sou · GLB397 · 1998-01-01 00:00:00 — Avtalet används främst i sådana fall där en anpassad skötsel gynnar naturvärdena, och fungerar mer sällan som ett rent områdesskydd. Denna typ av avtal omnämns första gången i förarbetena till skogspolitiska beslut. Avtalen kan ses som ett komplement till naturvårdslagens skyddsinstrument. har utarbetat ett cirkulär för utformning av avtal, urval av objekt, ersättningsfrågor mm. Som riktlinjer anges att avtal inte bör skrivas för belopp till en markägare, samt att ersättningen per ha inte bör överstiga , i enstaka fall . Naturvårdsavtalen tecknas och tillämpas i enlighet med avtals- lagen, och gäller mellan de parter som ingått avtalet. Avtalstiden kan i princip vara hur lång som helst, dock gäller för nyttjanderättsavtal en begränsning . Naturvårdsavtal är bindande för parterna. Det finns emellertid möjlighet att genom rättsligt förfarande angripa ett avtal, t.ex. begära att det helt eller delvis skall förklaras hävt eller ogiltigt. Skäl för ogiltighet kan finnas om ena parten har vilseletts, eller om avtalet bedöms vara särskilt betungande utan att ersättningen står i rimlig proportion till detta. Avtalsbrott kan leda till att den förfördelade parten får rätt att häva avtalet och ibland få skadestånd. 56 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer utifrån den ekonomiska skadan och svårigheter föreligger att beräkna värdet av eventuellt avverkade naturvärden. Naturvårdsavtalens giltighet mot ny ägare av skogsmarken är inte rättsligt prövad. bedömning är att avtalen inte är att betrakta som nyttjanderättsavtal enligt jordabalken, och därmed inte giltiga mot ny ägare. Detta ses som ett hinder för att utnyttja avtalens fulla potential och förordar en ändring i jordabalken med innebörden att avtalen blir giltiga även mot ny ägare av fastigheten. Regeringen har dock lämnat två skrivelser i frågan utan åtgärd. Skogsnäringens olika intresseorganisationer delar uppfattning i frågan. lade sitt betänkande (SOU 1996:103) som- maren 1996. Regeringen skickade ett förslag till Miljöbalk på lagrådsremiss. Förslaget till miljöbalk syftar till en samlad och skärpt miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Den föreslås i tillämpliga delar gälla även för skogsbruk. De delar som i huvudsak berör vårt uppdrag är de allmänna aktsamhetsreglerna, reglerna för ersättning till markägaren och bestämmelserna om områdesskydd. Av aktsamhetsreglerna kommenteras här lokaliserings-bestämmel- serna och den s.k. stoppregeln. Enligt lokaliserings-bestämmelserna får verksamhet endast bedrivas på plats som är förenlig med balkens mål. Det anses rimligt att reglerna tillämpas med hänsyn till verksamhetsutövarens möjlighet att omlokalisera verksamheten. Exempel på åtgärder i skogsbruket som skulle kunna innebära att viss lokalisering anses olämplig är placering av virkesupplag, vägar och dikesmynningar. Enligt stoppregeln får verksamhet inte bedrivas så att den ensam riskerar att försämra det allmänna hälsotillståndet, avsevärt försämra miljön eller hushållningen med naturresurser. Bestämmelsen är avsedd att användas i extrema situationer, där balkens andra aktsamhetsregler inte räcker till. En situation där stoppregeln skulle kunna bli aktuell är brådskande fall då en avverkning hotar t.ex. en Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 57 aktsamhetsregler föreslås i princip gälla utan att någon ersättning utgår. Detta hänger samman med att det är under- förstått i uttrycket pågående markanvändning att det skall vara frågan om en lagenlig verksamhet. Stoppregeln är inte avsedd för att bedriva skyddsverksamhet. Liksom tidigare skall ersättning betalas vid bildande av naturreservat eller biotopskyddsområde när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Föreslagen skillnaden mot tidigare är att ett belopp motsvarande kvalifikationsgränsen dras av från ersättningen. Ersättningen skall alltså minskas med det som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning. föreslår att områdesskydden naturreservat, naturvårdsområde och det särskilda skyddet av djur och växtarter inom ett område slås ihop till en skyddsform som benämns naturreservat. Biotopskyddet föreslås kvarstå enligt tidigare. Den av använda och förordade praxisen stöds av utredningen. Vidare föreslås en ny skyddsform som kallas kulturreservat. Aktsamhetsreglerna har i remissvaren kritiserats för att strida mot gällande lagstiftning, framför allt avseende äganderätten. Under lagrådsremissen kommer dessa frågor att ytterligare belysas. Syn- punkter som starkt talar emot principen om avräkning upp till kvalifikationsgränsen har också framförts. Bland annat, menar berörda remissinstanser, finns det en risk för att handläggnings- och rättskostnaderna vida kommer att överstiga det belopp som kommer ifråga för avräkning. Följdlagstiftningen till utreds Utredningen skall bl.a. föreslå nödvändiga redaktionella ändringar i SVL. Det har också framförts önskemål om att utredningen skall föreslå en ändring i jordabalken som innebär att den rätt som följer av ett naturvårdsavtal (se avsnitt 4.2.7) jämställs med nyttjanderätt. På detta sätt skulle ett flertal oklara frågor bli lösta. Exempelvis frågan om hur avtalen blir bestående när fastigheten byter ägare. 58 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 4.2.9Bolagisering och privatisering av beslutade att skulle bolagiseras (prop. 1990/91:87) i syfte att öka effektiviteten i den statliga förmögenhetsförvaltningen. /94 slogs och samman under namnet . såldes en del av statens aktiekapital. I samband med det införlivades NCB i den nya koncernen och noterades på . Statens ägarandel är . förvaltade 10,8 miljoner ha mark och det var meningen att mark på vilken man kunde ställa marknadsmässiga avkastningskrav överfördes till bolaget. Förslaget på avgränsning följde i stort skogsodlingsgränsen. Det framhölls i prop. 1990/91:87 att bolagiseringen i sig inte fick innebära att de intressen som var knutna till fastighetsinnehavet träddes för när. skrev i sitt betänkande (bet. 1990/91:NU38) att det var av betydelse att mark av stort naturvårdsvärde som förvaltat även i fortsättningen fick ett starkt naturskydd. begärde att regeringen skulle pröva frågan om hur naturskydd skulle kunna upprätthållas på ett betryggande sätt. Regeringen utredde frågan varvid nationalparker, naturreservat, domänreservat samt oskyddad domänmark med höga naturvärden ägnades särskild uppmärksamhet. Av den areal som för bolagiseringen var avsatt som reservat av något slag eller staten ansåg som skyddsvärd stannade kvar statlig ägo. 113 000 ha av denna kategori mark överfördes till bolaget. Till stor del utgjordes den överförda arealen av mindre områden på produktiv skogsmark nedan skogsodlingsgränsen. Nationalparkerna var inget problem. De ägs per definition av staten och skulle förbli i statlig ägo. Naturreservaten skyddas med stöd av NVL och skyddet kvarstår oavsett ägare. Av de totalt ca 740 domänreservaten överfördes ca 620 i bolagets ägo. 362 av dessa betecknades som särskilt skyddsvärda. Naturvårds- verket och avtalade att dessa skulle omföras till naturreservat utan kostnad för . Det innebär att 41 000 ha av den bolagsägda marken har fått ett betydligt Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 59 starkare lagligt skydd. De övriga ca 350 domänreservaten överfördes utan särskilda villkor. Regeringen förutsatte att bolaget välvilligt skulle överväga omklassificering av reservat. och upprättade inför bolagise- ringen en lista över oskyddad men skyddsvärd domänmark. Enligt omfattade listan endast sådana särskilt värdefulla områden som skulle kunna betalas med medel från investeringsanslag. planerade att köpa in dessa områden . Regeringen förslog emellertid att områdena på denna lista skulle kvarstå i statlig ägo. Detta innebar att ca 110 000 ha mark varav omkring 90 000 ha i fjällområdet genom en överenskommelse mellan har kunnat skyddas utan att belasta investeringsanslag. av arealen utgörs av produktiv skog. Inför sammanslagningen med och utförsäljningen av delar av statens aktieinnehav höjdes röster för att viss areal skulle undantas för naturvård innan detta ägde rum. och skrev gemensamt till regeringen och menade att det vore olyckligt om inte betydande arealer avsattes. Regeringen beslutade dock att inte undanta någon areal. Man hänvisade till att de mest värdefulla områdena kvarstått i statens ägo och att övrig skyddsvärd mark reglerades i bolagiseringsavtalet vilket fortfarande gällde. WWF, och Friluftsfräm- jandet skrev till statsministern och föreslog att av intäkterna vid utförsäljningen skulle fonderas för framtida naturvårdsändamål. Hälften av avkastningen på statens kvarvarande andel skulle användas på samma sätt. Regeringen avvisade förslaget. Enligt propositionen om privatisering av statliga företag (prop. 1991/92:69) skall det kapital som frigörs användas till investeringar i infrastruktur som främjar tillväxt, till investeringar med god avkast- ning samt för att amortera statsskulden. Mellan har bolaget sålt drygt 150 000 ha, främst skogsmark, till enskilda i enlighet med bolagiseringsavtalet. har säkerställt närmare 10 000 ha av bolagets mark till en kostnad av . Skogsvårdsstyrelserna har på motsvarande sätt inrättat biotopskydd för . 60 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer revisorer har avslutat en granskning av han- teringen av skyddsvärd domänmark efter bolagisering. Revisorerna konstaterar att de diskussioner om naturhänsyn som föregick bolagiseringen rörde främst sådana områden som redan var klassificerade som skyddsvärda, dvs. naturreservat och olika typer av domänreservat. Något utrymme för att inför ombildningen kartlägga vilka eventuella andra områden som borde ges särskilt skydd fanns inte. Inte heller inför privatiseringen av fanns det tid för någon inventering av domänmarken. Vidare konstateras att i avtalet mellan staten och bolaget reglerades hanteringen av fjällnära domänreservat, särskilt värdefulla domänreservat och övriga domänreservat samt särskilt förtecknad domänverksmark. Den särskilt förtecknade marken innehöll enligt endast områden som skulle kunna säkerställas med verkets investeringsanslag. Beträffande övrig domänmark fanns inte andra regleringar än att bolaget skulle vara staten behjälpligt genom att till gängse marknadspris överlåta sådan mark som staten önskar förvärva syfte att skydda värdefull naturmiljö. Revisorerna menar att detta har lett till att staten efter bolagiseringen har köpt och kommer att få köpa mark till marknadspris som man före bolagiseringen skulle ha kunnat reservera för naturvårdsändamål. 4.3Pågående processer i skogssektorn Med de utgångspunkter som redovisats i avsnitt 4.2 Nationella beslut lade fram en aktionsplan för Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 61 Sektorsmyndigheterna , , och lade på motsvarande sätt fram aktionsplaner med utgångspunkt i respektive sektor. Aktionsplanen tar i första hand sikte på den närmaste treårs- perioden. De nationella besluten har brutits ned till ett antal ytter- ligare utgångspunkter för aktionsplanen. Bland dessa märks att åtagandet även i vissa fall innebär att restaurera mångfalden. Och att arbetet i praktiken ofta måste inriktas på att upprätthålla förutsätt- ningarna för biologisk mångfald snarare än att rädda enskilda arter. Slutligen slås det fast att vi i har ett ansvar för vår mångfald även om samma mångfald finns i andra länder. För att nå målet framhålls vikten av att ha uppföljbara mål och medel för att nå dessa mål. lämnar förslag på utvecklade mål för de olika sektorerna bl.a. skogen. Principen för arbetet är först att analysera viktiga bristfaktorer, sedan utarbeta åtgärdsmål och omsätta dessa i operativa program. Sist, när kunskap föreligger, kan man sätta upp långsiktiga miljökvalitetsmål. Natur- vårdsverket bedömer att det ännu inte går att precisera målnivån för flertalet av de föreslagna målvariablerna. Variabler som inte kvantifieras på nationell nivå är bl.a. önskvärd andel äldre naturskog i olika regioner, andelen blandskog, mängden död ved och långsiktig reservatsareal. Exempel på mål som preciseras är att man skall sträva efter att nå 200 000 ha ädellövskog, öka lövandelen i barrskog till 15–och ha en lövskogsandel på av den produktiva skogsmarken. Som ett operativt delmål för de närmaste årens reservatsarbete anges att man skall ha ytterligare 100 000 ha produktiv skogsmark med någon form av områdesskydd. påpekar i en kommentar att frivilligt avsättande av arealer i framför allt bolagsskogsbruket vore mycket välkommet och önskvärt. En ökad anpassning av skogsbruket till ett hållbart utnyttjande framhålls som ett minst lika viktigt medel som områdesskydd för att nå miljömålen i skogen. När det gäller bevarandet på artnivå anges följande mål: Alla i landet naturligt förekommande icke rödlistade arter skall bevaras i livskraftiga populationer i de regioner där de har sin naturliga utbredning. De sällsynta och hänsynskrävande arterna skall fortleva i 62 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer livskraftiga populationer på minst lika många lokaler eller områden som de gjorde . Akut hotade och sårbara arter skall ges möjlighet till sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde. Åtgärder som föreslås är bl.a. att rödlistorna kompletteras med de artgrupper som saknas, att begreppet ansvarsart utreds och att införandet av nya arter i landet sker med största försiktighet. Pågående utredningsarbeten rör förbättrade strategier för skogsreser- vat i kust- och skärgårdsmiljö för lövskogar samt för skogs- och myrmosaiker. En inventering av färskare datum som rör skogsekosystemen är våtmarksinventeringen, vilken bl.a. har ut- mynnat i en nationell myrskyddsplan. har presenterat en rapport om arbetet med skogsreservat: Skogsreservat i . Resultatdelen refereras i avsnitt 5.1. I analysdelen ställer sig tveksamt till huruvida det går att ställa upp några vetenskapligt grundade procentmål för säkerställandearbetet. Man säger sig hellre arbeta med operativa mål baserade på kända skyddsvärda områden. Den närmaste tioårsperioden anses kritisk för att kunna säkerställa framför allt de större barrskogsekosystemen och många värdefulla sydsvenska lövskogar. Reservatens viktigaste funktion anses vara att säkerställa särskilt värdefulla större skogsekosystem. Betydelsen av dessa i arbetet med att nå miljömålen förklaras utifrån öbiogeografisk teori (avsnitt 6.2.4) och att större områden har större värde som vetenskapliga referensområden och rekreationsområden. Utifrån den historiska belastningen av ett produktionsinriktat skogsbruk och att reservatsbildning sannolikt är det enda verksamma medlet som står till buds för att rädda de återstående större natur- skogarna argumenterar för att fortsatt reservatsbild- ning inte kan undvaras. Gärna i olika samarbetsprojekt med företag och enskilda markägare. Man menar att detta synsätt delas av flertalet aktörer inom naturvård, skogsbruk och forskning, samt att det är viktigt med hänsyn till trovärdighet som land med höga naturvårdsambitioner. Enligt verkets uppfattning är det rimligt att se Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 63 staten som ekonomiskt ansvarig för de statliga reservaten. Ett antal tänkbara prioriteringsmodeller presenteras för olika anslagsnivåer. För att kunna skydda de mest värdefulla skogs- områdena, vilka länsstyrelserna redovisat till Natura 2000, bedömer verket att anslaget behöver fördubblas från nuvarande nivå. Det rör sig om ca 400 000 ha, varav stora delar dock är fjällnära skog och impediment. 1997 uppgår naturskyddsanslag till /år, vilket i första hand används för att skydda biologiskt värdefulla skogar. Det finns även en möjlighet att få ett tillskott på /år från fram . Medlen för vård och förvaltning av naturreservat uppgår till för . Detta belopp fastställs inom ramen för budgetarbete. av detta är avsett för naturum och fjälleder. tar samma utgångspunkter som till sin aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Kortfattat behandlas dock den målkonflikt som finns inskriven i t.ex. Skogsprinciperna och i målet för den svenska skogspolitiken. Det är i stort sett samma resurs, dvs. virke och ved i olika former, som behövs för olika ändamål. kan vi påräkna ännu högre intresse för att skörda virke till bränsle och råvara. framhåller vikten av att optimala avvägningar görs mellan bevarandet av den biologiska mångfalden och nyttjande av den förnyelsebara resurs som skogen är. slutsatser blir att det effektivaste sättet att skapa goda förutsättningar för biologisk mångfald är aktiva insatser på den brukade arealen. Man menar vidare att många områden med höga naturvärden är små och utspridda i landskapet, men trots detta har stor betydelse om de sparas. Områdesskydd anses vara ett viktigt komplement i naturvårdsarbetet. I själva aktionsavsnittet slås det tidigt fast att huvudfrågan i svenskt skogsbruk är att bevara den biologiska mångfalden och möta hotet från luftföroreningarna. 64 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer De formulerade sektorsmålen på ekosystem och biotopnivå är endast kvalitativa. En grundlig genom- gång av olika skogsmarkstyper resulterar i att viktiga faktorer iden- tifieras och önskvärd riktning på förändringar anges. Skogsbruket skall överlag anpassas så att den naturliga dynamiken efterlevs. En mängd olika detaljhänsyn och lämnande av mindre strukturer exemplifieras. Som det viktigaste strategimålet framhålls utveckling av strategier och mål för biologisk mångfald på regional nivå som vägledning och grund för arbetet på lokal nivå och riksnivå. Föreslagen arbetsgång är att landskapsekologiska analyser görs över aktuella områden. Dessa ligger sedan till grund för lokalt preciserade mål. Vid behov kan sammanvägningar av regionala strategier göras för en skattning på riksnivå. Redovisningen av målutvecklingsarbetet bör ske 1998 och det beräknas rymmas inom skogsvårdsorganisationens myndighetsanslag. Rådgivning, information och utbildning utgör ett viktigt inslag i den nya skogspolitiken. har genomfört en rad utbildningskampanjer riktade mot i första hand småskogsbruket. Kampanjerna Rikare skog och Kulturmiljövård i skogen har tillsammans nått ett par hundra tusen skogsägare. Skogsvårdsorganisa- tionen har med EU:s miljöstöd till jordbruket bedrivit miljörådgivning till kombinerade jord- och skogsbrukare. Skogsstyrel- sen anger kostnaden för individuell, riktad rådgivning till per dag. En ny utbildningskampanj, Grönare skog, utarbetas . Utbildningen skall trycka på vikten av att ett mångbruk av skogen utvecklas. genomför skogsvårdsorganisationen en riksomfattande inventering av nyckelbiotoper på småskogsbrukets marker. Det är den resursmässigt mest omfattande naturvärdesinven- tering som någonsin gjorts. Övriga markägare förväntas göra detta själva och vara klara på nästa sekel. Förhoppningen är att nyckelbiotopsinventeringen bl.a. skall hjälpa till att nå de övergripande miljömålen i skogsbruket, ligga till grund för Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 65 biotopskyddsavsättningar och vara vägledande för markägarens planering av naturhänsyn. Vid sidan av nyckelbiotoper inventeras också sumpskogar. Detta sker på all mark oavsett markägare. i genomför ett projekt (Skog och historia) som inventerar kulturlämningar i skogen. Flera skogsvårdsstyrelser kommer att följa deras initiativ. Resultaten kommer att ligga till grund för information till markägare för planering av hänsyn till kulturmiljön. Som en delredovisning av uppdraget att utvärdera den nya skogs- politiken har lagt fram en rapport om Naturskydd och naturhänsyn i skogen. Resultatdelen refereras i avsnitt 5.2. Rapporten innehåller även synpunkter på regelverket kring biotopskydd, hänsyn till natur och kulturmiljövård enligt SVL, samråd enl. NVL och naturvårdsavtal. När det gäller biotopskydd anser att ett generellt skydd för vissa biotoper i skogen är olämpligt, om ens möjligt. Detta på grund av att biotoperna i skogen är svåra att avgränsa. Vidare bör listan på biotoper som omfattas av biotopskydd utökas med ytterligare värdefulla biotoper. anser att den tolkning man tillämpar avseende värdetidpunkt är rätt och lämplig. är att ersättning till markägaren utgår då beslutet om biotopskydd vunnit laga kraft. menar att skrivningen om biotop- skydd i förslaget till Miljöbalk kan innebära att ersättning till markägaren inte kan utgå förrän markägaren ansökt om att få göra en otillåten åtgärd inom ett biotopskyddsområde och fått den avslagen. Detta skulle medföra en rad problem genom utökade administrations- kostnader, försvårad prioritering samt bristande kontroll över framtida utgifter. Vidare framförs önskemål om att biotopskyddet kan för- ordnas att gälla även om det överklagas, tills dess överklagan är styrkt. tillstyrker det förslag på avräkning av ersätt- ningsbeloppet upp till kvalifikationsgränsen som föreslås av miljöbalksutredningen. har endast en synpunkt som rör SVL 30 §. Man förordar möjlighet att åstadkomma rättelse i efterhand då en föreskrift till SVL 30 § inte efterlevts. I samband med utvärde- ringen av den nya skogspolitiken kommer att närmare 66 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer överväga om ytterligare förändringar av 30 § är nödvändiga. Bestämmelserna i 20 § om samråd vid arbetsföretag som väsentligt kan komma att förändra naturmiljön har hanterats av under blott , varför erfarenheterna är begränsade. Man ställer sig dock positiv till att kunna meddela ett föreläggande även om det innebär att pågående markanvändning försvåras. Denna ändring är föreslagen av . anser att naturvårdsavtalen bör göras gällande mot ny ägare av fastigheten. På så sätt kommer avtalen att fylla en ännu viktigare funktion som komplement till andra skyddsinstrument. disponerar för ersättning till markägare vid biotopskyddsbeslut och naturvårdsavtal. Man menar att resursbehovet är mycket stort. Omfattningen och kostnaden för att skydda de be- fintliga nyckelbiotoperna som är mindre än fem ha och som omfattas av biotopskyddsbestämmelserna beräknas till 25 000–30 000 ha respektive 800–. Om samtliga biotopskyddsmässiga objekt oavsett storlek skulle skyddas skattas kostnaden till 2,5–. I anslagsframställan för redovisades ett behov på /år för både biotopskydd och naturvårdsavtal. En större utvärdering av skogspolitiken kommer att redovisas . Målsättningen med den är att se hur väl de skogspolitiska målen uppfylls. Man studerar skogsbruksåtgärder i alla faser av beståndets utveckling. Dessa skall sedan utvärderas sedan med avseende på miljö- och produktionsmålen. Även om skogstillståndet är det primära för undersökningen så kommer skogsägaren att stå i centrum för utvärderingen. Skogsägarens attityder, kunskap och strategier styr metodvalet i skogsbruket och i förlängningen skogstillståndet. Skogs- styrelsen kommer även att studera vilka effekter på skogspolitikens mål som den utbredda ekologiska landskapsplaneringen har. Stödet till natur- och kulturmiljövårdsåtgärder kommer också att utvärderas. Med skogsbolag avses här då skogsmarken ägs och brukas av ett Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 67 Sammantaget ägs av skogsmarken i av bolag. De större skogsbolagen har alla en policy om att de skall bruka skogen med hänsyn till naturen. Dessa kan ses som bolagens kodifiering av de skogspolitiska målen och en reaktion på krav från marknaden. AssiDomän slår fast att de skall bruka skogen så att dess produktionsförmåga utnyttjas uthålligt och den biologiska mångfalden bevaras, vilket även STORA gör. MoDo jämställer målet att producera mycket och värdefullt virke med att bevara biologisk mångfald. SCA uttalar också att deras mål är att bevara alla de växt- och djurarter som återfinns i deras skogar. För att öppet redovisa sina ansträngningar tillämpar de också olika former av ekologiska/gröna bokslut eller miljöredovisningar. I dessa redovisas t.ex. betyg på avverkningar ur naturvårdssynpunkt, den virkesvolym som lämnas på hygget efter föryngringsavverkning eller hur stor areal som företaget anser sig ha undantagit från normalt skogsbruk.