sou · GLB3136d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Den sedan början av undersökningsperioden gradvis minskande skillnaden mellan kvinnor och män i utbildningshänseende har med säkerhet haft stor betydelse för att bereda kvinnor tillträde till fler och genomsnittligt mer välavlönade befattningar. Kvinnors ökade humankapitaltillgångar har sannolikt också medfört en minsk- ning av löneskillnader på lägre aggegeringsnivå. Statsmakterna har alltså indirekt via utbildningssystemet positivt påverkat relativlöneut- vecklingen för kvinnor. Hur stark denna påverkan varit och hur den långsiktigt influerat lönestrukturen har inte varit föremål för någon undersökning. Statsmakternas direkta påverkan på fördelningen av kvinnor och män på sektorer och befattningar har främst skett via regleringen av statlig och anställning. Vi ska strax återkomma mer i 5För en sådan hänvisas till (1995). 6Detta problemkomplex är föremål för undersökning i ett nytt forskningsprojekt vid , . En historia om löneutjämning detalj till de genomgripande reformer på detta område som genom- fördes . Generellt har utvecklingen över tiden kännetecknats av att allt fler yrken och befattningsområden öppnats för kvinnor. Genom lagstiftning har staten i viss om än begränsad mån även haft betydelse för kvinnors situation på den privata arbetsmarknaden. Ett exempel är den lag om förbud mot att avskeda kvinnor för att de ingick äktenskap, som trädde i kraft . Den innebar en positiv förändring i de reella rättigheterna för i första hand kvinnliga tjänstemän. För kvinnliga arbetare spelade den mindre roll, eftersom det redan tidigare var ovanligt att dessa avskedades när de gifte sig. Eftersom gifta kvinnors förvärvsintensitet inte ökade nämnvärt senare, kan det dock ifrågasättas om lagen hade någon större effekt på sysselsättningen. kvinnopolitik sedan organisationens till- komst har behandlats av (1974). Hans framställning visar att det skedde en attitydförändring inom LO som ledde till en för kvinnor positiv programmatisk och organi- satorisk utveckling. Författaren ser detta som resultatet av kvinnornas rent kvantitativt ökade betydelse på arbetsmarknaden och i organisa- tionen samt av en begynnande konkurrens med tjänstemannaorgani- sationerna om kvinnliga medlemmar (ibid.:113 ff.). Fortsättningen på denna utveckling, vilken innefattade solidarisk lönepolitik och ett framgångsrikt hävdande av likalönsprincipen, kommer strax att behandlas mer utförligt. 1940-talets omsvängning följde på en period då jämställdhetsfrå- gorna stod lågt i kurs inom LO. Diskrimineringen av gifta kvinnor på arbetsmarknaden försvarades och stöddes av flera förbund. begärde att LO skulle verka för att gifta kvinnor inte skulle tillåtas inneha anställning i statlig tjänst, och arbetade konsekvent mot dubbelanställningar, det vill säga att båda parter i ett äktenskap hade anställning (ibid.:108 f.). En mer subtil argumen- tation, där fysiska skillnader mellan könen användes som ett medel att utestänga kvinnor från en del relativt välbetalda arbetsuppgifter, användes i det lokala fackliga arbetet på en del industriarbetsplatser (, 1988:146). Det ohållbara i det argumentet har ofta påpekats med hänvisning till att en del kvinnliga arbetare, till exempel tvätterskor, hade ett arbete som var mer fysiskt påfrestande än många av de arbeten som kvinnor på denna grund utestängdes ifrån (jämför de och , 1995:5 ff.). Inte heller i lönefrågan var LO:s agerande till kvinnornas fördel. Organisationen hade under seklets anslutit sig till likalönsprincipen, men ingenting gjordes för att aktualisera eller förverkliga den i praktiken (Qvist, 1974:109). Sammanfattningsvis kan sägas att facklig politik för jämställdhet mellan könen hör efterkrigstiden till. Det gäller för övrigt inte bara LO utan också tjänstemannaorganisationerna (Irlinger, 1990). Mellankrigstidens offentliga löne- och sysselsättningspolitik Lönemässigt var utvecklingen för offentliganställda som helhet ogynnsam liksom . Män i statlig och hade 1920 en årslön som låg över medelnivån för alla manliga löntagare; motsvarande siffra var . Offentliganställda kvinnors lön var 1920 dubbelt så hög som genomsnittet för kvinnor. 1940 hade skillnaden reducerats till , men genom att offentliganställda kvinnors löner ändå fortsatte att ligga över genomsnittet för samtliga kvinnor hade sysselsättningsexpansionen i sektorn en klart positiv effekt på kvinnors aggregerade relativlön . I allmän tjänst styrdes lönebildning och sysselsättning i större utsträckning än i den privata sektorn av ideologiska och politiska överväganden. var löner och anställ- ningsvillkor föremål för lagstiftning. Inte förrän kom den offentliga arbetsmarknaden att regleras genom avtal mellan parterna. Mellankrigstiden var på detta område en brytningstid med en ofta livlig debatt i principfrågor. och framåt har det rått relativt stor enighet kring likalönsprincipen liksom kring principen om kvinnors och mäns rätt till lika tillgång till yrken och befattningar. Så sent som var detta emellertid ingen självklar- het. fattade beslut om att införa lika lön för kvinnliga och manliga lärare – en princip som hade övergetts 1906. Under hela decenniet motionerades regelbundet om att förbjuda kvinnors rätt till statstjänst. 1939 lagstiftades arbetsgivares rätt att avskeda kvinnliga anställda i samband med att de ingick äktenskap bort. Vidgade rättigheter skapar ökade skillnader , då behörighetslag trädde i kraft, var befattningar i den statliga förvaltningen med få undantag i princip öppna för En historia om löneutjämning Fram till dess kunde kvinnor inte anställas på sådana högre poster, som krävde kunglig fullmakt. Visserligen berördes bara en mindre del av de offentliganställda kvinnorna av behörighetslagen, eftersom de största grupperna, kvinnliga folk- och småskollärare samt sjuksköterskor, inte omfattades. Lagens implementering belyser emellertid på ett principiellt intressant sätt hur man hanterade de problem, som kvinnornas penetration av nya områden på arbetsmark- naden gav upphov till. I samband med att lagen trädde i kraft placerades kvinnliga befatt- ningshavare in på den tidigare manliga löneplanen i stort sett efter likalönsprincipen. Den vid tiden så omhuldade familjeförsörjar- principen ansågs dock motivera att det sista ålderstillägget förbe- hölls männen. Den strikta könsuppdelning av befattningarna som rått hade medfört att kvinnor på lägre befattningsnivå i statlig tjänst, särskilt i kommunikationsverken, hade utfört samma arbete som män men till avsevärt lägre lön. Om nu kvinnor och män i sådana fall skulle inneha samma befattning med lika lön, skulle detta medföra en betydande ökning av de kvinnliga statstjänstemännens relativa löner. Det skulle också, givet att männens lönenivå bibehölls, medföra kraftigt höjda lönekostnader för staten. Av statsfinansiella skäl beslöt därför att i stället dela upp arbetet på två olika befattningar i olika lönegrader. Männen placerades i den högre och kvinnorna i den lägre. På så sätt kom löneskillnaden mellan de kvinnliga och manliga lägre statstjänstemännen i realiteten att bibe- hållas på oförändrad nivå. kom man att göra åtskillnad även i arbete och i utbildningskrav för att på så sätt motivera löneskillnaden. För de olika befattningarna inom förvaltningen tillämpades strikta formella utbildningskrav. Fullmaktstjänsterna krävde akademisk examen eller annan högre utbildning. För tjänster på mellannivå, speciellt i de statliga verken, krävdes att man gått igenom särskilda kurser. Ännu hade bara enstaka kvinnor antagits till någon sådan kurs (SOU 1938:47, s. 412). Följden blev att uppdelningen av statstjänstemannakåren i en kvinnlig och en manlig del kom att bestå trots att lagstiftningen formellt inte längre gynnade en sådan. Därmed kom lönegapet mellan könen också att bibehållas och delvis legitime- ras av en i efterhand införd arbetsdelning. Undervisningsområdet var ett kvantitativt betydelsefullt område av kvinnors arbetsmarknad. lärarna av de offentliganställda kvinnorna och 1940 utgjorde de . Det var på detta område som de lagliga hindren för kvinnor att inneha högre statliga tjänster först togs bort. 1918 fick kvinnor tillträde till adjunkts- och lektorstjänster i statliga läroverk, dock ej till samma lön som sina manliga kollegor. Det skulle dröja till 1937 innan likalönsprincipen genomfördes vid läroverken. Adjunkter och lektorer utgjorde emellertid endast en mindre del, , av lärarkåren, som till mer än tre fjärdedelar bestod av folk- och småskollärare. Utvecklingen av anställnings- och löneförhållandena inom folk- skollärarkåren erbjuder ett intressant exempel på ideologisk debatt och politisk praktik på jämställdhetsområdet. gällde samma löneplan för kvinnliga och manliga folkskollärare. Det året beslöt om en mindre differentiering till männens förmån. Huvudargumentet i den proposition som lades fram av ecklesiastik- ministern, folkskolläraren , var att detta skulle bidra till att attrahera fler män till yrket (1987:162). , då av folkskollärarna var kvinnor, hade deras andel av kåren mer än fördubblats. Den lönedifferentiering som infördes var inte stor, och den förmådde inte heller bryta trenden i könsfördelningen. Även lönereglering var folkskollärarlönerna låga i jämförelse med andra motsvarande manliga yrken. Däremot stod de sig gott i jämförelse med lönerna i de alternativa yrken som stod kvinnliga lärare till buds. 1912 tillsattes en kommitté, , med uppdrag att lämna förslag till lönereglering för hela undervisningsområdet. Den nya regleringen trädde i kraft och innebar en kraftig höjning av folkskollärarnas relativa löner. En av de frågor som sysselsatte kommittén var förhållandet mellan kvinnliga och manliga folkskollärares löner. Betänkandet innehåller på denna punkt en fyllig inventering av argument för och framför allt emot principen lika lön för lika arbete. Genomgången bär en stark tidsprägel och det är inte alldeles lätt att skilja mellan förklaringar till och pläderingar för löneskillnader mellan könen. I den tidigare nämnda promemoria, som författade på utredningens uppdrag och som citeras flitigt i betänkandet, förklaras de bestående löneskillnaderna utifrån efterfråge- och utbudsförhållanden. Efterfrågan på manligt arbete vid given lön är ganska säkert starkare än efterfrågan på kvinnligt arbete vid samma lön på grund av att mannens arbetsresultat vanligen anses kvantitativt eller kvalitativt överlägset (betänkande s. 41). Utbudet av kvinnlig arbetskraft antogs vara större än utbudet av manlig vid given En historia om löneutjämning lön beroende på att kvinnan saknade försörjningsplikt och därför nöjde sig med en lägre lön. Fri prisbildning på arbetsmarknaden skulle därför med nödvändighet skapa ett lönegap till kvinnornas nackdel. Nämnden kunde dock tydligt iaktta hur en ny kvinnotyp blev allt vanligare: den självförsörjande kvinnan, som måste förtjäna så mycket att hon kan försörja sig själv och understundom även anhöriga. (ibid.:42) Detta innebar emellertid inte, enligt betänkandet, att utvecklingen gick mot lika löner för kvinnor och män. Ett skäl som anfördes var att även de självförsörjande kvinnorna på grund av omständigheter av historisk-social art hade mindre levnadsbehov än männen. Män hade skaffat sig dyrare vanor än kvinnor, därför att de ägt vidsträcktare dispositionsrätt över förefintliga medel. Den ensamstående mannen med sin mindre förtrogenhet och fallenhet för hushållsarbete hade också svårare att reda sig ensam än kvinnan och måste för skötseln av sitt hem anlita mera hjälp än den ensam- stående kvinnan (ibid.:45). Bland annat därför förutsåg inte nämnden någon större förändring: Att den starka ökningen av antalet självförsörjande kvinnor skulle resultera i en mera generell tillämpning av löneprincipen lika arbete, lika lön, är icke sannolikt, i alla händelser från statens synpunkt icke önskvärt (ibid.:47). Det ansågs nämligen ligga i samhällets intresse, att den familjeförsörjan- de mannen erhåller en sådan löneinkomst, att om han gifter sig med en socialt likställd kvinna, äktenskapet icke för dem medför ett nedsjunkande till en väsentligt lägre levnadsstandard (ibid.:48). Familjeförsörjarargumentet kom också att bli det tyngsta i nämn- dens plädering för löneskillnader mellan könen inom undervisningen. Efter att ha konstaterat att frågan om kvinnolönerna i de flesta fall kan föras tillbaka på principen olika lön för olika arbete menade nämnden ändå att män och kvinnor just på undervisningsområdet i stor utsträckning hade både samma utbildning och utförde samma arbete. Trots det förordades lägre lön för kvinnliga lärare på grund av dels männens familjeförsörjningsplikt, dels ock männens större arbetsprestation, där skillnad i sådant avseende förefinnes (ibid.:55). Trots att likalönsprincipen övergavs för lärarkåren kom lönereglering de kvinnliga lärarlönerna ändå att höjas och läggas på en nivå långt över den genomsnittliga kvinnolönen på arbetsmark- naden. De stod sig väl även vid jämförelse med manslönerna på många områden. Lönen för kvinnliga folkskollärare var till exempel betydligt högre än genomsnittslönen för manliga tjänstemän i industrin. Den var ungefär dubbelt så hög som den genomsnittliga manliga industriarbetarlönen. Lärarlönerna kom därigenom, och trots den genom lagstiftning skapade löneskillnaden mellan kvinnliga och manliga lärare, att utöva ett tryck uppåt på kvinnors relativlön både i den offentliga sektorn och på aggregerad nivå. Politik och kvinnolöner 1960–1995 inleddes en nästan två decennier lång oavbruten uppgång i relativlönerna för kvinnor, vilken kring 1980 förbyttes i stagnation. I en tidigare del av denna artikel har det föreslagits att förloppet kan tolkas inom ramen för en enkel mark- nadsprisbildningsmodell. Uppgångsfasen i relativlönerna känneteck- nades av ett efterfrågeöverskott på kvinnlig arbetskraft. Detta eliminerades , då utbudet ökade som efterfrågan stabiliserades. Inom en alternativ tolkningsram tillskrivs institutionella faktorer såsom förhandlingsordning och lönepolitisk ideologi och praktik det avgörande inflytandet på lönestrukturen. Detta gäller framför allt på LO–SAF-området. utgjorde den solidariska lönepolitikens glansdagar. Den bakomliggande ideologin radikalise- rades och politiken omformulerades i mer egalitär riktning. Löntagar- organisationerna hade stort inflytande över sam- hällsutvecklingen. Kvinnors relativa löner anses då ha påverkats både direkt via speciella kvinnosatsningar och indirekt via minskningen av lönespridningen för hela LO-kollektivet (se t. ex. , 1989). En rad avtal och lagar som berörde kvinnors förhållanden på arbetsmarknaden kom till . 1960 enades LO och SAF om att avskaffa de särskilda kvinnotarifferna i löneavtalen, och beslutet genomfördes . 1962 avskaffades förbudet mot nattarbete för kvinnor. På LO-området träffades avtal med låglöneprofil och mer utpräglat . Samtidigheten mellan dessa medvetna försök att minska löneklyftorna och faktiskt krympande löneskillnader mellan kvinnor och män är slående. Dessutom sammanföll stabiliseringen av lönegapet under 1980- talet med viktiga institutionella förändringar på arbetsmarknaden. Individuell lönesättning började få större betydelse. Systemet med centrala avtal, som allmänt anses vara en viktig förutsättning för en framgångsrik löneutjämningspolitik, bröt samman 1983. Jämlikhetsi- deologin trängdes tillbaka när lönepolitiska mål ifrågasattes och omformulerades. 7 För ett försök att särskilja effekterna av dessa båda faktorer, se och bidrag till denna volym. En historia om löneutjämning Vid närmare granskning framstår emellertid inte sambandet mel- lan institutioner, ideologi och politik å den ena sidan och löneutveck- ling å den andra som självklart. Löneskillnaderna mellan kvinnliga och manliga industriarbetare började minska på aggregerad nivå . I vissa branscher, till exempel metallindustrin, den kemiska industrin och bilindustrin, kom trendbrottet . Men ingen av de institutionella förändringar som nämnts ovan inträdde . Även om de kom att främja den relativa löneutvecklingen för kvinnliga arbetare kan de inte förklara det trendbrott som redan inträffat. Likaså föregick trendförändringen i relativlönerna kring 1980 de institutionella förändringarna på arbetsmarknaden . En granskning av den lönepolitiska utvecklingen utanför LO- området ger ytterligare skäl för att ifrågasätta lönepolitikens avgörande betydelse. Likheterna mellan relativlöneförändringen för kvinnliga industriarbetare och för kvinnliga tjänstemän i privat sektor är slående (se figur 1.1). I båda fallen inleddes en uppgångsfas 1961 och en utplaning . En lönepolitisk förklaring implicerar likartad lönepolitik från arbetarnas och tjänstemännens fackliga organisationer. Någon sådan samstämmighet fanns emellertid inte. In betonade både TCO och dess ledande förbund på den privata sidan, SIF, starkt lönedifferentiering på grundval av arbetsuppgifternas karaktär. Det är visserligen sant att låglönefrågan fanns på tjänstemannafackens dagordning , men alla försök till konkreta åtgärder stupade på att de kom på kolli- sionskurs med den överordnade principen om individuell och differentierad lönesättning. Först på 1973 kom en attitydförändring att manifesteras i lönepolitiska formuleringar, och 1974 tecknades det första avtalet med klar låglöneprofil på tjänste- mannaområdet (TCO, 1982:9–10). Den solidariska lönepolitiken hade formulerats som doktrin och antagits som program vid . Kvinnolönefrågan hade stått högt på dagordningen utan att några resultat uppnåtts. Varför började löneskillnaderna plötsligt minska ? Och varför skedde det i samma mån på LO- området, där löneutjämningen funnits lönepolitiskt formulerad , som på tjänstemannaområdet, där det skulle dröja mer än tio år innan programformuleringarna hunnit ikapp den faktiska utveck- lingen? Det svar som här ska föreslås är att löntagarorganisationernas lönepolitiska ideologi och praktik inte ska betraktas som självständiga krafter i förhållande till ekonomiska realiteter. omsätta ideologier i lönepolitiska resultat är endogent bestämd, bland annat av utbuds- och efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden. Det avtal som slöts 1960 mellan LO och SAF om att avskaffa de särskilda kvinnolönetarifferna får illustrera tesen. Avtalet har framhållits som en viktig orsak till de följande årens löneutjämning mellan kvinnliga och manliga industriarbetare. I rent teknisk mening kan denna effekt knappast förnekas. En närmare granskning av hur avtalet implementerades kan emellertid ge intressanta inblickar i förhållandet mellan politiska och ekonomiska krafter i lönestrukturutvecklingen. Det fanns uppenbarligen ett visst motstånd mot avtalet. Efter påtryckningar från arbetsgivare i kvinnointensiva verksamheter sköts genomförandet av avtalet upp till perioden –67. Dessutom fanns det möjligheter att motverka följderna av avtalet. Enligt avtalstexten skulle hänsyn särskilt tagas till behovet av differentiering av lönerna. I många företag utökades antalet befattningar på ett sätt som gjorde det möjligt att i stor utsträckning placera kvinnor och män i olika grupper och därmed väsentligen bibehålla de gamla löneskillna- derna. Likheterna med statens sätt att lösa sina lönekostnadsproblem är slående. I andra företag och branscher tycks det däremot inte ha funnits något motstånd mot att införa likalönsprincipen. Det gäller framför allt verkstadsindustrin. Lönegapet mellan kvinnor och män minskade där från . fördubb- lades antalet kvinnliga arbetare, och deras andel av arbetsstyrkan ökade från . Med hjälp av höjda relativa löner drogs kvinnlig arbetskraft till vakanserna i verkstadsindustrin. Överens- kommelsen mellan LO och SAF om att avskaffa kvinnolönetarifferna kan ha medverkat i och underlättat processen. Utvecklingen inom bilindustrin ger ett än mer påtagligt stöd för denna tolkning. Bilbranschen var en av de mest expansiva i svensk industri . En gradvis omorientering från hemma- marknad till export gick hand i hand med expansionen, och vid 1960- talets mitt hade blivit nettoexportör av bilar. Kännetecknande för bilindustrin var kombinationen av utsatthet för internationell konkurrens och stark produktspecialisering. Denna utmaning möttes med omfattande rationaliseringar enligt fordistiskt koncept med långtgående standardisering och specialisering av arbetsuppgifter. var pionjär i att använda MTM-metoden. 1963 invigdes den nya monteringsfabriken i , där det specialiserade arbetet medgav korta introduktionstider för arbetskraft utan tidigare En historia om löneutjämning erfarenhet av bilarbete, till exempel gifta kvinnor som återinträdde på arbetsmarknaden (, 1990:46 f.). ökade andelen kvinnliga bilarbetare från . Höjda kvinnolöner var uppenbarligen ett medel för att dra till sig kvinnorna. hade likalönsprincipen praktiskt taget genomförts. Kvinnliga bilarbetares relativa löner hade då stigit från . sjönk manliga bilarbetares löner från av genomsnittet för industrin. Man kan uttrycka det så att bilindustrin lyckades hålla nere den genomsnittliga lönekostnaden jämfört med den övriga industrin på samma gång som man med lönens hjälp attraherade en ny kategori arbetare. 8 Det är inte omöjligt att avtalet om att avskaffa kvinnolönetarifferna var ett verksamt hjälpmedel för att genomföra denna anmärkningsvärda förändring av lönestrukturen. Det framgångsrika genomförandet av en egalitär lönepolitik anslöt således till en redan etablerad trend i lönestrukturutvecklingen som bland annat innefattade starkt minskade löneskillnader mellan kvinnor och män. Den rimligaste förklaringen till trendförändringen är det efterfrågeöverskott på kvinnlig arbets- kraft som uppkom som en följd av den offentliga sektorns expansion och av rationaliseringsfasens produktionstekniska och organisatoriska förändringar inom industrin. Den egalitära ideologin behövde därmed inte besegra marknadskrafterna för att få till stånd minskade löneskillnader. I en situation där ideologin stod i samklang med utbuds- och eftefrågeförhållandena på arbetsmarknaden fick den genomslag i form av lönepolitiska resultat. Liksom föregicks den ideologiska och lönepolitiska nyorienteringen av förändringar på arbetsmarknaden som marknad, och liksom utvecklades löneskillnaderna mellan kvinnor och män i nära anslutning till trenderna på arbetsmarknaden i övrigt. Det var dock inte fråga om någon total omsvängning. Motståndet var starkt, framför allt inom fackliga organisationer med en stor andel kvinnliga medlemmar. Och det fick ökad styrka av att den egalitära ideologin hade erövrat hegemonisk status , då den harmonierade med marknadskrafterna. 8 Kvinnor var inte den enda grupp som rekryteringsansträngningarna riktade sig mot. Utländsk arbetskraft var en annan. stod den ideologiska striden mellan lika- lönsprincipen och behovsprincipen. Vi har sett hur likalönsprincipen under seklets första decennier övergavs på undervisningsområdet som kvinnor bereddes tillträde till fler slag av lärarbefatt- ningar. Vi har också konstaterat att likalönsprincipen i praktiken övergavs när den nya behörighetslagen, som trädde i kraft , avskaffade könsuppdelningen av befattningar på det statliga området. ökade också inslaget av kvinnor bland tjänstemän i den privata sektorn. Även denna del av arbetsmarknaden blev i samband därmed starkt segmenterad. Kvinnor återfanns främst i lägre befattningar utan vidare karriärmöjligheter (, 1995c). som löneskillnaderna inom olika delar av den offentliga sektorn bibehölls eller växte ökade antalet kvinnliga anställda, både absolut och relativt. Differentieringen av lönerna mellan kvinnliga och manliga folkskollärare förmådde till exempel inte bryta tenden- sen mot allt större andel kvinnor i yrket. Förhållandena indikerar ett stort utbud av kvinnlig arbetskraft till den offentliga sektorn vid rådande relativlöner. Principdebatten och de beslut som fattades kan ibland ge intryck av att den lönepolitiska riktningen bestämdes av ideologiska och politiska överväganden. Det är emellertid uppenbart att ekonomiska faktorer fanns med i spelet.