sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — Hur staten - eller Kammarkollegiet - skall kunna få täckning för de kostnader som detta ansvar innebär kommer jag till längre fram. Vidare blir det Kammarkollegiet som får anvisa prästen arbets- uppgifter. Eftersom prästen kommer att vara arbetsskyldig inom bör Kammarkollegiet i första hand försöka bereda honom sysselsättning där. Detta får ordnas på så sätt att Kammar- kollegiet ingår uthyrningsavtal med någon kyrklig arbetsgivare som ansvarar för verksamhet inom det stift där prästen vid utgången av 1999 hade sin anställning. Den praktiska arbetsledningen kommer då att utövas av den som har hyrt arbetskraften. Sådana arrangemang är inte ovanliga på arbetsmarknaden utan förekommer exempelvis beträffande före detta affärsverksanställda, hos konsultföretag och vid skrivbyråer. Präster och biskopar 167 Uthyrningarna innebär inte att arbetstagarna byter arbetsgivare, utan arbetsgivaransvaret kommer att ligga kvar hos Kammar- kollegiet. Långsiktiga avtal bör eftersträvas. Avtalen måste sannolikt individanpassas i stor utsträckning. I tvister som rör anställningsförhållandet blir staten genom Kam- markollegiet part på arbetsgivarsidan. Kostnaderna för Kammarkollegiets uppgift som överlämnarm yndighet kan knappast beräknas . De beror främst av hur många som väljer att motsätta sig övergång. Jag har ingen anledning att tro annat än att det blir en ytterst begränsad skara - om ens några - som gör det valet. Hur det faktiskt blir kommer dock inte att kunna stå klart förrän relationsändringen. Vad som förekommer på kyrkomötet får naturligtvis stor betydelse för prästernas val. Den som hyr en prästs arbetskraft bör naturligtvis i gengäld åta sig att betala Kammarkollegiet för detta. På så sätt kan lönekostnaderna finansieras med intäkter från den som utnyttjar arbetskraften. De kyrkliga arbetsgivarna måste själva få avgöra om de vill hyra någon arbetskraft från Kammarkollegiet. De präster som det blir fråga om har själva aktivt motsatt sig anställning inom i dess förnyade form. Arbetsgivarna inom kan därför, enligt min mening, inte vara skyldiga att bereda dessa arbetstagare tjänst- . Skall tjänstgöring kunna ordnas inom måste det bygga på frivilliga avtal mellan Kammarkollegiet som arbetsgivare och de kyrkliga arbetsgivarna som köpare av arbetskraft. De kyrkliga arbetsgivarnas möjlighet att välja om de vill hyra arbets- kraft från Kammarkollegiet innebär med nödvändighet en viss risk för att statens lönekostnader för någon eller några präster inte kan bli täckta med intäkter på grund av hyresavtal. Om exempelvis anser att en viss präst med anställning vid Kammarkollegiet inte förvaltar sitt ämbete på rätt sätt, blir den prästen med all sannolikhet inte uthyrd till någon arbetsgivare inom . Skulle den situationen uppkomma att någon präst med fullmakt först motsätter sig övergång och sedan inte heller kan hyras ut till någon arbetsgivare inom måste alltså lönekostnaderna för den prästen finansieras på annat sätt än genom hyresintäkter. Ansvaret för att betala lön till prästen i fråga ligger, som ovan anförts, ofrånkomligen på staten. Men arbetskraften står till förfogande eftersom prästen kommer att vara arbetsskyldig hos arbetsgivarna inom det stift han hört till. Det är därför i och för sig 168 Präster och biskopar SOU 1997:44 rimligt att tar ansvar för kostnaden oavsett om arbetskraften utnyttjas. Mitt förslag är att frågan aktualiseras i de förhandlingar rörande avtal mellan staten och som måste äga rum . Det finns olika tänkbara lösningar. En väg att gå kan vara att i samband med relationsändringen lämna en del av kyrkofondens kapital till Kammarkollegiet, att disponera för den händelse hyresintäkter inte kan finansiera lönekostnaderna för någon präst. En annan väg är att åtar sig betalningsansvar för det fall den situationen skulle uppkomma. Inom kan det sedan bestämmas på vilken nivå kostnadsansvaret bör stanna. Denna modell medför den fördelen att sannolikheten ökar för att sysselsättning skall kunna erbjudas. Frågan om prästers och biskopars tjänstebostäder har inte särskilt nämnts i utredningsdirektiven. Jag har ändå funnit skäl att ta upp den, eftersom bostadsvillkoren utgör en betydelsefull del av många prästers och alla biskopars anställningsavtal. Det finns inga andra yrkesgrupper än präster och biskopar som har lagreglerad tjänstebostadsrätt. En grundtanke i riktlinjebeslutet är att den statliga regleringen av skall minimeras. Kyrkolagen kommer att upphävas. Även förordningen om biskopars och prästers tjänstebostäder bör som en följd därav upphävas. När författningsregleringen av tjänstebostäderna upphör blir det naturligt att träffa kollektivavtal om vilka villkor som skall gälla för tjänstebostadsrätt i en anställning som präst eller biskop. Jag utgår från att prästgårdar, biskopsgårdar och övriga tjänstebostäder kommer att kunna disponeras av de kyrkliga organ som blir arbetsgivare för präs- terna respektive biskoparna. Om ett sådant kollektivavtal kommer att innebära att präster eller biskopar för sin tjänst får en bostadsförmån, skall denna förmån enligt gällande skatteregler beskattas hos prästen eller biskopen och beläggas med arbetsgivaravgift hos arbetsgivaren. Det finns många fördelar med det nuvarande schabloniserade systemet. Den slutsatsen drog också kyrkoberedningen efter sina överväganden rörande tjänstebostadssystemet (se dess rapport till av , dnr C93/890/Ky). När en präst söker anställning i en församling som håller med tjänstebostad kan han Präster och biskopar 169 beräkna vad han kommer att få betala för bostaden. Han slipper betala för överyta som han inte behöver för sitt boende. Pastoratet kan beräkna sin kostnad för tjänstebostaden och vilken kostnadstäckning hyran kan ge. Det blir aldrig aktuellt att betala sociala avgifter på kostnaden för sådan yta som inte är motiverad av bostadshänsyn. Även skattemyndig- heten har fördel av systemet, på så sätt att den schabloniserade beräkningsmetoden leder till att tvist undviks. Innan schablonen infördes visade det sig vara en svår och udda uppgift att beräkna och processa om förmånsvärdet av boende i prästgård. Nackdelarna med systemet är svåra att se. Naturligtvis kan det tänkas att enstaka präster anser att är för mycket att betala hyra för, men det stora flertalet uppfattar såvitt jag förstått gränsen som väl avvägd. Från pastoratens synvinkel sett finns inga beaktansvärda nackdelar. Från statens sida skulle det kunna anföras att intäkterna av skatt och sociala avgifter borde öka om den schabloniserade jämkningen avskaffades. Själv är jag dock inte övertygad om att en sådan förändring skulle leda till någon påtaglig intäktsökning. Det måste förutsättas att och skattemyndigheterna haft fog för sina hittills- varande bedömningar att de fastställda hyrorna väl har motsvarat de förmåner som prästerna har haft genom sitt boende. Togs jämkningen bort skulle det för övrigt kunna bli så att prästgårdarna i ökad utsträck- ning säljs, får stå tomma eller hyrs ut till andra, som är beredda att betala mera än prästerna. Prästgårdarna är ett värdefullt och levande kulturarv. På den svenska landsbygden har dessa gårdar enligt en lång tradition och i flera be- märkelser varit en del av den miljö som utgjort centrum i de lokala sam- hällena. har i sitt avgivna slutbetänkande (SOU 1996:128) föreslagit att s kyddsregler, som i viss mån motsvarar dem som finns i kyrkolagen, införs i lagen (1988:1229) om kulturminnen. Enligt min mening bör miljöerna skyddas också där- igenom att rimliga förutsättningar får gälla för möjligheten att använda prästgårdarna på det sätt som ursprungligen avsetts. Ett effektivt bevarande av byggnaderna främjas om de bebos av människor som naturligt ser värdet i miljön. Många prästgårdar och andra tjänstebostäder är större än vad som egentligen behövs för prästens boende. Överytan används för försam- lingsverksamhet. Det är inte rimligt och skulle knappast vara möjligt att få prästen att betala hyra för sådan överyta. Staten har enligt riktlinjebeslutet ett särskilt anspråk på att verksamhet skall vara rikstäckande. Det kravet måste enligt min mening innefatta att kyrklig personal skall finnas tillgänglig över hela 170 Präster och biskopar I glesbygdsförsamlingar kan det vara mycket svårt för en nytillträdande präst att hitta en lämplig bostad, om inte tjänstebostad finns att tillgå. Samma svårighet kan av andra skäl föreligga i storstä- derna. I vissa storstadsförsamlingar kan lägenheterna vara så dyra att det inte är möjligt för en präst att få lönen att räcka till boendet, om inte tjänstebostad kan erbjudas på rimliga villkor. Det nuvarande tjänste- bostadssystemet underlättar rekryteringen till sådana församlingar och utgör på så sätt en viktig förutsättning för att rikstäckande verksamhet faktiskt skall kunna bedrivas. Sammanfattningsvis kommer jag till ståndpunkten att nuvarande system bör bevaras även efter relationsändringen. Längre fram i detta avsnitt skall jag ge några synpunkter på hur detta kan ordnas. Biskoparna bor i hyresfria tjänstebostäder, som anordnats i bis- kopsgårdar eller på annat sätt (se ovan avsnitt 4.1.12). Att bostäderna är hyresfria framgår av kollektivavtal (det s.k. chefsavtalet, som också gäller exempelvis landshövdingar). Vissa andra bestämmelser om hyresförhållandet finns, som nämnts, i författningar som kommer att upphävas vid relationsändringen. I det sammanhanget bör nya avtal slutas mellan biskoparna och de kyrkliga organ som kommer att bli deras arbetsgivare (se ovan avsnitt 4.2.1). I avtalen får det regleras vad som skall gälla i fråga om bostads- förmåner förknippade med anställningen som biskop. För det fall biskoparna även i fortsättningen kommer att anvisas eller erbjudas fritt boende blir de också skyldiga att, liksom , betala inkomstskatt på förmånsvärdet. Från biskoparna har jag inhämtat att de inte ser några problem med nuvarande system. Biskopsgårdarna representerar stora kulturella värden. Det finns därför skäl för staten att värna om dessa miljöer. För egen del ser jag inte anledning att föreslå några åtgärder från statens sida i syfte att förändra situationen för biskoparna i fråga om deras bostäder. Frågan om förmånsbeskattning av tjänstebostäder utreds internt vid . Bakgrunden till översynen är att riks- dagen 1995 beslutade att statsministerns tjänstebostad i det s.k. skall vara undantagen från förmånsbeskattning. I sam- band med beslutets tillkomst uttalade skatteutskottet (bet. Präster och biskopar 171 43) att nuvarande regler om skattskyldighet för fri bostadsförmån, som innebär att värdering sker efter ortens pris och att representationsskyl- dighet i hemmet kan vara en jämkningsgrund, ligger i linje med de grundläggande principerna i skattesystemet. Enligt utskottet fanns det anledning att vara mycket restriktiv med att göra avsteg från reglerna. Beträffande statsministerns tjänstebostad ansågs dock så speciella för- hållanden föreligga att ett undantag var motiverat. Utskottet pekade särskilt på det nationella intresset av att statsministern bodde i en bostad vari hans personliga säkerhet kunde garanteras. Vidare anfördes ämbetets särskilda karaktär och den omständigheten att en statsminister regelmässigt måste ha en privat bostad vid sidan av tjänstebostaden, eftersom det aldrig kan sägas säkert hur länge han får disponera tjäns- tebostaden. Härutöver pekade utskottet på att statsministerns bostad på så gott som uteslutande används för representation av olika slag och att även den därför borde vara skattefri. noterades i betänkandet att det även för andra kategorier av tjänstebostäder kan föreligga förhållanden av liknande slag, som gör att en förmånsbeskatt- ning leder till oskäligt resultat. Utskottet förutsatte att regeringen skulle genomföra en översyn och vidta de åtgärder som kan anses erforder liga. Under hand har jag inhämtat att även prästernas och biskoparnas tjänstebostäder kommer att omfattas av den översyn som görs. Jag utgår från att mina överväganden ovan kommer att beaktas i det sam- manhanget och ser därför inte någon anledning att i detta läge föreslå några lagstiftningsåtgärder i frågan. Vidare utgår jag från att frågan tas upp i de kollektivavtalsförhand- lingar och i de förhandlingar med biskoparna som måste föregå rela- tionsändringen. Beroende på vad som kommer fram vid förhandlingarna och vid den ovan nämnda översynen kan det sedan finnas skäl för parterna att försöka nå en ny överenskommelse med skatteförvaltningen om schabloniserad jämkning. Prästernas rättigheter och skyldigheter enligt anställningsavtalen kommer vid relationsändringen att automatiskt övergå till de organ inom som får ta arbetsgivaransvaret för dem (se ovan avsnitt 4.2.2). De präster som har tjänstebostad (eller personalbostad) har därför rätt att på samma villkor behålla denna bostad över relationsändringen. Vill arbetsgivaren ändra anställningsavtalet i den delen får han försöka nå en överenskommelse om saken med arbets- tagaren (jfr bl.a. AD 1993 nr 61). Efter relationsändringen ser jag ingen uppgift för Statens tjänste- bostadsnämnd, som därför bör läggas ned. 172 Präster och biskopar Vad är myndighetsutövning? Det finns olika definitioner av begreppet myndighetsutövning. Vanligen avses en befogenhet att med stöd av författning eller annat bemyn- digande av riksdag eller regering ensidigt besluta med bindande verkan om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara förhållanden gentemot enskilda. Med enskilda avses såväl fysiska personer som juridiska rättssubjekt. All myndig- hetsutövning anses vara uttryck för samhällets maktbefogenheter i för- hållande till medborgarna. Det behöver inte vara fråga om att ålägga enskilda personer förpliktelser utan kan också handla om tillstånd eller andra gynnande beslut. Karakteristiskt är dock att den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande. Gäller det betungande beslut måste den enskilde rätta sig efter detta. Annars riskerar han att något tvångsmedel används mot honom. Är det ett gynnande beslut kommer beroendeför- hållandet till uttryck på det sättet att den enskilde måste vända sig till myndighetsutövaren, vars tillämpning av författningsbestämmelserna på området blir avgörande för rätten att få förmånen. Även beslut som endast indirekt får effekt, genom att de läggs till grund för senare direkt myndighetsutövning, kan ibland anses innebära myndighetsutövning. Förekomsten av ett avtalsförhållande mellan det allmänna och en enskild utesluter inte att myndighetsutövning kan förekomma i ett ärende som anknyter till avtalsförhållandet. Ett kollektivavtal eller ett anställningsavtal kan exempelvis gälla vid sidan av en offentligrättslig reglering om tjänstetillsättning eller om disciplinär bestraffning. För myndighetsutövning gäller en rad särskilda bestämmelser i lag och grundlag. Nedan följer en kort översikt. I regeringsformen används uttrycket myndighetsutövning i 11 kap. 6 §, som handlar om på vilka villkor en förvaltningsuppgift får överlämnas till ett privat rättssubjekt. Där görs den begränsningen att uppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlämnas endast med stöd av lag. I förvaltningslagen används uttrycket myndighetsutövning för att avgränsa de ärenden i vilka bl.a. särskilda regler om aktinsyn, kommu- nikation och krav på beslutsmotivering skall tillämpas. Präster och biskopar 173 lagen är endast tillämplig hos myndigheter. Om en förvaltnings uppgift har överlämnats till ett privat rättssubjekt gäller lagens regler inte där. I används uttrycket myndighetsutövning i två olika sammanhang. Dels finns regler i 17 kap. om brott mot allmän verksam- het, dels finns regler i 20 kap. om tjänstefel m.m. Reglerna om brott mot allmän verksamhet föreskriver straffansvar för personer som gör sig skyldiga till myndighetshindrande åtgärder som exempelvis våld mot tjänsteman och bestickning. Reglerna om tjänstefel m.m. föreskriver straffansvar för myndighetsutövarna själva i vissa situationer. regler gäller även myndighetsutövning i privata rätts- subjekt. I skadeståndslagen används uttrycket myndighetsutövning för att bestämma omfattningen av statens och kommunernas skadeståndsansvar i vissa fall. Där sägs i 3 kap. 2 § att staten eller kommunen skall ersätta skada som vållats genom fel eller försummelse i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Detta skadeståndsansvar blir således aktuellt även i fråga om myndighetsutövning som har överlämnats till ett privat rättssubjekt. I används uttrycket myndighetsutövning för att ange vissa begränsningar i rätten till arbetskonflikter. Begränsningen gäller endast myndighetsutövning i offentliga anställningar. Motsvarande regler finns, för prästernas del, i kyrkolagen. Jag återkommer längre fram i ett särskilt avsnitt (4.3.9) till konflikträtten. I lagen (1988:205) om rättspr övning av förvaltningsbeslut används uttrycket myndighetsutövning för att ange när en rättsprövning får ske. Lagen är bara tillämplig på ärenden hos förvaltningsmyndigheter. Den gäller alltså inte när en förvaltningsuppgift har lämnats över t ill ett enskilt rättssubjekt. I JO-lagen och JK-lagen anges att JO:s respektive JK:s till- synsområde omfattar dels statliga myndigheter samt befattningshavare och uppdragstagare knutna till sådana myndigheter, dels andra personer som innehar tjänster eller uppdrag, varmed följer m yndighetsutövning. Om uppgifter som innebär m yndighetsutövning har överlämnats till ett privat rättssubjekt omfattar tillsynsområdet således inte subjektet som sådant, men väl de personer som ägnar sig åt myndighetsutövningen. Inom förekommer flera olika former av myndig- hetsutövning. Vad man först tänker på är kanske beslut om kyrkotillhö- righet, vigselärenden och beslut om upplåtelse av gravrätt. Sådan myn- dighetsutövning berör flertalet medborgare. Även beslut om utlämnande 174 Präster och biskopar av allmänna handlingar förekommer i stor utsträckning och räknas som myndighetsutövning. Att besluta om upplåtelse av kyrka kan också anses vara ett sätt att utöva myndighet. Slutligen finns det en rad beslut som har att göra med prästanställningarna och som kan anses innebära myndighetsutövning. De grundläggande reglerna om vigsel finns i 4 kap. äktenskaps- balken. Genom vigseln ingås äktenskap. Det medför i sin tur en rad rättsverkningar. För vigselförrättningen gäller vissa formkrav. Om dessa inte uppfylls är förrättningen ogiltig som vigsel. Behöriga att vara vigselförrättare är endast präster i , sådana präster eller andra befattningshavare i andra trossamfund som enligt den särskilda lagen (1993:305) om rätt att förrätta vigsel inom andra trossamfund än har förordnats av Kammarkollegiet, lagfarna domare i tingsrätt samt de personer som har förordnat. En prästs beslut om förrättande av vigsel får överklagas hos länsrätten. Reglerna om kyrkotillhörighet i finns i 3 kap. kyrkolagen. Den som döps i ordning skall alltid bli upptagen i . Barn skall även i andra fall tas upp i efter anmälan av deras vårdnadshavare. Vuxna skall tas upp efter anmälan om de är döpta i evangelisk-luthersk ordning, om de är döpta i annan ordning och begär undervisning om eller om de som förberedelse för dop begär sådan undervisning. De som tillhörde när dessa regler trädde i kraft har kvar sin tillhörighet. Utträde kan alltid ske genom anmälan. Det ankommer på församlingens kyrkoherde att pröva alla uppkommande ärenden om kyrkotillhörighet för församlingsbor. Kyrkoherden kan dock delegera uppgiften till en annan präst i pastoratet. Beslut om kyrkotillhörighet har betydelse när det gäller uttag av församlingsskatt och när det gäller rösträtt i kyrkliga val. Kyrkoherden skall underrätta om sina beslut rörande tillhörighet. skall föra register över alla som tillhör och lämna de uppgifter t ill skatteförvalt- ningen som behövs för debitering och uppbörd av församlingsskatt och framställning av röstlängder. Beslut om kyrkotillhörighet kan överklagas hos . Beslut om upplåtelse av gravrätt innebär m yndighetsutövning. Regler härom finns i begravningslagen (1990:1144). Beslutanderätten kan delegeras till en anställd. En vanligt förekommande form av myndighetsutövning inom rör utlämnande av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen gäller inom hela den offentligrättsligt reglerade delen av . Beslut om att ej lämna ut allmän handling innebär myndighetsutövning. Präster och biskopar 175 Även beslut om upplåtelse av kyrka kan anses utgöra m yndighets- utövning. Sådana beslut fattas av kyrkorådet, som också kan välja att delegera beslutanderätten till kyrkoherden eller åt en särskild avdelning bestående av kyrkoherden och andra ledamöter eller ersättare i kyrko- rådet. Statliga myndigheters beslut om tjänstetillsättning har sedan gammalt betraktats som myndighetsutövning. Inom förekommer således myndighetsutövning när domkapitlen tillsätter tjänster. Även beslut om disciplinära åtgärder, avskedanden och därmed jämförliga åtgärder rörande präster och biskopar betraktas som myndig- hetsutövning. biskopar är statligt anställda och uppträder ibland som statliga enmansmyndigheter. När biskopen enligt 28 kap. 1 § kyrkolagen utser en kontraktsprost kan det anses vara fråga om myn- dighetsutövning. Detsamma gäller möjligen när biskopen enligt samma lagrum utför visitationer av församlingarna. Visitationen innebär en tillsyn över prästernas ämbetsförvaltning, gudstjänstlivet och försam- lingsverksamheten i övrigt. Vid visitationen förs protokoll som sedan ges in till . Biskopens meddelande av venia concionandi, dvs. tillstånd för lekman att predika, brukar betraktas som myndighets- utövning. har också hävdats att biskopens uppgift att viga präster är en form av myndighetsutövning (jfr prop. 1987/88:31 s. 144). Ingen annan än biskopen har befogenhet att prästviga. Genom vigningen får prästen behörighet att utöva ämbetet, vilket enligt huvudregeln är en förutsättning för innehav av präst- eller biskopstjänst. Dessutom har prästvigningen den rättsliga verkan att tystnadsplikt inträder för den prästvigde i fråga om vad denne därefter erfar under bikt eller själavårdande samtal. Brott mot tystnadsplikten medför straffansvar. Vidare gäller förbud mot vittnesförhör beträffande sådant som omfattas Såväl JO som Regeringsrätten har uttalat sig med utgångspunkt i att också biskopens rent kyrkliga ämbetsuppifter, såsom att vara pastor pastorum eller med andra ord själasörjare och andlig vägledare för stiftets präster, är en del av den statliga myndigheten biskopsämbetet (Se JO:s beslut i ärende nr 2191-1995 och Regeringsrättens beslut i mål nr 2460-1995). Det betyder dock inte att dessa uppgifter behöver innebära myndighetsutövning. Flera av de uppgifter som har redovisats ovan regleras inomkyrkligt, dvs. genom kyrkliga kungörelser som har beslutats av kyrkomötet. Att det är så påverkar inte bedömningen av frågan om myndighetsutövning föreligger, eftersom även kyrkomötet är en del av det allmänna. Det väsentliga är att författningarna har tillkommit i enlighet med grund- lagens krav och att de uppgifter som regleras i författningarna får 176 Präster och biskopar SOU 1997:44 rättsliga effekter för enskilda. Vilket organ som har beslutat för- fattningarna spelar alltså ingen roll. Efter relationsändringen kommer , församlingarna och stiften att vara privata rättssubjekt. En del av den myndighetsutövning som förekommer inom kommer även att hanteras där. Detta är ingen ovanlig konstruktion. Det finns flera andra allmänt kända exempel på att privata rättssubjekt har anförtrotts uppgifter som innebär m yndighetsutövning. Här kan nämnas att Radio- tjänst i driver in TV-avgifter, att AB kon- trollerar motorfordons trafiksäkerhet och att ombe- sörjer giftinformation. Ett mera näraliggande exempel är den rätt att förrätta vigslar som har överlämnats till präster i vissa fria trossamfund. Vilken myndighetsutövning kommer då att finnas kvar inom efter relationsändingen?