sou · GLB321 · 1998-01-01 00:00:00 — För barn som behöver heldagsomsorg kombineras verksamheten med antingen fritids- hem eller familjedaghem. Kommunerna anordnar även sexårsgr upper i daghem eller i deltidsförskola. 39 500 sexåringar i daghem 34 500 sexåringar i deltidsgrupp (sexårsverksamhet)/ fritidshem 33 900 sexåringar i deltidsgrupp/familjedaghem 27 100 sexåringar i enbart deltidsgrupp.35 Skolbarnsomsorgen har byggts ut mycket snabbt . 1995 var närmare 210 000 barn i fritidshem. kunde av alla kommuner tillhandahålla plats i daghem eller familjedag- hem efter anmält behov. En något högre andel kunde ges plats på motsvarande sätt i fritidshem eller familjedaghem för skolbarn. Antalet fritidshemsplatser har ökat markant. Det är framför allt sexåringarna som har blivit fler i fritidshemmen, vilket speglar den förändring som ägt rum i många kommuner. En del av ökningen beror också på att de stora barnkullarna födda nu nått skolåldern. Den flexibla skolstarten har inte inneburit så stora förändringar av barngrupperna. Av nybörjare i skolan /96 var sexåringar. 3.3Styrning av barnomsorg och skola – en jämförelse Barnomsorgen37 regleras i socialtjänstlagen. är central tillsynsmyndighet över barnomsorgen. Styrelsens uppdrag är att vara regeringens expertorgan samt att utöva uppföljning, utvärdering och 35Socialstyrelsens statistik (1995): Socialtjänst 1996:6, Barnomsorg 1995. 36Socialstyrelsen (1996): Social service, vård och omsorg i . 37Med barnomsorg avses här all verksamhet dvs. förskoleverksamhet 1 – 6 år och skolbarnsomsorg 7 – . stödja kommunernas utvecklingsarbete. Den direkta tillsynen över svarar Länsstyrelserna för. Vad gäller tillsyn, uppföljning och utvärdering över skolans område är ansvarig på statlig nivå. har en central och en regional organisation för att fullfölja sitt uppdrag. För skolan är t illsynsorganisationen således mer samlad. Barnomsorgen styrs av socialtjänstlagen I dess första paragraf sägs: Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämman- de och integritet. Skolan regleras i skollagen. Skollagens portalparagraf återfinns i skolla- gens första kapitel, andra paragrafen. Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbild- ning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov. Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom skolan 1.främja jämställdhet mellan könen samt 2.bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för kränkande behandling (SFS 1995:884) Utöver skollagen finns läroplanen, kursplaner och timplaner som utgör de centrala styrdokumenten för skolans mål. Dessa har beslutats av regering och riksdag, vilket innebär att målen är nationellt likvärdiga. Skolans läroplan riktar sig till huvudmännen men också direkt till den enskilda skolan och läraren. I kursplanen anges hur läroplanens mål kommer till uttryck i enskilda ämnen och ämnesområden. Den lokala kursplanen utgör en konkretisering för den enskilda skolenheten av läroplan och kursplan och den kommunala skolplanen. Till stöd för den lokala skolenhetens planering, arbete med den lokala arbetsplanen, uppföljning och utvärdering finns kommentarer och referensmaterial. Barnomsorgens mål formuleras i allmänna råd som utarbetas av So- cialstyrelsen. Råden är rekommendationer till huvudmännen. Råden kompletteras därefter med specifika mål av kommunen och den enskilda barnstugan. allmänna råd riktar sig primärt till kommu- nernas och barnomsorgens ledning. Barnomsorgen har inga individuella kunskapsmål och det ges heller inga betyg eller omdömen. Skolans kunskapsmål är individuella och skolan ska ge betyg respektive omdömen. Den obligatoriska skolan ska enligt skollagens fjärde kapitlet fjärde paragraf tillhandahålla fria läromedel. Barnomsorgens behov av pedago- giskt material och läromedel regleras inte centralt. Kommunen ska ta fram en skolplan. Något motsvarande krav finns inte för barnomsorgen. Vid en jämförelse framgår att de grundläggande värderingarna som de båda verksamheterna vilar på är lika i sina ideologiska utgångspunk- ter. Då det gäller formerna för styrning av barnomsorg och skola finns det avgörande skillnader. Statens styrning av barnomsorgen utgörs förutom av lagstiftningen främst av rekommendationer (allmänna råd) samt tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsåterföring. Kommu- nerna har en stor frihet att själva besluta över barnomsorgens innehåll. Skolan har däremot en högre grad av styrning. Det gäller såväl innehållet i de centrala måldokumenten som dess status. Det kan även noteras att skolans styrdokument är mer målorienterat medan barnomsorgens rekommendationer i större omfattning diskuterar frågor kring innehåll och arbetsmetoder. Enskild barnomsorg drivs av enskilda fysiska eller juridiska personer och prövar tillståndsgivningen. Tillstånd kan även ges av kommunen. Skolformerna inom det obligatoriska skolväsendet består av grund- skola, sameskola, specialskola för blinda, döva, hörselskadade och talskadade samt särskola. Barnomsorgsformerna består av förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg. Förskoleverksamhet (= daghem och deltidsgrupp) fam ilje- daghem och öppen förskola. Skolbarnsomsorg är fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet samt särskild lovverksamhet. Kommunerna är huvudmän för barnomsorgen och för det offentliga skolväsendet. och staten kan vara huvudmän för särskilda skolformer. Fristående skolor drivs av enskilda fysiska eller juridiska personer. Skolplikt får fullgöras i fristående skola om den är godkänd för ända- målet. prövar sådana ärenden. Såväl privata som kommunala verksamheter finns således inom båda områdena. Skillnaden finns såväl vad gäller tillståndsgivning som formerna för finansiering av de privata verksamheterna. Kommunen kan lämna bidrag till enkild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, om verksamheten uppfyller de krav som anges i 13b § socialtjänstlagen, och om avgifterna inte är oskäligt höga. Bidraget per barn bör lämnas med ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Barnomsorgen är frivillig för den enskilde dvs. det är vårdnadshavar- na som avgör om de vill ha barnomsorg eller ej. Kommunen är skyldig att ge plats, inom 3 – 4 månader efter anmält behov, för barn från ett till , under förutsättning att vårdnadshavaren arbetar eller studerar. Barn med behov av särskilt stöd har rätt till plats. Från och med den hösttermin det år barnet fyller har alla barn rätt till plats i allmän förskola. Skolan är obligatorisk vilket innebär att alla barn ska börja i skolan den hösttermin de fyller . Tillgången till utbildning ska vara lika för alla. Barnomsorgens öppethållande är inte reglerat med undantag för den allmänna förskolan för sexåringar som ska omfatta minst alternativt uppdelat . Skolans öppethållan- de regleras i skollagen. Utbildningen i ska vara avgiftsfri. Avgift får inte tas ut för den allmänna förskolan för sexåringar. Avgifter får däremot tas ut för övrig och enskild barnomsorg. Avgifterna får inte översti- ga självkostnaden och fastställs av varje kommun. Utgångspunkterna i dessa avseenden skiljer sig åt väsentligt. Den sto- ra strukturella skillnaden mellan barnomsorg och skola är, att det är obligatoriskt att gå i skolan, medan det är frivilligt att delta i barnom- sorg. Barnomsorgen som organisation har en servicefunktion i förhållan- de till föräldrarnas arbetsmöjligheter och studier. Reglerna kring barn- omsorgen innebär att tillgängligheten inte är lika för alla barn. Kommu- nerna har egna intagningsregler och kan exempelvis välja att inte erbjuda plats till barn vars föräldrar är arbetslösa, med undantag för sexåringar- nas rätt att delta i allmän förskola samt barn med behov av särskilt stöd. Skollagens utgångspunkt är helt och hållet individens behov av utbild- ning och kunskap. Om barnomsorgens personal sägs i socialtjänstlagen 13 b § att det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barns behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses... Om skolans lärare sägs i skollagens andra kapitel, tredje paragrafen, att kommunen är skyldig att för undervisning använda lärare som har utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak ska bedriva Lärare ska behärska svenska språket och ha genomgått svensk lärarut- bildning för att få anställning utan tidsbegränsning. Det ställs således från statsmakternas sida högre krav på formell kompetens hos personalen inom skolan än inom barnomsorgen. Bestäm- melserna för barnomsorgens del är också förhållandevis ny. Det kan dock bli vissa ändrade förutsättningar för förskollärare och fritidspedagoger i denna fråga. I förslag till förändring av skollagen föreslås att termen lärare byts mot termen pedagog. Arbetsgruppen motiverar sitt förslag med: I en integrerad verksamhet där samtliga personalkategorier tar ansvaret för det pedagogiska innehållet, bör begreppet undervisning också kunna omfatta de aktiviteter som leds av fritidspedagogen och förskolläraren när det är fråga om en organiserad situation där processen syftar till inlärning. Vi föreslår därför att 2 kap. 3 § skollagen ändras så att kommuner och landsting blir skyldiga att för undervisning använda pedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Med pedagoger avses lärare, förskollärare och fritidspedagoger. Det finns olikheter i skolans och barnomsorgens historia, tradition och kultur. Skolans utveckling och uppbyggnad är främst utbildningspolitisk. Barnomsorgen har byggts upp från delvis olika utgångspunkter. Den har både en socialpolitisk, familjepolitisk och utbildningspolitisk viljeinrikt- ning. Detta har givit andra förutsättningar för både utbyggnad, tillgäng- lighet och innehåll. Barnomsorgen har traditionellt arbetat utifrån en helhetssyn på barns utveckling som utgår ifrån att tillgodose barns trygghet och kontinuitet i ett socialpedagogiskt perspektiv. Som en följd av detta kan man se att förskolan i många fall påtagit sig en roll som ställföreträdande hem och påtagit sig rollen som ställföreträdande mor. Därigenom har den svenska förskolan , i motsats till sin ambition att vara ett komplement, i många avseenden kommit att bli en ersättning... ...Det Myrdalska tänk andet innefattade också en idé om att i förskolan återskapa något hemlikt, som innebär en grundtrygghet av god kost, värme och omtanke, kort sagt omsorg. Barnomsorgen har från början betraktats som en social resurs för att förbättra barns livsvillkor. Integrationen för barn med handikapp och problem har starkt betonats. Ett något annat synsätt har av naturliga skäl präglat skolan. De mest centrala skillnaderna är sammanfattningsvis att –det är obligatoriskt att gå i skolan medan barnomsorgen är frivillig –barnomsorgen har en servicefunktion till föräldrar som skolan saknar samt en tydligare inriktning på omvårdnad än skolan –ansvarsfördelningen mellan stat och kommun skiljer sig åt –innehållet i de centrala styrdokumenten dvs. de pedagogiska pro- grammen och läroplanen. 38DS 1997:10: Samverkan för utbildning. & , H (1994): Förskola och skola – om två skilda traditioner och om visionen om en mötesplats. , HLS förlag. Detta resulterar i vissa problem som delvis kan lösas genom närmare samarbete mellan ansvariga och praktiker inom de båda verksamheterna, men som i vissa fall kräver lagändringar och regleringar. Den statliga styrningen av skolan syftar till att skapa grundläggande förutsättningar för en likvärdig skola. Barnomsorgen som saknar samma grad av statlig styrning och dessutom inte är tillgänglig för alla barn riskerar att utveckla lokala och regionala variationer ifråga om tillgång och kvalitet. Genom en gemensam läroplanen ges en ökad nationell styrning av barnomsorgen i vissa grundläggande avseenden. I många kommuner har barnomsorgen och skolan närmat sig till varandra och fler kommuner har verksamhet för barn och unga inom en och samma nämndorganisation. Därmed kan förutsättningarna för likhet-värdighet öka. Det beslut som tagits av regering och riksdag att det ska vara ett gemensamt måldokument för den pedagogiska verksamheten för barn och unga 6 – är banbrytande för den svenska barnomsorgens erkännande avseende kvalitet och organisation. Enligt kommitténs uppfattning behöver effekterna av de olika ut- gångspunkterna vad gäller tillgång till barnomsorg respektive skola ytterligare analyseras. De flesta barn som är inskrivna i offentlig barnomsorg i har heldagsomsorg, vilket innebär tillgång till en verksamhet öppen från sex eller sju , eller arton . En så hög servicegrad som offentlig heldagsomsorg innebär, är ovanligt utanför , även om det kan förekomma vissa liknande regionala lösningar i andra europeiska länder. De skandinaviska länderna har vid en internationell jämförelse både väl utbyggd platstillgång och högt antal barn inskrivna i den offentligt organiserade barnomsorgen. erbjuder offentlig heldagsomsorg ända upp t ill , vilket är unikt i världen. De barn med för- värvsarbetande eller studerande föräldrar som befinner sig utanför offentlig barnomsorg gör det ofta på grund av bristande tillgång, föräld- rarnas oregelbundna arbetstider, långa geografiska avstånd eller som i , beroende på föräldrarnas abetslöshet. Lösningar inom familjen, andra anhöriga eller privata dagmammor blir då alterna- tivet. Den verksamhet som bedrivs i de skandinaviska ländernas barnom- sorg har en delvis annorlunda utformning än andra länder i t.ex. EU. Personaltätheten och utbildningsnivån är relativt hög i . Dess- utom är en pedagogisk högskoleutbildning med inriktning på barnom- sorg, förskollärare och fritidspedagogutbildningar vanligare i än övriga . De länder som har en mer skolinriktad verksamhet för barn , som franska école martenelle, och engelska Nurserey schools, har personal med längre utbildning än de skandinaviska förskollärar- och fritidspedagogutbildningarna. Utbild- ningen är då i huvudsak inriktad på traditionellt kunskapsförmedlande, och mindre den sociala omsorgen som finns i förskollärar- och fritidspe- dagogutbildningarna. I en heldagsomsorg, som i , utvecklas en delvis annan verksamhet än i de länder där den offentligt drivna verksamheten för barn endast innefattar per dag. Det enskilda barnet får t.ex. större möjlighet att bygga upp kamrat- och vuxenkontakter , delta på ett annat sätt i vardagssysslor, i högre grad själv avgöra påbörjande och avslutande av lek eller annat. Stor vikt läggs vid att barnen får en möjlighet att utveckla sina känslomässiga och intellektuella behov, både som individer och i gr upp. 38 Kapitel 4 SOU 1997:21 omvärldsorientering är centralt i verksamheten. Föräldraengagemang och föräldrainflytande är också viktiga delar i förskolan. I , , , och ansvarar skolan för möjlighet till läxläsning och avkoppling innan och efter skoldagen, men något motsvarande t.ex. svenska fritidshem finns inte utanför . Behovet av en kompletterande skolbarnsomsorg diskuteras på många håll i . I vissa länder är skoldagen kort (), andra har en hel eller halv ledig dag (och ) och några har viss undervisningstid förlagd till , (många sydeuropeiska länder). Bristen på skolbarnsomsorg försvårar eller omöjliggör föräldrars möjlighet till fö rvärvsarbete. Tillgången till offentlig barnomsorg styrs i många länder av föräld- rarnas ekonomiska villkor. I och är det t.ex. mycket få arbetarfamiljer som har möjlighet att betala för barnomsorg utöver école martenelle och Nurserey school, vilka är gratis. Dessa två verksamheter omfattar då ett visst antal timmar per dag. I har olika utvärderingar visat att det i perioder är en större del av barn till välutbildade medelinkomsttagare än barn från arbetarfamiljer som uttnyttjar offentlig barnomsorg, medan det i andra perioder är tvärtom. Från svenska samhällets sida finns det ingen medveten inriktning mot någon gr upp, utan det är den enskilda fam iljens prioritering som avgör. Detta kan dock successivt förändras i takt med höjda avgifter och ökad arbetslöshet. 42 Barn till arbetslösa riskerar att i ökad omfattning glida ut ur barnomsorgen och därmed ökar klyftan mellan olika sam- hällsgrupper. Sammanfattningsvis kan sägas att den skandinaviska barnomsorgen har en delvis annorlunda utformning vid en jämförelse med många andra länder i . Med sin huvudsakliga inriktning på heldagsomsorg och stora täckning, håller den till både innehåll och servicenivå hög kvalité. Dock har de senaste årens ekonomiska nedskärningar, och arbetslösheten i framförallt , lett fram till att barnomsorgens villkor förändrats. De allt knappare resurserna ställer krav på prioriteringar och hög kom- petens hos personalen. Det finns i en tendens till ökade lokala och regionala variationer. Besparingar och minskade resurser gör 40Kärrby, G. (1996): . I A review of Services for young children in Union 1990 – 1995. , on Childcare. 41DS 1996:49: Samhällets stöd till barnfamiljerna i . 42DS 1996:49: Samhällets stöd till barnfamiljerna i . att verksamhetens kvalitet, och vilka instrument som kan används för att värdera kvaliteten, har blivit föremål för di skussion i många länder. De ökade avgifterna för all offentlig service i har lett till höj- da avgifter i barnomsorgen, vilket framförallt påverkat familjer med låg inkomst.43 Situationen är ny, eftersom barnomsorgen i de skandinaviska länderna befunnit sig i ett uppb yggnadsskede och resur- serna varit relativt goda. Barnomsorgen har, och har haft, en stark position i den generella välfärdspolitiken. I sin formella utformning har barnomsorgens ambition alltid varit att vara likvärdig för alla barn. Oavsett föräldrars ojämlika ekonomiska möjligheter eller sociala och kulturella bakgrund har denna ambition varit central. De skandinaviska länderna bedriver också en aktiv jämställdhetspoli- tik där barnomsorgen är en av grunderna för kvinnors och mäns jäm- ställdare villkor i utbildning och arbetsliv. I de flesta av EU´s nuvarande medlemsländer är ansvaret för verk- samheter för barn upp t ill obligatorisk skolstart uppdelat mellan landets socialtjänst och utbildningsväsendet. Det är främst just före skolstart (6 eller ) som de flesta länder väljer att låta utbildnings- väsendet överta ansvaret. Undantagen är länder med mycket tidig obligatorisk skolstart, t.ex. (), och Stor- (), där den sociala sektorn och utbildningssektorn över- lappar varandra redan från åldrarna 3 – , och , där barn erbjuds en frivillig, renodlad skolform redan , medan den mer traditionella barnomsorgen fortfarande finns kvar inom den sociala sektorn.44 Uppdelningen mellan ett socialtjänstbaserat och ett utbildningsvä- sende baserat styrsystem riskerar att leda till en brist på kontinuitet och samsyn på barns möjligheter till kunskapsutveckling. Den riskerar också att befästa ett tänkande som begränsar båda verksamheterna, där omsorg är en uppgift för den socialtjänsstyrda verksamheten, och lärande i traditionell form är en uppgift för den verksamhet som styrs av utbild- ningsväsendet. Parallella verksamheter är inte ovanligt men integrerade och samverkande verksamheter – där både barnomsorg och skola utgör en gemensam pedagogisk kraft – är ännu ganska sällsynt. Ett samman- hängande och integrerat system mellan olika verksamhetsformer, som erbjuder flexibilitet och allsidighet i både omsorg och pedagogik, kom- 43Kärrby, G. (1996): . Assessment of the current situation. I A review of Services for young children in Union 1990 – 1995. , on Childcare 1996. 44Sweden Summary of the mainpoints. I A review of Services for young children in Union 1990 – 1995. , European Commission on Network Childcare 1996. mer bättre att kunna möta både barns behov, och föräldrars krav, i framtiden.45 Den tydligaste skiljelinjen inom EU – länderna har gått mellan de Skandinaviska länderna, där tidigare all verksamhet för barn upp till obligatorisk skolstart har styrts av , och , där all verksamhet för barn och ungdom, 0 – , styrts av utbildningsväsendet. I är det främst i och som det skett förändringar . En tidigarelagd skolstart, istället för 7, har diskuterats i , och genomförts i , vilket inneburit en 10-årig skolgång i . I har förskola och skolbarnsomsorg förts över på statlig nivå till utbildningsväsendet. Ett närmande till den spanska modellen håller på att ske i de skandinaviska länderna. 4.1Spanien – ett exempel Några EU-länder, såsom , och , tillhandahåller redan eller planerar att tillhandahålla inom snar framtid, en form av skola för barn i åldrarna . De flesta bedömer det som en både opraktisk och feltänkt modell att integrera utbildningssystemet inom , istället för tvärtom. Att föra över barnomsorgen till skolan har därför blivit den vanligaste formen för integration. Detta synsätt låg bakom att 1990 blev först med att helintegrera barnomsorgen i utbildningsväsendet. En ny utbildningslag (del Sistema Educativo – LOGSE) fastlade 1990 ramarna för hela det spanska utbildningssystemet, där åldersgruppen 0 – räknas som det första stadiet i barns och ungdomars skolgång. Ansvaret för verksamheten ligger hos de nationella och regionala utbild- Den huvudsakliga utbildningen för personal som arbetar i verksam- heten är lärarutbildning med inriktning på åldersgruppen 0 – , dessa lärare kan också arbeta med barn i åldrarna 7 – . Lärare med utbild- ning för äldre barn, exempelvis motsvarande svensk lågstadielärare, kan däremot inte arbeta med den lägre åldersgruppen. Under övergångsperi- oden till utbildningsväsendet gavs barnomsorgspersonal, via internut- 45I A rewiew of Services for young children in Union 1990 – 1995. , on Childcare. 46Moss, P & , H (1996): It has been done abroad . I Transforming Nursery Education, , P. . SOU 1997:21 Kapitel 4 41 bildning, möjlighet till lärarutbildning för 0 – 6 årsgr uppen, en kvalitets- höjning skedde därmed i personalstatusen. LOGSE slår fast att verksamheten för barn i 0 – är det första stadiet i ett barns skolgång, och ska ha en klar undervisningsprägel. Den slår också fast att verksamhetens syfte är att främja barns fysiska och sociala utveckling, samt moraliska fostran. I samarbete med hemmen ska verksamheten utformas så att bästa tänkbara möjligheter för barns lärande, utveckling, samspel med vuxna och kamrater, ges. Denna tidiga skolform är viktig i kraft av eget innehåll, och har inte som primärupp- gift att fungera som en skolförberedande verksamhet av traditionell karaktär. Alla spanska barn har rätt till denna tidiga skolform, men det är frivilligt att delta. Den verksamhet som finns i och faller under LOGSE är dock inte ännu enhetlig. Det finns tre huvudvarianter: Escuela infantil 3 – är ofta lokalmässigt placerad i, eller i när- heten av en lågstadieskola. Verksamheten är mer präglad av traditionell skola, och har en skolförberedande karaktär, som bygger på en äldre spansk utbildningslagstiftning. Det är i escuela infantil 0 – och i escuela infantil 0 – som LOGSE är mest genomfört.