sou · GLB3116d5 · 1998-01-01 00:00:00 — "Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet och är det uppenbart bäst för barnet att det rådande fallet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den eller dem som har tagit emot barnet eller någon av dem, skall rätten utse denne eller dessa att såsom särskilt förordnade vårdnadshavare utöva vårdnaden om barnet." Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att det torde krävas att barnet har bott i familjehemmet innan det kan bli aktuellt att över huvud taget överväga att flytta vårdnaden till familjehemsföräldrarna. För domstolen blir det nödvändigt att utreda vilken anknytning barnet har till detta hem och hur kontakterna mellan barnet och föräldrarna har förlöpt. Har föräldrarna inte visat barnet något intresse det har vistats i familjehemmet eller har kontakterna varit sporadiska eller skett under uppslitande former kan en flyttning av vårdnaden bli aktuell. Stort avseende måste alltid fästas vid barnets egen inställning. Det krävs att barnet har fått en så stark bindning till familjehemmet att det uppfattar det som sitt eget. 1981/82:168 s 70) Bestämmelserna om överflyttning av vårdnad har även berörts i propositionen till LVU, där föredragande statsråd anförde. Barns rätt till kontinuitet och stabilitet bör vara ett övergri- pande mål för alla hjälpinsatser. Det innebär bl.a. att man måste undvika att omplacera barn som omhändertagits för samhällsvård. Det ställer stora krav på de utredningar som görs, både av barnet självt och av det tilltänkta familjehemmet. Inte minst i de fall man finner att vården utanför det egna hemmet kommer att bli långvarig, bör barnets rätt till en stabil uppväxtmiljö beaktas. Det kan enligt min mening inte förnekas att det finns fall där det är uppenbart att barnet inte inom överskådlig tid kommer att kunna återförenas med sina föräldrar. För att möjliggöra en fortsatt tillfredsställande anknytning mellan barnet och familjehemsföräldrarna i dessa fall anser jag, att man i vissa lägen bör överväga att använda Barn i behov av särskilt skydd sig av de möjligheter som ger att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrarna. I propositionen förs ytterligare resonemang i frågan och konstateras att möjligheten att få vårdnaden överflyttad hade utnyttjats i liten utsträckning. Föredragande statsråd ansåg därför att möjlighe- terna i fortsättningen borde utnyttjas i högre utsträckning. Något förslag till lagändring lades dock inte, utan föredragande nöjde sig med att uttrycka att det är angeläget att den fortsatta utvecklingen i fråga om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrar följs. Särskilt viktigt är det att utröna vilka faktorer det är som styr dels socialnämnderna när det gäller att ta upp frågan om vårdnadsöverflyttning, dels familjehemsföräldrarnas inställning till att bli vårdnadshavare. Jag utgår från att i sin löpande verksamhet uppmärksammar dessa frågor.16 Inom ramen för Ovisshetens barn gjordes en enkät angående vårdnadsöverflyttningar. flyttades vårdnaden över till familjehemsföräldrarna i ca 160 fall. Detta är en ökning . Enligt kan denna ökning bero på en större medvetenhet hos socialnämnderna sannolikt beroende på uttalandena i LVU-propositionen och regeringens uppdrag till , vilket har gett frågan uppmärksamhet. Att många socialnämnder fortfarande avstår från att föra talan om vårdnadsöverflyttningar beror, enligt , sannolikt på osäkerhet inför de regler och bestämmelser som gäller, bl.a. avseende fortsatt ersättning och tillsyn av familjehemmet. har också haft ett uppdrag från regeringen att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett barnperspektiv i arbetet med utsatta barn – Barn i fokus- projektet. I uppdraget sägs: "Satsningen bör ta sikte på att öka medvetenheten hos socialarbetare och andra som arbetar med utsatta barn och att tydliggöra skydligheten att i första hand agera till barns skydd och sätta barns bästa i främsta rummet. Utvecklingsarbetet skall utformas så att det stimulerar till en utveckling av förmågan att se, förstå, beskriva och möta utsatta barns behov." 1989/90:28 s. 53 Barn i behov av särskilt skydd En rapport lämnades till regeringen i oktober 1995.17 Rapporten innehåller dels en sammanställning av olika projekt som har genom- förts, dels förslag på åtgärder från regeringens sida. Vad händer med barn som av socialnämnden bedömts vara i behov av vård, men där domstolen gjort en annan bedömning? har inom ramen för den tidigare i detta avsnitt redovisade studien i rättsprocessen gjort en mindre upp- följning av vad som hände sedan. Av de fall man har tittat på där vård med stöd av LVU avslogs på grund av samtycke (13 mål) hade vården genomförts i enlighet med vad som överenskommits i tio fall. Av de 29 mål där vård inte medgavs i domstolen, hade i elva fall kontakten avbrutits mellan familjen och . Av de 18 fall social- nämnden kände till hade det inträffat en förbättring för barnet i endast ett fall. I fem fall fortsatte missförhållandena och i sju fall hade ny utredning inletts. Av intervjuer med socialnämndens handläggare framkom en stor osäkerhet om nämndens rätt och skyldighet att följa upp barnens förhållanden när domstol slagit fast att skäl för vård enligt LVU inte föreligger. Flera handläggare anser sig inte ha rätt att ta en aktiv uppföljningskontakt eller att ingripa på nytt om den plan som avhandlats i den muntliga förhandlingen inte följts. I den av behandlade propositionen med förslag till ändringar i socialtjänstlagen, anför regeringen följande: Barn i behov av särskilt skydd Det är angeläget att socialnämnden inte utan vidare släpper kontakten med ... familjer med små barn där föräldrarna avvisat erbjudanden om frivilliga insatser och där förhållandena är allvarliga men inte sådana att LVU kan tillämpas. För att kunna vända familjernas inställning att ta emot hjälp krävs både ett varierat utbud av insatser och hög kompetens hos berörda socialarbetare. Det talar för kompetens- och metodutveckling inom detta område".18 Artikel 19 är den enda materiella artikeln i som uttryckligen poängterar statens skyldighet att även vidta åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet. Av vad som kan utläsas av de diskussioner som fördes under utarbetandet av konventionen, dis- kuterades inte närmare vilken typ av utbildningsåtgärder som avses. I de riktlinjer – general guidelines – som utarbetats av för ländernas rapportering, kan utläsas att kommittén framförallt betonar vilka åtgärder i utbildningssyfte som har vidtagits för att främja att barn uppfostras utan att utsättas för våld. Eftersom denna artikel har en så utpräglad skyddskaraktär, bör dock flera olika utbildningsinsatser tolkas in under konventionstexten. Det kan röra sig om föräldrautbildning, utbildning av socialarbetare, lärare och annan personal inom skolan, barnomsorgspersonal, domare och inte minst barnen själva. Vid vår genomgång av den svenska lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen, kan vi konstatera att socialtjänstlagen och LVU, liksom , utgår från att det först och främst är förebyggande och stödjande insatser i hemmen som skall göras för att skydda barn. Den uppräkning som finns i LVU stämmer väl överens med den uppräkning som finns i artikel 19, och de uttalanden som görs i förarbetena till lagen är väl i överensstämmelse med intentionerna i denna artikel i . Barn i behov av särskilt skydd Den genomgång av rättspraxis som vi har gjort när det gäller beredande av vård enligt LVU ger emellertid anledning till eftertanke. Genom bl.a. det sätt lagen är uppbyggd på och utformningen av dess rekvisit för ingripande synes tyngdpunkten i målen komma att ligga mer på en utredning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för barnet. utgångs- punkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och respekten för dess åsikter och rättigheter framgår ej särskilt tydligt. Enligt vår mening är det angeläget att se över LVU för att stärka barnperspektivet. I det senaste lagstiftningsärendet avseende social- tjänstlagen har införts en bestämmelse i lagens portalparagraf om barnets bästa i den lagen. Behovet av en motsvarande bestämmelse i LVU diskuterades inte. Intentionerna med LVU är att den skall vara en skyddslag för barn och unga, men som framgått är vi tveksamma till om lagen alltid fungerar som det skydd den borde vara. Vi anser därför att även LVU måste förstärkas med ett tydligare barnperspektiv, så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det primära. Något oroväckande i sammanhanget är dock de uttalanden som gjordes i propositionen i anledning av införandet av tidigare nämnda bestämmelse i socialtjänstlagen. Regeringen uttalar där att "barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som skall fattas, men skall alltid beaktas, utredas och redovisas".19 Vi menar att vid insatser när det gäller barn och unga, skall barnets bästa alltid vara avgörande. I fråga om familjehemsplaceringar måste barnets rätt stärkas. Barnets rätt till kontinuitet i olika avseenden är mycket viktig, oavsett om det handlar om korta eller långa placeringar. Det utvecklings- arbete för att stärka barnet i familjehemsvården som har påbörjats av , bör intensifieras och ges resurser. I rapporten diskuteras införandet av en "svensk modell" för varaktighet i familjehemsvården. En sådan modell skulle kunna rymma möjligheten att flytta vårdnaden för barn i de fall det är möjligt och lämpligt, att göra tydliga planer för varktig familje- hemsvård och eventuellt även att fatta beslut om långvarig vård enligt LVU. Det sistnämnda alternativet skulle innebära att LVU delvis skulle få ett annat innehåll, vilket kräver vidare utredning. En bedömning utifrån barnets behov under resten av uppväxten skulle i samband med att vården övervägs göras placering, för de minsta. Om en varaktig återförening med ursprungsfamiljen är möjlig eller lämplig, skall i samråd med föräldrarna beslut fattas om långvarig placering. 1996/97:124 s. 99f, bet 1996/97:SoU18 s. 70 Barn i behov av särskilt skydd arbetet för återförening fortsätta som . Vi anser att denna skissade modell är intressant att vidare utveckla. Den översyn av LVU som vi har föreslagit, bör även avse frågan om att utforma en modell för varaktighet i de fall familjehemsplace- ringar blir långvariga. Eftersom vi har konstaterat att vi har en lagstiftning som på ett bra sätt skall tillgodose de krav man utifrån kan ställa, är det viktigt att den också fungerar som det skydd den är tänkt att vara. Många av de brister som förekommer i tillämpningen beror förmodligen på bristande kunskap och kompetens hos de yrkesgrup- per och personer som har att hantera i många fall mycket svåra frågor och avvägningar. Ovan refererade undersökningar av pekar på behovet av kompetensutveckling och medvetandegörande. Det gäller att plantera ett synsätt, ett barnperspektiv hos alla vuxna som har att göra med barn. Ett allvarligt problem som bl.a. har pekat på i rapporten i rättsprocessen, är den bristande kommunikationen mellan socialarbetare och domare och andra jurister. Detta beror bl.a. på att man talar olika språk, man har olika professioner och olika perspektiv. Domarna har i allmänhet ingen social utbildning och socialarbetarna ingen utbildning i processföring. Förvaltnings- processen utgör en komplikation i sig, med inslag av såväl skriftlighet som muntlighet. Socialsekreterarna litar på sitt skriftliga material, medan advokaterna som företräder föräldrarna är vana att agera i domstol och kan "spela ut" socialsekreteraren. Det är ett problem när socialsekreterarna själva driver processen. Dels har de inte utbildning i att framträda inför domstol, dels hamnar de i den svåra rollen att var både "åklagare" och behandlare. Eftersom det är socialnämnden som skall verka för barnets rätt, finns risken att föräldrarnas rätt får större tyngd i processen. Detta ställer i sin tur extra höga krav på domstolens kompetens och förmåga att hantera målet ur ett barnperspektiv. Det pågår en hel del utbildningsinsatser inom olika myndigheters ansvarsområden. När det gäller domare har genom- fört viss utbildning i form av seminarier bl.a. när det gäller sexuella övergrepp mot barn, vårdnadsmål samt i anslutning till Socialsty- relsens rapport . Det är viktigt att intensifiera arbetet med kompetensutveckling av alla personalkategorier som har att hantera ärenden med barn som far illa. En viktig grupp som inte får glömmas bort i sammanhanget, är nämndemännen – såväl i de allmänna domstolarna som i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Barn i behov av särskilt skydd Det svenska agaförbudet är ett vackert uttryck för andan i – att respektera barnet. Det är också något vi och våra barn kan vara stolta över. Det är dock viktigt att ambitionen inte enbart begränsas till vackra ord. Även om attityderna, såom påvisats av SCB-undersökningen, har förändrats i positiv riktning så finns det tecken som ger anledning till oro. Mot bakgrund av att antalet fall av barnmisshandel tenderar att öka är det av synnerlig vikt att och andra myndigheter som arbetar med barn ges de resurser som krävs. Det gäller såväl ekonomiskt, kompetensmässigt som att ge möjligheter till samverkan mellan olika myndigheter – barnhälsovård, barnomsorg, skola och socialtjänst. Vi föreslår därför att får i uppdrag att noggrant följa utvecklingen när det gäller barnmisshandel och att lämna förslag till erforderliga åtgärder. Att anmälningsskyldigheten mellan olika myndigheter när barn far illa inte alltid fungerar, ser vi som ett mycket allvarligt problem. Det får inte förekomma att barn hamnar mellan stolarna och att ingen gör något. Det enskilda barnets rätt att skyddas är så viktigt, att alla andra hänsyn måste ge vika. Samverkansmodeller mellan olika myndigheter och huvudmän måste utvecklas överallt i alla kommuner och kommundelar i landet. I de fall sekretessen lägger hinder, är det viktigt att hitta sådana modeller för samverkan, som inte kommer i strid med de bestämmelserna. I den handlingsplan för genomförande av , som vi föreslår att samtliga landets kommuner skall upprätta, bör sådana samverkansmodeller ingå. För att anmälningsplikten skall ha en reell betydelse, är det viktigt att de yrkesgrupper som den riktar sig mot också har en tydlig skyldighet att anmäla. Regeringsrätten har i ett avgjort mål haft att bedöma om en läkares underlåtenhet att göra anmälan enligt 71 § socialtjänstlagen skall leda till disciplinpåföljd enligt lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område. Regeringsrätten konstaterade att det var klarlagt att en sådan anmälan var påkallad och att läkaren i fråga inte genast fullgjort sin anmälningsskyldighet. Fråga uppkom då om denna underlåtenhet skulle medföra disciplinpåföljd. Regeringsrätten fann vid den prövningen sådant som ligger vid sidan om hälso- och sjuk- vårdspersonalens speciella kompetensområde, inkluderade anmäl- ningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen, faller utanför lagens tillämpningsområde. Däremot hade disciplinpåföljd kunnat följa enligt den tidigare gällande tillsynslagen.20 Även om det inte är sanktioner som i första hand är medlet för att förbättra anmälnings- 20 Regeringsrättens dom i mål nr 5669-1995 Barn i behov av särskilt skydd benägenheten, är det ändå en tydlig signal om betydelsen av att anmälan görs till socialnämnden när misstanke eller vetskap om att ett barn far illa föreligger. Regeringen bör därför initiera en översyn av tillämpliga lagrum när det gäller vad som skall anses falla inom det område som är sanktionerat av disciplinpåföljd. Vi behandlade frågan om hur en kollision mellan LVU och utlänningslagen skall hanteras i vårt delbetänkande och konstaterade då att ett omhändertagande enligt LVU inte automatiskt skall innebära ett verkställighetshinder utan att en individuell prövning måste göras. Vi konstaterade vidare att socialnämnden skall höras vid denna prövning och att socialnämndens yttrande bör tillmätas stor vikt, eftersom socialnämnden har ansvar för och kompetens att bedöma barns vårdbehov. När det gäller frågan hur detta skall regleras avsåg vi att återkomma till denna vid en senare behandling av socialtjänstlagen och LVU. Vi poängterade också att, i de fall vården enligt LVU bedömdes bli långvarig och barnet och dess föräldrar saknade uppehållstillstånd, måste socialnämndens arbete inriktas på att familjen skall återvända till hemlandet så snart ske kan. Vår avsikt var att analysera frågan i ett vidare perspektiv och när vi hade möjlighet att närmare undersöka hur vanligt det är med lagkollisioner av detta slag. Det har inte låtit sig göras att få fram några exakta uppgifter om förekomsten av denna typ av lagkollision. Enligt muntlig uppgift från , har nämnden haft att hantera denna speciella frågeställning i endast ett fåtal avgöranden. Utlänningslagen har i viktiga delar ändrats när det gäller frågor om barn. En bestämmelse med innebörden att det vid alla fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver har införts. Dessutom har det tillförts en bestämmelse om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn och dess vårdnadshavare om barnet behöver vård med stöd av LVU. Båda dessa nya bestämmelser är ägnade att stärka barnets ställning i utlänningsärenden. I proposi- tionen tog regeringen upp det resonemang som vi förde i vår del- rapport.21 Utskottet tillade i sitt betänkande att det förutsätter att de myndigheter som tillämpar utlänningslagen och vederbörande socialnämnd skall kunna samarbeta i frågorna på det sätt som gagnar barnet bäst.22 De uttalanden som har gjorts i lagstiftningsärendet är mycket starka och bör tillgodose det skyddsbehov som barnet har. 1996/97:25 s. 268 1996/97:SfU5 s. 105 Barn i behov av särskilt skydd också noteras att i Barrantes-fallet, var det barnets behov av vård och stöd från och principen om barnets bästa som blev utslagsgivande för att mor och barn beviljades permanent uppehålls- tillstånd. Innan någon rättspraxis har utvecklats på området är det svårt att säga att dessa bestämmelse inte ger barnet tillräckligt skydd. Vi anser dock att det är av stor vikt att regeringen noggrant följer utvecklingen. För att en avvisning skall få verkställas mot social- nämndens rekommendation, måste det enligt vår mening, föreligga mycket starka skäl. Som anförts ovan, är det emellertid svårt att nu bedöma om de lagstiftningsåtgärder som har vidtagits eller om utlänningslagen behöver förstärkas ytterligare i detta avseende. 14.3 Förbud mot barnarbete Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till skydd mot ekono- miskt utnyttjande och mot att utföra arbete som kan vara skadligt eller hindra barnets utbildning eller äventyra barnets hälsa eller fysiska, psykiska, andliga, moraliska eller sociala utveckling. Konventionsstaterna skall vidta lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte för att säkerställa genomförandet av denna artikel. För detta ändamål och med beaktande av tillämpliga bestämmelser i andra internationella instrument skall konventionsstaterna särskilt (a)fastställa en minimiålder eller minimiåldrar som minder- åriga skall ha uppnått för tillträde till arbete; (b)föreskriva en lämplig reglering av arbetstid och arbetsvillkor; (c)föreskriva lämpliga straff eller andra påföljder i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av denna artikel. Denna artikel skall ses i belysning av artiklarna 28 rätt till utbildning, 24 rätt till hälsa, 31 rätt till fritid och 6 rätt till utveckling. Bakgrunden till artikeln är också naturligtvis principen i artikel 3 om barnets bästa. Syftet med artikeln är att stärka dessa för barnet grundläggande rättigheter. Ekonomiskt utnyttjande och sådant arbete Barn i behov av särskilt skydd som utgör ett hinder mot rätten till utbildning, hälsa, fritid och utveckling är inte tillåtet. Artikeln ålägger staterna att göra allt för att hindra ekonomiskt utnyttjande och sådant barnarbete som kan vara skadligt för barnet i olika avseenden. Staterna skall vidta lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder. Till skillnad från stadgandet i artikel 4 om att vidta alla lämpliga lagstiftnings- etc. åtgärder stadgar denna artikel en absolut skyldighet att vidta åtgärder, en starkare skrivning således. Innebörden av artikel 32 är hämtad från artikel 10 internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; "Barn och ungdom skall skyddas mot att utnyttjas i ekonomiskt och socialt avseende. Det skall vara straffbart att använda dem i arbete, som äventyrar deras moral eller hälsa, sätter deras liv i fara eller kan hindra deras normala utveckling. Staterna skall även fastställa de åldersgränser, under vilka anställning av barn i avlönat arbete skall vara förbjudet och straffbart i lag". förbjuder inte barnarbete generellt, utan enbart sådant barnarbete som är skadligt för barnets utveckling och hälsa. Utgångspunkten är att barn skall gå i skola och inte arbeta. Artikeln föreskriver heller inte någon särskild minimiålder, utan hänvisar i den delen till andra internationella instrument. De andra internationella instrument som artikeln åsyftar är framförallt nr 138 rörande minimiålder för tillträde till anställning.23 har i sina diskussioner och i sitt arbete kring artikel 32 särskilt kommit att använda denna som referens. föreskriver varierande minimiålder beroende på arten av anställning eller arbete och beroende på karaktären av arbetet. I artikel 2 stadgas en generell minimiålder för tillträde till anställning som inte skall vara lägre än åldern för fullgörande av obligatorisk skola, och i vart fall inte lägre än (undantags- och övergångsvis för länder vars ekonomiska och utbildningsmässiga standard är otillfredsställande utvecklad). I artikel 3 stadgas en minimiålder för arbete som på grund av sin art eller de omständigheter varunder det utförs medför risk för ungdomars hälsa, säkerhet eller vandel. Därutöver finns en bestämmelse – artikel 7 – som handlar om lätt arbete. Där finns en minimiålder (eller med hänvisning till undantaget i artikel 2). Vad som avses med lätt arbete definieras som dels arbete som inte är ägnat att skadligt inverka på barns hälsa eller utveckling, dels arbete som Barn i behov av särskilt skydd inte är ägnat att inverka menligt på barns skolgång och deltagande i program för yrkesorientering eller yrkesutbildning, ... eller deras förmåga att tillgodogöra sig den erhållna undervisningen. Man kan således konstatera att de internationella reglerna ger uttryck för principen att barn och arbete successivt växer ihop med barnets stigande ålder och utveckling. Det finns också ett EG-direktiv24 angående skydd för minderåriga i arbetslivet, som ålägger medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbjuda barnarbete. Direktivet bygger på ILO- konventionen om minimiålder för tillträde till arbete, men är en utvidgning till skydd för barn och ungdomar i arbetslivet. Direktivet innehåller detaljerade föreskrifter om arbetarskydd, arbetstid, vilo- perioder, raster etc. har ratificerat om minimålder för arbete. Vid genomgången av de svenska bestämmelserna som föregick ratificeringen av gjordes den bedömningen att artikel 32 inte vållade några problem för svensk del.25 Arbetsmiljölagen (1977:1160) innehåller i 5 kap. bestämmelser om minderåriga. Med minderårig avses den som är . En minderårig får inte som arbetstagare eller på annat sätt anlitas till att utföra arbete före det kalenderår under vilket han eller hon har fyllt och inte heller innan han eller hon har fullgjort skolplikten. En minderårig som har fyllt får dock anlitas till att utföra lättare arbete som inte är av sådant slag att det kan inverka skadligt på hans eller hennes hälsa, utveckling eller skolgång.