sou · GLB383d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Makten verkar i form av fastlåsande anvisningar av hur män och kvinnor bör leva sina liv och uppfatta sig själva i termer av de varianter av det maskulina och det feminina som dominerar i de sociala fält i vilka de befinner sig. Att igångsätta kulturella omdefinieringsprocesser är ett svårt och även konfliktfyllt företag. Den offentliga sektorn är i väsentliga hänseenden en producent av kvinnor som socialt kön. Att ändra på detta skulle vara i linje med vissa jämställdhetsambitioner men stöta på starkt motstånd utifrån etablerade könsidentiteter och (kort)siktiga intressen kopplade till bio-kön. (1992) Gendering organizational theory. I A. Mills & P. . (red.) Gendering Organizational Analysis. Ahltorp, B. & , E. (1991) Spelet i . Om kvinnor och män på jobbet. (1993) elementary teachers: experiences and perspectives. I C. (red.) Doing Women's Work. Men in a- tions. D. (1997) Understanding Gender and Organization . : (kommande) & S. Deetz (1997) . : (kommande) & A-S (1993) Med känslan som ledstjärna. En studie av reklamarbetare och reklambyråer : . & K. (1994) Tolkning och reflektion. Vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod : . & M. . (1994) Gender, Managers and Organizations. /: de Gruyter (1994) Könshierarkier i gungning. Kvinnor i kunskapsföretag . : Acta Universitatis Upsaliensis. Studia Sociologica Upsaliensia 39. (1977) A Poetic for Sociology. Calás, M. & L. Smircich. (1996) From the woman's point of view. Feminist approaches to organization studies. I S. , C. . (red.) Handbook of Organization Studies . Chodorow, N. (1978) Reproduction of Mothering. (1989) Frameworks of . Cockburn, C. (1991) In the of Women. Deetz, S. (1992) Disciplinary power in the modern corporation. I M. and H. Willmott. (red.) & O. (1982) Kulturanalys. (1984) The Feminist . Flax, J. (1987) Postmodernism and gender relations in feminist theory. 12: 621–643 Fondas, N. (1997) Feminization unveiled: management qualities in contemporary writings. 22: 257–282. (1980) /Knowledge. (1982) The subject and power. 8: 777–795. Fraser, N. & L. (1988) Social criticism without philosophy: an encounter between feminism and postmodernism. Theory, Culture and Society. 5 (2–3): 373–394. Gherardi, S. (1995) Gender, Symbolism and Organizational Cultures. Guba, E. & , Y. Competing paradigms in qualitative research. I Denzin, N. & Y. (red). Thousend Oaks: . (1992) Kunskap och kön . (1987) Feminism & Methodology. Hartsock, N. (1987) The feminist standpoint: developing the ground for a specifically feminist historical materialism. S. (red.) Feminism & Methodology. , M.,& Jardim, A. (1977) The Managerial Woman : Anchor Press. Hines, R. (1992) Accounting: filling the negative space. Accounting, Organization and Society. 17, 3–4, 314–341. Kanter, R. (1977) Men and Women of the Corporation : Basic Books. Kerfoot, D. & Knights, D. (1996) 'The best is yet to come? ': The quest for embodiment in managerial work. I D. Collinson & J. Hearn (red.) Men as Ma- nagers, Managers as Men. (1993) Organizational communication from a feminist perspective. I S. Deetz. (red.) Communication Yearbook, Vol. (red.) (1990) Feminism/Postmodernism. Perrow, C. (1978) Demystifying organizations. I R. . Heskenfeld. (red.) Reskin, B. & I. Padavic. (1994) Women and Men at Work. Thousand Oaks: Pine Forge Press. & , L. Värdering av kvinnors respektive mäns meriter vid tjänstetillsättning inom universitet och högskolor. (Ds 1996:14) : Rosenau, P. (1992) Post-Modernism and the Social Sciences. Insights, Inroads, and . (1990) Administrationens poetiska logik. Steier, F. (1991) Research and Reflexivity. Stivers, C. (1993) Gender Images in . (1996) Nedskärningar bra för kvinnor. (1992) Kvinnliga civilekonomers och civilingenjörers karriärutveckling Sockholm: EFI. Weedon, C. (1987) Feminist . West, C. & Fenstermaker, S. (1995) Doing difference. 9 (1), 8–37. Den offentliga sektorns omvandling och kvinnor och mäns företagande inom typiskt kvinnliga sektorer Också denna artikel behandlar den offentliga sektorns omvandling ur ett makt- och könsperspektiv. Jag fokuserar särskilt på de så kallade privatiseringar1 som redan ägt rum men även på de som förväntas. Privatiseringar berör på ett särdeles tydligt sätt makt, både ekonomisk makt och annan makt, i samhället. Artikeln syftar till att klargöra om kvinnor lyckats stärka, eller åtminstone bevara, sin position inom den offentliga sektorns typiskt kvinnliga ansvarsområden i samband med de privatiseringar som skett. Jag kommer att använda mig av en organisation, , eller snarare delar av denna orga- nisation – barnomsorgen, äldreomsorgen och städverksamhet, för att illustrera skeendet. De empiriska exempel jag använder är följaktli- gen relativt begränsade men de möjliga generaliserande implikatio- nerna vida omfattande både andra kommuner och andra delar av den offentliga sektorn. , liksom många andra svenska kommuner, har genomgått och genomfört stora förändringar . I samband med de borgerliga partiernas övertagande av makten i inleddes där, liksom i många andra kommuner, ett förändringsarbete som bland annat innefattade en övergång till beställar–utförarsystemet (BUM-mo- dellen) och ett minskande av kommunens eget engagemang i många verksamheter. Beställar–utförarsystemet presenterades i korthet i antologins inledande artikel. Här skall erinras om att modellen innebär ett särskiljande av kommunens beställar- och utförarroller vilket kan genomföras också om privatiseringar inte förekommer. Politikernas huvudsakliga roll är i BUM-kontexten att avgöra vad man vill har utfört och utarbeta villkor för denna produktion och 1Det problematiska med privatiseringsbegreppet framgick av den inledande artikeln. Jag kommer att här använda det utan att ytterligare diskutera definitionens giltighet i de enskilda fallen. Besluten sammanfattas i kravspecifikationer som också anger vilken tidsperiod som avses. Efter det att kravspeci- fikationer föreligger inbjuds till anbudsgivning från potentiella utförare. Utförarna skall uppfylla de uppställda kraven, men kan också föreslå kompletterande service och/eller arbetsuppgifter, och ange vilken ekonomisk ersättning de kräver för att fullfölja uppdra- get. I valet av leverantör spelar priset en stor, men inte den enda, roll(en). Med begreppet alternativa utförare avses andra än kommunen själv i egen regi. De alternativa kan följaktligen vara mycket olika såsom kommunala bolag, stiftelser eller privata företag av olika slag. I sistnämnda kategori kan ingå enheter som knoppas av från kommunen genom att en eller flera anställda tar över sin före detta arbetsplats och etablerar sig som egna företagare. Det var skeenden av det slaget som de tongivande kommunala politikerna hade i åtanke då de presenterade exempelkommunens nya strategi som en åtgärd som skulle leda till att kreativitet och entrepre- nörskap frigjordes. Eftersom en överväldigande majoritet av kom- munens anställda är kvinnor, 7.400 av totalt 9.000 anställda, var förhoppningen att kvinnors kreativitet alldeles särskilt skulle gynnas av förändringarna. Ett citat från en av kommunens kommunal- råd får illustrera detta resonemang: En viktig del av uppluckringen är att vi kan få ett ökat kvinnligt företagande vi uttryckte oss som att vi ville avskaffa närings- förbudet för kvinnor det kan ses som en jämställdhetsåtgärd det ligger ett egenvärde i att vi får flera företag sysselsätt- ningen kommer att mycket ligga i hur vi kan lyckas utveckla små företag bättre och det här är ju branscher som är alldeles utmärkta om man har sitt eget lilla företag och man är fyra, fem stycken (om jag söker arbete) då går jag till det lilla företaget för de är beredda att betala mera för där kan man lättare se den enskildes insatser. Hur gick det? Och hur skall det som skedde tolkas ur ett makt- och könsperspektiv? Det är de frågor som behandlas i den här artikeln. Utgångspunkten är de anställda, särskilt då kvinnor, som fanns i kommunen innan politiska beslut fattades om att aktivt uppmuntra så kallade alternativa utförare. Med de anställda i åtanke beskrivs de privata utförare som fick teckna kontrakt med kommunen efter den första, och i några fall efter den andra, anbudsomgången respektive 1994. Särskild uppmärksamhet ges åt dem inom städning, barn- och äldreomsorg. De visade sig, vilket behandlas längre fram, vara få men utgjorde en blandning av stora och små, lokala och geografiskt spridda företag. Dessa företag diskuteras utifrån de frågeställningar som är artikelns huvudsyfte att besvara: har kvinnor lyckats stärka, eller åtminstone bevara sin position inom den offentliga sektorns ansvarsområden som övertagits av privata utförare? De kvinnor som berörs är de som valde att knoppa av men också de som tog anställning hos andra alternativa utförare liksom de som stannade kvar i kommunens tjänst. Män är i liten utsträckning verksamma inom de valda sektorerna men visade sig trots det vara väl representerade bland de som uppträdde som privata utförare. Männens förändrade position utgör därför en viktig, kanske domine- rande, del i diskussion och analys. Svaren på artikelns frågor har vida implikationer rörande maktför- skjutningar inom den offentliga sektorn och som en följd av den offentliga sektorns omvandling. Detta diskuteras i artikeln avslutande del. Fram tills dess är framställningen relativt snävt begränsad till den empiri som valts för att illustrera skeendet. privatisering och företagande/entreprenörskap De företeelser och begrepp som artikeln handlar om, offentlig sektor, privatisering, entreprenörskap/företagande, kön och genus, används frekvent i dagligt tal och till synes utan problem vad avser innehåll. I vetenskapliga sammanhang framgår dock inte sällan begreppens oprecisa karaktär och kanske också ideologiska laddning. Det är därför motiverat att något kommentera dem före beskrivningen av händelseutvecklingen som illustrerar problemställningarna. Hur den offentliga sektorn skall avgränsas och beskrivas berördes i det inledande kapitlet varför det lämnas därhän i detta sammanhang. Privatiseringarnas innebörd har ett nära samband med karaktäristika hos de delar av den offentliga sektorn som berörs i varje enskilt fall. För att visa det tas hjälp av statsvetaren som i en uppsats i Statsvetenskaplig nummer 1 1992 diskuterar privatise- ringsprocesser i kommuner ur både teoretiska och empiriska perspektiv. Han menar där att begreppets mångfald åskådliggörs genom de fyra frågorna: till vem sker privatiseringen, vad är det som skall privatiseras, hur och slutligen varför sker det. Startpunkten för alla frågorna är att något är offentligt och skall förändras så att det blir mera privat. Svaret på första vem-frågan kan vara olika typer av privata utföra- re såsom företag, frivilliga organisationer, familjen, och (som här i står i fokus för intresset) före detta anställda. Privatiseringens innehåll vad avser styr- och kontrollsystem varierar mycket beroende på vem är. Också vad som privatiseras, vilka funktioner som berörs, varierar. Vanligt är att urskilja de tre funktionerna finansiering, produktion och reglering. Finansieringen avser vem som står för kostnaderna, produktionen vem som utför och kontrollerar den och regleringen vilka kontroller som krävs och hur de utförs. Hur-frågan berör vem som tar initiativ till nyordningen. I den studerade kommu- nen kan påstås att initiativet kom från politikerna även om vissa tongivande aktörer bland dem menar att deras beslut skall ses som svar på en stark önskan både från medborgarna och de anställda. Hur kan diversifieras mellan avyttring, avfinansiering, delegering och ersättning. I det förstnämnda fallet kan det vara fråga om ren försäljning eller åtminstone skötselansvar, i det andra att kostnaderna förs bort från det offentliga, i det tredje att ansvaret för produktionens utförande läggs på någon annan och i det fjärde ett möjliggörande för privata utförare att mot ekonomiskt vederlag fullgöra de förpliktelser kommunen har. Varför -frågan har berörts och kan sammanfattas i sina nyckelord: effektivitet och valfrihet. Svaren på de fyra grundfrå- gorna vad, vem, hur och varför kan kombineras på ett stort antal sätt vilket medför att privatisering kan rymma många olika varianter. I föreliggande artikel är, som nämndes ovan, vem-frågan utgångs- punkten. Det är nya privata alternativa utförare som valts för att illustrera framställningen. Varför -frågan har också berörts. Svaret på den var en övertygelse om att det skulle leda till ökad effektivitet och lägre kostnader för kommunen och ge medborgarna större valfrihet. Som kommer att framgå av fortsättningen var det framför allt produktionen, dvs. ansvaret för själva utförandet, som privatise- rades. Finansieringen förblev i hög grad ett kommunalt ansvar. Montin (1992) menar att svårigheterna med att entydigt definiera vad privatisering innebär inte skall avhålla oss från att nyttja begreppet men låta dess innebörd vara processorienterat markerande en rörelseriktning från det offentliga till olika blandformer med privata inslag. Det är så det är nyttjat i detta sammanhang. Entreprenörskap och företagande är också de två vanliga begrepp i den allmänna debatten. De används för övrigt inte sällan synonymt med varandra vilket dock, enligt mitt förmenande, inte är helt adekvat. Under ordet entreprenör i Nationalencyclopedin återfinns nyckelord såsom konkret handling, nydanande sätt, förnyare och experimenterande och risktagande. Det är också dessa karaktäristika som återkommer i olika framställningar och utveck- lingar av, vad jag vill beteckna som olika varianter av de så kallade, entreprenörsteorierna. Där betonas egenskaper och drivkrafter av ovan nämnt slag och den genomgående viljan hos egenföretagare att vara sin egen. Som lätt inses har mycket företagande små inslag av entreprenörskap såsom det definieras ovan utan kan vara enda sättet att utöva ett yrke, exempelvis som konstnär, eller ett traditionellt sätt att göra detsamma t.ex. som tandläkare. Förnyande och experimente- rande är inte heller allmänt förekommande. Många små företag utmärks av likformighet och anpassning till stora företag, det gäller många underleverantörer, eller etablerade kedjebildningar varav franchising är en variant. Det kan i detta sammanhang nämnas att nya företagares vanligaste bakgrund är arbete inom det yrke som företaget etableras. Ur den synvinkeln var alltså de kommunala privatiserings- förespråkarnas förhoppningar välgrundade. Köns- och genusdimensionen är viktig för att förstå utfallet av exempelkommunens privatiseringspropåer. Också dessa begrepp diskuterades i den inledande uppsatsen liksom i andra bidrag varför de inte ges någon större plats här. Några aspekter är här dock viktiga att uppmärksamma. Genussystembegreppet berördes i inledningen. Det beskrevs där som, i likhet med de andra maktbärande systemen, verkande på alla samhälleliga nivåer och i alla samhälleliga kontex- ter. Det samhälleliga genussystemet har således enligt detta synsätt sin motsvarighet i organisationer där det ibland betecknas som gender regime (, 1987), könsordning, könsarbetsdelning eller liknande. De organisatoriska könsarbetsdelningarna uppkommer och upprätthålls genom ständigt pågående könsstämplingar och könskod- ningar (se , 1993 och 1995 för en genomgång) som manifeste- ras genom mer eller mindre explicita könskontrakt (se t.ex. Petters- son, 1996) och uppfattningar och normer om vad som är kvinnligt och vad som är manligt. Då förändringar sker, internt eller externt initierade, kan de förutsättningar på vilka de organisatoriska köns- kontrakten utformats också förändras. Omförhandlingar kan därför bli nödvändiga innan den nya ordningen kan läggas fast. Omförhandling- arna synliggör det icke-deterministiska i den bestående ordningen. Organisationsstudier kan bidra till att explicitgöra och förklara det som annars förblir oförklarat också på en samhällelig nivå. Det synsätt som ovan relaterades kommer att användas för att förstå privatiseringspropåernas resultat i några av exempelkommunens kvinnodominerade sektorer såsom det manifesteras både i de nytillkomna organisationerna/ företagen och i delar av den gamla organisationen. och traditionella alternativa utförare I inledningen och citatet från kommunalrådet ovan betonades det nya i kommunernas sätt att fullgöra sina åtaganden. Det är dock en sanning med modifikation. Alternativa utförare är ingalunda något nytt. Även om regler och hinder var många fanns också tidigare utrymme för privata företag inom det offentligas ansvarsområde. Dessa aspekter berörs i detta avsnitt som en bakgrund till de senaste årens utveckling och initierade förändringar. Många av den offentliga sektorns verksamheter har varit monopo- liserade. Det gäller t.ex. försvaret och polisen. Men – och det bör betonas, andra har inte formellt varit monopoliserade utan rätten att starta konkurrerande verksamheter har funnits. Orsakerna till att detta förhållandevis sällan har realiserats kan ha varit många. Som exempel kan nämnas att krav på stora initiala investeringar och klara stordrifts- fördelar avskräcker konkurrenter. Det uppstår en slags naturliga monopol. Samma konsekvens blir följden av att det ekonomiska utfallet uppskattas vara klent eller alltför riskfyllt. Det kan inte heller uteslutas att det också varit fråga om tröghet, en slags konservatism, där vissa verksamheter åsatts en ideologisk offentlighetsstämpel. De som sökt sig till den offentliga sektorn har inte sällan haft den åsikten (, 1996). De som utbildar sig till bibliotekarier har t.ex. sett bibliotek som en del av en offentligt finansierad och driven verksam- het (, kommande bok). års förändringar har för vissa sektorer eller verksamheter inneburit att monopoliseringen upphört och för andra att ansvariga politiker sökt tvätta bort offentlighetsstämpeln t.ex. genom att ändra betingelserna på olika sätt för att underlätta en övergång från offentligt till privat. Som exempel på det senare kan nämnas införande av skolpeng i vissa kommuner, uppdelning av verksamheter i enheter som bedömts vara lämpliga för nya utförare att lägga anbud på, och så vidare. Varianterna och de praktiska lösningarna är många. Det skall betonas att hur det ser ut varierar betydligt mellan olika sektorer, mellan olika kommuner, mellan olika landsting. Med tanke på den livliga politiska debatt och det stora massmedi- aintresse som visas dessa nyordningar är det förvånande litet som verkligen har hänt. Redan innan det tidiga 1990-talets politiska beslut fullgjorde , som illustrerar framställningen, inte sällan sina förpliktelser med hjälp av andra utförare än den egna personalen. Kommunen använde sig t.ex. av alternativa utförare inom flera områden. Det fanns några friskolor som i allmänhet var och är rörelse- eller föräldradrivna. vill ordna sina ungars skolgång som en tjänsteman uttrycker det. Verksamheten är och var starkt reglerad av , tidigare . Alternativa utförare inom kultur- och fritidsnämndens område har gamla traditioner. Där är det framförallt idrottsföreningar som genom avtal med kommunen fick och får hjälp att bedriva sin verksamhet mot t.ex. skötselansvar för fotbollsplaner. Utrymmet för genuina entreprenörer, inställda på att göra vinstgivan- de affärer, torde därmed vara litet. handhar och har handhaft viss renhållning inom och för kommunen. Det finns också tradition av att köpa in tjänster från privata företag. Det gäller t.ex. färdtjänst och behandling av socialt drabbade individer och familjer. I detta sammanhang bör också nämnas att bolag, i varierande utsträck- ning ägda av kommunen, varit etablerade . Det gäller t.ex. lokaltrafikbolaget (, 1995). Låt mig så avsluta denna del med att beröra vilka alternativa utförare som redan före den politiska nyordningen fanns inom de sektorer som här särskilt står i fokus. Inom barnomsorgen fanns ett ganska stort antal alternativa utförare vid sidan av den omsorg som bedrivits i kommunens egen regi. Det är påfallande ofta fråga om ekonomiska föreningar eller föräldrakooperativ. Många av dem startades som en följd av att omsorgen var underdimensionerad. Äldre- och handikappomsorgsverksamheten har varit delad mellan kommunen, landstingen och andra. I dessa andra ingår t.ex. Pingst- kyrkan närstående organisationer. Vad gäller städningen är förhållan- dena svårare att fastställa. Det förekom, förmodligen, att mindre städ- företag utförde rengöring åt delar av kommunala enheter. Svårighe- terna att få grepp om städsektorn har varit och är fortfarande stora. Det är utifrån detta utgångsläge som de fattade besluten och de vidtagna förändringarna skall ses. Förhållande i exempelkommunen tycks inte avvika från förhållandena i andra kommuner. 4Privatiseringarna som en följd av det tidiga 1990-talets politiska beslut – exemplet Den offentliga sektorn är, som visades inledningsvis en stor arbetsgi- vare. De flesta av de offentligt anställda har en kommun som arbetsgivare och kommunen själv är ofta den störste arbetsgivaren i många kommuner. Så är det också i , den kommun från vilket den empiri som illustrerar framställningen är hämtad. hade nästan 9.000 anställda, cirka 7.400 kvin- nor och 1.500 män. Näst störste arbetsgivare var med drygt 5.700 anställda. Där var könsproportionerna de omvända. Antalet kommunanställda minskade något första år. Minskningen tillskrivs i en PM från kommunledningskontoret både privatiseringar och rationaliseringar. 2 Uppgifterna nedan är hämtade, om inte annat anges, från kommunens egna Årsredovisningar och statistik samt från intervjuer med kommunala tjänstemän, både på beställar- och utförarsidan, och politiker. Kvinnor och män är ojämnt spridda över olika delar av den kom- munala verksamheten. Det innebär, med den terminologi som användes ovan, att könsarbetsdelningen är markant och att könsord- ningen därmed, med stor sannolikhet, varierar mellan organisationens olika delar. Könsordningen är en viktig del av den förhärskande organisationskulturen. Många andra förhållanden påverkar också kulturen. I detta sammanhang vill jag framförallt nämna att inom vissa kommunala sektorer finns många företrädare för professioner, semiprofessioner eller, åtminstone, tydliga yrkesgrupper med en stark yrkesidentitet medan det i andra helt saknas sådana. Detta tema återkommer i analysen och är framträdande teman också i och bidrag i denna volym. Artikeln utgår från de privatiseringar som gjordes första år som en följd av politiska beslut i . Som kommer att framgå är det svårt att få någon klar bild av utfallet. Svårigheterna är inte unika (Ds 1993:27). Detsamma gäller erfaren- heten att de förändringar som skett tycks vara mindre än förväntats. Inte heller i detta avseende avviker alltså exempelkommunen från andra. Att kartlägga vad som verkligen hänt visade sig, som nämndes ovan, vara förenat med betydande svårigheter. Ett skäl till svårighe- terna är den genomförda BUM-modellen vilken medfört att ansvar och befogenheter är fördelade mellan beställare och utförare. Sammantaget med resultatansvarets decentralisering har det medfört att ingen samlad kunskap finns om hur det förhåller sig i många sektorer. För att få en heltäckande bild måste uppgifter sökas från en rad olika källor och uppgiftslämnare. Både externt och internt material har använts i kartläggningen. Det sistnämnda har till exempel bestått av sammanställningar som olika tjänstemän gjort över situationen inom aktuellt ansvarsområde. Huvudsakliga uppgifts- lämnare och intervjupersoner har varit näringslivsansvariga på Kom- munledningskontoret samt tjänstemän på i huvudsak beställarnämn- derna men även inom centrala produktionens ekonomifunktion. Beställartjänstemännen har intervjuats både efter första och andra anbudsomgången. Intervjuer har också genomförts med flera av de alternativa utförarna samt med anställda hos de senare samt i kommunens egen produktion. Metodsvårigheterna varierar mellan olika sektorer av flera olika skäl. Äldreomsorgen har reformerats och omorganise- rats kraftigt.