sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — Ä ven i kommunstyrelserna har kvinnornas andel ökat markant under 1990- talet, från 1995.1 Parallellt med denna utveckling har stora förändringar skett i landets kommuner, både på idéplanet och i praktiken, vad gäller politikerroll samt politisk och förvaltningsmässig organisation. Målstyrning, resultatenheter, kund - orientering, beställar–utförarmodeller, bolagisering och ny leda r- skapsfilosofi är några ingredienser i dessa förändringar. Ett inslag i denna trend är synen på politik som affärsmannaskap, eller entrepre - nörskap, där politikern i sin roll som styrelseledamot eller VD förväntas ha förmåga att göra 'goda affärer' och fatta beslut på ekonomisk-rationella grunder (, 1996:91). Utvecklingen har gått snabbt, många forskare talar om en modevåg (, red., 1994) som svept fram över landets kommuner och 1990-talets början. En relativt omfattande forskning har gjorts på området, främst av statsvetare och företagseko- nomer. Denna forskning har emellertid, med få undantag (se bl.a. , 1994), utelämnat frågan hur könsmaktstrukturen påverkats eller om den varit en del av dessa förändringar. I den allmänna debatten om den svenska välfärdstatens förändring, nedskärningar av offentlig service och ekonomiska försämringar för 1 I Kommunalt förtroendevalda 1995. Fördelning på nämnder, andel kvinnor, ålder. publicerad av görs en noggrann genomgång av kvinnorepresentationen i landets kommuner. Angående kommunstyrelser se även (1996). Kön, makt i svenska kommuner olika medborgargrupper är det ofta rikspolitiken som stått i centrum. Vid en närmare granskning av välfärdstatens utformning och utseende slås man av, menar den norska forskaren (1990:29), att det är välfärdskommunen som vi brukare möter. Ä ven andra forskare har menat att den kommunala nivån är viktig att uppmärksamma sett utifrån ett kvinnointressperspektiv. Där finns ett lokalt utrymme för beslut som i hög grad påverkar kvinnors livsvillkor i frågor som rör exempelvis barnomsorg, äldreomsorg, allmänna kommunikationer och bostadsplanering. (, 1966:28; Sinkkonen, 1983:119). Den övergripande fråga som ställs i detta kapitel avser förhålla n- det mellan de båda ovannämnda förändringsprocesserna i kommune r- na . Har de kvinnliga politikerna ökat sin makt över de kommunalpolitiska frågorna i enlighet med sin höjda andel i de beslutande organen? Har de utökat sina intresseområden d.v.s. har könssegregeringen inom politiken minskat? Vilken be - tydelse – om någon – har kön i den organisatoriska och ideologiska omvandlingen i kommunerna? Har de kvinnliga politikerna kunnat föra vidare sitt intresse av att representera den konkreta verkligh e- ten som de själva uppskattade i min undersökning ? I min studie framkom hur de politiskt aktiva kvinnorna ofta res o- nerade utifrån ett gemensamt synsätt oberoende av partitillhörighet. De uttryckte ett stort intresse för sociala frågor även om de olika konkreta förslagen inom olika sakfrågor, t.ex. barnomsorg, var starkt partipolitiserade. De gemensamma dragen kom till uttryck i själva sättet att resonera omkring människors behov och har inom nordisk kvinnoforskning kommit att betecknats som uttryck för en specifik rationalitetsform. Det är därför av intresse att väcka frågan om detta sätt att resonera fortfarande har en plats i en kommunalpolitisk verksamhet som blivit vad vissa forskare kallar allt mer före - tagiserad (, 1995). I detta kapitel kommer jag att redovisa en mindre undersökning som gjorts i tre svenska kommuner . Resultaten ska inte betraktas som täckande eller generella utan ger en inblick i hur stora variationer som finns vad gäller kön, kommunalpolitik och organis a- tionsförändringar. Denna undersökning är en förstudie till ett större projekt som planeras under temat Kön, makt och politisk organisation i förändring. 2 I min avhandling om prioriteringar. Kvinnors villkor i lokal politik (1996) redovisas en undersökning bland kommunalpolitiskt aktiva kvinnor och män i en svensk kommun. Kvinnorna ansåg att deras särskilda bidrag till politiken var att de hade kvinnospecifika erfarenheter ur vardagslivet som var viktiga i de politiska diskussionerna. Jag ska inledningsvis belysa tidigare organisationsförändringar i de svenska kommunerna med avseende på vilka värden, som demokrati eller effektivitet, dessa var avsedda att förändra. Med andra ord: vad ansågs då vara problemet i kommunernas verksamhet? Å terblicken går tillbaka till 1960-talet då kvinnorna så sakta började ta sig in i politiken. Utifrån den forskning som gjorts om förändrin g- arna i kommunerna kommer jag att urskilja vilka mål och värden som sedan blev aktuella. Vad var nu problemet? Hur såg kvinnornas position ut inför dessa förändringar? Kapitlets huvuddel behandlar tre mycket olika kommuner där frågan om förhållandet mellan kön, makt, organisation och ekonomi ställs i fokus. De tre kommunerna är Ö rebro, och . Ö rebro representerar den kvinnovänliga reform- och servicekommunen med en långvarig tradition av hög kvinnorepr e- sentation både i fullmäktige, kommunstyrelse, nämnder och bland kommunalråden (1996; 1996). Majoritetsförhålla n- dena i Ö rebro har skiftat . är en kommun i omvandling vad gäller könsförhållandet i politiken. Industristaden med stora internationella industriföretag och en stabil manligt dominerad socialdemokrati, Rörelsen, har framstått som en kommun med en stark patriarkal struktur (Drugge & Svallfors, 1991). gjorde emellertid kvinnorna entré på ledande politiska positioner och Drugge och Svallfors förutser utifrån intervjudata i sin Katrineholms-studie att denna förändring rymmer en potential av en ny typ av konflikter (1991:38f). , småföretagarkommunen, kan beskrivas som den minst kvinno - vänliga kommunen av de tre utifrån en rangordning där olika strukturvariabler vägts in (, 1996). Kvinnorepresentationen är jämförelsevis låg, och har så varit . 3 De politiska majoritetsförhållandena är liksom i stabila. I är det däremot de borgerliga partierna som dominerar och det socialdemokratiska partiet är i ständig opposition. 2Tidigare organisationsf örändringar i svenska kommuner Diskussioner om den kommunala organisationen med åtföljande krav på förändringar är ingenting nytt som plötsligt dök upp under 1980- 3 Kvinnorepresentationen i landets fullmäktigeförsamlingar varierar mellan och . Riksgenomsnittet låg på och hade . Källa: se not 1. Kön, makt i svenska kommuner Hur den lokala demokratin bör fungera, vad som är tjänstemän- nens och politikernas uppgifter, partiernas roll som kanal mellan väljare och folkvalda är frågor som diskuterats . genomfördes en omdebatterad reform som berörde landskommunerna, den s.k. storkommunreformen innebar att mindre enheter fördes samman i kommunsammanslagningar. Framväxten av en ny social- och skolpolitik nödvändiggjorde befolkningsenheter med ett tillräckligt stort befolknings- och skatteunderlag. –1974 var det dags för den andra kommunindelningsr e- formen då även städerna berördes. En enhetlig beteckning infördes: kommun. Antalet förtroendeuppdrag minskade drastiskt från ungefär 200 000 1951 till ca 50 000 1974. skedde dock en viss ökning av antalet förtroendevalda både genom en spridning av uppdragen och en utökning av antalet uppdrag (, 1984:34 och 42f). De värden som kom att dominera var effektivitet, rättvis fördelning och rättsäkerhet. Den ekonomiskt bärkraftiga, centralstyrda kommunen med professionella tjänstemän och obligatoriska fullmäktige utgjorde viktiga inslag i en modernisering. Ä ven demokratiaspekten be- tonades via den gemensamma valdagen för kommunal- och riksdag s- val. Det betraktades som en betydelsefull reform för att få en livaktig partipolitisering av kommunalpolitiken, i de gamla småkommunerna hade partipolitik varit ovanligt (, ibid; , 1995:120ff). För kvinnornas del blev effekten att andelen kvinnor blev lägre när antalet uppdrag minskade vilket har tolkats som att männen hävdade sig bättre än kvinnorna i den hårdnande konkurrensen om posterna eftersom de hade större erfarenhet av tidigare uppdrag (, 1969:113). En annorlunda tolkning innebär att det var kvinnornas uppdragskoncentration till de sociala områdena som förklarar nedgången eftersom det var just dessa nämnder som ofta omorganis e- rades (m.fl., 1981:149ff). Förändringarna av kommunernas beslutsorganisation var emelle r- tid inte till ända efter den andra kommunindelningsreformen. I debatten som föregick denna diskuterades också frågan om decentr a- lisering. Reaktionerna gentemot den anonyma förvaltningen och politiker med bristande väljarkontakter i storkommunerna bidrog till den decentraliseringsvåg som började göra sig märkbar under 1970- talet. Den sektorsindelade förvaltningen och nämndorganisationen utsattes för kritik och en decentralisering av ansvar och befogenheter ansågs befrämja ett effektivare resursutnyttjande och en lokal anpass - ning av verksamheten. uttrycktes på nytt förhoppningar om en vitalisering av partiernas kontakter med väljarna. nu betonades var till att börja med vikten av en fördjupad demokrati. tenderade demokratiargumenten att försvinna alltmer och istället ersättas av effektivetsargument där decentralisering utgjorde ett viktigt inslag i en ökad central ekonomisk styrning (, 1984; Häggroth m.fl., 1984; Montin, 1993). Å r 1979 antog den borgerliga regeringen lagen om lokala organ som gav kommunerna möjligheter att inrätta institutionsstyrelser, distriktsnämnder eller kommundelsråd / nämnder (Amnå m.fl., 1985:9–45; 1984:204–207). påbörjades en rad olika försök med decentraliserat beslutsfattande i olika svenska kommuner. Vissa tecken på en ökande nyrekrytering av kvinnor i kommundelsnämnderna tyckte sig Kolam se (1987:172) och hon menade att kan en ny grupp av yngre politiker förväntas bli aktiva och däribland fler kvinnor . Hennes antagande får ett visst stöd i två senare studier från kommu n- delsnämndsreformerna i och där kvinnoreprese n- tationen var relativt hög () (Montin,1990; , 1993). De problem som var aktuella rörde således demokratifrågor, förvaltningens effektivtet samt politikens legitimitet gentemot med - borgarna. Politikernas svårigheter att styra en alltmer professionalis e- rad förvaltning samt kommunernas finansieringsproblem har varit andra faktorer som utgjort drivkrafter bakom ideologiska eller reella förändringar. Ett experimenterande med ständigt nya lösningar av den kommunala organisationen bör således betraktas i ljuset av reella, existerande problem som funnits i de svenska kommunerna. I följande avsnitt är det politikens styrningsfunktioner och förhållandet mellan förtroendevalda och förvaltning som ställs i fokus. Av särskilt intresse är på vilket sätt det sena 1980-talets och 1990-talets för - ändringar kan betraktas utifrån ett könsperspektiv. Innan jag går in på dessa förändringar ska jag beskriva hur kvinnornas positioner såg ut i politiken. Kön, makt i svenska kommuner inför det begynnande trendskiftet I min studie av kvinnliga kommunalpolitiker framkommer att kvinnornas personliga och politiska bakgrund skiljde sig från männens genom den starkare inriktningen mot omsorg, både vad gällde arbetsfördelningen i hemmet, yrkesarbete, politiska uppdrag, intresseområden och värderingar om politik (, 1996). Ett genomgripande mönster var den svaga anknytningen till ekonomi, ansvaret för de ekonomiska frågorna var en manlig domän. Kvinnornas inriktning mot sociala- eller omsorgsfrågor har av vissa forskare betecknats som ett exempel på marginalisering eller stereotypisering där de hänvisats till och låsts fast vid vissa områden. Andra forskare har hävdat att kvinnliga politikers positioner inom dessa områden varit ett strategiskt självval eftersom välfärdspolit i- kens utformning både på nationell och lokal nivå har en avgörande betydelse för kvinnors konkreta livsvillkor. I flera undersökningar av både kommunal- och rikspolitik framkommer ett mönster av självval där de kvinnliga politikerna i synen på sin representationsroll, vad som är kvinnors intressen eller bidrag till politiken, definierade omsorgsfrågor som centrala (, 1996; , 1994; Skeije, 1992; , 1995). Det är uppenbart att kvinno r- nas intresse för och koncentration till dessa områden också är nära förknippat med deras yrkesmässiga kompetens, kvinnliga ekonomer och tekniker är helt enkelt mycket ovanliga bland våra förtroendeva l- da (Berqvist, 1994:192; , 1996:54). Frågan tycks däremot inte vara så enkel som att det antingen handlar om genusssystemets segregering av könen (, 1990:95) eller ett strategiskt val från kvinnornas sida (, ibid; Skeije, 1992, se också Wängneruds kapitel i denna bok). Som jag nämnde inledningsvis innebar de kvinnliga politikernas inlägg i de politiska diskussionerna i min 1980-tals studie inte bara att de förde fram nya frågor utan också att de hade ett särskilt förhåll- ningssätt till de problem som diskuterades. Det kom till uttryck i själva sättet att resonera och argumentera omkring människors behov. De specifika former för rationellt handlande som utvecklats bland kvinnor och män är baserade på den könspräglade arbetsdelningen i samhället, menar (1989;1994). Begreppsparen omsorgsrationali- tet och teknisk-ekonomiskt begränsad rationalitet fångar upp de sociala konstruktioner som kan analyseras för att framhäva de olika tankemönster som existerar i kvinnornas och männens världar. Genom att använda begreppet rationalitet avvisas de tolkningar av kvinnors värderingar eller handlingar som antyder att kvinnor är känslosamma eller irrationella. Det är tvärtom kombinationen av identifikation med mänskliga behov och förnuft som utgör kärnan i denna rationalitetsform. Självklart kan män ge uttryck för ett omsorgsrationellt tänkande och handlande likväl som kvinnor kan vara teknisk-ekonomiskt rationella. Den faktiska könsarbetsdelningen är emellertid sådan att inom det arbetsområde i både yrkesliv och hem som handhar omsorg om människor är kvinnor i majoritet och vad gäller teknik och ekonomi är det i allmänhet ett manligt område. Ett centralt element i den kvinnodominerade omsorgsrationaliteten är att mänskliga behov och relationer definieras inte som medel i instrumentella perspektiv. Om vissa kommuners organisationsförän d- ringar präglas av vad forskarna kallar en företagisering är frågan vad som händer med en rationalitetsform som inte accepterar att standardiserade normer utgör mått på mänskliga behov. Den teknisk- ekonomiskt begränsade rationaliteten är å andra sidan begränsad just genom att den är avgränsad och rum till skillnad mot ett helhetstänkande som tar hänsyn också till bakgrund och omgivning. Starka tendenser till objektifiering av människor liksom instrument a- lisering av känslor är andra inslag. Effektivitet, maximal ekonomisk utdelning, kontroll och effektiv administration är olika delmål och värden som är centrala inom denna rationalitetsform (se , 1994). Intervju- och observationsresultaten från min tidigare undersö k- ning visar att de kvinnliga politikernas engagemang i omsorgsfrågor var villkorlig, männens tolkningsföreträde avgjorde när och om denna kompetens kom till sin rätt. Särskilt probematiskt blev mötet mellan de olika rationalitetsformerna, att föra in kvinnospecifika erfarenheter i sammanhang där de inte hörde hemma utlöste motreaktioner i form av olika härskartekniker. I andra sammanhang, t.ex. i kommu n- delsnämnderna, var kvinnornas kompetens välkommen och viktig för männen och nämndens arbete. De kvinnliga ledamöternas erfarenhet av vardagslivet i närområdet utgjorde en värdefull källa till kunskap (, 1996). Utifrån svenska kommunförbundets data om kvinnliga politikers positioner i svenska kommuner och (1989) undersökning av de kommunala administratörerna kan vi dra slutsatsen att det fanns ett område som kvinnorna hade ett relativt litet inflytande på – ekonomin. Att kvinnor i ledande politiska positioner hade ett ord med i laget i prioriteringsdiskussioner innebar inte nödvändigvis att de hade ett reellt inflytande på de diskussioner som rörde budgetteknik och ekonomiska styrsystem. Arbetsmängden är tung för ett kommunalråd eller en nämndordförande och en arbetsfö r- Kön, makt i svenska kommuner delning mellan olika ledamöter är nödvändig (, 1996:224; m.fl., 1981:276). 4Starka kommunala nämnder och tjänstemannavälde Den kommunala beslutsorganisationen byggde i allmänhet på en tydlig sektorsindelning där nämndpolitiker och tjänstemän engerade sig i frågor som rörde det egna ansvarsområdet i skolstyrelsen, fritidsnämnden eller hälsovårdsnämnden. Starka nämndpolitiker och chefstjänstemän kunde agera hårt för sitt område och detta väckte frågan om nämndpolitik var på väg att ersätta partipolitiken. (m.fl., 1981). Fullmäktiges roll som högsta beslutande organ upplevdes av förtroendevalda i kommuner med stabila majoritesförhållanden som ett spel för gallerierna. Den reella makten låg hos kommunstyrelse, nämnder och chefstjänstemän. När ärendena väl nådde fullmäktiges bord var samråd, kompromisser eller kohandel redan avklarade i andra sammanhang. Enligt s- son (1984:151) var 1980-talets nämndorganisation i inter - nationellt sett unik med sin bredd och omfattning och med de befogenheter som lagts på den. Nämnderna var några av de mest bärande inslagen i den kommunala självstyrelsen. I min studie av kvinnornas roll i lokal politik framkommer hur kvinnliga nämndpol i- tiker ansåg sig ha en viktig roll som representanter för ett verklighet s- nära perspektiv. Via sina erfarenheter från både arbetslivet och familjesfären ansåg de sig ha värdefulla kunskaper om barns, ungdomars, handikappades och äldres behov som manliga tjänstemän och politiker ofta saknade (, 1996). Nämnduppdraget uppfattades dessutom som en läroprocess i hur den kommunala verksamheten fungerade och det var vanligt med en ovilja att acceptera en hierarkisk ordning där man som enskild ledamot överlämnade ansvaret till tjänstemän och presidium och fattade beslut utan att förstå dess innebörd (a.a. s. 226). Det ideal som förespeglade dessa ledamöter var nära förknippat med den deltagardemokratiska doktrinen där demokrati inte bara är en fråga om snabba, strategiska beslut utan även om lärande och utveckling (Montin & , 1994:90f; Premfors, 1994:26f). En alltmer professionaliserad förvaltning innebar emellertid uppenbara svårigheter för politikerna att genomföra en politisk styrning av verksamheten (, 1989:48). Uttryck som tjänste - mannavälde blev vanliga och vissa forskare menade att de förtroendevaldas roll reducerats till att vara defensiva granskare av ärenden där tjänstemännen hade ett stort inflytande på förslagens innehåll (Brunsson & , 1979). Den tidigare tilltron till tjänstemännen som en positiv faktor i uppbyggnaden av den offentliga verksamheten där rättsäkerhet och effektivitet var viktiga inslag började ge vika för ett synsätt där förvaltningens roll behövde begränsas eller balanseras (, 1989:48). Heltidsanställda kommunalråd och oppositionsråd på hel- eller deltid blev allt vanligare och gränsdragningen mellan politik och förvaltning var en omdebatterad fråga. Starka, engagerade presidieledamöter i nämnderna kunde inta rollen som förkämpar för sina verksamheter i kommunens budget - process där kommunledningens roll som väktare för att förhindra krav på ökade anslag innebar ett komplicerat spel i den kommunala budgetprocessen (Rombach, 1986:29ff). Viktiga allierade för nämnd - politikerna var sektorstjänstemännen som i kraft av sina kunskaper på området kunde argumentera för verksamhetens behov. Rambudget e- ring blev ett viktigt medel för att förändra denna budgetprocess till en starkare central styrning från kommunledningens sida. Nämnder och förvaltningar fick ett ansvar för att själva prioritera inom de givna ramarna (, 1992:200). En tredjedel av socialnämnderna hade kvinnor som ordförande och det är troligt att dessa ledamöter intog en aktiv roll i utbyggnaden av den kommunala barnomsorgen. I studier av komm u- nal servicevariation framkommer att i kommuner med hög kvinnor e- presentation var barnomsorgen mer utbyggd (, 1983; Stjernquist & , 1988). I ett par fallstudier från Ö rebro kommun framkommer hur ledande kvinnliga politiker bildade allianser med både kvinnliga och manliga tjänstemän i en gemensam samsyn på hur både formerna och innehållet i politiken kunde förändras (, 1996, s. 45, s. 289; 1985:224ff). Diskussionen om vikten av att begränsa tjänstemannaväldet kan således betraktas ur ett könsperspektiv. Den tidigare omnämnda relativt sett höga kvinnorepresentationen i den svenska kommunalp o- litiken bör betraktas i ljuset av att toppadministratörerna i svenska kommuner var i huvudsak män (, 1989:149). I de större kommunerna var kvinnoandelen bland chefer i förvaltningen särskilt låg, . De kvinnliga politikernas starka engagemang i social- och omsorgspolitik som dokumenterats både i studier av kommunalpolitik och rikspolitik (, 1966; , 1995) var starkt avhängigt av de synsätt som rådde inom förvaltningsledningen. I sin studie av de kommunala administratöre r- na finner (1989:227) att det rådde uppenbara subkulturer bland tjänstemännen, tydligast var detta för tekniker och socialsocionomer. Mest positiv till en fortsatt utbyggnad av offentlig verksamhet var Kön, makt i svenska kommuner tjänstemän på olika nivåer inom områden social- kultur- och fritidssektorn. Dessa yrkesgrupper som även var kvinnodominerade var mer inriktade på direkt service till medborgarna än övriga grupper (a.a. s. Väsentligt är att påpeka att även manliga tjänstemän inom biblioteksväsendet, barnomsorgen och socialtjänst omfattades av detta synsätt. Med de två begreppen omsorgsrationalitet och teknisk-ekonomiskt begränsad rationalitet som grund är det troligt att de två rationalitet s- formerna existerade sida vid sida både inom politik och förvaltning. Det omsorgsrationella perspektivet omfattades i stor utsträckning av kvinnor på förtroendevalda poster och lägre nivåer inom förvaltnin g- en men med vissa manliga allierade på högre nivåer bland tjänstemän och politiker. Det teknisk-ekonomiskt begränsade perspektivet omfattades huvudsakligen av män på förtroendevalda poster och inom delar av förvaltningen på olika nivåer. I studie framkommer emellertid ett pyrande missnöje bland vissa tjänstemän. Förvaltningssocionomer och tekniskt ut - bildade tjänstemän var, trots ett högre löneläge än de kvinnodomin e- rade yrkesgrupperna, missnöjda med sina ekonomiska förmåner. Detta missnöje tycktes dels bottna i en jämförelse med andra tjänstemän inom förvaltningen och dels i en jämförelse med privat sektor. (a.a. s. Vad gällde faktisk påverkan på verksamhetens innehåll tycktes männen däremot ha större möjligheter än de kvinnliga tjänstemännen. Inom kvinnoforskningen har begreppet könskodning visat sig användbart i analyser av variationer och förändringar av vad som betecknas som manligt respektive kvinnligt i yrkes- och familjeliv (, 1992:122f). Ett yrke som inledningsvis betecknas som könsneutralt får snabbt en könsprägling genom att associeras med ett kön. På så sätt blir vissa yrken, branscher och arbeten betraktade som typiskt kvinnliga eller manliga. Denna könskodning s- process utspelar sig inte alltid lugnt och stilla, historien är full av exempel på öppna konflikter om vilket kön som ska ha företräde till ett visst område (, 1992; , 1988). Sådan konflikter uppträder särskilt i historiska sammanhang som utmärks av påtagliga förändringar t.ex. ny teknologi eller krig. Utveckligen av den kommunala expansionen och skulle kunna ses ur ett dynamiskt könskodningsperspektiv. De sektorskillnader som fanns kan beskrivas i termer av det specifika utvecklingsskede som de befann sig i (, 1989:204). De tekniska förvaltningarna hade byggts upp i samband med implementeringen av det s.k. miljonprogrammet för bostadsbyggande. Underhåll av byggnader och bostadsområden var nu nästa steg. Dessa förvaltningar befann sig i ett skede av status quo liksom skolsektorn med den utbyggda och ett relativt antal skolbarn.