sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — Figur 6 Könsrelaterade risker och kategorier; två policy-ramverk Kvinnor och män () Full ersättning: beror på beror ej på arbetskrafts- EU (European Court of ; tolkning ) Icke tidsbegränsad anställning Deltid, heltid Kvinnor () Icke tidsbegränsad anställning Villkor beroende på arbetskraftsdeltagande Anställningsskydd: vissa undantag Icke tidsbegränsad anställning Deltid, heltid År för vård av barn ger pensionsrätt Det svenska politiska nätet täcker fler grupper och erbjuder större skydd på nästan alla områden; detta är både en funktion av att institutionaliserade sociala rättigheter baseras på medborgarskap och av att den socialdemokratiska regimen för en politik för att göra arbetstagare mindre beroende av lönearbete (Korpi, 1989; Esping- , 1990). Det täta sociala nätet återspeglar dessutom att kvinnoorganisationer och s.k. femokrater har haft inflytande över policyskapandet (, 1994; & , 1997; Korpi, kommande). Det framgår tydligt i utvecklandet av social service, t.ex.i barn- och äldreomsorg. Dessutom går det att finna ett visst mått på genusmedvetenhet i hur arbete definieras vid beräknandet av sociala förmåner. Föräldraledighet räknas formellt som lönearbete, och alltså är även föräldralediga månader pensionsgrundande. Det finns även andra exempel på kvinnovänlig politik. Kvinnor tjänade till exempel på ATP-pensionsreformen, som lät individens femton Kön och missgynnande – bästa arbetsår ligga till grund för pensionsnivån. 30 Politiska åtgärder som dessa är ett indirekt erkännade av det obetalda arbetets värde. Själva definitionen av arbete består dock, och många av de politiska åtgärder som svenska kvinnor dragit fördel av är kopplade till lönearbete (de härstammar från marknaden, vilket även är fallet inom ). Svenska deltidsarbetande omfattas visserligen av anställningsskydd och garanteras i stor utsträckning samma rättigheter som heltidsarbetande åtnjuter, t.ex. semester och tillgång till sociala förmåner, men förståelse saknas för hur kvinnor missgynnas genom arbetets organisering, i löneutvecklingen 31 och befordran. Sociala förmåner beräknas nämligen utifrån en (könsneutral) heltidsanställd utan omsorgsansvar. Den svagaste länken i den svenska jämställdhetspolitiken är det sätt på vilket missgynnande fungerar på marknadssidan i den politiska triangeln. De som tar ledigt från arbetet för att ägna sig åt föräldra- skap kompenseras för förlorad arbetsinkomst, men inte för det missgynnande som uppstår på grund av frånvaron från arbetsmarkna- den (d.v.s. för de möjligheter som går förlorade vad gäller t.ex. internutbildning och befordran). På en bredare institutionell nivå bidrog lagen om lika möjligheter mycket litet till att förändra normer och praxis för könsdiskriminering, vilket ingick i vardagsrutinerna inom den privata sektorn. Arbetsgivare behövde bara hitta ett passande skäl att neka en kvinna ett jobb. Den svenska lagstiftningen mot könsdiskriminering på arbetsmarkna- den är en av de svagaste bland de demokratiska välfärdsstaterna 32 (, 1996a; Gelb, 1989; Ruggie, 1984). Det ursprungliga namnet på lagen ger uttryck för bristande lyhördhet för institutionella former av missgynnande: jämställdhet i arbetslivet mellan män och kvinnor. Politiken kring könsdiskriminering b ygger i detta sammanhang på likabehandlingsprincipen, att män och kvinnor behandlas lika. Rättvisa garanteras därför endast åt individer som återfinns bland det underrepresenterade könet, och inte den missgynnade gruppen som helhet. Detta är ett exempel på det arketypiska könsneutrala ramver- ket. Det innebär i själva verket att underrepresentation likställs med 30Avsikten med denna politik var aldrig att undanröja kvinnors missgynnande vid ålderdom, då dessa inte kan bidra på samma sätt som män över livscykeln. Detta resonemang vidareutvecklas i avsnittet om nedskärningar och missgynnande. 31På samma sätt som fastslagits i , har svenska arbetsgivare ingen skyldighet att kompensera deltidsanställda för övertidsarbete. 32Även Ruggie (1984) som annars förfäktar den svenska modellen och de vinster kvinnor gjort av medborgar/arbetar-modellen, anser att lagstiftningen är tandlös. missgynnande, och ett förnekande av förekomsten av historiskt och socialt gynnade grupper och socialt missgynnade grupper. Således möjliggör jämställdhetslagstiftningens konstruktion att priviligerade grupper kan hävda omvänd diskriminering när positiv särbehandling eller program för gynnsam behandling stadgas. reviderades lagen, då den hade utsatts för kritik , men huvuddragen i lagstiftningen bestod: förbud mot diskriminering är kopplade till enskilda fall, och för att bevisa diskriminering måste målsägaren finna en jämförelseperson, en man som arbetar inom samma organisation. Vidare är möjligheterna att hävda diskriminering fortfarande mycket begränsade. Den enda olagliga formen av könsdiskriminering föreligger när en arbetsgivare förbigår en objektivt sett mer kvalificerad arbetssökande. Om två arbetssökande (en man och en kvinna) är lika kvalificerade har arbetsgivaren rätt att själv bestämma vem som ska anställas. När en kvinnlig arbetssökande nekas ett jobb som hon har likvärdiga meriter för, måste hon kunna bevisa att arbetsgivaren på sannolika grunder haft för avsikt att diskriminera. (1996a), som har analyserat det svenska förbudet mot könsdiskriminering i relation till EU-lagstiftningen, hävdar att arbetsgivare rationellt kan välja den arbetssökande som han/ hon tror utför arbetet mest effektivt, utan att arbetsdomstolen ifrågasätter arbetsgivarens urvalsnormer (, 1996, s. 344–345). Jäm- ställdhetslagar som grundar sig på likabehandlingsprincipen tvingar ofta arbetsivare som diskriminerar till en större försiktighet. De måste dölja diskriminering och formulera normer och praxis som framstår som rationella för en utomstående. Men vem avgör vad som är rimligt, och hur stor är handlingsfriheten? Detta är kritiska frågor för en missgynnande-modell. Att domine- rande grupper har makten att fastställa normer och mått för vad som är rimligt, vidmakthåller outtalade antaganden och definitioner av vad som räknas som effektivt, meriterande och kvalificerande, och har historiskt inneburit försämring för andra sociala grupper. Individer kan visserligen använda jämställdhetslagstiftningen för att ifrågasätta dessa normer, men lagen hindrar varje utmaning av de institutionella mekanismer som återskapar missgynnande. Då det dessutom måste finnas en jämförelseperson, anställd av samma arbetsgivare eller inom samma organisation, begränsas möjligheten att destabilisera de systematiska diskrimineringsmönster som finns i horisontellt (köns)segregerade arbetsmarknader. 33 Kvinnors yrken är 33 Med tanke på de EU-beslut som inte kräver en jämförelseperson, betvivlar att svensk lagstiftning faktiskt följer tolkningar efter fallet Dekker, s. 341. Kön och missgynnande – a priori definierade som mindre kvalificerade, och dessutom, för att komma till kärnfrågan i aktuella lagstridigheter, motiveras kvinnors låga löner med begränsningar i marknaden. Det lönediskrimineringsfall som drogs inför svensk Ar- betsmarknadsdomstol avslöjar svagheten i den svenska lagstiftning- ens förbud mot könsdiskriminering (en barnmorska mot läns landsting; v. läns landsting, fall a 153/95). Fallet sporrades av EU-inträde, eftersom principen om lika lön för lika arbete fanns inskriven i EU-lagstiftningen (artikel 2, sektion 2 i direktivet om likabehandling). Rättsfallet berörde en barnmorska som tjänade mindre än två sjukhustekniker. Yrkesbeteckningarna är tankeväckande i sig. Barnmorskeyrket, som kräver utbildning (först måste man bli sjuksköterska och sedan vidareutbilda sig), kan fortfarande associeras till en icke-professionell, naturgiven könsroll (historiskt har barn- morskor ställts emot dem med vetenskaplig och medicinsk expertis 34). Termen sjukhusingenjör associeras med expertis, utbildning och färdighet. Den manlige jämförelsepersonen hade avslutat fyraårigt gymnasium och sedan gått några kompletterande universitetskurser och andra kortare kurser.35 Genom hela detta rättsfall samlade statistik och yrkesbeskrivningar som underströk det tekniska och specialiserade draget i barnmorskeyrke, samt de höga krav som ställdes på dessa vad gällde moderns och (det ofödda) barnets hälsa och säkerhet. I domslutet fann arbetsdomstolen att en jämförelse mellan de två yrkena inte lät sig göras objektivt: den var felaktig och missledande. Domstolen lade vikt vid de expertutlåtanden som motsatte sig påståendena om att barnmorskor ger läkare instruktioner, samt att barnmorskor har ansvar för förlossningsavdelningen, vilket betyder ansvar för liv och död för mödrar och nyfödda. Experterna hävdade istället att det yttersta ansvaret låg hos avdelningsläkarna. Här trädde alltså en mängd könsstereotypiserande krafter in, när det skulle avgöras vem som instruerade vem och om vad som utgjorde kompe- tens och skicklighet. Trots att det inte framgår av det slutgiltiga domslutet, kretsade en stor del av diskussionen kring könssegregerade yrken. Det framkom att det inte rådde någon brist på sjukhustekniker ( det fanns i själva verket fyra, fem sökande till varje ledig tjänst). barnmorskor vara av liten betydelse för 34 Se , Barnmorskan och läkaren: kompetens och konflikt i svensk förlossningsvård, 1870–1920 (1996). 35 Han hade först ett jobb som tekniker och har därefter varit anställd som sjukhusin- genjör . Enligt hörde det inte till praxis att höja lönerna vid brist på barnmorskor och sjuksköterskor, istället intensifierades rekryteringskampanjerna eller – som en sista utväg – stängdes vårdavdelningar (JämO, 1996, s. 16). 36 Om detta rättsfall förts inför hade de stora löneskillnaderna kunnat rättfärdigats med att det finns en annan, alternativ, arbets- marknad för ingenjörer men inte för barnmorskor. Den principen låg bakom beslutet i ett aktuellt fall om lika lön för lika arbete (Enderby, C-127/192), där tillät de nationella domstolarna att avgöra om bristen på sökande till ett jobb, och behovet av att höja lönen för att attrahera fler sökande, är objektiva ekonomiska strategier som inte har något med könsdiskriminering att göra. (i denna volym), liksom andra feministiska ekono- mer tidigare, har hävdat att marknaden i sig är en metafor, en osynlig hand som organiserar genusrelationerna och reifierar värde- kategorier. Rättsfallet demonstrerar tydligt att det föreligger en cirkellogik: kvinnor börjar inom yrken som är könsdifferentierade. Eftersom det är arbeten som utförs av kvinnor nedvärderas dessa och de betingar lägre lön och får lägre status, och av den anledningen börjar heller inga män inom yrket. Eftersom det rör sig om ett könssegregerat yrke definieras det som av lägre värde och skicklighet, och kräver således lägre belöning för att dra till sig de mest kompe- tenta arbetstagarna. Denna process uppenbaras i analyser av yrken som feminiserats, eller det motsatta, när ett ansenligt antal män börjar inom ett yrke (se Reskin, 1986; Cockburn, 1983). Barnmorskerättegången är ett lysande exempel på hur missgyn- nandecirkeln fungerar, där bristen på igenkännande och respekt vävs samman med fördelningen av resurser. Den belyser hur socialt och historiskt priviligierade grupper har makt att vidmakthålla ojämlikhet genom outtalade normer. Könsneutrala ramverk och jämställdhet Konstruktionen av ojämlikhet mellan könen utifrån en likabehand- lingsprincip osynliggör de mekanismer som systematiskt diskrimine- rar sociala grupper. Den begränsar också möjligheterna att åtgärda mönstren för missgynnande på grund av kön. Könssegregering på arbetsmarknaden är både en orsak till och en konsekvens av missgyn- nande. Denna insikt ligger bakom den senaste kanadensiska Act som antogs i Assembly (35, 1996 Chapter 43). Lagstiftningens syfte är tydligt uttalat: att rätta till 36 Jag är mycket tacksam mot , , för material om detta rättsfall. Kön och missgynnande – skillnader i kompensation som beror på den systematiska könsdiskri- minering som de som innehar anställningar i kvinnodominerade yrkesområden får utstå (35, National Assembly, 1996, s. 6). Lagen är ett banbrytande försök att komma förbi den marknadshänsyn som underminerar anspråk på lika lön för lika arbete. Kategorisering- en av manliga och kvinnliga yrken, och manliga och kvinnliga löneskalor kommer härmed att revideras, i synnerhet de inom kvinnodominerade områden. Det finns en känslighet vad gäller metod och verktyg för att fastställa dessa yrkesområden (se s. 14–17). Könsneutrala ramverk kan vara mycket positiva för att främja kvinnors sociala och ekonomiska medborgarskap. Den svenska modellen för jämställdhet är konsekvent i användandet av den könsneutrala principen. Jämförande statistik om välfärdsstater be- kräftar detta. publicerade FN en rapport om jämställdhet mellan könen i 130 länder (Human Development Rapport, 1995), vilken utgick ifrån två mått. Den innehöll dels ett allmänt utveck- lingsindex, GDI (General ), och ett mått på könens lika inflytande, GEM (Gender Empowerment Measure). framstod som vinnare i båda kategorierna. GDI härstammar från ett mer generellt index på välfärdsutveckling, där genomsnitt- spersonens hälsa, utbildning och levnadsstandard i olika samhällen jämförs. 38 Det andra måttet, GEM, består av tre variabler: (1) förfogande över ekonomiska resurser – likvärdigt med inkomst per capita; (2) yrkesmöjligheter och deltagande i ekonomiskt beslutsfat- tande – vilket beräknas efter andelen kvinnliga jobb inom tekniska, administrativa och arbetsledande områden; och (3) politisk makt samt tillgång till och deltagande i beslutsfattande – vilket mäts genom att räkna andelen kvinnor i . Det första av dessa mått återspeglar i vilken utsträckning svensk socialpolitik har uppnått en hög grad av sociala rättigheter för medborgare, och att universella rättigheter som baseras på medbor- garskap gynnar både kvinnor och män. Det andra av dessa mått är mer problematiskt, eftersom det sammanblandar deltagande med makt och beslutsfattande. Om man utgår ifrån missgynnande på grund av kön-perspektivet är det möjligt att belysa denna svåra fråga, vilken ofta återkommer i feministiska sammanhang: Varför görs det inte fler försök att eliminera missgynnande på grund av kön i den svenska 37Arbetsgivare behöver ännu inte hörsamma lagstiftningen, inte . 38För att mäta jämställdhet mellan könen (GDI) jämförde kvinnors prestationer med mäns, men tog i beaktande olikheter i höjningar och sänkningar av ojämställdheten överlag. GDI-måttet sänks när både den manliga och den kvinnliga prestationsnivån minskar, eller när skillnaden mellan män och kvinnor blir större. arbetsmarknadspolitiken, med tanke på den höga andelen kvinnor i , kommunfullmäktige och inom de politiska byråkratierna? Här kan det vara relevant att undersöka den nuvarande politiska situationen med en tydlig nedrustning av välfärdsstaten. Det är i perioder av förändring som uteslutningsmekanismer blir mer tydliga, och sociala aktörer inom institutioner synliggör missgynnandet på grund av kön. Jämställdhet och nedrustning av välfärdsstaten I sin analys av välfärdsstatens nedrustning understryker (1994) betydelsen av de processer som skapar och förändrar regler: de sätt varpå de institutionella strukturerna underlättar eller försvårar informationsflödet samt den roll som politiker, partier, och intresse- grupper spelar som förmedlare av information mellan olika aktörer. Han menar att politiker i tider av nedskärningar utvecklar kompensationsstrategier, dvs. övertygande sätt att påstå att förmånstagarna inte skadas av de politiska förändringarna (s. 23). Pierson behandlar inte könsfrågor specifikt, och diskuterar i första hand amerikanska och brittiska förhållanden. Trots det kan hans analys bidra till förståelsen av missgynnande på grund av kön samt av den svenska nedskärningspolitiken. De olika svenska expertkommissionerna är en värdefull källa för att analysera kompensationsstrategier. Det är lätt att finna statliga publikationer där genusperspektivet är helt frånvarande. Ett exempel på det är den publicerade utredningen om de möjliga effekterna av medlemsskap i den monetära unionen. Könsmässiga konsekvenser är helt frånvarande i analyser av inkomst för hel- och deltidsarbetande, och ingen hänsyn tas till förändringarna i relationen mellan kvinnors betalda och obetalda arbete under livsförloppet. Nedskärningspolitiken är sammansatt, och könsfrågor kan vara an- tingen explicita eller implicita i diskussionen. I följande avsnitt behandlar jag endast, helt kort, ett exempel: den svenska pensionsre- formen, där de kompensationsstrategier som Pierson talar om framträder på ett tydligt sätt . Den politiska diskurs som omgivit pensionsreformen har, inte helt överraskande, gått ut på att visa att de allra flesta kommer att tjäna på det nya systemet. Reformen har dock kritiserats i såväl remissvar som andra offentliga uttalanden för innehållet och för den snabbhet med vilken lagförslaget antogs. Mest uttalat kritiska var de feministiska kommentatorerna. De hävdade att reformens könsmässiga konsekven- ser antingen glömdes bort helt eller förvrängdes i de olika publikatio- nerna (Stark, 1993, 1994). Kön och missgynnande – Det är allmänt känt att ATP-systemet främst gynnat högutbildade män i tjänstemannayrken (, 1993a, 1993b). 39 Välutbildade män brukar i regel förbättra sina inkomster och dra nytta av ett pensionssystem där pensionen beräknas i yrkeslivet. Icke desto mindre har forskning visat att systemet gynnat kvinnor som gjort avbrott från betalt arbete, och detta i en rad olika yrken och inkomstgrupper (Stark & , 1996). Den nuvarande reformen, som kräver fyrtio verksamma år på arbetsmarknaden, och baseras på livsinkomst, utgör i starka manliga familjeförsörjarsystem. I 1997:3 Reformerat pensionsssystem – utfall för individer analyseras inte könsskillnader. När man simulerar möjliga effekter av pensionsre- formen används följande kategorier: låginkomsttagare, vuxenstu- derande, sjuk- och arbetslöshetsperioder medelinkomsttagare, akademiker samt mycket framgångsrik (s. 76 ff.). I en populärise- rad version, med namnet Ett fördjupningsmaterial om den nya pensionen, presenteras typfall. De uppdiktade kvinnorna , och arbetar deltid när barnen är nyfödda och därefter heltid under hela sitt yrkesverksamma liv: dessa kvinnor verkar alla gynnas av det nya systemet.40 En liknande, men något mer representativ uppsättning påhittade personer presenteras i Socialde- mokraternas skrift Framtidens pensioner: ett samrådsmaterial . Det är dock viktigt att uppmärksamma att dessa könsspecifierade individer är sociala konstruktioner, och inte baserade på riktiga livsöden av noggrant insamlad och analyserad empiri. Det är svårt att rättfärdiga ett sådant förfarande i , med tanke på att här finns ett av västvärldens mest tillförlitliga survey-material. De påhittade individuella berättelserna jämför det nya och gamla systemet. De utgår emellertid ifrån antaganden om kvinnors arbete som inte speglar förändringar i kvinnors arbetsliv. Föreställningar om kön ligger till grund för diskussionen om barnårstillägget, en reform som ger pensionspoäng till föräldrar som gör avbrott för vård av barn per barn. Enligt rapporten är den optimala nyttjaren av reformen en person som har tre barn, födda , vilket skulle innebära hel föräldraledighet, eller ledighet kombinerad med deltidsarbete. Enligt rapporten vinner föräldrarna på barnårstillägget, men det outtalade antagandet är att det främst är mödrar som kommer att nyttja denna 39Det var viktigt att få tjänstemän intresserade av det nya statliga pensionssystemet, ATP. 40Männen skiljer sig mer från varandra: industriarbetaren vinner mest på reformer. Han antas ha börjat lönearbeta . Det viktigaste syftet med denna policy är att kompensera individen för familje- och vårdansvar, men sambandet mellan fördelningen av det betalda och obetalda arbetet inom familjen, och konsekvenserna därav på arbetsmarknaden (de två trianglarna), analyseras inte alls. Rapporten berör endast i förbigåen- de hur deltidsarbete i ett längre perspektiv kan påverka kvinnors anställningssituation vad gäller lönesättning, befordran, utbildning etc.: Vid beräkningarna har dock inte hänsyn tagits till att mycket energi och koncentration riktas mot barnen, vilket möjligen hämmar prestationsförmågan och därmed inkomstutvecklingen i yrkeslivet. (RFV 1997, s. 99). Om vi betraktar pensionsreformen i ljuset av dagens arbetsmarknadssituation, med hög arbetslöshet och minskad anställningstrygghet, kan den sägas utgöra en dyrköpt möjlighet. Förutom konsekvenser för individen riskerar barnårstillägget att institutionalisera könsbetingade karriärvägar inom organisationer och företag (i har det föreslagits att arbetsgivare skulle kunna utarbeta en speciell mammaväg för de kvinnor som i långa perioder står utanför arbetsmarknaden, eller endast arbetar deltid). Dessutom bevarar reformen de könssegregerade sektorer där kvinnors långtids- frånvaro accepteras. Ytterst förstärker åtgärder av det här slaget den statistiska diskrimineringen: arbetsgivarna vill inte gärna ta risken att anställa kvinnor som kan dra nytta av de generösa pensionsförmåner- na och avstår från att arbeta heltid. Det bör understrykas i denna analys av kompensationsstrategier att de konsekvenser som förutsägs för de ovan beskrivna påhittade personerna bygger på antaganden som kanske kommer att förlora sin giltighet till följd av välfärdsnedrustning, speciellt i den Maastricht- europeiska eran. Till exempel antas det att det även fortsättningsvis kommer att finnas arbete och anställningsskydd. Den senaste redo- visade arbetslöshetsstatistiken visar t.ex. att medan mäns arbetslöshet är högre än kvinnors, så är kvinnor i högre grad undersysselsatta (, 1997; se även Stark och i denna volym). Det har blivit allt vanligare med tidsbegränsade och flexibla anställningar inom serviceyrken inom den offentliga sektorn. Med tanke på dagens höga arbetslöshet och det ökande trycket från EU för att minska den offentliga sektorn, är nedskärningar i barn- och äldreomsorgen oundvikliga. En minskning av den offentliga sektorn innebär att många arbetstillfällen försvinner, som nedskär- ningar inom omsorgen gör det svårare för kvinnor att heltidsarbeta. Följaktligen kommer troligen ett pensionssystem som baseras inkomst att ge sämre utdelning för kvinnor än för män. Kön och missgynnande – Att förstå missgynnande på grund av kön innebär att ta hänsyn till outtalade antaganden, till vilka kategorier som används, och till de logiska grunderna för såväl jämställdhet som olikhet. Detta är begrepp som ofta döljer allomfattande och systematiska mönster av ojämlikhet i olika former. För att åtgärda missgynnande krävs en medvetenhet om de historiskt institutionaliserade normer och praxis som existerar i specifika politiska och sociala kontexter. Det understryker bristerna i det supranationella ramverket för policyska- pande. Trycket på integration har, i den svenska välfärdsstatens fall, tenderat att direkt och indirekt utmana den kvinnovänliga politik som möjliggjort för kvinnor att aktivt deltaga på arbetsmarknaden och i politiken (Montanari, 1993, 1995). Det innebär en policyförflyttning mot en minsta gemensamma nämnaren-princip vad gäller sociala förmåner och service, eftersom policyn skall stödjas även av länder med låga socialförsäkringsnivåer och liten offentlig sektor. Integra- tionistisk policy befordrar också anti-inflationsåtgärder och nedskär- ningar i utgifterna för den offentliga sektorn, vilket framförts i feministisk kritik av EMU (Drangert & , remissvar, 1996). Genom att betrakta i den svenska policy- spegeln, uppenbaras de risker som en fortsatt politisk integration innebär för svenska kvinnors sociala och ekonomiska medborgarskap. EU:s ur marknaden härledda rättigheter täcker inte de sociala risker en kvinna ställs inför under sin livstid.