sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — Det principiella argumentet för en omläggning av förmåner till behovsprövade åtgärder har varit att man vill hjälpa de mest utsatta. När avgick, hade utgifter för behovsprövade förmåner som en andel av transfereringsutgifterna vuxit från 1979/1990. Under Majors regering fortsatte dess andel att expandera till . Antalet socialbidragstaga- re och antalet personer, dvs. inklusive familjemedlemmar, som omfattas av socialhjälp har också ökat. har antalet bidragstagare nästan fördubblats. var mer än en tiondel av befolkningen socialbidragstagare (). Om man tar hänsyn till familjemedlemmar, levde av befolkningen på bidraget. erhöll nästan en fjärdedel av befolkningen någon sort av behovsprövade förmåner (, 1993, s. 41). Skiftet från försäkringsförmåner till behovsprövade förmåner för de arbetslösa har varit omfattande. Färre av de arbetslösa erhöll försäkringsförmåner och antalet arbetslösa som erhöll socialbidrag har nästan fyrfaldigats . Denna förändring har särskilt drabbat gifta kvinnor. Ofta misslyckas de med att kvalificera sig för behovsprövade förmåner. fick arbetslösa gifta kvinnor i mindre utsträckning socialbidrag eller kombinerade försäkringsförmåner och socialbidrag än män och andra kvinnor. I nedskärningarnas tecken. Kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande skärptes också . Kvinnor blev mer sårbara för diskvalificering. Bland de mest betydelsefulla förändringarna var att den sökande måste vara tillgänglig och acceptera heltidsarbete. Den sökande kunde inte heller vägra ett arbete på grund av typen av arbete, lönenivå eller restid. Tillsammans med arbetslösa har ensamstående mödrar utnyttjat behovsprövade förmåner i allt större omfattning. första år erhöll av ensamma föräldrar socialbidrag och fattigdomsfrekvensen hos ensamstående mödrar hade ökat. har andelen ensamstående mödrar som förvärvsarbetar sjunkit, särskilt andelen med heltidsarbete. Det brittiska bidragssystemet kännetecknas inte bara av en fattigdomsfälla utan också av en arbetslöshetsfälla. Fattigdomsfällan uppstår när en ökning i socialbi- dragstagarens förvärvsinkomst äts upp av skatter och socialförsäk- ringsavgifter. Då är det lika eller mer fördelaktigt att leva på bidrag. Fällan förvärras genom att socialbidragstagaren automatiskt är berättigad till andra förmåner, t.ex. bostadsbidrag, fria läkemedel och glasögon, m.m., vilka också förloras om förvärvsinkomsten är för hög. Arbetslöshetsfällan beror på en egendomlighet i det brittiska systemet. En person som är heltidssysselsatt får inte socialbidrag. Som ett led i nedskärningspolitiken har definitionen av heltidssyssel- sättning ändrats . Först sänktes antalet timmar från 36 till 24 och senare till . Tar man en anställning på , förlorar man socialbidra- get. Det dubbla skiftet och jämställdheten Det dubbla skiftet mot privata och behovsprövade förmåner har haft könsmässiga konsekvenser. Försvagandet av socialförsäkringsförmå- nerna har påverkat både kvinnors och mäns sociala rättigheter ofördelaktigt. Nedskärningsåtgärderna som syftade till att försvaga socialförsäkringssystemet – speciellt de åtgärder som skärpte kraven om egenavgifter – har undergrävt kvinnors rättigheter till försäkrings- förmåner och bevarat övervikten av män bland mottagarna av försäk- ringsförmåner. Den samtida omstruktureringen av ekonomin genom flexibilisering utgör också ett stort hinder för kvinnor att förbättra sina sociala rättigheter som arbetstagare. Många kan varken kvalifice- ra sig för försäkringsförmåner eller anställningsförmåner. Föränd- ringen mot privata förmåner har helt klart försvagat kvinnors pen- sionsrättigheter och berättigande till moderskapsförmåner. Tre paradoxer präglar det dubbla skiftet till privata och behovs- prövade förmåner. Trots att ett av regeringens uttalade socialpolitiska mål var att välfärdssystemet skulle hjälpa de resurssvaga, var de skattemässiga fördelarna förknippade med privata förmåner till gagn för dem som redan hade det bra. De fungerade som omvänd targeting, dvs. de var riktade till dem med de minsta behoven istället för till dem med de största behoven. uppgick skattelättnaden för alla icke statliga pensioner till , jämfört med som spenderades på behovsprövade förmåner för äldre. Till stor del gick skattelättnader till män och behovsprövade förmåner för äldre till kvinnor. Den andra paradoxen i och Majors politik grundar sig i avsikten att förändra incitamenten, så att människor skulle söka arbete snarare än leva på bidrag. Flera egenskaper hos de behovsprö- vade bidragen motverkar dock strävan att få människor i arbete. Regeringspolitiken verkar till och med ha förvärrat arbetslöshets- och fattigdomsfällorna. Alltfler människor befinner sig i situationen som mottagare av behovsprövade bidrag och fattigdomssiffran har fördubblats. Fattigdom bland ensamstående mödrar har ökat och kvinnornas fattigdomsfrekvens är högre än männens. Den tredje paradoxen var att och Majors nedskärningar försvagade de kvarstående spåren av familjeförsörjarmodellen i socialförsäkringssystemet. Flera tillägg som varit grundade på familjeförsörjarens underhållsförpliktelser avskaffades. Kvinnors rättigheter på grund av deras ställning som familjemedlem utan inkomst försämrades genom stora nedskärningar i änkepensionen och -bidragen . Förändringar i tilläggspensions- systemet och behovsprövade bidrag återställde dock familjeförsör- jarmodellens inflytande. Försämringen av socialförsäkringssystemet och SERPS har gjort det ännu svårare för kvinnor att kvalificera sig för de sociala rättigheter som är knutna till deltagande på arbetsmark- naden. Tjänstepensionsförmånerna speglar en ännu starkare könsdif- ferentiering i sociala rättigheter än när det gäller socialförsäkrings- förmåner. Männen har ofta en tjänstepension baserad på arbetsinsat- ser, medan gifta kvinnor sällan har en sådan pension. Istället får de en änkepension baserad på makens sociala rättigheter. Slutligen har skiftet till behovsprövade förmåner också åtföljts av ett stärkande av familjens betydelse för berättigande till sociala förmåner. Sammanfattningsvis lyckades den brittiska nedskärningspolitiken inte sänka välfärdskostnaderna. Däremot har politiken lett till en omstrukturering av välfärdssystemet. Flera transfereringar som var en del av det sociala försäkringssystemet har överförts till arbetsgivarna eller marknaden och den generella välfärdspolitiken har delvis ersatts av selektiva åtgärder. Dessa förändringar har försvagat både kvinnors och mäns sociala rättigheter. Dock har de haft en större I nedskärningarnas tecken. negativ inverkan på kvinnornas rättigheter och ekonomiska resurser än på männens. Vid första ögonkastet finns det en rad likheter mellan nedskärnings- politiken i och i , särskilt första år. För att få bukt med socialutgifternas ökning sänktes ersättningsnivåerna. Bestämmelserna för att få socialbidrag och arbetslöshetsersättning skärptes. Socialbidragets belopp minskades och ersättningsnivåerna för arbetslöshetsersättning, sjuk- och moder- skapspenning frikopplades från prisindex 1982–1986. –1985 urholkades socialbidraget för ett gift par i fast penningvärde och arbetslöshetsersättningen försämrades (, 1986: 365–366). Danskarna ökade också de selektiva inslagen främst när det gällde pensioner och barnbidrag. blev ålderspensionerna inkomst- prövade för personer i åldern 67–(, 1996). 16 Det allmänna barnbidraget och de särskilda tilläggen ( forhøjet och ekstra børnetilskud ) till ensamstående föräldrar blev inkomstprövade (, 1988:31). Inkomstprövning hade knappast någon effekt på de ensamstående föräldrarnas tillgång till barnbidragen. Men med tiden gick många barnfamiljer med två föräldrar miste om bidraget, eller fick ett reducerat belopp därför att familjeinkomsten var för hög. var det av alla barn som fick hela beloppet (Statistisk årbog, 1988, s. 104; Social sikring og retvæsen, 1988:3, s. 2). Barnbidragens värde i fasta priser sjönk också. Mätt priser hade deras värde fallit till (, 1987: 26). Åtstramningarna gällde också tjänster inom den offentliga sektorn. hölls tillväxten ner i den offentliga konsumtionen, dvs. utgifter för sjukvård, utbildning och barnomsorg m.m. minskades, medan transfereringarna ökade, särskilt efter 1987 (, 1996). Denna neddragning fick en negativ återverkan på kvin- nornas sysselsättning och tycks vara en anledning till att arbetslöshe- ten var högre bland kvinnor än bland män . En fixering vid åtstramningsåtgärderna är dock missvisande. Sam- tidigt med nedskärningarna introducerades reformer i . Även med de hårdaste nedskärningarna genomfördes 1994 är alla folkpensioner inkomstprövade (1996). 17Peter nämner den minskade tillväxten av den offentliga sektorn samt kvinnornas höga förvärvsfrekvens som förklaringar till kvinnornas högre arbetslöshet (1996: 28). reformer som gick stick i stäv mot regeringspolitiken i . Bland de viktigaste var att moderskapsförsäkringen omvandlades till föräldraförsäkring 1984 och att ersättningstiden förlängdes. fortsatte också utbyggandet av barnomsor- gen till skillnad från , där antalet platser i offentlig regi sjönk. regering föredrog privata dagmammor framför daghem som betraktades som en kollektiv lösning och förkastades av ideologiska skäl. hade den danska barnomsor- gen en av de bästa täckningarna av förskolebarn inom EU och en av de sämsta. Den danska barnomsorgen omfattade av förskolebarnen och den engelska bara någon procent. Tillgång till en bra och billig barnomsorg var avgörande för att de danska kvinnorna kunnat öka sin förvärvsfrekvens . låg förutom i topp när det gällde det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet bland EU-länderna (EU 1996: 42). Förvärvsfrekvensen steg från 1970 till något 1995. Kvinnornas ökade förvärvsfrekvens har haft stor betydelse för deras sociala rättigheter på grund av att så många förmåner har varit knutna till deltagande på arbetsmarknaden. I motsats till de andra nordiska länderna får man t.ex. moderskapspen- ning endast om man har förvärvsarbetat. De danska kvinnornas ökade förvärvsfrekvens har förbättrat deras sociala rättigheter, medan en sådan utveckling saknar motsvarighet i . De danska ensamstående mödrarnas deltagande i arbetskraften utgör också en stark kontrast till de brittiska ensamstående mödrar- nas. Liksom i skapar det danska bidragssystemet stora incitament för ensamstående mödrar att stå utanför arbetskraften. Med berättigande till socialbidrag följer ytterligare förmåner och de har varit skattefria. I är hela hyran betald och ensamstående mödrar har haft tillgång till andra inkomstprövade bidrag. De danska ersättningsnivåerna är höga för låginkomsttagare och skatterna är höga för låginkomsttagare, vilket skapar stora marginella effekter. En studie över de danska ensamstående mödrarna visade att flera arbetade, trots att de skulle få en inkomst som var lika eller bättre genom bidragssystemet (, 1996). Det som främjar de danska ensamstående mammornas sysselsätt- ning är tillgången till barnomsorg. Att vissa förmåner är inkomstprö- vade och inte behovsprövade kan också spela en roll. En ensamståen- de mamma får tjäna en relativt hygglig lön innan hon förlorar sina 18 hör till de EU-länder där fäderna inte har någon lagstiftad rättig het till barnledighet. I nedskärningarnas tecken. Långsiktiga fördelar kan också överväga den kortsiktiga vinsten att leva på socialbidrag. Deltagande i arbetsli- vet gör att man blir berättigad till flera förmåner som inte är behovs- prövade, t.ex. moderskapspenning, arbetslöshetsersättning, 19 tjänste- pension och ledighet med kompensation. Ett annat reformområde har varit arbetsmarknadspolitiken. I många hänseende var danskarnas ansträngningar att bekämpa arbetslösheten rakt motsatta britternas. För det första har ersättnings- tiden för arbetslöshetsförmåner successivt förlängts. Till en början, när socialdemokraterna fortfarande satt vid makten, förlängdes ersättningstiden från ett till tre och ett halv år (, 1996:48). kan den arbetslöse mottaga ersättning maximalt i sju till (, 1996). Det innebär att har en av de längsta ersättningstiderna i världen, medan 1996 förkortade ersättningstiden från . För det andra har danskarna förbättrat möjligheterna för äldre anställda att träda ur arbetsmarknaden som ett led i kampen mot arbetslösheten. infördes efterløn – en förtidspension för anställda som var . För att vara berättigad måste man ha varit medlem i arbetslöshetskassorna – ursprungli- gen 10 av , men är regeln 20 av (, 1996: 49). har efterlön kompletterats med ett övergångsbi- drag för personer (1996). För det tredje har aktiva arbetsmarknadsåtgärder gradvis kommit att spela en större roll. Trots att den överväldigande delen av de danska utgifterna går till passiva åtgärder, ägnade en större andel av sin BNP åt aktiva åtgärder än något annat EU-medlemsland (Goul , 1996: 164). Efter protester har aktiva åtgärder inriktats särskilt på kvinnor (Dahlerup, 1993: 12–13). Sammantaget har danskarna haft en mycket generösare politik än britterna. Denna generösare politik har motarbetat fattigdom bland de arbetslösa. (1988) var fattigdomskvoten bland de hushåll vars huvudförsörjare var arbetslös endast ett par procent i , jämfört med i (Goul , 1996: 169). Förklaringen till dessa skillnader ligger i att den brittiska nedskär- ningspolitiken syftade till en försvagning av socialförsäkringssyste- met, medan den danska politiken inte har haft en sådan målsättning. Även om de danska ersättningsnivåerna har sjunkit sedan mitten av 19 Till exempel visar studie att en stor andel ensamstående mödrar fick abetslöshetsersättning (1996). 70-talet, är de betydligt högre i fråga om arbetslöshetsersättning och socialbidrag än de brittiska nivåerna. låg den brittiska nivån för arbetslöshetsersättning på av den genomsnitt- liga disponibla inkomsten (, 1993: 45), alltså under EU:s fattigdomsgräns. Den danska arbetslöshetsförsäkringen täcker också en större andel av de arbetslösa än den brittiska. Tidigt fick av de registrerade arbetslösa försäkringsförmåner jämfört (, 1996: 48). Motsvarade siffror för var 1980 och 1995. I båda länderna kan den oförsäkrade arbetslöse få socialbidrag. En mycket större andel av de brittiska arbetslösa får socialbidrag. Av de två miljoner britter som fick någon form av ersättning på grund av arbetslösheten 1995 var socialbi- dragstagare (egna beräkningar; DHSS, 1981; DSS, 1996: 122). Bland de danska arbetslösa fick mellan socialbidrag på det tidiga 90-talet (, 1996; Plough & , 1996). Sett ur ett genusperspektiv har arbetsmarknadspolitikens utform- ning viktiga följder. Av alla (högt industrialiserade länder) är ett av de få som har en högre arbetslöshet bland män än bland kvinnor. Även om man tar hänsyn till de brittiska kvinnornas lägre arbetslöshet, har de mindre chans att få arbetslös- hetsersättning av fler skäl. Den utbredda förekomsten av socialbidrag bland brittiska arbetslösa motverkar att en gift kvinna tar ett arbete när hennes man är arbetslös. Vidare får gifta kvinnor som är arbetslö- sa och utan försäkring ingen kompensation alls. var det av de kvinnliga arbetslösa som fick någon ersättning (försäkringsförmåner eller socialbidrag) jämfört av alla manliga arbetslösa (egna beräkningar; LMT, 1996: 92 och Annual Abstract of Statistics 1997: 59). Danska kvinnor har haft en högre arbetslöshet än män (, 1996: 28) och den långa arbetslöshetsersätt- ningstiden har verkat mot att kvinnor har lämnat arbetskraften. Dessutom har danskorna haft en helt annan tillgång till arbetslöshets- försäkringar än de brittiska kvinnorna. var en större andel av den manliga arbetskraften försäkrad mot arbetslöshet och fick arbetslöshetsersättning. har förhållandena varit de omvända. De danska hushållen har ofta två inkomsttagare och så länge ar- betslöshetsersättningen inte är behovsprövad får maken förmåner. Och det är i synnerhet gifta personer (både kvinnor och män) som är medlemmar i de danska arbetslöshetskassorna. Bland de registrerade arbetslösa får de danska kvinnorna inte bara arbetslöshetsersättning i I nedskärningarnas tecken. mycket större utsträckning än de brittiska kvinnorna, utan de får också ersättning i något högre grad än de danska männen. För danskarna har arbetslöshetspolitiken varit ett medel för att bekämpa fattigdom och ge den arbetslöse en dräglig standard. För britterna har det varit ett medel att tvinga de arbetslösa att söka arbete genom att förse dem med ett knappt minimum. Trots att dessa länder har drivit helt olika politik, har båda haft ungefär samma höga arbetslöshet . i än i (Social Trends, 1997: 84). Ironiskt nog lyckades också bättre hålla ner socialutgifternas ökning än –1993. Sammanfattningsvis slog de tidiga danska nedskärningarna köns- mässigt orättvist. Barnbidragen försämrades, som förmåner i samband med arbetslöshet förbättrades för personer med en stark anknytning till arbetsmarknaden. Denna politik var till stor gagn för den manliga arbetskraften som oftare fick efterlön. Hårdare villkor för socialbidrag samt lägre bidrag drabbade också kvinnor något mer än män. Men en annan utvecklingstendens motverkade dessa orättvisor. Utbyggandet av barnomsorg möjliggjorde kvi nnornas inträde på arbetsmarknaden och minskade könsskillnaderna i fråga om sociala rättigheter knutna till deltagande i arbetsmarknaden. På vissa områ- den har kvinnornas sociala rättigheter hunnit i kapp männens. Det gäller särskilt arbetslöshetsersättningen. Det nya övergångsbidraget och ledigheten för att passa barn respektive för att delta i utbildning har också utnyttjats av kvinnor i större utsträckning än av män. På andra områden som deltidspensioner, efterlön och tjänstepensioner, har de manliga arbetarna behållit sitt försprång även om kvinnorna har knappat in på det. Trots ett antal likheter visar en närmare granskning att den danska politiken avvek från den brittiska i flera viktiga avseenden. Likheter- na i åtstramningspolitiken var starkast – 1986. Omkring 1987 kom en vändpunkt. Danskarna införde en rad lättnader och förhöjningar, medan tories fortsatte den inledda nedskärningspo- 201995 fick av registrerade arbetslösa kvinnor ersättning jämfört av männen (Statistisk årbog 1996: 196). 21De brittiska socialutgifterna utgjorde av BNP 1993 jämfört 1980, d.v.s. en ökning . Motsvarande siffror för mark var 31.0 respektive 27.6, och en ökning (1996: 11). De viktigaste avvikelserna gäller dels danskarnas respons på den ökade arbetslösheten, dels familjepolitikens utb yggnad. Bägge hade en stor betydelse för kvinnornas sociala rättigheter och deras ekonomiska resurser. förbättrades danskornas sociala rättigheter medan de brittiska kvinnornas rättigheter urholka- des. Av de brittiska och danska erfarenheterna kan man dra några vik- tiga lärdomar. Den första har att göra med en övergång från generella till selektiva åtgärder. I tider av låg eller ingen ekonomisk tillväxt kan det te sig lockande att endast ge stöd till dem med de största behoven genom inkomst- eller behovsprövade förmåner. I debatten för och emot behovsprövade förmåner har man dock sällan pekat på de könsmässiga konsekvenserna. Nedskärningspolitiken i erbjuder ett varnande exempel. som behovsprövade förmåner kom att spela en större roll för allt flera brittiska ensamstå- ende mödrars inkomster, har den procentandel som lever i fattigdom stigit. Det ökande inslaget av behovsprövade förmåner för de arbets- lösa har också undergrävt kvinnornas möjligheter att få någon ersättning. Även den danska politiken som har haft en större inslag av selek- tiva åtgärder visar på svårigheter. Danskarna införde inkomstprövade barnbidrag , men ett årtionde senare blev barnbidragen åter en del av den generella politiken. Ett problem var att de inkomstprövade bidragen straffade barnfamiljer med två inkomsttagare. I barnfamiljer med två arbetande föräldrar fick mamman sänkt eller inget barnbidrag alls. En småbarnsmamma hade också kostnader för barnomsorg. För att stödja småbarnsfamiljer introducerades ett personligt skatteavdrag för föräldrar med barn . Men frågan var nu om en förälder eller båda skulle få avdraget. Följande år omvandlades avdraget till ett skattefritt belopp på per barn – den så kallade bør- nechecken (NOSOSKO, 1986: 69). Resultatet blev motsägelsefullt. Alla småbarnsfamiljer fick en skattelättnad i form av børnecheck- en, medan alla barnbidrag var inkomstprövade. Stödet till barnfamil- jer reformerades 1987. All inkomstprövning slopades och bidrag betalas ut för alla barn . För det andra har de brittiska kvinnorna upplevt en försämring av sina sociala rättigheter på flera områden , medan de danska kvinnorna har stärkt sina sociala rättigheter. I har kvinnornas sociala rättigheter inte ökat i en takt som motsvarar deras procenttal i arbetskraften. Bland problemen finns egenavgifter- na och kravet på minimiinkomst. Dessa villkor har varit svåra att uppfylla för de kvinnliga deltidsanställda. Många kvinnor i arbets- I nedskärningarnas tecken. kraften får varken tillgång till försäkringsförmåner eller till de förmåner som arbetsgivaren svarar för. Det värsta exemplet gäller tjänstepensionerna. Tjänstepensionssystemet omfattar av de deltidsanställda och mindre än hälften av samtliga anställda kvinnor. Kvinnor som inte har rätt till egen pension måste förlita sig på makens sociala rättigheter eller vända sig till . var av alla kvinnliga pensionä- rer beroende av makens sociala rättigheter. Skiftet till privata och behovsprövade förmåner har ytterligare undergrävt de brittiska kvinnornas sociala rättigheter. För det tredje, och till skillnad från de brittiska nedskärningsåtgär- derna, har den danska politiken inte lett till en ekonomisk, social eller politisk utslagning av de arbetslösa. Detta är av stor betydelse, därför att arbetslösheten har berört så mycket som en tredjedel av hela den danska arbetskraften . Som vi tidigare såg, har fattigdomsfrekvensen för de arbetslösa varit låg och ungefär den- samma som för hela befolkningen. För det mesta har de arbetslösas sociala liv inte försämrats. De har inte tappat sociala kontakter. De röstar och är aktiva i olika föreningar i ungefär samma utsträckning som alla medborgare (, 1996:172–177). Vidare har de arbetslösa föräldrarnas barn rätt till en daghemsplats (, 1996). I den mån de behovsprövade förmånerna vållar en stigmatise- ring, innebär den danska politiken att de flesta arbetslösa slipper den. Inte heller har den danska politiken lett till en ökad ekonomisk ojämlikhet som den brittiska. präglades av låg fattigdom och en relativ jämn fördelning av de disponibla inkomsterna. visar de danska erfarenheterna vikten av att tillförsäkra kvinnor och män lika rätt till arbete. I har man ofta utgått ifrån att full sysselsättning är en förutsättning för allas rätt till ett arbete. drabbades av hög arbetslöshet . Den höga arbetslösheten har inte föranlett någon stor nedgång i kvinnornas förvärvsfrekvens. Tvärtom ökade deras förvärvsfre- kvens, och deltidsarbete bland kvinnor har minskat markant . En av de viktigaste lärdomarna av den danska politiken är att högre arbetslöshet inte behöver betyda att man överger kvinnors och mäns lika rättigheter att ha ett arbete. , , (1980) Mothers at Work. Policies in the , and . Allardt, (1986) The Civic of the in , i , red., Welfare State East and West. Annual Abstract of Statistics (1997). : The Stationery Office. Bussemaker, , (1996) Gender Inequality and the Conservative , paper framlagt vid i . , ., Garfinkel, , . (1994) The Gender- Poverty Gap: What We Can Learn from Other Countries, American Sociologi- cal Review 59, 594–605. , , (1987) From Poor Relief to Institutional Welfare States, i , , m.fl.., red., The Scandinavian Model. Ar- monk: Sharpe. Dahlerup, Drude (1993) From Movement Protest to State Feminism: The Womens Liberation Movement and Unemployment Policy in , , 1, 4–20. , (1996) Growth by Rules: The Case of Danish , i et.al., red., Negotiated Adaptation: The Survival of the Danish , opublicerat manuskript. DSS (1996) Statistics 1996. : The Stationery Office. EU (1996) Employment in Europe.