sou · GLB397 · 1998-01-01 00:00:00 — mkr/år (: 190) mkr/år (: 20) 8.3Hur skall ett ökat skydd ? Den nya skogspolitiken har på ett påtagligt sätt inneburit nya förutsättningar för ett ökat hänsynstagande vid brukande av skogen. Det faktum att ett miljömål har jämställts med ett produktionsmål har fått ett brett genomslag inom skogsbruket. har möjlig- het till fortlöpande uppföljning av den generella hänsynen genom stickprovsvisa fältkontroller. Det är ännu för tidigt för att fullt utvärdera effekterna på miljön av den nya lagstiftningen. har aviserat i sin rapport (Meddelande 1-1997) att de kommer att överväga om ändringar bör göras i föreskrifterna till SVL 30 §, bl.a. rörande skyddet för skogliga impediment. Med detta i beaktande har vi funnit att lagen, i kombi- nation med andra faktorer som kunskapsspridning och marknadstryck, i allt väsentligt innebär att hänsynen till miljön har ökat jämfört med den tidigare skogsvårdslagen. Vi har därför inte övervägt några förändringar i skogsvårdslagen. 154 Kap 8 Våra bedömningar och förslag Miljölagarna är föremål för inarbetande i den kommande miljö- balken av miljöbalksutredningen som även utreder följdlagstiftningen. Vi har därför inte övervägt några förändringar inom miljölagsområdet. Miljöbalksförslaget och det pågående propositionsarbetet i anslutning till detta är även skälet till att vi inte övervägt några förändringar i regeringsformens andra kapitel 18 §. Ett lagstiftningsproblem som pekat på är det faktum att civilrättsliga naturvårdsavtal enligt jordabalken inte kan skrivas in i fastighetsboken och därmed inte följer fastigheten utan endast ägaren. Vi delar uppfattning att det är angeläget att naturvårdsavtalen kan följa fastigheten och har förstått att miljöbalks- utredningen hanterar denna fråga i samband med följd- lagstiftning. 8.3.2Samverkan stat - näring Som tidigare redovisats står målet för bevarande av den biologiska mångfalden i skogen på två pelare; den hänsyn som skogsnäringen tar vid sitt brukande av skogen, dvs. näringens sektorsansvar, och säkerställande av skyddet genom reservatsbildning och biotopskydd/ naturvårdsavtal. Det konstaterades redan av den skogspolitiska utredningen att dessa två pelare utgör kommunicerande kärl. Behovet av lagskydd måste alltså analyseras mot denna bakgrund. För att skogspolitikens miljömål skall nås förutsätts en samverkan mellan näringens sektorsansvar och statens möjligheter att finansiera skogsreservat och biotopskydd. Brytpunkten där staten tar sin del av ansvaret kan identifieras som då pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten, dvs. gränsen mellan äganderätten och allmänintresset. är denna gräns inte särskilt tydlig i så motto att staten kan uppskatta behovet av sina insatser i förhållande till denna gräns. De hänsyn och frivilliga avsättningar utöver lagkraven som görs torde ofta innebära att markägaren avstår från en del av den intäkt som skulle erhållits om enbart skogsvårdslagens bestämmelser om hänsyn beaktats. Statens insatser är alltså till stor del beroende på graden av frivilliga åtaganden. Då detta komplexa förhållande råder är Kap 8 Våra bedömningar och förslag det alltså mycket angeläget att, genom t.ex. samplanering av olika skyddsinstitut och den hänsyn markägaren avser att ta, stimulera och positivt uppmärksamma frivilligheten. Det är speciellt viktigt när statsfinanserna är pressade och därmed möjligheterna att över statsbudgeten finansiera ett utökat skydd. Ytterligare ett viktigt skäl till samverkan är att staten i och med försäljningen av aktier i i hög grad minskade sitt direkta inflytande över stora arealer skogsmark. Detta är något som skiljer från , och ett flertal andra länder. Ett nära samarbete mellan myndigheter och skogsbruk i säker- ställandearbetet kan medföra betydande vinster för bägge parter. Vi har bl.a. tagit del av skyddet av Snöberget i , som kan tjäna som modell för andra delar av landet. Modellen bygger på skogsbrukets koncept för ekologisk landskaps- planering kombinerat med legala skyddsinstitut. För att klara bevarande av den biologiska mångfalden i skog måste samverkansformerna utvecklas. Grunden för detta är naturligtvis att bevarandet är en gemensam angelägenhet för staten och näringen. Detta måste ske på alla nivåer. har som sektorsmyndighet huvudan- svaret att från samhällets sida föra ut gällande skogspolitik med de jämställda målen. Detta bör fortsatt ske med den blandning av styrmedel som finns att tillgå: Lagtillämpning, rådgivning, inventering, information, statligt stöd, uppdrag och uppföljning/utvärdering. Vidare bör de centrala myndigheterna och ta ett särskilt ansvar för att så långt möjligt en samsyn etableras när det gäller problembild och vilka åtgärder som krävs för att nå målen. Det är angeläget att en sådan samsyn kommuniceras gentemot omvärlden, vilket kan återspeglas i dialogen på olika nivåer såväl inom myndighetssfären som mellan näringen och andra aktörer. 156 Kap 8 Våra bedömningar och förslag Vi upplever också att det regionala och lokala samarbetet kan stärkas framförallt mellan skogsvårdsstyrelserna och länsstyrelserna. På flera ställen i sker detta på ett föredömligt sätt. För att de begränsade resurser som under överskådlig framtid finns för skydd skall ge störst miljönytta anser vi att de regionala myndigheterna aktivt bör samverka vid inrättandet av reservat, biotopskydd och naturvårdsavtal. Det är inom regionen som kunskapen om skogens naturvärden är störst och det är där förutsättningarna är bäst att följa utvecklingen när det gäller brukandet av skogen. De centrala myndigheterna bör verka för att det regionala samarbetet stärks över hela landet. Detta kan ske t.ex. genom gemensamma utbildningstillfällen på naturvårdsområdet. Under utredningsarbetet har möjligheterna till samordning av skyddet för den biologiska mångfalden och för areellt utbredda kulturmiljövärden, som skyddas av kulturmiljölagen, påtalats bl.a. av . Vi ser detta som en möjlighet som bör tas tillvara, utöver det skydd som kan åstadkommas med kulturminnes- lagen eller hänsyn enligt skogsvårdslagen, genom t.ex. utvecklad samverkan mellan skogsvårdsorganisationen och länsstyrelserna. I vissa fall torde vinsterna från samhällsekonomisk synpunkt vara stora och avstegen från biologiska skyddskriterier små. Samplanering kommer att ställa ökade krav på personalinsatser hos de regionala myndigheterna. Detta sammanfaller väl med att rege- ringen i regleringsbrevet till länsstyrelserna har angett säkerställande- arbetet som ett prioriterat område. Dagens kunskapsläge uppvisar brister när det gäller såväl naturvårds- biologi som tillståndet för den biologiska mångfalden i skogseko- systemen. När det gäller effekter på miljön har slagit fast att försiktighetsprincipen skall tillämpas. Med kostnaderna för mark- förvärv, intrångsersättning och avstådda avverkningsintäkter i be- aktande anser vi att det är nödvändigt att ytterligare klarlägga var och hur natuvårdsinsatserna gör mest nytta. Detta kräver en hög ambitions- nivå inom det naturvårdsbiologiska forskningsområdet. Kap 8 Våra bedömningar och förslag I samband med att fattade beslut om den nya skogs- politiken beslöts att och skulle följa upp effekterna i miljön. En första redovisning skulle ske . Viss redovisning har tidigarelagts av regeringen som underlag för vårt uppdrag. Denna uppföljning är nödvändig för att samhället skall kunna dimensionera sitt åtagande av skyddsbehovet. Vi anser det vara angeläget att i samarbete med utifrån erfarenheter från den nu pågående uppföljningen utarbetar förslag på en kontinuerlig uppföljning. Denna bör b ygga på kostnadseffektiva metoder som ger jämförbara data över tiden. Härvid bör man bygga på etablerade övervakningssystem, t.ex. Riksskogstaxeringen och den samordnade miljöövervakningen. Informations och utbildningsarbete som , bolagen och skogsägarrörelsen bedriver har en avgörande betydelse för miljömålets uppfyllnad. På så sätt kan nya forskningsrön få snabb spridning och effekt i skogen För att understödja och medverka till att de frivilliga avsätt- ningarna blir så ändamålsenliga som möjligt behöver det göras särskilda insatser för riktad individuell rådgivning/utbildning till skogsägare som är nyckelpersoner för att nå mångfaldsmålet. Exempel på sådana skogsägarekategorier är: -nya skogsägare (i samband med fastighetsöverlåtelser) -skogsägare med särskilt höga naturvärden på sina marker -skogsägare med särskilt höga naturvårdsambitioner -skogsägare som långsiktigt vill planera sin skötselinriktning i en skogsbruksplan. Vidare har stora samlade utbildningskampanjer som gett mycket stor naturvårdsnytta i relation till satsade medel. En fortsättningsutbildning är under utarbetande (Grönare Skog) och även denna har förutsättningar att bli en investering med god avkastning i form av hög naturvårdsnytta. 158 Kap 8 Våra bedömningar och förslag 8.3.6Krav på statens skogar Bevarandet av skogens mångfald baseras på ett komplext samspel mellan skydd av områden och hänsyn vid brukandet. Beredningen anser att regeringen i detta läge bör markera en ambitionsnivå på den skogsmark som staten är ensam ägare till. Detta bör tydliggöras i de årliga direktiven som presenteras i statsliggaren. De innehav det rör sig om är de som förvaltas av och Fortifikations- verket (ca 470 000 ha brukad skogsmark). Ett positivt bidrag i arbetet med att säkerställa mark vore om staten inte belastar Naturvårds- verkets naturskyddsanslag vid säkerställandet av områden på dessa innehav. När det är aktuellt med reservatsavsättningar i inland bör man pröva i vilken utsträckning berörda markägare kan erbjudas markbyte eller avverkningsrätter på mark. Detta vore gynnsamt från samhällets synpunkt. Markägare fråntas inte sin möjlighet till försörjning och staten undviker kontantutgifter. Kostnaden sprids istället över tiden i form av uteblivna avverknings- intäkter. Vi har emellertid förstått att potentialen för markbyten/ersätt- ning av detta slag är begränsad i förhållande till säkerställande- behovet. Ett ökat reservatsskydd är särskilt angeläget för att säkra bevarandet av den krympande andelen värdefulla skogar av naturskogskaraktär. För att klara ett ökat skydd i ett ansträngt budgetläge har vi övervägt möjligheterna att staten , , ger en viss ersättning till markägaren för objekt som man avser bilda reservat av. Detta skulle kunna liknas vid en option som staten köper och som garanterar markägaren ersättning då reservatet bildas. Rent praktiskt skulle en reservatsoption kunna utformas som de civilrättsliga naturvårdsavtal som skrivs mellan och markägaren. Skillnaden ligger i tidsutdräkten och avsikten att köpa området då optionen löper ut, samt att det torde röra sig om betydligt större områden i optionsfallet. Kap 8 Våra bedömningar och förslag Fördelen med optionerna är att ett begränsat naturskyddsanslag skulle kunna räcka till väsentligt större arealer än då all mark måste köpas in för att förhindra avverkning. När optionen löper ut finns två möjligheter för staten: (1) köpa området, (2) på grund av ny kunskap avstå från att köpa det. Hela reservatsanslaget bör inte användas för denna typ av optionsköp. Det skulle kunna leda till en ackumulation av mycket stora anslagsbehov. Vi tror inte heller att det är nödvändigt. Vi har vid en av våra utfrågningar hört från företrädare från skogsbolagen att man kan tänka sig att avtala om att avvakta med avverkning i reservatsaktuella objekt utan krav på ersättning. De optioner med ersättning som föreslagits här ser vi därför i första hand kunde vara ett sätt att klara skyddsvärda objekt på privat skogsmark. 8.4Hur klara fortsatt säkerställande med stöd av naturvårdslagen? Oavsett hur skyddet kan utvecklas och stärkas genom de åtgärder vi angivit i avsnitt 8.3 anser vi att våra slutsatser i avsnitt 8.2.3 i allt väsentligt kvarstår. Det rör sig om en statlig finansiering på ca . Enligt vårt direktiv är grundprincipen att finansieringen av reservat skall ske över statsbudgeten. Detta innebär ett mycket besvärligt läge genom att behovet av medel för skydd sammanfaller med en situation då ett flertal utgiftsområden i statsbudgeten kraftigt skurits ned och behov av förhöjda anslag påtalas från ett flertal samhällssektorer. Under vårt utredningsarbete har olika förslag framförts, vilka vi redovisar nedan. Förslag om införande av naturvårdsavgifter har framförts vid ett flertal tillfällen, bl.a. i ett särskilt yttrande till skogspolitiska kommitté. Frågan har också varit föremål för närmare utredning på uppdrag (Naturvårdsavgift i skogsnäringen av L. 160 Kap 8 Våra bedömningar och förslag , 1993). Vi har dock konstaterat att regeringen för när- varande inte anser att en naturvårdsavgift är aktuell. Dessutom skall vi enligt våra direktiv inte lägga förslag inom skatteområdet. Därför har vi inte heller övervägt möjligheterna till skattelättnader för dem som frivilligt avsätter mark, vilket också föreslogs i ett särskilt yttrande till den skogspolitiska kommittén. Skogsägarrörelsen och miljöorganisationer har gemensamt förordat en försäljning av statens del av . Detta skulle ge en intäkt på ca elva miljarder, som då helt eller delvis skulle kunna användas för att lösa in mark för reservatsbildning. En försäljning där medlen användes för reservat skulle innebära att staten omförde sitt indirekta innehav av produktiv skogsmark, genom aktierna i , till ett markinnehav som utgör ett direkt samhällsintresse att inneha. Problemet är att staten erhåller i storleksordningen /år i utdelning på sitt aktieinnehav. Dessa medel måste vid en försäljning sparas in på något annat utgiftsområde och förslaget innebär därmed ingen nettofinansiering. Inför försäljningen av AssiDomän har framfördes även förslaget att använda bolagets mark för markbyten. Mot bakgrund av att staten är ensamägare (staten äger ) anser vi dock att denna möjlighet inte är realistisk. Om statens utövade sitt ägarin- flytande på detta sätt skulle sannolikt resultatet bli en kraftig minskning av börsvärdet, vilket därmed skulle drabba staten själv. Det är också tveksamt om det är förenligt med aktiebolagslagens bestäm- melser som bl.a. ålägger styrelsen att tillvarata aktieägarnas ekono- miska intressen. Att se skydd av skogsmark som en investering är något som tagits upp bl.a. på våra hearingar. Rent principiellt delar vi uppfattningen att man kan betrakta reservatsbildningar som en investering för framtiden, eftersom det säkrar bevarandet av den biologiska mång- falden för kommande generationer. I statsbudgeten är det dock mera en fråga om hur utgifterna skall redovisas. Statens måste ändå avsätta medel för inköpen. Ytterligare förslag som framförts är möjligheterna till att generera intäkter i form av lotterier, insamlingar etc. Vi har inte berett detta närmare utan kan bara konstatera att möjligheten finns men att det är Kap 8 Våra bedömningar och förslag oklart om hur mycket detta kan ge och hur uthållig sett över tiden en sådan finansiering är. får och fram /år i bidrag för reservatsbildning från EU genom LIFE-fonden. Inom EU pågår dessutom utredningar angående en eventuell omläggning av den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Elementet Environmental and Cultural Landscape Payments ECLP föreslås utgöra en del av denna. Markägarna skulle få betalt av samhället för att tillhandahålla miljötjänster. Detta skulle då även gälla skogen vilket innebär en gemensam skogspolitik, något som de skogsproducerande länderna inom EU är mycket avvisande till. Skulle detta emellertid realiseras ser vi att ett sådant stöd i första hand berör hänsyn vid brukandet av skogen snarare än områdesskydd och reservatsbildning. En slutsats av ovanstående bedömningar är att finansieringen av naturreservat och biotopskydd till största delen måste ske genom det ordinarie budgetarbetet och att en höjning av anslagsnivån endast kan ske genom en politisk prioritering. Vi har diskuterat vilka möjligheter till en finansiell förstärkning en etablering av en stiftelse skulle kunna innebära. Vi har inte utrett förutsättningarna för en stiftelse utan ser det närmast som en möjlighet som skulle kunna prövas genom ett politiskt initiativ. Grundförut- sättningarna skulle vara en fristående stiftelse där staten, eventuellt andra offentliga institutioner samt den privata sektorn, t.ex. skogs- näringen, skulle vara stiftelsebildare. Stiftelsens syfte skulle vara att finansiera skydd av skogsmark och stiftelseformen skulle för- hoppningsvis bredda den finansiella basen för detta. Såväl i utlandet som på den regional nivån i finns exempel på väl fungerande stiftelser för naturvårdsändamål. skulle också vara en naturligare mottagare än staten av t.ex. donationer och gåvor som skulle kunna användas för skydd. Frågor som skulle behöva utredas närmare, förutom intresset hos olika parter för att ingå i en stiftelse, rör bl.a. stiftelsens relation till den befintliga naturvårdsadmini- strationen, vilken roll stiftelsen skall spela när det gäller inköp av objekt samt vård av skyddade objekt. Kap 9 Konsekvensredovisning 163 Enligt utredningsdirektivet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser, att pröva offentliga åtaganden och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser. Avseende de regionalpolitiska konsekvenserna menar vi att de förslag vi framfört avseende möjligheten att erbjuda markägare i inland avverkningsrätter på mark vid inrättandet av reservat motverkar negativa sysselsättningseffekter av säkerställande av skogsmark i denna region. I övrigt kommer med nödvändighet avsättningar av skogsmark att ske främst i skogsbygder och därmed oftast i glesbygd. Vi kan inte se att det föreligger några brottsförebyggande eller jämställdhetspolitiska konsekvenser av våra förslag. Underlag för våra bedömningar om det offentliga åtagandet finns främst i kapitel 4 Politik, lagstiftning och aktörer. I våra direktiv har även angetts att en huvudprincip är att skydd av skogsmark med stöd av naturvårdslagen finansieras över statsbudgeten. Tilläggsdirektiv till Miljövårdsberedningen (JO 1968:A) behovet av ökad areal skyddad skogsmark för bevarande av biologisk mångfald Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) får genom tilläggsdirektiv i upp- drag att yttra sig över i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och former för att åstadkomma detta. Uppdraget skall utföras utifrån den av antagna strategin för biologisk mångfald och den nya skogspolitiken. Miljövårdsberedningen skall redovisa resultatet av uppdraget. Skogsbruket har stor påverkan på naturen och därmed på förutsätt- ningarna för den biologiska mångfalden. skogspolitik fastslås sektorsansvaret för miljön. Genom beslut infördes också ett miljömål som är jämställt med produktionsmålet. Miljömålet innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas (prop. 1992/93:226 s.27). Detta miljömål kommer till uttryck bl.a. genom ändringar i skogsvårdslagen (1979:429, omtryckt 1993:553). Det råder en bred enighet om att det behövs en större andel skyddad produktiv skogsmark nedanför det fjällnära området, än den som finns (). Trots att skogsbruket förändras i en miljövänlig riktning är det nödvändigt att åstadkomma reservat i högre takt . Detta gäller särskilt nedanför det fjällnära området. ökar den skyddade produktiva skogsmarksarealen med en takt av ca . Med skyddad skogsmark avses här sådant skydd som beslutas med stöd av naturvårdslagen (1964:822). Med oförändrad takt skulle , av den produktiva skogsmarksarealen nedanför det fjällnära området vara skyddad med stöd av naturvårdslagen. Behovet av skyddad skogsmark påverkas bland annat av vilka effekter som skogspolitik får, och i vilken grad som skogsbruket utvecklas och tar hänsyn till biologisk mångfald och kulturvärden. I enlighet med den skogspolitiska propositionen har regeringen gett och i uppgift att fortlöpande utvärdera den nya skogspolitikens effekter på den biologiska mångfalden. Vidare har i uppdrag att i samband med sin anslagsframställan redovisa en utvärdering av skogspolitikens effekter. Regeringen anser det angeläget att utöka den skyddade arealen produktiv skogsmark för att bevara den biologiska mångfalden och skogens kulturvärden. Regeringen kommer i annat sammanhang att uppdra åt och att tidigarelägga utvärderingen när det gäller återväxternas kvalitet och skyddet av skogsmark. I avvaktan på myndigheternas utvärdering av skogspolitiken och bedömning av reservatsbehovet behöver olika möjligheter utredas för att skydda skogsmark. Miljövårdsberedningen får i uppdrag att med de tidigarelagda redo- visningarna som grund yttra sig över i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och föreslå olika möjligheter och former för att åstadkomma detta. Miljövårdsbered- ningens uppdrag och förslag skall utgå från beslut som fattades i anslutning till dels propositionen Strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) dels propositionen En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352). En huvudprincip är att skydd av skogsmark med stöd av naturvårdslagen finansieras över statsbudgeten. Miljövårdsberedningen skall i sitt arbete ta hänsyn till och inrikta sig på de förutsättningar och ägarstrukturer som råder i de områden där behovet av skyddad areal är mest påtalat, t.ex. i . Miljövårdsberedningen skall redovisa de ekonomiska, administrativa och miljömässiga förutsättningarna för sina förslag samt konsekven- serna av dem. Om förslag lämnas som innebär ökade ekonomiska åtaganden för staten skall förslag till finansiering lämnas. Åtgärder på skattesidan lämnas utanför uppdraget. Miljövårdsberedningen skall utföra uppdraget inom sin ordinarie verksamhet (dir.1995:22). Miljövårdsberedningen skall i sitt arbete samråda med bl.a. , , Riksanti- kvarieämbetet, skogsnäringen, ideella naturvårds-organisationer och berörda departement. Miljövårdsberedningen skall redovisa resultatet av uppdraget.