sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — En mindre del av oss hör hemma i något annat trossamfund och känner stark samhörighet med den etik just detta trossamfund står för. Trossamfunden erbjuder en möjlighet för människor att hitta ett för- hållningssätt till livet. Att det också finns andra vägar till sådana för- hållningssätt förringar inte betydelsen av trossamfundens insats på detta område. kan individen komma fram till svar på vad som är rätt eller fel i det egna livet, liksom i relationerna till andra människor och till naturen. Dessa grundläggande etiska värderingar ser delvis olika ut inom de olika trossamfunden. Men de finns och blir för- klarade i varje trossamfund. Jag är övertygad om att samhällsgemenskapen vinner på att indivi- derna har en genomtänkt uppfattning i etiska frågor. En människa som har hittat en etisk linje att följa går tryggare genom livet. Ännu bättre är det om människan i fråga har getts möjlighet att dis- kutera sin etik med andra, inom eller utom ett trossamfund. Den tiden är förbi när det svenska samhället kunde hållas ihop kring en gemensam och heltäckande etisk bas. I utredningsdirektiven beskrivs detta förhållande som en stigande värdepluralism. Vår lagstiftning visserligen för en gemensam rättsuppfattning, men i det vardagliga livet sätts etiken på prov i fler situationer än lagstiftningen täcker. Här kommer vi allt oftare att ta ställning på olika sätt. Då ökar betydelsen av att vi kan kommunicera kring etiska frågor. På detta område finns mycket ytterligare att göra. har i sitt betänkande , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55 s. 363) dragit slutsatsen att mångreligiösa mötesplatser på lokal nivå skulle kunna ge möjligheter att i konstruktiv anda hantera konflikter, sprida kunskaper och konfrontera olika gruppers föreställningar om varandra. Att olika livsåskådningar finns representerade och gör sig hörda i samhället måste man, enligt min mening, se positivt på. års beredning om stat och kyrka hade samma synsätt och uttalade följande (SOU 1972:36 s. 49). "Det är...av största betydelse för vitaliteten i den svenska demokratin att olika ideologier och trosriktningar får goda möjligheter att göra sig gällande. Dessa livsåskådningar, liksom mycket av den verksamhet som 50 Motiv för statligt stöd till trossamfund bedrivs inom ideella organisationer på grundval av olika livsåskådningar, utgör värdefulla inspirationskällor även för den allmänna debatten." Bara om det faktiskt finns något att välja mellan är demokratin och religionsfriheten värdefulla. Den mångfald som har kommit för att stanna är därför positiv för det svenska samhället. Även om vissa tros- samfund inte i sig är demokratiskt organiserade, är deras existens beri- kande för den svenska demokratin och religionsfriheten. Flertalet är demokratiskt styrda och bidrar därför också till att öka sina medlemmars vilja och förmåga att ta aktiv del i samhällsgemenskapen. Ur samhällssynpunkt är det angeläget att trossamfunden så långt möjligt eftersträvar medlemsförankring och öppen insyn. I en demokrati är det viktigt att beslutsfattare och invånare kan komma till tals med varandra. Trossamfundet kan vara en praktiskt användbar kontaktyta mellan en gr upp invånare med likartade intressen och beslutsfattarna. Jag drar följande slutsatser. Samhället vinner på att invånarna kan ta ställning till och kommuni- cera om etiska frågor på ett medvetet sätt. Trossamfunden kan ofta bidra till att utveckla dessa förmågor hos människor. I syfte att förmå trossamfunden att öka sina insatser på detta område kan det finnas skäl för staten att ge sitt stöd. Samhället vinner också på att demokratin och debatten lever. Om trossamfund och andra ideologiska organisationer hörs och syns i sam- hället blir demokratin mera verklig. Det finns alltså skäl att se positivt på att trossamfunden spelar en engagerad roll i samhället och bidrar till demokratiträningen. Men detta utgör knappast något skäl att ge dem statsbidrag. Trossamfunden kan säkert fylla denna funktion på ett utmärkt sätt ändå. Vidare vinner samhället på att kontaktvägarna mellan beslutsfattare och olika grupper av invånare är öppna och framkomliga. Statligt stöd till trossamfunden får antas öka möjligheten att komma i kontakt med dem. Ett trossamfund kan ibland vara särskilt väl skickat att lösa ett konkret socialt problem av något slag. I den mån staten finner det angeläget att komma till rätta med problemet i fråga kan det vara kostnadseffektivt att ge ekonomiskt stöd till trossamfundet för ändamålet. Vilka problem som är aktuella varierar . Motiv för statligt stöd till trossamfund 51 Ett exempel på ett sådant problemområde är integreringen av män- niskor med olika ursprung i det svenska samhället. För den uppgiften spelar många trossamfund en särskild roll. Trossamfundet har exem- pelvis en unik möjlighet att komma i kontakt med vissa invandrare, som annars skulle riskera att isoleras. Vidare kan trossamfundet anvisa en framkomlig väg att anpassa det egna etiska tänkandet till den nya miljön. Andra exempel på konkreta sociala problem som många trossamfund kan göra särskilt effektiva insatser vid är akuta kriser, fattigdom och sjukdom. Trossamfundet kan i regel agera snabbt och obyråkratiskt. finns kunskap och erfarenhet som är värdefull i mötet med olycksdrabbade människor. Vidare finns nära tillgång till andra medmänniskors solidaritet och hjälpsamhet. 52 Motiv för statligt stöd till trossamfund Mina slutsatser och förslag: *För att ett trossamfund skall komma i fråga för stöd bör krävas att detsamma är stabilt, förmedlar en etik som inte är destruktiv samt har en egen livskraft. *För uppbördshjälp bör dessutom krävas att trossamfundet är registrerat. Även skall det, enligt riktlinjebeslutet, vara regeringen som i varje enskilt fall tar ställning till om ett trossamfund över huvud taget skall kunna komma i fråga för statligt stöd. Ett trossamfund som vill få basstöd i någon form, bör därför ansöka hos regeringen om att bli kva- lificerat för stöd. Jag menar att vissa grundläggande krav bör ställas. Dessa krav, som jag redovisar i nästföljande avsnitt, bör det alltså ankomma på regeringen att ta ställning till om trossamfundet uppfyller. Regeringens beslut att ett trossamfund skall kunna komma i fråga för stöd bör gälla tills vidare. Vid övergången till ett förnyat stödsystem kan regeringen välja att utan särskild ansökan från de trossamfund som får statsbidrag, besluta att dessa är kvalificerade för statligt basstöd även i fortsätt- ningen. En särskild förutsättning för basstöd i form av uppbördshjälp skall, enligt riktlinjebeslutet, vara att staten får ta ställning i varje enskilt fall och föreskriva erforderliga villkor. Ett trossamfund som önskar utnyttja statens hjälp med att ta upp avgifter får alltså särskilt ansöka hos regeringen om att komma i fråga för just den sortens admi- nistrativa stöd. Alla trossamfund som är kvalificerade för någon form av basstöd bör också därmed kunna komma i fråga för bidrag för särskilt samhällsnyttig verksamhet. I detta avsnitt redogör jag för vilka krav regeringen enligt min mening bör ställa, när regeringen tar ställning till om ett trossamfund skall kunna komma i fråga för statligt stöd. Att trossamfundet på ett stabilt sätt kan ge andligt stöd till människor som behöver det, bör vara en grundläggande förutsättning för att statligt stöd till samfundet skall komma i fråga. Kravet på stabilitet förutsätter bland annat en viss historisk tradition. Ett alldeles nystartat trossamfund bör således inte ges statligt stöd. En ytterligare förutsättning bör vara att trossamfundet verkar för en medvetenhet om etiska frågor. Men om trossamfundet förmedlar en etisk uppfattning som är inhuman, destruktiv eller står i direkt strid med vårt rättssystem bör staten naturligtvis inte ge något stöd till samfundets verksamhet. Härutöver anser jag att det finns anledning att ställa krav på en viss egen livskraft hos trossamfundet. Ett trossamfund som inte kan överleva utan ekonomiskt stöd från staten fungerar inte som frivillig organisation. Det ideella engagemanget bakom trossamfundet måste vara påtagligt om trossamfundet skall kunna spela en betydelsefull roll i samhället. I detta ligger att trossamfundet måste omfatta relativt många människor. Hittillsvarande praxis har inneburit en gränsdragning vid 3 000 betjänade i . Jag anser att den gränsen är väl avvägd. Att en person tillhör eller betjänas av flera trossamfund bör godtas vid denna beräkning. Även ett trossamfund som i betjänar ett lägre antal personer bör kunna komma i fråga för statligt stöd, om det i ett internationellt perspektiv har betydande omfattning. Ett exempel kan vara Lettiska evangelisk-lutherska kyrkan. Naturligtvis finns det inget som hindrar att små trossamfund går samman och bildar ett nytt trossamfund, som är stort nog att klara regeringsprövningen. Men den s.k. associeringen (se avsnitt 4.4 ovan) av trossamfund som är för små för att själva nå över gränsen anser jag bör upphöra. För att utbetalning av statliga medel skall komma i fråga måste det vidare krävas att trossamfundet har rättskapacitet, så att det kan upp- träda som part i rättsliga sammanhang. Kravet kan uppfyllas på olika sätt. Riktlinjebeslutet innebär att ett trossamfund kommer att kunna välja att registrera sig som trossamfund för att på så sätt uppnå rättskapacitet. En annan möjlighet är att vara en ideell förening, som det stora flertalet trossamfund . Om bidrag inte söks av trossamfundet som sådant utan av en eller flera delar därav, bör rättskapacitetskravet gälla delen eller delarna. För att regeringen skall medge rätt till basstöd i form av uppbörds- hjälp bör det krävas att trossamfundet är registrerat. I det avseendet har jag samma uppfattning som Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering preliminärt har gett uttryck för. De myndigheter som ger uppbördshjälpen skall sedan kunna ställa vissa villkor för hur hjälpen ges. Samma villkor måste då gälla för alla de trossamfund som regeringen har medgett rätt till uppbördshjälp. har närmare utrett vilka villkor som bör gälla och redogör för dem i sitt betänkande. Mina slutsatser och förslag: *Målet med basstödet skall vara att stödja de bidragskvalificerade trossamfunden. *Uppbördshjälp skall kunna omfatta såväl tillhöriga som betjänade. *De trossamfund som får uppbördshjälp skall inte kunna få organisationsbidrag. *Organisationsbidraget skall beräknas med utgångspunkt i vad uppbördshjälpen kostar per tillhörig i . *För att kunna följa upp basstödet bör SST ges rätt att fordra in dokumentation från trossamfunden. Målet med det statliga basstödet till trossamfunden bör helt enkelt vara att stödja de bidragskvalificerade trossamfunden i deras verksamhet. Min uppfattning om vad som motiverar ett sådant stöd just t ill dessa trossamfund har jag redovisat ovan i kapitel 6. I detta avsnitt redogör jag närmare för vad stödformen uppbördshjälp innefattar. Uppbördshjälpen innebär för trossamfundet att det får hjälp från skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna med att ta upp avgifter från sina tillhöriga. Inget trossamfund kommer att tvingas att ta emot denna hjälp. 58 Basstödet SOU 1997:45 Riktlinjebeslutet innebär att kostnadsfritt skall erbjudas uppbördshjälp. skall alltså inte betala för skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas arbete med att kassera in avgifter från de tillhöriga. Ställningstagandet motiveras med att staten ställer det särskilda kravet på att dess verk- samhet skall vara rikstäckande. Vidare uttalas att kostnadsfri uppbörds- hjälp kan vara ett lämpligt sätt att ge ett ekonomiskt stöd från staten som motsvarar de bidrag staten betalar till de fria trossamfunden. I riktlinjebeslutet förutsätts att uppbördshjälpen skall avse avgifter från de personer som tillhör och som alltså, enligt den kommande lagen om , är skyldiga att betala dit. Även andra trossamfund bör av jämställdhetsskäl efter särskilt rege- ringsbeslut kunna få statlig hjälp med att kassera in sina avgifter. Det framgår också av riktlinjebeslutet. Om uppbördshjälp bev iljas bör den hjälpen vara kostnadsfri, men betraktas som ett alternativ till motsvarande statsbidrag, liksom när det gäller . Det trossamfund som får uppbördshjälp skall inte kunna få bidrag i form av s.k. organisationsbidrag. Jag utvecklar detta närmare i avsnitt 8.3 nedan. I riktlinjebeslutet uttalas vidare att en förutsättning för uppbördshjälp både till och till andra trossamfund är att hjälpen kan inordnas i det gällande uppbördssystemet. har haft i uppdrag att utreda de tekniska förutsättningarna för sådant stöd t ill de fria trossamfunden och att ge förslag till hur det kan utformas. En när- mare redogörelse för förslag återfinns i verkets betänkande. Här kan dock följande noteras. Uppbördshjälpen kommer att innebära att avgifter tas upp på samma sätt som i nkomstskatt. Det innebär i sin tur att ett trossamfund som tar emot uppbördshjälp inte fritt kan välja hur det egna avgiftssystemet skall utformas. Det trossamfund som får uppbördshjälp måste från riksnivå lämna t illförlitliga uppgifter till om vilka människor som skall vara betal- ningsskyldiga. Liksom inkomstskattetaxeringen kommer uppbörds- hjälpen att grunda sig på uppgifter om t illhörighet per året före inkomståret. För det fall den fastställda avgiften inte betalas kommer den i normalfallet att drivas in genom kronofogdemyndighetens försorg på samma sätt som obetald skatt. Jag har övervägt vilken personkrets uppbördshjälpen bör kunna om- fatta. För del gäller enligt riktlinjebeslutet att kretsen omfattar dem som tillhör . framgår det av lag vem som hör till . ställs krav på en aktiv viljeyttring från den person som vill bli tillhörig, eller från dennes förälder om det är fråga om ett barn. Detta framgår av 3 kap. kyrko- lagen (1992:300). Efter relationsändringen kommer t illhörighetsreglerna att finnas i grundläggande interna regelverk, kyrkoordningen, som ungefär kommer att motsvara en föreningsstadga. Kravet på en aktiv "bekräftelse" från den som enligt uppfattning är att anse som tillhörig kommer att kvarstå. Likställighetsskäl talar i och för sig för att uppbördshjälp även för övriga trossamfund endast bör komma i fråga för avgifter från trossam- fundets tillhöriga. Med tillhörig borde då avses en sådan person som enligt trossamfundets stadgar eller motsvarande är tillhörig och som har bekräftat detta förhållande genom en egen aktiv viljeyttring. Huruvida tillhörigheten kommer till stånd genom dop, anmälan eller på något annat sätt skulle sakna betydelse vid en sådan bedömning. Trossamfundets egen definition måste avgöra den saken. Huvudsaken skulle vara att den enskilde aktivt bekräftat sin tillhörighet. Tekniskt sett skulle uppbördshjälp kunna ordnas för en betydligt vidare personkrets och exempelvis omfatta även sådana personer som inte vill höra till trossamfundet i fråga men som har åtagit sig att stödja det ekonomiskt. En sådan ordning anser jag dock skulle föra för långt. Den statliga uppbördshjälpen är en för individen ingripande hantering. För att myndigheterna skall ställas till förfogande för trossamfundets inkassering av avgifter bör det vara fråga om en stark och ömsesidig relation mellan trossamfundet och individen. Värdet av likställighet mellan trossamfunden talar också mot att personkretsen kan utvidgas på detta sätt. Från flera av de trossamfund som är bidragsberättigade har framförts önskemålet att den personkrets som uppbördshjälpen kan omfatta, blir densamma som statsbidragen beräknas efter. Det innebär att uppbördshjälp bör kunna ges för alla som anses vara betjänade. Begreppet betjänad har definierats av SST. Med betjänad avses enligt denna definition dels personer som är registrerade som medlemmar eller deltagare hos församlingar inom trossamfundet, dels personer som är kända och verifierbara deltagare i församlingarnas verksamhet. Kretsen av betjänade enligt SST:s nuvarande definition är med största sannolikhet vidare än kretsen av de personer som enligt ovan angiven definition skulle ha räknats som tillhöriga. Å andra sidan är kretsen av tillhöriga i sannolikt större än den skulle ha varit om nuvarande definition hade använts . Bland tillhöriga finns många som före utan aktiv viljeyttring "föddes in" i kretsen av tillhöriga. Mina överväganden har lett mig till slutsatsen att uppbördshjälpen bör kunna omfatta såväl dem som är tillhöriga ett trossamfund som dem som är betjänade av trossamfundet i fråga. Med betjänad bör då avses en person som antingen är registrerad som medlem hos trossamfundet eller regelbundet deltar i trossamfundets ordinarie verksamhet. Givetvis måste trossamfundet kunna styrka medlemsskap respektive deltagande. Det finns enligt min bedömning skäl för skatteförvaltningen att av hänsyn till rättssäkerheten och integriteten ställa mer detaljerade krav på definition av den personkrets som uppbördshjälpen i den praktiska tillämpningen skall omfatta för varje trossamfund. Om dessa frågor har jag samrått med utredare. Jag utgår från att Riks- skatteverket utvecklar detta närmare i sitt betänkande och lägger förslag till erforderliga villkor. Av mina kontakter med de fria trossamfund som får statsbidrag har jag förstått att endast få är intresserade av statlig uppbördshjälp. Det kan finnas flera skäl för ett trossamfund att tacka nej till ett sådant erbjudande. Ett skäl kan vara hänsynen till de tillhörigas integritet. Vidare kan det finnas ideologiska skäl att avstå. Genom att ta emot statlig uppbördshjälp knyter trossamfundet fastare band till staten. För den tillhöriga individen blir det inte längre lika tydligt att avgiften är ett uttryck för ett frivilligt engagemang. Att ge offer, tionde eller kollekt är något annat än att betala en extra avgift tillsammans med inkomstskatten. Med statlig uppbördshjälp mister betalningen sin funk- tion som manifestation från den tillhörigas sida och som kontaktyta mellan trossamfundet och den tillhöriga. Ett annat skäl för ett trossam- fund att välja bort uppbördshjälpen kan vara att det blir för byråkratiskt att gå in i ett sådant system. För många trossamfund kommer det att vara enklare och mera praktiskt att inte anlita de statliga myndigheterna för uppgiften att kassera in avgifter. De trossamfund som inte tar emot uppbördshjälp har förstås ändå möjlighet att göra överenskommelser med eller de lokala skattemyndigheterna om att mot betalning få hjälp av liknande slag. köper den judiska församlingen i från de lokala skattemyndigheterna uppgifter om taxerad förvärvsi nkomst och underskott av kapital för församlingens medlemmar. Församlingen levererar dataregistrerade uppgifter om medlemmarnas namn och per- sonnummer till skattemyndigheterna, som påför inkomst uppgifterna och återsänder registret. Uppgifterna använder församlingen sedan som underlag för att fastställa inkomstrelaterade avgifter. U ppbörden sköts av församlingen själv. Liknande avtal har de judiska församlingarna i och . Hjälp med att ta upp avgifter från sina t illhöriga kan trossamfunden också skaffa sig på annat sätt. Bankernas autogirosystem är ett alterna- tiv, som är värt att nämna i sammanhanget. Det trossamfund som får uppbördshjälp skall inte kunna få bidrag i form av s.k. organisationsbidrag. har beräknat skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas årliga kostnader för uppbörden av nuvarande församlingsskatt t ill . I det beloppet ingår kostnaden för hanteringen av den reducerade församlingsskatt, som betalas av dem som inte tillhör . Den reducerade församlingsskatten, som utgörs av av ordinarie församlingsskatt, är avsedd att täcka kostnaderna för begravningsverksamheten. kommer den att ersättas av en begravningsavgift (se närmare betänkande). Den framtida särkostnaden för administration av den sär- skilda begravningsavgiften har uppskattat till . Jag räknar med att den framtida uppbörden av kyrkoavgifter från tillhöriga kommer att vara mindre kostsam för staten än uppbörden av dagens församlingsskatt. Enligt kommer den vinsten dock att vara lägre än den beräk- nade kostnaden för administration av särskilda begravningsavgifter. Det beror på att administrationen av särskilda begravningsavgifter blir mer arbetskrävande för myndigheterna än administrationen av den reducerade församlingsskatten har varit. På grund av den information jag fått från uppskattar jag den årliga kostnaden för den framtida uppbörden av kyrkoagifter från t illhöriga till . har ungefär 7,4 miljoner tillhöriga. Räknad per tillhörig och år blir kostnaden för uppbörd av kyrkoavgifter Den kostnadsfria uppbördshjälpen kan alltså sägas motsvara ett statsbidrag till på per tillhörig och år. Samtliga de trossamfund som inte får uppbördshjälp, men som enligt regeringen kan komma i fråga för statligt stöd, bör enligt min uppfattning vara berättigade t ill ett visst basstöd i form av organisa- tionsbidrag. För att ett sådant organisationsbidrag skall vara jämförbart med uppbördshjälp bör det beräknas med utgångspunkt från den modell som har använt för att beräkna kostnaden för uppbörds- hjälpen till . Det kan genomföras på olika sätt. Jag föreslår att den beräknade kostnaden per tillhörig för uppbördshjälp till - - helt enkelt multipliceras med antalet tillhöriga eller betjänade i det trossamfund som skall få organisationsbidrag och att bidrag sedan ges i nivå med det framräknade resultatet. Ett trossamfund med 10 000 betjänade skulle med en sådan beräkningsmetod få ett organisationsbidrag på . Summan av alla organisationsbidrag skulle komma att avsevärt understiga summan av de statsbidrag som utgår till de fria trossamfunden. Men organisationsbidraget skulle i min modell inte vara den enda bidragsformen. Att det statliga basstödet till trossamfunden följs upp och utvärderas är betydelsefullt. När regeringen beslutar att ett trossamfund skall kunna komma i fråga för statligt basstöd får det antas att ärendet bereds genom att dokumentation rörande trossamfundet inhämtas och bedöms. Jag utgår från att årsredovisning, stadgar och uppgift om antal medlemmar och deltagare kommer att ges in. Dessa handlingar kommer sedan att finnas tillgängliga för den som vill veta mer om de trossamfund som stöds med allmänna medel. Även SST bör ges möjlighet att kräva in dokumentation och vissa uppgifter från alla de trossamfund som får statligt basstöd i form av uppbördshjälp eller organisationsbidrag. Detta för att ge förutsättningar för SST att följa upp och utvärdera effekterna av stödet. SST bör utvärdera om organisationsbidragsnivåerna är väl avpassade. Härutöver bör SST försöka dra slutsatser om de båda basstöden - uppbördshjälp och organisationsbidrag - förbättrar trossamfundens möjligheter att uppfylla de allmänna motiven för statligt stöd t ill trossamfund (jfr SOU 1993:71, s. 57 f). Som myndighet kommer SST att lämna årsredovisning till rege- ringen. Från regeringens sida kan initiativ tas till fördjupad prövning av hela den verksamhet som basstödet är avsett för. 9 De ändamålsstyrda bidragen Mina slutsatser och förslag: *Basstödet bör kunna kompletteras med ändamålsstyrda bidrag. *Regeringen formulerar verksamhetsmål för dessa bidrag inom ramen för de övergripande motiven. Målen anges i regle- ringsbrevet till SST. *SST beslutar om kriterier för bidragens fördelning och fördelar sedan bidragen. *De trossamfund som får ändamålsstyrt bidrag skall vara skyldiga att redovisa verksamheten till SST. Organisationsbidraget eller uppbördshjälpen blir ett förutsebart stöd till trossamfundet som sådant. Jag tror att det är en god idé att inom ramen för anslaget komplettera detta basstöd med ett bidrag som utgår med mera direkt koppling till den ur statlig synvinkel sett intressanta verksamhet som bedrivs inom trossamfundet, främst på lokal nivå. På så sätt kan stödet riktas så att det gör så stor nytta som möjligt. är att detta kompletterande och ändamålsstyrda bidrag bör betalas efter i vilken utsträckning trossamfundet och dess delar kan uppfylla sådana samhällsnyttiga motiv som jag har redovisat i kapitel 6.