sou · GLB3166d2 · 1998-01-01 00:00:00 — 5TG¥NGSPUNKTER F¶R EN NY F¶RS¤KRING VID L¥NGVARIGT NEDSATT ARBETSF¶RM¥GA Utredningen har identifierat ett antal principiellt viktiga utgångspunkter för utformningen av trygghetssystem i allmänhet och en försäkring mot långvarigt nedsatt arbetsförmåga i synnerhet. Det huvudsakliga försäkringsskyddet vid långvarig ohälsa bör tillhandahållas av en obli- gatorisk offentlig försäkring. Genom att ansluta hela befolkningen och tillämpa enhetliga villkor kan de ekonomiska konsekvenserna av ohälsa spridas så brett som möjligt. Det är ett sådant system som bäst kan leva upp till högt ställda krav på rättvisa och effektivitet. Det finns ett antal krav som bör ställas på en allmän och offentlig ohälsoförsäkring: BDet bör finnas tydligt definierade medicinska kriterier för rätt till ersättning. BHuvudlinjen bör vara att ingen permanent ersättning skall betalas ut förrän möjligheterna till rehabilitering och omställning är uttömda. BDen som trots rehabiliteringsinsatser inte kan arbeta bör få sin lång- siktiga ekonomiska och sociala situation tryggad genom en förtids- pension som inte förväntas upphöra förrän vid övergången till B Försäkringen bör tillhandahålla både inkomst- och grundtr ygghet. Försäkringsskyddet bör ligga på en sådan nivå att kompletterande lösningar får karaktären av utfyllnad. BDet som bör försäkras i en ohälsoförsäkring är den framtida försörj- ningsförmågan. Här inbegrips att förtidspensionärer bör tillgodo- räknas åtminstone viss del av reallönetillväxten bland de för- värvsaktiva. Det ekonomiska skyddet bör också innefatta en tr yggad ålderspension till före detta förtidspensionärer. BFörsäkringen bör underlätta för förtidspensionärer att leva ett aktivt liv. Den förtidspensionär – som trots sjukdom eller funktionshin- der – vill pröva på arbete, studier eller andra aktiviteter bör upp- muntras att göra detta. !VV¤GNINGAR VID UTFORMNINGEN AV DEN INKOMSTRELATERADE ERS¤TTNINGEN Av principiella skäl bör det vara den framtida försörjningsförmågan som skall försäkras i en ohälsoförsäkring. Försäkringen bör ge ersätt- ning för bortfallet av de inkomster som den sjuke eller funktionshind- rade skulle ha tjänat in om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt att förvärvsarbeta. Utredningen konstaterar att den aktuella inkomsten vanligtvis också är det bästa måttet på den framtida inkomsten. kan den aktuella inkomsten i enskilda fall innebära såväl över- som underskattningar av de förväntade framtida inkomsterna. Det finns flera faktorer som talar för att det kan bli vanligare med oregelbundna inkomstförhållanden. Mot denna bakgrund bör lång- tidssjukpenning och förtidspension bygga på historisk inkomst. Utredningen föreslår därför att ersättningen från långtidssjukpenningen skall utgöras av genomsnittet av de två bästa inkomståren . När det gäller förtidspension bör det vara de fyra bästa in- komståren av . Ett historiskt underlag minskar risken för att ersättningen baseras på tillfälligt låga eller höga inkoms- ter. Ju en ersättning skall betalas ut från ohälsoförsäkringen, desto mer angeläget är det ur ett inkomstbortfallsperspektiv att den anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen bland dem som förvärvsarbetar. Förtidspensionärer skall alltså få ta direkt del av den standardutveckling som förvärvsarbetande får vid tillväxt. Utred- ningen föreslår därför att utgående förtidspension skall räknas upp dels med den allmänna prisutvecklingen, dels med halva reallöne- tillväxten bland de förvärvsarbetande. !VV¤GNINGAR VID UTFORMNINGEN AV ETT GRUNDSKYDD Försäkringsskyddet för långtidssjuka och förtidspensionärer bör bestå av ett standardskydd och ett grundskydd. Precis som den inkomstrelate- rade ersättningen bör grundskyddet i någon utsträckning utformas som en försäkringsersättning, dvs. återspegla den inkomst den enskilde skulle ha haft om han eller hon inte blivit sjuk eller funktionshindrad. För att kunna avspegla en sådan tänkt framtida inkomst bör det finnas en koppling mellan grundnivån och den levnadsstandard som är typisk eller genomsnittlig för dem i motsvarande ålder som inte har drabbats av nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder. Den garanterade nivån i ohälsoförsäkringen bör därför starta på en lägre nivå för de allra yngsta, men räknas upp realt i takt med ökad ålder upp till ungefär . Därefter kan den ligga fast på en och samma – högre – nivå fram till . Med en sådan konstruktion får den som förtidspensioneras på grundnivån i viss utsträckning följa den utveckling som hans eller hennes jämnåriga har. Garantinivån bör av principiella skäl följa med uppåt i takt med standardförbättringar hos dem som förvärvsarbetar. Syftet är att ge en anpassning till levnadsstandarden för de förvärvsaktiva. Om befolk- ningen i stort får högre levnadsstandard bör svårt sjuka eller funktions- hindrade förtidspensionärer få del av förbättringen. Grundtryggheten bör utgå som en utfyllnad ovanpå den inkomstre- laterade försäkringsersättningen upp till en viss garanterad nivå. +RITERIER F¶R R¤TT TILL ERS¤TTNING Utredningen ansluter sig i princip till de grundtankar som legat bakom utvecklingen av kriterierna för rätt till förtidspension, dvs. att ar- betslinjen främjas och social- och arbetslöshetsförsäkringssystemen renodlas. Det är emellertid angeläget att göra vissa förtydliganden av vad som bör gälla vid bedömning av arbetsförmågan. Personens arbetsförmåga bör alltid, med beaktande av möjligheter till rehabilitering eller andra omställningar, fastställas med utgångs- punkt i hans eller hennes individuella förutsättningar att försörja sig genom arbete. Kravet på nedsättning av arbetsförmåga för rätt till hel sjukpenning, långtidssjukpenning och förtidspension minskar från nuvarande till sju åttondedelar av hel arbetsförmåga. Utredningen be- dömer emellertid att detta är mer en formell än en reell förändring. Den s.k. steg-för-steg-bedömningen vid bedömning av rätten till er- sättning kvarstår. Arbetsförmågan skall även i fortsättningen i första hand relateras till det egna arbetet eller annat arbete hos nuvarande ar- betsgivare. Först när dessa möjligheter är uttömda, bland annat med stöd av rehabiliteringsåtgärder, skall arbetsförmågan relateras till ett annat arbete på den öppna arbetsmarknaden. När det gäller begreppet NORMALT F¶REKOMMANDE ARBETE hävdar ut- redningen att man bör skilja på konjunkturella och strukturella faktorer. Arbeten som håller på att fasas ut från arbetsmarknaden på grund av strukturella förändringar bör inte anses vara normalt förekommande. Arbetsförmågan bör inte relateras till ett sådant arbete med mindre än att det också är tillgängligt för den försäkrade. I likhet med skall det finnas möjlighet att vid S¤RSKILDA SK¤L delvis efterge kravet på ned- sättning av arbetsförmågan. Utredningen gör här ett förtydligande som innebär att S¤RSKILDA SK¤L tar sikte på att man gör avsteg från kravet på rehabilitering eller annan omställning, exempelvis flyttning till annan ort. Utredningen har förutsatt att regeringens förslag om rätt till 25 pro- cent arbetslöshetsersättning för den som beviljats 75 procents ersätt- ning från ohälsoförsäkringen och är arbetslös på resterande , också blir beslut. Om regeringens förslag inte genomförs föreslår utredningen att en förutsättning för beviljande av 75 procents ersättning är att det också finns ett tillgängligt arbete för personen på den kvarstående arbetsförmågan. ,¥NGTIDSSJUKPENNING VID L¥NGVARIGT MEN INTE VARAKTIGT NEDSATT ARBETSF¶RM¥GA När en individ har varit sjukskriven skall ohälsoförsäkringen övergå till att betala ut långtidssjukpenning. Denna nya ersättningsform för personer med långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga föreslås ta vid sjukskrivning. Långtidssjukpenning skall liksom sjukpenning vara en ersättning som betalas dag-för-dag. Långtidssjukpenningen skall ge ekonomisk ersättning för den fram- tida försörjningsförmåga som går förlorad till följd av sjukdom. Den inkomstrelaterade långtidssjukpenningen skall utgöra av ett underlag som motsvarar genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa åren av de som närmast har föregått övergången till lång- tidssjukpenning. Utgående inkomstrelaterad långtidssjukpenning skall juste- ras i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån (KPI). Den inkomstrelaterade ersättningen skall kompletteras med samma konstruktion och nivå på grundskyddet som vid förtidspension. Den ga- ranterade nivån skall vara både ålders- och standardrelaterad. Personer med lägre sjukpenning än garantinivån inom långtidssjuk- penningen kan efter ansökan beviljas långtidssjukpenning i form av ga- rantinivån redan innan ettårsgränsen har passerats. En förutsättning är att hans eller hennes arbetsförmåga bedöms förbli nedsatt under . !KTIV REHABILITERING OCH UPPF¶LJNING I syfte att få en mer sammanhållen ohälsoförsäkring föreslås att rehabi- literingspenningen tas bort. Den som genomgår rehabiliteringsåtgärder skall i stället få sjukpenning, långtidssjukpenning eller förtidspension. Detta innebär dock ingen förändring beträffande ersättningsnivån. Det innebär heller ingen ändring i möjligheten att få ersättning för mer- kostnader i samband med rehabilitering. Vikten av uppföljning och planering av rehabiliteringsåtgärderna betonas. Vidare föreslås utökade möjligheter att som rehabiliteringsåtgärd påbörja en längre högskoleut- bildning samt att den som har förtidspension skall kunna ansöka om att få ta del av rehabiliteringsåtgärder. Utredningen föreslår också ökade möjligheter att få frågan om den egna rehabiliteringen prövad av en högre instans. 3¤RSKILD INKOMSTUTFYLLNAD TILL PERSONER SOM ¶VERG¥R TILL ETT L¤GRE BETALT ARBETE En person som på grund av sjukdom tvingas lämna sin anställning men till följd av försäkringens krav på omställning saknar rätt till förtids- pension, skall kunna få särskild inkomstutfyllnad om han bedöms ha arbetsförmåga i ett lägre betalt arbete. Den särskilda inkomstutfyllna- den utgörs av mellanskillnaden mellan förtidspensionen och lönen i det nya arbetet. &¶RTIDSPENSION VID VARAKTIGT NEDSATT ARBETSF¶RM¥GA Den som till följd av sjukdom eller funktionshinder har fått sin arbets- förmåga varaktigt nedsatt skall få förtidspension. En skillnad mot nuva- rande ordning är att förtidspensionerna skall vara finansiellt och orga- nisatorisk frikopplade från ålderspensionssystemet och i stället ingå i en sammanhållen ohälsoförsäkring. Förtidspensionen skall ge ekonomisk ersättning för den framtida försörjningsförmåga som gått förlorad. Den inkomstrelaterade förtids- pensionen skall utgöra av en antagandeinkomst, som mot- svarar genomsnittet av de fyra i inkomsthänseende bästa av de som närmast föregått pensionsfallsåret. En alternativ beräkningsregel skall efter ansökan kunna utnyttjas av dem som under minst tre av de sex åren på grund av omfattande perioder av sjukfrånvaro, arbetslöshet etc. har haft lägre inkomster än normalt. Försäkringen skall också ersätta den framtida reala löneutveckling som det kan antas att personen skulle ha kommit att få del av om han eller hon hade förblivit frisk och fortsatt arbeta. Utgående inkomstre- laterade förtidspensioner skall därför justeras med dels föränd- ringen i den allmänna prisnivån (KPI), dels halva den realinkomst- förändring som de förvärvsarbetande har fr.o.m.till . Den inkomstrelaterade förtidspensionen skall kompletteras med en garantinivå. De förtidspensionärer som inte har tjänat in någon in- komstrelaterad ersättning alls eller endast en låg sådan skall få en ut- fyllnad upp till garantinivån. Den garanterade nivån föreslås stiga med ålder. Av i princip samma skäl som gäller för den inkomstrelaterade er- sättningen skall även garantinivån räknas om med hänsyn till prisutvecklingen och – vid reallöneökningar – med hänsyn till den reala inkomstförändringen hos de förvärvsarbetande. 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION Dagens förtidspensionssystem har en utformning som i praktiken ofta är passiviserande och leder till att förtidspensionärer med viss arbets- förmåga avhåller sig från såväl förvärvsarbete som annan aktivitet som exempelvis politiska uppdrag. Utredningen föreslår därför att en för- tidspensionär under vissa förutsättningar skall kunna arbeta utan att detta i sig leder till prövning av indragning eller minskning av förtids- pensionen. Hel förtidspension skall minskas av den arbetsin- komst som under tid med förtidspension tjänats in av en förtidspensio- när i en anställning. I fråga om näringsidkare skall i motsvarande situation kunna besluta om vilande pension. 2¤TT ATT STUDERA UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION En förtidspensionär skall ha rätt att med bibehållen förtidspension be- driva studier under som längst . Möjligheten att stu- dera skall ses som ett alternativ till andra former av aktiviteter som ökar möjligheten för personen att leva ett mera aktivt liv och bygga på den enskildes egen vilja och önskan att forma sin tillvaro och utveckla sig själv. Om studierna varar än skall förtidspensionen vara vilande fr.o.m. andra studieåret och tills studierna har avslutats. Förtidspensionären får efter studera under samma eko- nomiska förutsättningar som gäller för övriga studerande, exempelvis med stöd av studiemedel. Även fortsättningsvis skall vara den ålder då en löpande förtids- pension avlöses av ålderspension. En person som har drabbats av permanent nedsättning av arbetsför- mågan till följd av sjukdom skall inte komma i en sämre eller bättre situation än som skulle ha varit fallet om han eller hon fortsatt att ar- beta, eller i förhållande till den förvärvsarbetande befolkningen i övrigt. Därför bör som regel hela den antagna inkomsten ge ålderspen- sionsrätt. Det främsta motivet är att den självrisk som försäkringen innehåller endast bör betalas då individen faktiskt, på grund av sjukdomen, inte kan arbeta och tjäna in en egen inkomst. Ett annat skäl till att hela antagandeinkomsten skall utgöra pensionsgrun- dande inkomst är att ålderspensionssystemet i sig innehåller en be- gränsning av ersättningsnivån. En lägre kompensationsgrad vad gäller pensionsgrundande inkomst skulle således innebära en dubbel kompen- sationsförlust för före detta förtidspensionärer. Om antagandeinkomsten skall utgöra grund för ålderspensionsrätt fram till övergången till ålderspension, skulle det emellertid leda till att förtidspensionärerna blir överkompenserade i förhållande till om de hade fortsatt att arbeta och gentemot övriga som förvärvsarbetar. De underlag som utredningen har tagit fram visar nämligen att förvärvsinkomsterna, i genomsnitt, har en stagnerande eller fallande utveckling för individer när de närmar sig slutet av sitt yrkesverksamma liv. Utredningen föreslår därför att det från och med är den utgående förmånen som skall ge ålderspensionsrätt. &INANSIERING AV F¶RS¤KRINGEN Alla ohälsoförsäkringens inkomstrelaterade ersättningar skall finansieras med socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter för anställda och egenav- gifter för näringsidkare. Utfyllnad upp till den garanterade grundnivån finansieras med allmänna skattemedel. Förtidspension och långtidssjukpenning bör föras samman med för- säkring för sjukpenning till en gemensam försäkringsgren. Föräldraför- säkring och ersättning till sjukvård avförs från sjukförsäkringen och finansieras i särskild ordning. )KRAFTTR¤DANDE OCH ¶VERG¥NGSBEST¤MMELSER Enligt utredningens bedömning kan utredningens förslag av flera skäl, framför allt problematiken i samband med övergången , inte träda i kraft förrän . De förslag som inte kräver några större anpassningar av datasystemen kan dock träda i kraft tidigare. Utredningen förordar därför att förslagen om rehabilitering och kriterier för förtidspension och sjukpenning träder i kraft . När det gäller övergångsbestämmelser för dem som redan är för- tidspensionärer har utredningen för avsikt att återkomma med förslag. Utgångspunkten är att för dem som redan är förtidspensionärer skall gälla oförändrade ekonomiska villkor. Sammanfattningsvis kan sägas att förtidspensionen för framtidens för- tidspensionärer kommer att bättre ansluta till aktuella inkomster närmast före förtidspensioneringen. Det kommer för många äldre kvinnor att innebära en påtagligt högre förtidspension. För en del män med en inkomstprofil över livet med höga inkomster i början och lägre mot slutet blir det en lägre nivå. De som får förtidspension tidigt i livet kommer att få en lägre ingångsnivå. Å andra sidan innebär följ- samheten med den allmänna inkomstutvecklingen förbättringar för äldre förtidspensionärer som varit förtidspensionärer en stor del av livet. För den som tidigt förtidspensioneras på grundnivå tillkommer förbättringen som följer av ålder. Även ålderspensionsrätten blir bättre för den som förtidspensioneras tidigt, vilket kan sägas finansieras med att den tendens till överkom- pensation som finns för dem som förtidspensioneras avskaffas. Att sjukbidraget avskaffas kommer på individnivå att innebära att sjukskrivningen helt enkelt fortsätter. Att ersättningen beräknas på ett fastare underlag av inkomsthistoria kan i det individuella fallet innebära både förbättringar och försämringar vid själva omräk- ningen. och i genomsnitt torde det bli en smärre försämring. Att folkpensionen och de särskilda skattereglerna för pensionärer försvin- ner kompenseras för dem med de allra lägsta inkomsterna gott och väl av en högre grundnivå under större delen av livet. För dem som haft in- komster som ger en förtidspension strax ovanför grundnivån blir det – åtminstone ingångsvis – en viss försämring. Det torde emellertid ofta röra sig om personer som blir förtidspensionerade tidigt i livet. kommer därmed att bli kompenserade av löneföljsam- heten. Avslutningsvis kan det åter påpekas: Det nya regelverket gäller ny- tillkommande personer. För dem som redan är förtidspensionerade är avsikten att övergångsreglerna ska ge i princip oförändrade villkor.