sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — Jag har därför ingen anledning att föreslå några åtgärder med anledning av kraven på öppenhet och demokratisk ordning. En näraliggande fråga är dock den som handlar om arbetstagarnas möjlighet till insyn och inflytande i styrelserna (se ovan avsnitt 6.4). Vad det innebär att skall vara rikstäckande kan det fin- nas olika meningar om. Riktlinjebeslutet ger ingen vägledning i det avse- endet. För att begreppet rikstäckande skall ha någon reell innebörd måste enligt min mening en viss service- och verksamhetsnivå upprätthållas över hela landet. verksamhet måste vara tillgänglig för befolkningen. I detta ligger att kyrklig personal måste finnas till hands för alla och envar. I syfte att uppnå detta förhållande skulle det vara möjligt att i den nya lagen om införa bestämmelser om minimibemanning. Det skulle exempelvis kunna föreskrivas att varje SOU 1997:44 Trossamfundet som arbetsgivare 203 pastorat skall ha minst en heltidsanställd präst. Men jag kan inte se att det finns några övervägande fördelar med en sådan reglering. De ändrade relationerna mellan staten och skall innebära en ökad frihet för olika delar att självständigt organisera sin verksamhet. Ramarna skall vara vida. Jag utgår från att själv har intresse av att organisera sin verksamhet så att den är tillgänglig för alla som efterfrågar den, eftersom kyrkans uppdrag eller mission är att sprida det kristna budskapet. Drivkraften för att åstadkomma en rikstäckande verksamhet finns naturligt inom . Ett väl fungerande ekonomiskt utjämningssystem kan göra det möjligt att upprätthålla en väl fungerande verksamhet i alla delar av landet. står det i kyrkolagen att är ett evangelisk-lutherskt trossamfund. Enligt riktlinjebeslutet bör motsvarande regel finnas i den nya lagen om . I syfte att säkerställa den evangelisk- lutherska inriktningen skulle staten exempelvis kunna bestämma att präster skall ha en viss utbildning eller legitimation. Som också framgått ovan (i avsnitt 4.3.2) finner jag dock inte skäl att föreslå något sådant. Frågor om lära, det kyrkliga ämbetet samt böcker, sakrament och gudstjänster är kyrkomötet nu bemyndigat att meddela föreskrifter om. De frågor som är avgörande för bibehållandet av den evangelisk-lutherska profilen hante- ras således inomkyrkligt. När nu får en friare ställning i förhållande till staten finns det ingen anledning att ha något statligt inflytande över att den evangelisk-lutherska kompetensen och lojaliteten upprätthålles hos per- sonalen. Staten har anspråk på att även efter relationsändringen skall ha en episkopal struktur. Det framgår av riktlinjebeslutet. I lagen om torde detta komma till uttryck genom att det där anges att det skall finnas stift och biskopar i . Att strukturen skall vara episkopal har stor betydelse för personalens villkor och förhållanden. I begreppet ligger nämligen att biskoparna skall ha inflytande över hur det kyrkliga ämbetet utövas. Jag skulle därför kunna föreslå en statlig reglering av de närmare formerna för biskoparnas tillsyn över ämbetshavarna. är det emellertid så att det har 204 Trossamfundet som arbetsgivare överlåtits åt kyrkomötet att meddela föreskrifter om det kyrkliga ämbetet. När får en friare relation till staten finns det ingen anledning att inskränka den friheten. Jag är övertygad om att kommer att ta ansvar för att upprätthålla den episkopala strukturen. Arbetsgivaransvaret ställer krav på kompetens och ekonomiska resurser och måste därför ligga på en enhet där dessa förutsättningar finns. Detta talar för att de enheter som ges arbetsgivaransvar inte bör vara för små. Det är vidare väsentligt att organisationen ordnas så att arbetsgivaren kan förutse de ekonomiska konsekvenserna av och ta det ekonomiska ansvaret för sina beslut. För arbetstagarna liksom för de statliga myndigheterna är det i olika situationer nödvändigt att det klart framgår vilket organ som faktiskt bär det yttersta arbetsgivaransvaret. Detta gäller till exempel när det är fråga om arbetsledning, anställ- ningsbeslut, omplaceringsbeslut, uppsägningsbeslut, lönesättning, löne- utbetalning, medbestämmandeförhandling, arbetstid, arbetsmiljö, kom- petensutveckling, trakasserier och andra jämställdhetsfrågor. Oavsett vilken bemanningsstruktur som eftersträvas för framtiden är det för personalens trygghet och effektivitet viktigt att lagen om och kyrkoordningen tillsammans ger en klar och tydlig bild av hur verksamhetsansvar och kompetens fördelar sig mellan olika kyrkliga instanser. Vidare är det enligt min mening nödvändigt att arbetsgivar- ansvaret för varje personalkategori är odelat. Vem som ytterst bär arbetsgivaransvaret bör komma till uttryck i någon form. Det måste vara alldeles entydigt vilket organ som har det yttersta ansvaret och det bör inte komma i fråga att det ansvaret delas. Arbetstagarna och myndigheterna måste veta vem som ansvarar för exempelvis jämställdhet och arbetsmiljö. Åtminstone när det gäller prästerna kan det vara lämpligt att fördela på flera organ att faktiskt fullgöra en del av de uppgifter som hör samman med arbetsgivaransva- ret. Även en sådan fördelning bör komma till tydligt uttryck, exempelvis Att ansvaret blir entydigt placerat är av stor betydelse även för arbetsgivarnas trygghet. Skulle det kommande regelsystemet ge utrymme för tvekan om vilket kyrkligt organ som har arbetsgivaransvaret för en Trossamfundet som arbetsgivare 205 viss arbetstagare, så blir det inte möjligt att förutse vem som drabbas i händelse av tvist med arbetstagaren. Här kan jämföras med rättsfallet AD 1986 nr 1, i vilket Arbetsdomstolen fann att i skulle anses ha arbetsgivaransvar för en viss pastor, trots att själv ansåg att det var en av dess församlingar som bar ansvaret (närmare redovisat ovan i avsnitt 4.1.8). Det är, enligt min mening, också mycket viktigt att arbetsledningsfunk- tionen eller chefsrollen tydliggörs inom . Många av de anställda inom upplever att arbetsledningsfunktionen är otydlig. Jag tror att arbetsklimatet och verksamheten skulle vinna på att ledningen gjordes tydligare. För att det skall kunna åstadkommas, måste bland annat en klarare gräns dras mellan vilka uppgifter de förtroendevalda har och vilka uppgifter olika anställda har. Jag är väl medveten om att det finns skilda åsikter om hur arbets- givarskapet och arbetsledningen för personal bör organiseras. Särskilt gäller detta i förhållande till prästerna. Frågorna måste lösas inom . Som framgått ovan är det ett statligt intresse att frågorna löses så att arbetstagarnas trygghet och inflytande garanteras, som förutsättningar skapas för att uppfylla den unika roll som även skall ha. De flesta tycks vara ense om att en förenklad personalstruktur är eftersträvansvärd. Möjligheterna att uppnå detta bedömer jag som goda. Församlingen är grundläggande enhet. Det stora flertalet anställda kommer även att vara sysselsatta i en för- samling eller i ett pastorat, dvs. på lokal nivå. Personalkostnaderna kommer i huvudsak att finansieras med de kyrkoavgifter som efter relationsändringen kan tas upp på lokal nivå. Den dubbla ansvarslinjen är central i liv. Linjen förbinder demokratin och folkförankringen med kyrkans ursprung och uppdrag. Dess princip är mö jlig att upprätthålla oavsett vilken struktur som väljs för personalorganisationen. Den dubbla ansvarslinjen måste alltid löpa genom alla nivåer. Den ger uttryck för olika intressen och ett livgivande spänningsfält. 206 Trossamfundet som arbetsgivare som helhet har inte haft någon självständig status, utan närmast utgjort en del av staten. Det har inte funnits någon enhetlig organisatorisk ledning på riksnivå. Relationsändringen innebär att blir ett självständigt rättssubjekt av nytt slag, ett s.k. trossamfund. Kyrkolagen upphävs och ersätts till största delen med en av kyrkomötet beslutad kyrkoordning, som gäller för alla nivåer inom . Vissa grundläggande bestämmelser, bland annat om kompetensfördelning mellan de olika kyrkliga nivåerna, kommer dock att finnas i den lag om som införs för relationsändringen. Efter relationsändringen har nya möjligheter att kraftsamla. Det kommer inte längre att finnas plats för någon dragkamp mellan kyrkokommunerna som företrädare för folkförankringen och staten som garant för läran. får möjlighet att på demo- kratisk grund forma sin egen helhet. Som ett tankeexperiment gör jag här en beskrivning av tre tänkbara modeller för . En modell som det ligger nära till hands att välja är att låta all personal - utom biskopar och vissa funktionärer med speciella uppgifter rörande exempelvis samordning, information och utveckling - vara lokalt anställd. Många församlingar är mycket små och bildar därför gemen- samma pastorat som bas för sina anställningar. Andra församlingar ut- gör egna pastorat. Väljer man modellen med lokala anställningar talar det mesta för att pastoratet även blir det organ som bär arbetsgivaransvaret. De enheter som bär arbetsgivaransvaret bör av flera skäl inte vara allt för små. Att vara arbetsgivare är en krävande uppgift. I en mycket liten församling kan det vara svårt att få ekonomin, tiden och kompetensen att räcka till för ett sådant ansvarstagande. Enligt denna modell blir det pastoratet som bestämmer hur många anställda av olika slag som skall finnas. Det blir också pastoratet som beslutar om vem som skall anställas. Pastoratet får, liksom , betala personalens löner. Vidare blir det pastoratets sak att hålla med arbets- lokaler och erforderliga redskap. Att anvisa, leda och fördela arbete blir i huvudsak pastoratets uppgift. Genom att ingå avtal om prästanställning måste pastoratet dock anses ge prästen i fråga ett självständigt ansvar Trossamfundet som arbetsgivare 207 för att under biskopens och tillsyn inom församlings- gemenskapen förvalta sitt prästämbete. Detta följer av den dubbla ansvarslinjens princip. Det nu beskrivna synsättet på prästanställningen kan tydliggöras genom bestämmelser i kyrkoordningen. Beslut om att fortbilda eller befordra personal tas enligt den nu skisserade modellen av pastoratet. Uppsägning eller motsvarande åtgärd för att avsluta en anställning beslutas av pastoratet. Inför en uppsägning blir pastoratet skyldigt att undersöka om det finns någon annan ledig plats inom pasto- ratet som den uppsägningshotade kan omplaceras t ill. Vid en uppsägning på grund av arbetsbrist måste pastoratet, om annat inte har avtalats, upprätta en turordning för varje driftsenhet och avtalsområde. I tvist rörande anställning i pastoratet uppträder pastoratet, eller den arbetsgivarorganisation som pastoratet tillhör, som part i rättegången. Pastoraten tecknar kollektivavtal. Genom medlemskap i en arbetsgi- varorganisation blir pastoratet bundet av de avtal denna organisation ingår. Systemet med lokala anställningar av alla arbetstagare som är verk- samma på lokal nivå verkar onekligen vid en första anblick vara betyd- ligt mera lätthanterligt än dagens system med en komplicerad fördelning av arbetsgivaransvaret för prästerna. Med lokala anställningar kommer arbetsgivaransvaret att ligga där det ekonomiska ansvaret för verksamheten ligger. Det främjar en effektiv planering. Förutsättningarna för gott samarbete inom församlingen kan också tyckas bli bättre med en sådan ordning. Men frågan är om skillnaden verkligen skulle bli så stor. Om pastoratet uttryckligen ges det fulla arbetsgivaransvaret för prästen, måste ju anställningsavtalet anses medge honom självständigt ansvar (under biskopen eller ) för ämbetsförvaltningen. Annars kan den dubbla ansvarslinjens princip inte upprätthållas. Pastoratet bör därför inte kunna utöva arbetsledning eller göra ingripanden som gäller just den delen av anställningsförhållandet. De samarbetssvårigheter som förekommer på lokal nivå torde dock endast sällan röra ämbetsförvaltningen. Problemets tyngd skall därför inte överskattas. Oavsett hur arbetsgivarskapet organiseras måste den dubbla ansvarslinjen prägla verksamheten. Alla som medverkar i församlingen måste känna ansvar både för kyrkans ursprung och lära och för demokratin. För arbetssökande präster blir läget annorlunda efter relationsänd- ringen. Eftersom kyrkolagen upphävs kommer det inte längre att finnas något lagfäst krav på att anställningsbeslut är sakligt grundade. Arbets- sökande präster får i stället samma situation som dem som söker kyrkokommunala anställningar eller privata anställningar. Den omstän- digheten i kombination med en modell där anställningsbeslut av lokalt 208 Trossamfundet som arbetsgivare SOU 1997:44 verksamma präster alltid tas på lokal nivå kan tänkas medföra svårig- heter som kan upplevas som orättvisa för vissa individer. T ill detta kommer att prästbristens tid tycks vara över . Tryggheten för den enskilde arbetstagaren kan upplevas som sämre vid lokal anställning än vid anställning i en större enhet. Blir det aktuellt att säga upp nå gon sträcker sig arbetsgivarens omplaceringsskyldighet inte längre än till pastoratets gränser. Vid uppsägningar på grund av arbetsbrist får turordningskretsar upprättas inom pastoratet. Att svara för kostnader för pensioner och för löner till fullmaktsan- ställda som inte kan sägas upp kan bli mycket betungande för vissa pastorat. Vidare måste det konstateras att arbetsgivarrollen som sådan är en resurs- och kompetenskrävande uppgift. En annan tänkbar modell är att låta all personal vara anställd på riks- nivå, av som helhet. Det är först genom relationsänd- ringen som en sådan möjlighet ges. Jämförbara arrangemang finns bland annat i Försvarsmakten, i och i vissa bolagskoncerner. Även om arbetsgivaransvaret placeras på riksnivå kan arbetstagaren vara lokalt eller regionalt placerad. De uppgifter som hör samman med ansvaret delegeras i lämplig utsträckning. Sådana delegationsbeslut kan komma till uttryck exempelvis i den av kyrkomötet beslutade kyrko- ordningen. Ansvaret åvilar med ett sådant system alltså ytterst , som genom bestämmelser i kyrkoordningen eller på annat sätt kan delegera verkställandet till andra kyrkliga organ på olika nivåer. Eftersom basen i ekonomi även efter relationsänd- ringen kommer att ligga på lokalplanet är det nog rimligast att det är på lokal nivå, dvs. i pastoraten, som flertalet beslut tas om hur många och vilka anställningar som skall göras. En sådan delegationsbestämmelse bör därför finnas. När det gäller anställningar för uppgifter som i stället lämpligen bör lösas på regional nivå kan det i stället delegeras till stiftet att ta besluten. Detta gäller exempelvis anställningar motsvarande dem som stiftsprästerna har . Möjligen kan det även övervägas att låta något annat organ, på central eller regional nivå, besluta om anställning av dem som just har prästvigts. Om det anses erforderligt kan kyrko- mötet besluta att vissa omständigheter generellt skall beaktas som för- utsättningar eller meriter då anställningar görs. När det gäller arbetstagare som skall vara verksamma på lokal nivå bör pastoraten åläggas ansvaret att betala löner samt att hålla med arbetslokaler och erforderliga arbetsredskap. Särskilt viktigt är att de Trossamfundet som arbetsgivare 209 mest centrala arbetsgivaruppgifterna - att anvisa, leda och fördela arbete - tydligt delegeras till rätt nivå. På så sätt synliggörs också den d ubbla ansvarslinjens princip. För merparten av de anställda måste pastoratet anses vara rätt nivå för arbetsledarfunktionerna. När det gäller prästerna finns det dock skäl att delegera viss del av dessa arbetsledaruppgifter till stiftsnivå, lämpligen till biskopen eller , och viss del till pastoratet. Sannolikt bör någon slags delegation göras även för uppgifterna att besluta om fortbildning och befordran av personalen. Frågan om vem som för arbetsgivarens räkning skall kunna säga upp eller på annat sätt avsluta en centralt förlagd anställning är inte helt lätt att lösa. Det hänger samman med att en uppsägning aldrig anses sakligt grundad om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren i fråga annan anställning hos sig. Finns det någon annan ledig plats hos arbetsgivaren som denne bör kunna erbjuda arbetstaga- ren, så får arbetstagaren alltså inte sägas upp. Skyldigheten att under- söka möjligheten till omplacering kommer i ett system med centralt förlagda anställningar att sträcka sig över hela . Vid uppsägning på grund av arbetsbrist upprättas en turordning för varje driftsenhet och avtalsområde. Arbetsbrist i ett pastorat kommer därför normalt sett inte att leda till att anställda i något annat pastorat slås ut på grund av kortare anställningstid. Annorlunda kan det dock bli på orter med flera pastorat. Om arbetstagarorganisationen begär det skall nämligen en gemensam turordning göras för hela orten. I tvist rörande en anställning på riksnivå uppträder trossamfundet som part i rättegången. Med centralt förlagda anställ- ningar blir det en uppgift för riksnivån att sluta kollektivavtal. Skyldig- heten att infria pensionsåtaganden kommer ytterst att åvila . Ett system med centralt förlagda anställningar kan som framgått bli tydligt och flexibelt. Det kan dock kännas tungrott i vissa avseenden. De modeller som ovan skisserats kan förstås kombineras. Det är exem- pelvis möjligt att låta prästerna (inklusive biskoparna) vara anställda på riks- eller stiftsnivå, medan övrig personal i huvudsak får vara lokalt anställd. I ett kombinerat system kan det bli särskilda problem, som har sin grund i att det finns arbetstagare med olika arbetsgivare på samma arbetsplats. Det kan bli svårare att hålla samman verksamheten och att effektivt samarbeta mot ett gemensamt mål. 210 Trossamfundet som arbetsgivare 7 Övriga följder av förslagen En uppgift för alla statliga kommittéer och särskilda utredare är att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av de förslag som läggs (se dir. 1992:50). Uppgiften innebär att jag skall belysa hur mina förslag påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Eftersom jag föreslår vissa förändringar rörande myndig- hetsuppgifter skall jag också göra överväganden om decentralisering och lokalisering utanför . Mina förslag innebär inga omfattande regionalpolitiska konsekvenser. Några av förslagen kan dock medföra vissa sådana följder. Jag tänker då på förslagen rörande pensionsåtagandena, förslaget att myndig- hetsanställa sådana fullmaktshavare som motsätter sig övergång till den nya organisationen, förslaget att upphäva de lagregler som begränsar den kyrkliga personalens rätt att vidta stridsåtgärder i arbets- konflikter samt förslaget att inga särskilda lagregler längre skall gälla rörande kyrkomusikers behörighet. Vidare tänker jag på mina övervä- ganden rörande prästernas tjänstebostäder. Förslagen rörande pensionsåtagandena innebär en övergång till ett gemensamt tryggande och sparande inom hela (se främst avsnitt 3.2.4 ovan). Tanken är att en gemensam försäkringsförening (eller pensionsstiftelse) skall byggas upp, för att tr ygga pensions- åtagandena för all kyrklig personal. Det innebär i sin tur att de av- sättningar som finns i många pastorat kommer att försvinna genom att medlen överförs till försäkringsföreningen (eller stiftelsen). För de fullmaktsanställda som eventuellt motsätter sig att övergå till anställningar som inte är statliga eller statligt reglerade har jag kommit till slutsatsen att en myndighet måste gå in och ta arbetsgivaransvar (se främst avsnitt 4.2.7 ovan). Jag har resonerat om möjligheten att inrätta en ny myndighet för uppgiften, men stannat för att föreslå att Kammar- kollegiet får ta det ansvaret. Inget tyder på att det skulle bli många arbetstagare som motsätter sig övergång. Men på detta stadium får man ändå räkna med att några överväger den möjligheten. 212 Övriga följder av förslagen SOU 1997:44 varansvaret för dessa blir alltså en ny uppgift för Kammarkollegiet. bortfaller motsvarande uppgift från kyr kokommunerna och domkapitlen. Tanken är dock att Kammarkollegiet i möjligaste mån skall sluta avtal med de kyrkliga arbetsgivarna om att dessa skall fullgöra den mest resurskrävande uppgiften, nämligen att svara för arbetsledningen. Jag räknar med att den uppgift som på detta sätt t illförs Kammarkollegiet inte skall kräva mer än en årsarbetskraft. Att utlokali- sera just denna uppgift förefaller ineffektivt. Mitt förslag att upphäva den särskilda lagbegränsningen av konflikt- rätten får inga följder för sysselsättningen. Däremot finns en viss risk att det medför följder för den offentliga servicen. kommer även efter relationsändringen att handha myndighetsutövning rörande vigslar, begravningsverksamhet och allmänna handlingar. I det avseendet erbjuder offentlig service. Även egentliga verksamhet anses vara ett slags offentlig service. Därför ställer staten krav på att skall vara rikstäckande. är den kyrkliga personalens möjlighet att vidta stridsåtgärder inom myndighetssfären begränsad. Motsvarande begränsning gäller för alla offentliganställda. När likställs med andra privata arbetsgivare har jag funnit att den särskilda begränsningen bör upphöra och att konflikträtten bör se likadan ut som på den privata arbetsmark- naden (se främst avsnitt 3.3.3 och 4.3.9 ovan). Detta kan vid en even- tuell arbetskonflikt få till följd att offentlig service inte kan upprätthållas på samma nivå som annars hade varit fallet. finns ett lagstadgat krav på viss utbildning för behörighet som kyrkomusiker. Kravet bortfaller när kyrkolagen upphävs och jag har inte funnit att det bör ersättas med ny lagstiftning av samma eller liknande innehåll (se ovan avsnitt 3.3.1). Om väljer att ställa motsvarande krav får detta inga följder för sysselsättningen för organister och kantorer. Inte heller utbildningsanstalterna berörs. Prästernas tjänstebostäder har jag behandlat ovan i avsnitt 4.3.7. Min slutsats är att systemet bör bevaras genom att nya former för schablonmässig skattejämkning eftersträvas. Prästgårdarna utgör i många fall ett värdefullt och levande kulturarv på den svenska lands- bygden. Att ortsborna vet var de lätt och nära kan söka en präst är en del av den offentliga servicen. Möjligheten för pastoraten att kunna hålla tjänstebostäder underlättar också rekryteringen av präster till glesbygden och till storstadsförsamlingar med bostadsbrist. Det har betydelse för möjlighet att uppfylla statens särskilda anspråk på att kyrkan skall vara rikstäckande. Övriga följder av förslagen En annan obligatorisk uppgift för alla statliga utredare är att re dovisa de jämställdhetspolitiska konsekvenserna av förslagen (se dir. 1994:124). Mina slutsatser och förslag rörande relationsändringens innebörd för gällande anställningsavtal och kollektivavtal får inte några följder för jämställdheten. Detsamma gäller förslagen rörande de fullmaktsanställda och förslagen rörande pensionsåtagandena. Även förslagen rörande konflikträtten är såvitt jag kan bedöma könsneutrala. Min analys av tjänstebostadsfrågan har inte lett till förslag om förändring av systemet sådant det faktiskt fungerar. Möjligen kan i det sammanhanget sägas att det rådande systemet underlättar för präster med familj att ta anställning i glesbygden. Det kan kanske sägas att mitt val att inte föreslå särskilda lagregler till hinder för könsdiskriminering inom kan få följder för jämställdheten. Jag har dock ansett att jämställdhetslagens regler är tillräckliga. Detta har jag utvecklat mera utförligt i avsnitt 6.2.3 ovan. 214 Övriga följder av förslagen Jag föreslår vissa bestämmelser i den s.k. införandelagen, en ändring av den kommunala delegationslagen och ett par ändringar i . Av mina förslag i tidigare kapitel har framgått att jag härutöver föreslår upphä- vande av vissa förordningar. Det är möjligt att ytterligare författningar bör ändras. Jag har inte gjort någon heltäckande genomgång. Förslaget till den s.k. införandelagen läggs i huvudsak av Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering. I förslaget kommer dock att intas bestämmelser som föreslås av flera olika statliga utredningar, däribland min.