sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — Jag avslutar sedan i kapitel 26 med en summering som utgår från att en statsfinansiellt neutral lösning är önskvärd. 23 Föreslagna kostnader och intäkter Mina slutsatser och förslag: *De förslag från de statliga utredarna som medför kostnader kan finansieras inom ramen för reformen. *Vissa av mina förslag i personal- och skattedelarna leder till ökade intäkter för staten. 23.1Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering Förslagen från Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering innebär, i konsekvens med riktlinjebeslutet, att en ny rättslig associa- tionsform införs. Associationsformen benämns "registrerat trossam- fund". kommer enligt en lagfäst definition att vara ett sådant registrerat trossamfund. Andra trossamfund erbjuds möjlighet att registrera sig enligt vissa villkor som anges i lag. Ett statligt register inrättas för de registrerade trossamfunden. I registret intas uppgifter om trossamfundens namn, stadgar och behöriga ställföreträdare. Det blir även möjligt att registrera organisatoriska delar av trossamfund. I de fall så sker skall även delarnas ställföreträdare registreras. Utredningen föreslår att även olika självständiga delar skall registrera sina ställföreträdare. Som tänkbar registermyndighet nämns Kammarkollegiet. Utredningen uppskattar att det kan kosta högst att bygga upp registret. löpande kostnader för att handha registret föreslås bli finansierade med regis- terhållningsavgifter, som berörda trossamfund och delar av trossamfund åläggs att betala . Även kostnaden för att utforma och lägga upp registret kan, enligt min mening, finansieras med dessa avgifter. 118 Föreslagna kostnader och intäkter Utredningens förslag förutsätter till viss del att kyrkomötet håller ett extra sammanträde . Liksom kyrkomötets andra sammanträden får detta finansieras med medel ur kyrkofonden. har haft som uppdrag att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift. Det debiterade församlingsskattebeloppet uppgick enligt beräkningar utförda av SCB till , före avdrag för ekonomiska regleringar och skatteadministrationsersättning (se nedan kapitel 25). I detta belopp ingår den reducerade församlingsskatt som betalas av dem som inte är tillhöriga . Inom ramen för sitt utredningsuppdrag har gjort en beräkning av skatteförvaltningens och kronofogdemyndigheternas kostnader för administration av den nuvarande församlingsskatten. Den metod som har använt för sin beräkning har betecknats som en andelsmetod. Trots att församlingsskatten hanteras gemensamt med inkomstskatten har försökt att avgränsa de lönekostnader och övriga förvaltningskostnader som hänför sig till hanteringen av församlingsskatten. Synsättet har varit att administratio- nen av församlingsskatten skall bära sin andel av förvaltningens gemensamma kostnader. Den metod som har använts för att beräkna denna andel är densamma som används i samband med skatteförvalt- ningens ATP-beräkningar. Sådana resurser som hänför sig till folkbok- föring, fastighetstaxering och annan icke berörd verksamhet inom skatteförvaltningen har inte tagits med i underlaget för andelsberäk- ningen. Centrala administrationskostnader rörande relevant verksamhet vid har tagits med. Som en utgångspunkt har nedlagd arbetstid för församlingsskattehanteringen framräknats. Personal vid skattemyndigheterna och har intervjuats och angett vad de uppfattar som en rimlig andel "församlingsskattetid" av den tid som enligt förvaltningens tidsredovisningssystem visat sig åtgå för arbete med inkomstskatt. Den årliga statliga kostnaden för uppbörd av församlingsskatt har på detta sätt beräknats till , varav åtta hänför sig till krono- fogdemyndigheterna och resten till skatteförvaltningen. Föreslagna kostnader och intäkter 119 Kostnaden för uppbörden av församlingsskatten hade kunnat beräk- nas enligt flera andra tänkbara metoder. Ett alternativ kunde ha varit att utifrån ett strikt marginalkostnadsperspektiv beräkna endast den mer- kostnad som administrationen av församlingsskatten ger upphov till. En sådan metod hade varit svår att genomföra eftersom de särskiljbara kostnaderna är få, men den hade sannolikt gett ett lägre resultat. Den metod som har använt sig av är beprövad och väl utvecklad. Hur stor kostnaden blir för den framtida uppbörden av kyrkoavgifter bör rimligen bedömas med utgångspunkt i kostnaden för den nuvarande församlingsskatten. En viktig skillnad mellan församlingsskatt och kyr- koavgift är att församlingsskatt tas ut även av dem som inte tillhör . Dessa betalar visserligen en reducerad församlingsskatt (tidigare kallad dissenterskatt), men viss uppbörd sker alltså även från dem. Nivån på den församlingsskatt de betalar är av församlingsskattenivån för de tillhöriga. Kyrkoavgift kommer endast att krävas från dem som tillhör . Det kan därför antas att kostnaden för uppbörd av kyrkoavgifter blir lägre än den nuvarande kostnaden för uppbörd av församlingsskatt. De som inte betalar kyrkoavgift kommer att åläggas skyldighet att betala en särskild begravningsavgift för finansiering av begravnings- verksamheten. Skyldighet att betala särskild begravningsavgift kommer också att åläggas kyrkotillhöriga som antingen är folkbokförda i en kommun som åtagit sig huvudmannaskap för begravningsverksamheten eller är medlemmar i en icke-territoriell församling (se även nedan avsnitt 23.3). har preliminärt beräknat årskostnaden för uppbörd av de framtida särskilda begravningsavgifterna t ill , vilket jag återkommer till längre fram. har förklarat att detta inte betyder att uppbörden av kyrkoavgifter blir billigare än uppbörden av den nuvarande församlingsskatten. Det kommer nämligen att bli admini- strativt besvärligare att ta upp begravningsavgifter än det varit att ta upp reducerad församlingsskatt. De som blir skyldiga att betala särskild begravningsavgift kommer dessutom att vara fler än de som är skyldiga att betala reducerad församlingsskatt. Med ledning av den information som gett mig, konstaterar jag att den årliga kostnaden för administration av de fram- tida kyrkoavgifterna bör understiga . Vid uppbörden av församlingsskatten uppkommer regelmässigt en s.k. uppbördsförlust motsvarande av den debiterade skattesumman. Denna uppbördsförlust utgörs av debiterad skatt som av olika skäl inte kan uppbäras hos de skattskyldiga. stannar upp- bördsförlusten avseende församlingsskatt hos staten. Å andra sidan lig- 120 Föreslagna kostnader och intäkter ger det en vinst för staten i det förhållandet att uppburen församlings- skatt utbetalas till kyrkokommunerna med avsevärd fördröjning (). Visserligen utbetalas ett förskott, men det motsvarar inte hela skattemedelsfordran eftersom det beräknats på lönenivåer . Med det underlag som finns föreslår jag ingen för- ändring av ordningen att staten inom ramen för den kostnadsfria upp- bördshjälpen står för uppbördsförlusten och t illgodogör sig viss kom- pensation för detta genom den ovan noterade räntevinsten. Det kan dock finnas skäl att ytterligare överväga frågorna. Enligt kommer det att kosta att utforma och bygga upp de nya uppbördsrutinerna. Denna kostnad bör enligt min mening finansieras inom ramen för löpande anslag. Jag återkommer till finansieringen av uppbördshjälpen t ill i kapitel 26 nedan. Den framtida kostnaden för uppbörd av avgifter t ill övriga trossamfund har inte varit möjlig att beräkna på förhand. Det beror på att det inte kan bedömas hur stort intresset för denna hjälp är bland de övriga tros- samfunden. Kostnaden per avgiftsskyldig bör dock kunna hållas ungefär lika låg som beträffande tillhöriga, eftersom samma metod kommer att tillämpas. I utrednings uppdrag ingår att lägga ett statsfinansiellt neutralt förslag beträffande uppbörden av dessa avgifter. Jag hänvisar till betänkande och anser det för egen del naturligt att kostnaden finansieras inom ramen för det statliga stöd som utgår till övriga trossamfund. Eftersom de särskilda begravningsavgifterna torde komma att hanteras på samma sätt som kyrkoavgifterna har utgått från att uppbörden av dem kommer att kosta lika mycket per avgiftsskyldig som uppbörden av kyrkoavgifterna kostar. Med utgångspunkt i att särskild begravningsavgift kommer att krävas av icke-tillhöriga, boende i och kommuner samt personer som utan att bo i eller hör till en icke-territoriell församling av har uppskattat uppbördskostnaden t ill . Jag återkommer till finansieringen i avsnitt 23.3 nedan. Föreslagna kostnader och intäkter 121 23.2.4Uppbörd av kyrkoantikvarisk skatt har även gjort en preliminär uppskattning av kostnaden för uppbörd av kyrkoantikvarisk skatt. Kostnaden har uppskattats med utgångspunkt i antagandet att den per betalningsskyldig motsvarar en femtedel av kostnaden för uppbörden av församlingsskatten. Enligt blir kostnaden, så bedömd, . Riks- skatteverket har poängterat att det är fråga om en uppskattad kostnad. Jag återkommer till frågan i avsnitt 23.5.3. Av riktlinjebeslutet framgår att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten för alla, oavsett religiös uppfattning och tillhörighet. Vidare framgår att även bör vara huvudman för de allmänna begravningsplatserna. Enligt riktlinje- beslutet bör begravningsverksamheten finansieras genom kyrkoavgiften för dem som tillhör . Hur finansieringen av verksamheten för övriga skall lösas ger riktlinjebeslutet inget besked om, men har haft i uppdrag att föreslå en ordning för hur dessa personer skall betala sin del av kostnaderna. föreslår att pastoraten inom som utgångspunkt skall vara huvudmän för begrav- ningsverksamheten. Huvudmannaskapet skall dock kunna överlämnas till en kommun. I begravningsverksamheten ingår enligt den administration som uppgiften kräver. För- slaget kan sägas innebära att åtar sig att på entreprenad sköta begravningsverksamheten. För att finansiera sitt uppdrag får - eller dess pastorat - ta ut avgifter. Skulle ansvaret ha övergått på en kommun blir det i stället denna som får avgiftsintäk terna. Det finansiella ansvaret för verksamheten som sådan ligger alltså inte hos staten. Dock kommer uppgiften att kassera in avgiftsmedlen att utföras av skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Förslagen från innebär att fler- talet betalar för begravningsverksamheten genom en särredovisad del av kyrkoavgiften. Övriga skall i stället betala en särskild begravningsavgift. Detta gäller till att börja med för alla som inte tillhör . Men särskild begravningsavgift skall också betalas av vissa kyrkotillhöriga, nämligen de som antingen är medlemmar i en icke- 122 Föreslagna kostnader och intäkter territoriell församling eller är folkbokförda i en kommun som har åtagit sig huvudmannaskap för begravningsverksamheten. En naturlig lösning på frågan om hur den statliga uppbörden av avgifterna skall finansieras framkommer om man betraktar uppbörds- administrationen som en del av begravningsverksamheten. Den som har ansvar som huvudman får då också ansvara för att betala de admi- nistrativa kostnader som är förenade med uppbörd av avgifter från människor inom det område som huvudmannaskapet omfattar. En rimlig utgångspunkt är att alla administrationskostnader på detta sätt finansieras med de avgifter som tas upp för verksamheten. När det gäller kyrkoavgifterna, och de medel för begravningsverk- samhet som ingår däri, innebär riktlinjebeslutet dock att staten har åtagit sig ett ansvar för att sköta uppbörden kostnadsfritt för . Kostnaden för uppbörd av dessa avgifter har jag behandlat ovan i avsnitt 23.2.1. har som ovan redovisats (avsnitt 23.2.3) beräknat sin framtida årliga kostnad för uppbörd av de särskilda begravnings- avgifterna till . Denna kostnad bör alltså enligt min mening belasta huvudmännen för begravningsverksamheten. Den bör fördelas så att respektive huvudman får betala uppbördskostnaderna för de begravningsavgiftsskyldiga inom sitt område. Hur huvudmannen sedan väljer att lösa sitt kostnadsansvar är inte en fråga för staten. Riktlinjebeslutet innebär att den kyrkliga egendomen efter relations- ändringen skall stå till förfogande. I Kammarkollegiets utredningsuppdrag ingår att lägga förslag t ill hur detta kan ordnas på olika sätt. Kammarkollegiet kommer att redovisa tre olika modeller, varav en förordas. De tre olika modellerna kallas stiftelsealternativet, ägandealternativet och lagstiftningsalternativet. En närmare definition av den så kallade specialreglerade egendomen finns ovan i avsnitt 13.3. är äganderättsförhållandena beträffande den s.k. specialreglerade egendomen till stor del oklara. För denna egendom finns dock författningsregler om förvaltningen. Kammar- kollegiet har funnit att det är möjligt att identifiera varje egendomsdels ursprung. Inte heller är det, enligt Kammarkollegiet, möjligt att fastslå hur stora andelar av egendomen som härrör från en viss ägare. Föreslagna kostnader och intäkter 123 Kammarkollegiets förslag innebär att de framtida äganderätts- förhållandena klarläggs helt eller - enligt lagstiftningsmodellen - i viss mån. Till att börja med föreslås att staten avstår från sina anspråk på de så kallade kronoanslagen, som ställdes t ill kyrkans för- fogande. Äganderätten skall i stället genom lag förklaras tillkomma eller någon del därav, på sätt som jag redovisar i det följande. Överföringen av statens eventuella äganderätt till kronoanslagen medför enligt Kammarkollegiets bedömning ingen förlust för staten, eftersom dessa fastigheter disponeras fritt av Svenska kyr- kan. Jag delar den uppfattningen. De skattemässiga följderna av Kammarkollegiets förslag har jag behandlat ovan, främst i avsnitt 16.2. Jag återkommer nedan, i avsnitt 23.6, till den finansiella betydelsen därav. I de följande avsnitten av detta kapitel bortser jag därför från skattekonsekvenserna. Oavsett vilken modell som väljs har Kammarkollegiet förslag rörande äganderätten till viss specialreglerad egendom. Det föreslås att ägande- rätten till de äldre stiftelseliknande egendomsslagen genom lag förklaras tillkomma den församling inom vilken lokalkyrkan ligger eller det pastorat inom vilket prästgården i fråga ligger. Detsamma skall gälla tillhörande församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond samt dom- kyrkas fastighet och fastighetsfond. Beträffande sådana biskopsgårdar, som inte sorterar in under någon redan nämnd egendomskategori, före- slår Kammarkollegiet lagstiftning av innebörd att äganderätten förklaras tillkomma det stift i vilket ligger. Kyrkofonden föreslås genom lag förklaras ägd av . Från kyrkofonden skall dock först dras vad som erfordras för lösningen av pensionsfrågorna (se mitt betänkande personal, främst avsnitt 3.2.4). Även de få kyrkofondsfastigheter som finns kvar skall enligt förslaget på samma sätt överföras till . De föreslagna överföringarna av egendom från olika stiftelseliknande rättssubjekt till eller delar därav innebär, enligt Kammarkollegiet, av liknande skäl ingen egentlig förlust för någon. Ändamålet för egendomens användning är bestämt på sådant 124 Föreslagna kostnader och intäkter sätt att i praktiken endast de kommande ägarna kan disponera över den. Enligt Kammarkollegiets bedömning kan det ändå bli aktuellt med ersättningskrav. Omfattningen av de eventuella kraven torde dock inte bli särskilt stora. För egen del anser jag inte att det finns skäl att räkna med kostnader för staten av denna anledning. Överföringarna kommer inte heller att innebära någon intäkt. Stäm- pelskatteskyldighet kommer nämligen inte att föreligga för de förvärv som lagstiftningsåtgärderna innebär. Kammarkollegiet föreslår en över- gångsregel som klart slår fast att så är fallet. Vad som ovan beskrivits har handlat om den mindre delen av den spe- cialreglerade egendomen. Den större delen utgörs av prästlönefastigheter och prästlönefonder. De tre ovan nämnda modellerna skiljer sig åt vad gäller den framtida äganderätten till dessa. Stiftelsemodellen innebär att övrig specialreglerad egendom, dvs. prästlönefastigheter och prästlönefonder, förs till en stor stiftelse som bildas i samband med relationsändringen. Bildandet av stiftelsen kan medföra en viss kostnad, men den blir enligt Kammarkollegiets bedömning låg. Jag ser därför ingen anledning att särskilt uppehålla mig vid finansieringen av den kostnaden. Någon annan statlig kostnad blir det inte till följd av detta förslag. Inte heller blir det någon statlig intäkt. Stämpelskatt skall inte betalas för stiftelsens förvärv av egen domen. Ägandemodellen innebär att prästlönefastigheter och prästlönefonder förs till trossamfundet med full äganderätt. Förslaget medför varken kostnader eller intäkter för staten. Ingen stämpelskatt skall betalas. Lagstiftningsalternativet innebär att äganderättsfrågorna avseende prästlönefastigheter och prästlönefonder lämnas olösta, som de ligger . I lagen om slås dock fast att för- valtar egendomen i fråga enligt nuvarande övergripande ändamåls- bestämmelse. Kyrkomötet har frihet att närmare bestämma formerna för förvaltningen. Förslaget innebär varken kostnader eller intäkter för staten. Föreslagna kostnader och intäkter 125 23.4.5Avveckling av äldre rättsinstitut Bland Kammarkollegiets utredningsuppdrag ingår också att lägga för- slag till hur de äldre rättsinstituten åborätter och landgillen kan avvecklas. Enligt Kammarkollegiet kan förslagen rörande denna fråga medföra vissa begränsade kostnader för fastighetsbildning. Frågan har varit aktuell hos regeringen . När stat-kyrkautredningarna tillsattes ansågs det lämpligt att frågan övervägdes i detta större sam- manhang. Min bedömning är att frågan egentligen inte har något samband med reformen och att förslagen därför inte skall finansieras i detta sammanhang. Slutligen har Kammarkollegiet övervägt dels om det finns behov av att skapa en statlig tillsyn över att den kyrkliga egendomen inte används för främmande ändamål, dels hur revision skall ske. Kammarkollegiet har kommit fram till att en viss begränsad statlig tillsyn skall kunna komma i fråga. Uppgiften bör kunna lösas av Kammarkollegiet med befintliga resurser. Statlig revision föreslås inte av Kammarkollegiet. 23.5Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet 23.5.1Ersättningen för det kyrkoantikvariska underhållet Enligt riktlinjebeslutet skall få viss ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena. Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet har beräknat vilken ersättningsnivå som är skälig och kommit fram till beloppet penni ngvärde. Enligt riktlinjebeslutet skall vidare sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i samma omfattning som sådan ersättning utgår. Utredningsdirektiven säger att kommittén skall ge ett statsfinansiellt neutralt förslag till hur denna ersättning skall finansieras. Förslaget från kommittén innebär att det får förutsättas att ersättningen medför lägre uttag av kyrkoavgifter än det nuvarande uttaget av församlingsskatt. Detta medför, enligt kommittén, att utrymmet ökar för beskattning från statens sida. Genom ett ökat skatteuttag, i form av en kyrkoantikvarisk 126 Föreslagna kostnader och intäkter skatt, kan ersättningen finansieras. Den kyrkoantikvariska skatten skall betalas av alla skattskyldiga, såväl kyrkotillhöriga som icke kyrko- tillhöriga. Skatten tas ut med per skattekrona och beräknas på den kommunalt beskattningsbara inkomsten. Den kyrkoantikvariska ersättningen är ett led i ett ömsesidigt åta- gande mellan och staten att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan, vilket bör komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse. Denna överenskommelse bör, enligt kommitténs uppfattning, innehålla ett åtagande från sida att verka för att kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen uppgår t ill. Vidare bör överenskommelsen innehålla bestämmelser om återkommande så kallade kontrollstationer, vid vilka överenskommelsen följs upp och utvärderas. Dessa förslag från kommittén innebär att den statliga ersättningen för kyrklig kulturminnesvård blir finansierad. I sammanhanget bör det noteras att tanken är att även underhåll av äldre domkyrkor skall finansieras med ersättningen. Det blir alltså inte längre aktuellt att ge något särskilt statsbidrag för den saken. Kommittén föreslår vidare att samrådsgrupper bestående av represen- tanter för staten och skapas för att gemensamt och fortlöpande diskutera förvaltningen av de kyrkliga kulturminnena. Staten skall i detta sammanhang representeras av på central nivå och av länsstyrelserna på regional nivå. Kommittén har inte förutsatt att detta förfarande skall innebära någon tillkommande kostnad för staten. Jag konstaterar att de ifrågavarande myndigheterna har uppgifter på området och att samrådsgrupperna därför inte kan antas medföra någon ytterligare kostnad för staten. Som ovan nämnts har uppskattat den årliga kostnaden för skatteuppbörden avseende kyrkoantikvarisk skatt t ill . Varken Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet eller har gett något förslag till särskild finansiering av upp- börden. Föreslagna kostnader och intäkter 127 Min bedömning är att uppskattning har lett t ill ett onödigt väl tilltaget belopp. Från sida har också poängterats att det är fråga om en uppskattning grundad på antaganden. Jag konstaterar att den kyrkoantikvariska skatten är så konstruerad att den kan ingå i inkomstskatten. Till finansieringen av denna uppbörd återkommer jag i kapitel 26 nedan. Kommittén angående det kyrkliga kulturarvet har slutligen behandlat de kyrkliga arkiven. Till följd av relationsändringen skall de nuvarande kyrkliga myndigheterna efter hand leverera allmänna handlingar till de statliga arkivmyndigheterna. Dessa senare myndigheter får därmed ökade kostnader för förvaring, men minskade kostnader för tillsynsverksamhet. En kartläggning av hur omfattande det aktuella arkivmaterialet är har påbörjats. Innan denna kartläggning har slutförts kan kostnaderna inte beräknas. Som kommittén pekat på är kostnaderna också beroende av när leveranserna faktiskt genomförs. Att under en övergångstid behåller arkiverade handlingar medför, enligt kommittén, inga kostnader som inte bör stå för. Kommittén konstaterar att det på flera sätt kan vara värdefullt för kyrkan att ha fortsatt tillgång till handlingarna. Från sida kan en annan bedömning komma att göras. Skulle välja att framställa ersättningsanspråk avseende förvaring av arkiv, får den saken enligt min mening tas upp i samband med de förhandlingar rörande olika avtal mellan staten och som måste föregå relationsändringen. 23.6Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd Inom ramen för mitt eget utredningsuppdrag rörande personalfrågor föreslår jag att arbetstagare som motsätter sig övergång och till följd därav kommer att kvarstå i statlig eller statligt reglerad anställning vid utgången av får Kammarkollegiet som arbetsgivare. Min bedömning är att det rimligen inte kan röra sig om fler än några få per- soner - om ens någon - som väljer detta alternativ. 128 Föreslagna kostnader och intäkter Kammarkollegiet på detta sätt tillförs kommer att ställas till förfogande. Jag har kommit fram till att lönekostnaderna för de berörda arbetstagarna därför också bör belasta , även om staten genom Kammarkollegiet alltså får betalningsansvar i förhållande till arbetstagarna. I första hand skall Kammarkollegiet finansiera dessa kostnader genom att sluta avtal med arbetsgivare inom om uthyr- ning av arbetskraften. En beredskap måste dock finnas för det eventuella fall då detta inte blir möjligt. Jag har i mitt betänkande personal (avsnitt 4.3.6) föreslagit att frågan aktualiseras i de förhand- lingar rörande avtal mellan staten och , som måste äga rum inför relationsändringen. En möjlig lösning kan vara att lämna en beräknad del av kyrkofondens kapital till Kammarkollegiet, att disponera för den händelse hyresintäkter inte kan finansiera lönekostnaden för någon präst. En annan lösning kan vara att åtar sig betalningsansvar för det fall situationen skulle uppkomma. Mina förslag i denna del innebär således inga ytterligare kostnader för staten.