sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att promemorian i denna del skulle överlämnas till . I en skrivelse till föreslog Om- budsmannen mot etnisk diskriminering (DO) att regeringen skulle överväga en ändring av preskriptionstiderna i yttrandefrihetsgrundlagen i fråga om brottet hets mot folkgrupp. beslutade regeringen att även denna framställning skulle överlämnas till . När det gäller den del av uppdraget som avser grundlagsskydd för nya medier har kommittén informerats om ny teknik av och , omvärldsanalytiker vid , , projektledare vid , Hans G. , ut- vecklingsdirektör på , vilken därvid även demonstrera- Uppdraget och dess genomf örande de tidningens då aktuella on line-tjänst, , chef för avdelningen för nya medier på bokförlaget , , fil.lic., , Per Appelqvist, teknisk direktör vid , , adjungerad professor vid vid Kungliga Tekniska och , , direktör för radio- och hemelektronikleverantörer samt , planeringsdirektör vid . Ordföranden, experterna och sekreteraren har gjort studiebesök hos i , Svenska i och i . Kommittén har sänt en förfrågan angående tillämpningen av och synpunkter på reglerna i YGL och TF om filmer, videogram och ljudupptagningar särskilt vad gäller ansvar för brott till följande organisationer: Föreningen , Föreningen , , Smalfilm- och , , Videouthyrarnas samarbetsorganisation (Vidsam), (), Svenska Artisters och Musikers (), , Musikcentrum samt till Konstnärliga och (). Förfrågan avsåg följande frågor: 1. Har tillämpningen av reglerna föranlett några problem?, 2. Vilka är i sådant fall problemen och hur har de lösts? Har tillämpningen av andra regler i YGL eller tillämpningslagen om filmer eller ljudupptagningar föranlett några problem?, 4. Vilka är i sådant fall problemen och hur har de lösts? Kommentarer i övrigt till eller synpunkter på regleringen av filmer och ljudupptagningar i YGL och tillämpnings- lagen?. Kommittén har även sänt en förfrågan till Radio- och angående tillämpningen av bestämmelserna i tillämpningslagen. Synpunkter har inhämtats också från följande personer: , affärschef för nummertjänster m.m. på i , , doktorand vid , , i , , chefredaktör för tidningen i och , vd för i . När det gäller den del av kommitténs uppdrag som rör förhållandet mellan offentlighetsprincipen och reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL har kommittén sänt en förfrågan huruvida tillämpningen av sekretesslagen (1980:100) varit förenad med några problem, till de tingsrätter som handlagt mål om barnpornografibrott eller olaga våldsskildring efter den ändring av lagen som trädde i kraft . Uppdraget och dess genomf örande Kommittén har avgett remissyttrande över om skydd av minderåriga och mänsklig värdighet i nya audiovisuella tjänster och informationstjänster (on the Protection of Minors and of human Dignity in New Audiovisual and information services). Kommittén har samrått med (Ju 1991:05), IT- utredningen (Ju 1994:05), (Ju 1994:14), Rådet för mångfald inom massmedierna (Ku 1995:01) och (Ju 1995:08). Grundlagsskydd för nya medier Faktorer som p åverkar behovet... 1Faktorer som påverkar behovet av nya grundlagsregler 1.1Något om teknikutvecklingen m.m. Den svenska folkstyrelsen bygger enligt regeringsformen (RF) på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i tryckfrihetsförordningen (TF) och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar skyddas särskilt i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Ett huvudsyfte med dessa båda grundlagar är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. Bestämmelserna i och YGL är detaljerade och överensstämmer i huvudsak eftersom YGL tillkom efter förebild av TF. De båda grundlagarna bygger på vissa grundläggande principer till skydd för yttrandefriheten nämligen -förbud mot censur och hindrande åtgärder -ensamansvar med meddelarskydd -särskild brottskatalog och -särskild rättegångsordning. De detaljerade bestämmelserna i och YGL innebär att friheten att yttra sig till allmänheten har ett särskilt starkt skydd när yttrandet framförs i något av de medier som anges i TF eller YGL. Man kan säga att dessa medier har en särskild ställning i yttrandefrihetshän- seende. Den tekniska utvecklingen innebär emellertid att nya sätt för att förmedla yttranden och annan information till allmänheten blir tillgängliga. Detta medför att frågor uppkommer om räckvidden av det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL när ny teknik används. Om dessa nya sätt skall kunna användas för in- formationsspridning till allmänheten och opinionsbildning under samma grundlagsskydd som de medier som anges i TF och YGL kan grund- lagarna behöva justeras. Faktorer som p åverkar behovet... Enligt direktiven skall kommittén analysera i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL och utreda behovet av ett grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefriheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten. enligt direktiven vara att eftersträva att, för de moderna medierna, tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlagsskyddet. Det anges att därvid dock inte bör bortses från att effektiviteten i ett grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre Frågor om ansvaret för det förmedlade innehållet skall särskilt tas upp och konsekvenserna av ett eventuellt utökat grundlagsskydd för nya medier skall analyseras, särskilt vad gäller TF:s och om tvångsmedel och konfiskering. skall integritetsskyddsaspekter beaktas. I direktiven anges att kommit- tén bör föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar den Den tekniska utvecklingen gäller i detta sammanhang främst in- formationstekniken (IT). IT används inom de flesta samhällsområden och utvecklas snabbt. Användningen av datorer i samhället har ökat Enligt en undersökning av svenska folkets datorvanor utförd av på uppdrag av ("Datorvanor 1995") använder knappt 1,4 miljoner människor eller av den svenska befolkningen i åldern dator i hemmet och av dessa har en uppkoppling av datorn mot datorer utanför hemmet. Utvecklingen går mot en allt större integration mellan olika medier vilket innebär att skillnaderna mellan t.ex. ljudradio, TV, telefoni och kommunikation mellan datorer suddas ut vad gäller både informations- innehåll och metoderna för användning och informationsöverföring. Digital radio som förutom ljud förmedlar bilder, datorer som förmedlar text, ljud och rörliga bilder och telefoner som inte bara förmedlar ljud utan också text och bilder är exempel på integrationen mellan olika medier vad gäller informationsinnehållet. med text, ljud och bild är ett annat exempel på ett integrerat medium, även kallat multimedium. Utvecklingen går också mot ökad interaktivitet vilket innebär att in- formationsmottagaren i allt större utsträckning kan påverka innehållet i det som han tar emot. Det skapas även nya lagringsformer med allt större kapacitet. En annan del av utvecklingen är en ökad internationalisering. uppkommer bl.a. genom att datorer i stor utsträckning har bundits samman via olika telenät, t.ex. telefonnätet, till lokala och globala nät för information och kommunikation. Faktorer som p åverkar behovet... kation sker på så sätt i allt större utsträckning utan hinder av nations- gränser. Utvecklingen innebär bl.a. att det blir svårare att dra gränser mellan olika medier, t.ex. mellan en radiosändning och ett telefonsamtal (se avsnitt 5.2.2 angående betalteletjänster) och att möjligheterna att snabbt och enkelt få tillgång till stora mängder information ökar drastiskt. Det pågår även en integration mellan olika branscher som varit åtskilda såsom telefonoperatörer, kabel-TV-operatörer, program- varuföretag, film- och underhållningsföretag samt tidningsföretag. Så t.ex. arbetar både som teleoperatör och som inne- hållsproducent (och programleverantör) och utvidgar nu sina och det tidigare traditionella verksamhetsområden, förmedling av telefon- och datatrafik, till att omfatta nya informations- tjänster, utbildning, handel (shoppingcentret "Passagen" på Internet) och underhållning. 1 kommer att börja arbeta med nyhetsförmedling. Det kan också bli möjligt att kabel-TV kommer att konkurrera med telefonoperatörer om telefonin. Enligt en artikel i har 200 000 personer i sagt upp sitt teleabonnemang hos och i stället börjat telefonera via kabel-TV-nätet eftersom detta inte är dyrare än telefonabonnemanget. Denna tekniska utveckling och de nya sätt för förmedling av yttran- den och annan information till allmänheten som den gett upphov till behandlas i del 1 i betänkandet. Efter en presentation av det yttrande- frihetsrättsliga systemet i kapitel 2 beskrivs de nya teknikerna i kapitel 3. I kapitel 4 ges en internationell utblick med en beskrivning av regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder och en beskrivning av regler och projekt inom EU och . Kapitel 5 behandlar frågan i vad mån de nya teknikerna omfattas av nu gällande TF och YGL, och där diskuteras hur grundlagsskyddet bör vara utformat. I avsnitt 5.5 behandlas frågan om s.k. skräddarsydda videogram. I kapitel 6 behandlas de internationella aspekterna på det föreslagna grundlagsskyddet och förslagens förhållande till EG:s dataskyddsdirektiv behandlas i kapitel 7. 1Enligt bl.a. Ds 1996:38, "Moderna telekommunikationer åt alla" s. 238. Faktorer som p åverkar behovet... 1.2Annat utrednings- och lagstiftningsarbete m.m. har det genomförts eller startats en hel del utrednings- och lagstiftningsarbete samt andra projekt som har anknytning till den del av uppdrag som gäller grundlagsskydd för nya medier. I detta avsnitt lämnas en översikt över sådana utredningar m.m. (Ju 1994:05, dir. 1994:42) avlämnade sitt betänkande "Elektronisk dokumenthantering" (SOU 1996:40). Utredningens uppdrag var att utarbeta förslag till rättslig reglering som kan behövas när elektroniska dokument och tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden skall ersätta traditionella rutiner. Bakgrunden var dels myndigheternas och näringslivets strävanden att rationalisera verksamheter med stöd av IT, dels den snabba utvecklingen av nya tjänster för förmedling av elektroniska meddelanden. Beträffande frågan om behovet av en reglering av s.k. elektroniska anslagstavlor föreslår utredningen en särskild lag med bestämmelser för att hindra missbruk av sådana elektroniska förmedlingstjänster. Från lagens tillämpningsområde undantas bl.a. sådana tjänster som omfattas av regleringen i TF eller YGL. Vidare innehåller lagen vissa undantag från datalagstiftningen för att ett fritt meningsutbyte inte skall hindras. Lagen innehåller följande bestämmelser för att hindra missbruk av de elektroniska förmedlingstjänsterna. Den som tillhandahåller en tjänst för förmedling av elektroniska meddelanden skall informera om bl.a. vem som tillhandahåller tjänsten och ha uppsikt över den. För vissa fall föreslås en skyldighet att hindra fortsatt spridning av meddelanden och denna skyldighet och skyldigheten att informera användarna straffsank- tioneras. Vidare föreslås en regel om att datorer och andra hjälpmedel som har använts vid brott enligt den föreslagna lagen skall få förklaras förverkade om det behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl. Förslaget bereds i . Genom beslut tillkallade regeringen en parlamen- tariskt sammansatt kommitté med uppgift att analysera på vilket sätt ett då kommande EG-direktiv om skydd för personuppgifter skall införlivas i svensk lagstiftning samt lägga fram förslag till en ny lag på området. Kommittén skall också föreslå de ändringar i om allmänna handlingars offentlighet som är motiverade för att grundlagsregleringen skall vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Kommittén, som har antagit namnet Datalagskommitt én (Ju 1995:08, dir.1995:91), skall ha avslutat sitt arbete . Faktorer som p åverkar behovet... I direktiven anges bl.a. att utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara att tillförsäkra den enskilde ett fullgott integritetsskydd i IT- samhället men att intresset av ett starkt integritetsskydd dock inte får hämma användningen av ny teknik i samhällsutvecklingen och inte heller får försvåra behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål. Vidare anges att slutbetänkande "En ny datalag" (SOU 1993:10), som till stor del bygger på EG- kommissionens förslag till direktiv , kan utgöra ett värdefullt underlag i kommitténs arbete tillsammans med remissyn- punkterna på betänkandet. Ett EG-direktiv om dataskydd har beslutats (se också kapitel 7). beslutade regeringen tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda på vilket sätt och med vilka medel barnpor- nografi bäst kan bekämpas. Kommittén, som antagit namnet Barnpor- nografiutredningen (Ju 1994:14, dir. 1994:11) kommer att avlämna sitt betänkande . Kommittén skall undersöka på vilka områden det krävs insatser för att på ett effektivt sätt förebygga att det produceras och distribueras barnpornografiskt material. Med en sådan undersökning som utgångspunkt skall kommittén närmare överväga vilka ändringar i lagstiftningen och vilka andra åtgärder som kan anses motiverade för att förhindra förekomst och spridning av barnpornogra- fiskt material. Frågor om kriminalisering av innehav och annan befattning med barnpornografi skall övervägas särskilt. Kommittén skall också behandla frågan om en åldersgräns kan tas in i bestämmel- sen om barnpornografibrott. Kommittén skall studera hur polis-, tull- och åklagarorganisationerna agerar i samverkan med Justitiekanslern och med varandra när misstanke uppstår om barnpornografibrott. Med utgångspunkt i vad den kommer fram till vid studien av den nuvarande myndighetsorganisationen skall kommittén analysera den närmare innebörden och effekten av de nu vilande grundlagsändringarna om kriminalisering av innehav av barnpornografi med anslutande lagstift- ning och mot bakgrund av denna analys ange vilka lagändringar som kommittén finner motiverade. Förhållandet mellan arbete och behandlas i avsnitt 5.1. förordnades generaldirektören vid att biträda i den fortsatta beredningen av de frågor som behandlas i promemorian "Skyddet för enskilda personers privatliv" (Ds 1994:51). Uppdraget avslutades genom att "Rapport om skyddet för enskilda personers privatliv- ett mer samlat grepp?" avlämnades till regeringen. Teknikutvecklingen m.m. har lett till ändrade regler om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, vilka trädde i kraft (SFS 1995:1230). Lagstiftningen innebär en anpassning av reglerna i till den tekniska utvecklingen på teleom- Faktorer som p åverkar behovet... rådet och till förändringar på telemarknaden. trädde ny lagstiftning om teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i kraft (prop. 1995/96:180, bet.1995/96:- JuU20, rskr. 1995/96:233, SFS 1996:415-417). Lagstiftningen innebär att de större teleoperatörerna skall svara för att deras telesystem är uppbyggda och utformade så att tvångsmedlen på teleområdet kan verkställas. trädde också lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning i kraft. Lagen, som förlängts att gälla till utgången av , tillåter användning av dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror vid förundersökning i brottmål för såväl den öppna polisen som säkerhetspolisen. beslutade regeringen tillkalla en särskild utredare för att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbets- metoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel. Utredningen som antagit namnet (Ju 1996:07, dir.1996:64) skall ha avslutat sitt arbete före . Utredaren skall analysera om det finns behov av s.k. hemlig teknisk avlyssning – buggning – som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden är effektiv och, om så är fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta hemlig teknisk avlyssning. Om arbetet ger anledning till det skall utredaren lämna förslag till sådan lagstiftning. Utredaren skall också undersöka möjligheterna att utvidga tillämp- ningsområdet för hemlig kameraövervakning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt lämna förslag till lagändringar för att uppnå detta. Vidare skall bl.a. en utvärdering av lagen om hemlig kameraövervakning göras. Regeringen tillkallade en kommission för att främja en bred användning av IT i , . Kommis- sionen presenterade betänkandet "Informationsteknologin- Vingar åt människans förmåga" (SOU 1994:118). tillkallades en ny (SB 1995:01, dir. 1995:1) med samma huvudsyfte som den tidigare kommissionen men med en annan sammansättning och ett tydligare definierat uppdrag. Kommissionen är rådgivande till regeringen i övergripande och strategiska frågor på IT- området. Den skall vara pådrivande och kunskapsspridande, följa nätverksutbyggnaden, vara pådrivande för offentlig sektor och bidra till att lösa rättsliga frågor. Kommissionen skall också belysa IT-använd- ningens konsekvenser för samhällsutvecklingen, särskilt för kultur- och medieutvecklingen, och följa den internationella utvecklingen på området. Kommissionen lämnade ett delbetänkande , "IT-kommis- sionens arbetsprogram 1995-96" (SOU 1995:68). Kommissionen har också överlämnat ett antal utredningsrapporter och skrivelser till regeringen. Efter att tillstyrkt regeringens förslag i proposi- Faktorer som p åverkar behovet... tionen 1995/96:125 om åtgärder för att bredda och utveckla användni- ngen av informationsteknik beslutade regeringen tilläggsdirektiv till IT-kommsissionen (dir. 1995:46). Enligt detta direktiv skall kommissionen inrikta sitt fortsatta arbete på frågor som berör IT-användningens möjligheter att bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. Kommissionen skall också fokusera på ökad tillgänglig- het till informationsteknik samt konsekvenser av och framtidsscenarion för utvecklingen av den i samhället alltmer integrerade informations- tekniken. En slutrapport skall lämnas och en delredovisning . tillkallades också Ungdomens IT-r åd (SB 1995:02, dir.1995:2) som skall fokusera på skolan och på ungdomars möjligheter att använda informationsteknik. Rådet har lämnat delbetänkandet "Möss och människor" (SOU 1996:32) och avlämnade slutbetänkandet "Mega-Byte" (SOU 1996:181). Därefter beslutades tilläggsdirektiv till rådet (dir. 1996:105). I tilläggsdirektiven konkretiseras och förnyas rådets uppdrag. Rådet skall samla, analysera och förmedla kunskap om hur barn och ungdomar kan utnyttja modern informationsteknik i skolan, och inför arbetslivet. Rådet skall slutredovisa sitt arbete . När det gäller användning av informationsteknik kan också nämnas att regeringen beslutade tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta en samlad strategi för användning av informationsteknik vid myndigheter och institutioner inom kulturom- rådet. Utredaren skall därvid lämna förslag om uppbyggnad av ett gemensamt kulturnät. Utredningen som antagit namnet Kulturn ät – (Ku 1995:03, dir.1995:129) överlämnade sitt delbetänkande "Inför ett svenskt kulturnät. IT och framtiden inom kulturområdet" (SOU 1996:110). Betänkandet innehåller en kartläggning av kulturinstitutionernas IT-användning och planerade projekt samt förslag till en övergripande IT-strategi för kulturområdet. överlämnade utredningen sitt slutbetänkande "IT i kulturens tjänst" (SOU 1997:14). Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag till hur ett svenskt digitalt nätverk för kulturen, ett Kulturnät , kan byggas upp. Rörande radio och TV kan nämnas att utredningen om tekniska förutsättningar f ör utökade sändningar av radio och television till allmänheten (U1991:10, dir. 1991:67, tilläggsdir. 1993:99 och 1995:88) avlämnade sitt slutbetänkande "Från massmedia till multimedia, Att digitalisera svensk television" (SOU 1996:25). I betänkandet redovisas underlag för beslut om övergång till digital teknik för marksänd TV. I betänkandet föreslås bl.a. att statsmakterna fattar principbeslut om övergång till digital marksänd (terrester) TV i och att utbyggnad av det terrestra sändarnätet för digital sändning påbörjas och i sin första etapp bör Faktorer som p åverkar behovet... vara slutförd efter beslut. Utredningen hade tidigare avlämnat betänkandena "Tekniskt utrymme för reklamfinansierad radio" (SOU 1991:108) och "Tekniskt utrymme för ytterligare TV- sändningar" (SOU 1994:34). Regeringen har i prop. 1996/97:67 "Digitala TV-sändningar" lagt fram förslag med anledning av slut- betänkandet. I detta sammanhang kan också nämnas att Lokal- och n ärradiokom- mittén (Ku 1995:04, dir. 1995:123) lämnade sitt betänkande "Den lokala radion", (SOU 1996:176). Kommittén hade till uppdrag att lägga fram förslag om ändrade regler för lokala ljudradio- sändningar för att förbättra möjligheterna att förverkliga de ursprungli- ga intentionerna i fråga om lokalradions mångfald och lokala föran- kring samt möjliggöra att närradion utvecklas till en livskraftig radio med lokal anknytning och demokratisk förankring. Beträffande lokalradion föreslår kommittén bl.a. att auktionerna av tillstånd skall ersättas med ett urvalsförfarande där bl.a. ägarförhållanden och programverksamhetens inriktning ges betydelse. Tillståndsgivningen skall handhas av en nämnd knuten till Radio- och . Beträffande närradion föreslås bl.a. att den även fortsättningsvis skall vara förbehållen lokala ideella sammanslutningar men att rätten att sända skall vidgas till en större krets genom att tillstånd skall kunna ges även till lokala ideella föreningar som bildats för att sända närradio. När det gäller reglering av datorkommunikation kan nämnas att det förutom arbetet i också pågår arbete inom med den vidare beredningen av Datastraffrättsutred- ningens (Ju 1989:04, dir. 1989:54) slutbetänkande "Information och den nya InformationsTeknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m." (SOU 1992:110). Slutligen kan nämnas ett arbete som rör mångfald inom medierna. Rådet för mångfald inom massmedierna är en statlig kommitté (Ku 1995:1, dir.1995:139) som bl.a. har till uppgift att följa och analysera medieutvecklingen särskilt när det gäller frågor rörande ägande och maktkoncentration inom medierna. Lagstiftning nämns bland tänkbara åtgärder för att stärka mångfald och konkurrens och motverka skadlig ägar- och maktkoncentration inom massmedierna. Rådet har gett ut följande arbetsdokument: "Vad är massmediekoncentration" (arbets- dokument 1995:1), "Mediekoncentration. En bibliografi" (arbets- dokument 1995:2), "Svenska medieägare. Ägarförändringar och samarbetsprojekt 1995" (, arbetsdokument 1995:3), "Privat lokalradio" (arbetsdokument 1996:1), "Yttrandefriheten, grundlagarna och mediekoncentrationen. Rapport från seminarium " (arbetsdokument 1996:2), "Svenska journalister om mångfald och medier" (, , arbetsdokument 1996:3), ". Representativitet och urvalsprinciper" ( Faktorer som p åverkar behovet... , arbetsdokument 1996:4), "Television i " (arbets- dokument 1996:5) och "Musik, Massmedier och Mångfald" (, arbetsdokument 1997:1). Faktorer som p åverkar behovet... Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 2 Det yttrandefrihetsrättsliga systemet Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket RF). Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF.