sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten för- fogar över för att ta del av upptag- ning för automatisk databehand- ling. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom får tillgång till upptagning som inte anses som allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse om sekre- tess, på grund av fara för för- vanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att själv använda tekniska hjälpmedel som myndig- heten förfogar över för att ta del av allmänna uppgifter. Myndigheten skall därvid lämna nödvändiga upplysningar om användningen. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökanden därigenom får tillgång till uppgifter som inte är allmänna hos myndigheten eller om hinder möter på grund av be- stämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller för- störing eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Sekretesslagen 655 I fråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet om överklagande av beslut som avses i 7 § första stycket. Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är i huvudsak föranlett av den nya begreppsapparaten. För att myndighetens skyldighet att låta allmänhe- ten använda dess tekniska utrustning inte skall framstå som illusorisk, fö- reslår vi att myndigheterna enligt en uttrycklig bestämmelse även skall vara skyldiga att lämna upplysningar om hur utrustningen används. Varje myndighet skall för allmän- heten hålla tillgänglig beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndig- heten som förs med hjälp av auto- matisk databehandling (ADB-re- gister). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om Om en myndighet för handlägg- ningen av ett mål eller ärende an- vänder en uppgift i en databas skall uppgiften på lämpligt sätt till- föras målet eller ärendet. 656 Författningskommentarer: Sekretesslagen SOU 1997: 39 3.vilka typer av uppgifter i ADB- registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter normalt inhäm- tas, 4.hos vilka andra myndigheter är tillgängligt för överföring till läsbar form, 5.vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som en- skild själv kan få utnyttja hos myndigheten, 6.vilka bestämmelser om sekre- tess som myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i , 7.vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om och dess an- vändning i myndighetens verk- samhet, 8.rätt till försäljning av person- uppgifter i personregister som avses i datalagen (1973:289). I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. Borttagandet av bestämmelsen i 11 § om myndigheternas skyldighet att hålla registerbeskrivningar tillgängliga har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 21.4.2.4. Bestämmelsen om myndigheternas skyldighet att bevara uppgifter som har använts för handläggning av mål eller ärende flyttas enligt förslaget hit från datalagen (se allmänna motiveringen avsnitt 13.2). Regeln har kom- menterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 21.4.3. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Sekretesslagen 657 Myndighet skall på begäran av en- skild lämna de särskilda upplys- ningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptag- ningar för automatisk databehand- ling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten. Så- dan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. En myndighet som i sin myndig- hetsutövning använder tekniska hjälpmedel för att fatta automatise- rade beslut skall hålla systemdo- kumentation tillgänglig för all- mänheten. Av dokumentationen skall framgå 1.ändamålet med systemet, 2.vilka uppgifter som används i systemet, 3.varifrån och hur de uppgifter som används i systemet hämtas, 4.hur aktuella rättsregler har om- vandlats till logiska regler i systemet, 5.vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om hur systemet fungerar. Dokumentationen får dock inte innehålla upplysningar som kan leda till att sekretessbelagda upp- gifter om systemet röjs. Syftet med den föreslagna nya bestämmelsen om myndigheternas skyldig- heter att hålla viss systemdokumentation tillgänglig för allmänheten har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 20.3.3–6. 658 Författningskommentarer: Sekretesslagen SOU 1997: 39 Bestämmelsen tar sikte på program som myndigheten använder i sin myndighetsutövning mot enskilda för att fatta beslut. Det handlar, med andra ord, om beslut som har direkt rättsverkan för enskilda, t.ex. om utbe- talning av bidrag eller inbetalning av skatter eller avgifter. Sådana beslut som enbart är av indirekt betydelse för allmänheten och som rör myndighe- tens egen verksamhet, t.ex. budget eller andra administrativa frågor, om- fattas inte av bestämmelsen. Regeln är typiskt sett tillämplig på program som på grundval av vissa automatiskt inhämtade eller manuellt inmatade sakuppgifter kommer fram till ett visst resultat som utgör myndighetens beslut beträffande en enskild. Som nämnts i den allmänna motiveringen gäller bestämmelsen inte s.k. beslutsstödsprogram, dvs. program som mot bakgrund av de uppgifter som matas in lämnar förslag. I de fallen är det ändå alltid en människa som fattar det slutliga beslutet och som får antas ha kunskap om de rättsregler som är tillämpliga. Bestämmelsen tar enbart sikte på beslut som inte granskas eller kontrolleras innan det blir definitivt. Det har i och för sig inte någon avgörande betydelse att en tjänsteman har satt sin namnteckning på beslutet. I vissa fall innebär ett sådant undertecknande kanske bara ett intygande att ett visst beslut har producerats av datorn, och det innebär inte att den som har undertecknat beslutet har kontrollerat att datorn har gjort rätt. Ett sådant förfarande måste i första hand betecknas som ett au- tomatiserat beslut även om det finns en namnteckning på beslutet. Å andra sidan kan man inte kräva systemdokumentation beträffande ett vanligt räkneprogram eller det ord- och textbehandlingsprogram som ger beslutet form. Det är först när rättsliga regler tillämpas genom att dator- programmet körs som man kan tala om automatiserade beslut. Man kan inte uppställa något generellt krav på att reglerna skall ha någon viss form, t.ex. lag- eller förordningsform, utan alla regler som har betydelse för myndighetsutövningen kan vara aktuella. kan det vara en del av myndighetens beslutsfunktion som är automatiserad. I grunden kan det finnas ett beslut, t.ex. om betalning, som har fattats på väg. Med det beslutet som grund fattas sedan nya, automatiserade beslut, t.ex. om uppräkning av beloppet. I det fallet krävs det endast att myndigheten har dokumentation beträffande de nya besluten om uppräkning. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Sekretesslagen 659 I huvudsak handlar det om program som har konstruerats av eller på uppdrag av den myndighet som använder programmet eller någon annan myndighet som svarar för sådant utvecklingsarbete. Systemdokumentationen skall för det första innehålla en allmän beskriv- ning av ändamålet med systemet. Av denna bör bl.a. framgå vilka rättsreg- ler som tillämpas i systemet och vilken slags beslut som produceras. Vi- dare bör det framgå vilka uppgifter som används för att producera beslut samt varifrån dessa uppgifter inhämtas; om de hämtas från den enskilde direkt, från någon annan enskild (t.ex. en bank eller en arbetsgivare), från den egna myndigheten eller från någon annan myndighet. Det bör också framgå hur uppgifterna hämtas in, t.ex. om det sker automatiskt genom uppdatering hos myndigheten eller på väg. Slutligen skall det framgå av systembeskrivningen hur rättsreglerna har lagts in i systemet, dvs. hur uppgifterna behandlas för att få fram beslutet. Det går inte att närmare ange hur en sådan beskrivning skall se ut, utan detta får avgöras från fall till fall. Man bör i beskrivningen kunna se vilka rättsliga regler som har översatts till logiska regler (om – så – regler). Det skall finnas upplysning om vilken person hos myndigheten som kan svara på frågor om systemet. Denna person behöver inte vara namngi- ven, utan upplysningen kan hänvisa till viss befattningshavare. Finns det inte någon person hos myndigheten som kan besvara frågor om systemet, skall det åtminstone finnas någon som kan hänvisa till en person (t.ex. hos en annan myndighet) som kan det. Sådana upplysningar som skulle äventyra användningen eller driften av systemet och av den anledningen är sekretessbelagda skall inte lämnas ut (andra stycket). Det gäller framför allt uppgifter som skulle kunna miss- brukas om de blev allmänt kända. Som exempel kan nämnas sådana upp- gifter som enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen skall hållas hemliga med hänsyn till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. En systembeskrivning skall därför inte innehålla uppgifter som avslöjar de kontrollmetoder som myndigheten använder, t.ex. vilka uppgifter som jäm- förs för att kontrollera skattskyldiga eller hur urvalet av bidragsberättigade som skall granskas sker. En bestämmelse av motsvarande slag finns i gällande 15 kap. 11 § tredje stycket. Systemdokumentationen får inte heller avslöja uppgifter som innebär att det sker intrång i upphovsrätten till datorprogrammet. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Arkivlagen 661 I denna lag ges bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv samt om arkivmyndigheterna. Bestämmelserna i 3–6 och 10 §§ skall tillämpas också på statliga, kommunala och kyrkokommunala beslutande församlingar. Bestämmelserna i 3–6 samt 9 Bestämmelserna i 3–6 samt 9 och 10 §§ skall i tillämpliga delar och 10 §§ skall i tillämpliga delar gälla också sådana enskilda organ gälla också sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar för- som har allmänna uppgifter i sitt varas med stöd av lagen förvar med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra or- allmänna handlingar till andra or- gan än myndigheter för förvaring. gan än myndigheter för förvaring. Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. 662 Författningskommentarer: Arkivlagen SOU 1997: 39 En myndighets arkiv bildas av de En myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myn- handlingar och databaser med dighetens verksamhet och sådana allmänna uppgifter som finns i handlingar som avses i 2 kap. 9 § myndighetens förvar. myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatisk databehandling som är tillgängliga för flera myndighe- ter, så att de där utgör allmänna handlingar, skall dock bilda arkiv endast hos en av dessa myndighe- ter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1. rätten att ta del av allmänna 1. rätten att ta del av allmänna 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Enligt förslaget tas kravet på att handlingar och databaser skall komma från myndighetens verksamhet bort. Förslaget, som inte innebär någon saklig ändring, har kommenterats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 22.1.2.2. I det sammanhanget kommenteras också förflyttningen av hän- visningen till bestämmelsen i 2 kap. 9 § TF. Den föreslagna lydelsen av bestämmelsen innebär att de handlingar och databaser som innehåller allmänna uppgifter anses tillhöra myndighetens arkiv. Detta framgår också genom att den generella be- stämmelsen om arkivläggning i 6 § 4 tas bort. Förslaget kommenteras i den allmänna motiveringen, se avsnitt 22.1.2.3. Som framgår där har det i en modern blivit nödvändigt att beakta frågor kring den framtida ar- kiveringen av uppgifter redan när uppgifterna kommer in till myndigheten eller tillkommer där. Det är också nödvändigt att beakta arkivfrågor redan SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Arkivlagen 663 när myndigheterna bygger eller ordnar sina informationssystem. Det an- kommer på att lämna de föreskrifter som är nödvändiga för ett framtida bevarande av allmänna uppgifter i handlingar och databaser redan för tiden innan den mer eller mindre definitiva arkivläggningen. Sådana föreskrifter får givetvis inte hindra eller försvåra myndigheternas dagliga verksamhet. I övrigt är förslaget till ny lydelse föranlett av den nya begreppsappara- ten. Som grund för arkivvården skall myndigheterna vid registreringen av handlingar handlingar ta vederbörlig hänsyn med allmänna uppgifter ta ve- till dess betydelse för en ända- derbörlig hänsyn till dess bety- målsenlig arkivvård, och delse för en ändamålsenlig ar- vid framställningen av hand- lingar och databaser använda metoder som är lämpliga med materiel och metoder som är hänsyn till behovet av arkivbe- lämpliga med hänsyn till beho- vet av arkivbeständighet. I arkivvården ingår att myndigheten skall 1. organisera arkivet på ett sådant organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av all- sätt att rätten att ta del av all- männa handlingar underlättas, männa uppgifter underlättas, upprätta dels en arkivbeskriv- ning som ger information om ning som ger information om vilka slag av handlingar som kan vilka slag av handlingar och finnas i myndighetens arkiv och databaser som kan finnas i hur arkivet är organiserat, dels myndighetens arkiv och hur ar- en systematisk arkivförteckning, kivet är organiserat, dels en 3. skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, 664 Författningskommentarer: Arkivlagen SOU 1997: 39 4. avgränsa arkivet genom att fast- ställa vilka handlingar som skall vara arkivhandlingar, och 2 kap. 10 § tryckfrihetsförord- ningen som skall höra till arki- 5. verkställa föreskriven gallring i arkivet. Förslaget till ny lydelse av bestämmelserna i punkt 1–3 är föranlett av den nya begreppsapparaten. Genom vårt förslag till ny lydelse av 3 § arkivlagen klargörs att alla allmänna uppgifter tillhör myndighetens arkiv. När det gäller minnesan- teckningar och koncept beror det emellertid på om man beslutar att uppgif- terna skall tas om hand för arkivering eller inte huruvida de blir allmänna. Detta framgår av bestämmelsen i punkt 4. Allmänna handlingar får gallras. Allmänna uppgifter får gallras. Vid gallring skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kultur- arvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de än- damål som anges i 3 § tredje stycket. Om det finns avvikande be- Om det finns avvikande be- stämmelser om gallring av vissa stämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag allmänna uppgifter i annan lag eller eller i förordning gäller dessa be- i förordning gäller dessa be- stämmelser, dock med undantag för bestämmelserna i 12 § datalagen (1973:289). I förslaget till ny persondatalag finns inte några preciserade gallringsregler och det finns inte heller något förbud för myndigheterna att bevara all- männa uppgifter. Det blir med andra ord bestämmelser i annan lagstiftning som får avgöra i vad mån myndigheterna skall spara eller gallra sina all- männa uppgifter (se avsnitt 12.4.5 och 12.4.6). Dessa särskilda regler tar alltid över, och därför behövs inte längre något motsvarande undantag från 12 § datalagen. I övrigt är ändringarna redaktionella. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Arkivlagen 665 Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 11 §§ får en statlig myndighet avhända sig handlingar och databaser med all- männa uppgifter endast genom så- dant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 1.lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller 2.särskilt beslut av regeringen. Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån. Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 §§ får en myndighet avhända sig allmänna handlingar endast ge- nom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 §§ får en myndighet avhända sig handlingar och databaser med allmänna uppgifter endast genom sådant återlämnande eller överläm- nande som sker med stöd av 2.särskilt beslut av kommunfullmäktige eller . Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån. Förslaget till ny lydelse av bestämmelserna i 12 och 15 §§ är föranlett av den nya begreppsapparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. SOU 1997: 39 Reservationer: , 667 ledamöterna (), () och () Vår syn på de rättsliga villkoren för verksamheten i informationssamhället föranleder oss att göra vissa förtydliganden och kompletteringar till kommitténs förslag. Bakgrunden till EG-direktivet är en önskan att stärka integritetsskyddet och åstadkomma en gemensam hög europeisk skyddsnivå som ska möjlig- göra ett fritt flöde av information inom Europeiska Unionen. Direktivets utgångspunkt är att det är den enskilde som själv förfogar över sina per- sonuppgifter. Uppgifter om den enskilde utgör en oupplöslig del av den personliga integriteten. Ett godtagbart intrång i integriteten förutsätter an- tingen att den enskilde själv genom informerat samtycke medgivit in- trånget, eller att något övergripande allmänt intresse, som t.ex. granskning av myndigheters verksamhet, motiverar detta. Den svenska offentlighetsprincipen är en fundamental och oskiljaktig del av vår rättstradition. Det är glädjande att den nordiska synen på öppen- het får insteg i det pågående arbetet inom Unionen. från svensk ut- gångspunkt är en huvudfråga hur det stärkta integritetsskyddet ska kunna förenas med vår offentlighetsprincip. Denna rätt att ta del av allmänna handlingar och allmänna uppgifter är inte absolut, lika lite som rätten till personlig integritet är det. Integriteten och offentligheten möts i be- stämmelserna om sekretess. Intresset av att kunna granska och kontrollera 668 Reservationer: , SOU 1997: 39 den offentliga makten får stundom vika för den enskildes rätt till integri- tetsskydd. Detta ligger i linje med huvudsyftet för offentlighetsprincipen: det är den offentliga maktutövningen som ska granskas. Denna möjlighet att följa statliga och kommunala myndigheters verksamhet är grundläggande för en demokratisk medborgarkontroll, där mediernas granskande aktiviteter ut- gör väsentliga inslag. Mot denna samlade bakgrund kan det inte anses som självklart att di- rektivets verkliga innebörd rörande skydd för den personliga integriteten på ett problemfritt sätt är förenlig med vår offentlighetsprincip. Det svenskt grundade allmänintresset kan i flera avseenden komma i konflikt med det europeiskt grundade personintresset. Kommittén borde ha ägnat mer tid åt att överväga en lösning som bättre överensstämmer med principerna bakom direktivet, och som utgår från det förhållandet att om den enskilde inte direkt eller indirekt tillåtit uppgiftsutlämnande, och detta inte kan motiveras av ett övergripande all- mänt intresse, bör utlämnande inte ske. Det går inte i längden att hävda att offentlighetsprincipen generellt speglar ett sådant allmänt intresse att in- tegritetsskyddet alltid får vika. Kommittén borde enligt vår mening djupare ha analyserat denna grundläggande frågeställning. 2.Den nya persondatalagen flyttar på ett värdefullt sätt fokus från själva metoden för lagring och bearbetning av personuppgifter till bruket av uppgifterna. Det är inte längre datorn som deltar som medskyldig till ett eventuellt missbruk av personuppgifter. En sådan förflyttning från form till innehåll är tillfredsställande. Vi anser emellertid att detta tänkande hade kunna nå ända fram till benämningen för lagen. Begreppet persondatalag speglar fortfarande en anknytning till formen för lagringen eller bearbet- ningen. Vi är medvetna om att EG-direktivet kan anses utöva en viss påverkan i denna benämningsfråga, men vill ändå förorda en helt medieoberoende lagbenämning, förslagsvis Lag om behandling av personuppgifter. 3.Kommittén har fört ett resonemang om formen för den föreslagna per- sondatalagen, och valt att, i enlighet med EG-direktivet, formulera en s.k. hanteringslag, i vilken det beskrivs vilken hantering av personuppgifter som är tillåten, i stället för vilken hantering som bör vara förbjuden. I det senare fallet kan man tala om en missbrukslag. Kommittén är medveten om att skäl finns för en övergång till en missbrukslag, men har valt att i enlighet med direktivet stanna för hanteringslagsmodellen. SOU 1997: 39 Reservationer: , 669 Vi är medvetna om att direktivet i viss mening kan anses föreskriva den valda hanteringsmodellen, men anser att missbruksmodellen helt klart vore att föredra. Kommittén borde enligt vår mening ha avsatt tid för en djupare analys av förutsättningarna för att implementera missbruksmodellen, i stället för att som tämligen lättvindigt avfärda den till förmån för en hanteringsmodell som de flesta är överens om är både byråkratisk och otidsenlig. 4.I Tryckfrihetsförordningens 2 kap. 1 § införs av kommittén begreppet allmän uppgift i stället för det hittillsvarande allmän handling. Grundtanken bakom detta är att möjliggöra en vidare tillämpning och ett ökat medieoberoende. Denna grundtanke är värdefull och viktig. Kommittén har även fört ett resonemang om de konsekvenser denna grundläggande begreppsförändring för med sig, och föreslår följdändringar i flera rättsliga sammanhang. Begreppet handling utgör emellertid något annat än den samling uppgifter som finns i handlingen. I många tillämpningar är detta sannolikt av mer teoretiskt än praktiskt intresse. Vi vill dock inte utesluta att den föreslagna begreppsförändringen kan ha oförutsedd betydelse i vissa tillämpningssituationer, och vi menar att kommittén inte på ett tillräckligt fullständigt sätt analyserat denna fråga. Oönskade begränsningar kan komma att framträda. Det kan också visa sig att konsekvenserna av den grundläggande begreppsförändringen kan visa sig beröra annan lag än den som här analyserats. För att undvika möjliga problem i tillämpningen av ändringen av TF är det tillrådligt att till den existerande lydelsen av 2 kap. 1 § tillföra be- greppet allmän uppgift, men att där kvarhålla begreppet allmän handling. 5.Konsekvenserna av den av kommittén föreslagna begreppsförändringen, och av en övergång till förtydligade begrepp i den nya persondatalagen, berör en mängd speciella registerlagar. Det kan bli fråga om tämligen om- fattande omarbetningar av dessa lagar, för att anpassa till det nya be- greppsbruket. Vi förordar att denna omarbetning inte bara blir av formell art, utan också bör omfatta en materiell översyn av möjligheterna att sammanföra vissa registerlagar till en gemensamhet av större bredd. Existensen av en stor mängd speciella registerlagar skapar svårigheter att få rättslig över- blick, både hos myndigheter och hos medborgarna. 670 Reservationer: , SOU 1997: 39 6.Sverige har särskilt främjat användningen av personuppgifter genom ett tydligt genomfört bruk av personnummer.