sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — Däremot möttes förslag om direkta ekonomiska bidrag till barnfamiljer av ständiga hänvisningar till ett begränsat budgetutrymme.94 Men historien lär oss också att det är möjligt att väcka opinion till förmån för familjepolitiska reformer. insatser som familjeminister, både inom och utanför regeringen, var en förutsätt- ning för att barnbidragen höjdes . Likaså gavs grunden för 70-talets reformer i de utredningar som gjordes under hennes som familjeminister. Innan hon avgick tillsatte hon den utredning som presenterade det reformprogram som senare genomfördes. 93Uttrycket är från Ds 1994:81, s. 179. Där ges också statistik om förvärvsarbete och hemarbete från SCB:s tidsanvändningsundersökning 1990/91, s. 94För familjeminister strider i dessa frågor med finansministrarna under hennes tolv regeringsår, se , 1969 och 1970. Ett än mer belysande exempel är det opinionsbildande nätverk som kom att kallas Grupp 222 och som verkade på 60- talet. Den fråga som då stod i centrum var kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta och därmed också frågan om särbeskattning och barnomsorg.95 De förändringar av familjepolitiken som kan bli möjliga i framti- den måste därmed ses i ljuset av kvinnors och mäns skilda villkor i dagens samhället, men också i ljuset av föreställningar om vad som bör vara rätt och riktigt i framtidens samhälle. När familjepolitiken utvecklas mot mindre beroende mellan vuxna, har detta en betydelse för kvinnor och en annan för män. Familjepoli- tiken har syftat till att minska det ekonomiska beroendet mellan vuxna vid separation eller skilsmässa. När denna förändring granskas ur ett könsperpektiv, framgår att den inneburit en lättnad för män, men en risk för kvinnor. Den fördelning av förvärvs- arbete mellan kvinnor och män som är den vanligaste kan ge ett sammanboende par fördelar. Eftersom män generellt får högre ersättning för förvärvsarbete än vad kvinnan får, ökar familjens sammanlagda inkomster, när han satsar mer tid på förvärvsarbete. Det kan göra att kvinnan har råd att förvärvsarbeta deltid och därmed ägnar mer tid för hemarbete. 96 De fördelar som mannen får vid en sådan arbetsfördelning tillhör vid en skilsmässa endast honom. Att kvinnan under samboendet ägnat mer tid än mannen åt vård av gemensamma barn och hemarbete för hela familjens välfärd ger däremot ingen motsvarande kompensation. Utvecklingen mot mindre beroende initierades med en översyn av gällande familjerätt. I den programförklaring som regeringen gjorde inför denna översyn deklarerade man att varje vuxen individ i princip skulle ansvara för sin egen försörjning. utbyggd barnomsorg skulle göra det möjligt för båda föräldrarna att förvärvsarbeta också i en småbarnsfamilj. Vid en skilsmässa skulle underhåll mellan makar komma ifråga endast i undantagsfall. För de kvinnor som inte förvärvsarbetat och som vid skilsmässa blev utan 95 För mer information om gruppen och dess opinionsbildande arbete se Visionen om 1992. Den debatt om särbeskattning som fördes , där förespråkarna lyckades vända ett motstånd som till en början framstod som överväldigande, beskrivs utförligt i bidrag till den antologin. 96En diskussion om fördelning av förvärvs- och hemarbete ges i Ds 1994:81, del 10. 97En programförklaring ges av justitieministern i statsrådsprotokollet , citerad i . försörjning skulle i stället sådana samhällsåtgärder sättas in som gällde för andra arbetslösa vuxna. För tvåföräldersfamiljer med barn kom denna familjepolitik att etablera den fördelning av förvärvsarbete som är den vanligaste, nämligen en heltidsarbetande pappa och en deltidsarbe- tande mamma. Som redan nämnts motsvaras denna fördelning av förvärvsarbete av en omvänd fördelning av hemarbete och vård av barn, där kvinnor gör en mycket större del. 98 Därmed innebär arbetsfördelningen i tvåföräldersfamiljer i praktiken ett fortsatt beroende. Medan männen är beroende av kvinnornas marktjänst och vårdarbete i hemmen, är kvinnorna beroende av männens förvärvsar- bete och de inkomster som detta arbete ger. För männen kom det minskade beroendet mellan makar att under- lätta skilsmässor, i och med att det underhåll som tidigare framför allt gick till kvinnor inte längre ansågs berättigat. Men dessutom minskade pappornas skyldighet att betala underhåll, i och med att möjligheterna ökade att få förbehåll vid beräkning av underhåll till barnen och eftergift på underhållsskulder. Det ekonomiska beroendet mellan makar minskade, men också det mellan pappor och barn i tidigare relationer. För ensamstående föräldrar, det stora flertalet av dem kvinnor, kom också de förändringar som gjordes att minska beroendet av den andra föräldern. Kvinnors eget förvärvsar- bete innebar att underhåll från make ersattes med egna inkomster. En ovillkorlig rätt till bidragsförskott blev etablerad i praxis. Att detta bidrag fastställdes till ett minimibelopp, oberoende av fastställt underhållsbidrag, kom att ge ekonomiska lättnader för dessa familjer. Tillsammans med bostadsbidraget kom det att ge enföräldersfamiljer en betydligt bättre ekonomi än tidigare, trots att de fortfarande tillhörde de sämst ställda barnfamiljerna. De beroendeförhållanden som fanns inom familjen har således fått nya betydelser. Men också andra beroendeförhållanden som tidigare sågs som naturliga har förändrats . Beroendet mellan vuxna barn och deras gamla föräldrar har försvunnit eller minskat, men också det mellan föräldrar och vuxna barn som studerar. I dessa fall ombesörjs försörjningen i stället i de allmänna samhällsstöd som är avsedda för varje fall, som t.ex. pensioner eller studiestöd. 99 De vårdande uppgifter som behövs i samhället, som t.ex. för barn och äldre, har i en allt större utsträckning flyttats över till samhällets 98Ds 1994:81, s. 99En genomgång av sådana beroenderelationer görs i . Det var också sådana institutioner som kom att bli många kvinnors arbetsplatser, när de lämnade hemmen. nya regler för underhållsstöd, sägs ett av syftena vara att ytterligare minska föräldrarnas ekonomiska beroende av varandra, och i stället framhäva relationerna mellan var och en av föräldrarna och barnet. 101 Detta förväntas bli följden av att den underhållsskyldiga föräldern betalar barnets underhåll till staten, i stället för att betala det direkt till barnet eller till boföräldern. Därmed tar man i familjepolitiken ännu ett steg i den utveckling som har skett , en utveckling som inneburit att det ekonomiska beroendet mellan vuxna vid separation eller skilsmässa har minskat. Den utveckling av familjepolitiken som skett pekar således på minskat beroende mellan vuxna i familjen. De försök att förnya offentlig sektor som initierats kan dock komma att innebära att denna utveckling bryts. Således förebådas i en offentlig utredning om socialförsäkringar ett ökat familjebaserat beroende som en möjlig del i förnyelsen av den offentliga sektorn. (F)olkets självförsörjningsförmåga skulle således kunna öka genom regelverk som knyter samman familjen i ett starkare ömsesidigt försörjningsansvar också över generations- gränserna. 102 I det framtidsscenario som manas fram kan ett sådan ansvar innebära både vård och direkta kostnader. Det kan dessutom utvidgas till att omfatta tre generationer. Så t.ex. nämner man som exempel på arbetsuppgifter som måste orkas med barn som skall hämtas på dagis (...) och äldre anförvanter som måste ses till. Som framgått ställs också i de nya reglerna om underhållsstöd krav på att föräldrarnas ansvar för att försörja barnen ökar. Om sådana ansvarsrelationer utvidgas till att gälla gamla föräldrar och vuxna barn, torde de mer komma att gälla vård än pengar. Med den fördelning av arbetet mellan män och kvinnor som tidigare beskrivits, torde ett sådant utökat ansvar mer drabba kvinnor än män. I det senaste beslutet om underhållsstöd konstateras att de bidrags- skyldigas ekonomi inte avviker från genomsnittet hos befolkningen i övrigt. Som grupp betraktat är de således inte fattigare än andra, även om det bland dem också finns sådana som har sociala och ekonomis- ka problem. Detta får motivera att kravet på besparingar i de 1995/96:208, s. 43. 102Ds 1994:81, s. 398. 103A.a., s. 171. offentliga utgifterna riktas mot dem och inte mot boföräldrarna. Man konstaterar nämligen att dessa som grupp betraktat har en sämre ekonomisk situation än befolkningen generellt. De utredningar som gjorts om just detta samhällsstöd ger dock anledning att betvivla att hänsyn till mammornas sämre ekonomi också kommer att stå i vägen för att besparingskrav riktas mot dem. I sådana utredningar har andra och mer omfattande förslag ställts i syfte att minska samhällets kostnader. De innebär att principen om behovsprövning införs i systemet för underhållsstöd. Både i utredningar och i remissvar läggs förslag fram som syftar till att inkomster från andra än fadern tas i anspråk, innan samhällets stöd träder in för att ersätta uteblivet underhåll. Redan i de regler som gäller från och med detta år ingår en pröv- ning av underhållsstödet mot barnets egna inkomster. Således skall underhållsstöd inte utgå om barnet har egna inkomster som är högre än . En sådan prövning, men mot en lägre nivå, har föreslagits i tidigare utredningar. Den högre nivån motiveras i propositionen med att sådana inkomster som barn har av feriearbete inte bör påverka underhållsstödet. Därmed torde denna behovspröv- ning i praktiken få liten betydelse. Däremot skulle de upprepade förslag om behovsprövning gentemot boförälderns inkomster som lagts få större betydelse, om de genomfördes. 104 En sådan behovs- prövning skulle innebära att man gick ifrån den ovillkorliga rätt till underhållsstöd som tidigare etablerats inom systemet för bidragsför- skott. I den proposition som ledde fram till beslutet om underhållsstöd anför man flera argument mot en sådan ordning. Ett argument refererar till det att boföräldrar till en allt övervägande del är kvinnor, medan de bidragsskyldiga är män. I och med att kvinnor generellt har lägre inkomster än män, är det endast en mycket liten grupp av boföräldrar som har höga inkomster. Dessutom är av de föräldrar som tidigare fått bidragsförskott ensamstående, och tillhör således även av den anledningen en grupp som har det svårt ekono- miskt.105 Ett annat argument mot en behovsprövning är att storleken på underhållstödet är begränsat till att motsvara hälften av vad barnet beräknas kosta utöver barnbidraget. Det betyder att den förälder som barnet bor hos redan betalar hälften, och ofta betydligt mer av barnets kostnader.106 Ytterligare ett argument är att en behovspröv- ning skulle förstärka de marginaleffekter som föräldrar med goda 104Se t.ex. SOU 1995:26 och remissvaren till den utredningen som finns samman- fattade i prop. 1995/96:208. 1995/96:208:40. eller medelgoda inkomster redan är utsatta för. Högre inkomst leder nämligen till lägre bostadsbidrag och till högre kostnader för barnomsorg. Slutligen anför man att en behovsprövning skulle leda till att kostnaderna för att administrera underhållsstödet ökade och att strävan efter enkelhet i systemet motverkades. I det beslut om underhållsstöd som har fattats har kraven på en prövning mot boförälderns inkomst således inte hörsammats. I propositionen aviseras dock framtida större förändringar av denna del av samhällets stöd till familjer. Att man inte kunnat ta ställning till de förslag som förts fram av den senaste omfattande utredningen motiveras med att saneringen av statens finanser krävde beslut som kunde leda till besparingar . Om ett sådant framtida beslut kommer att följa utredningens förslag, kan en behovsprövning gentemot moderns inkomst komma att bli en realitet. En sådan skulle kunna motiveras i linje med andra argument som förs fram i utredningen. Dessa går ut på att undanröja sådana förhållanden som kan ge utrymme för att reglerna missbrukas. Så har t.ex. i en rapport som redovisas i underlaget till det senaste beslutet påpekat att det finns fall där boföräldern har en högre inkomst än den bidragsskyldiga föräldern, något som gör det möjligt att bidragsplanera. Vid en separation kan den med högst inkomst bli boförälder och den med lägst bidragsskyldig för att få största möjliga bidrag. 107 Att den övervägande andelen av föräldrar med bidragsförskott är kvinnor tyder på att sådan bidragsplanering inte förekommer i någon större omfattning. Men förespråkar dessutom behovsprövning gentemot en styvförälders inkomst, något som också den senaste utredningen föreslår. Skälet för detta skulle vara större rättvisa, i och med att boföräldrar som gift om sig och skaffat ny familj utan en sådan behovsprövning får ett lika stort statligt stöd som de föräldrar som bor ensamma. Förslaget om behovsprövning av underhållbidrag återknyter till hur de första besluten om bidragsförskott var utformade. Enligt 30- talets beslut prövades rätten till bidrag mot moderns inkomst, eller mot makarnas sammanlagda inkomst om modern hade gift om sig.108 Styvfaderns skyldighet att försörja sina styvbarn trädde därmed in före samhällets skyldighet att kompensera för den biologiska faderns försumlighet. 107 Se a.a.sid. Som de också påpekar verkar bostadsbidraget däremot i motsatt riktning, dvs. det är mer fördelaktigt att den förälder som har lägre inkomst blir bo- 108 SOU 1936:47. I senare lagstiftning om bidragsförskott har syftet att främja nya familjebildningar fullföljts genom att styvfäder visserligen i princip varit skyldiga att försörja sina styvbarn, men att detta inte har inkränkat på rätten att få bidragsförskott. Styvfaderns försörjnings- ansvar har i stället gällt sådant som gick utöver det allra nödvändi- gaste. Således skulle även styvbarn få del av den standardhöjning som kom hela familjen till del på grund av en styvförälders inkomster. Så formuleras styvförälders försörjningsansvar också i de nu gällande reglerna i . Om behovsprövning av underhållsstöd kommer att göras mot styvförälders inkomster innebär detta därmed en viktig principiell förändring. Den kommer att göra kvinnors förhandlingspo- sition inom sådana familjer svårare, i och med att hon måste ställa krav på sin nya partner om att han skall försörja hennes barn. 109 Den innebär också ett avsteg från principen om ett mindre beroende mellan vuxna, i och med att det skulle göra kvinnan ekonomiskt mer beroende både av sin nya partner och av pappan till hennes barn. Om styvförälderns försörjningansvar träder in före samhällets, blir det viktigt för henne att få ett så stort underhåll som möjligt från barnens pappa. Som redan nämnts introducerades principen om att varje vuxen skulle försörja sig själv. Rättigheter anknytna till socialförsäk- ringen skulle tjänas in individuellt, i stället för att vara familjebundna och baserade på mannens rättigheter. De decennier som följde kom också att innebära att kvinnor kom att utgöra en lika stor del av arbetskraften som män, även om de som vi sett arbetade deltid i större utsträckning än män. Därmed kunde också familjepolitiken baseras på principen om att föräldrar skulle försörja sig själva och sina barn, och samhällets stöd riktas till de mest behövande. De familjepolitiska utredningarna arbetade under förutsättningen att de förslag som de lade fram skulle finansieras utan att statens kostnader ökade. 110 Det gjorde att det krav på förvärvsar- bete som tidigare riktats mot föräldrar kom att utökas med krav på mer hemarbete. Inför uppgiften att föreslå ekonomiska lättnader för barnfamiljer utan ökningar av de offentliga utgifterna föreslog t.ex. utredningen kostar mer hemproduktion. 109Om kvinnors beroende av mannen i familjen, se 1990. 110Redan 1978 gav den då borgerliga regeringen tilläggsdirektiv till alla utredningar om att eventuella kostnadshöjande förslag skulle finansieras genom omfördelning av befintliga resurser. Se Söderlind & 1986:50f. ningar gjordes av hur mycket hushållsutgifterna kan minska om man bakar matbröd, lagar mat av råvaror i stället för att använda halvfab- rikat samt syr kläder. 111 Givetvis konstaterade man också att besparingarna blev större med fyra barn än med två. Detta visar hur avståndet har vuxit till den utopi som , men också andra framträdande socialdemokratiska kvinnor, formule- rade under 30- och 40-tal. Enligt dessa utopier skulle kvinnor befrias från en allt större del av hemarbete och barnavård, i den mån som de gick ut i förvärvsarbete. 112 Denna utopi omformulerades till kollektivhus med arbetsgemenskap, där män och kvinnor förväntades dela på hemarbetet, men också minska arbetsbördan med hjälp av gemensamma insatser. Den utredning om socialförsäkring som tidigare nämnts betonar liksom andra utredningar det man kallar för arbetslinjen. Men den förespråkar också medborgarnas ansvar för sin egen och sin familjs försörjning. Som framgått förutser den utredningen dessutom ett ökat ansvar mellan generationer. I den mån sådana lösningar innebär mer oavlönat arbete med vård och service drabbar detta kvinnor mer än män. Men också sådana förändringar inom barnomsorg och skola som görs och som innebär mer arbete av föräldrar i egenskap av brukare, kan ytterligare komma att öka kvinnors arbetsbörda. Möjligen är en sådan framtida utveckling helt konsekvent med det vi kunnat observera tidigare. Således formulerades lösningen på barnfamiljernas svaga ekonomi som förvärvsarbete både för kvinnor och män. framställdes lösningen på detta problem som mer hemarbete också åt förvärvsarbetande föräldrar med barn. kan lösningen inte bara på barnfamiljernas ekonomi, utan också på den offentliga sektorns problem, komma att lägga en ännu större arbetsbörda på föräldrar med både små och stora barn. Men sådana lösningar kan också komma att lägga ett större vårdansvar på dem som har gamla föräldrar. Den erfarenhet vi har av arbetsfördelningen mellan män och kvinnor talar för att sådant arbete kommer att bäras mer av kvinnor än av män. 111SOU 1983:14, s. 72. 112Redan i i befolkningsfrågan förutses en sådan utveckling. De tekniska möjligheterna finns att flytta den sista beredningen av konsumtionsartiklarna utom hemmet, påpekar man. Konfektionskläder, tvättanstalter och centralkök kan således frigöra kvinnorna från hushållsarbetet. A.a. sid. 311–312. 113Se Vestbro 1992:67. 114Se Starks & kapitel i denna bok. Det här kapitlet har visat hur föreställningar om fördelningen av ansvaret för barnens försörjning mellan samhället och föräldrarna har formulerats . Det har framgått att den praktiska politiken uttrycker en påfallande kontinuitet, i och med att detta ansvar i huvudsak har lagts på föräldrarna. Men har också återkommande framförts att detta var en orättvisa som i möjligaste mån borde rättas till. I offentliga utredningar om familjepolitiken har gång på gång påtalats att barnfamiljer har en sämre ekonomi än familjer utan barn, och att detta beror på att kostnaderna för barnen bärs av varje enskild familj. Villkoren för familjer med endast en försörjare, liksom för familjer med många barn har uppmärksammats som särskilt svåra, och därmed särskilt orättvisa. De grupper i samhället som i första hand jämförts med varandra i sådana diskussioner har varit familjer med och familjer utan barn. I andra hand har man jämfört familjer med olika stora inkomster och fler eller färre barn. Den fråga som ställts i utredningar har varit hur den ekonomiska bördan för barnen skulle kunna fördelas mellan samhällets medborgare, och mellan livsperioder med eller utan barn för enskilda individer. När behovsprövning av underhållsstöd föreslås med hänvisning till rättvisa mellan barnfamiljer som lever under skilda förhållanden, introduceras en ny föreställning om vad som är en rättvis fördelning av försörjningsansvaret för barnen. Kärnfamiljer jämförs med familjer som får underhållsbidrag, och det framställs som orättvist att ansvaret för barnen förskjuts från föräldrarna till det allmänna i de senare fallen.115 Om frågan om rättvisa tidigare byggdes på jämförelser mellan familjer med och utan barn, kan den komma att bygga på dels jämförelser mellan enföräldersfamiljer med varierande för- värvsinkomster, dels mellan dessa och ombildade familjer. Därmed kan den förändring av familjepolitiken som har inletts på ett genomgripande sätt förändra föreställningen om att en rättvis fördelning av ansvaret för barnens försörjning förutsätter att föräldrarna inte bär det ansvaret ensamma. En sådan förändring kan leda till successiva beslut i riktning mot än mindre samhälleligt ansvar. Redan i riksdagsbehandlingen av det senaste beslutet om under- hållsstöd ges utkastet till en radikal förändring i den riktningen. I en riksdagsmotion av yrkas att underhållsbidraget till ensamföräldrar tas bort. I stället skall de föräldrar som med egna inkomster inte når upp till socialbidragsnormen för familjen vara 115 SOU 1995:26, s. 163. berättigade till socialbidrag, vilket i så fall prövas av socialvården. 116 Visserligen avslogs motionen, men den pekar på att risken för en återgång till den ordning som gällde inte bör underskattas. Vi har sett att reformer som gett barnfamiljer ekonomiska lättna- der har gått en törnbeströdd väg från förslag till beslut. Men vi har också sett att det opinionsbildande arbete som inleddes långsiktigt kom att etablera föreställningen om att samhället borde ta ett större ansvar för barnens försörjning. Om denna föreställning nu ställs åt sidan, kommer de försämringar i familjepolitiken som skymtar fram i utredningar att genomföras, något som kommer att drabba kvinnor mer än män. Det talar för att kvinnor har ett särskilt ansvar för att föra frågan om samhällets ansvar för barnens försörj- ning till förnyad debatt. Insamlingen av det empiriska materialet har skett inom ett projekt, finansierat av Humanistisk , med titeln och statens politik (F556/90), vilket härmed tacksamt tillkännages. Tack också till för värdefulla synpunkter. , (1992) Hemmafrun som försvann. Övergången till lönearbete bland gifta kvinnor i –1981. Betänkande 1978/79:LU9 (lagutskottets) med anledning av proposition 1978/79:12 om underhåll till barn och frånskilda, m.m. jämte motioner Betänkande 1995/96:SoU6 (socialutskottet) Barnbidrag m.m. Betänkande 1996/97:FiU10 (finansutskottet) Statsbudget för Betänkande 1996/97:SfU3 (socialförsäkringsutskottet) Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar Ds 1994:81 En social försäkring. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi Ds 1996:2 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar Förvaltningspolitik i (1994) Red. Per Lægreid & . Jurist- og Økonomforbundets Forlag , (1990) No Exit, No Voice: Womens Economic Dependency and the Welfare State Acta Sociologica 33/1990/3 , (1969) I regeringen: ur min politiska dagbok 1954–1959, , (1970) Och regeringen satt kvar! : ur min politiska dagbok 1960– 1967, : 116 1996/97:SfU3, s. 8. , (1992) Införande av särbeskattning i i Visionen om jämställdhet , : Municio , (under utgivning) Retorik och organisatorisk förändring – föreställningar och begrepp skolreformer , och (1934) i befolkningsfrågan , : Proposition (Kungl. Maj:ts) till med förslag till förordning om allmän varuskatt m.m., 1959, nr 162 Proposition (regeringens) 1975/76:100 med förslag till statsbudget för /77 Proposition (regeringens) 1978/79:12 om underhåll till barn och frånskilda, m.m. Proposition (regeringens) 1980/81:118 om ekonomisk-politiska åtgärder . Proposition (regeringens) 1990/91:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /91, m.m. (kompletteringsproposition) Proposition (regeringens) 1995/96:186 Nya regler för bostadsbidrag Proposition (regeringens) 1995/96:208 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. Proposition (regeringens) 1996/97:1 Förslag till statsbudget. Regeringens skrivelse 1990/91:50 om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (1997) Budgetunderlag, SFS 1957:284 Lag om utfyllnad av vissa underhållsbidrag SFS 1964:143 Lag om bidragsförskott SFS 1992:148 Lag om särskilt bidrag till ensamstående med barn