sou · GLB3164d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Dessutom har en omfattande forskning bedrivits inom den tvärvetenskapligt orienterade forskningsdisciplinen "industrial rela- tions". De frågeställningar som har analyserats inom övriga discipliner och inom den mikroekonomiskt orienterade forskningen har i huvudsak rört aspekter på lönebildningen som i större utsträckning anknyter till de frågeställningar, som utredningen kommer att behandla i det fortsatta utredningsarbetet. Utredningen återkommer därför i nästa betänkande till en redogörelse av de väsentligaste forskningsresultaten om lönebildning och arbetslöshet inom denna delen av forskningen. Slutsatser från den mikroekonomiskt inriktade forskningen berörs dock till viss del i det avsnitt där olika internationella organisationers syn på lönebildningen behandlas. Den traditionella bilden bland såväl politiker som forskare var att det både fanns ett stabilt negativt samband mellan inflation och arbetslöshet. Sambandet beskrevs med hjälp av en s.k. Phillipskurva. Mekanismen bakom detta samband antogs vara att låg arbetslöshet speglade ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, vilken i sin tur gav upphov till löne- och prisstegringar i ekonomin. Vid minskat överskott antogs löne- och prisstegringstakten sjunka och arbets- lösheten stiga. Genom förändringar av finans- och penningpolitiken kunde enligt detta synsätt en optimal avvägning uppnås mellan arbetslöshet och inflation utifrån de rådande preferenserna. Det stabila sambandet mellan inflation och arbetslöshet bröts dock . Inflationen började stiga i snabb takt i en stor del av västvärlden som arbetslösheten snarare visade tecken på att stiga ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL än att sjunka. Utifrån den traditionella teorin föreföll det som Phillips- kurvan hade förskjutits utåt. Att försöka förklara denna förskjutning av Phillipskurvan och det nya fenomenet "stagflation" blev en viktig forsk- ningsuppgift bland makroekonomer . I försöken att på ett teoretiskt plan söka förstå de nya fenomenen kom de ekonomiska aktörernas förväntningar och en tydligare distinktion mellan real- och nominallöner att spela en viktig roll. Enligt det nya synsätt som introducerades av Phelps (1967) och (1968) var det inte inflationstakten i sig utan istället den faktiska infla- tionstakten minskad med förväntad inflationstakt som samvarierade med arbetslösheten. En expansiv finans- och/eller penningpolitik kan enligt Phelps och hypotes ge upphov till minskad arbetslöshet endast under förutsättning att expansionen resulterar i en oförutsedd inflationsim- puls. Oförväntade inflationsökningar leder på kort sikt till att reallönerna sänks, vilket får till följd att sysselsättningen ökar. När de ekonomiska aktörerna har justerat sina inflationsförväntningar, och anpassat sitt beteende till den nya situationen, tenderar dock reallönerna återigen att öka och sysselsättningen att minska varvid arbetslösheten återgår till en "naturlig" jämviktsnivå. Andra ekonomer har föredragit att använda sig av mindre värdeladdade begrepp, t.ex. jämviktsarbetslöshet, för att beteckna den nivå för arbetslösheten vid vilken långsiktig stabil jämvikt anses föreligga. Om det bland de ekonomiska aktörerna även skapas förväntningar om fortsatta pris- och lönestegringar kommer deras beteende att anpassas därtill. Detta resulterar i så fall inte enbart till ett högre pris- och löneläge utan även till att en högre inflationstakt etableras. En sådan process beskrevs av t.ex. (1977) i en variant av hypotesen om en naturlig arbetslöshetsnivå, där den ledande tanken var att det endast är jämviktsarbetslöshet, som är förenlig med stabil inflationstakt. Arbetslös- het under jämviktsnivå kommer enligt detta synsätt att resultera i ständigt ökande inflationstakt. Jämviktsarbetslöshet har därvid även kommit att ges benämningen NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemploy- ment). "AK¥T ELLER FRAM¥TBLICKANDE F¶RV¤NTNINGAR antogs i allmänhet inom forskningen att de eko- nomiska aktörernas förväntningar var " BAK¥TBLICKANDE" till sin natur. Löntagarnas och de fackliga organisationernas förväntningar om den ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL framtida inflationstakten antogs därför enbart vara baserad på tidigare inflationserfarenheter. Av särskilt stor betydelse antogs inflationstakten under de närmast föregående åren vara. Enligt detta synsätt gick det att hålla kvar arbetslösheten under jämviktsnivån via en eko- nomisk politik som ledde till en över tiden ökande inflationstakt. Antagan- det om bakåtblickande förväntningar innebar å andra sidan även att inflationsförväntningarna endast kunde sänkas genom att en kontraktiv ekonomisk politik fördes, vilken resulterade i en lägre inflation än för- väntat och med tiden även dämpade inflationsförväntningarna. Arbetslös- heten kom då att ligga över den "naturliga" jämviktsnivån . De långsiktigt negativa konsekvenserna av att föra en expansiv ekonomisk politik förutsågs därför var betydande. (1973) och Sargents (1975) utvecklade emellertid makroekonomiska modeller där förväntningarna även antogs kunna var "FRAM¥TBLICKANDE". I de modeller där de ekonomiska aktörerna antogs utnyttja all tillgänglig information användes istället begreppet " RATIONELLA F¶RV¤NTNINGAR". En expansiv ekonomisk politik har enligt dessa antaganden inte någon effekt alls på sysselsättningen. Det enda som händer är att inflationsförväntningarna ökar. Arbetslösheten skulle därför endast kunna hållas kvar under jämviktsnivån under förutsättning att det kan föras en expansiv ekonomisk politik, som de ekonomiska aktörerna ej kan förutse. Av hypotesen om "rationella förväntningar" följde å andra sidan även att inflationstakten gick att sänka utan att arbetslösheten nöd- vändigtvis behövde öka. Detta eftersom en regering, som annonserade en trovärdig anti-inflationspolitik, direkt skulle kunna påverka inflationsför- väntningarna. Alla var dock inte lika optimistiska om möjligheterna att smärtfritt sänka inflationstakten. Flera forskare betonade den roll som trögheter i såväl löne- som prisbildningen spelade till följd av bland annat olika former av "överlappande kontrakt". Även om förväntningar är rationella kunde det därför vara nödvändigt för en regering, som ville dämpa inflationsutvecklingen, att "investera" i trovärdighet genom att i handling visa att den är beredd att acceptera högre arbetslös- het. -ODERN TEORI F¶R J¤MVIKTSARBETSL¶SHET Den anti-inflationspolitik som bedrevs i många var framgångsrik i bemärkelsen att den faktiska inflations- takten pressades ner. Arbetslösheten steg dock påtagligt i många länder och förblev hög . Erfarenheterna och gjorde att många forskare frångick uppfattningen att det skulle finnas en över tiden oförändrad nivå för jämviktsarbetslösheten. Den makroekonomiska forskningen har i stället till stor ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL del handlat om att söka förklara varför arbetslösheten i många länder har legat kvar på en hög nivå medan den i andra länder sänkts. I den teoriram som har använts vid analyser av jämviktsarbetslöshet tas i allmänhet hänsyn till de "imperfektioner" som kännetecknar såväl arbetsmarknaden som många varumarknader. Vid perfekt konkurrens på såväl varu- som arbetsmarknaden antas att pris- och lönemekanismerna kan säkerställa att utbudet alltid kommer att överens- stämma med efterfrågan. Under dessa förhållanden existerar därför inte någon arbetslöshet utöver den friktionsarbetslöshet som har att göra med trögheter i själva uppsägnings- och anställningsförfarandet. Begränsningar av konkurrensen på såväl varu- som arbetsmarknaden pressar upp arbetslösheten. Vid imperfekt konkurrens på marknaden för varor och tjänster har företagen möjlighet att ta ut ett högre pris än margi- nalkostnaden. Därmed reduceras efterfrågan på varan och på arbetskraft. På motsvarande sätt kan lönerna sättas på en nivå som överstiger de löner som skulle uppkomma vid perfekt konkurrens på arbetsmarknaden. I en s.k. förhandlingsmodell antas detta sammanhänga med att arbets- tagarna genom att organisera sig och agera gemensamt blir tillräckligt starka för att förhindra att reallönerna faller tillbaks till en jämvikts- skapande nivå när efterfrågan viker. Det kan även sammanhänga med att de även i andra situationer förmår öka reallönerna över den nivå som ges av de rådande efterfråge- och utbudsförhållandena. Enligt de s.k. effektivitetslönemodellerna kan det även sammanhänga med att företagen väljer att ge de egna anställda en högre lön på grund av t.ex. ofullständig information om arbetskraftens produktivitet eller av att de anställdas arbetsinsatser påverkas av den lön som sätts. Möjligheten att behålla och rekrytera arbetskraft antas dessutom öka om lönen ligger något över lönen vid perfekt konkurrens. Jämviktsarbetslösheten kan därför i denna teoriram också ses som resultatet av en dragkamp mellan arbetsgivare och fackföreningar. Arbetsgivarna försöker höja sina vinstmarginaler genom att höja priserna i förhållande till de nominella lönerna. Fackföreningarna försöker å sin sida att höja reallönerna genom att höja de nominella lönerna i förhållande till priserna. Jämviktsarbetslösheten skapar konsistens mellan aktörernas pris- respektive lönesättningsbeslut. (YPOTESER OM F¶R¤NDRINGAR AV J¤MVIKTSARBETSL¶SHETEN Ovanstående teoriram har använts för att illustrera flera olika hypoteser till varför den s.k. jämviktsarbetslösheten har förändrats över tiden. En av dessa hypoteser tar sin utgångspunkt i produktivitetstillväxten i ekonomin. Ökad produktivitet innebär att produktpriserna kan sänkas. Fler varor kan då säljas och efterfrågan på arbetskraft öka. Det kan resultera i såväl ökade ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL reallöner som minskad arbetslöshet. Hur fördelningen mellan ökade reallöner och minskad arbetslöshet ser ut bestäms utifrån den vikt som den aktuella arbetslöshetsnivån tillmäts när lönerna sätts. över en längre tidsperiod har produktiviteten ökat mycket kraftigt. Enligt ovanstående hypotes borde det ha lett till att jämviktsarbetslösheten skulle ha försvunnit. Att så inte har skett antas allmänt ha att göra med att löntagarnas krav på reallön vid given arbetslöshetsnivå har ökat. Om reallönerna ökar snabbare än produktivitetstillväxten så ökar jäm- viktsarbetslösheten. Flera studier tyder på att detta kan vara förklaringen till den ökade jämviktsarbetslösheten . Produktivitetstillväxten sjönk då i många västländer. Ett antal studier, av vilka , Layard och Jackman (1983) kom att bli den mest inflytelserika, visade att någon motsvarande sänkning av reallöneökningarna ej kom till stånd. För att anpassa reallönerna till den minskade produktivitetstillväxten krävdes därför en ökning av arbetslösheten, som sedan kom att bli bestående. Även andra hypoteser till den bestående höga arbetslösheten har fram- förts. En av de mest inflytelserika av dessa är hypotesen om "insiders" och "outsiders" på arbetsmarknaden. Nästan alla sysselsatta antas enligt denna hypotes vara "insiders" medan många arbetslösa antas vara "outsiders". Hypotesen betonar det maktövertag som insiders har i förhållande till outsiders vid lönesättningen. Insiders" antas därför bestämma lönerna för såväl sig själva som för eventuellt nyanställda "outsiders". Om en störning i efterfrågan uppkommer ökar arbetslösheten. En del av de som har blivit arbetslösa övergår då av olika skäl till att bli "outsiders". Eftersom "insiders" antas ha företräde till existerande arbeten ger det minskade antalet "insiders" upphov till en lägre arbetslöshetsrisk för de enskilda medlemmarna inom gruppen när arbetskraftsefterfrågan återgår till sin ursprungliga nivå. I avvägningen mellan risken för arbetslöshet och ökad reallön kommer de därför i större utsträckning att välja ökad reallön, vilket resulterar i en högre strukturell arbetslöshet. %MPIRISK FORSKNING OM L¶NEBILDNING OCH ARBETSL¶SHET Ett viktigt kännetecken hos en väl fungerande lönebildning är att aktörerna som fastställer lönerna är känsliga för variationer i arbetsmarknadsläget. Om löneökningstakten i hög grad påverkas av arbetslösheten, d.v.s. om reallöneflexibiliteten är hög, är förutsättningar för en varaktig låg arbets- löshet goda. I den empiriskt inriktade forskningen har därför stort intresse riktats mot skattningar av reallöneflexibiliteten. Ett stort antal skattningar ger vid handen att de svenska lönesättarna har varit känsliga för variationer i den öppna arbetslösheten. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL Det är emellertid inte självklart vilket värde dessa resultat har för be- dömningen av den svenska lönebildningen . Det grundläggande problemet är att de studier, som har gjorts, använder datamaterial där en överväldigande majoritet av observationerna avser perioden . Arbetslösheten är mycket högre än under peri- oden . Vi vet ännu inte i vilken utsträckning detta har ändrat eller kommer att ändra arbetsmarknadens funktionssätt och lönebildningens mekanismer. Vidare är inflationen numera betydligt lägre . En vanlig uppfattning är att den skattade reallöneflexibiliteten i den svenska ekonomin återspeglar variationer i ekonomins inflationstakt, bland annat som följd av upprepade devalveringar, snarare än variationer i nominal- lönernas ökningstakt. Om inflationstakten (och dess variabilitet) kommer att bli permanent lägre, kommer reallöneanpassningar via inflation inte längre att vara möjliga. Skattningar av reallönemodeller har litet eller ingenting att säga om källorna till reallöneflexibilitet. Nya studier av nominell lönebildning och prisbildning skulle kunna kasta ljus över frågan om den historiskt höga svenska reallöneflexibiliteten i första hand återspeglar en process där nominallönerna är okänsliga för arbetsmarknadsläget men där variationer i inflationstakten ändå fått reallönerna att framstå som flexibla. Den empiriskt inriktade forskningen redovisar också vissa andra resul- tat. Den tyder bland annat på att arbetsmarknadspolitik har en tendens att driva upp lönekostnaderna. Detsamma gäller, i synnerhet på kort sikt, skatterna. Skattesystemets progressivitet tycks å andra sidan ha en åter- hållande effekt på lönerna. När det gäller empiriska studier av de institu- förhållandenas effekter på lönebildningen framkommer två huvudresultat. För det första tycks koordination snarare än centralisering i löneförhandlingar bidra till en hög reallöneflexibilitet. För det andra beror reallöneflexibiliteten på utformningen av arbetslöshetsförsäkringen. Ju högre ersättningsnivå och ju mer långvarig ersättning, desto lägre reallö- neflexibilitet. Internationella organisationers syn på lönebildningen har sysselsättningsfrågan fått en alltmer framskjuten position i EU:s arbete. Frågan har behandlats vid alla de senaste topp- mötena och av flera olika möten mellan de olika medlemsländernas finans- respektive arbetsmarknadsministrar. Vid ministerrådsmötena har man kommit överens om att det krävs ett samlat och konsekvent tillväga- gångssätt för att skapa arbetstillfällen i . Särskilt betonas vikten av en stabil makroekonomisk politik, att arbetet med den inre marknaden ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL slutförs, en aktiv sysselsättningspolitik samt en modernisering av arbets- marknaderna. En grundlig genomgång av sysselsättningsfrågan skall enligt överens- kommelserna göras av rådet en gång . Rådets överväganden skall därvid baseras på en gemensam rapport från rådet och kommissionen om sysselsättningsläget i gemenskapen. Rådet skall enligt det s.k. Amster- damsfördraget, utarbeta riktlinjer för sysselsättningspolitiken. De skall stämma överens med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. I de senaste allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, som fastslogs av rådet , framhålls bland annat att de nominella löneökningarna bör vara förenliga med prisstabilitetsmålet. bör, enligt riktlinjerna, reallöneökningarna vara lägre än produktivitetsökningen så att lönsamheten för sysselsättningsskapande investeringar stärks. I riktlinjerna fastslås även att en väl fungerande lönebildningsprocess är en nödvändig förutsättning för hög ekonomisk tillväxt och minskad arbets- löshet. för slutjustering av detta betänkande samlas medlems- ländernas stats- eller regeringschefer samt utrikesministrarna till ett toppmöte om sysselsättningen i . Vid mötet diskuteras rikt- linjerna för medlemsländernas sysselsättningspolitik. Till grund för diskussionerna ligger bland annat den gemensamma sysselsättningsrap- porten från kommissionen och rådet, i detta fall representerat av arbets- marknads- och finansministrarna. /%#$ S REKOMMENDATIONER har länge arbetat med ett projekt för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet. Detta projekt har tagit sin utgångs- punkt i vad man tror sig veta om olika faktorer, som inverkar på arbets- lösheten. menar att stora förändringar av lönebildningen måste till för att sänka arbetslösheten. Med hänvisning till de allmänna re- kommendationer, som har utformat i detta projekt, lyftes i or- ganisationens senaste granskning av den svenska ekonomin, som publi- cerades , följande sex punkter fram som speciellt vik- tiga att beakta för vårt land: I. Reallönernas känslighet för arbetslöshetens nivå bör öka. Den relativa löneflexibiliteten bör öka. Löneskillnaderna bör i större utsträckning anpassas till de skillnader som finns i produktivitet och yrkeskunnande. En sådan förändring skulle innebära att de skillnader som ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL finns mellan olika grupper vad gäller risken för arbetslöshet skulle komma att minska och incitamenten för utbildning och kunskapsutveckling skulle öka. Skatte- och transfereringssystemen bör reformeras i en riktning som innebär att den s.k. reservationslönen sänks och de arbetslösas sökintensi- tet samt arbetskraftens ansträngningar i övrigt uppmuntras. De resurser som spenderas på aktiv arbetsmarknadspolitik bör ges en inriktning som kan bidra till att långtidsarbetslösheten sänks. De resurser som tillförs undervisningen bör användas mer effektivt så att övergången från utbildning till arbete underlättas. V. Arbetsrätten och arbetstidslagstiftningen bör mjukas upp. De nuvarande reglerna bidrar till "insider-outsider"-mekanismerna och sänker kapitalut- nyttjandet och flexibiliteten. Konkurrensen på produktmarknaden bör förbättras. Det gäller speciellt möjligheterna till en friare konkurrens inom tjänsteområdet. framhåller att den höga reallöneflexibiliteten i traditionellt uppstått via förändrade priser snarare än löner. Detta mönster har visat sig passa dåligt in deflationsklimat. Den starka följsamhet mellan lönerna i olika branscher, som har kännetecknat de förbundsvisa förhand- lingarna, har förhindrat den nominella löneökningstakten från att i till- räcklig utsträckning reagera på den höga arbetslöshetsnivån. Det erfarenheter tyder vidare på att viljan att underordna sig centralt påbjudna lönetak är mycket begränsad i . För att minska följsam- hetssträvandena kan därför ytterligare steg mot ett mer decentraliserat lönesystem behöva tas. menar dock att även de nuvarande för- bundsvisa förhandlingarna skulle kunna ge upphov till utfall som kan öka sysselsättningen, om finansieringen av arbetslöshetsersättningen och den aktiva arbetsmarknadspolitiken flyttades över från staten till arbets- löshetsfonder organiserade på branschnivå. De kostnader för ökad arbets- löshet som för höga löneavtal ger upphov till skulle med ett sådant system komma att beaktas i förhandlingsprocessen. framhåller vidare att de förhållandevis begränsade löneskill- naderna i speglar höga jämlikhets- och rättviseambitioner. De har dock fått till följd att stora skillnader i arbetslöshetsrisker uppstått mellan olika grupper på arbetsmarknaden. De lågavlönade löper en förhållandevis hög risk för arbetslöshet. En ytterligare decentralisering av lönebildningen skulle skapa större möjligheter för lönesättningen att reagera på skillnader i produktivitet och yrkesskicklighet, företagens lönsamhet och balansen på ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL den lokala arbetsmarknaden. Det skulle ge de arbetslösa större möjligheter att i högre utsträckning lönevägen komma in på arbetsmarknaden. Studier som har presenterat i Employment Outlook, , har visat att sannolikheten för att en anställd som befinner sig i den nedre delen av löneskalan över tiden skall röra sig uppåt är hög. de män och av de kvinnor, som tillhör den fjärdedel, som har lägst lön, har, om de fortsätter att arbeta heltid, lämnat denna grupp . framhåller dels att dessa studier understryker betydelsen av att arbetslösa och ungdomar får ett fotfäste på arbetsmarknaden, dels att löne- fördelningen sett över hela livscykeln kan vara betydligt jämnare än fördelningen under ett enskilt år. Eftersom en ökad inkomstspridning stärker incitamenten för utbildning och kompetensutveckling är det enligt organisationens uppfattning rimligt att tänka sig att en ökning av inkomst- spridningen i skulle öka lönemobiliteten ytterligare. Det är många olika faktorer i ett lands ekonomi som påverkar lönemobiliteten. En enkel korrelationsanalys av lönespridning och löne- mobilitet i 7 st , som presenteras i Employment Outlook, tyder på att förutsättningarna för låginkomsttagare att klättra uppåt på lönestegen tenderar att vara högre i länder med låg inkomstspridning. Resultatet påverkas dock i hög grad av de värden som uppmätts för där lönespridningen är stor och lönemobiliteten låg. I samma publikation presenteras även länderjämförelser som tyder på att länder där kollektivav- talen har en hög täckningsgrad tenderar att ha lägre andel lågavlönade. I analysen, som baseras på förhållandena i relativt få länder och där skill- nader i andra potentiellt betydelsefulla faktorer ej har beaktats, har det dock ej gått att urskilja signifikanta skillnader i sysselsättningsgrad bland den lågkvalificierade delen av arbetskraften i länder med liten andel låg- lönejobb jämfört med länder där andelen låglönejobb är hög. De resultat som presenterats i Employment Outlook har ej föranlett att förändra de allmänna rekommendationerna i . )-& S REKOMMENDATIONER Även IMF har i samband med sina konsultationer med framhållit att en bättre fungerande lönebildning är avgörande för den ekonomiska utvecklingen. Fonden pekar på att den tidigare vägen för justeringar av reallönerna via återkommande devalveringar och åtföljande hög inflation ej längre står öppen. Eftersom huvuddelen av sysselsättningsökningen måste komma i den privata tjänstesektorn ökar dessutom behovet av flexibla belöningssystem, som beaktar skillnader i yrkesskicklighet och produktivitet och därutöver skapar incitament för humankapitaltillväxt. IMF tror inte att de satsningar som görs på utbildning och kompetensut- veckling på egen hand kommer att räcka till för att sänka arbetslösheten. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL Åtgärder bör sätta in i syfte att säkerställa att den nyutbildade högkvalifi- cerade arbetskraften hittar produktiv sysselsättning. IMF pekar speciellt på behovet av åtgärder som ökar arbetskraftsutbudet och sökintensiteten samt ökar lönespridningen i syfte att befrämja vidareutveckling av yrkeskun- nandet. IMF förordar bland annat lägre ersättningsnivåer och kortare ersättningsperioder i a-kassan samt lättnader i skattebördan. Enligt IMF:s uppfattning finns det inom sysselsättningsområdet för del intressanta förebilder att hämta i och även till viss del i . Båda dessa länder har genomfört framgångsrika reformer inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa reformer har innefattat förändringar av arbetslöshetsförsäkringen med kortare ersättningsperioder och i även lägre ersättningsgrad. I har dessutom inkomstskatten och arbetsgivaravgifterna sänkts, vilket även bidragit till att minimilönerna sänkts. Ett betydelsefullt trendbrott har även uppnåtts vad gäller de fackliga organisationernas syn på behovet av löneökningar. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL 3 Konflikter och medling 3.1Kartläggning av konflikter på arbetsmarknaden En kartläggning av arbetsmarknadskonflikter har genomförts på uppdrag av utredningen.