sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Den av kommittén föreslagna utvidgningen av 1 kap. 9 § YGL att omfatta också databaser som drivs av andra än massmedieföretag under förutsättning att utgivningsbevis finns skiljer sig också från den tänkta stencilregeln genom att den bygger på ett registreringsförfarande som klargör om databasen har grundlagsskydd eller inte (jfr. 1 kap. 5 § TF beträffande stenciler med utgivningsbevis). Dessa båda fall av frivillighet är därför inte analoga med den av JK skisserade stencilregeln. Det kan vidare ifrågasättas om analogin med regeln om stenciler i 1 kap. 5 § TF vid närmare betraktande är bärande. TF:s regel tillkom för att ge möjlighet till grundlagsskydd för skrifter som framställs i ett billigare och enklare förfarande än tryck. Den får alltså ses som en - tämligen marginell - utvidgning av förutsättningen för TF:s tillämplig- het; att det är fråga om en skrift som mångfaldigas i tryckpress. Att låta stencilregeln gälla som förutsättning för grundlagsskyddet för skrifter över huvud taget har aldrig varit aktuellt. En stencilregel för videogrammens del som avgör frågan om grundlagsskydd kan inte anses ge ett skydd för medieformen som motsvarar TF:s. Det kan därför hävdas att den medieform som videogrammen ur grund- lagsskyddssynvinkel bör jämföras med inte är stenciler o.d. utan tryckt skrift (jfr. 1986/87:151 s. 27, prop. 1990/91:64 s. 32). Det kan å andra sidan noteras att de tekniska skillnader mellan stenciler och tryckta skrifter som motiverade utformningen av TF:s stencilregel också föreligger mellan videogram och tryckta skrifter. En stencilregel som den skisserade skulle dessutom med tanke på kommitténs förslag om ett enhetligt grundlagsskydd för olika former av tekniska upptagningar behöva gälla såväl ljudupptagningar som de nya medieformer som kommittén anser böra omfattas av YGL. Dessa nya medieformer kan förväntas få större betydelse från yttrandefrihets- synpunkt än filmer, videogram och ljudupptagningar eftersom de kan komma att överta en stor del av den roll som tryckta skrifter har som förmedlare av information och åsikter. Med en sådan stencilregel skulle grundlagsskyddet för de upptagningar som faller under YGL försämras vad avser meddelares och andra medverkandes ställning. När det gäller nya viktiga medieformer skulle stencilregeln innebära att grundlagsskyddet blir svagare än motiverat. Det kan dock å andra sidan anmärkas att en sådan regel kan ha den fördelen att den skulle kunna tillämpas också på medieformer som inte är så avgränsbara som dem förslag omfattar och för vilka det är svårt att Överväganden ang ående grundlagsskydd ... på annat sätt klargöra att de har grundlagsskydd samt på fram- ställningar i enstaka exemplar som inte faller under YGL (se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6). Rent allmänt ter sig en så betydelsefull avvikelse från den tryck- frihetsrättsliga förebilden som den diskuterade stencilregeln olycklig eftersom principen att TF skall tjäna som mönster vid tillämpningen av YGL försvagas. En viktig invändning mot stencilregeln är vidare att det kan antas att något grundlagsskydd för tekniska upptagningar som framställs i utlandet men som sprids i i praktiken inte kommer att gälla (jfr. kapitel 6) eftersom utländska framställare kan förväntas sakna kän- nedom om den svenska grundlagens krav. Det kan dock hävdas att produktionsuppgifter som av upphovsrättsliga eller ekonomiska skäl anges på upptagningar i vissa fall kan tänkas uppfylla en stencilregels krav. Inte heller den "begränsade ändringen" enligt JK:s tanke är emellertid invändningsfri. Som framgått undanröjer den bara delvis de tillämpningssvårigheter som nuvarande ordning medför. En annan invändning är att den skisserade regeln egentligen inte säger mera än vad som redan framgår av 1 kap. 10 § YGL i gällande lydelse. De principiella invändningar som kan resas mot en stencilregel har dock ingen motsvarighet vid denna lösning. Ingen av de två av JK skisserade lösningarna är alltså invändnings- fri. En stencilregel har praktiska fördelar men principiella nackdelar. En "begränsad ändring" medför tillämpningsproblem, medan den inte möter samma principiella invändningar. Frågan är då om det finns något alternativ som har de båda lösningarnas fördelar men inte deras nackdelar. Ett sådant alternativ bör innebära ett "obligatoriskt" grundlagsskydd för medieformerna, alltså att frågan om huruvida utgivare utses och anges eller ursprungsuppgifter anges inte blir helt avgörande för sådant skydd, som gränsdragningen mellan av YGL skyddade upptagningar och andra görs klarare än och tydliggör att skräddarsydda tekniska upptagningar inte omfattas av grundlagen. Detta alternativ skulle bygga på följande resonemang. Trycktekniken används typiskt sett för att framställa ett flertal exemplar av en skrift. Skall bara ett fåtal exemplar produceras, utnyttjas någon annan teknik, t.ex. fotokopiering. Man kan därför normalt utgå från att en trycksak som påträffas är en del av en sådan upplaga att den är tillräcklig för spridning bland allmänheten. Svårigheter att avgöra om en skrift är grundlagsskyddad förekommer därför bara i begränsad omfattning. Beträffande film i traditionell mening torde det oftast inte heller vara svårt att avgöra om den sprids till allmänheten och därmed faller under YGL. Man kan utgå från att film avsedd för offentlig visning, s.k. 234 Överväganden ang ående grundlagsskydd... biograffilm, är avsedd för sådan spridning att grundlagen är tillämplig på den. Smalfilm är - i den mån sådan fortfarande förekommer - mera hänförlig till "intern" användning utan grundlagsskydd. Ljudupptagningar i form av traditionella grammofonskivor och CD- skivor kan också antas vara för spridning till allmänheten. Bland de tekniska upptagningar som skyddas av YGL är det därför framför allt videogram och ljudkassettband som lika gärna kan vara för allmän spridning som för internt bruk. Ofta framgår det dock av tryckta omslag, etiketter o.dyl. om det är fråga om det förstnämnda. Av de nya medieformer som kommittén föreslår skall falla under YGL kan vanliga datadisketter sägas likna videogram och ljudkassettband i det nu behandlade hänseendet. CD-ROM-skivor med multi- mediainnehåll eller dylikt kan nu likställas med ljudupptagningar i form av CD-skivor men blir möjligheter att spela in på sådana skivor allmänt tillgängliga kommer de snarare att likna videogrammen och ljudkassettbanden i detta hänseende. Med utgångspunkt i det anförda skulle en lösning kunna utformas så att man söker överbrygga den ovisshet som finns angående vissa medieformers spridning till allmänheten i det konkreta fallet. Liksom beträffande trycksaker skulle man i första hand utgå från det eller de exemplar av en teknisk upptagning som man har tillgång till eller ställs inför t.ex. vid en husrannsakan eller vid en annan tvångsåt- gärd som man har att ta ställning till. Är det sannolikt att exempla- ret/exemplaren är för spridning bland allmänheten är grundinställningen att det/de omfattas av YGL. Detta kan framgå på olika sätt, t.ex. av antalet exemplar, utseendet på omslag, etikett eller dylikt eller av själva produktionssättet som i fråga om traditionella grammofonskivor. Framstår en upptagning däremot primärt som en "hemkopia" för internt bruk blir utgångspunkten att den inte omfattas av grundlagsskyddet. Omständigheterna kan emellertid även vara sådana att en "professionellt" tillverkad upptagning inte kan anses avsedd för allmän spridning eller att vad som kan te sig som en "hemkopia" tvärtom är det. I sådana fall bryts presumtionen och upptagningen betraktas som fallande utanför respektive innanför YGL:s tillämpningsområde. När det gäller videogram och ljudupptagningar på kassettband visar sig behovet av att kunna skilja grundlagsskyddade framställningar från andra i praktiken ofta i samband med husrannsakningar och andra tillfällen då beslag kommer i fråga. Vid sådana tillfällen bidrar de iakttagelser som kan göras på platsen ofta nog till att det med rimlig säkerhet kan bedömas om en viss bild- eller ljudupptagning är avsedd för spridning till allmänheten i den mening som avses i yttrandefri- hetsgrundlagen. Det kan t.ex. visa sig att upptagningen har annonserats ut till försäljning, att register över kunder påträffas, att upptagningen påträffas i ett större antal exemplar eller att korrespondens visar att upptagningen har spritts. Det saknas alltså ofta inte helt underlag SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 235 utöver själva upptagningen för att bedöma om den är avsedd för spridning. En ordning med en "presumtionsregel" av nu angivet slag kan kombineras med ytterligare en sådan regel för att underlätta tillämp- ningen. Den skulle bygga på tanken med en stencilregel och innebära att en upptagning som är försedd med de obligatoriska uppgifterna om utgivare (jfr. 4 kap. 4 § YGL) och framställning (jfr. 3 kap. 13 § YGL) skall anses vara för spridning till allmänheten, om inte annat framgår av omständigheterna. Den nu behandlade lösningen skulle vidare innebära att enstaka ex- emplar som framställs successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kan tala om en samlad "upplaga" faller utanför YGL. (Denna fråga om framställning av enstaka exemplar från en tidigare upplaga av ett massmedium är en del av en större principiell fråga som kommittén behandlar i avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6). Lagtekniskt kan alternativet utformas så att 1 kap. 10 § YGL ges följande lydelse (ändringar kursiverade): "Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Huruvida grundlagen är tillämplig pr övas i det enskilda fallet p å grundval av vad som kan antas om spridningsfr framgår av omst ändigheterna, skall grundlagen d ärvid anses till ämplig på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13 § och 4 kap.4 §." Även mot en sådan regel kan emellertid invändningar göras. Regeln kan inte anses vara helt lättillämpad och kan kritiseras utifrån det krav på klarhet som bör ställas på grundlagarna. Kommittén anser emellertid från sina utgångspunkter att detta alternativ är att föredra framför dem som JK behandlat i sin PM, om man skall lösa problemet med de skräddarsydda videogrammen genom en uttrycklig grundlagsregel. Det kan dock hävdas att det sätt att resonera som ligger bakom det här framlagda alternativet borde kunna användas även utan en uttrycklig presumtionsregel vid tillämpning av nuvarande 1 kap. 10 § YGL med den ändring som kommittén i övrigt föreslår beträffande vilka medieformer som skall grundlagsskyddas. Vidare finns det anledning att samlat väga de olika alternativen mot varandra på grundval av förslagen från både och . avstår därför för sin del från att lägga fram något formellt ändringsförslag beträffande de skräddarsydda videogrammen. 236 Överväganden ang ående grundlagsskydd... Internationella aspekter p å... 6Internationella aspekter på grundlagsskydd för nya medier Kommitténs förslag till grundlagsskydd för nya fysiska databärare innebär i princip att dessa och de i YGL redan reglerade fysiska databärarna (filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder och ljudupptagningar) förs samman under beteckningen "tekniska upp- tagningar" och behandlas enligt de regler som gäller för film. Särbehandlingen av ljudupptagningar upphör alltså. Kommitténs förslag innebär alltså att även en teknisk upptagning med enbart text och/eller stillbilder, t.ex en , kommer att behandlas enligt de regler som gäller för film om inte upptagningen faller in under bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. I fråga om denna regel föreslår kommittén att tillämpningsområdet ändras till att omfatta "sändning eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihets- grundlagen". Som framgått av redogörelsen i avsnitt 2.2.6 för vad som gäller för utländska yttranden behandlas i nu gällande YGL utländska filmer och ljudupptagningar på samma sätt. Reglerna gör emellertid skillnad mellan å ena sidan filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning i och å andra sidan filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands men inte lämnas ut för spridning i . För de förstnämnda gäller i princip alla YGL:s allmänna regler utan andra modifikationer än beträffande meddelar- och anskaffarfriheten och rätten till anonymitet. För de sistnämnda gäller endast om meddelar- och anskaffarfri- het samt rätten till anonymitet och då med samma modifikationer som beträffande filmer och ljudupptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här. Kommittén anser att de nya fysiska databärare som enligt kommit- téns förslag förs in under benämningen tekniska upptagningar företer sådana likheter med filmer och ljudupptagningar att de kan behandlas på samma sätt som dessa även när det gäller nya fysiska databärare som framställs utomlands och sprids här och nya fysiska databärare som framställs utomlands men inte sprids här. Reglerna i 10 kap. 1 och 238 Internationella aspekter p å... 2 §§ YGL bör alltså enligt kommitténs mening ändras så att "filmer och ljudupptagningar" byts ut mot "tekniska upptagningar". Detta innebär att för bl.a. filmer, videogram, ljudupptagningar och CD-ROM-skivor som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här skulle i princip alla YGL:s allmänna regler gälla. De uppgifter och det ansvar som för svenska upptagningar ligger på den som låtit framställa upptagningen skulle dock för de utländska istället ligga på importören. Friheten att meddela och anskaffa uppgifter och rätten till anonymitet skulle för dessa utländska upptagningar ha samma omfattning som enligt 13 kap. 6 § TF. Detta innebär i enlighet med vad som nämnts i avsnitt 2.2.6 att de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta skulle vara utvidgade på samma sätt som enligt 13 kap. 6 § TF i förhållande till vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL, dvs. ansvarsfriheten skulle inte gälla i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet och varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publicerings- meddelande skulle vara förbjudet. Vad beträffar rätten till anonymitet för meddelaren till tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här skulle reglerna i 2 kap. YGL gälla med den skillnaden mot vad som gäller för här framställda och spridda upp- tagningar att tystnadsplikten inte skulle gälla vid något brott mot rikets säkerhet. Beträffande tekniska upptagningar som framställs utomlands men inte sprids här skulle YGL gälla endast i fråga om meddelar- och an- skaffarfrihet samt anonymitet och då på samma sätt som för tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här (10 kap. 2 § YGL). 6.2Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor Kommitténs förslag när det gäller ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor innebär en utvidgning av 1 kap. 9 § YGL så att även andra än sådana massmedieföretag som avses där kan få grundlagsskydd, om de på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar ur en databas på det sätt som sägs i paragrafen och de har ett utgivningsbevis för verksamheten. Kommittén anser att möjligheten att erhålla utgivningsbevis skall gälla också för den som bedriver sådan databasverksamhet genom sändningar som utgår från utlandet. Detta innebär att alla som bedriver verksamhet på det sätt som avses i databasregeln kan få utgivningsbevis även om sändningarna utgår från utlandet. Även massmedieföretag kan alltså få utgivningsbevis, men för Internationella aspekter p å... sådana företag blir det en förutsättning för att utgivningsbevis skall kunna meddelas att sändningarna utgår från utlandet eftersom massme- dieföretags databassändningar som utgår från redan omfattas av nu gällande 1 kap. 9 § YGL (som enligt kommitténs förslag kvarstår oförändrad i 1 kap. 9 § första stycket YGL). Kommittén föreslår en regel om att utgivningsbevis kan meddelas för databassänd- ningar som utgår från utlandet i första meningen i en ny 3 § i 10 kap. YGL. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 2.2.6 för vad som gäller för utländska yttranden görs i YGL skillnad mellan radioprogram som utgår från och radioprogram som kommer från utlandet. För radioprogram som utgår från gäller alla utom beträffande sådana radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och omfattas av undantag som meddelats i enlighet med tillåtelsen i 1 kap. 6 § sista stycket YGL. För radioprogram som kommer från utlandet och sänds vidare här genom samtidig och oförändrad vidaresändning gäller endast den del av skyddet enligt YGL som kan upprätthållas i praktiken. Detta skydd anges i 1 kap. 7 § YGL. För radioprogram som kommer från utlandet och inte och oförändrat sänds vidare här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering och rätten att vara anonym och då i den utsträckning som framgår av 10 kap. 2 § YGL. Eftersom vidaresändning som avses i 1 kap. 7 § YGL, enligt kommitténs mening, inte kan förekomma när det gäller informations- överföring enligt 1 kap 9 § YGL (se avsnitt 2.2.6) gäller för databas- sändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet samma regler som för radioprogram som utgår från utlandet men inte sänds vidare här, dvs. endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet gäller och då i den utsträckning som framgår av 10 kap. 2 § YGL. För sändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL (1 kap. 9 § första stycket YGL enligt kommitténs förslag) som utgår från gäller samma bestämmelser som för radiopro- gram som utgår från dvs. alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gäller. Frågan är om samma eller andra regler bör gälla för sådana databassändningar med utgivningsbevis enligt kommitténs förslag till utvidgning av 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet som för databassändningar enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL som utgår från utlandet. Till en början kan sägas att det kan vara svårt att bestämma var den information som tillhandahålls av en databasvärd faktiskt finns. Det kan därigenom också bli svårt att avgöra om sändningar enligt 1 kap. 9 § YGL utgår från eller från utlandet. 240 Internationella aspekter p å... avgöras på likartat sätt som frågan om sändning av ljudradio eller television utgår från eller från utlandet. Om 10 kap. 2 § YGL skulle göras tillämplig på databassändningar för vilka utgivningsbevis gäller och som utgår från utlandet skulle det innebära att endast om meddelar-, anskaffarfrihet och anonymitetsskydd skulle bli tillämpliga och då i den utsträckning som anges i 10 kap. 2 § YGL. Sådana sändningar skulle då inte åtnjuta ett mera omfattande grundlagsskydd än radioprogram från en direktsän- dande satellit utan svensk anknytning. Detta kan te sig otillfredsställan- de eftersom det för utländska databassändningar enligt den föreslagna utvidgningen av 1 kap. 9 § YGL skulle föreligga en starkare an- knytning till genom att utgivningsbevis skulle gälla här och utgivare skulle vara registrerad här. Om man i enlighet med 4 kap. 2 § andra stycket YGL kräver att utgivaren skall ha hemvist i skulle man också, till skillnad från vad som gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning enligt 1 kap. 7 § YGL, kunna upprätthålla principen om ensamansvar för sådana sändningar. Man kan jämföra med en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller. I fråga om sådan skrift gäller TF:s allmänna regler med de undantagen att något krav på ägarens behörighet inte föreligger enligt grundlagen och att tryckarens ansvar istället ligger på den som låtit utlämna skriften för spridning inom riket eller, om det inte kan visas vem han är eller han ej hade hemvist här när skriften gavs ut, den som är att anse som spridare. I fråga om sådan skrift gäller också reglerna i 7 kap. 3 § TF utan modifikationer. Med detta som förebild bör man enligt kommitténs mening låta alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gälla för sändningar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL för vilka utgivningsbevis gäller och som utgår från utlandet. Kommittén föreslår att en regel av denna innebörd tas in i den nya 3 § i 10 kap. YGL. Enligt EG-rätten står EG-direktiv i princip över nationella lagregler och grundlagsregler. och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter ("dataskyddsdirektivet", betänkandebilaga 3) är således enligt denna princip överordnat de svenska lagarna inklusive grundlagarna. Det måste därför övervägas om kommitténs förslag till nya grundlags- regler står i överensstämmelse med direktivet. Direktivet innehåller åtskilliga regler som begränsar yttrandefriheten men det innehåller också möjligheter att med hänsyn till yttrandefriheten göra undantag från dess regler. Enligt kommitténs mening får direktivets tillåtelse att med hänsyn till yttrandefriheten göra undantag från dess bestämmelser anses ge möjlighet att - bortsett från bestämmelserna om behandlings- säkerhet - helt undanta verksamhet som faller under TF och YGL från direktivets tillämpningsområde. Kommittén förordar att detta sker genom att det i den nya datalag som direktivet ger upphov till klart anges att lagens bestämmelser inte gäller på TF:s och (om inte annat för vissa särskilda fall framgår av grundlagarna). I detta kapitel ges först en kort redogörelse för förhållandet mellan EG-rätten å ena sidan och svensk lag och grundlag å andra sidan. Därefter pre- senteras direktivet och analyseras i vilka avseenden det föreligger motstridigheter mellan direktivet å ena sidan och TF och YGL å andra sidan. Sist redovisas kommitténs överväganden i frågan om hur motstridigheter mellan direktivet och grundlagarna kan undvikas. 7.2EG-rätten contra svensk lag och grundlag består av olika sorters regler. De delas ofta in i "den primära" och "den sekundära" EG-rätten. Den primära EG-rätten består av de grundläggande fördragen med tillhörande protokoll och deklarationer samt medlemsstaternas anslutningsfördrag. är den grundläggande rättskällan. Det har ändrats och byggts ut bl.a. genom av . Romför- draget innehåller grundprinciperna för normsystemet och dess innehåll preciseras genom den sekundära EG-rätten. Denna består främst av förordningar, direktiv, rekommendationer och praxis. avgör suveränt hur och andra fördrag och rättsakter skall tolkas. Förordningar äger enligt art. 189 i allmän giltighet och är till alla delar bindande och i varje direkt tillämpliga utan någon förmedlande nationell lagstiftning. Direktiv är enligt samma artikel bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för förverkligande av resultatet. Direktiv måste alltså, till skillnad från förordningar, överföras till nationell lagstiftning. Under vissa förutsättningar kan direktiv dock ha s.k. direkt effekt. Detta innebär att fysiska och juridiska personer kan åberopa direktivets regler direkt inför nationella domstolar och myndigheter. För att en bestämmelse skall ha direkt effekt krävs att den är ovillkorlig, entydig och fullständig. Om en medlemsstat underlåter att genomföra ett direktiv helt eller delvis inom stipulerad tid riskerar den att talan om brott mot Romför- draget anhängiggörs vid och att den därvid blir skyldig att betala ett standardbelopp eller ett vite. Staten löper också risk att bli skyldig att betala skadestånd till privata rättssubjekt som lidit skada till följd av att staten inte genomfört ett direktiv. Inom EG-rätten finns ett flertal grundläggande rättsprinciper. En av dessa är den s.k. solidaritetsprincipen eller lojalitetsprincipen i art. 5 i .