sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — JK anför att en tanke som infinner sig är om en skiljelinje mellan grundlagsskyddad användning av videogram och annat överförande av information med hjälp av sådant medium kanske skulle kunna dras på ett sätt som svarar mot vad som gäller i fråga om stenciler m.m. enligt 1 kap. 5 § TF, dvs. att grundlagsskydd för stencilerade och andra liknande skrifter uppnås endast om vissa 224 Överväganden ang ående grundlagsskydd... formella föreskrifter iakttagits nämligen, såvitt gäller icke periodiska skrifter, att skriften är försedd med en beteckning som utvisar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Saknas dessa uppgifter faller skriften utanför TF:s tillämpningsområde och möjligheterna till ingripande mot skrifter med brottsligt innehåll följer då av allmänna regler, dvs. i första hand . Enligt JK har motivet för att gränsen för TF:s tillämplighet dragits på detta sätt varit praktiskt snarare än principiellt. Önskemålet att t.ex. polisen lätt skall kunna veta om en skrift är tryckt och därför inte får tas i beslag har varit vägledande. JK anför att enligt den erfarenhet som JK har vunnit har sådana motiv minst lika stor vikt för den praktiska tillämpningen av YGL. JK anför också att skälen för en justering av YGL i fråga om skräddarsydda videogram talar på samma sätt för en ändring av grundlagens bestämmelser om ljudupptagningar. JK menar att man skulle kunna överväga ett tillägg till 1 kap. 10 § YGL så att bestämmelsen klargjorde att grundlagens skydd vid annan spridning än sådan som sker genom uppspelning endast omfattar filmer och ljudupptagningar som mångfaldigats och försetts med ursprungsuppgifter. (Denna regel kallas i det följande stencilregeln.) Ett sådant tillägg skulle enligt JK innebära att de särskilda reglerna om rättegången i yttrandefrihetsmål inte skulle behöva iakttas när spridning av skräddarsydda videogram med straffbart innehåll uppdagas. Förundersökning och åtal skulle ankomma på det allmänna åklagarväsendet varigenom en enklare beslutsordning skulle uppnås, arbetsuppgifterna skulle fördelas över en större organisation och JK:s åklagaruppgifter skulle renodlas till vad som mera tydligt liknar uppgiften på TF:s område. De kortare åtalsfrister och preskriptionstider som gäller enligt YGL skulle inte behöva iakttas och åtskilliga problem i rättstillämpningen som hänger samman med den nuvarande ordningen skulle försvinna såsom problemen med frågan om när ett videogram skall anses ha blivit spritt till allmänheten i den mening som avses i YGL och frågor om ansvarigheten för innehållet i ett videogram. JK anger emellertid att det inte saknas invändningar mot en sådan ordning. Det ligger, anser JK, ett väsentligt värde i att ett konstitutio- nellt skydd för yttrandefriheten är utformat på ett principiellt sätt. Det skydd som grundlagen ger skall, enligt JK, kunna hävdas i alla situationer utan att lämna utrymme för tillfälliga undantag eller anpassas efter mer eller mindre vägande motstående hänsyn. I ett sådant perspektiv kan enligt JK en ändring av om filmer och videogram i enlighet med vad som förut sagts te sig som ett steg tillbaka från vad som uppnåtts genom tillkomsten av YGL. Det skulle, anför JK, kunna sägas att YGL inte längre skyddar rätten för var och en att använda videotekniken på samma sätt som tryck för att sprida budskap till andra. SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 225 I det följande konstaterar emellertid JK att det grundlagsfästa skyddet för tryckningen som teknik egentligen inte sträcker sig längre än vad som skulle återstå av YGL:s skydd för videotekniken efter en sådan avgränsning som berörts i det föregående. Enligt JK kan därför en invändning om att skyddet för videogrammen blir svagare än skyddet för tryckta skrifter strängt taget anses gå för långt. En sådan ändring av YGL som berörts i det föregående skulle enligt JK rent av kunna anses som ett förtydligande i lika hög grad som en justering av grundlagens innebörd. JK anför vidare att det inte kan uteslutas att vissa gränsdragningsproblem skulle uppstå även med den diskuterade nya lydelsen av 1 kap. 10 § YGL. En fråga kunde, enligt JK, t.ex vara vad som närmare bestämt skall anses som mångfaldigande, en annan vad som skall gälla när det står klart att videogrammet har mång- faldigats men de föreskrivna uppgifterna saknas. JK anför också andra skäl mot en stencilregel. JK menar att vägledande i arbetet att få till stånd ett konstitutionellt skydd för friheten att yttra sig i andra medier än tryckta skrifter varit en avsikt att så långt som möjligt utforma skyddet på ett sätt som stämmer överens med det som gäller enligt TF. Mot den diskuterade lösningen av frågan om grundlagens räckvidd beträffande videogram kan därför enligt JK med visst fog invändas att den skulle innebära ett avsteg från de principer som lagts till grund för uppbyggnaden av YGL. JK framhåller att det på lång sikt kan visa sig värdefullt att hålla på troheten mot den förebild för det konstitutionella skyddet för yttrandefriheten som finns fastlagd i TF. JK fortsätter: "En be- tydelsefull del av meningen med yttrandefrihetsgrundlagen ligger i att grundlagen kan bidra till att de r ättsliga grundsatser som utbildats till skydd f ör yttrandefriheten f år bli best ämmande f ör masskommunikatio- nens villkor även under en utveckling som p å ett djupg ående sätt rör sig bort fr ån vad vi varit vana vid. Om de fr ån tryckfrihetsf ör- ordningen h ämtade grundsatserna p å detta s ätt ska kunna bli styrande i det långa loppet, är det av vikt att troheten mot tryckfrihetsf ör- ordningens l ösningar vidh ålls. Avsteget fr ån förebilden i tryckfrihets- förordningen är inte n ågon obetydlig inv ändning mot den f örut ber örda tanken p å en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen." JK anger att avsteget kan undvikas om ändringen av YGL begränsas till ett klargörande av att grundlagens skydd inte sträcker sig till videogram som inte månfaldigas. Detta skulle enligt JK innebära en avvikelse från utformningen av TF men knappast från dess sakliga innebörd. Även denna mera begränsade ändring av YGL skulle dock enligt JK vara förenad med vissa svårigheter eftersom det är möjligt att sprida identiska exemplar av videogram genom att framställa ett efter ett i takt med att beställningar kommer in. Enligt JK förekommer sådan verksamhet och ger upphov till frågor om när videogrammet blivit spritt, om exemplaren skall betraktas som tillhörande samma 226 Överväganden ang ående grundlagsskydd... upplaga, om så inte är fallet om något av videogrammen mångfaldigats och om när preskription inträder. JK anger att det i det långa loppet blir ofrånkomligt att söka uppnå ett mera lätthanterligt rättstillstånd men att frågan står kvar om inte ett sådant mål nås bäst genom en utveckling i praxis. JK anger att han inte frångått den grundinställning som han gav uttryck för rapport till regeringen om behovet av åtgärder rörande bestämmelserna om olaga våldsskildring (dnr. , JK-Beslut s. 180 ff.) nämligen att det knappast är på sin plats att ännu ta upp några mera grundläggande frågor om utformningen av yttrandefrihetsgrundlagen till förnyade överväganden. Ett steg på vägen bort från nuvarande svårigheter skulle emellertid enligt JK vara den mera begränsade ändring av 1 kap. 10 § YGL som berörts. Svaren på de angivna frågorna skulle då enligt JK alltjämt få sökas i rättskällorna på tryckfrihetens område och de rättsliga villkoren skulle förbli likvärdiga med vad som gäller för det tryckta ordet även när det gäller de mera svårbedömda rättstillämp- ningsfrågorna. Men de unika skräddarsydda videogrammen skulle, enligt JK, emellertid skiljas bort från den mera komplicerade handläggningsform som är föreskriven för yttrandefrihetsmål. Det anförda skulle enligt JK kunna ge anledning till följande tillägg till 1 kap. 10 § YGL: "Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Sker spridningen p å annat s ätt än genom uppspelning, skall dock grundlagen till ämpas endast om filmen eller ljudupptagningen framst älls i flera likadana exemplar. " (Denna lösning kallas i det följande den begränsade ändringen.) Som tidigare framgått innebär JK:s promemoria ett förord för att ett sådant förtydligande tas upp till vidare övervägande. Av JK:s promemoria framgår att skräddarsydda videogram gett upphov till svårigheter i rättstillämpningen när det gäller att avgöra om de spritts till allmänheten i den mening som avses i 1 kap. 10 § YGL, när det gäller frågor om ansvarigheten för innehållet, frågor om konfiskering och preskription samt verkan av att en viss scen tidigare prövats i rättegång. Det står genom promemorian också klart att barnpornografi och olaga våldsskildring ofta förekommer i skräddar- sydda videogram och att handläggning av sådana ärenden tar en stor del av JK:s resurser i anspråk. Vidare framgår att det även finns andra problem i rättstillämpningen med videogram än de som är förknippade med skräddarsydda videogram t.ex. att identiskt lika videogram kan framställas ett och ett allteftersom beställningar Överväganden ang ående grundlagsskydd ... Sådana förfaranden förekommer enligt JK och ger upphov till frågor om när videogrammet blivit spritt, om videogrammen mångfaldigats, om de kan anses tillhöra samma upplaga och om när preskription inträder. Kommittén anser för sin del att det är viktigt att komma till rätta med de problem som JK har pekat på i sin promemoria. (Vissa av de problem JK har berört tar upp i annat sammanhang, se avsnitt 3.3.6, 5.2.6 och 5.4.6). Dessa kan sägas vara de största svårigheterna när det gäller YGL:s tillämpning som har gått sedan grundlagen trädde i kraft. Problemen utgörs till en del av de gränsdragningsfrågor som JK har angett. Vidare kretsar i praktiken mycket av diskussionen om ingripanden mot barnpornografin kring de skräddarsydda videogrammen, en fråga som behandlas av Barnpornog- rafiutredningen och som inte i och för sig har till uppgift att lösa. JK har visat på två metoder att till stor del komma till rätta med problemen med skräddarsydda videogram vilka båda innebär att dessa skall vara undantagna från YGL:s tillämpningsområde, nämligen en stencilregel efter mönster av 1 kap. 5 § TF och en "begränsad ändring" som skall klargöra att videogram som bara framställs i enstaka exemplar inte sprids till allmänheten (annat än vid offentlig visning). Utvidgningen av TF:s tillämpningsområde till att förutom skrift som framställts i tryckpress också omfatta skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den är försedd med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften samt om ort och år för mångfaldigandet trädde i kraft (SFS 1976:955). Regeln tillkom efter förslag från (MMU). I propositionen (prop. 1975/76:204 s. 90 f.) anförde föredragande statsrådet att det för den enskilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att andra och billigare fram- ställningsmetoder än tryckning kunde användas. Man skulle enligt statsrådet med visst fog kunna hävda att den tryckfrihet som TF tillerkänner varje svensk medborgare hade mist en del av sitt innehåll till följd av att tryckningen blivit så dyr att det låg utanför flertalets ekonomiska möjligheter men att den återställdes genom den föreslagna utvidgningen. Föredragande statsrådet anförde att om TF gjordes tillämplig på skrifter som mångfaldigats på annat sätt än genom tryckning var frågan om alla sådana skrifter skall falla under grundlagen eller om någon eller några särskilda förutsättningar skulle vara uppfyllda för att så 228 Överväganden ang ående grundlagsskydd... skulle bli fallet. MMU ansåg att en avgränsning var ofrånkomlig och föredragande statsrådet anslöt sig till uppfattningen att TF inte skulle vara tillämplig på alla skrifter som framställts genom stencilering eller därmed jämställt förfarande. Statsrådet anförde att sådana skrifter har i en helt annan utsträckning än tryckta användningsområden som ligger utanför dem som tryckfriheten skall ge skydd åt och att detta gäller bl.a. flertalet allmänna handlingar som fotokopieras i ett antal exemplar och många enskilda handlingar som genom stencilering mångfaldigas för spridning i en trängre krets. Beträffande frågan på vilket sätt en avgränsning av TF:s tillämplig- het på stencilerade och därmed jämställda skrifter skulle åstadkommas anförde statsrådet att man vid val av metod borde fästa avgörande vikt vid att man lätt kan konstatera om en skrift faller under TF:s skydd eller inte. Det anfördes att exempelvis polisen måste veta om en skrift får tas i beslag på grund av att den innehåller något brottsligt, vilket inte är tillåtet beträffande tryckt skrift och inte heller borde vara det beträffande stencilerade och därmed jämställda skrifter som skulle falla under TF. Statsrådet anförde att det är förhållandevis lätt att konstatera om en skrift är tryckt men att t.ex. en fotokopia inte ger motsvarande ledning. Den kunde lika gärna vara det enda exemplaret som ett av ett flertal. Enligt statsrådet behövdes det därför något som utmärker att en skrift som exempelvis mångfaldigats genom fotokopiering faller under TF. Att upplagan har en viss storlek ansåg statsrådet inte uppfylla ett sådant krav och ett ansökningsförfarande ansågs ur denna synvinkel inte heller lämpligt. Det borde enligt statsrådet i stället av själva skriften framgå att den faller under TF. Föredragande statsrådet anslöt sig i princip till MMU:s lösning nämligen att skriften skulle ange vem som mångfaldigat den samt var och vilket år detta skett. Statsrådet erinrade därvid om att dessa uppgifter var sådana som enligt TF skall sättas ut på tryckt skrift och att denna skyldighet hänger samman med tillsynen över tryckta skrifter och kan sägas utgöra en förutsättning för systemet med det särskilda ansvaret för innehållet i tryckt skrift. För den nytillkomna gruppen av skrifter borde det enligt statsrådet emellertid i allmänhet göras till en förutsättning för att TF skall vara tillämplig att uppgifterna är utsatta på skriften. Föredragande statsrådet angav emellertid att denna lösning inte var helt tillfredsställande eftersom handlingar som mångfaldigats hos myndigheter och företag ofta innehåller uppgift om myndigheten eller företaget, dess adress och datum. Det kunde därför uppstå tvekan om en sådan skrift föll under TF. Statsrådet föreslog därför att stencilerad eller därmed jämställd skrift också skulle innehålla uppgift om att den var mångfaldigad. Statsrådet anförde att en sådan uppgift visserligen saknar motsvarighet hos tryckt skrift men att man på grund av själva Överväganden ang ående grundlagsskydd ... framställningssättet kan utgå från att sådan skrift har blivit mång- faldigad. Beträffande stencilerade eller därmed jämställda skrifter som är periodiska ansåg statsrådet att det bestämmande för TF:s tillämplighet skulle vara om utgivningsbevis gällde för skriften. YGL:s till ämpningsomr åde bör avgränsas bättre Syftet med YGL var att efter mönster av TF bereda nya medier ett grundlagsskydd som så långt som möjligt skulle likställa deras villkor med vad som gällde för det tryckta ordet. Det angavs i propositionen till YGL att förutsättningarna för att uppnå detta var på ett avgörande sätt bättre för medier där innehållet är tekniskt fixerat eller otvunget kan dokumenteras på ett sätt som är likvärdigt med den tryckta skriften (prop. 1990/91:64 s. 32). Det angavs också att förslaget till YGL innebar att TF förblev orubbad och utgjorde en utgångspunkt också för förståelsen av det nya skyddet för yttrandefriheten (a. prop s. 214). Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Grundlagen skyddar alltså rätten att uttrycka sig offentligt i vissa medier och den avser således inte privata eller förtroliga meddelanden. Dess tillämpningsområde när det gäller filmer och ljudupptagningar preciseras närmare i 1 kap. 10 § YGL som har följande lydelse: "Grundlagen är tillämplig p å sådana filmer och ljudupptagningar som sprids till allm änheten genom att spelas upp, s äljas eller tillhandah ål- las på annat s ätt." I specialmotiveringen till bestämmelsen anges (a. prop. s. 112) att begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten följer av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. Liksom JK anser kommittén att en viktig del av kärnan i föreställningen om ett massmedium torde vara att det är fråga om mångfaldigande av ett likalydande meddelande från en utgivare till en vid och obestämd krets av mottagare (jfr. Kommittén utgår från att YGL vid sin tillkomst var tänkt att omfatta sådana videogram som i likalydande exemplar sprids till en tämligen vid och obestämd krets av mottagare. (Här bortses i det följande från spridning genom offentlig förevisning av enstaka exemplar.) I den praktiska tillämpningen av grundlagen har emellertid - vilket i och för sig kan te sig principiellt tillfredsställande - denna getts en extensiv tolkning så att även videogram som framställts i ett fåtal exemplar för en högst begränsad krets av mottagare ansetts falla under grundlagen. 230 Överväganden ang ående grundlagsskydd... Det har i sådana fall ofta varit fråga om enstaka videogramexemplar som kopieras från delar av flera förlagor. En naturlig utgångspunkt när man diskuterar denna tillämpning av YGL är - liksom i andra sammanhang - att jämföra med TF som bygger på föreställningen att en skrift i princip skall vara mångfaldigad för att grundlagen skall vara tillämplig. Även om det inte finns någon klar gräns för hur många exemplar en skrift skall behöva finnas i för att kunna spridas till allmänheten (jfr. avsnitt 2.3.2) torde det inte sällan vara uppenbart att vissa videogram sprids i ett så begränsat antal exemplar att det inte kan vara fråga om ett sådant offentliggörande som avses i TF. Än mindre är TF tillämplig när endast något enstaka exemplar av en stencilerad skrift framställs genom kompilering av delar av olika skrifter. En avgränsning av YGL:s tillämpningsområde så att nu avsedda fall kommer att falla utanför detta är därför väl förenligt med grundlagens uppläggning. Frågan är därför hur en sådan avgränsning bör ske. En utgångspunkt är därvid att en grundlagsändring behövs för att YGL:s tillämpnings- område skall bli snävare än vad som antagits i rättstillämp- ningen. Motivuttalanden som sker utan samband med en lagändring kan nämligen inte medföra en ny lagtillämpning. Den av JK skisserade stencilregeln har fördelar. En sådan är att den kan vara förhållandevis klar, lättillämpad och förutsebar eftersom det skulle framgå av själva videogrammet om det föll under grundlagens tillämpningsområde eller inte. Det bör dock anmärkas att regeln kan leda till vissa svårigheter genom att det ibland kan vara oklart om en framställning uppfyller grundlagens krav på uppgifter, t.ex. när det är tveksamt om dessa kan anses samlade på de ställen där de skall finnas. Regeln skulle också lösa en hel del av problemen med de skräddar- sydda videogrammen. En viss fördel är även att den har en förebild i TF:s regel om stenciler och liknande skrifter; 1 kap. 5 §. Vidare utgör en stencilregel en lösning som diskuteras i syfte att komma till rätta med problemen kring barnpornografin. Enligt Barnpornografiut- redningen har nämligen ingen barnpornografi på videogram varit försedd med ursprungsuppgifter och det finns viss anledning att tro att sådana inte heller kommer att sättas ut. Stencilregeln skulle därmed innebära att i praktiken all barnpornografi skulle falla utanför grundlagarnas skydd. Åtgärder mot barnpornografi skulle då kunna vidtas i allmän lag utan anpassning till TF:s och YGL:s särskilda skyddsregler. Som JK har anfört kan emellertid invändningar göras mot en stencil- regel av skisserat slag. Dessa är framför allt av principiell karaktär. SOU 1997:49 Överväganden ang ående grundlagsskydd ... 231 En grundläggande invändning är att den innebär ett avsteg från det krav på långsiktighet och stabilitet i grundlagsskyddet som ju är en viktig beståndsdel i det konstitutionella systemet. YGL är en ny grundlag med förebild i TF och en stencilregel av det förordade slaget får vittgående effekter på grundlagsskyddet så som utvecklas mera i det följande. Vid YGL:s tillkomst diskuterades lämpligheten av ett sådant "fakultativt" grundlagsskydd som en stencilregel skulle innebära när det gällde frågan om grundlagsskydd för teater och utställningar. Dessa medieformer lämnades emellertid utanför YGL:s tillämpningsområde. En viktig faktor var härvid att förutsättningar för ensamansvar inte förelåg eftersom innehållet i framställningarna inte var fixerat. En annan faktor var de oklarheter som ett "frivilligt" utgivaransvar skulle medföra för grundlagsskyddet (prop.1986/87:151 s. 32, prop. 1990/91:64 s. 72 f.). Meddelares och andra medverkandes ställning blir osäker eftersom deras ansvarsfrihet blir beroende av om en utgivare verkligen utses. Problemet finns beträffande stenciler och liknande skrifter som faller under 1 kap. 5 § TF. Samma problem föreligger också när det gäller tryckta skrifter och de medier som skyddas av YGL i den situationen att någon lämnar meddelande för publicering i t.ex. tryckt skrift men uppgiften sedan publiceras i ett icke grund- lagsskyddat medium, t.ex. på en med enbart text (jämför avsnitt 5.2.1). I propositionen till införande av stencilregeln i TF sade departe- mentschefen följande (prop. 1975/76:204 s.130): "MMU ber ör också den situationen att n ågon lämnar meddelande som offentligg örs i eller d ärmed jämförlig skrift, vilken i det s ärskilda fallet inte skyddas av grundlagen, d ärför att föreskriven ursprungsbeteckning inte är åsatt skriften och utgivningsbevis inte g äller för denna. Utg ångs- punkten är då att något skydd f ör meddelaren inte f öreligger. Enligt tidigare ber örda regler i straffprocessen f år emellertid ett p åstående från meddelarens sida, att han verkligen r äknade med att uppgiften skulle inflyta i en av TF omfattad skrift, tagas f ör gott, om det inte med hänsyn till omst ändigheterna framst år som helt osannolikt." anför också i sin avhandling (1984 s. 312) att det som sägs i förarbetena i denna fråga "...synes böra förstås så att reglerna om meddelarfrihet i subjektivt h änseende skall behandlas som de allm änna objektiva straffrihetsgrunderna. Det är därvid för straffrihet tillr äckligt att uppgiftsl ämnaren uppfattat att meddelarfrihet f örelegat, oavsett om s å objektivt sett inte varit fallet. Ett icke helt osannolikt eller orimligt p åstående om att reglerna i TF 1:1 3 st är tillämpliga f år med andra ord i en process tas f ör gott om det inte kan vederl äggas av åklagaren." 232 Överväganden ang ående grundlagsskydd... Även om svårigheterna när det gäller meddelares och andra med- verkandes ställning således inte är olösliga innebär en stencilregel ett avsteg från det krav på klarhet i grundlagsskyddet som bör gälla. Det bör i sammanhanget påpekas att det frivilliga utgivaransvaret för ljudupptagningar inte är avgörande för om dessa faller innanför eller utanför YGL utan enbart för vem som skall anses ansvarig för innehållet i en upptagning.