sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — Två av det passiva motståndets vanligast former är tystnad och skenhandlingar. Tystnad är det passiva motståndets vanligaste uttrycksform. Ett utbrett exempel på tystnad som motståndsform i genomförandepro- cessens första steg var svenska kommuners agerande i relation till lag och avtal om det aktiva jämställdhetsarbetet. Trots jämställdhetslagen och jämställdhetsavtalen mellan arbetsgivare och arbetsta- garorganisationerna hade så sent som endast något mer än hälften av kommunerna i upprättat jämställd- hetsplaner (,1994). nästan hälften av landets kommuner bedrev vad som kan betecknas som ett passivt motstånd mot statens jämställdhetsinitiativ. Så var även fallet i en av pilot- kommunerna där en av kommunens förvaltningschefer menade att: ingen har kommit på att väcka frågan om jämställdhet. Förhåll- ningssättet tycks vara att om det inte talas om det så finns det inte oavsett lagar och avtal på området. Eftersom det är kommunledningar om sätter dagordningen och som på detta sätt ger eller undanhåller legitimitet i olika frågor, har detta styrinstrument visat sig vara mycket effektivt under en lång rad år. Möjligheterna för arbetgivare att utöva denna form av motstånd försämrades dock när jämställd- hetslagen skärptes 1994 och finns jämställdhetsplaner i landets samtliga kommuner. Beslut om att upprätta en jämställdhetsplan innebär inte nödvän- digtvis att jämställdhet betraktas som en legitim sakfråga av en organisationsledning eller att avsikten är att denna åtgärd ska leda till handling. Ett sätt att tillämpa det passiva motståndet i genomförande- processens steg två och tre är nämligen att återinföra tystnad efter beslutet om en jämställdhetsåtgärd har tagits och/eller när vissa personer fått ansvaret för att arbeta med dessa frågor i organisationen. Besluten betraktas som till intet förpliktande formaliteter av alla utom möjligtvis de personer som tar sin arbetsuppgift på allvar och försöker utveckla jämställdhetsarbetet i organisationen. förväntar sig inte att något ska göras och oftast är det inte heller någon i dessa led som frågar efter några resultat. talet beslutade t.ex. kommunfullmäktige i två av pilotkommu- nerna att bilda jämställdhetskommittéer för att, som det hette, ansvara för jämställdhetsfrågornas utveckling i organisationen. Båda kommunerna fastställde också jämställdhetsplaner med mål och riktlinjer för jämställdhetsarbetet. När dessa beslut hade fattats inträdde tystnaden och ingen i den politiska ledningen intresserade sig för eller följde upp jämställdhetskommitténs arbete eller jäm- ställdhetsplanen. Kommunledningens tystnad i relation till båda dessa jämställdhetsåtgärder signalerade till förvaltningsledningen att jämställdhet betraktades som en marginell och till intet förpliktande företeelse i organisationen. Härmed blev det också legitimt för cheferna att 'glömma' jämställdhetsplanen och ignorera jämställdhets- kommittén, vilket de också gjorde. Trots politiska beslut om både jämställdhetskommitté och jämställdhetsplan påbörjades således inte heller jämställdhetsarbetet i dessa två kommuner då. I steg tre av genomförandeprocessen använder politiker och chefer tystnad som motståndsform mot de personer som tilldelats ansvaret för att genomföra olika typer av jämställdhetsåtgärder i organisatio- nen. Denna form av motstånd känner flertalet jämställdhetsarbetare igen men för projektledarna i pilotkommunerna kom den som något av en överraskning. De hade anställts för att leda projekt i tre kommuner som hade konkurrerat med övriga kommuner i landet om att delta i pilotkommunprojektet. De förväntade sig därför ett visst intresse och stöd från kommunernas ledningar. Det är vanligt att när konsulter eller experter av olika slag anlitas för att leda eller delta i organisationsförändringar att ledningen bidrar i olika omfattningar till att underlätta utvecklingen. Projektledarna hade inga överdrivna förväntningar vad gällde politikernas och chefernas engagemang i projekten men överraskades alla tre av omfattningen på det ointresse och uteblivet stöd som dessa grupper, med några få undantag, visade . När en första period av glädje över att få tillfälle att driva ett projekt av detta slag var över, ersattes glädjen först av förvirring och sedan av både besvikelse och ilska. Så här sammanfat- tar en av projektledarna sin erfarenhet vad gäller förhållandena inom den kommunala förvaltningen där hon arbetade: Jag fick arbeta för att bli lyssnad till och för att jämställdhetsar- betet skulle respekteras./ / Kampen som jag fick föra hela ti- den för att synliggöra mig själv och mitt arbete, tog mycket kraft och arbetsglädje. Jag började tvivla på min förmåga eftersom jag aldrig blev uppmuntrad av någon chefsperson. Aldrig fick jag ett erkännande att jag skötte mitt jobb bra/ / Hade jag varit projektledare för en ekonomisk besparingsreform eller en omorganisation av kommunstyrelseförvaltningen hade det va- rit helt annorlunda, då hade projektet tillförts alla upptänkliga re- surser och fått stöd. handlade det om jämställdhet, ett begrepp som man inte kunde definiera ens. Tystnad som motståndsform i steg tre av genomförandeprocessen uttrycker sig inte bara som frånvaro av intresse och uteblivet stöd som i exemplet ovan. Den tillämpas också när jämställdhetsarbetare eller andra personer med kompetens i dessa frågor hålls borta från de sammanhang där organisations- och personalfrågor diskuteras, planeras och beslutas. Ett tydligt exempel på denna motståndsform är när arbetsgrupper tillsätts för att diskutera och planera förestående organisationsförändringar och personer med kompetens i jämställd- hetsfrågor inte ombeds delta. genomfördes relativt genomgripande organisationsförändringar i de tre pilotkommunerna men i inget fall ombads projektledarna att delta och bidra med sin kompetens. När detta påpekades för två ansvariga chefer i olika pilotkommuner menade en att projektledarens deltagande i dessa sammanhang var en intressant idé men avstod från att göra något åt saken. Den andra hävdade att gruppen var redan så stor att det fanns inte plats för ytterligare en deltagare. Ett exempel från en omorganisation i en av pilotkommunerna innan pilotkommunprojektet började får illustrera vad som kan hända när en person med kunskap om jämställdhetsfrågor ingår i planering- en av en omorganisationen. innan pilotkommunprojektet startade påbörjades planeringen av en kommundelsreform och en arbetsgrupp bildades för att planera dess verkställande. På uppmaning av kommunens jämställdhetsombud beslutade kommunchefen i denna kommun att jämställdhetshandläggaren skulle ingå i denna arbets- grupp. Jämställdhetshandläggarens närvaro bidrog till att vissa bety- delsefulla insatser genomfördes för att öka jämställdheten i organisa- tionen i samband med omorganisationen. När kommundelsreformen var genomförd fanns t.ex. kvinnor på hälften av kommundels- chefsposterna. Jämställdhetshandläggaren påpekade i en intervju att hennes blotta närvaro räckte ofta för att jämställdhetsaspekter på olika frågor skulle tas upp i gruppen. Gränsen mellan motståndsformerna tystnad och skenhandlingar kan vara flytande. Skenhandlingar kan dock betraktas som mera instru- mentella till sin karaktär än motståndsformen tystnad. beslut om jämställdhetsåtgärder syftar aldrig till att utveckla jämställdheten i organisationen utan syftar till något annat. upprättas t.ex. jämställdhetsplaner enbart av det skälet att man vill undvika böter. Detta kan sägas vara en skenhandling. Vaga och till intet förpliktande formuleringar om jämställdhet i t.ex. personal- politiska program eller andra måldokument är också exempel på skenhandlingar. I dessa fall används beslut om olika typer av jämställdhetsåtgärder som ett skydd mot anklagelsen att inget görs för att utveckla jämställdheten i organisationen. Beslutet att införa en jämställdhetsåtgärd i en organisationen kan även handla om att främja helt andra intressen än att öka jämställd- heten mellan kvinnor och män. I två av pilotkommunerna beslutade t.ex. kommunledningarna att ansöka om att delta i pilotkommunpro- jektet av andra skäl än att utveckla arbetet med jämställdhetsfrågorna I den ena kommunen hoppades de ansvariga att deltagandet i detta regeringsinitierade projekt skulle leda till att kommunen synliggjordes på ett nytt sätt; pilotkommunprojektet skulle sätta kommunen på kartan så att säga. Ytterligare ett skäl handlade om att göra kommunen mer attraktiv för unga kvinnor för att förhindra ytterligare utflyttning och sjunkande invånarantal. Här handlade det inte om att förbättra möjligheterna för unga kvinnor till ett mer självständigt liv och därmed öka jämställdheten mellan kvinnor och män i kommunen. I den andra kommunen betraktades kommunstyrelsens beslut om att skriva under ansökningen som ett till intet förpliktande sätt att uppmuntra kommunens marginaliserade jämställdhetskommitté. De ansåg nämligen att kom- munen, av olika anledningar inte skulle väljas att delta i pilotkom- munprojektet och blev mycket överraskade när det positiva beskedet kom. Det passiva motståndet i form av organisationsledningars tystnad och skenhandlingar är det mest vanliga sättet att förhindra att statliga jämställdhetsinitiativ genomförs i arbetslivet . Dessa motstånds- former skapar också stora problem för de personer, både kvinnor och män, som åtagit sig att arbeta med utvecklingen av jämställdheten mellan kvinnor och män i organisationen. Det uppstår vad som skulle kunna beskrivas som ett tomrum mellan jämställdhetsarbetare och den övriga organisationen. En av projektledarna beskrev situationen i termer av sändare och mottagare: saknas på alla nivåer, men för kunskapsförmedling räcker det inte med en sändare. Det måste också finnas en mottagare och den ska vara påslagen. Att tilldelas uppgiften att vara sändare utan både station och mottagare är en situation som många jämställdhetsarbetare i organisationer och företag säkert känner igen. Jämställdhetsansvarig personal (hand- läggare, ombud, projektledare) får varken bekräftelse eller gehör från sina överordnade när de försöker att omvandla mål- och planerings- dokument till praktiskt handling. Ledningens tystnad och ointresse kan också påverka den övriga personalen i organisationen och tystnaden sprida sig. Projektledaren i en av pilotkommunerna berättade t.ex. om hur en besvärande tystnad kunde uppstå när hon mötte olika personalgrupper på t.ex. luncher eller fikapauser. En annan kände sig tyngd av det kompakta ointresset som personerna som arbetade i hennes närmaste fysiska omgivning visade för hennes arbete med projektet. Tystnad och ointresse hos kolleger och arbetskamrater behöver naturligtvis inte alltid bero på en negativ hållning hos ledningen. Sambandet är dock inte helt taget ur luften utan grundar sig på erfarenheterna av det motsatta, dvs. när individer i ledningspositioner intar en positiv hållning till jämställdhetsarbetet kan sådana förhål- landen både motverkas och förändras. Detta kan illustreras med ett exempel från en av pilotkommunerna. När hälften av projekttiden hade gått fick denna kommun en ny stadsdirektör som intresserade sig för och med projektledaren som resurs, aktivt ägnade sig åt att utveckla jämställdhetsarbetet i organisationen. Jämställdhetsfrågans, jämställdhetsprojektets och projektledarens ställning och legitimitet stärktes i organisationen och intresset för dessa frågor ökade bland personal och kolleger och det blev legitimt att både fråga om och ifrågasätta jämställdhet. Det är näst intill omöjligt för någon i ledande ställning att i ord eller handling aktivt avfärda frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män och på så sätt motsätta sig att frågan kommer in på dagord- ningen. Detta är en framgång. Det aktiva motståndet utvecklas också oftast först efter att ett beslut tagits om en jämställdhetsåtgärd, dvs. i genomförandeprocessens steg två, när jämställdhetsfrågan finns på dagordningen, eller i steg tre när arbetet med dessa frågor har påbörjats. Det aktiva motståndets olika former kan sägas gå ut på att hålla utvecklingen av jämställdhetsarbetet i organisationen på lägsta möjliga nivå. I nedanstående redovisning ingår exempel på tre av det aktiva motståndets olika former nämligen; 1) att argumentera mot jämställdhetsreformer, 2) att urholka jämställdhetsåtgärders föränd- ringspotential och 3) det personriktade motståndet att urholka jämställdhetsarbetarnas legitimitet och auktoritet. I intervjuerna med manliga politiker och chefer i pilotkommunerna var de flesta överens om att olika typer av insatser var både viktiga och nödvändiga för att förändra ojämställdheten mellan kvinnor och män. Många menade dock att jämställdhetsproblemen var oåtkomliga i organisationssammanhang och att de själva stod relativt maktlösa vad gällde att påverka sådana förändringar. Andra menade att insatser i organisationen var en möjlig väg för förändring men att dessa ofta var oförenliga med andra viktigare åtaganden. I båda fallen användes argumenten som förevändningar för att de själva skulle ta ansvar för att beslut om jämställdhetsåtgärder omsattes i praktisk handling eller för att stödja andras insatser på området. De som ansåg att problemen egentligen var oåtkomliga för deras inflytande handskades inte sällan med jämställdhet som om proble- men och deras lösning enbart handlade om människors attityder. En förändring i relationerna mellan kvinnor och män skulle åstadkommas så naturligt som möjligt menade man, redan under de år då man utvecklades från barn till vuxen. Detta skedde bäst i familjen, på dagis och i skolan. Härmed förlades också förändringsåtgärder bortom de sammanhang där de själva arbetade och verkade. Åtgärder som jämställdhetslagen och jämställdhetsplaner tolkades vidare som instrument för att ändra människors attityder och många var av den åsikten att man kan ju inte förändra människors attityder med lagar och regler. Andra menade att teoretiskt sett skulle också vuxna kunna föränd- ra sina attityder, även de som arbetade i den kommunala organisatio- nen. I praktiken var dock problemen många och känsliga och implicit egentligen alldeles för stora och svåra för dem att rå på. Vissa av de manliga ledarna som intervjuades såg det hela som en generationsfrå- ga. Några lyfte fram de kvinnliga kontoristerna och menade att en förändring skulle ske i samband med en generationsväxling i denna grupp. De var ofta själva i samma ålder som dessa kvinnor men antydde inte att de själva eller deras kollegor hade några problem härvidlag. Däremot ansåg vissa chefer att liknande problem fanns i politiken medan politikerna menade att problemet låg hos vissa av cheferna. Jämställdhetsfrågor kan vara problematiska men det som är viktigt i detta sammanhang är inte särskilt komplicerat. Det är riktigt att attityder är en viktig faktor i förändringar av relationen mellan kvinnor och män. Och oavsett vad de intervjuade cheferna och politikerna ansåg kan åtgärder som t.ex. jämställdhetskommittéer, jämställdhetsplaner bidra till att åstadkomma attitydförändringar. Men dessa åtgärders syfte är inte i första hand att ändra attityder. ska framförallt göra synliga förhållanden i organisationen som oftast är dolda (t ex löne- och utvecklingsmöjligheter) och de ska förändra organisatoriska rutiner och därmed också individers/gruppers hand- lingar. Sådana förändringar kan åstadkommas oavsett vilka attityder eller inställningar som ledningen eller andra kan tänkas ha i denna fråga. Ett annat sätt att inte behöva befatta sig med jämställdhetsåtgärder är att göra dessa oförenliga med andra organisatoriska mål, som t.ex. effektivitet. I artikeln Mens power in organizations: equal opportu- nities intervenes ger (1990) exempel på denna typ av manligt motstånd mot jämställdhetsåtgärder i ett stort företag inom den privata sektorn i . Hon fann att jämställdhetsreformer, som t.ex. att öka andelen kvinnliga chefer, framställdes som oför- enliga med organisationens mål om ekonomi och effektivitet. Vissa menade att kvinnors höga frånvaro p.g.a. ansvar för familj och barn skulle hota företagets effektivitet. Andra hävdade att förekomsten av kvinnliga chefer skulle innebära problem för männen både inom och utanför företaget. Detta skulle i sin tur skulle leda till negativa konsekvenser för företaget som t.ex. störningar i produktionen på grund av relationsproblem eller sämre försäljningssiffror. Manliga ledare i offentliga organisationer i skulle knap- past använda ovan refererade resonemang för att argumentera mot jämställdhetsåtgärder. I pilotkommunerna förekom dock andra typer av oförenligheter som t.ex. när jämställdhetsåtgärder och tid sattes i ett motsatsförhållande. En chef förklarade problemet så här: Tidsbristen är ett problem. Svårt för en förvaltningschef som har mycket att göra att skjuta undan andra viktiga arbetsuppgifter som de är skyldiga att klara av för att kunna ägna sig åt det här. Chefer är hårt arbetsbelastade människor – det är en priorite- ringsfråga. Det denna chef menade var att tidsnöden var så stor att skulle de ägna sig åt jämställdhetsfrågan skulle de tvingas försumma andra viktiga frågor. Och dessa andra frågor var inte vilka frågor som helst utan sådana som de var skyldiga att ta sig an. I realiteten är de skyldiga, enligt lag, att också se till att ett jämställdhetsarbete bedrivs. De är för övrigt inte heller skyldiga att själva utföra de konkreta arbetsuppgif- terna utan oftast behöver de inte göra något annat än att på olika sätt stödja det arbete som andra gör. Det finns många olika sätt att se på och förhålla sig till jämställd- hetsfrågan. Frågorna som tas upp av chefer och politiker är varken oviktiga eller oproblematiska och tål att ventileras och diskuteras. Det problematiska är när dessa personers mycket privata uppfattningar om jämställdhetsfrågan förvandlas till auktoritativa sakargument på grund av deras positioner i organisationen och används sedan, i förtäckta eller oförtäckta ordalag, mot jämställdhetsreformerna. Det kan vara svårt för individer/instanser i underordnade positioner att ställa sig kritiska till påståenden som framförs av överordnade. För det första kan det vara problematiskt att urskilja vad som är fakta eller inte i påståendena om organisatoriska frågor. Även om detta skulle låta sig göras finns det, för det andra, andra skäl för jämställdhetsar- betare att avhålla sig från att öppet ifrågasätta och ställa sig kritiska till påståenden som framförs av deras överordnade. Individer i överordnade positioner har möjlighet att på olika sätt använda sin position mot dem som ifrågasätter, t.ex. i löne- utbildnings- och utvecklingsfrågor. Detta gäller generellt men jämställdhetsfrågor har en stark laddning och olika åsikter kan relativt lätt leda till mer eller mindre påtagliga spänningar. Dessvärre har också jämställdhetsarbe- tare, både i pilotkommunerna och annorstädes, fått erfara hur sådana spänningar påverkat deras möjligheter till utveckling i organisationen. Problemet med motargument som motståndsform kan något till- spetsat sammanfattas så här: när påståenden om jämställdhetsfrågor framförs av individer i överordnade positioner skyddar deras ställning i organisationen dem ifrån kritik och ifrågasättande. För underordna- de grupper gäller det omvända - de förhindras av sin ställning att framföra sådan kritik därför att de känner sig och oftast är oskyddade. Uttalanden av individer i ledningsställning får, oavsett sakinnehåll och riktighet, ökad auktoritet p.g.a. av deras position – det omvända gäller för individer som befinner sig i underordnade positioner. Urholkning är en aktiv motståndsstrategi som riktas dels mot åtgärder, som initieras för att utveckla jämställdhetsarbetet och dels mot personer som får ansvaret för att bedriva ett aktivt jämställdhet- sarbete i organisationen. Denna motståndsform handlar om att begränsa både åtgärders och personers förutsättningar att påverka förhållandena i organisationen genom att tömma dem på förändrings- potential. I pilotkommunerna användes denna motståndsform av män i ledningspositioner både mot olika åtgärder som initierades för att starta och utveckla jämställdhetsarbetet i organisationen och mot personerna som arbetade med jämställdhetsfrågorna. – Urholkning av jämställdhetsåtgärder Att inrätta lokala organ, som t.ex. jämställdhetskommittéer, för att påverka utvecklingen mot ökad jämställdhet kan i första hand härledas till en förpliktelse i för jämställdhet . I denna uppmanades samtliga medlemsländer att etablera ett offentligt jämställdhetsmaskineri på lokal nivå. –1981 togs också sådana initiativ i samtliga nordiska länder (Red. fl., 1983:209ff). Även styrelserna för rekommenderade 1977 kommu- ner och landsting att vidta aktiva åtgärder för att förbättra kvinnornas situation och skapa ökad jämställdhet mellan kvinnor och män i . Bl.a. nämndes lokala kommittéer som möjlighet (, 1984:176). I hörsammades dessa internationella och nationella rekommendationer av i första hand kvinnliga politiker och två av de tre kommunerna som deltog i pilotkommunprojektet var bland de ca femtio kommuner i som inrättade jämställdhets- kommittéer . Utvecklingen i samband med att en av de två ovannämnda kom- munerna bildade en jämställdhetskommitté illustrerar på ett tydligt sätt motståndsstrategin urholkning av jämställdhetsåtgärder, i det här fallet både jämställdhetskommittén och jämställdhetsplanen. Kommunfullmäktige i kommunen i fråga beslutade i slutet av 1970- talet, som nämndes ovan, att på de kvinnliga ledamöternas initiativ hörsamma FN:s rekommendation att bilda en jämställdhetskommitté. presenterade jämställdhetskommittén ett förslag till en mycket ambitiös jämställdhetsplan. Denna innehöll förutom mål och riktlinjer för kommunens jämställdhetsarbete dels ett förslag om att inrätta en jämställdhetshandläggartjänst på halvtid och dels ett förslag att lokala jämställdhetsplaner skulle upprättas på förvaltningarna. De lokala jämställdhetsplanerna, som bl.a. skulle innehålla insatser på rekryterings-, utbildnings- och utvecklingsområdet skulle följas upp och utvärderas vid utgången av varje treårsperiod. Om förslaget hade godkänts hade beslutet för det första inneburit att jämställdhetskom- mittén hade fått kommunledningens mandat att ansvara för utveck- lingen av kommunens jämställdhetsarbete och för det andra att den hade haft goda förutsättningar att påverka utvecklingen i organisatio- nen med både jämställdhetshandläggare och jämställdhetsplaner som styrinstrument. Så blev dock inte fallet. Av trettio remissinstanser var det två som hade invändningar mot jämställdhetskommitténs förslag nämligen de politiska och administrativa instanserna som var ansvariga för kommunens personalfrågor. Dessa ansåg bl.a. att det inte behövdes lokala jämställdhetsplaner eller jämställdhetshandläg- gare eftersom: jämställdhetssynpunkter skall läggas på all planering och i den pågående översyn av det personalpolitiska programmet ingår naturligtvis jämställdhetsfrågorna som en mycket väsentlig del. Det får därför anses som felaktigt att redan nu fastställa hur förvaltningarnas jämställdhetsarbete skall utformas. Kommun- styrelsen godtog dessa invändningar och beslutade kommunfullmäktige: att bifalla kommunstyrelsens förslag. Urholk- ningen av både jämställdhetskommittén och dennes förslag till jämställdhetsplan var härmed ett faktum. Denna kommuns jämställdhetsarbete gick härefter i stå enligt några av personerna som följt jämställdhetskommitténs utveckling. En politiker berättade att hon hade tyckt att det var märkligt att kommittén inte reagerat på saker och ting. Men, som hon påpekade, med varken personella eller ekonomiska resurser och utan politisk legitimitet var förutsättningarna att utveckla jämställdhetsarbetet i organisationen små. Vid en granskning av kommunens administrativa organisation fanns det inte heller något som talade för att jämställdhetsåtgärder ingått som en naturlig del av personalpolitiken.