sou · GLB342 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén har med an- ledning härav anlitat församlings- och pastoratsför- bund (nedan ) som utformat dels ett förslag till sär- redovisning av kostnaderna för begravningsverksamheten, dels ett för- slag till clearingsystem. De båda utredningarna bifogas betänkandet som bilaga. Under arbetets gång gjordes bedömningen att det skulle vara värde- fullt att genomföra en enkät angående de särskilda gravplatserna för icke-kristna. Syftet med denna har främst varit att kartlägga förekoms- ten av särskilda gravplatser samt hur det i de enskilda fallen rent prak- tiskt går till i samband med upplåtandet av en särskild gravplats. I enlighet med direktiven har kommittén på olika sätt haft kontakt med företrädare för samt med . Kom- mittén har även haft kontakter med företrädare för andra trossamfund. Utredningsarbetet har bedrivits under samråd med övriga statliga och inomkyrkliga utredningar inom ämnesområdet. Frågan om statens och inbördes förhållande har utretts . har även begravnings- verksamheten, som genom det sätt på vilket huvudmannaskapet ordnats har ett nära samband med stat-kyrka-frågan, blivit föremål för ett flertal utredningar. Som exempel kan nämnas beredning om stat och kyrka (SOU 1972:36), (SOU 1978:3) och Utredningen om begravningsverksamheten (SOU 1981:36). beredning om stat och kyrka hade till huvuduppgift att ta ställning till frågan om det framtida förhållandet mellan staten om . Beträffande begravningsverksamheten föreslog bered- ningen att huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna i princip skulle föras över från församlingarna till de borgerliga primär- kommunerna. Enligt beredningen skulle kommunerna själva få avgöra hur de ville fullgöra sina förpliktelser. Det skulle t.ex. vara möjligt för kommunen att, mot ersättning, låta församlingarna fortsätta att sköta vissa begravningsplatser. gav regeringen till känna att den inte avsåg att lägga fram någon proposition med anledning av beredningens förslag. Anledningen till detta var att redan tidigare existerande motsättningar fördjupats och att det inte fanns några förutsättningar för en bred samling i frågan. inleddes överläggningar om det framtida förhål- landet mellan staten och mellan företrädare för parter- na. Staten uttalade i samband med detta att utgångspunkten för över- läggningarna måste vara att huvudmannaskapet för de allmänna be- gravningsplatserna skulle föras över till de borgerliga kommunerna. , som behandlade frågorna om begravningsverk- samheten, föreslog att huvudmannaskapet skulle föras över till kommu- nerna men att församlingarna skulle ges en lagfäst rätt att, mot ersätt- ning av kommunerna, fortsätta att förvalta de begravningsplatser som de hade hand om vid övergångstillfället. Betänkandet som helhet fick under remissbehandlingen ett starkt stöd från många håll, medan in- ställningen från församlingar och samfälligheter inom var övervägande negativ. lade regeringen fram förslag till principbeslut om relationerna mellan staten och för kyrkomötet. Förslaget avvisades dock av kyrkomötet. Därefter behandlades frågan om huvudmannaskapet av Utredningen om begravningsverksamheten. I betänkandet belystes de två alternati- ven kyrkligt respektive kommunalt huvudmannaskap. Därjämte behand- lades ett tredje alternativ innebärande delat huvudmannaskap mellan och de borgerliga kommunerna. Det delade huvud- mannaskapet skulle i stort sett innebära att kyrkan behöll ansvaret för kyrkogårdarna, dvs. de begravningsplatser som var belägna på kyr- kotomter, medan de borgerliga kommunerna skulle ansvara för nya be- gravningsplatser. Frågan om ansvaret för de befintliga, från kyrkobygg- naden friliggande, begravningsplatserna föreslogs lösas genom lokala överenskommelser. De två därpå följande utredningarna om begravningsverksamheten, kyrkokommitté (SOU 1985:1) och Arbetsgruppen för översyn av begravningslagstiftningen (SOU 1987:16), hade inte i uppdrag att behandla frågan om huvudmannaskapet. (SOU 1992:9), som även behandlade begravnings- verksamheten, fann att det knappast var någon framkomlig väg att helt kommunalisera verksamheten. Utredningen pekade i stället på möj- ligheten att dela huvudmannaskapet mellan de borgerliga kommunerna och pastoraten. Begravningsplatserna i nära anslutning till försam- lingskyrkan skulle falla under pastoratets ansvar medan friliggande be- gravningsplatser skulle handhas av kommunen. Den skatt som avsåg begravningsverksamheten skulle i första hand utdebiteras av kommu- nen, som också skulle ha det övergripande ansvaret för att det fanns ett tillräckligt antal begravningsplatser inom kommunen. Som en alternativ lösning angav möjligheten att låta kommunerna ha det övergripande ansvaret och utdebiteringsrätten i kombination med att kommunerna skulle kunna ge pastoraten i uppdrag att sköta be- gravningsplatserna. I varje kommun skulle dock finnas en begravnings- plats som hölls av kommunen och där den som inte önskade be- gravning med anknytning kunde begravas. Kyrkoberedningen (SOU 1994:42) föreslog att nuvarande ordning för huvudmannaskapet skulle behållas oförändrad. I propositionen om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80) angav regeringen att skött förvaltningen av de allmänna begravningsplatserna på ett föredömligt sätt. Man hänvisade även till att ett fortsatt huvudmannaskap för fått ett mycket starkt stöd av remissinstanserna. Rege- ringen föreslog därför att även i fortsättningen skall vara huvudman för begravningsverksamheten som den nuva- rande möjligheten till kommunalt huvudmannaskap skall finnas kvar. Mänskligheten har tiderna igenom haft särskilda kulturella mönster och religiösa riter för omhändertagande och avsked av sina avlidna. finns det en bred uppslutning kring uppfattningen att begravnings- verksamheten är en samhällelig angelägenhet. Av såväl pietets- som miljöskäl anses det nödvändigt att samhället tar det yttersta ansvaret för att det finns en fungerande begravningsverksamhet som omfattar alla människor. För många enskilda människor är det av mycket stor betydelse hur begravningsverksamheten sköts rent praktiskt. Detta kommer i till uttryck inte minst i att vi, i jämförelse med många andra länder, generellt sett har en mycket hög standard på begravningsplatserna. En väl fungerande begravningsverksamhet innebär också för många efter- levande ett stöd i sorgearbetet. Samhällets ansvar för begravningsverksamheten fullgörs i första hand genom anordnandet av allmänna begravningsplatser. Det är i huvudsak pastoraten inom som är huvudmän för dessa begravningsplatser. Det förekommer emellertid också att kom- muner (och ) är huvudmän för begravningsverksam- heten inom sina respektive förvaltningsområden. Utöver allmänna be- gravningsplatser finns det också enskilda begravningsplatser. Sådana begravningsplatser kan anordnas av andra trossamfund än samt stiftelser. Enligt uppgifter som inhämtats från (nedan ) finns det mellan 3 250 och 3 275 begravningsplatser. Av dessa är cirka 2 400 kyrkogårdar, dvs. de är belägna intill en kyrka. Därutöver finns ödekyrkogårdar och kolerakyrkogårdar som inte sköts regelbundet samt enskilda be- gravningsplatser. Antalet gravplatser i kan uppskattas till cirka På 74 av begravningsplatserna finns, enligt , ett krematorium och antalet kolumbarier uppgår till totalt 17 st. I avlider cirka 94 000 personer. Av dessa kremeras cirka 61 000, varav drygt 13 000, dvs. , gravsätts i minnes- lund på krematorieorten. Kremationsandelen var för riket som helhet , medan den för krematorieorter uppgick till . I detta sammanhang kan även nämnas att andelen som tillhör i de territoriella församlingarna varierar mellan drygt 40 och . uppgick andelen som tillhörde till av alla invånare. Räknat på svenska medborgare var andelen kyrkotillhöriga . De territoriella pastoraten inom Enligt begravningslagen åligger det de territoriella pastoraten inom att anordna och hålla allmänna begravningsplatser. Begravningsplatserna skall vara försedda med tillräckligt antal grav- platser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag. An- talet gravplatser får avpassas med hänsyn till att gravplats skall kunna tillhandahållas alla dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom pastoratet. I mån av utrymme får även annan beredas gravplats. Rätten till gravplats är inte beroende av att den döde tillhört något visst trossamfund. Däremot kan de som inte tillhör något kristet samfund inte kräva av pastoratet att deras gravplatser skall hållas samlade och avskilda från övriga platser. De olika slags gravanläggningar pastoraten är skyldiga att tillhandahålla bestäms av vad som från tid till annan är allmänt förekommande. Skyldigheten att tillhandahålla en viss typ av gravanläggning anses inträda när efterfrågan uppnått en beaktansvärd omfattning. Enligt begravningslagens bestämmelser får regeringen för särskilda fall besluta att en allmän begravningsplats skall anordnas och hållas av kommun i stället för pastorat. Så har skett beträffande och I båda dessa kommuner förekommer även allmänna begravningsplatser som innehas av ett pastorat, men huvudman- naskapet, och den allt övervägande delen av begravningsverksamheten, handhas av kommunerna. har varit huvudman för begravningsverksam- heten inom kommunen . I samband med stadens be- folkningsmässiga expansion fick innerstadsförsamlingarna svårigheter med att tillgodose behovet av mark till begravningsplatser. Gemensam- ma begravningsplatser för flera församlingar anlades därvid i stadens utkanter, långt från befolkningens bostäder, och det föll sig naturligt att staden ålades förvaltningen för dessa. senare del har även ansvaret för ett antal kyrkogårdar i staden överförts från res- pektive församling till staden. I kommun anlades den första kommunala begravningsplatsen , i samband med en kraftig befolkningsökning i tätorten . Invånarna i önskade en begravningsplats som var belägen på närmare håll än den befintliga församlingskyrkogården vid . I detta sammanhang kan även nämnas att kommun, utan att vara huvudman för begravningsverksamheten i kommunen, innehar och i viss mån förvaltar en allmän begravningsplats. Ansvaret för de särskilda gravplatserna är stiftssamfälligheterna skyldiga att anordna allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. I praktiken har denna skyldighet fullgjorts genom att stiftssamfälligheterna ingått avtal med ett antal pastorat om att dessa skall tillhandahålla särskilda gravplatser på be- fintliga allmänna begravningsplatser. Motsvarande avtal har stiftssam- fälligheten i ingått med . De kommuner som är huvudmän för begravningsverksamheten är också, enligt begravningslagen, skyldiga att tillhandahålla särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet samfund. Vid sidan av de allmänna begravningsplatserna finns även enskilda begravningsplatser. Sådana får, efter tillstånd, anordnas och hållas av trossamfund eller stiftelser. Tillsynen över att den som innehar en allmän eller enskild begrav- ningsplats fullgör sina skyldigheter enligt begravningslagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag, utövas av länsstyrel- sen. kan i samband med detta meddela vitesföreläggande för att få rättelse till stånd. Beslut som fattats av en kyrkogårdsmyndighet enligt begravnings- lagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får överklagas till . beslut får, med vissa un- dantag, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Begravningsverksamheten är i huvudsak offentligt finansierad, dvs. ge- nom skattemedel. Att det förhåller sig så ter sig naturligt mot bakgrund av att det är en samhällelig angelägenhet att anordna och hålla be- gravningsplatser. För del sker finansieringen genom församlingsskatten och den s.k. dissenterskatten, och för kommunernas del genom kommunalskatten. Stiftssamfälligheterna täcker sina kost- nader för begravningsverksamheten i första hand genom egen uttaxe- ring. Församlingsskatt betalas av dem som tillhör . De som inte tillhör betalar dissenterskatt som utgör av församlingsskatten. Dissenterskatten motiveras med att även de som inte tillhör skall bidra till kost- naderna för begravningsverksamheten, dock har det förekommit in- vändningar mot dissenterskattens konstruktion. De enskilda begravningsplatserna omfattas inte av den offentliga fi- nansieringen. Den som önskar bli begravd på en sådan begravnings- plats har ju emellertid alltid såväl möjlighet som rätt till en gravplats på en allmän begravningsplats och kan på så sätt få del av den offent- liga finansieringen. I får de katolska och judiska begrav- ningsplatserna visst ekonomiskt stöd från kommunen, vilket ytterst be- av kommunalskatten. Det förekommer även på sina håll att pastoraten inom lämnar bidrag till judiska begrav- ningsplatser. Begravningsverksamheten finansieras även i viss utsträckning via avgifter som debiteras dödsboet. Omfattningen av avgiftsfinansiering, i förhållande till skattefinansiering, varierar från huvudman till huvud- man. Som exempel på tjänster inom begravningsverksamheten som kan vara avgiftsbelagda kan nämnas gravrättsupplåtelse, gravöppning och kremering. inom tillämpar ett frivilligt clearingsystem som avser dels tjänster inom begravningsverk- samheten, dels tjänster inom det vidare området begravningsväsendet. Huvudprincipen i systemet är att begravningsceremoni och gravsättning kan äga rum på annan ort än där den döde var folkbokförd, utan extra kostnad för dödsboet. De kostnader som uppstår i gravsättnings- pastoratet kompenseras av folkbokföringspastoratet. Clearingsystemet omfattar endast allmänna begravningsplatser. Anslutningen till clearing- systemet är omfattande även om alla pastorat inte deltar. var av landets alla församlingar anslutna till systemet. Av de båda kommunala huvudmännen har kommun anslutit sig till clearingen, medan inte gjort det. De som deltar i clearingsystemet kan välja mellan rikstäckande clearing, clearing inom stiftet, kontraktet eller kommunen. I stor ut- sträckning har de som anslutit sig valt att delta i den rikstäckande clearingen. De som ansluter sig kan också välja mellan clearing av- seende samtliga kostnader, dvs. även kostnad för officiant, kyrkomusi- ker och liknande, eller en clearing där någon kostnad bortfaller. Det pastorat som exempelvis inte bekostar kremering vid begravning inom det egna pastoratet gör det givetvis inte heller vid begravning inom ett annat pastorat. utarbetar rekommendationer till taxor för de olika tjänsterna i clearingsystemet. De som anslutit sig till clearing- systemet är inte bundna av dessa taxor. De territoriella pastoraten inom får genom samt service och rådgivning inom be- gravningsverksamhetsområdet. , som även är en arbetsgivarorganisation, och är båda ideella föreningar med frivilligt med- lemskap. medlemmar är försam- lingar, pastorat och övriga samfälligheter. , vars medlemmar främst är kyrkogårds- och krematorieförvaltande myndig- heter, är en bransch- och serviceorganisation även för medlemmar ut- anför , t.ex. för kommuner och andra trossamfund. 4 Vad är begravningsverksamhet? -till begreppet begravningsverksamhet hänförs de åtgärder och tjänster som har direkt samband med huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna så som de angetts i tidigare betänkanden om begravningsverksamheten och kommit till uttryck i praxis. I kommitténs uppdrag ligger bl.a. att ta ställning till frågorna om be- gravningsverksamhetens framtida finansiering samt de praktiska, eko- nomiska och rättsliga konsekvenserna av ordningen för huvudman- naskapet för verksamheten. Det är på grund härav angeläget att utreda vilka tjänster som bör omfattas av en gemensam finansiering baserad på den enskildes inkomst samt dra en gräns gentemot de tjänster inom begravningsväsendet som inte har direkt anknytning till verksamheten vid begravningsplatserna. Den närmare innebörden av begreppet be- gravningsverksamhet blir därvid av betydelse. 4.2 Begreppets tillkomst – SOU 1978:3 inleddes överläggningar mellan företrädare för staten och om det framtida förhållandet mellan staten och kyrkan. Deltagarna enades om att bedriva arbetet i fyra arbetsutskott vilka skulle behandla olika ämnesområden. Ett av utskotten, begrav- ningsutskottet, skulle arbeta med frågan om huvudmannaskapet för de allmänna begravningsplatserna. redovisade resultatet av sitt arbete i betän- kandet Stat-Kyrka (SOU 1978:3). Utskottet hade i sitt arbete funnit det 60 Vad är begravningsverksamhet? nödvändigt att skapa viss fasthet i terminologin och uppehöll sig därför i betänkandet bl.a. vid begreppet begravningsverksamhet. Utskottet konstaterade att det i den allmänna debatten talades om huvudmannaskapet för begravningsväsendet. Detta begrepp innefattade emellertid enligt utskottets mening de mest skilda företeelser som har samband med omhändertagandet av den avlidnes kropp. Hit hör t.ex. såväl begravningsakt av religiös eller icke religiös art som gravsättning. Även begravningsentreprenörverksamhet och bårhusväsende samt verksamheten på enskilda begravningsplatser hänfördes till begreppet begravningsväsende. Mot denna bakgrund ansåg utskottet begreppet begravningsväsende vara alltför vidsträckt för att kunna användas som benämning på hu- vudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. Utskottet införde därför begreppet begravningsverksamhet som sammanfattande benäm- ning på de olika åtgärder som hade direkt samband med huvudman- naskapet för allmänna begravningsplatser. Uttrycket ges härmed en snävare innebörd än begreppet begravningsväsende, vilket kan anses omfatta många skilda företeelser som har samband med omhän- dertagandet av den döde. I sitt betänkande utvecklade utskottet begreppet begravningsverk- samhet närmare. Enligt utskottet innefattade det en skyldighet att hålla allmän begravningsplats med erforderligt antal gravplatser av veder- tagen typ. Även åligganden i övrigt enligt författningsbestämmelser an- sågs höra till begravningsverksamheten. Som exempel på sådana skyl- digheter nämndes bl.a. att hålla begravningsplatsen i ett ordnat och vär- digt skick samt att upprätta gravkarta och föra gravbok. Till de obligatoriska angelägenheterna hörde enligt utskottets me- ning även uppgifter som inte reglerades i en författning men som fick anses som oundgängligen nödvändiga för att huvudmannen skulle kun- na fullgöra sina skyldigheter. Utskottet angav som exempel på sådana uppgifter att anskaffa och underhålla byggnader och inventarier som är nödvändiga för verksamheten på begravningsplatsen. pekade dessutom på att en huvudman frivilligt kunde åta sig olika uppgifter vilka fick anses ingå i begravningsverk- samheten. De frivilliga uppgifterna bestämdes av de kompetensregler som gällde för huvudmannen. Utskottet var dock inte berett att närmare gå in på hur långt kompetensen sträckte sig. Utskottet konstaterade vidare att själva begravningsakten inte kunde räknas till begravningsverksamheten. Jordfästning i ordning ansågs utgöra en inomkyrklig angelägenhet. Man pekade dock på att kommunerna, vilka föreslogs överta huvudmannaskapet för de Vad är begravningsverksamhet? allmänna begravningsplatserna, hade att räkna med att det skulle finnas praktiska möjligheter att före gravsättning anordna en akt av religiös eller icke religiös natur. Utskottet erinrade även om att huvudmannens förvaltningsuppgifter brukade indelas i faktisk förvaltning och rättslig förvaltning. Till den faktiska förvaltningen hänfördes de åtgärder av administrativ och prak- tisk natur som krävdes för verksamheten och hade direkt samband med denna. Den faktiska förvaltningen omfattade således vård av begrav- ningsplatsen med tillhörande särskilda byggnader och anläggningar samt all den verksamhet som rörde de enskilda gravplatserna. Till den faktiska förvaltningen hänfördes även ansvaret för de personalresurser som behövdes för verksamheten, anskaffande och underhåll av inventarier och förbrukningsmateriel, ombesörjande av transporter inom begravningsplats, bisättning, kremering och gravsättning. Den rättsliga förvaltningen omfattade enligt utskottet huvudsakligen myndighetsutövning enligt gravrättslagen och begravningskungörelsen, dvs. sådana beslut gentemot enskilda som hade samband med gravrätts- upplåtelser. avgav deltagarna i stat-kyrka-överläggningarna sina betänkanden Stat-kyrka, ändrade relationer mellan staten och , varefter dessa remissbehandlades. Remissvaren redo- visades i SOU 1978:76. Det kan i detta sammanhang konstateras att begreppet begravningsverksamhet, som det beskrivits i betänkandet, ej ifrågasattes av remissinstanserna. 4.3.1Utredningen om begravningsverksamheten – SOU 1981:36 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att göra en kompletterande undersökning av ansvaret för och organisationen av be- gravningsverksamheten samt utforma alternativa förslag till lösning på frågan. Utredningen lämnade sitt betänkande, Begravningsverk- samheten (SOU 1981:36). I betänkandet uppehöll man sig bl.a. vid be- greppet begravningsverksamhet och använde härvid samma definition av begreppet som i betänkandet Stat-kyrka (SOU 1978:3). 62 Vad är begravningsverksamhet? ningsverksamhet avsågs således de olika åtgärder som hade direkt sam- band med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. 4.3.2Arbetsgruppen för översyn av begravnings- lagstiftningen – SOU 1987:16 tillsattes inom en arbetsgrupp med upp- gift att göra en översyn av jordfästningslagen (1957:585), gravrätts- lagen (1963:537) och begravningskungörelsen (1963:540) samt anslu- tande författningar. Arbetsgruppen uttalade i sitt betänkande, Begravningslag (SOU 1987:16), att den med begreppet begravningsverksamhet avsåg verk- samhet som i huvudsak hade sin grund i bestämmelserna i gravrättsla- gen och begravningskungörelsen, dvs. i stort sett den verksamhet som gällde begravningsplatserna och deras förvaltning samt kremering, gravsättning och upplåtelse av gravrätt. Till begravningsverksamheten räknades däremot inte jordfästning och andra begravningsceremonier. Inte heller bårhusväsendet och begravningsentreprenörernas verksamhet hänfördes dit. 4.3.3Begravningskostnadsutredningen – SOU 1990:82 , som bl.a. hade till syfte att få en samlad bild av de kostnader som förekommer i samband med begrav- ning, gjorde i sitt betänkande Vad kostar begravningar – vem betalar? (SOU 1990:82) åtskillnad mellan begravningsverksamhet och det vi- dare begreppet begravningsväsende. Till det förra hänfördes i huvudsak upplåtelse av gravrätt, kremering och gravsättning samt de delar av förvaltningen av begravningsplatsen som hade direkt samband med dessa tjänster. Däremot ansågs den fortlöpande skötseln av de enskilda gravarna inte ingå i begravningsverksamheten. Vad är begravningsverksamhet? 4.3.4ERK-utredningen – SOU 1992:9 anslöt sig i sitt betänkande, Ekonomi och rätt i kyrkan, (SOU 1992:9) till ovan nämnda utredningars uppfattning om begreppet begravningsverksamhet. 4.3.5Kyrkoberedningen – SOU 1994:42 Även Kyrkoberedningen behandlade i sitt betänkande begreppet begrav- ningsverksamhet och pekade på vikten av att avgränsa detta. Kyrkobe- redningen konstaterade att hållandet av begravningsplats och kremato- rium, öppnandet och igenfyllandet av grav samt upplåtelse av lokal för begravningsakten torde utgöra en del av begravningsverksamheten medan sådana tjänster som svepning, anskaffandet av kista, annon- sering, begravningsakt, minnesstund och utsmyckning av gravplatsen inte kunde anses ingå i begravningsverksamheten. Begreppet begravningsverksamhet har stor praktisk betydelse. Alla in- om huvudmannens förvaltningsområde folkbokförda har, oavsett kyrko- tillhörighet, rätt till de tjänster som är hänförliga till begravningsverk- samheten. Härigenom aktualiseras frågan om vilka tjänster som inryms i begreppet. Som framgår av redovisningen ovan har den angivna definitionen av begreppet begravningsverksamhet godtagits allmänt.