sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — Decentraliseringen av besluten i kyrkoärenden torde ha inneburit att förutsättningarna för en samordnad kulturhistorisk tillsyn i länen har förbättrats; närheten mellan den beslutande myndigheten och de enskilda församlingarna ökar möjligheterna till direktkontakt samt skapar förutsättningar för kännedom om lokala förhållanden. Det är viktigt att ta tillvara det nuvarande samarbetet, likaväl som de möjligheter till samarbete som finns. I detta sammanhang skall även påminnas om den möjlighet att ta teologiska och liturgiska hänsyn som följer av att kan komma att höras i kyrkoärenden (18 § förordningen [1988:1188] om kulturminnen m.m.). Domkapitlen - som är statliga myndigheter - kommer inte att förekomma i den offentligrättsliga regleringen efter relationsändringen. Enligt förslag från Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering kommer lagen om att innehålla en bestämmelse enligt vilken stiften kommer att utgöra självständiga rätts- subjekt efter relationsändringen. Det är enligt kommitténs uppfattning lämpligt att den aktuella föreskriften ändras så att samrådspart i förekommande fall skall vara stiftet (jfr avsnitt 19.1). Samrådsgrupper bestående av representanter från staten och bör skapas på central och regional nivå. Syftet skall vara att fortlöpande diskutera gemensamma frågor rörande förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena samt att utbyta kunskap och erfarenheter. I den centrala samrådsgruppen skall staten representeras av . Hur den kyrkliga representationen skall lösas blir en inomkyrklig angelägenhet. I de regionala samrådsgrupperna bör ingå representanter från länsstyrelserna och från stiften. Även museerna inom kulturmiljöområdet bör vara representerade i de regionala grupperna. Över huvud taget betonas betydelsen av samverkan mellan myndigheter och museer inom kulturmiljöområdet och . Detta är viktigt i såväl enskilda ärenden som i övergripande frågor. 104 Samarbetet mellan och staten Samarbetet mellan staten och kan - och bör - ta sig olika uttryck. Kommittén anser att det bör skapas särskilda samrådsgrupper på central och regional nivå. Detta förslag fördes fram av i betänkandet Fädernas kyrkor - och fram- tidens (utredningar 1996:1). Syftet med dessa grupper skall vara att fortlöpande diskutera gemensamma frågor rörande förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena samt att utbyta kunskap och erfarenheter. Någon på detta sätt fastare form för samarbete i principiella och övergripande frågor finns inte , utan kontakterna rör vanligen särskilda uppgifter och projekt; som exempel kan nämnas det informationsmaterial som RAÄ och gemensamt gav ut . När det gäller hur de olika samrådsorganen skall organiseras, vilka uppgifter de skall ha samt hur arbetet skall bedrivas, bör detta behandlas av representanter för såväl kyrkan som statliga myndigheter inom kulturmiljöområdet. Det bör åligga RAÄ att som central myndighet inom området ha ansvar för att ett sådant arbete initieras. Samrådsgrupperna skall inte ha några beslutsfunktioner. Arbetet bör inriktas på att diskutera gemensamma frågor och att utbyta erfarenheter och kunskap samt att finna former för att sprida information. Det kan röra sig om att belysa frågor om vård och underhåll eller användning av de kyrkliga kulturminnena från olika aspekter - antikvariska, ekono- miska, funktionella, pastorala och liturgiska. Inom grupperna bör man lämna information om utvecklingen på olika områden. Det får anses ligga i respektive grupps ansvar att förmedla resultatet av det arbete som bedrivs. En viktig uppgift , för såväl kyrkan som berörda myn- digheter utifrån en tydlig roll- och ansvarsfördelning, är att följa upp vad relationsändringen kan innebära när det gäller förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Samrådsgrupperna bör kunna utvecklas till forum för erfarenhetsutbyte mellan kyrkan och myndigheterna inom kulturmiljöområdet, exempelvis med anledning av den statliga ersätt- ningen för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena (jfr avsnitt 10). I detta sammanhang skall betonas vikten av att skilja samråds- gruppernas arbete från det samarbete som äger rum inom ramen för den löpande ärendehanteringen; det ankommer inte på de olika samråds- grupperna att avgöra enskilda ärenden. Samrådsorgan bör inrättas på såväl central som regional nivå. I den centrala samrådsgruppen bör ingå representanter från RAÄ, såsom central myndighet med tillsynsansvar för kulturmiljöområdet i landet, SOU 1997:43 Samarbetet mellan och staten 105 men även som förmedlare av specialistkompetens. Vem eller vilka som skall representera kyrkan blir en inomkyrklig fråga. En av den centrala samrådsgruppens uppgifter bör vara att diskutera principiellt viktiga frågor av övergripande natur. En annan uppgift bör vara att arbeta för att information sprids inom såväl kyrkan som kul- turmiljöområdet; exempelvis genom att verka för att informationsmate- rial ges ut eller att utbildning anordnas. En utgångspunkt för arbetet kan vara det tidigare omnämnda policydokumentet. Den centrala gr uppen bör upprätthålla kontakt med de regionala samrådsgr upperna och hålla sig informerad om det arbete som dessa bedriver. Det skall här betonas att det är viktigt att skilja samrådsgr uppens arbete från den verksamhet som RAÄ bedriver inom ramen för sitt myndighetsuppdrag. finns det olika former av samarbete på regional nivå. Med utgångspunkt från erfarenheterna i respektive region bör det skapas en regional samrådsgrupp i varje stift. I grupperna bör ingå repre- sentanter för stiftet och länsstyrelserna. Det skall beaktas att flertalet stift berör flera län. Mot bakgrund av de uppgifter som har såsom kulturmiljömyndighet i länet är det angeläget att samtliga länsstyrelser i stiftet finns representerade i gruppen. Med hänsyn t ill den betydelse som museerna inom kulturmiljöområdet har i arbetet med de kyrkliga kulturminnena i länen bör även dessa representeras i gruppen. De regionala gruppernas huvuduppgift bör vara att följa arbetet och verksamheten inom stiftet samt att med utgångspunkt härav diskutera gemensamma frågor. Till uppgifterna bör vidare höra att ha kontakt med såväl det centrala organet som de enskilda församlingarna. Det är viktigt att det övergripande arbete som bedrivs inom ramen för de regionala samrådsgrupperna inte blandas ihop med de uppgifter som - och i viss utsträckning även eller motsvarande museum - har i de enskilda kyrkoärendena. Arbetet inom samrådsgrupperna får dock förutsättas bidra t ill att höja kompetensen och att skapa förutsättningar för ett förtroendefullt samarbete i den löpande ärendehanteringen. Det har från kyrkans sida framförts önskemål om att RAÄ skall utforma tydligare information om vad som normalt kan tillåtas i en kyrka samt vidare en tydligare prioritering mellan olika kyrkors antikvariska värde (jfr betänkande, sid. 178-180). För- samlingarna skulle härigenom ges bättre möjlighet att redan vid plane- ringen och - inte minst - budgeteringen av en renovering beakta de kulturhistoriska aspekterna. Detta torde skapa större förståelse för 106 Samarbetet mellan och staten kulturmiljöintressena och därmed öka utsikterna att få gehör för dessa Dessutom skulle förmodligen ärendehanteringen tillämpande myndigheter underlättas. Tydlig information med utgångs- punkt från olika exempel torde även bidra till att skapa en enhetlig praxis på området. Att bygga upp och förmedla kunskap och erfarenheter ligger som ovan har framgått inom ramen för RAÄ:s uppgift som t illsyns- och ser- vicemyndighet. RAÄ har också - i vissa fall i samråd med andra myn- digheter eller - i olika sammanhang tagit fram infor- mationsmaterial som behandlat bl.a. frågan om hur åtgärder lämpligen bör genomföras samt om vad som gäller för tillståndsprövningen i kyrkoärenden; som exempel kan här nämnas riktlinjer för vården av kyrkliga textilier och för byggnadsvård. Genom decentraliseringen av besluten i kyrkoärenden har RAÄ:s verksamhet i större utsträckning kommit att inriktas på övergripande frågor och möjligheterna att prioritera denna sorts arbete har ökat eftersom länsstyrelserna övertagit den löpande ärendehanteringen. Det får förutsättas att det arbete som RAÄ bedriver - och har bedrivit - när det gäller att förmedla kunskap och erfarenheter fortsätter även . Generella handlingsregler i form av t.ex. handböcker och allmänna råd utgör ett värdefullt hjälpmedel för såväl kyrkan som kulturmiljö- organisationerna - detta särskilt om de utformas i samarbete mellan parterna. Redan de diskussioner som härvid förs kan bidra till att skapa samförstånd och ge en ökad förståelse för olika intressen. av flera skäl önskvärt att principiella handlingsregler utarbetas. Det är emellertid viktigt att uppmärksamma att varje situation förutsätter en individuell bedömning, varvid samtliga omständigheter skall beaktas. Vid prövningen av om och hur en åtgärd skall genomföras måste en avvägning göras mellan ett flertal faktorer. Här skall därför understrykas betydelsen av en fortlöpande diskussion mellan parterna i varje enskilt ärende, varmed bl.a. följer större möjligheter att hitta lösningar och alternativa tillvägagångssätt vid eventuella intressekonflikter. Man måste också vara medveten om de svårigheter som är förknippade med att utforma generella handlingsregler. Som har angivits varierar de kyrkliga kulturminnenas kultur- historiska värde i såväl styrka som karaktär. Detta innebär att exempel- vis kyrkobyggnadernas skyddsintresse är olika stort, eller med andra ord - olika kyrkor har olika tålighetsgrad. Vid en kulturhistorisk klassificering görs en gradering av kyrkobyggnaderna med hänsyn till Samarbetet mellan och staten 107 kulturhistoriskt värde och de restriktioner som på grund härav kan förväntas gälla. Klassificeringar kan t.ex. vara till hjälp när en för- samling inför en strukturomvandling skall bedöma vilken kyrka som är lämplig som församlingskyrka eller vilka kyrkor som är lämpade för olika aktiviteter. Vidare kan en redovisning av skyddsintresset vara en vägledning i ett läge när den ekonomiska situationen gör det nödvändigt med prioriteringar. En klassificering skulle även kunna vara av värde när det gäller att formulera mål för förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena samt att upprätta vård- och renoveringsplaner. Det torde ligga i varje församlings intresse att någon form av kulturhistorisk klassificering genomförs. För de antikvariska myndig- heterna kan en klassificering vara ett kunskapsunderlag vid hand- läggningen av kyrkoärenden, men en bedömning måste under alla förhållanden göras i varje ärende med utgångspunkt från omstän- digheterna i det enskilda fallet. Det är viktigt att skilja en i förväg genomförd klassificering från den kulturhistoriska bedömning som utgör en förutsättning i varje enskilt kyrkoärende. En klassificering av kyrkobyggnader - eller kyrkliga kulturminnen över huvud taget - är ett omfattande arbete. Höga krav måste uppställas på kunskap och erfarenhet hos den som utvecklar metoder liksom hos den som utför inventerings- och klassificeringsarbetet. RAÄ bör svara för metodutveckling i värderingsfrågorna. Här skall nämnas att inom ramen för sitt arbete lät genomföra en kulturhistorisk bedömning av kyrkobyggnader i . En redovisning av resultatet finns som bilaga till betänkande. pågår en av RAÄ initierad klassificering av kyrkobyggnader i . I detta sammanhang skall nämnas det kyrkobyggnadsregister som håller på att byggas upp av RAÄ. Avsikten är att detta register skall innehålla uppgifter om bl.a. ålder, material och värdefull inredning samt renoveringar och förändringar. Till registret skall vidare kunna knytas underregister över exempelvis inventarier. Det är viktigt att det arbete som bedrivs med att införskaffa och lägga in uppgifter i registret fortskrider. 108 Samarbetet mellan och staten 10Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden skall erhålla en årlig statlig ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena, med ett belopp som motsvarar ca penni ngvärde ( kyrko- antikvarisk ersättning) . Den statliga ersättningen skall finansieras av en särskild skatt som tas ut proportionellt mot inkomsten av alla skattskyldiga, både kyrkotillhöriga och icke-kyrkotillhöriga ( kyrkoantikvarisk skatt). Skatten tas ut med per skattekrona och beräknas på den kommunalt beskattningsbara inkomsten. Den kyrkoantikvariska ersättningen skall överföras till för fördelning. på central nivå skall fördela ersättningen mellan stiften. Stiften skall besluta om fördelningen inom sitt område. Varje beslut om fördelning, på såväl central som regional nivå, skall föregås av samråd med myndigheter inom kulturmiljöområdet. skall beredas tillfälle att yttra sig över fördelningen i landet. skall beredas tillfälle att yttra sig inför fördelningen inom stiftet. En naturlig följd av att får en statlig ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena är att det sammanlagda uttaget av kyrkoavgift minskas med motsvarande belopp. Den statliga ersättningen omfattar de kyrkobyggnader, kyrko- tomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som skyddas genom bestämmelserna i kulturminneslagen. Ersättningen får endast användas för kostnader som är betingade av kulturhistoriska hän- synstaganden och som avser vård och underhåll för bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena. skall lämna staten en redovisning av hur ersättningen har använts, bl.a. avseende vilka åtgärder som har genomförts och vilka resultat som har uppnåtts. 110 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Ersättningen skall vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara kyrkans kulturhistoriska värden. Detta skall komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse. Denna överenskommelse bör sträcka sig . skall övergripande mål och villkor anges. S.k. kontrollstationer bör läggas in . Vid dessa kontrollstationer skall en närmare uppföljning och utvärdering göras av de resultat som har uppnåtts och av huruvida parterna har uppfyllt sina åtaganden. står som förvaltare av ett oersättligt kulturarv som har byggts upp under århundraden och som har en stark ställning i vårt samhälle. Förutom att kyrkobyggnaderna och övriga kyrkliga kultur- minnen har ett stort kulturhistoriskt värde, har de också betydelse som en symbol för livskvalitet, för något beständigt och kontinuerligt. Det kyrkliga kulturarvet kan även sägas spegla samhällets och människornas utveckling och historia. I utgångspunkterna för kommitténs arbete anges bl.a. att kulturminneslagens skydd för de kyrkliga kulturminnena skall behållas även efter relationsändringen samt att ansvaret för vården och under- hållet även fortsättningsvis skall åvila . Såväl i den proposition som ligger till grund för principbeslut (prop. 1995/96:80, sid. 39), som i direktiven (dir. 1995:162, sid. 15), anges att "genom sina församlingar och samfälligheter" skall ha detta ansvar. Frågan om förvaltningsansvar har anknytning till hur egendomen står till förfogande (se Kammarkollegiets betänkande) samt till kyrkans framtida interna organisation. I den utsträckning som det inte finns några bestämmelser om förvaltningen i lagstiftningen eller eventuella stiftelseurkunder blir det en angelägenhet för kyrkan att reglera frågan om ansvar för den faktiska förvaltningen och finan- sieringen av förvaltningen (jfr de nuvarande bestämmelserna om församlingsangelägenheter, 11 kap. kyrkolagen). De kyrkliga kulturminnena - och då kanske framför allt kyrkobyggnaderna och omkringliggande begravningsplatser - spelar en viktig roll i verksamheten på den lokala kyrkliga nivån. Så har också ansvaret för kyrkobyggnader med inventarier och omkringliggande mark genom tiderna åvilat församlingarna och samfälligheterna. Det torde inte finnas någon anledning att anta annat än att denna ordning kommer att Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden upprätthållas även fortsättningsvis. Även praktiska skäl talar för detta; församlingarna och samfälligheterna har störst möjligheter att utöva den faktiska tillsynen över exempelvis kyrkobyggnaderna och att ta initiativ till att åtgärder vidtas. Det avgörande i detta sammanhang är dock i och för sig inte vilket eller vilka organ som har förvaltningsansvaret, utan att de kyrkliga kulturvärdena bevaras. Av 4 kap. kulturminneslagen följer att de kyrk- liga kulturminnena skall vårdas och underhållas så att det kultur- historiska värdet inte minskas. Detta skydd föreligger oberoende av var ansvaret ligger (se även avsnitt 19.1, förslag till 4 kap. 2 § andra stycket kulturminneslagen). Med dessa utgångspunkter är det inte motiverat med en offentligrättslig reglering som innehåller en närmare precisering angående förvaltningsansvaret. Kommittén vill dock betona betydelsen av att det av de inomkyrkliga bestämmelserna om den inre organisa- tionen och de olika kyrkliga nivåernas uppgifter och kompetens tydligt framgår var ansvaret för förvaltningen ligger. Den överenskommelse som enligt direktiven förutsätts träffas mellan och staten (se avsnitt 10.6) torde vidare innebära att rättssubjektet påtar sig ett ansvar för de kyrkliga kulturminnena, oberoende av vad som i övrigt kan framkomma i detta avseende. Det är härvid viktigt att åtar sig att vidta åtgärder för att överenskommelsen blir bindande för de organ inom kyrkan som kommer att ha ansvar för att vårda och underhålla de kyrkliga kulturminnena. Förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena kräver betydande resur- ser och det går inte att bortse från att dessa delvis betingas av kultur- historiska hänsynstaganden. har redogjorts för de ekonomiska konsekvenser som kan uppkomma vid vård och underhåll av kultur- historiskt värdefull egendom (se avsnitt 7.3). Skyddsbestämmelserna i kulturminneslagen kan innebära såväl fördyringar vid förvaltningen som inskränkningar i rådigheten över egendomen. I direktiven för kommitténs uppdrag anges att relationsändringen i sig inte skall leda t ill försämrade förutsättningar för vård och underhåll av kyrkans kulturhistoriska värden (dir. 1995:162, sid. 15). Det är ett samhälleligt intresse att det kyrkliga kulturarvet bevaras för framtiden och kommande generationer. Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena får anses vara en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det kan därför inte anses rimligt att den totala kostnaden för vård och underhåll av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen bärs endast av dem som tillhör . Mot bakgrund härav skall enligt princippropositionen (1995/96:80) få viss ersättning för vård och underhåll av de kyrkliga kulturvärdena. Kyrkotillhöriga likaväl som icke-kyrkotillhöriga skall vara med och betala för bevarandet av detta gemensamma kulturarv. 112 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden Hur denna ersättning skall utformas behandlas i det följande (avsnitt 10.4). Kommittén har uppdragit åt Statskontoret att närmare utreda vissa frågor med anknytning till den statliga ersättningen. Statskontorets rapport, Kyrkoantikvariskt underhåll - ersättning från staten, bifogas betänkandet som bilaga 2. Det kan diskuteras vilken term som skall användas för den statliga ersättningen. Statskontoret har i sin rapport föreslagit benämningen ersättning för kyrkoantikvariskt underhåll. Kommittén finner att sam- lingsbegreppet "kyrkoantikvarisk" associerar till kulturvärden i kyrkan och därför är relevant i sammanhanget. Ordet "underhåll" kan emellertid uppfattas som en begränsning av ersättningens t illämpningsområde. Det kan vidare vara lämpligt att en mer kortfattad benämning används. Kommittén föreslår därför att den statliga ersättningen benämns kyrko- antikvarisk ersättning . Syftet med ersättningen är att möjliggöra att vård och underhåll utförs kontinuerligt och på ett ändamålsenligt sätt. En förutsättning för detta är att den är utformad så att det är möjligt att göra en långsiktig planering och att med god framförhållning upprätta vård- och re nove- ringsplaner. Som exempel kan nämnas att omfattande renoveringar av kyrkobyggnader utförs med stora tidsintervall, det kan röra sig . Här skall noteras vad som anges i direktiven, nämligen att ersättningen skall vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan, vilket bör komma till uttryck i en långsiktig (kursiv. här) överenskom- melse (dir. 1995:162, sid. 15). Frågan om innehållet i denna överens- kommelse behandlas i avsnitt 10.6. Ersättningen skall alltså ses som ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan. Det är mot denna bakgrund viktigt att understryka att den stat- liga ersättningen enbart avser kostnader som föranleds av kulturhisto- riska hänsynstaganden; ersättningen får inte användas för att bedriva verksamhet eller för att bekosta övrig förvaltning av egendom. Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden 10.2Den statliga ersättningens storlek församlingar och samfälligheter förvaltar de kyrkliga kulturminnena på ett förtjänstfullt sätt. Vägledande för hur stor den kyrkoantikvariska ersättningen skall vara bör således vara hur mycket förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena kostar och hur stor del av kostnaderna som är en följd av skyddsbestämmelserna i kultur- minneslagen. I Statskontorets uppdrag ingick att ta fram ett underlag för pröv- ningen av vad som är skälig storlek på den statliga ersättningen. I sin rapport redovisar och diskuterar Statskontoret vilka undersökningar som har genomförts och vilka uppgifter som finns t illgängliga ( bilaga 2, avsnitt 2). I den sammanfattande bedömningen framhålls att det finns flera undersökningar och indikatorer på att den statliga ersättningen bör uppgå t ill ett belopp om ca penni ngvärde. Enligt Statskontorets bedömning skulle en förnyad undersökning inte ge ett väsentligt annorlunda resultat. Uppgifter från () tyder på att beloppet för bevarande av kulturvärdena - enligt den avgränsning som anges i Statskontorets rapport, sid. 10 - för uppgår t ill ett belopp som understiger . Enligt Statskontoret var skatte- intäkterna för lägre än , vilket kan ha orsakats av bl.a. att nya utbetalningsregler för församlingsskatten innebar att avdrag gjordes på skatteunderlaget för de icke-kyrkotillhöriga på både förskott och slutavräkning. Enligt Statskontorets bedömning torde den betydande nedgången i skatteintäkter bl.a. ha lett till att renoveringar fått stå tillbaka. Kommittén har övervägt huruvida en förnyad undersökning bör göras för att klarlägga nuvarande kostnader. Detta är emellertid såväl resurs- som tidskrävande. En ny undersökning bör därför inte utföras med mindre det kan förutsättas att den med större grad av säkerhet än tidigare undersökningar anger kostnaderna för bevarande av de kyrkliga kulturvärdena. Om en undersökning skall göras bör den avse kostnaderna för ett antal utvalda objekt - exempelvis kyrkobyggnader - eller församlingar. Det är viktigt att urvalet är representativt; så måste exempelvis ingå kyrkobyggnader av olika storlek, ålder och lokalisering, med skiftande kulturhistoriskt värde och i olika stadier av "renoveringscykeln". För att resultatet skall vara statistiskt signifikativt bör ett större antal objekt eller församlingar väljas ut. Eftersom en urvalsundersökning endast avser en del av det totala antalet, finns det emellertid alltid en viss osäkerhet i det erhållna resultatet. Genom ett större urval kan tillförlit- 114 Kyrkoantikvarisk ersättning - Överväganden SOU 1997:43 ligheten ökas, vilket dock måste vägas mot den högre kostnad som detta innebär. har redogjorts för de teoretiska och praktiska svårigheterna med att utreda kostnader för bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena (avsnitt 7.3). Såväl avgränsningen som beräkningen är förknippad med avsevärda osäkerhetsmoment, vilket givetvis påverkar resultatet av en undersökning. Vad som anses vara kostnader som är en följd av kulturhistoriska hänsynstaganden är i stor utsträckning ett resultat av en bedömning i varje enskilt fall; en redovisning av sådana kostnader torde således inte ske på ett enhetligt sätt.