sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — i familjepolitikens utveckling, den period som omfattade , granskade den s.k. familjepo- litiska kommittén frågan om samhällets ekonomiska stöd till barnfamiljerna. 35 Det mandat som de fått var att samhällets åtgärder till förmån för barnen är de mest produktiva bland investeringar. 36 Trots denna uppmuntrande utgångspunkt skrev de i sitt slutbetänkan- de att de inte fann det realistiskt att på en gång genomföra en ytterligare förstärkning av familjestödet av den storleksordning som deras förslag skulle innebära. 37 De begränsade därför den förändring av familjestödet som de ville införa till en höjning av bostadstilläggen, och förlade övriga förslag till ett program för en utbyggnad av familjepolitiken, en utbyggnad som de menade borde vara genomförd . Deras resonemang påminner om det som och förde . Sådana ekonomiska bidrag till barnfamiljerna som i och för sig accepterades som berättigade fick ge vika av hänsyn till vad som ansågs vara ekonomiskt möjligt. Men också den övergripan- de ambitionen i reformarbetet liknar den som styrde de familjepolitiska förslagen . Det handlar om att förbättra barnfamiljernas ekonomi, ett syfte som formuleras så att barnfamiljerna skall tillförsäkras en växande andel av utrymmet för privat konsumtion. 38 Men trots sådana likheter framgår också att mycket hade hänt sedan familjepolitiken först blev definierad som en fråga för statliga utredningar. I kommittens slutbetänkande sammanfattas vad som redan åstads- kommits och som därmed är utgångspunkten för de familjepolitiska reformer som förestår. Som redan nämnts, konstateras där att de institutioner som ger barnfamiljer service i huvudsak är utb yggda. Ett undantag är barnstugor och familjedaghem som endast når en mindre 35SOU 1972:32, s. 49. 36Statsrådet i statsrådsprotokollet , citerad i a.a. s. 49. del av alla barn. Vidare konstateras att moderskapsförsäkringen som ingår i den allmänna försäkringen är en del av familjepolitiken. Den ger ersättning , som en moderskapspenning till ett grundbelopp, dessutom som tilläggssjukpenning för de mödrar som förvärvsarbetat före förlossningen. Dessutom utgår barntillägg vid de tillfällen då en förälder har sjukpenning. Den allmänna försäkringen ger också ersättning för läkarvård, sjukhusvård och resor för barn, samt även kostnadsfria läkemedel. Med de förändringar som redan är genomförda antas möjligheterna vara goda för en fortsatt positiv utveckling av barnfamiljernas ekonomiska utrymme. Fortsättningsvis vill man gynna en sådan utveckling med reformer som syftar till att underlätta för båda föräldrarna i barnfamiljer att förvärvsarbeta. Således inleds perioden med en skattereform . Den innebär individuell beskattning av makar och sammanboende med gemensamma barn. Dock medges fortfarande avdrag både för barn och för hemmamake. Barnavdraget kallas förvärvsavdrag och görs av den förälder som har den lägsta inkomsten. Skatteavdraget för hemmamake är lika stort som det avdrag som en ensamstående med barn för göra. Avdrag får också göras för underhållsbidrag som betalas till barn som man inte bor med, ett avdrag som dock får uppgå högst till ett visst belopp. Ytterligare en reform som relateras till förvärvsarbete är den fortsatta utbyggnad av samhällets barn tillsyn som förordas i utred- ningens slutbetänkande. Den skall göra det möjligt för båda föräld- rarna i en familj att förvävsarbeta. Men också de förändringar i försäkringssystemen som föreslås förväntas underlätta förvärvsarbete. Moderskapsförsäkringen förändras till en föräldraförsäkring och tiden för ersättning höjs . Faderns tio dagars ledighet i samband med barns födelse införs, liksom sjukpenning för vård av sjukt barn . Som redan nämnts höjs också bostadstilläggen. inleddes således med förändringar som syftade till att underlätta förvärvsarbete för båda föräldrarna i barnfamiljer. Dessutom markerades att det direkta ekonomiska stödet främst skulle komma att riktas till barnfamiljer med låga inkomster, eller med särskilt stora utgifter. Den ambition för familjepolitiken generellt som formulerades var att åstadkomma större jämlikhet inte bara mellan barnfamiljer och familjer utan barn utan även mellan barnfamiljer inbördes som ha barn i olika antal och åldrar. I viss mån fullföljdes denna ambition då flerbarnstillägget infördes . När det sedan gäller ambitio- nen att utjämna familjernas livsinkomster mellan perioder med vårdnads- och försörjningsplikter mot barn och perioder utan sådana plikter, skedde detta till en del via beskattningen som redan framgått. Dessa skatteavdrag kvarstod till periodens slut. Som successiva utredningar under både visade kvarstod dock skillnaderna mellan familjer med och utan barn . Så t.ex. visades i ett betänkande med den talande titeln vilken den samlade effekten av skatte- och bidragssystemen var för olika familjetyper. Där framgick att det fanns stora skillnader mellan familjer med och utan barn, när det gällde hur stort det disponibla överskottet var, dvs. det man hade kvar efter det att kostnader för hushållet, boendet och barnomsorgen var betalda. Den hänsyn som togs till barn i beskattningen var således inte tillräcklig för att kompensera för kostnaderna för barnen, som de bidrag som familjerna fick på grund av barn endast täckte en mindre del av dessa kostnader. Utredningens beräkningar visade också att det disponibla över- skottet minskade med fler barn, men att detta gällde mer tvåförälders- familjer än ensamstående med barn. Detta berodde dels på att de senare som framgått fick en större skattelättnad än tvåföräldersfamil- jer med två inkomsttagare. Men det berodde också på att barnbidrag, bostadsbidrag och bidragsförskott sammantagna täckte en betydligt större andel av kostnaderna för varje barn till ensamstående än barnbidragen till samboende föräldrar. Utredningen kom fram till att den avgörande skillnaden mellan barnfamiljer fanns mellan familjer med en och familjer med två inkomster. Det var således förvärvsintensiteten i hushållet, inte sam- hällets bidrag, som hade det mest avgörande inflytandet på familjens ekonomi och därmed på barnens levnadsförhållanden. Detta bekräftar de utgångspunkter som stipulerades för familjepolitiken vid periodens början. Men det visar också att de steg som tagits för att rikta samhällets stöd till de mest behövande familjerna inte har kunnat kompensera för sådana skillnader mellan barnfamiljer. Som också framgår av denna utredning hade bidragsförskottssys- temet inneburit vissa lättnader för ensamföräldrar, liksom bostadsbi- dragen både för ensamföräldrar och för tvåföräldersfamiljer med låga 39Citaten i stycket är från direktiven till utredningen, citerade i SOU 1972:34, s. 49. 40SOU 1983:14, tabell 5.6, s. 91 f. Dock bekräftade den praktiska politiken även att det i första hand var föräldrarna som skulle försörja sina barn. Det som i direktiven till den familjepolitiska kommittén beskrevs som en bedömning av vad som kan betraktas som en rimlig uppoffring från föräldrarnas sida och en tillräcklig samhällsinsats för barnen ledde således till krav på fortsatta uppoffringar. 4 Utgångspunkt för 90-talet Som redan påpekats innebär den senaste perioden i familjepolitikens utveckling ett brott mot tidigare perioder. I samband med skattere- formen försvann det s.k. förvärvsavdraget för barnfamiljer, liksom skattereduktionen för makar med bara en inkomst och för ensamstående med barn. 42 Det uttalade syftet var att familjepolitik inte skulle bedrivas genom skattelättnader, utan genom direkta bidrag. Det allmänna barnbidraget skulle därför successivt höjas för att kompensera barnfamiljer för dessa förändringar. Med hänvisning till det statsfinansiella läget kom detta löfte dock inte att uppfyllas fullt ut. Det är således framför allt ekonomiska hänsyn som på nytt får motivera en återgång till föräldrarnas ansvar för barnens försörjning. Men de förändringar av familjepolitiken som görs styrs också av sådana föreställningar som inspirerar omorganisationer inom andra delar av offentlig sektor. Dock är det framför allt föreställningen om ekonomisk kris som får motivera besparingar. Från befolkningskris till ekonomisk kris För och var den låga nativiteten 30-talets ödesfråga. De redogjorde i sin bok för födelsetalen sista decennier. Dessa visade på en kontinuerligt sjunkande trend. föddes 30 barn per 1000 invånare. Motsvarande antal var 14 för . De gjorde en prognos på grundval av den utveckling som dittills observerats och förutspådde en kontinuerlig sänkning av födelsetalen . Om det således föddes 85 000 barn , skulle antalet födda gå ned till 50 000 barn per 41Direktiven till familjepolitiska kommittén, citerade i SOU 1972:34. 42När det gäller ensamstående med barn kom de att kompenseras med ett s.k. särskilt bidrag på samma belopp. 43Också i den studie av dansk förvaltningspolitik som tidigare citerats är samfunds- økonomi den princip som helt dominerar den tredje perioden. Se Åkerstrøm 1994:151. år, när 40-talet närmade sig sitt slut. Så låga födelsetal räckte inte till för att upprätthålla en oförändrad befolkning. Som vi vet kom den nedåtgående trenden att brytas , då antalet födda återigen ökade. Därefter har födelsetalen varierat kring 30-talets nivå, dvs. mellan 12 och 15 födda barn per 1000 invånare. 45 Även om nedgångar i födelsetalen också senare har lett till undersök- ningar för att finna orsakerna till en vikande befolkningsutveckling, har just det problemet inte uppfattats som en ödesfråga för samhällets utveckling på det sätt som det framställdes . I stället har andra frågor ställts i förgrunden. är det den ekonomiska krisen som framställs som vår tids ödesfråga. Den allmänt accepterade föreställningen om krisen är att den beror på att industriproduktionen är stadd i förändring. Visserligen blir produktionen generellt mer lönsam, men den blir mindre arbetsintensiv. Med ökade möjligheter att flytta produktionen över nationsgränser blir den dessutom svårare att beskatta. Därmed ändras förutsättningarna för en välfärdsstat enligt den modell som gällt . I det som kallas det postindustriella samhället framställs industrisamhällets kris som välfärdsstatens kris. I det sammanhanget framstår den offentliga sektorn som ett hinder för att lösa andra viktigare problem, som t.ex. budgetunderskott och landets trovärdighet på marknaden. En minskad offentlig sektor tycks därmed vara ett oeftergivligt krav för att lösa den ekonomiska krisen. Som redan framgått kom många av de förslag som 1900-talets familjepolitiska utredningar lade fram att tillbakavisas med hänvis- ning till bristande ekonomiskt utrymme. Så t.ex. kunde fattigvårdslag- stiftningskommitténs förslag till understöd för vård av barn till ensamstående moder inte läggas års riksdag därför att ekonomiska skäl lade hinder i vägen. 47 införde statsverks- propositionen det man kallade för reformpausen. Inför eventuella framtida kriser förordade regeringen försiktighet med statens finanser. En liknande åtgärd formulerades , vilket lade hinder i vägen för reformer på familjepolitikens område under 50-talet.48 Det ekonomiska läget beskrevs som bekymmersamt också i slutet av det decenniet. Liksom tidigare fick detta motivera att 44Myrdal och 1934, kapitel 3. 45Se t.ex. SCB 1982:4. Som redan framgått ligger födelsetalen numera på den nedre gränsen. Se not 28. 46För en närmare beskrivning se Municio , under utgivning. För en illu - stration av hur denna föreställning blir till utgångspunkt för förslag om förändringar se Ds 1994:81. 47Se SOU 1936:47, sid. 20. 48Den höjning av barnbidraget som trots allt genomfördes måste betecknas som en framgångsrik kupp av dåvarande familjeministern . ekonomiska lättnader för barnfamiljerna begränsades. Så t.ex. gavs enbart en kompensation för den omsättningsskatt på varor som då infördes för att reda upp statens finanser. Även 70-talets ekonomiska nedgång fick motivera begränsningar i de familjepolitiska reformpro- gram som formulerades i början på det decenniet. Det finns dock en skillnad mellan hur 90-talets ekonomiska kris framställs och tidigare beskrivningar av statens ekonomi. Budgetun- derskottet förklarades således med hänvisning till den internationella konjukturutvecklingen. En konjukturuppgång förespåddes för 60-talet. Det gjorde att ambitionen att genomföra sådana reformer som innebar ökade offentliga utgifter kvarstod, men de sköts i väntan på ett ökat budgetutrymme. Liknande resonemang fördes . 90-talets ekonomiska kris beskrivs däremot som ett resultat av strukturellt betingade obalanser inom landet. De åtgärder som före- slås syftar till att lägga in den ekonomiska politiken på en ny kurs. Ambitionen är att få till stånd en permanent minskning av de offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten. Detta, menar man, kräver en omprövning av existerande utgiftsprogram. I motsats ser man inga framtida inkomstökningar som skulle medge fortsatt expansion av samhällets åtaganden. förväntas de minskade utgifterna göra det möjligt att sänka skatter- na.51 Familjepolitiken har präglats av nedskärningar som generellt motiverats med statsfinansiella skäl. Beslut om besparingar har fattats inom föräldraförsäkringen, barnbidragen, bostadsbidragen, och underhållsstödet till ensamstående föräldrar. Som framgått er- sätter underhållsstödet det som tidigare kallades bidragsförskott. Den förändring som beslutats innebär en ny konstruktion av detta samhällsstöd. Dessutom förutses mer långtgående principiella föränd- ringar . De besparingar som beslutats inom föräldraförsäkringen innebär däremot inte någon principiell förändring av detta familjestöd. Där har endast nivån på ersättningen sänkts, nämligen till av den 1975/76:100, bilaga 1 och 7. Visserligen beslutades en höjning av barn - bidraget, men förlängningen av föräldraledigheten från 7 förvisades till fortsatt utredande. Maj:ts proposition nr 1959, första avdelningen, samt proposi - tionen i föregående not. 51Se Regeringens skrivelse 1990/91:50. sjukpenninggrundande inkomsten, dock lägst per dag. Detta gäller fr.o.m. för alla de som föräldrar kan ta ut i samband med barns födelse eller adoption. För de som föräldraförsäkringen ger har ersättningsnivån inte förändrats. Den är fortfarande oberoende av tidigare inkomst. Dessutom gäller den nya ersättningsnivån de per barn och år som kan tas i anspråk för vård av sjukt barn, besök vid barnavårdscentral och annan frånvaro från förvärvsarbete på grund av barnen. Den gäller också de som fadern har rätt till i samband med barns födelse. 52 Den sänkta ersättningsnivån förväntas dock inte bli permanent. Regeringen har lovat en höjning till i januari 1998.53 Också när det gäller det barnbidrag som går till alla barn innebär besparingarna endast lägre belopp, men däremot inga förändringar av principerna för rätt till bidrag. var barnbidraget per barn och år. Det sänktes till . 54 Räknat var sänkningen från per barn till . I samband med att skattereformen genomfördes utlovades höjda barnbidrag. Som framgått kom det löftet inte att uppfyllas. De sänkningar som görs innebär att man ytterligare går ifrån löftet om att kompensera barnfamiljerna för att beskattningen inte längre tar hänsyn till barn. Liksom för den sänkta nivån i föräldraförsäkringen motiverades sänkningen av barnbidraget med det statsfinansiella läget. avskaffades det flerbarnstillägg som infördes . Inga sådana tillägg beviljas . För de barn som före det fått rätt till sådant tillägg fortsätter det att betalas ut enligt samma åldergränser som gäller för barnbidrag. Det uppgår till för det tredje barnet, för det fjärde, och 9 000 för det femte och varje ytterligare barn. Det som gjorde att flerbarnstillägg infördes var att man i de beräkningar av barnfamiljernas ekonomi som gjordes ständigt kunde konstatera att barnfamiljer med många 52Den här sänkningen är gjord i etapper. Fr.o.m. sänktes er sätt- ningen från . Undantag gjordes för vardera föräldern, där ersättningen fortsatte att vara . sänktes nivån till , förutom för var och en av föräldrarna ersättning, dvs. en pappa- och en mammamånad. Ersättningen för vård av sjukt barn var 1995 och barn och från den . Den sänktes till . I föräldraförsäkringen ingår också den s.k. havandeskapspenningen som utgår om den blivande modern inte kan arbeta under graviditetens senare del. Den utgår under . T.o.m. var ersättningen och sedan . Också den sänktes till fr.o.m. . Nivåerna beräknas på den sjukpenninggrundande inkomsten. 53Proposition 1996/97:1. 541995/96:SoU6. barn hade det betydligt sämre ekonomiskt än familjer med färre barn. Man kunde också se att föräldrarna förvärvsarbetade mindre med stigande barnantal. Den direkta anledningen var dock att subventio- nerna till livsmedel gradvis skulle trappas ned, vilket gjorde att särskilt flerbarnsfamiljernas matkostnader ökade. De beslut om besparingarna inom bostadsbidragen som infördes innebar inte några principiella förändringar för barnfamiljer. Syftet med förändringarna var framför allt att begränsa den stora ökningen av antalet hushåll med bostadsbidrag som skett under 90- talet. De nya reglerna var dock fortfarande utformade med syftet att rikta detta samhällsstöd till familjer med låga inkomster. Det som förväntades leda till minskade kostnader var att reglerna ändrades för att beräkna den inkomst som behovsprövningen grundades på. 56 Dessutom infördes strängare regler för kontroll av utbetalade bidrag. Den bostadsyta som berättigar till bidrag begränsades. En förändring som direkt berörde s.k. särboende föräldrar, var att rätten till bostadsbidrag för föräldrar med umgängesrätt begränsades. Besparingar i kronor räknat Som nämnts har beslut om besparingar inom föräldraförsäkringen, barnbidragen och bostadsbidragen motiverats med kravet att sanera statens finanser. Frågan är då hur stor effekt de olika besluten kan förväntas få. har gjort prognoser för dessa beslut. När det gäller förändringarna inom föräldraförsäkringen, kommer utgifterna att vara lägre än de var , dvs året innan de första besparingarna gjordes på detta område. Detta var ju också syftet med besluten om förändringarna. De visar dock att den minskade kost- naden framför allt beror på att antalet födda barn kontinuerligt har minskat första hälft och förväntas förbli på en låg nivå under den andra hälften. av decenniet föddes 123 000 barn . var antalet 104 000, och det förväntas sjunka ytterligare och sedan bli kvar inom intervallet 9 000–97 000 barn fram . Om utgifterna inom denna försäkring således var 55Proposition 1980/81:118, s. 18 och 21. För att kompensera för denna föränd ring infördes ett särskilt bidrag till familjer med fler än 4 barn inom bostadsbidrags- systemet. I motsats till flerbarnstillägget är det behovsprövat. 56För att förstärka det man kallar arbetslinjen prövas bidraget inte mot makars sammanlagda inkomst, utan individuellt mot vars och ens inkomst. en låg inkomst skall därmed inte ge ett högre bostadsbidrag. I stället är det endast den lägre inkomsten som berättigar till bidrag. 57De nya reglerna för beräkning av bostadsbidrag beskrivs i SOU 1995:133 och prop. 1995/96:186. 18,7 miljarder , beräknas de bli 13,8 miljarder , och åter gå upp till 16,3 miljarder . Besparingen blir därmed ungefär 2,5 miljarder, dvs. När det gäller statens utgifter för barnbidrag beror de av födelse- talen . De låga födelsetalen i slutet på 70- talet och påverkar fortfarande dessa utgifter. Så t.ex. föddes endast 92 000 barn i . Åren därefter ökade dock födelsetalen och nådde som redan framgått upp till 123 000 födda . Som framgått har tendensen varit nedåtgående. Kostnaderna för barnbidragen uppgick till 17,1 miljarder före de beslutade besparingarna. kostade barnbidragen i stället 14,6 miljarder, vilket betyder att statens utgifter minskade med 2,5 miljarder, vilket motsvarar en besparing på . Kostnaden förväntas minska ytterligare något . 59 I motsats till föräldraförsäkringen är besparingen mer ett resultat av de lägre nivåerna än av minskningen i antalet födda barn. Den besparing som följer av att flerbarnstilläget avskaffas uppgår till ca 300 miljoner fram . Kostnaden för detta tillägg utgjorde av de sammanlagda utgifterna för barnbidrag. Den besparing som uppnås när inga sådana tillägg längre betalas ut blir således av den storleksordningen. Kostnaderna för bostadsbidragen uppgår till något över 6 miljar- der . De förändrade reglerna förväntades innebära besparingar på av den totala kostnaden. Enligt de prognoser som gör nås sparmålet inte fullt ut . Dessa besparingar har stor betydelse för de familjer som drabbas, men i ett statsfinansiellt perspektiv är de förhållandevis marginella. Hela posten ekonomisk tr ygghet för familjer och barn utgör en tjugondedel av statens utgifter och en femtedel av statsbudgetens fyra poster för ekonomisk tr ygghet. Förutom familjer och barn gäller d essa sjukdom, handikapp, ålderdom och arbetslöshet. 58Se 1997, avsnitt 9.2. En del av de siffror som ges i texten är hämtade därifrån, andra är beräknade på grundval av uppgifter som ges där. 59Ungefär av minskningen berodde på färre barn. Uppgifterna ges i Riksför- säkringsverket 1997, avsnitt 9.1. 60Enligt personlig kommunikation med skiljer sig deras prognos från regeringens anslag med . 61Statsutgifterna för familjer och barn inom denna utgiftspost uppgår till drygt 35 miljarder. Där ingår inte bostadsbidrag. För dessa och övriga uppgifter se Bilaga 1 till finansutskottets betänkande 1996/97:FiU10. har också gjort beräkningar av storleken på de besparingar som följer av de ändrade reglerna för underhållsstöd. De förändringar som införs 1997 innebär inte någon sänkning av det bidrag som barn till ensamföräldrar får. Däremot innebär de skärpta regler för den andra förälderns betalningsansvar, dvs. för den förälder som inte bor med barnet. Statens kostnader för bidragsförskottet var 3,4 miljarder . Enligt kan en besparing på ungefär en halv miljard förväntas av de nya reglerna. Kostnaden för skulle därmed bli 2,9 miljarder. Den besparing som regeringen förväntade sig var 0,9 miljarder för , vilket innebär att beräkning skiljer sig från regeringens. Skillnaden beror i huvudsak på att antar att andelen som begär anstånd med betalning kommer att vara större än vad regeringen förutser. Därmed ligger den besparing som de ändrade reglerna kommer att leda till i nivå med övriga besparingar på familjepolitikens område. Dock framgår att regeringens riktmärke för besparingarna inom samhällsstödet till ensamstående föräldrar var betydligt högre än vad som förväntas bli den faktiska effekten. Man ville således minska kostnaderna med ungefär en fjärdedel av den nivå som man utgick ifrån. Detta antyder att just samhällets stöd till barn som inte bor med båda sina föräldrar är en särskilt angelägen måltavla för statens ambitioner att minska kostnaderna inom familjepolitiken, trots att det utgör en relativt liten del av kostnaderna. Men detta särskilda intresse har också manifesterats i de successiva utredningar som gjorts om underhållsbidrag och bidragsförskott. För de frågor som ställs i detta kapitel har just underhållsstödet en särskild betydelse, därför att de många utredningar som producerats ger utrymme för att kartlägga den idémässiga bakgrunden till de förslag som förs fram. Därmed ger de underlag för att förutspå i vilken riktning just stödet till ensamföräldrar kommer att utvecklas. Men de ger också möjligheter att diskutera vilka föreställningar om relationen mellan samhällets ansvar för barnens försörjning och föräldrarnas ansvar som kommer att ligga till grund för framtida förändringar av familjepolitiken. I syfte att ge underlag för sådana funderingar kring framtiden följer här en granskning av just denna del av familjepolitiken. Vad innebär det beslut om ändrade regler för underhållsstöd som beslutats, och vad kan de förslag som lagts fram i de senaste utredningarna i denna fråga berätta om möjliga framtida beslut? 62 Se 1997, avsnitt 9.3. Vad innebär underhållsstöd?