sou · GLB3149 · 1998-01-01 00:00:00 — Minskad tillförsel av metaller, svårnedbrytbara organiska före- ningar samt av fosfor- och kväveföreningar från olika industrianlägg- ningar kan förväntas som en följd av tillämpningen av IPPC- direktivet och det planerade direktivet om utsläpp från mindre an- läggningar. EU-utvidgningen kan emellertid, enligt utredningens bedömning, innebära viss risk för ökad belastning på sjöar, vattendrag och hav- sområden Som redovisades under avsnittet om transporter finns risk för, åtminstone på kort sikt, ökat kvävenedfall och därmed ökad eutrofie- ring av olika vattenområden om transportsektorn växer i snabbare takt än vad införandet de senaste EU-reglerna för olika typer av fordon och bränslen hinner motverka. Som påpekats i avsnitt 6.8 Jordbruk finns också risker för ökat läckage av fosfor- och kväveföreningar samt av bekämpningsmedels- rester från jordbruksmark om intensiteten i jordbruket, och därmed användningen av handelsgödsel och bekämpningsmedel, ökar som en följd av EU-medlemskapet. 6.10 Minskade utsläpp till luft Utsläppen av svavel- och kväveoxider samt andra föroreningar t.ex. metaller från el- och värmeproduktion i främst , men också i kommer att ha stor betydelse för den framti- da luftföroreningssituationen i och för försurningen av mark och vatten i . Fortsatt energieffektivisering i kombination med införande av EU-kraven för stora förbränningsanläggningar beräknas, i kandidat- länderna, leda till en halvering av svaveldioxidutsläppen och till en minskning av kväveoxidutsläppen med mellan .. ligare minskning av utsläppen av bland annat kväveoxider, oförbrän- da kolväten och lättflyktiga organiska ämnen kan förväntas genom åt- gärder mot utsläpp från bostadsuppvärmning samt genom införande av EU:s krav beträffande bränslekvaliteter och utsläpp från fordon. De positiva effekterna av minskade utsläpp kommer i första hand människorna och miljön i kandidatländerna till del i form av bättre luftkvalitet och minskad försurning. Minskade utsläpp av luftförore- ningar i kandidatländerna påverkar emellertid också, om än margi- nellt, miljön inom EU som helhet. De positiva effekterna blir av na- turliga skäl störst i gränsområdena mellan , , och och . Positiva effekter kan också förväntas i de länder som ligger öster om (i vindriktningen från) kandidatländerna dvs. i , , samt (i förhållande till ). För svenskt vidkommande gäller att det är främst utsläppen i och som påverkar nedfallet av luftburna för- oreningar och därmed den framtida försurningssituationen. Även ut- släppen från och är emellertid av betydelse inte minst för förhållandena i sydöstra samt för nedfallet av kväve över . Tillämpningen av EU-direktiven inom industrisektorn bland an- nat IPPC-direktivet kommer att leda till minskade utsläpp av metaller och svårnedbrytbara organiska föreningar till luften från in- dustrierna i de Central- och Östeuropeiska länderna. Vid en diskussion om genomförandet av olika direktiv som berör utsläpp till luften anser Utredningen att följande direktiv bör priorite- ras: ·Direktiv som rör utsläpp från fordon och bränslekvaliteter. ·Direktivet om stora förbränningsanläggningar. ·IPPC-direktivet och i avvaktan på att tillämpningen av detta klarläggs ·Direktivet om utsläpp av luftföroreningar från industrianlägg- ningar. Om kandidatländerna, som en del av åtgärderna för att komma tillrätta med problemen inom avfallssektorn, beslutar att bygga för- bränningsanläggningar för avfall bör dessutom direktiven om anlägg- ningar för förbränning av kommunalt respektive farligt avfall ingå bland de prioriterade direktiven. Avfallssektorn var inte ett prioriterat område i de planekonomiska samhällssystemen. Avfallsområdet har också under den på- gående samhällsomvandlingen fått mindre uppmärksamhet och till- delats mindre resurser jämfört med områden som avloppsrening eller luftföroreningsutsläpp från kraftverk och industrier. Samtliga kandidatländerna står därför inför stora problem såväl administrativt som operationellt. De måste dels utveckla en modern avfallshantering baserad på EU:s omfattande regelverk inom avfalls- sektorn, dels avsätta resurser för att komma tillrätta med de mil- jöproblem som hänger samman med att man under gångna årtionden dumpat stora mängder avfall, inklusive farligt avfall, på från mil- jösynpunkt olämpligt lokaliserade avfallstippar. Det finns också ett stort behov av att åtgärda de miljöproblem som den sovjetiska mili- tärmakten lämnade efter sig i form av stora mängder avfall. En modernisering av avfallshanteringen i enlighet med EU:s av- fallsstrategi och gällande avfallsdirektiv kommer att leda till minskade utsläpp av en rad olika föroreningar till luft, mark och vat- ten. Bristen på tillförlitliga data om avfallsmängder och sammansätt- ning medför att det inte varit möjligt att mera i detalj uppskatta de be- räknade utsläppsminskningarna. Enligt den utvärdering som presenterade vid mötet mellan och miljöministrarna i kandidat- länderna återstår mycket av anpassnings- arbetet inom avfallssektorn. Detta gäller såväl hanteringen av fast av- fall som när det gäller det farliga avfallet. noterar EU- kommissionen att arbetet med ny avfallspolitik och ny EU-anpassad lagstiftning accelererat i en del av kandidatländerna . Avfallssektorn är en av de investeringstunga sektorerna. Investe- ringsbehovet beräknas uppgå till av de totala anpass- ningskostnaderna på drygt 100 miljarder ECU. Det är främst direkti- ven som rör förbränning kommunalt och farligt avfall samt hantering- en av farligt avfall som kräver de största investeringarna. Det är också dessa direktiv tillsammans med ramdirektivet (91/156) om avfall och direktivet om förpackningar och för- packningsavfall som enligt utredningen länderna bör prioritera i an- passningsarbetet. 6.12Naturvård och bevarande av biolo- gisk mångfald I flertalet kandidatländer finns en rik biologisk mångfald i form av såväl arter som naturtyper. Denna mångfald hotas nu på grund av ex- ploatering av orörda kustområden för turism, tätorter och hamnar, in- tensifierat jord- och skogsbruk samt fragmentering av värdefulla sammanhängande naturtyper i samband med genomförandet av olika infrastrukturprojekt. Många av kandidatländerna har redan infört en modern natur- vårdslagstiftning, som dock inte i första hand har som mål att införa på detta område. Kandidatländernas lagstiftning är i hög grad inriktad på traditionellt bevarande av olika typer av skyddade områden samt omfattande skydd av olika arter. Det är därför främst när det gäller skyddet av olika naturtyper och möjligheterna att reglera olika typer av markanvändning som lag- stiftning saknas. Redan etablerade naturvårdsområden kommer san- nolikt inte att vara tillräckliga för att uppfylla de olika kraven i EU:s naturvårdsdirektiv (Fågeldirektivet och Habitatdirektivet). Kandidatländerna har en rik biologisk mångfald. Det är därför enligt utredningens uppfattning en gemensam angelägenhet för EU- länderna att säkra att denna mångfald kan bevaras. Utredningen anser att kandidatländerna, som en del av ett gemensamt EU-ansvar och in- om ramen för arbetet med att upprätta det gemensamma Natura-2000- nätverket av skyddade områden, ges stöd för att bevara värdefulla bi- otoper. Utredningen anser att regeringen bör beakta detta vid utarbe- tandet av strategi inför medlemskapsförhandlingarna. En annan viktig fråga med anknytning till EU-anpassningen är enligt utredningen att man i samband med att ny EU-anpassad lag- stiftning utarbetas, ser till att denna innehåller verkningsfulla regler om integrering av miljö- och naturvårdshänsyn inom sektorer som transporter, jord- och skogsbruk samt turism. Här finns erfarenheter från bland svensk lagstiftning som bör kunna utnyttjas. De viktigaste direktiven som bör prioriteras inom naturvårdsom- rådet är Habitat- och Fågeldirektiven 6.13Politisk prioritering, effektivare ad- ministration, bättre genomförande och kontroll Miljövinsterna av EU-medlemskapet uppnås genom anpassning till och tillämpning av ett stort antal EU-direktiv som ställer upp tekniska utsläppskrav som är striktare än de som gäller i kandidatländer- na. Miljön och miljöpolitiken har fått en mer central plats på den politiska dagordningen i kandidatländerna. EU-anpassningen på miljöområdet kommer att kräva betydande resurser. Detta innebär att resurser måste prioriteras till miljöområdet. Erfarenheterna från Na- turvårdsverkets samarbete med flera av kandidatländerna visar att så skett. har anpassningsprocessen medfört betydande refor- mer på miljöområdet. Förutom på nationell nivå har reformer som syftar till ett effektivare miljöarbete påbörjats även på regional och lokal nivå. En av de viktigaste positiva effekterna av ett EU-medlemskap torde bli att efterlevnaden av miljöreglerna ökar. Krav på insamling av information, miljöövervakning och rapportering till EU är en vik- tig del av denna process. och övervaknings- och sanktionsmöjligheter är andra. I detta sammanhang är det enligt utredningen viktigt att komma ihåg att till skillnad från andra internationella åtaganden, konventioner och internationella av- tal, så har EU sanktionsmöjligheter mot länder som inte följer . Tillämpning av horisontella direktiv om miljö-konsekvensbe- skrivningar och tillgång till miljöinformation kommer att innebära att de olika samhällssektorerna tvingas ta ett större miljöansvar. Miljöorganisationerna i kandidatländerna har pekat på de pro- blem som ett EU-medlemskap kan medföra för deras nationella arbe- te. Miljöorganisationerna har små ekonomiska resurser. Dessa organi- sationers deltagande i EU-arbetet är beroende av stöd från miljö- organisationerna i nuvarande EU-länder, nuvarande medlemsländer och . Stora finansiella resurser kommer att behöva tillföras miljösek- torn om länderna inom en rimlig tid skall kunna uppfylla EU-kraven. Beräkningar som gjorts inom EU visar att mellan av de totala kostnaderna för EU-anpassningen kommer att utgöras av in- vesteringar och andra kostnader inom miljöområdet. Enligt en studie som utförts av skulle de totala investeringskostna- derna för anpassningen på miljöområdet uppgå till ca 120 miljarder ECU eller motsvarande 1000 ECU per capita i kandidatländerna. Resurserna för dessa insatser måste komma främst genom prio- ritering i det nationella budgetarbetet. Det kommer emellertid också att krävas internationella insatser genom EU, nuvarande EU- medlemmar, internationella finansieringsinstitut samt privata företags och bankers investeringar. pekar i Agenda-2000 på Phare-programmet som den viktigaste resursen inom EU till anpassningsprocessen. Mot bakgrund av vad som har sagts ovan om miljökostnadernas andel av anpassningskostnaderna och att miljöområdet endast kunnat disponera av Phare-resurserna. Utredningen anser att regeringen bör beakta detta vid utarbetandet av strategi inför medlemskapsförhandlingarna. Genom EU-medlemskapet kommer kandidatländerna att få till- gång till resurser från EU:s olika fonder t.ex. struktur- och ut- jämningsfonder. En del av dessa resurser bör enligt utredningen kun- na användas till investeringar som stödjer anpassningen och en bär- kraftig utveckling. Vissa av kandidatländerna har lång erfarenhet av olika typer av ekonomiska styrmedel och föroreningsavgifter inom miljöområdet. I samband med införandet av ny lagstiftning har miljöavgifter införts i ett flertal fall t.ex. inom energi- avfalls och transportsektorerna. Infö- randet av förbrukaravgifter när det gäller vattenförsörjning och av- loppsvattenrening har ofta varit en förutsättning för internationell fi- nansiering av projekt inom dessa områden t.ex. inom ramen för åt- gärdsprogrammet för . Utredningen anser att användning av ekonomiska styrmedel bör stödjas i kandidatländerna så att dessa successivt kan ta över en större del av kostnaderna för EU-anpassningen på miljöområdet. Man måste dock komma ihåg de nuvarande EU-länderna ännu inte lyckats fullt ut i detta avseende. I vissa fall har man av ekonomisk- politiska skäl ännu inte lyckats fullt ut. Utredningen vill emellertid också varna för att alltför snabba krav på full kostnadstäckning inom områden som vatten- och avlopp samt el- och värme kan leda till minskade inkomster på grund av bristande betalningsförmåga. bör man beakta riskerna för felallokering av resurser på grund av skilda prioriteringar mellan EU och kandidatländerna. Som påpekades under avsnitt 6.9 Minskade vattenföroreningar är re- ning av avloppsvatten ett sådant exempel. Ett annat sådant område är luftföroreningsutsläppen. Inom detta område måste tillgängliga resur- ser prioriteras mellan åtgärder mot utsläpp från stora anläggningar där föroreningarna i huvudsak har gränsöverskridande effekter och å and- ra sidan åtgärder mot utsläpp på låg höjd som är av stor betydelse för den lokala luftkvaliteten och därmed för människors hälsa. Denna frågeställning behandlas bland annat i från vå- ren 1997, om miljökonsekvenserna av EU-anpassningen i . 6.14Sammanfattande bedömning och re- kommendationer Utredningens övergripande slutsats är att EU-utvidgningen ger bety- dande miljövinster i . Miljövinsterna uppnås snabbare om EU- kommisionens förslag om att tillföra miljöområdet avsevärda resur- ser, inom ramen för ett nytt kraftigt utvidgat PHARE-program, ge- nomförs. Vidare uppnås miljövinsterna genom att EU har en strikt uppföljning av miljöåtaganden. Andra internationella överenskom- melser ger inte samma effekt i detta avseende. EU:s miljöpolitik är det mest heltäckande internationella regelverket, vilket för länderna innebär skyldighet att se över och utveckla hela sin miljöpolitik. innebär utvidgningen vissa risker på miljöområdet. Det är därför viktigt att utvidgningsprocessen åtföljs av kompletterande åt- gärder för att dels stötta kandidatländerna så att dessa så snabbt som möjligt kan uppfylla EU:s miljödirektiv, dels för att skärpa EU:s nu- varande miljölagstiftning för att på ett kraftfullt sätt motverka eventu- ella negativa effekter av utvidgningen inom främst transportsektorn. Utredningen konstaterar att de största miljövinsterna uppnås i de tio kandidatländerna. är det viktigt att understryka att det är dessa länder som främst riskerar negativa miljöeffekter av EU- medlemskapet p.g.a. ökade transporter. Miljövinster kommer att uppnås inom i stort sett samtliga områ- den som studerats dvs. förbättrad luftkvalitet på grund av minskade lokala luftföroreningsutsläpp, minskat nedfall från luften av för- surande ämnen, tungmetaller och svårnedbrytbara organiska ämnen (POPs), liksom vad beträffar minskade utsläpp av vattenföroreningar och förbättrad vattenkvalitet, förbättrad avfallshantering samt i form av minskade risker för hälsa och miljö från hanteringen av farliga kemikalier. Utredningen vill peka på att det är svårt att skilja på de miljö- konsekvenser som följer av den pågående utvecklingen i kandidatlän- derna och de miljöeffekter som direkt följer av att länderna blir med- lemmar av EU. En effektivisering av miljöarbetet såväl som en för- bättring av miljöförhållandena i kandidatländerna har redan skett som en del av den pågående samhällsomvandlingen. vill utred- ningen framhålla att anslutningsprocessen redan har medfört att mil- jöfrågorna har fått en högre prioritet i kandidatländerna. Utredningen anser/rekommenderar: ·att det från miljösynpunkt är en fördel om förhandlingarna om medlemskap inleds gemensamt för samtliga kandidatländer. Från miljösynpunkt är det viktigt att kunna utgå från de olika sekto- rernas totala miljöproblem och ta ställning till behovet av insat- ser sektorsvis för sammanhängande större geografiska regioner eftersom de allvarligaste miljöproblemen är gränsöverskridande. Ett för näraliggande exempel är vars miljö berörs av såväl de baltiska staterna som . ·att genomför en mera detaljerad analys av miljökonsekvenserna av den planerade utvidgningen särskilt vad avser sektorernas miljöansvar. En sådan analys är viktig som grund för en mera balanserad bedömning och prioritering mellan olika direktiv och miljöområden. I princip bör en miljökon- sekvensbeskrivning göras av varje större anpassningsprogram. Mot bakgrund av transportsektorns stora betydelse för utveck- lingen på miljöområdet bör denna sektor särskilt belysas. ·att EU:s krav vid förhandlingsstarten skall tillämpas på alla nya investeringar och anläggningar. När det gäller nya produkter bör EU:s krav enligt gällande direktiv tillämpas . ·att kandidatländerna, som en del av ett gemensamt EU-ansvar och inom ramen för arbetet med att upprätta det gemensamma Natura-2000 nätverket av skyddade områden, ges stöd för att be- vara värdefulla biotoper. ·att anpassningen av miljöreglerna ges hög prioritet i medlems- förhandlingarna så att en så stor del som möjligt av miljölag- stiftningen kan vara genomförd vid anslutningsdagen. För de di- rektiv som av olika skäl inte kan vara genomförda fullt ut vid detta datum måste man i förhandlingarna för vart och ett av kan- didatländerna fastställa tidtabeller. Tillräckliga resurser måste också avsättas för att effektivt kunna övervaka att dessa tidta- beller följs. Några övergångslösningar utan fastställda tidtabeller när det gäller att följa bör inte accepteras. ·att regeringen vid utarbetandet av strategi inför med- lemskapsförhandlingarna bör beakta att miljökostnadernas andel av anpassningskostnaderna är väsentligt större än den andel som miljöområdet kunnat disponera av PHARE-resurserna. ·att vid en prioritering av insatserna för att minska utsläppen av luftföroreningar bör EU-anpassningen inom trafik-/fordonssek- torn ges mycket hög prioritet. Som en del i denna prioritering re- kommenderar utredningen att samtliga nya fordon som säljs i de nya medlemsländerna och senast från och med anslut- ningsdagen skall uppfylla de senaste EU-kraven. Utredningen rekommenderar också att länderna överväger att införa eller komplettera redan befintliga ekonomiska styrmedel för att på- skynda förnyelsen av fordonsparken. ·att kandidatländernas medverkan i EU:s miljöarbete bör stimule- ras och underlättas som en del av anpassningsprocessen. Repre- sentanter från kandidatländerna bör redan nu inbjudas att delta i de olika expertgrupper som arbetar med att utveckla EU:s miljö- politik inom olika områden. ·att den successiva omprioriteringen av det svenska miljöbistån- det till kandidatländerna som skett fortsät- ter och ytterligare fokuseras på projekt som stödjer EU- anpassningen. Erfarenheterna från de svenska medlemskapsför- handlingarna, liksom från de gångna tre åren av fullvärdigt medlemskap, bör kunna utnyttjas för att bland annat stödja kapa- citets- och kompetensuppbyggnad inom administrationerna i kandidatländerna. ·att EU och dess nuvarande medlemsländer arbetar för att höja säkerhetsnivåerna i kandidatländerna. Det är då viktigt att stödet utformas så att det inte utgör en subvention till fortsatt kärnkraftproduktion i förhållande till energieffektivise- ring och annan el- och värmeproduktion. ·att EU i detalj klarlägger kostnaderna för och miljökonsekven- serna av att genom energihushållning och i de fall detta visar sig nödvändigt med nya icke kärnkraftbaserade produktionsanlägg- ningar, ersätta de existerande kärnkraftanläggningarna. ·att EU och nuvarande medlemsländer även fortsättningsvis bi- drar till att kunskapsnivån i kandidatländerna höjs och till de in- vesteringar som är nödvändiga för att ta hand om befintligt ra- dioaktivt avfall och för att förbättra strålskyddet. ·att EU och nuvarande medlemsländer ger ett fortsatt starkt stöd till icke spridningsåtgärder i såväl kandidatländerna som i de länder som ingick i det forna . ·att inför anslutningsförhandlingarna bör betona att föl- jande direktiv prioriteras i anpassningsarbetet. ·Direktiv /464/EEC om förorening som förorsakas av utsläpp av vissa farliga ämnen till vattenmiljön. ·Direktiv /360/EEC om luftföroreningar från industrianlägg- ningar. ·Direktiv /61/EC om integrerad föroreningskontroll (IPPC- direktivet). ·Direktiv /609/EEC om utsläpp till luften av vissa föroreningar från stor förbränningsanläggningar. ·Direktiv /220 om utsläpp från motorfordon (med ändringar och tillägg). ·Direktiv /306/EEC om utsläpp från dieselfordon. ·Direktiv /210/EEC om bly i bensin. ·Direktiv /77/EEC om gasutsläpp från dieselmotorer. ·Direktiv /12/EEC om svavelhalten i vissa flytande bränslen. ·Direktiv /676/EEC om skydd för vattenområden mot förore- ningar som förorsakas av nitrat från jordbruket. ·Direktiv /61/EC om integrerad föroreningskontroll (IPPC- direktivet). ·Direktiv /360/EEC om luftföroreningar från industrianlägg- ningar. ·Direktiv /609/EEC om utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar. ·Direktiv /369/EEC om förebyggande av luftföroreningar från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar. ·Direktiv /62/EEC om luftkvalitet. ·Direktiv /72/EEC om luftförorening som förorsakas av ozon. ·Direktiv /63 om utsläpp av vissa flyktiga organiska ämnen (VOC:s) från lagring och hantering av bensin. ·Direktiv /67/EC om förbränning av farligt avfall. ·Direktiv /61/EC om integrerad föroreningskontroll (IPPC- direktivet). ·Direktiv /464/EEC om förorening som förorsakas av utsläpp av vissa farliga ämnen till vattenmiljön. ·Direktiv /271/EEC om behandling av kommunalt avlopps- vatten. ·Direktiv /61/EC om integrerad föroreningskontroll (IPPC- direktivet). ·Direktiv /369/EEC om förebyggande av luftföroreningar från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar. ·Direktiv /156/EEC om avfall. ·Direktiv /62/EEC om förpackningar och förpackningsavfall. ·Direktiv /67/EC om förbränning av farligt avfall. Naturvård - biologisk mångfald ·Direktiv /409/EEC om skydd för vilda fåglar (Fågeldirektivet) ·Direktiv /43 om skydd av naturliga biotoper och vilda djur- och växtarter (Habitatdirektivet) Särskilt yttrande av experten Att förutsäga miljöeffekterna av Unionens utvidgning är omöjligt. Ut- redaren och sekretariatet har gjort ett stort arbete med att enligt direk- tivet ta fram relevant underlag och att utifrån detta identifiera viktiga frågor inför anslutningsförhandlingarna. Dessa resultat av utredningen är värdefulla. Påpekandena nedan har också syfte att lyfta fram var uppmärksamhet är motiverad och förbättringar ur miljösynpunkt önskvärda. Men någon grund för att dra slutsats om miljökonsekvenserna totalt sett blir positiva eller negativa finns uppenbarligen inte. De på- ståenden i utredningen som rör utvecklingen på miljöområdet är oklart formulerade och det kan ofta misstolkas vilken fråga om ut- vecklingen de besvarar. Den långsiktigt viktiga frågan om beslutssystemens potential att utveckla miljöpolitiken har försummats. Miljöeffekterna av jord- brukspolitiken varken har eller kan bedömas därför att osäkerheten om hur den kommer att utformas före en eventuell utvidgning är så stor. Slutligen talar erfarenheten av Unionens hittillsvarande ekono- miska satsningar emot utredningens förhoppning att Unionens skatte- pengar skall användas för att utveckla hållbar infrastruktur i de nya delstaterna. Utan en dramatisk förändring förefaller det istället troligt att huvuddelen av de ekonomiska bidragen till de nya delstaterna går till att gynna vägtrafik med motorvägar, gynna fossileldade energian- läggningar och till att upprätthålla driften i kärnkraftverk som annars skulle stängas av ekonomiska skäl. Ansökarländerna har sedan de blev suveräna, demokratiska stater om- vandlat sina ekonomier så att förorenandet har minskat. I vissa avse- enden har minskningen varit kraftig. Särskild i de länder kommissio- nen valt att prioritera har en tillväxande marknadsekonomi utvecklats, med modernisering, effektivisering av resursanvändningen och minskning av föroreningsintensiteten i ekonomin som följd. ningarnas miljömedvetenhet har efter demokratiseringen också drivit fram miljölagstiftning och fått länderna att göra åtaganden om fortsatt minskade utsläpp i internationella konventioner. Denna utveckling förväntas, såsom utredningen påpekar, fort- sätta även utan att länderna ansluts till Unionen.