sou · GLB3112 · 1998-01-01 00:00:00 — Ä ven om de mer specifika utbildningsfrågorna kommer att behandlas inom ramen för slutbetänkandet har utredningen vid sina ställningstaganden beaktat att de civilanställda är en viktig personalresurs och som dessutom utgör en betydande andel av eleverna vid och Försvarsmaktens olika skolor. Totalt finns 49 skolor/utbildningscentrum eller motsvarande inom Försvarsmakten och vid med utbildningsverksamhet för anställd personal5. I nedanstående sammanställning redovisas vilka dessa organisationsenheter är samt var de är lokaliserade. Det bör noteras att vissa av skolorna/centrumen är under inrättande eller föremål för annan pågående förändring. FM:s idrotts- och överlevnadscentrum Arméns stabs- och sambandsskola 5 Antal skolor innan förslag från utredningens sida 22 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden , , Ö stersund Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 23 Försvarsmakten tillämpar ett befälssystem som benämns Den Nya Befälsordningen (NBO). Systemet, som är unikt genom att det bygger på en gemensam befälskår, infördes på statsmakternas initiativ och efter ett omfattande utredningsarbete samt genom beslut av . Det har därefter utvecklats successivt men grundstrukturen har i allt väsentligt förblivit oförändrad. NBO innebär att alla blivande officerare antas genom ett enhetligt rekryteringssystem och genomgår samma grundläggande utbildning, även om vissa variationer föreligger mellan de olika försvarsgrenarna. Den grundläggande utbildningen syftar till att ge officerarna kompetens för att lösa uppgifter som i utländska försvarsmakter löses av underofficerare och underbefäl, dvs. chefsuppgifter på lägre förbandsnivåer. Först längre upp i utbildningssystemet kan utbildningen inriktas mot officersuppgifter som åvilar högre chefspositioner. Systemet med en befälskår betyder dessutom att den grundläggande utbildningen dels måste kunna tillgodose grunden för officerens långsiktiga utveckling, dels måste möta kraven på att officeren efter utbildningen skall kunna fylla en plats i krigs- och grundorganisationen. Därför måste utbildningssystemet bli en kompromiss mellan mer generella och rent specialistbetonade utbildningsinslag eftersom alla officerare inte skall utbildas inom samma områden. Ett mindre antal skall utbildas för att inneha höga chefspositioner medan huvuddelen skall utbildas till och på befattningar i löjtnants- eller kaptensnivån. Ett stort antal skall under huvuddelen av sitt yrkesliv inom Försvarsmakten arbeta med uppgifter som kräver mer av specialistkunskaper än generella kunskaper. De mycket speciella förhållanden som en officer skall verka under samt det faktum att dugligheten i normalfallet inte kan värderas i en helt realistisk situation sätter därför kvalitetsfrågorna i centrum för officersutbildningen. En viktig grundförutsättning är därför att utbildningssystemet kan ge officerarna förmåga att kunna verka direkt utan handledning i krig. Detta innebär att särskilda krav måste ställas på utbildningen, som i vissa avseenden inte är helt relevanta inom ramen för andra yrkesutbildningar. 24 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden En viktig utgångspunkt för den framtida grundläggande och nivåhöjande utbildningsverksamheten vid OHS respektive KHS är de elevvolymer som bedöms som nödvändiga för att kunna uppfylla de krigsorganisatoriska målsättningarna. Nedan redovisas de elevantal som enligt Försvarsmaktens långsiktiga planeringsinriktning motsvarar det krigsorganisatoriska behovet (fr.o.m. 98/99). Beräknad antagning till officers- och krigshögskoleprogrammen Tabell 2.6 Långsiktig inriktning avseende planerat antal elever som (fr.o.m 98/99) kommer att antas för utbildning vid OHS respektive KHS (inklusive uppskattade avgångar) Av tabellen framgår att den planerade årliga antagningsvolymen till OHS och KHS totalt uppgår till 975 respektive 725 elever. Vad gäller armén bör noteras att antalet reservofficerare som skall antas till OHS är högre än det långsiktiga krigsorganisatoriska behovet, vilket i första hand kan förklaras av att de efter OHS skall kunna utnyttjas för uppgifter i grundorganisationen. En stor del av Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 25 dessa reservofficerare kommer således inte att vidareutbildas vid KHS. Antalet elever vid KHS avspeglar i allt väsentligt det krigsorganisatoriska behovet av krigsförbandschefer. Försvarsmakten har framhållit att det totala antalet elever som antas till utbildningarna är något lägre än det långsiktiga behovet. Enligt Försvarsmakten beror detta framför allt på den anpassningsprocess som pågår vid myndigheten till följd av försvarsbeslut. Har då beslut om en reducerad krigsorganisation och i dess förlängning en minskande total personalram någon betydelse för antalet elever? I ett försök att besvara denna frågeställning har utvecklingen av antalet antagna elever vid OHS jämförts med vissa konkreta och mätbara faktorer avseende krigsorganisationens storlek. Det är givetvis svårt, för att inte säga omöjligt, att lyfta fram faktorer som över tiden och på en aggregerad nivå kan betraktas som representativa och heltäckande för krigsorganisationens utveckling inom respektive försvarsgren. Följande faktorer har dock använts bl.a. mot bakgrund av att de ofta förs fram i debatter och ligger till grund för beslut om krigsorganisationens storlek: ·antal brigader inom armén ·antal basbataljoner inom flygvapnet ·antalet ytstridsfartyg inom marinen 26 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden Figur 2.6 Jämförelse mellan antalet elevervid OHS och vissa krigorganisatoriska storheter. Historiska uppgifter om antalet reservofficerare inom marinen saknas. Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 27 Som framgår av jämförelserna torde det stå klart att den storleksmässiga utvecklingen av krigsorganisationen inte räcker som bakgrund för att förklara och härleda den antalsmässiga utvecklingen på elevvolymerna. Dessa har historiskt sett varierat även om en viss tendens till nedgång kan skönjas, men något direkt linjärt samband synes emellertid inte kunna påvisas. Intressant att notera för det fortsattta resonemanget är däremot den ökning av antalet elever som Försvarsmaktens inriktning innebär. I de samtal som utredningen fört med representanter från Försvarsmakten för att söka förklaringar till den antalsmässiga utvecklingen har framkommit att storleken och variationerna i stor utsträckning kan härledas till en kombination av flera olika faktorer. Som de mest betydelsefulla har angivits: ·förändringar i officerskårens åldersstruktur, ·principer för och förmåga att rekrytera officerare, ·behov av yrkes- och reservofficerare i olika funktioner och på olika nivåer, ·förtätning av yrkesofficerare i krigsorganisationen, ·krigsorganisationens strukturella utveckling, ·uppsägning från arbetstagarnas sida, ·förändringar i utbildningssystemet, ·ekonomiska förutsättningar för att rekrytera officerare. Det har inte varit möjligt att fastställa en specifik rangordning med avseende på faktorernas betydelse eftersom de utgörs av en kombination av både påverkbara och icke-påverkbara faktorer. De uppräknade faktorerna är inte heller kontinuerligt relevanta för att förklara förändringarna av antalet elever. Som en ytterligare bidragande orsak till ökningen av antalet elever under kan framhållas behovet av att indirekt ersätta de yrkesofficerare som accepterat Försvarsmaktens erbjudande om förtida pension (SPB). Den slutsats som utredningen dragit avseende utvecklingen av antalet elever är att även om krigsorganisationen minskar storleksmässigt kommer detta, i vart fall på kort sikt, att vara av mindre betydelse för att förklara utvecklingen. Dess relevans är relativt underordnad andra 28 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden faktorer som även vid en minskande total personalram kan få till följd att elevvolymerna under vissa tidsperioder måste upprätthållas på en förhållandevis hög nivå. Sett utifrån detta perspektiv har utredningen inte funnit någon anledning att närmare diskutera den planeringsinriktning som Försvarsmakten presenterat. Utredningen noterar dock den ökning av antalet elever som Försvarsmakten anmält i förhållande till närmast föregående år. kan konstateras att under de två närmast föregående decennierna har t.ex. antalet armébrigader minskat från 28 till nuvarande inriktning om 13 stycken. Utredningen vill därför betona betydelsen av att Försvarsmakten fortsätter sin uppföljning av utvecklingen så att långsiktiga analyser av utvecklingstendenser och orsakssamband även kan genomföras. Ett viktigt inslag i försvarsbeslutet är kravet på att Försvarsmakten efter beslut av statsmakterna skall kunna utvecklas både kvalitativt och kvantitativt. Bakom detta ligger att beredskapen för att kunna utveckla krigsorganisationens fulla styrka sänkts från dagar till i vissa fall . Detta medför även konsekvenser för skol- och utbildningssystemet som då måste vara organiserat för att klara av nya situationer bl.a vad gäller behovet av utbildning och kompetensutveckling. En viktig utgångspunkt för den framtida organisatoriska grundstrukturen för skolverksamheten är att redan befintliga etablissemang så långt möjligt skall användas för att inrymma nödvändig utbildningsverksamhet. Rationaliseringar bör dock eftersträvas och då främst genom samordning och koncentrering av utbildningsverksamheten. bör det i enlighet med anpassningsfilosofin finnas en flexibilitet att i första hand på kort sikt kunna hantera vissa förändringar av antalet elever inom ramen för befintlig organisatorisk struktur. Utredningens bedömning är dock att Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 29 denna flexibilitet inte behöver vara gränssättande för olika förslag till rationaliseringsåtgärder dels mot bakgrund av det mer långsiktiga anpassningsscenariot, dels med beaktande av kostnaden för att upprätthålla outnyttjade tillgångar. 3.7.2Förutsättningar för långsiktig kompetensutveckling Vad kravet på anpassingsförmåga mer konkret innebär för utbildningssystemet är fortfarande föremål för analys inom Försvarsmakten. Utredningen avser att återkomma till dessa delar i slutbetänkandet men vill dock redan nu lämna några kommentarer som har betydelse för den organisatoriska grundstrukturen. En första reflektion är att det inom vissa utbildningsområden torde vara viktigt att upprätthålla en tillräcklig kapacitet och omfattning på verksamheten för att den långsiktiga kompetensen inom Försvarsmakten skall kunna säkerställas. Detta kan t.ex. röra områden där respektive försvarsgren bedriver likartad utbildning för verksamhetsmässigt begränsade områden och som därför borde samordnas. Ett annat exempel är den tekniska utbildningen där planeringen av utbildningens utformning borde bli mer långsiktig. En högre grundkompetens torde underlätta personalens anpassningsmöjligheter till den snabba utvecklingstakten inom området. Avslutningsvis vill utredningen även uppmärksamma utvecklingen på bl.a. vapensystemsidan. Alltmer fokuseras intresset kring informations- och ledningssystemen. Bakgrunden till detta är insikten om betydelsen av att veta vad som händer, var det händer, var olika vapensystem får optimal verkan samt hur insamlad information skall hanteras för att kunna utnyttjas mot fiendens svaga punkter. Ett lika betydelsefullt inslag är att förneka fienden samma förmågor. De organisatoriska grundförutsättningarna för långsiktig utveckling av lednings- och informationssystem tillmäts därför stor betydelse i utredningens ställningstaganden. 30 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden En stor del av skol- och utbildningsverksamheten är som tidigare nämnts försvarsgrens- och/eller truppslagsanknuten. En av utredningens viktigaste utgångspunkter har därför varit att pröva om en ökad samordning inom olika områden kan uppnås inom Försvarsmakten. Utredningsdirektivet är mycket entydigt på denna punkt eftersom det gör gällande att utbildningsverksamheten i ökad utsträckning bör bedrivas gemensamt för hela Försvarsmakten och dessutom kunna samutnyttjas för civila statliga myndigheter, kommuner och organisationer med totalförsvarsuppgifter. Utredningen har bedömt att poteniell samordning kan prövas på flera olika sätt och inte enbart med utgångspunkt från skolor som till namnet eller mot bakgrund av kursutbud kan antas utgöra möjliga samordningsalternativ. Med anledning härav har utredningen uppdragit åt några av de förordnade experterna att utföra en kompletterande analys avseende olika skolors utbildningsprogram och verksamhetsinriktning. Analysen har därefter legat till grund för fördjupade uppdrag avseende potentiella samordningsområden. Resultatet från dessa uppdrag visar bl.a. att samordning går att uppnå på ett flertal olika sätt och inte enbart genom samlokalisering av olika skolor. Försvarsmakten har t.ex. pekat på vikten av att olika expertcentrum etableras för att på detta sätt undvika dubbelkompetens inom myndigheten. 3.9Ekonomiska och finansiella bedömningsgrunder En betydelsefull utgångspunkt för utredningens ställningstaganden har varit de ekonomiska konsekvenser som olika potentiella åtgärder medför. Utredningen vill dock redan inledningsvis betona att de ekonomiska konsekvenserna inte varit helt överordnade andra i sammanhanget relevanta bedömningsgrunder. Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 31 Som en bakgrund till hanteringen av de ekonomiska konsekvenserna har utredningen ansett det vara betydelsefullt att återge huvudpunkterna kring de ekonomiska ställningstaganden som gjordes i samband med försvarsbeslutet. 3.9.2Försvarsmaktens ekonomiska kalkyler inför försvarsbeslutet Inom ramen för Försvarsmaktsplan 97 återfanns ett stort antal ekonomiska kalkyler som redovisade de besparingseffekter som skulle genereras om Försvarsmaktens förslag till förändringar genomfördes. För ändamålet hade en specifik kalkylmodell för olika typer av investeringar utvecklats. Modellen hade som utgångspunkt att endast betalningskonsekvenserna för Försvarsmaktens vidkommande skulle redovisas för olika kostnadsposter såsom personal och mark, anläggningar och lokaler (). Någon direkt hänsyn till totalt nyinvesteringsbehov skulle således inte tas, utan redovisningen skulle i detta avseende enbart visa de betalningskonsekvenser som nyinvesteringarna föranledde. Härigenom jämfördes endast de kalkylerade betalningsflödena mellan bibehållen verksamheten i oförändrad skick och det förslag till förändring som Försvarsmakten förordade. Detta var dock ett helt korrekt förfarande och i enlighet med planeringsanvisningar från regeringen. 3.9.3Regeringens hantering av de ekonomiska kalkylerna Inom ramen för regeringens beredning av de ekonomiska kalkylerna har utredningen erfarit att alla förslag till förändringar i förhållande till Försvarsmaktens förslag baserades på kompletterande beräkningar och annan relevant information från Försvarsmakten. Det är emellertid viktigt att poängtera att regeringen la till ytterligare en faktor till sin bedömning, nämligen behovet av nyinvesteringar. 32 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden regeringen att förslag till förändringar som inte med rimlig säkerhet hade en långvarig beständighet och där den framtida strukturen inte var klarlagd borde undvikas. Detta gällde särskilt i de fall där sådana omlokaliseringar var förenade med påtagliga investeringskostnader eller andra kostnader. Härigenom skulle också behovet av lånefinansierade investeringar och därigenom statens upplåningsbehov minska. Sådana hänsynstagande för att förstärka statens finanser ingick inte regeringens anvisningar till Försvarsmakten. 3.9.4Ekonomiska beräkningar inom ramen för utredningens arbete Försvarsmakten har på uppdrag från utredningen utfört ett antal ekonomiska beräkningar avseende olika alternativ till förändrad organisatorisk grundstruktur för skol- och utbildningsverksamheten. Beräkningsmetoden har varit densamma som inför försvarsbeslutet, dvs. besparingseffekterna kommer att analyseras givet olika förslag till förändringar. Försvarsmakten har i sina kommentarer till de utförda beräkningar pekat på att det föreligger viss osäkerhet vad gäller de angivna besparingarna. Enligt Försvarsmakten bör därför resultatet av beräkningarna i första hand utgöra ett instrument för jämförelse mellan olika alternativ och inte ligga till grund för definitiva ställningstaganden avseende totala besparingar. Utredningen anser ändå att de kalkylerade besparingarna utgör en viktigt faktor för helhetsbedömingen, varför dessa kommer att redovisas inom ramen för de genomförda konsekvensanalyserna. Utredningen har noga analyserat alla de konsekvenser som Försvarsmaktsplanen och sedermera beslut innefattade. Den tolkning utredningen gjort av försvarsbeslut, vad gäller det ekonomiska utfallet, är att med de förändringar som gjordes i förhållande till Försvarsmaktens ursprungliga förslag, är planen i balans under de Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 33 första fem åren, dvs. Med detta avses att beslut kommer att generera minst lika stora besparingar som Försvarsmaktens ursprungliga förslag. I sammanhanget kan dock noteras att Försvarsmakten hävdat att deras förslag under de efterföljande fem åren, dvs. skulle genererat större besparingar än den av beslutade inriktningen. Utgångsläget för utredningens arbete har således varit att beslut kommer att generera en viss besparingssumma som för utredningens vidkommande motsvaras av ett utgångsläge motsvarande noll. Med detta menas att varje besparing som förslag från utredningens sida kan påvisa innebär en ytterligare besparing i förhållande till beslut. I övrigt konstaterar utredningen att det inte finns några konkreta besparingsmål angivna i utredningsdirektivet. Däremot anges att förslagen från utredningens sida bör föranleda åtgärder som innebär att de samlade resurserna utnyttjas bättre. Utredningens tolkning av detta är att visserligen skall besparingar kunna påvisas men att det i stor utsträckning även handlar om att t.ex. personalens kompetens utnyttjas på ett mer ändamålsenligt sätt. Möjligheten att påvisa besparingseffekter har dock varit av förhållandevis stor betydelse. Vad gäller nyinvesteringsbehov har utgångspunkten varit att dessa så långt möjligt bör undvikas eftersom t.ex. befintliga etablissemang bör utnyttjas i största möjliga mån. har utredningen inte sett sig förhindrad av att föreslå åtgärder som medför nyinvesteringar. Dessa har då varit motiverade av bl.a. långsiktigt hållbara samordningslösningar. Utredningens bedömning är att regionalpolitiska konsekvenser har beaktats mot bakgrund av de förslag som lämnas i det efterföljande kapitlet. Som tidigare nämnts är det utredningens uppfattning att det endast i undantagsfall skulle vara möjligt att helt avveckla den militära verksamheten på en ort genom omlokalisering av skol- och 34 Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden SOU 1997:112 utbildningsverksamhet av det slag som hanteras inom ramen för utredningen. Jämfört med en avveckling/omlokalisering av ett militärt förband (t.ex. ett regemente) kommer de personella konsekvenserna att vara tämligen begränsade. Detta beror dels på att personalstyrkan vid en skola eller motsvarande enhet är betydligt mindre än vid ett militärt förband, dels på att majoriteten av personalen vid skolorna utgörs av yrkesofficerare som dessutom i många fall är kommenderade till tjänsten som lärare . Utredningens ambition har dock varit att som en del av gjorda helhetsbedömningar av olika förslag försöka finna en acceptabel regional balans avseende skolornas lokalisering. Utredningens uppfattning är att Försvarsmakten måste ha en utbildningsorganisation som bl.a. främjar statsmakternas ambition att öka antalet kvinnliga officerare inom det militära försvaret. Utredningen avser analysera hur frågan kan kopplas till utbildningsverksamheten inom ramen för utredningens slutbetänkande. I detta kapitel har en redogörelse lämnats för olika utgångspunkter och bedömningsgrunder som legat till grund för utredningens förslag. Någon specifik prioritetsordning avseende de mer specifika bedömingsgrunderna har inte upprättats utan dessa har i stället legat till grund för en sammanvägd bedömning i varje enskilt fall. Sammanfattningsvis har följande bedömningsgrunderna varit de mest betydelsefulla: ·möjlighet till samordning, ·åtgärder som gynnar långsiktig kompetensutveckling, Utgångspunkter för utredningens ställningstaganden 35 ·förutsättningar för anpassning, ·rationellt utnyttjande av befintlig organisatorisk grundstruktur. 4Förslag till förändrad organisatorisk grundstruktur I detta kapitel presenteras utredningens förslag till förändringar i den organisatoriska grundstrukturen. Förutom dessa återges även bakgrundsbeskrivning, resultatet från eventuella utredningsuppdrag till Försvarsmakten, konsekvensanalys samt de alternativ som övervägts. Förslagen redovisas med utgångspunkt från olika skolor och utbildningscentrum. De förslag till benämningar på skolor m.m. som presenteras i det följande bör ses som preliminära, eftersom det under själva genomförandeprocessen kan framkomma skäl som talar för alternativa benämningar. Det kan t.ex. bero på specifika ledningsförhållanden etc. Det kan också bero på olika ställningstaganden som utredningen kommer fram till i slutbetänkandet. 38 Förslag till förändrad organisatorisk grundstruktur Följande enheter inrättas: ·Militärhögskolan i () ·Militärhögskolan i Ö stersund Följande enheter upphör och inordnas i ovan föreslagen skolstruktur: ·Arméns krigsskola i () Ett av de utredningsområden som behandlats är förutsättningarna för en samlad officersutbildning gemensam för hela Försvarsmakten. Den organisatoriska grundstrukturen utgör en mycket viktig förutsättning för möjligheten att kunna inrätta sådana skolor. I avsnitt 2.4 lämnades en kortare redogörelse för OHS- respektive KHS-utbildningarna. Härvidlag konstaterades att vissa skillnader förelåg mellan de olika försvarsgrenarnas grundläggande och nivåhöjande officersutbildningar. Utredningen har dock gjort bedömningen att det ändå fanns grund för att undersöka förutsättningarna för en samlad och försvarsmaktsgemensam officersutbildning. Detta gäller framför allt de utbildningsdelar som är av mer teoretisk natur och som bedrivs inom ramen för OHS- respektive KHS-programmen. I ett specifikt utredningsuppdrag som överlämnats till Försvarsmakten begärde utredningen att olika alternativa lösningar för Förslag till förändrad organisatorisk grundstruktur 39 gemensamma utbildningsmoment skulle redovisas. Uppdraget baserades på en bibehållen inriktning om tre års sammanlagd utbildningstid för OHS och KHS. Med detta som utgångspunkt skulle i första hand förutsättningarna för en respektive två terminers gemensam utbildning utredas. Olika potentiella lokaliseringslösningar skulle också redovisas. I det svar som Försvarsmakten sedermera överlämnade till utredningen gjordes flera viktiga konstateranden. Förutom det faktum att det föreligger utbildningsmässiga skillnader mellan de olika försvarsgrenarna skulle emellertid en fördel med att bedriva försvarsmaktsgemensam officersutbildning vara att en förstärkt identifiering med en integrerad försvarsmakt skulle underlättas. Andra fördelar ansågs vara att utbildningen skulle kunna genomföras mer rationellt genom stordriftsfördelar samt att samverkan mellan elever med olika bakgrund skulle kunna ge en bättre förståelse för helheten. Försvarsmakten erinrade dock om att reservofficersutbildningen skulle komma att påverkas. Utbildningen av denna personalkategori är i alla försvarsgrenar integrerad med yrkesofficersutbildningen. Enligt Försvarsmakten är denna samordning mycket viktig för kvalitén. En försvarsmaktsintegrering av officersutbildningen skulle medföra att målen för utbildningen av reservofficerare skulle komma i fokus.