sou · GLB370 · 1998-01-01 00:00:00 — Biståndet till utbildningsverksamheten för uppgifter i Försvarsmaktens krigsor- ganisation utgör i regel av kostnaderna för kurs eller övrig utbildning enligt en fastställd fördelning av kostnaderna mellan Försvarsmakten och organisationerna vid frivilligutbildning (redovisas som bilaga till HFriv). Bistånd till övrig frivilligverksamhet är sådan verksamhet som ligger utanför utbildningsverksamheten. Biståndet kan efter dialog mellan t.ex. förbandschef och lokal frivilligorganisation omfatta administration, lokaler, transporter, underlag för försvarsupplysning samt i övrigt aktiviteter som den lokala frivilligorganisationen kan träffa överenskommelse om. Under en följd av år har Försvarsmakten genom den s.k. Ö B/AMS-överenskommelsen (1 480:1426 / AMS/G 5-65- 261/89) stött utbildning till den civila delen av totalförsvaret med fordon. Försvarsmakten har härvid också svarat för kostnaderna för inhyrda fordon, t.ex. ambulanser. Detta ändras så att Försvarsmakten endast bistår organisationerna med den materiel som Försvarsmakten förfogar över. Utfallet av biståndet till de frivilliga försvarsorganisationerna omfattar normalt för ett verksamhetsår ca . För det senaste /96, 18 månader, är det preliminära utfallet av biståndet till de frivilliga försvarsorganisationerna enligt nedan: Totalutfallet omfattar även kostnader för förbandets planering och genomförande av frivilligutbildning, utbildning av driftvärnspersonal (i den mån detta inte ingår i hemvärnsdelen), ungdomsverksamhet samt försvarsinformation och övrigt bistånd som lämnas till de frivilliga försvarsorganisationerna. Det är, naturligt nog, endast de frivilligorganisationer som tillför Försvarsmaktens krigsorganisation resurser, som erhåller bistånd. Det ges t.ex. inte till och Blå Stjärnan. Några uppgifter om hur ovan angivna kostnader har fördelats mellan olika frivilligorganisationer har det inte varit möjligt att få fram. Vidare bör understrykas att de här redovisade resurstillskotten från Försvars- makten är sådana som tydligt kunnat avläsas i vederbörande regionala och lokala militära förbands och skolors bokföring. Vid sidan härav lämnas - sannolikt i rätt betydande omfattning - andra former av bistånd till de frivilliga försvarsorganisationerna från olika enheter inom Försvarsmakten. Det är dock inte möjligt att med någon säkerhet åsätta dessa insatser ett penningmässigt värde. Vid sidan av det rent ekonomiska biståndet svarar verkets kontaktpersoner för resp. organisation för det bistånd som efterfrågas. Det varierar från organisation till organisation. Omfattningen varierar även över tiden, beroende på om det är ett förändringsarbete på gång eller inte. Det är främst Frivilliga flygkåren och som får detta bistånd. T.ex. gäller för Flygkåren att erforderlig materiel för fullgörande av bered- skapsuppgift har ställts till organisationens förfogande. Staten äger materielen men flygkåren har ansvaret att förvalta den. För ändamålet har flygkåren upprättat ett centralt förråd i anslutning till sitt kansli i . Flygkåren kan inom ansvarsområdet fritt disponera materielen vid t.ex. utbildning och övning samt även vid delar av den fredsmässiga hjälpflygverksamhet som man bedriver, bl.a. skogsbrandbevakning, havsövervakning, trafikövervakning etc. Värdet av den aktuella materielen uppgår (penningvärde) till ca . har även ställt viss personal till förfogande som flygkåren kan disponera för rådgivning eller vid genomförande av utbildningar. Förutom en huvudansvarig kontaktperson finns särskilda sakkunniga kontaktpersoner utsedda inom funktionerna materiel/förrådshållning, samband, radiakindikering, utbildning, personalhantering, ekonomiska förmåner och samordning med övrig räddningstjänst under höjd beredskap. För gäller bl.a. att skolor utan kostnad upplåter övningsterräng och viss materiel för miljöträning av hundar med förare. Ä ven lån av lektionssalar för kortare bruk sker utan kostnad för klubben. Många kommuner bistår också, enligt vad utredningen kan förstå, de frivilliga försvarsorganisationerna. Det rör sig här främst om att upplåta lokaler för föreningsverksamhet och att bistå med administrativa göromål. I vissa fall förekommer riktade föreningsbidrag och andra former av bidrag. Omfattningen av detta bistånd varierar starkt från kommun till kommun och är i stor utsträckning ytterst beroende av kommunalpolitiska ambitioner. Vissa tjänster erhåller organisationerna ofta också av de enskilda medlemmarna som i hemmet och på arbetsplatsen kan nyttja telefon, fax, kopiera trycksaker m.m. När det gäller de frivilliga försvarsorganisationernas kostnader för utbildnings- insatser, administration, rekrytering och försvarsupplysning/information så täcks större delen av dem genom anslagsmedel över statsbudgeten eller genom bistånd i annan form som har redovisats. De frivilliga försvarsorganisationerna finansierar i större eller mindre utsträckning sin verksamhet i övrigt genom medlemsavgiften, bidrag från enskilda, donationer (i ett fåtal fall), avkastning från fonder, intäkter av försäljning, lotterier etc. I den delen bekostas arbetet på i princip samma sätt som vanligen sker inom ideella sammanslutningar. har flera organisationer visat intresse att vilja sälja sina tjänster, bl.a. vissa kurser, till andra, icke medlemmar, för att den vägen öka sina finansiella möjligheter. Utredningen behandlar inte vidare organisationernas egna medel, eftersom de, enligt utredningens mening, inte kan anses tillhöra det finansieringssystem som utredningen är tillsatt för att granska. 3.4De centrala myndigheternas roller Enligt Frivilligförordningen (SFS 1994:524) skall myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret, var och en inom sitt verksamhetsområde, efter hörande av berörda frivilliga försvarsorganisationer och de samarbetsorgan som organisa- tionerna kan ha bildat, 1.ange målen för utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret, 2.ange vilken utbildning som myndigheten anser bör genomföras, 3.lämna organisationerna underlag för upplysningsverksamhet, 5.registrera och krigsplacera sådan personal som ingått avtal, 6.i övrigt stödja den frivilliga försvarsverksamheten. Föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordningen får utfärdas, efter hörande av berörda myndigheter och organisationer, av Försvarsmakten i fråga om verksamheten inom det militära försvaret och av AMS i övrigt. Sådana föreskrifter har också utfärdats - av Försvarsmakten för det militära försvaret (FFS 1995:20) och av AMS för den civila delen av totalförsvaret (AMSFS 1996:20). I stort har myndigheternas roller framgått av redovisningen ovan av planerings- och budgetprocessen (avsnitt 3.3.2). Försvarsmaktens och SRV:s bistånd har också beskrivits (avsnitt 3.3.5). Här skall några kompletterande upplysningar lämnas när det gäller AMS, SoS, () och Ö CB. De grundar sig på underlag som utredningen har inhämtat från myndigheterna. AMS biträder de frivilliga försvarsorganisationerna främst genom totalförsvars- handläggarna vid länsarbetsnämnderna. Hjälpen har minskat i omfattning till följd av kraftiga neddragningar av personal med försvarsuppgifter inom (). Länsarbetsnämndernas insatser för frivilligorganisationerna består främst i avtalsteckning, registrering, uppföljning av utbildningsstatus, medverkan vid totalförsvarsinformation, regional samordning m.m. Vidare är kopplingen till arbetsmarknadsmyndigheterna viktig med tanke på inkallandet av frivilliga vid höjd beredskap, eftersom arbetsgivarnas omedelbara behov av arbetskraft utgör grunden för inkallelser. Centralt samlar AMS de avtalsslutande organisationerna till gemensamma överläggningar för information och avstämning samt har en nära samverkan med Försvarsmakten. Vad gäller förändringar av biståndet har AMV regionaliserat sin försvarsorganisation och kommer inom ramen för ett pågående förändringsarbete att utveckla samarbetsformerna med frivilligorganisationerna. Det handlar mindre om att öka volymen på insatserna - därtill är AMV:s personal alltför fåtalig - utan mer om att finna de för organisationerna mest angelägna områdena för bistånd och samarbete. En förändring som har genomförts är att AMV kan hjälpa organisationerna med rekrytering genom den s.k. 47-årsfördelningen (som tillsammans med medlen härför togs över av ) och med kallelser till repetitionsutbildning. Detta är en förändring som medför försämrade villkor för främst Frivilliga automobilkåren men även för några andra organisationer. SoS är funktionsansvarig myndighet för funktionen Hälso- och sjukvård m.m. De frivilligorganisationer som har uppgifter inom funktionen är Frivilliga radioorganisationen (sambandspersonal), Svenska Röda Korset (civilsamariter) samt Kvinnliga bilkåren (ambulansförare). SoS beslutar i dialog med resp. frivilligorganisation om målen för den utbildning som bedrivs för hälso- och sjukvårdens räkning samt anger behovet. Riktlinjer för utbildningens innehåll ges av SoS, som också svarar för finansieringen och resultatuppföljningen. SJV är funktionsansvarig myndighet för funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. Den frivilliga organisation som har uppgifter inom funktionen är Svenska blå stjärnan. SJV:s uppgift är att ange målen för utbildning samt uppgifter om behovsantalet. När det gäller inriktning av vilka kunskaper de frivilliga ska ha, så anges utbildningens mål av SJV. Blå stjärnan utbildar sina medlemmar till djurskötare eller veterinärbiträden. Ersättningen för denna utbildning sker via AMS, som också gör en uppföljning av hur medlen har utnyttjats. ÖCB är den myndighet som har det övergripande samordningsansvaret inom det civila försvaret och gentemot Försvarsmakten. Det är också Ö CB som inriktar planeringsförutsättningarna för det civila försvaret. ÖCB samlar de frivilligorganisationer som har närmast beröring med totalför- svarets civila verksamhet till gemensamma överläggningar och bistår frivilligorganisationernas informationsverksamhet genom olika aktiviteter bl.a. som föredragshållare, genom särskild prenumeration på tidningen och i särskilda informationsprojekt. ÖCB avser att genomföra riktade informationsaktiviteter gentemot kommuner och landsting om frivilligorganisationema som resurs. ÖCB formulerar mål och uppgifter för frivilligverksamheten inom funktionen Transporter samt preciserar behovet av antalet reservbilförare som skall utbildas och kontrakteras. Avtal skrivs via länsarbetsnämnderna. löpande kontakt med Frivilliga automobilkåren och Kvinnliga bilkåren och erbjuder då information och utbildningsmöjligheter för organisationernas funktionärer samt medverkar i aktiviteter som organisationerna genomför. ÖCB har i samarbete med Frivilliga automobilkåren, Kvinnliga bilkåren och AMS genomfört en studie beträffande behovet av frivilligförare i kris och krig. Studien avses redovisas . Ö VERVÄ GANDEN OCH FÖ RSLAG Utredningen konstaterar att begreppet "totalförsvar" alltmer kommit att utnyttjas i säkerhets- och försvarspolitiska sammanhang - senast i rubriken på den proposition som låg till grund för det senaste totalförsvarsbeslutet, nämligen "Totalförsvar i förnyelse" (prop. 1996/97:4). Utredningen finner det mot denna bakgrund naturligt att även i frivilligsam- manhang utnyttja prefixet "totalförsvar", t.ex. frivilliga totalförsvarsorganisationer, totalförsvarsverksamhet, totalförsvarsupplysning osv. såvida man inte avser enbart det militära eller det civila försvaret. Utredningen utnyttjar för sin del denna modernare terminologi i sina fortsatta överväganden. 4.2Utredningens syn på frivilligheten inom totalförsvaret De frivilliga totalförsvarsorganisationerna utgör, genom den totalförsvarsin- formation, rekrytering och utbildning som organisationerna genomför, en viktig resurs för landet. Medlemmarnas starka engagemang och breda kompetens inom skilda områden i samhället har också stor betydelse för försvars- viljan och totalförsvarets förankring i samhället. Därför är det angeläget att de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet ges ett relevant samhällsstöd för att de skall kunna nå ut på så stor bredd som möjligt bland medborgarna i hela landet. Särskilt bör, som också framhålls i totalförsvarspropositionen (prop. 1996/97:4), uppmärksammas behoven att nå kvinnor och invandrare. De frivilliga totalförsvarsorganisationerna har tillkommit på medborgarnas egna initiativ. De är ideella folkrörelseorganisationer, fristående i förhållande till varandra och till de myndigheter som de samverkar med. Deras verksamhet bygger på medlemmarnas egna insatser och de beslut som medlemmarna fattar. Det är angeläget att myndigheterna i sin verksamhet tar vara på frivilligorgani- sationernas specifika kunskaper. I den dialog mellan organisationerna och myndigheterna, som har omnämnts i avsnitt 3.3.2, är det viktigt att frivilligor- ganisationerna behandlas som jämbördiga samtalsparter och inte som myndig- hetens förlängda arm. Den ändrade inriktningen av totalförsvaret mot en breddad hotbild, som statsmakterna har fattat beslut om, kommer att förändra förutsättningarna för organisationernas verksamhet. T.ex. kommer de nya uppgifterna både nationellt och internationellt att skapa behov av frivilliginsatser på nya områden. Reduceringarna av den militära krigs- och grundorganisationen kommer att kräva att särskild uppmärksamhet riktas på hur den lokala förankringen och samverkan med de frivilliga totalförsvarsorganisationerna skall säkerställas. 4.3Organisationernas verksamhet i den vidgade hotbilden Utredningen kan konstatera att kunskapen om innebörden av det senaste totalförsvarsbeslutet och om konsekvenserna för organisationerna av de delvis nya uppgifterna för totalförsvaret varierar kraftigt mellan de centrala frivillig- organisationerna. Regionalt och lokalt torde kunskapen vara mindre eftersom det erfarenhetsmässigt tar innan förändringar tränger ut i organisationerna. Förändringarna har också skett , vilket medfört att det ännu inte funnits tillräcklig tid till djupare diskussioner kring organisationernas framtida uppgifter. I det planeringsunderlag som Försvarsmakten och Ö CB tillhandahållit statsmakterna finns dock exempel på delvis nya uppgifter för organisationerna. För att få igång processen med diskussioner om organisationernas framtida uppgifter måste, enligt utredningens mening, en massiv information kring det senaste totalförsvarsbeslutet initieras av de närmast ansvariga, centrala myndig- heterna, Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF), Försvarsmakten och Ö CB. Enligt vad utredningen inhämtat är också sådana initiativ inplanerade. Informationen måste därefter spridas inom organisationerna ut till förbund, kårer, distrikt och lokala föreningar. Det är i första hand därifrån, från den lokala nivån, där påfrestningarna på samhället inträffar, som idéerna om nya uppgifter för organisationerna skall komma. Ett betydande samarbete organisationerna och myndigheterna emellan torde vara nödvändigt för att finna optimala lösningar. Utredningen ger i det följande en kort exemplifiering för de olika typsituationerna i den breddade hotbilden för att ge en uppfattning i stort om vilka delvis nya uppgifter som det torde bli fråga om, bl.a. för att kunna diskutera urvals- och prioriteringsfrågor längre fram. Ett väpnat angrepp skall alltjämt vara dimensionerande för utformningen av och förberedelserna inom totalförsvaret. Detta gäller också de frivilliga Det är också det ursprungliga motivet för de flestas uppkomst och fortsatta existens. Förmåga hos organisationerna att kunna verka inför och under ett väpnat angrepp ger också spin-offeffekter för övriga uppgifter i den breddade hotbilden. Försvarsmakten kommer, på grund av reduceringar i grundorganisationen, inte att kunna vara lika tillgänglig för frivilligorganisationerna . För dessa innebär detta krav på förmåga att kunna anpassa verksamheten mot en förändrad och i vissa fall vikande efterfrågan från myndigheternas sida samt att inrätta sig för att kunna "stå på egna ben" när det gäller verksamhet och utbildning . I takt med neddragningarna inom Försvarsmakten, inte minst beträffande antalet övningstillfällen, ökar behovet av kompletteringsutbildning. All erfarenhet visar att om man inte kan upprätthålla krigsdugligheten i hela förbandet, är det viktigt att så många befäl som möjligt bibehåller sin kompetens. Då den obligatoriska utbildningen inte ensam klarar av att bibehålla kompetensen, ökar betydelsen av frivillig befälsutbildning. Det kan också antas att intresset för frivillig befälsutbildning kommer att bli större som en konsekvens av detta. En funktion inom det civila försvaret som , enligt utredningens uppfattning, inte tillräckligt ingående har analyserat möjligheterna att vid ett väpnat angrepp utnyttja vissa av frivilligorganisationernas resurser är funktionen Civil ledning, särskilt i fråga om ledning från fredsarbetsplatserna. Utredningen återkommer till kommunerna och de frivilliga totalförsvarsorganisationerna i kap 7. Enligt totalförsvarsbeslutets intentioner skall ett väpnat angrepp på antas komma att föregås av en ettårig period under vilken medvetet uppskjutna beredskapshöjande åtgärder kan återtas eller övriga behövliga anpassningsåtgärder genomföras. För en ideell organisation finns det, enligt utredningens mening, inget skäl att för egen del medvetet minska sin frivilliga föreningsverksamhet i fredstid för att öka rekrytering och verksamhet . Dock finns det redan exempel på att myndigheter med behov av frivilliga i sin krigsorganisation (motsv) medvetet börjat minska antalet utbildningsuppdrag till vissa organisationer - men med sikte på att väsentligt öka denna typ av uppdrag . uppdrag till Röda Korset (civilsamariter) och Kvinnliga bilkåren (ambulansförare) är exempel på detta. Denna tendens, som torde fortsätta, kräver att berörda organisationer måste kunna utbilda och öva ett tillräckligt stort antal funktionärer och instruktörer som kan ta på sig den ökade utbildningsvolym som det kan bli fråga om. Så har t.ex. Frivilliga skytterörelsen fått i uppdrag av Försvarsmakten att utbilda och öva 625 skytteinstruktörer för att på stor bredd kunna öka skjutförmågan hos värnpliktig personal i det militära försvarets krigorganisation före ett väpnat angrepp. genomför försök med metoder för att kunna öka utbildningen av hundekipage under ett anpassningskede. Ett mål är bl.a. att öka antalet välutbildade instruktörer. Ä ven frivilligorganisationernas medverkan i fråga om totalförsvarsinformation kommer att behöva öka i detta skede, liksom utbildning av allmänheten i självskydd och hemberedskap, och av ett större antal hemskyddsombud o.dyl. 4.3.3.Svåra påfrestningar på samhället i fred En svår påfrestning på samhället i fred karaktäriseras enligt hot- och risk- propositionen (1996/97:11, s. 19) av att den -avviker från det som betraktas som normalt -uppstår hastigt, mer eller mindre oväntat och utan förvarning -hotar grundläggande värden och -kräver snabba beslut och nödvändiggör koordinerad och koncentrerad insats av flera instanser. En svår påfrestning kan inte mötas med resurser som finns bara inom en funktion. Många blir inblandade och därför blir samordning/koordinering en dominerande uppgift - precis som i krig. Regeringen har också i totalförsvarspropositionen betonat att den enskilda människans agerande då en olycka hotar att inträffa eller har inträffat har stor betydelse för vilka konsekvenserna av olyckan blir. Av särskilt värde blir i detta sammanhang de frivilligorganisationer som redan i fred kan ge den enskilda människan kunskap och färdighet när det gäller t.ex. livräddning, andningshjälp, annan första hjälp samt enklare brandsläckning men även hur man skall klara sig vid långvariga avbrott i el-, vatten- och värmeförsörjning. Det psykosociala inslaget blir särskilt viktigt i detta sam- manhang. , och Röda Korset är, enligt utredningens mening, särskilt lämpliga att göra fredstida insatser på detta område. När det gäller att kunna ställa resurser till förfogande och med dessa hjälpa myndigheter m.fl. att hantera olika typer av påfrestningar bedömer utredningen att framför allt Frivilliga flygkåren, Lottorna, Frivilliga radioorganisationen, Frivilliga automobilkåren, Kvinnliga bilkåren, och Frivilliga motorcykelkåren är särskilt lämpade för detta. Utredningen håller för troligt att tillströmningen av ungdomar till frivilligorga- nisationerna skulle öka om de fick klart för sig vilka viktiga insatser de skulle kunna göra vid de olika störningar i samhället som det här är fråga om. Det skulle vara en alternativ sysselsättning för ungdomarna som staten borde ha all anledning att satsa på. Säkert skulle allmänheten också på ett mer påtagligt sätt än annars få upp ögonen för de olika frivilligorganisationerna och deras verksamhet om organisationerna offentligt visar sin förmåga inom de av påfrestningen drabbade områdena. En förutsättning för ett aktivt engagemang från frivilligorganisationerna vid svåra påfrestningar i fred är att de som är ansvariga för samhällets insatser känner till att de frivilliga finns att tillgå som en resurs och för vilken typ av insats de är utbildade eller i övrigt lämpade. Enligt utredningens mening måste någon form av organisation eller system utvecklas som säkerställer att organisationernas resurser kan utnyttjas när de verkligen behövs. De tankar som ligger bakom skapandet av särskilda lokala beredskapscentra skulle kunna vara en lämplig lösning. En förstudie har genomförts som analyserar hur sådana centra skulle kunna organiseras och bemannas, några centra har för övrigt redan etablerats. Ö CB m.fl. myndigheter stödjer detta arbete. Ö CB har i planeringsunderlaget års totalförsvarsbeslut bl.a. föreslagit: "Till ett beredskapscentrums uppgifter bör bl.a. höra att -tillhandahålla frivilliga resurser på begäran av räddningsledare vid större olyckor -tillhandahålla frivilliga resurser på begäran av polispersonal för skallgångsmedverkan m.m. -biträda kommuner vid fredstida större påfrestningar typ flyktingströmmar -organisera måltidsstationer vid extra ordinära situationer, t.ex. utrymning -tillhandahålla inkvartering hos egna medlemmar -biträda den kommunala omsorgsverksamheten samt enskilda med samarittjänster -vara lokalt/regionalt sammanhållande för genomförd självskyddsutbildning av enskilda. Beredskapscentret skall kunna ha avtalsbundna befattningshavare knutna till sig som resurs vid svåra påfrestningar på samhället och för verksamhet under höjd beredskap eller i övrigt när regeringen så begär. Det är en fördel om de frivilliga försvarsorganisationerna genom beredskapcentret på begäran kan åta sig uppgifter även under normala fredsförhållanden. I de fall en sådan begäran inte har stöd i författning, t.ex. för räddningstjänst, måste åtagandet avse medlemmarnas fritid. Självskyddsutbildning och samaritutbildning sker bl.a. av flera frivilligorganisationer på uppdrag av flera centrala myndigheter. Det bör övervägas om och hur de personer som genomgått denna utbildning kan knytas som resurs till beredskapcentret. Finansiering av beredskapcentra bör ske inom ramen för medel för frivillig försvarsverksamhet." Utredningen tror på idén med lokala beredskapscentra och anser att en fortsatt utveckling mot sådana, i de kommuner där förutsättningar finns för detta, bör ges prioritet i det fortsatta arbetet. Vad avser finansieringen anser utredningen att detta bör övervägas ytterligare. Ö CB har i regleringsbrevet ålagts att "verka för att förmågan att kunna använda resurserna inom det civila försvaret vid svåra påfrestningar på samhället ökar samt säkerställa en god överblick över vilka resurser som kan användas." Utredningen förutsätter att de frivilliga totalförsvarsorganisationernas resurser behandlas i detta sammanhang. De civilrättsliga frågorna i samband med insatser av frivilliga vid sådana svåra påfrestningar i fred som inte är räddningstjänst, är inte utklarade. Utredningen återkommer till detta i kapitel 8.