sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta bör ske på ett sätt som tydliggör att det registrerade trossam- fundet och dess registrerade organisatoriska delar självständigt och var för sig svarar för sina förpliktelser. 8.9Överklagande av registreringsbeslut m.m. – att beslut om registrering och om avregistrering skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut om att vägra registrering kan ha stor betydelse för ett trossamfund. Särskilt gäller detta för de trossamfund som bedriver verksamheten i former som inte stämmer med den egna självbilden. Med hänsyn härtill bör denna typ av beslut kunna överklagas. Även ett avregistreringsbeslut kan få stora verkningar, varför också sådana beslut bör kunna överklagas. Samma resonemang är naturligtvis tillämpligt för organisatoriska delar. Med hänsyn till internationella åtaganden ligger det närmast till hand att överpröva frågan i domstol. Eftersom det är fråga om ett beslut av förvaltningsmyndighet bör överklagandet prövas av allmän förvaltningsdomstol. Taleberättigad är bara den sökande som inte får bifall till sin ansökan. Inom förvaltningsrätten gäller som huvudregel att överklagande måste ske . Någon anledning att föreskriva för överklagande av de nu aktuella besluten finns inte. Om tredje man anser att han lider förfång av ett beslut om registre- ring, torde det vara fråga om en tvist mellan trossamfundet och denne. De överklaganderegler vi nu diskuterat passar inte för en sådan situation. Lämpligen bör tredje man i stället föra talan mot trossam- fundet vid allmän domstol. 8.10Kostnader i samband med registrerings- förfarandet –att det inte skall kosta något att registrera ett trossamfund, och –att de registrerade trossamfunden skall betala en årlig register- hållningsavgift, som baseras på självkostnadsprinciper. Enligt våra förslag skall vara skyldig att lämna uppgifter till registret. Det framstår då inte som rimligt att skall stå för uppläggningskostnaden. Med hänsyn till den i re- formen eftersträvade likställigheten mellan olika trossamfund bör inte heller andra trossamfund betala för den initiala registreringen. De kostnader som uppstår för att sköta och uppdatera registret bör dock belasta de trossamfund som finns registrerade i det. Detta kan ske genom en registerhållningsavgift. Avgiften bör i så fall baseras på självkostnadsprinciper. De nuvarande relationerna mellan staten och är, som vi berört i den historiska översikten, resultatet av en lång historisk ut- veckling. Relationerna karakteriseras bl.a. av att församlingarna har ställning som kommuner och att beslutanderätten i vissa kyrkliga frågor tillkommer olika statliga organ. Rättsligt sett tar sig relationerna uttryck i att staten omgärdar och dess verksamhet med en om- fattande författningsreglering. Den övervägande delen av bestämmelserna rörande finns samlade i kyrkolagen (1992:300). Vidare finns det be- stämmelser som avser i bl.a. lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m. och i lagen (1992:288) om medlemskap i icke-territoriella församlingar. Bestämmelser som berör den kyrkliga verksamheten finns också i t.ex. , sekretesslagen (1980:100), arkivlagen (1990:782), lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling och lagen (1995:743) om aviserings- register. Det finns ytterligare ett antal lagar som innehåller bestämmel- ser som i större eller mindre grad påverkar . Dessa kommer dock inte att behandlas närmare i detta sammanhang. Vissa av dem, exempelvis kommunalskattelagen (1928:370), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och begravningslagen (1990:1144), torde emellertid komma att behandlas av övriga utredningar på stat–kyrkaområdet. I kyrkolagen finns vissa grundläggande föreskrifter om som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för . I samma lag finns det också grundläggande föreskrifter om prästtjänster, biskopar och domkapitel, om organisationen av myndigheter under kyrkomötet samt om den kyrkliga egendomen. Vidare innehåller kyrkolagen ytterligare föreskrifter om kyrkomötet. Där finns dessutom föreskrifter om för- samlingar och kyrkliga samfälligheter, vilka i stort sett motsvarar dem som gäller för de borgerliga kommunerna. – Genom kyrkolagen har det överlämnats till kyrkomötet att genom kyrklig kungörelse meddela föreskrifter om lära, böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar, det kyrkliga ämbetet, kollekter, central verk- samhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete och för diakoni samt kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet. Kyrkolagen ger dessutom kyrkomötet möjlighet att genom kyrklig kungörelse överlåta åt , domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltnings- myndigheter att meddela föreskrifter om böcker, sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt om kollekter. Till får kyrkomötet på detta sätt även överlåta att meddela föreskrifter om det kyrkliga ämbetet. kan rättsligt och ekonomiskt sägas vara organiserad på tre nivåer, nämligen den lokala, den regionala och den nationella. Församlingarna utgör basenheter i den kyrkliga organisationen. Från rättslig synpunkt har församlingen, som nämnts, ställning som kyrklig kommun. Församlingens angelägenheter är bl.a. främjande av kyrkans gudstjänstliv och undervisning samt diakoni och evangelisation, vidare anskaffande och underhåll av kyrkobyggnad, församlingshus och för- samlingslokaler samt annan för kyrkliga ändamål avsedd egendom. En eller flera församlingar kan bilda ett pastorat. Utgör försam- lingen ett s.k. enförsamlingspastorat sköter den själv alla sina försam- lingsangelägenheter. av flera församlingar skall de i form av en pastoratssamfällighet samverka för vissa ekonomiska ange- lägenheter. Detta innebär att pastoratet är den mest betydelsefulla ekonomiska enheten med ansvar för bl.a. byggnader, personal och be- gravningsverksamhet. Pastoraten svarar även för den kyrkomusikaliska verksamheten. Pastoratet har ursprungligen tillkommit som tjänstgöringsområde för kyrkoherden och är alltjämt tjänstgöringsområde för församlingspräster- na. Den prästerliga verksamheten inom pastoratet leds av kyrkoherden. De församlingar som ingår i en samfällighet upphör inte att existera som självständiga enheter och kyrkokommuner. Även om samfällig- heten får hand om samtliga ekonomiska angelägenheter, har försam- lingarna kvar sitt ansvar för församlingsarbetet. Förutom territoriella församlingar finns det i fem icke-terri- toriella församlingar. Dessa är , , i , i och Hovförsamlingen. De icke- territoriella församlingarnas existens grundas i allt väsentligt på en personell gemenskap inom ett begränsat territoriellt område som omfattar flera församlingar. Hovförsamlingen har dock hela landet som upptagningsområde. Den personella gemenskapen består för de nationella församlingarnas del i det gemensamma språket eller härstam- ningen och för amiralitetsförsamlings del i den gemensam- ma anställningen. grundas gemenskapen på här- komst eller anställning. Regionalt är indelat i 13 stift. Stiftet är biskopens ämbets- område och där har denne ett övergripande och sammanhållande an- svar. Biskopen är självskriven ordförande i och stiftsstyrel- sen och har bl.a. till uppgift att visitera stiftets församlingar och att för- rätta t.ex. prästvigning. Stiftet är också ett område där de ingående församlingarna samarbetar om vissa frågor. Stiften är i rättsligt avseende organiserade som obligatoriska stiftssamfälligheter som utgörs av församlingarna inom stiftet. Stifts- samfälligheten har som främsta uppgift att främja församlingslivets utveckling inom stiftet. Stiftssamfällighetens förvaltande och verkstäl- lande organ är stiftsstyrelsen och de nämnder i övrigt som stiftsfull- mäktige inrättar. I varje stiftssamfällighet skall det finnas en egendoms- nämnd. Denna har i första hand till uppgift att förvalta, förteckna och ha tillsyn över den kyrkliga jorden i stiftet. , som uppstod som ett kyrkligt organ, är formellt en statlig myndighet på stiftsnivå. Inom kom- petensområde faller framför allt ärenden som har samband med kyrkans lära, utövande av det kyrkliga ämbetet, gudstjänstlivet, präst- tjänsterna och kyrkorummets utformning. Kyrkomötet är en statlig myndighet som sedan 1982 års kyrkomö- tesreform består av 251 fritt valda ledamöter vilka sammanträder år- ligen. Vid reformen skapades också , som är en statlig myndighet under kyrkomötet. Genom denna fick kyrkomötet ett permanent beredande och verkställande organ. Leda- möter i centralstyrelsen är ärkebiskopen samt högst 14 andra ledamöter och ersättare för dem, vilka för varje valperiod väljs av kyrkomötet. Ärkebiskopen är styrelsens självskrivna ordförande. För att få en så fullständig bild som möjligt av är det nödvändigt att något beröra den del av verksam- heten som inte äger rum i författningsreglerade former. Kyrkomötet och centralstyrelsen svarar för den offentligrättsliga delen av kyrkans verksamhet och får inte sköta andra uppgifter än sådana som anges i grundlag eller annan lag. För att skapa en samlad ledning för den fria verksamheten på nationell nivå inrättades vid kyrkomöte stiftelse för rikskyrklig verksamhet. Stiftelsens högsta beslutande organ är ombudsmötet. Det består av samma personer som kyrkomötet och sammanträder inom ramen för kyrkomötets session. är beredande och verkställande organ åt ombudsmötet. Även mellan stiftelsestyrelsen och centralstyrelsen råder personalunion. På detta sätt har man formellt hållit isär den lagreglerade verksamheten och den fria verksamheten som den nödvändiga samordningen kommit till stånd. Förutom stiftelsen för rikskyrklig verksamhet finns ytterligare tre fristående rikskyrkliga stiftelser nämligen kyr- kans mission, och stiftelsen för i utlandet. I detta sammanhang bör nämnas som i första hand är en arbetsgivarorganisation men även kyrkokommunernas intresseorganisation. Samtliga kyrkliga kom- muner är medlemmar i förbundet. Förbundets ändamål är att såsom en sammanslutning av församlingar samt flerförsamlingspastorat och övriga kyrkliga samfälligheter tillvarata medlemmarnas gemensamma intressen, främja samverkan mellan dem, biträda dem i deras verk- samhet och som arbetsgivarorganisation i förhandlingar med de anställdas fackliga organisationer. Kyrkomötesreformen sammantagen med de därefter genomförda förändringarna på lokal- och stiftsnivå innebär att på alla nivåer har utrustats med egna demokratiskt utsedda beslutande och verkställande organ. Det grundläggande sambandet mellan staten och är i och för sig oförändrat. Reformerna har ändå inne- burit betydande ändringar och en ökad självständighet för kyrkan på vissa områden. Enligt principbeslut skall det stiftas en lag om som innehåller det som är principiellt viktigt och av grund- läggande karaktär för . I lagen skall det finnas vissa basbestämmelser om identitet. I fråga om kyrkans organisation är det i princip bara församlingar, stift och Svenska kyr- kan på nationell nivå som skall omfattas av regleringen. Den nuvaran- de författningsregleringen skall upphöra. Mot bakgrund av detta be- höver det inte här lämnas en utförligare beskrivning av den offent- ligrättsliga regleringen av och verksam- het än som gjorts. Till viss del kommer vi i det följande att beröra ett antal av de nu gällande bestämmelserna. I övrigt hänvisar vi till föreskrifterna i kyrkolagen. Som framgått av den historiska översikten växte sockenstämman fram när den kyrkliga organisationen utvecklades. Del- aktigheten var tydlig på det lokala planet. Sockenstämman represente- rar således ett embryo till senare tiders lokala självstyrelse och besluts- organisation. När sockennämnder utvecklades för övriga kom- munala verksamheter påbörjades uppdelningen av socknen i en borgerlig kommun och en kyrklig församling med status. Den svenska demokratin har fortsatt sin utveckling . På område efter område har demokratin fått genomslag. Kyrkolagen är till stor del präglad av bestämmelser som ger uttryck för demokratiska uppbyggnad, vilka i fråga om den lokala nivån dessutom står i huvudsaklig överensstämmelse med motsvarande bestämmelser för de borgerliga kommunerna. Den grund- läggande bestämmelsen i ämnet finns i 2 kap. 2 § första stycket kyrkolagen: Genom sina församlingar upprätthåller en på demo- kratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. I kyrkan förenas av tradition två former för ansvarstagande, den kyrkliga ämbetsförvaltningen och den folkligt demokratiska styrelsefor- men. Denna organisationsprincip har benämnts den dubbla ansvarslinjen. I förarbetena till församlingslag (prop. 1987/88:31 s. 82) uttalades i fråga om den dubbla ansvarslinjen följande. Den innebär en "kombination av prästerlig ämbetsförvaltning och folkligt förankrad självstyrelse". Annorlunda uttryckt innebär den dubb- la ansvarslinjen att en demokratiskt uppbyggd församlingsorganisation kombineras med ett prästerligt ämbetsansvar som inte är underställt de demokratiskt valda organen. Motiveringen är att evangeliet och kyrkans lära inte är framsprungna ur en demokratisk process eller kan ändras enligt vanliga demokratiska spelregler. Det framhölls också att principen hade starkt stöd i den kyrkliga opinionen och att det anses väsentligt för evangelieförkunnelsens frihet att prästen i sin ämbetsutövning inte är underställd församlingen och dess organ. Ämbetsförvaltningenrepresenterarkyrkansförkunnelsetraditionmed rötter tillbaka till urkyrkan. Genom antagning, avläggande av vigningslöften och vigning av biskop har ett särskilt ansvar lagts på Ansvaret gäller förkunnelse och förvaltande av sakramenten, innefattande ett särskilt läroansvar. Genom öppna, fria och hemliga val utses förtroendevalda ledamöter till beslutsorgan i församlingar och kyrkliga samfälligheter. Den demo- kratiska uppbyggnaden medför att de som tillhör har möjlighet att tillsammans ta ansvar för kyrkans verksamhet, såväl i fråga om främjande av församlingslivet som i fråga om övriga gemen- samma angelägenheter (se 11 kap. 1 § kyrkolagen). Alla som tillhör kyrkan och är myndiga har rösträtt. Genom indirekta val utses förtroendevalda ledamöter i stiftsfullmäktige och kyrkomöte. Denna beslutsstruktur, vilken representerar de kyrkotillhöriga, är ett viktigt ut- tryck för syn på alla kyrkotillhörigas delaktighet. Kyrkomötet har framhållit att denna ordning ytterst är motiverad av den delaktighet i kyrkans liv för var och en som teologiskt brukar beskrivas som det allmänna prästadömet på dopets grund (2KL 1994:7 s. 8). Den demokratiska strukturen har sin bas i församlingarna. En även i fortsättningen väl utvecklad demokratisk struktur har varit en förutsättning för de förändringar av relationerna mellan stat och kyrka som lagts fast i principbeslut. För som folkkyrka är den demokratiska strukturen naturlig. Den tar tillvara det ansvarstagande som de kyrkotillhöriga av tradition fullgjort i för- samlingarna och ger dem möjlighet till inflytande och delaktighet. På varje kyrklig nivå är förankringen genom lokalt utvalda företrädare som förtroendevalda i ansvariga styrelser och fullmäktige nödvändig för kyrkans lokala och demokratiska förankring. Demokratiskt valda lokala organ som tar ansvar för den kyrkliga verksamheten utgör därför grunden i folkkyrkans demokratiska uppbyggnad. 10 Identitet och organisation I samband med den förestående reformen bör staten genom lagen om ange vissa grundläggande drag för trossamfundet . Den långa gemensamma historien motiverar att staten genom lagen anger de ramar inom vilka även i fortsättningen skall verka. Beskrivningen måste stämma överens med den syn på sig själv som gett uttryck åt. Detta bör uttryckas som statens krav på . Det ankommer sedan på att själv reglera sina egna angelägenheter. – att lagen om skall inledas med en bestämmelse som slår fast trossamfundets evangelisk-lutherska identitet och ger en övergripande beskrivning av de identitetsmässigt mest betydelsefulla delarna av kyrkans organisation. En av utredningens viktigaste uppgifter är att utforma ett förslag till lag om . En betydelsefull del i detta uppdrag är att i några basbestämmelser ge en beskrivning av identitet. Av principbeslut framgår att det i lagen om bör anges att kyrkan skall vara en evangelisk-luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. I 2 kap. 1 § kyrkolagen stadgas att är ett evange- lisk-lutherskt trossamfund. Formuleringen härstammar närmast års lag om . Redan vid fastställdes de bekännelseskrifter på vilka den evangelisk-lutherska läran skulle baseras. kyrkolag gjordes det en detaljerad uppräkning av dessa bekännelseskrifter i lagens första paragraf. Det närmare innehållet i tro, bekännelse och lära finns numera preciserat i en av kyrkomötet utfärdad kungörelse (SKFS 168 Identitet och organisation Bestämningen av som ett evangelisk-lutherskt trossamfund är av helt avgörande betydelse för kyrkans identitet. Vi anser därför att denna bestämning skall framgå av lagen om . Liksom måste det sedan vara kyrkan själv som ger be- stämmelsen dess närmare innehåll. En betydelsefull faktor i detta sammanhang är kyrkans organisation. Hur kyrkan är organiserad har dels praktiska aspekter som tar sikte på den aktuella situationen i samhället, dels teologiska aspekter genom att organisationen avspeglar kyrkans uppdrag och budskap. I sistnämnda hänseende är organisationen därför av stor betydelse för religiösa identitet. När kyrkomöte behandlade frågan om ändrade relationer mellan staten och , konstaterade kyrkomötet att "framträder på lokal nivå som församlingar och pastorat, på regional nivå som stift och på nationell nivå genom organ som företräder som helhet" (2KL 1995:1 s. 32). Vidare framhöll kyrkomötet att stift och församlingar till skillnad från på nationell nivå är pastorala områden. Med hänsyn till den stora betydelse som valet av organisatioriska principer har för identitet, anser vi att bestämningen av som ett evangelisk-lutherskt trossamfund bör kopplas samman med en övergripande beskrivning av kyrkans orga- nisation. En sådan övergripande beskrivning bör dessutom markera att det föreligger en skillnad i fråga om uppgifter mellan församlingar och stift å ena sidan och på nationell nivå å andra sidan. Formuleringen av en sådan beskrivning som vi nu skisserat bör ta kyrkomötets ovan återgivna uttalande som utgångspunkt. Genom att i lagen slå fast att som trossamfund framträder som församlingar och stift, skulle det tydliggöras att dessa är trossamfundets grundläggande enheter och av avgörande betydelse för trossamfundets identitet. Om det av bestämmelsen också framgår att har nationella organ till sitt förfogande, skapas en övergripande beskrivning av kyrkans organisation som identitetsmässigt stämmer överens med självförståelse. Vi menar därför att be- stämmelsen skall utformas på detta sätt. Sammanfattningsvis anser vi således att lagen om skall inledas med en bestämmelse som slår fast evangelisk-lutherska identitet och ger en övergripande be- skrivning av de identitetsmässigt mest betydelsefulla delarna av kyr- kans organisation. Identitet och organisation 169 10.2Öppen folkkyrka – demokratisk, episkopal och rikstäckande – att det av lagen om skall framgå att är en öppen folkkyrka, som i samverkan mellan en demokra- tisk organisation och kyrkans ämbete bedriver en rikstäckande verksamhet. Till identitet hör dess karaktär av öppen folkkyrka. Vid kyrkomöte uttalade kyrkomötet att karaktären av öppen folkkyrka och nådessamfund har en centralt motivering och att uppdraget "är att överräcka i ord och handling till hela folket. Kyrkan har rum för alla, för den sökande och tvivlande likaväl som för den trosvisse; för den som hunnit kortare likaväl som för den som hunnit längre på trons väg" (2KL 1995:1 s. 25). Visserligen skall relationerna mellan staten och ändras, men detta innebär dock inte att förbindelsen mellan dem båda helt upphör. Riks- dagens principbeslut ger dessutom vid handen att även efter relationsändringen kommer att ha ansvaret för vissa viktiga sam- hälleliga uppgifter, t.ex. begravningsverksamheten. Mot bakgrund av dessa förhållanden är det av vikt att den öppenhet hos som ligger i folkkyrkokaraktären kan bevaras också när relationerna till staten förändras. Det hör även till öppna och demo- kratiska karaktär, att kvinnor och män har likartade möjligheter att ta ansvar och tjänstgöra i . Beskrivningen av som en öppen folkkyrka är enligt vår uppfattning av grundläggande betydelse för kyrkans identitet. Vi anser därför att den- na beskrivning skall framgå av lagen om . En viktig del av identitet och självförståelse, som dessutom hänger samman med folkkyrkokaraktären, är principen om rikstäckning. I kyrkolagen talas det om "riksomfattande verksamhet" 170 Identitet och organisation (2 kap. 2 § första stycket). Hela landet är geografiskt indelat i för- samlingar. Grundtanken är att dessa i enlighet med folkkyrkoprincipen skall tillgodose att befolkningen har tillgång till kyrkans tjänster var i landet de än bor. Även stiften utgör geografiska områden som till- sammans täcker hela landet. Att i detalj precisera vad som menas med rikstäckande, t.ex. med avseende på antalet församlingar eller storleken på dessa eller i fråga om exempelvis kyrktäthet, låter sig dock knappast göras. I samman- hanget förtjänar det att påpekas att måste ha möjlighet att anpassa sin verksamhet till förändringar i samhället. Rent allmänt kan det dock sägas att principen om rikstäckning bör innebära att alla skall ha relativt nära till sin kyrka. Det skulle också kunna uttryckas så att alla skall ha praktiska möjligheter att delta i den kyrkliga verk- samheten. Enligt vår uppfattning skall det i lagen om – som ett statligt krav och i enlighet med kyrkans självförståelse – framgå att kyrkan skall bedriva en rikstäckande verksamhet. Bestämmelsen om rikstäckning utgör dessutom grunden för den s.k. territorialprincipen. Vi återkommer till denna princip. Ett trossamfund av karaktär kräver såväl en sammanhållen struktur som en väl utvecklad demokratisk form för de i verksamheten ingående nivåerna; församlingar, stift och nationella organ. demokratiska uppbyggnad behöver därför framgå av lagen om . I den nuvarande regleringen i 2 kap. 2 § första stycket kyrkolagen tar formuleringen om den demokra- tiska uppbyggnaden närmast sikte på verksamheten. Vi menar dock att det är organisationen som skall anges som demokratisk. En demokra- tisk organisation får genomslag i verksamheten. Kyrkan möter dem som tillhör kyrkan och det omgivande samhället främst genom församlingen. Församlingens självständighet och ansvars- tagande är därför viktig för kyrkans vitalitet, mångfald och lokala förankring. I principbeslut är det förutsatt att den lokala självstyrelse som funnits i socknarna och senare i de kyrkliga kom- munerna skall bevaras för framtiden. De enskilda församlingarna kan visserligen inte se sig själva som något annat än som organiska delar av trossamfundet , som självständiga enheter men beroende av helheten. I och med re- Identitet och organisation 171 formen upphör församlingens ställning som kyrklig kommun. Dock skall även i fortsättningen den lokala organisationen besluta i frågor om sin egen verksamhet och om lokal kyrkoavgift. Även ansvarstagan- det för begravningsverksamheten skall förbli lokalt baserat. Vi åter- kommer till frågan om de kyrkliga nivåernas ställning och kompetens. Den demokratiska strukturen och den dubbla ansvarslinjen framstår som så betydelsefulla för identitet att de bör poäng- teras särskilt i den övergripande reglering som vi har att föreslå. Vi förutsätter att utvecklar den demokratiska styrelsefor- men, bearbetar och konkretiserar innehållet i den dubbla ansvarslinjen samt tydliggör ansvarstagandet på kyrkans olika nivåer med utgångs- punkt i de grundläggande bestämmelser som vi föreslår skall ingå i lagen om .