sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Remissen avser delvis ändring av grundlag och gäller i sin helhet ändringar på ett grundlagsskyddat område. Den utsatta tiden har inte varit tillräckligt tilltagen för ärenden av den dignitet det därvid är fråga om. Ändringar avseende offentlighetsprincipens reglering i tryckfrihetsförordningen 2 kap. bör inte hastas fram. Förslaget avser förhållandet mellan rätten att ta del av allmän handling och tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regler om beslag och kon- fiskation i tryck- och yttrandefrihetsmål. Saken har aktualiserats i samband med mål där beslagtaget material begärs utlämnat till allmänheten, varvid risk för sådan spridning som beslagsreglerna syftar till att förhindra uppkommer. Den ifrågavarande konflikten kan, om intresset bakom beslags- reglerna bedöms överväga offentlighetsintresset, i första hand lösas genom sekretessregler. Material som är föremål för beslag skulle då över huvud taget inte hållas tillgängligt för allmänheten. Justitie- kanslern () anser att en sådan lösning skulle utgöra en onödigt långtgående inskränkning i offentlighetsintresset. Eftersom det uppmärksammade problemet inte gäller rätten att i samband med domstolsförhandling ta del av materialet i fråga utan endast risken för att materialet sprids vidare när det måste tillhanda- hållas i kopia föreslår JK en lagändring som tar sikte på rätten att utfå kopior av beslagtaget material. - tillstyrker förslagets inriktning härvidlag. Enligt förslaget skall nya stycken tillföras TF 2 kap 12 och 13 §§. Rätten att få avbilda eller ta en allmän handling i anspråk för ljudöverföring begränsas därvid, liksom rätten att utfå avskrift eller kopia, såvitt avser material som beslagtagits eller konfiskerats i tryck- eller yttrandefrihetsmål. Begränsningen är inte undantagslös, jfr härom nedan. Begränsningen kommer därmed att gälla i alla tryck- och yttrandefrihetsmål, inte bara i de mål om barnpornografi och olaga våldsskildring som ursprungligen aktualiserade behovet av den översyn JK gjort. Skälen för att utvidga förslaget till alla tryck- och yttrandefrihets- brott är angivna på s 55 ff i promemorian. De är inte övertygande. Den angivna utgångspunkten, att "alla bestämmelser om tryck- och yttrandefrihetsbrott har samma ändamål, nämligen att de straffbelagda gärningarna inte skall äga rum", behöver inte medföra att alla processer angående sådana brott skall vidlådas av samma inskränkningar i offentlighetshänseende. Utgångspunkten är att största möjliga offentlighet skall råda och att den bör inskränkas först då helt övertygande skäl kan åberopas. Det är därvid felaktigt att behandla alla brott lika, "över en kam". Det bör särskilt framhållas att rätten att få ta del av kopia t.ex genom att få sig en handling tillsänd per brev eller telefax - kan vara den enda praktiska möjligheten till insyn för enskilda medborgare. Intresset av att kunna förhindra en vidarespridning som är kontra- produktiv i förhållande till det väckta åtalet, dvs ett utlämnande av det slag som aktualiserades i samband med barnpornografimålet vid , är givetvis stort. Det motiverar en inskränkning i kopierätten. Detsamma gäller i yttrandefrihetsmål angående olaga våldsskildring. I vissa andra mål är spridningsrisken förebyggd genom sekretessregler. Det gäller vid brott mot rikets säkerhet. I övrigt anförs i promemorian kort att det inte behövs någon motivering till varför ett i beslagtaget material avseende hets mot folkgrupp inte bör få spridas på angivet sätt. Utgångspunkten för JK synes vara att förekomsten av ett beslag innebär att spridande genom utgivande av kopia inte bör förekomma. Ser man möjligheten att erhålla handling i kopia som ett praktiskt utflöde av rättegångsförfarandets offentlighet till underlättande av insyn för den som inte har möjlighet att fysiskt infinna sig vid domstolen är detta synsätt inte självklart riktigt. Än viktigare att beakta är allmänhetens möjlighet att via massmedia bilda sig en uppfattning om pågående mål genom att ta del av det material som påstås vara brottsligt. Det torde finnas fall då ett återgivande i faksimil i pressen av den skrift som är åtalad och tagen i beslag bör kunna ske utan att ändamålet med beslaget äventyras. ifrågasätter om inte detta snarare är regel än undantag beträffande tryckfrihetsbrott. Förslagets utsträckande till alla brott, inklusive tryckfrihetsbrotten, innebär att ett förslag angående mål angående rörliga bilder utan tillräcklig motivering utsträckts till att gälla också tryckta skrifter. Eftersom något direkt behov avseende tryckta skrifter inte påvisats innebär detta för tryckfrihetsbrottens del således en s k smitteffekt. Begränsningen är som nämnts inte undantagslös. Tillhandahållande/utelämnande skall få ske om ändamålet med beslaget eller konfiskationen inte äventyras. Undantaget är enligt promemorian till för situationer där utlämnande begärts med stöd av i sammanhanget godtagbara syften. "Bestämmelsen avses således ge en rätt för företrädare för massmed- ierna, forskare, ideella organisationer m.fl. att få ut kopior eller själv göra sådana kopior för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området", heter det i promemorian (s 59). Det synes vara fråga om att ge vissa institutioner i samhället rätt till materialet om de kan övertyga domstolen om att ändamålet med beslaget eller konfiske- ringen inte äventyras. Även om förslaget har skäl för sig måste det påpekas att det därmed riktar sig mot offentlighetsprincipens kärna: den enskilde medborgarens rätt att utan att ange skäl få del av allmän handling. Summan av ändringsförslaget är nämligen att det begränsar rätten för mannen på gatan men möjliggör undantag för journalister, forskare, ideella organisationer m fl som kan ange skäl. Enligt fakultetsnämndens mening är intresset av att låta en journalist få ut en beslagtagen handling i kopia inte typiskt sett större än det som föreligger då någon annan, som inte kan ta sig till domstolen, önskar få en sådan handling sig tillsänd. Det vore önskvärt om bestämmelsen och dess motiv kunde utformas på ett från denna synpunkt mer neutralt sätt, så att det framgår att det avgörande för utlämnande är risken för ett från beslagets synpunkt oönskat spridande och inte om den som begär materialet företräder den ena eller andra samhällsinstitution. Om domstolen bedömer det möjligt att lämna kopior till företrädare till massmedia är det för övrigt allmänt sett ett tecken på att utlämnande bör kunna ske även till allmänheten. Enligt fakultetsnämnden är behovet av den föreslagna begränsningen såvitt avser tryckfrihetsbrotten inte tillräckligt belagt. I övrigt tillstyrks förslaget med ovan redovisade kommentarer. UNIVERSITET, JOURNALISTIK, MEDIER OCH KOMMUNIKATION JMK konstaterar att såväl JK:s rapport som har skrivits under tidspress, en tidspress som också präglar remiss- förfarandet. Det är olyckligt att grundlagsändringar rörande yttrande- och tryckfriheten utreds/beslutas på så . Det får inte bli så att en enskild, apart händelse som får stort utrymme i massmedia - i detta fall att tvingades lämna ut barnpornografisk film - driver fram grundlagsändringar vars kon-sekvenser är svåra att över- blicka. Just frågan om offentlighet för barn- och våldspornografiska fil-mer som beslagtagits p g a misstänkta yttrandefrihetsbrott fordrar dock en snabb lösning. I. Justitiekanslerns rapport. Att en domstol kan tvingas medverka till kopiering och spridning av barn- eller våldspornografisk film - när sådana filmer har tagits i beslag eller konfiskerats - är en orimlig konsekvens av offentlighets- reglerna (TF 2:12, 2:13). Om detta råder uppenbarligen full enighet. JMK delar JK:s uppfattning att en tillfredsställande lösning på problemet fordrar grundlagsändring, och att lösningen bör innebära att man sätter upp hinder för kopiering/utlämnande av kopia. Med sitt förslag till komplettering av TF 2:12 och 2:13 går JK dock betydligt längre än som är motiverat för att lösa det problem som uppdagades vid . JK ser det som "en inkonsekvens" (sid 52) att t ex en skrift som beslagtagits för att undvika spridning skulle vara offentlig och kopieringsbar hos domstolen, och söker/anför heller inga motiv för en sådan ordning. Det finns emellertid starka skäl att behålla kopieringsrätten för beslagtagna handlingar, och JMK motsätter sig bestämt ändringar i TF som begränsar rätten till kopia utöver vad som fordras för att hindra spridning av barn- och våldspornografisk film. Offentlighetsintresset gör sig starkt gällande i domstolars verksam- het, och alldeles extra starkt i mål som gäller yttrandefrihetens gränser. När staten ingriper med tvångsmedel mot t ex en tryckt skrift (beslag) och den för tryckfrihetsbrott misstänkte hävdar att han/hon förföljs för sin samhällskritik är det av oerhört stor vikt att massmedia får möjlighet att visa allmänheten exempel på vad åtalet faktiskt gäller. Man kan, för att ta ett relativt färskt exempel, påminna om åtalet mot serietidningen . Ett annat exempel är åtalet mot /- . Om regler med den innebörd JK föreslår hade varit i kraft när dessa rättsprocesser pågick, skulle medborgarna i praktiken aldrig ha kunnat skaffa sig en väl-grundad uppfattning om åtalens rimlighet. Förtroendet för rätts-väsendet riskeras. Hindren mot kopiering bör således enligt JMK:s uppfattning in- skränkas till ett minimum, i syfte att stoppa just spridning av barn- och våldspornografisk film. Tilläggen i TF bör därför utformas sålunda: TF 2:12, st 3: Om, i m ål om barnpornografibrott eller olaga enligt yttrandefrihetsgrundlagen 5:1, ändamålet med beslag eller konfiskering av handlingar äventyras skall dessa inte f å avbildas eller tas i anspr åk för ljudöverföring. TF 2:13, st 2: Om ändamålet med beslag eller konfiskering av handlingar som avses i 12 § tredje stycket äventyras, skall kopior av sådana handlingar inte l ämnas ut. Härav följer en skyldighet för domstolen att efterforska syftet med kopian/kopiering när handlingar av detta slag ska lämnas ut. har intet att invända mot förslagen i justitiekanslerns rapport om inskränkning av rätten att enligt tryckfrihetsförordningen (TF) få kopior av tryckta skrifter, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. De all- männa bedömningar som redovisas och de lagtekniska lösningar som valts framstår som väl övervägda och ändamålsenligt utformade. Avsnitt 2.9 Arkivfrågorna m.m. I den inledande sammanfattningen, första stycket, första meningen, till den deskriptiva framställningen i detta avsnitt förekommer ett komprimerat återgivande av bestämmelsen i 2 kap 11 § 3 p. TF som kan ge den oinitierade en vilseledande uppfattning. Bestämmelsen i TF tar sikte på tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar som ingår i bibliotek eller som av enskild har tillförts allmänt arkiv endast för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Även Riks- arkivet är ett allmänt arkiv i den mening som här avses. Avsnitt 3.1 Inskränkningar i rätten att få kopior av vissa allmänna handlingar tillstyrker förslagen till inskränkningar i kopierätten i fråga om skrifter, videogram m.m. som tagits i beslag eller konfiskerats och som utgör allmänna handlingar. Att inskränkningarna inte gjorts absoluta utan lämnar ett utrymme för undantag i de fall ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras, hälsas med tillfredsstäl- lelse. konstaterar att motiven för avsteg från huvudregeln i stort ryms inom ramen för de ändamål att bevara och vårda myndigheters arkiv som anges i 3 § arkivlagen (1990:782). Som statlig arkivmyndighet berörs av förslagen. Exemplar av konfiskerade eller beslagtagna handlingar återfinns i arkiv som överlämnas för slutlig förvaring från , hovrätter och Justitiekanslern. blir därmed en av de myndigheter som har att göra en syftesprövning när man ställs inför en begäran om kopior av beslagtaget eller konfiskerat material. Då de föreslagna ändringarna i TF inte undantar äldre material och de arkiv som förvaras hos de statliga arkivmyndigheterna i regel uppnått en viss ålder, kan praxis hos och avgöranden i högre instans komma att avgöra när och i vilken utsträckning ändamålen med en konfiskering eller ett beslag inte längre skäligen kan äventyras och i stället övergått till att bli historia. Vi finner att justitiekanslerns genomgång och analys av ett komplicerat problem, där viktiga men oförenliga intressen står emot varandra, är mycket förtjänstfull, både i grundlighet i genomgången och i hävdandet av offentlighetsprincipen som grundläggande. Vi vill understryka detta inte minst mot bakgrund av den upprördhet hos allmänheten som kom till uttryck i samband med det väckta åtalet för barnpornografi- brott vid , då debatten delvis kunde tolkas som att offentlighetsprincipen saklöst kunde inskränkas om bara det aktuella materialet är tillräckligt obehagligt. Vi befinner oss ju själva i den situationen att filmsekvenser som vi enligt gällande lag förbjudit för offentlig visning, som arkiveras hos oss och som är allmänna handlingar, kan ses av vilken svensk medborgare som helst som besöker oss och att vi också är skyldiga att lämna ut kopior av detta material till den som så begär, utan att efterforska vare sig vederbörandes namn eller syfte med begäran. Även om detta likaledes i viss mening är paradoxalt, är det angeläget för oss att betona att det är riktigt och viktigt att det förhåller sig så. Det principiella, samhälleliga intresset av allmänhetens insyn i våra beslut har större tyngd än problemet med att vissa intresserade personer den vägen kan få ta del av material som inte är tillgängligt vid offentliga biografvisningar. Utifrån den utgångspunkten kan vi helhjärtat stödja JK:s förslag om att den enda inskränkning i allmänhetens rätt att ta del av sådana allmänna handlingar som utgörs av t ex videogram som är beslagtagna eller konfiskerade, skall gälla den ovillkorliga rätten att få ut kopior. Vi instämmer i JK:s förslag att sådan utlämning av kopior ändå skall kunna ske i de fall där det finns rimliga motiv och där "ändamålet med beslaget eller konfiskationen inte äventyras". Som ett par exempel kan nämnas Rädda Barnens intresse av att dokumentera och i sin opinionsbildning kunna använda delar av beslagtaget barnpornografiskt material för att påvisa och understryka barns rättighet att skyddas från denna typ av sexuellt utnyttjande, och det legitima i att massmedierna, utifrån egen förstahandskunskap, sakligt och korrekt kan redovisa vilken typ av våldspornografiskt material som finns i omlopp i . Såvitt vi kan bedöma har justitiekanslern, efter att ha övervägt flera olika tänkbara lösningar, stannat för det förslag som kombinerar minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen med en praktisk lösning för förhindra vidare spridning av sådant material som lagstiftningen är till för att förhindra spridning av. Vi tillstyrker därför hans förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen. JK för också ett resonemang om införande av skyldighet för honom att, i samband med beslag av misstänkt olagliga skildringar av barnpornografi, våldspornografi och övriga olaga våldsskildringar, inge exemplar/kopior till Arkivet för ljud och bild, som en del av dokumenteringen av svenskt samhällsliv . Liksom JK är vi principiellt positiva till detta, även om detaljerna i en sådan skyldighet återstår att utreda. Förslaget har parallellitet med den redan gjorda lagändringen att skall arkivera inte endast av biografbyrån godkända filmer/videogram utan även sådana som blivit föremål för förbud för offentlig visning. Från de utgångspunkter som har att beakta föranleder varken rapporten eller promemorian någon kommentar. Det är inte tillfredsställande att regelsystemet på området får till följd att det allmänna med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingar kan tvingas lämna ut beslagtagna eller konfiskerade handlingar, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen äventyras. Problemet måste dock lösas med beaktande av att offentlighetsprincipen är grundläggande i vårt samhälle och att det inte kan komma ifråga att utan mycket tungt vägande skäl göra avsteg från denna princip. Den av justitiekanslern föreslagna lösningen att inskränka kopierät- ten är enligt samfundets mening en lämplig avvägning. Inskränkningen skall dock inte vara absolut. Rätten för allmänheten att ta del av berörda allmänna handlingar och möjligheten till insyn bör vid- makthållas. Beträffande det föreslagna undantaget att en kopia får lämnas ut om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras förutsätter samfundet att ändamålet bestäms objektivt. Grundad anledning skall finnas att tillhandahållande eller utlämnande inte kommer att följas av en brottslig spridning. Syftet är enligt utredningen att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och forskning på området. Vad som sägs på sid 59 om försvarsadvokat är något oklart men samfundet utgår från att försvarsadvokat alltid får rätt att ta del av materialet (jfm PM sid 75 n och 76 ö där man erinrar om försvararens rätt att få del av materialet för att tillvarata den misstänktes intresse i målet). Samfundet delar Justitiekanslerns uppfattning att inskränkningen bör gälla oavsett vilket tryck- eller yttrandefrihetsbrott som är i fråga. Syftet bakom regler om beslag och konfiskering är desamma för dessa brott och enhetlighet bör eftersträvas. har inget att invända mot till de förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som framförs i rubricerade dokument och har endast följande kommentarer. På sid 19 i Justitiekanslerns rapport framgår att denne är ensam behörig åklagare och ledare av förundersökning av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. vill på nytt vilket bolaget senast betonade i sitt yttrande över SOU 1993:37 Justitiekanslern att detta faktum inte är känt av polismyndigheter och åklagare. Det vore därför önskvärt att kännedomen om lagstiftningen på detta området gjordes mer bekant. På sid 38 konstateras att Justitiekanslern har möjlighet att få ta del av bla radioprogram utan att något brott kan misstänkas. Det utsägs vidare att denna möjlighet dock tillämpas endast i de fall anledning föreligger att granska en framställning från tryck- och yttrandefri- hetssynpunkt. Det är tillfredsställande att detta nu finns direkt uttryckt eftersom det var oklart om Justitiekanslern kunde för andra än yttrandefrihetsändamål begära kopior av radioprogram. På sid 59 framhålls att bla massmedier har rätt att få kopia av beslagtagna eller konfiskerade exemplar av filmer och liknande som är föremål för tryckfrihets- eller yttrandefrihetsprövning. Emellertid framgår det också att domstolen eller myndigheten skall göra en prövning av att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras om materialet lämnas ut. vill påpeka att en sådan prövning inte kan vara nödvändig när representanter för massmedia skall få ut materialet eftersom dessa lyder under samma lagstiftning och skall ta hänsyn härtill vid en eventuell publicering. En sådan myndighetsprövning skulle också strida mot grundprincipen om att en myndighet inte skall kunna förbjuda publicering och det kan inte heller finnas möjlighet för en domstol eller myndighet att göra en adekvat bedömning av hur massmedia kommer att använda materialet. Det exempel som justitiekanslern nämner - undersökande reportage - är en alltför inskränkt definition. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen måste anses vara tillräckliga för att förhindra att massmedier skulle upprepa ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott varför någon särskild prövning av massmediernas syfte med att få ut materialet inte skall behöva äga rum. På sid 63 påpekas att sändningar i televisionen inte kan bli föremål för beslag och konfiskering. Detta gäller också radiosändningar eftersom de jämställs med sändningar i televisionen och inte är att betrakta som ljudupptagningar i Yttrandefrihetsgrundlagens mening. () har inget att erinra mot de författningsför- slag som framförs i justitiekanslerns rapport, vare sig vad avser förslagets innehåll i sak eller dess lagtekniska lösning. Med anledning av vad som anförs i rapporten vill SVT dock lämna följande syn- punkter. På sidan 19 i rapporten anges att Justitiekanslern ensam är behörig åklagare och förundersökningsledare vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. SVT vill i sammanhanget uppmärksamma att detta förhållande inte är allmänt känt vid polis- och åklagarmyndigheterna. Det vore önskvärt att kännedomen om lagstiftningen på detta område kunde öka. På sidan 38 konstateras att Justitiekanslern har möjlighet att få ta del av bl.a. radioprogram utan att något brott kan misstänkas. Det utsägs vidare att denna möjlighet dock endast tillämpas i de fall där anledning föreligger att närmare granska en framställning från tryck- och yttrandefrihetssynpunkt. SVT noterar med tillfredsställelse att detta nu direkt uttrycks, eftersom det har uppstått fråga om justitiekanslern kan begära kopior av radioprogram även för andra ändamål. SVT vill dock i sammanhanget understryka att hinder mot utlämnande i det enskilda fallet kan föreligga enligt 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen, på grund av tystnadsplikt med avseende på upphovsmans, meddelares eller medverkandes anonymitetsrätt. På sidan 59 framhålls att bl.a. massmedier har rätt att få ut kopior eller själva göra kopior av allmänna handlingar som utgörs av framställningar vilka tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott, för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt och undersökande journalistik etc. SVT, som uppfattar det angivna friområdet som avsett att täcka allt insamlande av information som kan förekomma inom ramen för SVT:s publicistiska uppdrag, vill understryka att domstolens eller myndighetens förutsatta prövning av att ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte äventyras inte får grunda någon rätt för myndigheten eller domstolen att ställa villkor avseende en eventuell publicering eller eljest företa åtgärd, eller meddela beslut som kan stå i strid med på tryck- och yttrandefrihets- området gällande förbud mot censur och andra hindrande åtgärder. På sidan 63 påpekas att sändningar i television inte kan bli föremål för beslag och konfiskering. För undvikande av missförstånd vill vi påpeka att yttrandefrihetsgrundlagens uttryck "radiosändningar" omfattar sändningar i såväl television som radio. har genom det provisoriska beslutet om ändringar i sekretesslagen under årets vårsession (SFS 1993:437) tagit ställning i den rättspolitiskt viktiga frågan om möjligheterna att hindra allmän- heten från att sprida brottsliga bildframställningar med hjälp av rätten att få ut kopior av sådana framställningar ur domstolarnas akter. JK:s remitterade promemoria syftar mot en mera principriktig lösning. kan ansluta sig till tankarna i förslaget. Det är sålunda tveksamt, om 5 kap 6 § sekretesslagen, som föreslås bli upphävd, står i överensstämmelse med villkoren i 2 kap 2 § tryck- frihetsförordningen (TF); i varje fall är det intresse som skyddas inte något typiskt intresse av sekretess, mera ett allmänt intresse att bekämpa brott. Det är således en klar fördel att inskränkningarna i kopierätten blir reglerade i 2 kap TF. Från de synpunkter som nämnden har att anlägga har nämnden i övrigt inte funnit anledning att yttra sig. Föredraganden i ärendet, , har under beredningen gjort vissa iakttagelser av närmast lagteknisk natur, vilka redovisas i en härvid fogad promemoria. Bilaga till Pressens Opinionsnämnds remissyttrande . Promemoria upprättad vid studium av Justitiekanslerns rapport Offentlighetsprincipen, till ämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott f örslag till lag ändringar Stadgandena i 2 kap 12 och 13 §§ TF synes i förslaget ha fått en alltför begränsad räckvidd i det att mål om enbart konfiskering faller utanför beskrivningen i paragraferna.