sou · GLB368 · 1998-01-01 00:00:00 — Det kan emellertid nämnas att det ledande norska företaget 1993 till sina abonnenter uppgav nedanstående ungefärliga uppgifter om kostnadernas för- delning på olika poster. Moms och avgift till Statens teleförvaltning I avsaknad av andra uppgifter bör man kunna antaga att kostnadsbilden är liknande i . I varje fall torde programkostnaderna inte utgöra en större andel i , eftersom man i betalar för de svenska kanalerna. Kabelbolagen har uppfattningen att de bör få de norska programmen gratis. ger de till och med tillkänna att de vill ha ersättning. Det svensk-finska exemplet som beskrivs i kapitel 1 åberopas emellanåt, men det har tillkommit av särskilda skäl, nämligen finsktalande personers risk för isolering i om de inte förstår svenska, resp. önskan hos den svensktalande befolkningen i att upprätthålla kulturkontakter med . Att ge statlig sub- vention som gör att kabelbolagen inte behöver betala något för vidare- sändning av nordiska program är inte förenligt med utredningens direktiv, som uttryckligen säger att staten inte får vidkännas några kostnader. Dess- utom är inte kabel-TV-bolagen i behov av subventioner. Åtminstone ett par av dem gör till följd av sin monopolställning goda affärer. redovisade 1995 en vinst på efter att ha lämnat ett kon- cernbidrag till på . StjärnTV hade senaste räken- skapsåret en vinst på efter att ha lämnat ett koncernbidrag på till . Kostnadsaspekten är alltså den helt avgörande, när kabel-TV-bolagen inte vill sända norska TV-program. Det är sällan bolagens företrädare gör gällande att de norska programmen skulle ha låg kvalitet. Det vore kanske också svårt med tanke på vad abonnenterna bjuds i stället. Som argument för att inte ha med norsk TV ens i tilläggsutbud mot sär- skild avgift anför kabelbolagen ofta att det inte finns något intresse hos den svenska publiken. säger sig ha gjort undersökningar och funnit att intresset är större för italiensk TV () än för norsk. StjärnTV menar att det är störrre behov av kroatiska eller turkiska program än för norska. Bolaget har hos statistiska kontor förhört sig om olika invandrargruppers storlek och funnit att det i finns fler familjer med jugoslavisk bakgrund än med norsk. Det är emellertid inte primärt för personer med norskt ursprung som tillgång till norsk TV kan vara angelägen, utan det är de svenska tittarna som bör få tillfälle att lära känna grannlandets politik, kultur, idrott m.m. Utomnordiska gruppers intressen skulle för övrigt tillgodoses bättre, om kabelföretagen gjorde det möjligt för invandrarna att få program på det egna språket utan att till höga kostnader tvingas be- tala för en rad program på språk som de saknar kunskap i. Ett av kabelbolagen har ett programpaket med beteckningen International som inrymmer nio kanaler på olika icke-nordiska språk. Paketet innehåller förutom franska och tyska program även program på ryska, turkiska, spanska, grekiska, arabiska, polska och kroatiska. En abonnent som vill ha kontakt med ett visst språkområde tvingas således köpa ett paket som inne- håller program på åtta andra språk som abonnenten oftast saknar kunskap i och således inte har behov av. När kritik riktas mot kabel-TV-bolagen för deras ovilja att i sina utbud ta med en viss kanal, t.ex. en norsk, är det inte ovanligt att företrädare för bo- lagen svarar med att hänvisa till trängsel i kabelnäten. Denna trängsel säges bero på att programbolagen kräver att deras egna kanaler säljs i paket till abonnenterna. Det skulle alltså vara programbolagen och inte kabel-TV- bolagen som i större eller mindre utsträckning bestämde sammansättningen av de paket som erbjuds åt kunderna. Flera programbolag förnekar att det i varje fall numera förhåller sig så. Ett skäl till att de utländska programbolagen inte försöker att ställa krav på att bestämma vilka kanaler de skall sändas tillsam- mans med är enligt uppgift att man i länder med en konkurrenslagstiftning som fungerar på kabel-TV-området inte tillåts att resa sådana krav och då även avstår från att göra det i . Under överläggningarna med det företag som tillhandahåller programpake- tet International har frågan väckts om inte ett norskt program skulle kunna ingå i paketet. Företaget har därvid hänvisat till den upphovsrättskostnad som i så fall måste erläggas. Om eller vilken ersättning som måste utges till de olika programföretag som ingår i det internationella paketet har inte medde- lats. Att tvånget att betala upphovsrättsersättning är huvudskälet för kabel-TV- bolagen att inte tillhandahålla norska program är ställt utom varje tvivel. SOU 1997: 68 Argumentet återkommer ständigt i bolagens uttalanden. Därutöver hävdas ofta, att det inte finns något intresse för grannländernas TV-program. förklarar man att egna företagna undersökningar, som dock inte närmare re- dovisas, ger stöd för uppfattningen. Mot påståendet att det i är ett ringa intresse för grannländernas TV- program talar flera omständigheter. Företag som saluför parabolantenner hänvisar ofta i sin reklam till möjligheten att se nordiska TV-program. Det skulle man knappast göra om man trodde att de tilltänkta kunderna vore oin- tresserade av grannländernas TV-program. Att intresset för de norska pro- grammen skulle vara lågt hos TV-publiken motsägs också av det faktum att man i de speciella TV-tidningarna liksom i dagspressens TV-bilagor i regel redogör för de norska och danska programtablåerna. Det norska kabel-TV-företaget efterhör regelbundet vilka TV-kanaler dess abonnenter är intresserade av. Därvid visar det sig att program är de i särklass mest efterfrågade av utländska kanaler. Av de intervjuade önskar 70–att de båda svenska programmen skall finnas med i kabel-TV-företagens utbud, medan de svenska kabel-TV- företagen säger sig knappast alls ha funnit något intresse för nordiska pro- gram. De nordiska folken är varandra så lika i konsumtionsvanor, folkbild- ning och kultursyn, att det är osannolikt att de just i fråga om val av TV-pro- gram skulle uppvisa en så diametral olikhet. Att tillgång till grannlands-TV skulle ges högsta prioritet av det ena folket och lågprioriteras av det andra strider mot vad man i övrigt känner till om likheter i de nordiska ländernas kulturliv. Det enda som skulle i någon mån kunna bidra till att förklara skill- naderna i vad de norska och svenska kabel-TV-företagen uppger om publik- preferenser skulle i så fall vara att medan de norska TV-tittarna blivit förtrogna med svensk television, har den svenska publiken i stort sett undanhållits möjligheten att se norsk TV. Vid en bedömning av vilka under- sökningar om publikintresse som man skall fästa störst avseende vid, måste de norska ges försteg. De är öppet redovisade, de är utförda av företag, som är fristående från kabel-TV-företag, och de beskriver intresseinriktningen hos TV-tittare som genom självsyn kunnat bilda sig en uppfattning om grann- landsprogrammens innehåll och värde. I och i större delen av Östlandet grundlades intresset för svensk TV i och med att kabel-TV-företag startade sin verksamhet. Affärsidén var just att vidaresända svenska program, som var de enda utländ- ska program som var tillgängliga i , innan satellitöverföring tillkom. På så sätt blev den norska publiken bekant med svensk television, uppskattade dess program och tog det för självklart att de skulle finnas kvar i basutbuden, när kabel-TV-företagen genom satellitsändningar blev i stånd att förmedla ett ökat antal program. Större delen av den svenska TV-publiken har däremot aldrig varit i tillfälle att bilda sig en uppfattning om norska och danska pro- gram. Där man kunnat göra det genom overspill av marksända grannlands- program (i stort sett i beträffande och i svensk-norska gränstrakter beträffande NRK), krävde man att programmen skulle vara kvar, när kabel-TV-näten tillkom. Att 70–av de norska TV-tittarna uttalat sig för att svensk TV bör ingå i kabelsällskapens grundutbud betyder inte att en så stor andel ser svensk TV. Vid en i företagen undersökning visade det sig att vid undersökningstillfället en viss kväll av dem som såg på TV följde svenska program. En stor majoritet vill alltså ha tillgång till svensk TV och är beredd att betala härför utan att därför utnyttja möjligheten att se svenska program. De inhemska programmen har en dominerande ställning. I beräknas av den tid som ägnas åt TV-tittande falla på programmen SVT1, SVT2 och TV4. Det är mot den bakgrunden man skall se intresset hos abonnenterna för norsk TV i de två undersökningar som utredningen initierat och som redovisas i kapitel 4. I det föregående har nämnts att kabel-TV-företagen inte vidaresänder norska program med motiveringen att man i så fall måste betala upphovsrätts- kostnader. Det finns exempel på att man gått längre än så och inte endast krävt att få tillgång till de norska kanalerna gratis utan även rest krav på sär- skilda bidrag för att förmedla programmen. Möjligheten av nordiska lösningar I och för sig skulle naturligtvis kostnadsfrågan när det gäller nordiska TV- bolags kabelsända program kunna lösas genom nordiskt samarbete. till olika former av TV-samarbete mellan de nordiska länderna har diskuterats i och , således långt innan sändning i kabel introducerades. Såsom visats i kapitel 1 har dessa diskussioner inte varit framgångsrika och även om en del detaljstudier rörande nordiskt TV-samarbete alltjämt förekommer, är erfarenheterna av tidigare utredningsverksamhet på området så ogynnsamma att det inte skulle vara försvarligt att avstå från att söka uppnå lösningar i varje land för sig. förhållandet underströks särskilt av statsminister , när hon kommenterade de norska kabel-TV-bolagens beslut att utöver de svenska TV-programmen även vidaresända danska program. disk lösning fick, enligt statsministerns uppfattning, anses omöjlig att genomföra. Det var därför nödvändigt att söka sig fram med del- lösningar land för land. Svårigheterna att finna gemensamma nordiska lösningar har också visat sig i andra sammanhang. De nordiska statsministrarna, representerande rege- ringar med olika partifärg, har uttryckt önskemål om att göra grannländernas TV-program tillgängliga i de nordiska länderna. har behandlats av de i huvudsak med licensmedel statsfinansierade nationella TV-bolagen, som till statsministrarna anmält att skattebetalarna inte har råd. SOU 1997: 68 Om man på ett samnordiskt plan skulle ha löst frågan om kostnader för grannlandsprogram, borde det ha skett senast i samband med att och inträdde i EU. Då ströks en rad utgifter från den nordiska budgeten, som det bestämdes att härigenom frigjorda medel i stor utsträckning skulle användas för kulturella ändamål. Lösningen med statsbidrag för att göra grannlandsprogram tillgängliga står inte längre till buds. Överenskommelse träffades därom av de nordiska kul- turministrarna vid deras möte . Det inskärps för övrigt i denna utrednings direktiv. Därtill kommer att behoven av att begära stöd av de na- bortfallit i och , sedan man i dessa länder genom användning av kabelnäten fått tillgång till grannländernas TV-pro- gram. När av de skandinaviska länderna av olika skäl blivit ensamt stående kvar med mycket begränsad tillgång till grannlands-TV måste lös- ningen sökas inom landet i stället för på det nordiska planet. En majoritet av hushållen har tillgång till TV-program via kabel. Särskilt gäller detta i tätorternas flerbostadshus, där man av praktiska skäl inte kan ha en antenn för varje hushåll. Den som har en parabolantenn kan själv välja mellan olika tillgängliga TV-kanaler. Denna möjlighet kan komma att försvinna eller i varje fall få minskad betydelse i den mån TV-bolagen kodar sina sändningar och därmed gör dem omöjliga att se för TV-innehavare som saknar s.k. dekoder med därtill hörande kort. När det gäller norsk-svenska förbindelser på TV-området kan nämnas att redan kodar sina sändningar som därmed inte går att följa för den som i har parabolantenn. De svenska sändningarna är således tillgängliga endast för dem som har kabel-TV. På samma sätt pågår förberedelser för att koda de norska sändningarna, som sedan inte kommer att vara möjliga att följa i vid användning av parabolantenn. Det har sitt intresse att konstatera att de licensfinansierade TV-bolagen i både och vidtagit eller förbereder åtgärder för att göra det allt svårare för innehavare av para- bolantenner att se grannlandsprogrammen. Det är lätt att finna exempel på hur politiker uttalat sig om värdet av nor- disk gemenskap. På många områden har också resultat vunnits, när det gällt att minska gränshinder av olika slag. Genom beslut av parlament och rege- ringar har det varit möjligt att införa passfrihet, gemensam nordisk arbets- marknad, examensgiltighet, konvention om socialförsäkringar, borttagande av restriktioner för större delen av varuhandeln för att endast nämna några exempel. Fysiska eller immateriella gränshinder finns emellertid kvar på en del områden och är då ofta en följd av bristande samarbetsförmåga på en nivå som ligger under parlament och regeringar. Förvaltningar avstår från att ut- nyttja samarbetsmöjligheter som erbjuder sig. Problemet berördes av utri- keshandelsminister i ett anförande vid session 1990. Det finns, menade hon, redan förslag till lösningar på många gräns- problem. Men det gäller att förverkliga dem. Det kräver inte bara god vilja hos regeringarna utan också att man överger traditionella bestämmelser och synsätt i förvaltningar ned till lägsta nivå. Förhållandena på TV-området i passar in i detta mönster. De nationella TV-bolagen med public ser- vice-uppgifter är visserligen inga förvaltningar, men de är praktiskt taget helt statsfinansierade med licensmedel. Det har inte gjort dem mer lyhörda för signaler som utgått från statsmakternas företrädare. Det nordiska samarbete som förekommer på TV-området består av dels ett antal samproduktioner och dels av att vissa program- och nyhetsinslag inspelade i ett av länderna också distribueras till de övriga. Denna bytesverksamhet inom det s.k. Nord- visionssamarbetet kan inte ersätta TV-tittarnas fria val av nordiska program. Kabel-TV-branschen etablerades i , då staten tillät privatägda kabelsystem och satellitsändningar. När den första kabellagen er- sattes av lagen (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten, försvann kravet på koncession som förutsättning för att i vinstsyfte driva kabel-TV- Det skedde i samband med antagandet av yttrandefrihetsgrund- lagen och dess följdlagstiftning. Yttrandefrihetsgrundlagen tillkom efter årtionden av utredningsarbete. hade man eftersträvat att omforma tryckfrihetsförordningen så att den inte endast skulle vara tillämplig på tryckta skrifter utan även skulle kunna garantera ytttrandefrihet inom ljud och bild och andra konstarter. detta av olika skäl inte kunde förverkligas, inriktades arbetet på att i en sär- skild grundlag bygga upp ett regelsystem, som så nära som möjligt anslöt sig till tryckfrihetsförordningens innehåll. I tryckfrihetsförordningens inledande formuleringar fastslås att den all- männa tryckfriheten tillkommit för säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det heter vidare i kap. 4 § 1: Rätt att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster skall tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person. grundlagen används en nästan likalydande formulering, när det gäller att ange Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt Kap. 3 § 1 första stycket har följande lydelse: Varje svensk medborgare och varje svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram Genom den sistnämnda bestämmelsen garanteras etablerings- frihet för den som vill sända TV-program i kabel. lagens ikraftträdande fordrades, såsom förut nämnts, tillstånd för att bedriva trådsändningar för allmänheten. Yttrandefrihetsgrundlagen har som principiell utgångspunkt att etablerings- frihet skall råda inom ljudradio, television, film, videogram och ljudupptag- Den begränsade tillgången på sändningsutrymme i luften gör dock att SOU 1997: 68 etableringsfriheten inte kan tillämpas på trådlösa radio- och TV-sändningar. För sådana sändningar fordras därför särskilt tillstånd. I fråga om marksänd television har tillstånd givits åt tre rikstäckande kanaler (SVT1, SVT2 och TV4). När det gäller sändningar i trådnät är det däremot kabel-TV-företaget som ensamt bestämmer vad som skall sändas. Av formuleringarna i yttrande- frihetsgrundlagen framgår att kabelföretaget skall ha rätt att ensamt bestämma innehållet på samma sätt som en tryckeriägare utan inblandning från myndig- heter eller enskilda själv avgör vilka tryckta skrifter företaget skall framställa. En helt avgörande skillnad ligger emellertid däri, att medan det finns cirka 2 000 tryckerier i landet, kan det av tekniska skäl endast finnas ett ytterligt begränsat antal kabel-TV-företag. Som framgår av kapitel 2 finns i fyra kabel-TV-företag som i förvärvssyfte vänder sig till allmänheten. De behärskar av kabel-TV-marknaden. Ett av företagen har en mark- nadsandel som ligger . Av tekniska skäl förekommer ingen egentlig konkurrens mellan de kommersiella kabel-TV-företagen. Varje företag har inom de geografiska områden där de verkar ett monopol eller åtminstone en monopolliknande ställning. Det föreligger endast ytlig likhet med förhållan- dena på marknaden för tryckta skrifter. Den som vill publicera något har ett stort antal tryckerier att välja mellan. För den som vill ta del av tryckta skrifter gäller att antalet förlag, tryckerier och distributionskanaler kan räknas i tusen- tal. Läsaren har nästan obegränsade valmöjligheter. Att lagstiftningen på kabel-TV-området så troget ansluter sig till det regel- system som gäller för tryckta skrifter trots de stora skillnader som föreligger mellan dessa medier är huvudorsak till de problem som efter hand blivit allt- mer uppmärksammade. Det kan inte påstås att riskerna för monopol på kabel-TV-området förbi- sågs, då förslaget till yttrandefrihetsgrundlagen utarbetades. I propositionen (1990/91:64) som föregick lagens antagande framhölls att det var angeläget att vara uppmärksam på risken att kabelföretaget får ett monopol som uteslu- ter andra från inflytande över programsättningen. Det starkaste motivet för att ge det allmänna ett inflytande över rätten att etablera verksamhet för tråd- sändning kan sägas ligga i detta. Där ett trådnät redan har etablerats minskar sannolikheten för att ännu ett skall byggas. Nätinnehavaren får lätt ett faktiskt monopol på trådsändningskapaciteten inom ett visst område. Frågan blir om de risker för monopol som ändå kan finnas skall motivera att ett koncessions- system för trådsändningar upprätthålls. Bedömningen av den frågan underlättades enligt propositionen om man betraktade olika nätinnehavare för sig. Det föredragande statsrådet utvecklade tankegången på följande sätt: Det nu befintliga allmänna telenätet upprätthålls av staten genom telever- ket. En betydande del av den utbyggnad av trådsändningskapaciteten som kan väntas torde också komma att genomföras av . I den mån upplåter sändningsutrymme i trådnäten kan det all- männa krav på saklighet och opartiskhet som enligt 1 kap. 9 § RF vilar på alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen vara vägledande. Det bör vidare vara möjligt att utforma grundlagen så att den lämnar utrymme för föreskrifter i lag som närmare reglerar förutsättningarna för tillträde till trådnät. Denna möjlighet bör kunna begagnas på ett sätt som gör det omöjligt att hävda att det allmänna missbrukar sin ställning som nätinne- havare. Sedan detta uttalande gjordes har omvandlats till ett aktiebolag, , och detta står i sin tur som ägare till en rad aktiebolag av vilka kabel- TV-företaget är ett. Vid utredningens kontakter med företaget har detta aldrig gjort gällande att det till ledning för sin verksamhet skulle ha att iaktta regeringsformens föreskrifter om statliga myndigheters skyldigheter. Det kan nämnas att när Telias dåvarande koncernordförande som var ordförande i förhörde sig om möjligheten att ge plats för norsk TV i dotterbolagets kabelnät fick han beskedet att någon förändring inte kunde påräknas. Utredningen har i enlighet med sina direktiv varit i kontakt med de fyra dominerande kabel-TV-företagen för att klarlägga deras intresse för att lägga in de norska programmen åtminstone i tilläggsutbuden. Ingenting har därvid framkommit som tyder på att skulle vara benäget att uppträda på annat sätt än övriga företag inom branschen. Sådana aspekter som värnande av nordisk identitet på medieområdet eller mer kulturella hän- syn i övrigt kunde man allmänt känna sympati för men de måste likväl stå till- baka för de krav på lönsamhet som ett bolag alltid måste ställa upp. Detta klargjordes också mycket tydligt vid en konferens som ordnades med medverkan från , , , Norsk Rikskringkasting samt i verksamma kabel-TV-företag. Det i propositionen till yttrandefrihetsgrund- lagen (1990/91:64) framförda antagandet att det statsägda kabel-TV-företagets dominerande ställning skulle motverka monopoltendenser får inte stöd i de iakttagelser, som utredningen kunnat göra. I den mån Kabel-TV:s storlek haft någon betydelse har det närmast varit att företaget ibland kunnat få tillgång till produktionsbolagens program på gynnsammare villkor än vad som varit möjligt för mindre kabel-TV-företag. I propositionen med förslag till yttrandefrihetsgrundlag framhölls också att det i varje fall från praktisk mediepolitisk synpunkt inte var tillfredsställan- de att se bort från risken för faktisk monopolisering med en hänvisning till att det råder frihet att etablera konkurrerande trådnät. Det föredragande statsrådet tog även upp frågan om en föreskrift med skyldighet för innehavare av kabel- nät att upplåta utrymme åt den som begär det för att säkerställa tillgång till trådnäten för alla. Behovet av att säkra allas tillgång till trådnäten kan inte förnekas. En föreskrift av detta innehåll sades också undanröja en invänd- ning mot tanken på etableringsfrihet för trådsändningar. SOU 1997: 68 att en sådan skyldighet för kabelbolagen inte kunde vara utan begränsningar. Den bör inte kunna innebära en förpliktelse att öka sändningskapaciteten, om denna inte räcker till. Den bör inte heller innebära att alla slags nät måste kunna rymma trafik från utomstående. Det är fullt tänkbart att trådnät utveck- las t.ex. för ett företags interna bruk. Syftet med upplåtelseskyldigheten skulle vara att säkerställa att trådmediet blir tillgängligt för alla på ett sätt som så långt möjligt gör det likvärdigt med tryckta skrifter som massmedium. Det ovan förda resonemanget sades tala för att förpliktelserna för en trådinnehavare att vidarebefordra Radio-koncernens sändningar och att kostnadsfritt upplåta sändningsutrymme till andra borde föreskrivas ge- nom lag. Även en längre gående upplåtelseskyldighet är tänkbar. I propositionen betonades slutligen att koncessionssystemet är den lösning som i allmänhet valts i andra med jämförbara länder. För del avvisades emellertid detta alternativ med hänvisning till att det var angeläget från principiell synpunkt att i en ny grundlag slå fast att det står var och en fritt att hänvända sig till allmänheten med sändningar genom tråd. Den fråga som det numera med erfarenhet ligger nära till hands att ställa är om det verkligen står var och en fritt att hänvända sig till allmän- heten med sändningar genom tråd eller om det vuxit fram fyra monopolistiska företag, som ensidigt bestämmer vilka program som skall få framföras i ka- belnät och lika ensidigt bestämmer vilka program som abonnenterna skall få ta del av. Med monopol avses i ekonomiskt språkbruk en marknadsform, som kän- netecknas av att det på en marknad endast finns en säljare samt att det inte finns några näraliggande substitut till monopolföretagets produkt. finition är tillämplig på kabel-TV-företagen, där vart och ett inom sitt avgrän-