sou · GLB342 · 1998-01-01 00:00:00 — De transporter som krävs inom respektive huvudmans förvaltnings- område är beroende av hur huvudmannen har inrättat verksamheten. På vissa orter kan såväl förvaringslokal, ceremonilokal, krematorium som begravningsplats finnas på samma ställe. Inom andra förvaltnings- områden kan det bli fråga om avsevärda transportsträckor. Detta sär- skilt om det är aktuellt med kremering. förekommer det på sina håll, särskilt i , att närmaste krematorium är beläget kanske från huvudmannen. Med hänsyn till de ökade miljökra- ven vad gäller rökgasrening, kan det finnas skäl att anta att sträckorna till krematorierna kommer att öka även i de södra delarna av landet. De skiftande förhållandena över landet medför att det vid användandet av en miltaxa kan vara svårt för huvudmannen att beräkna vilka kostnader clearingfallen kommer att föra med sig. Användandet av en enhetstaxa kan å andra sidan drabba de huvudmän som har långa transportsträckor till t.ex. krematoriet oskäligt hårt. De kostnader för transporter som kan uppkomma i det enskilda fal- let måste dock, sett ur huvudmannens kostnadsperspektiv som helhet, betraktas som marginella. Detta särskilt mot bakgrund av att kost- naderna för clearingen svarar för av huvud- männens kostnader för begravningsverksamheten. Det är dessutom av stor vikt för den enskildes anhöriga att den avlidne behandlas lika hos den överlämnande och mottagande huvudmannen. På grund härav före- slår kommittén alltså att även kostnaden för vissa transporter skall bli föremål för ersättning inom clearingsystemet. De transporter som avses är transporterna inom den mottagande huvudmannens förvaltnings- område samt transporter till och från krematorium som sker huvudmannen ansvarar för stoftet. Med hänsyn till de varierande avstånden mellan respektive huvudman och närmaste krematorium föreslår kommittén att denna tjänst ersätts enligt en avståndsrelaterad taxa. 7.3.3Särskilda boendeformer för service och om- vårdnad för äldre människor Kommittén har genom skrivelse från , vilken över- lämnats av regeringen (Ku96/1718/Ky), uppmärksammats på frågan om vilken inverkan de särskilda boendeformerna för service och omvård- nad för äldre människor kan ha på clearingkostnaderna i vissa pastorat. Inom de flesta kommuner i finns det flera pastorat som var för sig är huvudmän för begravningsverksamheten. Det förekommer att kommuner inrättar särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor i ett av de pastorat som är belägna i kommunen. I detta pastorat kommer sedan äldre människor från hela kommunen att bosätta sig samt, i många fall, också bli folkbokförda. Det torde i sådana fall vara mycket vanligt att de anhöriga efter dödsfallet önskar att den avlidne skall gravsättas i sin tidigare hemförsamling. innebär detta att det pastorat där den särskilda boendeformen är belägen kan åsamkas relativt stora kostnader för clearingen. Kostnader som inte motsvaras av några tidigare skatteintäkter. Om pastoratet, av detta eller andra skäl, valt att stå utanför clearingsystemet får dödsboet svara för kostnaderna. Det saknas laglig möjlighet för det tidigare hempastoratet att utföra tjänsterna utan betalning. Kommittén har erfarit att det finns pastorat för vilka de clearingbe- gravningar som beror på den särskilda boendeformen utgör mellan av det totala antalet begravningar i pastoratet. Merkost- naden kan framför allt för ett mindre pastorat uppgå till betydande belopp. har de huvudmän som fått en särskild boendeform för äldre människor placerad inom sitt förvaltningsområde kunnat avstå från att delta i clearingen. Vid en obligatorisk clearing blir detta inte möjligt. Ett sätt att undvika att dessa huvudmän belastas med alltför höga clearingkostnader vore att införa en bestämmelse om kvardröjande kostnadsansvar. Denna bestämmelse kunde utformas så att huvudman- nen för det förvaltningsområde som den avlidne sist var folkbokförd inom, innan han eller hon flyttade till sådan särskild boendeform som avses i 20 § socialtjänstlagen, blev skyldig att , utan ersättning, tillhandahålla de tjänster som normalt ryms inom be- gravningsavgiften. Kommittén har, under arbetets gång kunnat konstatera att kost- naderna i ett obligatoriskt clearingsystem kan bli en tung börda för många pastorat. Det har emellertid även framskymtat att ett kvardrö- jande kostnadsansvar, som skisserats ovan, skulle kunna ge upphov till nya problem och frågeställningar. Kommittén har ej haft möjlighet att mer ingående studera denna problematik. Frågan har emellertid stor be- tydelse för många av de pastorat som kommer att delta i clearingen. Enligt kommitténs mening bör frågan därför bli föremål för en särskild utredning och vara löst när stat-kyrka-reformen träder i kraft . Ersättningen för de tjänster som ingår i clearingen bör utgå enligt en i förväg fastställd, för hela landet gemensam, taxa. En gemensam taxa medför den väsentliga fördelen att det gör clearingkostnaderna för- utsebara för huvudmännen. Den enskilde huvudmannen kan på ett enkelt sätt göra en uppskattning av sina kostnader för clearingen, ge- nom att multiplicera den andel av de avlidna som normalt blir gravsatta inom annan huvudmans förvaltningsområde med taxebelop- pen för de tjänster som kan tänkas komma i fråga. Den omständighet som talar mot användandet av gemensamma rikstaxor är att huvudmannen i vissa fall kan lida förlust, alternativt göra vinst, genom taxebeloppen. Det är rimligt att anta att det kommer att finnas ett antal huvudmän, vars kostnader för de olika tjänsterna inom clearingen över- respektive understiger taxan. Detta måste emel- lertid sättas i relation till att det, enligt den utredning gjort, i normalfallet är av huvudmän- nens kostnader för begravningsverksamheten som påverkas av clea- ringen. Därtill kommer att huvudmännen, genom de fastställda be- loppen, på ett enkelt sätt kan räkna fram de clearingkostnader som kan förväntas uppkomma. Dessa kostnader kan då få genomslag i den be- gravningsavgift som utdebiteras. Mot bakgrund av vad som anförts finner kommittén att clearinger- sättningen bör ske efter gemensam taxa. 7.3.5Vem skall fastställa taxan? utarbetar taxorna i det frivilliga clearingsystemet. Eftersom clearingtaxorna , enligt kommitténs förslag, till skillnad från kommer att bli tvingande bör det ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att fastställa taxorna. En lämplig myndighet för detta uppdrag kan, enligt kommitténs mening, vara Kammarkollegiet. För- slag till taxor, som underlag för Kammarkollegiets beslut om fast- ställande av taxor bör utarbetas av en delegation, som knyts till Kammarkollegiet. Delegationen föreslås bestå av företrädare för och . 8Ansvaret för de särskilda gravplat- serna för dem som inte tillhör något kristet trossamfund –skyldigheten för stiftssamfälligheterna att anordna och hålla sär- skilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossam- fund upphävs, –det i lag kommer till uttryck att denna skyldighet vilar på de ter- ritoriella pastorat inom vilka är huvudmän för be- gravningsverksamheten –motsvarande skyldighet för de kommuner vilka är huvudmän för begravningsverksamheten kvarstår oförändrad. I betänkandet "Framtid i samverkan" (SOU 1986:17 och 18) föreslog kyrkokommitté att ansvaret för att bereda dem som inte tillhör något kristet trossamfund tillgång till särskilda gravplatser skulle läggas på stiftssamfälligheterna. Framför allt judiska och muslimska trosbekännare hade i olika sammanhang fört fram krav på särskilda begravningsplatser. konstaterade att det icke-kristna befolkningsunderlaget i de enskilda pastoraten i allmänhet var för lågt för att motivera att man anlade särskilda begravningsplatser för dessa befolkningsgrupper. Det ansågs därför rimligt och naturligt att uppgiften gjordes till en angelägenhet för församlingarna gemensamt i stiftet. Genom att ansvaret lades på stiftssamfälligheterna menade kyrko- kommittén att detta lyftes upp till stiftsplanet, medan pastoratens kompetens begränsades i motsvarande mån. Ansvaret för att icke- kristna bereddes tillgång till särskilda gravplatser synes därmed tidigare ha legat hos det enskilda pastoratet. Enligt vad som framgår av be- 98 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... tänkandet ifrågasatte kyrkokommittén inte att ansvaret för de särskilda gravplatserna låg hos ett kyrkligt organ. Av ordalydelsen att döma har något alternativ till stiftssamfälligheterna heller aldrig övervägts. Enligt huvudregeln i begravningslagen är de territoriella pastoraten inom skyldiga att hålla allmänna begravningsplatser av tillräcklig omfattning. Den som vid dödsfallet var folkbokförd inom ett visst pastorat har rätt till gravsättning på allmän begravningsplats inom pastoratet. Denna rätt gäller oavsett om man tillhör något visst samfund. Motsvarande gäller för det fall en kommun är huvudman för begravningsverksamheten. De som inte tillhör något kristet samfund har alltså samma rätt till gravplats på allmän begravningsplats som alla andra. De kan emellertid inte med stöd av huvudregeln kräva att få sina gravplatser samlade eller avskilda från andra gravplatser. För att bereda dem tillgång till så- dana gravplatser har stiftssamfälligheterna, i 2 kap. 3 § begravnings- lagen, ålagts att anordna och hålla allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Samma skyldighet vilar även på de kommuner som fått tillstånd att anordna allmän begravningsplats. Av uttalandena i förarbetena till begravningslagen (prop. 1990/91:10 s. 80) framgår att stiftssamfälligheterna kan fullgöra sin skyldighet på annat sätt än genom att själva anordna allmänna begravningsplatser. En möjlig lösning är att stiftssamfälligheterna träffar avtal med ett pastorat om att det skall tillhandahålla särskilda gravplatser på befintlig allmän begravningsplats. Stiftssamfälligheterna kan dock inte delegera den myndighetsutövning, exempelvis upplåtande av gravrätt, som är för- knippad med begravningsverksamheten till pastoratet. Sådan delegation är möjlig endast till person som anställts av stiftssamfälligheten, t.ex. chefen för begravningsplatsen. Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... 8.2.2Hur stiftssamfälligheternas ansvar fullgjorts i praktiken Stiftssamfälligheterna är, som ovan nämnts, skyldiga att anordna och hålla allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. I praktiken har denna skyl- dighet kommit att fullgöras genom att stiftssamfälligheterna träffat av- tal med ett antal pastorat. Kommittén har genomfört en enkät som ställts till stiftssamfällig- heterna samt de pastorat som stiftssamfälligheterna, enligt kommitténs kännedom, slutit avtal om särskilda gravplatser med. Enkäten sändes ut till stiftssamfälligheterna i samtliga 13 stift samt till 41 pastorat. Svar erhölls från samtliga utom en stiftssamfällighet och ett pastorat. Nedanstående redogörelse är en sammanfattning av de svar som in- kommit. finns drygt 40 avtal om särskilda gravplatser. Bland avtalen kan urskiljas två huvudtyper. I den ena typen har pastoratet påtagit sig ett ansvar för samtliga personer som inte tillhör något kristet trossamfund. I den andra begränsas ansvaret till muslimer. När avtal ingåtts i enlighet med den senare varianten har i regel bestämts att för- handlingar om särskilda gravplatser för andra icke-kristna skall tas upp vid behov. Samtliga stiftssamfälligheter har slutit avtal om särskilda grav- platser. Antalet pastorat som respektive stiftssamfällighet ingått avtal med varierar mellan ett () och sex stycken (stift). De särskilda gravplatserna finns över hela landet men tyngdpunkten ligger på området söder om samt kusten norr därom. Denna för- delning synes i stor utsträckning stämma överens med vad som framkommit om efterfrågan i olika delar av landet. Det stora flertalet av dem som besvarat enkäten har uppgett att tillgången på särskilda gravplatser motsvarar efterfrågan samt att det varken förekommit någon ökning eller minskning av efterfrågan. En- skilda pastorat har i vissa fall uppgett att antalet platser varit för stort, men för stiften som helhet har, med ett undantag, inte något sådant kunnat iakttas. Från detta mönster avviker några pastorat. I och har efterfrågan ökat . Detta antas bero på att antalet muslimska flyktingar blivit fler med anledning av kriget i det . En ökning av efterfrågan har också märkts i , , , , , och medan en minskning däremot skett i och . 100 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... ändringarna avser muslimer. skiljer sig något från övriga stift genom att antalet särskilda gravplatser uppgetts vara för stort. Generellt sett ger svaren också vid handen att efterfrågan på särskilda gravplatser är större ju längre söderut i landet man kommer. Enligt en mycket stor majoritet av de svarande finns det ingen efterfrågan på särskilda gravplatser från den grupp som inte tillhör något trossamfund alls. uppger sig ha haft två förfrågningar . Tre pastorat har uppgett att efterfrågan är mycket liten respektive ringa; dock utan att närmare pre- cisera sig. De särskilda gravplatserna är belägna både på mark som vigts i ordning och på ovigd mark. I de fall gravplatserna ligger på vigd mark har de svarande, med ett undantag, uppgett att varken kristna eller icke-kristna har haft något att invända mot detta. Undantaget består av ett pastorat som i sitt svar uppgett att kristna haft invändningar mot att de särskilda gravplatserna placerats på vigd jord. När det är fråga om nyanläggning av särskilda gravplatser framför de icke-kristna i så gott som samtliga fall sina önskemål direkt till pas- toratet och inte via stiftssamfälligheten. Ett pastorat har uppgett att öns- kemålen framförs båda vägarna och tre pastorat har uppgett att önske- målen framställs genom stiftssamfälligheten. Dessa uppgifter motsägs emellertid av stiftssamfälligheternas egna svar. Stiftssamfälligheterna har uppgett att önskemålen framförs direkt till pastoraten. Vid upplåtelse av gravplats i det enskilda fallet har samtliga svarande uppgett att kontakten sker mellan de anhöriga/begravnings- byrå och pastoratet. Endast två pastorat har uppgett att anhöriga i något fall kontaktat stiftssamfälligheten. För del gäller att kontakten oftast sker mellan Islamiska och pastoratet. På frågan om kontakten med i dess egenskap av huvudman för begravningsverksamheten verkat upplevas som krän- kande av de icke-kristna har samtliga svarande utom en uppgett att något sådant inte framkommit. Anledningen till att något sådant inte synes ha förekommit torde vara att, som det anges i ett enkätsvar, "kyrkogårdsavd uppträder som ett för alla medborgare gemensamt serviceorgan, utan inblandning av huvudmannens anknytning till Svens- ka kyrkan såsom samfund". Endast i ett fall har ett pastorat uppgett att kontakten verkat upplevas kränkande av de icke-kristna. Detta tog sig uttryck i att muslimer begärde att få överta de särskilda gravplatserna på den allmänna begravningsplatsen för att driva dessa som en enskild begravningsplats. Ärendet har behandlats av regeringen (Ku96/1279/KY) som avslagit begäran. Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... 8.2.3Myndighetsutövning och överprövning av beslut Med stiftssamfällighetens skyldighet att tillhandahålla särskilda grav- platser för icke-kristna följer samma rättsliga befogenheter och skyldigheter som för innehavare av allmän begravningsplats. Stiftssam- fälligheterna skall alltså fullgöra den myndighetsutövning och de övriga åligganden som föreskrivs i begravningslagen. Beslut som stifts- samfälligheten fattat enligt begravningslagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av begravningslagen, får överklagas hos läns- styrelsen. Stiftssamfälligheterna kan, som tidigare nämnts, inte delegera myndighetsutövningen till pastoraten. Det finns , liksom när kyrkokommittén utarbetade sitt betänkande, önskemål från vissa icke-kristna om att de skall beredas tillgång till särskilda gravplatser. I direktiven sägs att ansvaret för att bereda icke- kristna trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser, vilket vilar på stiftssamfälligheterna, inte längre bör ligga på ett kyrkligt organ. Kommittén har därför övervägt möjligheterna att föra över ansvaret för de särskilda gravplatserna från stiftssamfällig- heterna till olika organ, däribland länsstyrelser, kommuner och lands- tingskommuner. Kommittén har därefter stannat för att föreslå, att huvudmännen för begravningsverksamheten ges fullt ansvar även för dessa gravplatser. Som en del av arbetet har utretts om det av religionsfrihetsskäl möter hinder mot att pastoraten inom ansvarar för de särskilda gravplatserna. Även frågan om delegation av myndighetsutövning har behandlats. 8.3.1Hur kan anordnandet och upplåtelsen av de särskilda gravplatserna förväntas gå till? De särskilda gravplatser som finns är belägna på huvudmännens för begravningsverksamheten allmänna begravningsplatser. Detta inne- bär att flertalet av de särskilda gravplatserna finns på allmänna be- 102 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... gravningsplatser som innehas av ett pastorat. Vid bedömningen av vil- ket organ som bör ansvara för de särskilda gravplatserna är det av stor betydelse hur anordnandet av gravplatserna kan förväntas gå till i fram- tiden. Kommittén har bedömt dels om det kan antas att några nya be- gravningsplatser med endast särskilda gravplatser kommer att anläggas, dels – om så ej blir fallet – hur upplåtelsen av de särskilda grav- platserna kan förväntas komma att gå till. Kommer några nya begravningsplatser att anläggas? Kostnaderna för begravningsverksamheten, och därigenom de allmänna begravningsplatserna, kommer att finansieras genom be- gravningsavgiften. För dem som tillhör är kostnaden inräknad i kyrkoavgiften. Dessa medel kommer att betalas ut till den som bär det övergripande ansvaret för begravningsverksamheten, dvs. huvudmannen inom respektive förvaltningsområde. Det är inte praktiskt hanterbart att i förväg låta en viss del av pengarna föras över till något annat organ, i syfte att bereda detta organ möjlighet att anlägga begrav- ningsplatser med bara särskilda gravplatser. Huvudmannen för begravningsverksamheten är skyldig att se till att det finns tillräckligt med gravplatser för alla som är folkbokförda inom förvaltningsom- rådet. Denna skyldighet omfattar även dem som inte tillhör något kristet trossamfund, och finns kvar även om någon väljer att gravsättas på en annan begravningsplats. Genom sitt totalansvar för ett visst geo- grafiskt avgränsat område har huvudmannen ett naturligt underlag för verksamheten. Motsvarande underlag beträffande icke-kristna som öns- kar gravplats på särskild gravplats finns inte, eftersom dessa alltid också har rätt till gravplats på en allmän begravningsplats inom den egna huvudmannens förvaltningsområde. Det är den enskilde icke-krist- nes val som avgör. Att låta en viss del av begravningsavgiften gå till någon annan än huvudmannen bygger med nödvändighet på mycket osäkra beräkningar och kan leda till felsatsningar både hos huvudmannen och det andra or- ganet. Endast om de icke-kristna uteslöts från huvudmannens allmänna begravningsplats, och hänvisades till de särskilda gravplatser som tillhandahölls av något annat organ, skulle någorlunda säkra be- räkningar av begravningsplatsens befolkningsunderlag kunna göras. Det är emellertid inte önskvärt att ta bort den valmöjlighet som de icke- kristna nu har. Att göra så skulle dessutom kunna innebära en icke godtagbar särbehandling på grund av trosinriktning. Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... Till detta kommer att det för ett enskilt organ är vanskligt att göra bedömningar av det framtida behovet av särskilda gravplatser. Efter- frågan påverkas av storleken på invandringen samt i hur stor grad invandrarna, och deras ättlingar, efter hand ansluter sig till svenska begravningsseder. Huvudmannen för verksamheten har lättare att an- passa sig till variationer i efterfrågan, än vad den som driver be- gravningsverksamhet i begränsad skala, och utan eget ekonomiskt underlag, har. Det är med de krav som ställs på anläggningen mycket kostsamt att anordna en begravningsplats. Ett anläggande av en begravningsplats innebär också ett ekonomiskt åtagande . Mot bak- grund av att tillgången på gravplatser i landet som helhet (uppskatt- ningsvis finns cirka 20 miljoner gravplatser) får anses vara god, kan det inte heller anses samhällsekonomiskt försvarbart att anlägga be- gravningsplatser med endast särskilda gravplatser. I detta sammanhang skall även beaktas att det i kommitténs direktiv sägs att pastoraten inom bör ha ansvaret för såväl de befintliga som de framtida allmänna begravningsplatserna. Detta tyder på att något anläggande av allmänna begravningsplatser i annans regi inte varit avsett. Hur kommer upplåtelsen av den särskilda gravplatsen att gå till? Av de skäl som redovisats ovan är det alltså sannolikt att de särskilda gravplatserna även kommer att tillhandahållas på huvud- männens för begravningsverksamheten allmänna begravningsplatser. Det torde då falla sig naturligt för såväl den enskilde som huvudman- nen, att kontakten angående den enskilda gravplatsen sker direkt mellan dem, och inte via tredje part. På detta sätt sköts kontakten , vilket framgår av den enkät som kommittén utfört. De enskilda tar kontakt direkt med huvudmannen, i stället för stifts- samfälligheten. Det finns knappast någon anledning att räkna med att de skulle föredra att gå omvägen via något annat organ. Skulle detta inträffa torde ifrågavarande organ i så fall, av praktiska skäl, endast komma att hänvisa den enskilde till en viss huvudman. Det alternativa scenariot bygger på att samtliga kontakter mellan den enskilde och huvudmannen sker genom det organ som ålagts an- svaret för de särskilda gravplatserna. De kontakter som kan komma i fråga är t.ex. besök på begravningsplatsen för att välja ut en gravplats, bokning av tid för att nyttja gravkapell eller motsvarande och bokning 104 Ansvaret för de särskilda gravplatserna f ör dem ... Det kan även röra sig om kontakter med personal i samband med nyttjandet av förvaringsutrymmen, samt i samband med begravningsceremonin och gravsättningen. I ett senare skede till- kommer även kontakter rörande gravens skötsel och tillsynen av gravvården. Det rör sig alltså om en mängd kontakter av skiftande slag, som ofta kräver personliga sammanträffanden på begravningsplatsen. Med hänsyn till detta förefaller det som en mycket otymplig ordning att låta dessa kontakter ske via en tredje part. En sådan ordning kan dessutom befaras leda till en väsentlig fördröjning av de enskilda ärendena som risken för missförstånd ökar betydligt. Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns skäl att anta, att de särskilda gravplatserna även under överskådlig framtid kommer att vara belägna på huvudmännens allmänna begravningsplatser, samt att kontakten mellan den enskildes anhöriga och huvudmannen angående den enskilda gravplatsen torde komma att gå till på samma sätt som . 8.3.2Delegation av myndighetsutövning samt instansordningsprincipen I samband med att frågan om vilket organ som bör ansvara för de särskilda gravplatserna utretts, har kommittén även övervägt möjlig- heterna att delegera den myndighetsutövning som hör samman med be- gravningsverksamheten. Detta mot bakgrund av att det, vilket utveck- lats ovan, inte är troligt att den som eventuellt skulle få ansvaret för de särskilda gravplatserna kommer att anlägga nya begravningsplatser. Av begravningslagen följer att den som är huvudman för begrav- ningsverksamheten är skyldig att fullgöra vissa åligganden som innebär myndighetsutövning. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas att upplåta gravrätt, utfärda gravbrev, föra gravkartor och gravböcker samt medla i tvister om gravsättning och kremering.