sou · GLB3102 · 1998-01-01 00:00:00 — Konkurrens i alla led är av stor betydelse för att konsumenterna skall få så låga priser som möjligt. handel som möjliggör konkurrens från länderna utanför EU skulle ge konsumenterna större möjligheter välja olika livsmedel. Priserna på livsmedel inom EU skulle då också kunna bli lägre. I en fungerande konkurrens ligger det i företagens intresse att se till att de önskemål som konsumenten har uppfylls. På en fungerande marknad ges producenterna större möjlighet att vara flexibla och anpassa sin produktion efter konsumenternas önskemål. En förutsätt- ning för att producenterna ska kunna fånga upp konsumenternas önskemål är dock välinformerade konsumenter. Producenten bör därför rimligen ha en skyldighet att informera konsumenterna. När det gäller livsmedelsmarknaden kan vi konstatera att antalet aktörer inom olika led mellan producenter och konsumenter, bl.a. i grossist- och handelsledet, är begränsat. I många fall finns det ett fåtal aktörer eller t.o.m. monopol i enstaka fall. Detta gäller såväl nationellt som internationellt. 5.3.2 Konsumentens behov av information För att konsumenten skall kunna köpa de livsmedel som önskas och för att producenterna ska kunna vara lyhörda för konsumenternas önskemål om livsmedel krävs information om livsmedlen. Det gäller inte bara information om matens innehåll och egenskaper i sig, utan även information om produktionsmetoder och ursprung. Att erbjuda konsumenterna den information de efterfrågar ligger i producenternas, livsmedelsindustrins och handelns intresse eftersom information är ett konkurrensmedel. Många exempel finns på att man inom olika branscher på egen hand utan politisk påverkan förbättrat informationen och märkningen av sina produkter. Det finns dock exempel på att undanhållande av information kan användas som kon- kurrensmedel. Samhället har därför en viktig roll att se till att produ- centerna märker sina livsmedel så att konsumenterna ges möjlighet att välja de livsmedel som önskas. Information tillsammans med en fun- gerande konkurrens är en förutsättning för att konsumenter och produ- center ska kunna mötas på en marknad. 5.3.3 Ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk För att möjliggöra ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser behöver produktionen inom EU även ses i ett globalt perspektiv. Omvärldens krav på en reformering av CAP med sänkta stödnivåer bedöms öka. Nuvarande innebär redan begränsningar av exporterade volymer av jordbruksvaror med exportstöd. Nästa WTO- runda kommer troligen leda till nya krav från andra stora jordbruks- producerande länder att ytterligare liberalisera handeln med jordbruks- varor och sänka stöden. Ytterligare en faktor som talar för en ökad liberalisering är kraven på förbättringar av livsmedelsförsörjningen i världen. Vid i åtog sig de deltagande länderna att svälten skulle halveras . För att detta ska kunna ske måste jordbruksproduktionen i öka. Det konstaterades att i- ländernas jordbrukspolitik hindrar utvecklingen i många och därför är ökad handel är ett viktigt medel för att uppnå en optimal och uthållig användning av produktionsresurserna i världen. En slutsats av detta blir att jordbruksproduktionen inom EU måste vara konkurrenskraftig i ett internationellt perspektiv. 5.4 Vad behöver samhället göra? För att uppnå det grundläggande kravet att livsmedlen är säkra krävs lagstiftning. Den införda förordningen om kontroll och märkning av nya livsmedel är mycket välkommen. Det är angeläget att denna förordning följs upp inom EU, såväl på gemensam som nationell nivå, för att förhindra att farliga livsmedel släpps ut på marknaden. Detsamma gäller reglerna om producentens informationsansvar. Lik- nande regler vore önskvärt att tillämpa även på icke nya livsmedel. Det är angeläget att säkerheten garanteras även på redan existerande livs- medel. Producentens informationsansvar bör gälla även för dessa livsmedel. Samhället måste således lagstifta och se till att reglerna följs. För att konsumenterna ska kunna ställa krav och kritiskt välja livsmedel krävs även information och utbildning. Skolan, fortbild- ningen och konsumentorganisationerna spelar därför en viktig roll. Samverkan mellan konsumenter genom t.ex. konsumentorganisationer ger konsumenterna som grupp större möjlighet att driva angelägna konsumentfrågor. En förutsättning för att konsumenterna ska kunna ställa krav på livsmedlen och köpa de livsmedel som önskas är som diskuterats i föregående avsnitt en marknad med fungerande konkurrens i alla led. Detta innebär att CAP:s utbudsstyrning, i form av bl.a. kvoteringar av produktionen, bör tas bort. Samhällets uppgift blir att driva en aktiv konkurrenspolitik och se till så att konkurrens från omvärlden inte förhindras. 6 Jordbruket och miljön 6.1Övergripande mål - ett långsiktigt hållbart jordbruk CAP påverkar miljön i och omkring jordbruket. Genom marknads- regleringarna brukas en större areal än vad som skulle varit fallet utan stöd, vilket kan leda till både positiva och negativa miljöeffekter. Ett upprätthållande av öppna landskap är ett exempel på en positiv effekt. Å andra sidan kan dock CAP generellt sägas ha ökat miljöbelastningen genom sin intensitetshöjande effekt. Det moderna jordbrukets negativa miljöeffekter beror emellertid endast i begränsad omfattning på den gemensamma jordbrukspolitiken. Istället beror de flesta av jordbrukets miljöproblem på teknisk och ekonomisk utveckling i samhället. Där- emot har inte jordbrukspolitiken inom EU i tillräckligt hög utsträckning tagit hänsyn till, och åtgärdat, de miljöproblem som finns. Ett grundläggande mål för jordbrukspolitiken måste vara att produktionen av jordbruksvaror ska vara långsiktigt hållbar. Produk- tionen, såväl inom EU som globalt, måste således ske på ett sätt så att naturresursernas långsiktiga förmåga att producera livsmedel inte försämras. Den negativa påverkan på omgivningen, som jordbrukspro- duktionen leder till, måste minimeras. Det innebär att jordbrukets miljöbelastning måste minska avsevärt och att ett kretsloppstänkande i större utsträckning måste styra produktionen . Ett annat mycket viktigt mål för jordbrukspolitiken måste vara att främja och bevara en biologisk mångfald, främja ett varierat odlings- landskap samt bibehålla historiska kulturvärden i jordbrukslandskapet. Det är av betydelse både för dagens befolkning och för kommande generationer som vill njuta av ett jordbrukslandskap med bevarade kulturbygder och en rik flora och fauna. Detta mål hänger delvis samman med målet att produktionen av livsmedel ska vara hållbar på lång sikt. Att bevara en artrik flora och fauna kräver också att jordbrukets miljöbelastning minskar. 76 Jordbruket och miljön 6.2.1 Jordbrukets positiva miljöeffekter I ett framtida kretsloppssamhälle kommer jordbruket att ha en central roll. Det är angeläget att jordbruket ges möjlighet att producera olika typer av miljötjänster som biologisk mångfald, kulturvärden och varierande odlingslandskap. Det öppna och varierade odlingsland- skapet, som vi uppskattar, är en följd av, och präglat av, jordbruket. Den artrika flora och fauna som skapats av främst tidigare gene- rationers brukare, förutsätter i de flesta fall fortsatt jordbruks- produktion. Jordbrukspolitiken bör sträva efter att åstadkomma flexibla och varierade produktionssystem som ger möjligheter att upprätthålla en mångfald inom miljöområdet. I detta sammanhang har betande djur en stor betydelse. För att kommande generationer ska få livsmedel måste produktionen vara långsiktigt hållbar. För att jordbrukets posi- tiva miljöeffekter ska tas tillvara på bästa sätt måste emellertid jordbrukets miljöbelastning minska. 6.2.2 Jordbrukets negativa miljöeffekter För att jordbrukets många positiva effekter för miljön ska kunna tas tillvara på bästa sätt är det nödvändigt att jordbrukets miljöbelastning minimeras. Jordbrukets miljöproblem inom EU är i många fall av regional eller lokal karaktär och variationen mellan olika länders miljöproblem är stor. I korthet kan jordbrukets främsta miljöproblem beskrivas på följande sätt: Den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet och de omgivande biotoperna har påverkats negativt av bl.a. utdikning, fält- sammanslagning, eliminering av restbiotoper, mekanisering, övergöd- ning och en ökad användning av kemiska bekämpningsmedel. Speciali- seringen inom jordbruket och krav på hög effektivitet och avkastning har lett till en betydande biologisk utarmning inom det europeiska jordbruket. Utdikning och fältsammanslagning har lett till en förlust av olika biotoper. Recirkulationen av växtnäring och organiska restprodukter har över tiden blivit allt mindre utnyttjad. Istället används i stor utsträckning handelsgödsel. Djurhållningen har koncentrerats till vissa regioner med hög djurtäthet, vilket har fått till följd att stallgödseln har blivit ett Jordbruket och miljön 77 problem istället för en resurs. Detta förorsakar stora växtnärings- läckage, som får negativa följder för växter och djur i vattendrag, sjöar och hav. Ensidiga växtföljder har lett till ett ökat beroende av kemiska bekämpningsmedel. Detta har i sin tur lett till en negativ påverkan på den biologiska mångfalden och en lagring av kemiska ämnen i mark och vatten. Ensidigheten har också lett till förlust av jordbrukets genetiska resurser i form av lantsorter och lantraser. Förlusten av genetiska resurser hotar jordbrukets långsiktiga produktionsbas. Mekaniseringen och intensifieringen av jordbruket har inneburit att allt större och tyngre jordbruksfordon har använts. Det höga mark- trycket kan påverka jordarnas fysikaliska egenskaper med bl.a. minskad infiltrationskapacitet av vatten och minskat gasutbyte till följd. Markerosion till följd av överbetning är ett allvarligt problem i flera EU-länder. Stor djurtäthet har lokalt lett till jorderosion. 6.2.3 Marknadens hänsyn till miljöeffekter Allt fler konsumenter tar hänsyn till miljön i sina val av livsmedel och påskyndar därmed inriktningen mot en mer miljövänlig livsmedelsproduktion. Vi tror emellertid inte att marknaden, genom konsumenternas efterfrågan på miljövänliga livsmedel, helt klarar av att avhjälpa jordbrukets miljöproblem. Likaså kan inte heller sam- hällets önskemål om jordbrukets positiva miljöeffekter i form av t.ex. en variation och mångfald av natur- och kulturvärden lösas genom konsumenternas val av livsmedel. För att främja jordbrukets positiva miljöeffekter samt för att minska jordbrukets miljöbelastning krävs därför styrning från samhället. 6.2.4 EU:s miljöpolitik på jordbruksområdet Inom CAP saknas formella miljömål. Däremot är jordbruket på samma sätt som alla andra sektorer underordnat EU:s allmänna miljömål som finns återgivna i avsnitt 3.3. Trots avsaknad av miljömål inom den gemensamma jordbrukspolitiken har EU infört vissa miljö- åtgärder . De gemensamma reglerna för miljöersätt- ningar anger endast ramarna och varje medlemsland utformar sedan nationella miljöersätt-ningar som, efter godkännande av EG-kommis- sionen, finansieras av EU och det enskilda medlemslandet tillsammans. 78 Jordbruket och miljön De tre tillkomna EU-medlemmarna - , och - har i jämförelse med övriga EU-länder en stor andel miljöersättningar. Totalt sett utgör emellertid miljöersättningarna en liten del av de totala jordbruksstöden. Inom EU har man kommit överens om att i miljöpolitiken i allmänhet använda principen att förorenaren betalar (dvs. PPP = polluter-pays-principle). Det är rimligt att den som förorenar också betalar för åtgärder som avser den egna miljöbelastningen. Denna princip är inflätad med äganderättsfrågor. Synen på äganderätten är olika inom EU, vilket får konsekvenser för tillämpningen av PPP. Trots olikheter är principen om att jordbrukssektorn har ett eget ansvar för den egna miljöpåverkan central i den fortsatta diskussionen om medel på miljöområdet. 6.3 Medel för en bra miljö Om man ser till de medel som står samhället till buds när det gäller att stimulera positiva miljöeffekter såsom mångfald och variation av natur- och kulturvärden samt att minimera miljölastningen kan åtgär- derna indelas enligt följande: Lagstiftning enligt PPP kan användas om förbud mot vissa produktionsmetoder, vilka preparat som skall vara godkända, skötsel- regler etc. Ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter eller miljöskatter kan tillämpas. I och finns miljöavgifter på bekämp- ningsmedel. har avgifter på handelsgödsel medan Neder- länderna har en avgift på stallgödsel. På andra områden finns miljörelaterade skatter i de flesta medlemsstater i någon form t.ex. när det gäller engångsmaterial eller avgifter på avfall samt på energiom- rådet. I den mån miljöproblemen är gemensamma finns skäl för samordning. Ekonomiska styrmedel, enligt nuvarande modell för miljöersätt- ningar till jordbrukare, kan användas även fortsättningsvis. Insatser i med avseende på information, rådgivning och utbildning har visat sig ha goda effekter. Vi har inte bedömt det meningsfullt att i detalj tala om hur olika miljöproblem respektive bevarande av positiva miljövärden skall lösas. Det beror dels på att problemen varierar mellan olika delar av EU, dels på att det i många fall finns alternativa lösningar till att komma till rätta Jordbruket och miljön 79 med olika miljöproblem. Vår grundläggande inställning är dock att miljöfrågor måste få större utrymme inom CAP jämfört med nuvarande situation. I ett framtida långsiktigt hållbart samhälle kommer jordbruket att spela en betydande roll. Det är rimligt att samhället ersätter jordbruket för de positiva miljöeffekter, som samhället vill ha, och för de tjänster och de åtgärder som åläggs det utöver vad som följer av PPP. 6.4 Var fattas besluten? Situationen inom EU när det gäller miljön varierar stort mellan olika medlemsländer och mellan olika regioner inom respektive medlemsland. Avgörande för vilka åtgärder som måste genomföras och vem som skall fatta beslut om detta måste vara vilka konsekvenser de positiva miljötjänsterna respektive miljöbelastningen får i olika områden. Vissa miljöproblem påverkar enbart en mindre region inom ett land och där är det uppenbart att det inte behövs en gemensam politik för att hitta en lösning på problemet. Andra problem är gränsöverskridande och där behövs gemensamma lösningar. Vilka kollektiva nyttigheter som är önskvärda varierar också mellan olika regioner. Ambitionen måste vara att sträva efter generellt höga miljömål och ställa krav därefter inom unionen som helhet. Vi anser att det angeläget att gemensamma grundnormer för produktionens bedrivande sätts upp för hela unionen med hänsyn till konkurrensen mellan länderna. Upp till denna grundnorm skall PPP gälla dvs. varje jordbrukare i EU har skyldighet att se till att hålla sig inom dessa förutsättningar. En harmoniserad lagstiftning som definierar minimikraven på produktionen bör finnas över hela EU. Även om det är stora skillnader såväl i fråga om naturliga tillstånd som i fråga om miljöproblem och nationella preferenser bör ambitionsnivån på harmoniseringen av den gemensamma lagstiftningen vara hög. När det gäller hur grundvillkoren skall se ut kan det röra t.ex. krav på att jordbruksproduktionen inte skall medföra växtnäringsläckage över en viss nivå, att endast vissa bekämpningsmedelspreparat får användas och endast i vissa nivåer, att resthalter över en viss nivå inte får förekomma i livsmedel etc. När det gäller växtnäringsläckage skulle man i likhet med nuvarande nitratdirektiv ange gemensamma mål och sedan tillåta att de exakta reglerna för hur målen skall nås varierar under gemensamt överinseende. 80 Jordbruket och miljön En andra del, utöver den gemensamma grundnormen, kan utgöras av möjligheten att nationellt införa regleringar för hela eller delar av landet som går utöver referensnormen. Därigenom kan nationella och lokala olikheter beaktas. En sådan reglering bör vara frivillig och avgöras inom respektive medlemsland. Ett krav är dock att PPP ska gälla även här. har tidigare kraftigt begränsat antalet godkända bekämpningsmedel. En harmonisering av bestämmelserna skulle kunna innebära att preparat som vi tidigare bedömt som icke godkända nu åter skulle vara tillåtna, vilket alltså kan undvikas om man tillåter strängare nationella krav. En tredje del, utöver gemensam och nationell lagstiftning, skulle vara ersättningar till lantbrukarna för kollektiva nyttigheter och andra åtgärder som går utöver regleringen av den negativa miljöpåverkan. Som exempel kan detta gälla åtgärder för att främja och bevara en biologisk mångfald, bevara kulturvärden samt främja ett varierat odlingslandskap. Det är således rimligt att jordbruket ersätts för de ytterligare krav och önskemål som samhället ställer i fråga om miljön och jordbruket. Vi anser dock att ersättningar endast skall få ges för åtgärder utöver PPP. Därigenom skulle man undvika att lantbrukare i ett land ersätts för åtgärder som lantbrukare i andra länder, i enlighet med PPP, tvingas bekosta själva. Ett land som går före i miljöhänseende skall inte straffas för detta. Andelen jordbruksmark av den totala landarealen i EU15 är . är ett av länderna med lägst andel jordbruksmark, 7,(Europeiska Kommissionen, 1996). Behovet av, och kostnaderna för, varierande landskap och bevarad kulturmiljö är olika. Den nytta eller glädje som landskapsbilden ger torde i första hand var lokal. Den är vidare mycket svår att uppskatta. Detta skulle tala för att detta område i första hand skulle skötas nationellt. Andra delar av de positiva miljöeffekterna t.ex. bevarande av biologisk mångfald och genetiska resurser är dock klart av ett gemensamt intresse. Även om miljöproblemen varierar mellan länderna i EU, vilket i många fall talar för decentraliserade lösningar, finns det bl.a. en klar koppling mellan medlemsländerna genom effekterna för konkurrens- kraften av olika miljöåtgärder. Det kan vara frestande att använda låga miljökrav som ett sätt att subventionera produktionen. Om produktionen kan flyttas mellan länderna kan detta få stor effekt på konkurrensen. Låga miljökrav kan därmed inte accepteras som ett konkurrensmedel. Generellt sett kan man dock inte förvänta sig samma nivå på olika miljöåtgärder i olika länder. Jordbruket och miljön 81 olika av samma miljöförorening och kostnaderna för att korrigera eller ta bort föroreningen varierar. Vi anser att det är nödvändigt att samordna de miljöpolitiska åtgärderna inom unionen. Risken för otillbörliga subventioner är annars för stor. Stöd till miljövänlig produktion eller låga miljökrav kan lätt bli ett förtäckt sätt att subventionera livsmedelsproduktionen eller ett maskerat inkomststöd. Kommissionen får därför en väsentlig övervakningsuppgift i detta avseende. På en avreglerad marknad blir frågan om konkurrens på lika villkor av långt större betydelse än där produktionen i mycket är styrd av administrativa beslut genom bl.a. produktionskvoteringar. Det är viktigt att tillräckliga befogenheter ges att straffa den eller de som missköter systemet. Vi vill också betona vikten av information och utbildning inom unionen, något som i i flera fall givit goda resultat. I kraft av sin storlek kan EU driva miljöfrågor av globalt intresse i det internationella samarbetet på ett sätt som de individuella länderna inte förmår åstadkomma. Detta kan endast ske under förutsättning av en gemensam grundsyn och politik. 6.5 Vem finansierar miljöersättningarna? I föregående avsnitt har diskuterats var besluten om olika miljö- åtgärder skall tas. När det gäller att minimera jordbrukets miljö- belastning skall principen att förorenaren betalar gälla. Producenten, inte samhället, skall således betala för de negativa miljöeffekterna. Det är däremot rimligt att samhället ersätter jordbruket för de positiva miljöeffekter i from av bl.a. biologisk mångfald och varierande odlingslandskap som samhället önskar. Många av dessa miljötjänster är i första hand att betrakta som lokala och regionala, men undantag finns. Med hänvisning till de tidigare redovisade konkurrensaspekterna på sådana stöd föreslår vi att finansieringen skall delas mellan EU och medlemslandet på samma sätt som görs . Genom en delvis gemensam finansiering erhålls bättre övervaknings- och sanktions- möjligheter. 7 Jordbruket och djuren 7.1 Mål - högt ställda djurskyddskrav Enligt den svenska djurskyddslagstiftningen skall djuren skötas på ett etiskt tillfredsställande sätt. Djuren skall inte bara skyddas mot lidande, utan också mot sjukdom. Djuren skall hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Detta inkluderar även transporter och avel. Djuren skall också skonas från obehag och lidande i samband med slakten. Det finns således en allmän uppfattning i att vi ska ta hand om våra djur på bästa sätt. Förutom att djurhållningen spelar en viktig roll i en utveckling mot en långsiktigt hållbar och miljövänlig produktion utgör animaliska produkter en betydelsefull del av våra livsmedel. Hur djuren sköts och behandlas påverkar säkerheten och kvaliteten på livsmedlen. Dessutom är vi också av hänsyn till djuren intresserade av att de skall skötas på bästa sätt. Detta gäller såväl avel, transporter, uppfödning och förvaring av djur som minimering av risken för spridning av djursjukdomar samt användning av antibiotika och hormoner m.m. Förutom miljömässiga aspekter finns det således både kvalitetsmässiga och etiska aspekter att beakta vid utformningen av bestämmelser om djurskydd och djurhälsa. Som framhållits ovan är det angeläget att djurhållningen bedrivs på ett miljövänligt och djurskyddsmässigt acceptabelt sätt. För att uppnå en långsiktigt uthållig produktion är det angeläget att djurhållningen bedrivs på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden och de genetiska resurserna främjas och bevaras, att ett bevarande av värde- fulla kultur- och naturmiljöer främjas samt att miljöbelastningen minskar. För att uppnå en långsiktigt uthållig produktion är djuruppföd- ning i kombination med växtodling och brukning av arealer som regel att föredra. De mål för den framtida djurhållningen som diskuteras ovan bygger på de värderingar som finns i . På flera håll inom EU finns också liknande synsätt, även om det bör påpekas att det finns olikheter i värderingar mellan olika länder och mellan olika grupper av medborgare inom EU. Vi anser att det är angeläget att djurens situation inom EU förbättras. Vi anser således att de mål i den svenska 84 Jordbruket och djuren djurskydds-lagstiftningen som presenterats inledningsvis bör gälla inom EU. De svenska djurskyddsreglerna kan i ett internationellt perspektiv betraktas som relativt långtgående. De flesta av EU:s direktiv på djurskyddsområdet är av minimikaraktär och inget hindrar att ett enskilt medlemsland har strängare regler nationellt. På de flesta om- råden saknar EU en gemensam djurskyddslagstiftning som nationell djurskyddslagstiftning saknas i flera medlemsländer. Gemensamma direktiv på djurskyddsområdet finns emellertid för transport av levande djur och skydd av djur vid slakt och avlivning samt förvaring och uppfödning av kalvar, svin och värphöns. Med undantag för de gemensamma reglerna om transport av levande djur är dessa djurskyddsdirektiv uttalade minimidirektiv, dvs. Medlems- länderna får ha strängare krav för bl.a. förvaring och uppfödning. Vad gäller djurtransporter kan man inte på djurskyddsgrunder förhindra att en djurtransport genomförs inom EU under förutsättning att direktivets regler om djurtransport uppfylls. I anslutningsfördraget har medgivits rätten att bibehålla vissa strängare krav. Lagstiftningen om skydd mot djursjukdomar ligger på gemenskaps- nivå, dvs. är densamma i alla EU-länder. Vissa undantag beroende på smittläget inom ett land kan dock medges. fick i samband med EU-medlemskapet vissa undantag för vissa djursjukdomar bl.a. för kontroll av salmonella.