sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — För att få en fördjupad bild av erfarenheterna av reformerna för lönebildning och löneförhandlingar har kompletterande intervjuer hållits med GD/personalchef vid följande myndigheter : Därutöver har intervjuats företrädare för de tre fackli ga huvudorganisationerna och . Samtalen har varit strukturerade och ge - nomförts på mellan 1och . Samtalen med myndighetsledningarna behandlad e erfarenheterna av de genomförda reformerna av lönebildning och löneförhandlingar ur ett antal inf allsvinklar. Ett frågeområde gällde hur lönepolitiken och verksamheten påverkats. Vidare behandlades hur samverkan i lönebildningsfrågor mellan arbetsgivarna inom den egna myndigheten och m ed arbetsgivare på andra myndigheter förändrats. Andra frågeställnin gar berörde om myndigheterna har de arbetsgivarpolitiska verktyg som behövs för att bedriv a verksamheten på ett bra sätt. Ett frågeområde behandlad e myndighetsledningarnas relationer till och i samband med lönefrågor. Sammanfattningsvis gjordes en avstämning av helhetsbilden av de genomförda reformerna och om det skulle finnas några fördelar med att gå till- baka till den tidigare ordningen. Samtalen med de fackliga huvudorganisationerna berörde hur det fackliga arbetet förändrats till följd av reformerna. e belystes hur löneförhandlingarna förändrats och om det återstå r väsentliga skillnader mot lönebildningen på övriga arbetsmarknaden. Ramanslagssystemets konstruktion i stort och val av index behandlades. Vidare diskute rades om reformerna påverkat risken för arbetsmarknadskonflikter på det statliga området. Även med de fackliga organi sationerna gjordes en allmän avstämning av hur man skulle ställa sig till en återgång till det tidigare systemet. Samtal om lönebildning och löneförhandlingar har även sket t med företrädare för . För att analysera om de statliga myndigheterna har använt de t delegerade arbetsgivaransvaret till att verksamhetsanpass a lönesättningen har statistiska analyser genomförts. Vidare har sta- tistikanalyser genomförts som underlag för att bedöma om state n har uppfyllt kravet att inte bli löneledande. Underlag har ocks å inhämtats från . I enlighet med vad som ov an anförts fortsätter nu betänkandet med ett kapitel om bakgrunden (2) samt ett kapitel som redogör fö r resultatet av de intervjuer som utredningen genomfört (3) . Betänkandet fortsätter därefter med ett kapitel (4) som diskuterar vilka allmänna krav som regeringen bör ställa på myndigheternas personalpolitik. Därefter följer ett kapitel (5) där utredninge n redogör för några strategiska frågor inom det personalpolitisk a området som måste hanteras . Den lönepolitiska utvecklingen är intimt förknippad med hu r roll och ställning har utvecklats. Utredninge n väljer därför att i ett särskilt kap itel (6) ge en allmän överblick över och värdering av utvecklingen av lönepolitik och rollspel mella n olika aktörer 1 993-96. I följande kapitel (7) besvaras de konkreta frågorna som ställts i utredningens direktiv o m I ett avslutande kapitel (8) lämnas förslag till hur regeringen ka n följa upp utvecklingen hos myndigheterna på de t arbetsgivarpolitiska området. Den offentliga sektorns omfattning och inriktning har fortlöpande varit föremål för politisk diskussion. uttalades (skr. 1984/85:202) att kostnadsutveckling och effektivitet i de n offentliga sektorn måste hållas under noggrann uppsikt. De so m finansierar verksamheten, med borgarna, har berättigade krav på att deras pengar används rationellt. framfördes krav p å kvalitetshöjning och förnyelse. Kraven på förnyelse av de n offentliga sektorn innebar framför allt att p roduktion och service till medborgarna skulle förbättras som verksamhete n rationaliserades. Inslag av omprövning och omprioritering a v verksamheter fanns med som givna element i förnyelsen. Mång a andra förändringar och framåt har inneburit e n utveckling i samma riktning, dvs. hushållning med resurserna och samtidig kvalitetshöjning. Det nya budgetsystemet har inneburit en strävan efter minskad detaljstyrning och ökad långsiktighet. Detaljstyrningen har ersatts av ökad uppmärksamhet på resulta ten. Diskussionen har förts kring begrepp som resultatstyrning och resultatmått. Regeringen har delegerat arbetsgivarpoliti ken till myndigheterna och i stort sett överlåtit åt dem att enskilt och tillsammans utforma arbetsgivar- och personalpolitiken efter egna behov. Myndigheten har ett totalt ansvar för verksamheten och alla kostnader. De t delegerade arbetsgivaransvaret har medfört att myndigheterna har ett stort eget handlingsutrymme som arbetsgivare. En mening med delegeringen är att myndigheterna skall kunna använda arbetsgivar- politiken och personalpolitiken som ett medel för att n å resultatmålen med högre effektivitet. Åtskilliga uppgifter har decentraliserats och delegerats til l myndigheterna från regeringen : fördelning av medel mellan kostnadsslag (till följd av ramanslag) möjlighet till anslagssparande och anslagsöverskridande beslut om inre organisation beslut om lokaler. Parallellt med denna utveckling av regeringens styrning har e n omfattande delegering skett inom det avtalsreglerade området . innehöll avtalen mella n och de fackliga huvudorganisationerna e n omfattande detaljreglering av anställningsvillkor m.m. Unde r senare år har merparten av dessa regleringar på detaljniv å avskaffats. Så har t.ex. inom löneområdet den tidigare regleringen med lönegrader och löneklasser ersatts med individuell lönesättning för flertalet av de statsanställda. Löneökningsutrymmet regleras på ett antal nivåer genom lägstpotter. Utrymmet för en loka l lönesättning har vidgats på motsvarande sätt som på andra av - talsreglerade områden och överlämnats till förhandlingar på lokal nivå. Förändringsprocessen på den statliga arbetsmarknaden inleddes , då statstjänstemännen fick förhandlings- oc h strejkrätt. Med 1984/personalpolitiska proposition startad e decentraliseringen och förenklingen av den statlig a personalpolitiken. Att ge myndigheterna fullt kostnadsansvar blev därigenom en viktig fråga och frågan togs bl.a. upp i raman - slagsutredningen. Utredningen föreslog också ett index fö r uppräkningen av den historiska lönekostnadskomponenten i ramanslagen med följsamhet till men inte överskridande av ut - vecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. Stora strukturförändringar genomfördes under 1980- och 90 - talen bl.a. i takt med bolagisering och privatisering av viss statlig verksamhet. Utvecklingen nödvändiggjorde en fullvärdi g arbetsgivarorganisation som stod fri från regering och riksdag . , som fick sin nuvarande organisation 199 4 konstruerades med detta som utgångspunkt. (Se vidare avsnit t Regeringens instrument fö r att följa och styra utvecklingen blev regelbunden uppföljning och utvärdering. Inledningsvis skedd e detta genom fördjupade anslagsframställningar och separat a utredningar och studier. har tyngdpunkten förskjutits til l årsredovisningar (ÅRR), budgetunderlag och prognoser (prop . 1995/96:220 Lag om statsbudgeten). Statens personalpolitik är, som nämnts tidigare, ett viktig t instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn (prop . 1984/85:219 ang. den statliga personalpolitiken). De n decentraliserades och kunde p å så sätt anpassas till de olika statliga verksamheter och miljöer i v ilka den skulle verka. skulle de personalpolitiska systemen förenklas. Den statliga lönepolitiken syftade till att åstadkomma större ind ividualisering på löneområdet. I övrigt skulle eftersträvas ökad rörlighet och möjligheter til l kompetensutveckling för de anställda samt en ökad fokusering på chefsförsörjning och förstärkning av chefskompetensen. Dessutom borde jämställdhetsfrågorna uppmärksammas mer likso m möjligheterna att bereda arbetshandikappade anställning . Sjukpensioneringar borde undvikas. Myndigheterna skulle slutligen också få ökade möjligheter att inom givna ekonomiska rama r inrätta och tillsätta tjänst er – en ökad frihet som i sig också innebar kostnadsansvar för lönesättningen. I finansplanen 1987 (prop. 1 986/87:100) framhöll regeringen att de grundläggande förutsättningarna för lönebildningen i den privat a respektive den offentliga sektorn borde bli mer likartade. De t underströks att löneökningar inom den statliga sektorn bord e motsvaras av höjd produktivitet eller verksamhetsinskränkningar. I anslutning till budgetpropositionen (prop . 1988/89:100) förde följande resonemang: Systemet som det var utformat saknade incitament som skulle kunna bringa ne r den totala kostnadsutvecklingen. Om en förändrad styrning a v myndigheterna skulle åstadkommas ge nom minskad detaljreglering förutsatte det att statsmakterna klart angav ekonomiska ramar för hela verksamheten och inte bara ett resursslag. Därigenom bord e det bli möjligt för myndigheterna att begränsa den total a kostnadsutvecklingen genom att t.ex. utöva ökat inflytande p å lönebildningen. Vidare skulle man kunna koppla systemet till d e treåriga budgetramar som successivt höll på att genomföras. Fr.o.m. /94 anvisades myndigheterna mede l genom ramanslag. Det innebär att anslaget utgör det totala utgifts- utrymme som myndigheten får för att finansiera lokaler, löne - kostnader och andra anställningsvillkor samt övrig a Detta skapade förutsättningar för förändring av lönebildningen. Övergång till ett system med fleråriga ekonomiska ramar oc h möjligheter till överföringar av anslagsmedel mellan budgetåre n gav myndigheterna ett betydligt större utrymme som arbetsgivare. Staten företräddes av tre olika arbetsgivarorganisationer p å central nivå, nämligen , sedermera Staten s arbetsgivarverk, Statsföretagens förhandlingsorganisation (SFO ) sedermera Arbetsgivaral liansen samt . tillsattes en utredning (Arbetsgivarko mmittén) med uppgift att se över statens arbetsgivarfunktion. 2.1.3Förändringen av SAV till AgV (SOU 1992:100) konstaterade att e n arbetsgivarorganisation på det statliga området borde utöva si n verksamhet på ett självständigt sätt i förhållande till den politiska nivån. Organisationen borde vara väl förankrad i myndigheterna s intressen som arbetsgivare och ta ett aktivt arbetsgivaransvar. Detta förslag förutsatte ett system med utgiftsramar för myndigheternas förvaltningskostnader. organis ation förändrades så att likheten med andra arbetsgivarorganisationer blev tydlig. Den nya ordninge n innebär att regeringen utser ett arbetsgivarkollegium, efte r nominering av myndighetscheferna. Kollegiet utser styrelse som i sin tur utser generaldirektör. Regeringen har delegerat till AgV att träffa kollektivavtal för den statliga sektorn. Den konkurrensutsatta sektorns löneutveckling bildar utgångspunkt för anslagstilldelningen till myndigheterna. Tanken är att regeringen skall styra genom uppföljning oc h utvärdering av hur bl.a. den givna delegeringen hanteras p å myndighetsnivå. 2.1.4Formella krav på myndigheter Ett antal formella dokument ange r kraven på verk och myndigheter när det gäller verksamhetsresultat och krav på effektivitet. Verksförordningen (1995:1322 ) innehåller bestämmelser om att myndighetschefen skall se till att verksamheten bedriv s författningsenligt och effektivt samt att myndighetschefen skal l hushålla med statens resurser. Vidare anges att myndighetschefen skall se till att de anställda är väl förtrogna med målen fö r verksamheten samt att chefen skall skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens oc h erfarenheter. Bestämmelser om verksamheten finns också i verkens oc h myndigheternas instruktioner och för olika verksamhetsområden i lag eller förordning. Verksamhetens inriktning och omfattning och regeringens krav på resultat anges i regleringsbreven till verk och myndigheter . Varje verksamhetsgren i myndigheten skall ha sin grund i d e övergripande målen och för varje verksamhetsmål skall fastställas mätmetoder och resultatmått. Myndigheterna rapporterar sina resultat på olika sätt. Frå n början var det viktigaste dokumentet den fördjupad e anslagsframställningen (FAF). är årsredovisningen det centrala redovisnings- och informationsdokumentet. Behovet av uppföljning accentueras allt mer och synen at t uppföljning är en viktig styrmetod blir allt vanligare. I den ny a budgetprocessen knyts kraven på myndigheterna till den redovis - ning de skall lämna. I förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning finns anvisningar för myndigheterna s budgetunderlag och underlag för fördjupad prövning. Med stöd av denna förordning kan regeringen utfärda särskilda anvisninga r avseende både det budgetunderlag och den årsre dovisning som skall lämnas. revisorer granskade den statlig a personalpolitiken (Förslag till 1995 /96:RR7). Revisorerna utgick från två grundläggande perspektiv på den statliga personal- politiken sådan den utformades . I det först a perspektivet – arbetsgivarperspektivet – ses den statlig a personalpolitiken som ett instrument för regeringen att styr a förvaltningen. Det andra perspektivet – arbetstagarperspektivet – utgår från personalens krav på självständighet och ansvar i arbetet samt möjlighet till inflytande, delaktighet och personlig utveckling. Den statliga personalpolitiken bör organiseras så att bägg e perspektiven tillgodoses. Revisorerna efterlyser en ökad styrning från regeringens sida för att exempelvis öka rörligheten bland chefer på alla nivåer . Revisorerna pekar vidare på att de tidsbegränsade förordnanden a fungerar dåligt. Det personalpolitiska policyarbetet i är delvis outvecklat och ledarskapet i departementen eftersatt. Styrningen är begränsad till utnämningar och utbildningar av verkschefer. I rapporten konstateras också att den statliga personale n fortfarande har en låg rörlighet och flexibilitet. Vidare konstateras brister i chefernas ledarskapskompetens och brister i chefsav - vecklingen. Revisorerna anger även att satsningarna p å kompetensutveckling inom my ndigheterna varit begränsade och att effekterna av dessa är ovissa: Revisorerna men ar att regeringen bör skaffa sig en överblick över omfattningen av och inriktningen p å den personal- och kompetensutveckling som förekommer ho s myndigheterna och klargöra hur spridning en av goda exempel inom statsförvaltningen bör ske. Vad gäller kompetensutvecklinge n hävdar vidare några remissinstanser att det behövs klargöras vem som skall ha ansvar för kompetensutvecklingen och hur den skall finansieras. Flera av remissinstanserna hävdar att det behövs e n central funktion som både bevakar kompetensutvecklingen s inriktning och fungerar som en central stödfunktion. revisorer har konstaterat att flera av målen för den statliga personalpolitiken inte har uppnåtts och dragit slutsatsen att en orsak till detta sannolikt är att målen varit alltför otydliga oc h allmänt hållna. Enligt revisorerna bör regeringen se över och tydliggör a inriktningen av och målen för den statliga personalpolitiken sam t följa upp och utvärdera måluppfyllelsen. Preciseringar av mål och ambitionsgrader på väsentliga områden inom personalpolitike n behövs, menar revisorerna. De anser också att det inte finns några tillräckligt tydligt uttryckta minimikrav på myndigheter s personalpolitik. Därutöver behöver rekryteringspolitiken til l ses över och personalutbytet mella n departementen och myndigheterna behöver utvecklas. Dessa frågor bör hanteras främst i den utvidgade mål- oc h resultatdialogen mellan regeringen och myndigheterna, mena r revisorerna. Sammanfattningsvis anser de att regeringen bör t a fram en handlingsplan för det fortsatta utvecklingsarbetet rörande den statliga personalpolitiken. har behandlat revisorernas rapport, men endas t kommenterat vad revisorer säger om tidsbegränsad e förordnanden och chefsavveckling. Intentionerna med dess a förordnanden bör tydliggöras och en ny modell utarbetas. e bör nya modeller för chefsavveckling utvecklas (1995/96: AU 10). Statens förnyelsefonder publicerade en PDS - undersökning (Problem Detection Study ) under rubriken för förändringsarbetet vid statliga myndigheter. Det ligger i ansats och metod att det främst är kritiska synpunkter som framförs . Rapporten är tänkt att användas som ett redskap i diskussionen om vad som behöver förändras och planeringen av hur detta skall genomföras. Undersökningen redovisar de olika perspektiven hos chefer, anställda och fackliga företrädare Här följer några axplock: Den politiska styrningen a v förvaltningen anses brista i information och dialog. Personalen tar som sitt största problem upp att sparkraven i kombination med ökad arbetsbörda lett till sämre kvalitet på det arbete man utför . Styrningen av myndigheterna anse s som alltför detaljerad. Fackliga företrädare och personal tar upp dåligt ledarskap som ett stort problem. Det finns för få personer me d förändringsstrategisk kompetens på verksledningsnivå, menar de. Enligt facklig uppfattni ng är det statsförvaltningens allra största problem att cheferna saknar tillräcklig utbildning i ledarskapsfrågor. Cheferna själva anser dock att man inte behöver någon utbildning i ledarskap. En annan stor brist är at t statsförvaltningen saknar en koncerngemensam chefsförsörjning , menar de fackliga företrädarna. De flesta myndigheter har svårt att omsätta sin a jämställdhetsplaner i praktiken. är flertalet anställd a ganska kallsinniga till frågan. Många från olika grupper uttrycker stor oro över att man int e kommer att kunna bibehålla en tillräckligt hög kompetens ino m myndigheterna . Nyanställningarna är få oc h medelåldern hög. Det är också svårt att f inna lämpliga lösningar för personal som inte klarar av förändringar och för chefer som int e passar på sin post. Den statliga lönesättningen är ett av chefernas största problem. Differentieringen är inte tillrä cklig (svårt med bonussystem), vilket gör det svårt att behålla yngre och särski lt kompetenta medarbetare. Facken å sin sida pekar på problemen med avundsjuka oc h missämja till följd av den individuella lönesättningen. Statskontoret har regeringens uppdrag att årlige n göra en översiktlig och samlad redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Den första rapporten i denna serie – Staten i omvandling (1996:15) beskriver bl.a. statens betydelse fö r samhällsekonomin, mönstren i de organisations- oc h strukturförändringar som genomförts och des s konsekvenser samt konsekvenserna av IT-utvec klingen inom staten. Några för denna utredning intressanta fakta är: arbetar drygt 240 000 personer eller av de anställda i inom staten. (Med staten avses då myndigheter , affärsverk och socialförsäkringssektorn.) har de statsanställda minskat med cirka 180 000 eller . Minskningen beror dels p å bolagiseringar och byten av huvudmannaskap, dels på avgångar i samband med rationaliseringar och besparingar. Över 27 000 anställda inom staten exkl. affärsverken har sagts upp seda n 1980. Beräkningar som baserats på statliga myndigheter s årsredovisningar pekar på at t produktiviteten inom staten ökar. Staten är den sektor som har flest högutbildade. Andele n anställda med minst tre års akademisk utbildning uppgår till av de anställda. Andelen anställ da med någon form av akade- misk utbildning utgör . Motsvarande andel för de n övriga arbetsmarknaden är cirka 15 respektive . Andele n som deltar i personalutbildning är betydligt högre inom state n och övriga delar av den offentliga sektorn än inom näringslivet. Medelåldern, , är högre inom staten än inom kommuner , landsting och näringsliv. Inom alla arbetsmarknadssektorer finns flest sysselsatta ino m gruppen , men andelen är högst inom staten. Andele n personer inom är lägst i staten. har också jämfört med andra sektorer en relativt stor ande l anställda inom gruppen . Relativ åldersfördelning inom olika sektorer , från Statskontorets rapport. (Affärsverken ingår inte.) Relativ åldersfördelning inom staten åren 1990 och 1995, från Statskontorets rapport. (Affärsverken ingår inte.) Något av de statsanställda är kvinnor. Andelen kvinnor respektive män är oförändrad . Andelen kvinnor respektive män varierar dock kraftigt ino m olika verksamhetsområden. Störst är kvinnodominansen ino m skatteförvaltningen me d . Även exekutionsväsendet och rätts- skipningen är tunga kvinnoområden. Männens områden ä r kommunikationer, försvar och polisväsendet. Åtgärder för att stärka resultatstyrningen diskuterades i den s å kallade ELMA-gruppen (Ds 1995:6). Utredningen konstaterade att en resultatstyrd verksamhet ecknas av ett klart resultatansvar på varje nivå, vilket i sin tur förutsätter en omfattande delegering med stort handlingsutrymme på alla nivåer i beslutskedjan . måste det finnas en efterk ontroll, som konstaterar att mål och resultat uppnås. Återrapporteringen måste ske i resultattermer och finansiella termer. Regeringen måste ha en god överblick över verksamheten s effekter och att de för ändamålen avsatta medlen utnyttjas s å kostnadseffektivt som möjligt. konstaterade, l iksom andra utredningar från , att regeringen måste ägna mera tid åt aktiv ledning , styrning och uppföljning av förvaltni ngen. bör ha en särskild samordningsfunktion för när de t gäller styrformerna bl.a. avseende organisationsförändringar , arbetsgivarpolitisk bevakning och rådgivning, rekrytering sam t utveckling och utbildning framför allt av chefer. 3 Resultatet av intervjuerna Följande avsnitt bygger på intervjuer med företrädare fö r , myndigheters arbetsgivarföreträdar e (verkschefer, personalchefer och linjechefer), myndigheters arbets- tagarföreträdare (fackliga organisationer och medarbetare) sam t företrädare för centrala fackliga organisationer. (Närmare beskriv- ning ges i avsnitt 1.2.) I avsnittet om löner avses med arbetsgivarföreträdare verkschef eller personalchef och med fackliga företrädare representanter för de fackliga organisationerna på central nivå. 3.1Den statliga myndigheten som arbetsgivare Vår myndighets roll är inte självklar. Om den skall vara kvar måste vi vara flexibla. Staten som arbetsgivare har förändrats mycket , menar såväl arbetsgivarföreträdarna som personal och facklig a företrädare. Samtliga parter ger följande bild: Myndighetern a präglas nu av låg personalomsättning och krympande anslag. De t ställs också större krav på vad myndigheterna skall åstadkomm a och därmed på personalen. Mer skall göras . E n serviceinställning och samarbete både internt på myndigheten och med andra organisationer krävs. Den allmänna uppfattningen är att denna förändring till stor del är av godo. En del personal oc h fackrepresentanter konstaterar dock att många inte klarar föränd - ringar och frågar om det kommer att finnas plats fö r sådana personer inom staten. Den vanligaste uppfattningen bland samtliga parter är at t eftersom arbetsrätten är i stort se tt densamma för statliga och andra arbetsgivare skall staten inte va ra bättre än andra arbetsgivare, men noga följa de arbetsrättsliga regler som finns. Det är viktigt att staten har et t bra rykte som arbetsgivare, det är då lättare att få bra folk, menar personal på ett par myndigheter . Staten har ett oförtjänt dåligt rykte bland ungdomar, anser de. En koncerngemensam arbetsgivarpolitik behövs, staten måst e agera samlat för att kunna stå stark, menar arbetsgivarföreträdarna. De menar också att en gemensam lönepolitik är en vikti g arbetsgivarpolitisk fråga. Det bör finnas en gemensam uppfattning om hur mycket lönerna får stiga. Det kan dock vara svårt för e n enskild myndighet att följa den al lmänna uppfattningen. Men det är viktigt att myndigheterna är solidariska mot koncernen staten, anser de. Tolkningen av vad den gemensamma lönepolitiken ytterligar e innebär varierar något mellan olika individer inom gruppe n arbetsgivarföreträdare. Lönepolitiska överväganden mellan olik a verksamheter inom staten behövs, menar en GD. Att vissa frågo r bör vara gemensamma inom staten motivera r arbetsgivarföreträdarna med att det då inte blir så mycke t diskussion på myndigheterna.