sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta bidrar till de förändringar av arbete, organisationer och verksam- heter som redan har inletts. Traditionella organisationer – myndigheter så- väl som företag – kommer att bli delvis virtuella, dvs. en fast liten stab kompletteras temporärt med inlejda fysiska eller juridiska personer, natio- nellt eller internationellt, som samverkar till dess ett projekt har slutförts, för att sedan skingras och ingå i nya sådana sammanhang. Till detta kommer att IT har utnyttjats endast som ett redskap för att rationalisera ett manuellt uppbyggt och manuellt administrerat sam- hälle. Särskilt ungdomarna kommer att ifrågasätta detta. Även om ett för- ändrat synsätt redan kan skönjas kommer utvecklingen med stor styrka att präglas av att vi alltmer börjar använda IT med utgångspunkt direkt i IT:s möjligheter; dvs. att vi undviker en omväg över det samhället. Synen på arbete, arbetsplatser, fritid etc. förändras därmed och traditio- nella gränser mellan bl.a. organisationer, verksamheter och medier luckras upp på ett sätt som är rationellt. Nya strukturer och avgränsningar växer fram som en följd av en mer mogen IT-användning. De elektroniska förva- ren och de tekniska resurserna görs tillgängliga via nät närmast oberoende av var datorer och data fysiskt finns och frågor om informationssäkerhet blir alltmer betydelsefulla. Det är omöjligt att sia om hur samhället kommer att te sig i ett per- spektiv om 10–. Så mycket torde dock kunna hävdas att IT – liksom industrialiseringen – kommer att kraftfullt påverka de närmaste decenniernas utveckling och det samhälle som är i vardande, och föränd- ringstakten kan antas komma att öka. Vi skall enligt direktiven (bilaga 1) se över om allmänna hand- lingar med hänsyn till utvecklingen på IT-området och föreslå de ändringar som är motiverade för att grundlagsregleringen skall bli anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. En förändring av TF:s grund- begrepp eller rent av införandet av en ny begreppsapparat sägs i direktiven kunna bli aktuell. Vi ges vidare i uppdrag att särskilt överväga om be- 488 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 greppet handling i TF är ändamålsenligt och att – utifrån utvecklingen mot globala nätverk – analysera innebörden av den s.k. biblioteksregeln. En sådan anpassning skulle i och för sig kunna ges en radikal utform- ning och innebära att offentlighetsprincipen inte längre skulle vara knuten till myndigheternas dokumentation över huvud taget. Insyns- och kontroll- funktionen skulle kunna få nya former t.ex. genom ökad lekmannamedver- kan hos myndigheterna eller införande av nya allmänna organ för insyn. Några sådana överväganden skall vi enligt utredningsdirektiven dock inte göra. Syftet med översynen är, enligt vad som uttryckligen anges i direkti- ven, inte att förändra offentlighetsprincipen utan att anpassa den till dagens förhållanden. Det bör därvid övervägas om regleringen kan göras enklare. Bland annat har Lagrådet, i yttrande över de förslag som låg till grund ändringar i 2 kap. TF, erinrat om att särskilda krav på tydlighet och överskådlighet måste gälla just för lagstiftningen om tryckfrihet och sekretess. Även om utbildningsinsatser kan lösa en del problem när det gäller myndigheternas hantering av offentlighetsfrågorna återstår det inte minst viktiga, nämligen att innehållet i reglerna skall kunna uppfattas av den som vill göra sin rätt enligt offentlighetsprincipen gällande, fortsatte Lagrådet. Även i andra sammanhang har påtalats att bestämmelserna är svåra att tränga igenom.377 godtog visserligen Data- och offentlighetskommitténs förslag i slutbetänkandet Integritetsskyddet i informationssamhället 5 (SOU 1988:64) att inte göra några ändringar i de grundläggande begreppen i TF såvitt avser ADB-upptagningar. har emellertid den tekniska utvecklingen fortsatt med ständigt ökande has- tighet. Enligt våra direktiv skall regleringen vidare utformas så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer och vara anpassad inte bara till da- gens förhållanden utan om möjligt även till framtidens. Vårt uppdrag kan alltså sammanfattningsvis sägas bestå i att finna enkla, varaktiga och teknikneutrala lösningar inom ramen för en alltmer föränderlig och komplicerad användning av datorer och telekommunika- tioner. 377Se vidare angående lagrådets bedömning prop. 1990/91:60 s. 111 f., jämför depar- tementschefens uttalande i tilläggsdirektiv (dir. 1984:48, avsnitt 3.1) till Data- och offentlighetskommittén att systemet har varit svårt att förstå och (att) det har lett till problem i den praktiska tillämpningen. SOU 1997: 39 Konsekvenser och utgångspunkter 489 Vi har satt upp två utgångspunkter för vårt arbete med översynen av 2 kap. TF. För det första strävar vi efter en så vid offentlighet som möjligt. Som har framgått utgör offentlighetsprincipen en av de viktigaste grundpelarna i vår demokrati. Den demokratiska ordningen kräver att myndigheternas verksamhet kan kontrolleras av medborgarna. Ett av offentlighetsprincipens huvudsyften är just att möjliggöra denna kontroll (se även avsnitt 14.2). Den ökade datoriseringen som effektiviserar myn- digheternas verksamhet bör enligt vår mening kunna utnyttjas för att för- bättra och vidga den offentliga insynen. En allt mer omfattande och effektiv behandling av personuppgifter hos myndigheterna leder emellertid även till en ökad spridning av personupp- gifter i samhället. Detta får närmast ses som en oundviklig konsekvens av offentlighetsprincipen som kanske inte alltid är önskvärd. Syftet med offentlighetsprincipen är inte i första hand att enskilda, företag eller myn- digheter skall få del av integritetskänsliga uppgifter om enskilda männi- skor, utan att ge allmänheten rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Införandet av den digitala tekniken kan generellt sett sägas ha haft en ne- gativ inverkan på skyddet för den personliga integriteten. Dessa problem måste enligt vår mening lösas i första hand med hjälp av regler vars syfte är att skydda enskilda378, inte genom inskränkningar i offentlighetsprinci- pen. Den andra utgångspunkten för vår översyn är att skapa ordning och reda. Som tidigare nämnts (se avsnitt 15.2) har tillgänglighetsprincipen inneburit att myndigheterna får allt svårare att avgöra vilka handlingar som är deras och över huvud taget vilka handlingar de har. Detta är inte en ordning som befrämjar offentlighet. Om inte myndigheten själv vet vilka handlingar den har, hur skall då allmänheten kunna ta reda på det? Vidare framgår för offentlighetsprincipen centrala bestämmelser, som det nu är, inte direkt av lagen utan endast av dess förarbeten. Det är enligt vår mening önskvärt att lagen formuleras tydligt och på ett så full- 378Sådana regler finns t.ex. i de registerförfattningar som styr myndigheternas elek- troniska uppgiftsbehandling och i de lagar som reglerar masspridning av uppgifter, TF och YGL . 490 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 ständigt sätt som möjligt. Begreppsbildningen när det gäller elektroniska uppgifter måste också bli tydligare och mera lättillämpad. 15.6Ärendeinsyn – verksamhetsinsyn – kunskapsinsyn Data- och offentlighetskommittén ansåg att offentlighetsinsynen i gällande rätt är uppbyggd av de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsin- syn med vissa inslag av kunskapsinsyn.379 Man skulle kunna tänka sig att låta offentlighetsprincipen vara ärendestyrd. Detta skulle innebära att det blev möjligt att ta del endast av uppgifter som är hänförliga till ett visst ärende. Principen skulle vara tydlig; allmänheten skulle få ta del av uppgif- ter bara ärende för ärende och inte få söka i flera ärenden . In- synen skulle bli vertikal. Ett sådant system skulle dock innebära en in- skränkning av den nuvarande offentlighetsprincipen som inte kan accepte- ras. Avgränsningen skulle inte heller vara tillräcklig. Även inom ärende- kretsen finns behov att hålla t.ex. utkast och annat arbetsmaterial inom myndigheten. Verksamhetsinsyn ger en mer omfattande tillgång till uppgifter och förutsätter inte att de begärda handlingarna har anknytning till något visst angivet ärende. Om man tillämpar en renodlad verksamhetsinsyn ligger det en begränsning i att syftet med utfåendet av handlingen måste vara att ge möjligheter till inblick i myndighetens verksamhet. Verksamhetsinsyn innebär en möjlighet att få insyn i myndigheternas ärenden även horisontellt t.ex. genom sökning på olika kriterier (alla mål som rör en viss person, alla ärenden som rör fastigheter av visst slag osv.). Insyn av denna sort omfattar emellertid myndighetens verksamhet även utanför själva ärendehanteringen. Den medger insyn bl.a. i planering, handlägg- ningsrutiner och ekonomiadministration.380 Myndighetens fastställda ar- betsordning kan t.ex. vara föremål för insyn. Exakt hur långt denna insyns- rätt sträcker sig är inte klart uttalat, utan är mera en följd av de praktiska regler i 2 kap. TF som avgör när handlingen som sådan är allmän.381 Den 379SOU 1988:64 s. 68. 380SOU 1980:31 s. 176. 381Förhållandet framgår i lagtexten egentligen endast av 2 kap. 4 § TF som talar om handling som gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten. SOU 1997: 39 Konsekvenser och utgångspunkter 491 osäkerhet som finns är inte ny utan förekommer även i det nuvarande systemet. Vad som kan vara intressant att notera är att den nya tekniken ger ökade möjligheter att få fram uppgifter om verksamheten i stort. Det kan gälla t.ex. statistiska uppgifter som tas fram löpande ur systemet. Verksamhetsinsynen ger antagligen också en principiell rätt att ta del av sådana handlingar som myndigheten använder för att få den information och kunskap som krävs i verksamheten. Biblioteksregeln i 11 § har uppen- barligen tillkommit för att åstadkomma en praktisk inskränkning i insyns- rätten. Myndigheternas handlingar innehåller vidare en rik fond av fakta i de mest skilda samhällsangelägenheter. Det är i princip möjligt att låta alla uppgifter som en myndighet har tillgång till omfattas av offentlighetsprin- cipen oavsett om de förekommer i handlingar eller i digital form och om de har något samband med myndighetens verksamhet. Var och en skulle kunna få ta del av dem i vilka konstellationer som helst. Sådana tanke- gångar presenterades i en artikel i , där det under rubriken Den svenska offentlighetsprincipen skakar, uttalas bl.a. att det är uppenbart att den nya tekniken kan användas för att fördjupa insyn och andra demokratiska grundfunktioner och att det inte är svårt att föreställa sig vilket kraftfullt instrument en överallt och för alla tillgänglig databas med samtliga offentliga handlingar skulle kunna vara. Naturligtvis skulle tillgången till fri samhällsinformation, ett uttryck som används i artikeln, ytterligare vidgas om alla privata databaser som är tillgängliga via nät också var åtkomliga med stöd av offentlighetsprincipen. En sådan fullständig kunskapsinsyn skulle dock innebära en kraftig utvidgning av offentlighetsprincipen, och den skulle antagligen inte vara möjlig att ge- nomföra i praktiken bl.a. eftersom den skulle kräva en total revidering av hela sekretessregleringen. Vi har inte heller fått i uppdrag att föreslå så- dana förändringar. Inte desto mindre ser vi det som ett viktigt resultat av vårt arbete, om möjligheterna till kunskapsinsyn i offentlig verksamhet kan förstärkas. Sa- ken kan ses från två olika håll. För det första är kunskap alltid värdefull. Hos de statliga myndigheterna har enorma mängder av uppgifter samman- bragts på det allmännas bekostnad, och det är önskvärt att dessa kunskaper skall kunna användas till medborgarnas nytta. För det andra är det så att det krävs kunskap hos den som efterfrågar allmänna uppgifter. Om den allmänna kunskapen ökar om myndigheternas verksamhet så ökar också den offentliga insynen och därmed kontrollen över myndigheterna. 492 Konsekvenser och utgångspunkter SOU 1997: 39 stärker i sin tur demokratin. Genom en ökad kunskap kan man också på- verka samhällsutvecklingen i stort. Utan att föregripa den kommande diskussionen vill vi peka på möjlig- heten att man genom att slå fast att offentlighetsinsynen avser uppgifterna som sådana, dvs. innehållet i det samlade kunskapsmaterialet, kan förändra tänkandet i riktning mot krav på en ökad kunskapsinsyn. Förslaget impli- cerar en utvidgning från teknisk tillgång till innehållsmässig tillgång. Ini- tiativet flyttas ut till allmänheten. En annan möjlighet att vidga kunskaps- insynen är att låta allmänheten få ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Gränsen mellan verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn är inte skarp men våra förslag bör kunna bidra till att flytta den. Alltfler myndigheter använder den nya tekniken bl.a. för att informera om sig själva och sin verksamhet. Denna informations- och kunskaps- spridning är positiv och kan kanske i viss mån sägas fylla samma syften som offentlighetsprincipen, utan att för den skull på något sätt ersätta den. I så måtto utgör dock sådan kunskapsspridning en länk till rätten att få ut allmänna uppgifter, att den som har kunskap om myndigheter och deras verksamhet har större förutsättningar att efterfråga uppgifter. SOU 1997: 39 16 En ny begreppsapparat Vi föreslår att grundbegreppet för offentlighetsinsynen i 2 kap. TF skall vara allmän uppgift. Sådana uppgifter som förvaras hos myndigheten i handlingar eller databaser skall vara allmänna. Genom den föreslagna konstruktionen behåller man handlingsbegreppet – som fortfarande spelar en central roll – som man inför de nya teknikneutrala begreppen uppgift och databas. Vi föreslår vidare att den s.k. tillgänglighetsprincipen ersätts med en regel om att en uppgift anses förvarad hos en myndighet om den fysiskt finns hos myndigheten eller om den finns i myndighetens elektroniska arkiv. På motsvarande sätt bör en handling anses vara in- kommen när den har anlänt till myndighetens lokaler eller nått fram till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten. Vi skall särskilt överväga om handlingsbegreppet är ändamålsenligt eller om det bör ersättas. I våra direktiv påpekas det förhållandet att handlings- begreppet kommit att omfatta varje sammanställning av sakligt samman- hängande uppgifter som en myndighet kan göra med tillgängliga program, under förutsättning att det kan ske med en begränsad arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader (rutinbetonade åtgärder). Som har påpekats (se avsnitt 15.2.3) kan det ifrågasättas om en sådan definition är hållbar i en teknisk miljö av modernt slag. Dessutom är det enligt vår mening olämpligt att den avgränsning som ligger i begreppet rutinbetonade åtgär- der inte framgår av lagen utan bara av dess förarbeten. För att hitta andra gränser för allmänhetens insynsrätt, är det emellertid nödvändigt att först analysera vissa för 2 kap. TF centrala begrepp något. 494 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 16.1.2Närmare om handlingsbegreppet i TF Allmänhetens rätt enligt TF att ta del av allmänna uppgifter hos myndighe- terna har från början gällt traditionella handlingar, vanligen papper eller liknande med skriven text.382 Någon definition av de traditionella hand- lingarna ges dock inte i TF, utöver en hänvisning till framställning i skrift. Ett tillägg genom TF rörande kartor, ritningar och bilder – framställning i bild – har endast inneburit en precisering eller utvidgning av ett handlingsbegrepp som uppfattats som givet.383 Allmänhetens rätt att ta del av framställning i skrift eller bild är alltså knuten till handlingen som ett konkret föremål. Det är beträffande traditionella handlingar självklart att de skall ha en fysisk existens där texten slutligt har fixerats på bäraren så att innehållet låsts.384 Regleringen i TF är alltså inriktad på fysiska föremål som för- medlar ett föreställningsinnehåll genom användning av tecken, såsom skrift med bokstäver eller siffror.385 TF:s handlingsbegrepp innefattar även framställning i bild. En handling enligt TF måste visserligen vara bärare av ett informa- tionsinnehåll men det krävs inte att den är försedd med utställarangivelse; den behöver alltså inte vara undertecknad eller annars försedd med äkt- hetstecken såsom stämplar eller tryckta logotyper. Även preliminära ut- kast, ofullständiga anteckningar och siffersammanställningar är att anse som handlingar enligt TF.386 Om exempelvis en papperslapp utan ut- ställarangivelse och i övrigt med ofullständiga anteckningar har kommit in till en myndighet utgör den alltså en allmän handling. har det skett en snabb utveckling mot elektronisk do- kumenthantering såväl på myndighetsområdet som inom näringslivet. Elektroniska handlingar fyller samma funktion som traditionella. De har ett på förhand bestämt innehåll som kan läsas eller annars uppfattas med 382Se vidare prop. 1975/76:160 s. 82, 1981/82:37 s. 8 och 1990/91:60 s. 18. 1948:230 s. 125; jämför SOU 1972:47 s. 50 f. med hänvisningar och prop. 1973:33 s. 19 och s. 70. 384En allmän handling skall bevaras om inte annat har bestämts; 2 kap. 1 § TF jäm- förd med 3 och 10 §§ arkivlagen (1990:782). 385Samma sak gäller bestämmelserna i om urkunder. 1973:33 s. 19. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 495 tekniskt hjälpmedel på motsvarande sätt som texten i en traditionell pappershandling. En traditionell utställarangivelse kan ersättas med en digital signatur387. Som exempel kan nämnas inlagor och beslut i elektro- nisk form, datoriserad grundbokföring (10 § bokföringslagen) och journal- handlingar (3 § patientjournallagen). Det har ansetts att offentlighetsinsynen beträffande IT bör göras parallell med regleringen rörande traditionella handlingar. I det utredningsförslag som låg till grund för införandet av begreppet upptagning i TF anfördes därför att de nya reglerna bör ta sikte på ett konkret föremål som motsvarar en handling, inte på själva informationen.388 Till följd av svårigheterna att i IT-miljön finna ett sådant konkret föremål fick begreppet upptagning i stället, enligt departementschefen, avse själva informationsinnehållet. Han betonade dock att informationen skall ha fixerats på någon form av data- medium.389 I senare lagstiftningsärenden har resonemangen förskjutits mot än mer abstrakta synsätt där man knappt nämner den representation (lagrade data) och de tekniska hjälpmedel (t.ex. datorer och datorprogram) som behövs för att informationen skall kunna tas fram så att den kan läsas eller annars uppfattas.390 lagstiftningsärende konstaterades att varje kon- stellation av sakligt sammanhängande uppgifter bör ses som en upptagning för sig (en s.k. potentiell handling).391 De uppgifter som lagras elektroniskt skiljer sig emellertid från uppgif- ter på papper genom att de inte är unika som sak – de är endast digitala mönster som t.ex. kan lagras i en dator, skickas via ett nät eller göras läs- bara på en skärm. Som läsare tar man inte direkt del av det lagrade, utan av en omvandling av data till text. Det brukar beskrivas så att data har fri- kopplats från databäraren. När man tidigare tog del av en handling såg man 387IT-utredningen har i betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) föreslagit att digital signatur definieras som resultatet av en omvandling av en elektronisk handling som gör det möjligt att kontrollera om innehållet härrör från den fysiska person som framstår som utställare. 388SOU 1972:47 s. 72. 1973:33 s. 75. 390Se vidare Seipel, ADB-upptagningars offentlighet, 1988:1, s. 66 m.fl. och SOU 1992:110 s. 107 f. 1975/76:160 s. 90. 496 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 både data och databäraren på en gång. ser man bara en återgivning av data via de tekniska hjälpmedlen, inte själva bäraren eftersom denna utgörs av ett underlag för digitala mönster som man inte kan se med blotta ögat. Upptagningsbegreppet omfattar således uppgiftssammanställningar som inte har ett på förhand bestämt innehåll (potentiella handlingar). Avgränsningen har emellertid gjorts teknikstyrd genom att allt som har elektronisk form omfattas, även sådana uppgiftssammanställningar som är tänkta att ha ett bestämt innehåll (handlingar) faller formellt under defini- tionen. Ett register utgör i en traditionell miljö en speciell typ av handling. Efter- som registerbegreppet har använts i delvis andra betydelser i ADB- sammanhang finns det anledning att något beröra även detta begrepp. I traditionell mening avses med register förteckningar och listor samt även kortregister och kartotek (varmed avses kataloger eller register i form av lådor med lösa kort i bestämd ordning). Det avgörande är att uppgifterna är strukturerade.392 Begreppet register används redan nu med denna innebörd i 2 kap. 7 § andra stycket TF, och den bestämmelsen omfattar även ADB- upptagningar. Regeln gäller emellertid endast register som förs fort- löpande, dvs. sådana register som är föremål för kontinuerlig uppdatering och som har en obestämd livslängd – inte register som upprättas endast för att användas vid lösandet av en till tiden avgränsad uppgift och som har relativt kort livslängd.393 Registerbegreppet har vidare getts en särskild innebörd i datalagen. Enligt en definition i 1 § datalagen omfattar begreppet personregister nämligen inte bara register i vanlig mening utan också förteckningar och andra anteckningar. Av motiven till datalagen framgår att ett personregister undantagsvis kan utgöras av en enda uppgift och att även löpande text kan bli att anse som personregister.394 I datalagen har vidare ändamålet med 392Jämför s.k. löpande text beträffande vilken och IT-utred- ningen föreslagit vissa undantag från persondataskyddet (SOU 1993:10 s. 100 och 110 och SOU 1996:40 s. 25 och 165 ff.). 1975/76:160 s. 143 och , Allmänna handlingar, s. 158 f. 1973:33 s. 118 och Kring/, Datalagen med kommentarer, s. 55 f., där det sägs bl.a. att sådan ADB-användning som brukas som hjälpmedel vid för- fattande, lagring, överföring och utskrift av brev och andra dokument i många fall SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 497 registret en central betydelse, eftersom uppgifterna i personregistret bara får behandlas i enlighet med detta. Begreppet register synes härigenom ha mist sin ursprungliga betydelse och uttryck som register i vanlig mening eller egentliga register har börjat användas. En annan sak är att frågan om ett eller flera register skall anses före- ligga enligt datalagen har lösts så att hela system av filer med därtill hö- rande programvaror kan ses som ett enda personregister, under förutsätt- ning att systemet administrativt och tekniskt fungerar så att det är naturligt att uppfatta det som en enhet. Egentliga register kan därmed även i IT- miljön hållas samman till naturliga enheter. I dataskyddsdirektivet definie- ras också register med personuppgifter (register) som varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden. Moderna stan- dardprogram gör det möjligt att synnerligen flexibelt bearbeta och sammanställa uppgifter i sådana register. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att datoriseringen, såvitt nu är av intresse, har börjat med egentliga register där vissa uppgifter struktu- rerats och gjorts enkelt tillgängliga i olika konstellationer. Det har därefter skett en snabb utveckling mot bl.a. elektronisk dokumenthantering baserad på digitala dokument och elektroniska akter. De nya reglerna för elektro- niskt lagrade uppgifter har då kommit att omfatta även löpande text. Au- tomatisk behandling av uppgifter som har helt skilda syften, såsom lö- pande text och egentliga register, har därmed delvis kommit att föras in under samma regelverk och terminologi, trots de komplikationer detta för med sig (se även avsnitt 15.2.3). Det ligger nära till hands att om handlingsbegreppet skall överges, låta in- synsrätten i stället omfatta innehållet i handlingen. Ett sådant synsätt inne- bär egentligen inte något nytt.