sou · GLB3145 · 1998-01-01 00:00:00 — får inte styrningen ta över myndigheternas eget ansvar och initiativkraft. har gjort en genomgång av regleringsbreven och fann 465 miljörelaterade styrsignaler varav 170 låg inom utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård. Signalerna utgjordes i första hand av verksamhetsmål (222 st.), uppdrag (114 st.) och återrapporteringskrav (122 st.). I detta perspektiv finns det natur- ligtvis en uppenbar risk för att styrsignalerna rörande ekologiskt hållbar utveckling kan bli väsentligt fler. Eftersom styrsignalerna till myndigheterna naturligtvis inte bara rör miljöområdet framstår det som näst intill omöjligt utifrån det stora antalet i förväg analysera eventuella konflikter mellan olika signaler innan de ges. Det kan ifrågasättas om det överhuvudtaget är en effektiv målstyrning att ha 222 miljörelaterade verksamhetsmål för statsförvaltningen. Vi anser att det är angeläget att försöka nedbringa antalet styrsignaler för att göra styrningen tydligare och effektivare. Ansvaret för detta ligger på som har att välja bästa form för ett sådant översynsarbete. En analys av målkonflikter är en viktig del i en sådan översyn. Vi har erfarit från det pågående miljöled- ningsprojektet inom statsförvaltningen att flera myndigheter har identifierat ett antal sådana konflikter, i vissa fall av mer fundamental karaktär, mellan mål som ges av regeringen. 5.3Styrformer för ekologisk hållbarhet För statsförvaltningen i sin helhet, inklusive , tror vi att det är viktigt att se på dess arbete mot ekologiskt hållbar utveckling som en lärande process. Med detta menar vi en utvecklad dialog mellan myndigheterna och mellan dessa och respektive departement för erfarenhetsutbyte och utifrån detta en successiv utveckling av styrformer och arbetsmetoder inkl. nödvändiga korrigeringar. Vår bedömning grundas på statsförvaltningens mycket diversifierade struktur och att det i många statliga verksamheter finns dimensioner som ännu inte tydliggjorts och värderats utifrån ett hållbarhetsperspektiv. Det är därför viktigt att alla går in i denna process med en hög grad av lyhördhet, öppenhet och vilja till successiva förändringar. För många myndigheter kommer arbetet för ekologisk håll- barhet att innebära att man går från ett tillstånd där verksamheternas miljöaspekter givits låg eller ringa uppmärksamhet till att bedöma och ta ställning till ekologisk hållbarhet i sin myndig- hetsutövning. Detta kan på en del håll medföra betydande svårigheter men som kan vändas till mycket stora utmaningar. Det är av fundamental betydelse att arbetet med miljö och hållbarhet integreras i övrig verksamhet inom respektive myndighet för att det skall bli framgångsrikt. arbete för en ekologiskt hållbar utveckling måste därför utgå från respektive myndighets uppdrag, den kärnverksamhet som bedrivs. Myndig- heternas främsta roll är den de spelar inom respektive samhällssektor och det är till förhållandena inom respektive ansvarsområde som ansvar och uppgifter måste anpassas. Myndigheternas uppdrag/ kärnverksamhet är normalt styrd, reglerad och motiverad av olika författningar. Varje myndighet har rimligen själv den bästa insikten om dessa regelverk. Myndigheterna själva är därför mest lämpade att tillsammans med övriga aktörer inom respektive samhällssektor klarlägga brister och problem, att utarbeta förslag till lösningar samt att verka för att de genomförs. De har bäst förutsättningar för att driva ett offensivt arbete för ekologisk hållbarhet och hur detta skall integreras i kärnverksamheten. Vi anser att de formella styrformer som regeringens använder för att styra statsförvaltningen och måste användas för målstyrningen, dvs. med stöd av verksförordning, myndighetsinstruktioner och regle- ringsbrev. Även om det kan tyckas motsägelsefullt att använda regelverk för målstyrning tror vi att det är viktigt att dessa formella instrument används fullt ut eftersom myndigheterna är väl förtrogna med denna styrform. Styrinstrumenten används för att förmedla mål och uppdrag, inte hur verksamheten skall bedrivas. Vi ser däremot inte något behov av komplettera regelverket för myndighetsstyrningen. Vi ser inte heller något behov av en ny myndighetsorganisation för ekologisk hållbarhet. Skillnader och olikheter mellan samhällssektorer gör dessutom att behovet av likformigt agerande när det gäller genomförandet inom statsförvalt- ningens olika delar bör stå tillbaka. Hur styrningen sker via de olika regelverken, dvs. vilka styrsignaler som ges, är avgörande för genomslag och framgång i det fortsatta arbetet. Vi bedömer att detta är ett av de svåraste områdena. Alla myndigheter inom statsförvaltningen skall ges ett generellt ansvar för att beakta för ekologiskt hållbar utveckling inom ramen för sin kärnverksamhet. Den formella styrsignalen för detta är verksför- ordningen där regeringen aviserat en ändring i dess 7§ med innebörden att myndigheterna skall beakta ekologiskt hållbar utveck- ling. I ett inledningsskede tror vi dock att det inte räcker med denna signal. Erfarenheten visar att den tidigare formuleringen om att myndigheterna hade att beakta bl.a. miljöpolitiken i sin verksamhet inte alltid har haft den uppmärksamhet som vore önskvärd. Vi har därför övervägt om tydligare styrsignaler för det generella ansvaret skulle kunna ges via myndighetsinstruktioner eller regleringsbrev. Vår bedömning är dock att det blir mindre effektivt att använda dessa former för något som generellt skall gälla. Det finns enligt vår uppfattning inget som tyder på att dessa styrformer skulle skapa det nödvändiga engagemanget för arbetet. Det kan t.o.m. motverka syftet genom att särbehandla miljöfrågorna i förhållande till andra generella krav. Vi tror därför att mindre formella styrformer som t.ex. dialog, informations- och kunskapsspridning är bättre lämpade. En annan central fråga är fördelning av regering och riksdag fastställda miljömål och åtgärdsbehov mellan olika ansvarsområ- den/sektorer för problem som är tydligt tvärsektoriella. Några exem- pel på sådana problem är belastning av närsalter på vattenmiljön eller utsläppen av koldioxid till atmosfären där källorna finns inom många Det framstår som samhällsekonomiskt ineffektivt att samma mål för åtgärder sätts för alla källor eftersom det kan vara betydande skillnader i kostnader per mängd reducerat utsläpp. är det viktigt att beakta helheten, dvs. den struktur och det sammanhang i vilket åtgärderna genomförs. Utsläpp från många små källor kan vara svårare att hantera än från några få stora källor även om kostnaden i det senare fallet är högre. I detta sammanhang är det också viktigt att påpeka att de stora källorna oftast är föremål för tillståndsprövning och tillsyn enligt gällande regelverk. Åtgärdsarbetet för de små källorna förutsätter ofta, vid sidan av eventuella ekonomiska styrme- del, en målstyrning med informations- och utbildningsinsatser snarare än regler. Vår slutsats är att det inte finns någon generell lösning på hur åtgärdsansvaret skall fördelas utan att det är något som får analyseras närmare från område till område. har till regeringen överlämnat förslag på reviderade miljömål och skall överlämna en analys av de samhällsekonomiska kostnader- na för dessa mål. Vi föreslår att därefter ges i uppdrag att för de tvärsektoriella problemen tillsammans med berörda myndigheter utarbeta förslag på hur ansvaret skall fördelas. En viktig aspekt blir att beakta de styrmöjligheter som respektive myndighet förfogar över och där så är påkallat föreslå ändringar. Vi vill särskilt påpeka behovet av att identifiera vilka bemyndiganden som är nöd- vändiga för respektive myndighets agerande. Vi har tidigare använt begreppet en lärande process och vi tror att det är just detta som skall eftersträvas. Vi anser att regeringens uppdrag till myndigheterna i allt väsentligt innebär förändringar av perspektiv och arbetssätt. Därför finns det behov av att utveckla styrformer som inte utgår från regelverken. Här kommer miljömyn- digheterna att kunna ha en nyckelroll tillsammans med . Vi föreslår därför att regeringen ger miljömyndig- heterna i uppdrag att i samverkan ta fram förslag på en generell informations- och utbildningsstrategi inklusive konkreta handled- ningar och utbildningsmaterial. 5.4Affärsdrivande verk och statliga bolag Det finns inte några principiella skillnader mellan de affärsdrivande verken och förvaltningsmyndigheterna när det gäller regeringens styrformer. Vi har också i vårt förslag till myndigheter med särskilt ansvar föreslagit ett antal affärsdrivande verk. Rent allmänt har vi dock den uppfattningen att flera av dessa verk på eget initiativ har arbetat med verksamhetsrelaterade miljöfrågor. var t.ex. ett av de första företagen i landet som på ett systematiskt sätt började arbeta med miljöfrågor inom sin verksamhet. I detta samman- hang vill vi dock påpeka att det kan finnas konflikter mellan de avkastningskrav som läggs på de affärsdrivande verken och kraven på miljöhänsyn och arbete för ekologisk hållbarhet. Det är inte möjligt för staten att direkt ålägga ett statligt bolag samma ansvar för miljöfrågor och ekologisk hållbarhet motsvarande det ansvar som kan läggas på myndigheter. Bolagstyrelsens agerande styrs av särskild lagstiftning. är det naturligtvis angeläget att staten som ägare verkar för att bolagen agerar för ett ekologiskt hållbart samhälle. Vi har inte funnit någon samlad redovisning av de statliga bolagens miljöarbete och har inte själva haft möjlighet att ta fram underlaget för en sådan. Vi vet dock att flera av bolagen, likt de affärsdrivande verken, bedriver ett organiserat miljöarbete. Vi tycker dock att det är viktigt att alla statliga bolag arbetar för ekologisk hållbarhet. Ett sätt för staten att verka i denna riktning är att ange riktlinjer för ett arbete för ekologisk hållbarhet. Vi föreslår därför att regeringen ger i uppdrag att utarbeta ett förslag till sådana riktlinjer som stöd för bolagens fortsatta arbete. Detta bör föregås av en uppföljning och utvärdering av de statliga bolagens miljöarbete. Hållbarhetsperspektivet har en stark lokal anknytning. I är det särskilt accentuerat genom det mycket utbredda lokala Vi tror också att om det skall vara möjligt att genomföra de förändringar som är nödvändiga för att samhällsutvecklingen skall vara ekologiskt hållbar måste de vara socialt accepterade vilket bl.a. kräver en bred delaktighet. Enligt vår uppfattning är det därför viktigt att i största möjliga mån delegera ansvar och tillräckliga befogenheter för genomförandet, inte bara från regeringen till myndigheterna utan också vidare till regionala, lokala myndigheter och aktörer inom ansvarsområdet. Hållbarhetsperspektiv på samhällsutvecklingen talar i sig tyd- ligt för vikten av att tillvarata och beakta en rad olika aspekter, erfarenheter och intressen. Vi anser att detta särskilt gäller myndig- heternas anställda på alla nivåer. De lärande processen måste försöka fånga in så mycket kreativitet som möjligt för att bli framgångsrik. Flera skäl talar för att det väl etablerade partsgemen- samma arbetet inom arbetsmiljö och effektivitetsområdena bör utvecklas till att omfatta även myndigheternas interna arbete för ekologisk hållbarhet. Vi anser att det finns behov att överväga regionala nätverk för ekologisk hållbarhet. Verksamheten bör ha till uppgift att knyta ihop tillgängliga kunskaper och erfarenheter av praktiskt tillämpat arbete och bör huvudsakligen rikta sig till regionala myndigheter, kommuner och företag. Vi har ingen färdig modell för hur detta skall gå till. Länsstyrelserna kan som statens regionala organ vara ett naturligt nav för sådana nätverk. Vi har dock konstaterat att två utredningar avlämnat förslag om att bygga upp nya myndighetstrukturer på regional nivå, dels (SOU 1997:84) dels Utredningen om avrinningsområden (SOU 1997:99). Förslagen remissbehandlas och hur de mottas är för oss obekant. Skulle regering- en överväga att genomföra dessa förslag anser vi att en regional förankring av statsförvaltningens arbete för ekologisk hållbarhet bör föras dit. Huvudfrågan för förverkligandet av regeringens program för en ekologiskt hållbar samhällsutveckling är hur programmet kan ges ett uppföljningsbart innehåll och i vilken utsträckning myndigheterna förmår prioritera det i sina verksamheter. Målstyrning och delegering av ansvar ställer särskilt stort krav på effektiv uppföljning. I så motto är det inget som skiljer detta program från andra politiskt prioriterade uppgifter. Vi anser att det är bra att regeringen kopplar hänsyn till ekolo- giskt hållbar utveckling i myndigheternas verksamhet till de övriga effektivitetskrav som ställs. Den mest lämpliga formen är att kraven anges i de årliga regleringsbreven. På detta sätt kan prioriteringarna synliggöras, avvägningar i förhållande till andra mål och hänsyn likaså. Vidare likställs kraven på redovisning, uppföljning etc. för alla olika insatser. Det vore olyckligt om helt nya berednings- och besluts- former etablerades inom detta område. Vi anser att införandet av en budgetram för ekologisk hållbarhet i statsbudgeten är en fråga som bör analyseras ytterligare. Finansiella ramar av detta slag, vilka omfattar mer än anslagen inom ett utgifts- område, finns inom u-landsbiståndet och det civila för- svaret. Syftet med dem är att tydliggöra den finansiella och verksamhetsmässiga helheten samt att framhålla sambanden mellan insatser inom olika sektorer och departementsområden. Det har pågått ett utvecklingsarbete med underlag miljöräkenskaper i statsbudgeten. Vi tror att en sådan redovisning nu skulle ha särskilt stort värde och föreslår att, utifrån hitintills bedrivet arbete, en sådan görs på försök som bilaga till budgetpropositionen i full vetskap att fortsatt utvecklingsarbete är nödvändigt. Vi anser vidare att incitamenten för och regeringens möjligheter att bedöma resultaten av samhällssektorers insatser bör utvecklas. Detta kan åstadkommas genom en form av plan för ekolo- gisk hållbarhet, liknande regeringens årliga finansplan. Syftet med planen bör bl.a. vara att ange mått för de olika sektorernas insatser . Vi anser att regeringen i ökad utsträckning bör utnyttja de s.k. stabsmyndigheterna för uppdrag inom området ekologisk hållbarhet. Uppdragen bör syfta till att följa upp och utvärdera myndigheternas ansvar och insatser. 6Konsekvensbedömning av Miljövårdsberedningens förslag Regeringens vision om en ekologiskt hållbar samhällsutveckling och att staten skall vara ett föredöme i denna process är ett politiskt prioterat område och täckande av de eventuella kostnader som upp- står vid realiserandet av denna vision måste ske genom politiska prioteringar. De förslag som vi har lagt och som syftar till att utveckla statsförvaltningens roll i ett ekologiskt hållbart samhälle, innebär vissa ekonomiska åtaganden under inledningskedet genom utred- nings-, utbildnings- och informationsinsatser. Eftersom vår huvud- linje är att respektive myndighet själva skall ansvara för integrera hänsyn till ekologisk hållbarhet med sin ordinarie verksamhet anser vi att kostnaderna också normalt skall inrymmas inom befintliga anslag. I ett något längre tidsperspektiv menar vi dock att ett mer systematiskt arbete för ekologiskt hållbar samhällsutveckling leder till positiva samhällsekonomiska effekter genom bl.a.effektivare hushållning med resurser och att negativ miljöpåverkan förebyggs. Då det gäller regionalpolitiken, jämställdheten mellan kvinnor och män samt i fråga om det brottsförebyggande arbetet anser vi inte att förslagen har några konsekvenser.