sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Förslagen i detta sammanhang föranleds av vårt förslag att all- mänheten skall kunna få del av myndigheternas uppgifter även i elektro- nisk form. Vi har föreslagit att bestämmelsen i 11 § om myndigheternas skyldighet att hålla beskrivningar över sina ADB-register tas bort. Detta finns kommenterat i avsnitt 21. Den skyldighet som myndigheterna har en- ligt gällande 14 § datalagen att dokumentera uppgifter som har elektronisk form flyttas enligt vårt förslag till 15 kap. sekretesslagen (se vårt förslag till ny bestämmelse i 11 §). Förslaget behandlas i avsnitt 21. Vi har slut- ligen i avsnitt 20 (Myndigheternas datorprogram) föreslagit att myndighe- terna förpliktas att hålla tillgängligt systembeskrivningar av datorprogram som fattar automatiserade beslut (se vårt förslag till ny bestämmelse i 12 §). De ändrade bestämmelserna behandlas, liksom övriga ändringar i 15 kap. i författningskommentaren. Den nya begreppsapparaten föranleder även i övrigt ändringar av vissa bestämmelser i sekretesslagen. Vi föreslår ny lydelse av dessa bestämmel- ser. Reglerna i 1 kap. 8 och 9 §§ innebär att offentlighetsprincipen omfattar även vissa andra organ än myndigheter. Bestämmelserna tar sikte på SOU 1997: 39 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 587 handlingar, men att det är just rätten att ta del av allmänna handlingar som avses framgår av hänvisningen till tryckfrihetsförordningen.481 Vi anser därför att det blir tydligare och mer konsekvent att ersätta hand- lingar med allmänna uppgifter i stället för bara uppgifter, även om det naturligtvis inte innebär någon saklig skillnad. Även övriga ändringar i sekretesslagen är av redaktionellt slag och de kommenteras därför inte sär- skilt. 22.3En samordning av arkivlagen och 15 kap. sekretesslagen anförde i betänkandet Öppenhet och Minne – Arkivens roll i samhället (SOU 1988:11) att det vid en framtida översyn av arkivla- gen borde övervägas om bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen, om regist- rering och utlämnande av allmänna handlingar m.m., bör fogas till arkivla- gen (s. 192). Skälen för en samordning är att bestämmelserna i huvudsak fyller samma syften samt överlappar varandra så att det kan ifrågasättas vilka regler som primärt bör ses som arkivregler respektive regler rörande offentlighetsinsyn. Våra förslag till ändringar i 2 kap. TF bidrar ytterligare till att göra en sådan samordning naturlig. Denna bedömning vinner stöd av såväl bakomliggande skyddsintressen som bestämmelsernas innehåll. Den teoretiska grunden för arkivbildningen i har varit den s.k. proveniensprincipen, som innebär dels en yttre avgränsning så att varje arkivbildares arkiv skall hållas samman och uppfattas som en enhet, dels en inre avgränsning så att handlingarna skall bevaras i sitt ur- sprungliga sammanhang och alltså inte sorteras om och fogas in i nya sammanhang.482 Frågan är då hur denna princip förhåller sig till de skyddsintressen som aktualiseras i 15 kap. sekretesslagen. 1979/80:2 Del A s. 124–125. 482Äldre ordningsprinciper där man, för att söka tillgodose forskningens intressen, ordnade om och förtecknade handlingarna efter ämne oberoende av arkivtillhörig- het och den ordning arkivbildaren valt visade sig mindre lyckade. Därigenom för- stördes handlingarnas inre sammanhang – kontexten. Handlingarna utgör en kvarleva av händelseförlopp och kan inte förstås isolerade från sitt sammanhang med andra handlingar. En ämnesordningsprincip undergräver dessutom möjlighe- terna att använda de sökingångar arkivbildarna har upprättat; se vidare Gränström/, Arkivlagen – Bakgrund och kommentarer, s. 15 ff. 588 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen SOU 1997: 39 Sekretesslagen innehåller regler om tystnadsplikt i det allmännas verk- samhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Denna lag syftar alltså till att begränsa allmänhetens insyn. I 15 kap. sekretesslagen finns emellertid bestämmelser med motsatt syfte; att tillgodose intresset av insyn i allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda. Dessa bestämmelser, som brukar beskrivas som regler om s.k. god offentlighetsstruktur, har alltså från systematisk synpunkt inte något samband med den egentliga sekretessregleringen. De har ändå ansetts kunna tas in i sekretesslagen.483 En god struktur måste naturligtvis föreligga också för att behoven av ären- deinsyn och verksamhetsinsyn skall kunna tillgodoses. En närmare jämförelse av de enskilda bestämmelserna i 15 kap. sekre- tesslagen och arkivförfattningarna gör det än mer tydligt att regleringen har betydande likheter, även på detaljnivå, och bärs upp av enhetliga intressen. Som exempel kan nämnas följande: I 15 kap. 1 § sekretesslagen ges grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att re- gistrera allmänna handlingar. På motsvarande sätt sägs i 5 § arkivlagen att myndigheterna, vid registreringen av allmänna handlingar, skall ta veder- börlig hänsyn till dess (registreringens) betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. I 15 kap. 2 § sekretesslagen finns föreskrifter om vilka uppgifter som skall anges när en handling registreras. Sådana detaljerade föreskrifter finns visserligen inte i arkivlagen. Det skulle emellertid, utan sådana dia- rier m.m., bli svårt att göra handlingarna tillgängliga för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov (dvs. sådant som anges i 3 § arkiv- lagen). Motsvarande detaljföreskrifter har också utfärdats av . I 15 kap. 9 § sekretesslagen sägs att myndigheterna skall ordna sin ADB- verksamhet med beaktande av allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Detsamma framgår av 6 § 1 arkivlagen där det föreskrivs att myndigheterna skall organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Målen för de aktuella bestämmelserna i sekretesslagen och arkivlagen är alltså nära nog identiska. Myndigheternas allmänna uppgifter måste, från såväl offentlighets- som arkivsynpunkt, organiseras, avgränsas, be- skrivas, förtecknas, skyddas etc. Det måste kunna fastställas vilka all- männa uppgifter som en myndighet har och de måste vid behov kunna gö- ras tillgängliga. En samordning är därmed både önskvärd och lämplig för 483Corell m.fl., Sekretesslagen – Kommentar till lag med ändringar, 3 uppl., s. 65; se 1 kap. 1 § 3 st. sekretesslagen. SOU 1997: 39 Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen 589 att fungerande rutiner skall kunna upprätthållas inom ramen för snabbt ökande informationsmängder och allt mer begränsade resurser – utan att grundläggande krav på god offentlighetsstruktur och god arkivstruktur sätts åt sidan. Den moderna tekniken medför att omständigheter som är av intresse även från arkivsynpunkt måste beaktas mycket tidigt, redan under uppgif- ternas aktiva tid. Det är myndigheternas hantering av uppgifterna som regleras i 15 kap. sekretesslagen. Man kan än mindre än från arkivmyndigheternas sida mer eller mindre passivt invänta att uppgifterna anländer för långtidsförvaring. Det finns med andra ord mycket som talar för att man bör se hela processen, från uppgifternas till- blivelse till långtidsförvaring, som en helhet. Vi har övervägt att föra samman de berörda bestämmelser till en sär- skild lag.484 En närmare genomlysning av hur olika bestämmelser bör in- tegreras och samordnas har dock inte varit möjlig inom den tid som har lämnats oss för vårt uppdrag. En sådan översyn bör i stället ske i särskild ordning. 484 Jämför SOU 1975:22 s. 40, som dock avsåg en annan typ av samordning. SOU 1997: 39 har regeringen gett generella direktiv på olika områden till alla kommittéer och särskilda utredare. Dessa generella direktiv kan sägas innebära krav på att det skall göras en beskrivning av konsekvenserna i olika hänseende av framlagda förslag. Ett generellt direktiv (dir. 1994:23) innebär krav på prövning av offentliga åtaganden och en analys av bl.a. de ekonomiska konsekvenserna. Andra generella direktiv gäller redovisning av konsekvenserna för N jämställdhetspolitiken (dir. 1994:124), N regionalpolitiken (dir. 1992:50) och N det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). I det följande berörs i skilda avsnitt konsekvenserna av våra förslag i de två delar som utredningsuppdraget har innefattat – EN NY PERSONDATALAG och OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I IT-SAMHÄLLET. Det finns nämligen, såvitt vi kunnat finna, inte några samlade effekter av förslagen i de båda delarna som bör redovisas gemensamt. I avsnitt 12.14.3 har vi berört hur Datainspektionens verksamhet bör fi- nansieras. Avsikten är att den föreslagna finansieringen skall vara kost- nadsneutral för såväl det allmänna som enskilda i förhållande till vad som 592 Konsekvenserna av förslagen SOU 1997: 39 Av det EG-direktiv som är bunden av torde vidare följa att det inom ramen för det offentliga skall finnas en tillsynsmyndighet med vissa befogenheter. För de persondataansvariga kommer det att uppkomma vissa kostnads- besparingar i och med att tillståndsplikten avskaffas och antalet anmäl- ningar till Datainspektionen minskas kraftigt. Med det föreslagna systemet är det dock i stället den persondataansvarige som själv i första hand måste bedöma om en viss behandling av personuppgifter är laglig. Detta kan å andra sidan förväntas leda till något ökade administrativa kostnader för de persondataansvariga, särskilt i ett inledningsskede. Exempelvis skyldighe- ten att självmant underrätta enskilda torde vidare innebära ökade kostnader för persondataansvariga, kanske främst i form av kostnader för utform- ningen av nya blanketter och liknande. Det finns uppenbara svårigheter att bedöma de ekonomiska konsekven- serna av det föreslagna systemet i förhållande till det system som gäller . Systemen är helt olika, och det är inte enkelt att bedöma t.ex. i vad mån de materiella reglerna i den föreslagna persondatalagen är strängare och därmed dyrare för de persondataansvariga än de villkor som Datain- spektionen med det nuvarande systemet ställer upp i enskilda fall. Det är vidare svårt att bedöma värdet för skyddet av den personliga integriteten av de föreslagna hanteringsreglerna i förhållande till de regler som gäller . Bland annat eftersom tillämpningsområdet för den föreslagna lagen är vidare än för den nuvarande, finns det anledning att tro att det föreslagna systemet innebär något högre kostnader för de persondataansvariga än det nuvarande system som skyddet för den personliga integriteten ökar något. Hur stor ökningen av kostnaderna respektive nyttan för skyddet av den personliga integriteten är har vi inte kunnat uppskatta mera exakt än så. Det bör i sammanhanget påpekas att den föreslagna persondatalagen baserar sig på ett EG-direktiv som – oavsett kostnaderna – är skyldig att genomföra och att vi inte på någon punkt går nämnvärt längre än vad förpliktelser gentemot EU kan anses kräva. I samband med utarbetandet av förslagen har vi försökt att kontinuerligt ha uppmärksamheten riktad mot jämställdhetsfrågorna. Trots detta har vi inte SOU 1997: 39 Konsekvenserna av förslagen 593 kunnat finna att våra förslag skulle ha några beaktansvärda konsekvenser för jämställdheten. Regionalpolitiken kan inte sägas vara alls berörd av våra förslag. Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet Enligt den nuvarande datalagen är en lång rad förfaranden kriminaliserade (se avsnitt 12.13.1.2), bl.a. förandet av personregister utan licens. Det har uppskattats att det finns knappt en halv miljon licenspliktiga personregister som inte har anmälts för licens. Vårt förslag att avskaffa licenssystemet och de allra flesta straffbe- stämmelserna kommer att frigöra resurser för annat brottsförebyggande arbetet. Det finns inte anledning att anta att våra förslag skulle ha någon effekt på annan brottslighet. Att införa en ny begreppsapparat i 2 kap. TF kommer att medföra vissa övergångskostnader. Till att börja med krävs det följdändringar i andra för- fattningar; man kan utgå ifrån att begreppet allmän handling förekommer i många lagar och förordningar. Vi har inte inom ramen för vårt uppdrag kunnat kartlägga hur omfattande och kostsamma dessa ändringar kommer att bli. Vidare måste man utgå ifrån att det kommer att krävas en viss informationsinsats (och i vissa fall kanske till och med utbildning) inom bl.a. den offentliga sektorn för att sprida kunskap om den nya be- greppsapparaten. Förändringarna är dock av så begränsad art att den in- formationen bör kunna inrymmas i myndigheternas ordinarie informations- eller utbildningsverksamhet. I den mån uppgifter som anses allmänna uteslutande på den grunden att de är tekniskt tillgängliga för myndigheten inte längre an- 594 Konsekvenserna av förslagen SOU 1997: 39 ses vara allmänna, innebär det naturligtvis en viss besparing för den myn- dighet som i fortsättningen inte behöver tillhandahålla dessa. För de flesta myndigheter kommer detta i praktiken inte att ha någon betydelse. Man får nämligen utgå ifrån att de flesta myndigheter i stort sett tillhandahåller en- dast sådana uppgifter som de måste lämna ut även enligt det nya förslaget. Det förslag som i praktiken kanske får den största betydelsen är skyl- digheten att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form. Emellertid är det inte meningen att detta skall medföra några större ekonomiska kon- sekvenser för myndigheterna. Så som förslaget är utformat skall skyldighe- ten följa myndighetens utvecklingstakt. Generellt sett är det billigare att överföra uppgifter på elektronisk väg än att hantera papper och man kan nog utgå ifrån att den hanteringen kommer att förbehållas vissa exklusiva förfaranden. Det kan dock inte uteslutas att det, i ett in- ledande skede, kan medföra en del kostnader för myndigheter som inför ny teknik. Vi menar emellertid att dessa kostnader ändå hade uppkommit förr eller senare bl.a. eftersom det ligger i myndigheternas eget intresse att göra överföringen av uppgifter mellan myndigheterna billigare. Det kan till och med vara positivt att den generella skyldigheten att lämna ut uppgifter i elektronisk form införs så fort som möjligt, så att myndigheterna beaktar denna i ett tidigt skede av uppbyggnaden av IT-stödet. Att i efterhand lägga till funktioner för sådant utlämnande till allmänheten kan bli ännu dyrare. får det också antas bli billigare för den allmänhet som har möjlighet att ta emot uppgifter i elektronisk form. Frågan om avgifter för elektroniska uppgifter har tagits upp i avsnitt 18.7. kan uppgifter som har elektronisk form i vissa fall säljas av myndigheterna (se avsnitt 18.7.2). I den mån sådan försäljning lämnar ett överskott skulle det medföra en minskad intäkt för det allmänna om man i fortsättningen inte kunde ta så mycket betalt eftersom uppgifterna då läm- nas enligt 2 kap. TF. Det har emellertid, vad vi har kunnat erfara, inte gjorts någon undersökning av i vad mån sådan försäljning bidrar till stats- kassan. Frågor om prissättning av offentlig information hanteras bl.a. av och utreds av Utredningen om sam- hällets grunddatabaser (dir 1996:43). Av de övriga förslag vi lämnar beträffande offentlighetsprincipen är det skyldigheten för myndigheterna att hålla tillgänglig dokumentation av program som fattar automatiserade beslut (se avsnitt 20) som kan få vissa ekonomiska konsekvenser. Det får förutsättas att myndigheterna redan nu har dokumentation beträffande sådana program, i vart fall i form av pro- gramkod. Vad som kan krävas är att dokumentationen anpassas så att den SOU 1997: 39 Konsekvenserna av förslagen 595 kan läsas av var och en. I princip borde enligt vår mening alla program som är framtagna speciellt för myndigheters verksamhet vara dokumente- rade på ett för alla begripligt sätt. Den begränsade skyldighet som vi före- slår får antas kunna utföras inom ramen för myndigheternas ordinarie IT- verksamhet. Våra förslag kan inte antas ha några konsekvenser för jämställdhetspoliti- ken. Regionalpolitiken berörs inte av våra förslag annat än att de främjar elek- troniskt uppgiftsutlämnande, vilket generellt sett gör att det får mindre be- tydelse var personer befinner sig rent fysiskt. Några mer direkta konse- kvenser i detta avseende kan dock inte antas uppkomma. Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet Brottsligheten och brottsförebyggandet påverkas, enligt vår mening, inte av förslagen. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Persondatalagen 597 Beträffande den föreslagna persondatalagen finns det redan i den allmänna motiveringen utförliga kommentarer till de bestämmelser som föreslås. Vi har därför inte ansett det nödvändigt med en särskild författningskommen- tar av traditionellt snitt paragraf för paragraf för det lagförslaget. För att göra det lättare att hitta motivtexten till respektive paragraf har vi dock gjort följande uppställning med hänvisningar till avsnitt i betänkandet. 1 § .................. 6 Avvikande bestämmelser i annan lagstiftning 4 § .................. 12.3 Vilken behandling av personuppgifter omfattas av lagen 5 § .................. 7.2.1, 12.2.8 och 12.2.12 Undantag för privat användning av personuppgifter 6 § .................. 7.2.4 Undantag med hänsyn till yttrandefriheten 7 § .................. 10 8 § .................. 9.2, 9.4 och 12.4.6.3 598 Författningskommentarer: Persondatalagen SOU 1997: 39 Grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter När behandling av personuppgifter är tillåten Förbud mot behandling av känsliga personuppgifter 13 § ................ 12.5.3.2 Undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter Behandlingen är nödvändig i vissa fall Bemyndigande att föreskriva ytterligare undantag 20 § ................ 12.5.3.3 Uppgifter om lagöverträdelser 21 § ................ 12.5.3.4 Användning av personnummer 22 § ................ 12.6 Information till den registrerade Information skall lämnas självmant när uppgifterna samlas in Vilken information skall lämnas självmant 25 § ................ 12.7.2.3 Information skall också lämnas efter ansökan 26 § ................ 12.7.3 och 11.6.7 SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Persondatalagen 599 Undantag från informationsskyldigheten vid sekretess och tystnadsplikt De personer som arbetar med personuppgifter får besluta om skyddsåtgärder 32 § ................ 12.10.3 Överföring av personuppgifter till tredje land 33 § ................ 12.11.2 36 § ................ 12.12 Anmälan behöver inte göras om det finns ett persondataombud 37 § ................ 12.12 Obligatorisk anmälan för särskilt integritetskänsliga behandlingar 41 § ................ 12.12.2.5 Upplysningar till allmänheten om behandlingar som inte anmälts Straff för osanna uppgifter 44 § ................ 12.13.2.4 600 Författningskommentarer: Persondatalagen 1–8............. 12.15 SOU 1997: 39 SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 601 Ändringsförslagen i TF är koncentrerade till bestämmelserna i andra kapit- let. Dessa kommenteras nedan. Därutöver föreslår vi ändringar i 1 kap. 1 § samt 7 kap. 3 och 5 §§. De sistnämnda ändringarna är uteslutande föran- ledda av förslaget till ny begreppsapparat i andra kapitlet och innebär inte några sakliga förändringar. Vilka dessa ändringar är framgår av författ- ningsförslaget och de har kommenterats i den allmänna motiveringen, av- snitt 16.1.5. Ordet handling förekommer dessutom i 1 kap. 6 § men det har där inte någon anknytning till handlingsbegreppet i 2 kap. Om allmänna handlingars offent- Om allmänna uppgifters offent- Till främjande av ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna hand- lingar. Till främjande av ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna uppgif- ter. Bestämmelsen utgör offentlighetsprincipens portalparagraf och anger dess syften. Våra förslag innehåller inga ändringar härvidlag. Vårt förslag till ny begreppsapparat innebär att offentlighetsinsynen for- mellt sett inte längre skall vara knuten till myndighetens handlingar utan till dess uppgifter. Förslaget behandlas i den allmänna motiveringen i av- snitt 16.1.3. Som vi har anfört medför en sådan förändring inte något nytt i grunden. I en modern miljö där det är självklart att uppgifterna 602 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 finns att hämta i handlingar (i ordets traditionella betydelse), blir regle- ringen tydligare om insynsrätten knyts direkt till myndighetens uppgifter. Med uppgift menar vi varje sakupplysning som kan uppfattas av en människa, antingen direkt eller med hjälp av tekniska hjälpmedel. Att det skall vara fråga om uppgifter innebär att materiella saker, ting, faller utan- för. De kan inte sägas ha något egentligt informationsinnehåll. Ingen har rätt att med stöd av offentlighetsprincipen få titta på myndighetens möbler eller kontorsmaterial. Gränsfall kan finnas. En tavla som myndigheten har köpt eller lånat för eget bruk omfattas inte, medan en tavla med samma motiv som har getts in t.ex. i ett mål om förfalskning omfattas. Det finns inte enligt gällande rätt något krav på att en handling skall ha en viss omfattning eller ett visst utseende. Det brukar sägas att en enda bokstav på ett papper kan vara en handling. Även en bild kan vara en handling (som innehåller uppgifter). En övergång till uppgiftsbegreppet är inte tänkt att förändra detta. Sådant som ingen människa kan förstå eller sådant som inte kan sägas ha någon mening för någon människa omfattas inte av begreppet uppgift. Vissa uppgifter kan bara uppfattas med hjälp av tekniska hjälpmedel. Det kan vara information som har digital form (dvs. som förekommer som elektriska impulser) t.ex. bokstäver, siffror, bilder eller ljud. Givetvis om- fattas även andra typer av upptagningar t.ex. upptagningar på magnetband, grammofoninspelningar, mikrofilmer och hålkort. Gemensamt är att det krävs teknisk utrustning för att omvandla innehållet till en form som går att uppfatta med mänskligt sinne. Skulle detta inte gå, t.ex. att omvandla en räcka elektriska impulser till något begripligt, kan man inte tala om att det är en uppgift. För att en tekniskt behandlad uppgift skall vara allmän krävs det att myndigheten har tillgång till sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att göra uppgiften begriplig. Om inte myndigheten själv kan ta del av uppgiften, kan inte allmänheten heller få göra det. (Se vidare förslaget till 2 §.) SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 603 Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän om den förvaras hos myn- dighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upp- rättad hos myndighet. En uppgift är allmän om den finns i myndighetens förvar a)i en handling som enligt 7 eller 8 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndig- heten eller b)i ett register eller någon annan samling av uppgifter som har färdigställts för införing, sök- ning eller sammanställning av uppgifter (databas). Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myn- dighet, om upptagningen är till- gänglig för myndigheten med tek- niskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i så- dan form att den kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller för- ordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befo- genhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, för- teckning eller andra anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänfö- ras till denne. Uppgifter är allmänna oavsett om de finns i skrift eller bild eller i en form som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel som myndighe- ten har. Med handling avses en fram- ställning som har ett bestämt inne- håll. 604 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39