sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — Mer olustiga sidor av det starka industriinflytandet är, enligt uppgifter från bl.a. hälsomyndigheten, benägenheten att lägga sig i handläggningen av enskilda ärenden på myndigheterna och ställa krav på myndighetens tolkningar och formuleringar. Vid en närmare granskning av kemikaliepolitik framträder det starka industriinslaget tydligare. Förslag inom den europeiska unionen, eller FN är som regel förankrade hos eller styrda från industrin. Den speciella strukturen med en handfull mycket stora företag underlättar detta samarbete. för miljörelevanta gamla ämnen inleddes, på initiativ av den tyska industrin och med stöd av det tyska kemistsamfundet, ett samarbete mellan industrin, miljöministeriet, hälso- och miljömyndigheterna och forskarvärlden. 160 Kemikaliekontroll i and ra länder kommitté för miljörelevanta existerande ämnen upprättades i kemistsamfundets regi. Kommittén innehåller ledamöter från stat, näringsliv och forskning. Till sitt stöd har kommittén en stiftelse som utser experter mm för att granska kemikalier och ta fram utvärderingsrapporter. Genom detta samarbete har ett stort antal ämnen granskats och utvärderats. Industrin har bl.a. ställt företagsinterna data till förfogande för arbetet. Arbetet inom kommittén har haft stor betydelse för det inledande arbetet med hög- volymkemikalier inom . prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet högt. Det är framförallt viktigt att stärka forumet så att den nuvarande situationen med ett svagt sekretariat undviks. prioriterar också arbetet inom FN:s kemikalieprogram och ger ett betydande ekonomiskt stöd. Man har varit drivande i arbetet med att ta fram korta utvärderingsdokument, och anser det viktigt att så långt möjligt utnyttja nationella dokument för att undvika onödigt dubbelarbete. OECD-arbetet med riktlinjer för testning och god labora- toriesed har hög prioritet. är bekymrat över försök att torpedera utvidgningen till länder utanför av rådsbesluten om god laboratorie- sed och ömsesidigt accepterande av data . Inom EU prioriteras arbetet med ex- isterande ämnen högt. har problem med den brittiska inställningen till riskbegränsning som innehåller en risk-nytto-filosofi som man inte delar. Vissa ämnen bör enligt fasas ut eller begränsas kraftigt utan större diskussioner. I EU-arbetet med existerande ämnen stod hälsomyndigheten för ämnen på den första listan, miljömyndigheten för ämnena på den andra och arbetar- skyddsmyndigheten för ämnena på den tredje. Kemikaliekontroll i andra länder 161 har etablerat en arbetsgrupp som i första hand strävar efter att få en bild av användning och exponering för kända hormonstörande ämnen, liksom om deras före- komst i jord, vatten och livsmedel. Ett särskilt problem är den stora användningen av hormonpreparat för människor och djur, p-piller resp. tillväxthormoner. Dessa är som regel dåligt undersökta med avseende på miljöeffekter. Lokalt, t.ex. i närheten av avloppsreningsverk föreligger exponering för hormonella substanser som ett resultat av läkemedelsanvändning. På grund av den delstatliga indelningen finns inget nationellt register som skulle kunna utnyttjas för epidemiologiska undersökningar av t.ex. cancerformer som kan vara relatera- de till hormonpåverkan. Observationer i miljön om sned könsfördelning och ökning av vitellogenin, en indikator på hormonpåverkan, har diskuterats med avseende på rele- vans. Tillsammans med har miljö- myndigheten bildat en bilateral arbetsgrupp som deltar i EU:s arbete på området. Den amerikanska miljölagstiftningen skiljer sig på många sätt från . Lagarna är som regel mycket detaljerade och reglerar myndigheternas arbete ibland ända ner till procedurregler. Lagarna kan kopplas med specifik finans- iering för genomförandet; som regel . Kongressen granskar resultaten efter femårsperioden och gör en ut- värdering innan ny budget beviljas. Eftersom ramlagar saknas kan de enskilda lagarnas inriktning och stränghet variera beroende av det politiska klimatet vid deras till- komst. Så anses t.ex. bekämpningsmedelslagen (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act, FIFRA) vara en stark lag som ger miljömyndigheten långtgående befogen- 162 Kemikaliekontroll i and ra länder heter, medan kemikalielagen (Toxic Substances Control Act, TSCA) är svagare. Kemikalielagen är dock en s.k. gap-filling law, dvs den kan användas när det dyker upp något nytt som inte finns förutsett i existerande lagar. Så har t.ex. bioteknologi reglerats via kemikalielagen på detta sätt. En ny lag om livsmedelskvalitet (Food Quality Protection Act, FQPA) innebär förändringar i bekämpningsmedelslagen som snarare gör denna ännu starkare. Bl.a. införs en hälsobaserad säkerhetsstandard för resthalter i maten som innebär att man tar i beaktande den totala exponeringen för ett ämne när man sätter gränsvär- den i livsmedel, samt exponeringen för alla ämnen som verkar på samma sätt. Lagen innehåller också särskilda säkerhetsbestämmelser för skydd av barn. Hänsyn skall tas till barns högre känslig- het för många ämnen, deras sämre immunförsvar , samt deras annorlunda exponering på grund av matvanor och beteende (t.ex. att stoppa saker i munnen). Lagen ger möjlighet att tillämpa en upp till tio gånger högre säkerhetsfaktor för att sätta gränsvärden, vilket i praktiken innebär att alla livsmedel som i någon utsträckning konsumeras av barn kommer att utsättas för en hårdare prövning vad avser resthalter. Detta medför också ett förbättrat skydd för den vuxna befolkningen. skall samtliga gränsvärden i livsmedel prövas om. Vid omprövningen av befintliga gränsvärden är miljö- myndigheten skyldig att göra risk-nyttobedömningar. Nyttobedömningen skall dock bara gälla effekter för vilka tröskelvärde saknas. För reproduktionsstörande effekter eller andra tröskeleffekter skall nyttobedömning ej göras. För att ge medborgarna insyn i arbetet skall miljömyndig- heten publicera en broschyr om risker och nytta med bekämpningsmedel. Den skall bl.a. ta upp vilka gränsvärden som upprättats med hänsyn till nyttoaspekter, samt rekommendationer om hur man minskar exponeringen för bekämpningsmedel och håller en hälsosam kost. Bro- schyren skall också enligt kongressens beslut distribueras Kemikaliekontroll i andra länder 163 via de stora livsmedelskedjorna, som ett exemple på den ovan nämnda detaljstyrningen. Lagen ger också möjlighet för enskilda delstater att kräva synlig och lättförståelig information på ett livsmedel om att det behandlats med bekämpningsmedel. Slutligen kräver lagen att miljömyndigheten omprövar alla gällande godkännanden av bekämpningsmedel enligt de nya bestämmelserna. Miljö- myndigheten skall också pröva och ompröva säkrare bekämpningsmedel med förtur. Den amerikanska konstitutionen ger medborgarna långtgående möjligheter att stämma företag och även myndigheter för vad de anser vara brott mot sina konstitu- rättigheter eller gällande lagstiftning. Sådana skadeståndsmål kan pågå länge och vid fällande dom medföra enorma skadestånd till de förfördelade. sker förlikning utanför domstolen. Hot om skadestånd är en starkare drivkraft för förändring inom företagen än lagstiftningen. Dessa processer skapar en anda av misstänksamhet mellan myndigheter och medborgare som försvårar samarbete och gemensamma problemlösningar. Goda exempel på motsatsen finns dock inom miljöområdet. Den amerikanska regeringen har en annan struktur än den gängse i . Det beror på presidentens starka ställning som ledare av den verkställande makten. Det finns ingen miljöminister men chefen för den amerikanska miljömyndig- heten anses har en ställning närmast ministernivån. Presi- denten har till sitt förfogande olika råd, bl.a. ett för miljö- kvalitet och ett för uthållig utveckling och uppföljning av . Ett viktigt stabsorgan är kontoret för styrning och budgetfrågor som granskar ministeriernas och myndig- heternas budget och arbete, samt vid behov föreslår föränd- ringar för att öka effektiviteten. Det finns ett antal ministerier som har ansvar för olika miljörelaterade frågor, t.ex. jordbruk, handel, försvar, energi, 164 Kemikaliekontroll i and ra länder hälsa, civil och utrikes. På arbetar t.ex. 350 jurister med miljörättsliga frågor, medan miljömyndig- heten har 250 egna jurister. Den amerikanska miljömyndigheten, , , bildades . har 19.000 anställda; dels vid den centrala administrationen i , dels på tio regionala kontor samt forsknings- laboratorier spridda över . En avdelning inom myndigheten, kontoret för förbyggan- de av föroreningar, bekämpningsmedel och farliga ämnen, ansvarar för kemikaliefrågor. är ett av de få länder förutom där bekämp- ningsmedelsfrågor ligger hos miljömyndigheten. Produktrelaterade frågor har också förts ihop med utsläppsfrågor. arbetar ca 500 personer med bekämpningsmedelsprövningen. En underav- delning arbetar med att förhindra utsläpp av kemikalier, samt med ämnes- och produktinriktade regleringar. Den delstatliga och lokala nivån Miljöprogram i bygger ofta på delat ansvar mellan federal och delstatlig nivå. Många delstater har egna miljömyndigheter, ibland med ansvar för att genomföra eller kontrollera federala program. Vissa lagar ger möjlighet att delegera t.ex. rätten att ge tillstånd m.m. I stater med delegerade program är den federala regeringens roll att etablera nationell policy, sätta upp nationella utsläpps- gränser m.m. och sedan övervaka att delstatens åtgärder är i överenstämmelse med nationella riktlinjer och standarder. Vissa delstater har miljölagar som går längre än federal lagstiftning. De mest kända är , och . Andra delstater har lagar som säger att de inte får gå längre än vad federal lag anger. Som regel finns också lokala och regionala myndigheter med varierande ansvarsområden. Indianfolken har självbestämmande och behandlas som egna delstater i förhållande till den federala regeringen. Kemikaliekontroll i andra länder 165 är på väg in i en ny fas i sin miljöpo- litik. Man vill betona det positiva sambandet mellan en god miljö och en livskraftig ekonomi likaväl som kostnadseffek- tivitet i miljöarbetet. Särskilt vill man lyfta fram: -Uthållig utveckling. -Strategisk planering och sättande av tydliga miljömål. -Förenkling av miljölagstiftningen. -Överföring av ansvar till delstaterna. -Helhetssyn vid resursplanering. -Förhindra att föroreningar uppstår (förebyggande arbetssätt). -Marknadsorienterade angreppssätt som utnyttjar ekonomiska drivkrafter. har utfört omfattande utvärderingar av sitt arbete inklusive prioriteringar för framtiden under rubriker som "Unfinished Business", oavslutade aktiviteter, "" m.fl. Bekämpningsmedelsrester i livsmedel är fortfarande det enskilda område som den federala miljömyndigheten anser högst prioriterat. I samband med det s.k. 33/50 initiativet (se nedan) publicerades en lista på 17 ämnen som ansågs särskilt viktiga att begränsa. Det amerikanska utsläppsregistret innehåller en lista på ca 300 ämnen som skall rapporteras. Dessa anses särskilt angelägna att få kontroll på. Listan avses utvidgas med ytterligare ett par hundra ämnen. Den amerikanska kemikaliekontrollen har traditionellt varit uppbyggd på lagstiftningen. Ett första brott mot denna tradition gjordes med det s.k. 33/50 initiativet där miljö- 166 Kemikaliekontroll i and ra länder myndigheten pekade ut 17 ämnen som särskilt an- gelägna för utsläppsminskningar. Industriföretagen inbjöds att göra frivilliga åtaganden att reducera utsläppen till 1992 och till 1995. För varje företag som anslöt sig undertecknade verkställande direktören eller styrelseord- föranden ett dokument i närvaro av chefen för miljömyn- digheten. har 1 300 företag med 6 000 produktions- ställen anslutit sig till programmet, inklusive alla stora kemiföretag. Programmet har lett till utsläppsminskningar för de 17 ämnena på . arbetar vidare med att utveckla nya samarbetsformer i kemikaliearbetet, främst i riskbegräns- ningsarbetet. Man arbetar mot sektorer som använder kemikalier, t.ex. bearbetande metallindustri eller mot viss användning, t.ex. nya tryckfärger i grafisk industri. Vidare upprättar man gemensamma projekt, stöder utveckling av branschorganisationer, deltar i informationsspridning, samt inte minst, uppmärksammar offentligt företag som går före eller som genomfört stora förbättringar i kemikaliehante- ringen. Den amerikanska författningen fäster stor vikt vid medborgarnas möjlighet till insyn i myndighetsarbetet. En särskild lag (Emergency Planning and Community to Know Act, EPCRA) - reglerar ingående allmän- hetens rätt till information om farliga ämnen som tillverkas eller används i deras omgivning, utsläpp m.m. Som ett resultat av denna lag skapades ett utsläppsregister för kemikalier. Företagen är skyldiga att rapportera utsläpp över en viss nivå för ca 300 farliga ämnen (ytterligare 286 kemikalier tillkommer 1997). Registret uppdateras och utgör en viktig databas och kunskapskälla för alla miljöintresserade personer och organisationer. har registret omfattat kemisk industri, men kommer även all gruvindustri att omfattas liksom elektroindustri, av- fallshanterare, grosshandelsledet för kemikalier, mellanlager för mineraloljeprodukter och företag som återvinner lösningsmedel. har registret endast omfattat utsläpp från an- läggningar. arbetar på ett förslag till Kemikaliekontroll i andra länder 167 lagändring som skulle innebära att även företagens an- vändning av kemikalier skulle rapporteras. Företagen skulle enligt förslaget rapportera hur mycket av ett farligt ämne som tas in vid en anläggning, hur mycket som omvandlas till produkter och avfall och hur mycket som lämnar anläggningen. Stora ansträngningar görs för att göra registret tillgängligt och användbart för den intresserade allmänheten, lokala myndigheter, påtryckargrupper mfl. Registret finns on-line, på och på Internet. arbetar med ett utbildningspaket för högstadiet. Registret, och i synnerhet de årliga rapporterna, har också haft stor be- tydelse lokalt som ett underlag för påtryckningar från lokala aktionsgrupper m.fl. gentemot de förorenande företagen. Samverkan mellan stat och näringsliv 33/50-programmet (se ovan) är det mest uppmärksammade exemplet på samverkan. har också samverkat med Eastman i ett pilotprojekt för att tillämpa myndighetens modeller för strukturaktivitetssamband, riskbedömning mm i utvecklandet av nya produkter. Projektet har uppskattats av företaget, och miljömyndigheten vill gå vidare med att erbjuda redskap för mellanstora och stora företag. "Design for the Environment" Programmet är ett frivilligt program som syftar till att hjälpa industrin att lägga in miljöhänsyn i utformningen av produkter, processer, teknik och styrsystem. Programmet arbetar genom frivilliga allianser med industri, yrkesorgani- sationer (t.ex. kemisällskap), delstatliga och lokala myndig- heter samt allmänheten för att främja utbyte till säkrare produkter, processer eller teknologier. Bland projekten ingår såväl bredare projekt som syftar till att förändra industrins arbetssätt, som mer specifika projekt riktade mot speciella sektorer av industrin. Till exempel pågår projekt i trycke- 168 Kemikaliekontroll i and ra länder riindustrin bl.a. för att minska användningen av flyktiga organiska lösningsmedel. Andra projekt är kemtvättarna och kretskortsindustrin. Den kemiska industrin deltar i "lenge", den gröna kemiutmaningen som bl.a. finansierar grundläggande forskning kring innovativa sätt att förhindra miljöförorening. I projektet ligger också att man regelbundet utser "Winners" bland företag eller forskningsinstitutioner. prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet mycket högt. Man anser att forumet är det viktigaste internationella organet på kemikalieområdet. Bland annat anser man att det påskyndat utvecklingen av samarbetet mellan de internationella organisationerna och varit en av drivkrafterna till bildandet av de intrernationella organisationernas samarbetsprogram. stöder aktivt utvecklingen inom kemikalieforum mot ökade regionala aktiviteter, liksom det aktiva deltagan- det av intresseorganisationer i arbetet. Det nybildade nordamerikanska frihandelsområdet (North American Free Trade Area, ) har en särskild kommission för miljöfrågor. Arbetet inom kommissionen är högprioriterat, och ses också som en modell för och brygga till det vidare regionala samarbetet inom "the ", dvs Nord- och . Kommissionen har utvecklat en regional plan för uttjänt PCB som bygger på att ta om hand det förorenade avfallet vid närmaste anläggning oavsett i vilket land den ligger för att minska riskerna för utsläpp vid transport. prioriterar utvecklingen av en konvention om exportnotifikation och importgodkännande av förbjudna ämnen baserad på nuvarande frivilliga procedur. Man är skeptisk till tanken på en utvidgning av konventionen som man främst uppfattar som ett informationssystem mellan industrialiserade och fattiga länder. Kemikaliekontroll i andra länder 169 en global konvention om långlivade organiska ämnen och har deltagit aktivt i arbetet. Även här finns en skepsis till att utvidga konventionen utöver de tolv föreslagna ämnena innan systemet satts i kraft och fått verka . är drivande i försöken att få de finansiella institutio- nerna inom FN-familjen, globala miljöfonden och Världs- banken, att intressera sig för miljövillkor vid långivning. Diskussionen om hormonstörande ämnen har nått en mycket hög nivå i . Vicepresidenten skrev ett förord till en debattbok i ämnet, "Our Stolen Future". Boken har väckt mycket uppseende men också mycket kritik. arbetar med att koordinera forsknings- insatserna i , för att undvika dubbelarbete, men också för att styra forskningsmedel till de mest prioriterade områdena. Vita Huset har via presidentens nationella råd för forskning och teknik lagt fast ett nationellt forsknings- program för hormonstörande ämnen. Programmet lägger fast tre viktiga områden för forskning; utveckling av nya undersökningsmetoder, utveckling av modeller för ex- ponering och riskuppskattning samt att ta fram laboratorie- data och fältdata på biologiska effekter. Stor öppenhet och nya arbetsformer präglar amerikansk kemikaliepolitik, men beslutsprocesserna är tröga Det amerikanska samhällssystemet är på många sätt olikt det svenska. Den federala strukturen, konstitutionens betydelse, detaljstyrningen från kongressen, presidentens roll, möjligheten att stämma i stort sett vem som helst för vad som helst, inkl överprövning i civil domstol av myndig- hetsregler mm., gör det vanskligt att överföra erfarenheter. 170 Kemikaliekontroll i and ra länder Ett uttryck som framförallt miljörörelsen i använt om den federala miljöpolitiken är "Paralysis by analysis". har ofta utomordentliga idéer och ett mycket bra sakunderlag som är tillgängligt för alla, in- klusive handläggare vid svenska myndigheter, men klarar inte alltid att omsätta utredningar till beslut. Den öppna beslutsprocessen och möjligheten för företag eller enskilda att sätta käppar i hjulet genom ändlösa krav på ytterligare utredningar, data mm gör att det kan gå årtionden innan ett förslag till förbud kan genomföras. Ett avskräckande exempel är 2,4,5-triklorfenoxisyra som myndigheten ville förbjuda som bekämpningsmedel på grund av innehållet av dioxiner. Medlet förbjöds 1977 i av den , på basis av underlag bl.a. från den amerikanska miljömyndigheten. Till det snabba beslutet bidrog naturligtvis olyckan i Seveso sensommaren 1976. Den amerikanske tillverkaren ifrågasatte myndighetens bedömningar och drev en process för att förhindra beslutet att återkalla medlet. Frågan bollades mellan myndigheten och företaget i mer än innan företaget till slut drog tillbaka registreringen, dock utan att ge med sig i sak, dvs. att acceptera myndighetens riskbedömning. Stora framsteg på miljöområdet har gjorts genom att använda mindre ortodoxa metoder för riskbegränsning, ofta genom att göra processer öppna och tillgängliga för allmän- heten via media eller på annat sätt. Det s.k. 33/50-initiativet skall ses ur detta perspektiv. är ett liknande exempel där öppenheten är själva verktyget. Andra exempel är Förslag nr 65 från , som återigen bygger på att tvinga fram uppgifter om produkter och processer i dagens ljus så att var och en kan bilda sig en uppfattning om vad som sker och väcka opinion för förändringar. Den amerikanska lagstiftningen är på denna punkt mycket mer långtgående än den svenska. Vår offentlighetsprincip är i många stycken passiv, dvs det åligger den som önskar en viss uppgift att söka upp den. Det amerikanska systemet tvingar företag och andra att publicera uppgifterna utan att någon har frågat efter dem. Kemikaliekontroll i andra länder 171 Resultaten av bl.a. 33/50-initiativet och utsläppsregistret visar att metoden är mycket kostnadseffektiv för stats- apparaten och ger stora miljövinster. Det finns goda skäl för att pröva om detta angreppssätt kan användas i ökad utsträckning för att påskynda avveckling och sub- stitution av icke önskvärda kemikalier och varor. Också det nya sättet för miljömyndigheten att gå in i konkreta samarbetsprojekt med en bransch för att under själva processen hitta möjligheter till riskbegränsning förtjänar att prövas. är en federal stat med nio provinser. Konstitutio- nen ger provinserna ansvar för frågor som inte särskilt nämns i konstitutionen. Eftersom miljöfrågor inte var lika aktuella när konstitutionen skrevs finns ingen allmän kompetens för miljöfrågor hos den federala nivån. Istället regleras miljöfrågor under andra specifika kompetenser, som vattenreglering, trafik och industri. infördes en ändring i konstitutionen som nämner miljöfrågor. I frågor där nationella beslut behövs, men den federala regeringen inte har rätt att föreskriva åtgärder, upprättas ett fördrag mellan parterna, dvs den centrala och de regionala regeringarna. Detta sker t.ex. för internationella överen- skommelser. Den nuvarande kemikalielagstiftningen är . Den innehåller bestämmelser om anmälan av nya ämnen, om tillverkarens ansvar, om klassificering, förpackning och märkning, begränsningar i marknadsföring, giftbestämmel- ser m.m. Under lagstiftningen finns ett antal förordningar som bl.a. reglerar utsläpp, begränsningar i användningen eller förbud riktade mot olika kemikalier osv. Bl.a. kan nämnas förbud mot klorfluorkolväten , asbestpro- dukter, tennorganiska föreningar, pentaklorfenol, lös- 172 Kemikaliekontroll i and ra länder ningsmedel och bekämpningsmedelsämnen. har förbjudit haloner och har gått före Montrealprotokollet på flera punkter, bl.a. upphörde all användning av klorfluorkolväten och haloner 1994, före det internationellt överenskomna schemat. Bekämpningsmedel regleras i en särskild förordning, som i sin senaste form tillkom 1990. I samband med den nya förordningen förbjöds 80 aktiva ämnen i bekämpningsme- del. På den federala nivån svarar miljöministeriet för miljöfrå- gorna . Kemikaliefrågor hanteras av en avdelning inom ministeriet. Bekämpningsmedelsfrågorna är en del av kemikaliefrågorna. är en teknisk myndighet som utreder och ger råd till departementet om miljötillståndet och om åtgärder för att förhindra förore- ningar. bedriver miljöövervakning och svarar för miljödatabaser. Ett rådgivande samordningsorgan understöder samsyn i regionernas arbete. färdigställdes en nationell miljöplan som bygger på ett arbete av sju arbetsgrupper med representan- ter för alla sektorer i samhället. Planen är ett försök att integrera miljöpolitiken i olika sektorer och att följa upp . Varje delstat har en egen miljömyndighet och egen lagstiftning kring miljöskydd, fysisk planering m.m. Delsta- terna har ett sambandskontor mellan sig och den federala regeringen i . Delstaternas miljöministrar samman- träffar med den federala ministern, och motsvarande möten sker på olika nivåer i administrationen. Även representanter för hälsoministeriet och dess myndig- heter deltar i dessa möten. Kemikaliekontroll i andra länder 173 tog 1992 fram en särskild översikt över kemikalie- arbetet.