sou · GLB368 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för förordnade chefen för mig att från vara särskild utredare i utredningen om norska TV-sändningar i svenska kabelnät (Ku 1996:02) med av regeringen beslutade direktiv (Dir. 1996:53). förordnades universitetslektorn till sekre- terare samt politiskt sakkunnige och hovrättsassessorn till experter i utredningen. verkade till som sekreterare och förordnades därefter som expert i utredningen. Hovrättsassessorn har varit anställd som sekreterare från t.o.m. . Jag slutför nu mitt uppdrag genom att överlämna ett betänkande benämnt i kabelnät. SOU 1997: 68 ............................-TV i ............................-TV i Norska .................TV-sändningar i COPYSWEDE – rättighetsklarering i praktiken Kabeloperatören, konsumenten och programföretaget .. 7.3Gällande rätt – yttrandefrihetsgrundlagen och radio- 7.4 Konsumentlagstiftning m.m. ................... SOU 1997: 68 Överväganden och förslag ...................... Abonnentval 1995 för Bærum (Telnor Avidis kabel-TV-system) ................ Resultat av kanalvalsundersökning 1995 för I kapitel 1 beskrivs det nordiska samarbetet på televisionens område. Det har länge funnits ett intresse för ett nordiskt TV-samarbete. Detta in- tresse har manifesterats i ett antal utredningar och projekt. Få konkreta resul- tat har uppnåtts. Vissa partiella överenskommelser har dock varit av bety- delse. Sålunda förekommer mellan och ett av länderna sub- ventionerat utbyte av program. I sänds i vissa kabelnät och i marknät över en kanal bestående av finska program. I sänds sven- ska program i en särskild kanal som bl.a. sänds ut i marknät. Genom age- rande av danska och norska regeringar har danska TV-program blivit till- gängliga i norska kabelnät. I kapitel 2 lämnas en beskrivning av kabel-TV-verksamheten i . Över hälften av de svenska hushållen, , har möjlighet att ta emot TV-program via kabel- eller centralantennanläggningar. Den övervägande delen av dessa har tillgång till ett varierande utbud av svenska och utländska satellitkanaler. I cirka en fjärdedel av kabel-TV-hushållen har man dock valt att begränsa sig till de kanaler som enligt lagen måste finnas i alla nät, SVT1, SVT2, TV4 och den eventuella lokala kanalen de s.k. must carry-kanalerna. Priset för de olika tilläggsutbuden varierar beroende på innehåll, omfattning och de olika bolagens koncept. I det följande används uttrycket must carry- skyldighet när den som äger eller förfogar över ett kabelnät är skyldig att tillhandahålla en viss programtjänst utan extra kostnad för mottagning och uttrycket must offer när kabelbolaget är skyldig att förmedla viss program- tjänst men kan ta ut ersättning för den aktuella programtjänsten. Marknaden domineras av fyra olika företag, varav ett, , är större än alla andra tillsammans. har nästan 1,3 miljoner an- slutna hushåll. Det motsvarar en tredjedel av alla svenska bostäder. Övriga större företag är Kabelvision (460 000 hushåll), StjärnTV (217 000) och on (190 000). De olika företagens totala utbud omfattar mellan 30 och 40 kanaler. Utöver SVT1, SVT2 och TV4 har de svenskspråkiga satellitkanalerna TV3, kanal fem, TV6 och Z-TV samt de utländska Eurosport och MTV den största ut- bredningen. Bara en mycket liten del av befolkning har tillgång till TV-program från grannländerna. Dansk kan ses av av svenskar SOU 1997: 68 na, norska NRK av och finska kanaler av , medan av befolkningen i grannländerna har tillgång till de svenska huvud- kanalerna. Kabel-TV-företagen bestämmer i allt väsentligt över utbudet från främst kommersiella utgångspunkter. Konsumentinflytandet är synnerligen begrän- sat. Kabel-TV-marknaden i synes mättad i den bemärkelsen att ut- byggnaden har avstannat. Förhoppningen inom branschen är att den inter- aktiva sektorn och därmed sammanhängande nya tjänster kan innebära en ex- pansion. I kapitel 3 behandlas Kabel-TV-verksamheten i , och . Kabel-TV-utvecklingen i dessa nordiska grannländer har varit ganska lik- artad med den i . Skillnaderna kan delvis härledas till ländernas geo- grafiska läge och struktur. I och är en dryg tredjedel av alla hushåll anslutna till kabel-TV, i mer tättbefolkade något fler. Både den danska och norska lagstiftningen har som mål att ge de enskilda konsumenterna en reell möjlighet att påverka programutbudet. Konsument- inflytandet tillgodoses genom olika val- och omröstningsförfaranden. Företagsstrukturen påminner om den svenska; ett fåtal större företag do- minerar marknaden i varje land. Företagens olika marknadsstrategier styr också i hög grad utbudets sammansättning. De företag, som är inriktade på att maximera dekoderutbudet och bygga basutbudet på upphovsrättsfria satellit- kanaler har färre – och dyrare – grannlandskanaler. De företag, som har ett bredare, dekoderfritt fast något dyrare basutbud kan erbjuda ett större utbud av grannlandskanaler till ett mer överkomligt pris. Traditionen är av betydelse för tillhandahållandet av grannlandskanaler. I har svenska och tyska kanaler kunnat ses via vanliga antenner. I och i gränstrakterna mellan och har en liknande tradition funnits vad gäller båda kanaler. Det har därför varit naturligt att dis- tribuera svenska kanaler i kabelnäten. I alla tre länderna har utbyggnaden av kabelnät avstannat. I kapitel 4 redovisas omfattningen av norska TV-sändningar i , intres- set för grannlandsprogram i och av utredningen initierade undersök- ningar samt görs en bedömning av intresset för grannlandsprogram i . Intresset för grannländernas TV-program är relativt stort i . I är de svenska programmen de populäraste efter de norska. I är de svenska och tyska de mest sedda efter de danska. Det finns inga belägg för att det skulle finnas en radikal avvikelse när det gäller intresset för grann- landsprogram mellan de skandinaviska länderna. De undersökningar utred- ningen initierat i och motsäger inte detta förhållande. enkäter visar också att intresset för NRK är större än för en del kanaler som tagits in i kabeldistributörernas grundutbud. Kabel-TV-företagens motstånd mot nordiska grannlandsprogram har främst ekonomiska orsaker. I den mån norska och danska program finns i de prisbilliga basutbuden är det av traditionella skäl och/eller för att kabel-TV-fö- retagen inte vill lyfta ut de nordiska programmen inför risken att tappa kunder eller drabbas av negativa reaktioner. I kapitel 5 redovisas tekniska möjligheter för ökade sändningar av norska program i . Det konstateras att det inte finns några tekniska hinder för att förmedla norska programtjänster i svenska kabelnät. I kapitel 6 redogörs för vissa upphovsrättsliga regler som sändningarna i ka- belnät aktualiserar och fördelningen av ersättningar. Det noteras att det finns en legal och avtalsmässig ordning som ger möjlighet att klarera rättigheterna för sändningar av norska programtjänster i svenska kabelnät och att upphovs- rätten inte utgör något hinder för tillhandahållande av norska programtjänster i svenska nät. I kapitel 7 beskrivs en del relevant lagstiftning, såväl äldre som gällande rätt, rörande förhållandet mellan kabelbolag, programföretag och konsument. Kabelbolagen intar en monopolliknande ställning i förhållande till konsu- ment och programföretag. Under kabelverksamhetens inledande år krävdes tillstånd för att bedriva sändningar i näten. I lagstiftningen fanns en bestäm- melse om samråd med abonnenterna. Abonnenterna hade dock inte något re- ellt inflytande över t.ex. programutbud. Konsumenter och programföretag hade en svag ställning i förhållande till kabelbolagen. Genom yttrandefrihetsgrundlagen infördes etableringsfrihet för kabelverk- samhet. Tillstånd behövs därför inte längre för att sända program i kabelnät. Friheten att bedriva kabelsändningar kan dock undantagsvis inskränkas. I ra- dio- och TV-lagens finns med stöd av undantaget regler om skyldighet att utan kostnad för mottagningen förmedla vissa programtjänster i kabelnät, s.k must carry. De kanaler som omfattas är SVT1 och 2, TV4 samt en kanal för ett s.k. lokalt kabelsändarföretag. Skyddet för etableringsfriheten innebär att YGL kan förhindra en lagreglering av förhållandet mellan kabelbolag och konsument och mellan kabelbolag och programföretag. Den närmare inne- börden av etableringsfriheten är emellertid inte helt klar. Skyddets betydelse och utsträckning får bedömas från fall till fall. Det finns ingen konsumentlagstiftning som ger abonnen- terna möjlighet att kräva inflytande över programutbudet. har tidigare hos regeringen hemställt om åtgärder med anledning av konsu- menternas missnöje med kabelverksamheten. SOU 1997: 68 Kapitel 8 innehåller den särskilde utredarens överväganden och förslag. Utredaren föreslår att den lag som ålägger företagen att i sina nät utan kostnad ha med de svenska kanalerna SVT1, SVT2 och TV4 samt en lokal kanal skall kompletteras med ett åläggande att erbjuda kunderna en s.k. public service-kanal från vardera och . För denna tjänst skall bola- gen, om de så finner lämpligt, ha rätt att ta ut en rimlig tilläggsavgift. Utred- ningen föreslår vidare att kabel-TV-företagen efter norsk modell skall vara skyldiga att med jämna mellanrum företa undersökningar av abonnenternas programönskningar och att resultaten av dessa undersökningar skall ligga till grund för utformningen av programutbuden. Uppdraget enligt regeringens direktiv (Dir 1996:55), bilaga 1, kan samman- fattas på följande sätt. Utredaren skall bedöma efterfrågan av TV-sändningar från bland svenska kabelbolag och tittare. Utredaren skall redovisa de tekniska och rättsliga förutsättningarna för ut- ökade norska TV-sändningar i svenska kabelnät. Utredaren skall uppskatta vilka kostnader som kan uppkomma vid alterna- tiva förslag om utökade norska TV-sändningar samt föreslå finansiering. Kostnaderna får inte belasta den svenska statsbudgeten eller tas ut genom en höjd TV-avgift. Utredningsarbetet har skett i kontakt med berörda myndigheter, organisa- tioner och programföretag. Företrädare för de största kabel-TV-företagen och branschföreträdare har intervjuats. En studieresa till har företagits, varvid samtal skett med representanter för norska kabel-TV-företag, Norsk Rikskringkasting och . Utredningen har initierat en enkätundersökning om intresset för norska TV-program på två svenska orter. Den har genomförts vid . SOU 1997: 68 Värdet av den nordiska gemenskapen Det nordiska samarbetet är till stor nytta och glädje för folk. Det bygger på en historisk, kulturell, geografisk och språklig samhörighet och har en bred folklig förankring. Samhörigheten och samarbetet mellan folk och länder har skapat gemensamma grundvärderingar och en likartad samhällsutveckling. Mycket av samarbetet sker på informella vägar, genom täta kontakter mel- lan människor, organisationer, företag och institutioner. Miljontals människor i besöker något grannland; en femtedel av allt handelsutbyte i sker mellan de nordiska länderna. Det officiella samarbetet mellan länder och självstyrande områden i , och andra gemensamma organ har på många områden lett till resultat och reformer av stor praktisk betydelse för de enskilda människorna i de nordiska länderna, såsom passfriheten, den fria nordiska arbetsmarknaden, det gemensamma socialförsäkringssystemet, den nordiska miljömärkningen och det långt utbyggda samarbetet inom utbild- ningsområdet. I internationella sammanhang sker också en nära samverkan mellan folk och länder, även om de nordiska länderna och de självstyrande områdena valt olika anslutningsformer till det europeiska samarbetet. Det finns många samarbetsområden, där utgör en naturlig enhet. har särskilt kultursamarbetet prioriterats. Ungefär hälften av den nordiska budgeten på avsätts till kulturellt samarbete i olika former. Denna ökning av resurserna till det nor- diska kultursamarbetet har anmärkningsvärt nog inte omfattat det nordiska TV-utbytet. Inga samnordiska medel har avsatts som bidrag till en utbyggnad av detta. Likväl är televisionen det medium som de nordiska samarbetsförhoppning- arna framför allt knutits till. Det beror på både mediets karaktär och genom- slagskraft. En nordisk medborgare ser i genomsnitt på TV . Som framgår av figur 1:1 och 1:2 ägnar den svenska och norska befolkningen nästan exakt lika åt mediekonsumtion , 5 tim- SOU 1997: 68 mar och i , och i . Tele- visionens andel är i och i . Televisionen är, vare sig man tycker om det eller inte, den största teatern, den inflytelseserikaste nyhetsförmedlaren förutom att den även är den meste underhållaren i landet. Televisionen har blivit den nationella scenen och det nationella forumet för information och debatt, skriver professor i Nordisk kontakt 3/1995. Å forbedre og utvide avis- og fjernsynsreportasjene fra naboland til nabo- land er svært viktig, og har dessuten en språklig dimensjon: Vi lærer å förstå hverandre bedre, underströk statsminister i sitt öppningstal vid konferensen gullalder for nordisk kultur 1991. I en rapport från , Det umistelige, som handlar om den nordiska språkförståelsen i ett bredare perspektiv, framhävs särskilt televisionens roll för språkförståelsen och samhörigheten mellan nordiska länder (s. 47) : Siden slutningen af 1950´erne er svensk tv blevet set i stadig større dele af , og frem til 1980´erne var de svenske udsendelser de eneste alterna- tiver til NRK-tv på de norske skærme. er svensk fjernsyn forlængst blevet et tilbud til de allerfleste norske seere. Dansk tv er derimod først blevet tilgængeligt fra slutningen af 1995. Det har medført, at de fleste nordmæand er langt mere fortrolige med svensk tale, end de var tidligere. Exemplet ger en antydan om vilken betydelse televisionen kunde ha haft om en ömsesidig utväxling av nationella TV-program tidigt hade skett mellan de nordiska länderna som en kulturpolitisk åtgärd. är, fortsätter rappor- ten, situationen bedrøveligevis den, at et sådant princip endnu ikke er gen- nemført, og i mellemtiden er tv-markedet blevet oversvemmet af især engelsksprogede underholdningskanaler, som gør publikums interesse for nye tv-tilbud fra nabolandene mindre, end det var ønskeligt. De första tankarna på ett nordiskt TV-samarbete väcktes . slag framfördes i om att man gemensamt skulle bygga ut sän- darnätet och även gemensamt producera program, eftersom det nya mediet var så kostbart. Till en början var det alltså ekonomiska synergieffekter som eftersträvades i ett nordiskt TV-samarbete. antog 1973 en konkret rekommendation om ett nordiskt TV-samarbete i syfte att stärka kulturgemenskapen och öka språkförståelsen. Detta blev upptakten till ett långvarigt och omfattande utredningsarbete. första utredningen, TV över gränserna, avsåg markdistribuerad TV. denna presenterades 1974 påpekade en av remissinstanserna att det borde fin- nas goda förutsättningar för att via en direktsändande satellit överföra radio- och TV-program i . Det ledde till att en särskild statssekreterargrupp 1975 fick i uppgift att analysera satellitalternativet tekniskt och programmäs- sigt. Gruppen var klar och lade då fram rapporten och tv via satellit. I denna konstaterades att permanent satellitdistribution av samt- liga i existerande sju nationella TV-kanaler och elva radiokanaler – det s.k. totalalternativet – var realistiskt och att kostnaderna för detta var över- komliga i relation till antalet TV-licensbetalare. Ett alternativ med en gemen- sam redigerad TV-kanal redovisades också. inledde därefter en fördjupad studie, den s.k. för att ingående belysa de kulturpolitiska, programpoli- tiska, tekniska, juridiska och ekonomiska aspekterna av förslagen. En diger rapport, på 2 000 sidor, förelåg och låg till grund för Nordiska ministerrådets förslag till om att inleda ett nordiskt satellit-TV-samarbete enligt det s.k. totalalternativet. Sam- arbetet skulle baseras på ett folkrättsligt bindande avtal mellan de medver- kande länderna och kunde t.ex. finansieras genom ett uttag av en extra licens på per TV-hushåll och år. Nordsat-förslaget kom dock att hejdas av skilda motiv och intressen inom och över de nordiska ländergränserna. Planerna mötte bl.a. motstånd från kulturarbetarorganisationerna. Ett satellitsamarbete ansågs av vissa som en fara, eftersom ett ökat TV-tittande kunde leda till en minskad kulturkonsum- tion eller kulturaktivitet i övrigt. Denna uppfattning hävdas dock inte längre. En annan diskussion gällde hur upphovsrättsersättningarna skulle utformas vid sändning av program över hela . före session 1982 trädde ur det nordiska TV-satellitsamarbetet av främst kostnadsskäl. Efter utträde återkal- lades förslag till om Nordsat. De övriga länder- na fortsatte dock planeringen om en direktsändande , kallad Tele- X. beslöt att använda de två tillgängliga TV- kanalerna i Tele-X och genomföra en treårig försöksperiod med två redigera- de samnordiska TV-program med skilda profiler, en nyhets- och aktualitets- kanal och en kultur- och underhållningskanal. och deltog dock inte i beslutet. Inte heller detta projekt förverkligades. utta- lade sig statsministrarna i , och för ett trekanalsalterna- tiv i Tele-X, där vardera landet skulle disponera en kanal. Danska och isländ- ska program skulle i begränsad omfattning kunna ingå i de andra kanalerna. Även detta förslag stannade på planeringsstadiet. , utredande och förhandlande mellan regering- arna, tvingades konstatera att det inte förelåg förut- sättningar för att nå en uppslutning kring ett permament utbyte av TV-pro- gram i via direktsändande satellit. Beslutet om den tre- åriga försöksverksamheten upphävdes . Tanken levde dock vidare. TV-frågan togs upp på nytt , då de nordiska samarbetsministrarna lanserade idén om en samnordisk ny- SOU 1997: 68 hetskanal via satellit. Initiativet följdes upp på session i och uppmanade de nordiska statsministrarna de licens- finansierade nordiska TV-bolagen att utarbeta ett förslag om en gemensam nordisk satellitkanal. Förslaget med arbetsnamnet Nordstjärnan förelåg . Kanalen skulle sända 3–, innehålla ett brett utbud av ny- heter, drama, spelfilm, dokumentärer och evenemang, finansieras via abon- nemangsavgifter (/månad) och gå ihop ekonomiskt om man fick 700 000 abonnenter. Projektet förutsatte att nationella eller nordiska myndig- heter bidrog med /år till översättningskostnader och 550 miljoner till en lånegaranti. Statsministrarna ansåg vid ses- sion i att programuppläggningen och distribu- tionsformen var intressant, men deklarerade att regeringarna inte var beredda att skjuta till några medel. Istället uppmanade de TV-bolagen att själva arbeta vidare med projektet. Därmed föll i praktiken även detta försök att få till stånd en samnordisk TV-kanal. Statsministrarna gav också vid ett möte i de nordiska kulturministrarna i uppdrag att utreda möjligheterna att förbättra förutsättning- arna för mottagning av grannländernas TV-program och att få till stånd ett ut- ökat samarbete mellan de nationella TV-bolagen. Vid rådssessionen i Marie- hamn begärde statsministrarna därtill en belysning av de upphovsrättsliga frågorna, liksom av möjligheterna att använda medel från den nordiska kulturbudgeten för att öka TV-utbytet och TV-samarbetet. En första version av kulturministrarnas rapport förelåg . Den konstaterade bl.a. att det inte fanns några tekniska hinder för en ökad grann- landsspridning av TV-program, men att en sådan utvidgning förmodligen skulle kräva offentliga subsidier i en eller annan form. I anslutning till detta bör dock påpekas att sändningarna av svenska och danska program i och svenska och norska program i inte är subventionerade. I rap- porten pekas också på att Nordvisionssamarbetet mellan de licensfinansierade TV-finansierade TV-bolagen ökat i omfång, bl.a. tack vare bidrag från den nordiska samproduktionsfonden, som i sin tur bygger på TV-företagens in- täkter från kabeldistribution i grannländerna. I den slutliga rapporten menade kulturministrarna att frågan om en utökad spridning av grannlandsprogram- men berodde på det faktiska intresset hos publiken, dvs. vilken marknad som fanns. På denna grund avvisade de i ett brev till statsministrarna den 9 no- vember 1994 att det skulle ställas nordiska medel till förfogande, annat än i helt speciella och avgränsade fall i utkanter. Trots alla utredningar och initiativ har alltså varken några samnordiska TV- kanaler eller en radikalt ökad spridning av grannländernas TV-program kun- nat åstadkommas. Däremot var den reklamfinansierade, satellitdistribuerade och privatägda (Kinnevik-) kanalen TV3 under ett etableringsskede en samnordisk kanal med svenska, danska och norska tittare som gemensam målgrupp. Denna kanal har dock kommit att delas upp på svensk-, dansk- och norskspråkiga kanaler. sänds ett enda samnordiskt TV-program regelbundet i alla fem länderna. Det är de nordiska tipsbolagens spelprogram . De nordiska TV-utredningarna har framför allt varit inriktade på att åstad- komma samnordiska helhetslösningar. När detta har misslyckats har bilaterala överenskommelser initierats. Efter ett sådant initiativ från statsministrarna tillkom fjärde TV-kanal, be- stående av svenska TV-program hämtade från Kanal och , överförda med länk i direkt och oförändrad form. På samma sätt komponerades en ka- nal, bestående av direktöverförda finska program för spridning till svenska kabelnät (och i marknätet över ). Upphovsrättskostna- derna bestrids i detta fall av svenska resp. . Motivet för detta utbyte är att tillgodose speciella önskemål från både den svenskspråkiga befolkningen i och den stora gruppen finskspråkiga invandrare i . blev det tekniskt möjligt att i norska kabelnät ta emot och danska program. Detta skedde efter ett direkt agerande av de norska och danska statsministrarna, resp. . Dessa anmodade kulturdeparte- menten i de båda länderna att försöka åstadkomma en bilateral lösning för distribution av dansk TV i . löstes de tekniska och upp- hovsrättsliga problemen och november/kunde de danska programmen börja distribueras i norska kabelnät. Distribu- tionen sker helt på kommersiella villkor, inga offentliga medel har ställts till förfogande. Över 100 000 norska kabel-TV-abonnenter har tillgång till de danska programmen. SOU 1997: 68 Den tid som ägnas åt mass- medier fördelade på olika medier (%). Källa: Nordicom. Finns endast i den tryckta versionen Den tid som ägnas åt mass- medier fördelade på olika medier. /kassett/CD Finns endast i den tryckta versionen 2.1 Teknik och utveckling innebär att TV-signaler överförs från en sändare till en mottagare via kabel. Sådana trådbundna sändningar startade i storstäder, där den höga och täta bebyggelsen gjorde att vanliga marksändare inte gav fullgod bildkvalitet. Istället togs sändningarna emot via en väl place- rad centralantenn och från denna drogs kabel till de enskilda hushållen. skedde en snabb tillväxt av kabel-TV-näten i . hade tekniken utvecklats så att man i kabelnäten kunde distribuera ett mycket stort antal kanaler. Kabelnäten i byggdes ut av delvis andra skäl. De motiverades som regel inte av dåliga mottagningsförhållanden utan av en önskan att ta in fler program än vad som var möjligt med en vanlig antenn. I blev först med kabel-TV i stor skala. Där brukades kabelnäten främst för att sprida grannländernas program. Utbyggnaden av kabel-TV-nät i övriga tog fart i början av 1980- talet, då satelliter började användas för att sända TV-program till hushållen. I antogs 1984 en lag som tillät satellitmottagning via kabelnät. Därefter skedde en mycket omfattande utbyggnad. Grunden för de svenska kabel-TV- näten utgjordes av de centralantennsystem, som instal- lerats i ett stort antal nybyggda flerfamiljshus och även byggts in i äldre flerfamiljshus. Kabelnätverken består av koaxialkablar med betyd- ligt högre kapacitet (bandbredd) än det vanliga telenätet. Det förekommer också fiberoptiska kablar. Av naturliga skäl är kabel-TV koncentrerat till tätorter med goda förutsätt- ningar att förena många hushåll i ett och samma kabelnät. Kabelnäten har som regel kapacitet för 30–40 kanaler. För TV-sändning via kabel krävs i inte tillstånd.