sou · GLB355 · 1998-01-01 00:00:00 — Ingen annan fråga har stått på den politiska dagordningen så länge som frågan om ändrade relationer mellan staten och . De första motionerna i detta ämne väcktes redan vid seklets början. har många utredningar också lagt fram olika förslag till relationsför- ändringar. Vid tidigare tillfällen har opinionen varit splittrad och tiden inte ansetts mogen för ett avgörande. har det rått politisk enighet om att – i en historisk fråga av detta slag – det helt övervägande antalet väljare måste stå bakom beslutet. års samhällsförändringar har skapat nya förutsättningar att lösa relationsfrågan i bred enighet. På grundval av Kyrkoberedningens slutbetänkande och remissbehandlingen av detta träffades en överenskommelse i stat-kyrkafrågan. Överenskommelsen som hade karaktären av ett förslag till principbeslut vann stöd av stora majori- teter i både och kyrkomötet. Som en konsekvens av beslut om principerna för relations- ändringen har ett antal utredningar tillsatts både på den statliga och på den kyrkliga sidan för att inom ramen för principbeslutet komma med förslag i olika delfrågor. Avsikten är att reformen skall träda i kraft . På den statliga sidan har regeringen tillsatt fyra utredningar: –Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering med riksdagsman () som särskild utredare, –med riksdagsman () som ordförande, –Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet med f. förbundsdirek- tören som ordförande, –Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd med f.d. landshövdingen som särskild utredare. Härutöver har regeringen givit Kammarkollegiet i uppdrag att utreda den kyrkliga egendomen vid en relationsändring och uppdraget att överväga formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift. Inom myndigheterna har ansvaret för arbetet närmast vilat på generaldirektören respektive skattedirektören . De fyra utredningarna och de två myndigheterna har redovisat sina uppdrag och med detta skickas förslagen ut på en mycket bred remiss – bl.a. skall alla församlingar, pastorat och samfälligheter inom beredas tillfälle att yttra sig. I denna skrift redovisas utredningsförslagens sammanfattningar och några av de grundläggande lagförslagen – till remissarbetets fromma men också för att underlätta för en intresserad allmänhet att följa relations- ändringen ända in i mål. Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, Rättslig reglering (SOU 1997:41) ................................................................ Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, Begravningsverksamheten (SOU 1997:42)................................................ Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven (SOU 1997:43) .................................................... Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, personal (SOU 1997:44)................................................. Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, Stöd, skatter och finansiering (SOU 1997:45) ........................................... Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, Statlig medverkan vid avgiftsbetalning (SOU 1997:46) ............................ Sammanfattning ur Staten och trossamfunden, Den kyrkliga egendomen (SOU 1997:47).................................................. Kap. 18 Kammarkollegiets förslag ur Staten och trossamfunden, Den kyrkliga egendomen (SOU 1997:47) ................................................. Förslag till lag om ändring i regeringsformen ....................... Förslag till lag om trossamfund ............................................. Förslag till lag om ........................................ Förslag till lag om införande av lagen (1999:000) om ............................................. Rättslig reglering (SOU 1997:41) Kristendomen kom troligen till . etablerades den kristna tron successivt och uppfattas i allmänhet kristendomen som riksreligion. Reformationen fick genomslag i i och med i . Vid möte stadfästes den evanglisk-lutherska läran som nationalreligion i . Då fastställdes också de bekännelseskrifter på vilka läran vilade. 1634 utfärdades vår första regeringsform och den religiösa enheten fram- stod som grundpelare för det svenska samhället. Den första kyrkolagen antogs 1686. Avfall eller villolära bestraffades med landsförvisning. 1781 utformades ett toleransedikt för i första hand arbetskraft från andra länder och innebar accepterande av deras tro, samt på motsvarande sätt för mosaiska bekännare 1782. Bland andra fick den romersk-katolska kyrkan och mosaiska trosbekännare därmed utrymme att verka i landet . Först genom regeringsform fördes religionsfrihetens principer in i svensk lagstiftning och den omfattade då i första hand en frihet från tvång till kyrkogång eller firande av nattvard. Först senare blev religionsfriheten pluralistisk i den meningen att också de som var av annan bekännelse fick tillstånd att verka i landet. infördes en bestämmelse som innebar att främmande tros- bekännare kunde verka i landet. Då blev det möjligt att lämna och övergå till annat religionssamfund. 1873 fick vi den dissenter- lagstiftning som ersattes av religionsfrihetslag. Väckelserörelserna, både inhemska och invandrande trosriktningar, förändrade den religiösa kartan i vårt land. har, också genom de senaste decenniernas invandring, blivit mer mångkulturellt och mång- religiöst. Trosbekännare utanför har drivit på i fråga om religionsfrihet. Även inom har stödet för en vidgad religionsfrihet funnits. Rätten att utträda ur majoritetskyrkan har blivit en självklarhet. I dissenterlagskommittén som tillsattes 1943 kom dessa frågor att behandlas. Begreppet främmande trosbekännare utmönstrades ur lagstiftningen och en reducerad del av kyrkoskatten, för dem som inte tillhörde infördes, den s.k. dissenterskatten. Religions- frihetslagen innebar bland annat en lagstadgad rätt att utträda ur . har statens förhållande till utretts. 1988 begärde kyrkomötet hos regeringen att ekonomiska och rättsliga förhållanden skulle utredas. Den s.k. (Utredningen om ekonomi och rätt i kyrkan) lämnade sitt betänkande 1992. I detta presenterades bl.a. olika modeller för de framtida relationerna mellan stat och kyrka. Mot denna bakgrund tillsattes kyrkoberedningen som 1994 avlämnade sitt slutbetänkande, Staten och trossamfunden. 1993 ersattes kyrkolag med den nu gällande. Lagen omfattade de flesta av de då gällande bestämmelserna och framhävde identitet som ett i väsentliga avseenden självständigt trossamfund, men vars organisation och verksamhet regleras av staten. trädde nya bestämmelser i kraft som innebär att kyrkotillhörighet i som huvudregel vinns genom dopet. infördes också ett nytt system för ekonomisk utjämning inom . ägde partiledaröverläggningar rum och därefter beslutade regeringen att föreslå kyrkomöte och principerna för en ny relation mellan staten och . I riksdagsbeslutet lades dessa principer fast och ett omfattande utredningsarbete tog sin början. Utredningen omfattade också förutsättningarna för andra trossamfund. Parallellt med de sex statliga utredningarna har också ett omfattande eget utrednings- arbete. För att överväga och lämna förslag till rättslig reglering tillkallades en särskild utredare. Sekreterare och sakkunniga utsågs. Utredningen tog sig namnet Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. Utredningens uppgift har varit att med principbeslut som ut- gångspunkt föreslå: hur normgivningsbestämmelser som skapar stabila och långsiktiga förutsättningar för trossamfunden skall utformas, hur en ny rättslig form för trossamfund som tar stor hänsyn till tros- samfundens olika förhållanden och behov skall utformas, samt hur de framtida relationerna mellan staten och skall utformas. Arbetet har utförts – och be- tänkandet har överlämnats till kulturministern . Religionsfrihet – utgångspunkt för reformen Religionsfriheten beskrivs i svensk lagstiftning som en positiv religions- frihet, rätt att utöva sin religion, och en negativ, ingen är skyldig att tillhöra något trossamfund och var och en har rätt till utträde. Religionsfriheten kan inte begränsas. Religionsfriheten syftar på det som är specifikt för religionen – att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Övriga moment i religionsutövning är närmast att betrakta som utflöden av andra friheter, som förenings- och mötesfrihet. Dessa kan begränsas enbart i vissa speciella situationer, och det får enbart ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Religionsfriheten gäller för såväl enskilda som för trossamfund. Regeringsormen (2 kap. 23 §) och medför att det inte är möjligt att utestänga något trossamfund från det nya rättsliga rum som skall skapas. Inget trossamfund skall tvingas byta rättslig form och en begränsad reglering av trossamfundets förhållanden strider inte mot religionsfriheten eftersom den bygger på egen självförståelse som den önskar få uttryckt i lag. Enligt regeringsformen innebär religionsfriheten en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion utan inskränkningar från det allmännas sida. Genom religionsfrihetslagen definieras begreppet trossamfund som en sammanslutning för religiös verksamhet, vari ingår att anordna gudstjänst. Denna sammanslutning får emellertid inte förmåga att som sådan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Gemenskapen blir med andra ord inte utan vidare en juridisk person. För att kunna handha sina övriga angelägenheter i samhället behöver ett trossamfund som regel den rättskapacitet som en juridisk person har. Trossamfunden har därför ofta organiserat sig i former som tjänar syftet att ge dem sådan rättskapacitet. Enligt den nuvarande ordningen anses trossamfundet vara en del av det allmänna och i denna form rättskapabel; den lokala församlingen är en kyrklig kommun och stiftet en sammanslutning av sådana församlingar. De centrala organ som vid sidan av kyrkomötet företräder nationellt är stiftelser och följaktligen juridiska personer. Andra trossamfund har varit hänvisade till att organisera sig i allmänna associationsrättsliga former för att uppnå rättskapacitet. De flesta är när- mast att se som ideella föreningar, men trossamfundens verksamhet kan också bedrivas i form av stiftelser, aktiebolag eller handelsbolag. I enlighet med principbeslutet i föreslås nu att de grundläggande rättsliga villkoren för alla trossamfund som är verksamma i skall vara likvärdiga. I regeringsformen läggs de konstitutionella formerna för lagstiftning om trossamfund fast. Avsikten är att två nya lagar skall antas i denna ordning; en lag om trossamfund och en lag om . De kan bara ändras genom beslut i på samma sätt som då riksdags- ordningen ändras, nämligen med bestämda majoritetsregler eller två på varandra fattade beslut med riksdagsval emellan. Kyrkoberedningen föreslog att kyrkomötet inom skulle få meddela föreskrifter i fråga om på delegation från riks- dagen. I överensstämmelse med principbeslut föreslås emeller- tid nu att trossamfundet själv skall besluta i de frågor som rör , utan delegation från . I regeringsformens 8 kap. 6 § placeras de bestämmelser som ger grund- lagsskydd för de nu aktuella lagarna. Föreskrifter om trossamfund meddelas i lag. I sådan lag skall meddelas föreskrifter om grunderna för som trossamfund. Detta medför att trossamfunden får skydd, dels genom att inga särskilda beslut kan riktas mot trossamfunden som förändrar deras förut- sättningar på annat sätt än genom lag och dels att den lagstiftning som avses bara kan ändras med kvalificerad majoritet i eller av . En lag om trossamfund Lagen om trossamfund omfattar 16 paragrafer i vårt förslag. De fyra första paragraferna får karaktären av religionsfrihetslagstiftning. Religions- frihetslagens definition av trossamfund omformuleras till "en gemenskap för religiös verksamhet, där det ingår att anordna gudstjänst". Ingen är skyldig att tillhöra något trossamfund och barn och ungas medlemskap är ett gemensamt ansvar för föräldrar och barn . I takt med barnets stigande ålder skall sedan allt större hänsyn tas till hans eller hennes egna synpunkter och önskemål. Därefter övergår lagen till att tala om registrerat trossamfund. är enligt lagen ett sådant trossamfund. Dit hör också andra trossamfund som väljer att registrera sig i enlighet med denna lag. Enligt vårt förslag skall staten erbjuda en ny form i vilken trossamfund kan uppnå rättskapacitet, nämligen registrerat trossamfund. Denna form ger de trossamfund som så önskar möjlighet att få rättskapacitet i enlighet med sin egen självbild; i överensstämmelse med sin egen tradition. Så kan fasta kyrkoformer som den romerskkatolska kyrkan, ortodoxa kyrkor och söka rättskapacitet i enlighet med sina egna grundläggan- de strukturer. Andra trossamfund som , Svenska missions- förbundet och muslimska trossamfund kan bevara sin nuvarande föreningslika struktur även inom begreppet registrerat trossamfund. Alla trossamfund kan skaffa sig den rättskapacitet organisationen behöver som juridisk person ur begreppet registrerat trossamfund i enlighet med sin egen uppfattning om sig själva. De trossamfund som inte önskar att registreras behåller sin nuvarande juridiska form och förhållandet för trossamfundet i övrigt förändras inte genom denna reform. I lagen om trossamfund anges hur registreringen går till. Regeringen fastställer vilken myndighet som skall vara registermyndighet. Trossam- fundet redovisar namn, vilket skall särskilja det från andra trossamfund, stadgar samt de personer som är behöriga att företräda trossamfundet. De grundläggande kravet på stadgarna är att där anges hur beslut kommer till stånd. Registreringen innebär alltså att trossamfundet i enlighet med sin egen självförståelse får rättskapacitet. Den kan också omfatta organisa- toriska delar av trossamfundet. Trossamfundets namn skyddas i enlighet med firmalagens bestämmelser. Övriga relationer mellan staten och trossamfunden regleras i särskild ordning. Då kan en närmare prövning av trossamfunden ske. Vigselrätt ges, liksom i nuvarande ordning, efter beslut enligt lag av Kammar- kollegiet. Statsbidrag fördelas av till trossamfund (SST). Regeringen beslutar om vilka trossamfund som ska komma i fråga. Beslut om uppbördshjälp för trossamfund som är registrerade fattas också av regeringen enligt särskild, ny ordning. Trossamfundet blir med reformen inte längre en del av det allmänna om än till vissa delar offentligrättsligt reglerad. Kyrkan får ett självständigt ansvar för den egna verksamheten inom den ram som den särskilda lagen om anger. I lagen om trossamfund definieras som ett registrerat trossamfund. Genom lagen om får detta trossamfund sin rättskapacitet, på alla nivåer. Även i övrigt regleras huvudsakligen genom lagen om . Lagen omfattar 14 paragrafer. De första tre bestämmelserna anger grundläggande drag. Lagen slår fast att är ett evangelisk-lutherskt trossamfund. är en öppen fol kkyrka, som i samverkan mellan en demokratisk organisation och kyrkans ämbete bedriver en rikstäckande verksamhet. som trossamfund, som har nationella organ till sitt förfogande, får full rättskapacitet. Samma rätts- kapacitet får församlingar och stift var för sig. blir med förslaget också rättsligt ett självständigt och enhetligt trossamfund som den lokala, och regionala, självstyrelsen bevaras. Denna grundläggande beskrivning stämmer väl överens med egen bild av sig själv. De följande två bestämmelserna anger församlingens respektive stiftets kompetens och ansvar. Därefter slås kyrkomötets roll som högsta beslu- tande organ fast. Kyrkomötets befogenheter begränsas genom att det inte får fatta beslut i sådant som det är en församlings eller stifts uppgift att besluta i. Kyrkoavgift beslutas lokalt och regionalt och den kyrkliga egendomen skall förvaltas för att bidra till kyrkans förkunnelse. I de följande bestämmelserna regleras handlingsoffentlighet i . För de delar som hänför sig till tiden före lämnas förslag i SOU 1997:43. Handlingar som hänför sig till tiden efter relationsändringen och hänger samman med de offentligt beställda upp- gifterna, dvs. handlingar som rör begravningsverksamhet och den särskilda kulturvården som finansieras av det allmänna, skall omfattas av principen om handlingsoffentlighet. Detta regleras i sekretesslagen. I övrigt kommer att utveckla en egen sekretess- och offentlighetsprincip som hanteras av inomkyrkliga organ. Öppenheten kommer även fortsatt att prägla trossamfundet . I samband med reformen ses ett stort antal övriga bestämmelser över. Lagändringar krävs i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Där- utöver behövs ändringar i , arkivlagen, , lagen om offentlig upphandling och lagen om aviseringsregister. Särskilda övergångsbestämmelser föreslås också så att beslut som rör framtida förhållanden kan beslutas av kyrkomötet . Begravningsverksamheten (SOU 1997:42) Kommittén har valt att ansluta sig till den definition av begreppet begrav- ningsverksamhet som kommit till uttryck i såväl tidigare betänkanden om begravningsverksamheten som praxis. Enligt förslaget ingår i begravningsverksamheten t.ex. sådant som att anordna och hålla begravningsplatser med tillräckligt antal gravplatser, skötseln av begravningsplatsens allmänna ytor, ansvaret för de ekono- miska förutsättningarna för verksamheten, myndighetsutövning samt den administration som hänger samman med verksamheten. Även sådant som kremering, gravöppning, gravsättning och återfyllning samt lokal för begravningsceremoni och vissa transporter föreslås ingå i begravnings- verksamheten. Utanför begravningsverksamheten faller, enligt kommitténs förslag, sådant som t.ex. svepning, kista, gravsten, annonsering, begravningscere- moni, minnesstund med förtäring, gravskötsel samt tillhandahållande av växter för den enskilda gravplatsen. Enligt kommitténs definition är den som är skyldig att anordna och hålla allmänna begravningsplatser inom ett visst geografiskt avgränsat område (förvaltningsområdet) huvudman för begravningsverksamheten. För varje förvaltningsområde finns således endast en huvudman. De som inte är huvudmän i denna bemärkelse (t.ex. pastoraten inom och kommuner) men likväl innehar en allmän begravningsplats är att anse som innehavare av allmän begravningsplats. Utgångspunkten för kommitténs förslag har varit att de som tillhör skall betala sin del av kostnaderna för begravnings- verksamheten genom den obligatoriska kyrkoavgiften. Kommittén har haft att utarbeta ett förslag till hur de som inte tillhör skall betala sin del av kostnaderna för begravnings- verksamheten. En förutsättning har härvid varit att kostnaderna för verksamheten skall delas lika av alla i förhållande till den beskattningsbara inkomsten. Förslaget innebär att alla som är folkbokförda inom och inte tillhör skall betala begravningsavgift. Avgiften skall betalas till huvudmannen för det förvaltningsområde inom vilket den avgiftsskyldige är folkbokförd. Begravningsavgift skall även betalas av den som tillhör och som är folkbokförd inom kommun som är huvudman för begravningsverksamheten. Huvudmannen är skyldig att tillhandahålla gravplats till alla som är folkbokförda inom huvudmannens förvaltnings- område. Det är därför naturligt att huvudmannen uppbär medel till verksamheten från samtliga folkbokförda inom förvaltningsområdet. I de fall en kommun är huvudman för begravningsverksamheten bör således alla, oavsett kyrkotillhörighet, betala begravningsavgift till kommunen. Enligt förslaget skall även den som tillhör och som är medlem i en icke-territoriell församling betala begravningsavgift till det pastorat vari han eller hon är folkbokförd. Detta under förutsättning att han eller hon inte är folkbokförd inom kommun som är huvudman för begravningsverksamheten. Med nuvarande ordning kan det på sina håll vara så att ett organ uppbär medlen avsedda för begravningsverksamheten medan ett annat organ är skyldigt att tillhandahålla gravplats. Förslaget avser att ändra på detta förhållande. Enligt kommitténs förslag skall huvudmannen för begravningsverk- samheten fastställa begravningsavgiften. Huvudmannen är den som avgör hur verksamheten skall vara ordnad och vilken standard den skall hålla. Huvudmannen bär även det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Det är därför naturligt att huvudmannen, oavsett om denne är ett pastorat eller en kommun, efter särredovisning av kostnaderna, fastställer den avgift som alla, oavsett samfundstillhörighet, skall betala till begravningsverk- har på uppdrag av kommittén utarbetat en metod för särredovisning av kostnaderna för begravningsverksamheten. Förbundets utredning bifogas betänkandet som bilaga. Storleken på begravningsavgiften beror på verksamhetens utformning, som huvudmännen råder över. För den enskilde gör det därför knappast någon skillnad om någon annan än huvudmannen rent formellt fastställer avgiften. Om något annat organ än huvudmannen gavs en faktisk beslu- tanderätt skulle detta kunna gå ut över huvudmannens rätt att utforma verksamheten. I förlängningen skulle reglerna om huvudmannaskapet kunna komma att sättas ur spel. Kommittén har av bl.a. dessa skäl valt att föreslå att huvudmännen får i uppgift att fastställa begravningsavgiften. Vad ingår i begravningsavgiften? Enligt kommitténs förslag skall huvudmannen tillhandahålla vissa åtgärder och tjänster inom ramen för finansieringen via begravningsavgiften och den del av kyrkoavgiften som är hänförlig till begravningsverksamheten. Vid dödsfall föreslås att dödsboet utan särskild debitering skall tillhandahållas –gravplats eller motsvarande på allmän begravningsplats, i samband med gravsättning, , –gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav, –transporter från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning skett; dock med undantag för transport för gravsättning utanför huvudmannens förvaltningsområde, så vida den inte är beroende av avtal mellan huvudmännen för att tillhandahålla särskilda gravplatser, –lokal för förvaring och visning av stoftet samt lokal för begrav- ningsceremoni, belägna inom eget eller angränsande förvaltnings- område. Till detta kommer att de mera allmänna åtgärderna inom begravnings- verksamheten självfallet skall bekostas genom de medel som hör till begravningsverksamheten. Som exempel på sådant kan nämnas drift och underhåll av begravningsplats, b yggnader och inventarier samt den administration som krävs för att fullgöra uppgifterna. Genom att begravningsverksamheten är en samhällsangelägenhet bör det ankomma på samhället att även svara för uppbörden av de medel som är hänförliga till denna verksamhet. Kommittén föreslår därför att nuvarande system i huvudsak bibehålls. Enligt förslaget skall pastorat som är huvudman för begravningsverksamheten före november månads utgång fastställa avgiftssatsen för begravningsavgiften samt därefter underrätta kommunen om fastställd avgiftssats. Kommunen underrättar härefter skatteförvaltningen om vilken avgiftssats som fastställts för de i kommunen ingående pastoraten. sköter sedan upp- börden och betalar ut medlen till pastoraten på samma sätt som . För de kommuner som är huvudmän för begravningsverksamheten har kommittén föreslagit att de skall underrätta skatteförvaltningen om avgiftssatsen för begravningsavgiften med underrättelsen om kommunalskattesatsen. Kommunens begravningsavgiftsmedel betalas sedan ut med kommunalskatten. Kommittén har även föreslagit att den avgift som betalas till begrav- ningsverksamheten skall redovisas särskilt på den enskildes skattsedel oavsett om det rör sig om begravningsavgiften eller del av kyrkoavgiften. Det är enligt kommitténs mening angeläget att det på detta sätt görs tydligt att alla betalar lika mycket till begravningsverksamheten, i proportion till sin beskattningsbara inkomst, oavsett tillhörighet till trossamfund. Innehavare av allmän begravningsplats I och är kommunen huvudman för begravningsverk- samheten.