sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — I propositionen om försäkringsmäklare (prop. 1988/89:136 s.18 f) förklarade föredragade statsrådet att han inte hade någon invändning mot att försäkringsskyddet lades på den av FVK föreslagna nivån även om det skulle kunna medföra att ansvarsbeloppet i vissa fall visade sig vara otillräckligt. Det obligatoriska ansvarsbeloppet borde enligt föredraganden inte alltför mycket överstiga vad som kan bli aktuellt som skadestånd för t.ex. en mäklare som är inriktad på personförsäkring för Den ändringen i förhållande till utredningsförslaget gjordes att någon närmare bestämning av försäkringens utformning inte skedde i lagtexten. Det skulle i stället ankomma på regeringen att närmare utforma kraven på försäkringen. Skälet till detta var att det kunde visa sig nödvändigt av försäkringstekniska skäl att godta också en gräns för hur mycket som sammanlagt kan utgå från försäkringen under t.ex. . Utan en yttersta gräns för åtagandet kunde det visa sig svårt för ansvarsförsäkringsbolaget att teckna återförsäkring. I propositionen redovisades också vissa riktlinjer för hur försäkringen borde regleras i den kommande regeringsförordningen (s.34 f). Riktlinjerna innebar att försäkringen måste vara utformad så att den skadelidande, inom ramen för försäkringsbeloppet, kan få ut hela ersättningen av det försäkringsbolag som har meddelat försäkringen, dvs. utan avdrag för självrisk e.d. Vidare borde villkoren utformas så att ansvarsförsäkringen inte kan upphöra att gälla förrän efter det att inspektionen underrättats om upphörandet och på så sätt har fått möjlighet att ingripa mot mäklaren. Den skadelidande borde också kunna rikta direktkrav mot ansvarsförsäkringsbolaget och alltså inte vara beroende av att mäklaren anmält skadefallet. Slutligen skulle uppmärksammas de särskilda svårigheter i ansvarshänseende som kan uppkomma när en mäklare biträder med upprättandet av ett långvarigt personför- säkringsavtal. Försäkringen borde om möjligt också utformas så att uppdragsgivaren inte hamnade i en situation där han i praktiken blir utan ersättning därför att han inte vet om han skall rikta sitt anspråk mot försäkringsbolaget eller mäklaren. följde förslaget i propositionen. Det innebär att i lagen endast som ett registreringskrav anges att mäklaren skall ha en försäkring för skadeståndsskyldighet som kan åläggas mäklaren, en fysisk person eller en juridisk person, om mäklarens skyldigheter åsidosätts. I lagen sägs även att försäkring inte krävs för en mäklare som förmedlar försäkringar uteslutande för en juridisk person som är registrerad som försäkringsmäklare. Regeringens föreskrifter om kravet på ansvarsförsäkring togs in i 6 § förordningen (1989:854) om försäkringsmäklare. Som ett grundläggande villkor slogs fast att försäkringsskyddet skulle gälla för skada som har orsakats då försäkringen har varit i Villkoret var alltså utformat i enlighet med den s.k. orsaksteorin. Den innebär att ansvaret finns kvar även efter det att försäkringen gått ut. Enligt en annan inom ansvarsförsäkring använd princip, den s.k. claims made-teorin, gäller ansvars- försäkringen endast för de skador som anmäls till försäk- ringsgivaren då försäkringen är i kraft. Andra villkor som föreskrevs i förordningen var att den skadelidande får rikta krav på ersättning enligt försäkringsavtalet direkt mot försäkringsbolaget, i den mån ersättning inte utgetts av den försäkrade, att ersättning skall betalas ut utan avdrag för självrisk, att försäkringsskyddet kan upphöra tidigast efter det att inspektionen underrättats om upphörandet samt att försäkringsskyddet i övrigt är tillfredsställande i de avseenden som är av betydelse för den skadelidandes rätt. Vad gäller ersättningsbeloppen föreskrevs att den högsta ersättning som kunde utgå vid ett skadefall skulle motsvara minst 600 gånger det basbelopp som gällde när den skadelidande fick kännedom om skadan. I fråga om juridiska personer med flera mäklare föreskrevs att den högsta sammanlagda ersättning som kunde utgå skulle för varje påbörjat tiotal mäklare motsvara minst 6000 gånger basbeloppet. Inspektionen gavs rätt att föreskriva högre minimibelopp än de angivna. Om en försäkring omfattade juridiska personer, dvs. flera mäklarbolag, skulle inspektionen kunna medge att gränsen för sammanlagd ersättning bestämdes på annat sätt än som angetts i förordningen. Bakom den möjligheten låg idéen att Svenska försäkringsmäklares förening skulle kunna teckna ett gruppavtal för sina medlemmar och på så sätt mildra effekterna av att försäkringen måste bygga på orsaksteorin. Det visade sig emellertid inte möjligt att på den svenska försäkringsmarknaden finna försäkringsgivare som var beredda att träffa försäkringsavtal på de förutsättningar som angavs i förordningen. Efter åtskilliga överläggningar mellan företrädare för mäklarföreningen, försäkringsgivarna, samt Finans- och Justitiedepartementen överenskoms att en del av försäkringsbeloppet skulle utgå från orsaksteorin och att en del därav skulle baseras på claims made-teorin. I enlighet härmed infördes i förordningen en möjlighet att i fråga om gruppavtal godkänna att villkoren avvek bl.a. från orsaksteorin. Ändringen trädde i kraft (SFS 1990:979). För de mäklare som var medlemmar i mäklarföreningen löstes försäk- ringskravet genom ett gruppförsäkringsavtal som mäklarföreningen träffade med ett antal samarbetande försäkringsgivare. De försäkringsgivare som i koassurans meddelat mäklar- föreningen en ansvarsförsäkring för dess medlemmar förklarade sig emellertid inte vara beredda att förnya försäkringen på oförändrade villkor. mellan berörda parter gjordes en ny ändring i förordningen för att något mildra kraven. Sålunda sänktes minimibeloppet för ersättning vid ett skadefall från 600 till 200 basbelopp. Det aggregerade ersättningsbeloppet för varje tiotal mäklare sänktes från 6000 basbelopp till 2000 basbelopp. Därutöver begränsades den högsta ersättningen till 6000 basbelopp för varje juridisk person som omfattades av försäk- ringen. medgavs rätt att i fråga om verksamhet som avser förmedling av skadeförsäkringar till näringsidkare med fler än tio årsanställda föreskriva avvikelser såväl beträffande de i förordningen angivna ersättningsbeloppen som i fråga om de däri angivna allmänna försäkringskraven, däribland det krav som ger uttryck för orsaksteorin. Ändringarna innebar en inskränkning av möjligheten för inspektionen att avvika från orsaksteorin. Den möjligheten, som varit generell vid gruppförsäkring, kom nu att avse enbart nämnda förmedling av skadeförsäkring till näringsidkare med fler än tio årsanställda. Ändringarna trädde i kraft (SFS 1992:1549). I anslutning till de gjorda ändringarna i förordningen utfärdade föreskrifter om ansvarsförsäkring för försäk- ringsmäklare (1992:36). Dessa innebär avvikelser från förordningens krav i fråga om angivna förmedling till näringsidkare med fler än tio årsanställda. En av föreskrifterna innebär att försäkringsvillkor som inte bygger på orsaksteorin utan på claims made-teorin godtas om det finns inbyggt ett s.k. efterskydd. Efterskyddet skall innebära att försäkringen även täcker skador som anmäls till försäkringsgivaren från det att försäkringen trätt ur kraft och som inte täcks av någon annan försäkring. Inspektionen föreskrev vidare att för sådan ansvars- försäkring skulle gälla andra, högre minsta ersättningsbelopp, nämligen 600 basbelopp vid ett skadefall och 3000 basbelopp för varje tiotal mäklare som omfattas av försäkringen, dock högst 9000 basbelopp. Representanter för försäkringsmäklarna har därefter gjort ytterligare framställningar om ändringar av de föreskrivna villkoren (se avsnitt 10.2). Enligt utredningsdirektiven bör det därför undersökas om bestämmelserna om försäkringsmäklares ansvars- försäkring kan reformeras i linje med mäklarnas önskemål som en tillfredsställande konsumentskyddsstandard upprätthålls. 10.2Framställningar om ändring av försäkringsvillkoren De försäkringsgivare som i koassurans meddelat gruppansvars- försäkring till Svenska försäkringsmäklares förening för dess medlemmar ville inte – trots de gjorda författningsändringarna – förnya gruppförsäkringen. Denna upphörde därför, efter viss förlängning, . Med anledning härav föreslog mäklarföreningen i en skrivelse till Finans- departementet att ytterligare ändringar skulle göras i förordningen om försäkringsmäklare för att skapa realistiska möjligheter för mäklarna att få sitt försäkringsbehov täckt på den svenska försäkringsmarknaden. Förslagen innebär att försäkringen skulle helt baseras på den s.k claims made-teorin med visst efterskydd, att försäkringsbeloppen minskades på visst sätt samt att Finansinspek- tionen skulle ha möjlighet att vid gruppförsäkring göra avvikelser från annars gällande villkor. tillstyrkte de föreslagna ändringarna i ett yttrande . I den fortsatta beredningen av mäklarföreningens framställning har över- läggningar hållits mellan företrädare för departementet, inspek- tionen och mäklarföreningen. Viss skriftväxling har också före- kommit. har senast i skrivelse till redovisat hur föreningen ser på de rådande kraven på ansvarsförsäkring och på tillgången på försäkringsskydd. I skrivelsen framhålls bl.a. följande. Ansvarsförsäkringen medde- lades ursprungligen endast till föreningens medlemmar av ett konsortium av svenska försäkringsgivare. Föreningen har emeller- tid verkat för att försäkringskraven skall lindras så att flera försäk- ringsgivare kan tillhandahålla försäkringar i konkurrens. Därmed skulle alla hos inspektionen registrerade mäklare kunna få tillgång till försäkringen oberoende av medlemskap i föreningen. För- eningen har lyckats komma en god bit på väg. Försäkringen tillhandahölls sålunda av och av samt av ett konsortium bestående av , LF och . I skrivelsen framhåller föreningen vidare att föreningen eftersträvar en försäk- ringslösning som kan attrahera även utländska försäkrare. Den nuvarande premienivån för ansvarsförsäkringen är mycket hög. Flera mäklare som har valt att avregistrera sin verksamhet har angett kostnadsnivån som ett huvudskäl för sitt beslut om avregistrering. Det kan inte uteslutas att dessa företag fortsätter sin verksamhet utan att uppfylla föreskriven registreringsskyldighet. Enligt föreningen kan mindre justeringar i försäkringskraven resultera i ökad konkurrens och därmed minskade kostnader för mäklarna som konsumentsskyddet behålls på en acceptabel nivå. Föreningen föreslår beträffande verksamhet som avser förmed- ling av skadeförsäkring dels att ansvarsförsäkring får tecknas på rena claims made-villkor, dels att försäkringsbeloppet sätts till minst 600 basbelopp per skada och minst 1200 basbelopp per försäkringsår. Vad gäller livförsäkringsområdet önskar föreningen att inspektionen ges möjlighet att godkänna lösningar som ger samma effekt som en orsaksbaserad försäkringslösning, t.ex. individuellt tecknade claims made-försäkringar i förening med en av mäklarföreningen tecknad orsaksbaserad försäkring för mäklar- företag som upphört med sin verksamhet, gått i konkurs eller av andra skäl saknar betalningsförmåga vid skadeståndskrav. När det gäller det ovan nämnda samarbetet kring ansvarsför- säkringen kan det tilläggas att konsortiet (, LF och ) hos har ansökt om ett s.k. icke-ingripandebesked enligt 20 § konkurrenslagen samt om undantag enligt 8 § samma lag. Konsortiet har därvid hänvisat bl.a. till att återförsäkringsskydd inte går att uppbringa för denna typ av ansvarsförsäkring. Kon- kurrensverket har (beslut , dnr 1874/93) avslagit ansökan både såvitt avser icke-ingripandebesked och undantag enligt 8 § konkurrenslagen. anförde därvid att det inte var visat att ett samarbete mellan de aktuella bolagen är nödvändigt för att tillhandahålla ansvarsförsäkringen i fråga. Samarbetet ansågs därför konkurrensbegränsande och med hänsyn till bolagens marknadsandel () på den relevanta produktmarknaden, bedömde att konkurrensen påverkades på ett märkbart sätt. När det gällde undantag enligt 8 § ansåg att bolagen inte i tillräcklig grad påvisat de positiva verkningar som krävs för att undantag enligt 8 § konkurrenslagen skall kunna medges samt att de dessutom inte heller visat att det är nödvändigt med ett så långtgående samarbete som bolagen bedrev. har ett antal mäklare haft svårigheter att förnya sina ansvarsförsäkringar. Ett försäkringsbolag () har sålunda funnit skäl att vägra vissa mindre mäklare på livför- säkringsområdet en ny ansvarsförsäkring. Det mest uppmärksammade fallet som gällt en försäkringsmäklares skadeståndsskyldighet är det s.k. Stadshotell-fallet, som avgjordes av (NJA 1992 s.782). I domen fastställdes att försäkringsmäklaren var skadeståndsskyldig gentemot försäkringstagarna. Enligt ett villkor i den förmedlade företagsförsäkringen hade försäkringsgivarens ansvar upphört till följd av att premien inte hade betalats. HD fann att mäklaren genom underlåtenhet att informera försäkringstagaren om premie- villkoret och vad det innebar hade eftersatt sina skyldigheter att ge försäkringstagaren de upplysningar som mäklaruppdraget förut- satte. , avd 3, har prövat ett mål som gällde en försäkringsmäklares ansvar (dom i mål nr T 2057/94). I domen fann hovrätten att ett mäklarbolag (i likvidation) var skyldigt att ersätta uppdragsgivaren för den skada som åsamkats denne på grund av att uppdragsgivarens anläggningar, som förstörts genom brand, var helvärdeförsäkrade i stället för fullvärdeförsäkrade. Kostnaden för att återuppföra anläggningen angavs till medan endast 28 miljoner utbetalades från försäkringen. Hovrätten fann att mäklaren haft anledning anta att uppdragsgivaren vid tecknandet av en tidigare engelsk försäkring, som förmedlats av en annan mäklare, fått felaktig information om försäkringens art (helvärde i stället för fullvärde som uppdragsgivaren begärt). Mäklaren måste därför också, enligt hovrätten, haft stark anledning att misstänka att uppdraget till honom gällde att teckna en fullvärdeförsäkring. När han ändå lät uppdragsgivaren teckna en likadan helvärdeförsäkring, som gällt , ansågs han ha handlat mot givna instruktioner. I sammanhanget bör också nämnas ett annat fall från (RH 1994:123). I målet förde en försäkringstagare, som på grund av en brand orsakats skador för ca , talan mot det försäkringsbolag som meddelat honom en lantbruksförsäkring. Försäkringstagaren hade vid tecknandet biträtts av en försäk- ringsmäklare, som varit ombud för försäkringsbolaget i fråga. Någon fullmakt för mäklaren fanns inte. Mäklaren underlät att till försäkringsgivaren vidarebefordra upplysningar från försäkringstagaren om dennes skadehistorik. På grund av att fullmakt saknades för mäklaren kunde dennes underlåtenhet dock inte tillräknas uppdragsgivaren. Försäkringsgivaren fick i stället stå risken för att det godtog en mäklare utan fullmakt som mellanhand. gjorde en förfrågan hos ansvarsförsäkringsgivarna om antalet anmälda ersättningsanspråk – . Det visade sig att ett tiotal anspråk hade anmälts till försäkringsbolagen. Uppgifter som utredningen fått från tre av de större försäkringsbolagen för tiden – 1995 tyder på att antalet anmälda skador var drygt 50 stycken. I inget av dessa fall var det fråga om några mycket höga belopp. Antalet anmälda skador ger dock inte en rättvisande bild av skadeutfallet. För det första finns det anledning att anta att inte alla ersättningsanspråk anmäls till ansvarsförsäkringsgivaren. För det andra svarar inte alla anmälningar mot en skada orsakad av mäklaren. Det kan tilläggas att det endast föreligger ett känt ersättningsanspråk som har sitt upphov i förmedling av personförsäkring. 10.4Kravet på ansvarsförsäkring på några andra områden I fråga om auktoriserade och godkända revisorer har Kommers- kollegium med stöd av ett bemyndigande i förordningen (1973:22) om auktorisation och godkännande av revisorer meddelat föreskrifter om krav på ansvarsförsäkring för den skadestånds- skyldighet som kan uppkomma i revisionsverksamheten. Föreskrif- terna är intagna i 26 § i Kommerskollegiets revisorsföreskrifter (KFS 1986:8), som ändrades senast den l (KFS 1993:2, KK: 2). Revisorernas ansvarsförsäkring bygger på claims made- principen och bl.a. följande krav. För företag i vilket antalet verksamma revisorer uppgår till minst fem skall försäkringen gälla med ett försäkringsbelopp om lägst 200 basbelopp per skada och försäkringsår. Om antalet revisorer överstiger fem men understiger 50 skall försäkringen gälla med ett försäkringsbelopp om lägst 200 basbelopp per skada och 400 basbelopp per försäkringsår. Motsvarande belopp för företag med 50 eller fler revisorer är 200 basbelopp per skada och 600 basbelopp per försäkringsår. Vid byte av försäkringsgivare skall enligt föreskriften avtal träffas med den nye försäkringsgivaren om att denne påtar sig ansvaret för skador som orsakats innan försäkringstiden och som vid försäkringens tecknande var okända. I övrigt gäller att försäkringen skall ha villkor som godkänts av . Villkoren skall för det fall ett företag upphör med sin verksamhet innebära att försäkringen ger ett efterskydd med försäkringsbeloppet 100 basbelopp per skada och för hela försäkringstiden. Fastighetsmäklarlagen (1995:400) tillkom efter en översyn av en äldre lag om fastighetsmäklare (prop. 1994/95:14). I 6 § föreskrivs att fastighetsmäklaren skall ha en försäkring för skadestånds- skyldighet som kan drabba honom om han åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen. Det anges vidare att närmare föreskrifter om registreringsvillkoren meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Sådana föreskrifter har meddelats av regeringen i fastighetsmäklarförordningen (1995:1028). De försäkringsvillkor som preciseras i förordningen bygger på orsaksteorin. Det anges sålunda att skyddet skall gälla för skador som har orsakats då försäkringen varit i kraft samt att försäkringen skall täcka skador intill för varje skadefall. Vidare föreskrivs att ersättningen skall betalas ut till den skadelidande utan avdrag för självrisk, att försäkringsskyddet kan upphöra tidigast efter det att tillsynsmyndigheten, , har underrättats om upphörandet samt att försäkringsskyddet även i övrigt skall vara tillfredsställanden i de avseenden som är av betydelse för den skadelidandes rätt. Kravet att försäkringen skall bygga på orsaksteorin är inte absolut. Enligt förordningen får medge undantag från det kravet om ett godtagbart skydd kan uppnås på annat sätt. Enligt uppgift har något sådant undantag inte förekommit. Det bör slutligen nämnas att i förordningen anges att ansvars- försäkringen skall tecknas hos en försäkringsgivare som har tillstånd att driva försäkringsrörelse inom EU eller i ett land som är medlem i . I 1 kap. 2 § 2 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse definieras ett värdepappersbolag som ett svenskt aktiebolag som fått tillstånd enligt den lagen att driva värdepappersrörelse, dvs. verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla tjänster avseende handel med finansiella instrument m.m. I 2 kap. 8 § föreskrivs att till en ansökan om tillstånd att driva värdepappersrörelse skall fogas en plan över den tilltänkta rörelsen. Regeringen eller, efter dess bemyndigande, får meddela föreskrifter i fråga om denna plan. har med stöd av ett bemyndigande i förordningen (1991:1007) om handel och tjänster på värdepappers- marknaden meddelat föreskrifter om handel och tjänster på värdepappersmarknaden (FFFS 1996:33). Regler om verksamhets- plan finns i 7 kap. Reglerna innebär såvitt avser ansvarsför- säkringen att bolaget till planen skall foga en kopia av de försäkringsavtal som bolaget ingått (7 kap. 10 §). Uppgift skall lämnas om hur stort självriskbeloppet är för varje fall. Det skall också anges vilka överväganden som gjorts beträffande det maximala ersättningsbelopp som kan utgå i varje enskilt fall och det maximala ersättningsbelopp som kan utgå . I 9 kap. i föreskrifterna finns ytterligare regler om ansvars- försäkringskravet. Det anges där att ett värdepappersbolags försäkring för skadeståndsskyldighet skall innehålla uppgift om det ersättningsbelopp som kan utgå per skada och det maximala ersättningsbelopp som kan utgå (1 §). Vidare föreskrivs att försäkringen skall kunna åberopas inför svensk domstol (2 §). Försäkringsvillkoren skall vidare innebära att försäkringsskyddet gäller för skada som har orsakats försäkringen varit i kraft, att den skadelidande får rikta krav direkt mot försäkrings- givaren, i den mån han inte fått ersättning av värdepappersbolaget, och att ersättningen skall betalas ut direkt till den skadelidande utan avdrag för självrisk (3 §). Försäkringen skall alltså bygga på orsaksteorin. I 4 § sägs dock att om villkoren innebär att försäkringen som huvudregel bara ersätter skador som anmälts till försäkringsgivaren medan försäkringen är i kraft, får villkoren för försäkringen avvika från kravet på orsakssteori. En möjlighet att teckna försäkring med claims made-villkor har således öppnats genom detta tillägg. En förutsättning är dock att försäkringen är förenad med ett efterskydd som innebär att försäkringen även täcker skador som anmälts till försäkringsgivaren från det att försäkringen har trätt ur kraft och som inte täcks av någon Enligt vad som uppgetts för utredningen förekommer i praktiken enbart claims made-baserade ansvars- försäkringar på värdepapperssidan. Några preciserade krav på ansvarsbeloppens storlek finns inte i föreskrifterna. I inspektionens allmänna råd om ansökan om tillstånd att driva värdepappersrörelse enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse (FFFS 1996:34) anges dock följande (2 kap. 17 §). Beträffande ett bolag som ansöker om tillstånd enligt 1 kap. 3 § 2 lagen om värdepappersrörelse bör de ersättningsbelopp som kan utgå per skada normalt uppgå till och det maximala ersättningsbeloppet som kan utgå till . När det gäller ett bolag som ansöker om tillstånd enligt 1 kap. 3 § 1, 3, 4 eller 5 lagen om värdepappersrörelse bör ersättningsbeloppet per skada uppgå till och det maximala ersättningsbeloppet som kan utgå till . Ansöker bolaget om flera tillstånd bör beloppsnivåerna först diskuteras med inspektionen. Mitt förslag: Ansvarsförsäkringen för förmedling av livför- säkring skall även i fortsättningen vara grundad på den s.k. orsaksteorin. Ett försäkringsskydd skall alltså finnas för skada som har orsakats under tid då försäkringen är eller har varit i kraft. Vid förmedling av skadeförsäkring bör ansvarsförsäk- ringen kunna grundas på claims-madeprincipen. Försäkrings- skyddet skall i så fall gälla för skador som anmäls till försäkringsgivaren under tid då försäkringen är i kraft. Vid byte av försäkringsgivare skall, om claims made-teorin till- lämpas, den nya försäkringen ge ett fullgott retroaktivt skydd och för det fall mäklarföretaget upphör med sin verksamhet skall det finnas ett efterskydd . De angivna kraven bör tas in i mäklarförordningen medan det allmänt hållna kravet på en ansvarsförsäkring behålls i lagtexten. – Ansvarsförsäkringen för verksamhet som består i förmedling av fondandelar skall kunna grundas på antingen orsaksteori eller claims made-teori med ett minstaefterskydd . Skälen för mitt förslag: Ett viktigt inslag i till skydd för kunden är att en försäkringsmäklare skall ha en ansvars- försäkring för den skadeståndsskyldighet som han kan åläggas för det fall att han åsidosätter sina skyldigheter. Den redovisning som lämnats i det föregående rörande skador som försäkringsmäklare gjorts ansvariga för illustrerar att det finns goda motiv för att upprätthålla ett krav på ansvarsförsäkring. I sammanhanget kan också erinras om att i EG-rekommendationen (92/48/EEG) anges att en försäkringsförmedlare skall ha ansvarsförsäkring eller därmed jämförlig säkerhet för skadestånd som kan komma att utkrävas på grund av försummelse i yrkesutövning. Innan jag går vidare i en granskning av försäkringskravet, finns det anledning att överväga om mäklarens skadeståndsskyldighet kan säkerställas på andra sätt än genom en ansvarsförsäkring.