sou · GLB3149 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommissionen kan också, på eget initiativ, utfärda rekommendationer för att underlätta rörligheten av kapital och för finansiering av produkterna enligt förteckning i fördraget. Bestämmelserna i detta kapitel tillämpas i en del fall inte efter bokstaven. 3 Allmän bedömning av Euratomfördraget Euratomfördraget har en annan karaktär än de övriga två fördragen som ingick i den ursprungliga EU. Bestämmelserna är av typen "lagtext" där paragraferna inte ger stort utrymme för alternativa lösningar eller förändringar . Bestämmelserna i de andra fördragen är av mer funktionell karaktär och anger mål. har fördraget sina viktigaste funktioner inom områdena forskning och utveckling, strålskydd, safeguard och kärnämnesförsörjning. Övriga delar av Euratomfördraget tillämpas inte, eller i mycket begränsad omfattning. Bestämmelserna i kapitel 2, spridande av information, tillämpas inte alls. Den aktiva roll i försörjningsfrågor som förutsetts för har inte utövats då den bristsituation som förutsågs då fördraget slöts, har övergått i en överskottssituation. För kontroll av kärnämne har utvecklingen givit EU ett kontrollorgan som i detalj kontrollerar kärnämnesaktiviteterna i medlemsländerna. Båda dessa tillämpningar av fördraget behandlas närmare nedan. Ett flertal försök har gjorts för att omförhandla Euratomfördraget. Det senaste gäller försöken att utforma en gemensam energipolitik för EG inför förhandlingarna i . En gemensam energipolitik hade med nödvändighet inneburit att Euratomfördraget i stora delar måst omförhandlas. Euratomfördraget omfattar inte radioaktiva ämnen i allmänhet. Dock omfattas radioaktiva ämnen av strålskyddsregelerna. Kapitel 3 utgör också grunden för arbetet med säkerhetsbestämmelser avseende omhändertagande och hantering av radioaktivt avfall. Andra radioaktiva ämnen, liksom också vissa aspekter på radioaktivt avfall, faller under bestämmelserna i . De omfattande bestämmelserna i kapitel 7, Safeguard, avser kärnämne oavsett koncentration. Euratomfördraget innehåller avsnitt som inte tillämpas och andra avsnitt som tillämpas enligt en "praxis" vilken i vissa fall inte överensstämmer med fördragstexten. Särskilt inom kärnenergiområdet är efterlevnaden av gällande föreskrifter en hörnsten. Det sätt på vilket Euratomfördraget tillämpas är därför besvärande i de länder där ett strikt tillämpande av lagar och förordningar ingår i den nationella kulturen. Flera av kandidatländerna har kanske inte denna nationella kultur och skulle därför inte ha särskilda svårigheter med Euratomfördragets tillämpning. Euratomfördragets strikta bestämmelser skiljer sig från EEC-fördragets mer funktionella bestämmelser. Euratomfördragets tillämpning har ändrats. Betydande delar av fördraget tillämpas inte alls. Andra delar, t ex kapitlen om försörjning av kärnämne, strålskydd och safeguard är levande och tillämpas. Att delar av Euratomfördraget ej tillämpas betyder inte att det inte gäller. För Euratomfördraget, liksom för övriga , gäller att fördragets tillämpning, vid tvist, görs av EUs högsta juridiska instans, domstolen i . Långtidsförvaring av använt kärnbränsle innebär höga till kostnader, särskilt med hänsyn till de relativt små kärnenergiprogram som kandidatländerna har. Därför kan, oavsett om ett kandidatland avser att inledningsvis upparbeta sitt kärnbränsle eller inte, ett alternativ vara gemensamma anläggningar för vissa delar av hanteringen, t ex förpackning av bränslet för slutförvaring, bli nödvändiga. Om så blir fallet kan kapitel 5 i Fördraget aktualiseras. För tillämpning av fördraget krävs inte enbart att länderna har gjort nödvändiga lagstiftningsanpassningar. För tillämpningen krävs också att lämpliga praktiska arrangemang finns i betydande omfattning. Sådana arrangemang är otillräckliga i flertalet kandidatländer. Det är tidskrävande och förenat med betydande kostnader att genomföra nödvändiga förbättringar. Som framgår av diskussionen i detta kapitel finns det två olika nivåer hos kärnkraftsäkerheten i . Båda nivåerna bör definieras som band snarare än distinkta linjer. Den högre nivån gäller för kärnkraftverk inom EU och i . Den lägre nivån gäller för de kärnkraftverk hos kandidatländerna och övriga öststater som konstruerades i . I båda fallen finns en spridning inom respektive nivåband. Om kandidatländerna eller några av dem upptas som medlemmar i , kommer därför det utvidgade EU att innehålla kärnkraftverk som opereras på olika säkerhetsnivåer. De lägre nivåerna kommer efter hand att närma sig de högre då säkerhetshöjande åtgärder genomförs hos kandidatländernas verk. Nivåerna kommer dock inte att sammanfalla. En enda nivå (ett band) kommer att uppnås endast om kärnkraften avvecklas i kandidatländerna eller om deras nuvarande kärnkraftverk ersätts av verk med annan konstruktion. Anläggningsinnehavarna är i ansvariga för att säkerheten vid anläggningarna upprätthålls. Verksamheten skall bedrivas i enlighet med det t illstånd enligt kärntekniklagen som utfärdas av regeringen. Därav följer också skyldighet att följa de säkerhetsföreskrifter som SKI som ansvarig myndighet utfärdar. SKI:s tillsynsverksamhet omfattar granskning av anläggningarnas säkerhetssystem, provning av dessa samt underhåll och driftsfrågor. De föreskrifter som utfärdas är både allmänna och giltiga för ett flertal anläggningar och speciella för en enskild anläggning. SKI bedriver inspektioner på anläggningarna som ett led i sitt tillsynsarbete. ABB Atoms bränslefabrik i , CLAB (Centralt lager för använt bränsle) i Simpevarp, forskningsanläggningen i och de svenska avfallsanläggningarna utgör kärntekniska anläggningar som samtliga är föremål för SKIs tillsyn. Principerna för säkerhetsarbetet är även för dessa anläggningar att ansvaret för säkerheten i sin helhet åvilar anläggningsinnehavaren, medan SKI utövar tillsyn. SKI godkänner säkerhetsföreskrifter på motsvarande sätt som för kärnkraftverk och tillser bl a genom inspektioner att säkerheten upprätthålls på en hög nivå. Kärnkraftsäkerhet i ett internationellt perspektiv Anläggningssäkerhet är även efter inträde i EU en nationell angelägenhet. Det harmoniseringsarbete som pågår inom EU om riktlinjer för reaktorsäkerhet kan bidra till svenskt säkerhetsarbete, men avsikten är inte att åstadkomma gemensamma föreskrifter. Ansvaret för anläggningssäkerheten kommer även i fortsättningen att vila på svenska anläggningsinnehavare och för tillsynen på SKI. Reaktorsäkerhetsarbete är i hög grad internationellt inriktat. Erfarenheter från drift av och driftstörningar i kärnkraftverk utbyts både informellt och formellt mellan myndighetsorganisationer i ett flertal länder. För SKI kan särskilt , , och nämnas. Mellan SKI och myndigheterna i och finns formella överenskommelser om samverkan. deltar också i EUs reaktorsäkerhetsarbete. Inom ramen för EU-samarbetet har säkerhetsfrågor för de reaktortyper, RMBK och VVER, som förekommer inom östländerna också tagits upp. Det långvariga och nära samarbetet inom reaktorsäkerheten - mellan både myndigheterna inbördes och mellan kärnkraftföretagen har skapat en i allt väsentligt gemensam syn på kärnsäkerhetsfrågorna. Detta gäller inte bara inom EU, utan i alla länder med kärnkraftprogram utanför det . Däremot existerar inga internationellt fastställda säkerhetsnormer och ingen överstatlig kontroll av kärnkraftsäkerhet. Detta område skiljer sig alltså på ett principiellt sätt från området nukleär icke-spridning, inom vilket de finns internationella konventioner och överstatlig kontroll (se Kapitel 7, nedan). På samma sätt som i vilar i alla länder ansvaret för anläggningssäkerheten på anläggningsinnehavaren och för tillsynen på den nationella säkerhetsmyndigheten. De riktlinjer för myndighetskontroll, organisation och drift av kärnkraftverk och andra anläggningar, som har utarbetats av är alltså inte bindande för något land eller någon anläggningsinnehavare. De är inte heller tillräckligt detaljerade för att kunna ersätta nationella och anläggningsspecifika myndighetsföreskrifter eller anläggningarnas egna instruktioner. IAEAs riktlinjer har däremot ett stort värde som sammanställningar av de grundläggande kraven på hur kärnkraftverksamhet skall organiseras och anläggningar opereras. Den internationella Konventionen om kärnsäkerhet (Convention on Nuclear Safety), som trädde i kraft , syftar t ill att uppnå en hög nivå av säkerhet genom åtaganden om nationella åtgärder och genom internationellt samarbete. Konventionsarbetet kommer främst att bestå av en regelbunden internationell granskning av nationella rapporter om hur säkerhetsarbetet bedrivs. Inom EU finns alltså gemensamma uppfattningar om hur kärnkraftsäkerhet skall främjas och utvecklas, om hur dess nivåer skall mätas, samt om var rimliga band av säkerhetsnivåer skall ligga. Däremot finns ingen gemensam EU-nivå för kärnkraftsäkerhet. Följaktligen är det inte möjligt att säga att kärnkraftreaktorerna i kandidatländerna bör upprustas säkerhetsmässigt så att de når en viss EU-nivå. Däremot är det en gemensam uppfattning hos säkerhetsexperterna inom EU och i övrigt i väst, att reaktorerna i kandidatländerna inte når upp t ill samma säkerhetsnivå som de i västvärlden. Det finns också gemensamma uppfattningar om vilka egenskaper och konstruktionslösningar hos östreaktorerna som är svaga punkter, och som därför bör uppgraderas. Det råder också enighet i väst om vilka tekniska och organisatoriska förändringar som är de rätta i varje enskilt fall. En allmän, och väl grundad, uppfattning i väst är att den så kallade säkerhetskulturen i öst måste stärkas och utvecklas. Säkerhetskulturen omfattar inte bara tekniska faktorer, utan bygger också på kompetens för organisation och ledning och på den allmänna politiska och legala kulturen i ett land. Experterna i öst delar i de flesta fall sina västliga kollegors uppfattningar om vilka förbättringar som kan göras, men har ofta avvikande uppfattningar om prioritering mellan olika åtgärder, om tidsskalan för förbättringarna och om finansieringen av dem. Efter olyckan i en RBMK-reaktor i Tjernobyl genomfördes omfattande internationella analyser av den olyckans förlopp och orsaker samt av de svagheter i konstruktion eller drift av RBMK-reaktorerna som kunde ha bidragit till olyckans förlopp och konsekvenser. Också övriga reaktorer konstruerade i (VVER-1000, VVER-440/213 och VVER- 440/230) analyserades. Ledande i arbetet var , , G-24-länderna och kärnkraftorganisationer i öst. En huvudslutsats var, som ovan sagt, att dessa reaktorer inte uppfyller de säkerhetskrav som ställdes i väst. Särskilt RBMK-reaktorerna och de äldsta VVER-reaktorerna (VVER-440/230) bedömdes ha sådana konstruktions- och driftegenskaper att det skulle bli svårt att uppdrapera dem t ill en säkerhetsstandard jämförbar med den västliga. De nyare VVER-reaktorerna (VVER-440/213 och VVER-1000) ansågs däremot kunna uppgraderas till rimliga säkerhetsnivåer. En slutsats av analyserna av de sovjetkonstruerade reaktorerna drogs snabbt av G-7-ländena, som föreslog att alla reaktorer av typ VVER-440/230 och RBMK skulle stängas och efter behov ersättas av annan energipro duktion. G-7-länderna erbjöd sig också att bidra med finansiering till denna omställning. Den nybildade Europeiska , , fick av sina västliga ägare uppdraget att driva denna avvecklingslinje. Som framgår av sammanställningen av kärnkraftsituationen i kandidatländerna och i andra östländer har inga av de utpekade reaktorerna (utom den havererade Tjernobylreaktorn och ytterligare två reaktorer på samma förläggningsplats, av totalt fyra) stängts fram till . Tvärtom har reaktorer som varit avställda i återstartats. Denna utveckling diskuteras i avsnitt 8. Säkerhetsvärderingar av () hör inte till de kandidatländer som har rekommenderat till den första förhandlingsomgången. I denna rapports sammanhang har dock förhållandena vid ett särskilt intresse av följande skäl, ·Ignalinaverket (INPP) har den senaste och största versionen av RBMK-reaktorer ·INPP är geografiskt nära till , ·Säkerhetsförbättringar vid INPP har skett , och med omfattande svenskt stöd. En redovisning av de säkerhersvärderingar av INPP som har gjorts . återfinns i avsnitt 3 av halvårsrapporten från SiP (Projects Nuclear Safety),Det svenska samarbetsprogrammet för kärnkraftsäkerhet i . Kostnaderna för säkerhetsförbättringar av östreaktorer Säkerhetsförbättringar hos RBMK- eller VVER-reaktorer kan ha två olika syften: 1.Att höja säkerheten till en nivå som bedöms som tillräcklig för drift av verket , till dess en planerad slutlig avstängning skall ske (på kort sikt = KS), 2.Att höja säkerheten till en nivå som bedöms som tillräcklig för fortsatt drift fram till planerad sluttidpunkt för verkets livslängd (på lång sikt = LS). Kostnaderna för säkerhetsförbättringarna är naturligtvis mycket svåra att göra generiskt och är inte tillgängliga eller har inte gjorts för varje enskilt verk. Ett försök gjordes av och en sammanfattning av resultaten ges i nedanstående tabell. De säkerhetsförbättringar som har antagits för de olika reaktorerna bygger på den väl underbyggda expertuppfattningen om var svagheterna ligger hos RBMK- och VVER-reaktorer (se diskussionen ovan). Kostnadsuppgifterna har inte modifierats i presentationen nedan. Kostnader för säkerhetsförbättringar (MUSD) KS 52 / LS 92 KS 45 / LS 72 KS 82 / LS 219 KS 66 / LS 185 KS 66 / LS 185 STRÅLSKYDD, MILJÖ, HÄLSA Detta avsnitt är skrivet av SSI. Regeringen har beslutat att tillkalla en särskild utredare för att analysera miljökonsekvenserna av EUs utvidgning för , för unionen som helhet och för kandidatländerna. Inom den europeiska kommissionen pågår arbete med att färdigställa yttranden för aktuella kandidatländer. Av speciellt intresse ur miljösynpunkt är hur anpassningen av EUs miljöregler i kandidatländerna påverkar miljön i kandidatländerna och inom den europeiska gemenskapen som helhet. Utgångspunkten för miljöarbetet är en anpassning av kandidatländernas lagar och förordningar till EUs rättsakter. Implementeringen av EUs miljöregler inom vissa områden i kandidatländerna kan förväntas bli kostnadskrävande och möjligt att förverkliga först på . Miljöförhållandena kan även förväntas bli påverkade av en eventuell omställning av energisystemen i vissa kandidatländer. Regeringens uppdrag innebär att analysera miljömässiga och därmed förbundna ekonomiska konsekvenser av en utvidgning av EU. Denna analys skall fokuseras på områden som är särskilt viktiga för när det gäller krav som kan ställas på kandidatländerna utifrån EUs rättsakter. I denna analys skall även belysas de aspekter som påverkar miljön i och . Processen att anpassa nationella regelverk till EUs rättsakter kommer att ställa stora krav på kandidatländerna. Bland annat måste viss lagstiftning införas eller anpassas till EUs och normer och standarder harmonisera med de stipulerade av EU. Inom strålskyddsområdet föreligger ett mycket omfattande internationellt samarbete. I stort sett samtliga stater, i vilka radiologisk verksamhet förekommer, deltager i den internationella , ICRPs arbete. Denna kommissions arbete går bland annat ut på att utarbeta internationella rekommendationer om skydd mot joniserande strålning. Dessa rekommendationer har utgjort utgångspunkter för standarder och rekommendationer från andra internationella organ t.ex. det internationella atomenergi-organet . Även den europeiska unionen har utgått från ICRPs rekommendationer vid formulerandet av Dir 96/29/Euratom (Basic Safety Standard, BSS) som anger EUs skyddsambition inom strålskyddsområdet. Eftersom i stort alla rättsakter rörande skydd mot joniserande strålning inom EU utgår från IAEAs och ICRPs rekommendationer, vilka är i det närmaste globalt accepterade, innebär ett EU-inträde utifrån strikt strålskyddssynpunkt inte några större legala problem för kandidatländerna. Vissa praktiska svårigheter kan föreligga vad gäller detaljeringsgraden i vissa länders lagstiftning och i något fall saknas fortfarande viss lagstiftning som en följd av upplösningen av . De utgångspunkter som föreligger för skyddet av miljön inom strålskyddsområdet sammanfaller med de som gäller i övriga miljösammanhang även om detaljerade rekommendationer inte har utfärdats. Utifrån strålskyddssynpunkt ger ett inträde av kandidatländerna i EU förbättrade möjligheter att säkerställa den biologiska mångfalden i området och därmed även ge positiva effekter i hela . Det bör här särskilt framhävas att ett implementerande av EUs rättsakter inom miljöområdet inte bara ger ett bättre underlag för bedömningen av miljötillståndet i i Baltikumområdet utan även ett stärkt skydd och bättre bevakning av detsamma.. Inför en framtida utveckling av skogs- och jordbruk i området är det speciellt viktigt är att beakta miljöaspekter i samhällsplaneringen, t ex vad gäller biologisk mångfald. Det är troligt att ett inträde i EU ger förbättrade möjligheter att säkerställa att effekter på miljön beaktas redan på ett tidigt skede i samhällsplaneringen. Det bör här noteras att eventuella miljökonsekvenser av kärntekniska anläggningar skall redovisas och granskas före byggstart enligt artikel 37. I artikel 35 - 36 i samma fördrag anges även att medlemsländerna är skyldiga att mäta halten av radioaktiva ämnen i miljön, att äger rätt att verifiera mätsystemens funktion och effektivitet och att medlemsländerna har skyldighet att rapportera resultaten från miljökontrollen till kommissionen. Ett införlivande av kandidatstaterna i den europeiska unionen ger möjlighet att dels kräva sanering av kontaminerade områden i dessa länder dels förbättra skyddet mot olyckor som skulle kunna medföra frigörande av stora mängder radioaktiva ämnen. I de kandidatländer som gränsar till och finns behov av sanering av markområden i framför allt . För att minska risken för allvarliga kärntekniska felhändelser föreligger ett stort behov av tekniska insatser i kärnkraftverket i och i alla Baltländer vad gäller omhändertagande av radioaktivt avfall. Vad gäller naturligt förekommande radioaktiva ämnen finns områden i som har förhållandevis höga koncentrationer av radon i inomhusluften. I vissa områden finns även radon (radium) i dricksvattentäckter. Det saknas ett internationellt bindande instrument som reglerar omhändertagande av radioaktiva restprodukter. EU och medlemsländerna har varit starkt pådrivande i arbetet med att ta fram en konvention på kärnavfallsområdet. Denna konvention kan förväntas bli undertecknad av ett flertal stater och ratificerad . Konventionen, som i mångt och mycket följer ett västerländskt säkerhetstänkande och därmed och EUs skyddsnivå, ger möjlighet att ställa krav på omhändertagande av avfall på ett säkerhetsmässigt acceptabelt sätt. representerar EUs medlemsländer sig själva i konventionsarbetet men det kan inte uteslutas att kommissionen deklareras som kompetent och därmed - åtminstone på vissa områden - representerar medlemsländerna. För det fall att de nya medlemsländerna representeras av kommissionen innebär det att de, liksom övriga medlemsstater, följer och bejakar intentionerna i EUs framtida miljöarbete på detta område. Vad gäller hotet mot miljön från industriell verksamhet med joniserande strålning i kandidatländerna utgör driften av kärnkraftverk och omhändertagandet av radioaktivt avfall det ojämförligt största problemet. I närområde utgör i det påtagligaste hotet. Verket har trots insatser från väst fortfarande en säkerhetsstandard som inte är i paritet med västvärldens och stora tekniska insatser måste till för att säkerställa en acceptabel standard. Säkerhetsaspekterna för kärnkraft behandlas i detalj i SKIs yttrande och behandlas därför inte här. Vad gäller hotet mot miljön på lång sikt utgör omhändertagandet av radioaktivt avfall och då speciellt använt kärnbränsle och långlivat kärnavfall ett synnerligen stort problem för flera av kandidatländerna. I och med upplösning föreligger inte längre samma mö jligheter som tidigare för de aktuella länderna att återsända använt kärnbränsle eller kärnavfall till upparbetningsanläggningar i . I EUs redovisning av miljösituationen i kandidatländerna saknas en tydlig angivelse av de kostnader som kommer att bli förenade med omhändertagandet av detta avfall. I har inga fonderingar gjorts och inga medel syns vara tillgängliga för omhändertagandet. Det är nödvändigt med stöd av både teknisk och ekonomisk natur till om situationen skall upp. 1.5 Hälso- och sjukvården Användning av joniserande strålning inom sjukvården i de kandidatländer som gränsar till betecknas av att utrustningen till viss del är ålderdomlig även om undantag finns i vissa storstäder. Det behövs betydande ekonomiska insatser för att uppgradera medicinsk utrustning inom , och om den skall vara likställd med . För att möjliggöra efterlevnad av skyddsambitionen i EUs direktiv (optimering) krävs hjälp från bl a med finansiering för att uppgradera utrustning inom hälsovården. Det bör här även poängteras att utifrån strålskyddssynpunkt behövs hälso- och miljömedvetandet höjas på alla områden som berör joniserande och icke-joniserande strålning i ett flertal av kandidatländerna. Som underlag för bedömningen av strålskyddsläget i kandidatländerna finns kommissionens yttranden (s.k. aviser). Dessa aviser behandlar i princip alla aspekter som måste vägas in i beslutsprocessen vilket med nödvändighet innebär att underlaget endast kortfattat behandlar miljöfrågor. Utgående från strålskyddssynpunkt är redovisningen i aviserna utomordentligt kortfattad och inte tillräcklig för ett klargörande av kandidatländernas möjlighet att efterleva EUs rättsakter. Nedan redovisas kortfattad och per kandidatland bedömningar gjorda utifrån en genomgång av kommissionens material. Det bör i detta sammanhang tydliggöras att utredningen har haft mycket begränsade möjligheter att, utifrån frågeställningen om EUs utvidgning, granska utvecklingen på strålskyddsområdet i de berörda kandidatländerna. Utredningen har dock via svenskt biståndssamarbete en viss allmän insyn i strålskyddsarbetet i framför allt de baltiska staterna. För att i detalj granska strålskyddsläget på miljö- och hälsoskyddsområdet, för att redovisa bedömningar om kandidatländernas förmåga att uppfylla EUs direktiv och för att i detalj ange vilka krav som bör ställas på kandidatländernas lagar och förordningar utifrån svenska önskemål krävs ytterligare insatser. Vid upplösningen av saknade såväl strålskyddslag som -myndigheter. Genom bl a svenskt biståndsarbete har en helt ny strålskyddslag. Lagen har utarbetats med hänsyn tagen till EUs BSS ( uppgiften att saknar strålskyddslag i den s.k. avisen är felaktig). har startat arbetet med att utarbeta föreskrifter utgående från EUs direktiv. har även bildat en strålskyddsmyndighet som lyder under miljöministeriet. Det syns möjligt att kan anpassa sin lagstiftning till EUs rättsakter. Vad gäller den radiologiska miljön föreligger vissa problem med att återskapa en god livsmiljö i Sillamäe och Paldiski. Omfattande biståndsinsatser har gjorts bl a från sida. På lång sikt utgör Sillamäe deponien ett miljöhot som bör undanröjas. Kostnaden för att stabilisera förhållandena och därmed förhindra utläckage till är svåra att precisera. Det är dock troligt att kostnaden inte överstiger . Problem kan även föreligga med industrirester och strålkällor som inte är under statens kontroll. I finns bostadsområden som har förhållandevis höga halter av radon. Kostnaderna för att förbättra situationen torde vara överkomliga eftersom enkla insatser som förbättrad ventilation i många fall kan vara tillräckliga. För vissa bostäder kan kostnaderna bli högre men inga detaljerade uppgifter föreligger. För det fall att en total rekonstruering av bostadsområden skulle eftersträvas blir naturligtvis kostnaderna helt annorlunda. Det kan dock inte anses vara rimligt att prioritera kostnadskrävande radonsanering. Vad gäller utnyttjandet av joniserande strålning i hälso- och sjukvården är bilden snarlik eller sämre än den som råder i t ex och .