sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — I tider med sjunkande inflati on kan eftersläpningen innebära att myndigheterna ges så stor anslagsuppräkning att staten riskerar att bli löneledande. En del av eftersläpningen beror det tar att producera statistiken medan en del beror som förflyter från det att regeringen låst siffrorna i statsbudgeten till dess att budgeten skall börja tillämpas. I samband med fastställandet av anlagsuppräkningen görs avdra g för de produktivitetsökningskrav som regeringen ställer p å myndigheterna. Därigenom ges incitament till att genomför a löpande rationalisering av statlig verksamhet. Det är också ett sätt att skapa likartade förutsättningar som på den privata sektorn dä r utrymmet för löneökningar skapas genom bl.a . produktivitetsförbättringar. Nivån på produktivitetsavdraget är kopplat till produktivitets - utvecklingen inom privat tjänstesektor. 6.5Utredningens bedömningar och förslag Utredningen vill understryka att förflutit sedan reformerna genomfördes. Utredningens analys grundar sig på ett begränsa t antal intervjuer med myndighetsföreträd are, fackliga organisationer och tjänstemän i . Några definitiva slutsatser om i vilken grad syftena med reformerna har uppnåtts är svåra att dra. Det underlag som utredningen analyserat tyder dock på att e n klarare gränsdragning mellan regeringen och myndigheterna ha r åstadkommits, att lönepolitiken i myndigheterna har börja t utvecklas på ett sådant sätt att de stat liga verksamheterna bör kunna bli effektivare samt att staten inte blivit löneledande p å arbetsmarknaden. Utredningen vill redovisa följande iakttagelse r som grundar sig på analyser av intervjuer (avsnitt 3.5) oc h lönestatistik. Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer har förbättrats Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer påverkade s tidigare av att det inte alltid stod klart för alla inblandade o m skulle agera utifrån ett strik t arbetsgivarintresse eller om allmänpolitiska överväganden skull e komma att göras. Att skapa organisatoriska förutsättningar för samverkan mellan arbetsgivarorganisationerna har en positiv effe kt för lönebildningen. Ett konkret exempel där arbetsgivarna lyckades genom samverkan var avvecklingen av de lönedrivande komponenterna ÅK B respektive INU. Utredningen konstaterar att nått framgångar med att samverka med övriga arbetsgivarorganisationer. Lönesättningen har blivit mer verksamhetsanpassad Genom reformerna har myndighetscheferna fått verktygen för att genomföra en verksamhetsanpassad lönepolitik. Myndigheterna anser att de centrala avtalen 1993-1995 oc h 1995-1998 har utformats så att de har fått förutsättningar at t genomföra önskade prioriteringar vid lönerevisionerna . Kompetensförsörjningen har varit möjlig att klara och enskild a medarbetare som utfört goda arbetsresultat har kunnat premieras. Delegeringen av arbetsgivaransvaret och införandet a v ramanslagssystemet har givit förutsättningar för en mer lokal t verksamhetsanpassad lönesättning än som var möjligt. Av intervjuerna framgår att arbetsgivarna anser att de lönemedel som läggs ut utöver det centrala avtalet i större utsträckning ka n användas för att klara personal- oc h kompetensförsörjningsbehoven. Att en stö rre del av löneökningarna fastställs lokalt är således i huvudsak positivt frå n verksamhetssynpunkt. Det finns ingen säker metod att bedöma hur stor a löneökningarna 1993-1996 hade blivit om den tidigare ordninge n hade tillämpats. Utredningen bedömer dock med stöd a v intervjuerna och statistiken att lönebildningen fungerar effektivare och att bl.a. följande talar för att kostnaderna inte har blivit högre med den nya modellen. Med den tidigare ordningen fanns inga incitament att teckn a låga centrala avtal eftersom myndigheternas anslagskompensation fastställdes med hänsyn till kostnaderna i de central a kollektivavtalen. Det gjorde att myndigh personalförsörjning var beroende av att man tog hänsyn till löneglidningen på de n privata sektorn redan när de centrala avtalen tecknades. Tekniken för detta var antingen att man bedömde vilken löneglidning so m skulle komma att inträffa på den privata sektorn eller att ma n införde följsamhetsklausuler. Båda modellerna visade sig var a lönedrivande och skapade stelheter i löne-bildningen so m motverkade en god personalförsörjning i staten och störd e lönebildningen på den privata sektorn. Detta var en förklaring till uppkomsten av den s.k. dubbla obalansen, dvs. att lönerna i staten var relativt högre än i den privata sektorn för lågavlönade oc h relativt lägre för högavlönade. Lönestatistiken visar at t löneökningarna lagts ut så att den dubbla obalansen motverkas. Metoden att lägga i stort sett hela lönebildningen i de central a avtalen gjorde att det blev ganska små avvikels er i löneutvecklingen m e l l a n avtalades om mellan de centrala parterna blev många gånge r trubbiga och orsakade kompensations-krav som i sig va r lönedrivande. För att åstadkomma riktad e satsningar till någon eller några myndigheter förutsattes att förhandlingar skulle föras i e n öppen avtalsrörelse vilket innebär at t det fanns ett latent konflikthot om SAV inte blev överens med de fackliga organisationerna. Den nya ordningen innebär att de enskilda myndigheterna har fåt t instrumenten för att klara kompetensförsörjningen i förhandlingar som förs under fredsplikt. Det är därför i enlighet med syftet med reformerna att löneutfallet efter de lokala förhandlingarna varierar statistiksammanställningar visar att ett mindre antal myndighete r genomfört mycket stora lönehöjningar. Mot bakgrund av at t utredningen inte fått information om vilka myndigheter det gäller har någon analys inte kunnat göras av om höjningarna är befogade ur verksamhetssynpunkt. Det har i utredningens kontakter med Regeringskanslie t framkommit att det finns kritik mot enskilda myndighetsledningar för bristande kompetens i arbetsgivarfrågor och otillräcklig t ansvarstagande. Det kan ibland upplevas att Regeringskanslie t saknar sanktionsmedel mot arbetsgivare som inte tar sitt ansvar . Det finns dock enligt utre dningen många instrument för regeringen att ge tydliga signaler när arbetsgivarpolitiken inte sköts på et t tillfredsställande sätt. Ut vidgad dialog med myndighetsledningarna kan också höja intresset för de arbetsgivarpolitiska frågorna. Enligt utredningen handlar det ytterst om regeringens fortsatta förtroende för en verkschef som inte tar sitt arbetsgivaransvar. Utredninge n menar att eftersom det endast rör sig om ett mindre anta l myndigheter där problemen är betydande är det i sig inte någo n orsak att ompröva systemet. Förhållandena understryker emellertid vikten av att regeringen följer upp hur myndigheterna agerar som arbetsgivare. Utredninge n återkommer med förslag till uppföljning . Många arbetsmarknadskonflikter på det statliga området har gällt följsamheten till den privata sektorn. Utredningen konstaterar at t genom kopplingen i anslagsuppräkningen till löneutvecklingen på den privata sektorn har en ko nfliktorsak avvärjts. Parterna har efter reformerna inriktat förhandlingarna mot att hitta bra lösningar för den statliga sektorn med de ekonomiska förutsättningar som gäller med ramanslagssystemet. Vidare innebär ramanslagssystemet att det blivit meningsfullt att teckna avtal om lägstutr ymmen på det statliga området. Därmed är inte det totala utrymmet avgjort när det centrala avtalet träffas . Risken för konflikter är mindre om det finns ytterligare pengar att förhandla om i de lokala förhandlingarna under fredsplikt. Delegering är nödvändig för verksamhetsanpassning av lönesättningen I verksamheter där det är relativt lätt att genomföra ekonomis k resultatuppföljning för att mäta verksamhetsresultat som t.ex. i affärsverk har delegeringen av arbetsgivaransvaret kunnat gå långt. Framgångar med intern delegering av arbetsgivaransvaret i myndigheterna kan nås då myndighetschefen ställer krav p å utövarna av arbetsgivaransvaret och systematiskt följer up p resultatet. Utredningen har erfarit att det i stora myndigheter me d decentraliserad organisation, t.ex. regional organisation , förekommer att chefer under verkschefen inte helt och full t inordnar sig i koncernen. Det finns exempel på att chefer har set t till avdelningens kortsiktiga intressen och höjt lönerna mer än vad som är lämpligt ur ett koncernperspektiv. Problemen är dock inte större än vad som kunde förväntas . är ett långsiktigt arbete att skapa en arbetsgivarkultur blan d cheferna. Utredningen konstate rar att myndighetscheferna anser att man är inne i en positiv utveckling och att mellancheferna blir allt skickligare att bära arbetsgivaransvaret. Samverkan mellan myndigheter har förbättrats Samverkan mellan arbetsgivare på olika myndigheter ha r förbättrats i lönefrågor. delegationer ha r fungerat bra. Det är naturligare än tidigare att kontakta e n annan myndighet i arbetsgivarpolitiska frågor och diskutera hu r man kan underlätta för varandra. arbetar på myndigheternas uppdrag Myndighetscheferna anser att arbetar p å myndigheternas uppdrag. Förankring och information har fungerat mycket bra. Den senaste avtalsrörelse n har visat sig bli väl dyr men uppgörelsen var förankrad hos myndigheterna när den träffades . Bra systemlösningar har uppnåtts när det gäller löner, arbetstid , m.m. Utredningen konstaterar det något paradoxala att trots at t myndighetscheferna i inte rvjuerna anger att det skulle varit möjligt att klara personalförsörjningen med ett lägre centralt löneavtal har det inte inneburit att löneglidningen varit lägre än . Det är särskilt förvånande med tan ke på att det har funnits full frihet att fördela avtalade löneökningar individuellt. Detta bör vara en fråga för myndigheterna att diskutera i inför kommande avtalsrörelser och ytterligare ett förhållande so m understryker vikten av regeringens uppföljning. Svårt öka intresset för arbetsgivarfrågor bland myndighetscheferna Myndighetschefer som sitter i har et t försteg framför andra myndighetschefer när det gäller information och kontakter. Sannolikt skulle lönebildningen fungera ännu bättre om fler myndighetschefer del tog mer aktivt i en arbetsgivarpolitisk samverkan. Utredningen konstaterar att det inte är självklart för alla myndighetschefer att prioritera arbetsgivarfrågorna ytterligar e eftersom man är nöjd med det arbete som s styrelse och ledning genomfört de senaste avtalsrörelserna . bör känna ansvar för att stimuler a intresset för arbetsgivarfrågor även hos de myndighetschefer som inte sitter i styrelsen. kan utveckla sitt stöd i arbetsgivarfrågor kan stötta myndighetsledningarna i dera s arbetsgivarroll genom att bli tydligare med vilka krav man ställer på verksamhetsresultat. Tydliga krav från reg eringen underlättar för myndighetsledningarna att få förståelse och acceptans fö r förändringar. Det är angeläget med en löpande återkoppling til l myndigheten av hur den politiska ledningen uppfatta r resultatuppfyllelsen. Ramanslagssystemet bör följas fortlöpande Ramanslagssystemet är en förutsättning för delegeringen a v arbetsgivaransvaret. Utan att frikoppla anslagsuppräkningen frå n kostnadsökningarna i den statliga sektorn skulle det inte vari t möjligt att delegera rätten att teckna avtal till myndigheterna oc h Vidare är ramanslagssystemet en förutsättning för att de fackliga organisationerna skall accepter a som central förhandlingsmotpart. Valet av index i ramanslagssystemet ger ramarna för de fackliga organisationernas förhandlingsrätt i den meningen att om ma n kräver högre lönelyft så blir konsekvensen öka d arbetslöshet. En förändring av indexet kan av parterna uppfatta s som en reell positionsförskjutning i relationerna mellan parterna. En övergång till att koppla anslagsuppräkningen til l prisstabiliseringsmålet skulle ändra grundvalarna för den statlig a lönebildningen. Det skulle vara ett avsteg år s personalpolitiska proposition då man markerade at t verksamhetsintresset skall vara utgångspunkten för den statlig a personalpolitiken. Utredningen har fun nit att starka skäl talar för att anslagsuppräkningen fortfarande skall vara kopplad till ett inde x som beskriver löneutvecklingen på övriga arbetsmarknaden. Den statliga sektorn har inte blivit löneledande efter det at t ramanslagssystemet infördes. Inflationstakt en drivs således inte upp av löneutvecklingen inom den statliga sektorn. Orsaken till at t lönebildningen är inflationsdrivande bör sökas utanför den statliga sektorn. försök att använda den statliga sektorn för att styr a lönebildningen på övriga arbetsmarknaden misslyckades och fic k närmast motsatt effekt. Den privata sektorn agerar utifrån vad som är lönsammast för företagen. Den statliga lönebildningen kan störa lönebildningen på den privata sektorn men inte styra den på et t samhällsekonomiskt önskvärt sätt. Före ramanslagssystemet tvingades de statliga arbetsgivarn a centralt avtala om att höja lönerna i takt med löneutvecklingen på den privata sektorn för att undvika att viktig personal lämnade den statliga sektorn. Erfarenheterna visar att det var nödlösningar som inte fungerade väl. Kompensationen lämnades i stor utsträcknin g generellt vilket skapade stela lönerelationer. De riktade satsningar som gjordes har inte varit tillräckligt verksamhetsanpassade för att lösa myndigheternas personalförsörjningsproblem. Den nuvarande ordningen har medfört förutsättningar för en bättr e verksamhetsanpassning av lönesättningen. Med den tidigare ordningen riktade de fackliga organisationerna och myndigheterna gemensamma kompensationskrav mo t regeringen. Myndighetsledningarna tog inte sitt arbetsgivaransvar i önskad utsträckning. Kraftiga engångssatsningar till vissa statliga grupper utlöst e kedjeeffekter med ökade lönekrav på den privata sektorn som i sin tur medförde ett minskat ansvarstagande på arbetsmarknaden i sin helhet. De privata arbetsgivarna valde att inte ta ansvar fö r löneinflationen med hänvisning till löneökningar på den statlig a sektorn. Det har också diskuterats om man bör gå över till ett index som beskriver löneutvecklingen inom en bredare del a v arbetsmarknaden. Utredningen finner att det framförts god a argument för ett bredar e index. Bl.a. att ett bredare index sannolikt skulle fluktuera mindre mellan åren. Utredningen menar att e n breddning av beräkningsunderlaget för indexet bl.a. måste föregås av en noggrann genomgång av statistikfångstmöjligheterna. Kopplingen av anslagsuppräkningen till l öneutvecklingen på den konkurrensutsatta sektorn och valet av statistikfångst var e n förutsättning för att de fackliga organisationerna inte skulle h a invändningar mot övergången till ramanslagssystemet. Därme d ansåg de fackliga organisationerna sig försäkrade om att det skulle finnas ekonomiska förutsättningar för att i förhandlingar me d och på myndighetsnivå träffa avtal o m löneökningar som är jämförbara med löneutvecklingen på de n konkurrensutsatta sektorn. Många av de arbetsmarknadskonflikter som inträffade för e införandet av ramanslagssystemet berodde på att de facklig a organisationerna var beredda att gå ut i strejk för att genomdriv a följsamhet till den konkurrensu tsatta sektorn. Sådana konflikter har inte ägt rum sedan ramanslagssystemet infördes. Skulle kopplingen till löneutvecklingen inom de n konkurrensutsatta sektorn släppas finns risk för att de facklig a organisationerna kommer at t försöka påverka anslagsuppräkningen genom direktkontakter med regeringen. Ett huvudsyfte me d reformerna på arbetsgivarområdet, nämligen att renodl a regeringens och de statliga arbetsgivarnas roller, skulle då int e längre vara uppfyllt. Det kan hävdas att ett index som också avspeglar övrig priva t sektor bättre skulle tillgodose syftet att skapa konkurrenskraftiga anställningsvillkor i staten utan att lönebildningen på övrig a arbetsmarknaden störs. Utredningen menar att sik t torde valet av index ha marginell betydelse fö r anslagsuppräkningen. För att förtroendet för ramanslagssysteme t inte skall rubbas förutsätts att en förändring av indexet ka n genomföras på ett sätt som accepteras av de berörda parterna p å den statliga arbetsmarknaden. Annars är risken uppenbar at t rollfördelningen mellan och regeringen återigen blir otydlig genom att de fackliga organisationerna kommer at t försöka påverka uppräkningen av anslagen. Utredningen menar att de utredda reformerna har tillämpat s under så begränsad tid att man bör vara restriktiv med att gör a justeringar som inte alla berörda parter sluter upp bakom . Utredningen har inte funnit att de påtalade bristerna me d indexuppräkningen är av den omfattningen att det motiverar e n förändring av ramanslagssystemet. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att delegeringen a v arbetsgivaransvaret i huvudsak fungerar väl. Det finn s inkörningsproblem som måste uppmärksammas fortlöpande. De är dock inte av den arten eller omfattningen att det talar för e n återgång till den gamla ordningen. En klarare gränsdragning har åstadkommits mellan regeringen och myndigheterna. Staten har inte blivit löneledande . Lönepolitiken har använ ts för att förbättra kompetensförsörjningen och för att premiera medarbetare som åstadkommit god a arbetsresultat. Utredningen kan inte mera precist bedöma i vilken omfattning som myndigheterna utnyttjat den nya ordningen för att Det förefaller emellertid so m utvecklingen går i rätt riktning. återstår en del utvecklingsarbete. Alla inblandad e aktörer behöver utveckla sina roller. Myndigheterna behöve r utveckla sin arbetsgivarkompetens både internt i myndigheterna och för att stärka samverkan mellan myndigheterna. Av statistik sammanställningar framgår stora skillnader i löneutfallet mellan myndigheterna. Det har inte vari t möjligt att utvärdera om löneskillnaderna mellan enskild a myndigheter har varit befogade. En sådan u tvärdering förutsätter en samlad bedömning av om regeringen är nöjd med de t verksamhetsresultat som presteras för de avsatta anslagsmedlen . Här fordras att fackdepartementen genomför en löpand e utvärdering i samband med mål- och resultatdialogen. Vetskape n på myndigheterna om att sådan utvärdering kommer att ske ä r sannolikt i sig återhållande på löneutvecklingen. Arbetsgivarna har i huvuds ak visat sig ha tillräcklig mognad för att systemet skall fungera. De risker som påtalades för att ram - anslagssystemet skulle leda till centralisering och motverk a verksamhetsanpassade avtal har inte bekräftats. Utredningen anser därför att ramanslagssystemet bör tillämpas även fortsättningsvis. Det finns dock anledning för regeringen att fortsätta att följ a ramanslagssystemet och att söka sådana lösningar på d e uppmärksammade problemen som inte skadar förtroendet fö r systemet. Utredningen bedömer att myndigheterna blir tydligar e arbetsgivare om produktivitetsavdrag görs i samband me d anslagsuppräkningen. För att lönebildningen skall fungera på et t likartat sätt i staten som på den privata sektorn bö r produktivitetskravet sättas så högt att en fortsatt rationalisering av statlig verksamhet stimuleras men inte högre än att statlig a myndigheter kan rekrytera, utveckla och behålla kompeten t arbetskraft. I de fall regeringen ser behov av neddragningar utöve r produktivitetsavdraget menar utredningen att en tydlighe t beträffande krav på verksamhetsresultat trots besparingar stötta r myndighetsledningarna i deras arbetsgivarroll. Konstruktionen med , som är både myndighet och intresseorganisation är unik. Den syftade till att placera ansvaret för löne- och anställningsförhållanden så nära verksamheten so m möjligt och ligger i linje med den omfattande delegering av d e arbetsgivarpolitiska medlen som skett . En följd av denna ambition blev att regeringen inte skulle befatt a sig med avtalsrörelserna. Regeringens närhet och engagemang har mycket ofta skapat oklarhet om vem som egentligen var ansvarig för förhandlingarna och deras resultat. Ramanslagssystemet var det verktyg som skulle möjliggöra att löne- och anställningsvillkor skull e ligga nära verksamheten och att långtgående löneökningar skulle undvikas. Genom at t myndigheter (och även fackliga organisationer) exakt vet vilke n ekonomisk kompensation som kommer att utgå skapas förut - sättningar för återhållsamhet. Löneökningar utöver dessa rama r måste nämligen mötas med rationaliseringar och/elle r neddragningar av verksamheten. Utredningen har i direktiven fått några preciserade frågor kring hur denna konstruktion fungerat. Ett område som särskilt tagits upp rör lönebildningen. Utredningen anser sig ha besvarat den frågan i föregående avsnitt. Vidare ställer direktiven frågor o m myndigheternas arbetsgivarroll, samverkan med andr a arbetsgivarorganisationer, rollfördelninge n mellan riksdag, regering och samt ver kets ledningsform och organisation. Utredningen vill emellertid, innan vi redovisar våra bedömningar av dessa frågor, uttrycka ett par förhållanden som måste beaktas vid dessa bedömningar. Denna konstruktion har fullt ut endast fungerat . har blott en genomgripande central avtalsrörels e genomförts. Det gör att iakttagelser avseende såväl positiva so m negativa förhållanden måste ges reservationen att tiden varit fö r kort för att tillåta mera bestämda slutsatser. Som sagts är utredningens uppfattning att endast uppenbara fel och problem bör leda till mera betydande fö rändringar. Utredningen har framför allt sett som sin uppgift att redovisa områden där fortsat t uppmärksamhet krävs beträffande hur konstruktionen fungerar. Det andra förhållandet rör svårigheterna att bestämma o m förändrat beteende i olika avseenden är avhängig t nya roll eller beror på andra omständigheter . Utredningen kommer i det följande att visa ett antal förhållande n som skulle kunna knytas till nya roll, men ka n inte med säkerhet ange om dessa förhållanden även skulle uppstått utan förändring av roll och ställning. De t förtjänar påpekas att utvecklingen mot ett mera självständig t arbetsgivarverk inleddes och kulminerad e med den nya formella ställningen . För att nå syftet med att knyta förändringar av löne- oc h anställningsförhållanden närmare verksamheten krävs at t myndigheterna i ökande utsträckning tar sitt ansvar fö r arbetsgivarpolitiken och använder dess instrum ent för att säkerställa sin kompetensförsörjning. Utredningens uppfattning är att så ha r skett. Genom Arbetsgiva rverkets arbete inom olika sektorer har ett brett engagemang vunnits i den meningen att flertalet myndigheter är engagerade i förberedelser för och uppföljning av de central a förhandlingarna. Det bör påpekas att detta bredare förbere - delsearbete inom hade inletts . Även om det således är otvetydigt att myndigheterna är mer a engagerade i sin organisations arbete och därmed i högre gra d upplever sig ha rollen som arbetsgivare följer därmed int e självklart, som utredningen tidigare påpekat, att denna roll ha r trängt ned på djupet hos alla chefer inom myndigheterna. 7.3Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer Det anses vara en fördel om arbetsgivarorganisationer so m företräder olika sektorer samverkar och undviker att spelas ut mot varandra. I kapitel 6 har utredningen lämnat exempel på fram - gångsrik sådan samverkan som skett efte r det att den nya ordningen infördes. Det var tidigare oklart vem som verkligen representerade staten som arbetsgivare; regeringen eller SAV. De samtal utredninge n haft med företrädare för andra arbetsgivarorganisationer indikerar att numera betraktas som e n arbetsgivarorganisation med samma status som andra. Man ka n rentav få intrycket att betraktas som en i förhållande till kollego rna framgångsrik arbetsgivarorganisation. Intrycket att verket fungerar bra i sin nya roll förmedlas även av företrädare för fackliga organisationer. Det har emellertid ocks å understrukits att den nya ordningen gällt och at t den avtalsrörelse som genomfört s under den tiden inte varit särskilt komplicerad. 7.4Rollfördelningen mellan riksdag, regering och