sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Möjligheterna till nationell lagstiftning ska dock inte underskattas. De ska utnyttjas i de fall det är möjligt och nödvändigt för att uppnå de svenska miljömålen. Det råder fortfarande en viss oklarhet om hur stort utrymmet för nationellt agerande på kemikalieområdet är, inte minst angående möjligheter att begränsa kemikalier. Det är angeläget att detta blir klarlagt. En beskrivning av det juridiska läget görs i bilagorna 4 och 11. 122 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken I de fall väljer att lagstifta nationellt på ett harmoni- serat område är det viktigt att så långt det är möjligt i förväg försäkra sig om att nå framgång vid en eventuell prövning av fallet. I annat fall kan prövningen få omvänd effekt. På de områden som inte kan anses vara harmonisera- de har större möjligheter att använda nationell lagstiftning. Vi menar att bör använda sig av de möjligheter som finns att gå före. Detta utvecklas närmare i avsnitt 6.4. 4.5Tillsynens roll bör öka Den svenska lagstiftningen som gäller och som föreslås i den kommande är långtgående och använd- bar. Enbart lagstiftning är dock inte tillräckligt. Vad som krävs är att den också får ett genomslag i samhällets olika aktiviteter. Erfarenheten visar att detta sällan sker av sig själv. Därför är det viktigt med en fungerande och väl utvecklad tillsyn. Tillsynen påskyndar utvecklingen mot lagstiftningens grundläggande mål och ger förutsättningar för konkurrens mellan företagen på lika villkor. Kemikalietillsyn sker på central, regional och lokal nivå. Det är vår bedömning att tillsynen behöver utvecklas ytterligare. Syftet med tillsynen är att företagen självständigt och integrerat i verksamheten ska ta det ansvar som lagen kräver. En utveckling mot en anpassad systemtillsyn, d.v.s. en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning är viktig även för den regionala och lokala kemikalietillsynen. Efterhand som företagen utvecklar ett eget miljöarbete och inför miljöledningssystem så kommer detta att påverka tillsynen. För att tillsynen ska kunna förbättras och utvecklas och få en jämn nivå behöver lokala och regionala tillsynsmyndigheter stöd från centrala myndigheter. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 123 Inom många områden där lagstiftningen är harmoniserad gäller samma regler för länderna inom EU. När handeln är fri över gränserna och samma regler gäller i medlemslän- derna medför en ojämn tillsynsnivå i de olika länderna inte bara att utvecklingen blir ojämn utan också att företagen inte kan konkurrera på lika villkor. En effektiv tillsyn motverkar att företag som inte följer reglerna i vissa länder kan skaffa sig fördelar på andra företags bekostnad. Miljös- törningar som uppstår i ett land på grund av bristande tillsyn kan också ge skador på miljön i andra länder, t.ex. om långlivade, bioackumulerbara ämnen sprids. Det är angeläget att tillsynens roll ökar inom alla EU:s med- lemsländer för att åstadkomma en effektiv och jämn tillsynsnivå. Inom EU har diskussioner börjat kring dessa frågor. Bilateralt samarbete mellan intresserade länder kan påskynda en sådan utveckling (se avsnitt 6.2). Vi anser att tillsynen av efterlevnaden av lagstiftningen är viktig och bör utvecklas. Vi har erfarit att Kemikalieinspek- tionen har i uppdrag att till regeringen redovisa en analys av kemikalietillsynen centralt och lokalt samt lägga förslag till hur den kan effektiviseras. 4.6Generellt angreppssätt ska användas Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden av ämnen och bristande kunskap Kunskapen om många kemikalier är ofullständig. Stora kunskapsluckor finns framför allt på miljöområdet. Ett intensivt internationellt arbete har endast delvis förbättrat kunskapsläget. är det vanligast att utredningar om farliga kemikalier görs ämne för ämne. har nya rön om kemikalier tillkommit, 124 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken t.ex. kunskaper om hormonstörande, immunologiska och neurotoxiska effekter. Det saknas resurser för att närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämnen som är otillräckligt studerade har liknande egenska- per som kända hälso- eller miljöskadande ämnen. Den diffusa spridningen av många kemikalier medför både kända och okända risker för tillståndet i miljön och vår hälsa. Förbättringarna i kunskapsläget på kemikalieområdet går för sakta med nuvarande arbetssätt. Enligt vår upp- fattning finns det två principiellt olika metoder att angripa problemet. Läkemedelssystemet - individuell prövning av varje produkt För läkemedel gäller s.k. förprövning, dvs. alla produkter prövas individuellt innan de får användas och all använd- ning utöver den godkända är förbjuden. För att få en produkt godkänd måste tillverkaren låta genomföra de undersökningar som den godkännande myndigheten anser sig behöva för en bedömning av produktens effektivitet och övriga egenskaper. Fördelarna med ett sådant arbetssätt är bl.a.: -Farliga ämnen identifieras -Ämnena blir väl undersökta -Antalet nya ämnen begränsas Nackdelarna är bla. -Många djurförsök behövs -Resurskrävande för företagen -Resurskrävande för myndigheterna -Risk för koncentration enbart till stora marknader -Utvecklingen av nya ämnen begränsas tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 125 Denna metod utgår från att man grupperar ämnen utifrån generella kriterier baserade på ämnenas egenskaper, t.ex. nedbrytbarhet eller på deras struktur, t.ex. klororganiska ämnen. Fördelar med ett sådant arbetssätt är bl.a.: -Stora resursbesparingar hos myndigheterna -Riktar in forskning och utveckling mot ämnen som klarar kriterierna -Förenligt med försiktighetsprincipen Nackdelar är bla. -Många kemikalier kan identifieras som farliga -Åtgärder kan drabba ämnen som vid närmare analys skulle visa sig acceptabla Generella metoder med inriktning mot icke önskvärda egenskaper bör användas En utgångspunkt för vårt arbete är Esbjergdeklarationen. Dess mål är generella, det vill säga att i princip eliminera utsläpp av långlivade, giftiga och bioackumulerande ämnen . Vi anser att den svenska kemikalie- politiken ska präglas av mål och åtgärder som på motsva- rande sätt riktar sig mot ämnen med icke önskvärda egenskaper. Ur miljöns synpunkt utgör organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan ett särskilt problem. Eftersom de inte bryts ner kommer de att spridas i hela den yttre miljön. Om de är fettlösliga kan de ansamlas i växter och djur. Exponeringen blir utsträckt både och rum. För vissa arter kan halterna också bli så höga att klara skadeeffekter uppträder. 126 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken De gångna decennierna har gett erfarenheter av en ohäm- mad och dåligt kontrollerad kemikalieanvändning. Den nuvarande tekniska och vetenskapliga utvecklingen är, sedd i ett historiskt perspektiv, mycket kort. Nya, oväntade miljöhot kommer med säkerhet att dyka upp. Om industri- samhället fortsätter att använda långlivade organiska ämnen i kemikalier och varor innebär det att man avhänder sig möjligheten att snabbt åtgärda nya hot. Möjligheterna att eliminera utsläppen från alla led i varans eller kemikaliens livscykel är små. Erfarenheten visar att ämnen som används sprids i miljön även om de var tänkta för en innesluten användning. En hållbar kemikaliepolitik måste bygga på att de ämnen som ingår i kemikalier och varor kan brytas ner i den yttre miljön . Nedbrytningen måste kunna ske med en takt som överstiger läckaget till miljön. Våra mål är att stoppämnen ska vara borta ur varorna och ur produktionen . Detta är ett exempel på generellt angreppsätt och bygger på att ämnen som faller för vissa uppsatta kriterier ska avvecklas utan tidsödande och resursbegränsande utredningar för varje ämne. Generella metoder inom ett varuinriktat arbetssätt Ett produkt- eller varugruppsinriktat arbetssätt har ofta stora fördelar i riskbegränsningsarbetet. Grundat på kun- skap om specifika kemikalier i olika branscher eller pro- duktgrupper, deras användning och deras effekter på människa och miljö, kan man lättare identifiera behov av åtgärder. Ett sådant arbete kan lämpligen bedrivas i form av riktade kampanjer med samverkan mellan centrala och lokala myndigheter och enskilda företag eller branschorga- nisationer. Fördelarna med ett produktgrupps- eller varugruppsinriktat arbete är att signalerna från myndigheterna har väl identifi- erade mottagare och använder tydliga kanaler. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 127 kan innehålla både tillsynsmoment och informationsöverför- ing i bred bemärkelse mellan alla deltagare. Resultaten av sådana riktade kampanjer eller projekt går som regel att mäta i kvantitativa termer, som t.ex. utbyte av mindre acceptabla produkter eller minskning av användningen av särskilt farliga ämnen. Arbetssättet är ofta resurseffektivt och kan förstärka sam- spelet mellan leverantörer och kunder. En sekundär effekt av detta kan bli utveckling av specificerade kundkrav för produkt- eller varugruppen. Listor över särskilt angelägna ämnen kompletterar ett var- ugruppsinriktat arbete Erfarenheterna från de gångna årens kemikaliearbete visar att listor över ämnen eller grupper av ämnen som på olika sätt är förknippade med problem kan stimulera riskbe- gränsningsarbetet i företagen. Ett exempel är Kemikaliein- spektionens s.k. OBS-lista. Urvalet av ämnen eller ämnes- grupper utgår främst ifrån farliga egenskaper som ger upphov till hälso- eller miljöeffekter och grundar sig på kriterier för att bedöma dessa effekter. Prioriteringen ges i form av listor över ämnen som myndigheten anser bör utredas vidare eller åtgärdas på grund av vetenskapligt grundad misstanke om skadliga effekter. Sådana listor har ofta använts av företagen som en kravlista i relationerna mellan köpare och leverantör. Leverantörer tvingas av sina kunder att fylla i blanketter med uppgift om deras produkter/varor innehåller något/några av upptagna ämnen på listan. Det har också visat sig vara ett kraftfullt verktyg som kemikalieanvändare använder som påtryckning på sina leverantörer. Dessa frågar ofta om det finns ämnen från listorna i sortimentet. Indirekt skapas därmed in- citament för de levererande företagen att intensifiera sitt utbytesarbete. I bilaga 9 ges ytterligare exempel på hur 128 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken generella angreppssätt har använts i kemikaliearbetet. Vi vill att generella angreppssätt används mer i kemikalie- arbetet. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.10. 4.7 Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor Kemiska ämnen och produkter i fokus när Kemikaliein- spektionen inrättades En av de mest angelägna uppgifterna för den nybildade Kemikalieinspektionen var att se till att företagen gjorde ordentliga utredningar om sina produkter i syfte att skapa förutsättningar för en acceptabel klassificering och märkning av kemiska produkter. Det förelåg hos många företag en genuin okunskap om såväl innehållet i de egna produkter- na, som de ingående ämnenas egenskaper och deras effekter på hälsa och miljö. Den tidigare myndigheten hade stött sig på en lagstiftning som omfattade såväl kemiska produkter som varor, men enbart hälso- eller miljöfarliga sådana. Av skilda skäl visade sig detta vara ett mandat som översteg myndighetens krafter. Den nya lagen gav en nödvändig fokusering på det mest angelägna området, nämligen de kemiska produkterna, där ämnena förekommer i relativt höga koncentrationer och i en form som kan medföra akut eller långsiktigt hög exponering. Vid inspektionens start var kunskapsläget för hälsoeffekter betydligt bättre än för miljöeffekter. Nationellt och internationellt arbete har ändrat bilden Under de gångna tio åren har tyngdpunkten i kemikalie- tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 129 arbetet förskjutits från bättre information genom märkning m.m. till riskbegränsning bl.a. genom avveckling och utbyte. Flera faktorer har bidragit till detta. Kunskapsläget har kraftigt förbättrats, både vad avser hälso- och miljöeffekter hos kemiska ämnen. Nya regler har tillkommit, t.ex. om anmälan av kemiska ämnen som är nya på den europeiska marknaden. För dessa ämnen gäller krav på undersökningar innan de får släppas ut på marknaden. I många fall har detta inneburit att ämnen med giftiga eller miljöfarliga egenskaper stannat på ritbordet eller i laboratoriet. Stora internationella program för existerande, dvs. gamla, ämnen inom och EU har på ett avgörande sätt förbättrat kunskapsläget för ämnen som tillverkas i stora mängder. Nationella och internationella ansträngningar att begränsa användningen av de farligaste ämnena, som t.ex. bly, kvicksilver, DDT och PCB har fått genomslag i många länder, även om mycket ännu återstår att göra i framför allt utvecklingsländerna. Miljöproblemen ofta relaterade till varorna har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till fram- ställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess produkter, utan till de varor där ämnena kan ingå som en mer eller mindre fast bunden komponent. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när varan är förbrukad och slängs. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat kraftigt i användning . Det gäller t.ex. alla elektronikvaror som datorer, TV- apparater, mobiltelefoner, styr- och reglerkomponenter i hushållens vitvaror, men även andra varugrupper som förpackningsmaterial. Plaster ingår i allt flera material, numera även i bärande konstruktioner i fordon och byggna- der, vilket innebär stora volymsökningar. 130 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken varumängden medför att ett allt större varuberg innehållan- de farliga kemikalier byggs upp i samhället. Resurserna måste riktas mot varorna Den förändrade verklighetsbilden bör också avspeglas i kemikaliearbetet. Det är viktigt att en större andel av myndighetsresurserna läggs på insatser mot ämnen i varor och på att uppmuntra utvecklingen av ur hälso- och miljösynpunkt bättre varor. Ett varuinriktat angreppssätt har som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier som tillsätts eller uppstår vid produktionen av varor. Det innebär också att farliga ämnen inte bildas vid använd- ningen av varan eller när den tjänat ut för sitt ändamål. Detta bör ske under hänsynstagande till andra viktiga frågor relaterade till varornas miljöproblem, som energi- och materialåtgång, transportarbete m.m. 4.8 Kemikaliekontroll och utsläpps- och avfallsfrågor hör ihop Ett varuinriktat kemikaliearbete måste ha ett brett per- spektiv Problemkemikalier kan identifieras i alla led. har kemikalier använts utan att problemen upptäckts förrän i avfallsledet. I andra fall är det tillverk- ningen av ett ämne i en produkt eller en vara som ger upphov till de största miljöstörningarna. I åter andra fall är det den spridda användningen som ger ett svårbemästrat läckage till miljön eller exponering av människor. Kemikalieinspektionen som svarar för tillsynen av de kemikalier som förs in i samhället måste ha överblick över en större del av livscykeln för de ingående ämnena. Detta kan t.ex. ske genom en närmare samverkan mellan olika tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 131 Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad. Ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt Vi har vid vår genomgång av ett antal länder funnit flera olika modeller för att organisera kemikaliekontrollen. I länder med federal struktur har kontrollen i utsläppsfrågor antingen förts ner till delstaterna, som i , eller också har den federala regeringen t.ex. i och behållit ett inflytande över dessa frågor. Bland övriga länder förekommer flera modeller. och har samlat utsläpps- kemikalie- och avfallsfrågor i samma myndighet, medan skapat en särskild produktkontrollmyndig- het. En integrerad utsläpps- och kemikaliekontroll är det vanligaste. I har myndigheten kombinerat ett ämnes- och kemikalieinriktat arbetssätt med ett utsläppsinriktat, t.ex. i sitt utsläppsregister och i det s.k. 33/50-initiativet (se bilaga 5). I utreds organisationen av kemikaliekontrollen. Enligt uppgift finns vissa planer på att skapa en separat kemikaliemyndighet. Enligt den danska Miljöstyrelsen har det integrerade arbetssättet i inneburit rationaliseringsvinster, bl.a. på bedömningssidan och varit till stor hjälp i utvecklandet av den danska kemikaliepolitiken. I den framtida danska politiken, såsom den avspeglas i två utkomna diskussionsdokument från Miljöstyrelsen, får det varuinriktade arbetssättet ökad tyngd. Detta förutsätter ett livscykelperspektiv vilket starkt underlättas av en ökad samordning mellan utsläpps-, kemikalie- och avfallsfrågor. Även inom det internationella kemikaliearbetet har kemika- lie- och utsläppsinriktat arbete alltmer kommit att gälla samma frågor. Kemikaliearbetet inom har kommit in på utsläpps- och avfallsfrågorna så snart man börjat dis- 132 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken kutera riskbegränsning av enskilda ämnen eller an- vänd- ningsområden. Arbetet med utsläppsregister inom har lagts över på kemikaliegruppen. Det ursprungligen strikt utsläppsinriktade arbetet inom ett antal konventioner, t.ex. om skyddet av Nordostat- lanten, Helsingforskonventionen om skyddet av miljö och om skydd mot långväga gränsöverskridande luftföroreningar, har förändrats i riktning mot begränsningar i marknadsföring och använd- ning av kemikalier, dvs. kemikaliekontroll i egentlig mening. En ökad samverkan och samordning mellan kemikaliekontrollen inklusive varorna i marknadsledet och utsläpps- och avfallsfrågor bör underlätta en optimering av samhällets insatser för en hållbar utveckling. 4.9Utveckling mot rena varor Hur förekommer kemikalier i varor? De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper som hållbarhet, mjukhet, flamskydd m.m. En del komponenter i varan är bundna till varans struktur på ett sådant sätt att de följer varan under hela dess livslängd utan att förändras eller lämna varan, t.ex. vissa färgämnen. Andra kemikalietillsatser kan vara mer eller mindre lösta i varan, t.ex. konserveringsmedel, stabilisatorer, pigment, mjukgörare och flamskyddsmedel. Det kan också finnas kvar ofullständigt polymerisade rester av utgångsämnen i plaster, t.ex. vinylklorid och styren vilka båda har negativa långsiktiga hälsoeffekter. Tillsatser och polymeriseringsrester är mer eller mindre rörliga i varan. Vissa tillsatser kan vandra ut till ytan och avdunsta eller avgå till andra föremål vid kontakt. I praktiken innebär detta att det kan ske en ständig förlust av sådana ämnen till luft och vatten tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 133 under varans hela livstid. Ämnen med hög rörlighet i varan kan också överföras till människan vid hudkontakt med sådana varor. Om varorna kommer i kontakt med livsme- del, t.ex. förpackningar, eller används i livsmedelsproduk- tionen sker också exponering via födan. Bristen på data försvårar riskuppskattningar För vissa vanliga kemikalier som används i stora volymer som tillsatser är kunskapsläget relativt gott. Det kan gå att göra grova riskuppskattningar baserade på nuvarande kunskap. För det stora flertalet kemikalier gäller dock att kunskapen är ofullständig, såväl om deras egenskaper som om förluster vid användningen. Behovet av exponeringsdata för olika situationer är särskilt stort. Nya rön om kända ämnen tillkommer också, t.ex. hormonstörande effekter av bl.a. vissa ftalater. Det kan därför bli nödvändigt att i grunden omvärdera riskerna med sådana ämnen. Den nuvarande varuproduktionen kännetecknas i stort av att varor förs ut på marknaden utan föregående omfattande undersökningar av hälso- och miljörisker. Erfarenheterna från användningen får visa om varan medför risker eller ej. Många problemkemikalier som identifierats har sin största eller enda användning i varor, t.ex. ftalater, nonylfenoletoxylater och bromerade flamskyddsmedel. De förluster till miljön som man kunnat konstatera i form av halter av t.ex. flamskyddsmedel i levande organis- mer utgör resultatet av tidigare användning, ibland mer än . Eftersom dagens användning är mycket större kan man befara att halterna i miljön kommer att fortsätta att öka . Detta gäller även om insatser för att begränsa användning och utsläpp vidtas . Denna situation är inte förenlig med en hållbar utveckling, eftersom problemkemikalier och varor innehållande sådana kemikalier inte bör ingå i ett kretslopp. 134 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken långtidseffekter på hälsa eller miljö till följd av diffus exponering för varor eller ämnen kan visa på risker som inte går att åtgärda i efterhand. De kan också förändra villkoren för hela sektorer av samhället, slå undan grunden för t.ex. produktion av animaliska livsmedel via fiske, jakt och djurhållning och skapa ekonomiska och sociala problem. Principer för tillsatser i varor finns regler om kemikalier i varor endast i begränsad omfattning. Dessa reglerar specifik användning av enskilda ämnen i vissa varor eller varugrupper. Varje sådan reglering tar i anspråk betydande resurser för myndigheter och företag. Ett förebyggande arbetssätt i utvecklingen av nya produkter kan vara mer resurseffektivt. Vi anser därför att varuproduktion i ett hållbart samhälle bör bygga på vissa grundläggande principer för att förhindra uppkomsten av framtida svårbemästrade miljöproblem. För det första bör man sträva efter så rena och enkla varor som möjligt. Därigenom underlättas bedömningen av de ingående komponenterna ur ett kretsloppsperspektiv. Varans omhändertagande efter användningen förenklas. De tillsatser som finns i varan och de insatskemikalier som behövs för att producera den ska vara väl undersökta med avseende på eventuella hälso- och miljörisker. De ska inte bestå av s.k. stoppämnen (se kapitel 2) eller ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa och miljö. Under- sökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter, och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan under hela dess livslängd, liksom om de förluster till miljön som kan uppstå i olika led. Undersökningen ska utmynna i en bedömning att varan med sin tillsats är säker för sitt tänkta ändamål. I första hand ankommer det på den som tillverkar eller importerar ett ämne att se till att det finns ett tillfredsställande underlag för bedömning av ämnet. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 135 För det andra bör de tillsatser som används också vara fixerade i materialet. Naturligtvis ska alla ingående kompo- nenter i en vara ha undersökts så långt som det är möjligt med dagens kunskap. Erfarenheten visar att vi ställs inför nya oväntade miljöhot, även för ämnen som anses välkända och riskbedömda. Vi föreslår en kemikalie- politik för ett hållbart samhälle. Det kräver att varor som har en bred och okontrollerad användning eller som används mycket av konsumenter ska innehålla tillsatser och insatskemikalier som har låg rörlighet i materialet. Sammanfattningsvis anser vi att kemikaliearbetet i fram- tiden i högre grad måste inriktas mot bättre varor ur hälso- och miljösynpunkt. Vi har föreslagit en modell för en hållbar kemikalieanvändning som bl.a. baseras på dessa grundläggande principer (se avsnitt 5.6). Ett nytt arbetssätt för myndigheterna 4.10 Samarbete bidrar till att upprätt hålla en hög ambitionsnivå har arbetet för att skydda hälsa och miljö förändrats. insatser har haft en tyngd- punkt på miljöskydd och arbetarskydd vid olika industrier och andra verksamheter med användning och utsläpp av kemikalier. Tyngdpunkten har förskjutits mot varorna och de problem som uppkommer när de används eller när de har förbrukats.