sou · GLB3149 · 1998-01-01 00:00:00 — Inom de central- och östeuropeiska länderna är försurningsproblemen framförallt begränsade till markförsurning och skador på skog (de mest omfattande i hela ) i områden med stor kolförbränning och därmed stora svavelutsläpp, främst i den s k svarta triangeln be- stående av södra delen av tidigare , norra och södra . De kritiska belastningsgränserna överskrids och det sura nedfallet anses vara en av de viktigaste orsakerna till de förekomman- de skogsskadorna. Svårnedbrytbara organiska ämnen och metaller Det saknas ett samlat underlag för att göra bedömningar av situatio- nen som helhet för metaller och svårnedbrytbara organiska ämnen i CEE-länderna, liksom i EU-länderna. Det förekommer s.k. hot spots, där problemen är mycket allvarliga, men den generella utbredningen av problemen är inte känd. Anpassningen av EU-lagstiftningen i kandidatländerna Flertalet av kandidatländerna hade redan under det tidigare central- planerade samhällssystemet en omfattande miljölagstiftning. Lagstift- ningen baserades ofta på miljökvalitetsstandards medan direkta emis- sionskrav på enskilda anläggningar eller typer av anläggningar var sällsynta. Det fanns heller inga administrativa strukturer som på ett effektivt sätt kunde se till att gränsvärden och utsläppskrav uppfyll- des. Ett undantag och det område där kandidatländerna legat långt framme eller i paritet med de västeuropeiska länderna är naturvårdsområdet. Ny miljölagstiftning i samtliga länder I samband med den politiska omvandlingen av de tidigare kommu- nistiska länderna och de tre baltiska ländernas självständighet inled- des arbetet med att utarbeta helt ny lagstiftning inom i stort sett hela samhället, inklusive miljöområdet. Eftersom frågan om EU- medlemskap inte var aktuell (i början av 1990- talet) så utgjorde en eventuell anpassning till EU-lagstiftningen inte något huvudsyfte när de första nya miljölagarna utformades. Dessa ramlagar är nu föremål för revidering eller har i vissa fall redan omarbetats för att uppfylla kraven i EU:s lagstiftning och prin- ciper på miljöområdet t.ex. genom att man inarbetat bärkraftig ut- veckling som övergripande målsättning, principen om att förorenaren skall betala, försiktighetsprincipen, regler om den enskildes och all- mänhetens rätt till information i miljöfrågor samt sektorsintegrering av miljöaspekterna. Sammanfattningsvis kan konstateras att den anpassning av lag- stiftningen som skett rört i huvudsak ramlagar och andra grundläggande lagar inom respektive miljösektor. Väldigt mycket (i vissa fall allt) återstår emellertid, främst när det gäller olika typer av tillämpningslagstiftning, miljöövervakning och inte minst för att byg- ga upp administrationernas förmåga, särskilt lokalt och regionalt, samt att se till att det nya regelverket genomförs på ett effektivt sätt. Av utlåtanden om kandidatländerna framgår att dessa i anpassningsarbetet klart prioriterat den lagstiftning som togs upp i utlåtanden om inre marknaden . Detta gäller även de delar av EU:s miljölagstiftning som faller under Inre Marknadsreglerna. I detta sammanhang är det också värt att notera att denna del av endast beräknas om- fatta av hela EU:s lagstiftning på miljöområdet. Utredningens genomgång av lagstiftningen har omfattat följande områden, klimat, skydd för ozonlagret, marknära ozon, försurning och luftkvalitet, övergödning och vattenkvalitet, avfall och avfalls- hantering, kemikalier samt naturvård och biologisk mångfald. Sammanfattningsvis kan konstateras att kandidatländerna kom- mit längst med anpassningen inom luft- och vattenvårdsområdena. Att så är fallet beror antagligen på att detta är områden där länderna redan tidigare hade en relativt omfattande lagstiftning och där arbetet med ny lagstiftning kom igång relativt snabbt efter det att samhälls- omvandlingen inletts. Det är också frågan om områden där länderna på grund av problemens gränsöverskridande karaktär haft möjlighet att få relativt omfattande internationellt bistånd. Mycket återstår emellertid och det kommer att ta innan länderna fullt ut kan uppfylla EU:s krav. Omfattande investeringar krävs. Sammanfattningsvis kan också konstateras att områdena avfall och avfallshantering samt kemikalier och kemikaliehantering sanno- likt är de två sektorer där, i jämförelse med andra områden, en större del av arbetet med att anpassa respektive lands regler till EU:s lag- stiftning återstår. Det område där problemen med EU-anpassningen sannolikt kommer att bli minst är inom naturvården och skyddet för den biolo- giska mångfalden. Även här krävs emellertid insatser främst rörande regler för markanvändning och integrering av naturvårdshänsyn i an- nan sektorslagstiftning som jord- och skogsbruk och transporter. Kostnader för EU-anpassningen på miljöområdet En rad rapporter och konsultstudier som lagts fram har försök gjorts att beräkna kostnaderna för kandidatländerna att uppfylla kraven i EU:s miljölagstiftning. De kostnadsberäkningar som presenteras varierar inom vida gränser beroende dels på att det råder stor osäkerhet i det underlags- material som används vid beräkningarna, dels att de förutsättningar som legat till grund för beräkningarna varit olika. Sammanfattningsvis kan man säga att även om det är stor spänn- vidd i beräkningar av de totala kostnaderna för miljöanpassningen så visar samtliga beräkningar att miljöområdet kommer att vara ett av de mest kostnadskrävande eventuellt till och med den mest kostnadskrä- vande sektorn. Beräkningar utförda på uppdrag av EU-Phare pekar på att kost- naderna för anpassningen inom miljöområdet skulle kunna utgöra så mycket som mellan av de totala kostnaderna. Beräkningar i en rapport som utförts på uppdrag av EU- kommissionen och som presenterades visade att de totala kostnaderna för EU-anpassningen inom de investe- ringstunga sektorerna vattenförsörjning, avloppsnät, avloppsvattenre- ning, förbränningsanläggningar samt avfallsbehandling uppgår till mer än 100 miljarder ECU, eller motsvarande cirka 1000 ECU per capita. De årliga kostnaderna enligt samma beräkningar uppgå till mel- lan 8-12 miljarder ECU eller 80-120 ECU per capita. I rappor- ten framhålls att även om denna summa bara utgör cirka två tredje- delar av de genomsnittliga miljöutgifterna per capita inom de nuva- rande EU-länderna så motsvarar det en mycket större andel av kandi- datländernas BNP. Utredningens bedömning av miljökonsekvenserna, slutsatser och rekommendationer Utredningens övergripande slutsats är att EU-utvidgningen ger bety- dande miljövinster i . Miljövinsterna uppnås snabbare om EU- kommisionens förslag om att tillföra miljöområdet avsevärda resur- ser, inom ramen för ett nytt kraftigt utvidgat PHARE-program, ge- nomförs. Vidare uppnås miljövinsterna genom att EU har en strikt uppföljning av miljöåtaganden. Andra internationella överenskom- melser ger inte samma effekt i detta avseende. EU:s miljöpolitik är det mest heltäckande internationella regelverket, vilket för länderna innebär skyldighet att se över och utveckla hela sin miljöpolitik. innebär utvidgningen vissa risker på miljöområdet. Det är därför viktigt att utvidgningsprocessen åtföljs av kompletterande åt- gärder för att dels stötta kandidatländerna så att dessa så snabbt som möjligt kan uppfylla EU:s miljödirektiv, dels för att skärpa EU:s nu- varande miljölagstiftning för att på ett kraftfullt sätt motverka eventu- ella negativa effekter av utvidgningen inom främst transportsektorn. Utredningen konstaterar att de största miljövinsterna uppnås i de tio kandidatländerna. är det viktigt att understryka att det är i dessa länder som det kan uppstå negativa miljöeffekter av EU- medlemskapet p.g.a. ökade transporter. Miljövinster kommer att uppnås inom i stort sett samtliga områ- den som studerats dvs. förbättrad luftkvalitet på grund av minskade lokala luftföroreningsutsläpp, minskat nedfall från luften av försuran- de ämnen, tungmetaller och svårnedbrytbara organiska ämnen (POP), liksom vad beträffar minskade utsläpp av vattenföroreningar och för- bättrad vattenkvalitet, förbättrad avfallshantering samt i form av minskade risker för hälsa och miljö från hanteringen av farliga kemi- kalier. För del blir miljövinsterna relativt begränsade. Det är främst sydöstra som kan dra fördel av minskat nedfall av för- surande ämnen som en följd av minskade luftföroreningsutsläpp i och . För del gäller att de positiva effekterna beror på minskade utsläpp av näringsämnen, främst fosfor- och kväveföre- ningar till vatten, minskat nedfall av kväveföreningar från luften samt minskad tillförsel av tungmetaller och svårnedbrytbara organiska för- oreningar via luft och vatten. Minskade eutrofieringseffekter kan för- väntas främst längs kusterna i och de tre baltiska staterna me- dan effekterna i öppna havet troligen blir små. Utredningen vill peka på att det är svårt att skilja på de miljö- konsekvenser som följer av den pågående utvecklingen i kandidatlän- derna och de miljöeffekter som direkt följer av att länderna blir med- lemmar av EU. En effektivisering av miljöarbetet såväl som en för- bättring av miljöförhållandena i kandidatländerna har redan skett som en del av den pågående samhällsomvandlingen. vill utred- ningen framhålla att anslutningsprocessen redan har medfört att mil- jöfrågorna har fått en högre prioritet i kandidatländerna. Utredningen anser/rekommenderar: ·att det från miljösynpunkt är en fördel om förhandlingarna om medlemskap inleds gemensamt för samtliga kandidatländer. Från miljösynpunkt är det viktigt att kunna utgå från de olika sekto- rernas totala miljöproblem och ta ställning till behovet av insat- ser sektorsvis för sammanhängande större geografiska regioner eftersom de allvarligaste miljöproblemen är gränsöverskridande. Ett för näraliggande exempel är vars miljö berörs av såväl de baltiska staterna som . ·att genomför en mera detaljerad analys av miljökonsekvenserna av den planerade utvidgningen särskilt vad avser sektorernas miljöansvar. En sådan analys är viktig som grund för en mera balanserad bedömning och prioritering mellan olika direktiv och miljöområden. I princip bör en miljökon- sekvensbeskrivning göras av varje större anpassningsprogram. Mot bakgrund av transportsektorns stora betydelse för utveck- lingen på miljöområdet bör denna sektor särskilt belysas. ·att EU:s krav vid förhandlingsstarten skall tillämpas på alla nya investeringar och anläggningar. När det gäller nya produkter bör EU:s krav enligt gällande direktiv tillämpas . ·att kandidatländerna, som en del av ett gemensamt EU-ansvar och inom ramen för arbetet med att upprätta det gemensamma Natura-2000 nätverket av skyddade områden, ges stöd för att be- vara värdefulla biotoper. ·att anpassningen av miljöreglerna ges hög prioritet i medlems- förhandlingarna så att en så stor del som möjligt av miljölag- stiftningen kan vara genomförd vid anslutningsdagen. För de di- rektiv som av olika skäl inte kan vara genomförda fullt ut vid detta datum måste man i förhandlingarna för vart och ett av kan- didatländerna fastställa tidtabeller. Tillräckliga resurser måste också avsättas för att effektivt kunna övervaka att dessa tidta- beller följs. Några övergångslösningar utan fastställda tidtabeller när det gäller att följa får inte accepteras. ·att regeringen vid utarbetandet av strategi inför med- lemskapsförhandlingarna bör beakta att miljökostnadernas andel av anpassningskostnaderna är väsentligt större än den andel som miljöområdet kunnat disponera av PHARE-resurserna. ·att vid en prioritering av insatserna för att minska utsläppen av luftföroreningar bör EU-anpassningen inom trafik-/fordonssek- torn ges mycket hög prioritet. Som en del i denna prioritering re- kommenderar utredningen att samtliga nya fordon som säljs i de nya medlemsländerna och senast från och med anslut- ningsdagen skall uppfylla de senaste EU-kraven. Utredningen rekommenderar också att länderna överväger att införa eller komplettera redan befintliga ekonomiska styrmedel för att på- skynda förnyelsen av fordonsparken. ·att kandidatländernas medverkan i EU:s miljöarbete bör stimule- ras och underlättas som en del av anpassningsprocessen. Repre- sentanter från kandidatländerna bör redan nu inbjudas att delta i de olika expertgrupper som arbetar med att utveckla EU:s miljö- politik inom olika områden. ·att den successiva omprioriteringen av det svenska miljöbistån- det till kandidatländerna som skett fortsät- ter och ytterligare fokuseras på projekt som stödjer EU- anpassningen. Erfarenheterna från de svenska medlemskapsför- handlingarna, liksom från de gångna tre åren av fullvärdigt medlemskap, bör kunna utnyttjas för att bland annat stödja kapa- citets- och kompetensuppbyggnad inom administrationerna i kandidatländerna. ·att EU och dess nuvarande medlemsländer arbetar för att höja säkerhetsnivåerna i kandidatländerna. Det är då viktigt att stödet utformas så att det inte utgör en subvention till fortsatt kärnkraftsproduktion i förhållande till energieffektivise- ring och annan el- och värmeproduktion. ·att EU i detalj klarlägger kostnaderna för och miljökonsekven- serna av att genom energihushållning och i de fall detta visar sig nödvändigt med nya icke kärnkraftbaserade produktionsanlägg- ningar, ersätta de existerande kärnkraftanläggningarna. ·att EU och nuvarande medlemsländer även fortsättningsvis bi- drar till att kunskapsnivån i kandidatländerna höjs och till de in- vesteringar som är nödvändiga för att ta hand om befintligt ra- dioaktivt avfall och för att förbättra strålskyddet. ·att EU och nuvarande medlemsländer ger ett fortsatt starkt stöd till icke spridningsåtgärder i såväl kandidatländerna som i de länder som ingick i det forna . ·att inför anslutningsförhandlingarna bör betona att föl- jande direktiv prioriteras i anpassningsarbetet. Utredningen pekar också på ett antal direktiv som bör prioriteras i ar- betet med att anpassa kandidatländernas miljölagstiftning till EU:s. was, by the Swedish government in febru- ary 1997, commissioned to analyze the environmental and associated economic consequences of the forthcoming enlargement of the EU. The analysis has been based on the assumption that all applicant sta- tes countries will become full members of the EU. has to a large extent made use of available data and existing studies. These have been taken from, or have consisted of, international and Swedish studies and environmental impact ana- lyses conducted in preparation for accession to the EU. has also used the Who Pollutes ? (NV 1997:4788, available soon in English translation) as background material, along with Environmental Implications of EU Membership of Estonia, , and , published by () in 1996. Commissions report Agenda 2000 has also been taken into consideration, along with the Europe- an () report Compliance Costing for Approximation of EU Environmental Legi- slation in the CEEC (the EDC report). () has, on behalf of the Committee, prepared the report The state of the environment in Europe, , the associated co- untries and other countries in Central and Eastern Europe (in Swe- dish, Appendix 2 of this report). has also taken cog- nizance of the Danish environmental impact analysis The EUs en- largement towards the East – environmental perspectives (the , , 1997, in Da- nish). Furthermore, the Committee has conducted its own surveys and studies of the state of the environment and the ongoing process of EU approximation, particularly in the Baltic states and . Informa- tion from other candidate countries has been gathered and analyzed to the extent that this has been possible. For some countries this back- ground information is incomplete. In-depth analyses of the ongoing pre-accession process have be- en conducted for Estonia, , and , while the corresponding processes in , , , , the and have been analyzed superficially. In the case of the , however, atmospheric emissions have been analyzed in greater detail. has also analyzed the environmental consequen- ces of enlargement that have to do with nuclear power generation, nuclear non-proliferation, radiation protection and environmental and health. The economic consequences associated with the candidate co- untries approximation of EU environmental legislation have been more difficult to judge. Cost estimates are therefore sketchy or lack- ing entirely in some cases. This is mainly due to the fact that relevant data have been impossible to obtain. The assessments presented have largely been taken from published reports, such as the EDC report and the Danish impact analysis. Even in these studies, the cost esti- mates are uncertain. In addition, the Committee has made, for specified candidate co- untries, an environmental impact assessment for the EU as a whole and for with surrounding areas (Baltic Sea, and ). The consequences and environmental impact in other nearby countries, such as , and , are dealt with only marginally. has also taken in account the fact that the EUs environmental legislation is under development. Several new, impor- tant and comprehensive directives governing e.g. air, water and waste are planned in the next few years. They will be of great importance for the development of the state of the environment in an enlarged EU and will also affect the environmental situation in the candidate co- untries. An important task for the Committee has been to analyze the en- vironmental consequences of the candidate countries approximation of the EUs environmental legislation. has also exa- mined how the enlargement of the EU to 25 member states will affect environmental efforts within the EU, for example in the form of stricter environmental rules and greater integration of environmental considerations within important sectors of society such as energy, in- dustry, transport and agriculture. notes that it has been difficult to distinguish between environmental consequences resulting from already ongoing social changes that have already had positive environmental effects and would continue to proceed even if the candidate countries did not become members of the EU, and environmental effects that are a di- rect consequence of approximation with the EUs environmental di- rectives. The approximation process in the candidate countries Cooperation between the EU and the countries of Central and Eastern Europe began at the end of the 1980s. Diplomatic relations were es- tablished between the EU and , , and in 1988. In 1989, different types of free-trade agreements were concluded that regulated cooperation in trade, industry, etc. As the process of political change progressed in Central and Eastern Eu- rope, the EU established similar contacts and agreements with Esto- nia, and in 1991. These agreements have gradually been expanded into broader framework agreements for cooperation between the EU and the count- ry in question. The purpose of these so-called Europe agreements is to support political and economic change in these countries. The Eu- rope agreements comprise a basis for the EUs technical and financial assistance to these countries and provide a framework for supporting a specific countrys integration in the EU. The Europe agreements give the candidate countries access to numerous other EU cooperation programmes, in addition to financial assistance via Phare. These programmes include, for example, the LI- FE fund within the environmental field. The issue of accession to EU membership has top political prio- rity in the candidate countries. This is clearly evident from statements made by the heads of state of the candidate countries in various con- texts in recent years. The issue of EU membership is, along with that of NATO membership, probably the most important foreign policy issue in these countries. Commissions opinions on the candidate co- untries note that the countries have given clear priority in their ap- proximation work to the legislation that was discussed in the Com- missions 1995 on the internal market. The Baltic states have on various occasions noted that conflicts exist between the priorities of Commission and those of the candidate countries in the environmental field. Motor vehicle emissions, fuel grades, chemicals, packaging, noise and radiation protection are prioritized in the EU. They are not, however, given particularly high priority on the lists of national environmental pro- blems in the candidate countries. Instead, the concerned countries gi- ve the highest priority to air and water pollution and waste-related environmental problems. This in turn means that a large portion of the qualified personnel in the environmental ministries are now wor- king with approximation of EU environmental legislation, in part at the expense of other national and international environmental work. Commission and the candidate countries have so far primarily focused on the work of approximation of EU legislation (including environmental legislation). Less attention has been given to the important questions relating to the implementation and enfor- cement of the legislation and the need to build competence and insti- tutions within these areas. The approximation process in the Commission and the member states The process of enlargement has high priority in Com- mission. When it comes to environmental issues, a large number of directorates are involved. DG 1A has coordinating responsibility for the entire negotiation process, DG III is in charge of the internal mar- ket directives, while DG XI bears direct responsibility for the envi- ronmental issues. The agriculture and transport directorates also have an important role. Great importance has been attached to the question of EU enlar- gement and its consequences for the environment in several member states, especially those bordering on the candidate countries. The Nordic countries along with and have focused much of their bilateral support in the environmental field on projects associ- ated with the approximation process. In , EU enlargement is accorded high priority both as a general political issue and as it bears on the environment. Enlarge- ment has been included on the agenda of many bilateral meetings, in particular with and the three Baltic states. EU aid to the candidate countries has increasingly come to be focused on projects that support approximation. Financial assistance is being given via the Phare programme to knowledge transfer, con- sulting services, education and training, as well as to the reformation of legislation and institutions. Since 1990 a total of ECU 600 million has been allocated to environmental projects in the candidate countri- es via Phare. In 1996 Commission adopted a new envi- ronmental strategy for Phare giving the highest priority to aid to the approximation process and other activities that can support the ap- proximation of environmental legislation. During the fall of 1997 the Commission has proposed a new expanded PHARE programme for two years (2000-2001) amounting to three billion ECU. In the strategy for enlargement presented by Com- mission in the summer of 1997, the Agenda 2000 document, it is pro- posed that the Phare programme should continue to be the most im- portant instrument for supporting the approximation process. The programme will focus on institution and financing of in- vestment projects (in the ratio of 30-70 percent respectively). The en- vironmental and transport sectors are mentioned as particularly urgent areas for efforts aimed at approximation of the EUs environmental requirements by the candidate countries. Three special programmes have been established within Phare to support the approximation pro- cess. heavy investments are required in order to enable the can- didate countries to meet the EUs environmental requirements.