sou · GLB353d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringe n chefen för att tillkalla en särskild utredar e med uppdrag att göra en översyn av reklambeskattningen. Till särskild utredare förordnades kammarrättslagmannen r . Att som experter biträda utredning en förordnades fr.o.m. hovrättsassessorn , departements - sekreteraren , departemen tsrådet och skattechefen , fr.o.m. direktören samt fr.o.m. departementssekrete- raren . Till sekreterare förordnades kammarrättsassessorn n Utredningen, som arbetat under namnet reklamskatte- utredning, överlämnar härmed betänkandet Avskaffa reklam - skatten! (SOU 1997:53). Särskilt yttrande har lämnats av . Uppdraget är därmed slutfört. Direktiven för utredningen . Reklamen och dess utveckling . Den svenska reklammarknaden . . . . . . . . . . . . . Gällande regler i huvuddrag . . . . . . . . . . . . . . . Skatteplikt för annons . . . . . . . . . . . . . Skatteplikt för reklam . . . . . . . . . . . . . Återbetalning av reklamskatt . . . . . . . Reklamskatten i siffror . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den nuvarande ordningens brister . 4.2Reklamskatten är inte generell och 4.3Reglerna är otillräckliga och svåra att 5.3Förslaget har inte lagts till grund för Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . . En allmän och neutral skatt . Skatten och EG-rätten . Reklamskatten bör avskaffas . . . . . . . . . . . . . . . Konsekvenser av ett avskaffande . . . . . . . . . . . Finansieringen av skattebortfallet . . . . . . . . . . . Bakgrunden till utredningens ställningstaganden 7.2En generell och konkurrensneutral beskatt- Beskattningen skall vara enkel att tillämpa . Förhållandet till EG-rätten . Reklam i radio och TV . Den radiorättsliga regleringen . Radio- och TV-lagen . . . . . . . . . . . . . Var finns TV-reklamen? . Var finns radioreklamen? 8.5Beskattning av reklam i svenska TV- 8.6Beskattning av reklam i utländska TV- Den tekniska utvecklingen . Övergång till digital marksänd TV Den digitala TV- teknikens TV-tjänster i telenätet . . . . . . . . . . . . . Den digitala teknikens konsekvenser för en reklambeskattning i TV . Reklam i datakommunikationssystem . Reklam på Internet . 9.3Beskattning av reklam i datakommunikations- Skattepliktig reklamtrycksak? . Några övriga brister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reglerna måste förenklas . . . . . . . . . . . . . . . . . Reklamskatten och EG-rätten . Anpassning av reklamskattereglerna . Strider reklamskatten mot EG-rätten? . Effekterna av ett avskaffande . Konsekvenser för tidningarna . Det indirekta presstödet . . . . . . . . . . . Några övriga konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.2 Allmänt om avdragsrätt för kostnader 13.2.3 Begränsningar i avdragsrätten för Avdragsrätt för reklamkostnader . 13.2.5 reklam och PR . 13.2.6 Begränsad avdragsrätt för reklam- 13.3Andra finansieringsalternativ inom företags- 13.3.1 Beskattningen av företag . . . . . . . . . . 140 13.3.2 Företagsstödet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 13.4Höjd mervärdesskatt på allmänna nyhets- Finansiering genom avfallsskatten . . . Andra förändringar på skatteområdet . Framställningar om reklamskatten . förordningen (1984:247) om punktskatter och pris- kommunalskattelagen (1928:370) lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings- allmän extern goodwillskapande verksamhet lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam Skatt på annonser infördes för att finansiera ett utökat statligt stöd till dagspressen. Året därpå föreslog en djupt oenig reklam - utredning att en allmän reklambeskattning skulle införas. s kraftig kritik från näst intill samtliga remi ssinstanser ledde förslaget till lagstiftning. Lagstiftningen om skatt på annonser och rekla m trädde i kraft . Reklamskatten kom tidigt att förorsaka stora tillämpnings - problem för såväl de skattskyldiga som skatteadministrationen . Lagen har varit föremål för ett antal ändringar utan att man har kunnat komma till rätta med problemen. Efter han d började även kritik att riktas mot skatten för dess bristand e konkurrensneutralitet genom att framför allt reklamen i ny a reklammedier inte träffades av någon skatt. Tillämpningssvårighe- terna och skattens bristande likformighet ledde till att reklam - skatteutredningen tillsattes 1986 med huvuduppdraget att anpassa lagen så att den omfatta de reklam i nya och kommande reklamme- dier samt reklammeddelanden som framställts genom ny teknik . Vidare skulle utredningen förenkla reklambeskattningen oc h administrationen av skatten. förs lag ledde inte till någon reforme- ring av reklamskattelagen. Inte heller ha r lagen i något annat senare sammanhang nämnvärt förändrats, trots att kritiken mot skatte n ökat i takt med den snabba framväxten av nya reklammedier oc h tillkomsten av svårbemästrade kontrollproblem efter s inträde i EU. Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av reklam - beskattningen. Som utgångspu nkt för utredningens förslag har gällt att reklamskatten så långt som möjligt skall vara generell för al l reklam och konkurrensneutral mellan olika reklammedier. Som sin främsta uppgift har utredningen haft att undersök a möjligheterna att utvidga reklamskatten till skattefria områden och att förenkla beskattningsreglerna, särskilt vad beträffa r beskattningen av reklamtrycksaker, i syfte att underlätta tillämp - ningen och administrationen av skatten. Vidare har det vari t utredningens uppgift att analysera om reklamskatten kan anse s förenlig med gemenskapsrätten. Reklamskattens brister kan i princip delas upp i två olika katagori- er. I den ena hör de brister hemma som medför att skatten inte är generell och konkurrensneutral. I den a ndra återfinns de svårigheter som hänger samman med att reklamska ttelagens regler är otillräck- liga och svåra att tillämpa. Det förhållandet att reklamskatten varken är generell elle r konkurrensneutral framkommer i en rad olika avseenden. Fö r tidningar gäller t.ex. olika skattesatser. Skatt utgår nämligen fö r annons i allmän nyhetstidnin g av beskattningsvärdet mot i övriga fall. Till dagspressen, fack- och populär - pressen återbetalas för varje helt beskattningsår så stor del av den erlagda skatten som svarar mot en viss skattepliktig omsättning . Annonsbladen omfattas däremot inte a v detta återbetalningssystem. Reklam i trycksaker som framställts genom främst vissa nyar e tekniker undgår beskattning. Svårigheten att utöva beskattnings - kontroll när det gäller trycksaker som införs från annan medlems- stat i EU medför konkurrensstörningar mellan svenska oc h utländska tryckerier. Men framför allt träffar reklamskatten int e reklam i nya reklammedier som radio, TV och datakommunika - tionssystem. Reklamskattelagens tillämpningssvårig heter kommer särskilt till uttryck vad gäller beskattningen av reklamtrycksaker. Här ä r utrymmet för bedömningstvister orimligt stort, vilket även bidra r till att skatten kostar de skattskyldiga tryckerierna stora belopp i administration. Andra tillämpningssvårigheter uppkommer nä r beskattningsvärden skall bestämmas. Även i övrigt är det åtskilliga regler i lagen som bidrar till ett ohanterligt beskattningssystem. Reklam i radio och TV För att uppnå målet med en konkurrensneutral reklambeskattning har en utgångspunkt för utredningens arbete varit att en eventuel l skatt på reklam i radio och TV bör vara utformad så att den i all t väsentligt överensstämmer med den gällande beskattningsord - ningen. Det värde som skall beskattas bör därför huvudsaklige n bestämmas på motsvarande sätt som gäller för annonser och offentliggörande av reklam. Som huvudregel bör således beskatt- ningsvärdet utgöras av vederlaget för annonsen eller det upplåtn a reklamutrymmet. Beskattningen skall vara lätt att tillämpa oc h därför i första hand redovisas av den som uppbär vederlaget för att sända reklamen, dvs. i normalfallet programföretaget. Även denna premiss harmonierar med gällande regler om skattskyldighet . Vidare bör en utvidgad reklamskatt träffa all reklam som sänds till svenska TV-tittare, dvs. oavsett om reklamen förekommer i inhemska eller utländska sändningar. En beskattning av reklam i radio- och TV-sändningar ä r naturligtvis nödvändig för att skapa balans i konkurrenssituationen mellan dessa och övriga medier. En sådan beskattning skulle dock vara förenad med uppenbara tillämpningsproblem och i realiteten praktisk genomförbar enb art vad gäller reklam i svenska sändning- ar. Svårigheterna med beskattning av reklam i svenska sändningar kan i första hand förväntas bestå i att bestämma riktiga beskatt - ningsvärden och utöva beskattningskontroll. Detta gäller oavset t vem som skulle vara skattskyldig. En utvidgning av beskattningen skulle således endast kunna ske till priset av att man erhöll et t synnerligen svårhanterligt och högst olämpligt beskattningsförfa - rande. Vidare bidrar den tekniska utveckli ngen till att beskattningen skulle vara mycket osäker. En effektiv beskattning av den reklam som når frå n utlandet är enligt utredning ens mening inte möjlig att åstadkomma. Detta beror främst på att Sverig e i praktiken skulle sakna möjlighet att från andra länder erhålla information eller hjälp med indrivning i reklamskatteärenden som avser fysiska personer bosatta utom - lands och utländska juridiska personer. Utredningen har sålunda kommit till slutsatsen att förutsätt - ningar saknas för att utforma beskattningen av reklam i radio och TV så att den blir lätt att tillämpa och konkurrensneutral i förhål- lande till såväl medierna inbördes som till andra medier. E n beskattningsmodell som går att tillämpa förutsätter att viss reklam lämnas utanför det skattepliktiga området. Med detta alternativ, att införa beskattning av reklam i enbart svenska radio- och TV - sändningar, skulle emellertid inte syftet med en reformering – att åstadkomma en neutral skatt – uppnås. Utredningens utgångspunkter för en beskattning av reklam i datakommunikationssystem har i princip varit desamma som nämnts i fråga om reklamen i radio och TV. Marknaden för reklam i datakommunikationssystem, i först a hand Internet, har vuxit dramatiskt . För att uppn å en konkurrensneutral reklambeskattning k rävs därför att även sådan reklam träffas av beskattning. Utredningens genomgång av förutsättningarna fö r en beskattning av reklam i datakommunikationssystem visar emellertid på s å allvarliga problem att det måste betraktas som otänkbart att e n sådan beskattning skulle ha föruts ättningar att fungera. Framför allt kan kontrollproblemen förväntas bli så svåra att efterlevnaden a v beskattningsreglerna i princip helt skulle urho lkas. Vidare skulle det förligga oacceptabla svårigh eter att bestämma riktiga beskattnings- värden. Utredningen bedömer att de invändningar som kan resa s mot en beskattning av reklam i datakommunikationssystem är s å graverande att en sådan utvidgning av skatten måste betraktas som utesluten. Behovet av reformering av skatten på reklamtrycksaker ha r förelegat och blivit allt större . Beskattningen av reklamtryc ksaker är oerhört svårhanterlig och får dessutom ibland närmast löjeväckande konsekvenser. En såda n svårtillämpad och i övrigt dåligt fungerande skatt hör enlig t utredningens mening inte hemma i e tt modernt beskattningssystem. Utredningens översyn har emellertid lett til l bedömningen att det saknas lämpliga lösningar för att nå ett godtagbart system fö r beskattning av reklamtrycksaker. En justering för att komma til l rätta med den bristande konkurrensneutraliteten som råder mellan olika grafiska framställningssätt skulle medföra en orimligt sto r ökning av dagens tillämpningsproblem. Enligt utredningen ä r nämligen utsikterna mycket små att kunna åstadkomma förenkling av de regler som medför att skattebedömningarna ofta är så Beskattningskontrollen av reklamtrycksaker som förs in från annan medlemsstat i EU skulle inte bli acceptabel med mindre än att mycket stora resurser tillskapades, vilket utredningen menar inte kan ses som försvarbart med hänsyn till de förhållandevis ring a skatteintäkter som en sådan resursförstärkning kan förvänta s inbringa. Slutsatsen är därför att skatten på reklamtrycksaker inte kan förenklas så att den uppfyller de krav som måste ställas på en reformerad skatt. Den undersökning av reklamsk attens förenlighet med gemenskaps- rätten som utredningen gjort resulterar i up pfattningen att EG-rätten sannolikt inte lägger direkta hinder i vägen för att behålla skatten. I likhet med bedömningar på andra områden a v EG-rättens närmare innehåll är det dock också i detta fall svårt att uttala sig med ful l säkerhet. I den allmänna debatten har det gjorts gällande at t reklamskatten strider mot i första hand artikel 33 i det sjätt e mervärdesskattedirektivet. Besked i frågan kan endast lämnas a v Utredningens analys av domstolens hittillsvarande praxis talar dock för att reklamskatten med all sannolikhet inte är olaglig i ett EG-rättsligt perspektiv. Med hänsyn till de allvarlig a konsekvenser för staten som en annan bedömning kan dra med sig finns det dock anledning att vä ga in aspekten vid ställningstagandet till om reklamskatten skall behållas. Översynen har lett fram till den entydiga slutsatsen att reklamskat- ten bör avskaffas. Utredningens ståndpunkt kan sammanfattningsvis motiveras på följande sätt. Reklambeskattningen har genom såväl sin grundkonstruktio n som omvärldsutvecklingen kommit att framstå som ett omodern t och orättvist system för att ta ut skatt. Utredningens analys a v bristerna i reklamskattelagen visar också att det inte är godtagbart att behålla en sådan beskattning. I den från neutralitetssynpunk t viktigaste frågan – en utvidgning av beskattningen till reklamen i TV och radio – saknas det enligt utrednin gens uppfattning förutsätt- ningar för en rättvis och i ö vrigt godtagbar lösning. Skälet härtill är främst problemet med att åstadkomma en effektiv beskattning a v den reklam som når från utlandet. S åväl rent kontrollmässi- ga svårigheter som det begränsade utrymmet med hänsyn till våra internationella åtaganden innebär så allvarliga komplikationer at t ett acceptabelt system för beskattningen inte är möjligt att åstad - komma. Det sagda gäller även för beskattningen av reklam i datakommunikationssystem, där framför allt reella förutsättningar för beskattningskontroll saknas. Den eftersträvade reformeringen av ska tten på reklamtrycksaker möter i stort sett samma svårigheter som de nämnda. I de n delen har EU-anslutningen redan lett till mycket svårbemästrad e konkurrensstörningar mellan svenska och utländska tryckerier . Utredningen har kommit fram till att det är orimligt att införa e n inhemsk kontrollapparat som säkerställer en konkurrensbalan s mellan svenska och utländska tryckerier i detta avseende. Analysen av reklamskattens förenlighet med gemenskapsrätten har resulterat i ståndpunkten att EG-rätten inte bör lägga direkt a hinder i vägen för att behålla reklamskatten. Det gå r emellertid inte att helt säkert uttala sig om vilken ståndpunkt EG- domstolen skulle inta. Även om man utgår från att reklamskatte n inte står i direkt strid med EG-rätten eller andra internationell a åtaganden medför det ökade omvärldsberoendet delvis ny a komplikationer med den närmast unika sve nska reklamskatten. Den nu diskuterade aspekten talar därför trots allt för ett avskaffande av skatten. Även i en rad andra avseenden leder utredningens översyn til l slutsatsen att reklamskatten inte ka n reformeras så att den uppfyller de krav som måste ställas på en modern skatt. Ett genomgåend e drag i översynsarbetet har varit att utredningen på punkt efter punkt kunnat konstatera att de justeringar av reklamskattelagen som krävs för att nå målet om en generell och konkurrensneutral beskattning antingen stöter på formella hinder eller medför ingrepp som int e står i rimlig proportion till skattens syfte och allmänna betydelse. Finansieringen av utredningens förslag Utredningens ställningstagande att reklamskatten bör avskaffas för enligt direktiven med sig krav på at t förslag skall lämnas om hur de minskade statsintäkterna skall finansieras. Nettointäkterna a v skatten kan beräknas till ca . Erfarenheterna av de utdragna di skussionerna om reklamskatten och de fåfänga försöken att lösa de problem som de flest a bedömare är överens om att skatten är behäftad med har let t utredningen till slutsatsen att den finansiering som krävs vid et t slopande i första hand bör sökas bland åtgärder som i någo n bemärkelse kan sägas ha samma träffbild som den nuvarand e reklamskatten. Med detta som utgångspunkt har utredninge n undersökt förutsättningarna för någon annan form av reklampålaga. Det som då ligger närmast till han ds är att införa en begränsning av företagens (reklamköparnas) rätt till avdrag för reklamkostnade r vid inkomstbeskattningen. En tänkbar utformning av en såda n avdragsbegränsning redovisas i betänkandet men utredningen s slutsats blir att åtgärden är förenad med så allvarliga nackdelar att den inte kan förordas. Utredningen belyser också andra mer a generella skärpningar av företagsbeskattningen som lösning p å finansieringsfrågan. Inte heller dessa alternativ framstår so m särskilt näraliggande och rör dessutom ingrepp som kan sägas g å utöver vad utredningens uppdrag tar sikte på. Om man lämnar strävan att få fram de statsintäkter som krävs vid ett avskaffande av reklamskatten genom någon annan form av pålaga som direkt eller indirekt kan sägas träffa reklamen är fältet naturligtvis i princip vidare. Utrymmet för att föreslå någon elle r några konkreta finansieringsåtgärder har dock visat sig var a begränsat. Utredningen har likväl valt att peka på ett antal åtgärder som skulle kunna komma i fråga när man gör det slutliga ställ - ningstagandet till hur finansieringen skall lösas. Huvudförslaget till finansiering som utredningen förorda r innebär en kombination av två åtgärder på skat teområdet. Rätten till avdrag för representationskostnader vid inkomstbeskattninge n slopas i princip helt och resterande finansiering sker inom rame n för den aviserade avfallsskatten. Mycket talar dock för att de avvägningar som krävs nä r finansieringsfrågan skall avgöras kommer att ske i ett sammanhang där resultatet också blir beroende a v mera övergripande övervägan- den än utredningen kunnat göra. Enligt utredningens uppfattnin g bör det i ett förbättrat statsfinansiellt läge vara möjligt att nå e n lämplig lösning på den här aktuella finansieringsfrågan i samband med andra reformer på skatteområdet. Utredningens direktiv (dir. 1995:164) beslöts av regeringen . De återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningen har främst haft till sin uppgift att undersök a möjligheterna att utvidga reklamskatten till skattefria områden och att förenkla nuvarande rek lamskatteregler, särskilt reglerna om beskattning av reklamtrycksaker, i syfte att underlätta tillämpning- en och administrationen av skatten. Utredningen har också haft att analysera en generell reklamskat ts förenlighet med gemenskapsrät- ten. Under arbetets gång har utredningen haft ett stort antal kontakte r med skilda berörda parter. Utredningen har besökt ett anta l intressenter och har vidare uppvaktats av representanter fö r bransch- och intresseorganisationer. Information och sakuppgifter har även under hand inhämtats från olika myndigheter, företag och organisationer. Ett flertal framställningar om reklamskatten har inkommit til l utredningen. Framställningarna finns upptagna i bilaga 2. Utred - ningen har tagit del av dessa och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Samtliga framställningar får me d utredningens betänkande anses besvarade. 2 Reklamen och dess utveckling Den svenska reklammarknaden har genom- gått stora förändringar. Den totala reklamvolymen har ökat kraftigt och nya reklammedier har vunnit stora marknadsandelar. De traditionella reklammedierna är föremål för noggrann a mätningar vad beträffar reklaminvesteringa r. Mätningarna utförs av (). Bland de traditio- nella medierna återfinns st orstadspress, landsortspress, veckopress, fackpress, utomhus, bio , TV och radio. uppgick reklamin- vesteringarna i de tradition ella medierna till . hade investeringarna stigit till . Tabell 2.1 visar reklaminvesteringarna i traditionella medie r Annons intäkterna för dagspress, veckopress och fackpress ökade med säker takt , varefter d e avstannade något. Även investeringarna i bioreklamen ste g successivt , varefter de i viss mån gick tillbaka . Tillväxttakten för utomhusreklamen har däremot under i princi p hela perioden varit stabil. Reklaminvesteringarna i TV har ökat mycket starkt sedan TV- reklamen introducerades i . Investeringarna tog ännu högre fart 1992, efter att TV4 börjat sända marksänd TV och därigenom ökat sin täckning kraftig t. Av den totala TV-reklammarknaden står TV4 för av annonsförsäljningen, medan mark - nadsandelarna för och Kanal uppgår till knappt 30 resp. . Även tillväxttakten för det unga reklammediet radio har sedan 1993, då möjligheten öppnades att sända reklam i radio, vari t mycket hög. Reklamen och dess utveckling Tabell 2.1 Utrymmeskostnader i traditionella medier 1980-1995 Mkr, löpande priser, netto inklusive reklamskatt Reklaminvesteringarna i vissa av de övriga medierna mäts inte lika noggrannt utan beräknas eller uppskatt as i stället. Till de övriga medierna räknas bl.a. direktreklam, annonsblad, kataloger , videoreklam och sponsring. Den totala summan av investeringar i traditionella medier, övriga medier och reklambyråproduktio n uppgick enligt IRM till . Beloppet bör dock enligt IRM endast ses som ett mycket grovt mått på de totala reklaminvesteringarna. Enligt mätningar som IRM har gjort u ppgick reklaminvestering- arna i de traditionella medierna till 12 644 miljone r kronor. Detta är en tillbakagång med 0,4 pr ocent jämfört med . Tillbakagången beror främst på den svaga utveck - lingen av den privata konsumtionen. Reklaminvesteringarna i stor- stadspress och landsortspress beräknas ha minskat med någr a procentenheter. Däremot beräknas reklaminvesteringarna i kvälls- press, bio och framför allt radio ha haft en mycket positiv utveck- ling, med en tillväxttakt på 6, 17 resp. . Reklaminveste- ringarna i de övriga medierna ökade med ett par procentenhete r Reklamen och dess utveckling förutom investeringarna i TV-reklamen, vilka stannade på samma nivå som . Annonsförsäljningen på Internet beräknas, från att nästan ha varit obefintlig, ha uppgått till sammanlag t Reklammarknadensutveckling hänger till stor del samman med förändringar i den privata konsumtionenoch lönsamheten i näringsli- vet. När vinsterna i näringslivet ökar sker det även en ökning va reklaminvesteringarna. Likaså ökar annonseringen när den privat konsumtionen ökar. Särskilt känsliga för förändringar i den privat konsumtionen är reklamkategorier som detaljhandelsannonsering och märkesannonsering. Enligt statistik från ökade reklammarknaden i si n omsättning . Under samm a period ökade reklaminvesteringarna i . Beräknat per capita uppgick de genomsnittliga reklaminveste - ringarna i till 1 455 SEK. För uppgick motsvarande siffra till 1 478 SEK. Bl.a. länder som , , , och hade större reklamin- vesteringar per capita än . I en rangordning av de europeiska länderna vad gäller reklamin- vesteringar per mediegrupp återfinns bland den hälft som hade de högsta reklaminvesteringarna i dagspress , tidsskrifter, bio och utomhus. Däremot hade , relativt sett, de näst lägsta reklaminvesteringarna i såväl radio som TV. infördes skatt på annonser genom förordninge n (1971:170) om annonsskatt. Motivet var att skat ten skulle finansiera ett utökat statligt stöd till dagspressen. Dagspressen hade tillbaka haft mycket stora ekonomiska bekymmer . av dagstidningarna hade la gts ned. Av dessa var den övervägande delen andratidningar, dvs. tidningar som hade en upplagemässigt större konkurrent på sin utgivningsort.