sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Som exempel på myndigheter inom den statliga organisationen kan nämnas , domkapitlen och pastor. I avsnitt 16.2.1 finns en sammanställning över de beslutande församlingar och de myndigheter som är aktuella. I paragrafen klarläggs att bestämmelserna är tillämpliga endast be- träffande sådana myndigheter som helt upphör , dvs. i huvudsak de myndigheter som upphör vid relationsänd- ringen och vars arkiv till följd av bestämmelserna i 11 § arkivlagen (1990:782) skall överlämnas t ill en arkivmyndighet . Detta innebär att bestämmelserna inte omfattar de allmänna handlingar som finns hos sådana myndigheter som har till uppgift att bl.a. behandla ärenden med anknytning till och vars verksamhet i denna del upphör till följd av relationsändringen. och dess organisatoriska delar skall i fråga om överlämnade handlingar jämställas med myndighet vid tillämpningen av 2 kap. 12-16 §§. Detta innebär bl.a. att en begäran om att få ta del av en allmän handling skall riktas till det förvarande organet, som skyndsamt skall pröva begäran och även lämna hänvisning om överklagande vid ett avslagsbeslut. Det förvarande organet har rätt att ta ut avgifter för kopior och avskrifter som beställs (angående principerna för detta - se avsnitt 18.2.2). När det gäller ändring av 2 kap. 5 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen hänvisas till Utredningens om trossamfundens rättsliga reglering be- tänkande. 19.4 Förslag till lag (1999:xxx) om överlämnande av allmänna handlingar till och dess organisatoriska delar för förvaring Bestämmelsen anger lagens tillämpningsområde. Det skall erinras om att lagen gäller endast i fråga om handlingar som härrör från tiden före relationsändringen och som i tryckfrihetsförordningens mening är all- männa; bestämmelserna omfattar givetvis inte handlingar som tillkom- mer efter relationsändringen eller handlingar som i och för sig är från tiden men som inte är allmänna. Regeringens beslut enligt denna bestämmelse skall ha formen av för- ordning. Utgångspunkten bör vara att den församling eller samfällighet eller det stift som övertar en tidigare kyrkokommuns uppgifter skall förvara de allmänna handlingar som härrör från den tidigare verksam- heten; detta bör gälla beträffande kyrkokommunala beslutande försam- lingar och myndigheter på såväl lokal som regional nivå. Allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos beslutande för- samlingar och myndigheter inom den statliga organisationen bör fort- sättningsvis förvaras på den nivå inom den kyrkliga organisationen som motsvarar vad som har gällt. Bestämmelserna är tillämpliga även på allmänna handlingar som förvaras hos en myndighet som omfattas av bestämmelserna och som härrör från en verksamhet som har upphört. Som exempel kan här nämnas kyrkobokföringshandlingarna som övergångsvis förvaras hos pastor (jfr regeringens beslut och 10 § lagen [1991:482] om införande av lagen [1991:481] om folkbokföring). Det- samma gäller sådana allmänna handlingar som härrör från en myndighet som har lagts ned, exempelvis boställsnämnderna. Regeringens beslut om förvaring innebär att det förvarande organet kan avhända sig de allmänna handlingarna endast genom överlämnande till en arkivmyndighet eller gallring (se 9 och 10 §§ arkivlagen). En ändring när det gäller förvaring förutsätter ett nytt beslut av regeringen. framtida organisation och indelning är av betydelse när det gäller den fortsatta förvaringen av handlingarna. Så kan exempelvis en indelningsändring föranleda ett beslut om ändrad förva- ring av de allmänna handlingarna (jfr även avsnitt 18.2.2. angående bl.a. indelningsändringar). Förvaringstidens längd kommer att variera beroende på bl.a. omfatt- ningen av arkiven, behov av handlingarna och arkivmyndigheternas möjlighet att ta emot arkiven. Här måste även erinras om det värde som arkiven har för . Som mål bör enligt kommitténs uppfattning kunna uppställas att de allmänna hand- lingarna levereras från relationsändringen (se avsnitt 18.2.2). Vad som här sägs om förvaringstidens längd avser de tidigare myndigheterna. Beslutande församlingar omfattas inte av föreskrifterna om tillsyn och överlämnande till arkivmyndighet. De handlingar som härrör från beslutande församlingar bör därför inte heller fortsättningsvis omfattas av dessa bestämmelser. I detta sammanhang kan dock erinras om att får ta emot arkivhandlingar från kyrkomötet (4 § förordningen [1995:679] med instruktion för och landsarkiven). Arkivlagens arkivvårdsregler skall gälla för och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar. Detta inne- bär exempelvis att det förvarande kyrkliga organet fullt ut ansvarar för vården av arkiven, vilket bl.a. inbegriper att svara för de kostnader som detta innebär. Paragrafens första stycke innehåller en föreskrift om att de allmänna handlingarna skall förvaras och handhas så att det utan svårighet går att skilja dem från andra handlingar hos det förvarande organet. Detta är väsentligt exempelvis när någon begär att få ta del av en handling samt vid gallring och leverans till arkivmyndighet. De aktuella kyrkliga organen kommer att förvara hand- lingar som omfattas av olika regelsystem (jfr avsnitt 17 angående vad som kommer att gälla beträffande handlingar som tillkommer efter relationsändringen). Detta innebär stora krav på den enskilde tjänste- mannen, och understryker betydelsen av att handlingarna förvaras så att det lätt går att skilja dem åt. Även om tillägg till de allmänna handlingarna inte bör göras annat än undantagsvis, kan det i vissa fall finnas behov av att tillföra en ny uppgift. Av andra stycket framgår att detta i så fall måste göras på ett sådant sätt att det av varje enskild anteckning framgår när och av vem den har gjorts. I första stycket hänvisas till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt gäller även när handlingarna förvaras hos eller någon av dess orga- nisatoriska delar. I andra stycket hänvisas till bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100). Jfr vidare avsnitt 19.7. I tredje stycket hänvisas till de bestämmelser i tryckfrihetsförord- ningen och sekretesslagen enligt vilka och dess organi- satoriska delar skall jämställas med myndighet. Om en allmän handling påförs nya uppgifter efter relationsändringen kan den situationen uppstå att det är omö jligt att dölja och avskilja dessa vid utlämnande av handlingen. Det kyrkliga organet måste då lämna ut det egna materialet om detta är en förutsättning för att den allmänna handlingen skall kunna lämnas ut. Denna föreskrift torde dock vara av mindre praktisk betydelse eftersom även den senare påförda delen torde vara tillgänglig antingen enligt de föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 8 a § sekretesslagen eller enligt en inomkyrklig reglering. Övergångsbestämmelsen punkt 2 innebär att bestämmelserna är tillämpliga även beträffande allmänna handlingar som härrör från be- slutande församlingar som har upphört vid lagens ikraftträdande. Att bestämmelserna omfattar allmänna handlingar från myndigheter som har upphört framgår av 2 §. 19.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring Till paragrafen har fogats ett andra stycke med en informerande funk- tion, som erinrar om att förvaring av allmänna handlingar kan ske även enligt den av kommittén föreslagna lagen. Tillägget i tredje stycket är en följd av att kommitténs förslag innebär att ett andra stycke införs i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen. 19.6 Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) Ändringen i andra stycket är en följd av bl.a. att församlingarnas och samfälligheternas kommunstatus upphör i och med relationsändringen och att och dess organisatoriska delar endast i begrän- sad utsträckning skall omfattas av arkivlagstiftningen . Som har framkommit föreslår Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering att handlingar som tillkommer efter relationsändringen och som hör till vissa, särskilt angivna områden skall omfattas av offentlighet enligt bestämmelser i sekretesslagen. Angående arkivlagens tillämplighet i dessa fall hänvisas till den utredningens betänkande. Tillägget i tredje stycket avser de fall när eller någon av dess organisatoriska delar förvarar allmänna handlingar med stöd av den av kommittén föreslagna lagen. Genom tillägget har bestämmelserna i 3-6 samt 9-10 §§ gjorts tillämpliga även på och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar. Detta innebär att reglerna om arkiv- bildning och arkivvård samt om gallring skall tillämpas. Bestämmelserna om arkivmyndighets möjlighet att överta arkiv- material skall tillämpas beträffande allmänna handlingar från en tidigare myndighet. Denna reglering gäller inte beslutande församlingar och bör därför inte heller tillämpas avseende de handlingar som härrör från någon av beslutande församlingar. I första stycket har ett tillägg gjorts som innebär att arkivmyndigheternas tillsyn omfattar och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar med stöd av den föreslagna lagen. I ett nytt femte stycke fastslås att och dess organisato- riska delar vid förvaring av allmänna handlingar skall stå under tillsyn av de statliga arkivmyndigheterna. Här skall erinras om att denna ord- ning motsvarar vad som gäller beträffande såväl statliga som kyrkokommunala myndigheter. Bestämmelserna om tillsyn gäller enligt nuvarande bestämmelser inte beslutande församlingar. Tillsynen bör därför inte heller fortsättningsvis omfatta de handlingar som härrör från dessa organ. En redaktionell ändring har gjorts i fjärde stycket . Till paragrafen har fogats ett tredje stycke som en erinran om att förvaring av allmänna handlingar kan ske även enligt den av kommittén föreslagna lagen. Kommitténs förslag innebär även vissa ändringar i arkivförordningen (1991:446) samt förutsätter en förordning om överlämnande av allmänna handlingar till och dess organisatoriska delar för förvaring. I detta sammanhang skall nämnas att Utredningen om trossamfun- dens rättsliga reglering föreslår en ändring i 2 § arkivlagen. 19.7 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Av andra meningen i andra stycket framgår att och dess organisatoriska delar vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med myndighet när det gäller befattningen med allmänna handlingar som överlämnas för förvaring. Denna reglering överensstämmer med vad som gäller de enskilda organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar t ill andra organ än myndigheter för förvaring. Angående paragrafen i övrigt hänvisas till Utredningen om trossam- fundens rättsliga reglering. Paragrafen behandlar s.k. överföringssekretess. Genom det nya tredje stycket kommer den sekretess som gällde hos den myndighet eller beslutande församling från vilken de allmänna handlingarna härrör automatiskt att överföras till det förvarande kyrkliga organet. Ändringen i första stycket innebär att bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen (1986:223) skall t illämpas också beträffande beslut som meddelas av eller någon av dess organisatoriska delar med anledning av en begäran om utlämnande av en handling. 19.8Förslag till lag om ändring i lagen (1991:482) om införande av folkbokföringslagen (1991:481) Den av kommittén föreslagna regleringen om förvaring av allmänna handlingar hos eller någon av dess organisatoriska delar kommer att omfatta även kyrkobokföringshandlingarna, varför 10 § i förevarande lag skall upphävas. 20Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen 20.1Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen När det gäller finansieringen av den kyrkoantikvariska ersättningen och frågan om en minskning av det totala uttaget av kyrkoavgift hänvisas till avsnitt 10.3. Här skall endast erinras om att kommittén föreslår att den kyrkoantikvariska ersättningen skall finansieras genom en särskild skatt (kyrkoantikvarisk skatt), vilket innebär att några statsfinansiella kostnader inte uppkommer. Det förutsätts att sam- manlagda avgiftsuttag minskas i samma omfattning som den kyrkoan- tikvariska ersättningen uppgår t ill, varför ersättningen i sig inte bör medföra några ändrade ekonomiska förhållanden för . Ett minskat uttag av kyrkoavgiften innebär vidare att den kyrkoantikva- riska skatten inte torde påverka den samhällsekonomiska balansen. Frågan om den kyrkoantikvariska ersättningens utjämningseffekter för församlingar och samfälligheter och för enskilda individer har be- handlats i avsnitt 10.7. När det gäller de effekter som den kyrkoantik- variska skatten kan få för den enskilde skall här erinras om vad som anges i kommitténs direktiv, nämligen att bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är en angelägenhet för hela svenska folket och att det inte är rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av dem som tillhör (dir 1995:162). Kommitténs förslag innebär att alla skattskyldiga, kyrkotillhöriga likaväl som icke- kyrkotillhöriga, betalar proportionellt i förhållande till sin inkomst samt att ansvaret är rikssolidariskt och oberoende av var man bor. Den kyrkoantikvariska ersättningen skall i sig inte innebära att för- utsättningarna för vård och underhåll förändras, utan syftar till att göra det möjligt att genomföra vård och underhåll på en nivå som motsvarar vad som gäller . Ersättningen som sådan torde därför inte innebära någon utökad verksamhet när det gäller exempelvis renoveringar och restaureringar. Förslaget torde således inte påverka sysselsättningen och 220 Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen SOU 1997:43 torde inte heller i övrigt ha några särskilda regionalpolitiska kon- sekvenser. Den kyrkoantikvariska skatten torde föra med sig vissa installa- tionskostnader för förändringsåtgärder i de tekniska systemen och löpande kostnader för skatteförvaltningens administration. Det torde dock vara svårt att närmare ange vilka kostnader som kan vara aktuella. Beträffande kostnader och finansiering när det gäller de kyrkliga arkiven hänvisas till avsnitt 18.2.8. Med hänsyn till att arkivmaterialet förutsätts levereras successivt, i första hand , går det inte att uttala sig om vilka behov som kan uppstå och i så fall när. Se avsnitt 18.2.6 angående fortsatt utredning. Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet (C 1995:13) Kommittén har i enlighet med direktiven föreslagit att skall få en årlig statlig ersättning för vården och underhållet av de kyrkliga kulturminnena. På några punkter i utredningens förslag har jag en avvikande mening. Detta gäller finansieringen av den statliga ersätt- ningen och delar av innehållet i den överenskommelse som skall slutas mellan staten och . Av direktiven framgår att utredningens förslag skall vara statsfinansiellt neutrala. Enligt de finansieringsprinciper som gäller i den nya budget- processen till följd av utgiftstaket skall förslag om ökade utgifter finan- sieras med motsvarande utgiftssänkningar. I det aktuella fallet har det emellertid varit svårt att inom ramen för utredningens mandat lägga förslag till omprioriteringar på statsbudgetens utgiftssida, detta på grund av utgiftens speciella karaktär. Mot denna bakgrund kan jag ställa mig bakom att kommittén lägger ett förslag om finansiering på statsbudgetens inkomstsida. Kommittén föreslår i avsnitt 10.3 att den statliga ersättningen, mot- svarande penni ngvärde, skall finansieras genom en särskild skatt (kyrkoantikvarisk skatt) som tas ut proportio- nellt mot den kommunalt beskattningsbara inkomsten (per skatte- krona). Genom att ersättningens nivå på det sättet bestäms till en viss andel av den beskattningsbara inkomsten kommer ersättningen att följa utvecklingen av skatteunderlaget. Jag kan inte ansluta mig till detta förslag av följande skäl. Ett infö- rande av en särskild kyrkoantikvarisk skatt innebär ett avsteg från skattereformens principer och regeringens strävan att undvika special- destinerade skatter. Det finns enligt min mening inget skäl för att avvika från dessa utgångspunkter. Det kan vidare ifrågasättas om den metod som kommittén förordar är särskilt enkel. Som framgår av betänkandet kan problem uppstå vid budgeteringen av ersättningen på grund av eftersläpningen mellan preliminär och slutlig skatt. Om ersättningens nivå skall följa skatteun- derlagets utveckling kan det leda till krav på återkommande justeringar av ersättningens nivå, vilket kommer att påverka utgiftstaket. En direkt kanal mellan finansiering och utgift är enligt min mening heller inte lämplig av de principiella skäl som anförs ovan. För att bibehålla er- sättningens nivå kan i stället en årlig uppräkning ske med exempelvis KPI eller NPI. I avsnitt 10.6 redovisar kommittén de punkter som bör tas upp i den långsiktiga överenskommelse som enligt direktiven skall slutas mellan staten och . Då överenskommelsen avses gälla för en mycket är det enligt min mening av största vikt att den en- dast omfattar principiella frågor. Det är således olämpligt att inom ra- men för denna överenskommelse binda nivån på den statliga ersätt- ningen, vilket föreslås av kommittén. Denna bör i likhet med andra ut- gifter på statsbudgeten prövas inom ramen för regeringens ordinarie budgetarbete. Litteraturförteckningen omfattar inte offentliga utredningar och prome- morior (SOU, Ds) eller riksdagstryck Kyrkobyggnaden och det offentliga rummet (utred- ningar 1995:5) Kyrkoordning för (utredningar 1995:7) Fädernas kyrkor - och framtidens (utredningar 1996:1) i förnyad gestalt - beslut om kyrka och stat. , Allmänna handlingar, 1988 , Offentlighetsprincipen, 1990 Collmar L, , Sekretessen inom kyrkan , , , , , Sekretesslagen. Kommentar till lag med ändringar. Gränström C, , , Arkivlagen med kommen- tarer. , Hinn E, Schött R, Kyrkolagen. En kortfattad kommentar. Den svenska kyrkorätten 1. , Schött R, Kyrklig egendom. Den svenska kyrkorätten 4. , Svensk kyrkorätt. Den svenska kyrkorätten 2. , Stjernquist N, Vår författning. , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet. , Ragnemalm H, grundlagar. Ekonomisk redogörelse 1995. Kyrkofonden, , , Ändrade relationer mellan och Ett principbeslut har fattats om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96: KU12, rskr. 1995/96:84). Med anledning härav behöver ett antal delfrågor utredas och för detta ändamål skall följande utredningar tillsättas och särskilda uppdrag ges: –utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor, –särskilt uppdrag t ill att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift, –utredning om begravningsverksamheten, –särskilt uppdrag t ill Kammarkollegiet att utreda den kyrkliga egen- domen vid en relationsändring, –utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven, samt –utredning om personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund. Utredningarna skall ha regeringens principproposition och beslut om relationsändringen som utgångspunkt för sitt arbete. Ett särskilt beredningsorgan skall inrättas för att underlätta insyn och samordning i utredningsarbetet. Samverkan skall också ske mellan statens och utredningsarbeten. I det statliga utredningsarbetet skall prövas de kostnader som förslagen för med sig och hur dessa skall finansieras. En grundläggande förutsättning skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. har efter förslag av regeringen (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) fattat ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och . I det följande redovisas några av de väsentligaste utgångspunkterna för detta beslut. Ingen annan reform har i modern tid varit föremål för så omfattande och ingående överväganden som frågan om ändrade relationer mellan staten och . Det principiella ställningstagande som gjorts har successivt mognat fram under en demokratisk beslutsprocess som i både omfattning, djup och längd har få motsvarigheter. Den stora omvandling som genomgått till följd av industrialiseringen, sekulariseringen och invandringen har i grunden förändrat synen på statskyrkosystemet. Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse och varit en viktig del i samhällsutvecklingen. har takten i förändringarna ökat och vi har fått se att det svenska samhället blivit alltmer mångkulturellt och mångreligiöst som ett led i den internationella integreringen. Detta har bl.a. medfört att inte längre har den självklara position som den har haft tidigare. får nu verka under andra förutsättningar än de som fanns i då kyrkans myndighetsprägel var tydlig och framträdande. Genom ökade internationalisering och den stigande värdeplu- ralismen i vårt samhälle har också relationerna mellan trossamfunden förändrats. Det mest påtagliga är tillväxten av den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade inslaget av icke-kristna trosbekännare samt förändringarna i den svenska . Särskilt tydliga blir förändringarna inom vissa delar av storstadsområdena där invandrarna utgör en betydande andel av befolkningen. Det finns anledning anta att detta förhållande består och att tillhörigheten till på en del håll blir relativt låg medan på andra håll även fortsättningsvis en hög andel av invånarna kommer att tillhöra . För , invandrarsamfunden och frikyrkorna ställer detta krav på en ökad anpassning till de förändrade förhållandena. Samverkan mellan trossamfunden har också breddats och det ekumeniska arbetet intensifierats och fördjupats under senare årtionden. Den här i grova drag skisserade utvecklingen ligger bakom behovet av att ändra stat-kyrkarelationerna i riktning mot att och övriga trossamfund blir mer jämställda än . har frågan om ändrade relationer mellan staten och övervägts av ett antal statliga utredningar av både mera politisk och mera teknisk karaktär. Vissa reformer inom kyrkan av delvis stor betydelse har också genomförts, särskilt , men någon grundläggande ändring av relationerna har inte kommit till stånd. Kyrko- beredningen redovisade emellertid i sitt slut- betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) förslag t ill framtida relationer mellan staten, och övriga trossamfund. Förslagen från Kyrkoberedningen gick sedan ut på en mycket bred re- miss och härefter vidtog partiledaröverlä ggningar i ämnet. Vid överläggningarna framkom det att det fanns en betydande parlamentarisk majoritet för en förändring av stat-kyrkarelationerna. Vidare fördes särskilda överläggningar mellan regeringen och vilka resulterade i en samsyn i denna fråga. Regeringen redovisade härefter sitt principförslag om ändrade relationer mellan staten och till kyrkomöte. Förslaget grundade sig på de olika överlä ggningarna. I sitt yttrande gav kyrkomötet regeringen till känna att skrivelsens grundelement, så som andra kyrkolagsutskottet preciserat dem, tillgodoser behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet. Kyrkomötets beslut fattades med mycket stor majoritet. I proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och förelade regeringen sitt förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med relationsändringen. Av riktlinjerna framgår att det be hövs ett fortsatt statligt utredningsarbete i fråga om konstitutionella och andra rättsliga frågor, uppbörd av kyrkoavgift, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen, vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven samt personalfrågor och statligt stöd till trossamfund. Särskilda åtgärder behöver också vidtas för att underlätta insyn i och samordning mellan utredningarna. Samverkan skall vidare ske mellan statens och utred- ningsarbeten. Det inomkyrkliga utredningsarbetet syftar till att ta fram ett underlag för kyrkomötets beslut om ett framtida kyrkligt regelsystem. har det övergripande ansvaret för detta arbete inför kyrkomötet. Fyra särskilda utredningsgrupper under en ledningsgrupp skall göra utredningarna på den kyrkliga sidan. För det statliga utredningsarbetet skall följande gälla. Utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor