sou · GLB394 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för och Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla utredare med uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningarna för och effekterna av en utvidgning av det regionalpolitiska transportbidraget. Med stöd av bemyndigandet förordnades lands- hövding som särskild utredare. Till huvudsekreterare förordnades föreståndaren vid CERUM, vid , fil . Till biträdande sekreterare förordnades fil mag och fil kand . Utredningen har tagit del av de erfarenheter som , vilket handhar utbetalningen av transportbidraget, har av den hittillsvarande verksamheten. Utredningen har även haft kontakter med samt tagit del av det material som framställt i samband med översynen av trafikpolitiken. Vid tre sammandragningar i , och / har utredningen erhållit företagens uppfattningar om transportbidraget och om godsmarknadens egenskaper och funktion i . Utredningen har även mött representanter för sjöfart, ham- nar, industrisågverk, köpsågverk samt stålgrossister inom transport- stödområdet. Länsstyrelser, företagarföreningar och handelskammare har bidragit till att kontakten med företagen i regionen varit relativt omfattande trots den mycket begränsade tid utredningen haft till sitt förfogande. Skrivelser och telefonsamtal har därutöver inkommit från företag i regionen samt från representanter för organ som rekryterar företag till transportstödområdet. Jag överlämnar härmed betänkandet Konkurrensneutralt transportbidrag. 2.3Transportbidragets kostnader och fördelning på företag . Stöd till persontransporter ................................................ Stöd till datakommunikation............................................. Erfarenheter från andra länder .......................................... Aktuella synpunkter på transportbidraget.................................. Regionalpolitiska och andra motiv för bidrag Transportbidraget som trafikpolitiskt verktyg .................. Transportbidraget som ett handelspolitiskt redskap ......... 4.5Transportbidragets betydelse för lokalisering av Neutralitet mellan olika transportslag............................... Förädlingskravet i trävaruindustrin .................................. Förädlingskravet och bidragets viktgräns ......................... 5.5Kravet på minsta bidragsgrundad årlig transportkostnad . 5.7Åtgärder för att öka konkurrensen på transportmarknaden samt för att motverka missbruk av 5.8Justeringar av bidragszonernas gränser och Det regionalpolitiska transportbidraget i ett nordiskt Utredningens förslag och förslagens konsekvenser 6.1Förslag om förändringar i det regionalpolitiska 6.1.2Utveckla transportmarknader och infrastruktur för ett Konkurrensneutralitet mellan land- och sjötransporter .... 6.1.5Konkurrensneutralitet mellan fraktflyg och ytbaserade Konkurrensneutralitet och förädling i trävaruindustrin .... Höjd förädlingsambition inom livsmedelsindustrin ......... Ökad kundanpassning av företagens transporter .............. Minskade tröskeleffekter mellan kust och inland ............. 6.1.10Småföretagsanpassning av rutinerna för transportbidrag . 6.1.11Persontransporter och datakommunikation viktiga för 6.1.12Ett marknadsneutralt transportbidrag för den nordiska Förslagens statsfinansiella konsekvenser ......................... Litteraturförteckning och övriga källor ...................................... Förändringar av transportstödet 1971 - 1997 ............................. Förteckning över inkomna skrivelser och yttranden................... Det regionalpolitiska transportstödet infördes . Enligt förordningens motivering skall bidraget främja en samhälls- ekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. I motiv- texterna framgår att avsikten med bidraget bl.a. var att minska de kost- nadsmässiga olägenheter som följer av långa avstånd och därigenom främja utvecklingen av näringslivet inom de s.k. transportstödzonerna. Transportstödet är namnändrat till transportbidraget. Transportbidrag utgår till uttransport av varor som genomgått en betydande bearbetning inom transportbidragsområdet samt till in- transport av varor som skall genomgå en betydande bearbetning inom området. Bidrag utgår endast för den landbaserade delen av transpor- ten. Företag som nyttjar fraktflyg eller sjötransporter kan således inte erhålla stöd för den delen av transporten. För att motverka snedvrid- ningar i konkurrensen mellan land- och sjötransporter infördes ett särskilt hamntransportstöd till företag med transporter på land till ham- nar längs samt till hamnar vid och . I praktiken har via den s.k. tio-kronan i vissa hamnar ett stöd även kommit att ges till själva hanteringen av godset i hamnarna fram till fartygssidan. Företag som transporterar med fraktflyg erhåller däremot inget motsvarande bidrag. Den Sjöfartspolitiska utredningen ansåg i betänkandet Svensk sjö- fartnäring för framtiden (SOU 1995:112) att bidraget, om det skulle behållas, måste göras konkurrensneutralt mellan olika transportslag. Även betänkande Kompetens och kapital – om statligt stöd till företag (SOU 1996:69) ansåg att transportbidraget av konkurrensskäl bör utvidgas till att omfatta även sjö- och flygtrans- porter. I samband med detta ansåg utredningen att särbehandlingen av de s.k. bulksågverken borde avskaffas. Av olika skäl har ett namngivet antal hamnlokaliserade sågverk tillhörande skogsindustrin, bulksåg- verken, lyfts bort från möjligheten att erhålla transportbidrag för Transportbidraget kan i detta avseende uppfattas som snedvridande på konkurrensen mellan företag i samma bransch. lämnades även stöd till vissa person- transporter samt, inom en begränsad del av transportstödområdet, till datakommunikationskostnader. Båda stöden avskaffades på grund av lågt utnyttjande och av besparingsskäl. Från bl.a. företagarhåll har framförts kritik av prisnivån på personflyget till och från övre varför ett persontransportsbidrag har efterfrågats. Däremot har inga synpunkter inkommit om driftkostnaderna för telekommunikationer. bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningarna för samt effekterna av en utvidgning av det regionalpolitiska transportbidraget till andra trans- portslag än de nu stödberättigade. Behovet av ett vidgat transportbidrag till sjö-, flyg-, och persontransporter samt för telekommunikation skall enligt direktiven kartläggas som konkurrensförutsättningarna och integrationen mellan olika transportsätt skall analyseras. Utredaren skall även bedöma vilka andra förändringar som kan behöva genomfö- ras till följd av ett utvidgat transportbidrag. Utredaren ges även möjlighet att föreslå andra förändringar av bi- draget som inte har direkt koppling till utvidgningen men som ändock anses angelägna. Budgetkonsekvenser skall analyseras. I första hand skall kostnader till följd av ett utvidgat transportbidrag analyseras inom ramen för de anslag som föreslagits i budgetpropositionen för . I andra hand bör finansiering inom utgiftsområde 19 Regional utjämning och ut- veckling analyseras. utnämndes den särskilde utredaren och inrättades ett utredningskansli vid CERUM inom . Uppdraget skall enligt kommittédirektiven redovisas . Det faktum att utredningen har fått genomföras inom loppet av har givetvis ställt extraordinära krav på utredningsarbetet. Utredningen har tagit del av det material och de analyser av stödets fördelning som tillhandahållit. Vidare har utredningen tagit del av de synpunkter bl.a. och den Sjöfarts- politiska utredningen haft på bidragets utformning. Utredningen har genomfört sammanlagt tre hearings med företag i , samt /. Vid dessa har länsstyrelser, handelskammare och företagarföreningar bidragit med benägen hjälp för att få en bred representation med företag vid dessa överläggningar. Utredningen har även haft särskilda överläggningar med representanter för rederier, hamnar, stålgrossister samt med olika delar av trävaruindustrin i regionen. tvingas utredningen konstatera att trots att transport- bidraget funnits är kunskapen om den norrländska industrins godstransportflöden, om företagens värdering av de olika transportalternativens egenskaper och om transportmarknadens kost- nadsstruktur ytterst begränsad. saknas simuleringsmodeller som på ett integrerat sätt behandlar samtliga transportslag och länkar av betydelse för regionens företag samt de lokaliseringsmässiga konsek- venserna av förändrade transportkostnader för företagen. Det innebär att grundläggande verktyg för att på ett tillfredsställan- de sätt analysera två av utredningens kärnfrågor, den om neutralitet mellan olika transportslag samt budgetkonsekvenser till följd av företagens transportmedelsval i relation till transportbidragets utform- ning samt lokaliserings- och förädlingsmässiga konsekvenser av bidra- get inte existerar. I detta avseende finns en asymmetri i kunskaps- läget om transportflöden inom storstäderna (t.ex. Dennispaketets analyser) och inom övriga landet. Utredningen vill dessutom uppmärksamma det faktum att den väl- färdsteoretiska grunden för transportbidraget är knapphändigt motive- rad och analyserad. Det innebär att en utformning av stödet för att upp- fylla den uppsatta målsättningen att främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet inte kan vila på en rigorös teoretisk analys av bidraget som medel för att uppnå sitt mål. Utvärde- ringar av bidragets effekter och förslag med syfte att bättre uppfylla målsättningen tenderar därmed att präglas av kortsiktighet och anpass- ning till rådande förhållanden. är det tveksamt om den nuva- rande målsättningen är tillräckligt precis som grund för en utvärdering av bidragets förmåga att uppfylla det uppsatta målet. Utredningen har mot bakgrund av dessa grundläggande brister samt den begränsade tid som ställts till utredningens förfogande inte haft underlag för att föreslå genomgripande förändringar av bidragets ut- formning. Utredningen har inte heller kunnat ta ställning till om bidragets nuvarande nivå är riktig i förhållande till den målsättning och de effekter som eftersträvas. Utredningen uppmärksammar däremot regleringar i bidraget som skapar bristande neutralitet, verkar inkon- sistenta eller verkar motverka ambitionen att främja en utveckling av näringslivet i transportstödområdet i riktning mot ökad bearbetnings- grad. Det regionalpolitiska transportbidraget har sitt ursprung i den moderna regionalpolitikens tillkomst . lokalise-ringspolitiska utredning (SOU 1969:49) väcktes frågan om en subvention av transporter från och inom det dåvarande regional- politiska stödområdet. Den lokaliseringspolitiska utredningen menade att företagens relativt höga transportkostnader hindrade den industriella utvecklingen i stödområdet och att en transportsubvention därför kunde vara samällsekonomiskt motiverad. Utredningen pekade på en rad svårigheter med denna typ av regionalpolitiskt stöd. För det första är det inte självklart att sänkta transportkostnader för företagen gynnar utvecklingen i stödområdet. Höga transportkostnader kan i vissa fall fungera som en skyddstull för den lokala industrin och därigenom stimulera till lokal vidareförädling och industriell utveck- ling. Ett transportbidrag kan neutralisera detta skydd och i så fall med- föra hinder för regionens utveckling . För det andra ansåg man att konkurrenssituationen mellan trans- porter på järnväg, lastbil, sjöfart och flyg var svår att lösa på ett ekono- miskt och administrativt rationellt sätt inom ramen för ett enhetligt konstruerat transportbidrag. Ett bidrag får inte snedvrida konkurrensen mellan transportslagen. Ett icke-neutralt transportbidrag medför sam- hällsekonomiska kostnader. Utredningen förhöll sig trots dessa invändningar i princip positiv till transportsubventioner, men valde att inte lägga ett konkret förslag till utformning av ett stöd. Istället föreslog man att frågan borde utredas ytterligare. tillsattes en utredning inom för att undersöka förutsättningarna för ett transportbidrag inom ramen för regionalpolitiken. Regionalpolitiken skulle syfta till att främja en sådan lokalisering av näringslivet, att landets tillgångar av kapital och arbetskraft blir fullt utnyttjade och fördelade på ett sådant sätt att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande främjas (prop. 1970:75, s. 6). Denna övergripande regionalpolitiska målsättning, som både beto- nar ekonomisk tillväxt och regional utjämning, kom sedan att ligga till grund för transportbidragets utformning. Bidraget knöts därmed redan från början till regionalpolitiska och inte trafikpolitiska målsättningar. I stödet fanns en trafikpolitiskt relaterad strävan att med bidrag göra rundare ur transportkostnadssynpunkt (se prop. Motivet att stödja den regionala utvecklingen med transportbidrag istället för infrastruktur diskuterades däremot inte till exempel med utgångspunkt i en samhällsekonomisk kalkyl. saknas fortfarande en sammanhållen analys av bidraget och dess effekter från ett regional- politiskt såväl som trafikpolitiskt perspektiv. Det önskvärda i att göra rundare betonades redan i kom- munikationsdepartementets första utredning , som b yggde på en studie av de norrländska företagens fraktkostnader. I studien nal trafikplanering (DsK 1972:4) kartlades godstransportmönstren inom hela landet. Transporter till, från och inom stödområdet stu- derades särskilt. Transporterna till stödområdet bestod i huvudsak av livsmedel, järn- och stålvaror, trävaror, byggnadsmateriel, bensin och oljor, verkstadsprodukter samt olika konsumentprodukter (dvs färdigvaror). Transporterna från stödområdet omfattade i huvud- sak pappersmassa, obearbetat järn och stål, malm och trävaror. Men även produkter med högre förädlingsgrad ingick i transporterna. Slutsatsen var att godstransportmönstret i stödområdet avvek från transport-strömmarna inom och mellan övriga delar av landet. Framför allt fanns en bristande balans mellan olika slags varor, där det bulkorienterade godset utgjorde en relativt stor andel av transport- volymerna inom och från stödområdet. utredning undersökte också fördel- ningen av godsflödet på lastbilar, järnvägar och sjötransporter. Sjö- transporterna karaktäriserades som väntat av en relativt stor andel bulkbetonade frakter. Dessutom menade utredarna att sjöfarten redan var tillräckligt subventionerad genom till exempel isbrytning. Sjöfart ansågs därför inte vara önskvärd att subventionera i lika stor utsträck- ning som transporter på lastbil och järnväg. Utredningen ansåg också att den trafikpolitiska målsättningen om neutralitet mellan transport- slagen kunde uppfyllas utan att ge bidrag till transporter med flyg och sjöfart. Dessa transportslag ansågs inte konkurrera med transporter på lastbil och järnväg. Godstransporter med flyg bedömdes vara av så liten omfattning att en subvention inte skulle ge någon märkbar effekt på den regionala utvecklingen. Det kan således noteras att utredningen föreslog att undanta två transportslag från bidraget istället för att exklu- dera de bulkbetonade varorna. Denna tidiga diskriminering av sjö- och flygtransporter har förmodligen bidragit till att begränsa den norr- ländska transportmarknadens dynamik. För att beräkna de norrländska företagens merkostnad för transpor- ter i olika delar av stödområdet jämfört med företag i andra delar av landet, användes en modell där utgångspunkten för jämförelsen var ett företag med hela sin produktion förlagd i och med försälj- ningen spridd över hela landet. Ett företag i beräknades enligt modellen ha dubbelt så höga fraktkostnader som motsvarande företag i . Transportbidraget utformades sedan med utgångspunkt i denna undersökning och infördes (prop. 1970:84, , rskr 271). Som nämnts infördes transportbidraget av regionalpolitiska skäl. Den övergripande målsättningen för regionalpolitiken är uthållig till- växt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket (prop. 1994/95:161). Syftet med transportbidraget var (och är fortfarande) så som det framgår i olika motivtexter att utveckla näringslivet i transportbidrags- området. I den nu gällande förordningen om regionalpolitiskt trans- portbidrag uttrycks målsättningen att transportbidraget skall främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet (SFS 1996:1569). Den lämpliga lokaliseringen förutsätts komma till stånd genom en utjämning av skillnader i transportkostnader mellan företag inom och utanför stödområdet. Det senare har däremot aldrig varit inskrivet som målsättning i förordningen; en viktig distinktion i sammanhanget. utredning visade att mer- kostnaden för transporter från bidragsområdet var högst i norra lands inland och lägst i de södra delarna av stödområdet. Därför inför- des redan från början ett bidragssystem med karaktären av en trappa. Stödområdet delades in i tre zoner där kommunerna i zon 3, som fanns i de norra delarna av stödområdet, fick den högsta stödprocenten och kommunerna i zon 1, som fanns i de södra delarna av stödområdet, den lägsta. Motivet för denna zonindelning var att stödja utvecklingen i de norra delarna av stödområdet utan att få alltför stora trappstegseffekter vid stödområdets södra gräns. 1982 utökades antalet zoner till fem. Fler zoner skulle göra det möjligt att styra bidraget dit det bäst behövdes i Det nuvarande bidragsområdet framgår av tabell 2.1 och figur 2.1. Tabell 2.1 Transportbidragets bidragszoner . Inom : , , , , och Inom : , , och Inom : , , , , 4Inom : , , , Inom : , och Inom : , , , , , , , , och Inom : , , , , , , , , och Källa: SFS 1995:892. lyftes ett antal kommuner i och ut ur stödområdet för att anpassa området till EU:s gleshetskriterium. Förändringarna av stödområdet har varit relativt små, speciellt jämfört med andra regionalpolitiska stödområden som genomgått mer betydande förändringar. Figur 2.1 Stödområdet för transportbidrag . Källa: SOU 1996:69, s. 274 För att erhålla utjämning av transportkostnaderna på långväga trans- porter utan att överkompensera de korta avstånden infördes avstånds- graderade bidragsklasser. Företag i landets norra delar skulle kompen- seras för kostnader för frakter längre än den genomsnittliga transport- sträckan i hela landet, som beräknades vara . Det lägsta bidragsgrundande avståndet var från början . Detta sänktes år för att stimulera de inomregionala transporterna och uppkomsten av regionala nätverk av underleverantörer. /97 sänktes av besparingsskäl samtliga bidragsnivåer . Bidragets nivåer för respektive transportsträcka och zon framgår av tabell 2.2. Tabell 2.2 Transportbidragets konstruktion från . Bidragssats i procent av transportkostnaden för respektive bidragszon och avståndsklass i kilometer. Källa: SFS 1996:1569 Ursprungligen omfattade transportbidraget endast uttransporter från stödområdet. Stödet gavs dessutom som nämnts aldrig till samtliga transporter, utan vissa varuslag undantogs från stödet. Som särskilt krav infördes redan från början att varan skulle förädlas i icke ringa omfattning inom regionen, för att transportbidrag skulle kunna utgå. Trots detta krav gavs inledningsvis bidrag för varor som pappersmassa, sågade trävaror samt vissa mer eller mindre förädlade järn- och stål- produkter. Detta utformades dock som ett undantag i förordningen om transportbidrag och motiverades av särskilda förhållanden inom stöd- området. Bland annat ville man motverka frakter av rundvirke till såg- verk i genom att ge bidrag för sågade trävaror, trots att dessa inte var förädlade i icke ringa omfattning. Förädlingskravet skärptes dock tidigt, vilket innebar att transporter av pappersmassa och vissa järn- och stålprodukter undantogs . Internatio- nella regleringar bidrog till att de senare undantogs från bidrag. på vidareförädling återkommer i de regionalpolitiska propositionerna under både : för att få till stånd en önskad regional utveckling måste en ökad vidareförädling inom stödområdet upp- muntras (prop. 1981/82:30). Den skarpare tolkningen av bidrags- reglerna ledde till att uttransportbidraget för stora delar av järn- och stålindustrin slopades , eftersom dessa transporter till stor del bestod av export av råvaror och insatsvaror med en låg grad av föräd- ling. hade bidraget utgått för ett antal varugrupper oavsett vilket företag som betalade frakten. Det uppstod med tiden svårigheter att avgränsa denna lista över varugrupper. bransch- inriktades därför bidraget. Branschinriktningen innebar att endast före- tag verksamma inom vissa branscher kunde söka transportbidrag. I denna nya ordning styrde reglerna över vilka varor som inte kunde få transportbidrag (se tabell 2.3). Tabell 2.3 Varor som ej får uttransportbidrag . ·Salt, svavel, jord- och stenarter, gips, kalk och cement, malm, slagg, aska ·Mineraliska fasta bränslen, mineraloljor, bituminösa ämnen samt deras destilat ·Rundvirke och pappers- och massaved, brännved, flis, såg- och hyvelspån, pappersmassa, papper, papp ·Järn och stål samt varor inom järn- och stålsektorn som inte bearbetats (pressats, stansats, bockats, svetsats, profilerats eller på annat sätt manufakturerats) ·Andra metaller, metallegeringar, begagnat gods, skrot eller avfall ·Livsmedel av färskvarukaraktär som eller regelbundet transporteras inom det naturliga omlandet. Lokala uppsamlings- och distributionstransporter av jordbruks- och livsmedelsprodukter ·Sågade trävaror som inte hyvlats eller ämnesbearbetats och producerats vid bulksågverk belägna i kustkommuner. är sågverk med en kapacitet över 60-80 000 m 3. Källa : föreskrifter TPRFS 1985:14 Regeringen ville med denna förändring dels minska kostnaderna för administrationen av bidraget, dels få en tydligare inriktning mot indust- riell utveckling (prop. 1978/79:152). Företagens verksamhet skulle fortsättningsvis styra möjligheten att få bidrag, inte varuslaget. gäller sågade trävaror tvingades man införa ett antal speciella bidrags- regler. utgår generellt ett bidrag för alla sågade trävaror, även de som inte vidareförädlats, med undantag för produktion vid sågverk i vissa kommuner i och , samt de så kallade bulksågverken vid (se tabell 2.4). Definitionen av bulksågverk kopplades till produktionsvolym och tillgång till hamn. Ett sågverk som producerade mer än sågat virke ansågs vara ett bulksågverk. En lista upprättades över de företag som uppfyllde kraven. Denna har därefter inte ändrats. Bulksågverken erhåller dock transportbidrag för hyvlade varor i enlighet med bidragets grundtanke att stödja förädling. Tabell 2.4 enligt beslut. ·AB Bruk i och ·Graningeverkens AB i och ·SCA i , Tunadal, Munksund och ·Lövholmens trä AB i Källa : föreskrifter TPRFS 1985:14. Sjötransporter undantogs som nämnts redan från början eftersom utredning visade att sjötransporter var subventionerade genom bidrag för bl. a. isbrytning. Dessa subventioner avskaffades dock . Kommunikationsdeparte- mentets utredningen visade också att sjöfrakterna främst var bulkbetonade och därför inte borde vara bidragsberättigade, med tanke på kravet på förädlade varor. Detta resonemang förutsatte dock att bidrag endast utgick för transport av mer förädlade varor; en princip som tidigt övergavs när det gällde bidrag för sågade trävaror – en vara där sjöfarten mycket väl kunde konkurrera med framför allt järnvägen. Argumenten för att hålla sjöfarten utanför transportbidraget var inte övertygande. Ett utvidgat transportbidrag, som även omfattade sjö- transporter, diskuterades därför . Detta ledde till att sjöfarten kompenserades med ett hamntransportbidrag, som infördes . Bidraget innebar att särskilt generösa bidragssatser lämnades för transporter till vissa hamnar, oavsett trans- Ett speciellt bidrag, motsvarande per kubik- meter, har senare kommit att komplettera hamntransportbidraget för att subventionera hela transporten ända fram till att godset ligger lastat på båten. Detta bidrag finns dock inte reglerat i förordningen om trans- portbidrag utan är en tolkning av reglerna som och senare gjort .