sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — *För att säkerställa samordning av internationella aktiviteter finns ett behov av att inrätta ett nationellt nätverk för internationella aktiviteter dels mellan myndig- heter och dels mellan myndigheter och regeringskansli. *Det bör inom organisationerna finnas fortlöpande möjligheter till kompetensutveckling i förhandlingsarbete, språk och sakfrågor. *Det bör finnas en myndighetsgemensam övergripande plan med en beskrivning av pågående aktiviteter och planering för det samlade internationella kemikaliearbetet. Hur det svenska deltagandet i det internationella arbetet inom olika områden bör bedrivas har även diskuterats mer allmänt. Vikten av att utveckla formerna för att nå fram till en svensk ståndpunkt i in- ternationella organisationer har t.ex. betonats av Stats- kontoret, när man på uppdrag av regeringen studerat EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning (1996:7). Undersökningen visade att myndighetstjänstemän- nen som deltar i EU-organens arbete ofta får endast munt- 74 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 Statskontoret rekommenderade att formkraven skulle skärpas genom skriftliga instruktioner och rutin- mässig återrapportering. Regeringens styrmöjligheter skulle då öka. revisorer fann vid sin granskning av deltagande i internationella mellanstatliga organisationer (Förslag 1995/96:RR12) att ett vidgat deltagande i sådana organisationer leder till att den centrala statsförvaltningen - och dess förmåga att skapa och förmedla svenska stånd- punkter - blir mera betydelsefull . Frågor som tidigare handlagts av uteslutande statliga myndigheter blir i högre grad än tidigare frågor för . Revisorerna fann vidare att behovet av ett kontinuerligt informationsutbyte mellan departement och myndigheter leder till att den informella styrningen ökar. När gränserna mellan departement och myndigheter suddas ut minskar myndigheternas traditionella självständighet. Revisorerna konstaterade att svenska tjänstemäns och politikers förmåga att förstå hur internationella organisationer arbetar och samspelar inbördes blir avgörande för möjligheter både att tillgodose sina egna intressen och att driva bestäm- da uppfattningar. har i ett mindre antal fall strängare regler än EU på kemikalieområdet. Skyddet av den fria marknaden be- gränsar möjligheterna för en medlemsstat att gå längre än de gemensamma reglerna. Enligt anslutningsavtalet fick rätt att under tillämpa de gamla reglerna. Inom EU skulle det göras en översyn av de bestämmelser fått undantag från. Mycket tyder på att översynen av EG-reglerna inte blir klar i alla avseenden till , då denna undantagsrätt upphör. Undantagen i anslutningsavtalet gäller SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 75 *PCP (pentaklorfenol) *Klassificering, paketering och märkning av kemikalier (delar av regelsystemet) *Begränsningen av användningen av vissa typer av batterier *Begränsningen av kadmium i handelsgödsel. I de föregående kapitlen har det övergripande kemikaliepo- litiska målet och ett antal delmål identifierats. Vidare har de använda styrmedlen kartlagts i syfte att belysa deras betydelse för måluppfyllelsen. Lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. För att kunna bedöma resultatet av kemikaliearbetet lagen varit i kraft borde man veta vilka de samlade riskerna för hälsa och miljö från kemikalier var 1986, och vilka de är . Dessutom borde man veta vilken inverkan olika förebyg- gande insatser haft . Eftersom sådana kunskaper inte finns att tillgå i samlad form används i stället i detta kapitel olika delredovisningar av resultaten för att bedöma i vilken utsträckning de kemikaliepolitiska målen uppnåtts. Styrmedlen bedöms med avseende på deras betydelse för måluppfyllelsen och med utgångspunkt från den kartläggning som redovisats i kapitel 2. Några tydliga avgränsningar av vad kemikaliearbete är eller mellan olika styrmedel i kemikaliearbetet har inte gjorts. En del av det som behandlats i ett styrmedelsavsnitt skulle också kunna ha behandlats under andra avsnitt. 76 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 Avsikten har inte varit att ge en fullständig bild av det arbete som bedrivits inom Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket eller Arbetar- skyddsstyrelsen, eftersom det var resultatet av det samlade arbetet som skulle utvärderas snarare än de enskilda myndigheternas arbete i sig. Målstruk tur och möjligheter till bedömning av målupp- fyllelse För att bedöma måluppfyllelsen av målet att skador på människors hälsa eller i miljön skall förebyggas, är det nödvändigt att värdera hur olika aspekter av detta över- gripande mål uppfyllts. I lagen om kemiska produkter och i förarbetena till denna anges de bärande principerna om försiktighet och utbyte /substitution samt tillverkarens och importörens undersöknings- och märkningsplikt. Upp- rätthållande av de bärande principerna kan sägas utgöra de delmål för hantering, import och export av kemiska pro- dukter som anges i lagen om kemiska produkter. Ytterligare delmål har vidare preciserats och tillkommit efter hand. Detta gäller för olika riskbegränsningsmål och beslutet att principerna för en kretsloppsanpassad sam- hällsutveckling bör gälla även för kemikaliekontrollen. Begränsningsmål.anges även i internationella deklarationer. För att dessa skall bli reella delmål fordas emellertid att de omsätts i internationella åtaganden genom att de förs in i internationella konventioner som ansluter sig till, vilket i de flesta fallen återstår. Även om det övergripande syftet med kemikalielagstift- ningen i stort sett varit det samma sedan tillkomsten av lagen (1973:329) om miljö- och hälsofarliga varor har målen för kemikaliearbetet formulerats olika och i olika sammanhang. I regleringsbrevet för Kemikalieinspektionens verksam- het /93 angavs målen för kemikaliekontrol- len i samhället vara kunskapsmålet och produktmålet. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 77 skapsmålet skulle då bl.a. innebära att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö, att information om effekter och om hantering skall följa med produkterna när de sätts ut på marknaden samt att ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören. Produktmålet skulle innebära att så ofarliga kemiska produkter som möjligt skall användas, att sådana kemiska produkter som kan undvikas skall ersättas med mindre farliga produkter (substitutionsprincipen) och att potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter. I den gemensamma strategi för kemikalieområdet som Arbetarskyddsstyrelsen, och Kemikaliein- spektionen redovisade definieras "kemikali- ekontroll" som åtgärder som syftar till att förebygga och motverka risker som orsakas av förekomsten av kemiska ämnen i produkter och varor. Vidare angavs att målet för kemikaliekontrollen är att användningen av kemikalier inte skall skada människors hälsa eller ge upphov till skador i naturmiljön, vare sig på kort eller på lång sikt. Efter hänvisning till bestämmelserna i lagen om kemiska pro- dukter, arbetsmiljölagen och miljöskyddslagen angavs följande fyra delmål för kemikaliekontrollen: *Kunskapsuppbyggnad - Tillräcklig kunskap skall finnas om ämnen och produkters inverkan på hälsa och miljö. *Kunskapsöverföring - Information om kemiska ämnens och produkters hälso- och miljörisker måste finnas hos alla som hanterar kemikalier. *Produktval - Farliga kemiska ämnen och produkter skall så långt möjligt ersättas med mindre farliga. *Hantering - Kemiska ämnen och produkter skall hanteras i alla led så att skada på hälsa och miljö undviks. I beslut (prop.1993/94:163, 1994/95: JoU23, rskr. 1994/95:273) om en fortsatt kretsloppsanpassning ingick att de övergripande målen för kemikaliekontrollen skulle vara: * Kunskapsmålet - kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa 78 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 och miljö och miljö. *Produktmålet - så ofarliga produkter som möjligt skall väljas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana. *Hanteringsmålet - hälso- och miljörisker skall undan- röjas genom säker hantering av kemiska ämnen och pro- dukter. Det övergripande syfte som anges i lagen om kemiska produkter har därmed inte ändrats utan endast formulerats på ett annat sätt. Kemikalieinspektionens, Naturvårdsver- kets och Arbetarskyddstyrelsens verksamhetsmål för kemikaliearbetet har kommit att stå som mål för allt kemikaliearbete. Medan lagens övergripande syfte är begripligt för de flesta synes det för många vara betydligt diffusare vad Kunskapsmålet, Produktmålet och Hanteringsmålet står för. Även de bärande principerna i lagen - försiktighetsprin- cipen, substitutionsprincipen och principen om tillverkares och importörers undersöknings- och märkningsplikt synes vara lättare att förstå och att omsätta i praktisk handling. Genom att innefattas i mindre inarbetade begrepp har de bärande principerna i lagen tonats ned. Att målstrukturen - vilka och hur många målen är samt vilka mål som är grundläggande eller övergripande - har formulerats något olika i skilda planerings-, budgeterings-, strategi-, och resultatredovsningsdokument - gör det svårare att följa resultaten av verksamheten eller att relatera resultaten till målen. Försiktighetsprincipen, Substitutionsprincipen och principen om tillverkares och importörers undersöknings- och märkningsplikt följs inte upp samlat av någon myndig- het. I vad mån de tillämpas, vilka generella svårigheter eller möjligheter som föreligger i tillämpningen analyseras därför inte heller på ett samlat sätt. De synes ändå fungera som ledstjärnor i myndigheternas arbete liksom i annat kemikaliearbete. Särskilt substitutions- principen åberopas vid tillsyn och i informationsmaterial m.m. I Kemikalieinspektionens rapporter redovisas ofta SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 79 resultaten av en insats med avseende på hur substitutions- principen tillämpats. Inspektionen har också, t.ex. i för- djupad anslagsframställning för budgetåren 1994/95 -1996/97, utförligt behandlat hur man arbetat med riskbe- gränsning gentemot tillverkare och importörer och vilka resultat som uppnåtts. Arbete enligt substitutionsprincipen redovisas därvid för allmänkemikalier respektive bekämp- ningsmedel. Uppföljning och resultatanalys i förhållande till kun- skaps-, produkt- och hanteringsmålen är det endast Kemika- lieinspektionen som har genomfört - och då endast för sin egen verksamhet. Det är därför svårt att veta i vilken mån de uppfyllts. Deras innebörd och status - mål, delmål eller övergripande må l - har skiftat, som det över- gripande målet och de bärande principerna i lagen om kemiska produkter inte förändrats. Halveringsprogrammen och annan riskbegränsning Halveringsprogrammen för användningen av bekämpnings- medel i jordbruket befinner sig under avslutning, och de uppställda målen synes ha uppnåtts. I jämförelse med förbrukningen i EU är användningen i mycket liten exempelvis beträffande den genomsnittliga mängden per hektar jordbruksmark. och Kemikalieinspektionen har på regeringens uppdrag utarbetat ett förslag till handlingspro- gram för att minska hälso- och miljöriskerna vid använd- ning av bekämpningsmedel . I uppdraget ingick bl. a. att redovisa hur de positiva resultat som erhållits genom de två tidigare programmen skall kunna upprätthål- las och vilka åtgärder som behövs för att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpnings- medel i jordbruk och trädgårdsnäring. Av myndigheternas förslag framgår att det råder osäkerhet om hur EG-direkti- vet om växtskyddsmedel kommer att tillämpas och att det kan bli nödvändigt att godkänna bekämpningsmedel som varit förbjudna i . 80 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 Resultaten av övriga begränsningsmål har förtecknats med hjälp av (4646) Nationella miljömål - Uppföljningar och kommentarer av beslutade mål, delar av avsnitt 2 Uttunning av ozonskiktet, avsnitt 7 Påverkan genom metaller och avsnitt 8 Påverkan av organiska miljögifter. pekar i sin rapport på problem och brister rörande de nationella miljömålen i allmänhet, bl a att * de inte har kommit till i en medveten och genomtänkt struktur; flera mål har liknande innehåll * odefinierade begrepp såsom viktiga metaller används * målen ibland formulerats så att de inte går att följa Kemikaliearbetet - en utvärdering Den svenska förpack- ningsbranschen åtog sig efter överläggningar fri- villigt ta fram alternativa material och ersätta PVC-plaster i förpack- ningar senast till ut- gången av enligt prognos 1994 upp- nått utom för kadmium enligt prognos 1994 upp- nått utom för nickel I Avveckling av amalgam inom tandvården, rapport av ett regeringsuppdrag, 82 Kemikaliearbetet - en utvärdering övrig användning avveck- las kvicksilver i varor och användningen av amal- gam inom ungdomsvår- den av 1995 hade användningen inom vuxentandvården redu- cerats till av nivån 1990/91. Kommer san- nolikt inte att nås. I avveckling av kvicksilver , en redovisning från , redovisas en minskad användning inom de flesta områden och i Avveckling av kvicksilver i varor, en redovisning redovisas att användningen i elektriska komponenter och mät- instrument, i belysning, papper, färger, lacker, limmer och fogmassor har minskat. utarbe- tar åtgärdsprogram betydande minskning av träskyddsmedel med arsenik och en något mindre minskning av medel innehållande krom minskning av arsenik och av krom har uppnåtts Kemikaliearbetet - en utvärdering organiska tennföre- ningar, ftalater, brome- rade flamskyddsmedel och klorparaffiner den svenska använd- ningen av klorfluor- karboner halvgenererade klor- fluorkarboner (HCFC) enligt Montrealproto- kollet nya kyl-, värme- och klimatanläggningar med HCFC påfyllning av HCFC i befintliga anläggningar meylenklorid, triklor- etylen och perkloretylen snabb avveckling av de avveckling avveckling av kortkedjiga och högklorerade klorpa- raffiner senast i huvudsak helt avvecklad till utgången av 1994 avveckling inom kabel- industrin, i stort sett enda större användningen sy- nes vara vid tillverkning av mjuka golv för offent- lig miljö reduktion av förbrukning reduktion av förbrukning reduktion av förbrukning all förbrukning skall ha upphört förbud i konsumentpro- dukter från avvecklas helt av för- brukning var avvecklad har uppnåtts har inte uppnåtts Kemikalieinspektionen har meddelat föreskrifter (KIFS 1995:6) om undan- tag från förbuden i för- ordningen (1991:1289) om vissa klorerade lös- ningsmedel. Använd- ningen av trikloretylen minskad från drygt 84 Kemikaliearbetet - en utvärdering Användningen av mety- lenklorid var drygt . har inte uppnåtts. upphört endast en ytterst inom hygien- och kosme- har inte nåtts, utsläppen till en sådan nivå att mil- jön inte tar skada till sekel- inte möjligt att avgöra vid vilken nivå miljön prioritet för åtgärder mot inte tar skada. tensider i disk-, tvätt- avveckling av DSDMAC i Kemikaliearbetet - en utvärdering minskning av flöden och täcker endast en liten del i möjligaste mån slutning av de kemikalier som kan av flöden som innehåller kallas för hälso- och avveckling av de skadli- omöjligt att besvara om bly och organiska tenn- De allm änna svårigheter som N atu rvård sverket red ovisat beträffand e d e nationella m iljöm ålen gäller också begräns- kem ikalieom råd et. Ju m er p reciserad e m ålen är, d esto m öjligare har d e varit att följa u p p och att u p p nå. Det om vänd a gäller också - ju m er allm änt form u le- rad e och övergrip and e m ålen är, d esto svårare har d e varit u p p och u p p nå. Det är d ärm ed också svårt att bed öm a hu r m ycket u p p nåend et av d e m er p recisa m ålen bidragit i strävan för de mer övergripande. För att form u lera ett p reciserat begränsningm ål ford ras använd ningsom råd en, använd a m ängd er, alternativ, läm p liga övergrip and e långsiktiga m ed avgränsad e Lagstiftningen har kom p letterats efter hand – m ed för- 86 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 Lagstiftningen har kompletterats efter hand - med för- ordningar och tillämpningsföreskrifter. För problemområden som aktualiserats har nya förordningar utarbetats som uppgifter om dessa förts in i förordningen om kemiska produkter. Denna teknik har bidragit till att göra lagstift- ningen om kemiska produkter svåröverskådlig. Bland annat är det svårt att få grepp om vilka myndighetsföreskrifter som meddelats med stöd i lagen. Först fick bindande bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter samt föreskrifter om miljöegenskaper hos kemiska produkter i varuinformationsblad.Tillämpningsföreskrifterrörandet.ex. företagens kostnader för tillsyn saknas fortfarande liksom tillämpningsföreskrifter och allmänna råd rörande försiktig- hets- och substitutionsprincipen. Möjligheterna för Kemikalieinspektionen att meddela undantagsbestämmelser från förbud har vidare medfört att lagstiftningen i viss mening har blivit otydligare och svårare att tillämpa t.ex. för regionala och lokala tillsynsmyndig- heter. Å andra sidan har det varit möjligt att förbjuda produkter, och därmed ge en tydlig riktningsangivelse, just därför att dispensmöjligheten funnits. Kemikalieområdet och berörda myndigheter sträcker sig över flera departementsområden bl.a. miljö-, jordbruks-, kommunikations-, försvars-, social-, arbetsmarknads och inrikesdepartementen samt ett flertal riksdagsutskott, vilket gör det svårt att överblicka, följa upp, utvärdera och vidareutveckla arbetet. De myndigheter som på olika sätt är inblandade i kemikaliearbetet har också andra uppgifter och redovisar resultat och insatser i förhållande till dessa. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 87 den samlade redovisningen av insatser och resultat inom kemikalieområdet har därigenom kommit att i högre grad vila på regeringen. Denna inriktning har förstärkts av det stora antalet regeringsuppdrag till främst och Kemikalieinspektionen. Tillskapandet av en särskild kemikaliemyndighet har dock inneburit att det svenska kemikaliearbetet har fått större tyngd i och internationellt. En del dubbel- arbete för och Kemikalieinspektionen och därmed för andra organisationer synes emellertid också förekomma. Bland annat har de båda verken med en viss tidsförskjutning fått var sitt uppdrag av två olika regeringsorgan rörande i stort sett samma uppgift. Rollfördelningen mellan och Kemikali- einspektionen med avseende på kemikaliefrågor förefaller fortfarande oklar, åtminstone för dem som arbetar lokalt och regionalt. Däremot synes uppdelningen av kontaktytor- na vara tydlig. Medan vänder sig till länsstyrelserna är Kemikalieinspektionen orienterad mot kommunerna. Kemikalieinspektionen har enligt sin instruktion ett allmänt ansvar att uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och de risker användningen av dessa kan medföra samt utreda, samman- ställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter. Verket har dock inte samlat uppdrag att följa och redovisa det svenska kemikaliearbetet. Kemikalieinspektionen, och Arbetar- skyddsstyrelsen har utarbetat två gemensamma strategier - först en för kemikaliearbetet och senare en för det interna- kemikaliearbetet. Den förstnämnda har emellertid få strategiska inslag. Tonvikten ligger på beskrivningar av den arbetsfördelning mellan myndigheterna som lagstift- ningen innehåller och av vad respektive myndighet gör beträffande kemikalier. Vad man gemensamt vill åstadkom- ma eller hur inriktning och arbetsmetoder bör förändras redovisas inte. Det är därför svårt att se att den har kunnat användas i kemikaliearbetet i någon större utsträckning. 88 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 En del av den kemikalietillsyn som bedrivits har genomförts inom ramen för tillsyn av främst miljöskyddslagen och arbetsmiljölagen. En stor del av tillsynen och olika till- ynsliknande aktiviteter har bedrivits regionalt och lokalt. Kemikalieinspektionen har därvid ibland hamnat i motsats- ställning till kommuner, t.ex. då de ingripit på ett sätt som enligt inspektionen innebär att de överskridit sina befogen- heter. var Kemikalieinspektionens arbete med tillsyn av begränsad omfattning. Detta gäller såväl de egna inspektionerna som arbetet med förutsättningarna för andras tillsyn t.ex. tillämpningsföreskrifter, allmänna råd och vägledningar av olika slag. När Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen och utarbetade en strategi för kemikalieområdet, redovisade de också hur kemikaliearbetet fördelades mellan myndighetsområdena. Arbetsfördelning eller samarbete beträffande tillsyn behandlades inte alls i detta sammanhang liksom inte heller tillsynens plats i kemikaliearbetet. kritiserade och Kemikalieinspektionen för bristande stöd till regional och lokal kemikalietillsyn. hade verket redan tidigare kritiserat bl. a. för att tillsynen var alltför följsam gentemot företagen och mer ägnades åt rådgivning än kontroll av regelefterlevnad. De tre verken har senare vart och ett för sig på olika sätt uppmärksammat den tillsyn man har ansvar för. Exempel- vis utarbetade Kemikalieinspektionen en vägledning för tillsyn. har en policy och strategi för den egna inspektionsverksamheten utarbetats. Inspektionen uppger dock att stödet till kommunerna fortfarande uppvisar brister, trots att information och vägledning till kommunerna förbättrats. Arbetarskyddsstyrelsen har på olika sätt, t.ex. genom s.k. resultatindikatorer för , lagt tyngdpunkten i sin tillsyn på en kontrollerande roll. SOU 1997:84Kemikaliearbetet - en utvärdering 89 Det har tagit lång att bygga upp produktregistret. Innan registret kom till stånd fanns det skiftande önskemål och uppfattningar om krav på uppgifternas detaljeringsnivå m.m. Till att börja med användes inte uppgifterna särskilt mycket, åtminstone inte mer än för Kemikalieinspektionens egen planering. har det dock kommit att användas alltmer, särskilt , då ett nytt system hade införts. är också väsentligt som finansieringskäl- la för kemikaliekontrollen, eftersom kemikalieavgifterna för produkter som anmälts till registret tillsammans med avgifter på bekämpningsmedel finansierar Kemikalieinspek- tionens verksamhet. När lagen om kemiska produkter började gälla och Kemika- lieinspektionen inledde sin verksamhet bedömdes behovet av grundläggande kunskaper om kemikalier vara stort. Kunskaperna skulle användas för riskbedömningar och prioriteringar av åtgärder. De centrala myndigheterna inom kemikalieområdet behövde tillgång till toxikologiska kunskaper för att bedöma risker, i föreskriftsarbete, som grund för egen och andras tillsyn, som bas för information- sverksamhet m.m. Myndigheterna har ägnat en beydande del av sin verk- samhet åt sådan kunskapsuppbyggnad. Till en del har föreskriftsarbete, rådgivning och informationsverksamhet dröjt i avvaktan på erforderligt kunskapsunderlag. har de samlade resultaten av insatserna kunnat bli större genom deltagande i internationellt samarbete utredningsarbetet rörande enskilda ämnen. har kunnat fördelas. Hur kunskaperna har kunnat användas utanför de centrala myndigheterna kan exemplifieras med att flera länsstyrelser har uppgivit att kunskapen om kemiska 90 Kemikaliearbetet - en utvärderingSOU 1997:84 ämnens farlighet för hälsa och miljö har ökat avsevärt . Särskilt uppges detta gälla farligheten för miljön. Man menar att detta lett till att myndigheterna tydligare kan peka ut problem och rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med företag och allmänhet. Till de grundläggande kunskaper som fordras inom kemikaliearbetet hör inte bara de som rör olika ämnens egenskaper och inverkan på hälsa och miljö utan också sådana som gäller flödena av kemikalier i samhället. Beträffande läkemedel och kosmetiska och hygieniska produkter har arbetet med att kartlägga flödena endast inletts.