sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Förutom europe iska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (- konventionen) och dess tilläggsprotokoll kan nämnas konventione r angående dataskydd, förbud mot tortyr, barns rättigheter, erkä nnande och verkställighet av domstolsavgöranden, penningtvätt, inbördes rättshjäl p i brottmål, utlämning och överförande av dömda personer. Terroristaktiviteterna i ledde till ett ökat behov av informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika länder med syfte att bekämpa terrorism. etablerades därför det s.k. TREVI-samarbete t genom vilket EG:s dåvarande medlemsstater, dock utanför gemenskaps- samarbetet, kunde utbyta information i bl.a. polisiära frågor. Dett a samarbete utvidgades sedan till att även omfatta narkotikabrottsbe- kämpning, allvarliga former av gränsöverskridande kriminalitet (inklusiv e maffiabrottslighet) samt de polisiära och säkerhetsmässiga konsekven - serna av en inre marknad. TREVI sysslade även med frågor om polisut- bildning och oroligheter i samband med större internationella samman - komster, t.ex. det allt vanligare förekommande våldet vid fotbollsmatcher . Genom konventionen om ömsesidigt bistånd mellan respektiv e tullmyndigheter (Neapelkonventionen) som ingicks av de dåvarande med- lemsstaterna etablerades tidigt ett tullsamarbete i frågor rörande såväl första som tredje pelaren. Inom ramen för denna konvention bildades den s.k. MAG-gruppen () för at t utveckla och befrämja samarbetet mellan medlemsstaternas tullmyndig- heter. Detta gällde framför allt bekämpningen av narkotikasmuggling . Inför öppnandet av de inre gränserna tillsattes också 1989 en särskild ad hoc-grupp, MAG-92, med uppgift att söka stär ka och effektivisera tullens kontrollarbete vid de yttre gränserna och utök a samarbetet mellan tullmyndigheterna och andra brottsbekämpande myndigheter. upprättades på franskt initiativ ett samarbete på de civil- och straffrättsliga områdena (Espace Judiciaire Civil et Penale) mellan de dåvarande medlemsstaterna i EG. Arbetet bedrevs i en ad hoc-grupp för juridiska frågor. Samarbetet på invandrings- och flyktingfrågornas område har för EG:s vidkommande pågått sedan sista . I o m fullföljandet av en inre marknad peka de kommissionen på behovet av en gemensam syn på invandrings- och asylområdena för at t kunna skapa ett område med fri rörlighet för personer utan inre gräns - kontroller. Därefter tillsattes en ad hoc-grupp fö r immigration. Samarbetet avsåg även frågor om yttre gränser och asyl. Genom beslut av togs ett stort steg i riktning mot att hålla samman denna verksamhet. En särskild koordinatorsgrupp tillkallades för att förverkliga den fria rörligheten för personer. I det s.k. Palmadokumentetet angav gruppen vilka åtgärder som krävdes för att nå detta mål, nämligen åtgärder vid gemenskapens yttre respektive inr e gränser och inom EG-territoriet, åtgärder mot terrorism och droghandel, viseringspolitik, åtgärder vid prövning av asyl, åtgärder be träffande varor som medförs av resande samt civil- och straffrättsligt samarbete. De flest a av de föreslagna åtgärderna var sådana som inte innefattades av EG: s kompetens utan krävde mellanstatligt samarbete. Det samarbete som Palmadokumentet föranledde fördes, med undantag för viseringsfrågorna , i och med Unionsfördraget () 1993 in i vad som ocks å kallas EU:s tredje pelare. Viseringsfrågorna fördes däremot genom artikel 100c i det reviderade EG-fördraget in under traditionell EG-kompeten s (den första pelaren). Genom avdelning VI i Unionsfördraget formaliserades således de t samarbete som redan tidigare förekommit mellan EU:s medlemsstater i rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet i den tredje pelaren förble v emellertid, till skillnad från arbetet inom EG (den första pelaren), a v mellanstatlig natur. Det omfattades alltså inte av EG-rätten och des s principer utan har endast haft folkrättslig status. Detta innebar att någon normgivningskompetens inte fördes över till unionen, att endast har haft jurisidiktion i den mån den har tilldelats sådan i de t särskilda fallet, att beslut krävt enhällighet och att genomförande a v beslutade åtgärder skett i enlighet med medlemsstaternas nationella regler . För del har detta t.ex. betytt att inom samarbetets ram beslutade konventioner måste godkännas av . I avvaktan på att den fria rörligheten för personer skulle komma at t förverkligas fullt ut ingick , , , och ett mellanstatligt avtal () om ett successivt avvecklande av personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och om ett utvecklande av det polisiära och rättsliga samarbetet länderna emellan. En tillämpningskonvention till avtalet (Schengenkon- ventionen) undertecknades . Denna innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av den inr e gränskontrollen samt andra nödvändiga samarbetsåtgärder, bl.a. i fråg a om polissamarbete, rättsligt samarbete (innefattande regler om inbördes rättshjälp i brottmål och utlämning), dataskydd, narkotikabekämpning , harmoniserad viseringspolitik, regler om vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan och om enhetliga yttr e gränskontroller, s.k. kompensatoriska åtgärder. Ett viktigt element i är även det datoriserad e informationssystemet () för informa - tionsutbyte i första hand mellan medlemsstaternas polismyndigheter . Systemet bygger helt på nationell rätt, dvs. de nationella myndigheterna bestämmer vilka uppgifter som får lagras och för vilka ändamål de få r användas. Vilken typ av uppgifter som får föras in i SI S regleras däremot av . I artiklarna 95 ) 100 anges att uppgifter om rapporterade personer, om föremål som är efterlysta för beslag eller för at t användas som bevismaterial i en rättegång ) bl.a. stulna eller försvunn a motorfordon av vissa slag, skjutvapen och legitimationshandlingar ) och om personer eller fordon som är föremål för hemlig övervakning elle r särskild kontroll får föras in i registret. Schengenkonve ntionen innehåller också regler om skydd för de personuppgifter som registreras i SIS. E n särskild tillsynsmyndighet utövar tillsyn över systemet i enlighet me d reglerna i och europeiska konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifte r (dataskyddskonvention). Överföring av uppgifter får int e ske förrän erforderliga föreskrifter om skydd för personuppgifter so m motsvarar en sådan skyddsnivå finns hos medlemsstaterna. Konventionen började tillämpas de inre gränskontrollerna upphörde mellan sju av de vid tillfället ni o medlemsstater som var anslutna till samarbetet. Dessa var, förutom d e fem grundarstaterna, även och . är öp pet för alla medlemsstater i Europeiska unionen och efter under - tecknande av avtal om anslutning till samarbetet deltar numera samtliga EU-länder, med undantag för och . Även och deltar. De två sistnämnda, som inte är medlemmar i , har därvi d ett särskilt samarbetsavtal med som ger dem rätt at t delta i samarbetet. Till skillnad från de övriga 13 Schengenstaterna har d e dock ingen formell beslutanderätt. Deltagande i det fullständiga operativa samarbetet är för närvarand e begränsat till åtta stater (förutom de sju ovannämnda nu även ) , varför gränskontrollerna mot de övriga , däriblan d , ännu inte har avvecklats. För att detta skall kunna ske krävs för del dels att SIS byggs ut, dels att vissa villkor uppfylls, bl.a. måste anslutningsavtalet ratificeras och tillfredsställande bevakning av yttre gräns finnas. Vidare krävs att samtliga medlemsstater som deltar i samarbetet ger sitt samtycke. Medlemskap i det operativa samarbetet är således inte automatiskt, utan det kan sägas föreligga en vetorätt för d e Från kommer antalet operativa medlemsstater att utökas med och till ti o stycken. För del innebär deltagandet emellertid inte at t kontrollen vid de inre gränserna kommer att avvecklas. För att så skall sk e krävs ytterligare ett särskilt beslut av verkställande kommitté. har alltid varit avsett att vara ett provisorium i avvaktan på att gemensamma regler kan träda i kraft i hela EU avseende fri rörlighet för pe rsoner och kompensatoriska åtgärder för förverkligan- det av detta mål. I avtalet föreskrivs därför att EU-regler, allteftersom de antas, har företräde framför Schengenregler. Detta har t.ex. blivit fallet i fråga om vissa asylfrågor, viseringsregler och vapenregler. När - konventionen, som behandlar vissa asylfrågor, trädde i kraft ersatte den således regler röran- de vilken stat som i sak skall ansvara för prövningen av en asylansökan. olika beståndsdelar behandlas närmare i de olik a sakavsnitten. När kandidatländerna blir medlemmar av EU kan fördrags - revision antas vara genomförd. Att Unionsfördraget av ändå skildras här beror på att dagens EU-samarbete sådant som det beskrivs i de olika sakavsnitten i denna utredning bygger på EU:s nu gällande grundfö rdrag. Ett av Europeiska unionens mål är, enligt artikel B i Unionsfördraget i dess nuvarande lydelse, att utveckla ett nära samarbete i rättsliga oc h inrikes frågor. Innebörden av detta preciserades i i avdelning VI, artiklarna K ) K.9 i Unionsfördraget. Någon definition av vad so m menades med begreppen rättsliga och inrikes skedde inte. Däremot angavs i fördragets artikel K.1 de nio områden som medlemsstatern a skulle betrakta som frågor av gemensamt intresse, nämligen: 2.Reglerna för personers överskridande av medlemsstaternas yttr e gränser och för kontrollförfaranden i samband med detta (dvs. yttr e gränskontroller). 3.Invandringspolitiken och politiken mot medborgare i tredje land när det gäller a)villkoren för inresa till och rörlighet inom medlemsstaterna s territorium för medborgare i tredje land, b)villkoren för bosättning inom medlemsstaternas territorium fö r medborgare i tredje land, inklusive villkoren för familjers återförenin g och tillträdet till arbetsmarknaden, c)kampen mot olaglig invandring, bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorium när det gäller medborgare i tredje land. 4.Kampen mot narkotikamissbruk, i den mån detta område inte omfattas av 7 ) 9. 5.Kampen mot bedrägerier i internationell skala, i den mån detta område inte omfattas av 7 ) 9. 9.Polissamarbete ) inklusive, om så behövs, visst tullsamarbete ) för att hindra och bekämpa terrorism, olaglig narkotikahandel och andra grova former av internationell brottslighet, i samband med organisation av ett unionstäckande system för informationsutbyte inom en europeis k polisbyrå (Europol). Dessa frågor skulle behandlas med beaktande av och konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekon - ventionen) samt med beaktande av det skydd som medlemsstaterna ger personer som förföljs av politiska skäl. Arbetet i rättsliga och inrikes frågor leds av ministerrådet, som på detta område består av justitie- och inrikesministrarna i medlemsstaterna. Under rådet finns ett antal arbetsgrupper och kommittér som behandla r de olika sakfrågorna och förbereder dessa för beslut i rådet. Med - lemsstaterna informerar och samråder med varandra inom rådet i syfte att samordna sitt handlande på de aktuella områdena. På init iativ av en med- lemsstat och i vissa fall även kommissionen får rådet anta gemensamma ståndpunkter och främja allt samarbete som tjänar unionens mål. t får också efter ett sådant initiativ besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens mål genom den planerade åtgärdens omfattning elle r verkningar bättre kan förverkligas genom ett gemen samt handlande. Alla beslut som fattas av rådet kräver enhällighet. Besluten är inte bindande, även om de allmänt anses innebära en folkrättslig förpliktelse för med - lemsstaterna att se till att beslutade gemensamma åtgärder genomfö rs och efterlevs nationellt. Rådet kan också utarbeta konventioner som det sedan skall rekommendera medlemsstaterna att anta i enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser, dvs. för del god - kännande av . Genom praxis har rådet också antagit beslut , resolutioner, rekommendationer, slutsatser och förklaringar. De sist - nämnda instrumenten nämns emellertid inte i avdelning VI som former för beslutsfattande inom tredje pelarens område. Förfarandet har kritise- rats av . 2.2.2 Amsterdamfördraget: Ett gradvis inrättande av ett områd e med frihet, säkerhet och rättvisa Resultatet av samarbetet i rättsliga och inrikes frågor inom tredje pelaren är i hög grad beroende av de olika medlemsstaternas agerande och vilja att samverka på ett givet område. Enligt en i EU utbredd uppfattning har samarbetet inte fungerat tillräckligt bra och olika förslag om at t effektivisera detta, t.ex. genom att föra över delar av tredje pelaren till den första, började därför diskuteras. I den regeringskonferens som avslutades i kom samarbetet inom den tredje pelaren också att uppmärksammas alltmer för att till slut utgöra en av konferensen s huvudfrågor. Det fördrag som regeringskonferensen utmynnade i , Amsterdamfördraget, innehåller också ett stort antal ändringar på dett a område. Det är Unionsfördraget i denna nya lydelse som kommer at t vara aktuell för nya medlemmar i . Vid fördragsrevisionen beslutades även att det skulle ske e n omnumrering av artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget nä r Amsterdamfördraget trätt i kraft. I rapporten används dock den artikel - numrering som förelåg vid Amsterdamfördra gets undertecknande . En tabell med den framtida numreringen av de för utredningen s vidkommande relevanta artiklarna finns i bilaga 3. I den nya lydelsen av artikel B i Unionsfördraget har unionens mål för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor närmare preciserats på så sätt att det anges vara att bevara och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för persone r garanteras som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vi d yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande a v brottslighet. För dragsändringarna innebär ) i de delar som är aktuella fö r utredningen ) inga nyheter i sak. De nio samarbetsområdena i artikel K.1 (se ovan) är fortfarande aktuella. Däremot innebär fördragsändringarn a att delar av det nuvarande samarbetet i rättsliga och inrikes frågor för s över från tredje pelaren till den första genom en ny avdelning IIIa i EG- fördraget betecknad Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. Den annan politik det här är fråga om är yttre gränskontroll och visst civilrättsligt samarbete. Alla dessa områden bli r genom överföringen föremål för den kompetens som EU:s institutione r har till följd av regleringen i EG-fördraget. Särskilda övergångsregle r kommer emellertid att gälla för beslutsförfarandet. Dessa innebär bl.a. att rådet skall fortsätta att fatta besluten med enhällighet under e n övergångsperiod samt att ett enhälligt rådsbeslut krävs innan hela eller delar av de områden som omfattas av avdelning IIIa kan föras över till ett förfarande där beslut fattas med kvalificerad majoritet. Kvar i avdelning VI i Unionsfördraget, dvs. i tredje pelaren, bli r polissamarbetet (däri inbegripet visst tullkriminalsamarbete) och samarbetet i straffrättsliga frågor. Avdelningen har även fått en ny rubrik som stämmer överens med det nya innehållet, nämligen Bestämmelser o m polissamarbete och straffrättsligt samarbete. För att öka effektiviteten i samarbetet har instrumentet rambeslut införts på tredje pelarens område. Rambesluten, liksom även vissa andra beslut, skall vara bindande fö r medlemsstaterna såvitt gäller avsett resultat, men har inte s.k. direk t effekt. Besluten kräver dock även i fortsättningen e nhällighet. fått en utvidgad kompetens genom att den ges obligatorisk behörighet bl.a. i att lämna förhandsavgöranden om giltighet och tolknin g av rambeslut och tolkning av konventioner. Det skall även vara möjlig t för konventioner som beslutas inom tredjepelarområdet att träda i kraf t snabbare än genom att de börjar gälla redan när hälften a v medlemsstaternas parlament ratificerat dem, dock endast mellan aktuella länder. Av de tidigare i avdelning VI nämnda beslutsinstrumenten återstå r endast konventioner och gemensamma ståndpunkter. Dessutom skall, enligt ett särskilt protokoll, införlivas inom EU: s ramar. I den nya lydelsen av Unionsfördraget finns också en reglering (artikel K.15) som gör det möjligt för medlemsstater som ingått ett närmar e samarbete på ett visst område att använda EU:s institutioner m.m under för utsättning att samarbetet syftar till att göra det möjligt för EU at t snabbare utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (s.k . flexibel integration). Den nya avdelning IIIa i EG-fördraget stadgar i den inledand e bestämmelsen (artikel 73i) att rådet i syfte att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa efter ikraftträdandet a v Amsterdamfördraget skall vidta åtgärder för att säkerställa fri rörlighet fö r personer i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget som viss a stöd åtgärder vidtas i fråga om kontroll av yttre gränser, asyl oc h invandring samt för förebyggande och bekämpan de av brott. De åtgärder som avses här är fastställa nde av normer och förfaranden för personkon- troll vid yttre gräns, regler om visering och åtgärder som anger villkoren för tredjelandsmedborgare att röra sig inom EU (artikel 73j). Vidare avses åtgärder på asylområdet i form av regler som avgör vilken medlemssta t som skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan, fastställande av miniminormer för mottagande av asylsökande, för tolkningen a v flyktingbegreppet, för förfaranden för att bevilja eller återkall a flyktingstatus och för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer frå n tredje land som inte omfattas av flyktingbegrepp samt beslut om åtgärder mot olaglig invandring och olaglig bosättning , inbegripet regler om repatriering av olagliga invandrare (jfr artikel 73k). De åtgärder som skall vidtas för bekämpande och förebyg gande av brott avser gradvisa beslut om åtgärder som fastställe r minimiregler för brottsrekvisit och påföljder på områdena organisera d brottslighet, terrorism och narkotikahandel (jfr artikel K.3.e). Rådet skall även vidta andra åtgärder på asyl- och invandringsområdena, nämligen i fråga om ansvarsfördelning mellan medlemstaterna i samband me d insatser för att ta emot flyktingar m.fl., en gemensam invandringspolitik när det gäller regler för rätt till inresa och bosättning i samt faststäl- lande av rättigheter och villkor för inom en EU-stat lagligen bosatt tredj e- landsmedborgare att bosätta sig och söka arbete i annan medlemsstat (jfr 73k). I avdelning IIIa sägs slutligen att rådet skall vidta åtgärder som rör civilrättsligt samarbete som har gränsöverskridande följder och som ä r nödvä ndiga för att den inre marknaden skall fungera (jfr artikel 73m) , lämpliga åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet mella n medlemsstaterna på de områden som omfattas av avdelning IIIa (jf r artikel 73n) och andra, säkerhetshöjande åtgärder på polis- oc h straffrättsområdet enligt bestämmelserna i avdelning VI i Unions- fördraget. När kandidatländerna blir medlemmar i kommer, som redan nämnts, det egentliga tredjepelarsamarbetet endast att omfatta polissam- arbete (däri inbegripet även visst samarbete mellan tullorganisationerna) samt straffrättsligt samarbete. Målet för medlemsstaterna s agerande inom den tredje pelaren skall, enligt den nya artikel K.1, vara att åstadkomma en hög säkerhetsnivå för medborgarna inom ett område med frihet , säkerhet och rättvisa. Detta mål skall uppnås genom förebyggande oc h bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller inte, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotika- handel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri, genom ett närmare samarbete mellan polisen, tullen och andra behöriga nationell a myndigheter, både direkt och genom Europol, liksom mellan rättslig a myndigheter och andra berörda myndigheter samt, om nödvändigt, geno m tillnärmning av vissa typer av nationella straffrättsliga regler. Det polisiära samarbetet skall bestå av operativt samarbete mella n behöriga nationella myndigheter (detta innefattar t. ex. även tullen) för att förebygga, upptäcka och utreda brott, informationsutbyte, samarbete i fråga om utbildning och utbyte av sambandsmän m.m. samt samarbete när det gäller möjligheterna att upptäcka grov organiserad brottslighet (artikel K.2). Samarbete skall även främjas genom och inom Europol geno m vidtagande av vissa åtgärder såsom t.ex. samordning och genomförande av gemensamma undersökningsåtgärder mellan nationella myndighete r och Europol samt upprättande av nätverk för forskning, dokumentatio n och statistik om gränsöverskridande brottslighet. Det skall även var a möjligt att, under vissa förutsättningar (liksom är fallet inom Schengen ), tillåta en nationell myndighet, t.ex. polisen och tullen, att agera gränsöverskridande genom att bl.a. fortsätta öve rvakning och förföljande av en person in på en annan medlemsstats territorium. När det gäller det straffrättsliga samarbetet skall detta bl.a. avs e områden som rättsligt bistånd i brottmål, underlättande av utlämning sam t gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler i fråga o m brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet , terrorism och narkotikahandel (artikel K.3). Det senare innebär emellertid inte att om en stats rättssystem saknar bestämmelser om lindrigast e påföljd att sådana måste införas. Genom ett särskilt protokoll till Amsterdamfördraget införlivas, so m ovan nämnts, i EU. I protokollet sägs att de nuvaran- de Schengenstaterna, dvs. samtliga medlemsstater utom och , får fortsätta sitt samarbete, men att i fortsättningen EU: s institutioner och procedurer skall användas. Efter det att protokollet träder i kraft skall rådet med enhällighet vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att genomföra en överföring av Schen genregelverket till EU och med tillämpning av bestämmelserna i fastställa vilken pelare de olika delarna i regelverket skall hänföras till. Fram tills sådana beslu t fattats skall anses tillhöra tredje pelaren. I och med att Schengen integreras i EU blir det också rådets uppgift att besluta när deltagandet för en änn u icke-operativ medlemsstat skall bli operativt. På grund av att särskilda undantag tillerkändes i samband me d Unionsfördragets ikraftträdande finns särskilda regler för denn a medlemsstat. Detsamma gäller för och som inte är medlemmar i . Det föreskrivs också att samarbets - avtal skall ingås med och som ju deltar i Schengen- samarbetet utan att vara medlemmar i . EU:s senaste utvidgning ägde rum , då , oc h inträdd e som medlemmar i unionen. uttalade vid sitt möte i att de med EU associerade länderna i Öst- och som så önskade skulle få bli medlemmar i unionen när de uppfyllde vissa politiska och ekonomiska förutsättningar. har samtliga dessa tio länder ansökt om medlemskap , nämligen (1994), (1994), (1995), (1995), (1995), (1995), (1996), , (1995), (1996) och (1996). medlemskaps- ansökan inkom . Enligt artikel O i Unionsfördraget får varje europeisk stat ansöka o m medlemskap i unionen. De elva kandidatländerna har godkänts so m ansökarländer av Europeiska rå det, vilket beskrivs i nästföljande avsnitt. Medlemsansökan behandlas av , som fattar sitt beslut efter att ha hört kommissionen och efter samtycke av . beslutar med enhällighet, vilket betyder att var och e n av de nuvarande medlemsstaterna har vetorätt, liksom . Villkoren för att upptas som medlem i unionen skall fastställas i ett avtal (anslutningsfördrag) mellan medlemsstaterna och den ansökande staten. I detta kan t.ex. övergångslösningar skrivas in. I avtalet preciseras också de ändringar av som blir nödvändiga, exempelvis när de t gäller den nya medlemsstatens representation i olika organ. Anslutnings- fördragen skall ratificeras av alla avtalsslutande parter. Detta betyder att riksdag skall godkänna det nya anslutningsavtalet.