sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — att gallra, "låsa", förteckna och i övrigt färdigställa dem med beaktande av gällan- de bestämmelser, måste vara att anse som ett led i ordinarie arkivverk- samhet. Om arkivvården fortlöpande har genomförts i enlighet med de föreskrifter som finns bör de kostnader som detta innebär vara be- gränsade för varje enskild tidigare myndighet. Det är rimligt att kyrkan svarar även för dessa kostnader, vars storlek delvis är beroende av hur arkivvården har genomförts. Kyrkan bör även stå för de engångsvisa kostnaderna för det praktiska överförandet av handlingarna till arkivmyndigheterna. När det gäller de varaktiga, långsiktiga kostnaderna för den fortsatta förvaringen av de allmänna handlingarna finner kommittén vid en samlad bedömning att det är rimligt att staten svarar för dessa. Detta bör även gälla de engångskostnader som kan uppstå för arkivm yndigheterna för att kunna ta emot arkiven. De kostnader som staten skall svara för är således dels de långsiktiga kostnaderna för den fortsatta förvaringen, dels de engångsvisa kostnader som kan uppstå i samband med att arkiven kommer in till De kyrkliga arkiven - Överväganden 201 som kostnaderna för förvaringen av myndighetsarkiven successivt uppstår allteftersom leveranserna sker, kommer emellertid arkivmyndigheternas tillsynskostnader när det gäller dessa arkiv att minska. Vidare innebär den reglering som föreslås om offentlighet för handlingar som tillkommer efter relationsändringen att arkivmyndigheternas tillsyn endast kommer att omfatta en begränsad del av det framtida arkivmaterialet, nämligen de delar som omfattas av en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet. Detta medför att arkivmyndigheternas tillsynsverksamhet kommer att minska jämfört med förhållandena före relationsändringen, vilket bör leda till ett visst kostnadsbortfall. Relationsändringen innebär således såväl ökade som minskade kostnader för arkivmyndigheterna. Vilka kostnader som upp- kommer är först och främst beroende av omfattningen av det material som skall levereras. Sedan en kartläggning av materialet har gjorts kan en beräkning av de ungefärliga kostnaderna göras. När kostnaderna uppstår för arkivm yndigheterna är dock helt beroende av när leve- ranserna faktiskt genomförs. Som har framkommit skall över- lämnandet av arkiven ske successivt. Det är således inte möjligt att bedöma vilka kostnader som uppstår för arkivm yndigheterna och när detta sker. I detta sammanhang skall erinras om att till de delar materialet utgörs av folkbokföringshandlingar kompenseras arkivmyn- digheterna för de kostnader som leveranserna innebär inom ramen för folkbokföringsreformen. Det skall uppmärksammas att vad som här har anförts endast avser myndigheterna. När det gäller de beslutande församlingarna föreligger inte någon skyldighet att leverera arkiv bestående av allmänna hand- lingar till arkivmyndigheterna, varför ovan behandlade frågeställning inte uppstår. Handlingar som tillkommer efter relationsändringen kommer inte att omfattas av en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet annat än i begränsad utsträckning (jfr avsnitt 17). När det gäller handlingar som omfattas av den regleringen hänvisas till Utredningens om trossam- fundens rättsliga reglering betänkande Staten och trossamfunden - Rättslig reglering (SOU 1997:43). Här skall endast nämnas att arkivlagens bestämmelser genom en komplettering kommer att göras tillämpliga även på dessa handlingar. I det följande behandlas enbart de arkiv som bildas av handlingar som omfattas av den kyrkliga handlingsoffentligheten. 202 De kyrkliga arkiven - Överväganden kommer troligen endast att föreskrivas att dessa arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltning och forskningens behov samt vidare att det skall beaktas att arkiv är en del av det nationella kulturarvet. De kyrkliga arkiven utgör och kommer även att utgöra en väsentlig del av det nationella kulturarvet. Det är fråga om en fort- sättning på en arkivbildning som har sina rötter i medeltiden, och som skall ses mot bakgrund av särskilda karaktär samt till den roll som kyrkan har spelat i samhällsutvecklingen. De kyrkliga arkiven måste även vara av stort värde från forskningssyn- punkt. Det är angeläget att de framtida kyrkliga arkiven vårdas lika väl som samt att kontinuiteten mellan gammalt och nytt säkerställs. Ett sätt att uppnå detta kan vara att låta de kyrkliga arkiven omfattas av arkivlagstiftningen i tillämpliga delar även efter relations- ändringen. Detta skulle emellertid innebära en särbehandling av i förhållande till andra trossamfund, som inte kan anses förenlig med strävandena efter ökad likställighet mellan trossamfunden. Här skall även beaktas principen om en självständig kyrka. Kommittén anser därför inte att en sådan reglering skall genomföras. Den närmare regleringen avseende arkiv som bildas av handlingar som omfattas av en kyrklig handlingsoffentlighet blir en inomkyrklig angelägenhet. Här skall erinras om att en av de inomkyrkliga utredningsgrupperna har till uppgift att behandla bl.a. frågan om de kyrkliga arkiven. Kommittén förutsätter att bygger upp ett för hela den kyrkliga organisationen enhetligt regelsystem avseende hanteringen av arkiven. Det finns hos arkivmyndigheterna en stor sakkunskap om arkivverksamhet. Det är angeläget att samråder med arkivmyndigheterna såväl när det gäller att bygga upp ett regelsystem som beträffande hur arkivvården faktiskt skall bedrivas; som har framgått ingår det i de statliga arkivmyndigheternas uppgifter att ge råd och anvisningar till stöd för skötseln av arkiv som inte omfattas av arkivlagstiftningen (6, 26 §§ förordningen [1995:679] med instruktion för och landsarkiven). Av 34 § i instruktionen framgår när arkivmyndigheterna får ta betalt för rådgivning samt för att ta emot, bevara och vårda arkiv. Särskilda hänsyn gör sig gällande i fråga om vården och bevarandet av arkivalier. För att arkivens beständighet och säkerhet skall kunna upprätthållas erfordras således speciell kunskap om hur handlingarna skall behandlas. En förutsättning för att handlingarna över huvud taget skall kunna bevaras är att skrivmateriel och förvaringsmedel är arkiv- beständiga. Speciella krav kan uppställas på lokalerna där handlingarna förvaras, från bevarandesynpunkt men även från användarsynpunkt. SOU 1997:43 De kyrkliga arkiven - Överväganden 203 Vissa arkivalier kan kräva särskilda åtgärder för att bevaras. Här skall vidare nämnas de hänsynstaganden som gör sig gällande vid gallring. I detta sammanhang skall även uppmärksammas de problem, men även de möjligheter, som kan följa av att informationsteknologin, fram- förallt ADB-tekniken, används i allt större utsträckning. Arkivalietill- växten när det gäller teknikberoende medier har ökat, som produktionen av pappershandlingar tenderar att bli mindre. Detta inne- bär att behovet av arkivlokaler torde minska, även om arkiva- lietillväxten kan förväntas öka. Det är viktigt att uppmärksamma att förutsättningarna för hur arkiven skall behandlas är olika när det gäller "traditionella" handlingar och ADB-upptagningar, mikrofilmer eller andra teknikberoende medier, vilket gör att olika krav kan komma att uppställas för hur arkivvården skall bedrivas. Det får förmodas att kyrkan även efter relationsändringen kommer att föra ungefär samma protokoll, register och böcker som ; som exempel kan nämnas dop-, konfirmations-, vigsel- och begravningsböcker. Detsamma torde gälla räkenskapshandlingar. Enligt kommitténs förslag (avsnitt 18.2) kommer allmänna handlingar att kunna förvaras hos och dess organisatoriska delar efter relationsändringen. Det är viktigt att handlingarna förvaras och handhas så att det går att identifiera vilka som tillkommit före respektive efter relationsändringen. Det äldre materialet (t.o.m. ) avslutas och nya "volymer" läggs upp, dvs. ett nytt arkiv bildas. Vissa typer av handlingar kan dock vara av den karaktären att tillägg behöver göras och det måste då klart framgå att tillägget gjorts av det kyrkliga organet efter relationsändringen (jfr 18.2.2). I detta sammanhang skall även beröras frågan om slutlig förvaring av arkivmaterial. De statliga arkivmyndigheterna har enligt nu gällande reglering till uppgift att ta emot arkivmaterial från bl.a. de kyrkliga - kyrkokommunala och statliga - myndigheterna för slutförvaring. När det gäller de framtida arkiven kommer de statliga arkivmyndigheterna att ha denna uppgift beträffande de arkiv inom kyrkan som omfattas av en offentligrättsligt reglerad handlingsoffentlighet. Det kan diskuteras om skall ha möjlighet att överlämna även övriga handlingar till arkivmyndigheterna. Detta skulle vara ett sätt att säkra att arkiven bevaras för eftervärlden. Här skall dock erinras om de bestämmelser om rätt att ta del av handlingar och om arkiv som kommer att finnas i lagen om (se avsnitt 17). Dessa bestämmelser skall ses mot bakgrund av de önskemål som har framförts från om att det i lag skall skapas garantier för att den kyrkliga verksamheten även skall präglas av öppenhet. Kommittén förutsätter att kommer att tillgodose även den viktiga del av arkivverksamheten som gäller att ta hand om arkivmaterial för slutförvaring, i vilket ingår 204 De kyrkliga arkiven - Överväganden att vårda och bevara handlingarna samt att hålla dem tillgängliga. Det innebär att som ett led i sin arkivvård bygger upp arkivdepåer för handlingar som inte omfattas av arkivlagstiftningen. Att arkivhandlingar hos ett och samma organ kan ha olika slutdepå kan innebära vissa tillämpningssvårigheter, men här skall erinras om att olika handlingskategorier redan från början måste förvaras och behandlas så att det går att skilja dem åt; kommittén vill understryka betydelsen av att detta beaktas vid hanteringen av handlingar. En motsvarande ordning gäller för övrigt redan nu beträffande organ som omfattas av bestämmelserna i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen eller av den s.k. Telia-lagen. Det ovan sagda utesluter inte att de statliga arkivmyndigheterna tar emot arkivmaterial från för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Av 13 § arkivlagen framgår att Riks- arkivet och landsarkiven får ta emot även arkiv som inte omfattas av arkivlagens bestämmelser. Arkivmyndigheterna måste i sådana fall ta ställning till om det är befogat att ta emot handlingarna samt om det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. De närmare villkoren får förutsättas bli föremål för en överenskommelse vari bl.a. regleras frågan om kost- naderna (angående möjligheterna att ta betalt - jfr instruktionen för och landsarkiven). Handlingarna i de kyrkliga arkiven kommer att omfattas av olika regelsystem , vilket innebär att stora krav ställs på de kyrkliga organ som har att tillämpa bestämmelserna. Här skall erinras om arkivmyndigheternas tillsyn såvitt gäller de arkiv som omfattas av arkivlagstiftningen samt om möjlighet att meddela före- skrifter för dessa arkiv. Kommittén vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att det finns tydliga inomkyrkliga bestämmelser om arbets- och ansvarsfördel- ning, bl.a. innefattande frågor om handlingsoffentlighet och arkivvård. 19.1Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Definitionen av kyrkobyggnad i bestämmelsens andra stycke har änd- rats. Anledningen till detta är att relationsändringen innebär att försam- lingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphör, lik- som att den offentligrättsliga regleringen angående särskild förvaltning av vissa domkyrkor upphävs. Definitionen är oberoende av v illkor och former för hur egendomen kommer att stå till för- fogande efter relationsändringen samt av kyrkans framtida interna organisation. Syftet är att de kyrkobyggnader som omfattas av be- stämmelserna före relationsändringen, skall göra det även därefter. Någon utvidgning av tillämpningsområdet är inte avsedd. Av definitionen framgår att en byggnad som en gång har invigts för omfattas av skyddsbestämmelserna så länge eller någon av dess församlingar, kyrkliga sam- fälligheter eller stift i egenskap av ägare eller förvaltare har att svara för förvaltningen. Med invigning avses den kyrkliga handling varigenom en byggnad avskiljs för gudstjänstbruk. Skyddet gäller oberoende av om kyrkan används eller ej. Även om byggnaden sedermera tas ur bruk genom en religiös ceremoni anses den som en kyrkobyggnad vid tillämpning av 4 kap. så länge eller någon av dess organisatoriska delar har ansvar för vård och underhåll, dvs. till dess den rivs eller överlåtes. Här skall erinras om att en rivning förutsätter tillstånd samt att kommittén föreslår en anmälningsskyl- dighet vid överlåtelse. I den nuvarande lydelsen används begreppet "vårdas". Den allmänna innebörden av detta begrepp torde emellertid avse det fysiska omhändertagandet. Ett mer adekvat begrepp i detta sammanhang bör vara förvaltning. Här kan uppmärksammas den nu gällande lydelsen "...och vårdas av en kyrklig kommun samt domkyrkor som står under egen förvaltning " (kursiv. Bakgrunden och motiveringen till denna bestämmelse lämnas i avsnitt 13.2. har att vid en anmälan om överlåtelse ta ställning till om byggnaden skall förklaras för byggnadsminne samt i så fall vilket innehåll skyddsföreskrifterna skall ha. Här skall erinras om den skyldighet att samråda med och statens historiska museer (RAÄ) som föreskrivs i 1 § förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. (kulturminnesförordningen). Det får förutsättas att ett beslut meddelas efter det att en anmälan kommer in, så att en överlåtelse inte onödigtvis fördröjs. blir avtalet om överlåtelse giltigt även om något beslut inte har meddelats. Detta hindrar givetvis inte att en byggnadsminnesförklaring utfärdas . Med "beslut i fråga om byggnadsminnesförklaring" avses det beslut varigenom skiljer sig från ärendet, vilket kan ske antingen genom en byggnadsminnesförklaring eller genom ett beslut om att inte utfärda någon sådan förklaring. Bestämmelsen torde förutsätta en följdändring i jordabalken och eventuellt i fastighetsbildningslagen. När det gäller en överlåtelse till staten skall erinras om bestämmel- serna i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Frågan om en avräkning från den statliga kyrkoantikvariska ersätt- ningen vid en överlåtelse har berörts i avsnitt 10.4. Bestämmelsen om anmälan skall gälla även vid överlåtelse av en sådan yngre kyrkobyggnad som har utvalts av RAÄ. Motiveringen till tillägget avseende "kyrkotomt" lämnas i avsnitt 13.2. Paragrafens första stycke har ändrats med anledning av att det inte kommer att finnas någon offentligrättslig reglering avseende särskild förvaltning av domkyrkor efter relationsändringen. Av bestämmelsen framgår att förteckningen skall uppta kyrkliga inventarier av kultur- historiskt värde. Någon ändring av omfattningen av de inventarier som berörs av bestämmelsen är inte avsedd. Till följd av att såväl tjänste- som förtroendemannaorganisationen efter relationsändringen kommer att regleras genom inomkyrkliga före- skrifter har andra stycket ändrats. Bestämmelsen bygger även på förutsättningen att det är fråga om ett personligt ansvarstagande. De uppgifter och det ansvar som avses skall vara desamma som före relationsändringen. Enligt kommitténs förslag skall församlingen utse två personer som skall svara för att föra förteckningen och se till att föremålen förvaras och vårdas väl. Bestämmelsen innebär i sin nuvarande lydelse ett samspel mellan kyrkoherden som ämbetsbärare och den förtroendevalda kyrkvärden. Det får förutsättas att denna ordning - som reglerades kyrkolag - upprätthålls även fortsättningsvis. Eftersom det av den nya lydelsen inte direkt framgår vilka personer som har tillsynsansvar bör uppgift härom lämnas till . En anmälan skall göras så snart någon förändring sker. Ändringen i första meningen föranleds av att den organisatoriska indel- ningen i kontrakt under ledning av en kontraktsprost inte kommer att vara offentligrättsligt reglerad efter relationsändringen. Däremot kommer det i lagen om att anges att det för varje stift skall finnas en biskop. Utgångspunkten bör vara att biskopen skall ha ansvar för att kontroll sker av de inventarieförteckningar som förs i församlingarna inom stiftet. Det är dock rimligt att biskopen har möjlighet att utse någon som skall utföra kontrollen; det förefaller härvid vara lämpligt att de personer som utses har kontrollansvar för ett antal av stiftets församlingar, dvs. en ordning som liknar den som gäller . Efter varje kontroll som utförs skall en kopia av förteckningen skickas till . En sådan ordning ger möjlighet för länsstyrel- sen att få överblick över inventariebeståndet i länet. Detta är betydelse- fullt inte minst med tanke på uppgifter när det gäller för- delning av den statliga ersättningen (se avsnitt 10.4). Andra meningen har anpassats efter utformningen av 7 § andra stycket. Bestämmelsen i andra stycket motsvarar den som finns för kyrkobygg- nader och kyrkotomter (se 3 § fjärde stycket). Det finns inte anledning att göra någon skillnad i detta avseende, utan det bör även beträffande inventarier framgå av lagen att skäliga villkor kan ställas i samband med att tillstånd meddelas. Enligt tredje stycket i dess nuvarande lydelse skall samråd ske med kontraktsprosten eller, i vissa fall, med biskopen. Som har framkommit ovan kommer emellertid kontraktsprost inte att vara en offentligrättsligt reglerad befattning efter relationsändringen. Kommittén finner att det är rimligt att samråd i de fall det blir aktuellt sker med biskopen. På samma sätt som när det gäller kyrkobyggnader och kyrkotomter bör lagen innehålla en bestämmelse om skäliga villkor för tillstånd beträf- fande begravningsplatser (jfr även vad som har anförts under 9 §). Att skall ha rätt till viss ersättning av staten för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena bör framgå genom en bestämmelse i kulturminneslagen. Ersättningen och dess utformning och villkor har närmare behandlats i avsnitt 10. Av första stycket framgår att ersättningen endast kan omfatta kostnader som avser upprätthållandet av de kulturhistoriska värdena. Andra stycket anger att ansvaret för fördelningen mellan stiften åvilar rättssubjektet . Varje stift svarar sedan för fördelningen inom sitt område. I tredje stycket föreskrivs att RAÄ skall ges möjlighet att yttra sig över den centrala fördelningen, dvs. över prioriteringarna mellan stif ten. skall enligt fjärde stycket beredas tillfälle att yttra sig inför fördelningen inom stiftet. har härvid att göra en bedömning med utgångspunkt från kulturhistoriska aspekter, likaväl som med avseende på prioriteringarna inom länet. Denna paragraf, som motsvarar den som har föreslagit, innebär att det blir möjligt att ingripa om de krav som följer av föreskrifter och beslut enligt 4kap. kulturminneslagen inte uppfylls. Som exempel kan nämnas att en tillståndspliktig åtgärd vidtas utan tillstånd eller att en åtgärd genomförs på ett sätt som inte är förenligt med ett lämnat tillstånd. Ett ingripande kan ske genom ett särskilt hand- räckningsförfarande eller genom att utfärdar ett föreläg- gande, eventuellt förenat med vite. Som angavs i avsnitt 10.4 bör givet- vis i första hand eftersträvas att åstadkomma rättelse utan att den möj- lighet som bestämmelsen ger behöver användas. Jfr även Kulturarvsut- redningens betänkande Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128), sid. 315. Enligt bestämmelsens nuvarande lydelse har rätt att över- klaga beslut enligt 3, 9 och 13 §§. rätt att överklaga moti- verades i proposition 1987/88:104 med att domkapitlen har tillsyn över lära och gudstjänster i församlingarna och därför har särskild anledning att bevaka beslut som avser utformningen av kyrkorummet m.m. och som kan påverka dess användning (prop. sid. 101). Om domkapitlen kommer att finnas inom den kyrkliga organisationen efter relationsänd- ringen blir en inomkyrklig angelägenhet. Det torde dock kunna förut- sättas att det på regional nivå kommer att finnas en motsvarande funk- tion även fortsättningsvis. Här kan nämnas att enligt förslaget till lag om är stiftets grundläggande uppgift att främja och ha tillsyn över gudstjänstlivet (se Utredningens om trossamfundens rättsliga reglering betänkande). Det bör därför vara stiftet som ges rätt att överklaga beslut enligt 3, 9 och 13 §§. Det skall uppmärksammas att det förutom i kulturminneslagen även blir nödvändigt med vissa följdändringar i kulturminnesförordningen. Bl.a. föreskrivs f.n. i förordningen att RAÄ och skall sam- råda med i ärenden enligt 4 kap. kulturminneslagen "om det behövs" samt att skall erhålla kopia av vissa beslut (18 och 20 §§). Enligt kommitténs bedömning bör samråd ske med stiftet, som också skall erhålla beslutskopior (jfr ovan angående överklagande). I 21 § föreskrivs att skall underrätta kontraktsprosten eller i vissa fall biskopen om beslut har fattats eller åtgärd har vidtagits enligt 4 kap. 10 § andra och tredje styckena kulturminneslagen. En underrättelse av detta slag bör lämnas till biskopen. 19.2 Förslag till lag (1999:xxx) om kyrkoantikvarisk skatt Enligt 4 kap. 16 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. har rätt till viss ersättning av staten för vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena, så att deras kulturhistoriska värde inte minskas. I bestämmelsens första mening definieras den personkrets som är skatt- skyldig enligt denna lag. Av den andra meningen framgår att det är den beskattningsbara förvärvsinkomsten till inkomstskatt som utgör underlag för den kyrkoantikvariska skatten. Den som inte har någon sådan inkomst påförs inte heller någon skatt. Av denna paragraf framgår att skatten skall tas ut med en procentsats om 0,05 av underlaget, dvs. med per skattekrona. Lagen (1997:xxx) om betalning av skatter och avgifter föreslås ersätta uppbördslagen (1953:272) års taxering. I bestäm- melsen anges att det är den lagens bestämmelser som skall vara tillämpliga vid beräkning, debitering, redovisning och betalning av den kyrkoantikvariska skatten. Den föreslagna lagen innebär att det blir nödvändigt med vissa följdändringar i lagen (1997:xxx) om betalning av skatter och avgifter. lämnar ett förslag i detta avseende (se Riksskatte- verkets betänkande). 19.3Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Andra stycket i paragrafen är nytt. När det gäller bakgrund och motive- ring hänvisas till avsnitt 18.2.2. Av 2 kap. tryckfrihetsförordningen framgår att endast myndigheter kan förvara allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 5 § likställs , kyrkomötet och beslutande församling med myndigheter i detta hänseende. I första stycket i förevarande paragraf öppnas en möj- lighet att under vissa förutsättningar överlämna allmänna handlingar till ett enskilt organ som träder i en myndighets ställe (den s.k. Telia- modellen). Genom det föreslagna andra stycket lämnas möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingar som före relationsändringen har kommit in till eller upprättats hos beslutande försam- lingar eller myndigheter med uppgifter hänförliga t ill verksamhet, får förvaras hos eller någon av dess orga- nisatoriska delar, utan att handlingarna därigenom förlorar sin karaktär av att vara allmänna. Regeringen avses bestämma vilka organ som skall förvara handlingarna. Med organisatoriska delar avses församlingar, sammanslutningar av församlingar (kyrkliga samfälligheter) och stift. Bestämningen av var allmänna handlingar skall kunna förvaras anknyter till förslaget till lag om , enligt vilket samt församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift kommer att vara självständiga juridiska personer. beslutande församlingar är bl.a. kyrkomötet, stifts- fullmäktige och kyrkofullmäktige. Myndigheter med uppgifter hänförliga till verksamhet finns inom såväl den kyrkokommunala som den statliga organisationen. Kyrkokommunala myndigheter är bl.a. stiftsstyrelsen och kyrkorådet.