sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det skulle få till följd att begreppen jaktvård och viltvård ges olika innebörd i jaktlagen. Motiven till nuvarande lag om jaktvårdsområden visar emellertid att man haft för avsikt att använda begreppet jaktvård i den betydelse som begreppet viltvård har i jaktlagstiftningen. Enligt utredningen finns det inte tillräckligt starka skäl att behålla det i jaktlagen utmönstrade begreppet jaktvård. Utredningen anser vidare att de förändringar som föreslås genom lagen om viltvårdsområden markerar en kursändring där främjandet av viltvården är det primära syftet. Det är en fördel för framtiden att institutet får ett nytt namn som avspeglar detta förhållande. Utredningen föreslår således att lagen om jaktvårdsområden fortsättningsvis skall heta lagen om viltvårds- områden och att området skall administreras genom en viltvårdsom- rådesförening. 7.6.2Tvångssamordning för att främja viltvården Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna upphöjdes den nämnda konventionen till svensk lag. Genom avgöranden från Regeringsrätten har uppmärksamhet riktats mot tillämpningen i svensk rätt av den s.k. proportionalitetsprincipen. Av dessa avgöranden framgår att proportionalitetsprincipen–åtminstonesedanEuropakonventionenupphöjts till lag i – måste beaktas av prövande myndigheter och domstolar. Vid tillämpningen av konventionen i på bl.a. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom ställer domstolen krav på proportionalitet. Vid prövning av frågan om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår således att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset eller, med andra ord, om åtgärden varit proportionerlig. Proportionalitetsprincipen måste beaktas när viltvårdsområdena skall utvecklas och utgöra en bas för lokalt inflytande under demokratiska former. Genom den ändring i regeringsformen (SFS 1994:1468) som trätt i kraft har grundlagsregeln för egendomsskyddet i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen fått följande lydelse. "Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen." Av såväl Fri- och rättighetskommitténs betänkande (SOU 1993:40 s. 90) som regeringens proposition (prop. 1993/94:117 s. 12) till lagändringen framgår att avsikten varit att precisera det egendomsskydd som Europa- konventionen innebär för medborgarnas rätt till sin egendom. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring av egendom genom expropriation eller något annat sådant förfogande har skäl ansetts föreligga att utöka skyddet till att omfatta även rådighetsinskränkningar för mark och byggnader. Grundlagsändringen innebär att egendomsskyddet i 2 kap. 18 § stärkts för ägare av fast egendom och för den som innehar fast egendom med någon form av nyttjanderätt. Efter ändringen slår 2 kap. 18 § regeringsformen fast de principer vill skydda härvidlag. För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar i markanvändningen som nödvändigt måste finnas i vissa fall innebär grundlagsregeln att inskränkningarna skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Lagregler som möjliggör att tvångssamfälligheter kan bildas eller att rådighetsinskränkningar kan före- skrivas skall alltså vara motiverade av angelägna allmänna intressen. I förarbetena till grundlagsändringen behandlas den allmänna frågan om den gällande lagstiftningen, som medger ingrepp i annans egendom, uppfyller det uppställda kvalifikationskravet på att ingrepp skall tillgodose angelägna allmänna intressen (SOU 1993:40 del A s. 90 och 235 samt prop. 1993/94:117 s. 16). Slutsatsen blev att grundlagsändringen inte skapade något behov av följdändringar. Notabelt är dock att lagen om jaktvårdsområden inte finns omnämnd i den genomgång av författningsbe- stämmelser som Fri- och rättighetskommittén gjorde (SOU 1993:40, avsnitt 3.5), ej heller i propositionen (prop. 1993/94:117) eller utskottsbetänkandet (. 1993/94:KU24). Av förarbetena till regeringsformen framgår emeller- tid att ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle (SOU 1993:40 s. 90). Det innebär att det som var angeläget allmänt intresse eller 1980 kanske inte är det . har i beslut (dnr 394-4090-87 Nf) uttalat bl.a. följande: "...anser vidare inte att ett beslut om bildande av jaktvårdsområde som fattas (1995), kan vara ett särskilt angeläget allmänt intresse. Utvecklingen har lett till att det är lika angeläget från viltvårdssynpunkt att bilda jaktvårdsområden..." Mot bakgrund av de ändringar som gjorts i 2 kap. 18 § regeringsformen och då ifrågasatt huruvida bildande av jaktvårdsområden kan vara ett angeläget allmänt intresse finns det enligt utredningen skäl att närmare pröva behovet av samordning kring viltvården i den utsträckning som sker . Enligt utredningen måste klarläggas i vilken omfattning det behövs tvångssamordning mellan fastighetsägare i dessa frågor. En allmän utgångspunkt måste därvid vara att det inte får tillgripas mer tvång än vad som är behövligt samt att det tvånget skall vara motive- rat från viltvårdssynpunkt. När det gäller bedömningen av om ett viltvårdsområde skall få bildas och vilka beslut en viltvårdsområdesförening eventuellt skall få fatta är den ovan nämnda proportionalitetsprincipen av stor betydelse. En inskränkning från det allmännas sida, av den enskildes rätt att använda sin egendom, förutsätter numera att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av in- skränkningen. Nuvarande möjligheter att bilda jaktvårdsområden och de beslutsmöjligheter en jaktvårdsområdesförening har i frågor om jakt och viltvård måste ses över även med hänsynstagande till denna princip. Innan utredningen redovisar sin syn på det behov som föreligger härvidlag följer en kort beskrivning av övrig tvångslagstiftning för fastighetssam- verkan, vem som har ansvaret för naturvården och viltvården, något om dagens samverkan för att främja viltvården samt redo- visning av uppdraget att följa och studera verksamheten med bildandet av jaktvårdsområden. Övrig tvångslagstiftning om fastighetssamverkan yta är indelad i fastigheter. Med fastigheter menas särskilda juridiskt avskilda områden av jordytan med tillhörande utrymme under och över jordytan. Fastigheter har skapats för att användas till olika ändamål, t.ex. jordbruksfastigheter, bostadsfastigheter och fritidsfastigheter. För att en fastighet skall kunna användas för sitt ändamål krävs ofta att fastigheten har tillgång till mark och anläggningar utanför sitt eget område, t.ex. en brunn eller en väg. I många fall är behovet av marken eller anläggningarna gemensamt för flera fastigheter. Vissa av dessa gemensamma nyttigheter tillhandahåller samhället på olika sätt såsom allmänna vägar och gator inom tätorter. Andra typer av nyttigheter får fastighetsägarna själva klara av med hjälp av den fastighetsrättsliga lagstiftningen (, Samfälligheter 5:e uppl. s. 11). Tvångssamfälligheter har sedan gammalt förekommit i den speciella fastighetsrätten för att underlätta ett rationellt utnyttjande av naturtillgång- arna. Det innebär att olika intressenter blir tvungna att bruka sina fastigheter inom ramen för en samfällighet som förvaltas enligt vissa principer som tillgodoser allmänna intressen och har vissa maktbefogen- heter i förhållande till delägarna. Tillkomsten av en sådan fastighet kan medföra en begränsning av den enskildes rådighet över sin fastighet och i andra fall får samfälligheten också rätt att nyttja hans fastighet i gemenskapens intresse (, Grundlagen och fastighetsrätten s. 42). Nedan följer en kort beskrivning av de vanligaste tvångssamfälligheterna. Lagen (1939:608) om enskilda vägar omfattar enskilda vägar som är till nytta för en eller flera fastigheter. I lagen regleras främst rätten att ta i anspråk annans mark för vägen, väghållningen och hur denna skall finansieras samt förvaltningen av vägen. Bestämmelser finns om inrättande av den enskilda vägen, vilka frågor som skall prövas vid förrättningen och hur denna skall gå till. Förvaltningen av den enskilda vägen handhas av en juridisk person. Enligt anläggningslagen (1973:1149) kan en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande be- tydelse för dem inrättas. Till de vanligaste anläggningarna hör vägar, va- ledningar,grönområden,parkeringsområden,centralantenner,belysningoch reningsanläggningar. Fråga om inrättande av en gemensamhetsanläggning prövas vid anläggningsförrättning som handläggs av lantmäterimyn- digheten. Vattenlagen (1983:291) innehåller regler om anslutning och deltagande i olika vattenföretag. Enligt lagens 5 kap. kan markavvattningsföretag bildas i vissa fall. För utförande och drift av företaget utgör delägarna en samfällighet. Vidare finns i 6 kap. samma lag regler för bevattningssam- fälligheter. Lagen (1987:11) om exploateringssamverkan är ett annat exempel på fastighetssamverkan som innefattar tvångsåtgärder. Lagen bygger på tanken att ägare till fastigheter med mark inom ett visst område gemensamt ställer i ordning mark för bebyggelse i syfte att genomföra detaljplanen och därvid fördela resultatet av en exploatering på ett rättvist sätt mellan de deltagande fastigheterna. I syfte att samordna fiskets bedrivande och fiskevården och främja fiskerättshavarnas gemensamma intressen kan enligt lagen (1981:533) om fiskevårdsområden fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter sammanföras till ett fiskevårdsområde och fiskerättshavarna inom detta bilda en fiskevårdsområdesförening. Ansvaret för naturvården och viltvården har i vårt land funnits lagar och författningar med syfte att skydda naturen mot alltför hårdhänta ingrepp från människans sida. Exempel kan hämtas från jaktens, fiskets, skogshushållningens och bergs- hanteringens områden. Dessa äldre regler har alltid förestavats av ekonomiska hänsyn. Under framväxten av det moderna samhället har nya och ändrade anspråk på användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt medfört konflikter mellan företrädare för den pågående markanvändningen och dem som önskar förändringar. har det funnits lagstiftning som haft för avsikt att skydda naturen från ingrepp från människans sida utan att primärt förestavas av ekonomis- ka hänsyn. Naturskyddslagen av byggde på tanken att naturvården hade två syften dels att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden, dels att tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. har det vikti- gaste målet för naturvårdsarbetet, såväl här i som globalt, varit att bevara så mycket som möjligt av allt djur- och växtliv. Detta har kallats bevarandet av den biologiska mångfalden. Att bevara den biologiska mångfalden är i högsta grad en fråga om att skydda naturen från människans påverkan (SOU 1993:27 s. 182 ff.). Viltvården – i lagen om jaktvårdsområden även benämnd jaktvården – ingår som ett väsentligt moment i naturvården. Viltvård är åtgärder som utförs i syfte att vidmakthålla eller skapa individrika viltstammar. Med vård av vilt avses traditionellt olika stödåtgärder som utfodring och ut- plantering samt anläggningsarbeten och andra åtgärder för att skapa en för viltet gynnsam miljö. Till begreppet räknas också olika hänsynstaganden till naturvårdens intressen vid markanvändningen, t.ex. i skogs- och jord- bruket. Även jakt omfattas av begreppet när den bedrivs planmässigt i syfte att bygga upp eller bevara livskraftiga stammar eller när jakten motverkar den obalans som innebär att vissa arter förekommer i alltför individrika stammar (prop. 1986/87:58 s. 19 f.). De för viltvården grundläggande bestämmelserna finns i lagstiftningen om naturvård och miljöskydd. Av särskilt stor betydelse är bestämmelserna om hänsyn till naturvårdsintressena i naturvårdslagen med följdförfattningar samt i skogsvårdslagstiftningen och i lagstiftningen om skötsel av jord- bruksmark (a. prop. s. 20). Enligt 1 § naturvårdslagen (1964:822) utgör naturen en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Den grundsats man velat ge uttryck för genom bestämmelsen är dels att naturen utgör en allmän medborgerlig tillgång, dels att som vägledande princip för naturens skydd och vård ange hänsynen till samhällets behov. Huvudprincipen är att naturvården är ett element i samhällsbyggandet och inte ett mer eller mindre exklusivt intresse för ett fåtal. Därmed skall samhälleliga behov inte bara bedömas för stunden utan på lång sikt (prop. 1964:148 s. 36 ff.). I såväl skogsvårdslagen (1979:429) som lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark m.m. (skötsellagen) finns bestämmelser enligt vilka hänsyn skall tas till naturvårdens intressen, inkluderat viltvårdens intressen, vid skötsel av skogs- och jordbruksmark. har det i skogs- vårdslagen funnits en bestämmelse enligt vilken hänsyn skall tas till naturvårdens intressen. Miljömålet för skogsbruket är, enligt prop. 1992/93:226 om en ny skogspolitik, att skogsmarkens naturgivna pro- duktionsförmåga skall bevaras. Biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma där ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogsvårdslagen omfattar därmed sådana bestämmelser om återväxt och avverkning som syftar till uthålligt god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. 1990/91:90 En god livs- miljö anfördes bl.a. att det aktiva jordbruket bidrar till ett varierat och levande kulturlandskap och till variationsrikedom hos växt- och djurarter (s. 429). I skötsellagen har införts en hänsynsregel som, 1988, gäller hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- vårdens intressen. I regeringens proposition 1986/87:58 Om jaktlag, m.m. understryks (s. 27) den stora betydelse den normala markanvändningen inom jordbruket och skogsbruket har för viltets livsbetingelser. Genom att hänsyn till natur- vårdsintressena tas i dessa näringar kan viltet få tillgång till vatten, föda och skydd. Det åligger, enligt nämnda proposition, främst fastighetsägarna att svara för den del av viltvården som bl.a. regleras i föreskrifterna om naturvårdshänsyn i jordbruket och skogsbruket. I vissa fall är det emellertid nödvändigt att förbättra förhållandena genom särskilda stödåtgärder eller anläggningar för viltet. Det kan t.ex. vara fråga om stödutfodring under besvärliga vintrar, anläggande av viltvatten eller att ge viltet ett ökat skydd genom att plantera buskar och andra växter. Ansvaret för viltvården i traditionell mening, dvs. särskilda åtgärder till stöd och skydd för viltet som nämnts och en anpassning av jakten i förhållande till vilttillgången, bör enligt den i föregående stycke nämnda propositionen, ligga på jakträttshavaren. Jakträttshavare som inte är ägare eller brukare av marken blir dock beroende av fastighetsägarens tillstånd till viltvårdsåtgärder som kräver att mark tas i anspråk varför fastighetsägaren och jakträttshavaren i dessa fall skall ha delat ansvar. I regeringens proposition Jakt och viltvård (prop. 1991/92:9 s. 19 f.) beskrivs fastighetsägarens ansvar på följande sätt. Jakträtten ingår i ägande- rätten. Jakten är på så sätt en del av fastighetens ekonomiska utnyttjande. Det är en integrerad del av ägarens fastighetsförvaltning på samma sätt som jordbruk, skogsbruk och fiske. Det är fastighetsägaren själv som har att bestämma över jakten på sin mark. När det gäller de ekonomiska aspekterna av jakten kan man därför egentligen inte skilja mellan fastighetsägare och jägare. Många enskilda fastighetsägare är aktiva jägare. När rollerna på så sätt förenas är ansvaret för viltvården och jakten helt entydig. Men även om fastighetsägaren inte själv sköter jakten har han enligt jaktlagen ytterst ett ansvar för hur denna sköts. måste därför vara medveten om sitt ansvar och inte skylla viltskador på jägaren. När jakträtten arrenderas ut har fastighetsägaren ett ansvar för utformningen av kontrakten. Fastighetsägarens ansvar i dessa frågor har blivit utvidgat genom en under gjord ändring i jordabalken. Enligt 9 kap. 34 a § jordabalken är jordägaren numera, oavsett om han upplåtit jakträtten till annan eller ej, skyldig att ersätta jordbruksarrendator, som saknar jakträtt på arrendestället, för förluster på grund av viltskador. Det är fråga om viltskador som uppkommer på grund av att det på fastigheten inte bedrivits viltvård i rimlig utsträckning (prop. 1995/96:43 s. 16 f.). Samverkan för att främja viltvården De första bestämmelserna om jaktvårdsområdesinstitutet återfinns, som nämnts ovan, i lagen () om rätt till jakt. Det var en frivillig samverkansform och byggde på den uppfattningen att det krävs en viss minimiareal för att tillfredsställa de vilda djurens näringsbehov samt att det under sådana förhållanden finns en fara för att en person som jagar på sin mark, som ej överstiger denna minimiareal, gör sig skyldig till misshushållning med jakten (skrivelse till Jord- bruksdepartementet s. 33 ff.). Nästa steg i riktning mot de jaktvårdsom- råden vi har togs lag om rätt till jakt. Genom denna lag infördes möjlighet att tvångsvis sammansluta fastigheter i ett område kallat jaktvårdsområde. Ändamålet med den samverkan som avses äga rum inom dagens jaktvårds- områden finns beskrivet i regeringens proposition 1979/80:180 med förslag till lag om jaktvårdsområden m.m. Enligt lag om rätt till jakt ålåg det jakträttshavaren att sörja för ett artrikt och livskraftigt villebrådsbestånd genom en ändamålsenlig och efter tillgången på vilt lämpad jakt och genom åtgärder för villebrådets skydd och förkovran. Det motsvarar i allt väsentligt vad som föreskrivs i nuvarande jaktlag. Viltvården är, enligt nämnda proposition, i hög grad beroende av jaktområdets storlek och beskaffenhet och det vilt som finns där. På grund av ägosplittringen är emellertid en ägares jordinnehav för sig endast undantagsvis så stort att det går att bedriva en ändamålsenlig jakt och viltvård. För en god viltvård är det alltså i allmänhet nödvändigt med en samverkan mellan jakträttshavare. Detta sker genom att intresserade jägare sluter sig samman och arrenderar tillräckligt stora områden. En viktig samverkansform i detta avseende anges jaktvårdsområden vara (s. 11). I propositionen preciseras vidare det angelägna behov som en lagstiftning om jaktvårdsområden fyller. Samverkan över ägogränserna är av stor be- tydelse för en ändamålsenlig jakt och viltvård. Inom jaktvårdsområden finns bättre möjligheter att bedöma viltbeståndets storlek och sammansätt- ning, att hushålla med vilttillgångarna och att bedriva en aktiv viltvård. kan bildandet av sådana områden antas öka utbudet av jaktupp- låtelser (s. 12). Samma synsätt redovisas i motiven till nuvarande jaktlag 1986/87:58 s. 20). har frivillig samverkan vunnit framsteg på framför allt älg- vårdens område. I propositionen Jakt och viltvård (prop. 1991/92:9 s. 29 f.) sägs bl.a. följande när det gäller jakten efter älg. Älgen håller sig normalt ganska troget inom ett visst område. Den produktionsanpassade älgjakten innebär att en älgstam måste ha ett tillräckligt stort betesområde. En meningsfylld vård av älgstammen kan inte bedrivas om jakten sker inom små områden utan samverkan. Samhällets strävan har därför varit att uppmuntra samverkan över större områden med goda förutsättningar att sköta älgstammen på ett bra sätt. Utvecklingen har också gått mot en ökad samverkan i större älgjaktsom- råden. Allt fler jägare som disponerar mindre marker har funnit det gynn- samt att samverka med andra. Även andra frivilliga samverkansformer har blivit vanligare, t.ex. att mindre licensområden går samman, jaktlag som tidigare haft egen tilldelning har sökt gemensam licens etc. Utvecklingen har visat att jägarna är beredda att ta ett större lokalt ansvar för de praktiska och administrativa frågorna kring älgvården. Det är på det lokala planet kunskapen skall finnas om viktig basinformation om älgvården. Lokala problem med en alltför stor älgstam som orsakar skador bör också lösas lokalt i samverkan. Genom ett ökat lokalt ansvar skapas också förutsättningar att minska myndigheternas nuvarande administration. Ett sätt att öka det lokala ansvaret var tillskapandet av älgskötselområden. Inom dessa områden får jakträttshavarna själva avgöra avskjutningens Sådana områden registreras av . älgskötselområde är frivillig. Har tillräckligt många fastighetsägare ansökt om att deras mark skall registreras som älgskötselområde registrerar fastigheterna som älgskötselområde om fastigheterna tillsammans uppfyller kraven för ett sådant område. Även en enskild fastighet kan ha så stor areal att den kan registreras som älgskötselområde. Vill en fastighetsägare att hans fastighet inte längre skall vara ansluten till ett älgskötselområde kan han hos ansöka om att hans fastighet registreras som A- eller B-område eller inte registreras alls. älgskötselområden bygger på ett lokalt och frivilligt ansvarstagande för älgvården (a. prop. s. 30 ff.). redovisning av uppdraget att följa och studera verksamheten med bildandet av jaktvårdsområden I redovisning av uppdraget att följa och studera verk- samheten med bildandet av jaktvårdsområden (se bilaga 2 till detta betänkande) sägs bl.a. följande under rubriken (Beslut 1995- 11-20, dnr. 394-4090-87 Nf s. 5 f.). Bestämmelserna jaktlag ersattes av betydligt mer om- fattande och komplicerade bestämmelser jaktlag (1938:274). Syftet med de nya bestämmelserna var emellertid detsamma, nämligen att stimulera till ökad samverkan mellan fastighetsägare över större områden. Behovet av samverkan gällde i första hand älgjakten, som vid bedrevs på ett sådant sätt att de redan svaga älgstammarna höll på att ödeläggas. Bildandet av jaktvårdsområden enligt den nya lagen (anm. jaktlag) styrdes därför så gott som helt av det allmännas vilja att åstadkomma en biologiskt anpassad skötsel av älgstammarna och en säker jakt. I den nya lagen infördes bland annat därför en bestämmelse som medgav att fastigheter kunde anslutas till ett jaktvårdsområde mot fastighetsägarens uttryckliga vilja. En ny lagstiftning om jaktvårdsområden trädde 1981 (1980:894). Den ersatte bestämmelserna jaktlag vid ny- och ombildning av jaktvårdsområden. Den nya lagstiftningen bygger huvud- sakligen på samma principer som jaktlag. En viktig skillnad är dock att tvångsmedlet skärptes och att det blev väsentligt svårare att upplösa ett jaktvårdsområde. påbörjades de första försöken med en helt reglerad älgjakt i några län. Försöken byggde på att samverkan skulle ske mellan jägarna. Inemot (1975) påbörjades en ny försöksverksamhet, nu med vad som kan kallas samordnad älgjakt. Idén var dock densamma, nämligen att stimulera till samverkan. Båda försöksverksamheterna byggde på att jägarna frivilligt bestämde sig för att samverka, även om bestämmelserna för älgjakten i och för sig indirekt tvingade fram samverkan. Möjligheterna att bryta sig ur en frivilligt överenskommen samverkan var dock begränsade. Försöksverksamheterna, som pågick till och med , lade grunden till ett helt nytt sätt att förvalta våra älgstammar. Framför allt ledde emellertid verksamheten till en ny öppenhet mellan jägarna. Den har medfört ett viktigt genombrott för frivillig samverkan som grund för jakten och viltvården. Den nya jaktlagstiftningen som trädde 1988, präglas mot denna bakgrund i väsentliga avseenden av ledord som samråd och samverkan.