sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — De bestämmelser däremot som handlar om att lämna ut eller offentliggöra allmänna handlingar på ett tillå- tet eller otillåtet sätt (1 kap. 1 § 2 st. samt 7 kap. 3 § 1 st. 2 och 5 § 1) avser just uppgifter som finns i handlingar. Begreppet allmän handling bör där- för i dessa bestämmelser ersättas av handlingar som innehåller allmänna uppgifter. Även den bestämmelse i YGL (5 kap. 3 §) som innehåller be- greppet allmän handling avser yttrandefrihetsbrott som består i att man lämnar ut en sekretessbelagd handling. Resonemanget äger därför til? ?lämpning också här. De båda bestämmelser i regeringsformen som är aktuella – 2 kap. 1 § och 8 kap. 18 § – tar å andra sidan sikte på rätten att (hos myndigheten) ta del av allmänna handlingar. Här finns det ingen anledning att gå vägen via handlingsbegreppet utan det är bättre att knyta an direkt till allmän upp- gift. Ändringen av bestämmelsen i 18 § är för övrigt en direkt följd av ändringarna i sekretesslagen. Den närmare utformningen av följdändringarna i de angivna be- stämmelserna framgår av författningsförslaget. Eftersom justeringarna inte innebär någon ändring i sak finns det inte någon särskild författnings- kommentar till dem. Genom att anknyta direkt till uppgiftsbegreppet förenklas och förtydligas regleringen i 2 kap. TF. Ordet uppgift är teknikneutralt och knyter ihop sekretessreglerna med TF. Handlingsbegreppet bör finnas kvar men återfå sin egentliga betydelse. När det gäller övriga uppgifter (som inte finns i egentliga handlingar) bör insynsrätten knytas direkt till den logiska lag- ringsenheten, av oss benämnd databas. Uppgifter i handlingar bör precis som bli allmänna när handlingen (traditionell eller elektronisk) är in- kommen eller upprättad, medan uppgifter i databaser bör bli allmänna så fort databasen har färdigställts för införing. Den nya begreppsapparaten innebär att allmänhetens insynsrätt inte längre knyts till tekniken. Sakligt sett innebär förslaget bara den föränd- ringen att man kan kräva att myndigheten sammanställer upp- 508 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 gifter (ord, meningar) ur riktiga handlingar till nya handlingar, däremot kan allmänheten även i fortsättningen kräva andra sammanställningar av uppgifter ur databaser. Att lagen tidigare formellt sett har omfattat även sådana s.k. potentiella handlingar fyller ingen vettig funktion. Meningen med en handling är just att den har ett visst, en gång för alla, bestämt inne- håll, och det är inte meningsfullt att tillskapa nya handlingar till vilka det inte finns någon egentlig utställare. Vi känner heller inte till något fall där sådana sammanställningar har begärts. Vårt förslag har i denna del inte något med användandet av sökfunktioner att göra. Man kan mycket väl även i fortsättningen använda sådana för att t.ex. söka efter ord i hand- lingar (till detta återkommer vi i avsnitt 17). Men har man väl fått tag i en handling skall hela handlingen, eller en bestämd del av den, lämnas ut så som den ser ut, inte med något annat potentiellt innehåll. Längre tillbaka var de handlingar som förvarades vid en myndighet offent- liga, under förutsättning att de dessutom var inkomna eller upprättade. När upptagningsbegreppet infördes innebar detta, som tidigare nämnts (se av- snitt 15.2.2), att allt som är tillgängligt för en myndighet blev att anse som förvarat hos myndigheten. Dessutom kom allt som är tillgängligt för myndigheten att anses som inkommet. När denna tillgänglighetsprincip infördes vållade reglerna inte några större problem. Varje tillgängliggörande föregicks av noggranna övervä- ganden (se avsnitt 15.1). Den nya tekniken med globala nätverk har emellertid gjort att principen nu leder till orimliga konsekvenser. Myndig- heterna kan inte längre hålla reda på vilka handlingar de har, än mindre registrera dem. Det är därför en naturlig utgångspunkt att försöka få ord- ning på vad som är en myndighets allmänna uppgifter och vad som inte är det. 16.2.2Myndighetsgränserna bör inte suddas ut Enligt vår mening bör offentlighetsinsynen även i fortsättningen innefatta såväl ärendeinsyn som verksamhetsinsyn, med inslag av kunskapsinsyn SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 509 (jämför avsnitt 15.6). Visserligen har datorerna blivit betydligt snabbare och informationsmängderna större men offentlighetsinsynen torde alltjämt och komma att fylla samma syften. Insynen bör i en- lighet härmed vara begränsad till (de svenska) myndigheternas uppgifter. Att en myndighet har tekniska möjligheter att nå databaser hos privaträtts- liga subjekt (eller utländska myndigheter) via t.ex. Internet bör alltså inte leda till att de upptagningar som finns där ses som allmänna. Det angivna syftet med offentlighetsinsyn innefattar inte heller att offentlighetsuttag måste få ske över myndighetsgränser. Tvärtom bör det enligt vår mening undvikas att gränser mellan myndigheter och deras in- formationstillgångar raderas ut. Sådana gränser behövs om myndigheterna i praktiken skall kunna leva upp till kraven på god offentlighetsstruktur. För att myndigheterna skall kunna följa föreskrifterna i 15 kap. sekretess- lagen t.ex. om att registrera handlingar, att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar till allmänheten (vanligen vid telefonsamtal), att tillhandahålla tekniska hjälpmedel så att allmänheten själv kan ta del av uppgifter (s.k. presentationsterminal) osv. förutsätts att myndigheten har överblick över vilka handlingar den har. För att offentlighetsinsynen skall fungera krävs helt enkelt att myndigheterna har kontroll över sina uppgifter. Om grän- serna mellan myndigheter suddas ut kan det enligt vår mening i själva ver- ket innebära en försämrad offentlighetsinsyn. Vidare bör sekretessfrågor och frågor om persondataskydd, som av myndigheterna allmänt uppfattas som svårhanterliga, inte kompliceras ge- nom att underlaget för denna prövning vidgas till uppgifter som egentligen tillhör andra myndigheter. Varje myndighet skall tillämpa sina sekretess- regler. Olika sekretessbestämmelser kan gälla för samma uppgift hos olika myndigheter. Frågan är inte ny men den får helt andra dimensioner om stora mängder myndighetsinformation i enlighet med vår framtidsvision (se avsnitt 15.3) blir tekniskt åtkomlig hos flera myndigheter. Den nuvarande sekretessreg- leringen bygger på att myndigheterna typiskt sett hanterar vissa uppgifter. Om dessa uppgifter görs tillgängliga t.ex. även för en annan myndighet, tillskapas visserligen ofta nya sekretessregler så att samma sekretess skall gälla vid båda myndigheterna. När det gäller uppgifter som den andra myndigheten verkligen har hämtat och använder i den egna verksamheten uppstår inga problem. Regleringen urholkas emellertid om myndigheten tvingas lämna ut och sekretesspröva även uppgifter som inte har någon anknytning till verksamheten. Skyldigheten att lämna ut uppgifterna är i 510 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 det fallet helt och hållet knuten till den omständigheten att uppgifterna är tillgängliga. Mot detta måste ställas önskemålet att inte besvära en enskild med att besöka olika myndigheter för att få del av visst material som är tekniskt åtkomligt vid en av myndigheterna. Med dagens kommunikationsteknik bör sådana hinder för den enskilde dock kunna undvikas genom en översyn av bestämmelserna om tillhandahållande av allmänna handlingar (2 kap. 12 och 13 §§ TF). Vidare kan myndigheterna ändå lämna ut materialet som en serviceåtgärd. Vi återkommer i avsnitt 18 till hur allmänhetens åtkomst till myndighetsinformation skall kunna underlättas. Behovet av gränser mellan myndigheter och informationstillgångar gör sig alltså gällande med sådan styrka att regleringen i TF inte bör utformas så att en myndighet, endast på grund av teknisk åtkomst, skall vara skyldig att för offentlighetsinsyn lämna ut en annan myndighets uppgifter. De olä- genheter detta kan medföra för enskilda bör mötas genom att reglerna om utlämnande anpassas till dagens IT-användning. Beträffande handlingar hos (svenska) myndigheter innebär detta ingen inskränkning av rätten till offentlighetsinsyn. Den som vill ta del av en viss handling har endast att vända sig till en myndighet som har handlingen bland sina informationstillgångar. Beträffande upptagningar som finns hos privata subjekt eller myndigheter i annat land, men som är tekniskt åtkom- liga vid en svensk myndighet, bör nuvarande reglering dock begränsas. Det är inte önskvärt med en fortsatt utradering av gränser mellan svenska myndigheters respektive enskildas och utländska myndigheters uppgifter. Naturligtvis blir sådana upptagningar allmänna om de hämtas från en så- dan källa till en svensk myndighet. Dokumentationsskyldigheten enligt 14 § datalagen, som innebär att elektroniska uppgifter som har använts vid handläggningen av t.ex. ett ärende skall tillföras ärendet i läsbar form, ger ett skydd mot att ärendeinsynen inskränks (se vidare beträffande dokumen- tationsskyldigheten avsnitt 21.4.3) I den mån detta anses otillräckligt be- träffande externa uppgifter bör skyldigheten att dokumentera vidgas, inte synen på vad som utgör myndighetens uppgifter. Den snabba utvecklingen mot öppna informationssystem och kraftfulla telekommunikationer leder annars till en världsvid offentlighetsinsyn som inte har anknytning ens till kunskapsinsyn relaterad till svenska myndigheter. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 511 16.2.3Ett nytt sätt att avgränsa Frågan är då hur man avgränsar en myndighets allmänna uppgifter. Man skulle kunna tänka sig att sätta gränsen vid sådant (på papper eller i elek- tronisk form) som myndigheten ansvarar för, eller sådant som myndigheten skall ha enligt de regler som bestämmer verksamheten vid myndigheten. Sådana avgränsningsmetoder riskerar emellertid att inskränka insynen. Enligt gällande rätt behöver man inte göra någon bedömning av vems uppgifterna är eller borde vara. Finns handlingen hos myndigheten är den allmän, punkt slut. Enligt vår mening är detta en bra utgångspunkt som inte vållar några problem när det gäller traditionella pappershandlingar. Vad som kräver närmare överväganden är hur man bestämmer vilka elektroniska uppgifter som finns hos myndigheten. Det har t.ex. blivit allt vanligare att en myndighet för sin verksamhet anlitar ett dataföretag – eller en annan myndighet – som äger och i sina lokaler driver (delar av) det in- formationssystem som myndigheten använder.403 En användare som hämtar eller lagrar en elektronisk handling i t.ex. ett ärende märker dock knappast någon skillnad om data förvaras i samma hus eller på annan plats av ett privaträttsligt subjekt eller en annan myndighet som har anlitats för ändamålet. Den syn som vuxit fram utanför TF, beträffande vem som skall anses inneha ett förvar för digitala data och de lagringsenheter som förvaras där, innebär inte att det anses tillräckligt om data är tillgängliga för över- föring till läsbar form. Ett sådant synsätt hade inneburit att t.ex. den som administrerar ett informationssystem för e-post och därmed har tekniska möjligheter att läsa meddelandena skulle ses som innehavare av dessa.404 Synen på vem som anses inneha sådana förvar bygger inte heller på traditionella avgränsningar utifrån vad som fysiskt har inneslutits i traditionella utrymmen och förvar såsom rum, slutna lådor och kuvert. Då hade en rationell IT-användning hindrats. Utvecklingen har i stället gått mot logiska avgränsningar och skydd för de förvar för digitala data som tillhör en myndighet eller ett företag.405 finns i allmänt språkbruk 403Det förekommer också att en annan myndighet anlitas för driften av informations- systemet, jämför t.ex. den roll RSV Dataservice har inom skatteförvaltningen. 404 Jämför straffbestämmelserna i 4 kap. 8 § BrB (brytande av telehemlighet) och 21 § datalagen (dataintrång). 405Sådana skydd innebär vanligtvis att obehörig åtkomst hindras genom t.ex. krav på angivande av lösenord för tillträde eller genom att data krypteras. 512 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 till och med ett särskilt uttryck – cyberrymden (engelskans cyberspace) – för att beteckna de elektroniska platser som skapas.406 Ett delvis nytt tänkande har alltså trängt in på området till följd av bl.a. informationssystemens utformning och nya uttryckssätt. På samma sätt som någon kan äga eller hyra och därvid ensam (eller tillsammans med vissa andra) ha rätten att bereda sig tillgång till hus, rum eller något annat fysiskt förvar och de handlingar som finns där, utformas IT-miljön alltmer så att elektroniska utrymmen med därtill knutna resurser för databehand- ling kan ägas, hyras etc.407 Skillnaden är att det fysiska innehavet av visst rum eller förvar med där förvarade handlingar ersätts av en rätt till ett elektroniskt utrymme, som är i det närmaste oberoende av var de tek- niska hjälpmedlen finns.408 Till detta knyts tekniska rutiner så att gränser mellan verksamheter och ansvarsområden kan upprätthållas. Detta har kommit till särskilt tydligt uttryck på två områden; skyddet mot olovlig åtkomst och rutinerna för elektronisk adressering. När infö- randet av regler i 2 kap. TF för ADB-upptagningar övervägdes var skyddet mot olovlig åtkomst till data i huvudsak fysiskt. Datorer och andra tek- niska hjälpmedel förvarades så att endast vissa personer kunde komma åt dem. Utvecklingen mot att myndigheter och enskilda skall kunna kommu- nicera elektroniskt och att de som är behöriga skall kunna nå data obero- ende av var de befinner sig, har dock fört med sig att det fysiska skyddet – inriktat på t.ex. datorhallar, terminalrum, kopplingspunkter för nät etc. – har ersatts av logiska skydd såsom personliga lösenord, kryptering och lik- nande rutiner.409 Övergången till logiska skydd har påskyndats genom att datorerna nu allt oftare ansluts till allmänt tillgängliga nät. Då är natur- ligtvis fysiska skydd inte tillräckliga; kan nätanslutningen användas för att 406Jämför uttrycket kvasimateriella utrymmen som använts av Datastraffrättsutred- ningen (SOU 1992:110, bl.a. s. 96 ff.). 407Här har, genom avtal, minst lika komplicerade rättsliga mönster som i traditionell miljö utvecklats. Exempelvis kan den som inte vill skaffa en egen webbserver (dvs. en dator uppkopplad direkt mot Internet) hyra plats i ett s.k. webbhotell. 408Det som med en juridisk term i traditionell miljö betecknas som besittningen till en sak har alltså ersatts av en rätt till något närmast immateriellt. 409Som ett ytterligare exempel på denna utveckling mot virtuella indelningar i olika elektroniska förvar kan nämnas en säkerhetsprogramvara, som blivit van- lig hos vissa myndigheter – det s.k. allterminalenkonceptet. Denna programvara kan till och med användas så att två användare som brukar samma persondator endast ges tillgång till sina egna informationslager på datorns hårddisk. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 513 nå ut finns också en öppen dörr för att ta sig in i myndighetens informa- tionssystem. På motsvarande sätt har det i IT-miljön blivit allt svårare att finna en- tydiga fysiska knytningar mellan de adresser till och från vilka data över- förs och de tekniska hjälpmedel som avsändarna och mottagarna använder. Ett tydligt exempel på detta är de genomförda ändringarna av be- stämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning. Sambandet mellan den person som åtgärden skulle avse och viss plats, ledning, kopplingspunkt och (stationär) telefon var tidigare naturligt och närmast självklart. Regleringen kan emellertid inte längre knytas till sådana fysiska ting när telefonen som används är mobil. I stället för att knyta an till begrepp som teleanläggning och telenät har man fått identifiera den logiska adress (teleadress) som ett meddelande skickas från eller till (27 kap. 18 och 19 §§ RB). har på liknande sätt föreslagit att en handling som över- förs elektroniskt skall anses ha kommit in till myndigheten i processuell mening, när den har anlänt till myndighetens elektroniska adress; oberoen- de av om meddelandet i teknisk mening befordras direkt till myndighetens informationssystem eller till en postbox som myndigheten hyr hos ett befordringsföretag. 16.2.4Fysiskt och logiskt förvar Regleringen av offentlighetsinsynen bör knytas till denna utveckling där fysiska gränser i traditionell miljö ersätts av motsvarande – logiska – av- gränsningar i IT-miljön. Därigenom tar man tillvara både traditionella ruti- ner och de synsätt utifrån vilka informationssystem och telekommunika- tioner numera byggs upp. Vi föreslår alltså att en myndighets IT-baserade informationstillgångar skall avgränsas utifrån de fysiskt och logiskt av- gränsade förvar som tillhör myndigheten.410 I den mån disketter, magnetband, hårddiskar och andra bärare av digi- tala data finns i myndighetens lokaler bör dessa data, på motsvarande sätt som pappershandlingar, anses vara förvarade hos myndigheten. En sådan princip är lätt att förstå och kräver ingen särreglering. Därmed återstår de ovan beskrivna logiskt avgränsade förvaren för digitala data som en myn- 410Jämför vårt ställningstagande i avsnitt 16.2.3 att gränser mellan myndigheter samt mellan myndigheter och enskild inte bör utraderas. 514 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 dighet kan nå med telekommunikation, utrymmen som kan betecknas elektroniska arkiv.411 På samma sätt som det redan införda begreppet tele- adress och det föreslagna begreppet elektronisk adress inte är beroende av fysisk lokalisering, skall myndighetens elektroniska arkiv anses finnas hos myndigheten, även om lagringen fysiskt sker hos en annan myndighet eller ett företag som har anlitats för ändamålet. Synen på de elektroniska förva- ren blir därmed parallell med den syn på förvaring som gäller för traditio- nell miljö. Som exempel på en sådan IT-användning kan nämnas att vissa domstolars informationsbehandling till viss del utförs i en dator som finns hos en annan domstol. Domstolarna har därvid skilda elektroniska arkiv i samma dator. I praktiken kan man alltså skilja mellan två fall. Det ena innebär att kommunikationen sker på traditionellt sätt. Myndigheten har en sluten IT- miljö så att data skapas och lagras i myndighetens lokaler eller tillförs ge- nom att disketter eller andra databärare rent fysiskt lämnas till myndighe- ten. Det andra huvudfallet baseras på en öppen IT-miljö, där myndigheten via nät kan nå egna elektroniska arkiv som fysiskt kan finnas på annat håll. I en sådan miljö kan data överföras via nät från någon annans elektroniska förvar till myndigheten, t.ex. som e-post via Internet. Som exempel kan nämnas att material på en diskett fysiskt kan föras bort från myndigheten genom att kopieras till ett elektroniskt arkiv som myndigheten har hos ett dataserviceföretag, medan disketten gallras. Eftersom materialet då finns i myndighetens elektroniska arkiv i stället för fysiskt hos myndigheten, blir det enligt vårt förslag inte någon skillnad från offentlighetssynpunkt, jäm- för en pappershandling som flyttas från en pärm i myndighetens kansli till en kartong i källaren för långtidsförvaring.412 Regleringen i 2 kap. TF av vad som är att anse som förvarat hos en myndighet bör således innefatta inte bara det som finns i myndighetens lokaler utan också det som finns i elektroniska arkiv som tillhör myndighe- ten. Förvaring blir därmed – såsom i pappersmiljön – liktydigt med att nå- got har tillförts myndighetens (fysiska eller logiska) utrymmen och inte har gallrats. Rekvisitet förvarad får alltså en självständig betydelse också på 411Denna begreppsanvändning, som kan antas ge läsaren just de associationer som avses, torde också kunna förenas med arkivlagen (1990:782), där det i 3 § före- skrivs att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighe- tens verksamhet. 412I praktiken använder myndigheterna naturligtvis båda dessa förfaringssätt och i bland i olika kombinationer. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 515 IT-området, som denna lösning knyter an till traditionellt synsätt och härigenom blir enklare att förstå. Vårt resonemang skulle kunna ge intryck av att vi avser att föreslå ett förbättrat integritetsskydd på bekostnad av insynen i myndigheternas all- männa uppgifter. Förslaget syftar emellertid till sådana förenklingar av regleringen att IT skall kunna användas på ett sätt som ger enskilda möj- lighet att minst lika enkelt och snabbt som finna de allmänna uppgif- ter de söker och få dem utlämnade i en form och på en plats som är an- passad till de möjligheter som modern teknik ger. Förslaget leder enligt vår mening till att myndigheterna återfår kontrollen över sina allmänna uppgif- ter och därmed skapas bl.a. förutsättningar för att de skall kunna åläggas en principiell skyldighet att även lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form (se vidare avsnitt 18.6.1). En databas kan vara gemensam för flera myndigheter. Det kan t.ex. finnas ett centralt register som regionala myndigheter inom samma organisation har helt eller delvis tillgång till. På motsvarande sätt kan myndigheter ha åtkomst till varandras databaser. Vem anses i dessa fall förvara databasen? Var basen finns rent fysiskt har enligt vårt resonemang ingen betydelse. Den omständigheten att en myndighet kan se eller hämta uppgifter från t.ex. ett nationellt register medför inte att det anses förvarat hos myn- digheten (givetvis blir de uppgifter som väl hämtas till myndigheten till- höriga denna). Om myndigheten däremot kan påverka innehållet i databa- sen genom att självständigt föra in eller ta bort uppgifter får situationen anses vara den omvända. Den myndigheten får anses ha registret i sitt för- var. För myndigheten in uppgifter i en databas uteslutande enligt instruk- tioner av den myndighet som administrerar databasen kan emellertid inte den förstnämnda myndigheten sägas förvara databasen. Sådana osjälv- ständiga uppdateringar kan bestå i att en myndighet – i stället för att t.ex. expediera beslut till en annan myndighet – skickar uppgifter i elektronisk form till en annan myndighets dator i det format som den sistnämnda myndigheten bestämmer. I det fallet kan man inte tala om att den upp- giftslämnande myndigheten skulle ha databasen i sitt förvar. Det kan även tänkas förekomma fall där flera myndigheter helt eller delvis har samma databas i sitt förvar (på motsvarande sätt kan samma handling förekomma hos flera myndigheter). I det fallet prövar var myn- dighet för sig utlämnanden av uppgifter ur hela databasen. 516 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 het har därvid att tillämpa de sekretessbestämmelser som gäller för den myndigheten. Sammantaget skall den myndighet (eller de myndigheter) som ansvarar för databasen anses förvara den. Vi föreslår således att konstruktionen i 2 kap. 3 § andra stycket TF som innebär att det skall anses förvarat som är tekniskt tillgängligt för myndig- heten skall tas bort. Vi har övervägt om det i lagen måste förklaras vad som är en myndighets förvar. Av den förklaringen skulle då framgå att även elektroniska arkiv (elektroniska förvar) omfattas. Vi har vidare över- vägt att föreslå en definition av begreppet elektroniskt arkiv, t.ex. ett lag- ringsutrymme för digitala data som används i myndighetens verksamhet eller som myndigheten förfogar över. Risken är emellertid att sådana de- finitioner blir begränsande. Förvaringsbegreppet har inte tidigare varit de- finierat. I en traditionell miljö krävs det visserligen att det finns en lokal anknytning till myndigheten, men detta skall enligt lagmotiven inte upp- fattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetens egna lokaler för att anses förvarad hos denna. I praxis har sådana avsteg också skett. Vi avser inte att åstadkomma någon förändring härvidlag. Den om- ständigheten att begreppet förvar i en modern miljö även omfattar elek- troniska förvar, behöver enligt vår mening inte skrivas in i lagen. Som all- tid bör gälla i tveksamma fall skall den tolkning väljas som bäst tillgodoser offentlighetsinsynen, på motsvarande sätt som har gjorts beträffande tradi- förvar.