sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Den innebär att varje medlemsstat skall vidta alla de åtgärder som är ägnade att säkerställa att staten kan uppfylla de förpliktelser som följer av eller av åtgärder vidtagna av någon av EU:s institutioner. Den innebär också att medlemsstaten skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. Beträffande direktiv har i det s.k. (mot Land (1984) European Court Reports 1891, (1986) 2 Common Market 430) slagit fast att även om ett direktiv saknar direkt effekt är nationella domstolar och myndigheter, mot bakgrund av solidari- tetsprincipen, skyldiga att tolka nationell rätt med hänsyn till innehållet i direktiv. I ett senare mål Marleasing (mot La Comercial Internacional de Alimentacion (1990) European Court Reports I 4156, (1992) 1 Common Market 305) lades fast att detta gäller även när den nationella lagstiftningen har tillkommit före direktivet. Om kan slutligen nämnas att art.F i Maastrichtför- draget säger att EU som allmänna principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Artikeln kan ses som en kodifiering och precisering av en rättsprincip som redan tidigare hade utvecklats av (jfr. "Europarättens grunder" 1994 s. 52). 7.2.2Särskilt om EG-rättens förhållande till svensk lag och grundlag Bestämmelser med anledning av anslutning till EU finns i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeis- ka unionen. I lagens andra paragraf ges en regel om införlivande med svensk rätt av gemenskapernas vid tillträdestidpunkten existerande regelverk och i dess tredje paragraf ges en bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter till EU. Den senare paragrafen lyder: "Europeis- ka gemenskaperna får efter anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §." Lagens fjärde paragraf innehåller en uppräkning av alla de grund- läggande fördragen. Det konstitutionella stödet för denna överlåtelse av beslutanderätt finns i 10 kap. 5 § första stycket första meningen RF som lyder: "kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna." Av anslutningslagen och 10 kap. 5 § RF följer att de rättsregler som gemenskaperna beslutar med stöd av den överlåtna beslutanderätten har den verkan här som följer av EG-rätten. Av praxis framgår att EG-rätten har företräde framför nationella lagar och grundlagar. Vid en konflikt mellan en EG-rättslig regel och en inhemsk regel i lag eller grundlag gäller alltså enligt EG-rätten den EG-rättslig regeln. (Jämför uttalanden i bet. 1993/94:KU21 som behandlas i det följande.) Inför anslutning till EU ändrades 10 kap. 5 § RF och första stycket första meningen i paragrafen erhöll då den ovan redovisade lydelsen. I grundlagsärendet betonade KU (bet. 1993/94:KU21) att ändringen av paragrafen inte innebar att kunde överlåta vilken beslutskompetens som helst till EU. Enligt KU förhöll det sig för det första så att det av paragrafens lydelse framgick att beslutskompetens 244 EG:s dataskyddsdirektiv SOU 1997:49 kunde överlåtas endast så länge rättighetsskyddet inom EU motsvarar den svenska regeringsformens och och för det andra följde enligt KU av regeringsformens bestämmelser om stats- skickets grunder att överlåtelse inte heller får ske i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att bestämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. KU fortsatte (a. bet. s. 27): "Utskottet vill i likhet med motion ärerna också framh ålla att det omr åde som inte kan överlåtas med st öd av denna best ämmelse inte är inskr änkt till best ämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan ocks å omfattar andra best ämmelser som b är upp grundl äggande principer i v årt konstitutionella system. Utskottet vill i detta sammanhang s ärskilt peka p å den fria åsiktsbildningens stora betydelse f ör vårt statsskick. Redan i den inledande paragrafen i regeringsformen sl ås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger p å fri åsiktsbildning och allm än och lika r östrätt. En f örutsättning f ör att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Ocks å förbudet mot censur, skyddet av uppgiftsl ämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsr ättsliga principer i tryckfrihetsf örordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse f ör den fria åsiktsbild- Den f öreslagna lydelsen av 10 kap. 5 inte anses öppna m öjlighet att överlåta beslutander ätt som v äsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag." När det gällde frågan om vilka beslutsbefogenheter som faktiskt skulle komma att överlåtas vid ett medlemskap i sade KU att ut- gångspunkten för att fastställa dessa är det svenska anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen samt att gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen. KU angav som sin bedömning att de grund- läggande fördragen innehåller utomordentligt begränsade beslutsbe- fogenheter för EU på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs. KU anförde att tryck- och yttrandefri- hetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna är nationella angelägen- heter och att gemenskapens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsom- råden. KU anförde också att om EU skulle besluta om regler som rör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor kan dessa regler inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer som svensk tryck-, yttrande- frihets- och offentlighetslagstiftning bygger på. KU kommenterade även den situationen att en EG-rättslig regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som konstitutio- nellt oacceptabel. Den svenska hållningen borde då enligt KU inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätten och nationell rätt utan frågan borde istället vara om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta beslutet. Man skulle enligt KU fråga sig om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätt överlåtits. Om svaret är nej är rättsakten enligt KU inte giltig som EG-rätt i . Det syftar till att skapa en gemensam hög nivå på skyddet för rätten till privatlivet (se bl.a. ingressen p. Det anges i direktivet att skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på be- handlingen av personuppgifter måste vara likvärdig i alla med- lemsstater för att hindren mot flöden av sådana uppgifter skall kunna avskaffas och att detta är av grundläggande betydelse för den inre marknaden (ingressen p. Direktivet utgör en ram inom vilken medlemsländerna får utforma sin nationella lagstiftning till skydd för rätten till privatlivet (se art. 5 och ingressen p. 22 och 68). I ingressen p. 23 anges att medlemssta- terna får genomföra skyddet för enskilda personer genom en generell lagstiftning om skydd för enskilda personer såvitt avser behandling av personuppgifter eller genom särskild lagstiftning, t.ex om statistiska institut. Direktivet gäller både automatisk och behandling av personuppgifter. När det gäller behandling omfattas dock endast uppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (art. 3 och ingressen p. 12 och 27). Behandling av ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer omfattas också av direktivet men endast om behand- lingen sker med hjälp av ADB eller uppgifterna ingår i eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter kriterier som utformats för enskilda personer för att underlätta tillgång till uppgifterna (ingressen p. Enligt art. 3.2 gäller direktivet inte behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av gemenskaps- rätten. Som exempel anges sådan verksamhet som avses i avdel- ningarna V och VI i Fördraget om Europeiska unionen (Maastricht- fördraget) dvs. gemensam utrikes- och säkerhetspolitik respektive samarbete i rättsliga och inrikes frågor (bl.a. asylpolitik, invandringspo- litik samt tull- och polissamarbete). Direktivet gäller inte heller behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område. Enligt samma artikel omfattar direktivet inte heller behandling av personuppgifter av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll. I ingressen p. 12 anges att en fysisk persons korrespondens eller förande av adressregister inte omfattas av direktivet. Reglerna i den nuvarande svenska datalagen (1973:289) syftar till att skydda den enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga in- tegriteten till följd av att personuppgifter registreras i personregister genom automatisk databehandling. Bestämmelserna i dataskydds- direktivet har i stor utsträckning sin motsvarighet i datalagen. Det gäller t.ex. bestämmelser om att känsliga uppgifter t.ex. om ras, religion och politisk åsikt som huvudregel inte får registreras och be- stämmelser om anmälningsplikt. Direktivets kapitel I "Allmänna bestämmelser" innehåller regler om direktivets syfte, definitioner, tillämpningsområde och tillämplig nationell rätt. Beträffande definitionerna kan anmärkas att med personuppgift avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (art. 2.a). Med behandling av personupp- gifter avses varje åtgärd beträffande sådana uppgifter t.ex. insamling, lagring, bearbetning eller ändring, användning, spridning och annat till- handahållande (art. 2.b) och med register med personuppgifter avses varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier (art. 2.c). Som angetts ovan omfattas också under vissa förutsättningar behandling av personuppgifter av direktivet. Reglerna innebär att bl.a. bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en framställning som omfattas av TF eller YGL omfattas av direktivet liksom spridning av sådana framställningar om de innehåller person- uppgifter. Kapitel II "Allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas" innehåller regler om bl.a. uppgifternas kvalitet, principer som gör att uppgiftsbehandling kan tillåtas, särskilda behandlingskate- gorier, informationsplikt i förhållande till den registrerade, den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter, undantag och be- gränsningar, den registrerades rätt att göra invändningar, sekretess och säkerhet vid behandling samt anmälan. I kapitel III "Rättslig prövning, ansvar och sanktioner" sägs i art. 22 att medlemsstaterna skall föreskriva att var och en har rätt att föra talan inför domstol om sådana kränkningar av rättigheter som skyddas av den nationella lagstiftning som är tillämplig på ifrågavarande behandling. I art. 23 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att var och en som lidit skada till följd av otillåten behandling eller av någon annan åtgärd som är oförenlig med de nationella bestämmelser som antagits till följd av direktivet har rätt till ersättning av den registeran- svarige för den skada han lidit. I kapitel IV "Överföring av personuppgifter till tredje land" är ut- gångspunkten att överföring endast får ske om ifrågavarande icke EU- land säkerställer en adekvat skyddsnivå. I kapitel V "Uppförandekodex" sägs bl.a. att medlemsstaterna och kommissionen skall uppmuntra utarbetande av uppförandekodexar som skall bidra till att på ett riktigt sätt genomföra de nationella be- stämmelser som medlemsstaterna antar för att genomföra direktivet. I kapitel VI "och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter" sägs bl.a. att tillsynsmyndigheten skall ha undersökningsbefogenheter, såsom befogenhet att få tillgång till uppgifter, och effektiva befogenheter att ingripa, som t.ex. att kunna besluta om utplåning eller förstöring av uppgifter och om tillfälligt eller slutligt förbud mot behandling (art. 28.3). I kapitel VII "Gemenskapens åtgärder för genomförande" och "Slutbestämmelser", direktivets sista kapitel, sägs bl.a. (art. 32) att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet senast efter dess antagande, dvs. Särskilda bestämmelser ges för behandling som redan pågår när nationella bestämmelser till följd av direktivet träder i kraft och för uppgifter i då befintliga register. 7.4Möjlighet till undantag och begränsningar I art. 9 ges en bestämmelse om undantag eller avvikelse från direktivet för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalis- tiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. 1 Enligt artikeln skall medlemsstaterna för sådan behandling av personuppgifter besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i kapitel II ("Allmän- na bestämmelser om när personuppgifter får behandlas"), kapitel IV ("Överföring av personuppgifter till tredje land") och kapitel VI ("och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter"). Undantag och avvikelser får dock endast göras om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten. I kommissionens förklaring till art. 9 (förklaringen är intagen på s. 161-290 i bilaga 3 till slutbetänkande "En ny datalag", SOU 1993:10) anges följande som exempel på faktorer som kan beaktas vid den intresseavvägning som skall göras: möjligheten till rättslig prövning eller rätten till replik, förekomsten av en uppförande- kodex, de gränser som läggs fast i den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter samt allmänna rättsprinciper. Enligt förklaringen skulle det vara möjligt att göra undantag endast beträffande journalis- tiska ändamål ("Such exemption would be possible only in respect of processing for journalistic purposes. ", a. bet. bilaga 3 s. 179) – 1Enligt en ensidig förklaring anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommuni- kationens innehåll eller kvalitet. sedermera tillades konstnärligt och litterärt skapande – och termen journalist avses inkludera fotojournalister och skribenter såsom levnadstecknare. Enligt ingressen p. 37 bör det fastställas undantag från direktivet så långt det är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som fastslås i artikel 10 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det anges att detta dock inte får leda till att medlemsstaterna beslutar om undantag från åtgärder som vidtas för att säkerställa behandlingens säkerhet. Art. 17 i kapitel II handlar om säkerhet vid behandling och säger bl.a. att medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige skall genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från förstöring, förlust, ändringar, otillåten spridning och tillgång och varje annat slag av otillåten behandling. 37 i ingressen sägs vidare att tillsynsmyndigheten bör utrustas med i vart fall vissa befogenheter att utövas efter behandlingen, t.ex. befogenhet att offentliggöra en rapport eller att överlämna ärenden till rättsliga myndigheter. I art. 13 ges medlemsstaterna möjlighet att genom lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges i artiklarna 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 dvs. artiklar i kapitel II beträffande principer om personuppgifternas kvalitet (art. 6.1), information vid insamling av uppgifter från den registrerade (art. 10), information när uppgifterna inte samlats in från den registrerade (art. 11.1), den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter (art. 12) och behandlingarnas offentlighet (art. 21). Enligt art. 13 får begränsning av skyldigheter och rättigheter endast ske när det är en nödvändig åtgärd med hänsyn till bl.a. -statens säkerhet, -försvaret, -allmän säkerhet, -förebyggande, undersökning eller avslöjande av brott eller över- trädelser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken, -åtal för brott, -ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse hos en medlemsstat eller hos EU, -en tillsyns- inspektions- eller regleringsfunktion som är förbunden med allmän säkerhet, förebyggande, undersökning eller avslöjande av brott etc. eller ett viktigt ekonomiskt eller finansiellt intresse samt -skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Beträffande skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter talas det i kommissionens förklaring bl.a. om företagshem- ligheter, reglerna om den sekretess som advokater och sjukvårdsperso- nal arbetar under, rätten att förbereda sig inför en rättegång samt skyddet för mänskliga rättigheter ("the protection of human rights") (a. bet. bilaga 3 s 184). Som framgått ovan behandlar art. 9 särskilt möjligheten till undantag och avvikelser från bestämmelser i kapitel II med hänsyn till yttrandefriheten. Det framstår därför som oklart om uttrycket "skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter" i art. 13.1.g inkluderar yttrandefriheten. 7.5Finns det motstridigheter mellan dataskydds- direktivet och TF/YGL? Som framgått i kapitel 1 och 2 bygger TF och YGL på vissa grund- läggande principer för yttrandefriheten. Dessa är etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, brottskatalog och särskild rättegångsordning. Det är främst förbudet mot censur och hindrande åtgärder samt meddelar- skyddet (jfr. kapitel 2) som aktualiseras vid bedömning av om motstri- dighet mellan dataskyddsdirektivet samt TF och YGL föreligger. Reglerna om förbud mot censur och hindrande åtgärder finns i 1 kap. 1 och 2 §§ TF samt 1 kap. 3 § YGL. Förbudet mot censur innebär att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett medium som skyddas av TF eller YGL först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Förbudet mot hindrande åtgärder innebär att det allmänna inte, på grund av innehållet i ett medium som skyddas av TF eller YGL, får hindra framställning eller spridning av mediet på annat sätt än som är medgivet i dessa grundlagar, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig framställning. Förbudet mot hindrande åtgärder gäller alltså endast åtgärder som motiveras av framställningens innehåll. Förbudet hindrar inte att spridning av grundlagsskyddade framställningar är underkastad samma rättsregler som annan likartad verksamhet. Så gäller t.ex. arbetsmiljölagens bestämmelser om användande av minderårig arbetskraft även spridning av tryckta skrifter. Förbudet mot hindrande åtgärder gäller inte bara sådant som helt omöjliggör framställning eller spridning utan också åtgärder som verkar väsentligt försvårande eller ekonomiskt förlustbringande (- Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 380). Med hänsyn till tryck- och yttrandefrihetens fundamentala betydelse för ett demokratiskt statsskick bör förbudet mot hindrande åtgärder tolkas extensivt i tveksamma fall. En sådan hållning har stöd i vad anför i sin bok . Eek anför där (s. 50) att det med statsmakternas utbredning över allt större områden av samhällslivet följer möjligheter till mångahanda hinder och att en grundsats för tveksamma fall alltid måste vara att hindrande åtgärder inte får företas om de angriper yttrandefriheten. Med meddelarskydd avses meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Reglerna om rätt till anonymi- tet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare/upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2§§ YGL) och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande nyssnämnda personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovs- mannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som till- handahållit framställningen för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Principen om ensamansvar innebär att straffrihet råder för andra medverkande till en framställning än den som bär ensamansvaret för den. Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande ( meddelarfrihet ) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte ( anskaffarfrihet ) föreskrivs i 1 kap. 1 § tredje och sista stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då annan medverkande till en grund- lagsskyddad framställning kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Även de undantagsfall då den som anskaffar uppgift eller under- rättelse för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det måste här observeras att allmän lag enligt 1 kap. 9 § 4 TF och 1 kap. 12 § YGL är tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har således inte rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Om själva informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är anskaffaren emellertid skyddad mot straffansvar i alla fall utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Frågan är då i vad mån det föreligger motstridighet mellan å ena sidan dessa principer i TF och YGL och å andra sidan dataskydds- direktivet. Nedan följer en genomgång av dataskyddsdirektivet med avseende på denna fråga. När det därvid talas om motstridighet bortses från möjligheterna att utnyttja direktivets tillåtelse att göra undantag från skyddsreglerna. Kapitel I (art.1-4) Som angetts i avsnitt 7.3 innebär reglerna i detta kapitel att bl.a. bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register för produktion av en framställning som omfattas av TF eller YGL faller inom direktivets tillämpningsområde liksom spridning av sådana framställningar om de innehåller personuppgifter. Kapitel II (art. 5-21) I art. 5 sägs att medlemsstaterna inom de begränsningar som be- stämmelserna i kapitlet innebär skall precisera på vilka villkor behandling av personuppgifter är tillåten. I art. 6 sägs bl.a. att medlemsstaterna skall föreskriva att personupp- gifter skall behandlas på ett korrekt och lagligt sätt, samlas in för särskilda uttryckligt angivna och berättigade ändamål, vara adekvata och relevanta och inte mer omfattande än nödvändigt, vara riktiga och om nödvändigt aktuella samt förvaras så att identifiering förhindras när sådan är nödvändig. Flertalet föreskrifter av detta slag kan anses utgöra hindrande åtgärder enligt TF och YGL. I art. 7 sägs att medlemsstaterna skall föreskriva att personuppgifter får behandlas endast under vissa närmare angivna förutsättningar.