sou · GLB383d2 · 1998-01-01 00:00:00 — av den offentliga sektorns omvandling 1 Svensk arbetsmarknad i omvandling Vad händer med kvinnors arbete när den offentliga sektorn omvand- las? I vårt forskningsprojekt om strukturomvandling inom offentlig sektor har vi ställt oss den frågan. Här kommer vi att diskutera vissa resultat från vårt arbete. Tidsperioden som studerats är i huvudsak 1990–1993 med undantag för viss statistik som sträcker sig till och med 1994.1 Studien tillämpar ett samhällsgeografiskt perspektiv, vilket innebär att vi eftersträvat ett helhetsperspektiv där studieob- jekten innefattar såväl det övergripande samhällssystemet som den enskilda människan. För att förstå samhällsutvecklingen menar vi att det är nödvändigt att länka de nationella förändringarna till de regionala och lokala nivåerna (jämför , red., 1991). Fokus är riktat mot strukturomvandlingens effekter på kvinnors arbetsmarknad. inträffade stora omvälvningar på svensk arbetsmarknad. Arbetslösheten steg snabbt, från en och en halv procent 1990, till . Utvidgas arbetslöshetsde- finitionen till att omfatta dem som deltog i arbetsmarknadspolitiska stöd, dem som var deltidsarbetslösa eller dolt arbetslösa , ingår en femtedel av alla kvinnor och en sjättedel av alla män i vuxen ålder i denna grupp. (Gonäs & Spånt, 1996). Männens sysselsättningsnivåer började att sjunka under 1990- talets första år vilket hade till följd att det mitt under den djupa lågkonjunkturen uppstod en situation där sysselsättningstalen för kvinnor och män i olika åldersgrupper blev i det närmaste identiska. Kvinnornas sysselsättning var i krisens inledning förhål- landevis 1 Projektet har finansierats av Arbetsmiljöfonden, sedermera Rådet för arbetslivs- forskning och påbörjades med en studie av nedläggningen av och fyra länskolnämnder. utvidgades projektet till att omfatta även omvandlingen inom kommuner och landsting. Se Gonäs, händer med kvinnors arbete när den offentliga sektorn skär ned? Undersökningsrapport : 22. Export- och byggnadsindustrin, med en hög andel manlig arbetskraft, berördes först av konjunkturnedgången. börja- de den statliga sektorn att omorganisera och bolagisera stora delar av den affärsdrivande verksamheten, där en hög andel av de anställda var män. , post och televerk var de verksamheter som främst berördes. Därefter följde nedgången i den privata tjänsteproduktionen som berörde både kvinnor och män. Uppsägningarna inom de s.k. välfärdssektorerna, undervisning, omsorg samt hälso- och sjukvård, har skett i olika omgångar och framåt och främst berört kvinnors sysselsättning. Förklaringarna till skillnaderna på arbetsmarknadsförändringarna för kvinnor och män står till stor del att finna i existerande segrega- tionsmönster på arbetsmarknaden. Segregationen i både dess horisontella och dess vertikala dimensioner påverkar dessa skillnader. Såväl svensk som internationell forskning har diskuterat orsakerna till de olikartade sysselsättningsmönstren som utvecklas för kvinnor och män över konjunkturcykeln (se t.ex. Borchorst, 1984; Rubery, red., 1988; , 1989; Gonäs, 1989, 1992; Humphries & Rubery, red., 1995; , 1995). är det viktigt att poängtera att de bakomliggande orsakerna till sysselsättningsförändringarna inom exportindustri och offentlig verksamhet är av olika karaktär. Om- vandlingen inom den offentliga sektorn är en långsiktig och struktu- rell anpassning till starkt förändrade ekonomiska förutsättningar. Kraven på budgetsanering och en sänkning av de offentliga verksam- heternas andel av produktionsutrymmet ligger långsiktigt fastlagda i den eko- nomiska politiken och inte minst genom medlemskapet i EU och strävandena att uppfylla konvergenskraven till EMU. Under tidigare lågkonjunkturer och omvandlingsperioder har könssegregationen delvis tjänat som ett skydd för stora kvinnogrup- per. påvisar detta i en uppsats rörande (, 1995). resultat pekar på en minskad segregation, dvs. jämnare fördelning av kvinnor och män inom olika sektorer och yrken. Kvinnors sysselsättning har blivit mer koncentre- rad till traditionellt kvinnodominerade sektorer medan männens sysselsättning blivit mer utspridd över olika sektorer och yrken (se även Gonäs och Spånt, 1996). Yrkessegregationen förändras lång- samt, sannolikt främst beroende på att männen ökar sina andelar inom traditionellt kvinnodominerade områden. Många kvinnor i stora kvinnodominerade yrkesområden i de offentliga verksamheternas bas kommer att förlora sina arbeten i ett läge där den ekonomiska poli- tiken kräver fortsatta åtstramningar av de offentliga utgifterna. pekar arbetsmarknadsutvecklingen på att andra kvinno- grupper stärker sin konkurrensförmåga på arbetsmarknaden, genom att unga högutbildade kvinnor bryter in i tidigare mansdominerade yrkesområde (se t.ex. , 1995). Utvecklingen rymmer flera motstridande utvecklingstendenser. I projektet har vi studerat effekter av omvandlingen inom offentlig sektor på kvinnors situation på arbetsmarknaden och mer specifikt inom ett urval lokala arbetsmarknader. Vi har behandlat organisa- tionsförändringar inom utbildning, vård och omsorg. När det nu sker en samtidig förändring inom de mans- och kvinnodominerade sektorerna på arbetsmarknaden borde det finnas öppningar för änd- rade könsrelationer. Hur pass är svenska kvinnors arbets- marknadsförankring? Klarar de kvinnor som sägs upp att finna nya arbeten, och i så fall vilka? Går de vidare inom den offentliga sektorn, eller över till privat verksamhet, till arbetslöshet eller lämnar de arbetsmarknaden helt? Vilka effekter har decentraliseringen av beslutsfattandet på de lokala arbetsmarknadernas funktionssätt? Det är dessa frågor vi kommer diskutera i denna uppsats. Med hjälp av kartserier och exempel från olika fallstudier kommer vi att visa hur den offentliga arbetsmarknaden ändrats i och med 1990- talets styr- och regelförändringar. Offentliga sektorn i omvandling Tillgången på och omfattningen av välfärdstjänster varierar stort över landet (se vidare avsnitt 4). Det finns en parallell till den arbetsdel- ning som iakttagits inom industrin med arbeten med högre kvalifika- tionskrav i större städer och lägre kvalifikationskrav i de mer perifera delarna av riket. artikel i denna antologi.) Efterfrågan på vård och omsorg påverkas av befolkningens storlek och sammansättning. På en ort med en hög andel äldre och/eller barn krävs det ett stort utbud av vård och omsorgstjänster. Lokalisering av offentlig tjänsteproduktion är dessutom avhängig politiska beslut, både på nationell och lokal nivå. Skatteinkomster, avgifter och stats- bidrag är naturligtvis även de avgörande för den kommunala verk- samheten. I och med 1990-talets reformer och lagändringar har en rad för- ändringar genomförts i den offentliga sektorn. De mest genomgripan- de med relevans för denna studie är: –övergång från regelstyrd till resultatorienterad verksamhet –övergång från detaljreglerade till mer generella statsbidrag –kommunerna har fått ansvar för alltfler verksamheter genom huvudmannaskapsförändringar, överflyttning och delegering av verksamheter från statlig till nivå –lagen om offentlig upphandling innebär att kommunerna måste konkurrensutsätta av verksamheten –att det offentliga monopolet på vissa offentliga verksamheter har upphört och etableringsfrihet råder inom omsorg, vård och undervisning. –lag- och regelförändringar i samband med EU-medlemskapet främst i den svenska statsförvaltningen Därtill kommer de ekonomisk politiska besluten: –ingen nominell ökning av statsbidragen till kommunerna under resten av 1990-talet samt –ett tak för de kommunala utgiftsökningarna Beslut om ett nytt statsbidragssystem fattades . Systemet består av tre delar: –en inkomstutjämning där alla kommuner garanteras en minsta inkomstnivå, f.n . av medelskattekraften i riket; –ett strukturellt tillägg/avdrag med avseende på kostnader och behov; –tillägg för befolkningsminskning. Den omfördelning som görs utifrån strukturellt betydande skillna- der sker helt mellan kommunerna utan bidrag från staten – får en kommun mer får en annan mindre. De offentliga finanserna har stärkts genom neddragningar av de offentliga utgifterna. Denna utveckling kommer att fortgå och innebär med stor sannolikhet ytterligare sysselsättningsminskning inom sektorn (se t.ex. SOU 1996:54). Hur kommunerna väljer att anpassa verksamheten efter de nya villkoren påverkar naturligtvis efterfrågan på arbetskraft. Även om nedskärningarna inom offentlig sektor kan ses som ett generellt fenomen, där av landets 284 kommuner hade en negativ sysselsättningsutveckling inom offentlig förvaltning åren 1990–1993, så varierar storleken och graden av förändring kraftigt från kommun till kommun. Detta påverkar naturligtvis tillgången på arbetstillfällen på de lokala arbetsmarknaderna och framförallt kvinnors möjligheter till förvärvsarbete. 2 Omvandling på olika geografiska nivåer Med nedanstående figur som utgångspunkt kommer vi att samman- fatta studiens teoretiska referensram och diskutera effekter av strukturomvandlingen inom offentlig sektor på olika nivåer. Lokal nivå – politisk struktur Trots en ökad grad av decentralisering sätter staten upp ramar och mål för den kommunala verksamheten inte minst genom statsbidra- gen. Även den centralt beslutade arbetsmarknadspolitiken och de offentliga åtagandena vad gäller reproduktionssfären är av stor be- tydelse för hur offentliga sektorn fungerar som arbetsmarknad. nivå – den primära och sekundära verksamhetens produktionsstruktur Tanken på den svenska staten 2 som ensam producent av väl- färdstjänster (omsorg, vård och undervisning) har alltmer ifrågasatts. offentliga monopolet är avskaffat och offentlig verksamhet konkur- rensutsätts (utom det som rör myndighetsutövning och rikets säkerhet) (Ds 1992:108; SOU 1993:74). För att kommunernas och 2När "staten" används utan efterföljande sektor åsyftas staten på nationell nivå, ofta i betydelsen välfärdsstaten. landstingens verksamheter ska kunna prövas i konkurrens krävs en organisationsförändring till mer marknadsanpassade förhållanden. Hur omfattande och genomgripande dessa organisationsförändringar kom-mer att bli avgörs i stor utsträckning av politiker i respektive kommun (Ds 1992: 108). Det generella statsbidraget till kommunerna leder till ett betydligt större beslutsutrymme för politiker på lokal och regional nivå, vilket i sin tur troligen leder till större lokala skillnader i omfattning och kvalitet på tjänsterna. Detta innebär att nya förut- sättningar skapats för att forma lokalt anpassade lösningar för olika verksamheter. De lokala arbetsmarknaderna kommer därigenom att präglas av vilka produktionsformer kommunen/väljer samt valet av omfattning och kvalitet på dessa. och finns fyra metod för organisation av hälso- och sjukvårdsverksamhet (inklusive välfärdstjänster inom omsorg och undervisning). Dessa redovisas i figuren nedan. Figur 2.2 Metoder för organisation av välfärdstjänster 2. blandad marknad 4. parlamentarisk/ Organisationen av hälso- och sjukvården i , och även till stor del i , har tidigare byggt på en parlamentarisk/ byråkratisk modell (box 4 i figuren) dvs. en starkt centralt styrd organisation där politikerna formulerade detaljerade mål och ekono- miska ramar för respektive verksamhet. Målen för verksamheterna var de primära, dvs. de ekonomiska ramarna styrdes i stor utsträck- ning av målen (, 1989 i red. 1989; ). Det var en toppstyrd organisation, med stark hierarki, där ingen hänsyn togs till brukarnas eller personalens intresse och val. Utrymmet för egna lösningar på respektive klinik, daghem etc. var obefintligt (, 1992). 3 Figuren är hämtad ur boken av Saltman och , s. 73. Dock har vissa ändringar gjorts för att underlätta redovisningen. En marknadsstyrd organisation av hälso- och sjukvård (box 1 i figuren) har ett mycket stort inslag av privata intressenter på marknaden för hälso- och sjukvård. Andelen statligt ägda och finansierade vårdinrättningar och sjukhus är få och staten har en mycket liten kontroll över hälso- och sjukvård i privat regi eftersom den är helt privat finansierad, ofta genom privata hälso- och sjuk- vårdsförsäkringar (, 1990). Offentlig konkurrens (box 3) innebär att det råder konkurrens mellan /kommunens olika producenter, dvs. daghem, kliniker, etc. Alla producenter finns inom kommuner eller landsting, men fungerar som små företag med budget- och verksam- hetsansvar. Valfrihet för brukaren är det primära syftet med denna modell. Varje patient, elev, dagisbarn ska alltså själva få välja det sjukhus, den skola eller det daghem man vill bruka och utifrån det får enheterna sina ekonomiska ramar (, 1990; 1992). Det som skiljer blandad marknad (box 2) från offentlig konkurrens är att blandad marknad även anlitar privata serviceleverantörer och att upphandling av tjänster sker på en marknad där både offentliga producenter och privata konkurrerar om kontraktet. Modellen – blandad marknad – fokuserar på kostnaderna i första hand. Det är styrelsen som fattar besluten om vilka som ska utföra befintliga tjänster vilket leder till ett mindre brukarinflytande (, 1992; 1990). I både blandad marknad och offentlig konkurrens sker en upphandling av tjänster i konkurrens. Kontrakt skrivs med de producenter som väljs ut av beställarna, där mål och ekonomiska ramar anges. Beställarna är i detta fall politiker och deras tjänstemän (se bl.a. SOU 1993:73; Balmér m.fl., 1992; Ds 1989:10). Det är främst de två sist redovisade modellerna, blandad marknad och offentlig konkurrens, som varit förebild vid omorganisationen av /landstingsverksamhet i . För att dessa modeller ska fungera krävs en omfattande decentralisering av beslutsfattandet och budgetansvaret, vilket genomförts . har nästan alla landsting/kommuner infört någon form av resultatenhet eller prestationsbudget på t.ex. kliniknivå. Personalen har , anses det, större möjligheter att påverka sin arbetssituation och blivit medveten om kostnader, vilket tros leda till att personalen blir försiktigare med de ekonomiska resurserna (se bl.a. Gonäs, , 1995; 1992; , 1992; , 1994). Oberoen- de av vilken organisationsmodell kommunen/väljer att använda kommer den nya organisationen att påverka den lokala arbetsmarknaden på både lång och kort sikt. I den ena modellen, blandad marknad, finns utrymme för privata arbetsgivare, medan den andra modellen, offentlig konkurrens, inte ger samma möjligheter. I båda fallen skrivs kontrakt med viss löptid och de kontraktsanställda kan vara säkra på sysselsättning bara så länge kontraktstiden löper, ofta ett eller . Statsbidragen till kommunerna varierar som en följd av demografiska förhållanden. Befolkningens ålderssammansättning förklarar en stor del av de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. En hög andel unga respektive en hög andel äldre i befolkningen leder ofta till ett stort behov av välfärdstjänster. Behovet av barnomsorg beräknas på grundval av antal barn i kommunen och förvärvsfrekvens hos den vuxna befolkningen. I äldreomsorgen vägs pensionärernas socioekonomiska status in såväl som merkostnader för långa resor för i glesbygds- områden. Kostnader för individ- och familjeomsorg grundas på indirekta orsakssammanhang, t.ex. andelen ensamstående kvinnor med barn. omkostnader bestäms bl.a. av andelen barn, omfattning på hemspråksundervisning, skolskjutskostnader osv. för den lokala arbetsmarknaden Den lokala arbetsmarknaden formas av faktorer som lokal närings- livsstruktur, arbetskraftssammansättning, kvinnlig förvärvsfrekvens, andel i offentlig sektor samt lokal arbetsmarknadspolitik. Den offent- liga sektorn som arbetsmarknad påverkas bl.a. av förändringar i befolkningens sammansättning, förändringar i välfärds- och arbets- marknadspolitik. När personalnedskärningar görs inom barnomsorg minskar efterfrågan på barnskötare om ingen alternativ omsorg till den kommunala finns på marknaden. Görs dessutom personalnedskärningar utan nämnvärd hänsyn till efterfrågestrukturen blir följden kvalitetsförsämringar och försämrade arbetsförhållanden för den kvarvarande personalen. Tillgången på kvinnlig arbetskraft har haft stor betydelse för omfattningen och kvalité på dessa tjänster, en viktig förutsättning i det vi valt att kalla genuskontraktets samhälleliga nivå (se vidare avsnittet med denna rubrik, samt även artikel). Att vara förankrad på arbetsmarknaden innebär att ha en säker position och att ha flera alternativ att välja mellan. När en man eller en kvinna förlorar sitt arbete är det flera faktorer som spelar in för att han eller hon ska återfå förankringen på arbetsmarknaden. Den lokala arbetsmarknaden består av alla arbetsgivares efterfrågan på arbets- kraft och alla arbetssökande lokalt. Den arbetssökandes bakgrund ifråga om utbildning, erfarenhet och yrkestillhörighet måste stämma överens med arbetsgivarens behov. Vid en omstrukturering förändras ofta arbetsmarknaden så att en ny sorts kunskap och kompetens efterfrågas. Möjligheterna för den enskilde individen att klara sig igenom den omfattande strukturom- vandling som sker inom den offentliga arbetsmarknaden är därför till stor del en fråga om huruvida arbetstagarens kunskap och kompetens är efterfrågad och överensstämmer med de nya organisa- tionernas behov. Många internationella och svenska feministiska forskare har försökt peka på skillnader i förhållandet mellan män–välfärdsstaten och kvinnor–välfärdsstaten (, 1991; , 1991; Gonäs, 1994, 1995; , 1990, 1994; , 1993). När det talas om välfärdsstaten och välfärdsstatens kris i den offentliga och vetenskapliga debatten så sker det utifrån en rad alternativa utgångs- punkter. Det finns de som utgår från att män och kvinnor har lika stor del av välfärden och på samma villkor. Andra påstår att kvinnor har gått från ett beroende av den enskilde mannen till ett beroende av staten, med den explicita meningen att kvinnor har ett större beroende av den offentliga sektorn än männen. Vidare anser en del forskare att i och med välfärdsstatens uppb yggnad blev en del av reproduktions- arbetet en offentlig angelägenhet och därmed har kvinnor haft större nytta av välfärdsstaten, eftersom en del av detta arbete tidigare utfördes som obetalt arbete av kvinnorna i hemmen (Esping- , 1990; , 1995; , 1990; Walby, 1990; , 1991). Både män och kvinnor är i större eller mindre utsträckning bero- ende av staten som en välfärdsproducent. Något annan utgångspunkt skulle vara felaktig. Men även på ett mycket övergripande plan finns det stora skillnader. En sådan skillnad är att kvinnor i även har staten som arbetsgivare i stor utsträckning. Omfattningen och inriktningen av statens åtagande när det gäller välfärdsrelaterade tjänster varierar mellan olika regioner, mellan olika tider och mellan olika politiska styren. Detta påverkar naturligtvis omfattningen och organiseringen av den offentliga sektorn som arbetsmarknad inom (Jessop, 1994; , 1990; Gonäs, , 1995). Produktionen av välfärdstjänster måste ses ur två synvinklar. Å ena sidan handlar det om välfärdspolitiska ambitioner och fördel- ningspolitiska målsättningar, där olika befolkningsgruppers behov av vård, utbildning och omsorg ska tillgodoses, oavsett geografisk be- lägenhet. Å andra sidan är fortfarande dessa tjänster en förutsättning för att många kvinnor ska ställa sig till arbetsmarknadens för- fogande. De välfärdspolitiska åtgärder som infördes under 1960- och 1970- talen bidrog å ena sidan till att underlätta kvinnors möjlighet till lönearbete men innebar å andra sidan tillskapandet av en speciell kvinnoarbetsmarknad med speciella regler och normer. Vi kan använda terminologi och säga att kvinnors ökade förvärvsarbete skedde i enlighet med det offentliga patriarkatets strategi (Walby, 1990, s. 24). Denna strategi beskriver Walby som en process som särskiljer kvinnors och mäns arbetsuppgifter och yrkesområden och underordnar kvinnor. Särskiljandet som princip och värderingen av mäns arbete som överordnat kvinnors är även de bärande principerna enligt (1988) och (1990). Könsuppdelningen kan sägas återspegla den arbetsdelningen som rådde mellan kvinnor och män när reproduktionsarbetet på allvar började organiseras som lönearbete. Detta är naturligtvis ett påståen- de som kräver kvalificering. Industriomvandlingen har av många ekonomer och geografer betraktats som ett förlopp som går i vågor, där nya teknologiska landvinningar vid leder till investe- ringar och ny arbetsorganisation som sedan dominerar (se t.ex. Massey, 1994). Lika väl kan vi anta att periodiskt åter- kommande förändringar inom tjänstearbetet också sätter sina spår i lokaliseringsmönster, teknologi och i arbetets utförande. Unga kvinnor kunde ta ett lönearbete efter att de avslutat sin skolgång. Även kvinnor med småbarn kunde finna arbetstider och göra kombinationer som gjorde det möjligt för dem att både lönearbeta och behålla ansvaret för barnens uppväxt. Den offentliga sektorn gav både dem som återvände till arbetslivet efter förvärvsavbrott och dem som ville undvika förvärvsavbrott möjlighet till lönearbete. Detta skedde ofta för båda grupperna genom yrkesbyte och genom deltidsarbete. visar i sin avhandling att det fanns ett klart samband mellan minskningen av antalet hemmafruar och ökningen av antalet gifta kvinnor anställda i offentlig sektor (, 1992). 1960-talets värderingar och arbetsmarknadsbeteende präglade sannolikt mycket av utformningen av den kvinnodominerade arbets- marknaden . Hög sysselsättning, låg arbetslös- het och stigande efterfrågan på kvinnlig arbetskraft inom den offent- liga sektorn karaktäriserade perioden. Jämlikhetsbegreppet präglade den politiska diskussionen. Frågan om ett patriarkalt förtryck i ny skepnad nådde aldrig fram i den allmänpolitiska debatten. Trots att kvinnornas dramatiskt ökade lönearbete var den största förändringen som skedde på arbetsmarknaden kom det ändå att betraktas som något som skedde vid sidan av det riktigt viktiga, nämligen avindustrialiseringen i och med övergången från industri- till tjänstesamhälle (Gonäs, , 1995). Det har gjorts många försök att karaktärisera olika välfärdsstater. En sådan indelning gör när han med utgångspunkt i bl.a. omfattning och inriktning på välfärdsåtagande delar in olika välfärdsregimer i tre olika modeller, den skandinaviska, den kontinentala och den liberala. Det är en grov indelning där naturligt- vis inget land renodlat passar in helt i de respektive typologiseringar- na. , liksom övriga nordiska länder, tillhör den social- demokratiska eller skandinaviska välfärdsmodellen som bygger på tanken att fördela välfärden och utjämna skillnader mellan olika sociala gruppers tillgång till välfärdstjänster. Därför är de flesta välfärdstjänsterna offentligt organiserade och/eller finansierade. Att tillhandahålla välfärdstjänster såsom utbildning, barnomsorg och andra sociala program har enligt den svenska modellen varit de främsta verktygen för att omfördela resurser och utjämna samhällets orättvisor. En annan utgångspunkt när systemet b yggdes upp var tanken om den heltidsarbetande, fast anställde mannen med försörj- ningsansvar för familjen, där kvinnan möjligtvis bidrog till familjens ekonomi med deltidsarbete. Den feministiska kritiken mot har varit hård (Borchorst, 1991; , 1993; Orloff, 1993; , red., 1994). Kritiken har i mycket koncentrerats på underlåtenheten att ta med det obetalda reproduktionsarbetet i analysen. kritiseras även för sitt begrepp decommodifikation. Där utgår från att människor under industrialiseringen blev allt mer betraktade som handelsvaror som var tvungna att sälja sin arbetskraft på en marknad. En av faktorerna som väger in i sin typologisering av olika välfärdsstatsregimer är i vilken grad statens åtagande leder till decommodification av arbets- kraften. Eftersom statligt åtagande av välfärdstjänster i många fall har inneburit att kvinnors obetalda reproduktionsarbete blivit offentligt och avlönat arbete går det att säga att kvinnor har blivit alltmer