sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Undantagsvis kan ett särskilt motiverat offentligt åtagande - t.ex. när det handlar om uppgifter om enskilda personer eller beträffande särskilt viktig samhällsinformation såsom t.ex. rättsinformation - tala för mot- satsen. Bearbetning av uppgifter uteslutande för enskild verksamhet och Grunddata, infrastruktur och motiv... inte för förvaltningen - och som lika väl kan utföras i enskild regi - torde i de allra flesta fall ses som ren förädling. Det krävs emel- lertid viss tids erfarenhet av systemet med grunddata för att gränserna för den offentliga förvaltningens rätt till bearbetning successivt skall kunna fastställas område för område. Ett särskilt styr- och samordningsorgan Den inledningsvis nämnda bristen på samordning inom grunddataområ- det är ett grundläggande problem, särskilt som formerna för hantering av den digitala informationen inte är generellt standardiserade. Detta är huvudsakligen en styr- och ledningsfråga för förvaltningen. I ett service- och tillgänglighetsperspektiv finns också en handfull nyckelfrågor som kräver ökad samordning, t.ex. frågan om ett allmänt accepterat använ- dargränssnitt och mottagningsgränssnitt. Också frågor om säkerhet och integritet är viktiga. Utredningen anser att en ändamålsenlig och effektiv hantering av dessa frågor kräver en särskild styr- och samordningsfunktion i form av en myndighet, tills vidare kallat styr- och samordningsorganet. Ett övergri- pande mål för denna myndighet bör vara att verka för en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata i förvaltningen och för sam- hället i övrigt. Omvänt gäller att frågor som direkt kan hänföras till de enskilda myn- digheternas verksamhet inte omfattas av den föreslagna myndighetens verksamhetsområde. Det ankommer alltså inte på denna att arbeta med IT-frågor inom andra myndigheters avgränsade organisationsområden. återkommer till den nya myndigheten i av- snitt 4.3.2. Att uppgifter klassas som grunddata innebär ett offentligt åtagande. Detta omfattar ett antal åtgärder, nämligen att ·strukturera/systemera, ·bevara vissa uppgifter. Grunddata är av central betydelse för förvaltningen och samhället i öv- rigt. Kriterierna för grunddata bör därför fastställas i lag. Detsamma gäller grundläggande ansvar och skyldigheter för grunddatamyndigheter avseende innehåll, information om åtkomst, tillhandahållande, bearbet- ningsgrad och ansvar för informationens kvalitet. Grunddata, infrastruktur och motiv... bör överlämna till regeringen att bestämma mer i detalj vilka uppgifter som skall betraktas som grunddata och vilka de ansvariga myndigheterna är. 4.2Motiv för offentliga åtaganden Att uppgifter efter prövning befinns uppfylla i lag uppställda grunddata- kriterier och av regeringen klassas som grunddata, medför ett offentligt Frågan är hur långt detta åtagande bör sträcka sig. Bortom gränsen för det offentliga åtagandet blir hanteringen av grunddata en angelägenhet för privata aktörer. Som ett led i att öka den samhällsekonomiska effektiviteten sker en ständig omprövning av det offentliga åtagandet inom alla politikområ- den. Detta följer inte minst av de generella kommittédirektiven om om- prövning (1994:23). I prövningen ingår bl.a. att jämföra med en situation då inget offentligt åtagande föreligger. Så bör också fallet vara när det gäller grunddata. Nya offentliga åtaganden i form av att tillhandahålla grunddata med stöd av anslagsmedel, bör därför noga prövas innan statsmakterna fastställer att en viss kategori av uppgifter skall vara att anse som grunddata. Denna prövning bör göras inom ramen för den be- redningsprocess som beskrivs nedan i avsnitt 4.3.4. I departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53) struktureras diskussionen kring det offentliga åtagandet. Åtta skilda principiella motiv för offentliga åtaganden presenteras och analyseras. Begreppsramen är generell och abstrakt. Ett offentligt åtagande kan mo- tiveras också utifrån näringspolitiska utgångspunkter även om dyna- miska effekter i samhällsekonomin är svåra att mäta. En gemensam samhällelig informationsresurs Nivån på det offentliga åtagandet påverkas kontinuerligt av informa- tionsteknikens möjligheter. Möjligheterna att använda uppgifter ur of- fentliga register i skiftande sammanhang ökar. Marknadens behov/efter- frågan av grunddata kan ses som en underordnad fråga, men en ökad tillgänglighet till registeruppgifter/data innebär otvivelaktigt att använ- darna ges möjlighet att själva förädla data, något som var förbe- hållet registerhållaren. Det primära syftet är dock att säkerställa en effektiv informationsförsörjning för att stödja förvaltningen i sin kärn- verksamhet. Slutsatser beträffande gränsen för det offentliga åtagandet Grunddata, infrastruktur och motiv... principiella mening är att motivet för offent- ligt åtagande ifråga om grunddata är att långsiktigt säkerställa att sam- hällets basinformation tillgängliggörs för breda grupper av användare till rimliga kostnader. Detta innebär att staten skall tillhandahålla både of- fentlig förvaltning och enskilda kvalitetsdeklarerade uppgifter som inte bearbetats eller förädlats i större utsträckning än själva tillhandahållan- det förutsätter. Vidare bearbetning av uppgifter uteslutande för enskild verksamhet och inte för förvaltningen - och som lika väl kan utföras i enskild regi - torde i de allra flesta fall ses som ren föräd- ling och vara en uppgift för enskilda aktörer. Det krävs emellertid viss tids erfarenhet av systemet med grunddata för att gränserna för den offentliga förvaltningens rätt till bearbetning successivt skall kunna fast- ställas område för område. Grunddatamyndigheternas uppgift blir att samla in, registerföra, kvali- tetssäkra, ajourhålla, lagra och arkivera den elektroniska informationen fram till den punkt som bildar gränssnitt mot användaren. 4.3Grunddata - styrning och samordning Strävan efter en effektiv hantering av och god tillgänglighet till samhäl- lets basinformation har sysselsatt flera utredningar och förslag har läm- nats avseende de olika registrens innehåll, organisation och rättsliga för- utsättningar. Den samordning och de krav som bör gälla för offentliga grunddata har dock aldrig bildat utgångspunkt för något mer generellt förslag. Det saknas också en organisation med ett sammanhållande och sektorsövergripande ansvar för dessa frågor. Principiellt viktiga frågor har givits speciallösningar på respektive område eller fått kvarstå olösta. Registerinformation kan på ett eller annat sätt vara alltför ofullständig för att lämpa sig för återanvändning. Myndigheter och kommuner saknar inte sällan resurser att anpassa och tillgängliggöra informationen enligt användarnas önskemål. Informationen brister ibland genom att den ·saknar vissa egenskaper, ·inte är strukturerad på ett för användarna lämpligt sätt, ·inte ajourhålls på ett tillfredsställande sätt Mot bakgrund av statsmakternas effektivitetskrav och med hänsyn till mer generella krav från användare på tillgänglighet, kvalitet m.m. när det gäller grunddata, vill utredningen peka på vikten av en samlad sek- torsövergripande policy för en effektiv informationsförsörjning. En sådan samlad policy bör omfatta Grunddata, infrastruktur och motiv... Utredningen förordar en informationsförsörjningsmodell med endast två ansvarsnivåer, nämligen dels regeringen med bistånd av ett nyinrättat styr- och samordningsorgan, dels de registerhållande myndigheterna. De senare kommer - som tidigare nämnts - att fungera som grunddatamyn- digheter med författningsreglerat ansvar. Grunddata tillgängliggörs med de krav författningen ställer upp och i sådana former att de kan bearbe- tas med andra grunddata. Genom uttag av grunddata kan nya baser ska- pas utifrån olika användares särskilda krav. samhällets grunddata (NSG) Motiv för att inrätta en ny myndighet Informationssamhället förutsätter nya institutioner som bl.a. styr, sam- ordnar och utvecklar användningen av grunddata. Det är av stor vikt att riksdag och regering tillförsäkras en vidsträckt insyn i byggandet av så- dana institutioner. anser det väsentligt att medborgarna via de förtroendevalda kan påverka samhällets informa- tionsförsörjning. Detta är endast möjligt om nya och ändamålsenliga in- stitutioner tillskapas. Utan en styr- och samordningsmyndighet skulle det fulla ansvaret för samordning, framtagning av gemensamma gränssnitt, standardisering samt kvalitetssäkring falla på grunddatamyndigheterna som var för sig och gemensamt skulle få svara upp mot de målsättningar och riktlinjer som regeringen lägger fast inom respektive område. Detta skulle ställa stora krav på en tydlig och detaljerad regel- och målstyrning från rege- ringen och därtill att grunddatamyndigheterna på eget initiativ utveck- lar och samordnar grunddata. Mot denna bakgrund föreslår Grunddata- bas-utredningen att en ny myndighet inrättas - samhällets grunddata. Nämndens verksamhetsmål och uppgifter Det övergripande målet för den nya nämnden blir att utveckla en effektiv och säker informationsförsörjning av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. Nämnden blir ett sektorsövergripande organ med uppgift att styra, sam- ordna och säkerställa tillgängligheten till grunddata inom ramen för en Grunddata, infrastruktur och motiv... tydlig ansvarsfördelning och enligt klara spelregler för alla berörda myn- digheter. Nämndens verksamhet skall koncentreras till följande områden ·fastställande av gränssnitt för att hämta och lämna data, ·frågor om standardisering, ·former för kvalitetssäkring, ·hållande av en nationell databaskatalog, ·fastställande av servicenivån, ·säkerhets- och integritetsfrågor, samt ·att följa utvecklingen och föreslå förändringar avseende försörjningen av grunddata. Även om nämndens kvalitetsarbete i mycket stor utsträckning inriktas på grunddata, kan samordnings- och standardiseringsarbetet förutsättas ha allmän betydelse för det elektroniska informationsutbytet myndig- heterna emellan. En annan uppgift för nämnden är att framställa en nationell databas- katalog. En sådan bör bygga på en obligatorisk uppgiftsskyldighet för myndigheterna och skall ge en så fullständig översikt som möjligt över informationsförsörjningen i offentlig sektor. Huvudmannaskap och registeransvar för SPAR har i det föregående pekat på ett antal frågor som kräver en lösning, innan ett definitivt ställningstagande sker till verksamheten med SPAR. Utredningen finner emellertid föga troligt att dessa frågor får någon alternativ lösning . Verksamheten med SPAR synes numera fungera väl och tillgodoser ett viktigt behov hos bl.a. näringslivet. Utredningen föreslår av dessa skäl att SPAR blir kvar och inriktas på att fullgöra ett särskilt motiverat of- fentligt åtagande för kundregister hos företagen och direktreklambran- schens behov av en adresskälla. redovisar i författningsförslagen även ändringar i lag och förordning avseende SPAR som innebär en anpassning till dessa, mer avgränsade behov av uppgifter ur offentliga personregister. Härigenom framträder SPAR:s betydelse som bärare av grunddata. föreslår att den nya nämnden blir huvudman för SPAR, vars namn då, med ett minskat registerinnehåll, bör ändras till det statliga personadressregistret (SPAR). Nämndens ledning och organisation Grunddata, infrastruktur och motiv... En viktig fråga blir ledningsformen för en verksamhet som berör alla nivåer och sektorer i samhället. har därvid funnit nämndformen, d.v.s. ett kollektivt beslutsorgan under regeringen, mest lämpad för uppgiften. Utredningen föreslår att nämnden får ansvar att styra och samordna de frågor som regleras i utredningens författ- ningsförslag. Nämndens verksamhet berör alla delar och nivåer i samhället. Kraven på samhällsinsyn och medborgarinflytande kan inte nog betonas. Dessa intressen finns på både nationell och nivå. Förtroendevalda från stat och kommun samt företrädare för näringslivet bör därför ingå i nämnden. Vid nämnden bör det finnas ett kansli som leds av en chef. Till nämnden bör vidare knytas ett kvalitetsråd och ett teknikråd. Nämnden får i övrigt inrätta de råd som behövs för verksamhetens genomförande. Ledningen av verksamheten utövas av nämnden med egna resurser och med fullt ansvar inför regeringen. I övrigt bestämmer nämnden i samma omfatt- ning som andra myndigheter över sin organisation. Nämnden kan därvid bygga upp ett eget kansli, anlita kanslistöd eller samlokalisera sig med någon större myndighet. Kanslichefens uppgift blir att via delegation svara för den löpande verk- samheten enligt de riktlinjer som nämnden utfärdar. Kanslichefen är föredragande i nämnden. Denna ledningsform innebär att insynskraven från samhället tillgodoses och att olika intressen tillåts påverka verksamheten. De båda rådens uppgift blir att stödja nämnden i frågor om kvalitet, standardisering, gränssnitt, servicenivåer, uppgiftslämnande m.m. En särskild uppgift är också att följa upp effekterna av den nu föreslagna reformen. I råden kan de berörda myndigheterna delta med expertkun- skap och få inflytande över nämndens verksamhet. Med den ovan nämnda sammansättningen tillförs nämnden värdefulla kunskaper om samhället som är till nytta för verksamheten. De kompe- tenskrav som skall tillgodoses av nämndens kansli omfattar en kombina- tion av bred kunskap om informationsteknik samt om förvaltning, eko- nomi och juridik. Eftersom arbetet består i att leda och främja en effektiv samverkan mellan självständiga myndigheter förutsätts en mycket god kompetens i frågor som rör förvaltningen i sin helhet. Grunddata, infrastruktur och motiv... Nämndens huvuduppgift är att utveckla en effektiv och säker informa- tionsförsörjning av grunddata i förvaltningen och för samhället i övrigt. Till uppgifterna hör att utreda och bereda frågorna men inte att faktiskt utföra beslutade åtgärder. Arbetet med gränssnitt, standardisering, kva- litetssäkring, säkerhet och integritet utförs av grundda- tamyndigheterna. Det nya är att verksamheten också skall inriktas på att grunddata skall göras enkelt tillgängliga i samhället. Personalstyr- kan och kostnaderna för nämnden bör därför kunna hållas nere. En ut- gångspunkt är dock att ledningen av verksamheten bör utövas av nämn- den med egna resurser. bedömer att kostnaderna för nämndens verk- samhet (personal, IT-utrustning m.m.) skulle komma att uppgå till ca 6 milj. kr. föreslår att kostnaderna täcks genom att sta- ten ökar sitt krav på intäkter från verksamheten med SPAR, för närva- rande drygt 7 milj. kr., och vid kommande omförhandling av driftavtalet om SPAR inräknar kostnaderna för nämnden. 4.3.3En ny beredningsprocess i kommer det att krävas kontinuerlig beredning av en rad stora frågor om samhällets försörjning av digital basinformation. Dessa sektors- och departementsövergripande frågor har ofta stor strategisk betydelse för förvaltningens och informationssamhällets utveckling. Det krävs därför ett målmedvetet och formaliserat samarbete över departe- mentsgränserna i . Behovet av en sådan berednings- process skall också ses mot bakgrund av att det har blivit svårare att bereda sektorsövergripande frågor i den nya budgetprocessen med ut- giftsområden och utgiftstak. Huvuduppgifterna i den nya beredningsprocessen skall vara att fast- ställa grunddata - vilket innebär ett beslut om det offentliga åtagandet - samt bereda frågor om finansiering av databaser. Denna senare fråga berörs närmare i avsnittet om prissättning och finansiering (kap. 6). Övriga informationsförsörjningsfrågor förutsätts i stor utsträck- ning komma att beredas av berörda myndigheter i samråd med den ovan föreslagna samhällets grunddata. REGGIT-gruppen pekade i sin slutrapport på att det fortsättningsvis skulle behövas en interdepartemental beredning av REGGIT:s karaktär inom . Entydiga och klart markerade synpunkter från myndigheter och organisationer - liksom internationella paralleller - talade enligt REGGIT-gruppen för en sådan lösning. En utgångspunkt var dock att den föreslagna beredningen inte skulle ta sig an uppgifter Grunddata, infrastruktur och motiv... som nu utförs eller bättre kan utföras av myndigheter eller organisatio- ner. vill här starkt betona att ett liknande synsätt bör anläggas också på befolknings- respektive företags- och näringsområ- dena. föreslår att blir sammanhållande för den interdepartementala beredningen. Initiativ till en beredning med syfte att pröva och fastställa grunddata, kan komma från samhällets grunddata, från myndigheter eller från användare. Utredningen utgår från att utgångs- läget fastställs i en förordning om grunddata och att beredningsprocessen leder fram till ändringar i denna. Här kan man jämföra med den bered- ningsrutin som vuxit fram beträffande den officiella statistiken. Beredningsprocessen bör också fungera i andra riktningen och pröva vilka data som till följd av omvärldsförändringar och nya förutsättningar etc. inte längre bör vara klassificerade som grunddata och därför skall tas ur förordningen. Det är viktigt att användarnas synpunkter inhämtas. Det har i andra sammanhang med liknande förutsättningar visat sig att en löpande dia- log mellan producent och användare är konstruktiv i många hänseenden. De tydligaste effekterna är att kvaliteten på grunddata blir högre och kostnaderna lägre. Med användare åsyftas här i första hand större an- vändarmyndigheter. 4.4Konsekvenser av utredningens förslag Vissa befolkningsuppgifter författningsregleras som grunddata med Utredningen har redan beskrivit SPAR och dess ändamål, med urval för direktreklam och aktualisering av kundregister i förgrunden. Frågan är hur SPAR passar in i den infrastruktur för grunddata som ut- redningen nu föreslår. SPAR kan dock i sin nuvarande form ses som en Grunddata, infrastruktur och motiv... databas med delvis förädlade uppgifter. Tjänsterna bygger på ett fåtal uppgifter från register för folkbokföring, inkomst- och fastighetstaxering. Huvuddelen av tjänsterna i SPAR avser tillhandahållande av uppgifter om namn/adress och förändringar i dessa till företag och organisationer, vilket allmänt kan motivera det offentliga åtagandet beträffande grund- data som det uttolkas av utredningen (d.v.s. att tillhandahålla kvali- tetsdeklarerade uppgifter [...] som inte bearbetats eller förädlats i större utsträckning än själva tillhandahållandet förutsätter). Utredningen ser praktiska hinder mot denna funktion i aviseringsregistret. Viss tveksam- het kan också uttryckas mot att allmänt tillåta direktåtkomst från före- tag och organisationer. Det är framför allt urvalsdragningarna för direktreklam som komplicerar bilden. Dessa förfaranden bygger på en process där personer successivt väljs bort på grund av att de inte fyller vissa kriterier, t.ex. ålder eller inkomst. Utredningen anser det inte vara en lämplig uppgift för RSV - i egenskap av stor registerhållare av uppgifter som primärt samlats in för andra ändamål - att leverera sådana urval av enskilda. Det ställer sig av integritetsskäl också tveksamt med urval direkt från aviseringsregistret. anser sammanfattningsvis att aviserings- registret inte bör användas för direktreklam. Utredningen anser att ett offentligt åtagande ifråga om SPAR kan moti- veras av skyddet för den enskildes personliga integritet. Verksamheten med SPAR har fungerat väl . Om SPAR läggs ned, kan man utgå från att det istället byggs upp ett antal nya befolkningsregister av skiftande beskaffenhet och kvalitet för att tillgodose behovet av adres- ser för utskick av direktreklam. En sådan utveckling är inte önskvärd från integritetssynpunkt. Skyddet för enskildas personliga integritet kan därför motivera att uttag för direktreklam fortsättningsvis får ske i sär- skilda offentliga register, med en författningsreglering som är anpassad till kraven på skydd för personlig integritet. Då det allmänt faller inom det offentliga åtagandet att tillhandahålla befolkningsuppgifter anser att SPAR bör fin- nas kvar för ett särskilt motiverat offentligt åtagande att tillhandahålla uppgifter åt kundregister hos företagen och tillgodose direktreklambran- schens behov av en adresskälla för urvalsdragningar. Grunddata, infrastruktur och motiv... 4.4.2Konsekvenser för företags- och näringsregisterområdet Vissa företags- och näringsuppgifter författningsregleras som grunddata med PRV som grunddatamyndighet. Det allmänna företagsregistret förs som redan beskrivits av SCB. förser företag, marknadsaktörer och allmänheten i övrigt med aktuell information om företag och arbetsställen. Registret har en bredare bas än företags- och näringsregistren hos PRV och omfattar bl.a. uppgifter om dels dem som har tilldelats organisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl., dels enskilda näringsidkare. Frågan är hur passar in i den infrastruktur för grunddata som utredningen nu föreslår med uppgifter i register hos PRV som grunddata. måste i nuvarande form ses som en bas med delvis förädlade företagsuppgifter. Det som gör registret unikt är uppgifter om närings- gren och arbetsställe. Att tillhandahålla sådan arbetsställeinformation kan vara ett offentligt åtagande för SCB, även om uppgifterna inte utgör grunddata. Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR) är inte tillgängligt för externa intressenter p.g.a. statistiksekretessen och uppgif- terna kan därför inte tillhandahållas den vägen. Det faktum att PRV blir grunddataansvarig för företags- och närings- information medför inte att utredningen vill föreslå att verksamheten med skall upphöra. Ett sådant förslag till förändring måste före- gås av en utredning om behovet av arbetsställeinformation är så bety- dande att det motiverar ett offentligt åtagande och vem som i så fall är bäst skickad att utföra detta. En ytterligare fråga i det sammanhanget är om och när PRV kan tillhandahålla de uppgifter om enskilda närings- idkare och registrering för mervärdeskatt m.m. som saknas i före- tags- och näringsregistren. Utredningen lämnar mot denna bakgrund inte förslag till ändring av regelverket kring . 4.4.3Konsekvenser för landskaps- och fastighetsinformationsområdet Viss landskaps- och fastighetsinformation författningsregleras som grunddata med som grunddatamyndighet. Grunddata, infrastruktur och motiv... Mot bakgrund av det synsätt som utredningen intagit beträffande grund- data och grunddatabaser och med hänsyn till de kriterier som föreslås beträffande grunddata, anser utredningen att den nationella vägdata- basen inte kan karaktäriseras som en databas innehållande endast grunddata. Utredningen framhåller att den nationella vägdatabasen består av upp- gifter om geografiska lägesbestämningar (noder) som tillförts en rad attributdata avseende väginformation och som sammantaget bildar en databas med särskilt ändamål. Avsikten med infrastrukturen för grund- data är att just sådana processer skall underlättas. 4.4.4Konsekvenser för samspelet mellan stat och kommun Staten och kommunerna är delaktiga i utvecklingen mot ett kunskaps- och informationssamhälle. Det finns starka skäl för att staten och kom- munerna i sina verksamheter nyttjar gjorda investeringar på detta om- råde och gemensamt bidrar till utvecklingen av dessa. Sett utifrån ett samhällsperspektiv är detta av särskild vikt och rymmer viktiga demo- kratiaspekter. Fastighetsdatasystemet är ett exempel på en stor och kost- sam investering som gjorts av staten och kommunerna i gemensamma infrastrukturella system. För storstadskommunerna kan detta framstå som självklart, men utredningen vill särskilt poängtera vikten av att de små och medelstora kommunerna blir delaktiga i utvecklingen mot infor- mationssamhället. I vilken kommun man bor skall inte vara avgörande för möjligheterna att få tillgång till grundläggande information. anser att staten bör ha ansvaret för att ut- veckla grundläggande principer för hur offentlig information skall till- handahållas medborgare och näringsliv.