sou · GLB3136d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna faktor var av stor betydelse också för uppgångarna 1919–1922 och 1944–49, men under dessa perioder var förloppet också en följd av att branschlö- nestrukturen förändrades till de kvinnliga arbetarnas fördel, det vill säga löneutvecklingen var bättre i de branscher som sysselsatte en relativt stor andel kvinnliga arbetare än i industrin i sin helhet. Den närmare analysen av förhållandet mellan dessa båda faktorer tyder emellertid på att förändringen av de branschspecifika relativlönerna under båda perioderna var en sekundäreffekt av förändringarna i branschlönestrukturen. Dessa berodde i sin tur på att olika branscher påverkades på olika sätt av, och hade olika strategier för att möta, de extrema förhållanden som rådde under den djupa krisen och den starka högkonjunkturen som följde på det slut (, 1995a:76–78 och 100–103). Kvinnors relativlöneutveckling på aggregerad nivå kan därmed indelas i två perioder med 1960 som gräns. En markant utjämning av löneskillnaderna mellan könen inträffade under båda perioderna. Den årliga genomsnittliga förändringen var bara något högre under den senare delperioden. Löneutjämningen var under båda perioderna framför allt koncentrerad till de inledande decennierna, medan perioderna 1940–1960 och 1980–1995 utmärkts av stabilitet i relativlönerna. Däremot var bestämningsfaktorerna bakom förändringen inte desamma. hade förändringar i sektors- och branschspecifi- ka relativlöner störst betydelse för förbättringen av kvinnors relativa En historia om löneutjämning löner på aggregerad nivå. Reduktionen av löneskillnaden –1940 orsakades främst av förskjutningar i fördelning- en av kvinnlig och manlig arbetskraft på sektorer samt för industrins del av förändringar i branschlönestrukturen. Med ett visst mått av förenkling kan man säga att omfördelningen av arbetskraft mellan sektorerna innebar att kvinnor lämnade sektorn Husligt arbete för Allmän tjänst mm samt Handel mm. Omfördelning- en av den manliga arbetskraften var mindre omfattande. Störst betydelse för utvecklingen av den aggregerade relativlönen hade den ökade kvinnliga sysselsättningen i den offentliga sektorn. Det motiverar att kvinnors vidgade tillträde till befattningar i stat och kommuner diskuteras utförligt i avsnittet Mellankrigstidens offentliga löne- och sysselsättningspolitik nedan. Förklaringar till lönestrukturförändringar över tiden brukar förankras antingen i institutionella eller ekonomiska förhållanden (se m.fl., 1996:150 ff.). I det förra fallet framhålles betydelsen av ideologiska och maktpolitiska förhållanden, vilka manifesterar sig framför allt i lagar och avtal. I det senare fallet betonas marknads- krafternas roll. Förändringar i utbud och efterfrågan på olika typer av arbetskraft är därvid ett centralt tema i analysen. Förklaringar som framhäver marknadskrafternas roll utgår explicit eller implicit från att relativlöneförändringar kan analyseras som en prisbildningsprocess på en marknad. Förändringar i relativlönen för kvinnor bestäms i en sådan modell av förskjutningar i relativ efterfrågan på och utbud av kvinnlig arbetskraft. I den följande framställningen, som är resonerande snarare än formellt analytisk, görs ingen precisering av någon sådan modell. Vi utgår helt allmänt från antagandet att stabilitet i relativlönerna speglar en jämviktssitua- tion, fallande relativlöner ett utbudssöverskott och stigande relativlö- ner ett efterfrågeöverskott. En viktig precisering måste emellertid göras. Endast relativlöne- förändringen på lägre aggregeringsnivå betraktas som utbuds- och efterfrågebestämd. Den del av förändringen som är att hänföra till förskjutningar i sysselsättningsfördelningen mellan könen har en annan bakgrund. Den är en konsekvens av förändringar i ekonomin som har sin upprinnelse huvudsakligen i förhållanden utanför arbetsmarknaden. Som ett första led i en analys inom den skisserade referensramen ska vi undersöka hur utbud och efterfrågan på kvinnlig arbetskraft vid givna relativlöner utvecklats . Någon mera precis skatt- ning kan därvid inte göras. Framför allt är effekterna av teknisk och institutionell förändring svåra att kvantitativt bestämma. går det att göra en grov skattning av förändringens storleksordning, men ofta måste vi nöja oss med att ange förändringsriktningen och göra en ungefärlig datering. Långsiktiga förändringar i utbudet av kvinnlig arbetskraft Förändringar i utbudet av kvinnlig arbetskraft vid givna relativlöner bestäms av två klasser av faktorer. Den ena är den kvinnliga befolkningens storlek och sammansättning. Utbudsförändringar uppkommer här som en följd av demografisk förändring vid givna förvärvsintensiteter inom respektive demografisk grupp. Den andra klassen av faktorer är förändringar i förvärvsintensiteter inom olika demografiska grupper vid given relativlön. Betydelsen av demografisk förändring härrör från att förvärvsin- tensiteterna varierar mellan kvinnor beroende på ålder och civilstånd. Detta slags utbudsförändringar kan ges en kvantitativ bestämning. Förändringar i ensamstående kvinnors förvärsvintensiteter har främst påverkats av andra faktorer än kvinnors relativlön. Störst betydelse har därvid den starka utbildningsexpansionen haft. Liksom de demografiska faktorerna kan alltså ensamstående kvinnors förvärvsintensitet betraktas som exogen i förhållande till relativlönen och kvantitativt bestämmas på samma sätt som dessa. Beräkningar som redovisas i tabell 1.5 visar att nettoeffekten av dessa utbudsför- ändringar varit närmast försumbar under hela undersökningsperioden med undantag för 1920-talet, då de genererade en ökning av det kvinnliga arbetskraftsutbudet . 2 Betydelsen av dessa faktorer beräknas som (O t–E ty)/, där O t är det faktiskt observerade antalet förvärvsarbetande kvinnor vid tiden t och E ty är det beräknade antalet förvärvsarbetande kvinnor t under det kontrafaktiska antagandet att befolkningens storlek och sammansättning varit oförändrade från ett basår, y. En historia om löneutjämning Tabell 1.5 Beräknad effekt på utbudet av kvinnlig arbetskraft av förän d- ringar i antal kvinnor 15–, den kvinnliga befolkningens å l- dersfördelning, civilståndsfördelningen i den kvinnliga befol k- ningen samt ogifta kvinnors förvärvsintensitet 1920–1990. Årlig förändring i procent. Not: Basår: 1920, 1930, 1940, 1950, 1960, 1970 och 1980. Källor: Se tabell 1.1. Förändringar i gifta kvinnors arbetsutbud bestäms såväl av variationer i relativlönen som av faktorer som påverkar arbetsutbudet vid givna relativlöner. De respektive effekterna kan inte direkt observeras åt- skilda och därför inte heller kvantifieras på samma sätt som de behandlade faktorerna. (1995a) innehåller ett försök att separera de båda. 3 Effekterna av en rad institutionella faktorer, till exempel skatter, förändring i hushållsarbetets teknologi samt över- föring av produktion av varor och tjänster från hushåll till marknad och offentlig sektor, har därvid ungefärligen kunnat dateras och förändringens riktning har kunnat bestämmas. har även en grov skattning av förändringens storlek kunnat göras. Den totala effekten bedöms ha varit liten ända , då en rad förändringar på skatteområdet, i välfärdssyste- met och i villkoren för hushållens varu- och tjänsteproduktion bildade ett block av varandra förstärkande faktorer som fick en betydande positiv effekt på kvinnors arbetsutbud. Omläggningen av skattesystemet var av stor betydelse. tillämpades i sambeskattning av gifta och samboende par. Låt oss anta att gifta kvinnors arbetsutbud i normalfallet utgjorde en variabel del som lades till mannens heltidsarbete. Före skattereformen lades kvinnans löneinkomst då på toppen av mannens, vilket i det rådande systemet med starkt progressiva skatteskalor innebar att den i de flesta hushåll belades med hög marginalskatt. När särbeskattning infördes blev förhållandena radikalt annorlunda. Ifall kvinnans löneinkomst, till exempel till följd av lägre lön eller deltidsarbete, var 3 Det görs med hjälp av en modell av Mincertyp. De förändringar i gifta kvinnors arbetsutbud som bestäms av relativlönen utgör därvid beroende variabel. Löner och övriga hushållsinkomster används som oberoende variabler. Residualen specificeras som en vektor av en rad institutionella faktorer såsom skattenivå och skattesystem, teknisk förändring i hushållsproduktion av varor och tjänster samt överföring av produktion av varor och tjänster från hushåll till marknad och offentlig sektor. lägre än mannens kom den också att beskattas med en lägre skatte- sats. Ett typiskt arbetarhushåll, som ökade sin bruttoinkomst , fick behålla av inkomstökningen om den härrörde från en ökning av mannens inkomst. Om den var frukten av att kvinnan i hushållet ökade sin inkomst från ett nolläge, blev nettoinkomstökningen däremot . Marginaleffekterna i exemplet innefattar även minskade inkomstrelaterade hyres- och barnomsorgssubventioner (, 1995a:49–50). Skattereformen 1971 genomfördes som utb yggnaden av en kraftigt subventionerad offentlig barnomsorg accelererade. ökade kapaciteten från av samtliga förskolebarn. genomfördes också en ideologisk offensiv, som resulterade i en allmänt betydligt mera positiv inställning till barnomsorg utanför hemmet än tidigare (, 1995b:255 f.). Gratis skollunch kom under loppet av att omfatta alla barn i och gymnasiet, och subventionerade måltider i företagsmatsalar eller på restauranger blev en allt vanligare förekom- mande löneförmån, som kring 1980 omfattade 1,2 miljoner löntagare (m.fl., 1987:129). Den snabba utvecklingen på hemelektronikom- rådet var ytterligare en faktor som verkade frigörande på arbetskraft från hushållen. Den helautomatiska tvättmaskinen, som kunde fyllas med smutstvätt och tömmas på ren tvätt , var på ett helt annat sätt än sina i och för sig arbetsbesparande föregång- are anpassad till en hushållssituation där ingen var hemma . Det rådde med andra ord starka komplementariteter mellan å den ena sidan en skattereform, som ökade det pekuniära utbytet av gifta och samboende kvinnors förvärvsarbete, och å den andra en rad institutionella och tekniska förändringar, som reducerade kostnaderna i form av sänkt servicenivå i hushållet. Dessa faktorer bildade närmast ett utvecklingsblock i den betydelse som givit begreppet (, 1950). De ingick en komplementär förening, som resulterade i något mer än enbart summan av de enskilda inslagen. Följden blev ett starkt positivt skift i gifta kvinnors arbetsutbud vid givna relativlöner . i efterfrågan på kvinnlig arbetskraft Förändringar i efterfrågan på kvinnlig arbetskraft vid given relativlön kan betraktas som bestämda av två slags förändringar i ekonomin. Den ena är förändringar i den totala sysselsättningens fördelning En historia om löneutjämning mellan sektorer och branscher med olika andelar kvinnlig arbetskraft. En relativ tillväxt av kvinnointensiva branscher medför, allt annat lika, en ökning av efterfrågan på kvinnlig arbetskraft. Den andra är förändringar av produktionsteknik och produktsammansättning inom sektorer, branscher och företag, som medför att den relativa använd- ningen av kvinnlig arbetskraft förändras. Det förra slaget av förändring i arbetskraftsefterfrågan kan ut- tryckas kvantitativt som kvoten mellan den faktiskt observerade förändringen av antalet kvinnor i arbetskraften och den beräknade förändringen under antagandet att andelen kvinnlig arbetskraft inom sektorer/branscher är från ett basår. Resultatet av en sådan beräkning på sysselsättningsdata för 23 sektorer i ekonomin återges i tabell 1.6.4 Tabell 1.6 Beräknad effekt på efterfrågan på kvinnlig arbetskraft av förändringar i den totala sysselsättningens fördelning på sekt o- rer. Årlig förändring i procent. Not: Basår: 1920, 1930, 1940, 1950, 1960, 1970 och 1980. Källor: Se tabell 1.1. I den omfattande litteraturen om de dramatiska förändringar i lönestruktur och sysselsättning, som inträffat i många länder , har teknisk förändring getts en framträdande roll som förklaringsfaktor. En rad undersökningar har visat att teknisk förändring i varu- och tjänsteproduktionen ökat efterfrågan på och därvid tenderat att gynna sysselsättnings- och löneutvecklingen för grupper på arbetsmarknaden med högre kvalifikationer. Denna så kallade skill-biased technical change implicerar komplementaritet mellan fysiskt kapital och utbildning. Teknisk förändring innebär emellertid inte nödvändigtvis att produktionsteknologin blir mer komplicerad och ställer högre krav på arbetskraftens kompetens. Tvärtom kan ny teknologi inbegripa förenkling av produktionsprocessen, vilket i sin tur kan medföra att efterfrågan förskjuts mot lågutbildad och därmed billigare arbetskraft. Detta var en av utgångspunkterna i en artikel av och 4 Jordbruk och husligt arbete har uteslutits. Motiveringen är att dessa sektorer betraktas som tillhörande den traditionella ekonomin i en dual modell av det ekonomiska systemet med kontraktsförhållanden på arbetsmarknaden som skiljer sig från de som råder i den moderna delen av ekonomin. (Se 1995a:31 ff.). En redogörelse för beräkningstekniken finns i 1995a:60 ff. (1995). Där ställdes frågan vid vilken punkt i den industriella historien som komplementaritet mellan fysiskt kapital och utbildning blev den dominerande tendensen vid teknisk förändring. Författarna ansåg sig kunna datera omsvängningen och satte den i samband med en vidare utbredning av bland annat processindustriell produktionsteknik och ett ökat utnyttjande av elektriska motorer inom industrin. , menade de, hade tek- nisk förändring lett till lägre kompetenskrav. Ny teknik och kompe- tens var substitut. Sambandet mellan industriell omvandling och arbetskraftsefterfrå- gan framstår således som mindre entydigt när det historiska perspek- tivet fördjupas. Det är också utgångspunkten i (1995a). I anslutning till resultaten från nyare strukturekonomisk forskning vid i beskrivs den tekniska förändringen som delar av ett cykliskt mönster i den ekonomiska och industriella dynamiken. har beskrivit det svenska industrisamhällets ut- veckling som en serie återkommande strukturcykler om 40–vilka löper i faserna omvandling, rationalisering och kris (1994). Tre fullbordade cykler har identifierats och tidsbestämts till ungefär 1850–1890, 1890–1930 och 1930–1975. Kring cyklernas gränsår uppträder kriser då, för att använda ett uttryck hämtat från , kreativ förstörelse öppnar vägen för struktur- omvandling. Det innebär bland annat att den industriella tillväxten söker sig nya vägar genom att verksamheten utvidgas till nya produktområden och nya produktionsmetoder tas i bruk. I denna fas spelar innovationer, framför allt inom kraft och kommunikationer, en central roll. Efterhand som utbudseffekterna av omvandlingen blir starkare som elasticiteten i utbudet av arbetskraft och kapital minskar, tilltar konkurrensen och pressar företagens vinster. Förnyelse ersätts av kostnadssänkande rationaliseringar inom den i omvandlingsfasen etablerade strukturen. Produkt- och metodutveck- lingen inriktas på standardisering, serietillverkning och långt driven arbetsdelning. Den tekniska förändringen i denna fas bidrar till att sänka kompetenskraven på arbetskraften. Rationaliseringen medför inte bara möjligheter för företagen att i större utsträckning använda sig av lågutbildad arbetskraft. Den sätter också ett lågt tak för utbildningens produktivitetshöjande effekt. En ingenjörsutbildning kan bara marginellt höja arbetsproduktiviteten vid ett monteringsband i bilindustrin. Den tekniska och organisatoris- ka förändringen leder alltså till att skillnaderna i produktivitet mellan anställda på olika kvalifikationsnivåer minskar. Den leder också, En historia om löneutjämning särskilt vid snabb förändring, till betydande obalanser på arbetsmark- naden, eftersom lönestrukturen på kort sikt är rigid och inte omedel- bart anpassar sig till de förändrade efterfrågeförhållandena. Efterhand som rationaliseringen fortskrider kommer därför efterfrågan att öka på arbetskraft med låg kompetens och minska på högkompetent arbetskraft vid givna löneskillnader. Dessutom kommer skillnader mellan grupper i förväntad anställningstid att vara av mindre betydelse, eftersom sänkningen av kompetenskraven också innebär en sänkning av företagens kostnader för att introducera ny arbetskraft. Möjligheten att pressa lönekostnaden blir relativt viktigare än stabilitet i anställningstiden, vilket tenderar att gynna kvinnor. I var och det tidiga en period av omfattande rationaliseringar, framför allt inom verkstadsindustrin, där förändringspotentialen av både tekniska och finansiella orsaker var störst. Sänkningen av kompetenskraven innebar att nya delar av industrin öppnades för kvinnor, och deras andel av industrisysselsätt- ningen ökade starkt. Till skillnad från tidigare skedde detta inte genom att kvinnointensiva branscher expanderade utan som en konsekvens av att kvinnor ersatte män inom branscher (, 1995a:19). ökade andelen kvinnlig arbetskraft inom den expande- rande offentliga sektorn. Detta var dels en följd av expansionens inriktning mot vård och omsorg, dels en följd av förändringar i personalsammansättningen, bland annat i sjukvården. Det senare var en del av en process som hade klara likheter med och var tydligt inspirerad av rationaliseringarna inom industrin (ibid.:120 f.). 1970-talets djupa och utdragna ekonomiska kris markerade slutet på rationaliseringsfasen. gick svensk ekonomi in i en ny omvandlingsfas med en teknisk förnyelse som medförde att den produktivitetshöjande effekten av humankapitaltillgångar ökade. Komplementariteten mellan fysiskt kapital och humankapital ledde till ökad efterfrågan på högutbildad arbetskraft, särskilt nyckelgrup- per av tekniker. Detta var, visserligen i mindre utsträckning än tidigare men fortfarande till stor del, detsamma som manlig arbets- kraft. I den tidigare delen av undersökningsperioden präglades 1920- talet av rationaliseringar, medan tiden från 1930-talskrisens slut till ungefär 1960 dominerades av omvandling och förnyelse. Det betyder att den tekniska och industriella utvecklingen hypotetiskt bidrog till att stärka efterfrågan på kvinnlig arbetskraft samt från ungefär 1960. 1920-talets rationalise- ringar tycks dock i viss utsträckning och särskilt i kvinnointensiva verksamheter som bryggerier och tobaksfabriker ha inneburit att maskiner ersatte lågkvalificerad arbetskraft. till 1960 samt efter 1980 har omvandling och förnyelse dominerat. Arbetskraftsefterfrågan försköts under dessa perioder mot högre kompetens. I företagens strategi för lönebildning- en kom förmågan att dra till sig produktivitetshöjande kompetens att få ökad betydelse relativt motivet att pressa lönekostnaderna. Rytmen i den industriella och ekonomiska dynamiken kom därmed i stort sett att förstärka det tidsmönster i eftefrågeutvecklingen som framträder i tabell 1.6. Ökningen av efterfrågan på kvinnlig arbets- kraft var markant samt framför allt . Utbud, efterfrågan och relativlön Tabell 1.7 sammanfattar resultaten av ovanstående genomgång av de långsiktiga utbuds- och efterfrågeförändringarna för kvinnlig arbetskraft. Svårigheten att kvantifiera tvingar oss att laborera med oprecisa kategorier, men huvudtendenserna i utvecklingen bör trots det framstå klart. Tabell 1.7 Sammanställning av skattningar av förändringar av utbud och efterfrågan på kvinnlig arbetskraft –1990. (+) = svag ökning 0 = ingen eller marginell förändring Underlag: se texten. Sammanställningen redovisar relativ balans mellan utbuds- och efterfrågeförändringar . För mellankrigstiden finns det emellertid ytterligare ett par omständigheter att ta hänsyn till vid en samlad bedömning. En är den höga arbetslösheten för män, som i stor utsträckning blockerade kvinnors möjligheter att tränga in på nya områden inom industrin i samband med rationaliseringsvågen (, 1995a:88–90). Efterfrågan på kvinnlig arbetskraft pressades på så sätt ner. En annan är den tudelning som fortfarande karakteriserade den svenska ekonomin och därmed arbetsmarknaden. En historia om löneutjämning Både lönenivåer och arbetsförhållanden placerade två sektorer, jordbruk och husligt arbete, i en kategori som vi lämpligen benämner traditionell. I en utredning, Arbetsförhållanden inom det husliga arbetets område, som lade fram 1936 framgår detta med all tydlighet för den senare sektorn. Utredningen föranleddes av svårigheterna att rekrytera hemhjälp, vilket i sin tur var en avspegling av de unga kvinnornas högre värdering av arbete i andra sektorer, där lönen var högre och arbetet organiserat efter mer moderna principer. Det har redan påtalats att utflödet från sektorn Husligt arbete utgjorde en betydande del av förskjutningen i kvinnors sysselsättning mellan sektorer . Om diskussionen om lönestruktur- förändringen inom sektorer begränsas till den moderna delen av ekonomin, kommer flödet från de traditionella sektorerna att fungera som ett tillskott till utbudet av arbetskraft. Detta betyder att det sannolikt rådde ett visst utbudsöverskott av kvinnlig arbetskraft. Denna uppfattning är också förenlig med det förhållande att kvinnors förvärvsintensiteter då ökade (Silenstam, 1970:105) som de sektorsspecifika relativlönerna var stabila eller sjönk. Den relativa balansen mellan utbud och efterfrågan rubbades kring 1960 och förbyttes i ett efterfrågeöverskott, som låg kvar . minskade så efterfrågan som utbudet ökade. Huruvida detta resulterade i ett utbudsöverskott eller i relativ balans kan inte avgöras på grundval av de uppgifter vi har tillgång till här. En skarp gräns som markerar slutet på den tidigare periodens efterfrågeöverskott kan dock iakttas. Därmed kan vi sammanfattningsvis konstatera att den enda perio- den med påtaglig obalans mellan utbud och efterfrågan inföll . I en enkel prisbildningsmodell skulle det efterfråge- överskott på kvinnlig arbetskraft som då rådde förväntas ge upphov till en ökning av kvinnors relativa löner. Övriga perioder skulle i enlighet med samma enkla modellresonemang förväntas präglas av stabilitet i relativlönerna. Detta sammanfaller i stora drag med den bild av den sektorsspeci- fika relativlöneutvecklingen som tecknades i avsnitt 1.2. Det kan naturligtvis inte därmed anses visat att marknadskrafternas spel, det vill säga förändringar i utbud av och efterfrågan på kvinnlig arbets- kraft, orsakat de observerade långsiktiga förändringarna av lönegapet mellan könen på den svenska arbetsmarknaden. Därtill är de förda resonemangen alltför lösliga. Samstämmigheten mellan modellreso- nemang och observerad verklighet gör dock att man med fog kan misstänka att utbud och efterfrågan ändå haft mer än en marginell och underordnad betydelse i utvecklingsförloppet. Vi ska återvända till frågan om vilken den betydelsen mer precist har varit efter det att vi behandlat ideologins och politikens betydelse för lönegapets utveckling. Förhållandena på svensk arbetsmarknad regleras genom en kombina- tion av lagstiftning och avtal. Det innebär att det politiska systemet i detta avseende innefattar både statsmakterna och arbetsmarknadens institutioner och organisationer. Under den här aktuella perioden har deras relativa betydelse växlat. På många områden innebar utveck- lingen att arbetsmarknadsorganisationernas roll förstärktes på statsmakternas bekostnad. Avtal kom att ersätta lagstiftning. bröts dock den tendensen, och lagstift- ningen fick en renässans vid reglering av arbetsmarknaden. Här finns inte utrymme för någon systematisk genomgång av alla institutionella förändringar av betydelse i sammanhanget. 5 I de följande avsnitten kommer vi i stället att mer i detalj diskutera effekterna av institutionella faktorer på två utvalda områden, nämligen behörighetslagstiftningen och den fackliga lönepolitiken från ungefär 1960. Först ska dock några andra exempel nämnas. Formell utbildning i skolor och vid universitet och högskolor har i nästan uteslutande varit en angelägenhet för stat och kommuner.