sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — However, such an equivalence is not necessary since the rules laid down by the Court, as to the trying of claims for compensation, imply that an individual may be ensured his right to compensation despite the lack of perfect conformity between Swedish law and the rules laid down by Community law. The Commission does not propose any amendment of the provision laid down in Chapter 3 Article 2 of the Tort Liability Act. Concidering the general disparities between the two legal systems and the uncertainty still existing as to the exact implications of the Community rules on liability the Commision does not consider it meaningful to try to achieve a greater conformity. When making a general appraisal the Commission finds it most consistent and appropriate to suggest a repeal of the rule laid down in Chapter 3 Article 7 fo the Tort Liability Act. The conclusive reason for adopting this solution is that the actual discrimination between different categories of claimants will thus be set aside. Since the adhesion of to Union the provisions of Chapter 3 Article 7 of the Tort Liability Act entail that a victim of the legislator´s mistake or malapplication of law is treated differently depending on whether it is a matter of infringement of Community law or of national law. The Commission also proposes amendments of Chapter 3 Article 10 of the Tort Liability Act and of the Regulation (1995:1301) concerning the handling of claims for compensation of damages raised agaínst the State, in order to establish that these provisions also apply to actions for compensation due to infringements of EC law. Finally the matter of Financial consequences (section 11) is discussed. The Commission notes that the commitment to pay damages and to ensure a fair trying of claims for compensation, in regard to the principle of legal security, is in consistency with Sweden´s membership of Union and that this commitment cannot be altered nor influenced by unilateral Swedish measures. By ensuring the correct implementation and application of Community law it is, however, possible to avoid infringements which could give rise to liability for damages. Lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) Härigenom föreskrivs i fråga om skadeståndslagen (1972:207) dels att 3 kap. 7 § skall upphöra att gälla, dels att 3 kap. 10 § skall ha följande lydelse. Talan om ersättning enligt 2 § med anledning av dom eller be- slut av högsta domstolen, rege- ringsrätten, hovrätt eller allmän underrätt väckes vid den domstol som enligt 2 kap. 2 § eller 3 kap. 3 § är behörig att upptaga där angivna mål på grund av brott av domare vid den domstol som meddelat domen eller beslutet. Motsvarande gäl- ler i fråga om ersättningstalan enligt 2 § med anledning av be- slut eller åtgärd av någon som anges i nämnda lagrum i rätte- gångsbalken. Sådan talan med anledning av beslut av eller regeringen väckes i högsta domstolen. Talan om ersättning enligt 2 § med anledning av dom eller be- slut av , rege- ringsrätten, hovrätt eller allmän underrätt väcks vid den domstol som enligt 2 kap. 2 § eller 3 kap. 3 § är behörig att uppta där angivna mål på grund av brott av domare vid den domstol som meddelat domen eller beslutet. Motsvarande gäl- ler i fråga om ersättningstalan enligt 2 § med anledning av be- slut eller åtgärd av någon som anges i nämnda lagrum i rätte- gångsbalken. Sådan talan med anledning av beslut av eller regeringen väcks i . Vad som sagts gäller ock- så talan om ersättning på grund av överträdelser av EG-regler . Denna lag träder i kraft 1 Senaste lydelse 1986:650. Genom beslut tillkallade regeringen en särskild utre- dare med uppdrag att analysera frågan om det allmännas skadestånds- ansvar vid överträdelse av Europeiska gemenskapens (EG:s) rättsord- ning. Utredarens huvuduppgift var enligt direktiven (Dir. 1996:31) att beskriva det skadeståndsansvar som medlemsstaterna enligt EG-dom- stolens avgöranden har mot enskilda vid överträdelse av EG-rätten samt att föreslå de ändringar som kan behöva göras i svensk lag. Direktiven i sin helhet finns intagna som bilaga 1. Föreskrifter om statens och kommunernas skadeståndsansvar utanför avtalsförhållanden finns i svensk rätt dels i skadeståndslagen (1972:207), nedan kallad SkL, dels i ett antal lagar som innehåller be- stämmelser om skadestånd på speciella områden. Frågan om utform- ningen av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar har senast be- handlats av av det allmännas skadeståndsansvar som avlämnade betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55). Betänkandet innehåller i sitt bakgrundsavsnitt en redo- görelse för gällande svensk rätt samt ett avsnitt om utländsk rätt. Kommittén föreslår i betänkandet en viss utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar genom en ny regel om ansvar för felaktig myndig- hetsinformation samt en ny lag om skadestånd på grund av vissa myn- dighetsåtgärder som skall ersätta lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Betänkandet har remissbehandlats och en lagråds- remiss är under utarbetande. Bakgrunden till det utredningsuppdrag som här redovisas utgörs av ett antal avgöranden där , nedan kallad domstolen, i för- handsavgöranden enligt artikel 177 i slagit fast att en nationell domstol under vissa förutsättningar kan ålägga en medlems- stat skadeståndsskyldighet gentemot en enskild som lidit skada på grund av statens överträdelse av EG-regler. Sedan den 1 ja- nuari 1995 blivit medlem i Europeiska Unionen (härefter EU) har frå- gan uppkommit hur detta medlemsstaternas skadeståndsansvar för brott mot EG-regler är utformat och om det av domstolen utformade skade- ståndsansvaret står i överensstämmelse med och/eller går att förena med de svenska reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Frågan om svenska statens skadeståndsskyldighet på grund av över- trädelse av EG-rätten har konkret aktualiserats bl.a. med anledning av ändringar i reglerna om lönegaranti som trädde i kraft . Staten har stämts vid svenska domstolar under påstående att vissa be- stämmelser i den svenska lagen strider mot EG:s lönegarantidirektiv (80/987/EEG). Justitiekanslern har också i ett antal fall beslutat att skadestånd skall betalas till löntagare som inte erhållit ersättning enligt reglerna om lönegaranti. ansökte om medlemskap i de europeiska ge- menskaperna (EG). Sedan förhandlingar genomförts upprättades ett anslutningsfördrag mellan den europeiska unionen (EU) och de sam- tidigt ansökande länderna , , och . An- slutningsfördraget samt en därtill fogad slutakt undertecknades vid Eu- ropeiska rådets möte på . Sedan folkomröstning hållits , varvid en majoritet givit sitt bifall till medlemskapet, fattade beslut om ett svenskt medlemskap. blev medlem i EU. I tiden före inträdet som medlem i EU hade som medlem i EFTA samarbetat med EG först genom frihandelsavtal och därefter, från , genom avtalet om upprättande av det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (). Genom , som utgör ett s.k. associationsavtal enligt artikel 238 i , blev väsentliga delar av gällande inom hela EES och därmed också i . I och med medlemskapet i EU kom att bli part i i sin nya egenskap av med- lemsstat i EU. Enligt lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen som trädde i kraft innebär Sve- riges anslutning till Europeiska unionen att samtliga de rättsakter, avtal och andra beslut som hade antagits av de europeiska gemenskaperna för anslutning därefter gäller i . I lagen finns även en uttrycklig bestämmelse som slår fast att genom anslutningen till EU överlåter vissa beslutsbefogenheter till de europe- iska gemenskaperna. Den senare bestämmelsen har möjliggjorts genom en ändring i regeringsformen 10 kap. 5 § enligt vilken givits möjlighet att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. I detta avsnitt ges en kort presentation av gemenskapsrätten och dess tillämpning som en grund för den fortsatta framställningen. Hänvis- ningar till artikel avser i det följande, om inte annat sägs, artiklar i i dess lydelse efter . Den europeiska unionen är, liksom tidigare de europeiska gemen- skaperna, grundad på folkrättsliga fördrag mellan suveräna stater. Genom de grundläggande fördragen har medlemsstaterna givit gemen- skaperna vissa beslutsbefogenheter eller kompetenser. Den mest centrala är befogenheten att inom vissa områden besluta om gemen- samma regler. Gemenskapskompetensernas omfång och utövande bestäms i sina huvuddrag av fördragen och härutöver genom olika rättsakter som beslutats av gemenskaperna på grundval av fördragen. Grunden är den legalitetsprincip som finns inskriven i artiklarna 3b och 4. Man brukar tala om olika slag av kompetens där exklusiv kompetens för gemenskapen innebär att medlemsstaterna inte längre har rätt att lagstifta utan gemenskapens medgivande, delad beslutskompetens inne- bär att medlemsstaterna själva lagstiftar i den mån det inte finns gemenskapsregler och exklusiv nationell kompetens innebär att med- lemsstaterna ensamma förfogar över regelgivningen inom aktuella områden. Gemenskaperna har även en traktatkompetens, dvs. en be- hörighet att träffa internationella överenskommelser för gemenskapens räkning som i vissa delar är exklusiv. Den exakta omfattningen av gemenskapernas kompetens och fördelningen av kompetens mellan olika gemenskapsorgan är en komplicerad och omdiskuterad fråga. Enkelt uttryckt kan sägas att gemenskapens institutioner är bundna av legalitetsprincipen vilket här betyder att institutionerna endast kan handla när de har en uttrycklig befogenhet härtill i fördragen. Gemen- skaperna har således bara de beslutsbefogenheter som särskilt tilldelats Karaktäristiskt för denna ordning är att varje rättsakt som beslutas måste vara grundad på en eller flera enskilda fördragsbestämmelser. Den rättsliga grunden måste också särskilt anges eller tydligt framgå av varje rättsakt. På detta sätt är gemenskapskompetensernas omfång och utövande underkastade fasta rättsliga ramar som har godkänts av med- lemsstaterna och som också kan ändras av dem. Det är ofrånkomligt att den exakta innebörden av enskilda fördrags- bestämmelser, liksom av andra rättsakter som beslutats av gemen- skaperna på grundval av dessa, inte alltid framgår av bestämmelsernas ordalydelse. Både fördragen och övriga rättsakter är i många fall all- mänt hållna. En tillämpning av gemenskapsreglerna kräver därmed ofta en tolkning av de aktuella bestämmelserna och det är de europeiska gemenskapernas domstol; (härefter domstolen) som givits uppgiften att tolka innebörden av fördragen och av övriga rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner. Domstolens av- göranden är därmed, näst efter bestämmelsernas ordalydelse, den vik- tigaste rättskällan när det gäller tolkningen av gemenskapens rättsord- ning. Begreppet Europeiska Unionen (EU) har traktatfästs genom Fördraget om Europeiska Unionen; (härefter MF) som bl.a. säger att unionen skall vara grundad på Euro- peiska gemenskaperna samt på den politik och de samarbetsformer som införs genom fördraget. EU är, till skillnad från EG, EKSG och Eura- tom, inte något eget rättssubjekt. EU:s centrala del är samarbetet i EG såsom detta bestämts i med de ändringar däri som skett, bl.a. genom MF och Europeiska enhetsakten . Unionen brukar beskrivas som bestående av tre pelare. Den första s.k. EG- eller gemenskapspelaren utgörs av samarbetet inom de tre redan bestående gemenskaperna – EG (tidigare EEG), EKSG och Euratom. De grundläggande fördragen angående dessa gemenskaper har samtliga vid olika tillfällen ändrats och kompletterats. Det är inom den första pelaren som man återfinner det överstatliga beslutsfattandet med majoritetsbeslut och bindande rättsregler. Den andra pelaren omfattar EU:s gemensamma utrikes- och säker- hetspolitik. Dessa frågor omnämndes redan i enhetsakten av . Bestämmelser härom finns numera i MF avdelning V (Artikel J - J 11). Den tredje pelaren (som behandlas i MFs artikel K - K 9) omfattar vad som brukar betecknas rättsliga och inrikes frågor. Det är inte fråga om lagstiftnings- eller lagharmoniseringsarbete utan om regler som skall ge en allmän ram för ett samarbete mellan medlemsländerna när det gäller rättsväsende, gränskontroll, asyl- och invandringspolitik och polissamarbete. Bestämmelserna härom är inte materiella regler utan har karaktär av riktlinjer för utformningen av samarbetet mellan medlemsländerna. Arbetet inom andra och tredje pelaren kan beskrivas som ett tradi- tionellt samarbete av mellanstatlig karaktär. Här finns inte någon sådan rättslig struktur med övernationella drag som karaktäriserar arbetet inom den första pelaren. Beslut som medlemsstaterna fattar inom om- rådet för andra och tredje pelaren har formen av mellanstatliga över- enskommelser och kräver enhällighet. Makten ligger här hos medlems- staterna i rådet. Rådet saknar egen lagstiftningskompetens i dessa frågor och domstolen saknar i princip jurisdiktion över andra och tredje pelaren. (Genom MF art K3 p 2C st 3 har dock öppnats en möjlighet att ge domstolen behörighet att tolka och avgöra tvister rörande konven- tioner som ligger inom ramen för tredje pelaren.) Inom EU finns således två olika nivåer på samarbetet, med viss ge- mensam överbyggnad genom MFs gemensamma bestämmelser. Den mer omfattande samarbetsformen gäller för EG-samarbetet som detta utformats främst genom . EG är ett eget rättssubjekt med vidsträckt behörighet att själv ingå avtal med stater och andra organi- sationer. Inom EG samarbetets område har medlemsstaterna således överlåtit delar av sin nationella beslutskompetens till EG:s institu- tioner. Det gäller främst en omfattande lagstiftningskompetens med möjligheter att fatta majoritetsbeslut. Denna normgivningsmakt är det främsta uttrycket för EG:s överstatliga karaktär och det är inom detta område som domstolen har sin kompetens. Eftersom domstolens kompetens omfattar gemenskapernas verksamhet (EG, EKSG och Euratom) medan den bara har en mycket begränsad kompetens inom ramen för unionssamarbetet inom andra och tredje pelaren heter den alltjämt officiellt De europeiska gemenskapernas domstol och be- tecknas ofta, som nämnts ovan, som . Det regelverk som omfattas av domstolens jurisdiktion kallas därmed EG-rätten. EG-rätten kan beskrivas som ett omfattande system av rättsliga instru- ment avsedda att precisera och utveckla de principer och förpliktelser som följer av fördragen och av medlemsländernas samarbete kring dessa. Gemenskapsrätten utgör en särskild rättsordning som har ut- vecklats på grundval av de grundläggande fördragen. Man brukar tala om en rättsordning av eget slag sui generis. Den är självständig men nära förbunden med medlemsstaternas nationella rättssystem. Den liknar inte en nationell rättsordning och skiljer sig också både från traditionell statsrätt och internationell rätt i allmänhet. , som är den centrala uttolkaren av gemenskapsrätten, har successivt kommit att utveckla principen om EG-rättens särskilda natur. I målet 26/62 van Gend en Loos [1963] ECR 1 uttalade domstolen att gemenskapen utgör en ny rättsordning till vilken medlemsstaterna inom begränsade områden har överlåtit en del av sina suveräna rättig- heter och vars subjekt inte bara är medlemsstaterna utan även deras medborgare, att gemenskapsrätten, oberoende av medlemsstaternas egen lagstiftning, inte endast ålägger enskilda medborgare skyldigheter utan också är avsedd att ge dem rättigheter samt att dessa rättigheter inte bara uppkommer när de uttryckligen tillförsäkrats genom fördragen utan att de också kan grundas på skyldigheter som fördragen tydligt ålagt andra individer, medlemsstaterna eller gemenskapens institutio- ner. Resonemanget om EG-rättens särskilda natur utvecklades i målet 6/64 mot [1964] ECR 585. Domstolen uttalade där att EG fördraget, till skillnad från vanliga internationella överenskommelser, har skapat sitt eget rättsliga system som när fördraget trädde i kraft blev en integrerad del av medlemsländernas interna rättssystem och som deras domstolar är skyldiga att tillämpa. Genom att skapa en gemenskap för obegränsad tid som har egna in- stitutioner, är en egen juridisk person, har en egen rättskapacitet och rätt att uppträda som part på det internationella planet samt, särskilt, har verkliga befogenheter som härrör från det förhållandet att staterna begränsat sin suveränitet eller överlåtit sina befogenheter till gemen- skapen, har medlemsstaterna begränsat sina suveräna rättigheter, om än inom begränsade områden, och därigenom skapat en rättsordning som binder såväl staternas medborgare som staterna själva. I ett s.k. rådgivande yttrande inför (1/91 [1991] ECR I- 6079) uttalade domstolen att , även om det ingåtts i form av ett internationellt avtal, inte desto mindre utgör den konstitutionella stadgan för en rättsgemenskap. Domstolen sammanfattade sin syn på gemenskapsrätten enligt följande; Som domstolen vid upprepade tillfällen anfört upprättade gemen- skapsfördragen en ny rättsordning till förmån för vilken staterna har begränsat sina suveräna rättigheter inom allt mer utsträckta områden och vars rättssubjekt inte endast omfattar medlemsstater utan också deras medborgare. De väsentliga egenskaperna hos den gemenskap- liga rättsordning som sålunda upprättats är särskilt dess företräde i förhållande till medlemsstaternas nationella rätt och den direkta effekt av en hel rad av bestämmelser som är tillämpliga för deras invånare och för medlemsstaterna själva. Man kan således konstatera att gemenskapsrätten utgör en egen rätts- ordning och att denna i och med medlemskap i också bli- vit en del av vår svenska rättsordning. Inom de rättsområden där med- lemsländerna överlämnat beslutsbefogenheter till gemenskaperna skall därmed också svenska domstolar och myndigheter tillämpa gemen- skapsrätten. Detta ställer nya krav på kunskaper om EG-rättens system och innehåll och det innebär också att en ny rättskultur, med bl.a. annorlunda lagstiftnings- och lagtolkningsmetoder, skall fungera i samverkan med den svenska. Gemenskapsrättens källor brukar indelas i de grundläggande fördragen (primärrätten), rättsakter som antagits av EG:s institutioner (sekundär- rätten), internationella avtal ingångna av gemenskapen, praxis och allmänna rättsprinciper. Detta regelsystem brukar samman- fattas under beteckningen gemenskapens regelverk l´acquis commu- nautaire, dvs. det gemensamt förvärvade eller uppnådda. Primärrätten omfattar de grundläggande fördragen rörande EEG, EKSG och Euratom med tillhörande protokoll och bilagor samt senare ändringar, bl.a. genom fusionsfördraget 1965, Europeiska enhetsakten 1986 och MF 1992. Vidare ingår i primärrätten de anslutningsakter (f.n. 4 stycken) som ingåtts i samband med att nya medlemsstater till- trätt. Dessa grundläggande bestämmelser utgör ramen för gemenskaps- rätten. De är avtal mellan stater men utgör inte traditionella mellan- statliga avtal. Fördragen är direkt tillämpliga och vissa fördragsbe- stämmelser har också direkt effekt. (Se nedan avsnitt 4.2.) Sekundärrätten omfattar de rättsakter som utfärdats av EG:s institu- tioner enligt de bemyndiganden som givits dem enligt de grund- läggande fördragen. I artikel 189 anges karaktären av de olika rätts- akterna. Det är i första hand fråga om förordningar, direktiv och beslut av och rådet gemensamt eller av rådet eller kommissionen. Dessa är samtliga bindande rättsakter. Bemyndiganden finns bl.a. i artiklarna 100, 100 A, och 235. En förordning har allmän giltighet, dvs. den riktar sig inte till någon bestämd krets utan omfattar var och en, förutsatt att däri objektivt an- givna förutsättningar föreligger. En förordning är vidare till alla delar bindande sedan den på sätt som anges i artikel 191 st 1 blivit offent- liggjord i (EGT), och en förordning är också direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar skall i sin gemenskapsrättsliga form tillämpas av medlemsstaternas domstolar och förvaltningsmyndigheter. Inom områden där gemen- skapsrätten gör det möjligt att fatta beslut genom förordningar kan man tala om ett konkret överlämnande av nationell suveränitet till EU. Ett direktiv är bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter till med- lemsstaten att bestämma form och sätt för genomförandet. Så gott som samtliga direktiv offentliggörs numera, efter MF, i EGT på samma sätt som förordningar. De blir bindande den dag som anges i rättsakten eller den tjugonde dagen efter offentliggörandet. De som inte offentliggörs träder ikraft när de delges dem som bestämmelserna riktar sig till. Även om artikel 189 st 3 anger att det överlämnas åt varje medlems- stat att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet så gäl- ler inte detta fullt ut. Genomförandet av direktiv måste ske genom bin- dande nationella rättsakter och kan inte anses verkställt enbart genom att domstols- eller administrativ praxis eller förarbetsuttalanden ger vid handen att rättstillämpningen överensstämmer med direktivets innehåll. Medan en förordning alltid är direkt tillämplig och ofta ger mera detal- jerade föreskrifter medger ett direktiv medlemsstaterna frihet att välja metod för att uppnå det gemensamma målet. Ett beslut är till alla delar bindande för dem som det är riktat till och kan rikta sig både till medlemsstater och till enskilda företag eller indi- vider. Det kan innehålla förpliktelser för staten eller den enskilde men det kan också till skillnad från ett direktiv ge direkt verkande tillstånd eller bemyndiganden. Beslut som riktar sig till enskilda har direkt effekt och skall således tillämpas direkt av nationella domstolar och myndigheter. Ett beslut riktat till medlemsstaterna kan även få en viss generell verkan om det föranleder lagstiftning eller andra allmänna åt- Det kan vara direkt tillämpligt men kan också förutsätta natio- nella genomförandeåtgärder. Till sekundärrätten hör även icke bindande rättsakter som rekom- mendationer och yttranden. Också dessa kan ge viktiga bidrag till för- ståelsen av gemenskapsrätten. Domstolen tolkar även icke bindande rättsakter och kan hänvisa till dessa som stöd för sin uppfattning i en viss fråga. (Se t.ex. mål 222/84 [1986] ECR 1651.) Uppräkningen av rättsakter i artikel 189 är inte uttömmande. har även andra former utvecklats. Det finns t.ex. program och riktlinjer som inte är bindande för någon utomstående men som kan vara bindande för det organ som utfärdat dem. Det förekommer även att den form en rättsakt erhållit inte motsvarar dess sakliga innehåll. Ett direktiv kan vara så detaljerat att det i realiteten lämnar få valmöjlig- heter till de nationella myndigheterna i fråga om genomförandet. Det är då till sitt innehåll närmast att jämställa med en förordning. Det före- kommer att en förordning saknar den allmängiltighet som den formen kräver och i realiteten är inriktad på att reglera individuella fall. Den utgör då till sitt innehåll närmast ett beslut. Domstolen har i ett antal fall valt att bortse från hur en rättsakt formellt betecknats och istället tagit fasta på dess innehåll. Enligt artikel 228 har gemenskapen kompetens att ingå avtal med utan- förstående länder och internationella organisationer. Sådana interna- avtal utgör, sedan de trätt i kraft, en del av EG:s rättsordning. Det förekommer också s.k. blandade avtal där både medlemsländerna och en eller flera av gemenskaperna är parter. Också dessa utgör en del av EG:s rättsordning när de ratificerats av medlemsländerna. EES- avtalet är ett exempel på ett sådant blandat avtal. Också avtal som medlemsländerna ingått före medlemskapet kan påverka gemenskapen under förutsättning att de reglerar frågor som ligger inom gemenska- pens kompetens. har inom gemenskaperna en roll som är mera betydelse- full än vad som normalt gäller beträffande internationella domstolar. Domstolens domar är således, som redan framhållits, en viktig rätts- källa inom gemenskapsrätten.