sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Utöver över- väganden om den nedre åldersgränsen för rätt till ersättning, de övriga kriterierna för rätt till ersättning samt utformningen och nivån på den ekonomiska ersättningen ligger en stark tonvikt på hur systemet i större omfattning än nuvarande system kan skapa förutsättningar för en ökad grad av självförsörjning och ett mer aktivt och självständigt liv också i övrigt för yngre långtidssjuka och funktionshindrade personer. Frågan om studier och förvärvsarbete under tid med ersättning har haft särskild betydelse vid utredningens överväganden. Det har även varit nödvän- digt att se över och anpassa systemen för ersättning för merkostnader. Av bl.a. tidsskäl avstår utredningen från att lämna förslag om ny lagstiftning. Emellertid lämnas i kapitel 7 ett exempel på utformning av en lagregel med kriterier för rätt till den nya ersättningsform (habiliteringspenning) som föreslås införas inom ohälsoförsäkringen för unga personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga och svåra funktionshinder. Utredningen gör bedömningen att förslagen i detta betänkande i det korta perspektivet endast har marginell finansiell betydelse i förhållan- de till förslagen i SOU 1997:166. Det är emellertid svårt att få fram de underlag som krävs för att beräkna det ekonomiska utfallet för vissa av de förslag som lämnas. Därför presenteras uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna med i huvudsak kvalitativa bedömningar. Det bör poängteras att utredningen bedömer att de mest betydelsefulla finansiella effekterna kommer att uppstå på lite , i och med att det föreslagna systemet lägger grunden för en ökad förvärvsfrekvens och ett mer aktivt och självständigt liv i övrigt för funktionshindrade personer. Utredningen har under arbetets gång haft fortlöpande kontakt med en samrådsgrupp bestående av representanter för handikapprörelsen, med tonvikt på förbund som i särskilt hög grad organiserar och företrä- der yngre funktionshindrade. Också särskilda ungdomsförbund och ungdomsansvariga har varit representerade i samrådsgruppen. Även Handikapprörelsens samarbetsorgan (HSO) har deltagit. Deltagarna i samrådsgruppen har också beretts tillfälle att efterhand lämna synpunkter på utredningens förslag. Delar av utredningens sekretariat har gjort ett studiebesök på riks- gymnasierna för döva och hörselskadade i och där träffat bl.a. elever och lärare. Utredningen har också i andra sammanhang haft kontakt med och träffat enskilda personer med funktionshinder, för att få ta del av synpunkter och erfarenheter samt för att få reaktioner på tankegångar och preliminära förslag. Utredningen har också haft kon- takt med företrädare för flera av de myndigheter som bedriver verk- samhet riktad till funktionshindrade personer; bl.a. Centrala studie- stödsnämnden, i skolan (), utbildningsstöd (Sisus) samt AMS verksam- het Unga Handikappade. 2Skäl för att nuvarande system bör reformeras 2.1Behov av en reform som särskilt berör de unga i ohälsoförsäkringen Förtidspensioneringen är främst inriktad på villkoren bland de äldre tillkom lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) som reglerar bl.a. systemet för ersättning vid långvarigt och var- aktigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. Systemet med förtids- pension och sjukbidrag omfattar hela befolkningen i åldern . Sedan systemet infördes har det varit mer eller mindre ensidigt in- riktat på de behov som finns bland dem som pensioneras efter att ha varit etablerade på arbetsmarknaden under praktiskt taget hela vuxen- livet. För denna grupp har försäkringen främst till uppgift att ge eko- nomisk och social trygghet när det av medicinska skäl är möjligt att förvärvsarbeta. Det är också bland personer som närmar sig den allmänna pensionsåldern, f.n. , som det stora flertalet förtids- pensioneringar beviljas. I stort sett saknas en anpassning av systemet till de behov av lång- siktig habilitering och rehabilitering som i regel finns bland dem som är unga när de kommer in i försäkringen. Bland de förhållanden som utmärker denna antalsmässigt betydligt mindre grupp är att den till övervägande del innefattar personer med svåra, ofta medfödda, handi- kapp och funktionshinder. Vid inträdet i socialförsäkringssystemet saknar personer i denna grupp i allmänhet någon mer omfattande kon- takt med arbetslivet. I sina huvuddrag är förtidspensions- och sjukbidragsreglerna ännu intakta, även om det har genomförts en rad föränd- ringar. Till största delen har det varit fråga om ändrade villkor för rätt till ersättning samt vissa mindre justeringar rörande försäkringens funktion. Det har varit en klar tonvikt på förändringar av sådana inslag i försäkringen som huvudsakligen eller enbart berör personer i högre åldrar och därmed främst personer som efter ett långt yrkesliv drabbas 20 Skäl för att nuvarande system bör reformeras av ohälsa så att de kan arbeta. För de äldre åldersgrupperna har på detta sätt systemets regler i viss utsträckning anpassats till den samhällsutveckling som har ägt rum. De formella förändringar av reglerna som har genomförts har således huvudsakligen utformats utan någon särskild hänsyn till de specifika behov som kan föreligga bland yngre personer med nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl, även om det i praktiken har skett en viss utveckling av systemet genom förskjutningar av praxis. Samhällsutvecklingen ställer krav på en reform som särskilt berör de unga På en rad områden har samhällsutvecklingen inneburit att det bör infö- ras ett delvis förändrat synsätt vad avser socialförsäkringens uppgifter. Till viss del finns det behov av förändringar som har betydelse för alla åldersgrupper. Exempelvis bör ohälsoförsäkringen etablera ett genom- tänkt förhållningssätt till aktivitet hos hela den grupp som har ersätt- ning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Utredningen har i ett tidiga- re betänkande (SOU 1997:166) föreslagit regler som bl.a. syftar till att göra det möjligt för personer med förtidspension att under vissa förut- sättningar förvärvsarbeta. Vidare lämnades förslag om vissa uttalade möjligheter att studera under tid med förtidspension. Det finns emellertid också behov av en reform som särskilt berör de unga i ohäl- soförsäkringen. Socialförsäkringens utformning för de yngre åldersgrupperna har diskuterats under en följd av år. I bilaga 2 lämnas en redogörelse för hur bl.a. frågan om en höjning av den nedre åldersgränsen för rätt till förtidspension och sjukbidrag har hanterats av tidigare utredningar. En utgångspunkt för flera av de tidigare förslagen har varit att habilitering och rehabilitering av yngre funktionshindrade personer i allmänhet måste ses i ett långsiktigt perspektiv. Hos flera utredningar har det funnits en oro för att tidig pensionering av funktionshindrade personer i vissa fall kan riskera att komma i konflikt med samhällets strävan att stödja dessa att förbättra sina förutsättningar att kunna leva ett aktivt liv och ta tillvara sina möjligheter till utveckling. Trots flera förslag om en höjd lägstaålder för förtidspension och om ytterligare justeringar i systemet har det i praktiken inte genomförts några sådana förändringar. Enligt denna utrednings uppfattning kvarstår de av tidigare utred- ningar angivna skälen för en mer omfattande reform av socialförsäk- Skäl för att nuvarande system bör reformeras 21 ringssystemets utformning för de yngre åldersgrupperna. Skälen har dessutom förstärkts av den samhällsutveckling som har ägt rum. Ohälsoförsäkringen bör skaffa sig ett uttalat sätt att bejaka och sti- mulera att yngre ersättningsberättigade personer ägnar sig åt habiliterande och rehabiliterande aktiviteter av olika slag som kan bidra till att utvecklingsmöjligheterna tas tillvara på bästa sätt. I detta sam- manhang krävs en omprövning av nuvarande 16-årsgräns för rätt till långvarigt försörjningsstöd. ger försäkringen ersättning i form av förtidspension och sjukbidrag till personer som inte har nått upp till den ålder då långsiktig försörjning genom förvärvsarbete i praktiken kan komma ifråga för ungdomar i allmänhet. Tillfälle för en anpassning till de ungas behov ges i samband med att ett helt nytt system införs Ett av huvudsyftena i försäkringen har varit att tillgodose behovet av ekonomisk och social trygghet för dem som till följd av ohälsa inte kan försörja sig genom arbete. Detta syfte för försäkringen gäller alla åldersgrupper och bör självklart inta en central plats i försäk- ringen även fortsättningsvis. Det finns emellertid nu skäl för en mer genomgripande översyn av vilka syften som försäkringen bör ha i övrigt och hur dessa syften kan tillgodoses. Bland annat mot bakgrund av den förestående reforme- ringen av ålderspensionssystemet står nu hela systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl under översyn. har ställt sig bakom regeringens förslag i proposi- tion 1997/98:111 om att nuvarande förtidspensionssystem skall refor- meras och att ett helt nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall träda 2001. I propositionen anges att det måste göras principiella och andra ställningstaganden vid utformningen av de komponenter som utgör en allmän försäkring vid långvarigt ned- satt arbetsförmåga. De enskilda komponenterna måste emellertid också ses i ett sammanhang, så att en väl fungerande helhet med ett totalt sett lämpligt innehåll kan skapas. Enligt utredningens uppfattning är tiden mogen för en reform som syftar till att åstadkomma en försäkring som tydligt uppmuntrar till och i princip förutsätter aktivitet hos de ersättningsberättigade. Tillfälle för en reform med en sådan inriktning ges i samband med införandet av ett helt nytt system för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga . En sådan reform skulle bli särskilt betydelsefull för de yngre ålders- grupperna. Det är dock viktigt att frågan om de särskilda funktioner 22 Skäl för att nuvarande system bör reformeras som försäkringen behöver utveckla för att bättre kunna tillgodose be- hoven hos unga personer ses och behandlas isolerad från de övriga be- hov av reformering av systemet som också finns. Utredningen instäm- mer i den uppfattning som regeringen i ovan nämnda proposition ger uttryck för, nämligen att det samlade systemets olika komponenter måste utformas så att de tillsammans kan bilda en fungerande helhet. Det bör dock poängteras att en reform av ohälsoföräkringen i den riktning som utredningen förespråkar inte i sig kan vara lösningen på alla de svårigheter som funktionshindrade möter i förhållande till ar- bets- och samhällslivet. Ohälsoförsäkringen kan kan lägga grunden för en positiv utveckling, men kan inte ta ansvar för att också realisera målsättningen om aktivitet och självständighet hos individerna. Det är i huvudsak andra samhällssektorer – och givetvis i största möjliga ut- sträckning individen själv – som har eller som får försöka utveckla de instrument som krävs. Sedan förtidspensions- och sjukbidragssystemet infördes har samhället förändrats i flera avseenden som är väsentliga för vilka funktioner ohälsoförsäkringen bör ha, och hur reglerna bör utformas, för att tillgodose de behov som finns hos dem som är unga när de kommer in i försäkringen. En större mångfald i arbetslivet och på arbetsmarknaden Arbetslivet och arbetsmarknaden har genomgått genomgripande för- ändringar, bl.a. genom den tekniska utvecklingen men även till följd av de rationaliseringar som har ägt rum. Den arbetsmarknad som tidigare förelåg var betydligt mer över- blickbar och i sina huvuddrag även mer statisk än den nuvarande. Det fanns tidigare ett färre antal olika typer av arbeten, som dessutom hade varit relativt oförändrade till sitt innehåll. Till en avsevärt större del än handlade det om arbeten som det gick relativt snabbt att lära sig. Det fanns fler arbeten där det huvudsakligen ställdes krav på fysisk funktionsförmåga och också relativt hög fysisk prestationsförmåga. Under senare årtionden har tjänstesektorn expan- derat som kunskapsinnehållet i arbetslivet har ökat överlag. Det finns numera fler arbeten i vilka det ställs högre krav på de anställ- das kvalifikationer och förmågor. Skäl för att nuvarande system bör reformeras 23 Sammantaget har utvecklingen fört med sig att vissa typer av ar- beten i stort sett har fallit bort som ett stort antal nya kommit till. Med tanke på den hittillsvarande förhållandevis hastiga utveck- lingen på arbetsmarknaden finns knappast någon anledning att utgå ifrån att utvecklingen nu är på väg att stanna av. Tvärtom är det sanno- likt att en förändringstakt på hög nivå också kommer att äga rum under överskådlig framtid. Ökade krav på utbildning och kunskap Arbetsmarknadens utveckling har bl.a. inneburit att det numera ställs betydligt högre krav i fråga om utbildning på den som söker ett arbete. Som följd av detta har även utbildningsväsendet byggts ut kraftigt. är det mycket ovanligt att skolgången avslutas redan efter . Att genomgå en gymnasial utbildning är regel. Det har även blivit vanligare att skolgången avslutas med studier på universitet eller högskola. Den allmänt sett stegrade behovet av att ägna sig åt utbildning har fört med sig att den genomsnittliga åldern för inträdet i arbetslivet har höjts. Sambandet mellan studier och arbetsliv har generellt sett kommit att stärkas genom att utbildningarna numera i högre grad direkt syftar till att svara mot arbetslivets krav, i de flesta fall genom att ha direkt in- riktning på ett visst yrke. Att utbilda sig är dock inte enbart ett sätt att förbättra sina möjlig- heter att få ett arbete som man passar för och trivs med. Samhället ställer högre kunskapskrav på den enskilde också i andra med- borgerliga sammanhang. Det krävs kunskaper och förmåga att ta till sig och använda information för att aktivt kunna delta i samhälls- och kul- turliv, kunna ta tillvara sina rättigheter, ta ställning i komplicerade po- litiska frågor och kunna göra sin röst hörd. Handikappolitiken har kommit att inriktas på integrering Även på det handikappolitiska området har skett en betydande utveck- ling sedan förtidspensions- och sjukbidragssystemet infördes på 1960- talet. Inledningsvis kan utvecklingen sägas ha kännetecknats av en strä- van från samhällets sida till omhändertagande och vård för att lindra följderna av handikapp. 24 Skäl för att nuvarande system bör reformeras Därefter har utvecklingen tydligt övergått till en inriktning mot att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning jämlikhet och delak- tighet. riksdag och regeringen har ställt sig bakom de av antagna standardreglerna som har detta syfte. Det kanske mest konkreta uttrycket för denna senare utveckling är den s.k. avinstitutionalisering som har ägt rum. Den har inneburit att människor med behov av hjälp och stöd har lämnat vårdinstitutionerna för att i stället integreras i samhället och få sina behov tillgodosedda på andra sätt. Lagar såsom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning () har kommit till i syfte att säkerställa att behoven tillgodoses. Ett väsentligt inslag i en intregering är givetvis att ta del av arbetslivet som andra. Eftersom praktiskt taget alla grupper med funktionsnedsätt- ning nu lever utanför institutionerna ökar också behoven av kontakt med arbetslivet. En ökad insikt om vikten av en aktiv tillvaro för sjuka och funktionshindrade Sedan några årtionden tillbaka har det vuxit fram en ökad insikt i sam- hället om behovet av en aktiv tillvaro för sjuka och funktionshindrade personer. Forskningen inom det medicinska området anger att för- värvsarbete eller annan aktivitet i sig ofta har en rehabiliterande verkan på sjukdomar eller i vart fall motverkar en försämring av den för- säkrades tillstånd medan ett passivt levnadssätt har motsatt effekt. Samhällsförändringarna ställer krav på förändringar av försäkringens utformning Eftersom arbetsmarknaden generellt sett har utvecklats i riktning mot en högre grad av mångfald borde det i princip finnas större möj- ligheter för en enskild individ att finna ett arbete som stämmer överens med de förmågor, kvalifikationer och intressen som han eller hon har. ställer arbetsmarknaden högre krav på arbetslivserfarenhet, utbildning och s.k. social kompetens. Jämfört med tidigare torde det vara svårare för att definitivt slå fast att en person med funktionshinder saknar förmåga att försörja sig genom eget arbete, åtminstone beträffande personer som kan leva upp till de grundläggande krav på bl.a. kunskap som arbets- marknaden ställer. En funktionshindrad person behöver inte vara SOU 1998:106 Skäl för att nuvarande system bör reformeras 25 handikappad i arbetssituationen. Med hjälpmedel, anpassning och mo- dern teknologi kan de flesta utföra ett arbete. Vissa har siktet inställt på heltidsarbete, medan andra ser det som mer realistiskt att rikta in sig på deltidsarbete. Vissa vill söka sig till den öppna arbetsmarknaden, me- dan andra ser större möjligheter att få exempelvis en anställning med lönebidrag eller en särskilt anordnad anställning. som det i och för sig kan finnas större möjligheter att finna ett arbete som man trivs med och passar för kan det ofta ta att nå det mål som man har satt upp. Arbetslivets ökade krav på utbildning orsakar att den enskilde kan behöva ägna en avsevärd tid att studera och på annat sätt förbereda sig för inträdet på arbetsmarkna- den. Väl färdigutbildad och förberedd kan det naturligtvis också ta tid att bestämma sig mer exakt för vilka sysslor man vill ha, inom vilken samhällssektor man vill verka och var någonstans man vill bo och ar- beta. Givetvis kan det också ta tid innan man faktiskt får en anställning. Denna utveckling mot en större tidsåtgång för etableringen i vuxen- och arbetslivet för med sig krav på att försäkringen utformas så att den kan ställa nödvändig tid till förfogande för yngre personer som behöver utveckla sina förmågor och kapaciteter. Naturligtvis bör försäkringen ta hänsyn till att funktionshindrade personer i allmänhet behöver än normalt för att nå ett visst mål. De handikappolitiska målen om jämlikhet och delaktighet för män- niskor med funktionsnedsättning har inneburit en integrering av grupper som tidigare levde en stor del av sina liv på institution och som i praktiken sällan var aktuella för arbetsmarknaden. Försäkringen har att på ett kvalificerat sätt hantera behoven av habilitering, rehabilite- ring och kontakt med arbetslivet för grupper som tidigare förtidspensionerades tämligen slentrianmässigt och som sedan inte blev föremål för någon egentlig rehabilitering till arbete. Insikten har ökat om att ett aktivt levnadssätt i regel leder till ett förbättrat allmäntillstånd, kortare ersättningstider och därmed lägre kostnader för försäkringen och samhällsekonomin i övrigt. Mot denna bakgrund måste försäkringen i största möjliga utsträckning ta hänsyn till att en aktiv tillvaro i sig kan föra med sig en rad positiva effekter för personer som är långvarigt sjuka eller funktionshindrade. 26 Skäl för att nuvarande system bör reformeras 2.3Försäkringen skulle bättre kunna medverka till en utveckling av de försäkrades förmågor Systemet för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är en för- säkring mot förlust av försörjningsförmåga i händelse av sjukdom eller funktionshinder. Inkomstbortfallsfunktionen fungerar men behöver stärkas Förtidspensionen träder in för att kompensera den inkomstförlust som uppkommer när en person till följd av sjukdom eller med sjukdom jäm- ställt tillstånd varaktigt har gått miste om möjligheten att arbeta. För- tidspensioneringen är en av de allra viktigaste beståndsdelarna i det svenska välfärdssystemet. Det finns ett mycket starkt behov av att för- säkra sig mot situationen att till följd av ohälsa i princip livsvarigt gå miste om möjligheten att kunna försörja sig genom eget arbete. På motsvarande sätt tillgodoser sjukpenning, sjukbidrag respektive den i SOU 1997:166 föreslagna ersättningsformen långtidssjukpenning behovet av en försäkring mot inkomstförlust i de fall nedsättningen av arbetsförmågan inte är varaktig. Syftet att utgöra en försäkring mot inkomstbortfall tillgodoses enligt utredningens uppfattning i huvudsak väl i nuvarande system. I SOU 1997:166 har det emellertid föreslagits en väsentligen annorlunda konstruktion av förmånsberäkningen. Genom en starkare betoning av systemets karaktär av riskförsäkring har inkomstbortfallsmomentet för- stärkts. Ersättningssystemet kan därmed på ett bättre sätt än enligt nu- varande regler ge en kompensation för det bortfall av förvärvsinkoms- ter som den enskilde individen drabbas av om han eller hon av medi- cinska skäl går miste om möjligheten att arbeta. Försäkringen skulle bättre kunna medverka till en aktiv utveckling Försäkringen har också funktioner som syftar till att stödja de försäk- rade att uppnå eller förbättra sin arbetsförmåga, främst genom att till- godose behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. uppgift är att uppmärksamma behovet av och ta initiativ till rehabilitering för alla försäkrade som har ersättning vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. Kassan skall samordna och utöva tillsyn över de utredande och andra insatser som krävs för att re- Skäl för att nuvarande system bör reformeras 27 I begreppet rehabilitering ligger såväl medicinsk och social rehabilitering som arbetslivsinriktad rehabilitering (bet. 1990/91:SfU16 s. 18 f.). Systemets uppgift att genom habilitering och rehabilitering med- verka till att de ersättningsberättigade kan uppnå eller förbättra sin ar- betsförmåga och leva ett aktivt och självständigt liv skulle enligt utred- ningens uppfattning kunna fullgöras på ett bättre sätt om vissa förändringar av reglerna genomfördes. Det är då nödvändigt att relatera förändringarna till den ovan beskrivna utvecklingen i samhället vad av- ser arbetsmarknad, utbildning, handikappolitisk inriktning samt ökad insikt om de positiva effekterna av en aktiv tillvaro. 2.4Nödvändigt att ta hänsyn till behoven av omfattande habilitering bland unga personer Annan situation för unga än för äldre personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga Den personkrets som omfattas av systemet för ersättning vid nedsatt arbetsförmåga rymmer individer med vitt skilda förutsättningar och be- hov. På gruppnivå finns det ett åldersmönster som har betydelse för hur försäkringen bör utformas. Generellt sett skiljer sig situationen i flera avseenden mellan å ena sidan yngre personer som har drabbats av långvarig sjukdom eller funktionshinder och som till följd av sin låga ålder ännu inte har hunnit få kontakt med arbetslivet och å andra sidan äldre personer som efter ett långvarigt yrkesliv drabbas av långvarig ohälsa som förhindrar dem att fortsätta sitt förvärvsarbete. För yngre kanske det oftare ännu råder stor osäkerhet om hur sjukdomen eller funktionshindret kommer att ut- vecklas, medan det medicinska tillståndet oftare kan ha stabiliserats hos de äldre. Vidare har ännu inte den totala livssituationen hunnit sta- bilisera sig för många av de yngre. Det hör till det normala att individer – oberoende av hälsotillstånd och arbetsförmåga enligt ohälsoförsäkringens defini- tion – genomgår en utveckling som innebär att den framtida livssitua- tionen formas steg för steg. I allmänhet finns både ambition och vilja 28 Skäl för att nuvarande system bör reformeras hos den enskilde att söka skapa sig en självständig roll i livet. är emellertid vägen rak till vuxenlivet och till en social och yrkesmässig etablering. Det är inte ovanligt att yngre personer prövar en eller flera studie- och yrkesinriktningar innan de slutgiltigt bestämmer sig för den väg som de vill satsa på. Denna typ av sökande efter en plattform som man trivs med är ett naturligt och nödvändigt inslag i den utveckling som yngre människor befinner sig i vid övergången till vuxenlivet.