sou · GLB383d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna utveckling kan inte heller betraktas som enbart negativ eftersom kvinnor därmed fått en större självständighet och en möjlighet till egen försörjning. Med tanke på projektets frågeställning är dock Esping-Andersens sammankoppling av välfärdens organisering och arbetsmarknadens funktionssätt mycket intressant och ger en utgångspunkt för att studera mäns och kvinnors villkor på arbetsmarknaden. Den decentraliseringen av välfärdsproduktionen som ägt rum innebär att ansvaret för att uppfylla genuskontraktet flyttats från en samhällelig övergripande nivå, ner till den nivå där tjänsterna produceras. Det övergripande fördelningspolitiska kontraktet är brutet. Den differentiering som är möjlig att skönja ska ses mot bakgrunden av denna uppbrytning på samhällelig nivå (, red., 1992). Att använda sig av begreppet lokala genuskontrakt innebär att föra ner begreppet och analysera könsrelationer på en lokal nivå, på en specifik plats. Vår tolkning av lokala genuskontrakt är att det handlar om de officiella villkor och avtal som finns mellan män och kvinnor som grupp i en viss kontext. Det rådande kontraktet på nationell nivå bestäms av faktorer som maktfördelning, ekonomiskt oberoende, inflytande i politiken, offentlig arbetsdelning mellan stat, hem och marknad. Dessa villkor kan på den lokala nivån mätas i exempelvis andel män och kvinnor i arbetskraften, mäns och kvinnors positioner på arbetsmarknaden, kommunalt ansvarstagande vad gäller barn- omsorg och skola, andel kvinnor och män i politiskt beslutande församlingar men också i form av normer och värderingar av vad som är manliga och kvinnliga yrken på den ort som undersöks. Det handlar alltså inte om förhållanden mellan enskilda män och kvinnor utan om män och kvinnor som kollektiv som möts av olika möjlig- heter och begränsningar i den lokala miljön de lever i. Det är av största vikt inte minst i omvandlingssituationer att lyfta fram de lokala specifika förhållanden där omvandlingen sker. Då framgår det även att kvinnor lever under olika förhållanden. Eller för att citera Pratt & : You can speak of women as a group without submitting to the idea that it is nature that binds the category. This can be done if you dont do it on an abstract level but on a place-specific basis. (, 1995) Det går att tänka sig en rad scenarier som en följd av de genom- gripande förändringar som pågår på den svenska arbetsmarknaden. Förändringarna påverkar de lokala kontrakten på olika sätt beroende var omvandlingen äger rum. 3 Från regelstyrning till målstyrning Syftet med detta avsnitt är att ge en översiktlig bild av de organisa- tionsförändringar inom de statliga och primär- och landstingskommu- nala sektorerna som påverkat den offentliga arbetsmarknaden. I avsnittet görs även en kort redovisning av sysselsättningsförändringarna på nationell nivå för respektive sektor –1994. Riktlinjer för statlig verksamhet De flesta förändringarna för statlig verksamhet har gått ut på att renodla den verksamhet den statliga sektorn bedriver så att den sker i myndighetsform. Följaktligen bör konkurrensutsatt verksamhet inte drivas av den statliga sektorn alls. Myndigheter bör inte ha bolag under sig och inte heller verka i stiftelseform mer än i undantagsfall. Dessa principiella regler fastslogs budget- proposition, men redan i kompletteringspropositionen 1990 står det uttalat att de affärsverk som arbetar på en konkurrensutsatt marknad ska bolagiseras och att dessa bolag kan komma att privatiseras efterhand. Ett stort antal affärsdrivande verk har således bolagiserats och/eller sålts. I de senaste årens budget- och kompletteringspropositioner fram- går att omstruktureringarna inom statlig verksamhet kommer att fortsätta och att de riktlinjer som fastslogs kvarstår. Resultatstyrningen kommer att ligga kvar liksom bespa- ringskraven, som en följd av de dåliga offentliga finanserna. I den senaste kompletteringspropositionen (95/96) står det dock uttalat att den statliga sektorn har tagit sin del av besparingskraven. De besparings- och rationaliseringskrav som är beslutade ska dock genomföras, men därefter är det kommuner och landsting som får stå för de återstående offentliga besparingarna, enligt regeringen. Enligt årliga statistik över sysselsatta inom olika sektorer var cirka 401 000 sysselsatta inom statlig sektor 1990, 234 000 män och 166 000 kvinnor. –1994 minskade antalet sysselsatta med nästan 135 000, en minskning . Förändringarna i sysselsättningen har inneburit att statliga sektorn sysselsatte cirka 266 000 personer 1994, cirka 152 000 män och cirka 114 000 kvinnor. Antalet kvinnor minskade med och männen med . Figur 3.1 Sysselsättningsförändringar inom statlig sektor 1990–94 Källa: Statistiska meddelanden, Statlig personal SCB 1990–1994. Vid en uppdelning av den statliga verksamheten på affärsverk och övrig statlig sektor framgår att det är affärsverken som stått för den största sysselsättningsminskningen. skedde en minskning med över 80 000 sysselsatta. Dessa förändringar kan till stor del förklaras av den omfattande bolagiseringen av statlig verksamhet de här åren. Några exempel är bolagiseringen av större delen av , , delar av SJ och den slutliga bolagiseringen av Posten och åren 1993–1994. Det är främst Posten, och SJ som stått för sysselsättningsminsk- ningarna (Statistiska meddelanden –1994). Antalet sysselsatta har minskat också av andra orsaker: På Skolö- verstyrelsen och länsskolnämnderna blev personer uppsagda som en följd av att verksamheten upphörde (se vidare avsnittet individuella mönster i omvandlingen). I andra fall beror minskningen på förändrat huvudmannaskap där personalen inte har blivit uppsagd men bytt arbetsgivare och därför inte längre ingår i den statliga sysselsätt- ningsstatistiken. Det är därför av stor vikt att undersöka antalet uppsagda inom staten de här åren. Ett sätt att göra detta på är att titta på antalet personer som anmälts som uppsagda till Trygghetsstifte l- sen.4 Uppsägningar inom den statliga sektorn Från till anmäldes drygt 35 000 personer som uppsagda till Trygghetsstiftelsen.5 Diagrammet nedan visar fördelningen per halvår (den första stapeln omfattar tre kvartal) och sektorer. Anslutna avser till anslutna bolag m.m. som inte innefattas i det statliga avtalsområdet men har samma trygghetsavtal och i princip samma partsförhållande. Som exempel kan nämnas och (som ombildades från affärsverket till ett av staten ägt aktiebolag). I övriga ingår framförallt uppsagda inom skolområdet innan detta kommunaliserades och försvann från avtalsområdet. Figur 3.2 Antalet uppsagda i staten –till 4Trygghetsstiftelsen bildades som en följd av det statliga trygghetsavtal som trädde i kraft . målsättning är att så långt som möjligt förhindra att statsanställda blir arbetslösa till följd av arbetsbrist eller omlokalisering. rapporteras de som blir uppsagda och lyder under statlig eller statligt lönereglerad verksamhet. 5 Uppgifterna är hämtade från rapporten statens kaka krymper, De anställdas situation vid och länsskolnämnderna före, under och efter avveck- lingen av Gonäs, , , , och 1995. Som framgår av diagrammet ökade inströmningen kraftigt och låg på ca 12 000–13 000 uppsagda . Diagrammet visar också att affärsverken och svarade för ungefär hälften av det totala antalet uppsägningar. Genomförandet av försvarsbeslut med flera förbandsnedläggningar sätter också tydliga spår i diagrammet. Den kraftiga ökningen för civil statsförvaltning hänger samman med att flera kraftiga omstruktureringar genomfördes då, bl.a. ombildningen av AMU-gruppen och B yggnadsstyrelsen till bolag. har som synes takten i inströmningen av uppsägningar minskat. Framförallt gäller detta affärsverken och de anslutna bolagiserade f.d. affärsverken (Posten och ). Detta innebär dock inte att övertalighetsproblemen skulle vara lösta. Tvärtom har dessa organisationer betydande övertalighet, men har sökt lösa problemet genom andra åtgärder än uppsägning. Organisations- och sysselsättningsförändringar i sektor Vissa kommuner och landsting i har genomfört stora för- ändringar både vad gäller det ekonomiska styrsystemet och organisa- tionen av verksamheten. I andra kommuner och landsting har omfattningen av organisationsförändringarna varit betydligt mindre. I de extrema fallen har kommunen gjort om sin organisation så radikalt att den fungerar som ett företag, där inget utrymme för budgetunder- skott finns. En organisationsförändring som i stort sett skett i alla kommuner och landsting är att politikerna beslutar om målen och de ekonomiska ramarna för respektive verksamhet medan detaljplane- ringen och hur pengarna ska fördelas i smått beslutas längst ut i organisationen, på resultatenheterna. En omdiskuterad organisationsförändring som har genomförts i många kommuner och landsting i är Beställar- och utförar- modellen (BUM). De centrala delarna i BUM är att separera politik och produktion, skapa affärsmässighet och konkurrens (SOU 1993:73). Tyngdpunkten ligger på separationen mellan politik och produktion. Upphandlingen av verksamhet ska alltså ske 6En resultatenhet kan vara allt från ett dagis med nio anställda inklusive en föreståndare till en klinik med 250 anställda och en ekonomiskt ansvarig. Varje resultatenhet är en egen ekonomisk enhet som ska få budgeten att gå ihop i slutet av budgetåret. Omett underskott finns förs detta över som en minuspost till följande år medan en vinst till stor del går tillbaka till den centrala förvaltningen i kommunen. på en marknad där konkurrens råder. Offerter begärs in av de tänkta producenterna. Tjänstemännen väljer den som är mest lämpad för uppdraget och priset är därvid av stor betydelse. De kommunala sektorernas personalförändringar Inom den primärkommunala sektorn har antalet anställda ökat från cirka 600 1990 till cirka 740 1994, en ökning . Detta beror i stor utsträckning på huvudmannaskapsföränd- ringar. gick skolverksamheten över från staten till kommu- nerna och lärarna blev kommunalt anställda. Antalet anställda inom den primärkommunala sektorn har ökat med cirka 131 000 personer, vilket motsvarar en ökning (se figur 3.3). Exkluderas effekterna av huvudmannaskapsförändringar skedde istället en minskning med 10 000 personer . Figur 3.3 Antalet anställda inom den primärkommunala sektorn uppdelat på kön –94 Källa: personal 1990, 1991, 1992, 1993, 1994 , genomfördes Ädelreformen 7, vilket innebar att cirka 66 000 anställda bytte arbetsgivare från landstingen till kommunerna. Inte heller i denna huvudmanaskapsförändring togs alla över, utan antalet anställda i kommunerna ökade endast med 33 000. Övertagandet av vård av äldre och handikappade ledde till att andelen kvinnor i den kommunala sektorn ökade, liksom antalet deltidsan- ställda kvinnor som blev fler än antalet heltidsanställda kvinnor. Denna trend har hållit i sig . Andelen män har legat mellan under de studerade åren. Högst andel män var det . Deltidsarbetande män har ökat men ökningen har varit marginell . Antalet anställda inom har minskat med 161 000, , –95 (se figur 6). var cirka 430 000 sysselsatta och motsvarande siffra 1995 var 270 000. Antalet kvinnor har minskat mer än antalet män, och 1995 var andelen män högre än 1990. Nedgången av antalet anställda inom landstingen beror inte bara på huvudmannaskapsförändringar utan också på att det har skett en medveten personalrationalisering. Många landsting ägnar sig i allt mindre utsträckning åt omsorg, så har t.ex. eftervård vid operationer minskat, liksom eftervården vid förlossningar. Detta synliggörs i de förkortade vårdtiderna på sjuk- husen. Den nya tekniken inom t.ex. kirurgin – titthålskirurgi – har även inneburit att ett mindre antal vårdplatser behövs och mindre vårdpersonal. Tekniken kräver inte någon längre eftervård och patienterna åker oftast hem som ingreppet skett. sker en kompetensförändring av personalen inom hälso- och sjuk- vården i regi. Sjukvårdsbiträden har rationaliserats bort och antalet undersköterskor har minskat markant, medan bristen på sjuksköterskor blir större i takt med den ökade efterfrågan på väl- utbildad personal. Sjukskötersketätheten är större än och allt fler underskötersketjänster omvandlas till sjukskö- tersketjänster (Gonäs, 1995). 7 Ädelreformen innebar att kommunen tog över ansvaret för långvarig vård och service för de äldre och handikappade från . Figur 3.4 Antalet anställda kvinnor respektive män i –94 Källa: Landstingsanställd personal 1990, 1991, 1992, 1993 1994, 1995. har antalet anställda totalt minskat i den landstings- och primärkommunala verksamheten. Om huvudman- naskapsförändringarna exluderas rör det sig om en minskning med cirka 131 000 personer, , –94. Andelen män har ökat från 1994. Det är främst de lågutbildade, deltidsarbetande och visstidsanställda (även de tillsvidareanställda i denna grupp har minskat) kvinnorna som drabbats av sysselsättningsminskningarna. De flesta nedskärningarna har gjorts inom yrkesgrupperna städare, ekonomipersonal och vård- biträden. I många fall, där männen har minskat, i antal har verksam- heten lagts ut på entreprenad och många män har fått återanställning i dessa företag. 4 De offentliga tjänsternas geografi I föregående avsnitt redovisades förändringarna på en nationell nivå. I följande avsnitt görs en beskrivning av den offentliga sektorns arbetsmarknad och dess förändringar 1990–93 med hjälp av ett antal kartor. Dessa visar på vilken betydelse sektorn har som arbetsmark- nad i olika kommuner. För att förklara resultatet eller utfallet av en förändringsprocess är det nödvändigt att först fastställa och beskriva utgångsläget. Med andra ord: hur såg kvinnors och mäns positioner ut på de olika lokala arbetsmarknaderna i startläget, 1990? Andelen sysselsatta inom offentlig förvaltning 1990 låg i de flesta kommuner i intervallet 35–. Storleken på den offentliga sektorn varierar dock kraftigt över landet: från () av de förvärvsar- betande ner till (). Offentlig förvaltning sysselsatte mellan av männen i landets olika kommuner. Den kommun som hade den högsta andelen sysselsatta män inom offentlig förvaltning var och den lägsta var där av männen var offentliganställda. De allra flesta kommuner hade av den kvinnliga arbetskraften inom offentlig förvaltning. var den kommun som hade den högsta andelen sysselsatta kvinnor i förvaltningen, . De kommuner som hade den lägsta andelen kvinnor låg mellan och återfanns i . Andelen sysselsatta män i offentlig förvaltning av den förvärvsarbetande befolkningen 1990 Källa:till samtliga kartor: RSDB 1990, SCB Karta 4.1b Andelen sysselsatta kvinnor i offentlig förvaltning av den förvärvsarbetande befolkningen 1990 har antalet sysselsatta inom offentlig för- valtning i minskat med cirka 152 000, eller . Kvin- norna minskade med 112 000 , , och minskningen för män var cirka 41 000, , . Sysselsättningsutvecklingen för män i offentlig förvaltning åren 1990–1993 -to --to --to -to Karta 4.2b Sysselsättningsutvecklingen för kvinnor i offentlig förvaltning åren 1990–1993 -to --to --to -to Av kommuner hade negativ sysselsättningsut- veckling i offentlig förvaltning . Generellt lig- ger minskningen i de flesta kommuner i intervallet 0,1–för både kvinnor och män. Värt att notera är att männen har ökat sin an- del sysselsatta i offentlig förvaltning i fler kommuner än kvinnorna har gjort. I projektet har vi valt att använda oss av Svenska kommun- förbundets indelningar i olika kommuntyper 8 för att kunna urskilja 8 Enligt denna indelning delas kommunerna upp i nio olika kommuntyper. några mönster i sysselsättningsförändringarna i offentlig förvaltning i respektive kommun. Samtliga storstäder (3 stycken) och större städer (25 stycken) har alla negativ sysselsättningsutveckling avseende offentlig förvaltning. Nästa steg var att närmare studera tre extremt kvinnodominerade näringsgrenar inom offentlig förvaltning nämligen barnomsorg, äldreomsorg samt hälso- och sjukvård. Inom dessa grenar var andelen kvinnor 92, 1990. Av kommuner har genomfört sysselsättningsminskningar inom barnom- sorgen. I de flesta kommuner ligger den i intervallet 10–. Även inom hälso- och sjukvård har stora nedskärningar gjorts. I av landets kommuner har sysselsättningsminskningar gjorts. De ligger i de flesta kommuner i intervallet 15–. Inom äldreomsorgen är det flera kommuner som ökat än minskat andelen sysselsatta ; dock har flera kommuner gjort rejäla nedskärningar. kommun står för den mest omfattande nedskärningen . Lokala exempel på omvandling i sektor I våra lokala fallstudier har vi analyserat de förändrade förutsättning- arna för produktionen av välfärdstjänster och därigenom även kvinnors förändrade sysselsättningsmöjligheter på olika lokala arbets- marknader. Studier har gjorts av organisationsförändringar inom fem kommuner (, , , och ) och fyra landsting (, , och landsting) och dess effekter på de lokala arbetsmarknaderna 9 (Gonäs, , 1995). Vi redovisar här resultaten från två kommuner (och ) och två landsting (och ). Här lyfter vi fram hur organisationsförändringarna i de olika kommunerna påverkat den offentliga arbetsmarknadens funk- tionssätt och arbetskraftens sammansättning. Antalet anställda i offentlig förvaltning minskade i –1993 , vilket låg klart över riksgenomsnittet på . I däremot har antalet anställda endast minskat med storstad, större städer, mellanstora städer, glesbygdskommuner, landsbygdskommu- ner, industrikommuner, förortskommuner, övrig mindre kommun, övrig större kommun. 9 I våra studier har vi låtit kommungränsen vara den geografiska avgränsningen för en lokal arbetsmarknad. Detta val motiveras utifrån flera faktorer. För det första: ett landsting kan innehålla flera olika kommuntyper med olika förutsättningar. Ett landsting utgör sällan en arbetsmarknad, speciellt inte i norra där ett landsting kan sträcka sig över vida geografiska områden. Skillnader i omfattningen av personalrationaliseringar är ett exempel på det ökade utrymmet för lokala variationer som uppstått som en effekt av den ändrade kompetensfördelningen mellan stat och kommun. – omorganisation och sysselsättningsminskning började genomföra en av sina mest omfattande organisationsförändringar, den s.k. Stockholmsmodellen, . Den skulle vara fullt genomförd 1995. Den nya organisatio- nen innebär ett nytt ekonomiskt styrsystem och även ett förändrat arbetssätt för den politiska ledningen av hälso- och sjukvården i . Modellen innebär ett helt nytt sätt att tänka i form av beställare och producenter–utförare. Motiven bakom införandet av modellen var många, som att vården inte levde upp till patienternas krav, att vårdköerna var för långa, att samarbetet i vårdkedjan var bristfällig, samt att resurserna inte utnyttjades optimalt i det kärvare ekonomiska klimatet. Frågan är om inte allt sämre ekonomi var den främsta anledningen till reformen. Stockholmsmodellen innebar att arbetsuppgifterna kom att om- fördelas och ledningsansvaret att öka för de verksamhetsansvariga cheferna. Därigenom ställdes nya krav på personalen och i vissa fall krävdes vidareutbildning. Om effektivitetsvinster uppnåddes genom förändringarna ansåg politikerna att dessa borde komma personalen till del i form av något slags bonussystem. Eventuellt överskott, efter det att service- och kvalitetsmål uppnåtts, får enheten behålla och regler för resultatutjämning och resultatfördelning har upprättats. Varje sjukvårdsområde får en summa pengar sig tillhanda, relate- rat till ett befolkningsindex. Sjukhusen och vårdinrättningarna i respektive sjukvårdsområde fungerar som producenter–utförare och sjukvårdsområdets styrelse fungerar som beställare. Varje produk- tionsenhet är en resultatenhet med eget budgetansvar. Pengarna för prestation delas ut när den är utförd. Varje resultatenhet ska vara intäktsfinansierad. Det viktigaste med Stockholmsmodellen är att ett konkurrenstänkande finns, samt att arbetet sker under marknadsmäs- siga villkor. Politikernas roll är att ställa upp de kvalitativa och kvantitativa målen för den övergripande verksamheten i bl.a. sjukvårdsplan och budget. Tjänstemännen sköter detaljstyrning- en och målen. () har ansvaret för att deras mål uppfylls samt att HSN fungerar som en koncernstyrelse. Det är HSN som fördelar resurserna mellan sjukvårdsområdena samt ansvarar för personalpolitiken och finansieringen av de verksamheter som ej kan intäktsfinansieras. HSN ansvarar även för strukturom- vandlingar i form av beslut om start och nedläggning av kliniker. I har antalet sysselsatta minskat med cirka 12 000 –1993 (exklusive huvudmannaskapsförändringar). Visstids- och timanställda har minskat drastiskt och även deltidsarbetande har minskat något. Detta berör främst kvinnor- na i basen av verksamheten. Personalpolitiskt finns ett beslut att lägsta kompetens inom vården ska vara undersköterska och att alla landstingsanställda ska ha lägst gymnasiekompetens. Allt mer av försörjningsverksamheten, kök, städning, vaktmästeri etc. läggs ut på entreprenad. Det är i dessa yrkesgrupper som de lågutbildade deltidsarbetande kvinnorna har funnits. Även lågutbilda- de män ingår i dessa yrkesgrupper, men männen har arbetat heltid i de flesta fall. När en entreprenör tar över verksamheter har den kunnat ta med sig den personal som ansågs lämplig, alltså plockat russin ur kakan. Detta har medfört att många inom försörjningsverksamheterna är arbetslösa. Detta går att jämföra med sjukvårdsbiträden som inte fick plats i kommunerna i samband med att Ädelreformen genomfördes. 10 (Jfr även med Härnstens artikel i antologin.) Bolagiseringen av och har lett till stora omflyttningar och osäkerhet för all personal i . Läkarna och sjuksköterskorna som inte kunde beredas plats i de nya bolagen har haft lätt att få nya anställningar inom . Däremot har undersköterskor, sjukvårdsbiträden och försörjningspersonal haft betydligt svårare. sade upp 1 717 personer på grund av arbetsbrist. Det var 972 sjukvårdsbi- träden och undersköterskor, 268 inom köks- och städpersonalen, 238 laboratorieassistenter. I den sista gruppen fick alla som ville åter- anställning efter uppsägningen. I och med maktskiftet i 1994 till socialdemokratisk majoritet beslutades att anställningstrygghet skulle råda för de tillsvidareanställda . Att de aktuella sparkraven inom på ska kunna ske genom naturlig avgång, är det få som tror kommer att vara möjligt (Gonäs, ,1995). 10 EU medlemskapet har bl. a. inneburit att en entreprenör som tar över en verksamhet även måste ta med sig all personal utan att göra undantag. Entreprenören kan sedan säga upp personal om han så tycker men ingen får bli kvar hos sin gamla arbetsgivare när en entreprenör tar över. Det har skett relativt genomgripande omorganisationer i . När den borgerliga koalitionen kom till makten infördes beställar–utförarorganisation (BUM) i de s.k. hårda verksamheterna. Året efter valet (1992) introducerades systemet även inom den mjuka sektorn, främst då inom barnom- sorgen. Ett beställarkontor köpte barnomsorg av de olika barnstugor- na. Även inom äldreomsorgen gjordes det försök med BUM genom att man satte pris och tidsmarginaler på utförda tjänster (exempelvis fick det ta att duscha en äldre). Det är bara de hårda verksamheterna som har kvar BUM med undantag för vatten- och avloppsverksamheten, som kommunen har bedömt vara viktig att ha kvar inom den kommunala verksamheten. Det går inte att säga att systemet funger(ade) helt enligt BUM eftersom det inte fanns några inslag av konkurrens från den privata sidan när det gäller de mjuka sektorerna. Modellen fungerade bara inom den egna förvaltningen. Kommunen har en hög andel unga och har därför satsat mycket resurser på barnomsorg och skola. Detta har medfört att det inte funnits något behov av att bygga upp kooperativ eller privata alternativ till den kommunala verksamheten. Den nya modellen var för tung att administrera eftersom det måste skrivas internfakturer mellan de olika enheterna om exempelvis ett område behövde köpa en vikarie från ett annat område.