sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — På den tredje pelarens område är den straffrättsliga s.k. bedrägerikonventionen (konvention om skydd för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen) och des s tilläggsprotokoll de grundläggande dokumenten. De flesta bedrägerie r som riktas mot EG:s finansiella intressen avser bidragsbedrägerier av olika slag (jordbruksstöd, bidrag från strukturfonder m.m.), undan - dragande av tullavgifter, momsbedrägerier och liknande. Transiteringen av s.k. högbeskattade varor som tobak och alkohol har sedan genomförandet av den inre marknaden varit föremål för e n ökande bedrägeriverksamhet som har allvarliga konsekvenser för såvä l EU som medlemsstaterna i fråga om bl.a. förlorade intäkter. Under å r 1996 föreföll cigarrettsmuggling för illegal försäljning inom unionen var a en av huvudverksamheterna på detta område. Verksamheten bedrivs a v organiserade kriminella nätverk ) huvudsakligen med säte utanfö r unionen exempelvis i eller ) som använder de stora hamnarna i EU för transitering och som förlitar sig på att den stora v olym gods som hanteras i hamnarna döljer den illegala hanteringen . Cigarrettransporterna ges felaktiga deklarationer av godsinnehållet, t.ex. att det är fråga om leksaker, eller också anges felaktigt en ort utanför EU, exempelvis i , som slutdestination för godstransporten. O m varorna fraktas ut från EU sjövägen lastas de ofta om på internationell t vatten till mindre båtar som sedan transporterar lasten tillbaka till EU- länderna. I synnerhet de spanska och portugisiska kusterna har av tradition använts som inkörsport för återtransporterna vid smuggling av tobak. Problemet med försäljning av svarta cigarretter har funnits i Medelhavsländer som , men en betydande handel har även vuxit upp i nordeuropeiska länder som . Det senare har lett till att stärkt tullövervakningen av si n östgräns och även ingått tullsamarbetsavtal med och . Även smuggling av alkohol har fått ett uppsving, vilket lett till betydande förluster i skatteintäkter inte minst för medlemsstaterna . Här är det emellertid staterna i Central- eller som huvud - sakligen anges som slutland. Liksom är fallet med cigarretthandeln stannar emellertid alkoholen oftast kvar inom EU. med hög a alkoholskatter, som t.ex. , från andra EU-länder ä r också vanligt. Arbetet inom EU för att förhindra denna bedrägeriverksamhet ha r koncentrerats till åtgärder för att göra transiteringssystemet säkrare, t.ex. genom att datorisera förfarandet. Särskilda aktioner för att förhindr a smugglingen har också företagits av kommissionen och de medlemss tater som drabbats av denna bedrägeriverksamhet. Arbetet i tredje pelaren i kampen mot organiserad kriminalitet ledde till antagandet av en resolution om skydd för vittnen, som uppmanar medlemsstaterna att ge ett effektivt skydd till vittnen som hörs ino m ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten. undertecknades den s.k. (konventionen om användning av informationsteknik för tulländamål). Konventione n bildar grunden för uppbyggnaden av ett datoriserat tullinformationssystem () ur vilket tullmyndigheterna i medlems- staterna skall kunna hämta och lämna uppgifter som kan användas i spanings- och kontrollverksamhet. Systemet syftar till att förstärk a tullmyndigheternas informationsutbyte och möjligheter att agera gemen- samt, något som är betydelsefullt i kampen mot gränsöverskridand e brottslighet i form av införsel eller utförsel av varor som t.ex. narkotika. Konventionen förväntas träda i kraft . antog rådet en gemensam åtgärd i syfte att underlätt a samarbetet avseende sambandsmän samt en annan om att upprätta oc h fö ra register över specialiserad kompetens, skicklighet och sakkunska p när det gäller att bekämpa internationell organiserad brottslighet för at t underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om verkställighet. Vidare beslutade rådet om och anslog medel för upprättande av olik a utbildnings- och utbytesprogram i syfte att förstärka samarbetet ino m unionen för brottsbekämpare (Oisín-programmet), för administratione r ansvariga för bekämpande av förfalskade dokument och identitets - handlingar (Sherlock-programmet) och för rättstillämpare (Grotius - programmet). Rådet antog också en resolution som syftar till at t uppmuntra användningen av s.k. informatörer från den organiserad e brottsligheten i kampen mot denna. Gemensamma tullaktioner i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet har genomförts av medlems - staterna . Under aktionerna beslagstogs stora mängder narkotika. De beslut som har fattats inom EU i syfte att bekämpa organiserad brottslighet har i allmänhet varit inriktade mot en viss typ av brott, exempelvis narkotikabrott eller människohandel. De har dessutom varit sektorsindelade i stället för övergripande och integrerade. Flertalet insatser har också varit repressiva till sin art och de förebyggand e aspekterna har i hög grad kommit att lämnas därhän. Vid Europeisk a rådets möte i betonades emellertid vikten a v konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida mot de n organiserade brottsligheten. Rådet beslutade därför att inrätta e n högni vågrupp med uppgift att utarbeta en övergripande handlingsplan , inklusive tidsplaner, för arbetets utförande. Högnivågruppen avgav sin rapport u nder . I rapporten, som bl.a. innehåller en detaljerad aktionsplan med 30 förslag till åtgärder , understryks att EU måste samordna sitt arbete bättre och förse sig me d strategiska och taktiska medel för att bekämpa de utmaningar som de n internationella organiserade brottsligheten innebär. Flertalet av de åtgärd er som föreslås skall genomföras av medlemsstaterna, som ocks å ges ansvaret för att så ve rkligen sker. Vikten av att förstärka det rättsliga samarbetet lyfts fram särskilt i rapporten. En samordning såväl p å nationell nivå som unionsnivå mellan de organ (undersökningsdomare , åklagare, polis, tull) som deltar i kampen mot den organiserade brottslig- heten sägs vara av största betydelse. Utöver praktiskt polis- och tullsam- arbete nämns t.ex. inrättandet av ett särskilt nätverk för rättsligt sam - arbete. Vidare betonas nödvändigheten av att utveckla ett närmar e samarbete med andra stater (inte minst och ) samt med internationella organisationer och organ som är inblandade i kampen mot den organiserade brottsligheten. De medlemsstater som inte redan har ratificerat ett antal i handlingsplanen nämnda konventioner, som anses vara väsentliga i kampen mot organiserad brottslighet, uppmanas att vidta åtgärder för att kunna göra detta senast . Til l dessa konventioner räknas, förutom de inom EU framarbetad e konventionerna, bl.a. europeiska utlämningskonvention, 199 penningtvättkonvention, Neapelkonventio n, FN:s narkotika- konventioner och europeiska konvention om bekämpande a v terrorism. Hinder mot att färdigställa texterna till sådana EU-instrument där arbete pågår, exempelvis utkasten till konventioner o m inbördes rättshjälp, om korruption och om tullsamarbete, bör övervinnas. Det rekommenderas också att det införs ett effektivt system för at t överv aka att medlemsstaterna genomför de instrument som antas a v unionen på området organiserad brottslighet så att förhalning inte sker . Medlemsstaterna bör också ha en väl utvecklad och omfattande lag - stiftning på områden som avser förverkande av av brottsli g verksamhet, penningtvätt m.m. Rådet rekommenderas att undersöka om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning kan bidra till kampen mot den organiserade brottsligheten. Även vikten av att optimera Europols rol l i bekämpningen av organiserad brottslighet bl.a. genom ett utökande av Europols mandat med operativa uppgifter behandlas i handlingsplanen. Högni vågruppen föreslår således att EU:s agerande i kampen mot den organiserade brottsligheten skall vara av ett mer övergripande och integrerat slag. Tonvikten skall t.ex. läggas på åtgärder som bekämpa r de brottsliga organisationerna och inte, som , de enskilda brottstyperna isolerat. Handlingsplanen antogs av vid dess möte i . I samband därmed inrättades den sektors- öve rgripande arbetsgrupp för frågor som rör organiserad brottslighe t (GMD) som föreslagits i handlingsplanen. I denna representeras med - lemsstaterna av erfarna personer från polis-, tull- och åklagarväsenden a samt från departementen. Efter kandidatländernas frigörelse följde en ännu inte avslutad period då det nya samhället byggdes upp. Problemen som mötte och alltjämt möter är stora. Detta gäller både övergången till marknadsekonomi oc h uppbyggnaden av nya samhällsinstitutioner. Inte minst har bristen på adekvat lagstiftning på centrala områden ) exempelvis civilrättslig lagstiftning för enskilt företagade, skattelagstiftning och straffrättsli g lagstiftning ) vållat problem. I har en milj ö uppstått som gynnat brottslighetens utveckling. Det finns inte någon tillförlitlig sta tistik som belyser hur kriminaliteten utvecklats i kandidatländerna. Kommissionen har också i sina utlåtanden över kandidatländerna avståt t från en kvantifiering utan har nöjt sig med att konstatera att den organiserade brottsligheten har fotfäste i alla länderna. Vittnesbörden om förhållandena i de skilda kandidatländern a är emellertid många. Situationen bedöms emellertid vara värre i de stater som ingick i f.d. (OSS), med undantag för de baltisk a staterna, än i de övriga öst- och centraleuropeiska staterna. Den brottslighet som utvecklats eller kommit i de forna sker delvis i sådana former att man kan tala om organiserad brottslighet. Den brottsliga verksamheten har inslag av narkotikahandel, illegal handel med stulna fordon, ekonomisk brottslighet, beskyddar- verksamhet (inklusive kontraktsmord) och smuggling av olika slag. Det är att märka att de brottsliga organisationerna ägnar sig åt det som fö r tillfället är mest lönsamt och att de således inte är specialiserade på e n slags brottslig företeelse. Detta gör organisationerna mycket flexibla . Nedan görs, för tydlighetens skull, dock ett försök att på grundval a v tillgänglig information ge en kort översikt över vissa typer av kr iminalitet i kandidatländerna som har effekter över nationsgränserna och so m påverkar situationen också i EU-länderna. Bilden blir lätt ensidig . Motsvarande fenomen kan i större eller mindre utsträckning ocks å beläggas med exempel från EU:s nuvarande medlemsstater. Till bilden hö r också den gränsöverskridande kriminalitet som har oc h andra OSS-stater som bas och som negativt påverkar utvecklingen i kandidatländerna. Som exempel kan nämnas att förhållandena i Vit - och påverkar respektive . Den inhemska konsumtionen av narkotika ökar i kandidatländerna . Detta gäller framför allt missbruk av billigare droger, alltså inte t.ex . kokain. I takt med ökat ekonomiskt välstånd ökar dock missbruket a v dyrare narkotika och konsumtionen närmar sig det västeuropeisk a mönstret. Tillverkning av narkotika såväl för inhemskt bruk som export sker också i ökad utsträckning. Så har t.ex. hälften av det amfetamin som påträffas i sitt ursprung i , företrädesvis . Landet gör dock stora ansträngningar för att komma till rätta med de n illegala narkotikatillverkningen. Kandidatländerna används också a v narkotikasyndikaten för transitering av narkotika, bl.a heroin. Detta gäl ler framför allt de sju central- och östeu ropeiska kandidatländerna. Heroinet förs in i från inte sällan i regi av turkiska narkotikaligor. Vägen går via och längs den s.k. Balkanrutten . Ruttens södra gren går över f.d. och passerar därme d . Den norra grenen går genom , , och . Det finns även tecken på att de sydamerikanska narkotika - kartellerna transiterar kokain genom kandidatländerna. Metoder och trans- portsätt utvecklas ständigt. Kandidatländerna har undertecknat de internationella narkotikakon- ventionerna och arbetar, både genom UNDCP och andra organ, med narkotikabekämpning. UNDCP är att anse som det centrala organet fö r koordinering av de internationella insatserna på området. UNDCP ha r hjälpt till både med implementering av narkotikakonventionerna i form av lagstiftning och rådgivning och med tillhandahållande av utrustnin g och utbildning av myndighetspersonal. I samarbete med Världstull- organisationen (WCO) har man även tagit fram ett särskilt program som syftar till en harmonisering av strategin på narkotikaområdet hos d e centraleuropeiska kandidatländerna , , , och . För EU:s del kanaliseras biståndet i huvudsak genom de olika PHARE- programmen. EU har t.ex. ett särskilt sådant mot droger, Multi-Country Programme for the Fight against Drugs, som omfattar hjälp med lagstiftning på både narkotika- och penningtvättområdet. Äve n gränskontrollprogrammet Multi-Country Consolidated Border-Crossing programme och de två tullsamarbetsprogrammen Multi-Country Pro- gramme for Customs Cooperation och Transit Facilitation Programme ger bistånd i form av bl.a. utbildning av tulltjänstemän på narkotikaområdet. Inom Östersjösamarbetet pågår i aktionsgruppen mot organisera d brottslighet särskilda åtgärder mot produktion och smuggling a v narkotika. Bland de kandidatländer som ingår i detta samarbete bedöms vara särskilt aktivt. Exempelvis är tillsammans med ansvarig för ett amfetaminprojekt inom den ovannämda aktionsgruppen. har också, tillsammans med , inom denna grupp samman- ställt en manual för kontrollerade leveranser. Nationell narkotikalagstiftning finns redan på plats i de flesta av länderna. Arbete med att införa sådan pågår i de kvarvarande. har t.ex. kriminaliserat även innehav av narkotika, något som tidigare bedömdes som politiskt orealistiskt. Flertalet kandidatländer har inrättat specialstyrkor inom polisen (ibland även inom tullen) för narkotika - bekämpning. Nationellt samordnade åtgärdsprogram finns t.ex. i . Arbetet med narkotikabekämpningen försenas dock a v bristande resurser och därigenom också brist på kompetent personal. några fall, exempelvis i , är de insatta resurserna dessutom påfallande små. Här kan emellertid de internationella biståndsinsatserna ge resultat. Inte minst genom de biståndsåtgärde r som sker genom nationella polismyndigheter i form av utbildning. Samarbetssvårigheter mellan polis- och tullväsendena i kandidatländerna är dock vanligt oc h har i vissa fall lett till få narkotikabeslag vid gränserna. I och med att järnridån föll har kandidatländerna också blivi t transitländer för smuggling av människor som vill ta sig in i (jfr avsnitt 7). Sådan verksamhet är ekonomiskt lönsam och innebä r inte så stora risker för organisatörerna. Kriminella organisa - tioner med rötter i kandidatländerna har också engagerat sig på dett a område. Handel med kvinnor och i viss mån även barn rapporteras frå n nästan alla kandidatländer. Kandidatländerna är både rekryterings- oc h transitländer. Undersökningar visar att ungefär två tredjedelar av d e kvinnor som dras in i den internationella sexhandeln numera kommer från . Handeln ligger till stor del i händerna på organiserade kriminella nätverk, som också ofta sysslar med illegal narkotikahandel. Kommissionen, som i ett meddelande lagt fram ett åtgärdsprogram, understryker att problemet ä r världsomspännande och att den ökande trafiken från eller vi a kandidatländerna utgör en del av ett globalt mönster. Som blivand e medlemmar i är kandidatländerna förpliktade att efterleva EU: s regelverk. Detta gäller även de gemensamma åtgärder som rådet fatta t beslut om på människohandelns område. Genom olika program ge s dessutom från EU:s sida bidrag till att bekämpa de bakomliggand e orsakerna till detta slags brottslighet. Tillsammans med har EU också upprättat ett antal gemensamma projekt i form av utbildning och starta-eget-bidrag m.m. i syfte att förhindra att flickor luras in på denn a bana. Sådana projekt bedrivs bl.a. i och . En för den s.k. öststatsbrottsl igheten kännetecknande verksamhetsgren är den illegala handeln med stulna fordon. I stort sett samtliga nyare bilar av utländskt märke i bedöms t.ex. vara stöldgods från väst . Kandidatländerna är emellertid också berörda. Denna verksamhet ä r mycket lukrativ och risken att åka fast anses allmänt inte uppväga d e möjligheter att tjäna pengar som föreligger vid en lyckad aktion. De ligor som sysslar med illegal överföring av fordon är oftast mycket välorganise- rade med förgreningar långt upp i samhället. Det är således ganska vanlig t att beställningar görs på ett visst sorts bilmärke. De stulna fordone n skeppas ut från tillgreppslandet med falska registreringsskyltar och handlingar och ibland även med ändrade chassinummer. Detta gör de t synnerligen svårt att senare identifiera dessa fordon. är i synnerhet en central för transiteringen av stulna fordon österut . Landet har emellertid även utvecklats till ett till- greppsland. Fordonen transporteras vidare till stora marknader i de östeuro peiska staterna. Dessa marknader verkar i hög grad var a kontrollerade av olika brottssyndikat. Genom EU:s PHARE-program för tullsamarbete får tulltjänstemän i kandidatländerna utbildning i kampen mot illegal överföring av fordon. Aktiva insatser på detta område sker annars huvudsakligen geno m aktionsgruppen mot organiserad brottslighet, dels genom gemensamma operationer i deltagarländerna, dels genom diskussioner om hur man lämpligen kommer till rätta med vissa praktiska problem som verksamheten resulterar i. Det är nämligen så att de nationella reglerna om godtrosförvärv gör de t svårt att få tillbaka ett stulet fordon även om man lyckas hitta det. Ett annat problem är tidsfaktorn. Det är inte ovanligt att fordonet redan lämnat tillgreppslandet eller i vart fall fått en ny identitet innan en stöldanmälan hunnit registreras. Det finns även en oroand e tendens till bedrägeribrott i samband med denna verksamhet. Tillgreppen sker i ökad utsträckning i samråd med fordonens ägare som således inte anmäler stölden förrän fordonet anlänt till slutdestinationen. Situationen är emellertid inte helt mörk. Från svensk polis sid a framhålls t.ex. att samarbetet är gott på detta om råde med myndigheterna i synnerhet i och , men även i . har dessutom infört en lagstiftning som innebär att ett tillgripet fordon som påträffa s från stöldanmälan återlämnas till den ursprunglige ägare n oavsett om den nuvarande ägaren är i god tro eller ej. Lagstiftning i såda n riktning förväntas ha en avskräckande effekt på handeln med stuln a fordon. Med undantag för , och har samtlig a kandidatländer undertecknat eller har för avsikt att underteckna penningtvättkonvention. har emellertid lagstiftning mot penning- tvätt som motsvarar konventionens krav, eftersom landet har imple- menterat EG:s penningtvättdirektiv. Även och de baltisk a staterna har implementerat direktivet. Trots att lagstiftning således finns i kandidatländerna på detta område har det emellertid visat sig vara svårt för dem att bekämpa denna t yp av verksamhet. Orsaken är antagligen att de brottsutredningar som har samband med penningtvätt är a v komplicerad art och att kriminalpolisen i kandidatländerna inte har tillräcklig vana eller kompetens för att göra sådana utredningar. Därtil l kommer brister i regleringen av den finansiella sektorn, t.ex. banklag- stiftning och valutaregleringen. Eftersom möjlighet till penningtvätt ofta är en förutsättning för de n grövre brottslighet som de kriminella organisationerna intresserar sig för är det angeläget att insatser sker för att bekämpa denna verksamhet både i kandidatländerna och inom EU. Det finns oroande tecken som tyder på att kriminella organisationer med rysk bakgrund använder finansinstitut i kandidatländerna för vidarebefordran av svarta penagar til l skatteparadis eller länder med fördelaktigt investeringsklimat. De t föreligger således en stark rysk närvaro genom många banker på . Ryska myndigheter har också uppmärksammat att i belägn a baltiska bankfilialer kan användas för att relativt enkelt föra pengar in i och ut ur landet. Bristande eller liberala valutaregleringsregler i ett land utnyttjas alltså av den organiserade brottsligheten för att via bankväsende t fö ra ut den ekonomiska vinningen av kriminell verksamhet till andra länder. Penningtvätt är ofta relaterad till narkotikabrottslighet även om andr a brottstyper förekommer i ökande utsträckning. Den hjä lp som ges genom olika aktörer på narkotikabekämpningens område innefattar oftast också bistånd avseende penningtvätt. Som exempel kan nämnas att UNDCP:s hjälp med lagstiftningsarbetet i kandidatländerna även omfatta r penningtvätt. Detsamma gäller PHARE:s narkotikaprogram. Kriminella organisationer från kandidatländerna är också engagerade i de bedrägerier med högbeskattade varor som riktar sig mot EU:s medlemsstater. Alkohol och cigarretter som exporterats till kandidatlän- der, där dessa varor är lågt beskattade, återinsmugglas och säljs seda n obeskattade och oförtullade på den svarta marknaden i EU. Korruptio n inom tullväsendet i vissa av kandidatländerna, bl.a. , underlättar denna verksamhet. I synnerhet polska brottsorganisationer är aktiva i den verksamhet som riktar sig mot de nordliga EU-länderna. Smuggling av cigarretter och alkohol är en del av den s.k. typiska östs tatsbrottsligheten. Det är därför angeläget att få med kandidatländerna i det system so m håller på att utarbetas inom EU för att förhindra sådana aktiviteter. Man bör emellertid hålla i minnet att bedrägeriverksamhet inriktad på högbe- skattade varor inte är något nytt problem. Sådan brottslighet har funnits i . Vad som inträffade i och me d frigörelsen av staterna i östra var att nya aktörer med kopp ling till dessa kom in på marknaden. Beskyddarverksamhet är ett annat klassiskt inslag i den organiserade brottslighetens verksamhet. Det finns ingen säker uppgift på hur sto r omfattningen är i kandidatländerna, men åtminstone i vissa av dem är en betydande del av de mindre och medelstora företagen offer för denna typ av brottslighet. Beställningsmord är ett annat inslag. De tydligaste exemplen finns i , men kan också hämtas i flera av d e kandidatländer där den organiserade brottsligheten fått fotfäste. Det bör emellertid erinras om att enbart i dödades åtminstone 274 persone r på uppdrag av maffiaorganisationerna . Den organiserade brottsligheten är ett alleuropeiskt problem och inte begränsat till kandidatländerna. Den för gemene man mest känd a brottsliga organisationen, maffian, har exempelvis italienskt ursprung. Det som är oroväckande med den s.k. öststatsbrottsligheten är i stället de n korta tid på vilken denna utvecklats och med vilken snabbhet den i betydande omfattning lyckats infiltrera sig i både de egna sam- hällssystemen och på den internationella marknaden. Den organiserade brottsligheten som företeelse är således något som måste bekämpa s oavsett om kandidatländerna blir medlemmar i eller inte. Som situationen ser ut utgör denna redan ett hot mot EU:s nuvarand e medlemsstater. Det är alltså synnerligen angeläget att spridningen a v denna typ av brottslig verksamhet förhindras. I största möjliga mån bö r också de organiserade grupper som finns i kandidatlän - derna sprängas innan de når en sådan omfattning och position att dett a blir mera svårgenomförligt. Kandidatländerna är emellertid inte i stånd at t ensamma ta itu med denna stora uppgift. Här krävs således internati onellt samarbete mellan såväl olika stater som olika nationella oc h internationella organ. En förbättring och effekti visering av möjligheterna till inbördes rättshjälp mellan brottsbekämpande myndigheter i olik a länder är t.ex. ett medel i kampen mot den organiserade brottsligheten (se avsnitt 9). De s.k. Europaavtalen innehåller bestämmelser om samarbete mella n EU och kandidatländerna bl.a. i kampen mot organiserad brottslighet, narkotikabekämpning och penningtvätt.