sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Betänkandet ledde till lagen (1989:508) om försäkringsmäklare, som trädde i kraft (prop. 1988/89:136, 1988/89:NU29). Lagen har ändrats genom lag 1990:812 (1 och 4 §§), lag 1993:1308 (3, 7, 7 a, 8, 9, 12 och 15 §§), lag 1994:2011 (13, 14 och 16 §§), lag 1995:73 (17 §) samt lag 1995:787 (5§). Lagen om försäkringsmäklare består av näringsrättsliga och civilrättsliga regler, som skall tillämpas på juridiska och fysiska personer som yrkesmässigt till olika uppdragsgivare förmedlar direktförsäkringar från flera från varandra fristående försäkrings- givare. De näringsrättsliga reglerna innebär bl.a. att varje försäkrings- mäklare skall vara registrerad hos och stå under dess tillsyn. Mäklaren kan registreras som förmedlare av alla slag av försäkringar, enbart personförsäkringar eller enbart skadeförsäk- ringar. För att en fysisk person skall bli registrerad krävs att han har en ansvarsförsäkring, en tillfredsställande utbildning, att han i övrigt bedöms lämplig som försäkringsmäklare samt att han inte genom ägarförhållanden eller på annat sätt är beroende av försäkrings- givarintressen. Vidare krävs att den fysiska personen inte är under- årig, i konkurs eller underkastad näringsförbud eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . För att en juridisk person skall bli registrerad krävs att den juri- diska personen inte genom ägarförhållanden eller på annat sätt är beroende av försäkringsgivarintressen, att den har en ansvarsför- säkring samt att de fysiska personer som förmedlar försäkring för den juridiska personens räkning är registrerade som försäkrings- mäklare. Enligt de civilrättsliga reglerna skall mäklaren utföra sitt upp- drag omsorgsfullt och med iakttagande av god försäkringsmäklar- sed. Han skall klarlägga sin uppdragsgivares behov av försäkring och föreslå lämpliga lösningar. Om mäklaren uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter, kan han bli skadestånds- skyldig mot uppdragsgivaren och andra som är beroende av att han utför sitt uppdrag på rätt sätt. De civilrättsliga reglerna är tvingande Regeringen har i förordningen (1989:1438) om försäkrings- mäklare meddelat närmare föreskrifter om lagens tillämpning. Vidare har bemyndigats att meddela ytterligare föreskrifter bl.a. om verkställigheten av lagen. har också i allmänna råd lämnat anvisningar om lagens tillämpning. 2.3 Tillsyn och praxis utövar sin tillsyn, förutom genom den prövning som sker i samband med att en mäklare ansöker om registrering, dels genom föreskrifter och allmänna råd, dels genom platsunder- sökningar och utredningar efter klagomål från försäkringskunder. meddelade dåvarande före- skrifter angående försäkringsmäklarregister och ansökan om regi- strering av försäkringsmäklare (1989:23; numera upphävda). har därefter utfärdat föreskrifter om ansvarsför- säkring för försäkringsmäklare (1992:36), föreskrifter om försäkringsmäklares skyldighet att lämna uppgifter till inspektionen (FFFS 1994:14; numera upphävda), föreskrifter och allmänna råd om information rörande livförsäkring samt sjuk- och olycksfalls- försäkring som meddelats som tillägg till sådan försäkring (FFFS 1995:30), föreskrifter om information avseende skadeförsäkring (FFFS 1995:32), föreskrifter om utformning av handling avseende uppdrag till försäkringsmäklare (1995:33), allmänna råd angående god försäkringsmäklarsed (FFFS 1995:52), föreskrifter om utbildningskrav för den som verkat som försäkringsmäklare utanför (FFFS 1996:18) samt allmänna råd angående utbildningskrav för försäkringsmäklare (1996:19). De sanktionsmöjligheter som står till buds är att återkalla registreringen av en mäklare eller att meddela varning. har vid sex tillfällen avregistrerat mäklarbolag (se 14.2). I tio fall har varning utfärdats; samtliga på grund av att ansvarsförsäkringen inte täckt delar av den förmed- lingsverksamhet som bedrivits. Förmedling har t.ex. skett även av skadeförsäkring trots att ansvarsförsäkring tecknats endast för verksamhet bestående i förmedling av personförsäkring. I något fall har förmedlingen skett genom ombud som inte omfattats av försäk- ringen och i något fall har förmedling skett till större företag trots att ansvarsförsäkringen endast täckt förmedling till företag med färre än tio årsanställda. Omkring fyrtio skriftliga klagomål (avser ) kommer in till . Klagomålen, som oftast kommer från andra mäklare eller från fält- män, gäller vanligtvis fall där mäklaren låtit ombud agera själv- ständigt eller där företag som inte är registrerade försäkrings- mäklare ändå bedriver sådan verksamhet. I rättspraxis har frågor rörande försäkringsmäklares medverkan prövats i två refererade fall. Det ena gällde frågan om en försäk- ringsmäklare var skadeståndsskyldig gentemot försäkringstagaren på grund av underlåtenhet att informera om vissa premievillkor (NJA 1992 s. 782). Det andra fallet gällde, såvitt avsåg mäklarens medverkan, huruvida mäklarens underlåtenhet att vidarebefordra upplysningar från försäkringstagaren till försäkringsbolaget skulle tillräknas försäkringstagaren eller inte (RH 1994:123). Ett fall som rör rätten till provision är föremål för prövning i (överprövning av Hovrättens för , avd. 3, dom , DT 56). Ytterligare ett fall som gällde fastställande av mäklares skadeståndsskyldighet har prövats av , avd 3, genom dom , mål T 2057/94. En närmare redogörelse för rättspraxis på området finns i avsnitt 10.3. 2.4 Utvecklingen efter FML:s tillkomst Mäklarkåren har sedan FML:s tillkomst stadigt ökat. fanns det 320 fysiska personer och 100 juridiska personer registrerade. fanns det 845 fysiska personer och 276 juridiska per- soner registrerade. Vid lagens tillkomst förutspåddes att av försäkringsavtalen skulle komma att förmedlas av mäklare. Andelen mäklad försäkring har i verkligheten blivit betydligt större och uppgick till ca en tredjedel av försäkringsavtalen. När det gäller förmedling av fondandelar fanns det 103 fysiska personer och 36 juridiska personer registrerade för sådan förmedling. Av de juridiska personerna var det stora flertalet organiserade som aktiebolag. Åtta bolag var handelsbolag och femton bolag var kommanditbolag. I ca 150 bolag fanns endast en fysisk person registrerad som mäklare. I fyra fall drevs mäklarverksamheten av en fysisk person som enskild näringsidkare. Flertalet mäklare är medlemmar i branschorganisationen (Sfm). Vid FML:s tillkomst förutsattes att de fysiska mäklarna skulle vara anställda i det mäklarföretag som de är registrerade för och för vars räkning de förmedlar försäkring. Det har emellertid visat sig att mäklaren ofta inte är anställd i mäklarföretaget i fråga utan i ett eget bolag, ibland benämnt lönebolag, dit provisionen för de av mäklaren förmedlade affärerna styrs. Det förekommer också att mäklarföretag är franchisetagare till ett annat mäklarföretag som sköter de administrativa uppgifterna åt franchisetagarna. Organisa- tionen av mäklarföretagen behandlas närmare i avsnitt 5. Mäklarmarknaden domineras av nio grupper av mäklar- bolag. Dessa grupper består av sammanlagt sexton försäkrings- mäklarbolag (med systerbolaget , SÄKRA! Skog & , som ingår i en grupp med , , och , , med systerbolaget , med systerbolaget M , , , och .) Dessa bolag svarar för av den totala omsättningen på mäklarmarknaden. Nära hälften av de registrerade fysiska personerna () återfinns hos dessa sexton bolag. Enligt en bedömning som gjorts av Finansinspek- tionen torde utvecklingen fortsätta mot sammanslagningar till större bolag och enheter samt utslagning av vissa mindre mäklar- bolag. svarar av mäklarbolagen för av affärsvolymen. Som angetts tidigare måste registrering som mäklare ske för antingen personförsäkring eller skadeförsäkring eller för alla slag av försäkring. Det innebär att mäklaren måste behärska hela den kategori av försäkring som han eller hon vill bli registrerad för. Många mäklarföretag har, särskilt på saksidan, trots det speciali- serat sig på något eller några slag av försäkring, t.ex. entreprenad-, produktansvars-, kredit- eller marinförsäkring. Mäklartjänsten innefattar inte enbart förmedling av försäkring. är bara ett moment i ett paket av tjänster som i stora drag kan delas in i utredning, upphandling, placering och beståndsvård eller förvaltning. Den sistnämnda delen, bestånds- vården, upptar en förhållandevis stor del av mäklarens arbetsinsats. Försäkringsmäklarbranschen är, som framgått, relativt ny i . Flertalet av de verksamma mäklarna har varit anställda i ett försäkringsbolag som säljare eller fälttjänsteman. När lagen om försäkringsmäklare kom övergick de till mäklarverk- samhet. Den utvecklingen har påskyndats av att försäkringsbolagen påbörjat en neddragning av sin säljarkår i samband med rationa- lisering av verksamheten. En allmän uppfattning är att många före detta säljare har haft svårt att komma in i sin nya roll som mäklare, som i väsentliga hänseenden skiljer sig från säljarrollen. En tidigare anställning i försäkringsbolag kan också utgöra en risk för att mäklaren i omotiverat stor utsträckning placerar försäkringar hos sin "gamla" arbetsgivare. Dessa problem kan förväntas minska med tiden när marknaden hunnit mogna och formerna för verksamheten Många av de mäklarföretag som var verksamma redan innan mäklarlagen infördes – och under de förutsättningar som gällde då – har på ett annat sätt hunnit utbilda fasta system och rutiner för hur ett försäkringsmäkleri bör drivas för att tillgodose kundernas och samhällets krav på kvalitet i verksamheten. Svenska försäkringsmäklares förening har drivit ett kvalitetsprojekt i syfte att underlätta för mäklarna att bygga upp säkra rutiner och processer i företagen. Genom för- eningens försorg har en kvalitetsmanual enligt svensk standard ISO 9000 tagits fram. Kvalitetsmanualen är avsedd att ge branschen en gemensam definition och bas. Förutom basregler för all mäklar- verksamhet ingår i manualen en av person- försäkring och en för skadeförsäkring. De enskilda mäklarföretagen förutsätts komplettera de färdiga metodscheman som manualen innehåller med de rutiner som på grund av förhållandena i det enskilda företaget krävs för att säkra kvaliteten i arbetet. Tanken är att kvalitetsarbetet skall leda fram till en kvalitetscertifiering enligt ISO 9000-systemet av mäklarna. Detta bedöms innebära en konkurrensfördel för de mäklare som lyckas bli certifierade. Ännu har endast ett fåtal mäklarbolag erhållit certifiering. antog ett direktiv om åtgärder för att underlätta det effektiva utövandet av etablerings- friheten och friheten att tillhandahålla tjänster vid verksamhet som försäkringsagent eller försäkringsmäklare (ur grupp 630 ISIC) och särskilt om övergångsbestämmelser för sådan verksamhet (77/92/EEG). Direktivet, som är intaget som bilaga 2, syftar till att underlätta för försäkringsmäklare och försäkringsombud att starta verksamhet i en annan medlemsstat. Enligt direktivets artikel 2.1. gäller det för följande verksamheter: a)Yrkesmässig verksamhet utövad av personer som, med av- seende på försäkring eller återförsäkring av risker, och med full frihet att välja företag, uppträder som förmedlare mellan personer som söker sådan försäkring och försäkringsföretag eller återförsäkringsföretag, utför förberedande arbete inför ingående av sådana försäkringsavtal och, då så är lämpligt, bistår vid administrering av avtalen, särskilt vid försäkringsfall. b)Yrkesmässig verksamhet utövad av personer som genom ett eller flera avtal fått i uppdrag att, eller som bemyndigats att, i ett eller flera försäkringsföretags namn och för deras räkning, eller endast för deras räkning, framlägga och ge förslag till försäk- ringsavtal, utföra arbete inför eller vid slutande av försäkrings- avtal eller, bistå vid administrering och fullgörande av sådant avtal, särskilt vid försäkringsfall. c)Verksamhet utövad av andra personer än de som avses i a och b men som uppträder för sådana personers räkning vid bland annat förberedande arbete, framläggande av försäkringsavtal eller inkassering av , förutsatt att något försäkrings- åtagande gentemot eller för allmänheten inte ingår som en del i denna verksamhet. Försäkringsmäklarna ryms inom a)-gruppen medan b)-gruppen innefattar försäkringsombud och agenter. Inom c)-gruppen ryms medhjälpare till de föregående kategorierna. Definitionerna tar inte sikte på vissa yrkesgrupper utan på vissa verksamheter oavsett under vilken beteckning utövaren arbetar. Direktivet är dock enligt sin rubrik begränsat till försäkringsagenter och försäkringsmäklare. I artikel 2.2 anges att direktivet särskilt skall gälla verksamhet som i medlemsstaterna anges med vissa, för varje land uppräknade, vedertagna beteckningar. En lista över vilka yrkesgrupper som i medlemsländerna skall omfattas av bestämmelserna finns fogad till direktivet. För del anges försäkringsmäklare under a)- gruppen och försäkringsombud under b)-gruppen. I direktivet föreskrivs bl.a. att om ett land ställer upp vissa kunskapskrav eller krav på färdighet, skall viss i direktivet närmare angiven verksamhet i ett annat land anses uppfylla dessa krav, om sådan verksamhet har bedrivits under tid som preciseras i direktivet (art. 4-8). Ett intyg om att de förutsättningar som anges i direktivet är uppfyllda skall utfärdas av de myndigheter eller organisationer som varje land utsett (art. 9). Med anledning av direktivet har en bestämmelse om skyldighet för att utfärda sådant intyg som avses i direktivet tagits in i en ny 7 a § i FML. Bestämmelsen i direktivets art. 4-8 har föranlett en ändring i 5 § FML (SFS 1995:787). Ändringen innebär att viss erfarenhet som den som ansöker om registrering som försäkrings- mäklare har erhållit i ett annat land skall godtas som alternativ till utbildning. Europeiska kommissionen antog en rekommendation om förmedlare av försäkringar (92/48/EEG). I rekommendationens bilaga, artikel 1, anges att i rekommendationen avses med försäkringsförmedlare en person som startar eller driver sådan verksamhet som definieras i artikel 2 punkt 1 a-c i EG- direktivet, vare sig han gör det som egen rörelseidkare eller som anställd. Rekommendationen är intagen som bilaga 3. Rekommendationens övergripande mål är att underlätta mark- nadstillträde för mäklarna och att förstärka skyddet för de försäk- ringstagare som anlitar mäklare. I syfte att uppnå målen rekom- menderas medlemsstaterna att kräva dels registrering av försäk- ringsförmedlare, dels vissa kvalifikationer beträffande kompetens- nivå, innehav av ansvarsförsäkring och vandel. Krav får även uppställas på att förmedlare av försäkring har tillräcklig finansiell styrka om de skall handha klientmedel. Förmedlare av försäkring skall vidare till uppdragsgivaren uppge alla juridiska eller affärs- mässiga anknytningar till något försäkringsföretag liksom alla aktier som han innehar eller som sådana företag innehar och som skulle kunna inskränka hans frihet att välja försäkringsföretag. Slutligen skall det finnas lämpliga sanktioner som kan tillgripas mot den som driver verksamhet som förmedlare av försäkring utan att vara registrerad. Det kan tilläggas att en diskussion pågår inom EU-kommis- sionen om hur olika nationella hinder för tjänstefriheten skall kunna undanröjas t.ex. genom en tolkning eller ändring av direktiv (se vidare avsnitt 13). Den internationella mäklarorganisationen har föreslagit att ett särskilt tillstånd, "a single licence", skall krävas för de för- medlare som vill bedriva gränsöverskridande verksamhet. En sådan gränsöverskridar-licens förutsätter att ett nytt direktiv antas. Denna fråga övervägs inom . 2.6Översikt av regleringen i några andra länder Lagstiftning om försäkringsmäklare finns i de flesta andra euro- peiska länder. och har ingen särskild mäklar- lagstiftning utan där tillämpas allmänna associationsrättsliga och marknadsrättsliga regler. Medlemskap i den danska mäklar- föreningen är dock förknippat med vissa krav på bl.a. ansvarsför- säkring. Enligt uppgift är en dansk lag om försäkringsmäklare under utarbetande. En genomgång har gjorts av lagstiftningen i bl.a. , , , , , , Neder- länderna, , och . I dessa länder, Stor- undantaget, finns ett allmänt krav på registrering (auktorisation) av försäkringsförmedlare. I finns inget sådant allmänt krav. De förmedlare som vill använda sig av titeln "insurance broker" och de som avser att förmedla livförsäk- ring måste emellertid registrera sig. I , och kan endast bolag vara mäklare. I övriga länder kan såväl fysiska som juridiska personer registreras som mäklare. De flesta länderna har någon form av oberoendekrav (regler för ägande eller krav på en spridd portfölj) men , och tycks inte ha något sådant krav. En sammanfattning av regleringen i ovan nämnda länder finns intagen som bilaga 4. Utgångspunkter för en översyn 3 Utgångspunkter för en översyn Huvudsyftet med att införa en särskild lagstiftning om försäk- ringsmäklare var att undanröja de hinder som fanns för försäk- ringsmäklare att verka i . Det syftet har uppnåtts. Försäk- ringsmäklarna som yrkeskår är nu etablerad i . Antalet försäkringsmäklare har efter mäklarlagens tillkomst ökat kraftigt och uppgår , som angetts tidigare, till ca 845 fysiska personer och 276 juridiska personer. Det andra viktiga skälet var behovet av skydd för de försäk- ringstagare, särskilt enskilda konsumenter, som anlitar försäk- ringsmäklare. Behovet av ett starkt konsumentskydd brukar fram- hållas på försäkringsområdet som helhet. Verkningarna av att ett försäkringsåtagande inte fullföljs kan bli allvarliga för både enskilda konsumenter och för företag. Skälet till att ett försäkrings- åtagande inte fullföljs kan vara flera. Det kan bero på att försäk- ringstagaren har brustit i någon av sina avtalsmässiga eller lagfästa skyldigheter gentemot försäkringsgivaren. Om försäkringstagaren har företrätts av en försäkringsmäklare kan det bero på denne att försäkringsskyddet visar sig vara otillräckligt eller i värsta fall obefintligt. För att skydda försäkringstagarna mot skada orsakad av försäkringsmäklare har lagstiftaren uppställt krav på att mäklarna skall uppfylla vissa kvalifikationer, att de skall vara registrerade och att de skall ha en ansvarsförsäkring. Skyddsmotivet är särskilt uttalat när det gäller enskilda kon- sumenter. När det gäller denna grupp är det huvudsakligen i samband med tecknande av en livförsäkring som försäkrings- mäklare anlitas. Marknaden för livförsäkring har blivit allt mer svåröverblickbar för den enskilde med ett stort utbud av både svenska och utländska produkter. Försäkringsavtalen är förhållan- devis komplicerade. Försäkringstiden är ofta lång och det är förenat med icke obetydliga kostnader att avbryta försäkringen . För denna typ av försäkring är det därför särskilt viktigt att den enskilde försäkringstagaren får sakkunniga råd och att han är skyddad mot ekonomisk förlust till följd av misstag begångna av mäklaren. Utgångspunkter för en översyn För övriga grupper av försäkringstagare som anlitar försäk- ringsmäklare – företag, kommuner, organisationer m.fl. – är skyddsmotivet inte lika uttalat. De har ofta egen kompetens inom försäkringsområdet och kan därmed själva bevaka sina intressen gentemot både försäkringsgivare och mäklare. Det har medfört att de civilrättsliga bestämmelserna i mäklarlagen (13 och 14 §§) är tvingande endast när uppdragsgivaren är konsument. Att det huvudsakligen är konsumentskydd som regleringen tagit sikte på framgår även av att det obligatoriska försäkringsbeloppet i mäklarnas ansvarsförsäkring har anpassats efter vad som kan bli aktuellt som skadestånd vid en personförsäkring förmedlad till en privatperson (a. prop. s. 18). Det bör dock anmärkas att det endast föreligger en känd ansvarsskada vid mäklad person- försäkring. Det tredje skälet för att lagreglera försäkringsmäklarverksamhet var att anskaffning av försäkring genom mäklare bör vara under- kastad samma krav på god försäkringssed som anskaffning genom försäkringsbolagens egen försäljningsorganisation. Kraven borde vara lika oavsett vilken distributionskanal som anlitades. I Finans- inspektionens allmänna tillsynsbefogenheter ingår därför att följa mäklarnas verksamhet för att bedöma om deras handlande står i överensstämmelse med god sed vid anskaffning. Enligt den civil- rättsliga bestämmelsen i 13 § FML skall mäklaren också utföra sitt uppdrag med iakttagande av god försäkringsmäklarsed. Utgångspunkterna för min översyn av mäklarlagstiftningen bör bygga på de motiv som föranledde lagregleringen. De i lag intagna reglerna skall alltså lägga fast ett antal grundläggande regler som är nödvändiga för att söka trygga att mäklarverksamheten bedrivs på ett sunt sätt. Det är viktigt dels med hänsyn till att olika mäklarföretag arbetar under mycket skilda förhållanden, dels med hänsyn till att innehållet i mäklartjänsten ständigt förändras, att inte i detalj reglera verksamheten. Även mäklarnas sätt att arbeta förändras, inte minst genom den nya informationstekniken. När det gäller förhållandet till försäkringskunderna bör inrikt- ningen allmänt sett vara att kundens olika skyddsintressen skall tillgodoses minst lika bra som i det fall där han själv vänder sig direkt till en försäkringsgivare för att få en lösning på sina försäk- ringsproblem. En utgångspunkt bör därvid självfallet vara att enskilda konsumenters och mindre företagares behov av skydds- regler särskilt beaktas. Beträffande större företag kan det hävdas att behovet av skyddsregler framstår som mindre angeläget, eftersom sådana företag i regel har tillgång till egna försäkringsexperter som kan användas vid kontakterna med en mäklare. Utgångspunkter för en översyn den offentliga tillsynen av mäklarna är emellertid av allmänt värde också för större företag, institutioner och försäkringsgivare. Vid översynen av mäklarlagen bör en inriktning också vara att tydligare än ange krav på kunskaper och kompetens med följd att även företagen skall kunna förlita sig på att mäklaren har i vart fall de grundläggande förutsättningar som behövs för upphandling av försäkringar för deras del. Även försäkringsgivarna har ett intresse av att mäklarna håller en hög standard. Fel och brister i samband med förmedling av försäkring ökar kostnaderna för försäkrings- givarna. Det medför också att kostnaderna för mäklarnas ansvars- försäkring ökar. Förmedling av försäkring kan ske inte bara av mäklare utan även av andra subjekt som har en mer eller mindre stark avtals- mässig anknytning till en eller flera försäkringsgivare. Som exempel kan nämnas de s.k. flerbolagsombuden och specialombud som t.ex. resebyråer och bilhandlare. Dessa kan inte fritt välja mellan försäkringsgivarna utan kan sägas ingå i försäkrings- bolagens försäljningsorganisation. Försäkringsrådgivning är ett annat exempel på verksamhet som ligger försäkringsförmedling nära. Med hänsyn till att det förekommer flera med mäklarverk- samhet likartade verksamheter är det viktigt att lagen innehåller en så klar definition som möjligt av vad som faller under dess tillämp- ningsområde och därmed är registreringspliktigt och står under tillsyn. En följd av den kvalitetsstämpel, som det kan sägas innebära att vara registrerad och stå under tillsyn av , är att försäkringskunderna har anledning att förlita sig på att försäk- ringsmäklarna på ett oberoende och kompetent sätt utför sina uppdrag och att de även i övrigt tillvaratar kundens intressen. Försäkringskundernas berättigade förväntningar på mäklarna utgör också skäl för att i lagstiftningen stryka under att det är försäk- ringstagaren som är mäklarens uppdragsgivare och att det framför allt är kundens intressen som skall styra mäklarens arbete. Mäklarens oberoende av försäkringsgivarintressen och av egna vinstintressen är därvid grundläggande. Risken att mäklaren i sina råd till kunden låter sig påverkas av möjligheterna att hos någon viss försäkringsgivare få en högre provision eller någon annan form av ersättning måste uppmärksammas och förebyggas. Det är också ett tungt argument för att en effektiv tillsyn sker av mäklar- verksamhet.