sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Det finns därför skäl för att skilja på två situationer när det gäller skyl- digheter för individen att delta i olika aktiviteter under tid med lång- tidssjukpenning, men också när det gäller de rättigheter som den en- skilde skall ha. Den ena situationen är när det kan bedömas att indivi- den inte kommer att uppnå arbetsförmåga inom den tid som kan anses rimlig med tanke på de allmänna krav på omställning som försäkringen kan ställa på individen. Den andra situationen är när det kan bedömas att arbetsförmåga kan uppnås inom rimlig tid, t.ex. med hjälp av en viss rehabiliteringsåtgärd. Aktivitet under tid med långtidssjukpenning 139 9.3Aktivitet då arbetsförmågan bedöms vara nedsatt för avsevärd tid Utredningens förslag: Individen skall själv få avgöra vilken typ av aktivitet som han eller hon skall ägna sig åt föutsatt att de grund- läggande kraven för rätt till ersättning är uppfyllda och att försäk- ringskassan inte kan erbjuda något alternativ som kan medföra att individen uppnår arbetsförmåga inom rimlig tid med avseende på de omställningskrav som kan ställas. Så länge arbetsförmågan är nedsatt av medicinska skäl skall det i sådana fall i princip inte finnas något hinder för en person med långtidssjukpenning att bedriva studier, eller att ägna sig åt någon annan aktivitet. I princip bör individen kontinuerligt ägna sig åt sådana aktiviteter som kan bidra till att han eller hon uppnår arbetsförmåga. En individ bör under tid med ersättning från ohälsoförsäkringen upp- muntras att ägna sig åt olika aktiviteter. I den mån arbetsförmågan alltjämt är nedsatt bör försäkringens regler inte lägga några hinder i vägen för individen att t.ex. studera. En grundläggande utgångspunkt är att individen i princip kontinuerligt skall ägna sig åt sådana aktiviteter som kan bidra till att han eller hon uppnår arbetsförmåga. I vissa fall kanske det inte finns någon aktivitet som med någon grad av säkerhet kan leda till att arbetsförmåga uppnås. Så länge gör den bedömning att det inte finns andra alternativ bör ändå individens eget val av aktivitet bejakas och ses som något som åtminstone för stunden bidrar till ett ökat livsinnehåll för den enskilde. Så snart det finns ett rimligt alternativ till den aktivitet som indivi- den ägnar sig åt skall detta alternativ erbjudas den för- säkrade förutsatt att det är mer effektivt. Aktiviteter som kan bedömas minska möjligheterna att uppnå arbetsförmåga bör i princip inte få pågå med bibehållen ersättning från försäkringen, även om försäk- ringskassan kanske inte kan erbjuda något konkret alternativ som vän- tas leda till förbättrad arbetsförmåga. 140 Aktivitet under tid med långtidssjukpenning Valfrihet för individen så länge inte kan erbjuda ett konkret alternativ som är effektivare Så länge som den försäkrade enligt bedömning sak- nar arbetsförmåga och kassan inte heller kan erbjuda någon mer effek- tiv rehabiliteringsåtgärd bör individen ha rätt att utan begränsningar ägna sig åt en valfri aktivitet, exempelvis att studera. Alternativet till en sådan ordning är regler som uttryckligen förbjuder studier under ersätt- ningstid och som innebär att ersättningen dras in vid studier men beta- las ut på nytt så fort den försäkrade har avbrutit studierna. Möjligheten att studera under tid med långtidssjukpenning innebär dock inte att in- divider som saknar arbetsförmåga har någon absolut rätt att bedriva långvariga studier på exempelvis universitet eller högskola. Ofta torde en förmåga att tillgodogöra sig en utbildning på högskolenivå också vara ett tecken på att det finns möjligheter att genom en kortare, mer direkt arbetslivsinriktad, utbildning uppnå arbetsförmåga inom rimlig tid. En rätt för individen att studera trots att inte be- dömer studierna som en framkomlig väg till habilitering kan motiveras med att det är legitimt att den enskilde får möjlighet att söka sig fram på egen hand om han eller hon ser en möjlighet till utveckling som ingen annan ser och om alternativet är passivitet. Oavsett om studierna leder till något resultat i termer av ökad framtida arbetsförmåga eller inte, bör den aktivitet som studier ändå innebär uppmuntras. Studierna kan dessutom representera andra värden än möjligheter till ökad arbetsförmåga. Ett system med ovanstående innebörd innebär att kontinuerligt skall göra en omprövning av den försäkrades möjligheter till habilitering eller rehabilitering med inriktningen att rätt till bibe- hållen ersättning föreligger endast om de aktuella studierna är den mest effektiva åtgärden eller att inga andra alternativ bedöms vara tillgäng- liga. Därmed uppnås legitimitet även för fleråriga studier under tid med bibehållen ersättning från försäkringen. Att en individ i ett sådant sys- tem kan komma att uppnå en högre kompetens i relation till vad som krävs i ett normalt förekommande arbete utgör enligt utredningens upp- fattning inte ett hot mot legitimiteten eftersom alternativet kan förut- sättas alltid ha varit mindre effektivt i termer av uppnådd arbetsför- måga. Aktivitet under tid med långtidssjukpenning 141 Individens aktivitet förbättrar möjligheter att bedöma arbetsförmågan I många fall då en yngre person uppbär ersättning från ohälsoförsäk- ringen föreligger stora svårigheter att i ett tidigt skede avgöra inom vilken tid som arbetsförmåga kan uppnås. Det kan också vara svårt att avgöra vilken rehabiliteringsinsats som i ett sådant fall kan leda fram till förbättrad arbetsförmåga. kan det råda osäkerhet huruvida det överhuvud taget är möjligt för individen att uppnå arbetsförmåga. Genom att individen inleder någon form av aktivitet, t.ex. påbörjar en viss högskoleutbildning, kan få förbättrade möj- ligheterna att göra en bedömning av habiliterings- och rehabiliterings- behovet och av utsikterna att nå ett positivt resultat. Det är naturligt att det i ett sådant fall finns viss osäkerhet om huruvida individen har för- utsättningar att tillgodogöra sig exempelvis studier på hög nivå, och detta i princip oavsett om han eller hon är funktionshindrad eller inte. Genom att individen själv har möjlighet att prova på exempelvis denna typ av studier kan hans eller hennes förutsättningar utrönas. Mot- svarande resonemang gör sig gällande också beträffande andra aktivi- teter än studier. Aktiviteten kan leda till arbetsförmåga Generellt sett bör personer som uppbär långtidssjukpenning ha relativt långtgående skyldigheter att ägna sig åt sådana aktiviteter och delta i sådana åtgärder som bidrar till att arbetsförmåga kan uppnås på det mest effektiva sättet. Kraven på individen kan emellertid inte ställas alltför högt i de fall arbetsförmågan bedöms vara nedsatt för avsevärd tid. Det kan exempelvis inte vara rimligt att begära att han eller hon skall påbörja en längre högskoleutbildning, även om denna i och för sig med viss sannolikhet kan förväntas leda till arbetsförmåga. Eftersom den långa tidshorisonten innebär att det föreligger stor osäkerhet om huruvida studierna verkligen kommer att kunna genomföras och kanske också om de faktiskt leder till önskat resultat i termer av arbetsförmåga kan inte individen vara skyldig att påbörja en sådan lång åtgärd. Just i det här exemplet står det vidare klart att försäkringen inte kan kräva att de ersättningsberättigade skall bedriva studier på en sådan nivå som endast en mindre del av befolkningen har valt att ägna sig åt. Yngre personer eftersträvar normalt att uppnå ett så självständigt liv som möjligt, åtminstone . I detta ligger att uppnå försörjnings- förmåga på tillräcklig nivå, om detta står inom möjligheternas ram. Det stora flertalet yngre långtidssjuka och funktionshindrade personerna 142 Aktivitet under tid med långtidssjukpenning som kommer att uppbära långtidssjukpenning kommer därför av egen kraft att söka sig till aktiviteter som på bästa möjliga sätt kan bidra till att nå det egna uppsatta målet. Sammantaget talar detta för att indivi- dens möjlighet att uppnå arbetsförmåga via olika aktiviteter ökar om han eller hon ges möjlighet med en hög grad av självständighet ägna sig åt exempelvis studier, också i sådana fall där vägen till habilitering eller rehabilitering från början är mycket lång. 9.4Aktivitet då arbetsförmåga bedöms kunna uppnås inom rimlig tid Utredningens förslag: Reglerna kring arbetslivsinriktad rehabilite- ring i AFL skall tillämpas endast i de fall då be- dömer att den försäkrade genom att ägna sig åt en viss definierad aktivitet, åtgärd eller insats kan uppnå en arbetsförmåga som till om- fattning eller varaktighet är större än vad som annars skulle kunna uppnås. En planering av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skall i ett sådant fall inledas med att erbjuder den försäkrade den aktuella åtgärden. Första gången som den försäkrade erbjuds en habiliterings- eller rehabiliteringsåtgärd skall han eller hon själv kunna avgöra om detta alternativ skall väljas. Individen kan under en viss förutsättning i stället föreslå och välja ett annat alternativ. Förutsättningen är att den alternativa aktiviteten har ett förväntat resultat i termer av förbättring av arbetsförmågans om- fattning och varaktighet som är jämförbart med den av försäkrings- kassan erbjudna åtgärdens förväntade resultat. Om denna förutsätt- ning inte är uppfylld men den försäkrade trots detta väljer att avstå från att delta i det erbjudna alternativet föreligger inte rätt till ersätt- ning. I det fall den försäkrade väljer att ägna sig åt sådan aktivitet som uppfyller den ovan angivna förutsättningen skall en omprövning av habiliterings- eller rehabiliteringsbehovet göras efter det att mot- svarande tid har förflutit som förväntades gå åt för den åtgärd som ursprungligen erbjöd. skall därvid erbjuda den försäkrade den i det läget mest effektiva åtgär- den. Om den försäkrade antar erbjudandet utges ersättning den försäkrade deltar i denna åtgärd. Om den försäkrade väljer att ägna sig åt en annan aktivitet skall ingen ersättning utges. Aktivitet under tid med långtidssjukpenning 143 Om den försäkrade avbryter en aktivitet eller åtgärd skall försäk- ringskassan ompröva rehabiliteringsbehovet och, när detta är aktu- ellt, erbjuda den försäkrade den i det läget mest effektiva åtgärden. En förutsättning för rätt till ersättning är då att den försäkrade antar erbjudandet. skall erbjuda den försäkrade en konkret insats I långtidssjukpenningens karaktär av dag-för-dag-ersättning ligger att rätt till ersättning föreligger endast så länge arbetsförmågan är nedsatt. Under tid med långtidssjukpenning skall målet vara att indi- viden på det i princip mest effektiva sättet skall uppnå eller återfå största möjliga arbetsförmåga. Det bör i princip prövas om och i så fall vilka habiliterings- eller rehabiliteringsinsatser som bör vidtas. Då individens arbetsförmåga bedöms kunna uppnås inom rimlig tid finns det i allmänhet goda möjligheter att avgöra vilken eller vilka insatser som är mest effektiva. Det bör framgå av reglerna kring rehabilitering vad som skall krävas för att ett ärende skall betraktas som ett habiliterings- eller rehabilite- ringsärende. Ett grundläggande krav som bör ställas är att individens deltagande i en viss definierad åtgärd bedöms vara en mer effektiv väg att uppnå arbetsförmåga än den att han eller hon inte deltar i åtgärden. När har bedömt att en viss insats leder till effek- tiv rehabilitering eller habilitering skall den försäkrade erbjudas den aktiviteten eller åtgärden. I sakens natur ligger att inga habiliterings- eller rehabiliteringsinsatser ens övervägs med mindre än att det sker tillsammans med den försäkrade. Det bör inte vara uteslutet att utarbeta ett förslag även i de fall den försäkrade ställer sig negativ till detta. Först när den försäkrade har blivit erbjuden insatsen i fråga skall fallet betraktas som ett habiliterings- eller rehabiliteringsärende. I allmänhet är det inte möjligt att påbörja en specifik aktivitet eller åtgärd med ersättning. Ofta kan t.ex. individens medicinska tillstånd förhindra en viss aktivitet, eller t.o.m. omöjliggöra en bedömning av behovet av sådana aktiviteter eller åtgärder. Så länge denna situation råder skall inte fallet betraktas som ett habiliterings- eller rehabiliteringsärende. Utan att i och för sig åsidosätta målet att individen skall uppnå största möjliga arbetsförmåga kan det således konstateras att vissa långtidssjukpenningsärenden åtminstone inled- ningsvis inte är att betrakta som habiliterings- eller rehabiliteringsären- den. 144 Aktivitet under tid med långtidssjukpenning Betydelsen av individens motivation Den motivation en individ kan ha för att delta i olika åtgärder påverkas av flera faktorer. Själva det faktum att en viss åtgärd på ett effektivt sätt förväntas leda till att arbetsförmåga uppnås, och att därmed en pe- riod med sjukskrivning kan avslutas, är i de flesta fall säkert fullt till- räckligt för att motivera individen. Med anledning av att motivationen är av avgörande betydelse för framgången för en viss åtgärd bör denna vägas in i bedömning av olika åtgärders effektivitet. Det är dock viktigt att indi- videns motivationen för att delta i en viss åtgärd kan bero på viljan att genom denna tillgodogöra sig mervärden utöver uppnåendet av arbets- förmåga. Det är därför avgörande att bedömningen görs på ett objektivt sätt utifrån de uppställda målen. Bland annat innebär detta att efter det att kommit fram till vilken den mest effektiva åtgär- den är, skall denna erbjudas den försäkrade oberoende av om det var den åtgärden individen själv valt. Ersättning endast fram till dess arbetsförmåga bedöms kunna uppnås Olika habiliterings- och rehabiliteringsinsatser kan i många fall för- väntas leda till någonting utöver att individen uppnår arbetsförmåga. Exempelvis kan en långtidssjukskriven individ delta i en längre utbild- ning som i och för sig är den mest effektiva vägen att uppnå arbetsför- måga, men där utbildningen leder till ökad kompetens som i sin tur kan innebära framtida mervärden i form av ett mer stimulerande arbete, högre lön etc. Ovan har berörts hur möjligheten för individen att själv få välja ak- tivitet eller åtgärd kan innebära ökad motivation och därmed förbätt- rade utsikter att nå ett bra resultat. Individens val av åtgärd kan dock antas bero inte bara på dess effektivitet i termer av ökad arbetsförmåga, utan också på möjligheten att få del av sådana mervärden. Förekomsten av sådana mervärden skall emellertid i sig inte få på- verka bedömning av en viss åtgärd i någondera riktning. är det endast effektiviteten i termer av arbetsför- måga som skall vara avgörande. Två åtgärder som förväntas leda till samma omfattande och varaktiga arbetsförmåga kan i det ena fallet vara kort och sakna mervärden av aktuellt slag och i det andra fallet vara längre men i stället även leda till vissa mervärden. I ett val mellan dessa åtgärder skall således betrakta den kortare som mer effektiv. Som följd av detta skall inte försäkringen utge ersättning Aktivitet under tid med långtidssjukpenning 145 än den tid som förväntas gå åt för att uppnå arbetsför- måga i den kortare åtgärden av de två. Icke desto mindre kan det vara legitimt att låta individen välja det längre alternativet, men då under förutsättning att han eller hon själv tar ansvar för finansiera sitt uppe- hälle under den tidsmässigt överskjutande del som förväntas leda till de aktuella mervärdena. Första gången väljer individen Eftersom individens motivation ofta är avgörande för att habiliterings- och rehabiliteringsinsatserna skall kunna leda till ett positivt resultat bör hans eller hennes egna önskemål ha stor betydelse för försäkrings- kassans bedömning av olika åtgärders effektivitet. Mot bakgrund av motivationens ofta avgörande betydelse anser utredningen att ytter- ligare funktioner bör byggas in i försäkringen som kan bidra till att in- dividens önskemål och drivkrafter tas tillvara. När i en sjukperiod gör bedöm- ningen att individen kan uppnå arbetsförmåga genom en viss åtgärd, och därvid erbjuder den försäkrade denna, skall det stå individen fritt att i stället välja en annan aktivitet. Den aktivitet som individen då väljer i stället måste dock uppfylla vissa villkor för att kunna accepte- ras. Avsikten med att låta individen själv välja ett annat alternativ än det som erbjuder och därmed bedömer vara den mest effektiva, är naturligtvis inte att ge individen ersättning för något annat än det som försäkringen är avsedd att ge ersättning för. Huvudregeln är att försäkringen skall ge ersättning till individen för den i princip snab- baste vägen till arbetsförmåga. Det kan dock vara ange- läget för försäkringen att delfinansiera en väg till arbetsförmåga som i och för sig tar , men som för individen också representerar andra värden. Genom att försäkringen i sådana situationer utger ersätt- ning endast som med erbjudna alter- nativ under alla omständigheter skulle ha gått åt för individen att uppnå arbetsförmåga kan försäkringen sägas ha betalat sin del. Den ytterligare tid som går åt för den längre åtgärden skall dock inte finansieras av för- säkringen utan av individen, eftersom denna mertid är direkt eller in- direkt motiverad med att den skapar mervärden för henne eller honom. Det är dock nödvändigt att i vissa avseenden begränsa individens rätt att välja ett annat alternativ än det som bedömer vara det mest effektiva. Det är naturligt att det alternativ som försäk- ringskassan bedömer vara det mest effektiva för att individen skall uppnå arbetsförmåga inte utan vidare väljs bort till förmån för en längre och därmed åtminstone kortsiktigt kostsammare åtgärd. 146 Aktivitet under tid med långtidssjukpenning tidigt torde det i regel finnas begränsade drivkrafter för den försäkrade att välja ett betydligt längre alternativ än det som kassan har erbjudit. För det första vill med all sannolikhet flertalet personer vara sjuk- skrivna så som möjligt och fortast möjligt börja arbeta. För det andra är det inte troligt att särskilt många kommer att vilja, eller för den sakens skull ha de ekonomiska möjligheterna, att själva finansiera en längre tids extra habilitering eller rehabilitering. Det bör under alla omständigheter finnas en begränsning i rätten till ersättning som kan förhindra att en individ påbörjar åtgärder som inte väntas leda till lika positiva resultat i termer av arbetsförmåga och ett självständigt och aktivt liv. Den enskilde bör i princip inte kunna välja sådana alternativ som har mycket begränsade utsikter att kunna leda till likvärdiga resultat som föreslagna åtgärd kan be- dömas kunna åstadkomma. Sammantaget har utredningen valt att ut- trycka detta som att individen skall få välja ett annat alternativ än det som erbjuder under förutsättning att resultatet av in- dividens eget alternativ förväntas vara åtminstone likvärdigt med det som kassan med erbjudit. skall göra en ny prövning av habiliterings- eller rehabiliteringsbehovet Om individen när en åtgärd är avslutad gör anspråk på fortsatt ersätt- ning för habilitering eller rehabilitering skall göra en ny prövning av behovet av habilitering eller rehabilitering. I och med att individen själv kan välja en annan, längre, åtgärd krävs också en ny prövning när tiden för den av erbjudna åtgärden har förflutit. Även i denna situation skall naturligtvis en ny prövning göras endast om individen gör fortsatt anspråk på ersättning. Om så är fallet skall göra en ny bedömning som skall ligga till grund för att den mest effektiva åtgärden erbjuds den försäkrade. Fortsatt rätt till ersättning endast om individen accepterar den föreslagna åtgärden Rätten att fortsätta uppbära ersättning även efter det att tiden för den mest effektiva åtgärden har förflutit skall föreligga endast om individen i detta läge accepterar och deltar i den åtgärd som bedömmer vara den mest effektiva. I princip är det möjligt att den akti- vitet som individen själv har valt att ägna sig åt, i stället för den som erbjöd i det första läget, nu kan bedömas vara den Aktivitet under tid med långtidssjukpenning 147 som är mest effektiv. Om så är fallet kan alltså rätten till ersättning kvarstå också som återstår. I en sådan situation är den åt- gärd som individen har valt i princip det alternativ som försäkrings- kassan skall erbjuda. Om den försäkrade vill fortsätta att bedriva den av henne eller honom valda alternativa aktiviteten även efter det att tiden för den av försäk- ringskassan i det första läget erbjudna åtgärden har förflutit skall er- sättning utges endast om detta alternativ bedöms vara är det mest effektiva. I annat fall blir det i princip fråga om att rätten till ersättning tillfälligvis upphör fram till dess den aktuella aktiviteten avslutas, vilket i praktiken innebär att det blir ett avbrott i utbetalningen av er- sättningen. Om en åtgärd avbryts Om individen avbryter en åtgärd – oavsett om den har valts av indivi- den själv eller utgör erbjudna alternativ – skall situationen hanteras på samma sätt som om åtgärden vore avslutad. Om individen gör fortsatt anspråk på ersättning skall er- bjuda en ny åtgärd efter en ny prövning av habiliterings- eller rehabiliteringsbehovet. En förutsättning för rätt till fortsatt ersättning är att individen antar erbjudandet. 10.1Samma ersättning vid habiliteringspenning som vid långtidssjukpenning Utredningens förslag: Ersättningen vid habiliteringspenning före- slås vara identisk med den som i SOU 1997:166 har föreslagits för långtidssjukpenning, dock med undantaget att habiliteringspen- ningen skall utges . I SOU 1997:166 lämnades förslag till utformning av ett system för er- sättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga i åldrarna . Den inkomstrelaterade ersättningen föreslogs utformas på skilda sätt för de olika ersättningsformerna vad avser beräkningsgrund, ersättningsnivå, uppräkning av den nominella ersättningen över tiden (s.k. indexering) och ålderspensionsrätt. Grundskyddet föreslogs emellertid vara iden- tiskt för förtidspension och långtidssjukpenning. Det finns starka skäl för att ersättningen vid habiliteringspenning skall utformas efter samma regler som har föreslagits för lång- tidssjukpenning. Dessa två ersättningsformer inom ohälsoförsäkringen kommer att finnas tillgängliga vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska orsaker . Skillnaden avses främst ligga i hur tiden med ersättning kan och bör utnyttjas för att uppnå och för- bättra aktivitets- och arbetsförmågan och inte i den ekonomiska nivån eller den övriga konstruktionen av själva ersättningen. En skillnad är emellertid att habiliteringspenningen skall utges . Långtids- sjukpenningen är en dag-för-dag-ersättning, dvs. den beviljas inte för någon samt beräknas för dag. Eftersom flertalet personer som kommer att beviljas habilite- ringspenning inte har haft möjlighet att genom förvärvsarbete bygga upp ett eget försäkringsskydd kommer dessa att få ersättning i form av grundskyddet i försäkringen. Det kommer också att förekomma en antalsmässigt mindre grupp som till följd av exempelvis olycksfall eller sjukdom drabbas av ett stort och varaktigt funktionshinder som sätter ned arbets- förmågan helt eller i det närmaste helt. Vissa i denna grupp kan innan olycksfallet eller sjukdomen inträffade ha hunnit förvärvsarbeta ett an- tal år och på så sätt ha kvalificerat sig för inkomstrelaterad ersättning. 10.2.1Avvägningar vid utformningen av den inkomstrelaterade ersättningen Det är den framtida försörjningsförmågan som skall försäkras i en ohälsoförsäkring. Ett av de primära syftena för en försäkring vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga är att ge ett gott skydd mot det inkomst- bortfall som uppstår då en person tvingas avstå från förvärvsarbete av medicinska orsaker. Försäkringen bör ersätta en betydande andel av de inkomster som den sjuke eller funktionshindrade personen troligen skulle ha tjänat in om han eller hon hade kunnat förvärvsarbeta. Det bör finnas ett starkt samband mellan å ena sidan förvärvsin- komsterna före det att nedsättningen av arbetsförmågan inträffade och å andra sidan den ersättning som betalas ut.