sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — För att det skall kunna ske elektroniskt utlämnande krävs nämligen att handlingen har låsts t.ex. med en digital signatur. Detta är rutiner som inte kan sägas vara allmänt spridda bland myndigheterna . Det är således en förutsättning för elektroniskt utlämnande att myndigheten har originalhandlingen i elektro- nisk form. När det gäller andra uppgiftssammanställningar och där en icke underskriven handling kan godtas, t.ex. registerutdrag, finns det större förutsättningar att lämna ut elektroniskt. 18.6.3Skyldigheten följer myndighetens tekniska utvecklingstakt Redan nu kan myndigheterna välja att lämna ut handlingar i elektronisk form, i den mån det finns tekniska möjligheter och sådana rutiner inte för- SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 541 hindras på grund av särskilda föreskrifter. Utlämnandet kan gå till på många sätt. Uppgifterna kan lämnas på en diskett eller annat sådant me- dium. De kan också skickas direkt till mottagarens dator via nät. Det finns egentligen inga tekniska hinder längre för överföring av uppgifter elektro- niskt. Praktiska hinder som att mottagarens dator måste ha tillgång till vissa program för att kunna läsa uppgifterna måste dock överbryggas. Den tekniska utvecklingen går visserligen snabbt, men det är inte sä- kert att det finns lösningar på alla problem av detta slag. Myndighe- ternas skyldighet att lämna ut uppgifter på grund av offentlighetsprincipen kan kanske i vissa stycken anpassas efter de lösningar som är tekniskt möjliga och ekonomiskt effektiva. Att kräva att alla myndigheter skall lämna ut uppgifter i en viss elektronisk form är enligt vår mening inte rea- listiskt . Precis som vid presentation av uppgifter hos myndigheten måste det vara myndighetens tekniska utrustning och kompetens som är avgörande. Något absolut krav på elektroniskt utlämnande kan därför enligt vår mening inte införas. Allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar är redan nu i viss mån anpassad efter vad som kan åstad- kommas inom rimliga gränser.431 Vårt förslag blir därför att ta bort bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF om att en myndighet inte är skyldig att lämna ut en upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. I stället bör det införas en rätt för allmänheten att få en allmän handling eller en annan uppgiftssamman- ställning i elektronisk form. Endast om det möter betydande hinder, t.ex. därför att myndigheten saknar tekniska hjälpmedel för utlämnande, bör en sådan begäran avslås. Allmänheten bör, bl.a. av säkerhetsskäl, inte heller ha någon rätt att kräva att myndigheten skall använda utrustning som den enskilde tillhandahåller för att möjliggöra elektroniskt utlämnande. En be- gäran om elektroniskt utlämnande skall helt enkelt bifallas om myndighe- ten med sin tekniska utrustning och utan större besvär kan tillmötesgå be- gäran. Begäran skall givetvis behandlas med samma krav på skyndsamhet som . 431En myndighet är t.ex. inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället, om be- tydande hinder möter (2 kap. 12 § 2 st. Allmänheten är då hänvisad till att ta del av handlingen i form av kopia eller avskrift. En myndighet är inte heller skyl- dig att framställa kopia av karta, ritning, bild eller vissa upptagningar, om svårig- heter möter och handlingen kan tillhandahållas på stället (2 kap. 13 § 1 st. 542 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 Som nämnts ovan kan utlämnande av handlingar eller andra uppgifter i elektronisk form ske på olika sätt. Det enklaste fallet är att en handling, enligt nuvarande rutin, lämnas ut först efter en preciserad begäran från den enskilde. Ett sådant förfarande är enligt vår mening en förutsättning för att myndigheten skall kunna göra en korrekt sekretessbedömning. Uppgifterna kan lämnas till den enskilde på en diskett eller överföras direkt till en bär- bar hårddisk. Det kan också gå till så att den enskilde skickar en begäran via e-post till myndighetens elektroniska adress och att myndigheten svarar med att (efter sekretessprövning) översända den efterfrågade handlingen över nätet. (Så länge det handlar om en begränsad mängd uppgifter borde det dessutom vara ofarligt från integritetssynpunkt – frågan om massuttag diskuteras nedan.) Eftersom det är tekniskt möjligt, kan man även överväga att låta all- mänheten via s.k. on-lineuppkopplingar få fritt söka och hämta information från myndighetens dator. Med on-lineuppkoppling menar vi i detta sammanhang att man låter allmänheten koppla upp sig direkt mot myndig- hetens dator utan att det finns någon mellanhand som tar ställning till begäran. Man skulle med andra ord inte behöva gå till myndighetens pre- sentationsterminal för att t.ex. via sökkommandon finna de uppgifter man är intresserad av. Via on-lineuppkopplingen skulle man både kunna ta del av uppgifterna och hämta hem dem i elektronisk form till den egna datorn. Ett sådant system skulle onekligen ha många fördelar. Allmänhetens till- gång till offentlig information skulle öka i betydande grad och myndighe- terna skulle inte behöva lägga ner tid (och därmed pengar) på att plocka fram och lämna ut handlingar. Modellen har emellertid även nackdelar. Det skulle bli möjligt för en enskild att överföra stora informationsmängder från olika myndigheter till en egen dator och man skulle från det offentliga helt tappa kontrollen över hanteringen av t.ex. personuppgifter. Ett sätt att möta problemet kan vara att avidentifiera handlingarna och dölja sådana uppgifter som anses kräva individuella sekretessbedömningar (se vidare om generalisering av sekre- tessen nedan). Det får dock enligt vår mening anses mycket svårt att ge- nom generella regler ange vilka uppgifter som skall döljas, och den arbets- insats som skulle krävas torde bli tämligen omfattande. Med hänsyn till att det kan uppstå risker för intrång i enskildas personliga integritet och för att SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 543 kunna upprätthålla ett system med individuell sekretessprövning vid varje utlämnandetillfälle, vill vi inte förorda att en sådan lösning görs obligato- risk. Man kan givetvis ifrågasätta varför allmänheten skall ha rätt att via en presentationsterminal fritt söka bland och läsa myndighetens handlingar och andra uppgifter men inte ha denna rätt via en uppkopplad dator t.ex. hemifrån eller från en tidningsredaktion. Det avgörande är, enligt vårt sätt att se det, att i det förra fallet kan man bara läsa uppgifterna medan man i uppkopplingsfallet även kan hämta hem uppgifterna i elektronisk form. Vi anser således att samma regler skall gälla för den grundlagsfästa rätten att få ut handlingar och andra uppgiftssamlingar i elektronisk form som för manuellt utlämnande. Det skall även i fortsättningen krävas en preciserad begäran. En sådan kan t.ex. ställas till myndighetens elektro- niska adress och myndigheten kan svara genom att skicka den efterfrågade handlingen i elektronisk form (i den mån myndigheten har denna möjlig- het). Vi vill emellertid tillägga att om och när myndigheterna kan ordna sina handlingar och databaser så att det blir riskfritt att låta allmänheten hämta ut uppgifter on-line så ser vi inte några principiella invändningar mot att så sker. Det skulle öka offentlighetsinsynen och det skulle på lång sikt otvi- velaktigt bli billigare för myndigheterna. Den lagstiftning vi föreslår lägger inte några hinder i vägen för myndigheterna att lämna ut uppgifter på sådant sätt. Det kommer ibland att saknas tekniska förutsättningar för att överföra uppgifter i elektronisk form till en enskild som begär det. I ett samhälle där den digitala kommunikationen spelar en alltmer central roll kommer na- turligen kraven på standardisering av data att öka. Ännu måste man dock räkna med vissa hinder vid överföring av data som beror på att man använder olika programvaror. I det sammanhanget är det viktigt att inte den enskilde blir helt beroende av myndighetens val av format. Rätten att få ut uppgifter i elektronisk form blir annars illusorisk. I den mån det är möjligt för myndigheten bör den enligt vår mening vara skyldig att till- mötesgå ett önskemål från en enskild om uppgifternas format. Det kan inte krävas att myndigheten köper in nya programvaror för att kunna lämna ut uppgifter i elektronisk form. I den mån myndigheten med en enkel åtgärd – t.ex. en konvertering som kan utföras enkelt – kan tillmötesgå en begäran 544 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 om att uppgifterna skall lämnas ut i ett format som passar mottagaren, är det rimligt att den tillgodoses. Det krävs att den enskilde framställer en be- gäran som är så preciserad att myndigheten kan ta ställning till om den kan bifallas eller inte. Myndigheten bör vara skyldig att lämna de upplysningar som krävs för att den enskilde skall kunna framställa en sådan preciserad begäran. Myndigheternas skyldigheter i de avseenden som berörts bör tas in bland servicebestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen. Av de argument som har anförts mot utlämnande av uppgifter i elektronisk form kvarstår, som vi tidigare anfört, risken för otillbörliga in- trång i den personliga integriteten. Denna risk kan sägas hänga samman med digitaliseringen i sig. Att lämna ut en enstaka personuppgift som inte är sekretessbelagd via ett elektroniskt medium kan inte i sig sägas utgöra ett integritetsintrång. Om en tidning t.ex. publicerar uppgifter om var en känd persons barn går på dagis kan detta visserligen uppfattas som ett in- tegritetsintrång, men det har i huvudsak inget med saken att göra om tid- ningen har fått uppgiften på papper eller i elektronisk form (eller muntligt för den delen). Digitaliseringen av enstaka uppgifter medför visserligen att det går fortare att få tag i dem, men detta kan knappast sägas utgöra ett otillbörligt integritetsintrång. Det är de ökade möjligheterna till lagring och bearbetning när uppgif- ten har elektronisk form som är det främsta problemet. I det sammanhanget kommer man in på diskussionen om massuttag. Vad händer om någon begär att få myndighetens alla handlingar? En sådan begäran kan inte sägas vara otillräckligt preciserad. Med modern teknik är den inte heller opraktisk. Om detta var möjligt skulle man på ganska kunna hämta hem och lagra myndigheters hela databaser i sin egen dator. Man skulle därefter med hjälp av ett sökprogram snabbt finna alla anteckningar rö- rande en viss person. Ett annat exempel som tidigare uppmärksammats i åtskilliga sammanhang är företagens intresse att utnyttja personuppgifter t.ex. för direktreklam. Departementschefen uttalade i prop. 1990/91:60 (s. 43) förståelse för att medborgarna kan känna irritation över att uppgifter som de är skyldiga att lämna till myndigheter i olika sammanhang används för helt andra syften än de samlats in för, t.ex. för kommersiella ändamål. Tekniken kan också medföra att man i viss mån underminerar det skydd för integriteten som registerlagarnas sökbegränsningar innebär. Myndigheten får kanske i sitt ärendehanteringssystem inte utföra sök- SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 545 ningar på begreppet nationalitet och därigenom få alla personer sorterade efter nationalitet; sådana sammanställningar är i vissa sammanhang oönskade. Men om allmänheten får tillgång till myndighetens beslut i elektronisk form där nationaliteten står angiven kan den som vill genom att använda ordbehandlingsprogrammets sökfunktioner ganska enkelt få fram sådana sammanställningar. Det kräver visserligen några ytterligare hand- grepp men det går ändå ganska fort. Mot detta kan invändas följande. Myndighetens beslut är offentliga och en nationalitetssammanställning kan ändå göras genom att den enskilde begär alla besluten i form av utskrift eller går till myndigheten och läser dem. Det är sant. Men det blir betydligt omständligare och utförs sällan eller aldrig i praktiken.432 Elektronisk åt- komst till uppgifter medför, på motsvarande sätt, att det blir möjligt att sammanställa uppgifter från olika myndigheter (samkörning) som myn- digheterna själva inte får utföra mellan sig. En tänkbar modell kunde vara att avidentifiera de elektroniska hand- lingarna eller registerutdragen innan de lämnas ut, dvs. utesluta alla per- sonuppgifter t.ex. i ett beslut. Det skulle emellertid, som tidigare anförts, vara förenat med svårigheter att i förväg avgöra vilka uppgifter som skulle utelämnas. Ytterligare en metod kunde vara att utesluta uttag av en viss storlek från offentlighetsprincipen.433 En sådan metod har förkastats tidi- gare eftersom det är näst intill omöjligt att göra en sådan avgränsning.434 Metoden är inte heller enligt vår mening bra. Det är inte bara mängden uppgifter som är intressant i sammanhanget utan även vilken typ av upp- gifter det gäller. Det finns mer eller mindre känslig information. Enligt vår mening är det omöjligt att på något sådant sätt särbehandla massuttagen med en bibehållen offentlighetsprincip. Kravet att allt utlämnande av allmänna handlingar eller andra uppgifter i princip skall föregås av en sekretessprövning utgör enligt vår mening i praktiken ändå ett ganska effektivt hinder mot att alltför stora informa- 432De tankar som tidigare fanns om att enskilda skulle skanna in utskrifter och däref- ter bearbeta uppgifterna vidare i en egen dator tycks inte ha blivit verklighet. 433Data- och offentlighetskommittén föreslog bl.a. att en myndighet skulle vara skyldig att lämna ut en stor mängd upptagningar för ADB i form av utskrift, bara om ett sådant uttag ändå skulle ske för eller var förberett för myndighetens egen verksamhet. 434Det fanns enligt departementschefen i prop. 1990/91:60 s. 45 anledning att tro att många myndigheter redan i den egna verksamheten använder sina register för vissa massuttag, dvs. de kan göras med rutinbetonade åtgärder. Hon pekade även på problemet att avgöra vad som är en stor mängd upptagningar. 546 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 tionsmängder lämnas ut i elektronisk form. Sekretessprövningen kommer att ta tid, det är bara själva utlämnandet av handlingen som går snabbare. Det finns visserligen en risk för att det i större omfattning än nu begärs ut stora informationsmängder eftersom det är så mycket lättare att hantera informationen med modern teknik.435 Detta kan föranleda myndigheterna att i större omfattning ställa materialet till förfogande i avidentifierad form enligt en modell som har skisserats ovan. På så sätt kan man troligen undvika en del yrkanden om uttag enligt 2 kap. TF. I övrigt anser vi att de olägenheter och intrång som kan uppstå bör mötas på annat sätt. Det är missbruket av uppgifterna som bör hindras, inte utfåendet. I det sammanhanget utgör persondatalagen ett viktigt inslag. Kanske skall regleringen kring utnyttjandet av uppgifterna förändras t.ex. genom ett starkare straffrättsligt skydd för den personliga sfären (se avsnitt 6.2) eller ökade krav på massmedia att inte publicera uppgifter av privat natur. Registerförfattningarnas gallringsregler och bestämmelser om att vissa personuppgifter inte får ges elektronisk form över huvud taget utgör vidare skydd för missbruk. Slutligen kan vi erinra om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen som innebär att det gäller sekretess för personuppgifter hos myndigheten om det kan antas att ett utlämnande av uppgifterna skulle medföra att de blir föremål för automatisk databehandling i strid med persondatalagen.436 Den föreslagna persondatalagen innehåller t.ex. ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter. Endast i vissa speciellt angivna fall är sådan behandling tillåten. I den mån myndigheten kan misstänka att uppgifterna kommer att bli föremål för behandling, annat än att en enskild tar del av dem för egen del, kan och skall myndigheten vägra utlämnande i elektronisk form. Handlingar som t.ex. innehåller uppgifter om begångna brott (och som inte har avidentifierats av myndigheten) bör antagligen inte lämnas ut till enskilda i elektronisk form annat än i mindre omfattning ef- tersom behandling av sådana uppgifter enligt persondatalagen endast får utföras av myndighet. Det kan också bli aktuellt att vägra utlämnande i elektronisk form om det handlar om stora mängder av uppgifter, s.k. 435Det är ju redan nu fullt möjligt att begära ut alla brottmålsdomar från en tingsrätt i form av papperskopior. Emellertid är det nog inte många som gör det bl.a. efter- som materialet är svårhanterligt. Kan man få domarna i elektronisk form är situa- tionen en annan. 436I en sådan situation har myndigheten alltså möjlighet (och skyldighet) att närmare undersöka vem som begär uppgifterna och för vilket syfte. SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 547 massuttag, där man kan misstänka att uppgifterna kommer att behandlas på ett otillåtet sätt. Persondatalagen omfattar visserligen inte behandlingar som utförs i syfte att framställa grundlagsskyddade yttranden (se 7 § i den föreslagna persondatalagen). Det skulle därför inte föreligga hinder att lämna ut även stora mängder uppgifter i elektronisk form t.ex. till en jour- nalist. Emellertid får den reglering som finns på yttrandefrihetsområdet antas motverka att detta leder till otillbörliga förfaranden. Sammantaget anser vi att risken för att det skulle ske ökade intrång i den personliga integriteten om massuttag sker av uppgifter i elektronisk form inte bör överdrivas. Det kan antas att kommersiella intressen redan nu har tillgång till stora mängder av personuppgifter genom myndigheternas försäljning av uppgifter i elektronisk form. Enligt vår mening är risken inte så stor att man av hänsyn till denna även i fortsättningen måste hänvisa allmänheten till utlämnande på papper. De olägenheter som kan uppstå bör angripas genom att en olämplig användning av uppgifterna beivras. I det sammanhanget utgör persondatalagen ett viktigt inslag. 18.7.1Avgifter för utlämnande enligt 2 kap. Liksom när det gäller allmänhetens rätt att få ut t.ex. kopior på papper av handlingar är det rimligt att myndigheterna får ta betalt för vad det kostar att lämna ut handlingar eller andra uppgiftssammanställningar i elektronisk form. Man kan våga anta att det finns lösningar för att hantera även mindre betalningstransaktioner på ett ekonomiskt effektivt sätt. Vi har inte möjlighet att inom ramen för detta arbete närmare över- väga frågor om avgifternas storlek osv. Det ingår i Grunddatabasutred- ningens uppdrag (dir. 1996:43) att utreda bl.a. finansiering och prissättning av de stora samhällsdatabaserna, och vi vill inte föregripa utredningens ar- bete. Enligt vår mening kan det i och för sig finns goda skäl att, precis som när det gäller traditionella handlingar, låta små uttag vara avgiftsfria.437 437 Enligt 16 § avgiftsförordning (1992:191) är de första nio sidorna gratis. 548 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 Som nämnts förekommer det försäljning av bl.a. personuppgifter vid myndigheter. Försäljningen får enligt gällande rätt ske endast om det finns stöd i lag eller förordning eller efter beslut av regeringen (7 § datala- gen).438 Sådan försäljning sker vid sidan av utlämnande enligt offentlig- hetsprincipen redan på den grunden att uppgifterna lämnas i elektronisk form. har myndigheten kanske gjort vissa bearbetningar eller sammanställningar som går utöver rutinmässiga åtgärder och tar betalt för det arbete som man har lagt ner. Det finns även register som har in- rättats direkt för försäljning av uppgifter till allmänheten, t.ex. SPAR och det allmänna företagsregistret ().439 Hur går det med försäljningen av uppgifter från sådana register om offentlighetsprincipen får omfatta även uppgifter i elektronisk form? Det finns enligt vår mening inget som hindrar att man även i fortsätt- ningen tar betalt för uppgifterna. Uttagen från sådana register får i regel antas ske för kommersiella ändamål, och det är enligt vår mening inte orimligt att man får betala de kostnader som direkt och indirekt är förenade med uttaget. Den som vill vidareförädla uppgifterna (i den mån det är tillå- tet enligt persondatalagen) får med andra ord betala för basmaterialet och kan därefter ta betalt för sin förädling.440 De eventuella krav på en- samrätt till uppgifter i elektronisk form som enskilda företag kan ha skaffat sig genom avtal med en myndighet kan dock komma i konflikt med offent- lighetsprincipen. 438Någon motsvarighet till 7 § datalagen finns inte i vårt förslag till ny persondatalag. Det förslaget innehåller inte i sig något hinder mot utlämnande enligt offent- lighetsprincipen. 1990/91:60 s. 47. 440Regeringen har i den s.k. IT-propositionen (1995/96:125) bl.a. tagit upp frågan om utvecklingen av samhällets grunddatabaser, t.ex. de centrala registren över perso- ner och företag, och förklarat att frågan kommer att bli föremål för vidare utred- ning. I det sammanhanget nämns även frågan om prissättningen på informations- tjänsterna (s. 45–46). (dir 1996:43) har därefter bl.a. fått i uppdrag att behandla frågan om finansiering och prissättning av sådana databa- ser. SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter 549 Även när myndigheterna lämnar ut (överför) uppgifter enligt offentlighets- principen, bör det kunna ske i elektronisk form. Skyldigheten måste dock, precis som när det gäller presentation av uppgifter, anpassas efter myndig- hetens tekniska förutsättningar. Allmänheten bör inte heller i fortsätt- ningen ha någon rätt att via s.k. on-lineuppkopplingar själv hämta hand- lingar eller andra uppgifter ur myndighetens dator. Detta hindrar givetvis inte att myndigheten lägger ut valda delar av sitt informationsmaterial på s.k. webbsidor där allmänheten fritt kan söka och hämta uppgifter. Risken för otillbörligt intrång i den personliga integriteten när hand- lingar och andra uppgifter lämnas ut i elektronisk form motverkas dels ge- nom att varje utlämnande måste föregås av en sedvanlig sekretessprövning (där bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen utgör ett särskilt skydd för personuppgifter i elektronisk form), dels genom de begränsningar för vi- dare behandlingar av uppgifter som persondatalagen uppställer. Sådana handlingar som i regel inte skall lämnas ut utan sekretessprövning i varje enskilt fall måste hållas avskilda i systemet (t.ex. så att de bara visas av programmet för personer med viss kvalificerad behörighet) och lämnas ut först efter en riktig sekretessprövning. För att man skall kunna låta all- mänheten självständigt, t.ex. via en presentationsterminal, ta fram uppgif- ter ur myndighetens dator krävs det därför ofrånkomligen en viss prelimi- när sekretessbedömning av den enskilda handlingen, inte när handlingen begärs utlämnad utan, när den förs in i myndighetens datorsystem. Det hindrar givetvis inte att den aktuella handlingen, efter en särskild begäran, lämnas ut efter en sedvanlig sekretessprövning. Information får dock inte utelämnas, utan det måste framgå att uppgifterna finns men att de lämnas ut först efter särskild begäran. Det återstår då för allmänheten att begära att 550 Utlämnande av allmänna uppgifter SOU 1997: 39 handlingen eller uppgiften lämnas ut efter en sedvanlig sekretesspröv- ning.441 Det är tekniskt enkelt att skapa program som sekundsnabbt sammanställer och presenterar uppgifter ur databaser i önskade konstellationer. Vitsen med att låta allmänheten ta del av uppgifter via en presentationsterminal går förlorad om varje sådan sökning måste sekretessprövas av myndighe- ten. För att det skall fungera i praktiken måste den enskilde få sitta själv och fritt använda tillgängliga sökfunktioner. Detta kräver att myndigheten har gjort en preliminär sekretessbedömning av alla uppgifter och sökmöj- ligheter som görs åtkomliga. De uppgifter och sökmöjligheter som bedöms kunna vara omfattade av sekretess måste då undantas från elektronisk åt- komst och lämnas ut bara efter särskild sekretessprövning.