sou · GLB3121d2 · 1998-01-01 00:00:00 — fungerar det naturligtvis inte så att rektorn tar det praktiska ansvaret för allt det som står i läroplanen som rektorns ansvar. Led- ningen i en skola är ofta organiserad som en ledningsgrupp med en rektor, biträdande rektorer, studierektorer, utbildningsledare m.fl. I praktiken är uppgifter ofta delegerade från rektorn till någon eller några personer i ledningsgruppen, ibland också till personer utan en formell ledarroll. Däremot kan rektorn inte avhända sig det juridiska ansvar som följer med tjänsten genom lag och förordning. Vilka uppgifter en rektor för en skola prioriterar varierar från skola till skola och från rektor till rektor. Ett vanligt klagomål, både från rektorerna själva och från lärare och andra anställda i skolan, är att rektorn inte hinner med sina pedagogiska uppgifter, utan att hon eller han i alltför hög utsträckning blir uppslukad av ekonomi och administ- ration. undersökningar bekräftar bilden av rektorn som en stressad administratör snarare än som en entusiastisk pedagogisk leda- re. Det vore också orimligt att kräva att en ensam rektor skulle kunna fylla alla de olika roller och uppgifter som ligger på en rektor enligt skolförfattningarna och därmed ensam ha ansvaret för en mycket stor del av skolans verksamhet. Alla som verkar i skolan – elever, lärare och övrig personal – måste få möjligheter att ta ett reellt ansvar för de egna arbetsuppgifterna och den egna verksamheten och ett delat ansvar för allt det som sker i skolan. -AKT OCH ANSVARSF¶RH¥LLANDEN BEH¶VER F¶R¤NDRAS Våra tidigare betänkanden och våra förslag om att man ska kunna flytta över en stor del av en rektors makt och befogenheter till en lokal styrel- se, i vilken rektorn visserligen ska ingå som självskriven ledamot, men i vilka föräldrar respektive elever ska ha majoritet, ger uttryck för en delvis annan syn på makt- och ansvarsförhållanden i skolan än den som speglas i läroplanen. Vi menar att i den decentralisering, som är en bärande tanke i vårt arbete, ligger att makt, ansvar och befogenheter ska delegeras till en nivå som ligger så nära dem som berörs av besluten som möjligt. Be- sluten i många frågor bör således kunna delegeras inte bara från stat till 158 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR kommun och från kommunledning till skolledning, utan i möjligaste mån också delegeras vidare till lärare och elever. Vi skriver t.ex. i vårt betänkande om elevinflytande, att eleverna i högre utsträckning måste ta ansvar för sitt eget lärande. Men detta egna ansvar förutsätter, enligt vår uppfattning, att man också får ett reellt inflytande. Att ta ansvar inte bara för den egna situation och det egna lärandet, utan för hela skolmiljön, för samarbetsklimatet och för det gemensamma arbetet, förutsätter att eleverna får vara med och ta del i viktiga beslut som rör skolans verksamhet. Samma sak gäller naturligtvis för lärare och annan personal i sko- lan. Lärarna och arbetslaget måste ta ansvar för sin undervisning, men också ta sin del av ansvaret för den gemensamma arbetsmiljön, för skolan och skolans verksamhet som en helhet. Lärare har redan ett mycket stort inflytande över den egna undervisningen. Skolkuratorn, bibliotekarien och andra befattningshavare i skolan har en motsvarande frihet att lägga upp arbetet inom sina respektive områden. Men lika lite som när det gäller eleverna, kan man förvänta sig att de olika personal- kategorierna i skolan ska vara beredda att ta på sig ett ansvar för hela skolans verksamhet, om de inte ges reella möjligheter att på- verka det som sker i skolan. Att det i många skolor numera finns ar- betslag som tar ett ökat ansvar innebär inte att ledarskapet för den samlade skolan upphör, men att det ändrar karaktär. Rektorn får ett större ansvar för att samla in resultat, hålla kontakt med arbetslagen, initiera och delta i dialogen inom och utom skolan. %N NY TID ST¤LLER NYA KRAV Vi har i våra tidigare betänkanden och i föregående avsnitt av detta betänkande betonat vikten av att skolan förändras för att möta en ny tids krav och förutsättningar. Vi framhåller t.ex. behovet av att öppna skolan mot närsamhälle och arbetsliv. Den öppna skolan ställer nya krav på alla som verkar i skolan. Inte minst ställer det krav på rektorns förmåga att bejaka och stimulera en utveckling mot en större öppenhet och samverkan. I kapitlet om uppföljning och utvärdering betonar vi vikten av att en skola följer upp sina resultat och utvärderar dem i förhållande till såväl nationella och kommunala mål som till de egna målen för verksamhe- ten. Uppföljning och utvärdering utgör en nödvändig grund för den skolutveckling som rektorn i sin egenskap av chef för verksamheten har det övergripande ansvaret för. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 159 ,EDARSKAP OCH EGET ANSVAR Många av dem som har uttalat sig i rektorsfrågan hävdar betydelsen av ledarskapet i skolan. Ett bra ledarskap kan stimulera en skolas utveck- ling, stötta och stödja personalen, medverka till att skapa ett gott sam- arbetsklimat eller med andra ord bidra till att skapa en god arbetsmiljö för både lärare och elever. Bristen på ledarskap kan bidra till att sko- lans undervisning blir till isolerade öar, där enskilda lärare, eller i bästa fall grupper av lärare, bedriver sin undervisning utan större samband med övrig undervisning, eller olika personalgrupper drar åt olika håll i skolans verksamhet. Det är viktigt med ett sammanhållande ledarskap – en rektor som tar ett stort ansvar för en skolas utveckling, för samarbetsklimat, arbets- former och kompetensutveckling. Men den synen borde gå att förena med att lägga vikt vid att alla aktörer i skolan tar sin del av ansvaret för den gemensamma arbetsmiljön och det gemensamma arbetet. Ett sådant eget eller delat ansvarstagande behöver inte kräva något formellt dele- gationsförfarande eller något institutionaliserat ansvarsöverlämnande, utan handlar mer om i vilken anda man arbetar och samarbetar. Men härutöver kan det finnas behov av att mer formellt kunna delegera vissa uppgifter från rektorn till en styrelse, en enskild lärare eller en grupp av lärare eller elever. Därför föreslår vi att en sådan delegationsmöjlighet förs in i någon av de författningar som reglerar skolverksamheten. Om rektorns uppgifter delegeras till en annan befattningshavare el- ler en grupp av andra befattningshavare är det viktigt att delegationen klart framgår av skolans styrdokument, t.ex. av den lokala arbetsplanen eller av något annat dokument som är lätt tillgängligt för alla berörda. Den bör inte bara finns som en protokollsanteckning eller en delega- tionsordning på skolkansliet. Då är man tillbaka i en situation där det är svårt att lokalisera den eller de personer som har ansvaret. De uppgifter som innebär en myndighetsutövning och som ligger på rektorn och som rör en enskild elev eller anställd bör inte heller i fortsättningen kunna delegeras till någon annan befattningsha- vare eller grupp av befattningshavare. 3KOLANS LEDNINGSFUNKTIONER BEH¶VER UTVECKLAS Den nuvarande rektorsutbildningen har fungerat och det finns erfarenheter av dess förtjänster och brister. Vi menar att det finns an- ledning att på nytt se över utbildningen, i första hand mot bakgrund av de stora förändringar som har skett och håller på att ske i skolan. Den utvärderingen av skolledarutbildningen som gör, bör kunna bli en god utgångspunkt för en sådan översyn. 160 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Vi vill emellertid föreslå en bredare utredning om ledarskapet i skolan och av hur olika ledningsstrukturer påverkar utvecklingen i en skola. En sådan utredning borde få i uppdrag att göra en samlad erfa- renhetsbedömning av ledarskap i skolan och komma med förslag om hur ledarskapsutbildningen skulle kunna vidarutvecklas. Utredningen bör göras i samverkan mellan staten, de kommunala huvudmännen och de fackliga organisationerna. En försöksverksamhet startas med andra former för urval, bedömning och skriftlig information till elever och för- äldrar än graderade betyg i . Godkändgränsen ska ägnas särskild uppmärksamhet. Försöket innebär dispens från vissa bestämmelser i grundskoleförordningen och gymnasieför- ordningen. Maximalt 25 kommuner får delta i försöket. Det kan omfatta en skola, flera skolor eller alla skolor i en kommun, och får pågå under högst . En ansökan om deltagande ska ställas till , som ansvarar för urval av kommuner, stöd till deltagande skolor, uppföljning och utvärdering m.m. Det relativa betygssystemet infördes i 1962. se- nare började det att gälla också i gymnasiet och . Systemet hade knappt genomförts förrän en intensiv debatt om betyg började. En följd av debatten blev att fick i uppdrag att utreda behovet av betyg samt betygsättningens effekter, funktion och form. Denna utredning ledde emellertid inte till några förändringar, och det- samma gällde flera andra utredningar. Den senaste betygsutredningen – Betygsberedningen – startades . Beredningen bestod av representanter för riksdagsparti- erna. Dess uppdrag var att ersätta det belastade relativa betygssystemet med ett system där elevernas studieresultat skulle bedömas i förhållan- de till mål och uppnådda kunskaper. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 161 Efter regeringsskiftet fick beredningen tilläggsdirektiv. Huvudinriktningen i de ursprungliga direktiven skulle ligga fast. Sam- arbetet med betonades: Det är angeläget att ett kunskaps- och målrelaterat betygssystem tas fram i nära samarbete med läroplanskommittén. Betygsberedningen lämnade sitt slutbetänkande . 95 Beredningen föreslog övergång till ett mål- och kunskapsrelaterat be- tygssystem, gemensamt för och gymnasieskolan. Betyg skulle ges från och med höstterminen i årskurs 7 och betygsskalan skulle ha sex steg (varav ett var underkänd). Betygskriterier skulle for- muleras för alla ämnen med tydliga kravgränser för varje betygssteg. Dessa kriterier skulle byggas upp utifrån en kunskapsprogression i äm- net; de högre betygen kunde normalt bli aktuella först i gymnasiesko- lan. Betygsberedningens förslag ledde till en omfattande offentlig dis- kussion. Så gott som alla remissinstanser tillstyrkte principen att införa mål- och kunskapsrelaterade betyg. En stor majoritet avvisade emeller- tid beredningens förslag till hur det skulle gå till. Idén om en kun- skapsprogression, liksom de generella betygskriterierna, fick mycket kritik. presenterade regeringen en proposition om en ny läro- plan och ett nytt betygssystem för . 96 Regeringens förslag om ett nytt betygssystem för kom att skilja sig en hel del från Betygsberedningens. Systemet skulle vara mål- och kunskapsrela- terat, men kopplingen mellan mål och betyg skulle inte vara så stark som beredningen hade föreslagit, och det skulle vara möjligt att få det högsta betyget i ett ämne redan i . beslutade i stort sett enligt propositionen. Regeringsskiftet innebar att det beslutade nya be- tygssystemet – som skulle införas – kom att ändras på några punkter. 97 En förändring var att antalet betygssteg minskades från sex till fyra (om man räknar icke godkänd som ett steg) och en annan att betyg skulle ges första gången på höstterminen i årskurs 8 i stället för på vårterminen i årskurs 7. 95SOU 1992:86: %TT NYTT BETYGSSYSTEM, slutbetänkande av Betygsberedningen, , , s. 140. 96Proposition 1992/93:220: %N NY L¤ROPLAN OCH ETT NYTT BETYGSSYSTEM F¶R SAMESKOLAN SPECIALSKOLAN OCH DEN OBLIGATORISKA S¤RSKOLAN. 97Proposition 1994/95:85: "ETYG I DET OBLIGATORISKA SKOLV¤SENDET, , . 162 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Lärarna är skyldiga att främja elevernas kunskapsmässiga och sociala utveckling genom regelbundna utvecklingssamtal med föräldrar och elever. Föräldrar kan få ett skriftligt omdöme som komplement till ut- vecklingssamtalen om de uttrycker en sådan önskan, men omdömet får inte ha karaktären av betyg. Terminsbetyg ska ges i samtliga ämnen från och med höstterminen i årskurs 8. När eleverna lämnar ska de få ett slutbetyg. Betygen ges i tre steg: godkänd, väl godkänd och mycket väl godkänd. Slutbetyget i ett ämne ska sättas med hjälp av kursplanernas uppnåen- demål för årskurs 9 och de betygskriterier som har utarbetat. Betyget godkänd ska motsvara uppnåendemålen i årskurs 9. Skolver- kets betygskriterier preciserar kraven för betyget väl godkänd. tog regeringen initiativ till en ändring i grund- skoleförordningen som innebär att blockbetyg kan sättas i samhällsori- enterande ämnen (so) och naturorienterande ämnen (no) från och med . Med anledning av detta har fått i uppdrag att se över kursplanerna i so-ämnena för att de ska få gemensamma strävansmål; no-ämnena har det . ska också utarbeta betygskriterier för dessa ämnesblock. Skolorna ska använda ämnesprov i svenska, engelska och matematik i slutet av årskurs 9 som stöd för betygsättningen. Skolorna kan använ- da liknande prov i årskurs 5, men är inte skyldiga att göra det. Skolver- ket ansvarar för ämnesproven; produktionen av dem är utlagd på olika högskoleinstitutioner. Det är skolans viktigaste ansvar att alla elever vid slutet av årskurs 9 kan lämna med kunskaper som når upp till minst den kravnivå som anges i kursplanerna för de olika ämnena, skrev rege- ringen i betygspropositionen.98 En elev som inte har nått målen för be- tyget godkänd i ett ämne har rätt att få extra stöd. Kommunerna är skyldiga att ordna ett sådant stöd efter att elevens skolplikt har upphört. Det krävs ett godkänt betyg i svenska, engelska och matematik för att en elev ska vara behörig att söka till gymnasieskolans nationella program.99 Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning på natio- nella program till alla behöriga sökanden. Antalet platser på de olika programmen och deras grenar ska anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. Om det ändå är flera sökande till en utbildning än det finns platser, är huvudregeln att urvalet ska grundas på betyget. 98A.a., s. 5. 99Denna regel tillämpas vid intagningen till gymnasieskolan inför /99. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 163 ser om hur man poängsätter de nya bokstavsbetygen vid rangordning av sökanden har införts i grundskoleförordningen. Ett begränsat antal platser ska avsättas till den s.k. fria kvoten. Dessa platser är av- sedda för elever som av särskilda omständigheter bör ges företräde framför övriga sökanden eller som kommer från skolor vilkas betyg inte utan vidare kan jämföras med betygen från . "EHOVET AV BETYG som betygssystemet har debatterats och utretts är det en synpunkt som har fått stor plats: Någon form av betyg behövs för att man ska klara av att göra ett urval bland eleverna när det är flera som vill gå en gymnasieutbildning än det finns platser. har det emellertid skett en avgörande förändring på den här punk- ten. Betygen behövs inte längre i lika hög utsträckning som urvalsin- strument till gymnasieskolan. Det hänger ihop med att gymnasieskolan har byggts ut, så att den mer än väl kan ta emot alla elever från , och att gymnasieutbildningarna har blivit breda- re. Dessutom är principen numera att eleverna ska ha rätt att få den gymnasieutbildning som de önskar; kommunerna ska alltså anpassa sitt utbud efter det intresse som finns ifrån ungdomarna. Att en kommun inte direkt kan tillgodose alla elevers förstahandsval ligger i sakens natur; det kan ta tid att få fram kompetenta lärare, ändamålsenliga lo- kaler, lämplig utrustning m.m. I många kommuner kommer av eleverna in på den utbildning i gymnasieskolan som de sökte i första hand, medan övriga får plats på ett gymnasieprogram som stod lite längre ned på deras önskelista. Det är vanligt att syokonsulenter, eller de som ansvarar för antag- ningen till gymnasieskolan i en kommun, anser att urvalet skulle kunna ske utan betyg från . Till de enstaka utbildningar som har en kö av intresserade kunde urvalet ske med hjälp av intervjuer, arbets- prover, uppsatser, tester och liknande. I vissa högskoleutbildningar har man lång erfarenhet av sådana metoder. Behövs betyg då av andra skäl än urval? Vi anser att det är bra att det finns starkt ett tryck på kommuner och skolor att se till elever är godkända när de lämnar . Detta är emellertid kopplat till godkändgränsen, och kräver inte att betygen är graderade. Frågan blir därmed i stället: Behövs GRADERADE betyg? Det är svårt att komma ifrån att graderade betyg kan ha ett informa- tionsvärde för elever och föräldrar. Men det är mycket möjligt att in- formationen kan ges på ett lika bra, eller till och med bättre sätt, genom 164 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR utvecklingssamtalen och andra kontaktformer. Ett av syftena med den föreslagna försöksverksamheten är just att ge möjlighet för skolorna att pröva olika former för denna information. Vi anser att graderade betyg inte behövs som drivkraft för eleverna; vi ser inget pedagogiskt värde med betyg. Tvärtom kan betygen bidra till en fokusering på ämnena, liksom på det lätt mätbara, som gör att en pedagogisk utveckling försvåras eller hindras. Eftersom vi utgår ifrån att betygsättningens negativa sidor är ganska väl kända, ska vi endast kortfattat beröra några av dem. Ett problem gäller relationen mellan lärare och elever. Lärarnas skyldighet att sätta graderade betyg på eleverna leder till att elevernas underordning ökar; möjligheterna att utveckla en förtroendefull relation mellan lärare och elever blir mindre. En annan aspekt på betygsättningen är att lärarna måste lägga ned mycket tid på den. Arbetet omfattar allt ifrån provkon- struktion till samtal med elever och föräldrar för att motivera betygsätt- ningen i varje enskilt fall. Även för eleverna går det åt mycket energi för att tänka på betygen, diskutera dem med kamraterna, protestera mot betyg som de tycker är orättvisa osv. Många studier visar att det finns ett samband mellan betyg och sam- hällsklass. 100 Barn och ungdomar från arbetarklassen har i genomsnitt lägre betyg än andra. En del forskare menar att den viktigaste orsaken till detta är att betygen – och hela den studiemiljö som betygen är en del av – bygger på värderingar och ideal som är lättare att acceptera för elever i medelklassen än i arbetarklassen. Vad betyder det att eleverna numera ska ha betyg först i åttan? Det är ostridigt att betygens negativa effekter blir mindre ju senare som betygsättningen startar, men det finns belägg för att blotta förekomsten av betygsättning påverkar hela skoltiden. De normer som ligger inbyggda i betygsättningen i årskurs 8 sprids nedåt i systemet och blir styrande för de tidigare årskurserna. Det finns systematiska skillnader mellan vilka betyg som flickor respektive pojkar får. Detta behandlas i kapitlet om en jämlik skola på s. 293. -OTIVERING TILL F¶RSLAGET Vi har på flera ställen i det här betänkandet visat att timplaner, kurs- planer och andra statliga styrdokument uppfattas av lärare och skolle- dare som mer begränsande än vad de är avsedda att vara. 100 Se t.ex. , R. & , J.O. (red.) (1994): 3ORTERINGEN I SKOLAN 3TUDIER AV SNEDREKRYTERING OCH UTBILDNINGENS KONSEKVENSER, , . 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 165 inte meningen att undervisningen ska vara ämnesuppdelad bara för att det finns en kursplan till varje ämne. När lärarna på en skola planerar undervisningen behöver de en ordnande princip. I stället för att under- visa i ämnen kan de utgå från teman eller någonting annat som de fin- ner ändamålsenligt. Orsakerna är många till att det friutrymme som formellt sett finns för lärare och elever att bestämma om innehåll och arbetsformer i praktiken inte utnyttjas i så hög grad. En förklaring, som vi tror kan väga tyngre än flera andra, är betygen. Lärarna har ett krav på sig att sätta graderade betyg som är rättvisa; de ska kunna stå för varje enskilt betyg och motivera bedömningen inför eleverna och föräldrarna. Vi anser därför att det är värt att pröva om en övergång till icke gra- derade betyg skulle kunna leda till att friutrymmet utnyttjas mer, vilket vore önskvärt. Trots att betygsfrågan har utretts och diskuterats har man aldrig gjort några radikala försök. Ett antal kommu- ner, t.ex. och , har begärt att få dispens ifrån kravet på graderade betyg i och möjlighet att göra en betygsfri intagning till gymnasieskolan, men fått avslag av re- geringen. Att inga försök har kommit igång har troligen till stor del berott på att konkurrensen till vissa gymnasieutbildningar har varit stor – och därmed att urvalsfrågan har varit svårlöst. En följd av den ute- blivna försöksverksamheten är att det saknas erfarenhet av en situation där betygen inte längre spelar en huvudroll. Ett genomgående drag i försöksverksamheten bör vara en allsidig och ingående dokumentation och analys av positiva och negativa ef- fekter av att inte ha graderade betyg i . Det är viktigt att observera de svårigheter som uppstår, t.ex. vid intagningen till gymna- sieskolan, och hur de hanteras. Ett exempel på ett sådant problem är hur man gör när vissa ungdomar ska gå en gymnasieutbildning i en an- nan kommun därför att den inte finns i den egna kommunen och vice versa. Ett annat handlar om vilka former för urval som används vid antagningen till populära utbildningar, som har flera sökande än plat- ser. En viktigt inslag i försöksverksamheten gäller hur lärarna finner former för att kommunicera med eleverna och deras föräldrar om studi- erna. Det handlar inte bara om att ersätta de graderade betygens infor- mationsfunktion, utan att få fram någonting som är mer nyanserat än betygen och som kan vara en utgångspunkt för tvåvägskommunikation. En utvecklad form av skriftliga omdömen kan vara ett inslag. I kommuner som deltar i försöket kommer godkändgränsen i fokus. Detta skulle kunna utnyttjas för att öka stödet till de elever som har svårt att klara av att bli godkända i något ämne. Ett sådant stöd kan ges både av skolans personal och kamraterna. Inte minst det senare är 166 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Om det i en klass växer fram en anda av att det är klas- sens gemensamma ansvar att alla blir godkända, leder det troligen inte bara till att flera elever lyckas, utan också att alla elever får en värde- full erfarenhet av solidaritet. För elever som lätt klarar av att bli god- kända, kan det vara utvecklande och lärorikt att hjälpa kamrater med deras inlärning. En annan aspekt på godkändgränserna är att preciseringen av dem – i form av mål att uppnå – skedde i stor hast inför övergången till ett mål- och kunskapsrelaterat betygssystem. Formuleringen av dessa mål gjordes i ett uppifrånperspektiv, och tiden medgav inte någon omfat- tande dialog med lärare, skolledare, elever, föräldrar och andra intres- serade. På de skolor som deltar i försöket med icke graderade betyg kommer man att kunna samla mycket erfarenhet av hur godkändgrän- serna faktiskt fungerar. Detta borde kunna bli ett värdefullt underlag för det arbete som bedriver med översyn av kursplaner, och som vi på ett annat ställe i det här kapitlet (s. 155) före- slår ska preciseras. Vi föreslår att försöksverksamheten bara ska gälla trots att vi anser att de negativa effekterna av graderade betyg också finns i gymnasieskolan. Skälet till denna begränsning är att urvalet till gymna- sieskolan numera är ett mycket mindre problem än urvalet till högsko- lan. Med det tryck som finns på högskoleutbildningarna –med mycket stora skillnader i tillgång och efterfrågan på vissa utbild- ningar – är det svårt att se hur urvalet skulle kunna ske utan graderade betyg. Det finns också en annan skillnad. Urvalet till gymnasieskolan är i stort sett en intern angelägenhet; flertalet ungdomar går över från en grundskola till en gymnasieskola i kommunen. Men i hög- skolans fall kommer de sökande från många olika håll i landet; då är det viktigt att inte ungdomar från en kommun missgynnas i förhållande till ungdomar från en annan. När det gäller deltagande i försöket har vi övervägt två alternativ. Det ena är att alla kommuner som vill vara med, får vara med efter en enkel anmälan till . Det är samma typ av uppläggning som vi föreslog för försöken med lokala styrelser i med föräldrar i majoritet och lokala styrelser i gymnasieskolan med elever i majoritet