sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — De senare har inneburit att staten innehållit en större eller mindre del av kyrkokommunernas skattemedelsfordringar för att kompensera sig för följderna av olika riksdagsbeslut som påverkat kyrkokommunernas ekonomi i gynnsam riktning (se vidare nedan i kapitel 25). Vad jag avser är i stället främst de belopp som kyrkokom- munerna betalar till staten inom ramen för den s.k. skatteadministra- tionsersättningen (se en utförligare redovisning i nämnda kapitel). betalades skatteadministrationsersättning med sammanlagt . Motsvarande ersättning för uppgick t ill . Beloppet överstiger klart den faktiska kostnaden för för- samlingsskatteadministrationen. Kyrkofonden är kyrklig egendom (se tionde avdelningen 42 kap. kyrkolagen). En närmare beskrivning av fonden finns i avsnitt 2.2 ovan. Fondens bokförda värde uppgick vid utgången av t ill . Fondens intäkter består dels av kapitalavkastning, dels och främst av s.k. kyrkoavgifter 38 Statens stöd till trossamfunden som kyrkokommunerna betalar. Det utgår inga statsbidrag till kyrkofonden. Ur fonden betalas bidrag för att utjämna ekonomin mellan kyrkokommunerna. Kostnader för rikskyrklig verksamhet och kostnader för fondens förvaltning betalas också ur fonden. Dessutom betalas viss statlig verksamhet med fondmedel. Det handlar främst om kostnader för statliga utredningar på det kyrkliga området. uppgick dessa kostnader till . Vidare handlar det om bidrag till andra nordiska lutherska församlingar i . Utöver de statliga bidrag som utgår till dessa församlingar (se ovan avsnitt 4.2) utgick kyrkofondsbidrag på sammanlagt för detta ändamål. I viss mån utgår alltså stöd till statliga angelägenheter från kyrkofonden. Här kan vidare noteras att kyrkokommunerna än i stor utsträckning förvarar och handhar folkbokföringsarkiv , trots att folk- bokföringen blev en statlig angelägenhet. Slutligen kan det finnas skäl att peka på att kyrkoantikvariskt intres- sant egendom vårdas av kyrkokommunerna utan annan statlig ersättning än den som betalas för restaurering av äldre domkyrkor eller av arbetsmarknadspolitiska skäl. Enligt riktlinjebeslutet kommer vården av denna egendom att anses vara en angelägenhet för hela befolkningen. Statsbidrag till fria trossamfund har förekommit . Under det året lades flera riksdagsmotioner om saken. I avvaktan på att stat-kyr- kafrågan skulle få en samlad lösning avsattes, som en provisorisk lös- ning, ett anslag för statsbidrag till andra trossamfund. Syftet med ansla- get var att öka förutsättningarna för ekonomiskt svaga församlingar att hålla lokaler samt erbjuda religiös service i form av gudstjänst, själavård och liknande (se KrU 1971:15 s. 2). Inledningsvis gavs bidrag endast till vissa fria trossamfund med inriktning, huvudsakligen frikyrkor med rötter väckelserörelse. fördes den katolska kyrkan och de mosaiska/judiska församlingarna i till den bidragsberättigade kretsen. Med de mosaiska/judiska församlingarnas införlivande upphörde begränsningen till kristna samfund. Även Estniska evangelisk-lutherska kyrkan och Ungerska protestantiska kyrkorådet tillkom som bidragsmottagare ungefär . Samtliga de här nämnda trossamfunden betjänade i hög grad invandrare. Statens stöd till trossamfunden 39 När bidragssystemet tillskapades ansågs det viktigt att den offentliga insynen i församlingarnas verksamhet blev så begränsad som möjligt. Visserligen inrättades en statlig att fördela bidra- gen, men praktiskt handlades allt hos den frivilliga organisationen riges frikyrkoråd. Nämndens ledamöter utsågs av regeringen på förslag av samfunden. Den kallades frikyrkoråds samarbetsnämnd. Stat-kyrkafrågan fick inte den slutliga lösning man hade hoppats på . Det ledde t ill att systemet med statsbidrag till trossamfund gavs en egen permanent lösning (se prop. 10 s. 101). Anslaget fördubblades från fem m iljoner kr till och en förordning om statsbidrag till vissa trossamfund utfärdades. Denna har sedermera ersatts av förordningen om statsbidrag till andra trossamfund än . Bidragsfrågorna handläggs nu i allt väsentligt av till trossamfund (SST), som är en statlig myndighet. Utbetalning till SST av anslaget för bidrag sker dock genom Kammar- kollegiet. Regeringen beslutar om vilka fria trossamfund som kan komma i fråga för statsbidrag. Dessa trossamfund finns uppräknade i förord- ningen om statsbidrag till andra trossamfund än . Bidragsberättigade är enligt förordningen Anglikanska kyrkan, Bibeltrogna vänner, Estniska evangelisk-lutherska kyrkan, , , , islamiska församlingarna i , judiska församlingarna i , i , Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd (OÖKER), , , katolska stift, , , , Ungerska pro- testantiska kyrkan och Örebromissionen. har och Örebromissionen gått samman till trossamfundet Nybygget - samverkan. OÖKER är ett friv illigt samarbetsorgan för fjorton kyrkor, nämligen Armeniska apostoliska kyrkan, Bulgariska ortodoxa kyrkan, Estniska ortodoxa kyrkan, Etiopiska ortodoxa kyrkan, Finska ortodoxa försam- lingen, Grekisk-ortodoxa metropolitdömet, Koptiska ortodoxa kyrkan, Makedoniska ortodoxa kyrkan, Rumänska ortodoxa kyrkan, Ryska ortodoxa kyrkan, Serbiska ortodoxa kyrkan, Svenska ortodoxa proste- riet, Syrisk-ortodoxa kyrkan och Österns apostoliska katolska assyriska kyrka. Varje medlemskyrka har en ledamot och en suppleant i OÖKER. I rådet finns dessutom två ledamöter som utsetts av SST. De islamiska församlingarna företräds av (). Rådet består av tre islamiska riksorganisationer, nämligen Förena- de Islamiska i (FIFS), Islamiska 40 Statens stöd till trossamfunden unionen i (IKUS) och (SMuF). Medlemsorganisationerna har vardera två ledamöter och en suppleant i IS. Om de så önskar kan de utse ytterligare en suppleant vardera. Denna skall i så fall vara en kvinna. I IS ingår dessutom två ledamöter från SST. Regeringen har vid sin prövning av om ett trossamfund skall kunna komma i fråga för statligt bidrag bl.a. tagit hänsyn till verksamhetens omfattning. som ansetts betjäna minst 3 000 perso- ner i har godkänts för statsbidrag. Regeringen har också tagit hänsyn till verksamhetens karaktär, dvs. om verksamheten upp- fyller de villkor som anges i förordningen och om det är ett allmänt intresse att stödja verksamheten. Ett skäl för statsbidrag har t.ex. kunnat vara att samfundet i stor utsträckning betjänar invandrare. Buddhister och hinduer (däribland Hare ) har regeringen inte beviljat möj- lighet till statsbidrag. Livets ord, Jehovas vittnen och mormonerna finns bland dem som inte har sökt statligt stöd i denna form. till trossamfund (SST ) Ledamöterna i utses av regeringen efter förslag från trossamfunden ifråga. De är 19 till antalet och sammanträder minst . De båda samverkansorganen OÖKER och IS har vardera två representanter i nämnden. Övriga trossamfund har vardera en repre- sentant. Nämndens verksamhet styrs av förordningen (1989:272) med instruktion för till trossamfund. Bi- drag fördelas till församlingar inom 34 trossamfund och kommer cirka 850 000 betjänade personer tillgodo. IS och OÖKER lämnar förslag t ill SST rörande fördelning av stats- bidrag bland de egna medlemssamfunden. Det har förekommit att isla- miska och kristet ortodoxa grupper som velat få statsbidrag har blivit utan, eftersom de stått utanför IS respektive OÖKER. I praxis godtas att mindre trossamfund i bidragshänseende associeras med andra trossamfund för att på så sätt kunna få statligt stöd. Lettiska evangelisk-lutherska kyrkan är på sådant sätt associerad med Estniska evangelisk-lutherska kyrkan. SST har fastställt en arbetsordning och detaljerade tillämpningsföre- skrifter för fördelning av de olika bidragsslagen. Att SST får meddela sådana tillämpningsföreskrifter framgår av förordningen om statsbidrag till andra trossamfund än . Statens stöd till trossamfunden 41 Samarbetet i SST har fungerat väl och håller även i av mins- kade anslag. Visserligen saknas möjlighet att överklaga SST:s beslut, men det står ändå klart att det endast är mycket sällan som trossamfun- den är missnöjda med nämndens agerande. Eftersom SST är det samarbetsorgan för fria trossamfund som har bredast sammansättning har också andra former av samverkan vuxit fram. Det förekommer exempelvis att SST anordnar seminarier eller avfattar gemensamma remissvar. Vidare har SST tilldelats en roll i beredskapsplaneringen, därigenom att nämnden nominerar två ledamöter till Trossamfundens beredskapsråd (TBR), för vilket har det administrativa ansvaret. Slutligen kan nämnas att Kammarkollegiet inför beslut om vigselrätt brukar rådfråga SST. 4.6SST:s fördelning av bidrag Större delen av det statliga bidraget till de fria trossamfunden fördelas av SST i enlighet med föreskrifterna i förordningen om statsbidrag till andra trossamfund än . Bidrag utgår i form av "verksam- hetsbidraglokalbidragutbildningsbidrag". Regeringen fast- ställer i budget och regleringsbrev ramarna för SST:s bidragsfördelning. har sammanlagt fördelats av SST som stöd till trossamfunden. För /96, som omfattade 18 månader, fanns att fördela som verk- samhetsbidrag, som lokalbidrag och som utbildningsbidrag. För , som omfattar , är anslaget sammanlagt , varav skall för- delas av SST. Enligt regleringsbrevet skall utgå i form av verksamhetsbidrag eller utbildningsbidrag och som lokalbidrag. SST har beslutat att verksamhetsbidragen skall bestå av ett fast grundbidrag och en rörlig del. Trossamfunden lämnar statistik som ligger till grund för bidragsberäkningarna. I denna statistik används begreppet "betjänad". Med betjänade avses enligt SST:s egen definition dels personer som är registrerade som medlemmar eller deltagare hos församlingar inom trossamfundet, dels personer som är kända och verifierbara deltagare i församlingarnas verksamhet. Det hade, enligt SST, inte fungerat väl att i stället för begreppet betjänad använda begreppet "medlem", eftersom trossamfunden har så olika sätt att se på vad medlemsskap innebär. I vissa trossamfund är det en främmande tanke att kräva medlemsavgift. I andra trossamfund är det naturligt att 42 Statens stöd till trossamfunden ställa anspråk på service som i många samfund inte skulle räknas som religiös verksamhet. Till verksamhetsbidragen räknas också de särskilda bidrag som kan utgå för andlig vård vid sjukhus och lokalt ekumeniskt arbete. Ytterligare en särskild form av verksamhetsbidrag är de s.k. etableringsbidrag som kan utgå till samfund vilka huvudsakligen betjänar invandrare. fördelas för det senast nämnda ändamålet. Ett fyrtiotal projekt är pågående. Utbildningsbidrag ges främst till trossamfundens teologiska semina- rier för utbildning av pastorer och motsvarande. För /96 gavs bidrag till sju sådana seminarier. har verksamheten vid vissa seminarier blivit klassad som högskola. Dessa seminarier får därför bidrag för denna del av sin verksamhet från . Det har lett till att SST inte längre stöder den del av seminariernas verksamhet som är högskoleklassad. Utbild- ningsbidrag har även utgått för enstaka utbildningsinsatser inom de trossamfund som huvudsakligen betjänar invandrare och för utbildning av sjukhuspastorer och sjukhuspräster. Lokalbidrag utgår för byggnadsprojekt och kan ges av godkända byggnadskostnader, dock högst . Cirka 100 ansökningar inkommer . SST brukar finna att det övervägande antalet ansökningar bör berättiga till bidrag. Den fördelningsmetod som SST har valt innebär att tillgängliga medel fördelas till alla bidragsberättigade projekt. Någon prioritering mellan projekten görs alltså inte. Eftersom anslaget inte motsvarar de behov trossamfunden anser sig ha reduceras bidragen. Som regel har bidrag kunnat ges med mellan av godkända kostnader . För högre kostnader utgår således inget bidrag. Den genomsnittliga bidragsnivån har uppgått t ill av hela projektkostna- den. Lokalbidrag kan också ges för att handikappanpassa trossamfun- dens lokaler. Sådant bidrag kan beviljas med ett belopp som motsvarar den faktiska kostnaden, dock högst . För har inte mer än 2,5 m iljoner kr anslagits som lokalbidrag. SST prioriterar därför endast handikappanpassningsbidrag. Även arbetsmarknadspolitiska bidrag (se ovan avsnitt 4.2) har för- delats av SST. 5 En ny modell Mina slutsatser och förslag: *Regeringen beslutar om vilka trossamfund som skall kunna komma i fråga för statligt stöd. *Alla bidragskvalificerade trossamfund skall ges ett basstöd i form av antingen statlig uppbördshjälp eller ett likvärdigt organisationsbidrag. *Dessutom bör ändamålsstyrda bidrag kunna ges. *Även skall kunna komma i fråga för bidrag. *SST bör finnas kvar som bidragsfördelande myndighet. 5.1Likvärdigt basstöd med styrd komplettering Riktlinjebeslutet förutsätter att regeringen även skall besluta om vilka trossamfund som skall kunna komma i fråga för statligt stöd. Den administrativa hjälp som kommer att få med att kassera in avgifter från sina tillhöriga blir ett värdefullt stöd för . Även andra trossamfund bör under vissa förutsättningar kunna få motsvarande hjälp. För de trossamfund som på detta sätt får uppbördshjälp kommer det kostnadsfria administrativa stöd som hjälpen innebär att utgöra ett slags basstöd. För att i möjligaste mån uppnå likstä llighet anser jag att de trossam- fund som är kvalificerade för statligt stöd, men inte tar emot uppbörds- hjälp, skall kompenseras med någon annan form av likvärdigt basstöd. Detta alternativa basstöd kallar jag organisationsbidrag. Min modell för det statliga stödet till trossamfunden bygger på att organisa- tionsbidraget beräknas med utgångspunkt i kostnaden per tillhörig för 44 En ny modell uppbördshjälpen t ill . Organisationsbidraget skall stå i proportion till trossamfundets omfattning i . Till komplettering av de båda basstödsformerna, uppbördshjälp alternativt organisationsbidrag, bör ändamålsstyrda bidrag för särskilt samhällsnyttig verksamhet kunna ges. I kapitel 7 nedan redogör jag för vilka krav som bör ställas för att ett trossamfund över huvud taget skall kunna komma i fråga för statligt stöd. Kraven utgår främst från de motiv som enligt min mening finns för att staten skall stödja trossamfunden. Dessa motiv redovisar jag i kapitel 6. I kapitel 8 och 9 utvecklar jag närmare hur basstödet och det ändamålsstyrda verksamhetsbidraget kan fördelas och följas upp. 5.2Svenska kyrkan kommer med I syfte att öka likställigheten mellan trossamfunden bör även , enligt min mening, kunna komma i fråga för kompletterande bidrag för särskilt samhällsnyttig verksamhet. I kapitel 9 och 10 nedan återkommer jag till den saken. 5.3SST kvarstår med förändrad roll Den modell jag här presenterar utgår från att SST finns kvar som bi- dragsfördelande organ. Eftersom målstyrningen skall öka och kunna komma i fråga för vissa bidrag, blir SST:s roll dock något förändrad. Detta beskriver jag närmare i kapitel 10 nedan. 6Motiv för statligt stöd till trossamfund Mina slutsatser och förslag: *Samhällsnyttan bör vara utgångspunkt för vilket stöd som ges. *Trossamfund kan på olika sätt bidra till att öka harmonin i vårt demokratiska samhälle. Därför kan det finnas skäl att ge stöd. Motiven för det stöd som staten ger till de fria trossamfunden är mycket kortfattat beskrivna. I mitt utredningsuppdrag ingår att överväga vilka motiv som finns för statligt stöd till trossamfund. förutsätter riktlinjebeslutet att någon form av stöd skall utgå även . Jag har därför sett som min uppgift att formulera och sätta på pränt sådana motiv som får antas vara gällande för de bidragsberät- tigade fria trossamfunden och som håller för framtiden, när blir mer likställd med övriga trossamfund. Hur stort det sammanlagda stödet skall vara måste bedömas i bud- getsammanhang. När statsbidragen till de fria trossamfunden infördes moti- verades detta med att ekonomiskt svaga församlingar skulle få bättre förutsättningar att hålla lokaler och erbjuda religiös service (se ovan avsnitt 4.4). arbetade beredning om stat och kyrka med förslag till ändrade relationer mellan staten och . Frågan om statligt stöd till trossamfunden behandlades av beredningen, som i sitt slutbetänkande (SOU 1972:36, Samhälle och trossamfund, s. 49) anförde följande. "...det måste vara samhällets främsta uppgift att se till att invånarnas indi- viduella behov i olika avseenden kan täckas. Behoven kan finnas inom alla sektorer av samhällslivet, såväl de sociala, kulturella, politiska och ekonomiska som den religiösa." 46 Motiv för statligt stöd till trossamfund Den dåvarande beredningens förslag ledde inte till någon lösning av relationsfrågan, men statsbidragen permanentades utan närmare moti- vering. I förordningen om statsbidrag till andra trossamfund än anges att verksamhetsbidrag kan utgå till församlingar som behöver bidraget för att kunna erbjuda religiösa tjänster och till tros- samfund med svag ekonomi. Lokalbidrag kan enligt samma förordning utgå till församlingar som behöver bidraget för att kunna hålla lokaler. Bidragen motiveras alltså enligt förordningens lydelse av församlingar- nas och trossamfundens behov. Det råder ingen tvekan om att trossamfunden har användning för de statsbidrag som de får . Jag har sammanträffat med företrädare för de trossamfund som får statsbidrag. Vad jag då fått höra har övertygat mig om att statsbidragen har förbättrat dessa trossamfunds möjlighet att nå människor samt att erbjuda dem efterfrågad religiös service och gemenskap. De större trossamfunden, flertalet därav med lång tradition i , har kunnat använda bidragen för att starta verk- samhet av nytt slag eller för att stödja ekonomiskt svaga församlingars möjlighet att fortsätta verka. De trossamfund som i huvudsak betjänar invandrare har fått en förbättrad möjlighet att etablera sig på olika orter. För invandrade människor spelar hemlandets trossamfund i ofta en betydelsefull roll. Församlingen blir en länk mellan ursprung och framtid, en trygg utgångspunkt att bygga relationerna till ifrån. Men när det skall avgöras om statligt stöd bör ges, kan tros- samfundens behov inte tas som utgångspunkt. Regeringen har i sina tidigare bedömningar av om ett trossamfund skall kunna få statsbidrag tagit hänsyn till om det är ett allmänt intresse att stödja samfundets verksamhet. Detta bör även vara en förutsättning. Frågan bör bedömas med utgångspunkt i vilken nytta statligt stöd till trossamfundet i fråga kan göra för vårt gemensamma liv. Därmed inte sagt att trossamfundens behov och samhällsnyttan är motstridiga intressen. Jag anser att staten bör se i grunden positivt på trossamfundens verksamhet. Trossamfunden arbetar i hög utsträckning för mål som stämmer väl överens med statens mål för samhällsgemenskapen. Motiv för statligt stöd till trossamfund 47 får man inte att bortse från att trossamfunden är frivilliga organisationer som skall stå obundna av staten. Det är trossamfunden själva som skall bestämma i vilken grad och på vilket sätt de vill ägna sig åt samhällsnyttig verksamhet. I den mån ett trossamfunds verksamhet svarar mot ett samhälls- gemensamt behov kan det vara värt att från statens sida stödja verk- samheten. Då finns det ett motiv för stöd. Men det finns inte skäl att ge stöd utan krav på prestation. Vad jag sagt innebär att tydliga mål bör sättas för statens stöd till trossamfunden. Jag övergår nu till att diskutera vilka samhällsnyttiga mål som skulle kunna främjas med statligt stöd till trossamfund. Liksom beredning om stat och kyrka anser jag att människors andliga behov är angelägna. De flesta av oss har behov av att på ett eller annat sätt finna ett större sammanhang som livet kan vara en del av. Vi letar efter en livsåskådning. I situationer som vi upplever som särskilt viktiga i livet blir detta också särskilt tydligt. Jag tänker särskilt på när barn föds och när de blir vuxna, när vi bildar familj och när människor lämnar livet. Då söker de flesta som berörs gemenskap och tänkbara förklaringar. Här spelar trossamfunden en påtagligt viktig roll. Detsamma gäller vid andra livsviktiga situationer. Vid stora samhälls- förändringar liksom vid katastrofer och olyckor blir de andliga behoven uppenbara. Ofta visar trossamfunden då beredskap att möta dessa behov. För en människa som har brutit upp från sitt hemland och försö- ker skapa en vardag i ett nytt land kan det av liknande skäl bli naturligt att vända sig till ett trossamfund för gemenskap och vägledning kring hur man kan förhålla sig till det nya livet. Att ha en andlig identitet är för många människor ryggraden i till- varon. Möjligheten att delta i ett regelbundet gudstjänstliv och att höra till en religiös gemenskap kan ha avgörande betydelse i det vardagliga livet. Genom trossamfundens ordinarie verksamhet erbjuds människor en andlig dimension, som svarar mot ett sådant särskilt behov. I utredningsdirektiven påpekas att det svenska samhället har blivit alltmer mångkulturellt och mångreligiöst. Detta har bland annat medfört, sägs det, att inte längre har den självklara position som den har haft tidigare. Jag vill tillägga att det är mitt bestämda intryck att människorna i har blivit allt mer sökande när det gäller andlighet. Det finns numera ett slags nyfikenhet som inte har kunnat 48 Motiv för statligt stöd till trossamfund SOU 1997:45 iakttas så tydligt tidigare. Trossamfundens verksamhet ifrågasätts och förkastas eller uppvärderas. Annan andlig verksamhet finner sina former. Den s.k. new age-rörelsen, som har andliga förtecken men saknar trossamfundskaraktär, är ett uttryck för denna nyfikenhet. Dagens samhälle är informationstätt och mångkulturellt. Att söka är ett naturligt förhållningssätt för en människa i en sådan miljö. Individens möjlighet att hitta ett trossamfund som svarar mot hans andliga behov har aldrig varit bättre. Men risken att gå vilse är också stor. Religionsfriheten är en grundläggande byggsten i vårt samhälls- system. Individen måste vara fri att söka sig till vilken andlig gemenskap som helst. Utgångspunkten måste vara att alla religiösa organisationer är tillåtna. Om staten skall ge olika förmåner till olika trossamfund måste det finnas sakliga skäl för det. Önskemålet om ökad likställighet mellan trossamfunden har varit ett av argumenten för en förändring av relationerna mellan staten och . Detta betyder emellertid inte att aktivt statligt stöd måste ges antingen till alla trossamfund eller också inte alls. Staten måste kunna ha ett restriktivt förhållningssätt till verksamheter som är inhumana eller står i strid med vårt rättssystem. Vidare måste staten eftersträva kostnadseffektivitet. Om staten väljer att ge stöd till tros- samfund för att därigenom uppnå att invånarna får t illgång till andligt stöd i livsviktiga situationer, är det därför också rimligt att stödet utgår till de trossamfund som bäst kan antas uppfylla just det målet. De tros- samfund som får statsbidrag får antas vara väl skickade att göra det. Mycket talar för att även andra trossamfund, exempelvis de som hör till stora världsreligioner, har denna förmåga. Men det finns religiösa organisationer som ännu inte har nått sådan stabilitet att de klarar av att ge människor det stöd de förväntar sig i livsviktiga situationer. Likaså finns det religiösa organisationer som är destruktiva i den meningen att de ger sitt stöd på sådant sätt att risken för skadeverkningar är särskilt stor. Om människor far illa för att de har blivit besvikna på eller dåligt behandlade av en religiös organisation är det negativt för samhälls- gemenskapen. Det resonemang jag fört i detta avsnitt leder mig till följande slutsats. Att trossamfund ger människor andligt stöd i livsviktiga situationer är en viktig insats som bidrar till harmonin i samhället. Detta kan vara ett skäl för staten att ge sitt stöd till de trossamfund som kan antas klara uppgiften på ett bra sätt. Motiv för statligt stöd till trossamfund 49 För de flesta av oss invånare i har etiken ett starkt samband med humana värderingar och med religion. Majoriteten av oss har växt upp och levt i ett samhälle som har präglats av och dess ideologi. Sambandet har för oss varit så självklart att vi ibland knappt lagt märke till det.