sou · GLB355 · 1998-01-01 00:00:00 — Statsintresset är närmast knutet till det i lagen om uppställda kravet på rikstäckande verksamhet. Våra olika alternativ när det gäller kyrkans förfogande över dessa ägoslag ger också i fråga om hur förvaltningsmålet kan fastställas tämligen olika förutsättningar. Hur våra förslag i detta avsnitt kan genomföras i de olika alternativen behandlas i kap. 10-12 och delvis i avsnitt 18.4.5. Våra motiv i övrigt framgår av avsnitten 7.3.2 och 7.3.7. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kammarkollegiet konstaterar att ändamålet med kyrkogårdar och begrav- ningsplatser skall bestå efter en relationsändring. Motivet för detta är fortsatta huvudmannaskap för begravningsverksamheten, som är en samhällsuppgift. Ändamålet skall bestå genom föreskrifter i begravningslagen (1990:1144). Förslag om detta läggs inte fram av Kammarkollegiet utan av . Vi har dock lämnat vissa synpunkter på ändamålet i avsnitt 7.2.2. För viktiga delar av den specialreglerade egendomen finns det, i motsats till hur vi ser på prästlönefastigheter och prästlönefonder, inte något särskilt statsintresse av att för framtiden reglera ändamålet. Det finns emellertid inte heller något intresse av att ändra det ändamål som gäller . Egendomen bör därför ställas till kyrkans förfogande för de ändamål som den f.n. har. Detta sker lämpligast genom bestämmelser i övergångs- lagstiftningen. Därigenom uttrycks viljan att inte fortsätta att lagreglera egendomens ändamål. Detta betyder dock en smula paradoxalt att egendomen är ändamålsbestämd – nu genom övergångslagstiftningen och lagstiftarens vilja när egendomen vid relationsändringen ställs till kyrkans förfogande utan specialreglering. En viktig fråga är därför hur ändamålet i ett sådant fall kan ändras. Enligt Kammarkollegiets uppfattning är två huvudprin- ciper viktiga. Båda bör vara giltiga för framtiden. Den första principen bör vara att kyrkliga organ inte själva utan vidare kan ändra ändamålet. Handlar det om att rätt och slätt ändra ändamålet för en viss egendom anser vi att permutationslagen (1972:205) skall vara tillämplig. Den andra principen – och den som komplicerar saken något – är att vi å den andra sidan inte anser att egendomens ändamål skall hindra från att fatta beslut i enlighet med föreskrifterna i lagen om . Giltigheten av beslut som kyrkan fattar med stöd av denna lag skall inte behöva överprövas i den för permutation stadgade ordningen, som ju förutsätter medverkan av Kammarkollegiet eller rege- ringen. Det betyder att vi anser att kyrkan själv med stöd av lagen om skall kunna fatta allehanda beslut om indelning, organisa- tion och inomkyrklig utjämning, och därvid också eventuellt påverka egendomens ändamål, utan att någon permutation därefter skall vara erforderlig. Lagen om , som ju också är en lag av högre dignitet, gäller därvid framför permutationslagen. Kammarkollegiet föreslår att i övergångslagstiftningen tas in följande ändamålsbestämmelser för den specialreglerade egendomen. ·För prästlönefastigheter och prästlönefonder: pastoratens rätt till minst hälften av avkastningen enligt fastställda andelstal ·För församlingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet: de ända- målsbestämmelser som gäller ·För församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder: de ända- målsbestämmelser som gäller ·För den del av kyrkofonden som förs över till trossamfundet : avkastningen skall användas för kyrkliga ändamål Våra motiv för dessa förslag framgår av kap. 7. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. 18.4Den specialreglerade egendomen: Formen för kyrkans disposition av prästlönetillgångarna Kammarkollegiets ställningstaganden när det gäller kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkas och domkyrkas fastigheter m.m. bör förenkla bilden av den kyrkliga egendomen åtskilligt. Rättsliga förhållanden och besluts- former blir överskådliga. Det största egendomsbeståndet återstår dock att ta ställning till, närmare bestämt prästlönefastigheter och prästlönefonder. Som framgår av det föregående har kollegiet funnit att den egendomen alltjämt skall förvaltas för ett bestämt ändamål. Hur egendomen i fortsättningen skall disponeras av kyrkan är inte avgjort i och med detta. Med utgångspunkt från de modeller som återfinns i direktiven och som presenterats utförligt i det föregående, har vi utformat tre olika alternativ. Vart och ett av dessa alternativ har sina egna egenskaper och kännetecken, som gör att det skiljer sig från de andra. Vilket man väljer har sannolikt mer formell än praktisk betydelse. I alla tre alternativen kan man, om man vill, fortsätta på samma sätt som . Det är ansvarsförhållanden och beslutsvägar som skiljer alternativen åt. Ett alternativ är stiftelsealternativet. Det kännetecknas av att prästlöne- fastigheter och prästlönefonder samlas i en enda stiftelse med trossam- fundet som förvaltare. Stiftelselagen gäller fullt ut. Ett annat är ägandealternativet. Det innebär att man, på samma sätt som vi har föreslagit ifråga om äldre kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter m.m., samlar äganderätten, i detta fall hos hela samfundet, och därigenom löser dispositionsfrågan genom att vanliga civilrättsliga regler blir gällande. Det tredje alternativet är lagstiftningsalternativet. I stället för att falla tillbaka på stiftelselagen eller vanliga civilrättsliga regler formar man lösningen i detta alternativ med utgångspunkt från en ytterst kortfattad särlagstiftning för i den särskilda lagen om . I det följande utvärderas de olika alternativen. Stiftelsealternativet presenteras i kap. 10. Den mest framträdande egenskapen är att alternativet bygger på den nya stiftelselagen, som är ett generellt regelverk. Någon särlagstiftning för , som innebär att staten särbehandlar ett visst trossamfund, behövs inte. Till skillnad från vad som tidigare gällt under kyrka-stat- frågans långa historia finns nu genom den nya lagen en preciserad och moderniserad stiftelserätt. Därigenom har den osäkerhet om stiftelse- rättens utveckling i som har präglat delar av det tidigare utred- ningsarbetet undanröjts. Alternativet klarlägger också prästlönefastigheternas och prästlöne- fondernas stiftelsekaraktär tydligare. Det som kallas "stiftelselik- nande egendom" eller "egendom av stiftelsekaraktär" med de oprecisa formuleringar som också Kammarkollegiet har tvingats begagna i det föregående, blir klart och tydligt. Historiska referenser an- gående den kyrkliga egendomens stiftelseliknande karaktär blir i fort- sättningen överflödiga i det vardagliga arbetet, utan att man därför har brutit med egendomens historiska förutsättningar. Skyddet för ändamålet är starkt. Även förvaltningsbestämmelser som hänger direkt samman med ändamålet skyddas och kan bara ändras på det sätt som stiftelselagen medger, dvs. efter myndighets prövning och beslut. Stiftelsen är ett särskilt rättssubjekt och kommer inte att vara en del av trossamfundet . Genom bestämmelsen om förvaltare kommer kyrkan emellertid att ha full kontroll över stiftelsen. Tillgångarna kan inte redovisas som , kyrkan kan inte låna eller belåna dem, och stiftelsen blir ett eget skattesubjekt. Bestämmelsen om förvaltare kan ändras genom permutation. I stiftelsealternativet är ansvarsfördelningen tydlig. Stiftelsens för- valtare kan inte frånhändas ansvaret för någon del av förvaltningen. Med den utformning vi har valt är det – precis som i de båda andra alternativen – på övergripande nivå som bär ansvaret. Denna ansvars- fördelning hindrar inte en delegation av ansvar inom interna organisation på olika nivåer. Denna process, som ankommer på det högsta beslutande organet – kyrkomötet – motsvarar den fördelning av ansvar som finns i kyrkolagen och andra författningar. Några större praktiska förändringar skall inte behöva bli följden. Ägandebilden blir klarare. Stiftelsens fasta egendom kan lagfaras för stiftelsen. Ägandealternativet presenteras i kap. 11. Den främsta egenskapen hos detta alternativ är den definitiva lösningen av äganderättsfrågan. Hela anknytningen till det historiska stiftelsearvet försvinner, men kyrkan får i stället förfoga över prästlönefastigheter och prästlönefonder med full äganderätt. disponerar över den kyrkliga jorden som dess ägare. Något särskilt regelverk finns inte över huvud taget, utan kyrkan följer vanliga civilrättsliga regler om köp och försäljning av fast egendom, avtal, hyra, arrende m.m. som ägare till egendomen i eget namn. Den fasta egendomen kan lagfaras för kyrkan, vilket underlättar alla köp och försäljningar. Egendomen kan på ett annat sätt än tidigare användas som tillgångar och kreditsäkerheter i den egna verksamheten. Med den utformning vi har valt är det samfundet i dess helhet som blir ägare till egendomen. Detta hindrar inte att ansvarsförhållanden delegeras inom den kyrkliga organisationen. Friheten är stor på denna punkt och stor över huvud taget i detta alternativ. svarar för att ändamålet fullföljs, men kan i övrigt fritt fördela ansvaret inom sig. Ändamålsskyddet blir mindre starkt i detta alternativ. Det är naturligt att i ägandealternativet se som ägare med stora befogen- heter att förfoga över egendomen, trots att det finns ett visst bestämt ändamål. Å andra sidan är kyrkans skydd mot ansatser från statens sida att ändra ändamålet desto större, eftersom äganderätten definitivt ligger hos kyrkan. Graden av fortsatt inblandning från statens sida är mycket liten i detta alternativ. Lagstiftningsalternativet presenteras i kap. 12. Alternativet kännetecknas av att förvaltar prästlöne- fastigheter och prästlönefonder enligt en bestämmelse i lagen om . På den punkten är detta det alternativ som mest liknar dagens förhållanden. Egendomens stiftelsekaraktär på lokal och regional nivå bibehålls enligt tidigare mönster. Ett helt kapitel i kyrkolagen har ersatts av en paragraf i lagen om , men någon principiell skillnad har egentligen inte uppkommit. Genom att man har tagit bort den detaljerade regleringen i kyrkolagen och inte ersatt den med något annat inträffar dels att kyrkans frihet som förvaltare blir mycket större, dels att stiftelseegenskaperna blir mera framträdande. Det är meningen att kyrkomötet som företrädare för för- valtaren skall kunna meddela bestämmelser som kompletterar den enda paragrafen i lagen om . Sådana bestämmelser måste i sin tur utgå från egendomens ändamål och dess stiftelseegenskaper. Som förvaltare av stiftelserna kan genom kyrkomötet fördela ansvar och uppgifter inom organisationen. Dagens förhållanden kan bestå, om det är det man önskar. Möjligheten att ändra dem, om det å andra sidan är det man skulle vilja, är såvitt kan bedömas, något mindre än i de andra alternativen. Ändamålsskyddet är starkt. Det är bara genom att ändra i lagen om som man kan ändra egendomens ändamål i lagstiftnings- alternativet. Lagstiftningsalternativet kräver fortsatt särlagstiftning för trossam- fundet . Genom den fortsatta lagstiftningen tar alltjämt ett ansvar för prästlönefastigheternas och prästlönefondernas ändamål, men behåller också ett inflytande över den framtida utveck- lingen. Lagstiftningsalternativet bearbetar inte äganderättsfrågorna för präst- lönefastigheter och prästlönefonder lika genomgripande som de övriga alternativen, men äganderätten är fullt klar. Den tillkommer stiftelserna. I det föregående har vi redogjort för de olika alternativens särskilda egenskaper och på vissa punkter angivit hur vi värderar dem från allmänna utgångspunkter. När det gäller att ta ställning till vilket val som bör träffas är det till en början särskilt två synpunkter kollegiet vill framhålla. För det första: Vi menar att alla tre alternativen är tillfredsställande lösningar och att en hel del finns att vinna på att de diskuteras öppet och utan förutfattade meningar. De skiljer sig mycket från varandra på det formella planet, men förmodligen betydligt mindre på det praktiska. Gemensamt för alla tre alternativen är att kyrkomötet övertar befogenheter som riksdag och regering har . Det sker på tre olika formella sätt. Det första sättet är som förvaltare enligt stiftelselagen, det andra som faktisk ägare och det tredje som förvaltare enligt lagen om . I alla tre alternativen kan dagens gemensamma förvaltning på stiftsplanet fortsätta som . För det andra: Vi har övervägt att själva inte ta ställning till valet mellan de tre alternativen. Detta kan motiveras utifrån flera synpunkter, bl.a. att det skulle stimulera till en mera förutsättningslös debatt och att valet också inrymmer en rad kyrkopolitiska faktorer, som Kammar- kollegiet inte i främsta rummet är skickat att ta ställning till. Vi har dock med hänsyn till utredningsarbetets uppläggning och tempot i reform- processen inte ansett det rimligt att den utredande myndigheten avstår från att lägga fram ett fullständigt förslag. Vårt ställningstagande till vilket alternativ som erbjuder den bästa lös- ningen i samband med en relationsändring måste göras utifrån en så långt som möjligt objektiv värdering av de olika alternativens förtjänster och svagheter. Vi har valt att göra vår bedömning utifrån ett antal sådana kriterier. Ett sådant är behovet av särreglering av . Stiftelsealter- nativet och ägandealternativet behöver ingen sådan reglering. Det räcker med bestämmelser i övergångslagstiftningen. Lagstiftningsalternativet, däremot, förutsätter att förvaltarskap föreskrivs i lagen om , och att egendomen fortfarande, liksom , undan- tas från stiftelselagens tillämpning. Om detta vore den enda komponenten i relationsändringen som krävde fortsatt lagstiftning, vore det kanske en faktor som skulle visa sig vara praktiskt taget avgörande för valet av alternativ. är det inte så. Enligt principbeslutet om en relationsändring skall lagen om finnas och reglera vissa grundläggande förhållanden. När detta är fallet, är det kanske från kyrka-statsynpunkt inte längre särskilt betydelsefullt om lagen innehåller något om egendomen eller inte. Direktiven nämner lagstiftningsalternativet som ett huvudalternativ. Vi har därför inte fäst någon större vikt vid den nu nämnda skillnaden mellan de tre alternativen. Alternativen skiljer sig också när det gäller ändamålsskyddet. I lagstift- ningsalternativet måste lagen om ändras, vilket kräver en omfattande procedur. I stiftelsealternativet fordras permutation enligt stiftelselagens bestämmelser, vilket också fordrar en omgång med in- blandning av en statlig myndighet. I ägandealternativet finns visserligen ett ändamål som skall iakttas, men ägaren har i och för sig full förfoganderätt över egendomen. Med de förslag till övergripande och ganska vida ändamålsbestämmel- ser vi har formulerat kan vi inte finna att frågan om ändamålsskyddet i och för sig är av sådan betydelse att den direkt avgör vilket av alternativen som är att föredra. Nära frågan om ändamålsskyddet ligger frågan om kyrkans skydd mot statlig inblandning. En spegelbild av detta är, om man så vill, statens möjlighet att ingripa med hänsyn till allmänna intressen. Alternativen skiljer sig åt också på dessa punkter. Som nämnts är statens möjlig- heter att ingripa minst i ägandealternativet. Statens fortsatta engagemang och ansvarstagande är störst i lagstiftningsalternativet, men det är lättare att ändra stiftelselagen än att ändra lagen om . Därför är det enklare att byta förvaltare till egendomen i stiftelsealternativet än i lagstiftningsalternativet. På denna punkt är det möjligt att statens och kyrkans intressen av naturliga orsaker kan skilja sig åt. Detta har dock inte framskymtat under vårt arbete med de olika alternativen. Frågan om äganderätten till egendomen har naturligtvis stor betydelse. I ägandealternativet löses frågan en gång för alla beträffande samtliga ägoslag. I stiftelsealternativet löses den också, men äganderätten tillkom- mer en stiftelse och inte trossamfundet , vilket medför vissa begränsningar i friheten. I lagstiftningsalternativet frågan om kronoanslagen ut medan i övrigt dagens ägandebild består när det gäller prästlönefastigheter och prästlönefonder. Äganderätten tillkommer lokala stiftelser.Detta är en skillnad mellan alternativen. Nära kopplat till äganderättsfrågan är förstås hur äganderättsöver- gången sker. I lagstiftningsalternativet och stiftelsealternativet bör det, enligt vår bedömning, inte finnas några större praktiska svårigheter. I ägandealternativet kan det få större praktisk betydelse med ersättningskrav enligt den särskilda regel vi föreslår efter att ha studerat bl.a. regerings- formens föreskrifter om egendomsskyddet. Lagstiftningsalternativet är det alternativ som mest liknar dagens för- hållanden och som visar störst respekt för de historiskt givna förutsätt- ningarna. Ägandealternativet bryter upp från det gamla och grundlägger nya förutsättningar. Stiftelsealternativet bevarar stiftelsekaraktären, men enligt en alldeles färsk stiftelselag för 2000-talet. Skattefrågorna är svårbedömda, men inte alldeles neutrala. Med ut- gångspunkt från dagens förhållanden kan man konstatera att olika stiftelse- alternativ är missgynnade. Kammarkollegiet anser att det är orimligt att valet mellan de tre alternativen skall träffas utifrån skatteplanerings- synpunkter. Med utgångspunkt från de synpunkter vi redovisat i kap. 13 samt med hänvisning till skattefrågornas behandling inom Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd m.m. förutsätter kollegiet att valet mellan de olika alternativen skall vara neutralt i skattehänseende. Förhållandet mellan kyrkans olika nivåer är en fråga som bäst övervägs av kyrkan själv. I våra alternativ skiljer sig förhållandena något, men knappast på ett avgörande sätt. Som förvaltare måste man i viss utsträck- ning följa objektiva normer. Som ägare har man berättigade anspråk på att få bestämma själv utifrån egna visioner . Det kan ligga i ägandealternativets natur att det manar till större och mer långtgående strategiska grepp. I alla tre alternativen är det kyrkomötet – låt vara i olika roller – som har det övergripande ansvaret. Enligt vår bedömning ger de tre alternativen likvärdiga förutsättningar när det gäller det inomkyrkliga regelsystemet och möjligheten att behålla dagens förvaltningsorganisation. Genomgången av de nämnda kriterierna ger enligt Kammarkollegiets uppfattning en viss övervikt till förmån för lagstiftningsalternativet. Lik- som principbeslutet om en relationsändring inte upphäver alla band mellan kyrkan och staten, utan förutsätter en viss ramlagstiftning, ger även lag- stiftningsalternativet för egendomen ett fortsatt rimligt band genom en enkel ändamåls- och förvaltningsbestämmelse i lagen om . Det ger kyrkan en stor frihet, men behåller möjligheten för staten att ta ett fortsatt ansvar, om situationen skulle kräva det. På detta sätt motsvarar lagstiftningsalternativet, både symboliskt och till sin konstitutionella egenart, det fattade principbeslutet om ändrade relationer. Lagstiftningsalternativet löser inte äganderättsfrågan fullt ut. Det är därmed inte sagt att situationen blir särskilt otillfredsställande. För alla ägoslagen utom prästlönefastigheter och prästlönefonder situationen ut. För de många lokala stiftelserna, som finns kvar i lagstiftningsalterna- tivet, är i alla fall situationen klar så långt som att stiftelserna är ägare. blir kyrkomötets sak att meddela bestämmelser om förvaltningen som ger de bästa praktiska möjligheterna att hantera egendomen. Kammarkollegiets ställningstagande till förmån för lagstiftningsalter- nativet innebär att vi, enligt principerna i avsnitt 18.3.1, föreslår att det övergripande ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder tas in i lagen om . Pastoratens rätt till avkastningen enligt be- stämda andelstal tas, i enlighet med vad vi föreslagit i avsnitt 18.3.3, in i den särskilda lagen om införande av lagen om . I kap. 14 har vi redovisat uppfattningen att den i lagen om ändamålsbestämda egendomen skall kunna stå under tillsyn i begränsad utsträckning. I lagen om skall därför tas in en bestämmelse om att regeringen får besluta om sådan tillsyn. Kammar- kollegiets egen mening är att någon tillsyn inte behövs. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Det finns, om man bortser från specialregleringen av kyrkorna, endast ett fåtal regler i kyrkolagen som berör den egendom församlingar och kyrkliga samfälligheter själva äger och förvaltar. Ett exempel på en tydlig och klar sådan regel är pantsättningsförbudet i 19 kap. 10 § kyrko- lagen. I övrigt gäller vanliga civilrättsliga regler . Kammarkollegiet anser att någon särskild reglering av denna egendom inte behövs efter en relationsändring. Församlingar och samfälligheter skall förfoga över egendomen enligt vanliga civilrättsliga regler. Pantsätt- ningsförbudet försvinner när lagstiftningen upphävs. Däremot finns det en rad frågor som hänger samman med vilka över- gripande beslut som kan fattas inom ramen för trossamfundet . Det gäller hur indelningsändringar kommer till stånd, hur egen- dom överförs mellan olika rättssubjekt vid indelningsändringar, hur ägande och förvaltning kan anordnas inom ramen för kyrkliga samfällig- heter osv. Dessa och liknande frågor behandlas av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. För att tydliggöra att det i praktiken är samma församlingar och sam- fälligheter som består efter relationsändringen , och att de förfogar över samma tillgångar som tidigare, har samma skulder som tidigare och är bärare av samma rättigheter och skyldigheter som tidigare bör det i övergångslagstiftningen tas in en bestämmelse av denna innebörd. Ett förslag med denna inriktning läggs fram av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. 18.6Den fria stiftelse- och föreningsegendomen Kammarkollegiet konstaterar att denna egendom följer regler som inte kommer att påverkas av en relationsändring. För t.ex. försam- lingarnas donationsfonder m.m. gäller stiftelselagen. Däremot finns det inslag i själva relationsändringen som påverkar för- utsättningarna för att följa dessa regler. Domkapitlen försvinner som stat- liga myndigheter. Försvinner de därmed som fondförvaltare eller tillsyns- myndigheter? Kammarkollegiet har i kap. 16 analyserat vissa förhållanden som uppstår genom den tänkta relationsändringen. Situationen är speciell när det gäller förvaltningen av stiftelser och fonder. Kammarkollegiet föreslår att en generell permutation genomförs be- träffande alla förvaltningsförhållanden som består över tidpunkten för en relationsändring. Med detta avses att det i övergångslagstiftningen kon- stateras att ett förvaltningsansvar som före relationsändringen vilar på en församling, en samfällighet eller ett stift inom , inte förändras utan vilar på motsvarande enhet även efter relationsändringen. Den generella permutationen kan bara gälla enheter som definieras i lagen om . I alla de fall ett förvaltningsansvar vilar på något särskilt utpekat organ som inte längre definieras i lagstiftningen erfordras i princip vanlig permutation. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kammarkollegiet har också haft till uppgift att lägga fram förslag om avveckling av vissa äldre rättsinstitut. Kammarkollegiet föreslår att institutet stadgad åborätt avvecklas genom att staten avstår från sin äganderätt till marken i de fall det finns en innehavare med rättmätiga anspråk på innehavet. Vi föreslår vidare att institutet landgille avvecklas genom att kyrkan avstår från sin rätt till landgille. I de fall rätten till landgille är förenad med äganderätt till lokaliserad mark avstår kyrkan även från sin äganderätt. Motiven för vårt förslag utvecklas närmare i kap. 17. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen dels att punkt 9–13 övergångsbestämmelserna skall upphöra att gälla, dels att 8 kap. 16 § och 11 kap. 6 § skall ha följande lydelse, dels att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 8 kap. 6 §, av följande lydelse. Föreskrifter om trossamfund meddelas i lag.