sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Katalogskyd- det är en till upphovsrätten s.k. närstående rättighet i form av ett främst konkurrensrättsligt betingat prestationsskydd utan krav på verkshöjd Informationsteknik och samhällets krav... och med en kortare skyddstid än den motsvarande upphovsrättsliga skyddstiden. Inte heller här är det fråga om ett faktaskydd utan istället är det arbets- insatsen vid t.ex. sorteringen och sammanställningen som utgör den skyddsvärda prestationen. De i en katalog ingående enskilda sakuppgif- terna är därför fortfarande fria att utnyttjas och det är endast samman- ställningen som sådan som är skyddad. Det får ofta bli en avvägningsfråga i vilken utsträckning det upphovs- rättsliga skyddet skall utövas. Vissa produkter (t.ex. digitala kartor) kan givetvis motivera att upphovsrätten upprätthålls eftersom det ofta ligger sofistikerade och kostsamma framställningsmetoder bakom dessa pro- dukter. Det finns således ett behov för staten att av ekonomiska skäl skydda dessa alster. Lika naturligt är det att de enskilda faktauppgif- terna - i det här fallet t.ex. de rena koordinatpunkterna - är fria att utnyttja. Den som har kunskap och utrustning att framställa en egen produkt utifrån råmaterialet skall naturligtvis tillåtas göra det. Av skäl som tidigare framförts talar detta för att grundmaterialet måste göras så lätt åtkomligt som möjligt för den som så önskar. Det är inte meningen att staten skall framställa i och för sig upphovsrättsligt skyddade produkter, men där grundmaterialet görs svåråtkom- ligt för andra användare. Detta skapar endast en obalans ur konkurrens- hänseende och motverkar en ökad användning av informationen och därmed skapandet av nya produkter och tjänster. anser att det för helt övervägande delar av området för grunddata saknas skäl att utöva det upphovsrättsliga skyd- det i nämnvärd omfattning. Detta skulle gå stick i stäv med bl.a. strävan- dena att öka tillgängligheten till och spridningen av uppgifterna samt strida mot ett av grundkriterierna för grunddata, d.v.s. att detta är infor- mation som skall kunna utnyttjas utan rättsliga hinder. Redan i tidigare utredningar (se t.ex. prop. 1973:15 s. 146 och Ds 1991:75 s. 67) har det också framförts att staten bör visa viss återhållsamhet i detta avseende, t.ex. genom att helt eller delvis efterge sin upphovsrätt. Ett sådant förhållningssätt faller sig också naturligt med tanke på att det här handlar om mångfaldigande och spridning av information som måste betraktas som samhällsviktig med en nytta för ett flertal användare. Inom EU:s medlemsstater har tidigare ett relativt skiftande upphovs- rättsligt skydd funnits för databaser och kataloger. I EG:s direktiv (96/9/EG) om rättsligt skydd för databaser anges att dessa olikheter bör undanröjas eftersom de bl.a. undergräver upprättandet av en informa- Informationsteknik och samhällets krav... tionsmarknad inom gemenskapen. skall med- lemsstaterna ha genomfört de lagändringar som är nödvändiga för att direktivets ståndpunkter skall kunna följas. Direktivet innehåller två olika regelverk, dels ett som ger skydd enligt upphovsrättsliga principer, dels ett som liknar vårt eget katalogskydd (den s.k. rätten sui generis). Direktivet avser att ge skydd åt både elektroniska och data- baser. Med databas menas en samling av verk, data eller andra själv- ständiga element som arrangerats på ett systematiskt eller metodiskt sätt och som vart för sig är tillgängliga genom elektroniska medier eller på något annat sätt (artikel 1 p. För att avgöra om ett upphovsrättsligt skydd skall erhållas får inga andra kriterier än hur innehållet valts ut eller arrangerats tillämpas (art. 3 p. Det är således endast basens struktur - och inte dess inne- håll - som skyddas. För att erhålla en rätt sui generis skall databaspro- ducenten visa att det varit en kvantitets- eller kvalitetsmässigt sett väsentlig investering, anskaffning, granskning eller presentation (artikel 7 p. Producenten har i sådant fall rätt att hindra utdrag och/eller återanvändning av hela eller en kvalitativt alternativt kvantita- tivt sett väsentlig del av databasens innehåll. I proposition 1996/97:111 föreslås ändringar i lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk och i lagen (1980:612) om medling i vissa upphovsrättstvister. Genom dessa ändringar införlivas ovan nämnda EG-direktiv om rättsligt skydd för databaser i den svenska lagstiftningen. Propositionen är föremål för behandling i (bet. 1997/98:LU02). trädde konkurrenslagen (1993:20) i kraft. Den nya lagen baseras på förbudsprincipen och inte, som den tidigare lagstiftningen, på missbruksprincipen. Lagen innehåller två förbud, dels mot konkurrens- begränsande samarbete, dels mot missbruk av dominerande ställning. Lagen anknyter därmed materiellt till (art. 85 och 86 i ). Förbudet i 6 § konkurrenslagen - konkurrensbegränsande samarbete Enligt 6 § konkurrenslagen förbjuds samarbete mellan företag om sam- arbetet har ett konkurrensbegränsande syfte. Bestämmelsen förutsätter således att det finns ett avtal, beslut eller samordnat förfarande mellan två eller flera ekonomiskt skilda enheter. Principen om den ekonomiska Informationsteknik och samhällets krav... enheten är inte definierad i lagtexten men skall anses gälla ändå. Den närmare gränsen för principens tillämpning skall enligt förarbetena dras i rättspraxis. har ansett att det inte är lämpligt att staten betraktas som en enda ekonomisk enhet. Istället skall det vara de statliga företa- gens faktiska samband och marknadsuppträdande som avgör om ett samarbete skall anses föreligga. Detta torde innebära att ett samarbete mellan två olika myndigheter om en viss form av gemensamt informa- tionsutnyttjande i vissa fall kan angripas med stöd av konkurrenslagen om det innebär att konkurrensen snedvrids. Sådan snedvrid- ning kan bl.a. bestå i att en faktisk eller potentiell konkurrents möjlighet att agera inskränks genom förfarandet, t.ex. genom att hindras från att få tillgång till information eller teknologi på lika villkor eller genom att diskrimineras i form av att tvingas betala ett högre pris. Förbudet i 19 § konkurrenslagen - missbruk av dominerande ställning Att vara dominerande eller försöka bli dominerande på en marknad är i sig inte förbjudet, men om dominansen utnyttjas på ett konkurrenshäm- mande sätt kan förfarandet vara angripbart med stöd av konkurrens- lagen. Bestämmelsen förbjuder vissa förfaranden som i sig kan vara till- låtna under normala konkurrensförhållanden. För dominerande företag uppställs emellertid ett särskilt ansvar för marknadsekonomin på grund av den skada deras handlande kan förorsaka konkurrensen och andra företags intressen. har definierat begreppet dominerande ställning till en situation där ett företags ekonomiska ställning är så stark att det i avse- värd utsträckning kan agera på den relevanta marknaden oberoende av sina konkurrenter och kunder. En marknadsandel på innebär oftast att företaget inte skall betraktas som dominerande. En andel på skall å andra sidan utgöra en presumtion för mark- nadsdominans. För procenttal däremellan spelar en rad faktorer in. Andra tecken på dominans kan vara att företaget ifråga är en oundviklig affärspartner eller att det innehar eller har tillgång till särskilda resur- ser som placerar konkurrerande företag i en beroendeställning. Som ex- empel på sådana särskilda resurser kan nämnas råvaror, immaterial- rättigheter, teknologi och kunskapsmässig överlägsenhet. Innehav av immaterialrättigheter kan i sig inte utgöra ett konkurrens- hämmande faktum. Att ta ut överpriser för en produkt som skyddas av en ensamrätt kan emellertid innebära missbruk av en dominerande ställ- ning. Ett vanligt missbruk av en dominerande ställning är s.k. underprissätt- ning, d.v.s. när priset sätts så lågt att mindre aktörer inte kan konkur- rera med detta och därför i praktiken utestängs från marknaden. Informationsteknik och samhällets krav... priskonkurrens är emellertid inte förbjuden även om en konkurrent däri- genom skulle ha lidit skada eller kanske t.o.m. slagits ut från markna- den. Vad som däremot skall betraktas som missbruk är när ett företag sätter ett så lågt pris att inte ens de egna kostnaderna täcks. EG-domsto- len har slagit fast att den nedre gränsen går vid ett pris som är lägre än den egna genomsnittliga rörliga kostnaden. Liksom med förbudet i 6 § krävs emellertid även här att priset satts i elimineringssyfte. Konkur- rensverkets erfarenheter är att offentliga aktörer ofta saknar ett sådant syfte. Det kan också finnas vissa legitima syften för ett företag att till- lämpa ett pris som understiger kostnaden, t.ex. vid marknadsintroduk- tioner och vid s.k. priskrig. Distribution av samhällsviktig information är t.ex. också ett område som bör kunna underprissättas av legitima skäl. 2.4Användarkrav beträffande tillgänglighet m.m. Offentliga dataregister har inte ett enhetligt kvalitetssystem för registerinnehåll med etablerade kriterier för kvalitetsnivå. Frågan om kvalitet i grunddata är i praktiken inte enbart en fråga för registerhål- laren. Att garantera en viss kvalitetsnivå är en viktig uppgift för hela förvaltningen eftersom utvecklingen i samhället går mot en breddad användning av information för andra verksamheter än där den ursprung- ligen samlades in. I allmänhet finns inga deklarationer eller garantier beträffande kvaliteten på det anser vara grunddata. Systematiska mätningar av användarnas kvalitetskrav på data genomförs i mycket begränsad omfattning. Att kvalitetssäkra infor- mation framstår därför alltmer som en angelägen uppgift. Toppledarforums projekt informationskvalitet i offentlig förvaltning En viktig målsättning med Toppledarforums projekt informationskvalitet i offentlig förvaltning (Qvalit 2) är att göra kvalitetsfrågor mindre abstrakta. Projektet skall försöka konkretisera frågeställningar om bl.a. ägarskap, informationsförsörjningsavtal, regler för kvalitetsdeklarationer och en gemensam språk- och begreppsapparat. Projektet berör vidare frå- gor om bl.a. gränssnitt för att hämta och lämna data, standardisering och former för kvalitetssäkring. Dessa har stor betydelse för den verkliga kvaliteten på informationen i de myndighetsövergripande systemen. Högre effektivitet och kvalitet kan endast uppnås genom ett samlat hel- hetsgrepp på de myndighetsövergripande processerna. Organisationerna inom den offentliga verksamheten måste komma överens om en gemen- sam begreppsstandard som skall gälla vid deklaration av informations- innehåll. Någon utomstående instans bör fungera som projektledare eller pådrivare och aktivt föreslå lösningar och kompromisser så att gemen- Informationsteknik och samhällets krav... samma begrepp kan bli styrande för arbetet med informationsdeklaratio- ner. Koncerngemensam kvalitetspolicy för grunddata anser att grunddata kan beskrivas som koncerngemensamma data eftersom dessa data är nödvändiga, eller t.o.m. en absolut förutsättning, för ett stort antal myndigheters möjlig- heter att fullgöra sina åligganden. Återanvändning av grunddata utanför den egna verksamheten är vanligt förekommande. Det föreligger dock vissa risker och problem med återanvändning. återanvändning orsakar merarbete och onödiga extrakostnader. Rätt kvalitet för en myndighet behöver inte betyda rätt kvalitet för en annan myndighet. Det finns därmed ett koncerngemensamt intresse av att kva- litetsdeklarera och autenticiera (ursprungsdeklarera) grunddata, vilket i stor utsträckning handlar om terminologiskt utvecklingsarbete. återkommer i det följande till kvalitetsfrå- gorna. I övrigt utgår utredningen från att kvalitetsfrågorna kommer att behandlas mera detaljerat inom ramen för Toppledarforums projekt in- formationskvalitet i offentlig förvaltning. Investeringar i ökad användning av informationsteknik ger inte bara besparingar och höjd effektivitet för myndigheten. I många fall kan också servicen gentemot medborgarna bli bättre. Polisens passrutin är ett ofta använt exempel på en IT-investering som givit goda verksamhetsresultat. Servicegraden är emellertid något som kontinuerligt behöver ses över och förbättras. Informationssamhällets medborgare kommer ställa allt högre krav på myndigheternas förmåga att utföra tjänster. ökande kunskap på IT-området medför att många tjänster, bl.a. på grunddataområdet, kan göras självbetjänande. I regeringens IT-proposition slås fast att ett delmål är att det skall finnas en generell rättslig reglering av elektronisk dokumenthante- ring inom förvaltningen. I propositionen förordas också att en gemensam struktur för säkerhetslösningar i offentlig sektor utvecklas. har tillstyrkt förslaget. I betänkande Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) föreslås bl.a. att begreppen elektronisk handling, digitalt doku- Informationsteknik och samhällets krav... ment och digital signatur definieras i förvaltningslagen. Därigenom skulle rättsreglerna för pappersbaserad ärendehantering kunna tilläm- pas även för elektroniskt signerade handlingar och elektroniska akter. Dessa förslag skulle förbättra möjligheterna att uppnå en ökad tillgäng- lighet, kvalitet och service när det gäller samhällets grunddata. Starka skäl talar för att välja en gemensam lösning på IT-säkerhets- problemen i den offentliga sektorn. En rad myndigheter har redan tagit initiativ för att höja säkerhetsnivån i sina IT-system. Ett initiativ som intar en särställning är den s.k. allterminalen som är ett resultat av ett samarbete mellan , Försvaret, Statskontoret, Riksför- säkringsverket, och Datainspektionen. Regeringen har givit Statskontoret i uppdrag att ta fram en sammanhållen strategi för samhällets IT-säkerhet. 2.5Omvärldens krav - EU Generellt har offentlighetsfrågorna inom EU behandlats både som en demokratisk rättighet och som en ekonomisk angelägenhet. De kommer- siella aspekterna har emellertid fått väga tyngst. En ökad infor- mationstillgänglighet har oftast diskuterats som varande en bidragande faktor till utvecklingen av en europeisk informationsmarknad. I kommis- sionens rådgivande synergi-riktlinjer anges t.ex. utgångspunkten vara dels att myndigheternas datasamlingar har ett värde bortom den admi- nistrativa användningen, dels att ett tillgodogörande av detta värde för- utsätter en ökad tillgänglighet till datasamlingarna. Genom ökad till- gänglighet öppnas vägen för exploatering av informationen. Det är emel- lertid den privata sektorn som primärt skall svara för exploateringen genom att t.ex. förädla informationen på olika sätt (s.k. value-added information services). Myndigheterna skall i första hand endast ses som tillhandahållare av rådata. Vidare skall avgiften som myndigheterna tar för uppgifterna vid utläm- nande i praktiken sättas till det lägst tänkbara. Det är t.ex. inte själv- klart att alla kostnader, såsom kostnader för insamling och liknande, skall inräknas i det debiterade priset. Myndigheterna skall dessutom undvika att snedvridna konkurrensförhållanden uppstår om de själva tillhandahåller informationstjänster. De skall även vid både inrättande av nya informationstjänster och vid fortsättande av redan existerande noga överväga om den privata sektorn kan tänkas mer lämplig som exploatör. Informationsteknik och samhällets krav... Eftersom synergi-riktlinjerna inte haft någon större genomslagskraft, har det ansetts nödvändigt att delvis revidera dem. cerade därför en rapport kallad PUBLAW 3. fastslås till en början att den offentliga sektorn i allt högre grad själv aktivt deltar som säljare på informationsmarknaden med i många fall rena s.k. value added - eller förädlade - informations- Samverkan mellan offentliga och privata aktörer är inte sär- skilt vanligt förekommande. Istället erbjuds ofta olika typer av offentliga informationstjänster parallellt eller i konkurrens med privata alternativ. I rapporten sägs vidare att få medlemsstater har någon nationell lag- stiftning som reglerar försäljning av offentlig information. ler ingen enhetlig policy att lita till. och privat sektor bedrivs därför till stor del genom ett särskilt från-fall- Den privata sektorn har generellt sett dålig kunskap om vilka legala möjligheter som finns för att komma åt information. oklara prissättningsprinciper anges som vanligt förekommande. Eftersom den offentliga förvaltningen inte har antagit den passiva roll som utstakades i synergi-riktlinjerna har en viss svängning skett i synen på förvaltningens roll. Den offentliga sektorn anses numera, enligt rap- porten, snarare minst lika kapabel som den privata att erbjuda förädlad I många fall anses det till och med naturligt att förädlingen sker hos myndigheterna eftersom de torde ha den bästa möjligheten att kontinuerligt erbjuda tillförlitligt ajourförd, neutral information med god EG:s paper on access to and exploitation of public sector information in the information society om tillgänglighet och exploatering av offentlig informa- tion föreligger i en preliminär version. skall enligt uppgift publiceras . sammanhållande resonemang avseende förhållningssätt till offentlig information i olika EU-länder. Olika rättigheter till offentlig information samt utlämnande och exploatering av offentlig information behandlas Utgångspunkten är att en informationsinriktning (policy) för EU- länderna måste vara av godo för alla inblandade parter - offentlig sektor, näringsliv, medborgare och EU. Informationssamhällets utveckling innebär att praktiskt taget all offent- lig information mycket snart kommer att vara elektroniskt producerad, lagrad och distribuerad. Särkostnaderna för att ta fram och leverera information ur myndigheternas informationssystem blir i det läget för- Informationsteknik och samhällets krav... De stora kostnaderna för myndigheterna har istället uppkom- mit i tidigare faser, d.v.s. vid arbetet med att samla in, digitalisera, ajourhålla och tillgängliggöra informationen. är kostsam och kommer till ganska liten del att kunna ske utan kostnad vid källan. Detta kan komma att kräva författningsreglering. återstår mycket av insamling och digitalisering inom landskapsinforma- tionsområdet (inklusive digital registerkarta). Beträffande arbetet med att upprätta digitala kartor gäller dock en något annan ordning med hänsyn till den mycket speciella kartografiska pro- cessen. Det är en valprocess som bygger på att man ur en stor mängd information med stöd av kartografiska normer väljer ut och registrerar adekvata uppgifter. Framställningsprocessen är mycket arbetskrävande och kostsam. I informationssamhället blir tillgången till och användningen av data centrala frågor. En annan väsentlig fråga är överlämnandet av data till myndigheterna. Sekretesslagen bygger till stor del på de organisatoriska förutsättningar för statlig och som gällde . Sekretesslagen utgår från ett myndig- hetsbegrepp som ofta inte svarar mot det faktiska sättet att arbeta. I sekretesshänseende kan t.ex. olika avdelningar inom en och samma myndighet och olika förvaltningsdelar inom en kommun vara att be- trakta som självständiga i förhållande till varandra. Uppgifter som kan vara föremål för sekretess får därmed inte lämnas ut från en del av myn- digheten eller kommunen till en annan utan särskild prövning i varje enskilt fall. Utlämnandet mellan myndigheter och kommuner följer samma mönster. Sammantaget kan gällande sekretessregler därför sägas hindra ett rationellt informationsutnyttjande och även inverka menligt på sättet att organisera myndigheternas verksamhet. Myndigheterna måste agera noggrant, korrekt och omdömesgillt. Här fyller tillgång till relevanta grunddata en viktig funktion. Utredningens syfte är att förbättra tillgängligheten till grunddata. Detta innebär bättre service, mindre krångel och kortare väntetider i förvaltningen. Tillgäng- lighet främjar sparsamhet och effektivitet i förvaltningen och rättssäker- het i folkstyret. Mer specifikt handlar det bl.a. om lösning av vissa rättsliga hinder för ett ökat utnyttjande av grunddata och om att fastställa gemensamma stan- darder och allmänt accepterade gränssnitt så att informationssystemen kan samverka när berörda verksamhetsfunktioner så behöver. Som ett viktigt led i förvaltningen av informationsresurser bör en kvali- tetspolicy för grunddata slås fast. Det bör också utvecklas en generell metod för mätning av registerkvalitet som rutiner bör införas 50 Informationsteknik och samhällets krav... SOU 1997:146 för kvalitetssäkring av offentlig grunddata. Det bör också byggas in inci- tament för enskilda personer och företag att lämna rätt uppgifter till myndigheter i rätt tid. Flertalet sådana systematiska och dokumenterade åtgärder kan sammanfattas i begreppet kvalitetssäkring. För att en högre servicegrad skall kunna realiseras bör det finnas en bastjänst att utgå ifrån, en grundläggande nivå på den offentliga för- valtningens serviceutbud med ett allmänt accepterat och lätthanterligt gränssnitt mot användaren. Det kan t.ex. handla om databas- och e-post kataloger eller om en till förvaltningen gemensam ingångssida på Inter- net med adresser och anvisningar om hur och var man söker ytterligare information m.m. Myndigheternas inhämtning av uppgifter ställer bl.a. krav på enkla, säkra och effektiva rutiner för uppgiftsinlämning av enskilda. Tänkbara lösningar kan vara att utfärda elektroniska för kommunikation mellan enskilda och myndigheter. Om allmänhet och företag förses med aktiva kort kommer elektroniska informationsutbyten med myndigheter att - med full rättsverkan - ersätta en del av de traditionella pappersbundna rutinerna som finns. Med en koncerngemensam IT-säkerhetslösning kan knappa resurser ut- nyttjas effektivare. En standardiserad lösning gör att förvaltningen kan undvika dubbelarbete och höga - ofta dolda - kostnader för IT-system som är dåligt anpassade för informationsutbyte med nätverk utanför den egna myndigheten. Tre registerområden med basinformation 3 Tre registerområden med basinformation Samhällets basinformation om fysiska personer (befolkningen) härrör från den registrering som sker inom ramen för folkbokföringen. Folkbokföringen är en sammanfattande benämning på samhällets regist- rering av befolkningens förhållanden vad avser identitet, familjerättsliga förhållanden och bosättning. För en persons rättigheter och skyldigheter i samhället är det ofta avgörande om han är folkbokförd här i landet och på vilken ort han då skall anses bosatt. Beslut om folkbokföring får där- för stor betydelse för den enskilde. Målen för dagens verksamhet kan an- ges så att folkbokföringen skall tillhandahålla fullständig och korrekt basinformation om befolkningen med god tillgänglighet för ett antal olika samhällsfunktioner. För att folkbokföringen skall kunna leva upp till de nämnda målen har enskilda och myndigheter ålagts anmälnings- och underrättelseskyl- digheter avseende såväl bosättningsförhållanden (flyttningsanmälan) som familjerättsliga förhållanden m.m. (underrättelse om vigsel och äktenskapsskillnad, underrättelse om födelse, dödsbevis m.m.). ändrar t.ex. ca 1,5 milj. personer i landet adress. För att få avsedd betydelse måste uppgifterna slussas vidare. Det finns två stora "spridare" från folkbokföringen, nämligen ·RSV via aviseringsregistret och ·SPAR-nämnden via det statliga person- och adressregistret (SPAR). I det följande ges en summarisk beskrivning av de mest förekommande befolkningsregistren. Det finns 131 lokala folkbokföringsregister för de lokala folkbokförings- myndigheternas, d.v.s. skattekontorens, verksamhetsområden. Tre registerområden med basinformation vänds i första hand för den löpande folkbokföringsverksamheten enligt folkbokföringslagen. Parallellt förs ett centralt referensregister för hela riket med skattemyndigheterna som registeransvariga myndigheter. används för att tilldela personnummer och för att ge upplysning om till vilket lokalt skattekontor en person hör. Uppdatering sker med uppgifter från de lokala folkbokföringsregistren. tillkom på förslag av regeringen (jfr.