sou · GLB3102 · 1998-01-01 00:00:00 — Det faktum att jordbruket då svarade för en femtedel av sysselsättningen och därmed hade en betydande roll i ekonomin, var ytterligare ett skäl till att målen till stor del är producentinriktade. är emellertid målen oförändrade trots att situationen nu är annorlunda. råder det inte längre någon brist på livsmedel. EU har blivit en av världens största livsmedelsproducenter som exporterar stora kvantiteter livsmedel till omvärlden. är risken för försörjningsstörningar betydligt mindre nu än . Dess- utom har våra värderingar förändrats. Vi värdesätter i stigande grad den biologiska mångfalden, natur- och kulturlandskapet samt varierande landskap. Vi ställer högre krav inte bara på den omgivande miljön utan också på hur djurhållningen bedrivs. En produktion med högt ställda djurskyddskrav är angelägen både för djurens bästa och för kvaliteten på våra livsmedel. Hänsynen till konsumenternas önskemål om livsmedels-kvalitet och livsmedelspriser är otillräcklig. Dessutom anser vi att det måste finnas en regional balans inom EU och där utgör jordbrukssektorn en viktig basnäring. Vi anser det naturligt att dessa värderingar kommer till uttryck i förändrade mål för jordbrukspolitiken för att därigenom få större förståelse för behovet av en jordbrukspolitik hos allmänheten. 4.1.3 Nuvarande CAP är komplex och kostsam EU:s jordbrukspolitik har blivit allt mer komplex. Medlemsländernas intressen, som ofta har gått vitt isär, har balanserats mot varandra och ofta lett till komplicerade paketlösningar. I stället för att göra en förändring från grunden, har nya bestämmelser ofta lagts till de gamla. Regelutformningarna varierar stort från område till område. Komplexiteten minskar överblickbarheten och försvårar såväl produk- En ny gemensam jordbrukspolitik 61 tion som administration samt minskar allmänhetens tilltro till politiken. har olika typer av produktionsbegränsningar införts, vilket minskar producenternas handlingsutrymme och hämmar effektivitet och strukturutveckling. Olika medel inom CAP motverkar varandra. Exempelvis stimulerar marknadsprisstöden dvs. gränsskydd, exportbidrag, intervention m.m. en högre produktion, vilket leder till vissa miljöproblem som miljö- ersättningsprogrammet försöker avhjälpa. Marknadsprisstöden, som ursprungligen infördes av inkomstskäl, gynnar beloppsmässigt stora producenter i områden med hög avkastning. Små producenter, särskilt producenter i mindre gynnsamma områden missgynnas däremot, vilket regionalstöden försöker avhjälpa. En jordbrukspolitik som innehåller oförenliga delar är inte effektiv. Marknadsprisstöden är dessutom ett ineffektivt sätt att uppnå ett inkomstmål, eftersom de generellt binds i bl.a. ökade markpriser och dessutom kostar konsumenterna betydligt mer än vad som kommer jordbrukarna till del i form av nettoinkomster. Genom EU:s jordbrukspolitik omfördelas resurserna i samhället, vilket gynnar jordbrukssektorn, men för samhället som helhet kan leda till en samhällsekonomisk kostnad. De direktstöd som infördes som kompensation för en prissänkning vid CAP-reform är permanenta och har dessutom lett till en överkompensation p.g.a. höga marknadspriser, vilket inte är rimligt. Ju går sedan prissänkningen genomfördes desto mer omoti- verade är direktstöden. Inte heller är det möjligt att ha ett system med tvångsmässig träda som dessutom innebär högre direkta stöd per hektar än om faktisk odling sker på samma areal. CAP:s höga subventioner till EU:s producenter betalas av konsumenterna genom högre livsmedelspriser samt av skattebetalarna via budgeten. För många jordbruksvaror är EU:s prisnivå mer än dubbelt så hög som på världsmarknaden och detta drabbar särskilt låginkomsttagare som relativt sett använder en större del av sin inkomst till livsmedel. Trots att jordbrukssektorns betydelse för ekonomin minskat stort, har inte budgetkostnaderna minskat. går drygt hälften av EU:s budget till utgifter för jordbrukspolitiken. Förutom att stöden och bidragen är kostsamma, är kostnaderna för administration och kontroll avsevärda. 62 En ny gemensam jordbrukspolitik 4.1.4Nuvarande CAP försvårar en utveckling av u- ländernas jordbruk CAP stimulerar produktionen inom EU, vilket leder till högre priser inom EU, men lägre världsmarknadspriser. Ett högt gränsskydd vid import av jordbruksvaror till EU försvårar export från andra länder till EU som EU:s exportbidrag underlättar export från EU. Den sammantagna effekten blir låga världsmarknadspriser. EU:s påverkan på världsmarknadspriserna missgynnar därmed producenter i om- världen, särskilt i där jordbrukssektorn endast ges låga eller inga stöd alls. I vissa beskattas t.o.m. jordbruksproduktionen. finns det ca 800 miljoner människor som inte får tillräckligt med mat. Detta beror på att de inte har råd att köpa mat, trots att det finns tillräckligt med mat i världen. Krig och naturkatastrofer är andra orsaker till svält. I deklarationen från i slogs fast att för att minska antalet undernärda krävs en politisk och ekonomisk utveckling i samt en uthållig jordbruks- produktion. Ett medel för att uppnå detta är att liberalisera handeln i världen. Med hänsyn till är det således angeläget att reformera CAP. 4.1.5CAP:s insatser för djur, miljö och landsbygdsutveckling är otillräckliga Intresset och kunskapen i samhället om frågor som rör miljön och djurens hälsa och välbefinnande har ökat. Jordbrukets betydelse i ett kretsloppssamhälle, för den biologiska mångfalden, kulturmiljöer och varierande odlingslandskap har inte uppmärksammats tillräckligt inom ramen för CAP. Vid i ingicks dessutom åtaganden om att bl.a. uppnå en uthållig produktion, vilket inte har beaktats inom CAP i tillräcklig utsträckning. Dessutom leder jord- bruksproduktionen till en rad miljöproblem, som läckage av växtnäring och bekämpningsmedel samt utarmning av artrikedomen, vilka måste åtgärdas för att produktionen skall vara långsiktigt uthållig. Dessa problem beror delvis på att CAP saknar tillräckliga åtgärder för att minska jordbrukets miljöbelastning. CAP saknar fortfarande miljömål, men är som alla andra verksamheter underställda EU:s allmänna miljömål. har förvisso vissa miljöåtgärder införts inom ramen för CAP, men åtgärderna är otillräckliga. En ny gemensam jordbrukspolitik 63 Djurens hälsa och välbefinnande är vid sidan av miljöfrågorna också av stort intresse men tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning inom CAP. Förutom själva skötseln av djur, är avel och transport av djur också angelägna frågor, vilket inte beaktas inom CAP i önskvärd utsträckning. På detta område finns liksom på miljöområdet en brist på tillfredsställande regler inom EU. I många fall saknas helt gemen- samma djurskyddsregler. Vissa marknadsregleringar stimulerar istället intensiva och icke acceptabla produktionsmetoder. Inom EU finns en rad olika åtgärder för struktur- och landsbygds- utveckling. Åtgärderna, som delvis ligger utanför CAP, motsvarar emellertid en mycket liten del i jämförelse med de resurser som tas i anspråk för marknadsreglerande åtgärder. Marknadsregleringarna leder till att de områden som har bäst naturliga förutsättningar också får de högsta stöden. Därmed missgynnas de mindre gynnade jordbruks- bygderna totalt sett av CAP. Förutom att resurserna för landsbygds- utveckling är otillräckliga, är utformningen av stöden varierande inom olika sektorer, vilket leder till en stor komplexitet. Inom struktur- åtgärderna finns det t.o.m. exempel på åtgärder som kan motverka varandra. Investeringsstödet uppmuntrar jordbruksproduktion medan andra stöd stimulerar en övergång från jordbrukssektorn till andra sektorer. En översyn av samtliga struktur- och regionalstöd är således motiverad. 4.1.6 WTO ställer krav på ökad liberalisering påverkas CAP av nuvarande WTO-åtaganden om sänkningar av stödnivåer som gäller fram . EU har inte möjlighet att exportera de kvantiteter som man önskar exportera av vissa jordbruksvaror. Mycket talar för att krav kommer att ställas på betydande ned- dragningar i jordbruksstöd vid kommande WTO-förhandlingar, vilket främst beror på att har ändrat inriktning på sin jordbrukspolitik. Sannolikt kommer ställa krav på ökade liberaliseringar i handeln, framför allt på produkter där har stora exportintressen. Detta bedöms också få till följd att inte har något intresse av att bibehålla och EU:s undantag från sänkningar av kompensations- stöd (EU:s areal- och djurbidrag, se avsnitt 3.6). Vid sidan av finns en rad andra länder inom som förespråkar en ökad frihandel. Krav på stora minskningar av stöden till jordbruks- sektorn bedöms få stora effekter för EU:s jordbrukspolitik. 64 En ny gemensam jordbrukspolitik WTO-förhandlingar är därför ytterligare en anledning till varför CAP bör reformeras. En generell svensk strävan har varit en ökad liberalisering av handeln i världen. En ökad liberalisering av handeln med jordbruksvaror skulle ge lägre livsmedelspriser inom EU. En liberalisering skulle även underlätta en jordbruksproduktion i u- länderna. 4.1.7 ställer nya krav på CAP Vi ser som en högt prioriterad fråga eftersom detta skulle gynna en fredlig, demokratisk och ekonomisk utveckling i både och i EU. En utvidgning av EU utan några förändringar av CAP skulle emellertid medföra en rad problem. Genom en utvidgning med nuvarande CAP skulle livsmedelspriserna stiga i vissa CÖE-länder, vilket inte är önskvärt från konsumentsynpunkt. Höga stöd till jordbrukssektorn i dessa länder skulle leda till en sned- vridning av ekonomin p.g.a. att en sektor gynnas så mycket. Struktur- utvecklingen i CÖE-länderna skulle hämmas genom bl.a. produktions- begränsningar och att effektiviteten skulle minska. För EU skulle budgetkostnaderna öka kraftigt. Ytterligare svårigheter att uppfylla WTO-åtagandena skulle vara ett annat problem. Att som övergångs- lösning exempelvis bibehålla nuvarande CAP för nuvarande medlems- länder, men utan att införa alla stöd i skulle förvisso begränsa EU:s budgetkostnader, men det skulle missgynna producenterna i CÖE-länderna och ge producenterna i nuvarande EU en stor konkurrensfördel. En sådan särbehandling skulle även strida mot målen med den inre marknaden. Eftersom östutvidgningen är angelägen, är en reform av CAP nödvändig. Åkermarken i CÖE-länderna är en resurs och en tillgång i den framtida livsmedelsproduktionen. Den nuvarande politiken innebär dock att CÖE-ländernas jordbrukspotential mer ses som ett problem. För att underlätta för de nya medlemsstaterna i deras planering inför ett inträde i EU är det angeläget att relativt snabbt fatta beslut om inriktningen av den nya jordbrukspolitiken för att därigenom också kunna konstruera lämpliga övergångsåtgärder. En ny gemensam jordbrukspolitik 65 4.2Förslag till framtida mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik Jordbruket har flera betydelsefulla uppgifter såväl i ett EU-perspektiv som i ett globalt perspektiv. En fortsatt jordbruks- produktion inom EU är därför en nödvändighet. En gemensam jordbrukspolitik inom EU visar på ett tydligt sätt betydelsen av ett jordbruk inom EU. CAP:s mål är emellertid en produkt av och överensstämmer inte med våra värderingar . Målen för jordbrukspolitiken är fortfarande i hög grad inriktade på att stimulera produktionen av jordbruksvaror, trots att EU numera är mer än självförsörjande på många jordbruksvaror. För att jordbruket ska kunna tillvarata resurserna på bästa sätt samt främja en global utveckling anser vi att jordbrukspolitiken måste ändras. EU:s gemensamma jordbrukspolitik bör utvidgas från att i stort sett enbart ha beaktat producentfrågor till att även omfatta konsument- frågor, miljö-, djuretiska och regionala frågor. Vi föreslår därför följande mål för EU:s gemensamma jordbruks- politik : EU:s gemensamma jordbrukspolitik ska syfta till att möjliggöra: ·ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser, ·ett långsiktigt hållbart jordbruk. Utöver dessa två övergripande mål skall jordbrukspolitiken även syfta till att produktion, förädling och distribution av livsmedel bedrivs på ett sådant sätt att ·den biologiska mångfalden bevaras och främjas, ·kulturmiljöer bevaras, ·ett varierat odlingslandskap främjas, ·miljöbelastningen minimeras, ·animalieproduktionen sker med högt ställda djurskyddskrav, ·en regional balans och en levande landsbygd främjas, ·ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas. Vi anser således att det även fortsättningsvis är nödvändigt att ha en jordbrukspolitik som är gemensam för samtliga medlemsländer inom EU. När målen kommer att uppnås är ytterst en förhandlingsfråga där både faktorer inom unionen och i omvärlden måste beaktas. 66 En ny gemensam jordbrukspolitik I kapitlen 5-8 diskuteras de föreslagna målen för EU:s jordbruks- politik mer utförligt. Där förs också en diskussion om vilka medel som är önskvärda för att uppnå dessa mål. 5.1Övergripande mål - säkra livsmedel till skäliga priser Det främsta syftet med all produktion, så även av livsmedel, är att förse konsumenterna med de varor som de efterfrågar. Livsmedel är dock speciella eftersom de är en förutsättning för varje individs över- levnad och hälsa. Vid sidan av att vi alla måste ha tillgång på livsmedel ställer vi andra krav på kvaliteten på livsmedel jämfört med de krav vi ställer på andra varor. Ett grundkrav är att livsmedlen är ofarliga och säkra att konsumera. För att inte riskera att hälsofarliga livsmedel släpps ut på marknaden bör en försiktighetsprincip tillämpas på samtliga livsmedel. Konsumenter ställer också krav på livsmedlen beträffande produk- tionsmetoder, kvalitet och pris. Önskemålen varierar emellertid stort mellan olika konsumenter inom EU. På en fungerande marknad med god information möts konsumenter och producenter. Under förutsätt- ning att konkurrensen fungerar i alla led från konsument till producent, kan producenterna vara lyhörda och anpassa produktionsmetoder och kvalitet efter vad konsumenterna efterfrågar. På en fungerande marknad bestäms priserna av utbud och efterfrågan. För att få större gehör för olika önskemål på en marknad är det viktigt att det finns en stark konsumentorganisation som kan driva angelägna konsumentkrav. Vi anser att jordbrukspolitiken skall syfta till att konsumenterna genom sin efterfrågan av olika livsmedel ska styra produktionen av jordbruksvaror och livsmedel på en marknad med fungerande konkurrens i alla led och god information. Ett grundkrav är att livsmedlen är säkra. Konsumenterna har krav eller önskemål på de livsmedel de vill köpa. Vilka livsmedel vi väljer beror på en mängd faktorer såsom bl.a. ålder, inkomst, etiska och kulturella värderingar samt sociala förutsätt- Kraven kan gälla såväl egenskaper hos livsmedlet i sig som produktionsmetoder. I båda fallen kan livsmedlets egenskaper hänföras till begreppet kvalitet. Kvalitet har både att göra med mätbara egen- skaper som näringsinnehåll, hygien och med mer subjektiva egenskaper som förpackning, produktionsmetod, smak och värderingar. Konsumentens val av livsmedel har inte enbart att göra med kvalitet utan beror också på vad livsmedlen kostar. Tillgänglighet, tid och information spelar också in i konsumentens val av livsmedel. Vilken kvalitet och vilka egenskaper en konsument är beredd att betala för ett livsmedel varierar mellan konsumenter och köptillfälle. 5.2.2 Säkra livsmedel ett grundläggande krav Den viktigaste enskilda egenskapen hos livsmedlen är att de är säkra, dvs. att konsumenten skall kunna lita på att produkten kan ätas utan risk. Säkerheten vad gäller livsmedlen har fått en allt större betydelse allt eftersom utbudet på marknaden och avståndet mellan producent och konsument har ökat. Utvecklingen med ökad industria- lisering, koncentration av livsmedelsindustrin och nya produktions- metoder, som ur många aspekter varit av godo t.ex. genom billigare livsmedel och större variation, har lett till en ökad osäkerhet om livsmedelskvaliteten. I vår föränderliga värld är det därför ange- läget att en försiktighetsprincip tillämpas för att förhindra att skadliga livsmedel släpps ut på marknaden. Producenten bör ansvara för att livsmedlen inte är skadliga och samhället har ett ansvar för att se till att så sker. Det finns ett ökande antal människor som lider av allergier. För deras säkerhet måste de få information om innehåll av eventuella allergiframkallande ämnen i livsmedlen. Det finns också andra sjuk- domar som förvärras vid intag av vissa typer av livsmedel. Det är således inte bara angeläget att livsmedlen är säkra på generell nivå, utan information om ingredienser, ämnen och tillsatser som är allergiframkallande eller av annan orsak skadliga för vissa grupper av konsumenter, bör också finnas för att möjliggöra säkra livsmedel på individuell nivå. Säkerheten och kvaliteten på våra livsmedel påverkas av en rad faktorer såsom hygien, djurhållning, tillsatser, hantering m.m. EU:s jordbrukspolitik är främst inriktad på produktionen och beaktar inte i tillräcklig utsträckning konsumenternas intressen. Djurhållningen är viktig, eftersom det påverkar kvaliteten och därmed säkerheten på våra Vi anser att det finns skäl att skärpa de gemensamma bestämmelserna för att i högre grad beakta konsumenternas intressen av kvalitet och säkerhet. Ett aktuellt exempel på brister i djurhållningen gäller hanteringen av BSE (galna kosjukan) inom EU. Inom EU används stora mängder antibiotika i foder, vilket inte är tillåtet i . har också fått ett tillfälligt undantag att behålla detta förbud. En stor användning av antibiotika leder till en ökad resistens hos bakterier, vilket kan utgöra en risk för såväl djur som människor. Antibiotikaresistenta salmonellabakterier är ett exem- pel på detta. Vi ser det som ytterst angeläget att antibiotikaanvänd- ningen i foder i tillväxtbefrämjande syfte förbjuds i hela EU, inte bara av omtanke om konsumenten utan även med hänsyn till djurens välbefinnande. Vidare är det också angeläget att spridningen av djur- sjukdomar förhindras, eftersom det kan försämra livsmedelskvaliteten. Detta gäller särskilt salmonella, campylobacter och liknande sjukdomar som riskerar att föras vidare till människan. I den mån inte detta kan införas på gemenskapsnivå, måste enskilda länder ges möjlighet att har strängare regler. Genom ekonomisk och teknisk utveckling uppkommer nya produk- tionsmetoder och nya tillsatser i livsmedlen. har genmodi- fierade livsmedel introducerats på EU-marknaden, vilket är ett exempel på produkter som många konsumenter av etiska skäl har invändningar emot. Vad gäller alla typer av livsmedel, i synnerhet de som är framställda enligt nya produktionsmetoder, är det särskilt angeläget att konsumenten kan känna sig säker på att inte några hälsofarliga livsmedel släpps ut på marknaden. Konsumenten måste också få infor- mation om nya produktionsmetoder. Det är också angeläget förhindra att nya produktionsmetoder påverkar miljön negativt. Inom EU har medlemsländerna enats om en ny förordning för nya livsmedel, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.2.4. 5.2.3 Andra önskemål om livsmedelskvalitet Som nämnts inledningsvis har konsumenter mycket skilda uppfatt- ningar om livsmedel. Vilka livsmedel konsumenterna efterfrågar beror, dels på kvalitet, vilket till stor del grundas på individuella värderingar, dels på pris och tillgänglighet. Även om många kan vara överens om att livsmedelskvaliteten ökar med ökad färskhet, med ökad hygien osv. så finns det mycket annat som innefattas i begreppet livsmedelskvalitet och som är av mer Vad som anses vara gott och smaka bra varierar som bekant stort mellan olika personer. Utöver smak, näringsinnehåll m.m. finns det många konsumenter som också innefattar produktionsmetoder i begreppet livsmedelskvalitet. Allt fler konsumenter efterfrågar livs- medel som är producerade på ett miljövänligt sätt. Det ställs också krav på att djuren skall behandlas väl och att livsmedlen är producerade på ett etiskt tillfredsställande sätt. Vilka livsmedel som konsumenten köper beror inte bara på kvalite- ten utan styrs också till stor del av priset. Även om konsumenten t.ex. efterfrågar livsmedel producerade på ett särskilt sätt så är inte alltid konsumenten beredd eller har möjlighet att betala det pris som denna typ av livsmedel kostar. har konsumenterna goda möjligheter att styra produktionen i en önskvärd inriktning. Det finns flera exempel på hur konsumenter har styrt produktionen i en mer miljövänlig och etisk riktning. För att konsumenterna ska kunna påverka utbudet i högre grad och köpa de livsmedel de önskar krävs att konsumenten får information om innehåll av näringsämnen och tillsatser, ursprung, produktionsmetoder och andra kvalitetsegenskaper hos livsmedlen. Eftersom konsumentens preferenser är individuella anser vi att det är angeläget att konsumenterna ska ha tillgång till ett brett och varierat utbud. Konsumenternas önskemål ska således styra produktionen av livsmedel. För att konsumenten ska kunna välja livsmedel med de egenskaper som önskas till rimliga priser krävs en marknad med fungerande konkurrens och god information. 5.2.4 EU:s nuvarande medel EU:s jordbrukspolitik är som framförts främst inriktad på produk- tionen av jordbruksvaror. EU:s jordbrukspolitik har lett till att regleringarna, snarare än konsumenterna, styr utbudet. Det är därför angeläget att åtgärder vidtas för att konsumenterna i högre grad ska kunna styra utbudet av livsmedel. Dessutom finns det exempel på otillräcklig lagstiftning på djurområdet, som också är av stort konsu- mentintresse. Djurfrågor beskrivs närmare i kapitel 7. Vad gäller livsmedelslagstiftningen så har medlemsländerna enats om en helt ny lagstiftning om nya livsmedel - s.k. novel foods - som ålägger producenterna att göra en riskbedömning av hela produkten. Detta innebär en skillnad från tidigare lagstiftning som enbart reglerar enstaka delar och tillsatser hos livsmedlen. väsentligt fanns emellertid redan tidigare ett skydd för konsumenternas hälsa inom livsmedelslagstiftningens ram. Den nya förordningen innebär att producenterna ska ansvara för att nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser är säkra innan de släpps ut på EU-marknaden samt att de måste märka livsmedlen om produk- tionsmetoderna eller innehåll m.m. är nya. Med nya livsmedel avses enligt förordning nr 258/97 ...livsmedel och livsmedelsingredienser, vilka inte i någon större utsträckning har använts för konsumtion inom gemenskapen... och som tillhör en viss kategori. Till nya livsmedel räknas livsmedel som innehåller eller består av genmodi- fierade organismer (GMO), livsmedel som är producerade med nya produktionsmetoder, nya svampar, mikroorganismer och alger, livs- medel som innehåller nya ämnen, nya råvaror, artificiella proteiner, m.m. Livsmedlen eller delar av livsmedel som omfattas av förord- ningen får bl.a. inte innebära några risker för konsumenten eller vilseleda konsumenten. Förordningen ålägger producenten att märka de nya livsmedlen bl.a. om de innehåller GMO, om de innehåller allergi- framkallande medel eller ämnen som kan medföra etiska betänkligheter samt om egenskaper och produktionsmetoder har förändrats. 5.3 Hur tillfredsställs konsumentens krav? Ett brett och varierat utbud av livsmedel behövs för att till- fredsställa EU:s konsumenters önskemål och efterfrågan. Målsätt- ningen att konsumenterna ska kunna köpa de livsmedel de önskar uppnås enligt vår uppfattning bäst på en marknad med fungerande konkurrens där konsumenter och producenter möts. En fungerande konkurrens skapar också förutsättningar för att konsumenterna får skäliga priser. Konsumenten efterfrågar livsmedel på marknaden genom sitt val i livsmedelsbutiken. På en fungerande marknad bestämmer konsumenten genom sin efterfrågan utbudet av livsmedel. Ju fler konsumenter som efterfrågar vissa egenskaper hos livsmedlen desto större intresse har producenterna att anpassa sin produktion efter dessa krav. Genom konsumentorganisationer kan konsumenterna på ett tydligare sätt föra fram sina krav på livsmedel.