sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — 4 Viktiga hörnstenar i kemikalie- politiken föreslår följande viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken: Försik tighetsprincipen ska användas Den omvända bevisbördan måste tillämpas oftare Företagen ska visa att varorna är säkra Tillsynens roll bör öka Generellt angreppssätt ska användas Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor Utveck ling mot rena varor 108 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken Ett nytt arbetssätt för myndigheterna Samarbete bidrar till en hög ambitionsnivå Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet En vidgad roll för de anställda i företagen Mjuka styrmedel i form av kunskap och information Ökad användning av ekonomiska styrmedel Stöd och vägledning till småföretagen Gemensamma problem kräver gemensamma lösningar EU en nya arena för lagstiftningsarbetet Globala överenskommelser om kemikalier allt viktigare Handel och kemikaliepolitik ska stödja varandra I kapitel 2 har vi föreslagit mål för den svenska kemikalie- politiken. Vi redovisar i detta kapitel några viktiga hörn- stenar för kemikaliepolitiken. Dessa utgör tillsammans med målen grunden för den nya kemikaliepolitiken och för våra förslag till åtgärder på nationell nivå, inom EU och in- ternationellt. Med försiktighetsprincipen avser vi ett synsätt och en strategi som innebär att man i förväg ska vidta de åtgärder som behövs för att undvika skada på människor eller miljön i stället för att åtgärda först när en skada inträffat. Enligt vår uppfattning omfattar detta de allmänna försiktighets- mått man förväntas iaktta i miljösammanhang och som kan sägas vara grundläggande hänsynsregel (2 kap, 3 § i miljöbalksförslaget). Som en del av försiktighetsprin- cipen ingår att åtgärder ska vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 109 Den innebär också att omvänd bevisbörda ska tillämpas vid misstanke om miljöproblem. Försiktighetsprincipen i denna breda mening motsvarar också allmän aktsamhet och kravet på försiktighetsmått i 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter, (LKP) (se avsnitt 5.9). En närmare analys och tolkning av försiktighetsprin- cipen och dess tillämpningar, bl.a. i Riodeklarationen, ges i bilaga 7. Riskpanoramat visar att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa. Den diffusa kemikaliespridningen medför att människor och miljö exponeras för många ämnen i låga doser. Många av dagens forskningsmetoder är inte an- passade till denna situation. Morgondagens kemikaliepolitik måste i än högre grad bygga på principen om att förekomst- begränsande åtgärder sätts in mot kemikalier eller varor när sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger även om fullständig vetenskaplig bevisning saknas. Nya kemikalieproblem relateras i allt högre grad till diffus kemikaliespridning från det stora flödet av varor och produkter genom samhället. Ett aktuellt fall är läckaget av PCB från fogmassa i flerfamiljshus som byggts . Bly i färg, ett exempel på tillämpning av försiktighetsprin- cipen En åtgärd byggd på försiktighet är minskningen av den svenska användningen av bly i färg som skett och som innebär att bly nu är så gott som försvunnet i färger i konsumentledet. Begränsningarna grundar sig på en misstanke om att halten bly i blodet kan påverka männi- skors nervsystem. I räckte det inte med en misstanke. Där ville man, innan man vidtog någon åtgärd, först kunna 110 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken bevisa att blodblyhalten påverkade den mentala förmågan negativt. vet man att ju högre blodblyhalt, desto lägre intelligenskvot. Amerikanska barn i områden med mycket blyfärg har bevisligen lägre intelligenskvot än barn i områden utan blyfärg. Miljarder dollar läggs nu ned på att sanera byggnader från blyfärg i . Diffus spridning från varor är morgondagens problem Vårt riskpanorama visar att morgondagens kemikaliepro- blem i hög grad kommer att kretsa kring varor. Giftiga metaller och långlivade, bioackumulerbara organiska ämnen sprids via varor och kommer att spridas globalt även om användningen av ämnena upphör. Denna diffusa spridning uppkommer vid tillverkning, distribution användning, slitage och kvittblivning av varor. Av den totala mängden metaller som tillförs samhället är det som utgörs av kända utsläpp till luft och vatten. Återstoden ackumuleras i samhället och kan spridas . var det vanligare att vissa avgränsade yrkes- grupper t.ex. industriarbetare, utsattes för relativt höga halter av miljögifter på arbetsplatsen. Utsläppen till miljön kom huvudsakligen från punktkällor och ledde till lokala föroreningssituationer. Utsläppen kunde bestå av ett fåtal ämnen som hängde samman med tillverkningen på platsen. Det var då relativt lätt att påvisa samband mellan ämne, exponering och effekt. är det vanligare att stora delar av befolkningen genom diffus spridning exponeras för låga doser av många ämnen. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 111 Exponering av svaga grupper med minskad motståndskraft kan leda till ökat lidande och medföra ökat vårdbehov Minskad mental och motorisk kapacitet är effekter som man på goda grunder misstänker har samband med exponering för vissa miljögifter, i synnerhet bly, kvicksilver och PCB. vet forskarna att stora delar av befolkningen utsätts för diffus exponering. I synnerhet exponeringen av gamla, sjuka och ofödda barn kan utöver ökat lidande leda till samhälle- liga effekter i form av ökade vårdbehov. Belgiska studier visar att kadmium kan orsaka njurskador vid betydligt lägre halter än man trott. av den belgiska befolkningen löper en ökad risk att drabbas av kadmiumrelaterade njurproblem. Siffran är sannolikt lägre för . Misstankar finns om att fertila kvinnor och personer med särskilda sjukdomar kan vara extra känsliga. Kadmiumhalterna i svenskt vete har ökat kontinu- erligt under det senaste århundradet. Ökningen kommer sannolikt att fortsätta så länge man använder kadmium- haltig gödsel och så länge luftföroreningarna deponeras på åkermarken. Således kan man förvänta sig att den svenska befolkningen kommer att exponeras för ökande kadmiumhalter. Svårt att veta om en effekt orsakas av ett ämne eller av en kombination av ämnen Kemikalierelaterade effekter är som regel ett resultat av många faktorer och det är svårt att identifiera enskilda ämnens effekter. Det är svårt att veta om en effekt orsakas av ett ämne eller av en kombination av ämnen. har forskarna kunnat visa att även mycket låga halter av vissa långlivade miljögifter kan ge effekt. Med förfinade redskap sjunker tröskeln för den kritiska effekten. Sannolikt kommer man aldrig att hitta tröskelvärden för vissa ämnen. 112 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken Många kemikalier ger effekter på nervsystem, immunsystem och olika hormonstyrda funktioner. Sådana effekter kan påverkas av många olika faktorer, varför det ofta är svårt att påvisa orsakssamband. Symptomen vid skador på dessa system kan också vara diffusa vilket ytterligare försvårar möjligheterna att finna samband med exponeringen för kemikalier. Dessutom är det bara några få av de miljögiftre- laterade sjukdomar som kan uppstå, som registreras i centrala register på samma sätt som cancer. Det försvårar studier av orsakssambanden mellan miljöfaktorer och ohälsa. Studier på befolkningsgruppers ohälsa, s.k. epide- miologiska studier, utförs ofta med metoder som inte är tillräckligt känsliga för att kunna påvisa samband mellan exponering och effekt vid låga doser. För att kunna säker- ställa en effekt pga. diffus spridning av låga halter av många olika kemikalier måste man ibland studera mycket stora grupper eller hela befolkningar. Komplexa samband är dyrbara att utreda och studeras därför i liten utsträck- ning. Det kan också finnas en s.k. ketchupeffekt, dvs. att en skada plötsligt uppstår när den sammanlagda exponeringen från många små källor når en viss nivå som en viss individ är känslig för. För tidigt åldrande är en effekt som uppmärk- sammats i samband med förhöjd exponering för ämnen som skadar det centrala nervsystemet, t.ex. PCB och bly. Nerv- systemet har en förmåga att kompensera för små skador. Exponering för skadliga ämnen behöver därför inte leda till omedelbar skada. Emellertid verkar denna kompensations- förmåga avta med stigande ålder. Till slut demaskeras de skador som uppträtt tidigare men som nervsystemet lyckats kompensera för. En skada som uppstått vid unga år kan således hållas gömd tills dess att människan åldras. Danska forskare har t.ex. visat att exponering för bly kan begränsa kompensationsförmågan så att individen senare i livet inte förmår kompensera för skador som uppkommer av andra orsaker. Det innebär att naturliga ålderssymptom uppträder tidigare än de skulle ha gjort. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 113 4.2 Den omvända bevisbördan måste tillämpas oftare Åtgärder måste i högre grad bygga på misstankar om effekt Dagens exponeringssituation är mer komplicerad . Traditionella forskningsmetoder som fokuserar på samband mellan ett ämne och en effekt är mindre an- vändbara. Det gäller att förstå de komplexa sambanden mellan exponering för många ämnen i låga doser och diffusa effekter. Svårigheten att med konventionell metodik påvisa effekter, gör att man i högre grad än tidigare måste acceptera att förekomstbegränsande åtgärder sätts in mot kemikalier eller varor när sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger. Det går inte att vänta tills sambandet mellan orsak och effekt är fullt bevisat. Satsningar bör göras för att utveckla ny metodik för att påvisa komplex lågdosexponering och för att påvisa orsakssamband mellan lågdosexponering och olika diffusa hälsoeffekter. Även om dessa satsningar initieras, kommer det sannolikt att dröja innan utvecklingsarbetet bär frukt. Forskningen leder till nya frågor om ämnens effekter. Kraven på en fullständig utvärdering av all tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Det finns få fall på kemikalieområdet, där en hälso- eller miljömässigt grundad åtgärd i efterhand visat sig vara överdriven. Motsatsen är vanligare, att åtgärder satts in för sent och de mänskliga och sociala kostnaderna för ett icke- beslut visat sig överstiga kostnaderna för en tidig åtgärd. 114 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken Försiktighetsprincipen måste få ökad legitimitet Det är inte möjligt att förutse de långsiktiga skadeeffekterna av ett stort antal olika ämnen på komplicerade system som levande organismer och ekosystem. Därför måste man vidta omfattande åtgärder redan på grund av vetenskapligt grundade misstankar om skadliga effekter. En sådan strategi är en konsekvens av försiktighetsprincipen som därför är en grundläggande princip för arbetet med hälso- och miljöris- ker. Försiktighetsprincipen finns i svensk kemikalielagstiftning och den har även börjat få genomslag i internationella överenskommelser som en viktig princip för miljöarbetet. I tillämpningen av försiktighetsprincipen bör även riskerna med alternativen belysas så långt det är möjligt så att de åtgärder som vidtas på goda grunder kan antas leda till mindre risker. På många håll i samhället är det emellertid inte accepterat att man t.ex. ska sluta använda en funktionell kemikalie bara på grund av en befarad men inte säkerställd farlig effekt. Försiktighetsprincipen har därför svårt att få det genomslag som skulle behövas. Slutsatsen av detta är att försiktighetsprincipen måste få en bredare tillämpning. Den måste åberopas av politiker, av företag och allmänhet som grund för beslut. Den borde bland annat kunna ta sig uttryck i en ökad användning av generella angreppssätt såväl mot ämnen med vissa oönskade egenskaper som mot vissa typer av exponeringar, t.ex. diffus spridning av farliga ämnen. Graden av tillräckligt vetenskapligt underlag i det enskilda fallet borde i första hand påverka tidshorisonten för en begränsning eller avveckling av misstänkta ämnen eller exponeringar, men inte riktningen. För att detta ska kunna ske måste försiktighetsprincipen och motiven bakom den få en bred förankring och acceptans. Sammanfattningsvis anser vi att försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan måste få en bredare tillämpning än i företagens och myndig- tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 115 heternas arbete, nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i de följande kapitlen. 4.3 Företagen har ansvaret att visa att varorna är säkra Företagen har ansvaret för kemikaliekontrollen Enligt förarbetena (prop 1984/85:118) till LKP, ligger ansvaret för att kemikaliekontrollens mål uppnås i första hand hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Myndigheternas huvud- uppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Enligt 6 § i LKP ska den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt se till att det finns tillfredställande ut- redning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Denna utredningsskyldighet är ett försiktighetsmått för framför allt tillverkare och importö- rer. Den var viktig redan i lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor och betydelsen framhölls ytterligare genom att utredningsskyldigheten fick en egen paragraf i LKP. Motsvarande bestämmelse föreslås i den kommande i 14 kap. 7 §. Ett motiv bakom utredningsskyldigheten är att man inte kan undvika att använda produkter med något slag av farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen av varor och kemiska produkter sker så att skada på människor eller i miljön undviks. En förutsättning för att det ska kunna ske är att de som hanterar produkterna vet på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en be- 116 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken dömning måste göras av om produkten kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas eller endast användas i begränsad omfattning. En tillverkare eller importör måste därför utreda om produkten kan hanteras på ett tillräckligt säkert sätt. Om detta inte går eller om kunskapsnivån är otillräcklig och det finns en möjlighet att produkten trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller kronisk skada så ska produkten, i enlighet med försiktighetsprincipen, inte sättas ut på marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte bedöms som allvarlig eller kronisk men ändå inte är obetydlig så ska de allmänna aktsamhetsreglerna beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och omfattande den misstänkta skadan kan vara och kost- naderna för åtgärder som leder till att skadan undviks. Utredningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor när det gäller produkternas hälso- eller miljöfarlighet. Skyldigheten är fortlöpande dvs. den gäller även för produkter som redan finns på marknaden. Företagen ska också i sin verksamhet välja den minst farliga kemikalien och systematiskt arbeta för att byta ut farliga kemikalier mot mindre farliga. Företagens egenkontroll borde kunna leda till ett miljöanpassat samhälle med en uthållig kemikalieanvändning. Många produkter otillräckligt utredda Många kemiska produkter marknadsförs trots ofullständigt utredningsunderlag och bristfällig bedömning. När det gäller underlaget kan en orsak vara att många kemikalier som är bristfälligt undersökta av tradition ändå har en bred användning. När det gäller bedömningen finner man att osäkerhetsaspekten och försiktighetsprincipen inte till- räckligt uppmärksammas. Ett särskilt problem utgör tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 117 kemikalier i importerade varor. Många av dessa är till- verkade i länder med svag kemikaliekontroll vilket kan medföra att kunskapen om ämnena är otillräcklig. När ämnena går in i varor kan kunskapen om att de finns där gå förlorad på vägen fram till användaren. Det är därför viktigt att även de varuproducerande företagen och handeln tar sitt ansvar. Riskbedömningar är alltid osäkra Riskbedömningar anses som viktiga redskap för att skydda människors hälsa och miljön. De bör emellertid betraktas med skepsis såvida inte de inneboende osäkerheterna klargörs. Det vanliga vid riskbedömning är att man inte tillräckligt väl känner till de möjliga konsekvenserna av ett beslut och deras sannolikheter. De vanliga systemen för riskbedömning kan inte ta hänsyn till effekter som ännu inte har identifierats och fungerar därför dåligt i sådana situationer. Det är inte heller möjligt att i förväg räkna ut alla effekter som kan inträffa. Detta innebär att det inte går att bevisa en fullständig frånvaro av skadlighet. Den stora faran ligger inte i att system för riskbedömning i sådana fall är otillräckliga, utan att man inte inser denna otillräcklighet eller väljer att bortse från den. Myndigheterna tar över för mycket av utredningsansvaret Myndigheterna ska se till att företagen sköter sin kemikalie- kontroll enligt intentionerna i LKP. I 1 § sägs att lagens syfte är att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenska- per. En formulering med samma innebörd återfinns i förslaget till miljöbalk 1 kap, 1 §, 1 st. Lagens övergripande karaktär gör att den behöver förtydligas med tillämpnings- föreskrifter i form av regeringsförordningar och myndig- 118 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken För att stödja företagen i deras eget kon- trollarbete finns därför föreskrifter meddelade med stöd av lagen som avser t.ex. utredningskyldigheten, anmälan av nya ämnen och klassificering och märkning. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande 14 kap. Frågan om företagens egenansvar ställs på sin spets i samband med nya farliga ämnen eller nya rön om redan kända ämnen. För ämnen som är nya inom den europeiska unionen finns fastlagt vilka undersökningar som företagen ska låta utföra. Myndigheten granskar företagens dokumen- tation och gör en bedömning av farligheten och den möjliga risken vid en tänkt användning. Förfarandet anses leda till att många farliga kemikalier sållas bort innan de når marknaden. I två fall, med närbesläktade och PCB-liknande ämnen, har ingripande från en nationell myndighet ändå varit nödvändigt därför att företag velat sätta ut kemikalier med klart negativa miljöegenskaper på marknaden. För äldre existerande ämnen är situationen mer oklar. När ämnen som alkylfenoletoxylater i laboratorieförsök visar sig ha hormonstörande egenskaper kan det finnas anledning för både tillverkande och användande företag att tillämpa såväl försiktighetsprincipen (som den uttrycks i Rio-deklaratio- nen) som utbytesprincipen. När sjöfågel påträffas döda av kronisk blyförgiftning med krävan full av blyhagel, som de plockat upp från sjöbotten i tron att det varit småsten, är utbytesprincipen rimligtvis tillämplig för tillverkare av ammunition. När halterna av metaller stiger i och runtom våra städer i det översta jordlagret som en följd av den diffusa spridningen av metallbaserade varor finns det skäl för både utvinnande och användande företag att tillämpa försiktighetsprincipen och utbytesprincipen. Det som i realiteten sker i dessa fall är dock att myndig- heterna utför ett omfattande utredningsarbete för att kartlägga förekomst och risker med de aktuella ämnena. Regeringen bidrar till denna arbetsfördelning genom att ge tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 119 omfattande utredningsuppdrag om enskilda kemikalier eller kemikaliegrupper. Företagen kan som regel avvakta resulta- tet av myndigheternas arbete innan de börjar överväga egna åtgärder. Det pågående programmet för existerande ämnen inom EU har fått en utformning som i ännu högre grad placerar bevisbördan på myndigheterna representerade i det här fallet av kommissionen. På läkemedelsområdet är situationen delvis annorlunda. En avgörande skillnad är att varje ny produkt prövas innan den får släppas ut på marknaden. Det finns internationellt accepterade riktlinjer för vilka krav som ställs på läkemedel. Riktlinjer för krav på miljöundersökningar har fastställts. Företagen är skyldiga att göra en miljöriskvärde- ring av nya kemiska ämnen. Det är alltså företagen som ska ta fram och sammanställa kunskapsunderlaget för ett nytt läkemedel. De ska själva göra en sammanfattande gransk- ning av underlaget och ett utlåtande. Myndighetens uppgift är att kritiskt granska och utvärdera underlaget samt göra en risk-nyttavärdering. Denna ligger till grund för beslut om godkännande eller avslag. Tillverkare och importörers ansvar ska tydliggöras Vi anser att den i lagen avsedda ansvarsfördelningen mellan myndigheter och företag på kemikalieområdet inte tillämpas fullt ut, i synnerhet inte för nya rön om äldre kemikalier med stor användning. Det är angeläget att företagen kan visa att de inte använder eller fortsätter att använda s.k. stoppämnen (se kap. 2), liksom att användningen av andra farliga ämnen inte leder till exponering som innebär risk för skador på människa eller i miljön. Osäkerhet om riskerna med en vara ska inte drabba användaren utan den som sätter ut varan på marknaden. Denna princip fanns uttalad redan i förarbetena till den tidigare lagstiftningen, men verkar inte ha kommit tillräckligt till uttryck vare sig i myndigheternas eller i företagens dagliga arbete. 120 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken synsätt måste också genomsyra EU:s arbete. Efterlevnaden bör kunna kontrolleras genom tillsynen. Utöver traditionell utredning och bedömning är det viktigt att utreda om kunskapsosäkerhet föreligger samt att utveckla nya metoder för bedömning under osäkerhet t.ex. i form av generella angreppssätt med utgångspunkt från ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenska- per som t.ex. nedbrytbarhet, tillgänglighet för levande organismer, och förmåga att ansamlas i organismer. Det är viktigt att notera att ansvaret för kemikaliekontrollen inte uteslutande vilar på svenska tillverkare och de som för in kemikalier till . Även användare av kemikalier, liksom producenter av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier, har ett ansvar för att den egna hanteringen sker på ett säkert sätt. De har också ett ansvar för att inte varorna orsakar skada vid sin användning och för att informera sina kunder om försiktighetsmått som kan behöva vidtas vid kundernas användning av varan. De ska också vidta åtgärder vid misstanke om skaderisker. Även handeln har ett ansvar att se till att informationen om de varor som tillhandahålls är tillräcklig för att underlätta konsumenternas medvetna val. Vi anser att företagens ansvar för sina produkter bör utkrävas tydligare av myndigheterna i tillsynsarbetet och på andra sätt, t.ex. av yrkesmässiga användare och av konsu- menter. Det ska gälla nationellt, inom EU och internatio- nellt. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5.12. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 121 Vi redovisar i detta kapitel ett antal hörnstenar som ger kemikaliearbetet en delvis annan inriktning än . är det viktigt att utnyttja de tidigare använda redskapen till fullo. Även fortsättningsvis kommer lagstift- ning att vara en viktig komponent i kemikaliekontrollen. Den svenska kemikalielagstiftningen är ett effektivt redskap för att minska riskerna med kemikalier. Den utgörs huvud- sakligen av lagen om kemiska produkter som inarbetas i . I samband med förhandlingarna om EU-medlemsskapet gjorde och kommissionen en genomgång av skillna- derna mellan de båda lagstiftningsstrukturerna. Förhand- lingarna resulterade i vissa anpassningar samt några undantag. De fyraåriga undantagen har främst gällt regler där har längre gående krav än EU. Medlemsskapet innebar emellertid även skärpningar för bl.a. en ny förordning om anmälningsplikt för nya kemiska ämnen. Den befintliga svenska kemikalielagstiftningen ligger som grund när arbetet går vidare med att utveckla den gemen- samma lagstiftningen i EU. Vi anser att det i huvudsak är på gemenskapsnivå som det framtida lagstiftningsarbetet ska ske.