sou · GLB3172 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Utredningen för stöd till TV-produktion (Ku 1997:03) överlämnar härmed sitt slutbetänkande - Bidrag till fri svensk TV-produktion. Som särskild utredare tillkallades genom beslut professor . Sekretariatet har utgjorts av . Departementssekreterare och hovrättsassessor har medverkat som utredningens experter. har varit utredningens assistent. Problemanalysen och aktörsbeskrivningen i betänkandets första del slutfördes . har premisserna för TV-verksamheten i grundligt förändrats genom regeringens beslut () om en halvmiljardsatsning på public service tillika med ett permanent stöd på till för särskilt kvalificerad programproduktion. I utformningen av betänkandet har dessa förändringar lämnats obeaktade. "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER Fyra målpolitiska syften........................................................ Lobbyister och uppgiftslämnare ........................................... %N FR¥GA OM KVALITET !KT¶RER PROBLEM OCH POSITIONER Verksamhetsfält och finansieringsmöjligheter ........ 3.3.2 Fria filmare och SVT ............................................... Kulturproduktion med problem ............................... Filmproducenterna och SVT.................................... 3.4.2 Filmproducenterna och den kommersiella tele- Produktionsbolag på den kommersiella TV-marknaden....... Ett ord om ... ................................................. ...och ett annat om TV8 ........................................................ Sammanfattning och slutsatser ............................................. 3TATEN TAR ETT INITIATIV En fond upprättas ..................................................... Två nämndproducenter utses ................................... -OTIV OCH PRECISERINGAR Åtgärdsförslaget och utredningsdirektiven ........................... Kommentarer till nämndkonstruktionen ............................... Kommentarer till nämndproducenternas funktioner............. Kommentarer till avtalsmodellen.......................................... Finansiering av förslaget....................................................... Höjning av TV-avgiften ........................................... Öronmärkta kvalitetsresurser till nuvarande TV-kanaler ..... Internationella exempel på stödsystem till TV- Det har sammanfattningsvis varit utredningens uppdrag att först identifiera och analysera de problem som kan finnas för fria pro- ducenters och programbolags möjligheter att göra svenska kvalitets- program och sprida dem. Utredningen har därtill haft uppdraget att utifrån slutsatserna av den inledande analysen bedöma vad som kan göras för att öka den inhemska produktionen av program för distribu- tion till TV-kanaler som riktar sig till svensk publik. Under förutsätt- ning av att en finansiering kan säkerställas skall utredaren lämna för- slag om en försöksverksamhet med stödåtgärder i detta syfte. De sålunda föreslagna stödåtgärderna förväntas enligt direktiven ha effekter på flera nivåer genom att *öka antalet finansieringskällor för fristående TV-filmare och TV- producenter, *bidra till att förbättra kvaliteten på det samlade svenska TV-utbudet, *ge positiva sysselsättningseffekter, *bidra till TV-mediets utveckling, *bidra till att sprida svensk TV-kultur i världen, *gynna samverkan mellan olika aktörer. )NTRESSENTERNA OCH PROBLEMEN Tre grupper av fristående produktionsenheter berörs av de problem som utredningen haft att analysera: a) fria filmare, b) producenter inom den traditionella biograffilmssektorn samt c) produktionsbolag på den $E FRIA FILMARNA har drabbats hårt av åtstramningspolitiken inom , dels i form av en trettioprocentig nedskärning i utläggningsvolymen på dokumentär- sidan, dels i form av en omfattande reducering av medlen till utlägg- ningar på fiktionssidan. De fria filmarnas situation har också försäm- rats av att SVT flyttat för sina finansiella åtaganden allt längre bort från fullfinansieringens nivå. Svårigheterna har för de fria filmar- nas del inte kompenserats av decenniets expansion på reklam-TV- sidan, eftersom de endast sällan får uppdrag från de kommersiella TV- kanalerna. Dessa omständigheter medför sammantaget en rad proble- matiska konsekvenser för de fria filmarna. De tvingas använda en stor del av sin kreativa energi åt att pussla ihop finansieringen också av TV- projekt som bedöms som mycket attraktiva. De får svårare att finna samproducenter inom och utanför landet. Deras möjligheter att avsätta medel till utveckling utarmas. Beroendet av sponsorer ökar. Följden blir att de fria filmarna oftast arbetar under stora personliga upp- offringar för att få sina projekt förverkligade och visade i TV. tvingas till periodisk arbetslöshet. &ILMPRODUCENTERNA hade i tidigare skeden en betydande funktion som samproducerande partners till SVT då det gällde inspelningar av t.ex. enskilda filmprojekt, dramaserier och barnprogram. De förfogar fortfarande över en stor kapacitet för TV-produktion inom både doku- mentär- och dramaklassen. Den förblir i stor utsträckning outnyttjad på grund av minskad efterfrågan från de sändande TV-bolagens sida. Dessa förhållanden medför att en viktig plantskola för TV-orienterade regissörer, författare och andra filmarbetare ligger i träda. Ett finansieringsstöd för TV-anpassad novellfilm, dokumentärfilm och liknande kvalitetsproduktion skulle uppenbarligen dels bidra till att utjämna svackorna i arbetsintensiteten och dels innebära en arbets- marknadsmässigt gynnsam effekt i synnerhet för de mindre bolagen som därmed skulle få möjlighet att vara verksamma även mellan lång- Bland PRODUCENTERNA P¥ DEN REKLAMFINANSIERADE 46 MARKNADEN finns en utbredd lust och vilja att producera program av en art som till- fredsställer deras yrkesstolthet, professionella självkänsla och kvali- tetsanspråk bättre än den standardproduktion de vanligen är hänvisade till. De viktigaste hindren är för det första att deras normala uppdrags- givare, dvs. de reklamfinansierade TV-bolagen, sällan efterfrågar den typen av program, delvis av kostnadsskäl, delvis för att de inte överens- stämmer med bolagens utbudspolitik. För det andra är produktionsap- paraten och kompetensen inom denna producentgrupp av tradition hårt uppknuten till den breda underhållningsproduktionen. Kriserna inom den svenska TV-underhållningen torde i grunden bero på helt andra orsaker än brist på pengar. Däremot skulle producenterna inom denna del av branschen vitaliseras av att från andra håll än som står till buds kunna söka medel till experiment, utveckling och försöksprojekt, dvs. sådant som de sändande kanalerna inte betalar för. Vad beträffar produktionen av t.ex. dokumentärer och kortfilmsdramatik gäller i praktiken i stort sett samma yttre villkor för de kommersiella bolagen som för de fria filmarna. Möjligheterna till kvalitetsproduktion skulle öka med tillkomsten av en finansieringskälla som står fri från de sän- dande bolagen. De fria produktionsenheternas viktigaste avnämare är dels Television, dels de kommersiella TV-kanalerna. 3VERIGES 4ELEVISION är ett public service-företag med ett formellt ut- talat kvalitetskrav ställt på sig. På vissa programområden har SVT svå- righeter att som sändande bolag leva upp till sina egna kvalitetsambi- tioner och till sina ansvarsambitioner gentemot fria producenter, pro- duktionsbolag och enskilda filmare. Ambitionerna sammanfaller med särskilt markant behovsstyrka inom två programområden: dokumentä- rer och kortfilmsfiktion. I den senare gruppen ingår förutom spelad novellfilm även animationer. Inom dessa två genregrupper skulle ett externt stödsystem kunna få avgörande betydelse för SVT:s kvalitetsut- bud och utläggningspolitik. Bland DE KOMMERSIELLA 46 KANALERNA intar TV4 en särställning så- som varande den enda reklamfinansierade TV-kanalen med tillstånd att sända rikstäckande television i marknätet. Kanalen anser sig med nuva- rande reklamlagstiftning framför allt sakna medel för att i önskvärd utsträckning låta producera kvalificerad dramatik, genomarbetade do- kumentärer och barnprogram. Externa medel till svensk TV-produktion skulle för TV4:s del bidra till att ekonomiskt tr ygga barnprogrammen och till att förstärka utbudet på novell- och dokumentärsidan. Det se- nare kan i någon mån anses giltigt och önskvärt också för övriga kom- mersiella kanaler. Indirekt skulle även dessa tillgodogöra sig frukterna av den professionella utveckling som ett stödsystem till kvalitetspro- duktion utanför de sändande bolagen skulle innebära. Utredningsförslaget innebär att en fond inrättas med ändamålet att stödja svensk kvalitetstelevision producerad utanför de sändande bola- gen. Fonden finansieras helt med statliga anslag och administreras av en myndighet, . utser för försöksverksamhetsperioden två s.k. nämndproducenter som har att bedöma vilka projekt som skall stödjas. En nämndproducent skall vara stationerad i , en i landsorten. Nämndproducenterna skall särskilt slå vakt om program för barn och ungdom. Medel ur fonden kan utgå som produktionsstöd eller som under- lagsbefrämjande bidrag till TV-program inom genregrupperna kortfilm och dokumentärer. Produktionsstöd och bidrag kan sökas av produk- tionsföretag utanför de sändande TV-bolagens krets. Till ansökan skall fogas intyg från ett sändande bolag som markerar sin intention att sända och sin avsikt att delta i finansieringen av projektet. engagemang formaliseras i samproduktionsavtal med produktionsbolag och sändande bolag, där nämnden enligt grundmo- dellen bidrar med högst av produktionskostnaderna, den bidrags- sökande producenten med , det sändningsgaranterande bo- laget med . Det sändande bolagets insats skall i grundmo- dellen avse sändningsrätten till en primärvisning och två snabbrepriser. Övriga rättigheter tillfaller den bidragssökande producenten. Svenska TV-nämndens fond för stöd till svensk kvalitetstelevision finansieras enligt utredningens förslag med medel från TV4 AB:s utökade koncessionsavgifter. För att få avsedd genomslagskraft bör fonden dimensioneras till . Försöksverksamheten bör utvärderas . Om utvärderingen så motiverar bör verksamheten därefter permanentas och tillföras ytterligare finansiella medel så att en utvidgning av verk- samheten med ytterligare en nämndproducent säkerställs. Möjligheten av en delfinansiering från rundradiofonden bör inte uteslutas. 1 Bakgrund och utgångspunkter Kommittédirektiven placerar utredningsuppdraget i ett bestämt fram- tidsperspektiv. Vi står nu inför ett nytt steg i televisionens utveckling. Den digitala tekniken gör att nuvarande tekniska begränsningar kan komma att förlora i betydelse. Hur den digitala framtiden kommer att se ut är mycket osäkert. Vi vet att den kommer att förändra mycket i den överföringstekniska metodiken, men vi vet nästan ingenting om dessa konsekvenser för programproduktionen. På några punkter förefaller emellertid den sam- lade sakkunskapen i branschen att göra samstämmiga prognoser, oav- sett om den hör hemma i sändande eller producerande företag, i public service-sektorn eller i den kommersiella sektorn. Att döma av denna sakkunskaps enhälliga uttalanden inför utredningen talar ingenting för att utvecklingen skulle minska betydelsen eller behovet av ett begränsat antal svenska TV-kanaler med omväxlande programmeny, planerad dag för dag och publicerad i form av allmänt tillgängliga programtablåer. Ingenting talar heller för att digitaliseringen kommer att medföra att antalet kanaler med sådan karaktär radikalt skulle förändras. Framför allt talar ingenting för att behovet av TV-program kommer att minska. Sannolikt kommer behovet av program tvärtom att öka, inte minst på den internationella marknaden, där även kanaler av annan typ än den traditionella menykaraktären kommer att bidra till efterfrågan. Man kan alltså vänta sig nya sekundära cirkulationsformer med tills vidare mycket osäkra ekonomiska villkor men med klara behov av allmän- intressanta program, huvudsakligen sådana som brukar beskrivas som kvalitetsprogram. I denna digitala TV-värld kommer ett samarbete och ett idéutbyte mellan olika nationaliteter, även sådana som i likhet med representerar små språkområden, att bli nödvändig om inte det 1 Bilaga 1. 12 "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER mediala överflödet av trivialtelevision skall leda till övermättnad hos publiken.1 Det är mot denna bakgrund och denna framtid som föreliggande undersökning har genomförts. Den svenska TV-repertoaren har på undergått genom- gripande förändringar. Utbudsvolymen har liksom antalet kanaler mångfaldigats , och valfriheten har åtminstone i formell mening blivit mycket större . Å andra sidan har utvecklingen av programsidan knappast kännetecknats av en motsvarande ökning av variationsrikedomen. Det är en mycket vanlig och knappast kontrover- siell uppfattning att TV-utbudet i stort har förytligats, likriktats och kommersialiserats och att substanslös underhållning fått en otillständigt dominerande funktion i den samlade repertoaren som gått sedan monopoltelevisionen förlo- rade sin ställning och den kommersiella televisionen började sin fram- marsch. Denna uppfattning omfattas ingalunda enbart av public ser- vice-televisionens förespråkare. Ordet tingeltangeltelevision är vanligt förekommande även i den reklamfinansierade sektorns yrkesjargong som beteckning för delar av den egna, kommersiella repertoaren. Kommittédirektiven beskriver inte uttryckligen denna förändring men det är riskerna för en fortsatt utveckling med ökad likriktning och kommersialisering av utbudet som föranlett regeringen attt tillsätta föreliggande utredning. Utredningen har genomförts under ett skede då den svenska TV-branschen befunnit sig i ett anmärkningsvärt turbulent tillstånd. Turbulensen har markerats av en osedvanligt stor omsättning på chefsposter, ägande och policyuttalan- den inom branschen, av programpolitiska skandaler, produktionskon- flikter, maktpolitiska utspel, digitala osäkerheter. Turbulensen är precis som utredningsuppdraget ett uttryck för pro- blemtillståndet och osäkerheten inför framtidsperspektiven. Den är på samma gång - liksom utredningsuppdraget - ett uttryck för att svensk television befinner sig i en brytningsperiod med stimule- rande möjligheter inför denna osäkra framtid. Möjligheterna måste tas tillvara och de kreativa resurserna vårdas om framtiden skall säkras. Med den målsättningen har utredningen arbetat. 1 Konferens 9, . "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER 13 Målsättningen har flera samverkande syften. I utredningsuppdraget kan urskiljas kulturpolitiska, näringspolitiska, sysselsättningspolitiska och även regionalpolitiska implikationer. Den KULTURPOLITISKA bakgrunden är redan skisserad i inledningen till detta kapitel. För att förebygga ett programm ässigt förfall under infly- tande av den flerdubbling av antalet TV-kanaler som förutses efterfrågar i utredningsuppdraget sådana åtgärder som kan ge fler svenska TV-program av god kvalitet. Utöver de allmänna medel som redan nu tillförs med ett uttryckligt formulerat kvalitetsuppdrag, ställer Kul- turdepartementet under vissa omständigheter i utsikt en finansiell lös- ning för att åstadkomma ett fungerande stöd åt kvalitetsproduktionen. Dessa kvalificerande omständigheter är framför allt knutna till den SYSSELS¤TTNINGSPOLITISKA aspekten på utredningsuppdraget. avser i första hand fria producenters och programbolags möjligheter att göra svenska kvalitetsprogram. I direktiven talas uttryckligen om att Fristående TV-filmare och TV-producenter måste få fler från varandra oberoende finansieringskällor att vända sig till, och utreda- ren uppmanas särskilt att redovisa effekterna för sysselsättningen av en ökad svensk TV-produktion. Det finns anledning att redan i detta inledande sammanhang aktua- lisera vissa förhållanden på arbetsmarknaden inom denna sektor. Siffermaterialet är hämtat från källor som inte är fullt jämförbara och som var för sig rymmer stora och svårtolkade mörkertal men det ger tillsammans en viss uppfattning om situationen. Enligt Svenska Filminstitutets beräkningar är ca 2 500 personer i sysselsatta med produktion av film- och TV-program utanför TV-bolagen.2 2 Underlag för överläggningar om ett nytt filmavtal. Ra pport från , . 14 "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER SOU 1997:172 Enligt Svenska Teaterförbundets AK-statistik är av förbundets anslutna filmskådespelare arbetslösa, av anslutna filmregissörer, av anslutna filmfotografer, av ansluten filmpersonal i övrigt. var enligt uppgift från Arbetsförmedlingen i 188 regissörer anmälda som arbetssökande (oavsett kategori), 51 TV-producenter/produktionsledare, 46 inspelningsledare, 42 produk- tionsassistenter, 87 film-/videoredigerare, 100 film-/videofotografer, Till dessa alarmerande siffror bör läggas det förhållandet att den kvantitativt överdimensionerade gymnasiala medieutbildningen i landet kommer att medföra en efterfrågan på jobb i den yngsta generationen som arbetsmarknaden har mycket svårt att tillgodose. Förutsatt att sysselsättningsmöjligheterna i branschen förbättras borde emellertid dessa ungdomars kunskaper och intresse för medieverksam- heten kunna ses som en utomordentlig resurs . Det finns även andra tecken som ger anledning till optimism i det sammanhang som utredningen är inordnad i. De samlade erfaren- heterna inom kulturområdet visar att stimulansåtgärder med kulturella förtecken: 5 *har goda spridningseffekter över landet *genererar hög medfinansiering av andra intressenter (även privata) *har stora synergieffekter vid sidan av sysselsättningen *är kostnadseffektiva och initiativskapande Utredningsuppdraget har en N¤RINGSPOLITISK dimension som hänger nära samman med både den sysselsättningspolitiska och den kulturpolitiska. Enligt direktivet är en stark inhemsk TV-programindustri betydelse- full bl.a. för bevarandet av språket och kulturen. En stark inhemsk TV- programindustri kan skapa sysselsättning och medverka till internationell spridning av svenska TV-program och svenska kulturytt- ringar. Ur kulturell och mediepolitisk synvinkel samt för sysselsätt- ningen är det följdaktligen viktigt att främja en nationell TV- produktion 3Statistik TAK, 970831. 4Brev från Arbetsförmedlingen, Kultur/Media, , 971009. 5Promemoria, ESU-enheten, , 970728. "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER 15 så att mångfalden inom TV-programindustrin stimuleras och tillväxten främjas på lång sikt. I den svenska TV-historien finns åtskilliga stora internationella triumfer att anföra. Det är värt att notera att dessa framgångar varit att hänföra till ytterst kvalificerade kreativa insatser från enskilda personer och professionella industrikollektiv, men också att de i allmänhet till- kommit under inflytande av målmedvetna personella och ekonomiska prioriteringar från programbolagets sida. har blivit berömt för vissa storslagna satsningar på exempelvis dokumentära projekt (Viet- nam etc.), på dramatik (! ), på musikdramatik (, ), på underhållning, på barnprogram. Var och en av dessa fram- gångar och åtskilliga andra är exempel på att kvalitetsstyrda resurs- satsningar fungerar näringspolitiskt stimulerande. Å andra sidan kan det inte förnekas att mellan de strödda framgångarna haft svårt att hävda sig som en interna- tionellt ledande TV-nation. Svårigheterna är uppenbarligen delvis av strukturell art och beror bl.a. på att det svenska språket har svårt att göra sig gällande på mediemarknaden. Efter den kommersiella televi- sionens genombrott har svensk TV i tilltagande grad kommit att präglas av inflytandet utifrån, framför allt från den angloamerikanska under- hållningstelevisionen. Inflytandet gör sig inte enbart gällande på importsidan utan också som övergripande föredöme för mycket av den inhemska TV-produktionen. De nyssnämnda internationella framgångarna är emellertid talande bevis för att TV-mässiga kvaliteter mycket väl kan överbr ygga språk- liga spärrar. Just inom kvalitetstelevisionen borde det finnas goda utsikter för den svenska TV-branschen att göra sig gällande inom det europeiska samarbete som systematiskt verkar för att motbalansera den amerikanska dominansen på marknaden. EU be- räknar att mer än två miljoner skall arbeta 2010. 6 För att hävda och stärka svensk TV-kultur är det viktigt att den audio- visuella industrin i utvecklas. Det kommer att kräva förbättrade villkor för kvalitetstelevisionen. Nära förbundna med de kulturpolitiska, sysselsättningspolitiska och näringspolitiska aspekterna är även de REGIONALPOLITISKA konsekvenser som utredningen har att redovisa. Det förefaller helt klart att den produktionskoncentration till som av tradition 6 Underlag för överläggningar, aa. 16 "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER kännetecknar både film- och TV-verksamheten i har miss- gynnat landsortens möjligheter att komma till tals, både motiviskt och arbetsmarknadsmässigt. Problemet har bl.a. uppmärksammats i 1995 års Kulturutredning 7 vilket lett till vissa initiativ som är av klart intresse i utredningens sammanhang, nämligen de s.k. En vital del av svenskt filmliv representeras av de regionala resurs- centra på filmområdet som etablerats runt om i landet under huvud- mannaskap av landsting och kommuner och som på Kulturpropositio- nens initiativ delfinansieras av staten genom . Stödet från SFI har inte i första hand produktionsstimulerande avsikter, men på flera håll har de regionala resurscentra fått formen av regionala bolag med syfte att främja regional produktion i första hand av kort- och dokumentärfilm för visning i biograf och/eller television. I Bo- huslän-Älvsborg, , och har de regionala resurscentra stöd även från och äger en närings- politisk dynamik som innebär att en given ekonomisk insats (från t.ex. produktionsbolag, , , Staten etc.) genererar ytterligare medel genom regionala motprestationer.8 Utredningsuppdraget innefattar två huvudmoment, ett analysmoment och ett åtgärdsmoment. Analysmomentet består i att identifiera och analysera de problem som kan finnas för fria producenters och programbolags möjlig- heter att göra svenska kvalitetsprogram och sprida dem. Åtgärdsmomentet består i att bedöma vad som kan göras för att öka den inhemska produktionen av program för distribution till TV- kanaler som riktar sig till svensk publik. Under förutsättning av att en finansiering kan säkerställas skall utredaren lämna förslag om en för- söksverksamhet med stödåtgärder i detta syfte. Kapitel 3 ägnas åt analysdelen, kapitel 4 och 5 åt åtgärdsdelen i uppdraget. 8Regelverk hos SFI (). "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER 17 Utredningens informationsinhämtande har i huvudsak varit förlagt till månaderna . har överläggningar ägt rum med följande personer och representanter för olika intressen, företag, organisationer och institutioner. Samtalen har i allmänhet haft karaktären av planlagda sammanträden, enstaka gånger har de för- siggått per telefon. I flera fall har sammanträdena följts upp i om- fattande korrespondens. Aldal, , producent, Allroth, , filmkonsulent , , , , , , Mosaik SVT, , och , , Svenska Teaterförb., , Hans och Gurinder, , SVT, , , styrelseledamot , Bråkenhielm, , Strix , , , producent, , , fri filmare, Dopping, , producent, Duell, , filmare, , , Presstödsnämndnen, , , , f d barn-TV-chef , fd VD , , VD , , , och , , Distansutbildn.komm. Fagerstedt, , SVT Dokumentär, , , , filmkonsulent, fd VD Färm, , digital-TV-utredare, , , producent, Gurinder, , infochef , Gyberg, , fd filmkonsulent, producent, , , , utredare , Hederström, , Öppen Kanal, , PeÅ, producent, ordf. , , , SVT , , Bo, SFP, , , SFI, 18 "AKGRUND OCH UTG¥NGSPUNKTER , Hans, TV8, , , producent , , , , , SVT , , , mediekonsult, , , producent , , , Mediavision, , , producent, , , producent , , Bo, producent, Rogeman, , SVT Kultur & Musik, Schein, , , , , , , producent, , , Meter , , , , producent, , , , SFI, , , Filmpool Nord, , , , MTG, , , SVT Barn o Ungdom, Wegelius, , , , , , , , och , , Jarowskij, Öbrink, och , , Kanal , Utredningen har därutöver deltagit i hearings och konferensliknande arrangemang med följande grupper: Regions, redaktions- och avdelningschefer vid , ,