sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Den föreslagna ändringen medför inte heller någon inskränkning i möjligheten för allmänheten att närvara vid en förhandling eller att på plats ta del av de allmänna handlingar som förekommer i målet eller ärendet. För att uppnå syftet med de nu diskuterade reglerna - att hindra otillbörlig spridning av sådant som är taget i beslag m.m. - är det emellertid inte nödvändigt att helt upphäva möjligheten att få ut kopior av sådana handlingar som är i beslag m.m. Vad som bör inskränkas är kopiering som i huvudsak förutsätter användande av tekniska hjälpmedel, som avläsare, kopiator, bandspelare, kamera m.m. Att söka hindra avskrift för hand ter sig principiellt mycket diskutabelt och dessutom föga meningsfullt. Det går knappast att hindra att någon i samband med att han tar del av handlingen också tecknar ned dess innehåll, exempelvis vid en föredragning av innehållet under en förhandling. Det är heller inte meningen att inskränka kopierät- ten i sådan omfattning. Rätten att skriva av en allmän handling skall därför inte inskränkas. Även om det alltjämt kommer att vara möjligt för den enskilde att skriva av eller göra anteckningar om innehållet i beslagtaget eller konfiskerat material finns det vissa situationer där det kan vara rimligt att en skrift eller framställning kopieras och lämnas ut eller att egen kopiering tillåts. Bestämmelserna om pliktexemplar som berörts ovan under avsnitt 2.9 kan visserligen sägas ge ett visst utrymme för bl.a. forskningen att ta del av det material som är ifråga i målet. Det kan dock på goda grunder antas att bestämmelserna om leverans av pliktexemplar inte iakttas i alla sammanhang. Pliktexemplars- regleringen räcker sålunda inte till för att garantera insynen i det material som läggs fram inför domstolarna. Begränsningen i kopierätten bör därför inte bli absolut. Det skall finnas en möjlighet att få ta eller erhålla kopior av sådana framställning- ar även i fortsättningen. Justitiekanslern vill därför - med förebild i bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen - också föreslå att en bestämmelse införs med den innebörden att sådana handlingar som enligt det ovan anförda inte får kopieras eller lämnas ut i kopia kan lämnas ut om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras genom ett sådant tillhanda- hållande eller utlämnande. Här åsyftas närmast sådana situationer där tillhandahållande eller utlämnande av kopior begärts med stöd av de syften som bär upp tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen, nämligen att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande och där grundad anledning finns till antagande att ett tillhandahållande eller utlämnande inte kommer att följas av en brottslig spridning. Bestämmelsen avses således ge en rätt för företrädare för massmedier- na, forskare, ideella organisationer m.fl. att få ut kopior eller själva göra sådana kopior för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området. Ett utlämnande av en kopia förutsätter dock en prövning av domstolen eller myndigheten av att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras. En journalist eller en forskare kan behöva tillgång till en kopia t.ex. för att göra ett undersökande reportage eller undersökning om olaga våldsskildring som samhällsfenomen. Det kan även komma ifråga att en försvarsadvokat får en kopia i sitt uppdrag att försvara den för brottet misstänkte personen. Ett annat exempel är att kopior lämnas ut till en sakkunnig som förordnats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Domstolen eller myndigheten har således att göra en förhållandevis in- gående prövning innan exempelvis en kopia lämnas ut. För att bedöma om en person som uppger sig vara forskare verkligen har ett sådant syfte och om detta är att anse som seriöst kan erinras om möjligheten att inhämta synpunkter om forskningens karaktär från de vetenskapliga forskningsrådens etiska nämnder. Med denna lösning uppnås en möjlighet att tillgodose de ändamål som bär upp den konstitutionella skyddsregleringen för yttrandefriheten utan att man behöver tillgripa en lösning med sådana förbehåll som kan ställas upp enligt 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen. En sådan lösning låter sig inte heller naturligt inpassas i tryckfrihetsförordningen. I fråga om den tilltänkta regelns praktiska tillämpning hänvisas till vad som anförs i avsnitt 4. 3.1.4Den föreslagna inskränkningens förhållande till dagens sekretessbestämmelser Någon generell inskränkning av rätten att ta del av allmänna handlingar utöver vad som gäller på grund av regler om sekretess föreslås således inte. Allmänheten kommer alltjämt att på begäran ha rätt att på plats ta del av skrifter eller framställningar som är under beslag. All- mänhetens insyn i exempelvis domstolarnas arbete vidmakthålls genom att det alltjämt föreligger en möjlighet att närvara under domstolsför- handlingarna och i samband därmed ta del av det beslagtagna materialet. I sammanhanget erinras om de villkor som gäller för den praktiska tillämpningen av 2 kap. 12 § TF som beskrivits i avsnitt 2.2. gäller visserligen en särskild bestämmelse om sekretess be- träffande barnpornografibrott. Redan på denna grund är kopierätten nu begränsad i sådana fall. Begränsningen i insynen sträcker sig emellertid vidare än så. Bedömer domstolen att sekretess föreligger i målet är utomstående helt betagna rätten till insyn. Allmänheten får i sådana fall exempelvis inte närvara vid förhandlingar inför domstol. Även beträffan- de mål om andra tryck- och yttrandefrihetsbrott än barnpornografibrott kan sekretessbestämmelser innebära att insynen i målen är begränsad, jämför avsnitt 2.4 ovan. Det kan alltså hävdas att redan genom dessa sekretessbestämmelser ett fullgott skydd finns mot att skrifter eller andra framställningar sprids vidare i de fall där lagstiftaren funnit skäl föreligga för att begränsa insynen. Att mot bakgrund härav allmänt begränsa kopierätten synes vara en i sammanhanget onödig inskränkning i offentlighetsprincipen. Enligt Justitiekanslerns mening är detta dock inte fallet. Oavsett om sekretess råder i målet måste den principiella utgångspunkten vara att framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats just för att förhindra vidare spridning inte sprids vidare med stöd av bestämmel- serna i 2 kap. TF och därigenom med det allmännas försorg. Den föreslagna inskränkningen gäller enbart framställningar som har tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär emellertid en vidare inskränkning i kopierätten och är tillämplig även vid brottsbalksbrott och omfattar också andra framställningar som förekommer i såväl brottmål som i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det kan naturligtvis tänkas en ordning där handlingar m.m. som tagits i beslag eller förverkats med stöd av bestämmelserna i också undantas från kopierätten. Ett exempel kan vara kort eller bilder som är framställda på ett sådant sätt att de inte omfattas av tryck- frihetsförordningens bestämmelser men som har t.ex. ett våldspornog- rafiskt innehåll. Väcks åtal mot någon för att denne sprider bilder med ett sådant pornografiskt innehåll blir dessa bilder, under förutsättning att de är att anses som allmänna handlingar, tillgängliga för envar i den ut- sträckning som gäller . Justitiekanslern har emellertid den uppfatt- ningen att dessa fall kan antas komma att höra till undantagen och vill mot bakgrund härav inte nu tynga den gällande grundlagsregleringen med ändringar i denna del. Denna fråga bör lämpligen kunna övervägas i ett annat sammanhang (jfr vad Justitiekanslern anfört tidigare i frågan, se prop. 1992/93:256 s. 18). Som framgått ovan under avsnitt 2.5 kan framställningar ges in av allmänheten eller rekvireras av myndigheterna. Det behöver i dessa fall inte bli fråga om att göra beslag eller framställa konfiskeringsyrkanden utan talan kan komma att föras enbart beträffande det straffrättsliga an- svaret. Det finns emellertid inte någon anledning att låta inskränkningen i kopierätten omfatta också sådana framställningar. Där så är påkallat torde nämligen en förundersökning inledas och förundersökningssekre- tess råda. Under förundersökningen ges tillfälle till överväganden om beslag skall komma ifråga eller yrkande om konfiskering framställas. För de fall där åtal undantagsvis kommer att väckas utan att tvångs- medel har använts saknas det anledning att särskilt reglera saken i grundlagen. Det kan vara fråga om situationer där framställningen nått en sådan spridning att ett beslag ter sig föga meningsfullt. Beträffande sändningar i televisionen kan beslag och konfiskering inte komma ifråga, eftersom tvångsmedlen endast kan tillgripas vad gäller film eller ljudupptagningar. Det nu sagda innebär följaktligen en viss ändring i förhållande till den gällande bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen. 3.1.5Principiella synpunkter på valet av lagteknisk lösning Under utredningsarbetet här har övervägts också andra lagtekniska lösningar. redovisas också dessa tänkbara lösningar och motiven till varför inte någon av dessa förordas. En tänkbar lösning är att låta inskränkningen i kopierätten regleras i tryckfrihetsförordningen men att reglera de undantagsfall då kopior ändå skulle kunna lämnas ut i sekretesslagen. En reglering i tryckfrihetsförordningen med särreglering i sekretessla- gen vad avser möjligheten att under vissa förhållanden få ut kopior skulle i princip följa det system som gäller för allmänna handlingar, dvs. huvudregeln finns i grundlag medan undantag regleras i en särskild lag. En bestämmelse om utfående av kopior skulle då lämpligen kunna placeras i 15 kap. sekretesslagen, som innehåller närmare tillämpningsbestämmelser om utfående av allmänna handlingar. En sådan ordning skulle emellertid vara tveksam av flera skäl. Den första invändningen, som också kom till uttryck i det ovan nämnda betänkandet från , om att möjligheten att få ut kopior av allmänna handlingar rätteligen inte hörde hemma i sekre- tesslagen, väger tungt även beträffande den nu diskuterade ordningen. Kopierätten är inte någon sekretessfråga i egentlig mening. En bestämmelse om ett undantag från undantaget i rätten att få kopior saknar vid ett närmare betraktande det systematiska sambandet med övriga bestämmelser i sekretesslagen. En sådan ordning skulle också fordra ändringar i 1 kap. 1 §, 14 kap. samt 15 kap. sekretesslagen. En fördel med en reglering i sekretesslagen vore möjligheten att knyta an utlämnandet av kopior till bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ om förbehåll i samband med utlämnande av uppgifter. Även i denna del skulle emellertid ändringar bli nödvändiga, t.ex. såvitt avser den sanktion mot överträdelser av sådana förbehåll som finns i reglerna om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § . Ett alternativ kunde också vara att reglera kopierätten i tryckfrihets- förordningen med en särreglering av rätten att få ut kopior i lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden eller i en helt ny lag. Lagen med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden har sitt ursprung i bestämmelser om den särskilda juryrättegång som finns i tryck- och yttrandefrihetsmål. Dessa bestämmelser har överförts till den nu gällande lagen som också innehåller andra bestämmelser som ansluter till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det skulle mot bakgrund härav i och för sig vara tänkbart att föra in bestämmelser om rätten att få ut kopior i denna lag. SOU 1997:49 Bilaga 4 43 En viktig invändning häremot är emellertid att regler om utfående av allmänna handlingar då skulle spridas till flera lagar. Därigenom skulle överskådligheten på ett viktigt konstitutionellt område försvåras. Samma argument kan anföras mot att stifta en särskild lag för ända- målet. Den avgörande invändningen mot en reglering i vanlig lag är emellertid följande. Skulle ett undantag från kopieringsförbudet regleras i vanlig lag finns det en risk att tid efter annan detta undantag kunde ändras i olika rikt- ningar eller rent av upphävs med den verkan att varje möjlighet att få ut en kopia utesluts. Justitiekanslern har den uppfattningen att den grundläggande rätten att få ta del av allmänna handlingar - och det även i form av kopia - bör präglas av kontinuitet och stabilitet och att reg- leringen härom i så stor utsträckning som möjligt skall vara skyddad från ändringar. Ett sådant skydd ges bäst i grundlag. En sådan ordning ligger också väl i linje med de uttalanden som och lagrådet gjorde i det ovan nämnda lagstift- ningsärendet. Det mest naturliga lösningen blir således att den föreslagna reglering- en i sin helhet tas in i tryckfrihetsförordningen. Det blir i sammanhanget fråga om förhållandevis måttliga tillägg som synes kunna göras utan att några ändringar i övrigt synes nödvändiga. Den nu föreslagna ändringen medför att bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen samt 12 kap. 3 § första stycket sista meningen sekre- tesslagen kan utmönstras ur lagstiftningen. Ett par tillämpningsfrågor finns det dock anledning att ytterligare behandla. 3.1.6Syftet med att få en kopia av beslagtaget material m.m. bör få efterforskas Den bedömning domstolen eller myndigheten har att göra när någon begär att få kopia kan i vissa fall komma att förutsätta en närmare prövning bl.a. av vem som begär ut kopian och om syftet med begäran. Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF får en myndighet inte efterfråga vem som begär ut en handling eller efterfråga vilket syfte som ligger bakom en sådan begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Myndigheterna kan således inte rutinmässigt kräva legiti- mation av den som begär ut allmänna handlingar. Däremot får myndigheten göra efterforskningar där det är nödvändigt, exempelvis för att kunna göra en sekretessprövning. Bestämmelsen i 2 kap. 14 § tredje stycket TF synes emellertid omfatta alla situationer där en allmän handling begärs utlämnad, oavsett i vilken form det sker. Någon ändring av lagrummet synes därför inte påkallad för att den nu föreslagna prövningen skall kunna göras i de fall som avses med de ändringar i 2 kap. 12 och 13 §§ TF som föreslås. Ett beslut att vägra lämna ut en allmän handling för kopiering eller i kopia kan överklagas enligt bestämmelserna i 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen. Ordalydelsen i dessa lagrum synes, sedda i belysning av sekretesslagens syften som de anges i 1 kap. 1 § sekretess-lagen, kunna omfatta också den situationen att myndigheten med stöd av de nya bestämmelserna exempelvis vägrar att lämna ut en kopia av en film. Någon ändring av bestämmelserna om överklagande för att täcka de fall av en vägran att lämna ut en kopia som kan uppkomma vid tillämpningen av de nu föreslagna reglerna synes därför inte heller vara nödvändig. 3.1.8Andra synsätt på problemet Under utredningsarbetet här har, som tidigare nämnts, kommit upp till diskussion också andra synsätt än de som analyserats i det föregående. Enligt ett synsätt kan man finna anledning att överhuvud ifrågasätta tillämpning av bestämmelserna om beslag m.m. som ett verkningsfullt medel att möta en snabb teknisk utveckling. En viktig faktor att beakta när man analyserar de frågor som gäller allmänna handlingar och kopierätten är nämligen den snabba tekniska utvecklingen som möjliggör bättre och snabbare kopiering och distribution i datanät m.m. Det finns inte anledning att tro att den tekniska utvecklingen vad gäller möjligheter att kopiera eller distribuera framställningar skulle avstanna. Vidare sker en spridning av skrifter och andra framställningar över nationella gränser både i mera materiella former och via signaler och radiovågor på ett sätt som tidigare knappast har kunnat förutses. Med dessa nya spridningsformer kan det väcka tvivel om beslag och konfiskering i ett längre tidsperspektiv egentligen fyller sina syften. Att beslagta och konfiskera sådana framställningar, särskilt på det pornogra- fiska området, som i ett globalt perspektiv kan antas ha nått en stor spri- dning, kan sålunda te sig mindre meningsfullt. Med ett sådant synsätt skulle frågan aktualiseras om beslags- och konfiskeringsinstituten liksom spridningsförbudet såsom mindre verkningsfulla skulle kunna utmönstras ur lagstiftningen. De brott som särskilt angivits som tryck- och yttrandefrihetsbrott är emellertid sådana att det måste finnas möjligheter att ingripa mot att framställningar med sådant innehåll sprids vidare. eller andra framställningar som innehåller brott mot rikets säkerhet måste kunna omhändertas torde inte behöva motiveras särskilt. beaktas att de konventioner som anslutit sig till i internationella sammanhang ifråga om etniska minoriteter och barn förutsätter att kan leva upp till sina åtaganden vilket i dessa sammanhang förutsätter en verkningsfull nationell lagstiftning (konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering samt konvention om barnets rättigheter). Att utmönstra beslags- och konfiskeringsinstituten liksom spridnings- förbudet är därför enligt Justitiekanslern inte ett synsätt som bör tas upp till närmare diskussion. Ett helt annat grepp är att tänka sig att undanta beslagtagna eller kon- fiskerade handlingar från vad som anses omfattat av begreppet allmän handling genom att man ändrar 2 kap. 11 § TF. I 2 kap. 11 § TF finns bestämmelser om undantag från vad som annars hade varit att betrakta som allmänna handlingar. Det kunde då vara ett alternativ att helt enkelt undanta också beslagtagna eller kon- fiskerade handlingar från vad som är allmänna handlingar. Reglerna i 2 kap. 11 § TF rör dock helt andra fall än det som diskuteras. Vad som skulle bli följden av en sådan lösning i fråga om dokumentation och arkivering låter sig inte heller lätt överblickas. En sådan inskränkning skulle också föra för långt genom att all insyn i materialet skulle gå förlorad. Detta måste ställas mot offentlig- hetsprincipens grundläggande syfte. En sådan lösning skulle därtill gå utöver vad som är nödvändigt för att klara ut problemet. Sammanfattningsvis har Justitiekanslern därför funnit övervägande skäl tala för en inskränkning i kopierätten som inte går längre än som krävs med hänsyn till de syften som bär upp beslags- och konfiskerings- instituten och som i sin helhet kan få sin närmare utformning inom ramen för tryckfrihetsförordningen. Justitiekanslerns bedömning: Det kan övervägas om Justitiekanslern - som ett komplement till systemet med pliktexemplarsleverans - bör åläggas att leverera exemplar av beslagtagna skrifter, videogram m.m. till bibliotek och Arkivet för ljud och bild. Skälen för Justitiekanslerns bedömning: En annan fråga som uppkom- mit under de utredningar som föregick åtalen för barnpornografibrott respektive olaga våldsskildring och som också uppmärksammats under denna utredning är leveranser av pliktexemplar. Som antytts i det föregående torde det få hållas för visst att skrifter och framställningar inte alltid levereras enligt bestämmelserna om pliktexemplar. Detta har också framkommit i de nu pågående målen vid . Syftet med pliktleveranser är att bevara och tillhandahålla yttringar av svenskt liv, samhälle och kultur för forskning och studier. Någon be- gränsning till innehåll eller syfte beträffande de skrifter m.m. som skall levereras föreligger inte. Det är viktigt att samlingarna blir så kompletta som möjligt. Det kan därför övervägas att införa en bestämmelse med den innebörden att Ju- stitiekanslern, skall överlämna exemplar eller kopior av exemplar som tagits i beslag i samband med utredningar vid tryck- och yttrandefrihets- brott, i viss anslutning till de rutiner som gäller för leverans av pliktex- emplar. Lagen om pliktexemplar är föremål för revision, se slutbetänkande (SOU 1992:92) Pliktleverans samt regeringens proposition (1993/94:10) om pliktexemplar av doku- ment. Hur en sådan ordning skall förhålla sig till bl.a. de straff och vitessanktioner som finns i pliktexemplarsregleringen är emellertid en fråga som bör övervägas ytterligare. Justitiekanslern lägger därför inte fram något förslag i dessa frågor. 4 Kommentar till lagförslagen 2 kap. 12 § TF, nytt tredje stycke: Rätten att avbilda eller ta en allmän handling i anspråk för ljud- överföring gäller inte sådana handlingar som tagits i beslag eller kon- fiskerats i mål om tryckfrihetsbrott eller om yttrandefrihetsbrott enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Ett sådant tillhandahållande får dock ske, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen därigenom inte äventyras. 2 kap. 13 § TF, nytt andra stycke: Rätten att få avskrift eller kopia av en handling gäller inte sådana handlingar som avses i 12 § andra stycket. Ett sådant utlämnande får dock ske, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen därigenom inte äventyras. Som framgått av det tidigare anförda föreslås införandet av en inskränkning i rätten att få ta allmän handling i anspråk för kopiering m.m. enligt 2 kap. 12 § TF eller utlämnad i kopia enligt 2 kap. 13 TF. Under avsnitt 3.1.1 har redogjorts för bakgrunden härtill. Här redovisas några detaljsynpunkter. De allmänna handlingar som inte längre kommer att omfattas av kopierätten är handlingar som tagits i beslag oavsett om fråga är om konfiskationsbeslag, dvs. beslag av exemplar eller en upplaga, eller utredningsbeslag, dvs. beslag av enstaka exemplar i utredningssyfte. Beslag är en åtgärd som vanligtvis tillgrips redan under förunder- sökningsstadiet. Under förundersökning gäller s.k. förundersök- ningssekretess enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Sådan sekretess gäller även hos Justitiekanslern när denne leder förundersökning i tryck- och yttrandefrihetsmål, 11 kap. 4 § sekretesslagen. Detta innebär att förundersökningssekretess gäller beträffande de uppgifter som förekommer under förundersökningen, exempelvis innehållet i videogram. Förundersökningssekretessen är emellertid inte absolut utan fordrar en skadeprövning i varje enskilt fall. Skulle sekretess inte föreligga under en förundersökning har allmänheten rätt att ta del av handlingarna i ärendet. Den nu föreslagna lagändringen kommer emellertid att innebära att allmänheten, oberoende av om någon sekretess gäller eller inte, saknar rätt att kopiera eller få en kopia av en beslagtagen skrift eller annan framställning om det inte vid en prövning befinns att ett utlämnande inte äventyrar ändamålet med beslaget. Förundersökningssekretessen upphör normalt att gälla om åtal väcks. Oavsett om sekretess gäller hos domstolen eller inte så skall domstolen enligt huvudregeln i de nya bestämmelserna inte låta allmänheten kopiera eller till allmänheten lämna ut kopior av skrifter eller andra framställningar som är under beslag eller konfiskerade. Om åtalet inte bifalles skall beslaget bestå till dess lagakraftägande dom föreligger. Därefter skall det hävas och den allmänna handlingen återställas till den hos vilken beslaget gjordes. Om åtalet däremot vinner bifall gäller inskränkningen i kopierätten även sedan avgörandet i målet vunnit laga kraft om beslut om kon- fiskering meddelats i domen. De exemplar som i sistnämnda fall finns i beslag skall förstöras. Det exemplar som bevaras i domstolens akt omfattas fortsättningsvis av inskränkningen i kopierätten. Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen har en tilltalad i mål hos domstol rätt att oavsett sekretess ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Enligt lagrummet kan denna rätt begränsas i vissa avseenden. Denna begränsning har betydelse på det förvaltningsrättsliga området. En parts rätt att enligt bestämmelserna i ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet i målet kan emellertid inte begränsas, se m.fl. Sekretesslagen, s. 402 ff. Detta är ett grundläggande rättsäkerhetskrav.