internationella institutioner. På så sätt erhålls en mycket bred kompetensbas. Förslaget förutsätter att det finns en knutpunkt - ett nav eller nod - inom nätverket för att Åtgärd er på nationell nivå 175 kanalisera efterfrågan och vidarebefordra uppgifter om kompetens. En nackdel med detta arbetssätt är att det kanske inte kommer att finnas någon institution som kan uppfylla myndigheternas krav på att långsiktighet till- godoses, när det gäller miljörelaterade samhällsdata som underlag för olika slags utredningar. Vi ser vissa fördelar i att ha ett nätverksorganiserat forsk- nings- och expertstöd till myndigheterna. Därigenom erhålls flexibilitet och resurserna låses inte i en särskild organisa- tion. Information om tillgänglig kompetens kan snabbt fås fram via nätverket. Det finns nackdelar vad gäller det långsiktiga undersöknings- och datasammanställningsbe- hovet eftersom ingen av dessa institutioner kan ta "kommer- siellt" ansvar för sådan verksamhet. För att det skulle fungera i praktiken borde den myndighet som utgör noden ha vissa medel att initiera och i viss mån stödja en verksam- het av detta slag. 176 Åtgärder på nationell nivå 5.4 Miljöövervakningen av kemikalier förbättras Ett förslag inom ramen för det svenska miljööver- vakningsprogrammet tas fram för hur beslutade begränsningar och/ eller frivilliga åtagan- den kan följas upp En plan tas fram över hur Esbjergdeklarationens mål ska mätas EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör utvecklas bör aktivt driva på att inledda arbete med miljöövervakning utvecklas vad avser kemikalier Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervak- ning av kemikalier kan bekostas via kemikalieav- gifter. Kemikaliekontrollen syftar till att förebygga att skador på människors hälsa och i miljön förorsakas av kemiska ämnen. Miljöövervakning är ett viktigt och i vissa avseenden unikt instrument för att kunna säkerställa att vi når detta mål. Miljöövervakning har till syfte att bl.a beskriva tillståndet i miljön genom att följa växlingar i miljöns tillstånd och visa Åtgärd er på nationell nivå 177 på av människan betingade förändringar. Övervakningen ger underlag för bedöma att hotbilden genom att identifiera lokala och globala miljöproblem. Den kan användas för att formulera mål och för att prioritera och besluta om åt- gärder. Inte minst kan övervakningen användas för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder. Våra kunskaper om förekomsten av kemikalier i miljön är i stort sett begränsade till ett fåtal långlivade och bioacku- mulerbara ämnen som DDT, PCB, vissa andra bekämp- ningsmedel och dioxiner. De flesta av dessa ingår i na- och internationella övervakningsprogram . Genom dessa program har vi till exempel kunnat avläsa att halterna av DDT och dess nedbrytnings- produkter snabbt minskat efter det att ett förbud mot användningen infördes . Slutsatsen är att förbudet var både nödvändigt och effektivt. Begränsningar i användningen av andra kemikalier har i all- mänhet inte kunnat utvärderas på ett bra sätt på grund av miljöövervakningens inriktning på ett fåtal kemikalier. Undantagsvis har myndigheterna genom egna undersök- ningsinsatser kunnat konstatera minskade halter och lägre grad av påverkan efter införda begränsningar. Ett exempel är organiska tennföreningar i båtbottenfärger. Kemikalie- inspektionen initierade ett program för att mäta såväl halterna i exponerade miljöer, främst småbåtshamnar, som påverkan på mikroalger. Resultaten har entydigt visat att begränsningen var påkallad och effektiv. Kemikaliefrågornas roll inom miljöövervakningen Kemikaliefrågorna har fått en allt mer fram- trädande plats i miljövårdsarbetet. Kunskapen om före- komsten av framför allt organiska kemiska ämnen i den 178 Åtgärder på nationell nivå svenska miljön är dock mycket begränsad. Inget av de 1 000 mest använda organiska kemiska ämnena i ingick i nationella övervakningsprogram i . Det s.k. miljögiftprogrammet omfattar f.n. analys av vissa tungmetaller och klassiska organiska miljögifter (t.ex. DDT, PCB, lindan, toxafen och klordan). För att beskriva tillståndet, bedöma hotbilden, lämna underlag för åtgärder och följa upp vidtagna åtgärder inom kemikalieområdet behöver miljögiftprogrammet komplette- ras med analyser av kemiska ämnen som är i bruk. Vid en sådan komplettering bör man kunna dra nytta av de erfarenheter man har i andra länder. I t.ex. har den kontinuerliga övervakningen av de klassiska miljögifterna kompletterats med analys av prover i luft, vatten, sediment och fisk från 42 platser i landet. analyseras före- komsten av ca 50 ämnen i dessa prover. Programmet har löpt och fram hade 732 ämnen analyserats. startade ett projekt, Screening av organiska ämnen och metaller, inom den svenska miljöövervakningen efter japansk modell med provtagning och analys av ett tiotal klorerade lösningsmedel. Projektet fortsätter med provtagning och analys av ytterligare ett antal ämnen (lösningsmedel, klorparaffiner, metaller). Projektet utgör av den totala budgeten för miljöövervakningen. Pro- jektet kan vara ett bra instrument för att utveckla den kemikalierelaterade miljöövervakningen. Miljöövervakningen av kemikalier måste breddas och an- vändas för att följa upp mål Övervakningsprogrammen har varit i stort sett oförändrade under . Inriktningen har varit snävt fokuserad på ett litet antal väl kända och väl karakterisera- de föroreningar. Många åtgärder mot kemikalier som Åtgärd er på nationell nivå 179 vidtagits har därför inte kunnat följas upp via miljöövervakningen. har avlämnat sitt be- tänkande Övervakning av miljön SOU 1997:34. En av utred- ningens slutsatser är att det miljöövervakningsprogram som finns under alla omständigheter behöver arbetas om . Skälet till detta är bl.a. besparingskrav, samt att det behöver anpassas till nya miljömål och kvalitetskrav och till EU:s framtida direktiv. Vi anser att både nationella och internationella övervak- ningsprogram av kemikalier bättre bör spegla aktuella pro- blem. Inom ramen för det svenska miljöövervakningspro- grammet för kemikalier bör tas fram ett förslag för hur beslutade begränsningar eller frivilliga åtaganden kan följas upp. Det pågående screeeningprogrammet bör kunna ge ett underlag för utvecklingen av den reguljära verksamheten. Den europeiska miljöbyrån bör i samarbete medOslo-PariskommissionenochHelsingforskommissionen också ta fram en plan för hur uppfyllandet av Esbjerg- deklarationens mål ska mätas. I programmet måste också ingå en ökad effektövervakning. Även de internationella övervakningsprogrammen för kemikalier bör i högre grad än tidigare användas för uppföljning av internationella beslut om begränsningar. bör påverka EU:s program om kemikalier i miljön i denna riktning (se avsnitt 6.3). bör också aktivt driva på inledda arbete med miljöövervakning inom arbetsgruppen för faro- och riskbedömning under . Vi har erfarit att det nuvarande miljöövervakningspro- grammet har svårigheter att av resursskäl uppfylla riks- dagens mål. Vi anser att det är företagens ansvar att ta reda på hur deras kemikalier uppträder i den yttre miljön. Den breddade övervakningen kan enligt vår mening ses som en 180 Åtgärder på nationell nivå del av myndighetstillsynen ur yttre miljösynpunkt. När det gäller kemikalier menar vi därför att man bör pröva om kostnaderna för en breddad miljöövervakning kan täckas av avgifter som tas ut av tillverkare och importörer i likhet med de avgifter som tas ut för att täcka kostnaderna för Kemikalieinspektionens verksamhet. 5.5 Verktyg tas fram som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareut- veckla verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel på sådana verktyg är -listor över ämnen och produkter -databaser om utbytesmöjligheter -kunskaps- och kompetensstöd till små företag Branschorganisationerna ger kunskapsstöd i kemi- kaliefrågor till småföretagen Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när ekonomiska styrmedel kan användas i det var- ugruppsinriktade arbetet. Kunskap och information underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet Det marknadsdrivna kemikaliearbete har kommit att bli allt viktigare för utvecklingen av mindre riskabla varor. Åtgärd er på nationell nivå 181 Vid sidan av miljökrav vid upphandling är arbete med att minska riskerna med kemikalieanvändningen inom den egna verksamheten av stor betydelse. En viktig del av detta arbete är utbyte av kemiska ämnen och varor mot mindre riskabla. Därvid är det viktigt att även uppmärksamma möjligheterna att använda alternativa icke kemiska metoder som ersätt- ning för kemikalier. Vid upphandling av varor är det inom många områden angeläget att även ställa krav på varornas hållbarhet och uppgraderbarhet. Verktyg som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet kan utgöras av handböcker t.ex. "Bra Kemval", blanketter, listor över ämnen eller produkter, databaser som samlar information om utbytesmöjligheter och renare teknik etc. Innehållsdeklaration för varor är ett mycket viktigt hjälp- medel vid upphandling. Utredningar av ämnen och material i särskilda produkttyper och vilka problem dessa ämnen och material kan orsaka är värdefullt underlag vid ut- veckling av miljöanpassade produkter och vid arbete med kriterier och krav vid upphandling. Beskrivning av motiven för att ställa krav vid upphandling kan i sig vara ett hjälpmedel. Kemikalieinspektionen har tagit fram sådana rapporter t.ex. , och . har publicerat ett flertal rapporter, bl.a. , , och , och . I den enkät vi ställt till ALMI-kontoren, branschorganisatio- ner och myndigheter rörande samarbetet myndigheter och näringsliv har några instanser nämnt kunskapsbrist som ett 182 Åtgärder på nationell nivå mycket stort problem för företagens möjligheter att använda utbytesregeln enligt lagen om kemiska produkter.