sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Domstolen skall enligt artikel 164 säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördra- get och är också rättsskapande genom att den i sina avgöranden lägger fast och utvecklar det närmare innehållet i gemenskapsrätten. stolen har vidare ansvar för den rättsliga kontrollen av hur EG-institu- tionerna utövar sina befogenheter samt prövar frågan om medlems- staterna gjort sig skyldiga till överträdelse av de gemenskapsrättsliga förpliktelserna. I all sin verksamhet åligger det särskilt domstolen är att se till att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutio- nerna och medlemsstaterna. Domstolens rättsliga kontroll av gemenskapsinstitutionernas verk- samhet omfattar dels prövning av påståenden om att en utfärdad rättsakt är felaktig eller ogiltig, s.k. ogiltighetstalan (artikel 173 och 174), dels prövning av frågan om en institution varit passiv trots skyldighet att handla, s.k. passivitetstalan (artikel 175). Dessutom fungerar domstolen som en ordinär domstol med full prövningsrätt i bl.a. mål som rör gemenskapens tjänstemän och mål om utomobliga- toriskt skadeståndsansvar för gemenskaperna (artikel 178 och 179). Domstolen har vidare att pröva mål där talan om brott mot gemen- skapsrätten förs mot en medlemsstat av en annan medlemsstat eller av kommissionen (artikel 169 och 170). En medlemsstat som döms är en- ligt artikel 171 skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Domen är således en fastställelsedom som inte direkt griper in i medlemsstatens rättsordning. Om den dömda staten inte vidtar nödvändiga åtgärder utgör emellertid detta ett nytt för- dragsbrott som kan medföra att domstolen dömer ut ett standardbelopp eller ett vite (artikel 171 p 2 st 3). Som ovan sagts är en av domstolens viktigaste funktioner att se till att gemenskapsrätten tolkas och tillämpas enhetligt inom unionen. Detta är särskilt viktigt med tanke på att gemenskapsrätten i betydande utsträckning tillämpas av nationella domstolar och myndigheter. För att säkerställa en enhetlig tolkning ger artikel 177 en bestämmelse om s.k. förhandsavgörande av domstolen. En nationell domstol som skall tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse kan, och i vissa fall skall, inhämta förhandsavgörande från domstolen angående regelns tolkning. Ett förhandsavgörande kan avse; 1.tolkningen av fördraget, 2.giltigheten eller tolkningen av rättsakter som utfärdats av gemen- skapernas institutioner, eller 3.tolkningen av stadgar för organ som upprättats genom rättsakter som beslutats av rådet, när stadgarna föreskriver det. Enligt artikel 228 skall domstolen även, på begäran av rådet, kommis- sionen eller någon medlemsstat, avge s.k. rådgivande yttranden angå- ende frågan om ett tilltänkt avtal mellan EG och tredje land är förenligt med bestämmelserna i fördraget. Domstolens arbetssätt och tolkningsmetoder beskrivs vidare under avsnitt 3.4 nedan. Den rättskälla inom gemenskapsrätten som brukar betecknas som all- männa eller grundläggande rättsprinciper har till stor del sin grund i praxis eftersom många av dem utvecklats just i dom- stolens domar. Flera av dessa allmänna rättsprinciper finns emellertid också uttryckligen inskrivna i fördragen, medan andra härletts ur för- dragen eller hämtats från medlemsstaternas rättssystem. Enligt dom- stolens rättspraxis utgör allmänna rättsprinciper en integrerad del av gemenskapsrätten och flera av dem har en central betydelse för för- ståelsen och tillämpningen av EG-rätten. Några principer på de mänsk- liga rättigheternas område har också hämtats från sedvanliga folkrätts- liga källor, främst om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Genom MF (artikel F) har en kodifiering skett av de allmänna rättsprincipernas ställning som central rättskälla inom gemenskapsrätten. Bland de allmänna rättsprinciper som tillämpas av domstolen kan nämnas följande. Legalitetsprincipen: Denna grundförutsättning för EU:s rättsordning har kort beskrivits i avsnitt 2.1. Enligt den grundläggande bestämmel- sen om domstolen i artikel 164 skall domstolen säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget. Domstolens vikti- gaste uppgift är således att upprätthålla legalitetsprincipen. Att man fäster så stor vikt vid detta kan förklaras av att EG:s institutioner ge- nom fördragen tillagts omfattande befogenheter att fatta beslut som förpliktar medlemsstaterna också mot deras vilja. Det är därmed viktigt att ingen tvekan råder om vilka frågor som omfattas av institutionernas kompetens. Legalitetsprincipen finns reglerad i artikel 3b och 4 där det sägs att gemenskapen och institutionerna skall handla inom ramen för de befogenheter som de har tilldelats genom . I unions- fördraget har principen ytterligare understrukits genom artikel E i MF. Av legalitetsprincipen följer att gemenskaperna endast har de be- slutsbefogenheter som medlemsstaterna tilldelat dem. Detta brukar be- tecknas som principen om begränsade eller särskilt tilldelade kompe- tenser (compétences d´attribution). Gemenskapernas kompetens inne- fattar inte någon kompetens för dem att själva tilldela sig ytterligare kompetens, s.k. kompetens kompetens. Enskilda fördragsbeslut tilldelar gemenskaperna särskilt angivna be- slutsbefogenheter. En rättsakt som beslutas av en gemenskapsrättslig institution måste alltid vara grundad på en eller flera enskilda fördrags- bestämmelser och grunden skall särskilt anges eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt. Enligt artikel 173 skall domstolen ogiltigförklara en rättsakt om det inte angetts en korrekt rättslig grund för denna. Rättssäkerhetsprincipen : Kärnan i detta begrepp är kravet på förutse- barhet i rättsbildning och rättstillämpning. Ur ett allmänt rättssäker- hetsbegrepp kan vidare härledas principerna om skydd för förvärvade rättigheter och berättigade förväntningar, det principiella förbudet mot retroaktiv lagstiftning och rättstillämpning, kravet på motivering av beslut, rätten att inte dömas ohörd och rätten till försvar. Solidaritetsprincipen: Denna princip, som även brukar benämnas den allmänna samarbets- och lojalitetsförpliktelsen finns reglerad i artikel 5. Den innebär att varje medlemsstat är skyldig att vara lojal mot för- dragen och med god vilja och efter bästa förmåga försöka uppfylla de förpliktelser man iklätt sig enligt eller enligt andra rättsakter som beslutats av EU:s institutioner. Medlemsstaterna är också skyldiga att avhålla sig från alla åtgärder som kan förväntas äventyra förverkligandet av fördragens mål. Principen anses också uttrycka en ömsesidig förpliktelse till sam- arbete mellan gemenskapens institutioner och medlemsstaterna. Den riktar sig alltså inte enbart till medlemsstaterna utan också till gemen- skapsinstitutionerna liksom den gäller inbördes mellan medlemsstater- na. Solidaritetsprincipen har åberopats av domstolen i en rad avgöran- den som inneburit en vidareutveckling och förstärkning av de gemen- skapsrättsliga reglernas genomslag. Domstolens fastläggande av prin- ciperna om gemenskapsrättsliga reglers direkta effekt och om fördrags- konform tolkning av nationell lag liksom av principen om medlems- staternas skadeståndsansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten har således alla skett med solidaritetsprincipen som grund. (Se t.ex. Mål 14/83 Von Colson [1984] ECR 1891, C-106/89 Marleasing [1990] ECR I-4135, C-334/92 [1993] ECR I-6911 och C-91/92 Faccini [1994] ECR I-3325.) Likabehandlingsprincipen: En allmän rättsprincip inom EG-rätten är att det gäller en likhetsgrundsats av övergripande natur. Lika fall skall behandlas lika och olika fall olika. Principen kommer till uttryck i flera fördragsregler. Artikel 6 föreskriver att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom fördragets tillämpningsområde. Artikel 40 som handlar om den gemensamma jordbrukspolitiken innebär att all diskriminering mellan producenter eller konsumenter skall vara ute- sluten inom den gemensamma organisationen av jordbruksmarkna- derna. Artikel 119 utgör ytterligare ett exempel på principen om lika- behandling. Den ålägger medlemsländerna att säkerställa och upprätt- hålla principen om lika lön för kvinnor och män för lika arbete. Dom- stolen har fastslagit att denna bestämmelse, trots att den är riktad till medlemsstaterna, också har horisontell effekt, dvs. att den kan åberopas även mellan enskilda rättssubjekt. Domstolen har också i flera domar hävdat att den är att betrakta som ett uttryck för en allmän gemen- skapsrättslig princip. Utöver dessa grundläggande stadganden finns det även mer precist utformade diskrimineringsförbud inom särskilda om- råden. (Se t.ex. artikel 36 och artikel 49 punkt c.) Subsidiaritetsprincipen: Denna princip kan sägas vara en utveckling av legalitetsprincipen. Fördragens vidsträckta och icke närmare pre- ciserade befogenheter har lett till krav på tydligare avgränsningar än de som följer av legalitetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen, som återfinns i artikel 3b andra stycket innebär att gemenskapen, när den inte ensam är behörig, skall vidta åtgärder endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva. Det är domstolen som tolkar principens närmare innebörd och som granskar om institutionerna lever upp till den. Proportionalitetsprincipen har nära samband med subsidiaritetsprin- cipen och kan delvis ses som ett utflöde av denna. Den uttrycks i artikel 3b sista stycket så att gemenskapen inte skall vida någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen. Tanken är att det skall råda balans mellan mål och medel. De åtgärder gemenskapens institutioner använder sig av får inte vara mer ingripan- de för den enskilde än vad som kan anses nödvändigt med hänsyn till det mål som skall uppnås. Skyddet för mänskliga rättigheter utgör en central rättsprincip inom EU. Denna har fått en uttrycklig reglering genom MF artikel F som säger att unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheter som garanteras i konvention om de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihe- terna () och som följer av medlemsstaternas ge- mensamma konstitutionella traditioner. Som en rättskälla av eget slag inom gemenskapsrätten kan även be- skrivas vad som brukar betecknas de allmänna rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar Det före- kommer ofta att domstolen i sina avgöranden hänvisar till medlems- staternas gemensamma rättsprinciper, av vilka flera ingår bland dem som ovan beskrivits, och det framstår som naturligt att de värderingar och rättsprinciper som är grundläggande i medlemsländerna också in- går som en viktig del i gemenskapsrätten. En uttrycklig hänvisning med denna innebörd finns också i artikel 215 som behandlar gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar. 3.4.3Valet mellan olika typer av rättsakter Enligt de ovan beskrivna principerna om proportionalitet och subsidia- ritet åligger det gemenskapen att inte använda mera ingripande integra- tionsmetoder än vad som är nödvändigt för att uppnå de uppsatta må- len. Gemenskapens institutioner skall således välja den form av norm- givning som i varje enskild situation framstår som mest ändamålsenlig och minst ingripande. Förutom den avgörande skillnaden mellan bindande och icke bindande rättsakter kan konstateras att medan fördragen och utfärdade förordningar är direkt tillämpliga och således när de trätt i kraft gäller i sin ursprungliga lydelse i varje medlemsstat så ger ett direktiv, i princip, varje medlemsstat möjlighet att välja metod och anpassa införandet till sitt nationella rättssystem så länge de angivna målen uppnås. Domstolens tolkningsmetod har beskrivits som relativt fri, starkt ända- målsinriktad och dynamisk. Inledningsvis bör åter påpekas att domstolen i större utsträckning än många nationella domstolar har en rent rättsskapande funktion. Dom- stolens praxis är således, som redan framhållits, vid sidan av fördragen och övriga rättsakter den viktigaste rättskällan inom gemenskapsrätten. Domstolen har som ovan beskrivits genom sina avgöranden lagt fast vissa grundläggande doktriner eller principer som endast indirekt eller underförstått kunnat utläsas ur fördragen. Det är vanligt att domstolen i sina domar uttryckligen nämner tidigare avgöranden som behandlat samma eller likartade frågor och utvecklingen av en viss gemenskaps- rättslig princip kan därmed ofta följas i ett antal efter varandra följande domar. Domstolen är rättsskapande både genom att den med sina avgö- 1 , , JT 91-92 s. 407, retspraksis som integrationsfrem- mende faktor. randen utfyller luckor i den skrivna gemenskapsrätten och genom att den skapar nya rättsprinciper som påverkar omfattningen av och inne- hållet i de förpliktelser medlemsstaterna ålagts genom fördragen. Exempel på det senare är utvecklingen av principerna om gemen- skapsrättens direkta effekt och företräde framför nationell rätt, om traktatbestämmelsers och vissa direktivbestämmelsers direkta tillämp- lighet samt om EG:s traktatkompetens. Som en vidareutveckling av gemenskapsrättens direkta effekt har tillkommit principen om plikten till fördragskonform tolkning och om nationella domstolars skyldighet att se till att enskilda garanteras de rättigheter gemenskapsrätten till- försäkrar dem. ingår bland de av domstolen fastlagda prin- ciperna även den s.k. Francovich-doktrinen om medlemsstats skyldig- het att utge ersättning till enskild skadelidande vid överträdelse av ge- menskapsrätten. Domstolen har även uttalat sig och gjort klarlägganden och precise- ringar när det gäller innebörden av det som brukar benämnas allmänna principer gemensamma för gemenskapens rättsordningar. Domstolens tolkningsmetod skiljer sig från vad som är brukligt inom nationella rättsordningar på så sätt att en teleologisk och kon- textuell tolkning överväger framför den mera traditionella bokstavliga eller historiska tolkningen. Att en bokstavlig tolkning inte är lämplig inom gemenskapsrätten beror främst på att det är svårt att få den att fungera när varje rättsakt finns i så många officiella språkversioner. En annan orsak är att fördragstexterna men också förordningar och direk- tiv ofta är mera allmänt hållna och saknar sådana legaldefinitioner som är vanliga i nationell rätt. Att tolka en text historiskt innebär i regel att man söker fastställa lagstiftarens avsikt. I svensk rätt har studiet av lagförarbeten varit den gängse metoden för att få fram vad som objektivt sett kan antas ha varit lagstiftarens avsikt vid införandet av den aktuella regeln. Inom gemen- skapsrätten saknas emellertid förarbeten av det slag som finns i svensk rätt. Preambeln till en rättsakt kan ibland ge ledning för förståelsen av en viss bestämmelse men den liksom rättsakten i övrigt är ofta resulta- tet av kompromisser och politiska hänsynstaganden som gör det svårt att tala om en gemensam lagstiftarvilja. Det större mått av osäkerhet i fråga om ändamål och utformning av en EG-rättsakt som ofta finns, jämfört med situationen vid nationell lagstiftning, kräver en mer dynamiskt inriktad tolkning vid tillämp- ningen. Det är således en tolkning inriktad på sammanhang och ända- mål som är domstolens kännetecknen. En kontextuell tolkning används ofta av domstolen vid tolkning av fördragstexter och andra gemenskapsrättsliga författningar. Den inne- bär att domstolen sätter in den aktuella bestämmelsen i sitt samman- hang och tolkar den i förhållande till andra gemenskapsrättsliga regler. Tanken är att gemenskapsrätten utgör en sammanhängande helhet där sekundärrätten skall kunna härledas ur fördragen eller ur allmänna rättsprinciper. Domstolen bedömer vid en sådan tolkning den aktuella regelns innebörd efter att ha gjort en både horisontell och vertikal kon- troll av näraliggande gemenskapssrättsliga normer. Det faller sig naturligt att domstolen ofta använder sig av jämförel- ser med nationell rätt. De enskilda domarna har sin bakgrund i skilda juridiska system och när gemenskapsrätten använder termer från natio- nell rätt blir det väsentligt att jämföra innebörden av dessa begrepp inom skilda rättsordningar. I artikel 215 har till och med uttryckligen lagts fast att gemenskapernas utomobligatoriska skadeståndsansvar skall motsvara vad som gäller enligt de allmänna rättsprinciper som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar. Domstolen har även i vissa fall skapat självständiga gemenskapstolkningar av termer och uttryck. Den tolkningsmetod som allmänt anses vara den av domstolen allt oftare valda är den teleologiska. Den har klara beröringspunkter med den kontextuella och brukar beskrivas som att tolkningen grundar sig på en analys av syftet/avsikten/ändamålet med en viss bestämmelse. En sådan metod passar ovanligt bra när gemenskapsrättens fördragsregler utgör ett mönster eller ett grundkoncept snarare än en detaljerad regle- ring. Det kan ses som ett uttryck för det teleologiska förhållningssättet när domstolen hänför sig till l´effet utile, principen om att man bör söka uppnå största möjliga effektivitet. Tanken är då att man bör göra en tolkning som ger regeln maximal effekt och ett så stort praktiskt värde som möjligt. Domen i (se avsnitt 5.2 nedan) illustre- rar både användningen av en teleologisk tolkningsmetod och tillämp- ningen av doktrinen om l´effet utile. Slutligen bör tilläggas att domstolen i sina avgöranden, som redan påpekats, ofta hänvisar bakåt till sina egna tidigare domar och beslut. Nya avgörandet medför därmed en utveckling av de överväganden som skett i tidigare mål. Det förekommer emellertid också att domstolen med tiden gör en ny och annan bedömning än tidigare och därmed av- viker från vad man tidigare bestämt. Det finns ingenting som hindrar en sådan omsvängning och det framstår även som naturligt att så sker med tanke på det överordnade kravet på effektivitet. 4Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt I avsnitt 2.1 har beskrivits hur gemenskapernas kompetens har lagts fast av medlemsstaterna med legalitetsprincipen som grund. Gemen- skapsrätten utgör, som ovan framhållits, en egen självständig rättsord- ning vilken efter inträde i EU också utgör en del av den svenska rättsordningen. Precis som svenska rättsregler kan gemen- skapsrättsliga regler ge upphov till rättigheter och skyldigheter både för staten och för enskilda fysiska och juridiska personer. En förutsättning för att EU skall kunna fungera på det sätt som varit avsett är att gemen- skapsrättens regler får fullt och lika genomslag i medlemsstaterna och att medlemsstaterna och enskilda garanteras de rättigheter som gemen- skapsrätten tillförsäkrar dem. En viktig fråga är emellertid hur gemenskapsrätten förhåller sig till medlemsstaternas nationella rättsordningar i allmänhet och vad som blir följden när nationella rättsregler står i strid med gemenskapsrätts- liga regler. Denna fråga uppmärksammades tidigt av domstolen och har behandlats i ett stort antal domar, främst tolkningsbesked enligt artikel 177, som utvecklat viktiga principer för hur gemenskapsrätten skall samverka med de nationella rättssystemen. Frågan uppmärksammades inför anslutning till EU och diskuterades bl.a. ingående av inför EG (SOU 1993:14). 4.2Principerna om direkt tillämplighet och direkt effekt I litteraturen om gemenskapsrätten råder olika meningar om huruvida man bör skilja på begreppen direkt tillämplighet och direkt effekt eller om det handlar om en enda princip. (På danska används det gemen- samma begreppet den umiddelbare anvendelighed, i engelska texter talas om direct effect men i artikel 189 sägs beträffande förordningar 44 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt att de är directly applicable etc.1) För svenskt vidkommande före- faller det råda enighet om att det är fråga om två olika frågeställningar och begreppen används därför i det följande så att direkt tillämplig- het uttrycker att gemenskapsregler så snart de träder i kraft blir en del av den nationella rätten utan någon form av inkorporeringsåtgärder, medan direkt effekt innebär att en enskild medborgare kan göra gäl- lande en gemenskapsrättslig regel som grundar rättigheter och skyl- digheter inför inhemska domstolar och andra myndigheter. Traditionella folkrättsliga avtal genomförs i genom trans- formering eller inkorporering. Enkelt uttryckt innebär transformering att den internationella överenskommelsen omarbetas till svensk författ- ningstext medan inkorporering innebär att det utfärdas en lag eller an- nan författning som föreskriver att den internationella överenskom- melsen gäller i . I liksom i andra s.k. dualistiska länder måste ett folkrättsligt åtagande på detta sätt införlivas i nationell rätt för att kunna tillämpas av domstolar och andra myndigheter. Här inne- bär gemenskapsrättens direkta tillämplighet således en nyordning. Direkt tillämplig gemenskapsrätt är de grundläggande fördragen, av gemenskapens institutioner utfärdade förordningar (artikel 189), inter- nationella konventioner som ingåtts av gemenskaperna liksom beslut som är riktade till enskilda verksamheter eller personer. Dessa rätts- akter skall tillämpas av medlemsstaternas domstolar och administrativa myndigheter utan någon vidare nationell åtgärd. När det gäller förord- ningar har domstolen till och med uttalat att alla metoder för inför- livande är oförenliga med fördraget och skulle innebära ett hinder för förordningarnas genomslag och en fara för deras samtidiga och enhet- liga tillämpning inom hela gemenskapen. I målet 39/72 kommissionen mot [1973] ECR 101 slog domstolen fast att förordningar är di- rekt tillämpliga i alla medlemsstater och träder i kraft uteslutande ge- nom att de publiceras i EGT. Det finns däremot inte i och för sig något som hindrar att medlemsstaterna tillämpar ett dualistiskt förfarande vid införlivandet av de grundläggande fördragen eller anslut- ningsfördragen, förutsatt att metoden inte påverkar enskildas möjlig- heter att åberopa fördragens bestämmelser. Att en gemenskapsrättslig bestämmelse har direkt effekt innebär, som redan angetts, att bestämmelsen kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för enskilda fysiska och juridiska personer som kan åbero- pas direkt inför domstolar och andra myndigheter i medlemsstaterna. Frågan om direkt tillämplighet och direkt effekt av de grundläggande fördragens bestämmelser är inte behandlad i fördragen. Genom målet 26/62 van Gend en Loos [1963] ECR 1 fastslog emellertid domstolen 1 Se t.ex. s. 206 ff. Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt både att fördragens bestämmelser var direkt tillämpliga i medlems- staterna och att de under vissa förutsättningar också kunde ha direkt effekt i förhållande till enskilda personer. Frågan om en viss regel har direkt effekt har därefter prövats och utvecklats i ett stort antal fall. Domstolen har därvid även kommit att utveckla begreppen vertikal resp. horisontell direkt effekt, där vertikal direkt effekt innebär att en bestämmelse kan ge upphov till rättigheter och skyldigheter för en- skilda som kan åberopas i förhållande till staten och nationella myndig- heter medan horisontell direkt effekt innebär att de rättigheter som be- stämmelsen medför kan åberopas gentemot en annan enskild part. När det gäller de grundläggande fördragen har det genom dom- stolens praxis kommit att fastställas vissa krav som måste vara upp- fyllda för att en fördragsbestämmelse skall anses ha direkt effekt. Det krävs att bestämmelsen är ovillkorlig, dvs. att den kan tillämpas direkt utan att det först måste vidtas kompletterande åtgärder eller införas nya regler. Det krävs vidare att innebörden av regeln är klar och precis, inte så att det inte kan finnas utrymme för tolkning av bestämmelsen men så att tillämpningen inte får vara beroende av en lämplighetsprövning. Vidare skall en eventuell övergångsperiod för införandet ha löpt ut.