sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Här kan som exempel nämnas Kammarkollegiets handläggning av indelningsärenden och ärenden som rör förvaltning av den kyrkliga jorden, Arbets- givarverkets uppgifter när det gäller statligt reglerade tjänster inom kyrkan, Statens löne- och pensionsverks (SPV) utbetalning av pensioner till bl.a. präster samt uppgifter när det gäller kyrkliga val. I dessa fall torde bestämmelsen i arkivlagen om överlämnande inte vara tillämplig, utan handlingarna får vara kvar hos myndigheten, jfr De kyrkliga arkiven - Överväganden 191 11 § arkivlagen Om en statlig myndighet har upphört... (jfr även prop. 1993/94:113, sid. 29). Den föreslagna regleringen bör inte omfatta dessa myndigheter (se även avsnitt 19.3). Kyrkans eventuella behov av handlingarna kan tillgodoses genom kopior eller mikrofilmer. I detta sammanhang skall erinras om att beslut om indelningsändringar kommer att vara en inomkyrklig fråga efter relationsändringen. En änd- rad indelning kan dock få konsekvenser såvitt gäller arkiven. Så kan exempelvis en ändrad församlingsindelning föranleda justeringar i den tidsplan som finns för överlämnande av handlingar. Vidare kan den innebära en förändring beträffande vilket organ som har ansvar för handlingarna. Kommittén finner därför att det är angeläget att en indelningsändring kommer till kännedom. Närmare bestämmelser om den kyrkliga organisationen kommer att finnas i en inomkyrklig reglering. En framtida, genomgripande föränd- ring kan innebära att förvaringen av allmänna handlingar kan tänkas bli påverkad. Det förefaller därför motiverat att underrättas även om förändringar i organisationen på de olika kyrkliga nivåerna. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering kommer att före- slå att skall lämna uppgifter om indelning och stadgar till ett register över trossamfund (jfr avsnitt 2.2.2). Det bör ankomma på regeringen att ombesörja att får underrättelse om eventuella förändringar. Eftersom förhållandena varierar från fall till fall, beroende på om- fattningen av aktuella arkiv, kyrkans behov av handlingarna och arkiv- myndigheternas möjlighet att ta emot dem torde det vara svårt - om det ens är möjligt - att fastställa någon generell längsta tid under vilken för- skall pågå. I detta sammanhang skall även beaktas det värde som handlingarna har för . Även om någon generell längsta förvaringstid sålunda inte fastställs bör som mål kunna uppställas att leveranserna slutförs från relationsändringen. Här skall dock betonas att tidsplan för hur över- lämnandet skall genomföras givetvis skall upprättas i samråd med (jfr angående fortsatt utredning avsnitt 18.2.6). 192 De kyrkliga arkiven - Överväganden och dess organisatoriska delar måste givetvis vårda och bevara de allmänna handlingarna på samma sätt som en myndighet. De kvarliggande kyrkliga arkiven skall förvaras under former som tillgodoser kraven på säkra lokaler, vård och bevarande samt till- gänglighet och sekretesskydd. Arkivlagens bestämmelser om arkiv- bildningen och dess syften, arkivvård och gallring skall därför enligt kommitténs förslag gälla också för de allmänna handlingar som förvaras hos och dess organisatoriska delar efter relationsändringen, varvid de bestämmelser som avser statliga myndig- heter skall tillämpas. För berörda kyrkliga organ medför detta inte någon förändring jämfört med dagens förhållanden, eftersom samma regler gäller för kyrkokommunala och statliga myndigheter (jfr 2 § p. 1 arkivlagen, 10 § andra stycket arkivförordningen [1991:446]). Det är givetvis av betydelse att det är möjligt att utöva tillsyn över att de berörda kyrkliga organen uppfyller sina åligganden. De statliga arkivmyndigheterna, och landsarkiven, bör därför ha tillsyn över de kyrkliga organ som förvarar allmänna handlingar samt ha rätt att överta de aktuella arkiven. En sådan ordning motsvarar vad som gäller för såväl de statliga som de kyrkokommunala myndigheterna enligt nuvarande bestämmelser. bör ges rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter till arkivlagen beträffande och dess organisatoriska delar såvitt avser allmänna handlingar. Relationsändringen skall således i princip inte innebära några för- ändringar när det gäller hur de arkiv som innehåller allmänna handlingar skall behandlas. Det går dock inte att bortse från att det förhållandet, att de berörda organen förvarar dels allmänna, dels "privata" handlingar, kan ge upphov till speciella problem. Det kan därför behövas vissa särskilda bestämmelser angående hanteringen av de allmänna handlingarna. Vissa grundläggande principer i detta avseende bör därför finnas i den särskilda lag som föreslås. bör få rätt att besluta om verkställighetsföreskrifter även för tillämpningen av denna lag. I den särskilda lagen bör slås fast att de allmänna handlingarna lätt skall kunna särskiljas från andra handlingar . Detta är av stor vikt framförallt när någon begär att få ut en allmän handling samt vid gallring och vid leverans till arkivmyndigheter. Det är endast de anteckningar och uppgifter som har t illförts en handling före relationsändringen som är allmänna handlingar (här skall dock erinras om att senare tillförda uppgifter kan vara offentliga till följd SOU 1997:43 De kyrkliga arkiven - Överväganden 193 av en offentligrättslig eller inomkyrklig reglering, jfr avsnitt 17). Det är därför viktigt att det klart framgår om en uppgift har t illförts före eller efter relationsändringen. Tillägg bör över huvud taget inte göras annat än undantagsvis. I vissa fall kan dock handlingarna vara av sådan karaktär att det finns behov av att föra in nya uppgifter i det tidigare materialet, fortlöpande eller vid något enstaka tillfälle. Detta kan gälla exempelvis register och diarier, men även kartor och ritningar. I de fall som tillägg görs måste dessa utföras på ett sådant sätt att det tydligt framgår när och av vem de har gjorts . Om det inte är möjligt att avskilja uppgifter som har tillförts en allmän handling efter relations- ändringen, kan det vara nödvändigt att lämna ut även dessa Det kan finnas ärenden som påbörjas före, men som inte avslutas förrän efter relationsändringen. I sådana pågående ärenden att det går att hålla isär handlingar från tiden före respektive efter relationsändringen samt att beakta att eventuella tillägg skall utföras så att det tydligt framgår när de har gjorts och av vem. Det får förutsättas att arkivmyndigheterna noga följer upp hur arkiv- vården bedrivs efter relationsändringen. Det är viktigt att uppmärk- samma eventuella problem samt att överväga om några åtgärder bör vidtas och i så fall vilka. Här kan som exempel nämnas de frågor som kan uppkomma vid leverans och gallring av handlingar som innehåller uppgifter som har tillförts såväl före som efter relationsändringen samt ärenden som pågår över relationsändringen. Över huvud taget bör frågan om gallring av allmänna handlingar särskilt beaktas. Vidare är det angeläget att uppmärksamma de problem som kan uppkomma t ill följd av att ett och samma organ förvarar handlingar som omfattas av olika regelsystem (se avsnitt 17). Det ankommer på att överväga vilka verkställighetsföreskrifter som kan behövas för tillämpningen av den aktuella regleringen, dvs. arkivlagen och den särskilda lagen. I detta sammanhang skall vidare erinras om arkivmyndigheternas möjlighet att överta arkivmaterial (9 § arkivlagen). Detta kan ske efter överenskommelse, men arkivmyndigheterna har även möjlighet att överta arkivmaterial efter ett ensidigt beslut. Denna möjlighet kan användas exempelvis om arkiven inte sköts på ett tillfredsställande sätt. Kommittén vill i detta sammanhang betona betydelsen av ett konti- nuerligt samråd mellan arkivmyndigheterna och . 194 De kyrkliga arkiven - Överväganden SOU 1997:43 Prövning av utlämnande- och sekretessfrågor Såväl tryckfrihetsförordningen som sekretesslagen innehåller bestäm- melser om hur en begäran att få ta del av en allmän handling skall behandlas. har redogjorts för vad tillägget i tryckfrihetsförord- ningen skall innehålla. I sekretesslagen skall slås fast att och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar skall jämställas med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen, såvitt avser befattningen med dessa handlingar. Den särskilda lagen bör hänvisa till bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen samt i sekretesslagen. Kommitténs förslag innebär att det ankommer på de kyrkliga organen att göra utlämnande- och sekretessprövning. Vidare måste de själva iaktta sekretess. En begäran om att få ta del av uppgifter i en allmän handling skall ställas till det kyrkliga organ som förvarar handlingen, och som har att i eget namn pröva frågan i enlighet med tryckfrihets- förordningens och sekretesslagens bestämmelser. På samma sätt som när det gäller myndigheter skall prövningen göras av den som har hand om handlingen och på begäran hänskjutas till den som har behörighet att företräda det kyrkliga organet. Ett negativt beslut kan överklagas av sökanden. I 15 kap. 7 § första stycket tredje meningen sekretesslagen anges att om ett beslut har meddelats av bl.a. ett enskilt organ enligt Telia-lagstiftningen skall bestämmelserna i 23-25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) t illämpas i fråga om över- klagande. En komplettering skall göras så att dessa regler blir till- lämpliga även på kyrkliga organ som förvarar allmänna handlingar. I de aktuella bestämmelserna i förvaltningslagen föreskrivs på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid ett överklagande skall ges in. Som har framgått kan tillägg komma att göras på handlingar som härrör från tiden före relationsändringen. En uppgift som t illförs efter relationsändringen är inte en allmän handling. Om det skulle vara omöjligt att vid utlämnande av den allmänna delen av handlingen, dölja de senare påförda delarna bör det kyrkliga organet vara skyldigt att lämna ut eget material. En bestämmelse om detta skall ingå i den särskilda lagen. En sådan bestämmelse torde emellertid vara av mindre praktisk betydelse eftersom "nya" handlingar torde komma att omfattas av antingen en offentligrättsligt eller en inomkyrkligt reglerad hand- lingsoffentlighet. I detta sammanhang skall nämnas att Justitieombudsmännen samt Justitiekanslern har tillsyn över den med vars tjänst eller myndighetsutövning, såvitt avser denna verksamhet (2 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän respektive 3 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). SOU 1997:43 De kyrkliga arkiven - Överväganden 195 De rättssubjekt som enligt kommitténs förslag kan komma att förvara allmänna handlingar efter relationsändringen kommer att omfattas av bestämmelserna i bl.a. 2 kap. 12-13 §§ tryckfrihetsförordningen. Detta innebär att de är skyldiga att gratis tillhandahålla allmänna handlingar som inte är hemliga. Vidare har var och en rätt att få en kopia eller en avskrift av en allmän handling. I dessa fall föreligger dock rätt att ta ut en avgift. Som har framkommit regleras inte frågan om avgiftens storlek och utformning närmare i vare sig tryckfrihets- förordningen eller sekretesslagen (avsnitt 15.4.2). Till följd av bestäm- melserna i avgiftsförordningen (1992:191) t illämpas i princip en enhetlig taxa beträffande de statliga myndigheterna. För de kyrkokommunala myndigheterna gäller däremot inte någon enhetlig taxa; för varje myndighet bestäms taxan av det beslutande organet, varvid den kommunala självkostnadsprincipen innebär begränsningar när det gäller avgiftsuttaget. Även om någon "enhetstaxa" således inte används för statliga och kyrkokommunala myndigheter, får det emellertid förutsättas att avgiftens storlek ligger på ungefär samma nivå hos de olika myndigheterna. Det är angeläget att avgiften för att få en kopia eller en avskrift inte fastställs till ett belopp som i praktiken innebär att möjligheterna att ta del av handlingen begränsas eller fördyras. Här skall erinras om vad som anges i kommitténs direktiv (dir. 1995:162, sid. 17), nämligen att möjligheterna att ta del av arkiven inte får "omöjliggöras, försvåras eller fördyras". De bestämmelser och principer som gäller för statliga och kyrko- kommunala myndigheter kommer inte att vara direkt tillämpliga på och dess organisatoriska delar efter relationsändringen. Det kan därför ifrågasättas om det behövs särskilda bestämmelser om avgifter beträffande de allmänna handlingar som skall förvaras hos kyrkliga organ. Den reglering som föreslås av kommittén liknar den som gäller för enskilda organ som förvarar allmänna handlingar (den s.k. Telia- modellen). I förarbetena till de bestämmelserna berördes frågan om avgifter för att få ut en kopia eller en avskrift av en handling. Bl.a. uttalades följande: "Regeringen, som utgår från att bolagen kommer att tillämpa samma avgiftsprinciper som gäller inom det allmänna, finner inte skäl att särskilt reglera denna fråga. Skulle illojala förfaranden uppdagas får regeringen återkomma t ill frågan om en särskild regle- ring...." (prop 1993/94:113, sid. 31). Frågan om avgifter aktualiserades även i prop. 1993/94:48 (angående handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag). 196 De kyrkliga arkiven - Överväganden hanget anfördes att det torde vara företagen själva som fattar formella beslut om avgifternas storlek, utformning m.m., men att kommun, landsting eller kommunalförbund i ägardirektiv torde ha möjlighet att föreskriva att företaget skall tillämpa den taxa som fullmäktige antagit för sina styrelser och nämnder (prop.sid. Utgångspunkten måste vara att den avgift som och dess organisatoriska delar tar ut skall ligga på en nivå som motsvarar vad som tillämpas av myndigheter. Ett sätt att säkerställa detta är att införa föreskrifter om hur avgifter för kopior m.m. skall bestämmas i den särskilda lagen. Härigenom skulle avgifts- uttagets storlek begränsas. En sådan ordning skulle dessutom innebära att samma taxa - till skillnad mot vad som är fallet - skulle gälla i hela landet och för samtliga berörda kyrkliga organ. Kommittén finner emellertid vid en samlad bedömning att frågan om avgift inte bör regleras särskilt, utan utgår från att tar ansvar för att möjligheterna att ta del av allmänna handlingar inte fördyras eller på annat sätt försvåras. Det får förutsättas att inom- kyrkliga riktlinjer och principer utfärdas för bl.a. beslut om avgiftens storlek och utformning. Utgångspunkten måste härvid vara att avgifterna inte skall vara högre än vad som gäller beträffande myndigheter. Värdet av att en enhetlig taxa tillämpas av samtliga berörda organ skall betonas. Kommittén vill i detta sammanhang erinra om att tryckfrihetsförordningens bestämmelser innebär att hänsyn inte får tas till kostnaderna för att ta fram och återställa handlingar (jfr avsnitt 15.4.2). Det är viktigt att frågan om avgiftens storlek följs upp. För det fall det skulle visa sig att de ovan angivna utgångspunkterna inte efterföljs, kan det bli aktuellt att ånyo överväga frågan om reglering av avgifts- principer. I detta sammanhang skall vidare erinras om att JO har till uppgift att utöva t illsyn över den del av verksamhet som innefattar myndighetsutövning, dvs. bl.a. frågan om utlämnande av allmänna handlingar. Som har framgått har staten rätt att utan avgift erhålla kopior eller avskrifter av allmänna handlingar hos statliga myndigheter (jfr 21 § avgiftsförordningen). Kommittén finner det angeläget att denna princip tillämpas även fortsättningsvis när det gäller handlingar som härrör från statliga myndigheter, detta särskilt beträffande kyrkobokförings- materialet som finns hos pastor. Kommittén förutsätter härvid att inte heller efter relationsändringen tar ut någon avgift i förhållande till staten samt att detta, om det finnes motiverat, regleras i en framtida överenskommelse. De kyrkliga arkiven - Överväganden 197 Den föreslagna regleringen om förvaring av allmänna handlingar hos kyrkliga organ kommer att omfatta även kyrkobokföringshandlingar. Dessa handlingar förvaras som tidigare framgått hos pastor i avvaktan på levererans till arkivmyndigheterna. Pastor är att anse som en statlig myndighet, som upphör vid relationsändringen. När arkivhandlingar levereras från till arkivmyndig- heterna gäller, oavsett om detta sker före eller efter relationsändringen, följande. Ett arkiv skall vara avslutat innan det överlämnas till en arkivmyn- dighet - arkivbildningen skall "låsas". Arkivet skall vara förtecknat och de handlingar för vilka gallringsfristen har löpt ut skall vara gallrade (jfr 17 § första stycket arkivförordningen). Diariet skall vara avslutat. Som tidigare framgått finns det beträffande de beslutande församling- arna inte några bestämmelser om överlämnande av handlingar till arkivmyndighet eller om tillsyn. Föreskriften i 11 § arkivlagen om överlämnande är inte tillämplig. Fråga uppkommer hur de arkiv som finns hos bl.a. kyrkomötet, stiftsfullmäktige, kyrkofullmäktige eller kyrkostämma skall behandlas i samband med relationsändringen. Utgångspunkt måste också här vara att handlingar som en gång varit allmänna inte får förlora denna sin status och att den möjlighet till insyn som har funnits skall upprätthållas. Enligt kommitténs förslag skall även dessa allmänna handlingar kunna förvaras hos eller någon av dess organisatoriska delar utan att förlora sin karaktär. När det gäller de frågor som en sådan lösning kan ge upphov till, hänvisas till vad som ovan framkommit angående myndig- hetsarkiven. Emellertid bör arkivlagens bestämmelser om tillsyn inte vara tillämpliga (jfr nuvarande bestämmelser). De beslutande församlingarnas arkiv torde inte vara av samma omfattning som myndigheternas. 198 De kyrkliga arkiven - Överväganden Det är nödvändigt att inför relationsändringen kartlägga samt göra en sammanställning av den ungefärliga omfattningen och sammansättningen av arkivmaterial som härrör från de kyrkliga myndigheterna och som omfattas av arkivlagstiftningen. Behovet av och tillgången på lämpliga arkivlokaler måste undersökas. En viktig faktor är vilka handlingar kyrkan kan behöva i sin fortsatta verksamhet. Det bör utredas om det kan vara möjligt att ange någon kategori av handlingar som det generellt sett finns anledning att anta att kyrkan behöver ha tillgång till. Vidare bör undersökas om det finns någon kyrklig myndighet (se sammanställningen avsnitt 16.2.1) där det är möjligt att leverera handlingarna inom föreskriven tid. Konsekvenser för arkivmyndigheterna måste utredas. Det bör upprättas en plan av vilken framgår bl.a. i vilken takt leveranserna skall genomföras och hur de skall organiseras. Som har angivits bör målet vara att myndighetsarkiven skall överlämnas från relationsändringen. Arbetet bör givetvis bedrivas i samråd med . Regeringen har givit i uppdrag att genomföra en sådan utredning. Uppdraget skall redovisas . 18.2.7Kyrkliga organ som inte omfattas av principen om handlingsoffentlighet Som tidigare framgått finns det kyrkliga organ som faller utanför myn- dighetssfären och som inte omfattas av principen om handlingsoffent- lighet eller av arkivlagens bestämmelser om vård och förvaring. I den mån det finns möjlighet att få tillgång till arkivhandling- arna beror detta på ett frivilligt åtagande. Det får förutsättas att denna möjlighet bibehålls även fortsättningsvis. Relationsändringen i sig torde inte medföra någon förändring i detta avseende. Eftersom arkivlagen inte är tillämplig finns det inte någon skyldighet att med anledning av relationsändringen leverera arkiven till en arkivmyndighet. I och för sig kan de statliga arkivmyndigheterna ta emot arkiv även från enskilda organ (13 § arkivlagen). Handlingarna blir dock inte genom detta att anse som allmänna, 2 kap. 11 § p. 3 tryckfrihetsförordningen, jfr även avsnitt 15.7. De kyrkliga arkiven - Överväganden 199 Enligt huvudregeln skall, som har framkommit, allmänna handlingar som förvaras hos de kyrkliga myndigheterna överlämnas till arkivmyndigheterna från relationsändringen. Kom- mitténs förslag innebär dock att dessa arkiv kan förvaras hos även därefter, under en övergångstid av i första hand . Förvaring av allmänna handlingar innebär dels kostnader för att rent fysiskt härbärgera och vårda handlingarna på ett sätt som garanterar säkerhet och beständighet, dels kostnader som följer av utnyttjandet och tillhandahållandet. Kostnaderna för förvaringen kvarstår hos till dess handlingarna inlevereras och uppstår därefter hos arkivmyndigheterna. Så länge de allmänna handlingarna finns hos kyrkliga organ står de i likhet med under arkivmyndigheternas tillsyn. I samband med leveranserna uppkommer kostnader för den praktiska överföringen, men även för att avsluta och färdigställa arkiven samt för att ta emot dem. Som har framgått skall pastor svara för vården av de kyrko- bokföringshandlingar som har bildats före t ill dess handlingarna har överlämnats till en statlig arkivmyndighet (avsnitt 16.2.2). Pastoratet skall svara för att pastor har personal, lokaler och vad som i övrigt behövs för arkivvården, 10 § lagen ( 1991:482) om införande av folkbokföringslagen (1991:481). Enligt gällande principer för statliga myndigheter svarar en myndig- het för samtliga kostnader till dess handlingarna har överlämnats till en arkivmyndighet. Därutöver skall myndigheten bidra till arkivmyndig- hetens kostnader för att förvara arkivet fortsättningsvis. Detta har ansetts vara rimligt eftersom en leverans innebär att långsiktiga kostna- der för bevarande och tillhandahållande uppstår för arkivm yndigheten, som den levererande myndigheten befrias från dessa kostnader. Frågan om kostnader för den fortsatta förvaringen samt för engångskostnader i samband med övertagandet skall enligt 17 § andra stycket arkivförordningen regleras i en överenskommelse mellan arkiv- myndigheten och den levererande myndigheten. Här skall erinras om att arkivlagstiftningens bestämmelser för statliga myndigheter även gäller för kyrkokommunala myndigheter. Enligt lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring skall enskilda organ som förvarar allmänna handlingar från statliga myndigheter svara för de kostnader som uppstår för arkivm yndigheten när handlingarna över- lämnas till denna (9 §). I förarbetena till denna reglering (prop. 1993/94:113, sid. 36 f) anfördes att de principer som lagts fast när det 200 De kyrkliga arkiven - Överväganden gäller kostnader för arkivvård m.m. borde gälla också när ett bolag övertagit en myndighets verksamhet samt att det saknas anledning att "just i dessa fall övervältra kostnaden på någon annan än den som svarar för verksamheten". En tillämpning av här angivna finansieringsprinciper skulle innebära att skall svara för kostnaderna fram till och med över- lämnandet till arkivmyndigheterna samt därutöver skall bidra till kost- naderna för den fortsatta förvaringen. Här måste dock beaktas de sär- skilda förutsättningar som gäller i detta sammanhang. Det förhåller sig utan tvekan så att behöver delar av de tidigare myn- dighetsarkiven i den fortsatta verksamheten. Därtill kommer det värde i övrigt som det har för kyrkan att ha tillgång till handlingarna som en symbol för kontinuitet och tradition. Den av kommittén föreslagna regleringen om förvaring av allmänna handlingar hos kyrkliga organ skall dock även ses mot bakgrund av att arkivmyndigheterna inte utan vidare har möjlighet att ta emot samtliga myndighetsarkiv inom föreskriven tid. Arkiven synes inte heller alltid vara i sådant skick att de kan överföras . Med dessa utgångspunkter föreslår kommittén följande när det gäller finansieringen av kostnaderna för de vid relationsändringen befintliga myndighetsarkiven. skall svara för kostnaderna för förvaring av arkiven fram till dess de överlämnas (se avsnitt 18.2.4) till arkivmyndigheterna. Det rör sig här inte om någon tillkommande omkostnad, utan det är frågan om kostnader som finns och finansieras av kyrkan . kommer kostnaderna att minska i takt med att handlingarna levereras till arkivmyndigheterna. Att avsluta arkiven, dvs.