sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — Den sociala sektorn: barnomsorg och äldres - omsorg liksom kultur- och fritidsaktiviteter prioriterades däremot kraftigt . Ett helt nytt synsätt hade börjat etableras som kan beskrivas som omsorgsrättigheter (Nörve, 1990). Kvinnors utträde på arbetsmarknaden och politiska krav på att att den tidigare individuella och familjebaserade omsorgen också måste vara en samhällsangelägenhet innebar en historiskt sett helt ny fas. Att den kommunala omsorgen kom att betraktas som ett särskilt kvinnointre s- se av kvinnliga politiker berodde på det faktum att detta ansvarso m- råde fortfarande var kvinnornas, trots aktuell debatt om könsroller och jämställdhet. Konsekvenserna av förändringar eller försämringar inom den offentliga omsorgen skulle i första hand påverka kvinnors liv (1996). Den fortsatta förändringsprocessen kan också analyseras ur ett könsperspektiv där skilda könspräglade rationalitetsformer och kodningsprocesser bryts mot varandra. De kraftfulla förändringar som började svepa fram i många av landets kommuner i mitten av 1980- talet och som särskilt rörde nya organisationsmodeller och styrsystem var starkt präglade av en teknisk-ekonomisk begränsad rationalitet. Hela den organisatoriska systemskiftesvågen kan på sätt och vis sägas ha varit manligt könspräglad, och det i dubbel bemärkelse. De värden som här lyftes fram som måttstockar för verksamheten – även för de sociala områdena – var könskodade enligt den teknisk-eko - nomiskt begränsade rationaliteten och inte enligt den omsorgsrati o- nella. Dessutom är det samhällsområde som på skilda sätt fungerade som en inspirationskälla, näringslivet, en domän som utan överdrifter kan betecknas som både manligt könskodat och starkt mansdomin e- rat. stod många svenska kommuner inför en framtid med stagnerande ekonomi, någon kris var det ännu inte tal om men starka kommunala expansion tycktes vara till ända (Bokenstam, 1991; Rombach, 1986). Denna utveckling var i sin tur kopplad till en kraftfull ideologisk, borgerlig offensiv med krav på stopp för den ohämmade tillväxten av offentlig sektor och ideo - logiska förändringar inom socialdemokratins ledande skikt (, 1992; , 1992). Forskning om den offentliga sektorns expansion i hela västvärlden blev ett växande område med stora variationer i teorier och förklaringar (Bokenstrand, 1991). Kön, makt i svenska kommuner hade denna forskning en deterministisk inriktning och bilden av en ständigt växande byråkrati och svällande välfärdskonsumtion började spridas. Bland forskare inom ekonomi var olikheter i teorier och tolkningar påfallande och kritik riktades mot bristen på logik i de slutsatser som drogs om den obevekliga expansionen av välfärdsst a- ten (Wildavsky, 1985 s. 232). En av de få ekonomer som analyserade de svenska samhällsför- hållandena och den ekonomiska politiken utifrån ett könsperspektiv var (1988:60–80). I en undersökning av statsbu d- getens faktiska fördelning på olika områden fann hon att bland verksamheter som kan betecknas som könsneutrala fick de områden där män dominerade i lönearbete, utbildning och arbetslöshet större anslag än de områden som dominerades av kvinnor.4 Hon fann att de offentliga transfereringarna riktade till kvinnor som grupp inte var så stora som vissa debattörer hävdade. En av hennes reflektioner inför 1980-talets ifrågasättande av den offentliga sektorn storlek och samhällsekonomiska nytta är att denna debatt kan ses som manssamhällets reaktion på en kvinnlig fra m- marsch som upplevs som alltför stark och/eller att alliansen mellan välfärdsstaten och kvinnona blivit alltför stark (1988:77). Inom forskningen om nedskärningar i offentlig sektor, cut back management hävdas att reaktionerna på finansiell stress varierar beroende på olika perioder av processen med sviktande och nedåtg å- ende ekonomiskt handlingsutrymme (1981). skjuts utgifterna medan organisati o- nen förväntar sig att de goda tiderna ska återvända . Under den andra fasen inträder management fasen och då introd u- ceras nyheter vad gäller ledarskap, budgettekniker och organisation s- struktur som metoder för sparande. Den tredje fasen är strategisk och inkluderar verkliga nedskärningar inom olika områden. Värt att uppmärksamma är att Bokenstrand (1991) finner i en ingående analys av politik, ekonomi och organisationsförändringar i svenska kom - muner 1986 att de kommuner som var mest innovationsbenägna inte var utsatta för finansiell stress. Olika organisationsförändringar, decentraliseringsreformer och effektivetsbefrämjande förändringar hade inget samband med kommunens ekonomiska situation eller politiska majoritetsförhållanden. De kommuner där förändringsvilli g- heten var som störst var större, starkt urbaniserade kommuner med en väl utbyggd . Resultaten indikerar att det är den 4 Med könsneutrala verksamheter avses här de utgifter i statens budget som inte uttryckligen är prioriterade till kvinnor eller män. De departement som granskas är social-, utbildnings-, jordbruks-, arbetsmarknads- och industridepartementen (, 1988:58f). specifika kulturen i den lokala organisationsmiljön såväl som personalens sammansättning som avgör vilka kommuner som varit mest med att anamma de nya idéerna (1991:74). Management-fasen som beskrivs av tycktes alltså inte uppstå som en direkt reaktion på ekonomiska svårigheter i kommunerna. Den kan istället ses som en förberedelse i när den offentliga sektorns storlek ifrågsattes och behovet av effektivitet skulle skärpas . Den kan också tolkas i termer av hypotes som ett könsmaktskifte i vissa svenska kommuner där en manlig, näringslivsinspirerad könskodning av verksamheten omvandlade kommunens ansvar för att tillgodose omsorgsrättigheter, till en teknisk-ekonomiskt rationell produktion av service. 6 Trender och drivkrafter förändrades den kritiska bilden av tjänstemannaväldet till en tilltro till förvaltningens förmåga att handha personalfrågor och ekonomiskt ansvar. New Public Manag e- ment (NPM) är beteckningen på en filosofi om styrning och ledning av offentlig verksamhet som fick ett stort genombrott under 1980- talet i flera västländer (Montin, 1996:12ff). Ä ven om inte kan sägas utgöra enhetlig filosofi kan den samma n- fattas med ett antal övergripande kännetecken. En sådan lista redovisas i Montins forskningsöversikt över kommunala förnye l- seproblem (1996). –En generell nedtoning av samh ällsplanering och sociala reformer till förmån för offentliga kostnadsminskningar och minskad statlig styrning av ekonomin. –En förskjutning från politik(policy) till ledarskap (management). Exempel på detta inslag är förflyttning av prioriteringsbeslut från politiker till tjänstemän samt minskningen av antalet näm n- der och förtroendevalda. –En förändring från aggregering till disaggregering av offentliga organisationer innebär ett ökat lokalt ekonomiskt ansvar, resu l- tatenheter och konkurrens. –En förskjutning från processkontroll till efterkontroll innebär att regelstyrning enligt den traditionella byråkratiska modellen e r- sätts med olika former av efterkontroll (resultatanalys, utvärd e- ring mm). –En åtskillnad görs mellan beställning av offentlig verksamhet till produktion av densamma. Exempel på detta kännetecken är b o- lagisering, entreprenad och avknoppning. Kön, makt i svenska kommuner En ny betoning på medborgarnas individuella rättigheter, valfrihet och deltagande i verksamheten via brukarinflytande är andra kännetecken på allmänna filosofi. Enligt Montin beskriver dessa kännetecken tämligen väl den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen i allmänhet och i kommuner och landsting i synnerhet (a.a., s. 13). Anammandet av New Public Management-filosofin kan inte entydigt förklaras av kommunernas försämrade ekonomi eller förändrade politiska majoritetsförhållandet. Både rika och socialdemokratiskt styrda kommuner genomgick vad vissa forskare kallat en företagise - ring (, 1995). Bolagisering d.v.s. att omvandla vissa kommunala verksamheter till bolag ökade . I många kommuner har facknämnder lagts ned eller slagits samman vilket medfört en betydande minskning av antalet förtroendevalda, försvann 4 000 nämnduppdrag. BUM, beställar–utförar modellen hade införts i 33 av landets 288 kommuner. BUM har karaktäriserats som en funktionell organisationsmodell där de förtroendevaldas roll går ut på att beställa olika servicetjänster från förvaltningen som i sin tur ansvarar för produktionen. Politikernas uppgift är att i efterhand utvärdera att de producerade tjänsterna uppfyller kraven på effektivitet och kvalitet. Utförarna kan i vissa sammanhang bli aktörer på en marknad där man konkurrerar med andra enheter om att få en beställning. Idéerna bakom denna reform är att renodla politikers och tjänstemäns roller där de förtroendevalda ägnar sig åt den övergripande politiska styrningen och förvaltningen får ett större ansvar för hur utformnin g- en av verksamheten sker. Konkurrensen antas befrämja effektivis e- ring och prestation. Målstyrning innebär att politikerna formulerar övergripande mål och riktlinjer inom exempelvis skola eller barno m- sorg medan detaljerna för förverkligandet av de politiskt-ideologiska målen överlämnas till de verksamhetsansvariga. Målstyrningens fördelar har beskrivits som att politikerna befrias från att ägna sig åt onödig detaljstyrning för att istället få möjlighet att formulera politiska och långsiktiga visioner samt att mer tid skapas för väljarkontakter. Införandet av resultatenheter har vunnit stor sprid - ning i landets kommuner, variationerna har emellertid varit stora. I vissa fall har en resultatenhet inneburit ett delegerat buget- och kostnadsansvar medan det i andra fall betyder ett ansvar även för intäkterna (Montin, 1994). Många av dessa förändringar kan karaktäriseras som att ett ekonomiskt tänkande satts i förgrunden i den kommunala organis a- tionen. Betoningen av konkurrens samt av det starka och dynamiska ledarskapet både bland politiker och chefstjänstemän kan ses som en Olika forskningsresultat från kvinnoforskningen påvisar hur ledarskap förknippas med en manligt könsstämplad verksamhet (, 1994; , 1995; , 1996). Konstruerandet av maskulinitet kan således betraktas som en faktor bakom det snabba genomförandet av nyheter, i många fall saknades seriösa beslutsunderlag för förändringarna. Flera forskare har påpekat att det finns ett samband mellan de nya idéer som kom att prägla kommunernas verksamhet i slutet av 1980- talet och och de nya ideologiska strömningar som genomsyrade samhällslivet i stort (Brunsson, 1993; red.,1994). Grunden för lades under 1980- talet och det handlade mycket om nytt prat. Nya formuleringar blev vanliga i språkbruket, bättre service, kunden i centrum och systemskiftet i kommunerna har till stor del definierats av konsulter och externa förändringsagenter (, 1996). En översikt av regeringens kommundiskurs visar att –1991 inleddes under två socialdemokratiska civilministrar en ny diskussion om kommunernas förändrade roll. De värden som betonas i språkbr u- ket och som förekommer i olika offentliga dokument handlar inledningsvis om att kommunerna måste blir mer serviceorienterade och demokratiska. övergår argumenteringen till att kommunernas effektivetet blir det övergripande målet och detta synsätt tas sedan över av den borgerliga regeringen vid makttillträdet 1992 (, 1995). Ä ven diskurs överenstämde med regeringens, i början av perioden –1992 handlade det om demokrati och service för att mot slutet övergå till en prioritering av effektivitet. Att retoriken, förändring genom prat varit ett mycket viktigt led i förändringsprocessen har betonats av många forskare (, 1990; , 1995; red., 1994; Montin, 1989; 1992; 1994; Rombach, 1986). I vissa fall innebar detta prat inga reella förändringar av verksamheten och i många fall är det osäkert om förändringarna verkligen var nödvändiga (Brunsson, 1990). Inom organisationsteorin betonar forskare med ett institutionellt perspektiv att administrativa reformer inte bara handlar om att förändra verksamheten utan också om processer där idéer och preferenser blir till. Reformerna ses som identitetskapande, i själva reformerandet skapas människornas (, 1994 s. 39). I sin studie om 5 (1993) går igenom ett antal misstag som gjorts vid organisationsfö r- ändringar inom offentlig sektor som kunde ha undviktis via ordentliga utvärderingar och ett klokare sätt (s17) och där bland annat erfarenheter från andra länder skulle kunnat tjäna som varnande exempel. Kön, makt i svenska kommuner retorik och aktörer i en kommun finner emellertid (1995) att det fanns en del uppenbara motiv bakom pratet om effektivitet och service, nämligen ett intresse av att stärka den kommuncentrala styrningen av särskilt de två stora verksamheter som uppfattades som svåra att överblicka och styra – och skolan. De både forskarna påpekar vikten av att studera hur det nya språkbruket kan användas stragegiskt för olika syften i skilda lokala sammanhang. I följande avsnitt ska jag redovisa resultaten från en mindre unde r- sökning i de tre ovannämnda kommunerna som belyser förhållandet mellan kön, politik, ekonomi och organisation. 7 De tre kommunerna intervjuades ett 20-tal kvinnor och män i de tre kommunerna, både ledande tjänstemän och politiker. De intervjuades uppfattningar om kommunen i sin helhet, politisk kultur och organisationsförändringar var relativt samstämmiga i och . I båda fallen framkom en bild och en självuppfattning om en politisk kultur som även återspeglades i synen på de nya trenderna. I Ö rebro var bilden betydligt mer splittrad, både inom och mellan de olika partiblocken och mellan politiker och tjänstemän. Gemensamt för alla tre kommunerna var att en rad förändringar gjorts bl a avseende budgetprocessen, nämndsammansla g- ningar och nya styrformer. Ö rebro kan beskrivas som den uppenbart mest innovationsbenägna kommunen medan både politiker och tjänstemän varit betydligt mer avvaktande i och . Ett gemensamt drag i de tre kommunerna var en tydligt hiearki med vissa starka, dominerande aktörer vars auktoritet och ledarskap var ytterst befästa. I alla kommunerna var chefstjänstemännen i huvudsak män med några få eller enstaka undantag. Den manlige ekonomich e- fen pekades ut som en tung och mäktig aktör i alla kommunerna. I ansågs de tunga politiska aktörerna vara män medan man i påpekade att det var kvinnostyrt. I Ö rebro beskrevs kommunstyrelsens manlige ordförande som den ledande som man anställt en kvinnlig kommundirektör med en klar näringslivsprofil. I alla tre kommunerna var både kvinnor och män överens om vikten av kvinnors närvaro i politiken. De skäl som angavs var att kvinnorna bidrog till en bättre atmosfär och att de hade andra infallsvinklar, lite mjukare och mänskligare perspektiv på många frågor. De intervjuade betonade vikten av samarbete mellan kvinnor och män och tonade ned förekomsten av eventuella könskonflikter. Att förhållandena inte var spänningsfria framkom emellertid i många antydningar och indirekta kommentarer. I Ö rebro och handlade det om den manliga maktens uttrycksformer och i e- holm om den nya, uttalade kvinnliga makten. Ett generellt mönster i alla tre kommunerna var kvinnornas starka intresse för sociala frågor, skola och kultur. Många ursäktade sig med att Ja, jag vet att det är typiskt kvinnligt. Intresset och engagemanget bottnade ofta i kompetens och erfarenhet från den egna yrkesverksamheten. 8 – näringsliv och politik Gnosjö-andan är ett begrepp som införlivats med det svenska språkbruket och det förknippas ofta med påhittighet, flit, uppfinning s- rikedom och samarbete. Det som väckt stor uppmärksamhet är den låga arbetslösheten och det framgångsrika småföretagandet och har ofta utpekats som föregångskommun för hela landet (Wendeberg, 1982).6 är en liten och invandrartät kommun, närmare 10 000 innevånare med 4 000 personer i själva tätorten. 350 tillverkningsföretag i kommunen, de flesta små, är en förklaring till att kommunen betraktats som unik. En tjänsteman organiserar både svenska och internationella studiebesök till olika företag. Ett specifikt drag som utpekas i en mängd skildringar av och av de intervjuade själva är sam - arbetet och hjälpsamheten mellan företagarna, en anställd som vill starta eget får hjälp av sin arbetsgivare och betraktas inte som konkurrent. Företagen startas i liten skala för att utöka, stora och riskfyllda investeringar är det sällan tal om. Den offentliga sektorn är inte särskilt utbyggd i i jämförelse med de övriga kommunerna, det gäller både inom omsorg och förvaltning. I intervjuerna påpekas att även detta kan betraktas som ett uttryck för Gnosjö-mentaliteten och den dominerande borgerliga ideologin. Många av de manliga politikerna i är företagare, det är ett uttryck för den normala politikerrollen. Både i kommunstyrelsen och i fullmäktige är många av ledamöterna företagare och det är industrifolkets röst som väger tungt i kommunalpolitik. I ska man ju helst jobba inom industrin för att räknas som någon. En viktig maktfaktor är ju . 6 Vi vill skapa Gnosjöanda i hela sade , ledare under valkampanjen 1988. Citerad i Gnosjöandan – et nyttig ideal? av , Nordisk nr 10, 1989 sid. 21. Kön, makt i svenska kommuner tiker har ju inte så tunga uppdrag men har ett stort inflytande än- då eftersom de är kända som duktiga företagsledare. Företagandet i är i stor utsträckning det manliga föret a- gandet, ett fåtal kvinnor finns som ägare och VD för egna företag men de tillhör undantagen. Kvinnornas bidrag till företagandet beskrivs som att de finns i bakgrunden i företagen, de sköter kontor, arbetar i produktionen, tar hand om hem och barn och representation. Att småföretagarhustrurna är oumbärliga för verksa m- heten betonas av alla intervjuade. Häri ligger en förklaring till kvinnors låga deltagande i politiken, de kvinnliga familjeföretagarna orkar och hinner inte. De kvinnor som har uppdrag är främst offentliganställda eller anställda i företagen. I synen på kvinnornas roll i hänvisar både kvinnor och män till att det är lite traditionellt. De äldre männen vill gärna se förhållandena som en generationsfråga där de ursäktande beskriver att deras egen gener a- tion inte ägnade mycket tid till hem och barn. Bland kvinnorna finns lite olika bilder, beroende på bakgrund och tidigare erfarenheter, vissa anser att är traditionellt och patriarkalt medan andra menar att kvinnor har ett inflytande i det tysta. Att Gnosjö-andan också präglat den politiska kulturen är uppe n- bart, återkommande beskrivningar i intervjuerna är att i satsar vi inte på några skrytbyggen, vi är lite försiktiga av oss. Ekonomin är god och i balans och det var endast i samband med omläggningen av skattesystemet som kommunen råkade i trångmål 1992/93. Avsaknaden av hårda, partiideologiska konflikter är ett annat kännetecken, det är samförstånd och kompromisser som gäller. Några tydliga partiskiljande frågor finns inte, budgeten antas i samförstånd och socialdemokraterna som befinner sig i opposition återkommer regelbundet till vissa käpphästar t.ex. krav på differentierad barnomsorgstaxa. Det som beskrivs av många intervjuade är att kvinnorna i inte syns i de offentliga sammanhangen, de är aktiva och engagerade i förvärvsarbete, företag och föreningsliv men de är osynliga. har emellertid mönstret börjat ändras och kvinnorna börjat ta sitt inträde i offentligheten. och socialdemokraterna har satsat på att få fram kvinnor på politiska poster vilket resulterat i att har och socialdemokraterna kvinnor i respektive partigrupp i fullmäktige. De övriga partierna har fortfarande en mycket låg kvinnorepresentation, . Detta medför att fortfarande tillhör en av de kommuner som har en relativt låg kvinnorepresentationen, , i jämförelse med riksgenomsnittet på . Att utmärker sig i jämförelse med de övriga borgerligare partierna beror på en medveten satsning där två män beskrivs som mycket aktiva för att rekrytera flera kvinnor till politiska uppdrag. Att den enkönade politiken är legitim ens i en trad i- tionell kommun som framkommer helt klart i kommentar om de nytillkomna kvinnliga politikerna. De beskriver själva hur välkomna och uppskattade de är och bland tjänstemän, manliga politiker och allmänhet är det enbart positiva omdömen som fälls om att det äntligen kommit in fler kvinnor i kommunalpolitik. Förhållandena i kan tolkas som att en kvinnlig könsko d- ning inte förekommit som ett nytt inslag i politiken . Den patriarkala, manligt dominerade politiken har varit synnerligen befäst. Den politiska kulturen är i många avseenden lik den omtalade Gnosjö-andan, en viss försiktighet kombineras med samarbete och kompromisser. De intervjuade tjänstemännen i som kommer från andra orter är väl medvetna om att detta är en kommun där man får skynda långsamt med nya idéer som de uttrycker en stark lojalitet med sin politiska ledning. Att den nya tiden även nått märks på språkbruket i de intervjuades utsagor. Visioner, mål, uppföljning, kunder och brukare är exempel på vanliga uttryck. Den tydligaste organisationsförändringen är i likhet med många andra kommuner att man genomfört ett antal nämndsammanslagnin g- ar. Fritids- och kulturnämnderna har slagits ihop liksom byggnads- och miljönämnden. En barn- och ungdomsnämnd blev det däremot politisk konflikt omkring där var för och övriga partier emot. Bakgrunden till organisationsförändringarna var en översyn som gjordes utifrån syftet att renodla politiker- och tjänstemannaro l- len. Politikerna i var emellertid inte särskilt pigga på att avskaffa ordförandeberedningen, enligt en tjänsteman. Den gamla formen av kommunalpolitisk styrning där tjänstemanna- och politikerförslag i praktiken går in i varandra utgjorde inte samma problem för de förtroendevalda som för tjänstemännen. Att nämn d- sammanslagningen kan betraktas utfrån en könsdimension är emellertid uppenbart för en av de manliga tjänstemännen. Den tidigare kvinnliga kulturnämndsordföranden hade dragit igång ett för Gnosjo nytt och mycket livaktivt kulturliv. Hon har lämnat sin post och fritidsfrågorna blir istället mer prioriterade i den nya nämnden. I fritids- och kulturnämnden tycks männen ha tagit över, kultur som är kvinnornas område får nog träda tillbaka lite. Förhållandet mellan politiker och tjänstemän beskrivs av alla intervjuade som mycket gott. Några tendenser till kritik mot Kön, makt i svenska kommuner tjänstemannavälde finns inte i . Tvärtom önskar sig tjänstemännen mer och tydligare politisk styrning och de förtroend e- valda upplever att det är svårt att leva upp till alla krav. En gener a- tions- och könsskillnad bland politikerna är att de yngre, kvinnliga politikerna önskar sig både en tydligare ideologisk profilering och politikerstyrning. Min egen roll kan vara nästan otäckt styrande. Min roll är väldigt dominerande och viktig i Jag arbetar ju fram förutsättningar och underlag och jag försöker att vara neutral, det tycker jag är viktigt som tjänsteman. Politikerna litar ju väldigt mycket på en. skulle det behövas lite starkare politisk ledning. (manlig tjänsteman) Jag tycker inte att det är några problem med politikerstyrningen. Det enda som förändrats är ju att vi har så mycket lagar omkring oss som vi inte behärskar helt t.ex. lagen om offentlig upphan d- ling och vad det har för konsekvenser för oss som politiker. (äldre manlig politiker) Tjänstemännen tycker jag gör ett bra jobb, de försöker lyssna. Det är nog politikerna som ibland är fega och inte vågar ta stäl l- ning, den här beslutsvåndan att man vill vara eniga och så. Tjänstemännen skulle nog vilja ha lite mer styrning. (yngre kvinnlig politiker) På frågan till politikena om varifrån de nya organisationsidéerna har kommit är svaren vaga och oklara. Man vet inte riktigt hur de kommit upp men hänvisar till besök ifrån och till tjänstemännen. En ordentlig genomgång och diskussion fördes mellan politiker och tjänstemän vilket resulterade i ny nämndorganisation, rambudgetering och ny budgetprocess. Resultatenheter införs nu på försök inom ett par förvaltningar.