sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — En ny sådan planeras med hänsyn till de förändrade förutsättningarna efter EU-inträdet. avser att för framtiden utveckla en kemikalie- politik som innehåller mer av risk-nyttavärderingar. För- siktighetsprincipen, liksom principen att förorenaren betalar kommer att vara ledstjärnor för arbetet som också i stor utsträckning kommer att utnyttja olika ekonomiska styrme- del. Det ämnesvisa arbetet kommer att inriktas mot persis- tenta, bioackumulerande eller miljötoxiska ämnen eller ämnesgrupper. Man avser att fördjupa arbetet med flöden av ämnen och produkter för att lägga grunden till ekolo- giskt sund produktpolitik. Arbetet domineras för närvaran- de av anpassning till EU och deltagande i EU:s alla expert- grupper, på bekostnad av annat internationellt arbete, t.ex. inom och FN. I förs en diskussion om miljöskatter, bl.a. för att minimera användningen av särskilt miljö- eller hälsofarliga ämnen, liksom för att åstadkomma en kretsloppsanpassad användning av miljöskadliga ämnen. I den nationella planen utvecklas dessa tankegångar till miljöområdet i stort. Samverkan mellan stat och näringsliv har en relativt omfattande erfarenhet av överen- skommelser med näringslivet. Man använder termen förhandlade överenskommelser för att skilja ut dem från rena ensidiga åtaganden från industrin. Parterna i en överenskommelse är ofta miljöministeriet, finansministeriet och den eller de berörda industrisektorerna. Sammanlagt finns 28 överenskommelser på miljöområdet. 174 Kemikaliekontroll i and ra länder Exempel på områden som hanteras på detta sätt är PVC-ra- mar i fönster, PVC-förpackningar, miljörevision, alkylfenole- toxylater, DSDMAC (en ingrediens i tvättmedel) m.m. ser det internationella kemikaliearbetet som ytterst viktigt och prioriterar både bilateralt (med grannstaterna), regionalt (mot Öst-och ) och globalt samarbe- te. har varit starkt pådrivande i arbetet med ozonskadande ämnen och nått de i Montrealprotokollet uppsatta målen före stipulerad tid. Internationellt miljösam- arbete är en del av den österrikiska diplomatin. skall enligt regeringen vara en drivande kraft på den internationella scenen och är angeläget om att utvidga det internationella samarbetet på alla nivåer. Ett viktig fråga är utvecklingen av internationell rätt på miljöområdet. prioriterar bistånd till de forna östländerna i sin närhet, i syfte att etablera ett regionalt samarbete för att komma tillrätta med bl.a. vattenföroreningar i och luftföroreningar. Miljöplanenviktig,liksomöverenskommelsermednäringsli- vet har i likhet med tagit fram en nationell miljöplan. Arbetet på planen har förankrats i samhället genom en bred medverkan av olika grupper. Därigenom har planen redan haft en samlande funktion. Den s.k. ungdomsplanen som tagits fram under medverkan av ungdomsorganisationer utgör ett intressant komplement. har också en bred erfarenhet av s.k. förhand- lade överenskommelser mellan regering och näringsliv. Dessa har uppenbarligen i många fall påskyndat utfasning och substitution av icke önskade ämnen. 6 Det globala och regionala inter- nationella arbetet I det följande beskrivs ett antal internationella och regionala organisationer, inklusive konventioner. Sammanställningen är gjord med syftet att utgöra en bakgrund till diskussioner och förslag i betänkandedelen. Organisationerna har därför huvudsakligen behandlats med avseende på sina kemikalie- relaterade aktiviteter. Sammanställningen gör inga anspråk på fullständighet. 6.1Framväxten av det globala kemikaliearbetet Krig och arbetsmiljö först med internationella överen- skommelser om kemikalier Den första internationella överenskommelsen om att begränsa kemikalier var St Petersburgdeklarationen som riktade sig mot användningen av bl.a vissa självan- tändande kemikalier i krig. En annan grupp av kemikalier som reglerades tidigt var narkotiska ämnen. Den första om kontroll över opiumhandeln signerades . De första internationella regleringarna av industrikemika- lier skedde på arbetsmiljöområdet. En föregångare till den internationellaarbetarskyddsorganisationensammankallade 1906 i en diplomatisk konferens för att underteckna en konvention om bland annat begränsning av användningen av vit fosfor vid tändsticksframställning. Den internationella arbetarskyddsorganisationen, den internationella arbetar- skyddsorganisationen, bildades som en del av fredsför- 176 Det globala och regionala internationella arbetet Två av dess första konventioner hand- lade om kemikaliekontroll, en om bly, och en om vit fosfor. after , 1946, bildades världshäl- soorganisationen, liksom FN:s livsmedels- och jordbruksor- ganisation. Båda kom att arbeta aktivt med kemikalier från sina respektive utgångspunkter. Från början var bekämp- ningsmedel ett prioriterat område. Utgångspunkten för båda organisationerna var inledningsvis att öka användningen av bekämpningsmedel; för att bekämpa malaria med DDT, och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation föratt främja livsmedelsproduktionen i tredje världen. Miljöfrågornas utveckling; vägen till väcktes insikten om diffusa och långsiktiga effekter av kemikalier på miljön. Miljöskador, t.ex. på våra rovfåglars fortplantningsförmåga och hot mot människors hälsa till följd av användning av kvicksilver och DDT uppmärksammades. I boken som kom ut beskrev hur fågelsången tystnade i hennes älskade till följd av en okritisk och överdriven användning av bekämpningsmedel. Boken blev en väckarklocka för alla miljöintresserade personer och organisationer, inklusive många regeringar världen över. Den dansk-svenske forskaren presenterade 1966 klara belägg för att transformatoroljan PCB, en kemika- lie som var avsedd att användas i slutna system, läckte ut i miljön och kunde spåras i höga halter i fiskätande fåglar långt ute i . sammankallade 1972 den första internationella miljökonferensen i . Som ett resultat av konferensen bildades FN:s miljöprogram, United Nations Environmental Programme, FN:s miljöprogram, samt 1976 ett internationellt register över farliga ämnen. växte de internationella kemikalie- programmen i styrka och omfattning. , som hade bildats , tillsatte 1970 en miljökommitté och 1975 en SOU 1997:84 Det globala och regionala internationella arbetet 177 tog initiativ till ett informellt möte på 1978. Hässelbymötet innebar att höga representanter för internationella organisationer med ansvar för kemikaliefrågor träffades och kom överens om en arbetsfördelning i syfte att undvika dubbelarbete och främja harmonisering. Detta blev startskottet för arbete med riktlinjer för testning av kemikalier och för god laboratoriesed. Mötet ledde också till upprättandet av särskilda program för kemikaliekontroll. Den gryende insikten om sambandet mellan miljö och utveckling ledde till att 1983 sammankallade en särskild kommission, för miljö och utveckling, den s.k. . Kommissio- nens rapport, Vår gemensamma framtid, väckte stor uppmärksamhet. Den bidrog till generalförsamlingens beslut att sammankalla FN:s medlemsländer till en konferens om miljö och utveckling i . Vid avslutning, där slutdokumenten antogs, deltog inte mindre än 178 av FN:s medlemsländer. antog två viktiga dokument, Rio-deklara- tionen,som innehåller 27 principer om miljö och utveckling, samt , en handlingsplan för det tjugoförsta århundradet. Principer i Riodeklarationen av särskilt intresse för kemikaliepolitiken är princip 8 som bl.a. talar om att stater skall minska eller eliminera icke uthålliga produktions- och konsumtionsmönster, samt princip 15 som betonar vikten av att använda försiktighetsprincipen, och nödvändigheten av att agera innan man nått full vetenskaplig visshet. - en handlingsplan för tjugoförsta århundradet har blivit ett grunddokument för det nationella och internationella miljöarbetet. Agendan är indelad i fyra avsnitt vilka i tur och ordning behandlar: -sociala och ekonomiska dimensioner (kap 2-8), -bevarande och hantering av resurser för utveckling (kap 9-22), 178 Det globala och regionala internationella arbetet -förstärkning av viktiga gruppers roller (kap 23-32) och -medel för genomförande (kap 33-40). Förutom kapitel 19 som specifikt berör kemikaliesäkerhet, behandlas kemikalier också i kapitel 6 (skyddet för männi- skors hälsa), kapitel 9 (skyddet av atmosfären), kapitel 14 (främjande av uthålligt jordbruk och landsbygdsutveckling), kapitel 17 (skyddet av haven och kustområdena), kapitel 18 (skyddet av färskvattenresurserna) och kapitel 20 (miljömäs- sigt tillfredsställande hantering av farligt avfall). Många av de problem som beskrivs i dessa kapitel beror på överan- vändning, felanvändning eller felaktig hantering av kemika- lier. Målen för det internationella kemikaliearbetet enligt Det övergripande målet för det internationella kemikalie- arbetet är att åstadkomma en miljömässigt acceptabel hantering av kemikalier. I kapitel 19 i föreslås en indelning i sju programområden för att uppnå detta mål. A.Fler och bättre harmoniserade internationella riskbe- dömningar av kemikalier B.Harmonisering av klassificering och märkning av kemikalier C.Ökat informationsutbyte om farliga kemikalier och kemiska risker E.Förstärkning av nationella resurser och kompetens för kemikaliekontroll F.Stopp för illegal internationell handel med farliga kemikalier G.Förbättrad internationell samordning bl.a. genom inrättande av ett mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet SOU 1997:84 Det globala och regionala internationella arbetet 179 Forum för kemikaliesäkerhet bildas Ett mellanstatligt organ för kemikaliesäkerhetsfrågor, on Chemical Safety (forum för kemikaliesäkerhet) bildades vid en internationell konferens i . Forumet är ett s.k. icke-institutio- nellt organ som samlar representanter för regeringar, internationella organisationer och företrädare för vetenska- pliga, industriella och miljöintressen, sk. NGO:s för gemen- samma diskussioner kring kemikaliesäkerhet. Den huvud- sakliga funktionen är att prioritera frågorna på den in- ternationella agendan och ge vägledning till regeringar, internationella organisationer och andra instanser som hanterar kemikaliesäkerhetsfrågor. Beslut fattas av de ingående länderna genom konsensus. I diskussionerna som föregår besluten deltar alla deltagare, dvs regeringar, industri, miljöorganisationer och forskarerepresentanter på lika villkor. Det andra mötet med forumet hölls i i . Ett tredje mellanmöte kommer att hållas i . har preliminärt anmält sitt intresse av att stå värd för det tredje forummötet . Forum för kemikaliesäkerhet antog vid sitt första möte i ett antal prioriteringar för arbetet fram (se nedan). Dessa prioriteringar genomgicks vid det andra mötet varvid man konstaterade att de flesta målen sannolikt kommer att nås . I enades man också om att påbörja arbetet med att formulera mål för tiden . Forum för kemikaliesäkerhet leds av en president och fyra vice-presidenter, utsedda att representera varsin . Det är länder som utses, och respektive lands 180 Det globala och regionala internationella arbetet regering utser sedan sin representant. Dessa fem kallas ofta för forumets byrå, även om någon sådan formellt inte nämns i statuterna. Det finns tre sorters deltagare i forumet, representanter för regeringar, för internationella organisa- tioner och för s.k. non-governmental organisationer. Endast regeringsrepresentanter har rätt att rösta i administrativa och procedurfrågor där konsensus inte kan nås. Inom forum för kemikaliesäkerhet finns en s.k. mellan- mötesgrupp. Länderna i denna har valts så att de ger en balanserad representation av länder från FN:s alla regioner. Gruppen består av totalt 31 länder inklusive byrån. Övriga deltagare i kemikalieforum har rätt att närvara och yttra sig vid mötena. Länderna i gruppen utses på förslag av respek- tive region. har sex platser, sju, fyra, fem och (inkl OECD-län- derna utanför , men exklusive och ) nio platser. Mellanmöten har ägt rum i , och i , . Vid det senare mellanmötet upprättades en s.k. ad hoc arbetsgrupp för att förbereda dagordningen för det andra mötet med kemikalieforum. Ad hoc-gruppen har tjänat som ett stöd för presidenten och sekretariatet för att ta fram och förankra förslag till mötet i . Vid mötet i beslöts att permanenta gruppen i form av en s.k. . Utöver byrån ingår ytterligare representanter för regionerna samt för övriga deltagare i forumet, dvs. internationella organisationer och industri, forskning och miljöorganisationer. Därutöver ingår en representant för blivande värdland och den tidigare presidenten som adjungerad medlem. Gruppens storlek är maximerad till 20 personer för att behålla effektiviteten och delaktigheten i arbetet. I de arbetsformer som successivt utvecklats inom kemika- lieforum har det regionala arbetet kommit att inta en framskjuten ställning. Vid varje möte diskuteras stora delar av dagordningen av regionerna som sedan återkommer till plenum med förslag om prioriteringar. Flera regioner håller egna möten mellan kemikalieforums möte. Länderna i mellanmötesgruppen har utvecklat sin roll som initiativtaga- SOU 1997:84 Det globala och regionala internationella arbetet 181 re och koordinator till regionala aktiviteter. Kemikalieforums möten kännetecknas av en fokusering på ett begränsat antal tematiska frågor, vilka behandlas relativt grundligt, samt omfattande regionala diskussioner av dessa och övriga frågor. Dialogen är fri och informell, och internationella organisationer och icke-statliga intres- seorganisationer deltar i debatten fram till beslut. Industrins och frivilligorganisationernas deltagande i framför allt de regionala mötena har varit mycket viktigt och lett till bildandet av ad hoc grupper med såväl regeringar, industri och miljörörelse, samt internationella organisationer. Kemikalieforums budget består på inkomstsidan av frivilliga bidrag från ett litet antal länder. Dessa bidrag går in i en fond som administreras av världshälsoorganisatio- nen, som också bidrar med lokaler och visst administrativt stöd, inklusive lönen för kemikalieforums sekreterare. har denna post förenats med chefsskapet för FN:s kemikalieprogram. På måste kemikalieforum finna en annan lösning. På utgiftssidan dominerar kost- naderna för sekretariatet. Om inte tillskottet av medel till fonden ökar måste länderna, särskilt ordförandelandet, åta sig större egna arbetsuppgifter för arbetet med kemikaliefo- rum. Kemikalieforums arbete utmynnar i en konsensusrapport som skickas vidare till kommissionen för uthållig utveck- ling, Commission on Sustainable Development, CSD, för tillstyrkan. Därefter går den vidare till FN:s ekonomiska och sociala råd och slutligen till . Rap- porten från det andra mötet med kemikalieforum har presenterats av i kommissionen för uthållig ut- veckling. Den kommer också att presenteras på generalför- samlingens särskilda session för uppföljning av Riokon- ferensen och utgöra ett underlag för diskussio- nerna där. Under de år som gått har kemikalieforum snabbt etable- rat sig som en ledande aktör i det globala internationella kemikaliearbetet. Det är sannolikt att dess betydelse kom- mer att öka än mer. Allt fler frågor av internationell dignitet hänskjuts till kemikalieforum för diskussion och avgörande. 182 Det globala och regionala internationella arbetet En förutsättning för ett fortsatt framgångsrikt arbete är att länderna gör långsiktiga åtaganden om medel till verksam- heten så att de initiala finansiella svårigheterna kan över- vinnas. Programområden med mål uppsatta vid det första mötet med kemikalieforum i Vid sitt först möte i antog forum för kemikaliesäkerhet följande mål och prioriteringar för arbetet fram : A.att utöka och påskynda den internationella riskbedöm- ningen av kemikalier *utveckla olika typer av kriteriedokument *ta fram en första prioriteringslista över kemikalier som bör vara bedömda till 1997 *ta fram harmoniserade system för riskbedömning *upprätta och publicera ett register över existerande, pågående och planerade riskbedömningar *uppmuntra industrin att bidra i riskbedömningsarbetet med relevanta data *riskbedöma 200 kemikalier och - om det första målet är uppfyllt - riskbedöma ytterligare 300 ämnen *harmonisera system för gränsvärdessättning *främja forskningen för att öka förståelsen för mekanis- mer bakom skadliga effekter *reducera användningen av försöksdjur genom att uppmuntra alternativa metoder B.att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier *slutföra det tekniska arbetet med att ta fram klassifice- ringskriterier *en global överenskommelse om ett harmoniserat klassificeringssystem ska finnas SOU 1997:84 Det globala och regionala internationella arbetet 183 *skapa kompetens inom länderna för att utveckla ett enhetligt klassificeringssystem *ta fram vägledning för nationellt införande av klassifice- ringssystem C.att öka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker *utveckla väl fungerande system för informationssprid- ning till alla aktörer *informationen ska vara anpassad till mottagaren *information ska om möjligt läggas på CD/eller andra elektroniska media *upprätta informationsnätverk i regional samverkan *alla nationer ska ha utsett en myndighet för importgod- kännande av farliga ämnen *kemikalieexporterande och -importerande länder ska 1997 ha system för exportanmälan och importgodkännande av farliga ämnen *stimulera spridningen av varuinformationsblad för farliga kemikalier enligt Code of Ethics on the International Trade in Chemicals *avveckla kända och identifierade riskkemikalier *utvärdera till 1997 *industrin ska tillämpa Code of Ethics on the Internatio- nal Trade in Chemicals *stimulera utveckling och användning av ren teknologi *bekämpningsmedel skall prioriteras i riskbegränsnings- arbetet *industrin skall rapportera sitt riskbegränsningarbete till 1997 *ska minst ytterligare 25 länder ha fungeran- de system för att förhindra storolyckor *ska minst ytterligare 50 länder ha system för handlingsprogram för katastrofsituationer 184 Det globala och regionala internationella arbetet *ska minst ytterligare 40 länder ha fungeran- de giftinformationscentraler *substitutionsprincipen ska tillämpas *nationella riskreduktionsprogram ska vid behov breddas till internationella *alla nationer ska införa lagstiftning så att UN Recom- mendations on the Transport of Dangerous Goods kan följas E.att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering *utnyttja regional och bilateral samverkan för att stärka den nationella kompetensen *ta fram nationella profiler över kemikaliekontrollen till 1997 *utarbeta guidelines för kemikalielagstiftning och tillsyn *ska det finnas system för samordning av det nationella kemikaliekontrollarbetet *utbildningsinsatser ska ökas och samordnas *på ska kemiska informationssystem, kemika- lielagstiftning och tillsynsfunktioner finnas i alla länder F.att förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter *till dess en fungerande lagstiftning finns i alla länder ska arbetet inriktas på att PIC-proceduren följs valdes vid det första mötet till ordförandeland för forum för kemikaliesäkerhet för perioden fram till och med det andra mötet som hölls i , , . Det svenska ordförandeskapet har präglats av aktiva insatser och initiativ. hölls i ett högnivåmöte mellan miljöministrar och företagsledare i syfte att diskutera en utvidgad dialog mellan regeringar och industrin. Mötet ställde sig också bakom t.ex. Rio-deklara- tionens princip 15, försiktighetsprincipen, som ett instru- ment för riskhantering. Ett andra möte, med inriktning på SOU 1997:84 Det globala och regionala internationella arbetet 185 utvecklingsländer, kommer att hållas i . Vidare har , genom kemikalieinspektionen, bidragit aktivt i arbetsgruppen för långlivade organiska ämnen bla. med en rapport om alternativa ämnen samt med personal- och andra resurser till det dagliga arbetet i sekretariatet i . tog också initiativ till bildandet av en särskild ad hoc grupp, som bistår ordföranden i planeringen av arbetet. Denna grupp har omvandlats till en stående kommitté som bistår ordförandelandet vid planeringen av forumets aktiviteter och möten. 6.3 Internationella organisationer som samverkar med forum för kemikaliesäkerhet Bättre samarbete mellan de internationella organisationerna Ett särskilt samordningsorgan för de internationella organi- sationernas aktiviteter bildades som ett resultat av diskussioner mellan organisationerna i FN:s kemikaliepro- gram dvs , den internationella arbetarskyddssorganisationen och FN:s miljöprogram, samt , för indu- striell utveckling och . Det kom till stånd för att möjliggöra den nödvändiga samordningen mellan dessa organisationer, sedan försöken att bilda ett utvidgat kemika- lieprogram enligt , kapitel 19 misslyckats av skilda orsaker, bl.a. bristande resurser. Ordförandeskapet roterar mellan organisationerna. Ordföranden företräder samarbetsorganet i kemikalieforum och representerar organisationerna i olika arbetsgrupper, bl.a. i forumets permanenta kommitté. I samarbetsorganet diskuteras arbetsfördelningsfrågor, samordningsfrågor, gemensamma projekt mm, men även rollen gentemot kemikalieforum och andra liknande organ. 186 Det globala och regionala internationella arbetet FN:s kemikalieprogram bildades genom ett avtal mellan , den internationella arbetarskyddsorganisationen och FN:s miljöprogram. Programmet har bl.a till uppgift att (i) sammanställa och sprida information om kemikaliers effekt på hälsa och miljö genom olika rapportserier, (ii) ta initiativ till utveckling och validering av metoder för riskbedömning, (iii) verka för en effektiv internationell samverkan för att förhindra och hantera katastrofer och olyckor, (iv)stödja nationella pro- gram för att förhindra och behandla förgiftningar, (v) verka för tekniskt samarbete inom kemikaliearbetet speciellt i utvecklingsländerna och (vi) initiera utbildning. Kärnverksamheten består av produktion av olika typer av utvärderingsdokument. Bland dessa kan nämnas s.k. kriteriadokument, Environmental Health Criteria, EHC, och på dessa grundade kortdokument, s.k. Health and Safety Guides, HSG. Som ett svar på de ambitiösa målen i om flera hundra utvärderingar av kemikalier , har programmet påbörjat utveckling av en ny typ av kortare dokument, avsedda att till en del ta hand om och internationalisera nationella dokument, samt att strömlinjeforma processen för framtagande. Till skillnad från de omfattande kriteriedokumenten där en särskild arbetsgrupp granskar varje dokument, är det tänkt att flera kortdokument skall granskas av en och samma grupp. Genom dessa åtgärder hoppas man uppnå en större pro- duktion av dokument till en lägre kostnad. Kemikaliearbetet inom FN:s miljöprogram Det internationella registret för potentiellt giftiga kemikalier bildades . Det är ett globalt och datoriserat informa- tionssystem för farliga kemikalier med syfte att bl.a. göra data om kemikalier speciellt tillgängliga för länder som saknar egna resurser eller kompetens för utvärdering av kemikaliers egenskaper. Registret ingår numera i det SOU 1997:84 Det globala och regionala internationella arbetet 187 kemikalieprogram som FN:s miljöprogram driver. En viktig aktivitet är utvecklandet av ett globalt nätverk för kemikalieinformation. FN:s miljöprogram har omorganiserat sitt kemikaliearbete. Den nya enheten kallas miljökemikalier och är baserad i . Det huvudsakligen tekniska arbetet med det befintliga registret kommer successivt att trappas ned, och den katalytiska och policyskapande rollen att betonas. kommer det katalytiska arbetet att koncentreras på framtagandet av globala överen- skommelser för exportanmälan och importgodkännande för förbjudna kemikalier och för långlivade organiska ämnen samt att vid behov vidareutveckla förslag om ytterligare internationella åtgärder. Man planerar också att medverka till kapacitetsupp- byggnad i tredje världen genom att främja tillgängligheten till information om kemikalier och utveckla information- sverktyg för länder med begränsade resurser.