sou · GLB342 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén har lämnat förslag till hur den framtida finansieringen av begravningsverksamheten skall ske. Det är, enligt kommitténs me- ning, rimligt att även utreda möjligheterna att skapa resurser för forskning och utveckling. En sådan utredning bör omfatta en total be- hovsinventering av forskning och utveckling inom området. Den bör även ge förslag på hur och av vem medel skall tillskjutas samt hur förvaltning och fördelning av medel bör ske. Kommitténs förslag bygger, så som direktiven föreskrivit, på att den nuvarande ordningen för begravningsverksamheten bibehålls i stor ut- sträckning. De förändringar som förslaget för med sig, i förhållande till vad som gäller, avser i huvudsak finansieringen med den obligatoriska clearingen, de särskilda gravplatserna samt inflytandet för dem som inte tillhör . Kommitténs förslag till finansiering av begravningsverksamheten innebär att varje huvudman i sin redovisning måste särskilja de kost- nader som hänför sig till begravningsverksamheten från övriga kost- nader. Denna särredovisning måste vara genomförd innan det budgetår då lagändringarna träder i kraft. Detta är nödvändigt för att huvudmannen skall kunna fastställa rätt avgiftssats för begravningsav- giften samt underrätta kommunen om denna. Enligt kommitténs förslag flyttas ansvaret för de särskilda grav- platserna från stiftssamfälligheterna. Samtliga stiftssamfälligheter har fullgjort sitt ansvar att tillhandahålla särskilda gravplatser genom att sluta avtal med olika huvudmän för begravningsverksamheten. Avtalen har utformats på olika sätt avseende den ekonomiska kompensationen. Någon övergång av äganderätten till den mark gravplatserna är belägna på har emellertid inte skett. När stiftssamfälligheternas ansvar för de särskilda gravplatserna upphör får det ankomma på avtalsparterna att på det sätt som lämpar sig med hänsyn till det enskilda avtalet upphäva detta. Det är vidare väsentligt att allmänheten informeras om de tänkta förändringarna inom begravningsverksamheten. Detta informations- arbete bör starta så snart det står klart vilka förändringar som kommer att ske. Särskilda informationsinsatser torde därvid behövas avseende vilka åtgärder och tjänster som ingår i finansieringen genom begrav- ningsavgiften och vilka kostnader som debiteras dödsboet samt även vad den obligatoriska clearingen innebär. Kommittén vill därför förorda att det närmare övervägs vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att sprida kännedom om den nya lagstiftningen. Under arbetets gång har kommittén erfarit att vissa huvudmän begränsat de dagar begravningsceremoni kan hållas till . har det framkommit att det finns önskemål om att begravningar skall kunna hållas på olika veckodagar, t.ex. . Det är, enligt kommitténs uppfattning, angeläget att huvud- männen för begravningsverksamheten verkar för att begravnings- platserna och lokalerna för begravningsceremoni blir tillgängliga i så stor utsträckning som möjligt samt att tillgängligheten inte begränsas till någon eller . I detta sammanhang vill kommittén även peka på vikten av att huvudmännen även fortsättningsvis lämnar upplysningar, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör begravningsverksamheten. Som exempel på sådana upplysningar kan nämnas information om var of- ficiant för begravningsceremoni i annan ordning än finns att tillgå. 15.1Förslaget till lag om ändring i begrav- ningslagen (1990:1144) Paragrafen har utökats med definitioner av begreppen begravnings- verksamhet, huvudman och församling. Eftersom ordet pastorat, enligt vad kommittén erfarit, inte kommer att användas i lagstiftningen om , och inte heller kommer att nyttjas av själv, har ordet genomgående ersatts med begreppet församling. Någon ändring av den organisatoriska nivån för begravningsverksamheten är inte avsedd. i lagförslaget motsvarar sålunda begreppen pastorat och kyrklig samfällighet i nuvarande be- gravningslag. Eftersom församlingarnas status som myndigheter kan förväntas upphöra vid de ändrade relationerna mellan staten och har definitionerna av begreppen kyrkogårdsmyndigheter och kremato- riemyndigheter tagits bort. Se kommentaren till 1 kap. 1 §. Bestämmelsen innebär att stiftssamfälligheternas skyldighet att till- handahålla särskilda gravplatser upphör. Denna skyldighet kommer i stället att åvila varje enskild huvudman. Skyldigheten kan fullgöras antingen genom att särskilda gravplatser tillhandahålls i egen regi eller via avtal med annan huvudman. Med begreppet särskilda gravplatser skall även i fortsättningen förstås gravplatser som hålls samlade och avskilda från övriga gravplatser. Se kommentaren till 1 kap. 1 §. Andra stycket i paragrafen har ändrats till följd av ändringen av 2 §. Bestämmelsen avser att göra det möjligt för den som, utan att vara huvudman för begravningsverksamheten, innehar en eller flera allmänna begravningsplatser att, utan att avhända sig äganderätten till marken, lämna över förvaltningen av en eller flera begravningsplatser till huvudmannen för det förvaltningsområde vari begravningsplatsen är belägen. På detta sätt öppnas en möjlighet att låta kostnaderna för samtliga allmänna begravningsplatser finansieras via de medel som är avsedda för begravningsverksamheten. Någon övergång av äganderät- ten, med eventuellt åtföljande svårigheter från fastighetsreglerings- synpunkt, är inte nödvändig. Paragrafen avser att göra det möjligt för kommun som är huvudman för begravningsverksamheten att bidraga till församlings förvaltning av allmän begravningsplats som innehas av församlingen. Denna bestämmelse blir aktuell för det fall församlingen inte överlämnat förvaltningen av den allmänna begravningsplatsen till kommunen. Begreppet kyrklig samfällighet har ersatts med ordet församling, vilket enligt definitionen i 1 kap. 1 § även innefattar sammanslutning av för- samlingar. Någon ändring i sak är inte avsedd. har, av skäl som framgår av kommentaren till 1 §, ersatts med begreppet huvudmannen för begravnings- verksamheten. Någon ändring i sak avses inte. har, av skäl som framgår av kommentaren till 1 kap. 1 §, ersatts med begreppet innehavaren av krematoriet. Någon ändring i sak avses inte. Se kommentaren till 5 kap. 6 §. 11-13, 16 och 18 §§ Av skäl som framgår av kommentaren till 1 kap. 1 § har begreppen myndighet samt kyrkogårds- och krematoriemyndighet ersatts med huvudmannen för begravningsverksamheten respektive innehavaren av krematoriet. Någon ändring i sak är inte avsedd. I denna bestämmelse har begreppet innehavaren av begravningsplatsen ersatt begreppet kyrkogårdsmyndigheten i stället för begreppet huvud- mannen för begravningsverksamheten, vilket kommit till användning i t.ex. 5 kap. 3 §. Anledningen till detta är att det finns församlingar inom som, utan att vara huvudmän för begravnings- verksamheten, innehar och förvaltar en eller flera allmänna begrav- ningsplatser. Dessa innehavare bör även i fortsättningen själva kunna pröva frågor om flyttning. Se kommentaren till 6 kap. 2 §. Gravplatsen finansieras i förslaget via de medel som utdebiteras till be- gravningsverksamheten genom begravningsavgiften och en del av kyrkoavgiften. Möjligheten att ta ut särskild avgift för gravrätten upphör därför. I förslaget ingår gravplats i de tjänster som, utan särskild debitering, skall tillhandahållas vid dödsfall. Vid gravsättning i befintlig grav kan denna rätt tillgodoses genom förlängning eller för- nyelse av gravrätten. Vid förnyad upplåtelse, utan samband med ny gravsättning, bör det däremot vara möjligt för huvudmannen att ta ut ersättning för de kostnader som är hänförliga till den förnyade upplåtelsen. Sådan förnyad upplåtelse kan, enligt 7 kap. 5 § första stycket, ske , minst 15 och högst , eller för alltid. I förslaget ingår gravplats i de tjänster som, utan särskild debitering, skall tillhandahållas vid dödsfall. Paragrafen har ändrats för att överensstämma med 9 kap. 9 §. Första stycket: se kommentaren till 7 kap. 20 §. Andra stycket har ändrats som en följd av att möjligheten att ta ut särskild avgift för gravrätten upphör. I paragrafen definieras den personkrets som skall betala begrav- ningsavgift. De som inte tillhör skall betala begrav- ningsavgift, oavsett folkbokföringsort. Därjämte skall samtliga kyrkotillhöriga som är folkbokförda inom kommun som är huvudman för begravningsverksamheten betala begravningsavgift. Begravningsavgift skall även betalas av dem som är medlemmar i icke- territoriella församlingar, tillhör och inte är folkbokförda inom kommun som är huvudman för begravnings- verksamheten. För dem som tillhör ingår kostnaden för begravningsverksamheten i kyrkoavgiften. Avgiftssatsen för begravningsavgiften skall fastställas av huvudmannen för begravningsverksamheten inom respektive förvaltningsområde. Detta innebär att huvudmannen i sin redovisning måste hålla isär kostnaderna för begravningsverksamheten från övriga kostnader. I paragrafen hänvisas till lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., vari anges hur avgiftssatsen skall bestämmas. Efter relationsändringen mellan staten och upphör församlingarnas inom kommunstatus. kommer inte heller att vara ett offentligrättsligt organ i nuvarande be- märkelse. Eftersom blir en inomkyrklig fråga bör det inte i begravningslagen tas in några bestämmelser som tar sikte på när t.ex. budgetarbetet skall vara klart. Av denna anledning finns någon motsvarighet till 19 kap. 7 § tredje stycket kyrkolagen (1992:300) och 8 kap. 9 § andra stycket kommunallagen (1991:900) inte med i förslaget. För att begravningsverksamheten skall fungera måste emellertid skatteförvaltningen få kännedom om den fastställda avgiftssatsen innan kommande beskattningsår. Bestämmelsen avser, tillsammans med 9 kap. 4 § begravningslagen och 3 b § andra stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., att säkerställa att skatteförvaltningen underrättas. Bestämmelsen motsvarar 21 kap. 2 § första stycket kyrkolagen. Kommunen skall därefter enligt 3 b § andra stycket lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. underrätta skatteförvaltningen om avgiftssatsen för respektive i kommunen ingående församling. Kommun som är huvudman för begravningsverksamheten skall underrätta skatteförvaltningen om begravningsavgiftssatsen med underrättelsen om kommunalskattesatsen. Bestämmelsen avser att förenkla för kommunen och skatteförvaltningen genom att rapportering av avgiftssats och skattesats sker . Paragrafen riktar sig till skatteförvaltningen och anger att begravnings- avgiften skall beräknas på den kommunalt beskattningsbara inkomsten. De utbetalningsbestämmelser som finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. skall tillämpas även avseende den begravningsavgift som skall betalas ut till församlingar och kommuner. Paragrafen anger att den skattebetalningslag som är under utarbetande kommer att bli tillämplig även på begravningsavgiften. I paragrafen anges de tjänster som skall tillhandahållas dödsboet utan särskild debitering. Utöver de uppräknade tjänsterna ingår, inom ramen för begravningsavgiften, även sådana åtgärder som är nödvändiga för att huvudmannen skall kunna fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla gravplatser och andra gravanläggningar. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas underhåll av byggnader och inventarier som är nödvändiga för verksamheten på begravningsplatsen, skötsel av allmänna ytor och nödvändig administration. Genom bestämmelsen införs en obligatorisk, riksomfattande clearing mellan huvudmännen för begravningsverksamheten. Detta innebär att en avliden kan komma i åtnjutande av de tjänster som omfattas av begravningsavgiften hos vilken huvudman som helst, utan att dödsboet debiteras. Någon ovillkorlig rätt till gravsättning m.m. inom annan huvudmans förvaltningsområde föreligger dock inte. Den inskränkning som 2 kap. 3 § andra stycket begravningslagen innebär gäller alltjämt. Paragrafen innebär att den huvudman där den avlidne var folkbokförd vid dödsfallet får ett kostnadsansvar för de tjänster som tillhandahålls inom clearingsystemet. Någon ersättning för dessa tjänster får inte debiteras dödsboet. Denna bestämmelse medför att clearingsystemet blir tillämpligt även vid gravsättning m.m. på enskilda begravningsplatser och på allmänna begravningsplatser som innehas och förvaltas av någon som inte är huvudman för begravningsverksamheten. Ersättningen skall erläggas av huvudmannen för det förvaltningsområde där den avlidne var folkbokförd vid dödsfallet och utgå med samma belopp som om tjänsterna tillhandahållits av annan huvudman. Genom att deltagandet i clearingsystemet blir obligatoriskt och clearingtaxan tvingande är fastställandet av taxan att betrakta som myndighetsutövning. Det bör därför ankomma på regeringen eller någon central myndighet att fastställa taxan. Genom bestämmelsen skall insynen och inflytandet över begravnings- verksamheten för dem som inte tillhör öka. Ombudet skall granska hur de kyrkliga huvudmännen tar tillvara deras intressen som inte tillhör . Konstruktionen innebär att insynen, och därigenom inflytandet, ökar för dem som inte tillhör som något intrång i inte sker. 2 – 3 §§ Dessa båda bestämmelser gör det möjligt för ombuden att granska begravningsverksamheten samt förmedla önskemål från dem som inte tillhör . Ombudet har rätt att ställa frågor och göra påpekanden när frågor om begravningsverksamheten behandlas vid sammanträde i församlingen. Någon beslutanderätt tillkommer däremot inte ombudet. Bestämmelsen avser att stärka länsstyrelsernas tillsynsmöjligheter genom ombudets skyldighet att rapportera missförhållanden till . Efter en sådan rapport ankommer det på att ta ställning till om åtgärder skall vidtas. Ersättningen till ombudet utgör en kostnad för begravningsverksam- heten. Det bör ankomma på att bestämma ersättningen för ombudet, eftersom denne kommer att vara förordnad av och utgöra en del av tillsynsverksamhet. Länsstyrelserna bör samråda med varandra vid bestämmandet av ersättningsnivån. Kyrkogårds- och krematoriemyndigheternas status som myndigheter upphör genom relationsändringen mellan staten och . Dessa begrepp har därför ersatts med begreppen innehavare av allmän begravningsplats respektive krematorium. Någon ändring i sak är inte avsedd. Lagen om ändring i begravningslagen avses träda i kraft , utom så vitt avser 9 kap. 2 – 8 §§ som avses träda i kraft . Skälet till att dessa bestämmelser bör träda i kraft tidigare är att sådana åtgärder som fastställandet av avgiftssatsen för begravningsavgiften måste ske innan lagändringarna i dess helhet kan börja tillämpas. För dödsfall som inträffat före bör lagen i dess äldre lydelse tillämpas. 15.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets ut- debitering av skatt, m.m. I samband med relationsändringen mellan staten och upphör rätten att ta ut församlingsskatt. Avgiftssatsen för begravnings- avgiften skall emellertid bestämmas på samma sätt den nuvarande för- samlingsskatten, dvs. i förhållande till det antal skattekronor, som enligt skattemyndighetens beräkning kommer att påföras de av- giftsskyldiga vid taxeringen det år avgiftssatsen skall fastställas. I andra stycket har hänvisningen till kyrkolagen strukits. Enligt 9 kap. begravningslagen skall församling som är huvudman för begravningsverksamheten fastställa avgiftssatsen för begravnings- avgiften före november månads utgång. Någon möjlighet att fastställa annan avgiftssats finns inte. Begreppet kyrkliga samfälligheter har bytts ut mot sammanslutningar av församlingar för att korrespondera mot begreppet församling i be- gravningslagen. Någon ändring i sak är inte avsedd. Ändringen av bestämmelsen innebär att kommun som är huvudman för begravningsverksamheten skall underrätta skattemyndigheten om den avgiftssats för begravningsavgiften som fastställts för med underrättelsen om kommunalskattesatsen. I kommitténs förslag behålls nuvarande uppbördssystem i stor utsträck- ning. Ändringarna i bestämmelsen medför att nuvarande rapporteringssystem vad gäller församlingsskattesatsen blir tilllämpligt beträffande avgiftssatsen för begravningsavgiften. Församlingarna skall således underrätta kommunen om fastställd avgiftssats för begravnings- avgiften, varefter kommunen skall vidarebefordra dessa uppgifter till skattemyndigheten. Bestämmelsen har ändrats för att bli tillämplig även avseende kommuns medel till begravningsverksamheten. Då medlen till be- gravningsverksamheten skall hållas avskilda från övriga kommunala medel är det emellertid inte lämpligt att de blir föremål för den kollektiva slutavräkning som gäller för kommunalskattemedlen. Det sjunde stycket avser säkerställa att medlen till begravningsverksam- heten blir föremål för individuell slutavräkning till respektive kommun. Bestämmelsen har omarbetats på så sätt att begreppet begravningsav- gift fått ersätta begreppet församlingsskatt. Detta innebär att för- samlingars begravningsavgiftsmedel från uppbörds- och utbetalnings- 142 Författningskommentar SOU 1997:42 synpunkt behandlas på samma sätt som den nuvarande försam- lingsskatten. Lagen om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. avses träda i kraft , utom så vitt avser 1, 3 a och 3 b §§ som avses träda i kraft . Skälet till att dessa bestämmel- ser bör träda i kraft tidigare är att sådana åtgärder som fastställandet av avgiftssatsen för begravningsavgiften måste ske innan lagändringarna i dess helhet kan börja tillämpas. 15.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbe- talning av skatt vid ändring i rikets in- delning i kommuner, landsting och för- samlingar. Paragrafen har ändrats så att lagens 1 § om indelningsändringars betydelse för bestämmande av skattesats blir tillämplig även på be- gravningsavgiften. Vid relationsändringen mellan staten och blir församlingsindelningen en inomkyrklig fråga. är det nöd- vändigt för uppbörden av en lokalt förankrad begravningsavgift att skatteförvaltningen får kännedom om församlingsindelningen och de förändringar som sker i denna. I paragrafen har därför tillkommit en bestämmelse om att är skyldig att till anmäla de ändringar som sker i församlingsindelningen. Lagen om ändring i lagen (1979:417) om utdebitering och utbetalning av skatt vid ändring i rikets indelning i kommuner, landsting och för- samlingar träder i kraft med reformen i stat-kyrka-frågan. 15.4Förslaget till lag om ändring i kom- munallagen (1991:900) När kommun är huvudman för begravningsverksamheten bör tidpunkten för fastställandet av avgiftssatsen för begravningsavgiften vara den samma som för kommunalskatten. Bestämmelserna har ändrats i syfte att möjliggöra gemensam rapportering av kommunal- skattesats och avgiftssats. Lagen om ändring i kommunallagen (1991:900) bör träda i kraft . Fastställandet av avgiftssatsen och underrättelsen om denna måste ske innan reformen i stat-kyrka-frågan träder i kraft. av ledamoten () avseende kapitel 8 Ansvaret för de särskilda gravplatserna för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. I direktiven till () anger stats- rådet att ansvaret att anordna och hålla särskilda gravplatser för icke kristna trosbekännare inte längre bör ligga på . Av det skälet har BVK prövat olika lösningar, bland annat att lägga ansvaret på kommunerna eller länsstyrelserna. Utredningens majoritet har kom- mit till slutsatsen att det trots de uttryckliga direktiven på denna punkt ändå är bäst att föreslå att pastoraten skall ha ansvaret för att anordna särskilda gravplatser för denna grupp. Jag anser att det av religions- frihetsskäl hade varit bättre om utredningen hade kommit fram till en lösning i enlighet med utredningsdirektiven. Enligt min uppfattning kan det inte vara rimligt att staten uppdrar åt efter relationsändringen att fort- satt ansvara för att ordna avskilda begravningsplatser för personer som valt att stå utanför varje kristet samfund. Av respekt för de människor det här gäller borde utredningen mer aktivt ha sökt en lösning för att finna en lämplig huvudman utanför . Det har inte fun- nits intresse för detta inom utredningen. Jag reserverar mig mot utredningens förslag på denna punkt och lämnar öppet för remissinstanserna att komma med förslag till hur frågan kan lösas. av ledamöterna (), (), (), (s) och (v) Vi ställer oss bakom kommitténs förslag. Vi anser dock att kommittén inte i tillräcklig utsträckning beaktat demokratiaspekten. Demokrati innebär att staten och kommunerna skall göra det som medborgarna bestämmer att de skall göra. För att detta skall fungera krävs en vital demokrati och en ständigt pågående dialog. Kommunsammanläggningarna minskade radikalt antalet för- troendevalda. Den nu pågående trenden att avskaffa kommunala nämn- der betyder också i sig färre förtroendevalda. kan vi riskera att effektivitetssträvandena i förvaltningen av gemensamma uppgifter gör att vi glömmer bort människorna – människorna för vars skull sam- hället har påtagit sig att utföra de gemensamma uppgifterna. Parallellt med den utvecklingen pågår ett intensivt utredande, tän- kande och konkreta projekt som går ut på att förändra den demokratis- ka infrastrukturen för att underlätta för medborgarna att vara delaktiga och ha inflytande. Viljan att ha inflytande och vara delaktig i samhällsutvecklingen är något som växer fram hos den enskilde utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Det är en viktig uppgift för samhället som helhet att undanröja de hinder som finns och riskerar uppstå, hinder som mot- verkar medborgarnas möjlighet att påverka. För oss är det mycket oroväckande om samhället kan tänka sig att för en särskild samhällsuppgift med myndighetsutövning som berör oss alla, ska endast ett begränsat antal människor, dvs. medlemmar i ett trossamfund ha rätt till inflytande. Människor med annan trosuppfatt- ning ställs utanför möjligheten att påverka besluten. Det är banalt att påpeka, men nödvändigt i detta sammanhang; begravningsverksamheten är en uppgift som med bestämdhet kommer att beröra oss alla. Vi respekterar riksdagsbeslutet att även ska vara huvudman för begravningsverksamheten. Det betyder att medlemmar kommer att kunna delta i en naturlig demokratisk process där beslutsfattarna väljs utifrån väljarnas priori- teringar. är det av befolkningen som står utanför . Med erfarenhet från andra länder är det troligt att fler väljer att inte ingå i efter relationsändringen. Därmed ställs ännu fler utanför möjligheten till inflytande och delaktighet. De slutsatser som dragits av erfarenheterna av Svenska kyr- kans handhavande av begravningsverksamheten är i stort sett positiva. I den pågående snabba samhällsförändringen och ändrade relationer mellan staten och så är det ingalunda självklart att den uppfattningen kommer att bestå. Genom kommitténs förslag kommer en rad väsentliga frågor att regleras i lag. Viktiga beslut såsom fastställande av begravningsavgift, policyfrågor gentemot andra religioner och trosuppfattningar, planering av begravningsplatsernas utformning och inriktning kommer av na- turliga skäl att fattas på lokal nivå. Man kan räkna med att just besluten som ska fattas på lokal nivå kommer att inrymma olika uppfattningar mellan tillhöriga och icke- tillhöriga . Det finns en risk att t.ex. beslut om be- gravningsavgiften kan uppfattas så att den också innefattar medel för den inomkyrkliga verksamheten. Huruvida begravningsplatsen ska vara vigd jord eller inte, att de redan invigda begravningsplatserna bör avsakraliseras (av-vigas), är principfrågor som kan komma att behöva vägas för att olika intressegrupper ska känna sig behandlade med res- pekt.