sou · GLB3116d4 · 1998-01-01 00:00:00 — 11 Barnets rätt till utbildning 11.1.1 Barnets egen rätt till utbildning Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de särskilt (a)göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla; (b)uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov; (c)göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga genom varje lämpligt medel; (d)göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn; (e)vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. 2.Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention. 3.Konventionsstaterna skall främja och uppmuntra internationellt samarbete i utbildningsfrågor, särskilt i syfte att bidra till att avskaffa okunnighet och analfabetism i hela världen och för att underlätta Barnets rätt till utbildning SOU 1997:116 | tillgång till vetenskaplig och teknisk kunskap och moderna undervisningsmetoder. Särskild hänsyn skall härvid tas till ut- vecklingsländernas behov. Den rättighet som oftast förekommer i internationella konventioner och deklarationer är rätten till utbildning. Olika aspekter av utbildning finns till exempel både i de internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Utbildning ses i de internationella dokumenten som en funda- mental bas, både för den enskildes personliga utveckling och för den ekonomiska och politiska utvecklingen i länderna som helhet. har uttryckt detta genom att betrakta utbildning som en "investering i humankapital", därför att "utan utbildning, ingen utveckling". Utbildning är också en förutsättning för att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och för den enskilde individens möjlighet att delta i samhällslivet. Utbildning kan därmed sägas utgöra en förutsättning för möjligheterna att tillgodogöra sig Barn- konventionens övriga rättigheter. Men trots att rätten till utbildning har en lång historia i internatio- nella dokument är det först i som barnet själv ges rätt till sin egen utbildning. Barnet har setts som en passiv mottagare av utbildning och den verkliga rätten till barnets utbildning har, enligt de tidigare konventionerna, tillfallit föräldrarna. I t.ex.1948 års allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna står det att "parents have a prior right to choose the kind of education that shall be given to their children" (föräldrar har en förhandsrätt att välja vilken form av utbildning som skall ges deras barn). Tanken med att ge föräldrarna rätten att påverka sina barns utbildning har varit att föräldrarna skall utgöra garanter mot statlig indoktrinering i offentliga skolor. När t.ex. konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna utarbetades hän- visade många stater till nazisternas missbruk av det tyska utbild- ningssystemet före och under . Genom att ge föräldrar rätt att påverka utbildningen skulle det skapas en motvikt till den makt som staten har över utbildningens innehåll.1 I motsats till andra konventioner ger alltså barnet självt rätt till utbildning, rätt att välja utbildningsväg och rätt att påverka undervisningen. Barnets rätt till utbildning ansvar på staten att tillförsäkra barnet en rätt att delta i beslut som rör dess utbildning. Denna rätt baseras dels på artikel 12, dels på att det i , till skillnad från andra konventioner, inte finns någon bestämmelse om föräldrarätten. Under arbetet med konventionen uttryckte dock flera stater, däribland , , och en oro över att en sådan bestämmelse saknades. Men arbetsgruppen som utarbetade konventionen ansåg att en bestämmelse om föräldrarätt passade dåligt i en konvention om barnets rättigheter. Principen om lika möjligheter I den internationella rätten står principen om utbildning på grundval av lika möjligheter högt upp på dagordningen. I betonas detta särskilt genom att artikel 28 inleds med orden: "Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de ..." Genom att formuleringen placerats i inledningen har alla andra stadganden i artikel 28 gjorts beroende av rätten till utbildning på grundval av lika möjligheter. "Utbildning på grundval av lika möjligheter" har tre olika aspekter. För det första innebär det ett förbud mot diskriminering i utbildningen. Inledningen till artikel 28 i skall i det sammanhanget läsas tillsammans med konvention mot diskriminering i utbildning.2 Enligt denna är staterna skyldiga att vidta aktiva åtgärder för att förhindra att diskriminering uppstår i utbildningen och för att stoppa eventuellt existerande diskriminering. Begreppet diskriminering definieras på följande sätt i konvention (artikel 1): I denna konvention skall uttrycket diskriminering avse varje åtskillnad, uteslutning, begränsning eller fördel på grund av ras, färg, kön, språk, religion, politiska eller andra åsikter, nationellt eller socialt ursprung, ekonomiska villkor eller börd, vars syfte eller verkan är att omintetgöra eller inskränka lika behandling inom undervisningen ..." Minoritetsgruppers rätt till utbildning skyddas också genom artikel 30 där det stadgas att "i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som Barnets rätt till utbildning tillhör en urbefolkning skall ett barn som tillhör en sådan minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha ett eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk". För det andra innebär "utbildning på grundval av lika möjligheter" att utbildningen skall vara likvärdig. Kvalitén i utbildningen och den utbildningsmässiga standarden i övrigt skall vara lika i alla delar av landet. Enligt konvention förbinder sig staterna att "säkerställa att undervisningens standard är likvärdig i alla offentliga läroanstalter på samma nivå och att de villkor som har samband med den meddelade undervisningens kvalitet är likvärdiga" (Artikel 4 b). En tredje aspekt av "utbildning på grundval av lika möjligheter" är att utbildningen måste göras tillgänglig också för barn med särskilda behov på ett sätt som tar hänsyn till deras behov. Rätt till stöd ingår således i barnets rättigheter. Detta tas upp både i t.ex. UNESCOs rekommendation om fack- och yrkesmässig utbildning3 och av kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som i sitt arbete har betonat vikten av att staterna gör det möjligt för de sämst ställda barnen att tillgodogöra sig utbildning. De grupper som kommittén särskilt pekar på är, förutom flickor, även barn i familjer med låga inkomster, barn som bor i landsbygdsområden och invandrarbarn. Principen om obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning Av de internationella konventioner som tar upp utbildning framgår att staternas skyldighet att tillhandahålla kostnadsfri utbildning för barn varierar för olika utbildningsnivåer. Starkast är skyldigheten vad gäller grundutbildning. Därefter är det en successiv försvagning vad gäller utbildning efter grundutbildning. Men trots att denna skyldighet för staterna har funnits har principen långt ifrån förverkligats. Möjligen var det medvetenheten om att många länder av ekonomiska skäl har svårt att förverkliga alla barns rätt till kostnadsfri grundutbildning som var orsaken till att ett förslag om att försvaga denna rätt i vann visst gehör i arbetsgruppen som utarbetade . Men motviljan mot att sänka de internationella kraven var starkare och arbetsgruppen Barnets rätt till utbildning stannade därför vid att behålla den nivå som har fastställts i konventionen om sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. Rätten till kostnadsfri utbildning utöver grundutbildningen är, som nämnts, svagare. I artikel 28 (b) heter det att staterna skall "uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov". Vad gäller högre ut- bildning står det i (c) att staterna skall "göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga genom varje lämpligt medel". Dessa formuleringar har tolkats så att , utan att fastställa en absolut rätt till kostnadsfri utbildning efter grundutbildning, anger de utbildningspolitiska målens inriktning.4 Grundutbildningen skall inte bara vara kostnadsfri utan även obligatorisk (artikel 28 a). Konventionen anger dock inte vilka åldersgrupper som skall omfattas av den obligatoriska skolgången. Inte heller anges vilka kunskaper barnet skall ha tillgodogjort sig när det lämnar den obligatoriska skolan. I artikel 28 (d) står det att staterna skall "göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn". Stadgandet innehåller två skyldigheter. Först skall staterna göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och sedan skall åtgärder vidtas så att detta också blir åtkomlig för alla barn. Närvaro och disciplin i skolan Staterna skall vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott, vilket innebär att konven- tionen lägger ett ansvar på staten att se till att inte vissa grupper avbryter eller avslutar sin utbildning . Genom den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har barnet ett skydd mot fysisk bestraffning i skolan. I ges barnet ett utökat skydd genom den positiva formuleringen i artikel 28 (2). Det är inte bara så att grym bestraffning förbjuds utan det stadgas generellt att de disciplinära Barnets rätt till utbildning metoderna skall administreras på ett sätt som "är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention" (jämför också artikel 19). Konventionsstaterna är överens om att barnets utbildning skall syfta till att (a)utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga; (b)utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläg- gande friheterna samt för de principer som uppställts i stadga; (c)utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för utsprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen; (d)förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar; (e)utveckla respekt för naturmiljön. Ingenting i denna artikel eller i artikel 28 får tolkas så att det medför inskränkningar i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter, dock alltid under förutsättning att de i punkt 1 i denna artikel uppställda principerna iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angivits som minimistandard. Rätten till utbildning innehåller inte enbart en rätt att få delta i undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig utveckling. I de internationella konventionerna som tar upp rätten till utbildning görs en åtskillnad mellan begreppen skolundervisning (schooling, droit a linstruction) och utbildning (education, droit a leducation). Med utbildning avses den process genom vilken samhället överför inte bara kunskaper och färdigheter utan också kultur, etik och andra värden. Skolundervisning är ett snävare begrepp som innefattar överföring av kunskaper och färdigheter. Barnets rätt till utbildning utbildning som en process genom vilken barnet ges möjligheter att utveckla sin personlighet, sina anlag och sin fysiska och psykiska förmåga, vilket formuleras i artikel 29. Det finns vissa innovationer i utbildnings- artiklar, även om flera formuleringar har hämtats från andra internationella dokument. En sådan innovation är att utbildningen skall syfta till att "utveckla respekt för naturmiljön" (29 e). Genom denna formulering betonar konventionen vikten av att medvetenhet om miljön etableras tidigt i livet. kopplar också värnandet om miljön till barnets rätt till hälsa i artikel 24. För att förverkliga barnets rätt till bästa möjliga hälsa skall staterna bl.a. sträva efter att bekämpa sjukdomar och undernäring "med beaktandet av de faror och risker som miljöförstöring innebär" (artikel 24, 2 c). Artikel 29 (b) anger vidare att barnets utbildning skall syfta till att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna. Under utarbetandet av antogs först ett förslag där det i stället hette att det var barnets respekt för "the rights of people" som skulle utvecklas. Detta ändrades till "human rights and fundamental freedoms" (de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna). Detta har tolkats som ett argument för att "Mänskliga rättigheter" bör ingå som ett ämne i skolan.5 En sådan tolkning får också stöd i UNESCOs rekommendation att varje barns första skola skall organiseras så att barnet tidigt görs medveten om sina rättigheter.6 Det bör noteras att det i artikel 29 inte görs någon prioritering av de syften som räknas upp, utan de behandlas likvärdigt. Staterna kan därför inte enbart genomföra delar av artikeln, utan alla aspekter av utbildningens syfte skall genomsyra undervisningen. I artikel 29 (2) tar ställning till fristående skolor. Under denna punkt heter det att artikeln inte får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter. Detta dock under förutsättning att principerna i artikel 29 iakttas "och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angivits som minimistandard". Konven- tionen ställer således krav på staten att bevaka så att skolor utanför det Barnets rätt till utbildning offentliga skolväsendet uppfyller de mål som har angivits för undervisningen. Det talas alltmer om att vi står inför, eller mitt i, en omvandling från ett industrisamhälle till ett kunskapssamhälle. Någon enhetlig definition på vad ett kunskapssamhälle är finns inte, men klart är att samhället ställer betydligt högre krav på framför allt teoretiska kunskaper, jämfört med tidigare. För att få en plats i arbetslivet krävs en gedigen grundutbildning. Dagens arbetsmarknad är an- norlunda än gårdagens och inom de flesta yrkesområden ställs högre krav på kunskaper. Möjligheterna att få arbete direkt efter har på grund av arbetslivets utveckling blivit allt mindre och är på vissa håll obefintliga. krävs minst gymnasieutbildning för att vara anställningsbar, men på grund av rådande arbetsmarknadsläge är det svårt för många ungdomar att ta steget ut i arbetslivet, vilket avspeglas i statistiken. Andelen ungdomar som började arbeta direkt efter gymnasiet sjönk från år 1993.7 I en bilaga till betänkande Ungdomars utsikter8 betonas vikten av utbildning också som avgörande för den framtida ekonomiska utvecklingen: Vi lyfter fram betydelsen av utbildning, kunskap och kompe- tens. Inte främst för dess egenvärde och dess betydelse för skapandet av ett välutvecklat demokratiskt och kulturellt samhälle, utan för att utbildning, kunskap och kompetens kommer att bli av avgörande betydelse för framtida ekonomiska och sociala utveckling. Därför är det av yttersta vikt för hela samhället att ungdomar kan erhålla den kva- Barnets rätt till utbildning lificerade utbildning och den introduktion i yrkeslivet som möjliggör skapandet av det kunskapsintensiva samhället. Att barn och ungdomar får en bra utbildning är således ett samhälls- intresse som både handlar om att bevara och vidareutveckla demokratin och att säkra den ekonomiska tillväxten. Sett ur barnets perspektiv är tillägnande av kunskaper och färdigheter en väsentlig del av dess utveckling. Men barnet behöver också kunskap för att få ett drägligt liv i "kunskapssamhället". För att klara sig i livet, som vuxen samhällsmedborgare, krävs en kunskapsmässig förberedelse och det är skolan som har huvudansvaret för att förmedla tillräckliga och relevanta kunskaper till barn och ungdomar som rustar dem för ett liv som vuxen. I det avseendet är skolan och skoltiden en förberedelse för livet. Men skolan är något mer än av förberedelse för resten av livet. En miljon barn och ungdomar går till skolan . Barn i grundskoleåldern har skolplikt och fortsätter i stort sett alla vidare till gymnasieskolan. Av de elever som lämnade studerade i gymnasieskolan samma höst. Av alla dem som börjar första året i gymnasieskolan fullföljer gymnasiestudierna inom en fyraårsperiod.9 Det innebär att nästan alla barn och ungdomar i går i skolan . Skolan är därmed något mer än enbart en plats där kunskaper och färdigheter förmedlas. Barn och ungdomar som går i skolan kan inte betrakta allt de gör som en förberedelse för något som skall komma senare i livet. För dem är skolan livet självt. Det är i skolan kamraterna finns och det är där som barnet utvecklar starka band med andra vuxna än föräldrarna. Det är i skolan lärandet, kunskapssökandet och växandet sker. Det är där prestationer mäts och bedöms. Skolan är en verksamhet som omfattar en stor del av befolkningen. Förutom en miljon barn och ungdomar omfattas 125 000 skolledare och lärare plus annan skolpersonal. Till detta skall läggas alla föräldrar som är engagerade i skolan. Någon enhetlig beskrivning av den svenska skolan låter sig därför inte göras. "Bilden" av skolan varierar beroende av vem som ser, vad man tittar på och vilket perspektiv man väljer. Vi har i vår granskning av skolan försökt se skolan ur barnets perspektiv. De frågor som vi har ställt är hur den svenska skolan tillgodoser barnets rätt till kunskap och utveckling och Barnets rätt till utbildning vilket stöd och skydd som barnet får. På motsvarande sätt har vi granskat vilket stöd som enskilda skolor får av myndigheter på olika nivåer för att ge skolorna gynnsamma utvecklingsbetingelser. Slutligen har vi granskat hur det svenska skolväsendets regelverk speglar bestämmelser och anda. Elevers rätt till inflytande i skolan har behandlats i det föregående, avsnitt 8. Vi vill i sammanhanget peka på att det inom skolans område pågår ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete. Bland annat har lämnat två betänkanden som har följts av propositioner, vilka belyser föräldrainflytande och elevdemokrati.10 skall ha slutfört sitt uppdrag . Det pågår vidare en utredning om hur ansvaret för funktions- hindrade barn i skolan skall fördelas mellan stat, kommun och landsting. Vidare har en kommitté tillsatts med uppdrag att redovisa viktiga utgångspunkter för att stödja och förebygga läs- och skriv- svårigheter. Denna skall redovisa sitt arbete . Regeringen har vidare i regleringsbrevet för gett i uppdrag att vidta särskilda utvärderings- och utvecklingsåtgärder som avser elever med behov av särskilt stöd. Därutöver har en kommitté utarbetat förslag till ett nytt måldokument för den pedagogiska verksamheten för barn och ungdomar i åldrarna . En parlamentariskt sammansatt kommitté har tillkallats för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen. En arbetsgrupp med representanter för myndigheter och departement har haft till uppgift att inventera det arbete som sker på myndighetsnivå och rör skolans värdegrund samt föreslår hur det kan samordnas och anpassas till skolans vardagsarbete. Arbetsgruppen har presenterat sina slutsatser och förslag. överlämnade regeringen en utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning till . I utveck- lingsplanen redogör regeringen för sin grundläggande syn på ut- bildningsväsendet och anger vilka områden som kommer att prioriteras under den kommande tvåårsperioden.11 Barnets rätt till utbildning 11.2.2 Rätten till utbildning i Vi har gjort en genomgång av skollag, förordningar och läroplanerna. Generellt sett kan vi därvid konstatera att det svenska utbild- ningsväsendets regelverk i allt väsentligt återspeglar Barnkonventio- nens bestämmelser och anda. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar omfattar grundskola, sameskola, gymnasieskola, specialskola och särskola. Därutöver finns det bland annat fristående skolor. Principen om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla slås fast i regeringsformen där det stadgas att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 21 §). Av skollagen framgår det att alla barn som är bosatta i landet har skolplikt och därmed rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom (3 kap. 1 §). Utbildningen skall vidare ta hänsyn till barn med särskilda behov. Var och en som verkar i skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde (1 kap. 2 § skollagen). Skolan har därför en skyldighet att upprätthålla disciplinen i skolan på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i läroplanen föreskrivs att "ingen i skolan /skall/ utsättas för mobbing. Tendenser till trakasserier skall aktivt bekämpas. Främlingsfientlighet och intolerans måste bemötas med kunskap". Utbildning har alltid varit en viktig del av den svenska välfärds- politiken, vilket inneburit att stat, kommuner och landsting har satsat på skolan. Målet har varit att bygga en demokratisk skola, en skola för alla, som svarar mot de förändringar som sker i arbetsliv och samhälle. Skolan har också utvecklats. Reformeringen av skolan har varit ett led i uppbyggnaden av det svenska välfärdssam- hället. Asylsökande barns rätt till utbildning I allt väsentligt återspeglas i det svenska utbild- ningsväsendets regelverk. På en punkt anser vi dock att Barnkonven- tionens bestämmelser och anda inte återspeglas i de svenska reglerna. Skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla omfattar endast barn som är bosatta i landet och därmed utesluts asylsökande barn och barn som ansöker om uppehållstillstånd på någon annan grund. Som bosatt räknas den Barnets rätt till utbildning som rätteligen skall vara folkbokförd i landet.12 För barn som vistas i i avvaktan på beslut om uppehållstillstånd finns endast en begränsad rätt till utbildning. De regler som gäller är att asylsökande barn som, om de var bosatta i skulle gå i , skall tas emot i i den kommun där de vistas, enligt grundskoleförordningen och en särskild förordning om undervisning för asylsökande barn.13 Däremot är antalet timmar begränsade enligt den särskilda förordningen. Det finns även ett tak för kostnaderna för asylsökande barns utbildning. Den ersättning som kommunerna får av staten är begränsad till av den genomsnittliga kostnaden för en elev i den svenska grundskolan.14 Asylsökande barn eller barn som söker uppehållstillstånd av andra skäl och som är i behov av särskola har heller inte samma rätt som svenska barn. I fråga om barn som på grund av vissa funktionshinder inte kan gå i eller särskolan och därför skulle gå i specialskolan om de var bosatta i landet, gäller, enligt 7 kap. 2 § specialskoleförordningen (1995:401), att styrelsen för en specialskola får medge att ta emot ett barn som vistas i i avvaktan på beslut i ett ärende om uppehållstillstånd. Vi anser att även asylsö- kande skall få rätt till utbildning inom särskolan.