sou · GLB384d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det nord iska samarbetet används för att bereda frågor i FN, och EU verkar för att de mål som forum för kemi- kaliesäkerhet sätter upp för det globala kemikalie- arbetet är tydliga, kommunicerbara och mätbara Internationella aktiviteter på kemikalieområdet utvärderas av forum för kemikaliesäkerhet med jämna mellanrum Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i utvärderingsarbetet verkar för en ökad samordning och arbets- fördelning mellan olika internationella och regiona- la organisationer bör ta inititativ till en harmonisering av den regionala strukturen inom FN:s organisationer på hälso- och miljöområdet Åtgärd er på internationell nivå 291 verkar för att det regionala kemikaliearbetet utvecklas i linje med vad som sker inom forum för kemikaliesäkerhet stöder det regionala arbetet inom forum för kemikaliesäkerhet och i den västeuropeiska regio- nen, ink lusive inom den Europeiska unionen, och verkar för en bättre samordning, bland annat vad avser biståndsinsatser i utvecklingsländer och Öst- och verkar för ett ökat nationellt och internatio- nellt samarbete mellan regeringar, industri, forsk- ning och frivilligorganisationer verkar inom olika regionala organisationer för en förbättrad samordning och ökat samarbete mellan konventioner och organisationer med likartad inriktning. Det internationella kemikaliearbetet bör samordnas genom forum för kemikaliesäkerhet har länge verkat internationellt för en bättre integration mellan olika internationella organisationer. inbjöd t.ex. till där de första stegen mot en internationell arbetsfördelning togs. ledde också till bildandet av FN:s kemikalieprogram, International Programme on Chemical Safety, IPCS, under aktiv tillskyndan från . En viss fördelning av aktiviteter finns i det svenska in- ternationellt riktade kemikaliearbetet. Regelarbetet med bl.a. klassificering och märkning av kemikalier har genom EU-medlemskapet högsta prioritet inom EU liksom även kunskapsuppbyggnad om gamla och nya ämnen. Underlag för riskbedömningar och utveckling av testmetodik drivs 292 Åtgärder på internationell nivå Inom den internationella arbetarskydds- organisationen bedrivs bl.a. arbete med att ta fram kon- ventioner och rekommendationer där flera av dessa avser kemikalier. Rekommendationerna och konventionerna är antingen riktade mot enstaka ämnen eller utgör mer generella regler. FN-arbetet har stora inslag av kunskapsframtagning och information om kemikaliers hälso- och miljöfarlighet. Inom verkar aktivt för att harmonisera utvärderingstekniker och att initiera ett utbyte av bekämpningsmedelsutvärderingar mellan olika länder. Också metod att minska riskerna med bekämpningsmedel genom att reducera den använda mängden drivs inom . , och är dessutom pådrivande nationer för igångsättande av ett riskreduktionsprogram inom . Det nordiska samarbetet kan ses som en mötesplats för att bereda frågor inför vidare hantering i FN, eller EU. Det kan också användas för frågor där det nordiska gemen- samma ställningstagandet är utgångspunkten för vidare nationella ageranden. För det nordiska bekämpningsmedels- arbetet gäller att dela bördan av utredningsarbetet och att diskutera riskbegränsningsstrategier i syfte att harmonisera synen på bekämpningsmedel inom . Svenska myndigheter deltar ofta i likartade aktiviteter inom flera av organisationerna. Riskreduktionsprogram är ett exempel. utvecklar ett riskreduktionsprogram, tar upp riskreduktion som ett av sina pro- gramområden och begränsningsarbete ligger såväl inom EU-arbetet som inom och Helsing- forskommissionen. Utvärdering av kemikaliers egenskaper är ett annat exempel där arbete bedrivs i de flesta interna- fora. Harmoniseringsarbete för transport av kemika- lier finns inom såväl FN, som EU. Åtgärd er på internationell nivå 293 Mot bakgrund till den mångfacetterade internationella verksamheten är det angeläget med en hög grad av samord- ning av arbetet i olika organ. med sin samman- hållna organisation av kemikaliekontrollen har erfarenheter att bidra med vid diskussioner om hur det internationella kemikaliearbetet ska integreras. Hur kan det internationella arbetet utvärderas? En alltför stor del av internationellt miljöarbete känneteck- nas av stolta deklarationer och högt ställda mål, som mer avspeglar de undertecknande ländernas ambitioner än vad som är realistiskt att uppnå med nuvarande resurser och prioriteringar. De prioriteringar som gjordes vid det första forum för kemikaliesäkerhet i var i vissa avseenden inget undantag från detta. I andra avseenden, däremot, innebar forumets prioriteringar ett hälsosamt avsteg från denna tradition. På flera områden satte forum upp konkreta, kvantitativa och lätt mätbara mål, t.ex.: ska 200 ämnen ha utvärderats internationellt, och om detta uppnås ytterligare 300 . En första avstämning av forumets mål ägde rum vid det andra forummötet i . Det visade sig att det stora flertalet av målen hade uppnåtts. Tidplanen för målen fram såg ut att kunna hålla för särskilt viktiga områden som t.ex. antalet internationellt accepterade riskbedömningar och den globala harmonise- ringen av klassificering och märkning. Processen att sätta upp nya mål för tiden har inletts. Det är viktigt att verkar för tydliga, mätbara och kommunicerbara mål. Lika viktigt som att ställa upp tydliga mål är att göra utvärderingsproceduren lättillgänglig och synlig för alla intresserade. Med tanke på det misstroende som, med viss rätt, råder mellan olika aktörer på kemikalieområdet är det angeläget att uppnådda resultat objektivt kan bekräftas av 294 Åtgärder på internationell nivå I en internationell utvärderingsprocess ska därför alla intressenter kunna delta på lika villkor och göra egna bedömingar av grundmaterialet. Om målen är satta på ett sådant sätt att resultaten är lätta att mäta bör utvärderingen leda till konsensus, dvs. alla intressenter är överens om vad som skett och konsekvenserna för hälsa och miljö. Den amerikanska industrin har präglat talesättet "Lita inte på vad vi säger, kontrollera vad vi gör!" Vi anser att utvärderingar av det internationella arbetet ska ske under största möjliga insyn för alla intresserade. Det mellanstatliga forumet för kemikaliesäkerhet har påbörjat en lång och mödosam process för att integrera det internationella kemikaliearbetet. En motsvarande process kommer förhoppningsvis att äga rum inom de internationel- la organisationernas samarbetsorgan. roll i detta arbete ska vara pådrivande. Det är enskilda länder som över sin budget betalar det internationella arbetet och som därmed har rätt att ställa krav på att det bedrivs effektivt och med beaktande av alla tänkbara samordningsvinster. Ett problem i ett sådant samordningsarbete är att enskilda FN-organisationers regionala organisation utvecklats och från olika regionalpolitiska och andra överväganden. Detta försvårar samarbetet mellan organisa- tionerna och mellan enskilda länder och FN-organisationer- nas regionalkontor. Ett ökat utnyttjande av moderna telekommunikationsmedel kan endast till viss del motverka den splittrade organisationsbilden. Vi anser att det på bör vara möjligt att åstadkomma en högre grad av samordning genom harmonisering av den regionala in- delningen. Ett ökat regionalt arbete är en viktig förutsättning för ett effektivt internationellt kemikaliearbete. Inom en region kan länderna komma samman för att diskutera regionens egna Åtgärd er på internationell nivå 295 problem, göra regionala prioriteringar, identifiera nyckellän- der som kan ansvara för särskilda områden och komma överens om en arbetsfördelning inom regionen. Det regiona- la kemikaliearbetet har utvecklats snabbt inom forum för kemikaliesäkerhet och blivit en viktig kraft för att förverkli- ga målen i . Även inom vår region, dvs. , finns en hel del att göra för att åstadkomma en bättre samordning. Ett område där koordinering saknas är bistånd till utvecklingsländerna. Den Europeiska unionen är världens största biståndsgivare. Inom kommissionen finns flera program för stöd till bl.a. . Flera av de enskilda medlemsländerna har omfattande bilaterala program i samma länder. Det finns risk för dubbelarbete och bristande koordinering. Det kan inträffa att vissa aktiviteter finansieras . Vi anser att inom EU bör verka för att det kartläggnings- arbete som inletts inom också leder till en bättre samordning mellan givarländerna och mellan dem och EU:s biståndsprogram (se avsnitt 6.3). Ökat samarbete mellan olika aktörer Ett genomgående drag i kemikaliearbetet nationellt och internationellt är det ökande inslaget av samarbete mellan olika aktörer på kemikalieområdet. Detta innefattar inte bara nya samarbetsformer mellan stat och näringsliv utan också nya konstellationer som t.ex. gemensamma aktioner av miljöorganisationer och företag, och samplanerade aktiviteter från stat, miljöorganisationer och näringsliv där alla arbetar med sina medel mot ett gemensamt mål. Vi anser att ska stödja denna utveckling. Många regionala organisationer sysslar med likartade frågor Flera regionala konventioner och andra mellanstatliga organisationer som sysslar med skydd av eller 296 Åtgärder på internationell nivå har utvecklat begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot marknads- föring av kemikalier. Både , , som verkar under konventionen till skydd av från föroreningar, och för skyddet av Nordöstra , OSPAR, har arbetsgrupper för diffusa landbaserade källor, dvs. Båda konventionerna har också adopterat Esbjergdeklaratio- nen från den 4:e miljöministerkonferensen för skydd av mot föroreningar. har åtagit sig att utveckla kriterierna för giftighet, nedbrytbarhet och förmåga att ansamlas i organismer enligt Esbjerg- deklarationen. Väl definierade kriterier är en förutsättning för att kunna identifiera vilka enskilda ämnen som ska fasas ut. Det är viktigt att de olika organisationerna samverkar så att dubbelarbete undviks. Även på nationell nivå måste en nära samverkan ske mellan de myndigheter som represente- rar i de olika organen. Vi anser att i forum för kemikaliesäkerhet ska driva frågor om ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika organisationer för att höja effektiviteten i det internationella och regionala arbetet. prioriterar i utveck ling av metoder för testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning verkar för att utvecklar metoder för testning och bedömning av komplexa blandningar arbete med bekämpningsmedel. Åtgärd er på internationell nivå 297 prioriterar utvecklingen av metoder för testning och bedömning av kemikalier OECD-arbetet har ytterst målsättningen att främja med- lemsländernas ekonomiska utveckling genom att minska deras kostnader för skador på miljön orsakade av kemikali- er. En framträdande del av arbetet är att utveckla redskap för kemikaliekontrollen som kan accepteras av medlemslän- derna och som därmed underlättar handeln dem emellan. Det bästa exemplet är riktlinjer för testning som fastläggs genom rådsbeslut. Till riktlinjerna är kopplat ett rådsbeslut om att tester utförda enligt riktlinjerna under iakttagande av god laboratoriesed, ska accepteras av länderna som ett underlag för bedömingar av kemikaliers hälso- och miljörisker. Ett motsvarande arbete pågår för att ta fram allmänt accepterade metoder för bedömning av miljöeffekter och exponering. bidrar också med tekniskt underlag till det globala harmoniseringsarbetet med klassificering och märkning. Detta arbete ger möjlighet för att inom och FN arbeta för sina undantag från EU:s direktiv på klassificeringsområdet, särskilt för gruppen måttligt farliga produkter. En del av det kunskapsuppbyggande arbetet har varit inriktat på att åstadkomma en arbetsfördelning mellan länderna så att inget enskilt land belastas med hela bördan att ta fram den kunskap som behövs för att bedöma alla relevanta kemikalier. På köpet får man också ett minskat dubbelarbete. Det bästa exemplet är arbetet med hög- volymkemikalier inom där länderna ut- värderat ett par hundra ämnen tillsammans. För de flesta länder skulle en sådan uppgift varit omöjlig att genomföra på egen hand. del i arbetet kanaliseras numera genom EU:s program för existerande kemikalier. På svenskt initiativ har försökt komma överens om gemensamma åtgärder för riskbegränsning mot särskilt angelägna kemikalier, som t.ex. bly, kadmium, kvicksilver 298 Åtgärder på internationell nivå och bromerade flamskyddsmedel. Arbetet har gått mycket långsamt och inte resulterat i gemensamma överenskom- melser. Motståndet från länder som varit emot gemensam- ma åtgärder bottnar i en grundsyn att riskhantering bäst sköts på nationell nivå. En särskild arbetsgrupp har bildats. Gruppen har i uppgift att utveckla ett program för riskhantering som huvudsakligen kommer att koncentreras på metodutveckling. Det återstår att se om det blir några konkreta resultat av ett än så länge mycket diffust arbets- program. Enligt vår uppfattning förefaller det som om för överskådlig tid spelat ut sin roll som ett forum för dis- kussioner om riskbegränsning av kemikalier, med undantag för bekämpningsmedel. har tillsvidare förlorat sin ledande roll inom riskbegränsningsområdet och får föra diskussioner om internationella överenskommelser om riskbegränsning i andra organ, som t.ex. EU och forum för kemikaliesäkerhet. Vi drar därför slutsatsen att inom kemikali- earbete bör prioritera undersöknings- och bedömnings- metoder för kemikalier, inklusive arbetet med harmonisera- de kriterier för klassificering och märkning. prioriterar riskbegränsning för bekämpningsmedel På svenskt initiativ bildades ett särskilt forum inom för bekämpningsmedel, formellt under- ställt kemikaliegruppen, men med en delvis egen dagord- ning och egna prioriteringar. Det finns flera berörings- punkter mellan programmen framför allt vad gäller metoder för testning och bedömning av kemikalier. Inom bekämpningsmedelsforum har starkt drivit riskbegränsningsfrågorna. Ett möte arrangerat av , och den svenska kemika- lieinspektionen i , föreslog ett arbetsprogram Åtgärd er på internationell nivå 299 för riskbegränsning av bekämpningsmedel. Delar av programmet har antagits av . Det finns ett stort intresse från flera länder, bl.a , och att tillsammans med utveckla programmet ytterligare. har vid sin genomgång av regeringens direktiv (Dir. 1996:40) särskilt uppmärksammat diskussio- nen kring PVC-plaster i direktivet. Med hänsyn till de skilda synpunkter som framförts bl.a. om innebörden av jordbruksutskottets betänkande har vi funnit det angeläget att med utgångspunkt i de övergripande målen i kapitel 2 ovan behandla frågan om PVC-plaster och lägga förslag angående dessa material. En konsekvens av våra mål och hörnstenar är att många av dagens material sannolikt inte kommer att kunna användas . Därför är det angeläget med ett utvecklings- arbete av nya material som är anpassade till ett hållbart samhälle. Vi har också enligt direktivet i uppgift att lämna förslag till åtgärder inom området hormonstörande ämnen. 8.1 plastmaterial och ren plastproduktion Användningen av de tillsatser i plastmaterial som är stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö ska ha avvecklats senast 302 Särsk ilda frågor Ett plastmaterial ska ersättas med annat material om det innehåller stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö För de ämnen som används ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin använd- ning både Kemikalieinspektionen ska initiera och driva på att nya hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas PVC-plast hör, mot bakgrund av försiktighetsprincipen och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö - och hälsoeffekter, inte hemma i ett kretsloppssamhälle Dagens PVC-plast ska och senast ha ersatts med långsiktigt miljöanpassade material Regeringen inleder överläggningar med berörda parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC-plast Utgångspunkten är mål för kemikaliepo- litiken Vi föreslår en modell för en hållbar kemikalieanvändning som kan användas av företagen i kemikaliearbetet (se avsnitt 5.6). Modellen har sin utgångspunkt i kommitténs mål (se kapitel 2), hörnstenar (se kapitel 4) och i försiktig- hetsprincipen (se kapitel 4). Modellen innehåller följande delar: 1) Eftersträva så enkla och rena varor som möjligt. Särsk ilda frågor 303 2)Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt. 3)Varor ska inte innehålla stoppämnen (organiska lång- livade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly) eller ämnen som ger upphov till bildning av stoppämnen. Varor ska inte heller innehålla av människan framställda cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstör- ande inklusive fortplantningsstörande ämnen. 4)I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas. Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produk- tionsprocessen som ett mellansteg. 5)Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske av stoppämnen eller ämnen framställda av människan som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormon- störande inklusive fortplantningsstörande. 6)För de ämnen som används eller uppkommer i någon del av varans livscykel ska företagen visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att varan är säker för sin användning på både kort och lång sikt. 7)Ett utbyte av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och miljösynpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig bedömas på basen av tillgänglig kunskap. Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex - att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen som är snabbare än nedbrytningen -att de är väl undersökta med avseende på hälso- och miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikali- ens uppträdande i varan eller i processen under hela varans livslängd liksom de utsläpp till miljön som kan uppstå i olika led. Ett av våra föreslagna mål i kapitel 2 är att till- 304 Särsk ilda frågor handahåller företagen varor fria från innehåll av -stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm- nen -ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö. Vi har valt att som utgångspunkt ha kommitténs mål och modell för en hållbar kemikalieanvändning. Användningen av tillsatser i plastmaterial som är stop- pämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter ska ha avvecklats senast Plastmaterial har en mycket omfattande och bred användning inom många olika sektorer och varugrupper i samhället. De kommer även att vara viktiga inom många användningsområden. De är emellertid , genom sitt innehåll av miljö- eller hälsoskadliga tillsatser, en stor spridningsväg i samhället av sådana farliga ämnen. Många av plastmaterialen är dessutom svårnedbrytbara. Det kan vara värt att notera att alla plastmaterial har tillsatser och att tillsatskemikalier är ett viktigt problemom- råde. För olika funktioner används ett stort antal ämnen och många är bristfälligt eller inte alls undersökta från miljösyn- punkt. De akuta miljöproblemen med plaster gäller dels utsläpp vid tillverkning, brand och avfallsförbränning, dels läckage av tillsatser, restmonomerer och oligomerer från plasten under dess användning. Exempel på s.k. stoppämnen som används som tillsatser i plaster är bly och blyföreningar, klorparaffiner och bromera- de flamskyddsmedel. Särsk ilda frågor 305 Vår slutsats är att användningen av de tillsatser i plast som är s.k. stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter ska ha avvecklats senast . Detta innebär att användningen av flera av dagens tillsatsämnen ska avvecklas, t.ex. bly och blyföre- ningar och bromerade flamskyddsmedel. För klorparaffiner gäller dock enligt riksdagsbeslut att avveckling ska ske senast . Plasterna ska vara anpassade till en säker användning Vi konstaterar att för de flesta plaster råder det bristande kunskap om plasternas effekter på lång sikt. En fråga som inte beaktats tillräckligt är tidsperspektivet på miljöproblemen med plaster. Den största delen av producerad plast befinner sig fortfarande i samhället och kommer att nå avfallsledet under de kommande decennierna. Man beräknar att av den tillförda mängden plastvaror till samhället blir ca en tredjedel avfall medan resterande del blir avfall inom . Med ökande mängder plastavfall på deponi- erna kommer utsläppen av nedbrytningsprodukter och tillsatsämnen att öka. Det är i många fall inte känt vilka nedbrytningsprodukter som bildas. Det går endast att dra mycket begränsade slutsatser om riskerna i avfallsledet baserat på dagens kunskap på grund av det korta tidsperspektivet vi ännu har på plastens miljöproblem. Det gäller bl.a. möjligheten att förutse morgondagens problem baserat på dagens bristfälliga kunskaper. Det är därför viktigt att tillämpa en hög grad av försiktighet. Vi gör mot den bakgrunden bedömningen att många av dagens plaster sannolikt inte hör hemma i ett kretslopps- samhälle. Dessa plaster bör därför successivt och senast till 306 Särsk ilda frågor ha ersatts med bättre material och material som är väl undersökta. Vi anser att framtidens plastanvändning ska vara sådan att skada på hälsa och miljö ska undvikas . Plasterna ska sett över hela livscykeln vara anpassade till en säker användning, avfallshantering och återvinning. För de ämnen som används ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både Som beskrivs i avsnitt 4.3 anser vi att företagen har ansvar att visa att varorna är säkra. Företagen ska genom innehållsförteckning informera köparen om vilka ämnen varan innehåller samt vilka egenskaper ämnena har. Att varorna är säkra för sin användning innebär t.ex. att ett ämne i en vara inte anses säkert om det sker en upplagring i naturen som är snabbare än nedbrytningen. Myndigheterna bör löpande informera om vilka ämnen som kan anses vara kritiska. Företagen ska kunna visa att användningen av dessa ämnen i varor är säkra i varornas hela livscykel. Nya hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas Vi gör bedömningen att stora insatser behövs på plastom- rådet för att få fram plaster som sett över hela livscykelper- spektivet är från hälso- och miljösynpunkt acceptabla. Ansvaret för en sådan utveckling ligger först och främst på industrin. Särsk ilda frågor 307 Vi föreslår ändå att Kemikalieinspektionen inom ramen för sitt arbete med kemikalier inbegripet varuperspektivet ska initiera och driva på att nya hälso- och miljövänliga plaster utvecklas. Myndigheten kan aktivera detta bl.a. genom det nya arbetsättet som brobyggare mellan användare, till- verkare och forskare m.fl. som kommittén föreslår i kapitel 5. Användningen av polyvinylklorid (PVC) har varit föremål för omfattande miljöutredningar . Kretsloppsdelegationen har i betänkandet PVC - Plan för att minska miljöpåverkan (SOU 1994:104) kartlagt PVC-an- vändning samt belyst andra frågor rörande PVC-använd- ningen. Delegationen har bl.a. föreslagit att dagens mjuk- gjorda PVC samt styv PVC med miljöskadliga additiv avvecklas . har behandlat frågor rörande PVC, senast (PVC - bet. 1995/96:JoU8, rskr. 1995/96:40). Därvid beslutades bl.a. att den negativa miljöpåverkan vid klortillverkning för PVC-tillverkning bör minska samt att avvecklingen av bly och organiska tennföreningar som används som stabilisatorer i PVC bör fullföljas . Kemikalieinspektionen har på uppdrag av regeringen utrett additivanvändningen i PVC och bl.a. kommit till slutsatsen att användningen av bly som stabilisator bör minska, att halterna av dietylhexylftalat (DEHP) i miljön bör minska samt att industrin bör utreda miljöeffekter av organiska tennföreningar som stabilisatorer i PVC. Natur- vårdsverket har utrett miljöaspekter med avseende på PVC i avfallsledet.