sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Den väsentligaste ändringen var att det allmänna utjämningsbidraget och det extra utjämningsbidraget bara skulle utgå till pastorat och till de ny- skapade stiftssamfälligheterna. Utjämningssystemet skulle således inte längre omfatta församlingarna. Vidare infördes en möjlighet för pas- toraten att beviljas kyrkobyggnadsbidrag ur kyrkofonden. Andra nyheter var stifts- och strukturbidrag. 2.1.10Fler utredningar om förhållandet stat–kyrka begärde kyrkomötet hos regeringen att en expertutredning skulle tillsättas, med inriktning på att närmare klargöra Svenska kyr- kans ekonomiska och rättsliga förhållanden. Med anledning av detta tillsattes en utredning ( Utredningen om ekonomi och r ätt i kyrkan – ). Utöver de ämnen som kyrkomötet hade begärt skulle utredas, angavs i direktiven att utredningen skulle överväga vilka ekonomiska modeller som kan erbjuda sig för och vilka ändringar i regelsystemet som behövs om man vill göra andra avvägningar än de nuvarande i fråga om ansvarsför- delningen mellan statliga och kyrkliga organ. Utredningen skulle redovisa olika alternativ med utgångspunkt i skilda bedömningar av vad som från statligt respektive kyrkligt håll kan framstå som ange- läget att förändra i nuvarande relationer. Utredningen skulle dock inte själv ta ställning till de olika tänkbara modellerna. lade fram sitt slutbetänkande, Ekonomi och rätt i kyrkan (SOU 1992:9). I första hand utgjorde betänkandet en detaljerad kartläggning av ekonomiska och rättsliga förhållanden. Betänkandet innehöll också en beskrivning av möjliga förändringar av relationerna mellan staten och , både som partiella reformer inom ramen för i stort bibehållna relationer och som mera grundläggande förändringar. Betänkandet avslutades med några sammanfattande modeller för de framtida relationerna mellan staten och . I modell 1 gavs en så självständig ställning som möjligt inom ramen för ett bevarat konstitutionellt samband. Bl.a. skulle regeringsformen kompletteras med ett kapitel om kyrkolagstift- ning m.m. Vidare avsågs inga förändringar ske i fråga om den kyrkliga egendomens rättsliga ställning eller förvaltning eller i fråga om beskattningsrätten. Modellen innebar också vissa organisatoriska förändringar, såsom att domkapitlen och skulle bli myndigheter under kyrkomötet. För begravningsverksamheten föreslogs två lösningar, dels ett mellan pastorat och borgerlig kommun delat huvudmannaskap, dels en lösning där verksamheten ytterst skulle finansieras av borgerligt primärkommunala medel men med kyrklig förvaltning. Modell 2 innebar en mer fristående kyrka. Den grundläggande strukturen och verksamheten skulle komma till uttryck i en ramlag, medan övrig reglering skulle placeras i av kyrkan själv antagna interna stadgar. Kyrkan skulle förlora sin beskattningsrätt men erhålla statlig hjälp med uppbörd av avgifter. Även andra trossamfund skulle erbjudas sådan hjälp. Vidare skulle kyrkan få statligt stöd för vården av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Tillgången till den kyrkliga egendomen skulle säkras genom att denna placerades i olika stiftelser. Beträffande begravningsverksamheten förordades att verksamheten skulle finansieras med kommunala medel, men att de kyrkliga huvud- männen skulle behålla förvaltningsansvaret. I modell 3 var utgångspunkten att kyrkans organisation och verksamhet helt skulle styras av ett inomkyrkligt regelsystem. Upp- bördshjälp skulle inte förekomma. Kyrkan skulle tillförsäkras den kyrkliga egendomen och få stöd för kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader. Pastoraten skulle mot ersättning förvalta begrav- ningsplatserna. För att bl.a. fortsätta det arbete om förhållandet mellan staten och som hade inlett, tillsattes en parlamentariskt sammansatt beredning – Kyrkobered- ningen – med hovrättspresidenten som ordförande. Beredningen lämnade sitt slutbetänkande, Staten och trossamfunden (SOU 1994:42), . Kyrkoberedningen ansåg att det från statens utgångspunkt finns skäl att vara positiv till religiös verksamhet, men att detta måste ske med respekt för dem som för egen del tar avstånd från sådan verksamhet. Vidare uttalade beredningen att staten inte har någon anledning att sär- skilt gynna ett visst trossamfund, utan att den tvärtom så långt som möjligt bör förhålla sig neutral i sitt förhållande till de olika trossam- funden. Enligt beredningens uppfattning borde dessa ståndpunkter läg- gas till grund för ställningstagandet beträffande statens relationer till och övriga trossamfund. Kyrkoberedningen föreslog att skulle få ställning som ett eget rättssubjekt, som inte skulle vara vare sig statligt eller kommunalt. Församlingarna och samfälligheterna skulle behålla sin ställning som egna rättssubjekt men upphöra att vara kommuner. Tan- ken var att ställning (liksom församlingarnas och samfälligheternas) skulle bli offentligrättsligt reglerad på ett nytt sätt, vilket skulle komma till uttryck i regeringsformen och en lag om . – I konstitutionellt hänseende skulle lagen om få samma skydd som riksdagsordningens huvudbe- stämmelser. Vidare skulle ett överlämnande av offentlig beslutsmakt ske till , på så sätt att kyrkomötet genom normgivning skulle kunna binda församlingarna. skulle således få meddela föreskrifter i konstitutionell mening. Den föreslagna lagen om hade karaktär av en ramlag. Den innehöll i princip bara bestämmelser om identitet, om skyldigheten för dem som tillhör kyrkan att betala avgift till den, om kyrkans rätt att genom kyrkomötet besluta i kyrkliga ange- lägenheter samt, mycket översiktligt, om kyrkans organisation. – I ekonomiskt hänseende föreslog beredningen att staten skulle bistå med uppbördshjälp via skattesystemet och att kyrkan skulle få behålla den egendom som den disponerade. Vidare föreslogs att staten skulle betala dels ersättning för vården av kulturhistoriskt värdefulla byggnader, dels ett visst verksamhetsbidrag. områden tänkte sig beredningen att de nuvarande förhållandena skulle bestå. Detta gällde bl.a. principen om allmänna handlingars offentlighet och huvudmannaskapet för begravningsverksamheten. När det gäller begravningsverksamheten föreslog Kyrkoberedningen att finansieringen skulle ske genom en statlig begravningsavgift. En utgångspunkt för Kyrkoberedningen var att alla trossamfund borde behandlas likvärdigt, dock under hänsynstagande till deras skilda förhållanden. Enligt beredningen borde därför även andra trossamfund än ges möjlighet att också formellt vara just tros- samfund. Mot bakgrund härav föreslog Kyrkoberedningen att en sär- skild juridisk form, registrerat trossamfund, skulle skapas för dessa samfund. Bestämmelser om detta skulle tas in i en särskild lag om trossamfund, tillsammans med andra bestämmelser angående trossam- fund i allmänhet. Vidare föreslog beredningen att det skulle föras in en bestämmelse om normgivning angående andra trossamfund än i regeringsformen och att grundläggande föreskrifter om dessa samfund skulle ges samma konstitutionella skydd som lagen om . – Från beredningens sida föreslogs dessutom att även andra trossamfund än skulle kunna beviljas statlig uppbördshjälp och att den s.k. dissenterskatten skulle tas bort. överfördes ansvaret för folkbokföringen till skatte- myndigheterna. Mot bakgrund av detta sänktes den s.k. dissenterskatten till av vad medlemmar betalar. Denna skattesats anses motsvara begravningsverksamhetens andel av de kyrk- liga kommunernas nettokostnader. ersattes kyrkolag och ytterligare 34 för- fattningar på kyrkans område av en ny kyrkolag (1992:300). I den nya kyrkolagen samlades alla lagregler av central betydelse för . En viktig utgångspunkt var att den nya lagen bara skulle inne- hålla sådana regler som i princip riktade sig till och dess organ. Två huvudsyften kan sägas ha legat bakom den genomgri- pande systematisering som gjordes av författningsmaterialet. Det första huvudsyftet var att förenkla användningen genom att göra materialet mer lättillgängligt och överblickbart. Det andra huvudsyftet var att framhäva identitet som ett i väsentliga avseenden självständigt trossamfund, men vars organisation och verksamhet är reglerad av staten. I samband med införandet av den nya kyrkolagen gjordes också vissa ändringar i sak. Bl.a. var det fråga om ändringar beträffande skyldigheten att hålla församlingskyrka och beträffande upplåtelse av kyrka. Andra områden som berördes av ändringar var bestämmelserna om de kyrkliga valen och om de icke-territoriella församlingarna. Den nya kyrkolagen inleddes med en sammanfattande uppräkning av de centrala föreskrifter som gäller för och som hade tagits in i lagen: I denna lag finns föreskrifter om –som trossamfund (2 kap,), –medlemskap i (3 kap.), –den kyrkliga indelningen (4–10 kap.), –den lokala organisationen (11–22 kap.), –den regionala organisationen (23–28 kap.), –den centrala organisationen (29–31 kap.), –biskops- och prästtjänster (32–36 kap.), –kyrkomusiken (37 kap.), –den kyrkliga egendomen (38–42 kap.), –de kyrkliga valen (43–47 kap.). Den kyrkokommunala verksamheten har, som framgått, varit omgärdad av en förhållandevis detaljerad reglering . Av tradition har lagstiftningen i huvudsak överensstämt med motsvarande regler för de borgerliga kommunerna. trädde en ny kommunallag (1991:900) i kraft, vilken innehöll ett flertal nyheter i jämförelse med äldre kommunallagstiftning. Enligt regeringen fanns det regler i den nya kommunallagen som från grundläggande demokratiska utgångspunkter är mycket betydelsefulla och som därför borde få genomslag också på det kyrkliga området. Det framhölls särskilt att an- passningen gjordes med särskild hänsyn till att är ett evangelisk-lutherskt trossamfund och till den kyrkokommunala struk- turen på lokalplanet. Lagändringarna i kyrkolagen, vilka trädde i kraft , innebar bl.a. att den kyrkokommunala kompetensen tydliggjordes genom att lokaliserings- och likställighetsprinciperna samt retroaktivi- tetsförbudet skrevs in i lagen. Vidare förenklades fullmäktiges arbets- former och utökades möjligheterna att delegera ärenden, både från fullmäktige till nämnder och inom nämnderna. Andra områden som förändrades var besvärsreglerna, reglerna om jäv och reglerna om ekonomihantering. trädde nya bestämmelser om kyrkotillhörighet i i kraft. Ett huvudsyfte med lagändringen var att bringa reglerna om kyrkotillhörighet i i överensstämmelse med regeringsformens föreskrifter om religionsfrihet. Det framhölls också att reglerna måste vara utformade utifrån kyrkans syn på sig själv. Från kyrkligt håll hade det dessutom gjorts gällande att det skulle vara stötande för om gällande tillhörighetsregler kunde förknippas med tvång. Ändringen av uttrycket medlemskap till kyrkotillhörighet kom till på önskemål av kyrkomötet. Kyrkomötets avsikt var att undvika att skulle beskrivas med bestämningar som leder tanken till en förening. Enligt regeringen innebär det ändrade uttryckssättet inte någon ändring i sak. Som huvudregel gäller numera att den som döps i ordning blir upptagen i kyrkan. Tillhörighet kan också vinnas efter ett meddelande eller en anmälan. Bara svenska medborgare eller här i landet bosatta utländska medborgare får tillhöra . Cent- ralstyrelsen har dock möjlighet att medge att även andra personer får tillhöra kyrkan. Utträde sker efter anmälan, antingen personligen hos kyrkoherden eller enskilt genom en egenhändigt undertecknad handling som bevittnats av två personer. Centralstyrelsen för ett register över alla som tillhör och lämnar de uppgifter till skatteför- valtningen som behövs för bl.a. debitering och uppbörd av försam- lingsskatt. – Lagändringen innebar inte någon ändring av tillhörigheten för den som var medlem i när de nya bestämmelserna trädde i kraft. beslutade att ett nytt system för ekonomisk utjämning inom skulle införas från med en fyraårig övergångstid. Målet för det nya ut- jämningssystemet är att göra en rikstäckande kyrklig verksamhet – av ungefär nuvarande omfattning – möjlig, att ge väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrkokommunerna inom landets olika delar samt att finansiera den rikskyrkliga verksamheten och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Det nya utjämningssystemet består av en generell del som omfattar alla pastorat och samfälligheter samt en individuell del där prövning sker efter särskild ansökan. Den generella delen innehåller dels en in- komstutjämning, dels en utjämning av kostnader som har strukturella orsaker. Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på principen att pastorat eller samfälligheter vars inkomst- eller kostnadsläge är sämre än genomsnittet får ett bidrag och de med gynnsammare läge får betala en avgift. I den generella utjämningen kommer därmed bidrag och avgifter i huvudsak att balansera varandra. Den individuella delen innehåller samma möjligheter som tidigare att bevilja ett pastorat eller en samfällighet strukturbidrag, kyrkobygg- nadsbidrag och extra utjämningsbidrag. För stiftsnivån innebär det nya systemet att stifts- och strukturbidra- get behålls, men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna ut- jämningsbidraget har avskaffats. Extra utjämningsbidrag kan även i fortsättningen beviljas stiftssamfälligheterna. Stiftsstyrelsen beslutar om kyrkobyggnadsbidragen. Liksom sker all utjämning i det nya systemet via kyrkofonden. Kyrkofondens budget beräknas bli balanserad. Kyrkoberedningens slutbetänkande – Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) – blev föremål för en mycket bred remissbehandling. Bl.a. bereddes alla kyrkliga kommuner tillfälle att yttra sig över förslagen. En sammanställning av remissinstansernas yttranden har publicerats i Ds 1995:34. Efter partiledaröverläggningar presenterade regeringen ett principförslag om de framtida relationerna mellan staten och kyrkomöte. Kyrkomötet uttalade att grundelementen i förslaget, såsom de preciserats av andra kyrkolags- utskottet (2KL1995:1), tillgodoser behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet. Mot bakgrund av bl.a. den breda politiska och kyrkliga förankring som förelåg, fann regeringen tiden mogen att förelägga ett förslag till principbeslut om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/95: 80). Utgångspunkten för regeringens principförslag var att skulle kunna bevara sin identitet som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Detta borde enligt regeringen framgå av en särskild lag. skulle ett konstitutionellt skydd skapas för alla trossamfund i syfte att uppnå en större likställighet mellan dessa. Principförslaget omfattade den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vår- den av kulturhistoriska värden. Det innebar i huvudsak följande. –I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående och andra trossamfund. –får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för bestämmelserna i en lag men utan en från delegerad normgivningskompetens. –Frågan om handlingars offentlighet i utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall till- lämpas även i fortsättningen. –En skyldighet för den som tillhör att betala en lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift ersätter nuvarande för- samlingsskatt. Avgiften tas ut i proportion till inkomsten. –Staten biträder med uppbörden av avgift. Även andra trossamfund kan – efter beslut av regeringen – få hjälp med uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden. –huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå. Finansieringen av begrav- ningsverksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör betalar sina kostnader via kyrkoavgiften. –Den kyrkliga egendomen står efter en relationsändring till kyrkans förfogande. –bör kunna få viss ersättning av staten för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen. Regeringens förslag innebar i fråga om konstitutionella fr ågor följande. I regeringsformen förs in särskilda regler om lagstiftning angående och andra trossamfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som gäller för riksdagsordningens huvudbe- stämmelser. får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för en lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskom- petens, dvs. rätt att meddela generellt bindande föreskrifter grundade på regeringsformen. Församlingarnas kommunstatus upphör. Frågan om handlingars offentlighet i utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen. Beträffande övrig lagstiftning om innebar regering- ens förslag följande. Det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för tas in i en särskild lag om . Där anges bl.a. att skall vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Församlingarnas och stiftens roll och självbestämmande skall framgå. I lagen anges således vissa grundläggande bestämmelser om organisatoriska uppbyggnad. Vidare anges skyl- digheten för dem som tillhör att betala lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. – Den närmare gränsdragningen mellan innehållet i lagen om och en inomkyrklig reglering prövas i ett fortsatt utredningsarbete. I fråga om kyrkoavgiften uttalade regeringen att den avses täcka de kyrkliga behoven på olika nivåer och att den bör på samma sätt som tas ut i förhållande till inkomsten för den som skall betala avgiften Lagstiftning om andra trossamfund torde enligt propositionen kom- ma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registrering. I sitt betänkande (1995/96:KU12) konstaterade bl.a. att frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyr- kan har utretts , att de delreformer som successivt har genomförts inte inneburit att debatten i den grundläggande frågan om förhållandet mellan staten och avstannat och att rege- ringens förslag syftade till att efter den mycket långa perioden av återkommande utredningar nu få till stånd en varaktig lösning av stat–kyrkafrågan. Utskottet ansåg att det framlagda förslaget borde ligga till grund för fortsatt arbete. Utskottet delade regeringens uppfattning att staten, med hänsyn till historia och tradition och till dess faktiska omfattning, borde medverka till att kyrkan behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. För att säkerställa detta ansågs det behövas en viss begränsad lagstiftning. Utskottet påtalade särskilt att det utgick från att det förslag till lag om som efter utredningsarbete läggs fram inte kommer att innehålla annat än vad som är nödvändigt för det i propositionen angivna syftet. Med anledning av en motion om att själv skall ha möjlighet att besluta om sin avgiftsstruktur påpekade utskottet dels att det inom finns starka önskemål om att avgiften skall vara så lik en skatt som möjligt, dels att det som en förutsättning för att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet angetts att den fullt ut kan behandlas som en skatt. Enligt utskottets uppfattning kunde den i motionen efterlysta friheten för kyrkan att själv bestämma avgifts- strukturen vara svår att förena med de angivna förutsättningarna. Frågor av detta slag kunde emellertid komma att beröras i det fortsatta utredningsarbetet. hemställde att med bifall till pro- positionen skulle godkänna regeringens förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och . beslutade att bifalla utskottets hem- . Friheten att utöva sin religion anses allmänt vara en av de grund- läggande fri- och rättigheterna och det finns flera konventioner i ämnet till vilka har anslutit sig, bl.a. konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och båda FN- konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. har dessutom inkorporerats i den svenska lagstiftningen , dvs. det har i lag föreskrivits att den autentiska konventionstexten skall gälla som svensk lag från nämnda datum (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och 1994/95: KU5, rskr. 1994/95:11). Det bör poängteras att konventionens bestämmelser successivt kommit att preciseras genom konventionsorganens – den europeiska kommis- sionen för mänskliga rättigheter och den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter – praxisbildande verksamhet. Denna praxis är också gällande rätt i (jfr. 1993/94:117 s. 33 f.). Genom dessa konventioner, och andra internationella åtaganden, har förbundit sig att ge ett långtgående skydd både för egna medborgares och för utlänningars individuella rättigheter. har också underkastat sig bl.a. den domsrätt som utövas av den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter. I den inhemska lagstiftningen kommer dessa grundläggande fri- och rättigheter främst till uttryck i regeringsformens andra kapitel. Syftet med regeringsformens bestämmelser är i första hand att slå vakt om möjligheterna till politisk verksamhet och i övrigt till offentliga meningsyttringar. Av de fri- och rättigheter som behandlas i 2 kap. regeringsformen är det framför allt de positiva opinionsfriheterna i första paragrafen och de negativa opinionsfriheterna i andra paragrafen som är av intresse i förevarande sammanhang. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad: yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor; informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och mot- taga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden; mötesfrihet, dvs. frihet att anordna och bevista sammankomst för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärliga verk; demonstrationsfrihet, dvs. frihet att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats; föreningsfrihet, dvs. frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften; och religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Av dessa rättigheter är det endast religionsfriheten som är absolut eller orubblig. Detta hänger samman med det sätt varpå friheten har definierats. Definitionen syftar nämligen uteslutande på vad som är specifikt just för religionsfriheten – att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Övriga rättigheter kan begränsas genom lag och i vissa fall till och med i annan författning efter bemyndigande i lag. Begränsning får dock bara göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Vidare gäller att en begränsning inte får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktbildningen och den får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Regeringsformens yttrandefrihetsbegrepp sammanfaller i det väsent- liga med tryckfrihetsförordningens. Definitionsmässigt faller åtskilliga yttranden utanför det grundlagsskyddade området och kan därmed bli föremål för ingripanden utan stöd av något förbehåll i grundlagen. Detta gäller yttranden som anses vara "brottsliga i annat avseende än som ett överskridande av yttrandefrihetens gränser". Vid ett stort antal brott ingår yttranden i tal eller skrift som en del av gärningen utan att kunna betecknas som missbruk av yttrandefriheten. Informationsfriheten är i huvudsak en spegelbild av yttrandefriheten. Den på tryckfrihetsförordningen grundade rätten att ta del av allmänna handlingar innefattas inte i informationsfriheten, som är en handlingsfrihet för den enskilde. Mötes- och demonstrationsfriheterna behandlas ibland som en och samma rättighet, församlingsfrihet. En skillnad är att en demonstration kan genomföras av en person medan ett möte rimligen kräver åtminstone tre deltagare. En annan skillnad är att ett typiskt möte vänder sig inåt, mot dem som deltar i samma möte, en demonstration däremot vänder sig i första hand utåt, mot andra än dem som deltar i demonstrationen.