sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Lagen om jaktvårdsom- råden är därmed en tvångssamfällighetslagstiftning men också en lagstift- ning med syfte att främja naturvården, alltså en naturvårdslagstiftning. En genomgång av ersättningsrätten vid rådighetsinskränkningar i annan lag- stiftning visar att det finns en typ av lagstiftning, s.k. skyddslagstiftning, som normalt inte ger rätt till ersättning. Dit hör t.ex. miljöskyddslagen och hälsovårdslagen. Sammantaget gäller för sådan skyddslagstiftning att det är ingrepp mot farlig egendom eller verksamhet av hälsoskyddsskäl och liknande säkerhetsskäl. Den enskilde får här utan gottgörelse tåla ekono- miska uppoffringar i det allmännas intresse. Det förekommer att en fastighetsägare även i andra fall är skyldig att tåla restriktioner för markanvändningen utan att rätt till ersättning inträder. Sådana möjligheter finns i plan- och marklagstiftningen. Här är den grund- läggande principen att fastighetsägaren inte har rätt till ersättning för att han eller hon hindras vidta åtgärder som innebär ändrad markanvändning. Den pågående markanvändningen är däremot skyddad. Kvalifikationsgränsen "pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten" är central i ersättningssammanhang. Det innebär att den pågående markanvändningen i princip är skyddad i plan- och marklagstiftning även om markägaren är skyldig att tåla visst intrång i denna. I många lagar utgår därför ersättning, för t.ex. föreskrifter för naturreservat, om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Annan lagstiftning, t.ex. skogsvårdslagen, saknar ersättningsregler men föreskrifterna får då inte vara så ingripande att på- gående markanvändning försvåras. Jakt är med – Stjernquists synsätt (se Den rättsliga kontrollen över mark och vatten s. 113 och 121) brukningssätt av mark. där markägare själv utnyttjar jakträtten, eller på lagligt sätt upplåtit denna till annan, är jakten ett faktiskt utnyttjande av marken och ger därmed i princip skyddat värde förutsatt att nyttjandet är lagligt (, Naturvård och pågående markanvändning, s. 216). skogsbruk men inte bryr sig om att jaga och inte heller låter annan göra det blir begreppet pågående markanvändning mindre självklart. menar att det trots det kan vara fråga om pågående markan- vändning (bl.a. s. 193, 214 och 216). Han gör jämförelse med fall då en skogsbrukare inte brukar sin skog och menar att samma förhållande bör gälla för jakt. Av hans bok framgår bl.a. följande (s. 193 f.). "I de fall det däremot rör sig om skogsmark, måste undersökas först och främst om marken är skogsbärande samt i vilken utsträckning den är det. Om skog redan finns och detta förhållande kan antas ha inverkat på markens objektiva värde..., så torde mark- stycket behandlas som föremål för faktiskt pågående skogsbruk. Om däremot marken under en för skogsförhållanden mycket inte varit föremål för skogsbruksåtgärder, beroende på att sådana tidigare inte varit lönsamma, så kan det inte sägas att skogsbruk har pågått där." Man kan alltså med det ovan förda resonemanget konstatera att det kan vara fråga om pågående markanvändning trots att jakt inte förekommit på Vid en jämförelse kan konstateras att lagen om jaktvårdsområden skiljer sig i ersättningshänseende från annan lagstiftning när ingrepp görs av natur- Lagen om jaktvårdsområden innehåller varken ersättningsregler vid rådighetsinskränkningar eller gräns för hur ingripande beslut får vara. När t.ex. ingrepp sker i jakträtten med stöd av naturvårdslagen ges antingen rätt till ersättning (8 och 26 §§ naturvårdslagen) eller så uppställs en gräns för hur ingripande föreskrifterna får vara (14 b § naturvårdslagen, jfr prop. Utredningen anser att ingrepp med stöd av lagen om viltvårdsområden i vissa fall kan vara så ingripande att det finns skäl att överväga en er- Utredningen kan inte finna att det syfte lagen om viltvårdsområden främjar är så starkt att den enskilde utan gottgörelse skall tåla ekonomiska uppoffringar i det allmännas intresse. För att lagen om jaktvårdsområden skall överensstämma med ordalydelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen samt annan lagstiftning där rådighetsinskränkningar får göras av naturvårdsskäl måste vissa ändringar göras i lagen. är därvid, vid bibehållen rätt att göra rådighetsinskränkningar, att antingen införa en ersättningsbestämmelse eller en bestämmelse som garanterar att begränsningar i jakträtten inte överskrider den toleransnivå som är grundlagsfäst i regeringsformen. En ersättningsbestämmelse kräver ingående överväganden om bl.a. vem som skall kompensera den drabbade. En eventuell ersättningstalan torde lämpligen föras vid fastighetsdomstol. En sådan talan innebär inte ringa kostnader för såväl parter som samhället. En bestämmelse som, i likhet med 30 § skogsvårdslagen eller 6 a § skötsellagen, föreskriver att beslut med stöd av lagen inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras är tveklöst den minst omständliga och minst kostnads- krävande lösningen. Utredningen anser att övervägande skäl talar för att en bestämmelse av det senare slaget införs i lagen. I lagen om viltvårdsområden bör således införas en bestämmelse av vilken framgår att beslut med stöd av lagen inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet inom området. Det ankommer på att göra sådana över- väganden vid prövningen av bildandet av ett viltvårdsområde och vid överprövning av viltvårdsområdesförenings beslut. har erfarenhet av liknande överväganden vid beslut om t.ex. vattenskyddsom- råde, se 19 kap. 2 § tredje stycket vattenlagen (1983:291), och föreskrifter till skydd för en viss djurart, 14 b § naturvårdslagen (1964:822) och 15 § naturvårdsförordningen (1976:484). Med stöd av bestämmelsen i nuvarande 13 § lagen om jaktvårdsområden finns det möjlighet att bestämma att en viltvårdsanläggning får utföras på en fastighet mot en fastighetsägares vilja. I doktrinen har detta beskrivits som en sorts expropriation av servituts- eller nyttjanderätt. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen skall fastighetsägaren vid expropriation vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Eftersom utredningen inte anser att lagen skall innehålla någon ersättningsregel skall det inte heller finnas möjlighet för viltvårdsområdesföreningen att bestämma att en viltvårdsan- läggning får utföras på en fastighet mot en fastighetsägares vilja. Frågan har också behandlats ovan under avsnitt 7.4.7. är den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) inkorporerad i svensk rätt. har alltsedan år 1966 varit underkastad jurisdiktion i fråga om tolkning och tillämpning av konventionen. Enligt artikel 6.1 i gäller bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldig- heter, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. har i en rad fall ansett att artikel 6.1 är tillämplig på förfaranden som rör den enskildes äganderätt. Fallen har rört såväl rätten att förvärva egendom som rätten att få behålla eller använda egendomen på visst sätt (se SOU 1994:117 s. 91 ff.). Konventionen torde därmed omfatta lagen om jaktvårdsområden. Av bl.a. målen Le Compte, van & De Meyere mot (dom , Ser. Compte mot (dom , Ser. 58) framgår att en ren laglighetsprövning inte uppfyller kraven på en domstolsprövning. Besvärsbestämmelsens nuvarande utformning i lagen om jaktvårdsområden innebär att prövning inte skall avse det överklagade beslutets lämplighet utan bara dess laglighet. ges därmed inte heller befogenhet att ersätta det överklagade beslutet med ett annat (prop. 1979/80:180 s. 40). domar rörande avsaknaden av möjlighet till dom- stolsprövning av vissa förvaltningsbeslut, som ansetts röra den enskildes civila rättigheter, har lett till att ett nytt prövningsförfarande har införts. Förfarandet regleras i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa för- valtningsbeslut. Av förarbetena till den lagen framgår vilken omfattning domstolsprövningen skall ha för att uppfylla konventionens krav (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). En sådan prövning skall omfatta inte bara lagtolkning utan också faktabedömning, bevisvärdering, om ett beslut ryms inom en myndighets handlingsfrihet, bedömning av om föreskriven intresseavvägning gjorts, bedömning av om någon enligt tillämpliga be- stämmelser är lämplig att erhålla ett tillstånd, om det förekommer något fel i förfarandet samt om ett beslut uppfyller regeringsformens krav på sak- lighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. Vad som inte skall omfattas av bedömningen är sådant som kan hänföras till myndigheternas fria skön, t.ex. att välja mellan flera lagliga tänkbara alternativ, eller poli- tiska lämplighetsavvägningar (SOU 1994:117 s. 180). avgörande i målet mot (dom , Ser. 283-A) ger ett starkt stöd för ett antagande att domstolen godtar pröv- ningens omfattning på det sätt som sker i rättsprövningsärenden. För att lagen om jaktvårdsområden skall uppfylla artikel 6.1 i Europakon- ventionen måste och förvaltningsdomstolarnas prövningsrätt utvidgas i enlighet med vad som nämnts ovan. Med hänsyn till den prövning som därmed måste göras är det väsentligt att och förvaltningsdomstolarna ges befogenhet att ersätta det överklagade beslutet med ett annat. Utredningen föreslår alltså ändringar i lagen om jaktvårds- områden så att beslut kan ändras även på andra grunder än laglighetsskäl och att det klandrade beslutet kan upphävas eller ändras. I detta sammanhang är det viktigt att poängtera den proportionalitetsprincip som skall beaktas i dessa ärenden. Principen säger att vid åtgärder som vidtas i allmänt intresse skall göras en avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset. Regeringsrätten har uttalat (RÅ 1996 ref. 44) "...En grundläggande princip är...att en inskränkning från det all- männas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt underströks också i den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av och den beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1993/94:117 s. 39-40). Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har konsekvent hävdat sådan pro- portionalitetsprincip (se , 1991 s. 329-333, 1994 s. 381-383, 1995 s. 534-535 och 1996 s. 75)." Det framgår således av domen att den s.k. proportionalitetsprincipen – åt- minstone sedan upphöjts till lag i – måste beaktas av prövande myndigheter och domstolar. Principen innebär att det vid prövningen av bl.a. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom måste göras en rimlig avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset och således om åtgärden varit proportionerlig. Prin- cipen kan också uttryckas med Regeringsrättens ord så att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom för- utsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. 7.6.8Majoritetskravet vid bildande av viltvårdsområden i särskilt ägosplittrade områden En förutsättning för att ett jaktvårdsområde skall få bildas tvångsvis är att en majoritet av fastighetsägarna medger det. Enligt nuvarande regler skall majoriteten utgöra minst två tredjedelar av antalet fastighetsägare och dessa skall äga minst hälften av den mark som det är fråga om. I en skrivelse av från jaktmarkskommittén – som består av företrädare från , , , , jord- ägareförbund, , , och – till föreslår kommittén en ändring av majoritetskravet vid bildande av ett jaktvårdsområde. föreslår att majoritetskravet vid tvångsvis bildande skärps och att majorite- ten skall utgöra fyra femtedelar av antalet fastighetsägare och att dessa skall äga minst fyra femtedelar av den areal det är fråga om. Kommittén föreslår vidare att en upplösning av området bör ske så snart fastig- hetsägarna uttryckligen visar att majoritetskravet inte är uppfyllt. Till stöd för ändringsförslaget anförde jaktmarkskommittén bl.a. följande. "Väl fungerande jaktvårdsområden kräver engagemang från markägar- na. Markägarnas engagemang ökar om reglerna för själva bildandet innehåller ett större krav på ett aktivt deltagande. Ett högt krav på positiv viljeyttring minskar också risken för att man genom stämmo- eller styrelsebeslut fastställer för den enskilde orimligt inskränkande regler. Detta samt önskemålet om största möjliga samverkan och respekten för äganderätten talar för att man i princip skulle kräva samstämmighet om bildandet. En sådan ordning skulle dock utifrån rent praktiska skäl i de flesta fall göra det alltför svårt att bilda ett jaktvårdsområde." Som framgår av redovisningen av tidigare avsnitt har utredningen försökt minimera risken för att man genom stämmo- eller styrelsebeslut fastställer för den enskilde orimligt inskränkande beslut. Utredningens förslag respekterar också det äganderättsskydd som uppställes i regeringsformen och . Utredningen anser dessutom, i likhet med jaktmarkskommittén, att ett väl fungerande viltvårdsområde kräver enga- gemang från markägarna och att markägarnas engagemang ökar om reg- lerna för själva bildandet innehåller ett större krav på deltagande. framgår nedan under avsnitt 7.7.3 delar utredningen jaktmarkskommitténs bedömning beträffande nuvarande majoritetskrav och föreslår en skärpning Ett särskilt problem utgör dock områden med mycket stark ägosplittring. Sådana områden finns bl.a. i vissa kommuner i såsom Bor- länge, , , , , , , , och I utgör skiften med mindre än 50 meters bredd när- mare av den privata skogsmarksarealen (prop. s. 25). Från Lantmäteriet i har framhållits att medelskiftet i är litet, cirka 5 ha och i de mest ägosplittrade områdena bara 2,5 ha. innebär, enligt Lantmäteriet, att det inom varje jaktvårdsområde av normal omfattning finns ett betydligt större antal röstberättigade markägare än i andra delar av landet. Svårigheten att samla röster är därför uppenbar. Enligt Lantmäteriet innebär detta förhållande, dvs. omfattande samäganderätt inom fastigheterna, att många röster försvinner av praktiska skäl och att detta är mycket besvärande för möjligheten att uppnå erforderlig majoritet vid omröstning för bildande. majoritet är alltså lägre i dessa delar av landet än inom delar med normal Om majoritetskravet sätts för högt når man, enligt Lant- mäteriet, inte erforderlig majoritet, inte därför att markägarna är emot bildande, utan i första hand på grund av svårigheten att samla röster från delägare som bor på annan ort eller i utlandet. Lantmäteriet i hävdar, mot bakgrund av sina mångåriga erfarenheter, att om majori- tetskravet sätts högre än kommer nya viltvårdsområden inom de särskilt ägosplittrade delarna av länet att försvåras kraftigt eller helt omöjliggöras. Fastigheterna i dessa särskilt ägosplittrade områden är alltså små och har sådan arrondering att jord- och skogsbruk inte kan bedrivas rationellt och att skogsvården blir eftersatt (prop. 1990/91:155 s. 20 ff.). Särskild lagstiftning finns därför som är inriktad på att åstadkomma arronderings- förbättringar. De medel som står till förfogande för detta finns främst att hämta i jordförvärvslagen (1979:230), fastighetsbildningslagen (1970:988) samt jordfonden. Fonden skall enligt gällande föreskrifter (SFS 1989:281) användas för att främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling av bl.a. skogsbruket. Genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen har flera stora omarronderingar kunnat genomföras med radikalt förbättrade ägarförhållanden som följd. Genom ett projekt i i har t.ex. antalet skogsskiften kunnat minskas från cirka 19 000 med en genomsnittlig areal på 2,5 ha till 815 med en genomsnittlig areal på 55 ha. Jordförvärvslagen utgör ett instrument för arronderingsförbättringar i särskilt ägosplittrade områden genom att i vissa fall uppställa förvärvshin- der i särskilda omarronderingsområden. Omarronderingar får även den positiva följden för viltvårdsområdenas del att de bildandeproblem som redovisats ovan från Lantmäteriet i blir lösta. Det är dock inte osannolikt att arronderingsproblemet kommer att finnas kvar . Enligt utredningen bör det därför övervägas om majoritetskravet vid bildande av viltvårdsområden skall ha en annan utformning i mycket starkt ägosplittrade områden. Utredningen är medveten om att fastigheternas speciella arrondering i starkt ägosplittrade områden i princip omöjliggör jakt såvida inte samordning sker över fastighetsgränserna. När det gäller frågan om särskilda regler bör finnas i dessa områden är det dock inte i första hand rationaliseringsskäl, såsom för jord- och skogsbrukets del, som skall vara avgörande utan hänsynen till viltvården. Avgörande för om en fastighet skall kunna tvingas delta i viltvårdssamverkan inom ramen för ett viltvårdsområde i starkt ägosplittrade områden skall därför – såsom för viltvårdsområden i övriga landet – vara att samordning av viltvården är ett angeläget allmänt intresse. Det finns i detta sammanhang skäl att påpeka att den bedömning som redovisats ovan under avsnitt 7.6.2 gäller även i nu aktuella områden. Det innebär bl.a., såsom viltforskningen och allmänna erfarenheter har visat, att jakten även i dessa områden har ingen eller ytterst ringa betydelse för små- viltstammarnas individantal annat än under mycket speciella förhållanden. Tvångsbildning i dessa starkt ägosplittrade områden, liksom i övriga områden i landet, bör därför enligt utredaren få förekomma om det finns behov av samordning mellan fastigheter beträffande stora rovdjur och klövvilt. Om inte samordning sker över fastighetsgränserna, beträffande nyssnämnda vilt, är förutsättningarna för att kunna bedriva en meningsfylld viltvård genom jakt i dessa starkt ägosplittrade områden sämre än i övriga delar av landet. Där samverkan inte redan förekommer är det därför angeläget att underlätta en tvångssamordning. Enligt utredningen är det olyckligt att bildandet av viltvårdsområden här hindras, inte för att markägare är emot ett bildande, utan på grund av svårigheter att samla röster från delägare. Utredningen föreslår därför att man i starkt ägosplittrade områden sänker majoritetskravet vid bildandet. Majoriteten skall utgöra minst fastighetsägare och dessa skall äga minst hälften av viltvårdsom- rådets areal. Särskilda regler skall dock inte gälla för upplösande av ett viltvårdsområde. Ett viltvårdsområde skall därför inte kunna bildas i starkt ägosplittrade områden om en minoritet, som är fler än en femtedel av antalet fastighetsägare eller fastighetsägare som äger mer än en femtedel av viltvårdsområdets areal, motsätter sig bildandet. Med omarronderingsområde i jordförvärvslagen avses område med mycket stark ägosplittring för vilket har fastställt en plan för rationalisering av ägostrukturen. Enlig den lagen bestämmer regeringen vilka kommuner eller delar av kommuner som skall vara omarronderings- områden. I bilaga till jordförvärvsförordningen (1991:736) har regeringen preciserat vilka kommuner eller delar av kommuner som är omarronde- Det är fem kommuner eller delar av kommuner i , tio i och en i . Utredningen anser det lämpligt att särbestämmelsen om majoritetskravet vid bildandet för starkt ägosplittrade områden kopplas till omarronderings- begreppet i jordförvärvslagen. Det är därmed de områden som nämnts i föregående stycke som kommer att omfattas av särbestämmelsen. 7.7Övriga överväganden och förslag I detta avsnitt redovisar utredningen samlat sina överväganden och förslag till ändringar i lagen om jaktvårdsområden. Vissa ändringar har kommen- terats utförligt i avsnitt 6. Dessa kommentarer kommer inte att upprepas utan utredningen hänvisar i förekommande fall till den redovisning som gjorts ovan. I den mån några kommentarer inte gjorts eller en fråga endast berörts ytligt ges en mer ingående redovisning av utredningens över- väganden. 7.7.2Lagens rubrik och allmänna bestämmelser Som redovisats ovan i avsnitt 7.6.1 anser utredningen att begreppet jaktvård skall ersättas med det synonyma begreppet viltvård. Huvudskälet är att ordet jaktvård utmönstrats ur jaktlagstiftningen och att det därför, enligt utredningen, inte finns tillräckligt starka skäl för att behålla det begreppet enbart i lagen om jaktvårdsområden. Till följd härav skall också lagens rubrik ändras. Lagen bör i fortsättningen kallas lagen om viltvårds- områden. Utmönstringen av begreppet innebär att en stor del av lagens paragrafer måste bli föremål för ändringar. Även ett annat förslag från utredningens sida leder till ändringar utan att för den delen innebära någon ändring i sak. Utredningen föreslår nämligen att begreppet mark skall ersättas med ett annat begrepp. I lagen om jaktvårdsområden används omväxlande mark och fastighet som bestämning av ett område som ingår i ett viltvårdsområde (se t.ex. 3 och 9 §§). Begreppet mark kan förorsaka problem eftersom det är ett tvetydigt begrepp. har nämligen olika innebörd beroende på vilken lagstiftning man tillämpar. I förarbetena till t.ex. jaktlagen sägs att med mark som hör till fastighet avses också vattenområden (prop. 1986/87:58). I t.ex. 1 § miljöskyddslagen (1969:387) och 1 kap. 1-3 §§ (1987:10) inbegrips dock inte vatten i begreppet mark (eller markområde). Av 1 kap. 1 § jordabalken framgår att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastigheter. Med jord menas jordytan antingen denna består av berg, lera eller grus och oavsett om jordytan utgörs av torr mark eller är täckt av vatten. Marken kan alltså vara helt eller delvis täckt av vatten. Med fastigheter menas särskilda, juridiskt avskilda områden av jordytan, med tillhörande utrymme under och över jordytan (, Kommentar till jordabalken 1-5, s. 48 ff.). Under begreppet mark inbegrips sällan vatten eller vattenområde. Man säger i stället att det finns vatten i marken (t.ex. grundvatten) eller vatten på marken (ytvatten – vattenområde). När en fastighet omfattas av ett viltvårdsområde är avsikten att såväl vatten- som markområden, med tillhörande utrymmen över och under dessa områden, skall ingå. Även ett ytvattenområde eller luften ovanför ett mark- eller vattenområde är alltså tänkt att omfattas av begreppet mark när detta används i lagtexten. Begreppet mark i dess mer inskränkta betydelse är därför, enligt utred- ningen, inte sällan ett alltför snävt begrepp att användas i dessa samman- hang. Utredningen föreslår att detta begrepp ersätts med termen fastighet. Till följd härav bör även begreppet markägare bytas ut mot antingen jordägare eller fastighetsägare i lagtexten. Utredningen har valt att använda begreppet fastighetsägare. Begreppet viltvård har samma innebörd i denna lag som i övrig jaktlagstift- ning. Med vård av vilt avses traditionellt olika stödåtgärder som utfodring och utplantering samt anläggningsarbeten och andra åtgärder för att skapa en för viltet gynnsam miljö. Till begreppet räknas också olika hänsynstag- anden till naturvårdens intressen vid markanvändningen, t.ex. i skogs- och jordbruket. Även jakt omfattas av begreppet när den dels bedrivs plan- mässigt i syfte att bygga upp eller bevara livskraftiga stammar, dels mot- verkar den obalans som innebär att vissa arter förekommer i alltför indi- vidrika stammar (prop. 1986/87:58 s. 19 f.). Med äganderätten till en fastighet följer jakträtten. Enligt 10 § jaktlagen har fastighetsägaren – med ett fåtal undantag – jakträtten på den mark eller det vattenområde som tillhör fastigheten. Rätten att råda över jakten innebär först och främst en rätt att bestämma om, av vilka, hur och när jakt enligt 2 § jaktlagen skall utövas på ett visst område.