sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Samarbetet inom EU i asylfrågor tar sin utgångspunkt i jämte New York-protokollet och i och har till syfte att försäkra att prövningen av e n asylansökan sker på ett rättvist och effektivt sätt i alla EU-länder. Arbetet har resulterat i ett antal beslut av mellanstatlig karaktär som i vissa frågor lett fram till gemensamma ställningstaganden om vilka minimikrav som skall uppfyllas. Ett mer praktiskt arbete sker också genom CIREA, som bl.a. studerar de länder som genererar flest asylsökande till EU oc h kontinuerligt utbyter nationella erfarenheter. De första stegen mot en harmoniserad flyktingpolitik på grundval a v tredjepelarsamarbetet skedde genom en resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden och en gemensam ståndpunkt om harmoni- serad användning av begreppet flykting i artikel 1 i Genèvekonven - tionen. Den senare innehåller bl.a. riktlinjer för tillämpning av kriterierna för tillerkännande av flyktingstatus och tillstånd till inresa som flykting. I resolutionen fastställdes allmänna principer om rättvis och effekti v handläggning av asylärenden. Den omfattar också vissa garantier vi d prövningen av asylärenden, den asylsökandes rättigheter under ärendets handläggning, överklagande och omprövning. Riktlinjerna i den gemen- samma åtgärden innehåller minimivillkor och skall beaktas av d e nationella myndigheterna utan att tillämpningen av nationell rättspraxi s på asylområdet eller bestämmelser i grundlag som styr sådana frågo r påverkas. Den gemensamma åtgärden avser inte att påverka de villkor under vilka en medlemsstat i enlighet med nationell rätt kan låta en person uppehålla sig inom statens territorium, om personens säkerhet eller fysiska integritet skulle hotas vid ett återvändande till hemlandet av andra skäl än sådana på vilka är tillämplig, och skäl därfö r talar emot ett återsändande. Grunden lades emellertid redan tidigare genom undertecknandet 1990 av (egentligen konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl so m framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna) och antagandet av tre viktiga rättsakter på asylområdet , nämligen resolutionerna om ett harmoniserat förhållningssätt när ett tredj e land är att anse som första asylland och avseende uppenbart ogrundad e asylansökningar samt slutsatserna angående länder i vilka det generell t inte föreligger någon allvarlig risk för förföljelse (s.k. säkra länder). reglerar vilken stat som skall ansvara fö r prövningen av en asylansökan ingiven i en medlemsstat. Den är endas t tillämplig på asylsökande som är medborgare i tredje land. Konventionen, som trädde i kraft mellan de tolv ursprungliga medlemsstaterna och för och som beräkna s omfatta även de kvarvarande två medlemsstaterna , anses som en av de grundläggande delarna av gemenskapens regelverk på asyl - området. Konventionen skall garantera att den som söker asyl i e n medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen (problemet med s.k. refugees in orbit) . Förutsättningarna för att kunna sända tillbaka en asylsökande till ett annat EU-land regleras ingående i artiklarna 5)7. Frågan om när ett land utanfö r EU-kretsen skall vara att anse som första asylland behandlas däremot i den ovannämnda resolutionen i vilken det fastställs principe r för användandet av första asyllandsprincipen på tredje land. Denn a kompletteras av resolutionen om uppenbart ogrundade asylansökninga r som, med utgångspunkt från kriterier, definiera r vad som är att betrakta som en sådan ansökan och gör det möjligt at t tillämpa ett förenklat handläggningsförfarande på sådana ansökningar. Medlemsstaterna har också enats om en resolution om ansvarsför - delning mellan EU:s medlemsstater vid mottagande av fördrivna personer och tillfälligt uppehälle av fördrivna personer. Denna aktualiserades av de stora flyktingströmmar som orsakades av konflikterna i det forn a och som ledde till ett inte i sedan slut skådat antal personer på flykt samt de behov av snabba insatser och ett samordnat handlande som denna situation medförde. Av de cirka två miljoner människor som flydde från ansökte t.ex. 800 000 om skydd i EU:s medlemsstater, varav i fem av dessa. Resolutionen följdes senare upp med ett beslut av rådet om ett varnings- och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande av oc h tillfällig vistelse för fördrivna personer. Kommissionen har också lagt fram ett förslag till gemensam åtgärd om tillfälligt skydd samt för förlängning och avslutande av sådant skydd . Förslaget omfattar även vissa minimiregler för de rättigheter och förmåne r som får åtnjutas i värdlandet. Bakgrunden till förslaget, som emellerti d inte avses ha retroaktiv verkan, är konflikten i f.d. och de slutsatser denna ledde till om behovet av bättre samarbete och samordning medlemsstaterna emellan. pågår också bl.a. ett ut - arbetande av en konvention om upprättande av det s.k. Eurodac, ett datoriserat fingeravtryckssystem i vilket asylsökandes fingeravtryck skall kunna registreras. Med hjälp av fingeravtrycken skall man kunna konstatera i vilken medlemsstat en person först sökt asyl. Eurodac skal l alltså vara ett komplement till . Genom fördragsändringarna i förs asylfrågorna in unde r EG-fördragets tredje del om Gemenskapens politik i en särskild avdelning IIIa. Enligt artikel 73k skall rådet efter det at t avdelningen trätt i kraft besluta om åtgärder som rör asyl i enlighet med och New York-protokollet på vissa områden. Några av dessa är sådana där samarbetet lett till resultat, t.ex. regler för att bedöma vilken stat som har ansvaret för att bedöma en asylansöka n () och en gemensam tolkning av Genèvekonventio- nens flyktingbegrepp. Övriga områden som nämns särskilt är beslut o m miniminormer för mottagande av asylsökande, beträffande förfarande n för att bevilja eller återkalla flyktingstatus och för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land och andra skyddsbehövande sam t åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas i fråga o m insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bär a föl jderna av detta. Fördraget öppnar också en möjlighet för rådet att p å förslag från kommissionen i en nödsituation i form av stor a migrationsströmmar till ett medlemsland besluta om tillfälliga åtgärder til l fö rmån för staten i fråga. Överförandet av asylfrågorna till den först a pelaren innebär att EU går vidare med harmoniseringen på flykting - politikens område. I ett särskilt protokoll behandlas också den ganska speciella frågan om prövning av asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. Efter att ha slagit fast att medlemsstaternas skyddsnivå på området mänskliga rättigheter är sådan att de skall betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra på asylområdet anges tre fall när en prövning av asylansökan är tillåten. Så kan ske om medlemslandet befinner sig i et t sådant läge som hotar nationens existens att det med åberopande a v artikel 15 i gör avsteg från sina skyldigheter enligt denna konvention, om beslut fattats om att medlemsstaten begått allvarliga och upprepade brott mot de principer som unionen i enlighet med artikel F1.1 i Unionsfördraget är grundad på (se avsnitt 3) eller om ett förfarande inletts för prövning o m så är fallet. Av protokollet framgår vidare att varje medlemsstat har rätt att ensidigt besluta att pröva e n asylansökan från en annan medlemsstats medborgare, men i så fall skall rådet underrättas och ansökan behandlas med utgångspunkt i antagandet att ansök an är uppenbart ogrundad. I protokollets ingress slås fast at t skall beaktas och att protokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär. I en gemensam förklaring klargörs också att protokollet inte skall påverka medlemsstaterna s befogenhet att fatta beslut i frågan. Begränsandet av asylrätten fö r medlemsstaternas medborgare, som tillkom genom ett spanskt initiativ, har föranlett kritik. Fördragsrevisionen i medför också att införlivas i EU. I avvaktan på att EU själv fa ttar beslut på dessa områden inom ramen för avdelning IIIa i EG-fördraget innebär detta at t asylregler (i den mån de inte redan har kon- sumerats) kommer att gälla för de flesta av de nuvarande medlemsstaterna och samtliga nytillkomna. Reglerna i har tagit över regleringen om ansvarig stat vid prövning av en asylansökan. Någon redogörelse för Schengenreglerna i den delen lämna s därför inte. innehåller också regler o m informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Information skall utbytas om nationell lagstiftning och praxis samt statistik och information om förhållandena i de asylsökandes ursprungsländer (artikel 37). Det är även möjlig t att utbyta information om en enskild asylsökande om det ä r nödvändigt för att kunna fastställa ansvar som första asylland. Informa - tionen är begränsad till vissa uppgifter, t.ex. personuppgifter, identitets- handlingar eller uppgifter som behövs för att kunna fastställa identitet , vistelseorter och resvägar. För sådan information gäller nationell a sekretessregler. Information som överförs via datorer får dessuto m endast delges länder som i sin lagstiftning följer principerna i s dataskyddskonvention (artikel 38). När fördragsändringarna från Amsterdamrevisionen träder i kraft ka n direktiv eller förordningar snart förväntas på de områden där samarbetet på tredje pelarens område redan lett till resultat. Sådana beslut komme r att vara bindande för medlemsstaterna på ett helt annat sätt än d e nuvarande tredjepelarinstrumenten, med undantag för ikraftträdd a konventioner, har varit. Man bör därför kunna räkn a med att det kommer att finnas ett EG-rättsligt regelverk på detta område den dag kandidat - länderna blir medlemmar i unionen. En viss harmonisering inom Amsterdamfördragets ramar blir då möjlig. Som nämnts ovan i avsnitt 6.1 kan i förlängningen beslut om flyktingpolitiken också komma att fatta s med kvalificerad majoritet. Detta kräver emellertid att medlemsstaterna först enhälligt beslutat om att dessa frågor skall regleras av artikel 189b i EG-fördraget. Vilka konsekvenser en sådan eventuell beslutsordning kan få är svårt att förutsäga. Det bör emellertid understrykas att enligt e n gemensam förklaring till Amsterdamfördraget skall EU samråda me d UNHCR och andra internationella organisationer i flyktingfrågor. Samtliga kandidatländer har tillträtt , Genèvekon - ventionen och New York-protokollet och arbetar med att implementera ett med dessa instrument anpassat fungerande system för mottagande av asylsökande och prövning av deras ansökningar. De har även i de flesta fall återtagandeavtal med sina grannländer. I arbetet har de erhållit sto r hjälp, förutom av EU och dess medlemsstater, av internationella organisa- tioner som UNHCR och IOM. Inte minst i fråga om allmän rådgivning, uppbyggnad av handläggnings- och mottagandeorganisationer samt lagstiftningsarbete har de senare bidragit aktivt. Allmänt kan sägas at t lagstiftningen på dessa områden på grund av UNHCR:s insatser därfö r Däremot finns brister i den praktiska tillämpningen både på mottagningssidan och i asylprövningen, huvud - sakligen på grund av otillräckliga resurser i ekonomiskt, materiellt , personellt och kunskapshänseende. Exempel är bristen på databaserad e integrerade system för on-line kommunikation mellan polis, tull , gränsbevakning och migrationsmyndighet. Arbetet på detta område gå r emellertid stadigt framåt, varför några betydande luckor knappast lär vara för handen den dag kandidatländerna blir medlemmar under förutsättnin g av fortsatt internationellt bistånd. En särskild situation föreligger också beträffande , som vid sitt tillträde till och New York-protokollet begränsade den geografiska tillämpningen till . pågå r emellertid ett lagstiftningsarbete med syfte att upphäva denna begränsning eftersom är väl medvetet om att medlemskap i inte ka n komma i fråga förrän denna begränsning tagits bort. Förhållandevis få människor söker, när detta skrivs, asyl i kandidat - länderna, även om antalet asylsökande har ökat . Kandidatländerna är därför huvudsakligen transitländer för asyl - sökande som önskar ta sig till andra länder, däribland EU:s medlems - stater. De asylsökande som söker sig västerut genom kandidatländern a kommer i synnerhet från den arabisktalande världen och . I takt med en ökad ekonomisk tillväxt blir kandidatländerna själva mål fö r flyktingströmmarna. Intresset för ett effektivt samarbete med grannlän - derna på asylområdet kan därför förväntas öka efter hand. För närvarand e är emellertid situationen den att de flesta asylsökande, först när d e misslyckats ta sig vidare in i EU, söker asyl i kandidatländerna i syfte att undvika att de avvisas. Detta innebär inte sällan att asylsökande i dess a länder avviker under handläggningen av ansökan för att på nytt göra ett försök att illegalt ta sig vidare. Från kandidatländernas sida har därfö r frågan om skapandet av en parallellkonvention till Dublinkonvention mellan dessa länder och EU tagits upp. Förutsättningar för att en såda n skulle kunna fungera i praktiken är emellertid att infrastrukturen på asylområdet byggs ut ordentligt i kandidatländerna. Intresset från EU: s sida för en sådan konvention har därför ännu varit svagt. När dessa länder väl är medlemmar i kommer eller motsvarande EG-rättsliga reglering att bli tillämplig på dess a asylsökande. Det kommer alltså att vara möjligt att skicka tillbak a asylsökande som borde ha sökt asyl i en av de nya medlemsstaterna til l detta land för prövning av asylansökan. I avvaktan på att så är fallet är de t viktigt att de nuvarande medlemsstaterna sluter återtagandeavtal som även omfattar asylsökande med kandidatländerna. Sådana avtal kan visserligen inte användas om det land till vilket den asylsökande borde sända s tillbaka inte är att anse som ett säkert asylland i s mening. Så är fallet med flera av kandidatländerna . Bedömnin gen av om ett enskilt kandidatland är att räkna som ett säker t första asylland varierar också i viss mån mellan de olika EU-staterna. vissa medlemsstater, exempelvis , finns föreskrifter i asyllagstift - ningen om vilka kandidatländer som är att anse som säkra i asylhän - seende. I andra stater är hållningen mer pragmatisk och en prövning a v säkerheten görs då återsändande kan vara aktuellt . har t.ex. återtagandeavtal med de baltiska staterna, men anser inte att d et är lämpligt att återsända asylsökande till dessa för att de skall få sin sak prövad där. Vid tiden för ett EU-medlemskap måste kandidatländerna dock anses uppfylla kraven på säkra asylländer. Det kan sägas vara en förutsättning för inträde i unionen. Återtagandeavtal har också en funktion efter medlemskapet i avvaktan på en ratificering av , eftersom denna inte har retroaktiv verkan. Utvidgningen av EU med kandidatländerna borde inte leda till någr a negativa konsekvenser av betydelse på det flyktingpolitiska området . Tvärtom kommer utvidgningen att innebära att ytterligare länder ansluter sig till den inom unionen gällande ordningen på detta område. Denn a ordning baseras uttryckligen på bl.a. . m medlemskapet blir dessa länder parter vid utvecklandet av den fortsatta flyktingpolitiken och deltar aktivt även i sådana organ som CIREA. är anslutet till (utan geografisk begränsning ) och det till denna knutna New York-protokollet. Regler om flyktingars och övriga skyddsbehövandes rätt till uppehållstillstånd finns i 3 kap i de n svenska utlänningslagen (1989:529). Vem som skall betraktas som flykting grundar sig på definition. Efter en lag - ändring ges numera konventionens skyddsregler en vidare tolkning än vad som varit fallet i . bör, enligt et t uttalande i den proposition som föregick lagändringarna, ges en tolkning som inte avsevärt avviker från tolkningen i flertalet till konventione n anslutna europeiska länder. Vägledning bör också kunna hämtas i UNHCR:s exekutivkommittés konklusioner. Lagen skiljer på flyktingar och övrig a skyddsbehövande. De tidigare skyddsbegreppen de facto-flyktingar och krigsvägrare har således utgått ur lagen. Utöver konventionsflyktingar har vissa andra skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd. Till denn a kategori räknas de som riskerar att straffas med döden eller me d kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig elle r förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastro f inte kan återvända till sitt hemland samt de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Uppehållstillstånd kan också liksom tidigare beviljas en utlänning som personligen har starka humanitära skäl . Rätten till asyl är inte ovillkorlig. Om den sökande före inresa n uppehållit sig i ett annat land och där är skyddad mot förföljelse (ett s.k. säkert tredje land) skall denne hänvisas dit i enlighet med den s.k. första asyllandsprincipen. Uppehållstillstånd kan vidare vägras bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet, på grund av sökandens brottslighet eller på grund av att den sökande har särskild anknytning till ett annat land än hemlande t och där är skyddad mot förföljelse. En person som erkänts som flykting och som har behov av i får emellertid endast utvisas under vissa bestämda förutsättningar som regleras i 4 kap. 10 § utlänningslagen, t.ex. om denne dömts för brottslighet av särskilt allvarligt slag. Regeringen har också möjlighet att i s.k. massflyktsituationer meddela fö reskrifter om beviljande av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådan t tillstånd meddelas för sammanlagt högst med möjlighet til l förlängning under förutsättning att ett program för att förbereda återvän dandet har inletts . Detta har t.ex. varit aktuellt för personer som flytt från . Regeringen kan också meddela före skrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för den som flytt undan en inre eller yttre väpnad konflikt eller en miljökatastrof om möjligheter att ta emot utlänningar på ett tillfredsställande sätt motiverar det. De sociala rättigheterna för dem som beviljats tidsbegränsade och permanenta uppehållstillstånd regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen i vilka fall en asylansökan skall prövas i , exempelvis på grund av skyldigheter som har enligt den nordiska passkontrollöverenskommelse n (PÖK ) eller överenskommelser om återtagande som träffats med andr a stater att i vissa fall ta emot en utlänning för att pröva asylansökan här . Sådana skyldigheter fullföljs i stället enligt praxis eller överens - kommelserna i fråga. Exempel på sådana överenskommelser är, utöve r PÖK, och samt de bilate rala återtagandeavtal som har med ett antal länder däribland samt bland kandidatländerna de baltiska staterna och . Ändringarna i utlänningslagen har harmoniserat den svensk a definitionen av flyktingbegreppet till vad som gäller i andra EU-länder . En anpassning av den svenska lagstiftningen till reglering har vidtagits t.ex. i fråga om i vilka fall asyl får vägras. Utöver nu gällande regler kommer asyl att kunna vägras i de fall där de n asylsökande kan skickas till ett land som tillträtt Dublinkonvent ionen och den asylsökande där är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas til l hemlandet eller till ett annat land där han inte har motsvarande skydd. Någon anledning att anpassa lagstiftningen eller flyktingpolitiken speciellt på grund av kandidatländernas inträde i EU synes inte direkt vara fö r handen, i vart fall inte efter vad som kan bedömas . Anpassning av svenska regler och praxis kan dock behöva ske beroende på arbetet inom EU på detta område. har emellertid som medlem i unione n möjligheter att verka för att en sådan politik t. ex. inte blir restriktivare än vad den svenska är . Konsekvenser av utvidgningen kan i ställe t sägas vara beroende av hur de nya medlemsstaterna sköter kontrollen av de yttre gränserna och av hur de sköter sin flyktingpolitik. EU:s diskussioner i invandringsfrågor utgår från att alla medlemsstater fö r en reglerad invandringspolitik som är anpassad till landets möjligh eter att erbjuda arbete, bostad och social service. I praktiken betyder detta att arbetskraftsinvandringen från tredje land har varit mycket begränsa d . Därutöver kan migrationspolitiken sägas vila på tr e grunder: åtgärder för att i samarbete med ursprungsländerna bekämp a orsakerna till migrationstryck, invandringskontroll samt fördjupa d integration av personer som redan har uppehållstillstånd i medlems - staterna. Arbetet har resulterat i ett stort antal beslut, främst icke- tvingande resolutioner och rekommendationer. Prioritet har getts åt arbetet med en harmonisering av vissa invandringsregler, bl.a. en gemen- sam ordning för viseringar (se avsnitt 6.3.4), utvecklande av et t förhåll ningssätt till olaglig invandring (se avsnitt 7), regler för arbets - kraftsinvandring och familjeåterförening sam t den rättsliga ställning som tredjelandsmedborgare, som vistas lagligt i en medlemsstat, bör komma i åtnjutande av. Insatser i länder varifrån stora migra tions-strömmar leder till EU, exempelvis i form av bistånd för att motverka hungersnöd elle r för att skapa arbetstillfällen i ursprungsländerna, sker såväl bilateralt som genom EU. Kommissionen är t.ex. världens femte största biståndsgivare. Bortsett från regler om visering har de beslut som fattats av EU avseende en harmonisering av invandringspolitiken inte varit av överstatlig karaktär. Lagstiftningen på detta område har således varit en angelägenhet för de enskilda staterna. Det är inte här möjligt att skildr a dessa nationella regelverk. Skillnader i olika medlemsstaters lagstiftning kan emellertid påverka andra medlemsstaters situation. Om en medlemsstat inför synnerligen hård a regler för rätt till inresa i landet kan det t.ex. medföra att migrationsströmmarna riktas mot andra medlems - stater som har en mer liberal invandringslagstiftning. Detta har resulterat i ett behov av ett gemensamt regelverk avseende tillträde till medlemsstaterna. Invandringsfrågorna förs också in unde r gemenskapskompetensen genom Amsterdamfördraget (Avdelning IIIa). I artikel 73j i det reviderade EG-fördraget sägs bl.a. att det skall fastställa s regler fö r visering för vistelser som inte är avsedda att vara mer än tr e månader (se närmare avsnitt 6.3.4) och villkor enligt vilka tredjelands- medborgare skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium . Enligt artikel 73k skall det även fattas beslut om villkor för inresa och bosättning, normer för utfärdand e av uppehålls- tillstånd, åtgärder för att förbättra inom EU lagligen bosatta tredjelands- medborgares situation och mot olaglig invandring. Det betyder att regleringar kommer att kunna utfärdas på dessa områden i form av direktiv eller förordning med bindande verkan för med - lemsstaterna. Invandringspolitiken skulle därmed få den överstatlig a karaktär som den inte har. Med undantag för viserings - politiken kommer emellertid ett enhälligt beslut om en eventuell övergån g till beslutsförfarandet i enlighet med artikel 189b att krävas inna n majoritetsbeslut blir aktuellt på dessa områden (artikel 73o). När det gäller de aktuella tredjelandsmedborgarnas rättsliga ställnin g och integreringen av dessa har redan ett omfattande arbete påbörjat s genom att ett antal resolutioner antagits inom tredje pelarens ram. I dessa har behandlats frågor om uppehållstillstånd för arbetstagare, egn a företagare och studenter; om minimirättigheter för tredjelandsmedborgar e som () lagligen varit bosatta inom EU: s medlemsstaters territorium samt om en harmonisering av de nationella reglerna för familjeåterförening.