sou · GLB3150 · 1998-01-01 00:00:00 — Vid nuvarande regler för delfinansiering av regionalstöden kommer CÖE-länderna att ha mycket begränsade möjligheter att skjuta till egna medel. Utredaren vill påpeka att reglerna för finansieringen av strukturstöden måste förändras om dessa ska få någon effekt. Erfarenheten från med , och visar att produktionsanpassningarna tagit betydligt än väntat och att effekterna blivit mindre. Den främsta orsaken till detta är att för produktionsbegränsningar varit verkningsfulla. Begränsade möjligheter att utveckla jordbruket i CÖE-länderna leder till att produktionspotentialen inte kommer kunna tas till vara. Av detta skäl kommer sysselsättningsmöjligheterna i sek- torn inte att utnyttjas. Fördröjningar i strukturutvecklingen p.g.a. utbudskvoter och andra regleringsingripanden kan dock verka i motsatt riktning. Det har gjorts en lång rad beräkningar över budgetkostnaderna för en utvidgning vad gäller marknadsregleringarna (garantifonden). Det svårt att jämföra kostnadsutfallet eftersom beräkningarna ofta har gjorts med skiftande förutsättningar. Förutsätts oförändrad CAP hamnar kostnaderna på ca 10-15 mdr ecu . Merparten av kostnaderna kommer enligt dessa beräkningar att ligga på olika direktstöd, arealstöd och djurbidrag. Genom att olika typer av kvoteringar bibehålls innebär det att kostnaderna för interven- tionsåtgärder och exportbidrag hålls tillbaka. Budgetkostnaderna för marknadsstöden blir i detta alternativ förhållandevis begränsade. Utredaren vill betona att budgeten inte är avgörande för möjligheterna att utvidga EU om man väljer att endast marginellt förändra CAP och inte låter CÖE-länderna få del av alla stöd. 4ABELL "ER¤KNINGAR AV BUDGETKOSTNADEN F¶R –STEUROPAUTVIDGNINGEN MDR ECU Tangerman & Josling (1995) EU (1995) Det är svårt att kvantifiera behoven av regionalstöd i CÖE- länderna. Antas att hela området blir berättigat till stöd och att samma stödintensitet tillämpas som inom nuvarande EU-15 kan stödet uppskattas till ca 20 mdr ecu. Detta belopp har räknats fram som produkten av nuvarande stöd per person inom EU-15 och befolkningsmängden i CÖE-länderna. I Agenda 2000 har kommissionen uttalat att regionalstöden ska begränsas till av BNP. Med hänsyn till att BNP-nivån i CÖE-länderna är betydligt lägre anser kommissionen att dessa länder inte har förmåga att absorbera mera stöd. På basis av BNP kan stödet då beräknas till ca 9,5 mdr ecu. CÖE-ländernas bidrag till den gemensamma EU-kassan beräknas till ca 2-3 mdr ecu på basis av total BNP En stor del av regelverket som är kopplat till CAP grundas på historiska uppgifter om avkastning, arealer, djurantal, m.m. CÖE- länderna har drabbats av kraftiga produktions- minskningar. Dessa länder kan därför komma att få mycket oförmånliga ingångsvärden. Utredaren anser att det som över- gångsåtgärd inom detta alternativ skulle vara möjligt att låta CÖE-länderna utnyttja sin produktionspotential innan kvoter, basarealer, m.m. låses fast. En sådan åtgärd skulle ge kandidat- länderna en möjlighet att utveckla sitt jordbruk innan olika former av utbudsbegränsningar griper in. För länderna inom EU innebär denna möjlighet att konkurrensen ökar. Det innebär också att budgetkostnaderna ökar. Utredaren anser att för fullständighetens skull bör analyseras även ett alternativ med frikopplade stöd. En utveckling mot stödsystem som inte är lika hårt kopplade till produktionen kan inte uteslutas . har genom sin reform på jordbruksområdet tagit ett steg i denna riktning. I de kommande WTO- förhandlingarna kan mycket väl ställa krav på att EU orienterar sig i samma riktning. Det förutsätts att EU omvandlar nuvarande stöd, marknadsstöd och direktstöd, till ett frikopplat stöd. Frikopplade stöd innebär att jordbruket ges stöd utan krav på produktion. Det kan t.ex. ges som ett generellt arealbidrag eller som ett kontantbidrag till jordbrukaren. För produkterna förutsätts att marknadsmässiga villkor gäller. Liksom i basscenariot gäller att det inte sker någon avtrappning av stödet. Det frikopplade stödet ger jordbrukaren tydligare signaler från marknaden vilken omfattning och inriktning produktionen ska ha. Jordbrukets konkurrenskraft ges sålunda större utrymme. Pro- blemen med de frikopplade stöden är bl.a. att det är svårt att finna en bas för utbetalningarna som långsiktigt fungerar. Bristfällig statistik gör detta problem speciellt svårt för CÖE-länderna. För CÖE-länderna innebär det frikopplade stödet större möjlig- heter att konkurrera på marknaden jämfört med den produktions- kopplade kvoteringen. Avgörande för CÖE-länderna blir vilken bas som tillämpas vid fastställandet av stödet. I detta alternativ kommer prisnivån att falla jämfört med nuvaran- de läge i EU, vilket är speciellt positivt för CÖE-länderna. Budgetmässigt däremot kommer kostnaderna att öka kraftigt. Överslagsmässigt kan kostnadsökningen uppskattas till ca 20 mdr ecu jämfört med nuläget. Det torde också vara svårt att få acceptans i samhället i övrigt för att på detta sätt tillförsäkra bönderna en garanterad inkomst utan att det görs någon motprestation. En marginell förändring av CAP jämfört med nuläget innebär att CÖE-länderna ges små möjligheter att utveckla sin jordbruks- sektor. För liksom för övriga EU-länder innebär det att konkurrenstrycket från CÖE-länderna blir lågt. För vissa produk- ter är det sannolikt att CÖE-länderna inte ens når upp till full självförsörjning. Det kan ge möjligheter till att exportera livsmedel. Det kan dock medföra att efterfrågan på inte minst högförädlade livsmedel i CÖE-länderna blir mindre än om en liberalare politik hade tillämpats eftersom tillväxttakten i samhället kan dämpas. För är det främst de närliggande länderna, och de baltiska länderna, som är de intressantaste exportmarknaderna. För livsmedelskonsumenterna i innebär detta alternativ i stort sett oförändrad situation jämfört med nuläget. !NALYS AV FULLST¤NDIG LIBERALISERING AV #!0 Detta alternativ ansluter till stor del till det betänkande som lämnades av (se kapitel 7) Utgångspunkten för detta alternativ är att EU anpassar stödprisni- vån till de priser som råder på världsmarknaden vilket innebär att de marknadsstödjande åtgärderna tas bort. Det innebär i praktiken att export kan ske utan bidrag och att det inte behövs något stöd för lagring samt att gränsskyddet anpassas till utvecklingen i andra jämförbara länder. antas att jordbruket i EU ges kompensation för reducerade marknadsstöd. Övergångsåtgärderna riktade mot EU-15 antas vara avslutade innan CÖE-länderna blir EU-medlemmar. Jordbruket i EU-15 kännetecknas inom de flesta produktionsgre- nar av höga avkastningsnivåer och av intensiv användning av produktionsmedel. Huvudorsaken till detta är att marknadsregle- ringen genom höga produktpriser gjort det lönsamt med denna inriktning på produktionen. i ett internationellt perspektiv har EU bl.a. därför högre produktionskostnader än de flesta viktiga konkurrenter på marknaden, däribland CÖE-länderna. Vid en anpassning av de interna priserna till de priser som råder på världsmarknaden kommer EU:s jordbruk i en ny situation. För att möta denna måste åtgärder vidtas. Vissa produktionsgrenar måste eventuellt helt överges medan rationaliseringar och effekti- viseringar kan ge ökade möjligheter på andra områden. Olika typer av regleringsåtgärder, inte minst utbudsbegränsningar, har avskärmat EU:s jordbruk från konkurrens på världsmarknaden vilket torde innebära att det finns ett stort uppdämt behov av åtgärder, men också en tröghet mot att vidta dessa. Även i livsmedelsindustrin har avsaknaden av internatio- nell påverkan gjort att rationaliseringar inte genomförts i den takt som krävts för att vara internationellt konkurrenskraftig. Höga mark- och kvotvärden och stora investeringar i byggnader, maskiner m.m. som inte är avskrivna innebär att det finns en inneboende tröghet i att snabbt vidta förändringar. CÖE-ländernas jordbruk har generellt sett ett betydligt mera konkurrensutsatt jordbruk. P.g.a. budgetläget har länderna små möjligheter att ge bidrag till export och andra subventioner. Gränsskyddet är också som regel på en lägre nivå än vad som tillämpas i EU. Kostnadsläget i CÖE-länderna är allmänt sett betydligt lägre än i EU-15. Kostnaderna för arbetskraft och bränsle är exempel på kostnader för insatsmedel som är lägre än i EU-15. CÖE-länderna är sålunda kapabla att exportera jordbruksprodukter till världsmarknadsprisnivå utan i stort sett några subventioner. En fara för CÖE-ländernas jordbrukssektor som bör observeras är dock att det inte har återinvesterats i tillräckligt hög utsträckning . Mycket av den tekniska utrustningen härrör sig från tiden före den ekonomiska omvälvningen och har köpts in till mycket låga priser. Svag lönsamhet i sektorn är en huvudorsak till den låga investeringsnivån. Det kan därför uppstå ett stort investeringsbe- hov . Det innebär att kostnadsnivån stiger även i CÖE-länderna. I en situation med ett avreglerat jordbruk har CÖE-ländernas jordbruk ett betydligt bättre utgångsläge än i scenariot med bibehållna regleringar. Utredaren anser att CÖE- ländernas jordbruk till stora delar är anpassat till läget på världsmarknaden till skillnad från jordbruket i EU-15. Reformscenariot innebär att produktpriserna blir lägre än i scenariot med bibehållen reglering. Det innebär också att olika typer av utbudsregleringar tas bort. Dessa båda åtgärder är positiva för livsmedelsindustrins konkurrenskraft. Det torde speciellt gälla för industrin i CÖE-länderna som är i ett uppbygg- nadsskede och inte är lika stabil som industrin i EU-15. Detta scenario innebär att priserna på EU-marknaden styrs av världsmarknadens utveckling. Jämfört med nuläget torde det för de flesta varor innebära att priserna på EU-marknaden kommer att falla. Det kan också leda till en ryckigare prisutveckling. Prisförändringen i CÖE-länderna blir betydligt mindre än i de nuvarande EU-länderna. För flertalet jordbruksprodukter ligger prisnivån i CÖE-länderna i stort sett på världsmarknadsprisnivå. CÖE-länderna torde därför initialt ha betydligt bättre förutsätt- ningar att anpassa sig till den nya situationen än producenterna i EU-15. Detta scenario kan leda till att prisvariationen blir större även i EU-15 jämfört med regleringsalternativet. Borttagande av marknadsregleringen, enligt detta scenario, inne- bär att prisnivån på livsmedel sjunker. Konsumenterna ges på så sätt möjlighet att få tillgång till billigare livsmedel. Det gäller dock endast under förutsättning att prissänkningen verkligen kommer konsumenterna tillgodo och inte hamnar i de tidigare industri- och affärsleden. Utredaren vill speciellt betona betydel- sen av låga konsumentpriser för livsmedel i CÖE-länderna eftersom konsumenterna där spenderar en förhållandevis större andel av inkomsten på livsmedel än konsumenterna i EU-15. Avvecklingen av marknadsregleringen innebär att handeln mellan EU och tredje land kan ske utan olika former av stöd och avgifter. Det innebär också att de handelsbegränsningar som ligger inom kommer att sakna betydelse. begränsningar har speciellt stor betydelse för CÖE-länderna som missgynnas av nuvarande avtal. Omfattningen av EU:s handel med tredje land kommer därför att styras av konkurrenskraften på marknaden. Utredaren vill betona att CÖE-länderna har bättre möjligheter att kunna delta i en handel dels på tredje land, dels på EU-marknaden eftersom det inte finns några kvoter som begrän- sar produktionen. Redan i utgångsläget torde CÖE-länderna ha goda förutsättningar till handel eftersom man redan nu kan konkurrera utan exportbidrag. För att kunna konkurrera på nya exportmarknader krävs att varor med bättre kvalitet kan produce- ras vilket också leder till högre produktionskostnader. På kort sikt torde CÖE-länderna ha störst möjlighet att konkurrera på sina traditionella marknader. 11.2.6Miljöaspekter, regionalpolitik, m.m. Detta scenario innebär generellt sett lägre produktpriser. Det leder till att de ekonomiskt optimala insatserna av handelsgödsel och bekämpningsmedel minskar. En sådan utveckling är positiv för miljön. Billigt foder ger dock incitament att bedriva en intensiv animalieproduktion vilket kan ge upphov till negativa miljö- effekter. Scenariot med fullständig liberalisering av jordbrukspolitiken ger jordbruket i CÖE-länderna större möjligheter att kunna konkurre- ra på marknaden. I vissa områden och regioner torde jordbruket i kandidatländerna ha goda möjligheter att utveckla ett konkurrens- kraftigt jordbruk. För andra områden kan detta alternativ innebära en snabb utslagning av jordbruket. I dessa områden kommer det att finnas behov av regionalstöd för att kunna utveckla annan verksamhet. Jämfört med effekterna av det förra scenariot torde det finnas behov att snabbt kunna sätta in åtgärder i områden som inte klarar att upprätthålla jordbruksproduktionen till marknads- mässiga villkor. För EU-15 innebär avregleringen att konkurrensen på marknaden blir hårdare. Det kan leda till att områden i EU-15 som klarar sig utan regionalstöd kan komma att behöva omfattas av dessa stöd. I detta alternativ bortfaller kostnaderna för de marknadsreglerande åtgärderna eftersom slutmålet är fullständig liberalisering. förutsätt att det kommer att ges någon form av kompensation för uteblivet prisstöd riktat mot EU-15. En kvantifiering av kompensationsbetalningen är svår att göra efter- som det beror dels på övergångsperiodens längd, dels på hur snabbt stödet trappas av. Inledningsvis är det dock troligt att budgetkostnaderna ökar jämfört med nuläget En omläggning från prisstöd till direktstöd innebär att finansieringen flyttas från konsumenterna till skattebetalarna. Budgetkostnaderna för regionalstödet är svåra att förutse eftersom de beror på marknadseffekterna. Utredaren anser att det finns möjligheter till lägre kostnader för CÖE-länderna jämfört med alternativet utan reformering. Övergångsåtgärderna i detta scenario riktar sig mot EU-länderna. Först och främst måste EU inrikta sig på att sänka stödpriserna ner mot världsmarknadsprisnivå. Genom denna åtgärd kan EU- ländernas produktion exporteras utan subventioner. Det innebär också att förekommande system med utbudsbegränsningar kan tas bort, t.ex. mjölkkvoter, obligatorisk träda m.m. För de produkter där marknaden tillåter bör EU-priserna så snabbt som möjligt anpassas till världsmarknadsnivå. På andra produkter där skill- naden mellan EU:s priser och världsmarknadspriset är större kan det vara motiverat att trappa ner priserna . Utredaren vill betona vikten av att alla reglerade produkter behandlas enligt samma princip. EU:s marknadsregleringar har varit en etablerad faktor på marknaden . Produktionsapparaten i såväl primärproduktion som industriled har anpassats efter de villkor som statsmakterna ställt upp. En dramatisk förändring av de politiska grundförutsättningarna kan därför leda till en snabb och okontrollerad förändring. I syfte att motverka en sådan förändring är det därför rimligt att jordbrukssektorn ges möjligheter till anpassning under en övergångstid. Kompensationen kan utformas på en rad olika sätt. En viktig utgångspunkt för kompensationen är att den ska ges och sedan upphöra. Det synes därför vara viktigt att inte etablera nya stödformer som riskerar att växa in som permanenta inslag i jordbrukspolitiken. Stöden bör istället ges inom befintligt regelverk, t.ex. arealbidrag och djurbidrag. En av svagheterna med denna metod är att EU kan dra på sig kritik från WTO. Om EU klart och tydligt kan ange att stödet ska tas bort efter en viss övergångsperiod bedöms dock åtgärderna ha goda möjligheter att bli accepterade. Som alternativ till denna metod kan jordbruket kompenseras med ett stöd som är mera frikopplat från produktionen (se avsnitt 11.1.9). Fördelen med detta stöd är marknadssignalerna når jordbruket snabbare. Det finns t.ex. ingen anledning att upprätt- hålla en olönsam produktion enbart av det skälet att man åtnjuter kompensationsbetalning. Nackdelen är att det kan vara svårt att i senare ta bort stödet vilket bl.a. försvårar ett fullt medlemskap för CÖE-länderna eftersom dessa inte får del av stödet. Utredaren vill betona vikten av att övergångsåtgärderna enligt detta scenario blir avslutade till dess att CÖE-länderna blir EU- medlemmar. Om så inte är fallet måste antingen principen om den gemensamma marknaden släppas eller så drabbas av en konkurrensnackdel. Scenariot med fullständig liberalisering innebär att jordbruket i får konkurrera med jordbruket i CÖE-länderna på mera marknadsmässiga villkor. Som har kunnat konstateras i det föregående finns det möjligheter i CÖE-länderna att ta upp konkurrensen på en del områden. För del blir det främst de länder som har en likartad produktionssammansättning och som ligger i det geografiska närområdet som blir de svåraste konkurrenterna. P.g.a. av att CÖE-länderna ännu inte har löst problem i främst livsmedelsindustrin torde det på kort sikt vara bulkvaror som man kan konkurrera med. Oljeväxtfrö som används som råvara i den svenska fettvaruindustrin kan vara ett exempel på en vara som exporteras till . CÖE-länderna kan också komma att exportera frukt och grönsaker samt beredningar av dessa produk- ter. I första hand torde dessa produkter användas som råvaror i livsmedelsindustrin. På animalieområdet torde importkonkurrensen bli mindre på kort sikt. Problem med att uppfylla kvalitetskraven håller tillbaka handel med dessa produkter. På torde dock CÖE- länderna ha möjlighet att konkurrera även med dessa produkter. För del finns det också möjlighet att konkurrera på CÖE-ländernas hemmamarknader. har dock inte varit speciellt aktivt att investera i anläggningar i dessa länder vilket är till nackdel jämfört med många andra EU-länder. För konsumenterna innebär detta alternativ möjligheter till lägre konsumentpriser. Det beror dels på att stödpriserna sänks, dels på att det finns möjlighet till ökad konkurrens på marknaden. !NALYS AV SUCCESSIV REFORMERING AV #!0 I alternativet som benämns successiv reformering är slutmålet för EU:s jordbrukspolitik detsamma som i scenariot med fullständig liberalisering (se avsnitt 11.2). Enligt direktiven för utredaren ska olika övergångsperioder prövas för att skapa en situation där jordbruket i EU och CÖE-länderna har likvärdiga konkurrensvill- kor på den gemensamma marknaden. Detta avsnitt kommer att inriktas mot de övergångsåtgärder som krävs för EU-15 resp CÖE-länderna. Behovet av övergångsåtgärder för producent- och industriledet i EU-15 och i CÖE-länderna är olika. För EU-15 gäller det att skapa förutsättningar för ett jordbruk som kan verka på en marknad utan stöd. Utredaren anser att det är nödvändigt att prisnivån i EU-15 successivt sänks så att kontakt kan uppnås med världsmarknaden. För att mildra effekterna av prissänkningen kan det krävas att kompensation ges på annat sätt. På lång sikt är avsikten att även direktstöden trappas av och slutligen tas bort helt. Direktstöd som är avsedda att finnas endast bör ges enligt de system som finns . Ska stöden finnas bör andra former övervägas. Vid utformningen av sådana stödsystem bör målsättningen vara att marknaden ska påverkas så lite som möjligt. Det kan t.ex. införas ett stöd som är frikopplat från produktionen vilket ger jordbruket en grundtrygghet för sin Produktionsinriktning i form av grödval, djurhåll- ning, intensitet, tidpunkt för försäljning m.m. sker däremot helt på marknadsmässiga villkor. Utredaren anser det vara svårt att ange någon bestämd tidpunkt för hur snabbt kompensationsbetalningarna kan fasas ut. För vissa produkter, i synnerhet spannmål, har omfattande reformer redan genomförts i.o.m. reform och nya reformer planeras, Agenda 2000. För andra produkter som t.ex. socker har reformar- betet inte påbörjats . För de produkter som är mest reglerade, socker och mjölk, torde det bli frågan om förhållandevis långa övergångsperioder innan allt stöd har tagits bort. Med hänsyn till tidtabellen för utvidgningen kan direktstöden inom EU blockera möjligheterna att skapa en gemensam marknad. Med hänsyn till principen om likvärdiga konkurrensvillkor på en gemensam marknad ser utredaren det inte som möjligt att ge kompensationsstöd för prissänkningar till enbart jordbruket i EU- 15 och utesluta CÖE-länderna. För att ensidigt kunna ge stöd till EU-15 är det nödvändigt att bibehålla gränshindren vid handel mellan områdena. I annat fall måste dessa övergångsåtgärder rik- tade mot jordbruket i EU vara avslutade innan CÖE-länderna blir fullvärdiga EU-medlemmar på jordbruksområdet. När och blev EU-medlemmar 1986 tillämpades en rad olika övergångsarrangemang. Olika prisnivåer tillämpades fram vilket innebar att gränskontrollerna fanns kvar och ett system med utjämningsbelopp tillämpades. De anslutande länder- na fick också rätt att för vissa varor begränsa importen, bl.a. frukt och grönsaker, medan man fick rätt till förmånligare import av andra varor, bl.a. fodermedel. och fick dessutom rätt att fortsätta att ge nationellt stöd enligt de program som funnits före medlemskapet. För att stödja utsatta regioner i EU-15 som drabbas av att pris- stödet avvecklas bör det precis som finnas möjlighet att gå in med regionalstöd. inte ges för att stödja enbart jordbruket i området utan kan istället ges även för att utveckla annan verksamhet. Jordbruket i CÖE-länderna är i behov av andra typer av över- gångsåtgärder. till helheten i CÖE-länderna anser utredaren att det inte är någon vinst med att höja upp de interna priserna till den nivå som EU tillämpar. Stigande livsmedelspriser och risk för snedvridningar i samhällsekonomin är några skäl till varför priserna inte bör tillåtas att stiga mer än nödvändigt. Med hänsyn till de krav som enligt detta scenario kommer att ställas på EU skulle CÖE-länderna åter få anpassa sig när man har blivit EU-medlemmar. Mot denna bakgrund bör CÖE- länderna inte införa den politik som används i EU. CÖE-länderna är i större behov av hjälp till upprustning av både primärproduktion och livsmedelsindustri. Det kan gälla investe- ringsstöd för att införa ny teknik men inte minst stöd till att öka kunskapen i hur företag styrs och hur produkter marknadsförs. De stöd som ges bör syfta till att skapa ett jordbruk i CÖE-länderna som på lika villkor klarar att verka på den gemensamma markna- den då fullt medlemskap uppnås. Ges inte CÖE-länderna stöd är risken stor att jordbruket i dessa länder konkurreras ut av jordbruket i EU-15. Längden på övergångsåtgärderna som riktas mot CÖE-länderna beror dels på utgångsläget, dels på utvecklingshastigheten. Det finns nackdelar med långa övergångsperioder. Det är risk för att CÖE-länderna utvecklas olika och att arbetet inom EU-15 blir försenat. Utredaren är medveten om att en kort övergångsperiod avseende avvecklingen av EU:s marknadsstöd är mindre trolig. Det kan därför mycket väl uppstå en situation där CÖE-ländernas över- gångsperiod är avslutad men EU-ländernas marknadsstöd fort- farande ligger kvar. En möjlig åtgärd i detta läge skulle kunna vara att CÖE-länderna ges ett reducerat direktstöd baserat på den prisskillnad som eventuellt finns kvar mellan de båda marknader- Det skulle emellertid bli mycket svårt att göra en sådan beräkning eftersom det med all säkerhet råder olika förhållanden i kandidatländerna som helhet och för enskilda varor. Det skulle också kräva regelbundet återkommande uppföljningar alltefter- som prisförhållandena förändras mellan kandidatländerna. Inriktas övergångsåtgärderna i EU-15 på att nå världsmarknads- pris och åtgärderna i CÖE-länderna på strukturutveckling kan prisnivån på jordbruksprodukter inom EU bli konkurrenskraftig på såväl hemmamarknaden som på världsmarknaden. Konsu- mentpriserna i CÖE-länderna skulle då inte heller behöva stiga som en konsekvens av EU-medlemskapet. Handel är ett nyckelområde för att i ett övergångsskede smälta samman de båda områdena. I kommissionens strategy paper (se avsnitt 4.1.3) lades mycket stor tonvikt på denna fråga.