sou · GLB3116d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén har vidare haft i uppdrag att skapa större klarhet och ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet "barnets bästa" i och svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommittén skulle med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs. Av direktiven framgår vidare att kommittén skall söka bilda sig en uppfattning om ställning och tillämpning i andra länder, främst inom EU och . Kommittén skall i första hand ge sitt arbete en principiell och analytisk inriktning, men kommittén är oförhindrad att påvisa behov av lagändringar. Uppdraget kan således sägas ha bestått av två delar; dels har det gällt att analysera och då framförallt begreppet 1995/96:SoU4, rskr. barnets bästa, dels har vi haft i uppdrag att göra en genomgång av hur konventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Uppdraget att belysa ställning och tillämpning i andra länder, har vi sett som en integrerad del av analysen. Kommittén, som har antagit namnet , påbörjade sitt arbete . Kommittén avlämnade delrapporten ventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). Eftersom är ett internationellt instrument, en förpliktelse som har åtagit sig som nation gentemot andra stater som också har anslutit sig till konventionen, har vår utgångs- punkt varit att inte kan ses enbart ur ett svenskt perspektiv. Vi har därför velat sätta in i sitt internationella sammanhang. I detta syfte har vi gjort en bred analys av konventionstexten, vad den står för, vilka förpliktelser den innebär för del. I den delen har vi valt att använda oss av, förutom själva konventionstexten, förarbetena till konventionen, den uttolkning av konventionen som har gjorts av kommittén för barnets rättigheter i samt den analys internationella auktoriteter har gjort av konventionen. Denna analys har sedan använts som grund för att granska förhållandena för barn i . Vi har inte begränsat oss till enbart lagstiftning och den praxis som utformas vid domstolarnas tolkning av lagen. Vi har istället valt ett vidare perspektiv, att se till förhållandena i stort för svenska barn och ungdomar i förhållande till förpliktelser. Varje avsnitt i betänkandet kan sägas bestå av tre delar – analys av konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden. När det gällt uppdraget att bilda oss en uppfattning om Barn- konventionens ställning och tillämpning i andra länder har vi, med hjälp av , införskaffat uppgifter från några ut- valda länder via våra ambassader, vilka i sin tur har inhämtat upp- gifter från respektive ministerium. Vi har inte behandlat artikel för artikel, utan disponerat betänkandet utifrån olika områden i samhället. Först har vi emellertid behandlat de fyra grundläggande principerna; icke- diskriminering, barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att bli hörd och respekterad för sina åsikter, samt den centrala bestämmelsen om genomförandet av . Dessa grundläggande principer och diskussionen om genomförandet har sedan fått löpa som en röd tråd genom de olika avsnitten. Sekretariatet har i syfte att utveckla och ta del av det internatio- nella perspektivet av besökt den norska Barn- ombudsmannen samt företrädare för Barn- och familjedepartementet, Norsk senter for Barneforskning, Redd Barna och i . De har vidare i träffat ledamöter av kommittén för barnets rättigheter, tjänstemän vid och vid centret för mänskliga rättigheter. Sekretariatet har också haft kon- takter med professor och vid utvecklingscenter i . I syfte att studera den engelska modellen av implementering av har de träffat företrädare för och Childrens Rights Office, två viktiga barnrättsorganisationer i , samt tjänstemän i Hackney, en av kommuner. Som ett led i vårt arbete med att analysera innebörden av gjorde kommitténs ledamöter en studieresa till . Resan förlades i anslutning till att kommittén för barnets rättigheter sammanträdde. Detta besök var mycket värdefullt för oss och vi fick flera tillfällen att samtala med ledmöterna i . Vi träffade också FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter samt företrädare för , UNHCR och . I vårt arbete har vi också samrått med en av regeringen utsedd referensgrupp, bestående av företrädare för viktiga barnrättsorga- nisationer. Samarbetet har skett i form av sammanträden där referensgruppen har fått ge sin syn på vilka frågeställningar de sett som viktiga att belysa och också har fungerat som ett forum för kommittén att diskutera olika ställningstaganden och betänkandets uppläggning. Vi har sett det som viktigt att ha en tät kontakt med denna grupp. Utöver regelrätta sammanträden har sekretariatet haft enskilda kontakter med ledamöterna i referensgruppen. Vi har till våra sammanträden bjudit in olika föreläsare; kans- lirådet , talade om Barnkon- ventionen i ett internationellt perspektiv, departementsrådet , UD och advokaten belyste frågan om inkorporering, föreståndaren och universitetslektorn berättade om unga lagöverträdare, , , om erfarenheter från Barnens hjälptelefon, konsulenten , , om kulturpolitik, f.d. justitierådet föreläste om barnets bästa i svensk lagstiftning och hovrättsassessorn redogjorde för Barn- pornografiutredningen. Vi har även gjort ett besök hos generaldirektör. Kommittén har anordnat två utfrågningar med frivilligorgani- sationer; en i anslutning till delbetänkandet och utlänningslagen, den andra på temat genomförandet av . I arbetet med att göra en genomgång av kom- menterande slutsatser beträffande de tio länder vi särskilt har grans- kat, har juristen anlitats, och när det gällt att belysa lagstiftningen inom handikappområdet förbundsjuristen . En viktig del av vårt uppdrag har varit att särskilt överväga det grundläggande begreppet "barnets bästa" och de tolkningskonflikter i förhållande till andra mål som kan bli aktuella. I det syftet anordnade kommittén ett forskarsemininarium , där vi inbjöd olika forskare att ge sin syn på innebörden av begreppet barnets bästa och vad som avses med barnperspektiv ur olika synvinklar. Vi har valt att samla en del av de föredrag som framfördes vid seminariet, kompletterade med bl.a. uppsatser av barn och unga, i form av en antologi, som ges ut som en bilaga till betänkandet. 2 FN:s konvention om barnets rättigheter I stadga står att en av huvuduppgifterna för FN och dess medlemsstater är att främja respekten för de mänskliga rättigheterna. FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna bildades . Den består av 53 medlemsstater. Stater väljs som medlemmar av kommissionen för av . var senast medlem . Kommissionen, som möts i en gång , har som en av sina huvuduppgifter haft att arbeta fram regler om mänskliga rättigheter. 1948 antog på förslag av kommissionen den allmänna deklarationen om de mänskliga rättigheterna och antogs en deklaration om barnets rättigheter. antog de två internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till skillnad från deklarationer är konventioner juridiskt bindande dokument för de stater som ansluter sig till dem. Andra centrala konventioner inom området för mänskliga rättigheter som har antagits av FN är kon- ventionen mot avskaffande av rasdiskriminering (1965), konven- tionen mot avskaffande av diskriminering av kvinnor (1979) samt konventionen mot tortyr (1984). För att övervaka att de anslutna staterna följer konventionerna finns särskilda kommittéer, som består av experter utsedda av konventionsstaterna. Kommittéerna har till uppgift att granska rapporter från staterna om hur de efterlever konventionernas be- stämmelser. Några av kommittéerna, bl.a kommittén för de mänskliga rättigheterna kan också pröva klagomål från enskilda mot en stat om staten har anslutit sig till ett frivilligt protokoll om enskild klagorätt. En särskild världskonferens om mänskliga rättigheter hölls i . Som ett resultat av det mötet beslutade FN:s general- FN:s konvention om barnets rättigheter församling att utse en Högkommissarie för mänskliga rättigheter. Högkommissarien har sitt kontor i . Konventionen om barnets rättigheter – – antogs av . Den antogs utan omröstning, dvs. ingen stat motsatte sig antagandet. När konventionen öppnades för undertecknande skrevs den under av 62 stater. Ingen tidigare konvention om mänskliga rättigheter har fått en motsvarande uppslutning så snart efter antagan- det. Konventionen trädde i kraft sedan den ratificerats av 20 stater. var en av dessa stater. Konventionen trädde alltså i kraft i förhållande till . För nya stater träder konventionen i kraft efter den dag då respektive stat ratificerat den. I det närmaste samtliga av världens stater har anslutit sig till . Enligt senast tillgängliga uppgifter () har 190 stater anslutit sig. Det är i princip endast och som inte har anslutit sig till . Det var som 1978 tog initiativet till en särskild konvention om barnets rättigheter. Många länder ställde sig inled- ningsvis tveksamma till förslaget. Man pekade på att barnet redan omfattades av de grundläggande reglerna om mänskliga rättigheter. Det polska utkastet till konvention, som i huvudsak var baserat deklaration om barnets rättigheter kritiserades också som bristfälligt. sammanträdde en arbetsgrupp under Kom- missionen för de mänskliga rättigheterna för att arbeta fram konventionen. Arbetet i arbetsgruppen gavs alltmer ökad uppmärksamhet sedan det stod klart att man i förhandlingarna hade möjlighet att få fram ett långtgående dokument om barnets rättigheter. var ett av de drivande länderna i konven- tionsförhandlingarna. Många frivilligorganisationer deltog också mycket aktivt i arbetet och spelade en viktig roll rörande flera artiklar i konventionen. Förarbetena till konventionen – "travaux préparatoires"– i form av arbetsgruppens diskussioner finns dokumenterade och FN:s centrum för mänskliga rättigheter har tillsammans med sammanställt "Legislative history on the Conventionen on the Rights of the Child", som avses publiceras. FN:s konvention om barnets rättigheter antog en deklaration (Genève- deklarationen), i vilken fastslogs fem huvudprinciper beträffande barns skydd och välfärd. antog en deklaration om barnets rättigheter, som innehåller tio principer. Dessa deklarationer har fått begränsad genomslagskraft, eftersom de inte är juridiskt förpliktande och inte uppdrar åt något enskilt organ att tillse att deklarationen efterlevs. Däremot är det viktigt att understryka att konventionerna om de mänskliga rättigheterna slår fast rättigheter för envar. Det gäller alltså såväl barn som vuxna. De olika kommittéer och procedurer som har upprättats för att granska staternas respekt för de mänskliga rättigheterna har därför till uppgift att studera också hur de mänskliga rättigheterna respekteras gentemot barn. Några av de rättigheter som har slagits fast i de olika konventio- nerna tar särskilt sikte på barn. Artikel 24 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiksa rättigheter ger barnet rätt till namn och nationalitet och till sådant skydd som dess ställning som minderårig kräver. Konventionen innehåller också ett förbud mot dödsstraff för minderåriga. I konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter kan särskilt pekas på bestämmelserna om skydd mot utnyttjande av barn (artikel 10.3), om främjande av barns utveckling (artikel 12.2) samt om rätten till utbildning (artikel 13). 2.3Barnkonventionens principer och innehåll innehåller 13 inledande paragrafer (preambeln) och 54 artiklar. Den är indelad i tre delar, som behandlar materiella frågor, övervakningssystem respektive slutbestämmelser. är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Konventionen inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter, den innehåller alltså FN:s konvention om barnets rättigheter såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I förenas de olika mänskliga rättigheterna i ett och samma dokument. Barnkonven- tionen innehåller också en särskild dimension av de mänskliga rättigheterna, som inte återfinns i de andra stora konventionerna på området; rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande. inledning (preamble) speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och deklarationer. I inledningen slås fast att barn, på grund av sin sårbarhet behöver vård och skydd. Det betonas också att det är familjen som har det primära ansvaret för den vård och det skydd barnet behöver, som barnet är i behov av samhälleligt skydd. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter. I preambeln betonas också att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd i sakartiklar. Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Staterna skall säkerställa att ett barn inte, mot sin vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort" (artikel 9). Barnets rättigheter är i formulerade i de olika sakartiklarna. De rättigheter i konventionen som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. rätten till registrering vid födelsen, namn och nationalitet (artikel 7 och 8), åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13), religions- frihet (artikel 14), förenings- och församlingsfrihet (artikel 15) och skydd för privat- och familjelivet (artikel 16). Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning och reglerna som avser frihetsberövande (artikel 37), reg- lerna rörande barnet i straffprocessen och kriminalvården (artikel 40). Till de medborgerliga rättigheterna hör också rätten till asyl (artikel 22). FN:s konvention om barnets rättigheter Till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna hör rätten till goda utvecklingsbetingelser i vid mening, bl.a. rätten till hälso- och sjukvård (artikel 24), social trygghet och socialförsäkring (artikel 26), skälig levnadsstandard (artikel 27), barnomsorg (artikel 18.3) och utbildning (artikel 28). Likaså hör barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31) till dessa rättigheter. Barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller en urbefolkning skall ha rätt att tillsammans med andra utöva sin egen kultur och religion samt sitt eget språk (artikel 30). Staterna åläggs i artikel 4 en skyldighet att vidta åtgärder "med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser" för att tillgodose dessa grundläggande behov hos ett barn. innehåller också en särskild sorts rättigheter, som kan sägas vara en utveckling av de traditionella mänskliga rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysisk och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33), skydd mot sexuell exploatering (artikel 34) och skydd i väpnade konflikter (artikel 38). De olika rättigheterna är lika viktiga och skall ses som en helhet. Rättigheterna är dock olika till sin natur. Medan de medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karaktär och måste respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå är de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna mera av mål- sättningskaraktär. Hur de förverkligas är beroende av ett lands resurser. Men även fattiga länder skall försöka garantera dessa rättigheter genom att utnyttja sina tillgängliga resurser maximalt. Man kan också uttrycka skillnaden mellan de olika typerna av rättigheter så att konventionen anger vilka uppväxtvillkor som inte är acceptabla (de medborgerliga rättigheterna får inte åsidosättas) och vilka som är önskvärda för alla barn i världen (de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna). Rättighetstypernas olika karaktär kan illustreras av artikel 6 som först slår fast att varje barn har en inneboende rätt till liv. Detta är en medborgerlig rättighet. Även om rätten till liv ibland ges en mycket vid tolkning, så menas därmed i huvudsak skydd mot summariska eller godtyckliga avrättningar och säkerhetsgarantier avseende döds- straffet. Bestämmelsen bör därför läsas tillsammans med artikel 37, som innehåller ett totalt förbud mot dödsstraff för brott som någon FN:s konvention om barnets rättigheter Artikel 6 punkt 2 innehåller däremot en ekonomisk/social rättighet, barnets rätt till överlevnad och utveckling. Denna rätt skall staten säkerställa "till det yttersta av sin förmåga". Ett fattigt land som låter avrätta ett barn bryter alltså mot konventionen medan det inte är fråga om ett direkt konventionsbrott om staten saknar ekonomisk möjlighet att säkerställa barnets rätt till mat och hälsovård. rättigheter har vid utformningen av de första riktlinjerna för ländernas rapportering gjort en analys av konventionen. Avsikten var inte att gradera artiklarna och peka ut några av dem som särskilt viktiga. De olika sakartiklarna skall ses som en del av en helhet där alla artiklarna är lika viktiga. Arbetet handlade i stället om att tolka artiklarnas karaktär och inbördes relationer, för att ge staterna ett underlag för arbetet med att genomföra konventionen. I kommitténs första analys av Barn- konventionen utkristalliserades fyra grundläggande, allmänna principer som återfinns i artiklarna 2, 3, 6 och 12. Principerna i dessa speglas och konkretiseras i konventionens övriga sakartiklar. De fyra principerna är: –Förbud mot diskriminering (artikel 2). Grundtanken är att barn är jämställda och har lika värde. Rättigheterna i konventionen skall gälla alla enskilda barn och ungdomar som befinner sig inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad "av något slag". Barnet skall vidare skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av barnets eller dess föräldrars ras, hudfärg, kön, språk, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. –Principen om barnets bästa är en annan av konventionens grund- pelare (artikel 3). Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen om barnets bästa kan härledas ur två fundamentala tankar som båda satt spår i konventionen. Den ena utgår ifrån att barn är sårbara och behöver stöd och skydd och den andra betonar barnperspektivet i beslutsfattandet. –Rätten till liv (artikel 6) är en grundläggande rättighet. Artikeln ger barn ett skydd mot att bli dödade och den skall läsas tillsam- mans med artikel 37 som stadgar ett direkt förbud mot dödsstraff. Artikel 6 går emellertid längre än rätten till liv, genom att i andra punkten betona barns rätt till överlevnad och rätten till utveckling i vid mening. –Rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12) i alla frågor som rör barnet självt är ett budskap om att barns åsikter skall respekteras. FN:s konvention om barnets rättigheter finns i artikeln också en utvecklingsaspekt, "barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad". I artikel 12 finns således en betoning av barns och ungdomars deltagande i frågor som rör dem själva. 2.4Hur kontrolleras konventionens efterlevnad? Konventionens del II innehåller bestämmelser om dess förverkligan- de. Först och främst betonas vikten av att sprida information om konventionens bestämmelser och principer såväl till barn som till vuxna (artikel 42). För övervakning av konventionens efterlevnad finns en särskild kommitté för barnets rättigheter, som består av tio experter. Exper- terna skall verka i sin personliga kapacitet och inte som representanter för de stater som har nominerat dem (artikel 43). Kommitténs medlemmar skall väljas av konventionsstaterna bland deras med- borgare. Konventionen poängterar att avseende skall fästas vid en rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rättssystemen (artikel 43.2) De stater som har anslutit sig till konventionen skall avge rapporter till kommittén om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra konventionen. En första rapport skall avges efter konventionens ikraftträdande för den berörda staten. Därefter skall rapporter lämnas . Kommittén kan också begära kompletterande information från staterna om hur konventionens bestämmelser genomförs. För att främja konventionens genomförande och internationellt samarbete på området ges () och andra FN-organ rätt att delta vid kommitténs granskning av rapporterna. De kan också själva avge rapporter till kommittén om konventionens tillämpning. Även frivilligorganisa- tioner kan inbjudas att komma med råd till kommittén angående genomförandet. rättigheter är, liksom de andra övervak- ningskommittéerna, organisatoriskt inordnad under Högkommissarien för mänskliga rättigheter i . Till skillnad från t.ex. den internationella konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter och tortyrkonventionen innehåller FN:s konvention om barnets rättigheter inte någon ordning för prövning av klagomål från enskilda. Bestämmelserna om konventionens genomförande bygger på grundtanken att en dialog skall komma till stånd mellan staterna, kommittén för barnets rättigheter, de olika FN-organen och frivillig- organisationerna. Kommittén antar och ger ut riktlinjer, "general guidelines", för ländernas rapportering, vari kommittén anger hur de önskar att rapporterna skall utformas och vilka frågor som kommittén anser angelägna att få besvarade. När en s.k. landrapport har kommit in granskas den av kommittén som därefter bjuder in representanter för landets regering för en diskussion. Med inbjudan bifogas en lista över frågeställningar, "List of Issues", som kommittén särskilt vill diskutera med regeringsrepresentanterna under sessionen. Därmed får regeringen en chans att förbereda sig. Kommittén är emellertid oförhindrad att ta upp också andra frågeställningar när diskussionerna kommit igång under sessionen. Sessionen inleds med att regeringsrepresentanterna kommenterar och besvarar de frågor som rests på listan. Därefter följer en dis- kussion. Efteråt summerar kommittén sina slutsatser i ett särskilt uttalande, "Concluding observations", vilket till svenska kan över- sättas med "kommenterande slutsatser". Avsikten är att uttalandet skall ges publicitet i det rapporterande landets medier och leda till en nationell diskussion om vägar att förbättra situationen för barn. Såväl ländernas rapporter som det protokoll, "summary records", som förs vid sessionen och de kommenterande slutsatserna ges under beteckningen CRC/C ... Högkommissarien följer i sin tur upp att de påpekanden som kommittén har gjort i sina kommenterande slutsatser, följs upp av länderna. Detta sker genom en skriftlig förfrågan. FN:s konvention om barnets rättigheter rättigheter har kommit att bli den auktoritativa uttolkaren av . Kommittén har ännu inte gett ut några allmänna kommentarer till hur enligt dess mening skall tolkas. De dokument som sammanfattar kommitténs ställningstaganden är de kommenterande slutsatserna – "concluding observations". I samarbete med och två engelska barnrättsexperter pågår ett arbete med en av , som kommer att publiceras .