sou · GLB3143 · 1998-01-01 00:00:00 — På grundval av en långvarig historisk och kulturell gemen-skap, genom lagstiftning, framväxande praxis, vanebildning och otaliga personliga kontakter, har ett utomordentligt nära och omfattande samarbetsmönster vuxit fram som också betyder lojalitet och gemensamt skydd av deltagarnas intressen i fall av inre kris eller svårigheter i relation till andra makter. Det kan noteras att avsikten att visa lojalitet i ett krisläge har tagit sig juridiskt uttryck i de avtal som slutit med och om ömsesidigt försörjningsbistånd i fall av kris och krig. visar historien att även ett så nära förtroende och ett så stort ömsesidigt beroende som utvecklats mellan de nordiska länderna inte nödvändigtvis betyder att något av länderna är berett att ta stora risker eller göra väsentliga uppoffringar till stöd för annat nordiskt land. När och anfölls av fanns i ingen tanke på att gripa in i kriget till stöd för grannländerna. I stället betonades att sökte undgå dessas öde och avsåg att fullfölja neutralitetspolitiken. En annan sak är att , särskilt under senare delen av kriget, gav verksam hjälp åt de två folken bl.a. genom mottagande av flyktingar, humanitära leveranser, repatriering av norrmän och danskar som förts till och organisation av norska och danska militära styrkor på svensk mark. Ett annat historiskt exempel är reaktioner när angreps av . Regeringen klargjorde att inte avsåg att inträda i kriget men att den, stödd på en stark folkopinion, avsåg att ge ett betydande stöd åt det krigsdrabbade landet, främst i form av mycket omfattande krigs- materielleveranser jämte tillstånd till värvning av svenska frivilliga. Politiskt markerade sin solidaritet med genom att underlåta att utfärda en formell neutralitetsförklaring. Dessa historiska händelser visar att hur stor solidariteten mellan två folk än är dess manifestation i praktiken begränsas av realpolitiska hänsyn. Å tgärder och effekt Om en medlemstat råkar in i en allvarlig tvist eller befarar en kris i förhållande till en stat som icke är EU-medlem, kommer staten i fråga att utan dröjsmål anmäla sina bekymmer till de andra medlemmarna. Ett informellt samråd inleds . Om konflikten eller krisen fortsätter och förvärras kommer frågan upp i rådet för diskussion och eventuellt beslut. Olika slag av åtgärder är möjliga. I första hand kommer nog en gemensam deklaration att utfärdas, eventuellt följd av en diplomatisk démarche i det land som är upphovet till konflikten eller krisen. Därefter kan det i ett verkligt allvarligt fall bli fråga om åtgärder av typen återkallande av ambassadörer, avbrytande av de diplomatiska förbindelserna, hänvändelse till och, i sista hand, ekonomiska sanktioner. Beslut skulle också kunna fattas om krishantering i form av medlingsinsats eller fredsbevarande aktion, t.ex. utsändande av observatörer till det utsatta landet. Möjligheterna till krishantering har på ett betydelsefullt sätt underlättats av den på svenskt och finländskt initiativ tillkomna nya bestämmelsen i Amsterdamfördraget som föreskriver att EU kan anlita VEU för att genomföra bl.a. just fredsbevarande uppdrag. Slutligen skulle en anmälan också kunna tänkas inom ramen för PFF- samarbetet eller till det likaledes skapade (). I sista hand kan alltså beslut fattas om ekonomiska sanktioner. Å tgärder av detta slag har vanligen tagit formen av handels- blockad, spärrning av bankkonton eller avbrytande av kommunika- tioner. Med det dramatiskt vidgade beroendet mellan staterna kan det antas att arsenalen av möjliga ekonomiska sanktioner numera utökats. I diskussionen om möjliga framtida sanktioner anförs bl.a. åtgärder av typen stopp för IT-kommunikationer, spärrande av tillgång till Internet eller avbrytande av samarbetet på flygledningsområdet. Beslut om sanktioner kan ta olika former. Om ett partnerskaps- och samarbetsavtal föreligger med den felande staten, kan under vissa förutsättningar bestämmelser i dessa suspenderas. Mer vittgående ekonomiska sanktioner beslutas av rådet, vilket tekniskt sett går så till att rådet först inom ramen för GUSP med enhällighet antar en gemensam ståndpunkt och sedan fattar beslut om sanktioner avseende handeln enligt art. 228A, respektive avseende betalningar och andra finansiella transaktioner enligt art. 73G i . Sådant beslut kan fattas med kvalificerad majoritet, vilket innebär att någon stat eller några stater kan ställa sig vid sidan av beslutet eller rentav rösta emot. Det har ofta förekommit att sådana sanktionsbeslut grundats på beslut av fattade enligt kap. VII i . Dessa är bindande för alla medlemsstater. Men i vissa fall har EU fattat beslut om ekonomiska sanktioner utan samband med FN-beslut. När det så gäller den möjliga effekten av de åtgärder som EU kan tänkas överväga är det av stor vikt att understryka att redan det förhållandet att en diskussion mellan medlemmarna inleds självfallet är en för en fredstörare mycket allvarlig varningssignal. Han kan inte veta med säkerhet vad diskussionen leder till – kanske till motåtgärder, kanske till ingen åtgärd alls – men just osäkerheten, möjligheten att bli utsatt för skarpa politiska reaktioner, i sista hand ekonomiska sanktioner, vilka i det givna fallet kanske paras med NATO-åtgärder, måste verka starkt avhållande. Man kan utan överdrift säga att denna avskräckningseffekt är det viktigaste elementet i det skydd som EU kan erbjuda en medlem i en krissituation. Man kan uttrycka det så att tröskeln för påtryckningar eller hot riktade mot en medlem höjs och att alla medlemarnas säkerhets-politiska ställning därmed förstärks. När det så gäller sannolikheten av faktiska åtgärder är kärnfrågan naturligtvis hur stark motivationen är hos medlemmarna att låta solidariteten ta sig uttryck i handling. Härav beror om det säker- hetspolitiska "plus", eller "bonus", eller "mervärde" som medlemskapet anses innebära verkligen ger utdelning i det enskilda fallet. Inget egentligt svar kan ges. Diskussioner om ett enskilt fall kan sällan eller aldrig förutses. Men några reflexioner kan göras. Den kris eller det hot som skall hanteras måste ses som viktigt av medlemmarna, däribland av de större länderna. Ö verväganden måste göras hur krisen kan påverka EU:s intressen på kort och på lång sikt. En realpolitisk bedömning måste ske av hur det land som uppträder hotande och skapat krisen kan tänkas reagera på eventuella EU-åtgärder. Syftet med eventuella åtgärder måste ju vara att bevara freden och stabiliteten, utan risk att nettoeffekten blir den motsatta. Vidare måste hänsyn tas till om EU-medlemmen i fråga själv kan anses bära en del av skulden till att hotet eller krisen uppkommit. I sista hand rör det sig sannolikt ofta om den enskilde medlemmens avvägning av vad solidariteten kräver och vad som bäst överens- stämmer med det egna nationella intresset. Eftersom vetorätt gäller i normalfallet är det tillräckligt att bara en medlem ställer sig negativ för att varje EU-åtgärd skall utebli. Det bör här åter understrykas att allteftersom beroendet och solidariteten medlemsstaterna emellan växer så ökar också sanno- likheten av ett aktivt EU-ingripande. Som framgår av vad som sagts finns all anledning att, inte minst med adress till kandidatländerna, varna för överdriven optimism. Den avskräckningseffekt som följer av osäkerheten om EU:s möjliga reaktioner är förvisso en realitet att räkna med men att därifrån dra slutsatsen att verksamma insatser automatiskt kommer till stånd är steget långt. Skall ändring ske måste alla medlemsländer, särskilt de små och alldeles särskilt de nya medlemmarna, medverka till att solidariteten och förtroendet inom EU ständigt förstärks. Ovan har talats om den solidaritet som gäller mellan EU:s medlemsländer och den betydelse den kan ha för deras säkerhet. Omfattar denna solidaritet även de länder som befinner sig på kandidatstadiet? Om denna fråga kan sägas att när ett land får klartecken att inleda förhandlingar, först av kommissionen, sedan av ministerrådet och i sista hand av , det kommer i ett mycket nära förhållande till EU som också har säkerhetspolitisk relevans. EU har markerat att landet i fråga principiellt, under vissa förutsättningar, kan bli medlem och därmed träda in i EU:s säkerhetsgemenskap samt komma i åtnjutande av det säkerhetspolitiska skydd som solidariteten kan Det kan alltså hävdas att EU redan i detta läge, självklart utan att påta sig något ansvar för kandidatlandets säkerhet, eller ens garantera dess slutliga inträde, ändå ger landet del av ett visst säkerhetspolitiskt "plus". Priset att förgripa sig på sådant land genom hot eller påtryckningar kan bli högt. Detta gäller oberoende av om landet i fråga har inlett formella förhandlingar om medlemskap eller ej. Nästa fråga är om det blir någon gradskillnad, om nu ordet kan användas i detta sammanhang, mellan de stater som faktiskt inlett förhandlingar och dem som får vänta. Följande skäl för att så skulle vara fallet har anförts. Regeringarna och befolkningarna i de länder som får vänta skulle komma att känna sig uteslutna och därmed mindre motiverade att fullfölja de även säkerhetspolitiskt relevanta inre reformer som medlemskapet kräver. Vidare skulle den solidaritet som ovan beskrivits som förutsättningen för att EU skulle ingripa till en medlems skydd ännu inte vara densamma som i fallet med länder som börjat förhandla. Det ifrågavarande landets säkerhetspolitiska läge skulle alltså riskera att förändras och försämras dels i förhållande till läget för de kandidatländer som får börja förhandla, dels i förhållande till sitt eget läge innan Europeiska rådets beslut att sätta dem på väntelista. Utomstående länder kan uppleva mindre hämningar än tidigare att utöva påtryckningar mot det ifrågavarande landet i förlitan på att EU- solidariteten inte fungerar. De förhållanden som här antytts torde vara det enskilt starkaste skälet till att några regeringar, däribland den svenska, så kraftfullt och envist förespråkar att alla ansökarländer skall få inleda förhandlingar även om dessa i vissa fall beräknas ta väsentligt än förhandlingarna med andra kandidatländer. Mot den svenska ståndpunkten anförs i ett stort antal medlemsstater flera motargument. Ett av dessa rör den säkerhetspolitiska aspekten och kan vara värt att återges. Det går ut på att man inte bör dra en alltför skarp skiljelinje mellan de kandidatländer som får inleda förhandlingar och de övriga. Om man starkt trycker på just detta argument kan de senare länderna råka i ett sämre säkerhets-politiskt läge genom att en utanförstående stat kan frestas utnyttja läget för att utöva påtryckningar på eller öka sitt inflytande över visst kandidatland. Risk kunde alltså föreligga för att resonemanget blir självuppfyllande. I de flesta länder vill man inte tillmäta skillnaden någon egentlig betydelse och påpekar att alla kandidatländer accepterats som poten- tiella medlemmar låt vara att tidpunkten kan vara olika. Om dessa argument, som ju bara avser en förhoppningsvis begrän- sad tidsperiod, kan allmänt sägas att de tenderar att bli alltför subtila för att vara av verklig säkerhetspolitisk relevans. Under alla omständigheter är det emellertid mycket angeläget att strategier utvecklas för att ge de länder som får vänta något ett kraftfullt stöd för att ställa dem i stånd att snabbt börja förhandla. Det gäller att klart markera att solidariteten med dem icke är mindre stark än den med de kandidatländer som börjat förhandla. Det kan vara av intresse att till belysning av de frågeställningar som diskuterades i föregående kapitel anföra några exempel på EU-beslut som rör tvister och kriser mellan medlemsland och tredje land. Några fall redovisas också då EU gripit in för att söka lösa kriser i tredje land utan att något enskilt EU-land varit berört. De senare två fallen gäller Bosnien och . ockupation av de satte det europeiska politiska samarbetet och solidariteten mellan medlemmarna på ett allvarligt prov. Ä ven om medlemsländerna under årens gång vid en rad tillfällen tagit ställning och sökt utöva inflytande inför händelser i omvärlden, hade EG inte tidigare stått inför en viktig konflikt där ett medlemsland varit direkt involverat. De internationella reaktionerna på ockupationen blev kraftfulla. antog en resolution med krav på argentinskt trupptillbakadragande. De tio gjorde också ett uttalande till stöd för FN-resolutionen. När det så gällde frågan om sanktioner, gjorde stora diplomatiska ansträngningar för att få till stånd en handelsblockad mot . Flera visade sin solidaritet genom att förbjuda all vapenexport till landet. Beträffande mer allmänna handelssanktioner var reaktionerna blandade. sade sig beredda att över-väga frågan, medan bl a och var mer kallsinniga och sade sig vilja avvakta FN:s behandling av frågan. Efter intensiva diskussioner beslöt ministerrådet om importembargo på argentinska varor med stöd av artikel 113. Beslutet om importembargot fattades med blandade känslor i flera medlemsländer. För och var beslutet särskilt svårt mot bakgrund av att många miljoner argentinare är av italienskt eller tyskt ursprung och att handelsutbytet var betydande. För har frågan om EU-solidaritet aktuali- serats i några av landets mest centrala utrikespolitiska frågor. Det första fallet gällde konflikt med om rätten till detta namn. För grekerna var det otänkbart att erkänna ett land som hette , eftersom detta redan är benämningen på en region i norra . FN upptog landet som medlem under namnet (Former Yugoslav Republic of ). Det angavs att namnet var provisoriskt i avvaktan på att konflikten skulle biläggas. I medierna var emellertid namnet redan etablerat. inledde en diplomatisk offensiv för att i åtminstone officiella sammanhang slå fast benämningen . Gentemot EU-länderna hävdade att respekten för namnfrågan var en angelägenhet av så stor inrikespolitisk betydelse att medlemsstaterna av solidaritetsskäl borde använda namnet . Trots att förståelsen för den grekiska ståndpunkten var begränsad, kom begreppet att användas i EU-kretsen. Mindre framgång hade i konflikten med om de obebodda klippöarna Imia/Kardak (grekiska, respektive turkiska namnet) i . Konflikten blev så allvarlig att grekiska och turkiska militära styrkor stod stridsberedda mot varandra i området. EU visade sig oförmöget att komma till beslut. När parterna drog tillbaka trupperna så skedde det efter amerikansk övertalning. och har även sedan denna konflikt fick sin temporära lösning fortsatt att aktivt arbeta för att vinna omvärldens sympati och förståelse för sina respektive ståndpunkter i frågan om gränsdragningen i . har haft höga förväntningar på stöd från EU-kretsen och hänvisat till EU-solidariteten. EU- kommissionen gjorde på tidigt stadium ett uttalande vari man uttryckte sin solidaritet med . Detta steg blev föremål för kritik i några medlemsländer. EU-länderna kom senare också att ställa sig kall-sinniga till den grekiska ståndpunkten och har hänvisat till att frågan måste avgöras av den . utpekade hovrätten i den iranska stats- ledningen som anstiftare av morden på tre oppositionella kurder samt en tolk på restaurang i . Av domen framgick att den högsta iranska statsledningen direkt beordrat attentatet. som domen offentliggjordes kallade EU-länderna efter samråd hem sina ambassadörer. När det gäller innebar denna åtgärd att vi i solidaritetens namn handlade i strid med en hävdad ståndpunkt att om möjligt undvika diplomatiska åtgärder av detta slag såsom icke konstruktiva. Vi lät solidariteten fälla utslag. antog ministerrådet en resolution om att bl.a. avbryta den s.k. kritiska dialogen med och det officiella besöksutbytet. Som svar meddelade att ambassadör tills vidare inte var välkommen tillbaka till . Detta ledde i sin tur till att ingen annan EU-ambassadör har fått återvända till . Frågan om EU-solidariteten aktualiserades när meddelade att landet beslutat återuppta sina kärnvapenprov. I hävdades att härmed bidrog till hela säkerhet. Man krävde solidaritet av EU:s medlemmar. Beskedet väckte starka internationella reaktioner, bl.a. mot bakgrund av att kärnvapenstaterna bara en månad tidigare vid konferensen om icke-spridningsavtalet (NPT) utlovat största möjliga återhållsamhet med fortsatta provsprängningar. och tillhörde de EU-medlemmar som häftigast protesterade mot sprängningarna. I fick motstån- darna till proven igenom en resolution där parlamentet uttalade sin bestörtning över det franska beslutet. Flera EU-länder, däribland kärnvapenmakten , samt det dåva- rande ordförandeskapslandet , valde dock att inte kritisera det franska beslutet. Inget rådsbeslut fattades. Den spansk-kandadensiska fiskekonflikten är ett annat exempel på en tvist mellan ett EU-land och ett utanförstående land och där medlemsstaten fick en stark uppbackning av EU. Konflikten gällde storleken på EU-ländernas fiskekvot i , vilken lagts fast av den nordatlantiska fiskeorganisationen. EU-länderna hade dock inte accepterat sin tilldelning, utan föreslagit en betydligt högre kvot. När frågan senare ledde till att ett spanskt fiskefartyg bordades av ett kandadensiskt kustbevakningsfartyg, visade sig en stark samman- hållning inom EU. Detta hade delvis sin förklaring i att kvotfrågan gällde EU-länderna som grupp och att och fiskekommissionären på ett tidigt stadium blev inblandade i frågan. Kommissionen reagerade på incidenten och fördömde i starkast möjliga ordalag den kanadensiska våldsanvändningen. Genom agerade och medlemsstaternas sammanhållning fick utkämpa tvisten mot EU-länderna som grupp, istället för mot som land. Som utvecklats i ett tidigare kapitel var EG-EU aldrig tänkt som en vare sig regional eller global ordningsman. Filosofin bakom projektet var att bevara freden och samförståndet mellan medlemmarna, inte att garantera freden i hela , än mindre i världen i stort. Det hindrar inte att när konflikten i bröt ut förväntningarna på en verksam insats var höga. Skulle inte den organisation som högtidligt proklamerat sig som ett europeiskt fredsprojekt kunna hindra eller lösa en allvarlig konflikt där just europeiska, och bara europeiska, folk var inblandade? Förväntningarna sveks och besvikelsen blev stor på många håll. Omvänt är det lätt att föreställa sig vilken injektion det hade blivit av optimism och tilltro till EU:s handlingsförmåga om det varit EU och inte som stoppat blodbadet och fått igång en fredsprocess. När detta är sagt bör understrykas att de beslut som EU ändå kom fram till var ambitiösa, låt vara klart otillräckliga. En delegation av utrikesministrar sändes till området, dock utan att åstadkomma någon minskning av våldet, än mindre någon fredlig lösning. En medlare utsågs som tillsammans med en av FN utsänd kollega skulle föra parterna samman. EU övertog ansvaret för förvaltningen av staden . EU lämnade också en betydande humanitär hjälp till den hårt drabbade befolkningen i hela Bosnien. En hög representant har haft i uppdrag att samordna den civila återuppbyggnaden efter . Det måste ändå konstateras att EU inte visat sig mäktig någon avgörande insats. Det var genom ingripande som den fruktans- värda blodsutgjutelsen och materiella förödelsen kunde stoppas och ett fördrag om Bosniens framtid framförhandlas i . Skälen till EU:s relativa misslyckande är inte svåra att ange. Detta var första gången som EU ställdes inför en situation av ett slag som vare sig förutsetts i fördragen eller prövats i praxis. Institu- tionernas mandat var inte adekvata för uppgiften; redskapen saknades och, viktigast av allt, de ledande medlemmarna hade inte den politiska viljan att ingripa med de medel som ensamma hade varit effektiva, alltså de militära. Motsättningar mellan och om hur krisen skulle hanteras försvårade en diplomatisk lösning. Men EU:s roll var viktig på ett annat plan. Det kan sägas vara EU:s förtjänst att kriget där inte skärpte motsättningarna mellan stor- makterna. Var och en av dem har historiskt, politiskt och ekonomiskt betingade intressen och sympatier i den ena eller andra successions- staten i det , exempelvis i samt , och i . Det var och som efter det hade tagit på sig ansvaret för att skapa . Utan EU-samarbetet hade risk förelegat att de ledande makterna hade sökt utnyttja kriget för att tillvarata sina intressen på varandras bekostnad. Det är möjligt att dra vissa lärdomar av EU:s hantering av Bosnien- konflikten. Dessa redovisas i kapitlet GUSP och den preventiva diplo- matin. När en internationell insats i började diskuteras var förväntningarna på EU stora. Medlemsländerna lyckades dock inte heller enas om att ta på sig en egentlig roll, trots stora ansträngningar från ordförandeskapet. Istället blev det FN:s säkerhets- råd som uppdrog åt de stater som var villiga att åta sig uppdraget att sända trupper till landet för att återställa ordningen. och hörsammade uppmaningen. fick uppdraget att organisera valövervakning. EU:s passiva uppträdande i Albanien-fallet måste, på samma sätt som i Bosnien-fallet, betraktas som ett misslyckande. Visserligen var krisen inrikespolitisk och visserligen rörde de ett utanför EU stående land, men flera medlemsländers intressen berördes och en fortsatt kris hade kunnat få allvarliga säkerhetsmässiga konsevenser för läget i hela området. 3.3GUSP och preventiv diplomati Amsterdamfördraget innehåller några ändringar av bestämmelser vilka syftar till att effektivisera beslutsmekanismerna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och att göra denna till något mer än fortgående samråd om utrikespolitiska frågor. Inne-börden är i korthet följande. Huvudregeln i var enhällighet. Dock fanns en begränsad möjlighet att fatta beslut med kvalificerad majoritet. I realiteten kom denna möjlighet aldrig till användning. Alla beslut fattades enhälligt. Enligt Amsterdamfördraget har möjligheten för ministerrådet att fatta beslut med kvalificerad majoritet något vidgats. En förutsättning för tillämpningen av denna regel är att grundläggande riktlinjer för det ifrågavarande området, en "gemensam strategi", först fastställts enhälligt av . Det är de detaljerade besluten om genomförandet som sedan kan fattas av ministerrådet med kvalificerad majoritet. finns en ventil för det fall att ett enskilt land anser att beslutet strider mot dess grundläggande nationella intressen. Vetorätten kan då utnyttjas. Det bör understrykas att det politiska priset för att på så sätt hindra ett beslut varom de övriga är eniga kan vara högt varför ett restriktivt utnyttjande av vetot kan förutses. En annan nyhet i Amsterdamfördraget är att även om enhällighetsregeln i princip fortfarande gäller, t.ex. i alla beslut inom försvarsdimensionen, en stats avstående från att rösta inte nöd- vändigtvis innebär att beslut inte kan komma till stånd. En stat kan deklarera att den inte deltar i beslutet men accepterar att detta blir bindande för unionen och att den inte kommer att agera i strid med beslutet. Förhoppningen är att dessa nya bestämmelser verkligen skall utnyttjas för att underlätta beslutsfattandet i GUSP och därmed bl.a. minska de risker som det ökade medlemsantalet och den större heterogeniteten skulle kunna innebära. Man måste dock ha i minnet att hur effektiva besluts- mekanismerna än är det är den politiska viljan hos medlemsländerna som avgör styrkan i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Lärdomen av EU:s hittillsvarande praxis, speciellt uppträdandet i Bosnien- och Albanienkonflikterna, är uppenbarligen att om EU skall kunna ingripa i dylika situationer det fordras dels en kapacitet att analysera och förutse utvecklingen, i första hand i det europeiska närområdet, dels en förmåga att vidta effektiva åtgärder, i sista hand med militära medel, i krigsförebyggande och fredsbevarande syfte. Vissa bestämmelser i det nya fördraget syftar till att möta det förra kravet.