sou · GLB342 · 1998-01-01 00:00:00 — Med begravningsverksamhet avses sålunda de olika åtgärder och tjänster som har direkt samband med huvudmannaskapet för allmänna begravningsplatser. I detta sammanhang kan nämnas att inom dagens system för begravningsclearing innefattar begreppet begravningsverk- samhet tjänsterna bisättning, upplåtelse av kapell, upplåtelse av grav- rätt, öppning av kist- och urngrav samt kremering. Begreppet bisättning har ofta kommit att omfatta såväl sådana tjänster som bekostas av det enskilda dödsboet som sådana som är föremål för offentlig fi- nansiering. Då det enligt uppdraget ankommit på kommittén att klar- göra vad som följer av huvudmannaskap för begravningsplats samt ut- arbeta en lösning på finansieringsfrågan och frågan om begravnings- clearing finns emellertid behov av att utveckla begreppet begravnings- verksamhet ytterligare något. 64 Vad är begravningsverksamhet? Huvudmannen har ett administrativt, ekonomiskt och rättsligt ansvar för uppgifterna inom begravningsverksamheten, vilket i huvudsak har sin grund i bestämmelserna i begravningslagen och begravningsför- ordningen. Begravningsverksamheten kan delas in i obligatoriska och fakultativa uppgifter. De obligatoriska uppgifterna kan i sin tur delas in i anordnande och hållande av allmän begravningsplats samt faktisk och rättslig förvaltning. Huvudmannen skall se till att det finns ett tillräckligt antal grav- platser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag samt att begravningsplatsen får sådan utformning och vårdas på ett sätt som stämmer överens med gällande bestämmelser och därigenom hålls i ett ordnat och värdigt skick. Härtill kommer att huvudmannen har att svara för de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Den faktiska förvaltningen består av skötsel, drift och underhåll av begravningsplatsen, vari även innefattas vård av allmänna ytor. Huvud- mannen har vidare att anskaffa samt svara för drift och underhåll av de byggnader och inventarier som är nödvändiga för verksamheten på begravningsplatsen. Även tjänster som mottagande av stoft för för- och visning, kremering, gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningställande av öppnad grav samt tillsyn av grav- anordningar och kontakter med gravrättsinnehavare i samband med detta får räknas till den faktiska förvaltningen. Som exempel på bygg- nader som kan vara nödvändiga för begravningsverksamheten kan nämnas gravkapell, krematorium, lokal för förvaring och visning samt ekonomibyggnader inklusive utrymmen för personal i enlighet med vad som framgår av arbetsmiljölagen. Genom bestämmelserna i kyrkolagen har möjligheten respektive skyldigheten att upplåta kyrkobyggnaden för begravningsceremoni i annan ordning än den som gäller för begränsats. På grund härav kan den som önskar en be- gravningsceremoni i annan ordning än den som gäller för inte utan vidare påräkna att kyrkan upplåts för detta ändamål. Det bör därför åligga huvudmannen att som en del av begravningsverk- samheten tillhandahålla eller kunna anvisa någon lokal som lämpar sig även för begravningsceremoni i annan ordning än . Slutligen kan även erinras om att den administration som krävs för begravningsverksamheten självfallet är en del av denna. Den rättsliga förvaltningen består av myndighetsutövning i form av fullgörandet av de skyldigheter som föreskrivs i begravningslagen lik- som övriga åligganden enligt begravningslagen som exempelvis att upprätta gravkartor, föra gravbok, upplåta gravrätt, utfärda gravbrev samt svara för medling i tvister om kremering och gravsättning. Vad är begravningsverksamhet? De fakultativa uppgifterna inom begravningsverksamheten består av tjänster som i och för sig på grund av sin karaktär kan hänföras till be- gravningsverksamheten men likväl inte hör till de obligatoriska upp- gifterna. Hit hör exempelvis transporter av skilda slag. Kommittén anser att man, mot bakgrund av samhällets ansvar för en väl fungerande begravningsverksamhet, bör överväga att låta kostnads- ansvaret för vissa transporter ingå i de obligatoriska uppgifterna. Till de obligatoriska uppgifterna bör, enligt kommitténs mening, hänföras de transporter av stoftet eller askan, t.ex. i samband med kremering, som är nödvändiga från det att huvudmannen övertagit ansvaret för stoftet till dess att gravsättning skett. Transporter för gravsättning i annat förvaltningsområde bör däremot inte ingå, så vida de inte är be- roende av avtal mellan huvudmännen för att tillhandahålla särskilda gravplatser. Utanför begravningsverksamheten faller sådant som skötselåtagan- den, tillhandahållande av växter, plantering och annan utsmyckning av- seende den enskilda gravplatsen. Detta är uppgifter som huvudmannen inom ramen för gällande kompetensregler frivilligt kan åta sig. Även sådana tjänster som det omedelbara omhändertagandet av den avlidne, svepning, anskaffande av kista och gravsten samt annonsering och liknande åtgärder föreslås falla utanför begravningsverksamheten. Ej heller föreslås begravningsceremoni med därtill hörande officiant, mu- siker, bärare m.m. eller minnesstund med förtäring ingå i begrav- ningsverksamheten. Den som tillhör kommer självfallet även fortsättningsvis att, om så önskas, erhålla kyrklig begravning. Kostnaden för begravningsgudsjänst, vari ingår bl.a. präst och kyrko- musiker, kommer dock inte att finansieras via begravnings- avgiften utan genom den kyrkoavgift som den som tillhör har att betala. Vid bedömningen av vilka åtgärder och tjänster som är att hänföra till begravningsverksamheten måste beaktas att seder och bruk föränd- ras. Någon gällande uppräkning är därför inte möjlig att göra. Nedanstående förteckningar upptar dock exempel på vad som, enligt kommittén, är att hänföra till begravningsverksamheten respektive inte kan hänföras dit. Uppgifter som f öreslås ingå i begravningsverksamheten –Hålla tillräckligt antal gravplatser och andra gravanläggningar av allmänt förekommande slag. 66 Vad är begravningsverksamhet? –Utforma och vårda begravningsplatsen på ett sätt som stämmer överens med gällande bestämmelser. –Svara för de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. –Sköta, driva och underhålla begravningsplatsen inklusive vård av allmänna ytor. –Anskaffa och underhålla byggnader och inventarier som är nödvän- diga för verksamheten på begravningsplatsen. –Ta emot stoft för förvaring i bisättningsutrymme. –Tillhandahålla eller kunna anvisa någon form av lokal som lämpar sig för begravningsceremoni i annan ordning än . –Gravsättning inklusive gravöppning, återfyllning och iordningstäl- lande av öppnad grav. –Transporter inom begravningsplatsen, till och från krematorium samt för gravsättning som beror på avtal mellan huvudmän om sär- skilda gravplatser. –Myndighetsutövning och åligganden enligt begravningslagen, såsom att upprätta gravkartor, föra gravbok, upplåta gravrätt, utfärda grav- brev samt svara för medling i tvister om kremering och gravsätt- ning. –Tillsyn av gravanordningar och kontakter med gravrättsinnehavare i samband med detta. –Den administration som krävs för att fullgöra uppgifterna inom be- gravningsverksamheten. –Underhåll av kulturhistoriskt intressanta gravanläggningar. Som exempel på byggnader som kan vara nödvändiga för begravnings- verksamheten kan nämnas lokal för gudstjänst alternativt annan cere- moni, krematorium, särskild byggnad för bisättning samt ekonomibygg- nader inklusive utrymmen för personal. Uppgifter som f öreslås inte ingå i begravningsverksamheten –Anskaffande av kista och gravsten. –Begravningsceremoni med officiant, musiker, bärare m.m. –Minnesstund med förtäring. –Transport för gravsättning i annat förvaltningsområde, så vida den inte är beroende av avtal mellan huvudmännen om särskilda grav- platser. Vad är begravningsverksamhet? –Tillhandahållande av växter, plantering och annan utsmyckning av den enskilda gravplatsen. 5 Vem är huvudman? –att huvudmannen definieras som den som är skyldig att anordna och hålla allmänna begravningsplatser inom visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde. I nu gällande begravningslag anges under rubriken att det åligger de territoriella pastoraten inom el- ler, för de fall regeringen så beslutat, en kommun att anordna och hålla allmänna begravningsplatser. Det är, enligt kommitténs mening, önskvärt att begreppet huvud- mannaskap förtydligas ytterligare något. Huvudmannaskapet bör därför ses som ett ansvar att anordna och hålla allmänna begravningsplatser inom ett visst geografiskt avgränsat område. Detta innebär att det för varje område endast finns en huvudman för begravningsverksamheten. Att så är fallet är naturligt mot bakgrund av det totala ansvar denne huvudman har för verksamheten, jämte det sätt på vilket verksamheten finansieras. Med huvudmannaskapet följer således en skyldighet att på allmän begravningsplats bereda gravplats åt alla dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom huvudmannens förvaltningsområde. Huvudmannen har, genom sitt övergripande ansvar, även ett ansvar för att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att den kan upplevas som tillfredsställande av alla, oavsett trosinriktning. Där kommunen är huvudman för begravningsverksamheten före- kommer jämväl allmänna begravningsplatser som innehas av territoriel- la pastorat inom . Det finns också på ett antal orter en- skilda begravningsplatser som anordnats av andra trossamfund än eller av stiftelser. I inget av dessa fall är innehavaren huvudman för begravningsverksamheten. 70 Vem är huvudman? Alla som är folkbokförda inom skall betala begravningsavgift. Den som tillhör skall enligt beslut betala sin begravningsavgift som en del av den obligatoriska kyrkoavgiften. –alla som är folkbokförda inom och inte tillhör skall betala begravningsavgift, –begravningsavgift skall betalas även av den som tillhör och som är folkbokförd inom kommun som är huvudman för begravningsverksamheten, –begravningsavgift skall betalas även av den som tillhör och som är medlem i icke-territoriell f örsamling och som inte är folkbokförd inom kommun som är huvudman för begrav- ningsverksamheten, –huvudmannen fastställer begravningsavgiften, –ett visst basutbud av tjänster obligatoriskt skall finansieras genom begravningsavgiften och tillhandahållas dödsboet utan särskild debitering, –nuvarande uppbördssystem bibehålls efter smärre förändringar –den avgift som är hänförlig till begravningsverksamheten skall redovisas särskilt på skattsedeln för alla, –den som, utan att vara huvudman för begravningsverksamheten, innehar en eller flera allmänna begravningsplatser får rätt att, utan kostnad för innehavaren, överlämna förvaltningen av en eller flera begravningsplatser till huvudmannen för begravningsverksamheten för det förvaltningsområde i vilket begravningsplatsen är belägen, –kommun som är huvudman för begravningsverksamheten ger ett skäligt bidrag till driften av allmän begravningsplats som innehas av pastorat inom kommunen och vars förvaltning inte överlämnats till kommunen. Begravningsverksamheten har i huvudsak varit offentligt finan- sierad. Den offentliga finansieringen har omfattat de allmänna be- gravningsplatserna. Vid en förändrad relation mellan staten och , i enlighet med principbeslutet i frågan, kommer skatt- skyldigheten till att upphöra. verk- samhet kommer i stället att finansieras genom en obligatorisk kyrko- avgift. De som tillhör förutsätts betala sin del av kost- naderna för begravningsverksamheten inom ramen för kyrkoavgiften. Kommitténs uppgift är i denna del att överväga de ekonomiska och praktiska frågor som kan uppstå med en sådan ordning. Redan genom tidigare utredningar har slagits fast den näst intill självklara slutsatsen att en fungerande begravningsverksamhet är en all- män samhällelig uppgift. Det är då också en självklarhet att alla – oav- sett tillhörighet till trossamfund – efter förmåga bidrar till kostnaderna för denna verksamhet. Kommittén har fått i uppdrag att ta fram ett system för hur de som inte tillhör skall betala sin del av kostnaderna för begravningsverksamheten. Systemet skall vara lo- kalt förankrat, enkelt och praktiskt hanterbart samt förenligt med likställighetsprincipen och godtagbart från religionsfrihetssynpunkt. Hur finansieringen av begravningsverksamheten är ordnad framgår av avsnitt 3.4. 6.3Konsekvenser av finansiering via kyrko- avgiften vid kyrkligt huvudmannaskap Den bärande principen i finansieringssystemet är att kostnaderna för begravningsverksamheten skall delas av alla som har beskattningsbar inkomst. Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och förutsätter att begravningsverksamheten för dem som tillhör finansieras via den obligatoriska kyrkoavgiften. Detta innebär, att det faktiska beslutsutrymmet för något annat organ än – där pastorat är huvudmän för be- gravningsverksamheten – att bestämma storleken på begravningsav- giften, blir obefintligt. Motsvarande förhållande gäller givetvis där kommunen är huvudman för begravningsverksamheten. Om något an- nat organ än den som är huvudman för begravningsverksamheten skall fastställa begravningsavgiften kommer detta att kunna ske endast rent formellt. Beslutet kommer inte att kunna föregås av någon egentlig prövning. Praktiska konsekvenser för den enskilde kyrkotillhörige Några praktiska konsekvenser för dem som tillhör torde inte uppstå genom den nya ordningen. Kostnaden för be- gravningsverksamheten kommer, precis som , att utgöra en del av vad den enskilde betalar till . Det finns anledning att anta att kostnaden för själva begravningsgudstjänsten, vilken inte ingår i begravningsverksamheten, kommer att ingå i kyrkoav- giften. På så sätt medför förslaget inte någon förändring för den enskilde. Förslaget att de som tillhör skall bekosta sin del av begravningsverksamheten via kyrkoavgiften innebär inte något avsteg från vad som gäller . Det torde därmed inte uppstå några ökade kostnader hänförliga till denna ordning. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget som helhet behandlas under avsnitt 12. 6.4Konsekvenser av finansiering via kyrko- avgiften vid kommunalt huvudmanna- skap I och kommuner är det de borgerliga kommunerna som är huvudmän för begravningsverksamheten. förekommer i båda dessa kommuner även allmänna begravningsplatser som något pastorat inom ansvarar för. Det är angeläget att man i det nya finansieringssystemet säkerställer driften och underhållet av de allmänna begravningsplatserna som innehas av pastoraten i dessa kommuner. Dessa begravningsplatser måste, genom att de är allmänna begravningsplatser, anses vara ett ansvar för alla och inte bara dem som tillhör . I den proposition (prop. 1995/96:80 s. 34) som föregick principbe- slutet i stat-kyrka-frågan anges, att förvaltningen av de allmänna be- gravningsplatser som är huvudman för, bör kunna finansieras genom kyrkoavgiften för dem som tillhör , medan olika modeller får prövas i övrigt. Kommittén har från denna utgångspunkt övervägt alternativa finansieringsmöjligheter. Resone- manget är tillämpligt även på de borgerliga kommuner som kan tänkas bli huvudmän för begravningsverksamheten inom sina förvaltningsområden. Begravningsavgift vid kommunalt huvudmannaskap På det sätt samhället organiserat ansvaret för begravningsverksamheten är det naturligt att respektive huvudman tar ett övergripande ansvar för verksamheten inom hela sitt förvaltningsområde. Denna helhetssyn på huvudmannaskapet bör komma till uttryck bl.a. på det sättet att huvud- mannen beslutar om avgiften samt uppbär densamma från samtliga som är folkbokförda inom förvaltningsområdet. Kostnaderna för begravningsverksamheten i de kommuner som är huvudmän för verksamheten bör således finansieras genom en begravningsavgift. Denna begravningsavgift skall betalas av alla dem som är folkbokförda inom kommunen, oavsett samfundstillhörighet. Emellertid kvarstår frågan hur de allmänna begravningsplatser som pastoraten i dessa kommuner innehar skall finansieras. Det bör därför i begravningslagen införas en bestämmelse om att den som, utan att vara huvudman för begravningsverksamheten, innehar en eller flera allmänna begravningsplatser skall ha rätt att, utan kostnad för inne- havaren, överlämna förvaltningen av en eller flera begravningsplatser till huvudmannen. På detta sätt får pastoraten, och därmed de i dessa pastorat som tillhör , möjlighet att slippa att ensamma bära kostnaden för de allmänna begravningsplatserna inom pastoratet. förstärks synen på huvudmannaskapet som ett övergripande ansvar för begravningsverksamheten. Det kan emellertid finnas pastorat som av olika skäl anser det vara värdefullt att ha kvar förvaltningen av sina allmänna begravnings- platser. För sådana fall bör den kommunale huvudmannen ge pastoratet ett skäligt bidrag till driften av begravningsplatsen. Bidraget kan motiveras av att det rör sig om allmänna begravningsplatser, som alla har ett gemensamt ansvar för, samt att dessa i viss mån avlastar de kommunala begravningsplatserna. 6.5Medlemskap i icke-territoriella försam- lingar inom I finns följande icke-territoriella församlingar: , tyska församling, , och Hovförsamlingen, de tre sistnämnda i . Den som är medlem i en icke-territoriell församling betalar för- samlingsskatt till denna församling. följer av begravnings- lagen att alla folkbokförda inom ett pastorat, en kyrklig samfällighet eller borgerlig kommun har rätt till gravplats inom respektive huvudmans förvaltningsområde. Det organ som uppbär skatten och det som är skyldigt att tillhandahålla gravplats m.m. är alltså i dessa fall inte det samma. För medlemskap i krävs bl.a. att personen är folkbokförd inom kommun. I finns en begravningssamfällighet som består av amiralitetsför- samlingen, och . Karlskro- na kommun omfattar emellertid flera församlingar som inte deltar i be- gravningssamfälligheten. Det kan därför förekomma att personer är folkbokförda och har rätt till gravplats i ett visst pastorat utanför be- gravningssamfälligheten, medan deras skattemedel avseende begrav- ningsverksamheten går till begravningssamfälligheten. tyska församling ingår i kyrkliga samfällighet. I samfälligheten ingår även samtliga pastorat belägna i . En förutsättning för medlemskap i församlingen är att man är folkbokförd i . Detta innebär att det för tyska församlings del är samma organ, dvs. samfälligheten, som uppbär skattemedlen och är prestationsskyldigt med avseende på be- gravningsverksamheten. och har kommun som upptagningsområde. Medlemmar i dessa båda församlingar kommer, med kommitténs förslag, att betala begravnings- avgift till kommunen. Här uppstår således inte heller någon bristande överensstämmelse mellan den som uppbär avgiften och den som är prestationsskyldig. Hovförsamlingens medlemmar utgörs av medlemmarna av Kungliga Huset, de som tjänstgör vid Kungliga Hovstaterna och Kungliga Sta- berna samt de som har tjänstgjort vid dessa, och som för anställningens upphörande uppbär pension. Dessutom är make och hemmavarande barn samt efterlevande make och hemmavarande barn till någon som tjänstgör eller tjänstgjort vid Kungliga Hovstaterna eller Kungliga Staberna medlemmar i . Det kan alltså konstateras att det i vissa fall i icke-territoriella för- samlingar kan förekomma att det organ som uppbär skattemedel inte är identiskt med det som är skyldigt att tillhandahålla gravplats m.m. I samband med översynen av finansieringen av begravningsverksam- heten bör detta förhållande ändras. Det bör då införas en bestämmelse som innebär att den som är medlem i en icke-territoriell församling, och inte är folkbokförd inom kommun som är huvudman för begrav- ningsverksamheten, skall betala begravningsavgift till det pastorat inom vilket han är folkbokförd. Denna bestämmelse kommer att omfatta endast dem som är medlemmar i en icke-territoriell församling och tillhör . För övriga gäller bestämmelserna om be- gravningsavgift automatiskt. 6.6Fastställande av begravningsavgift för dem som inte tillhör När det gäller frågan om vilket organ som skall fastställa begravnings- avgiften för dem som inte tillhör visar direktiven på några alternativa lösningar. Avgiften anges antingen kunna fastställas av pastoraten eller kommunerna; i båda fallen efter det att kostnaderna för begravningsverksamheten särredovisats hos pastoraten. Däremot utesluts att kostnaden tas upp i den kommunala budgeten. Nedanstående resonemang är tillämpligt när ett pastorat inom är huvudman för begravningsverksamheten. Vid kom- munalt huvudmannaskap ankommer det givetvis på kommunen att fast- ställa begravningsavgiften för alla och därmed även dem som inte till- hör . Pastoraten inom fastställer avgiften Huvudmannen bär det ekonomiska ansvaret för att begravnings- verksamheten fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är också huvudmannen som avgör hur verksamheten rent praktiskt skall vara ordnad och vilken standard den skall hålla. Det är därför naturligt att huvudmannen, oavsett om denne är ett pastorat eller en kommun, efter särredovisning av kostnaderna, fastställer den avgift som alla, oavsett samfundstillhörighet, skall betala till begravningsverksamheten. På det- ta sätt säkerställs att finansieringen av verksamheten är lokalt förankrad. Genom att den som är skyldig att tillhandahålla tjänsterna också fastställer avgiften löper man vidare inte någon risk för att det uppstår en sådan skillnad mellan intäkter och kostnader att ordningen för huvudmannaskapet riskerar att sättas ur spel. Det uppkommer inte heller någon risk för konflikter mellan huvudmannen och det organ som annars skulle fastställa avgiften. Nackdelen med denna ordning är att även de som inte tillhör blir beroende av pastoratens beslut. utred- ningar beträffande begravningsverksamheten har emellertid visat att denna nackdel inte är av någon avgörande betydelse. Redan det förhål- landet att samhället anförtrott huvudmannaskapet för begravningsverksamheten medför att den som inte tillhör blir beroende av pastoratens beslut om verksamheten. Begrav- ningsavgiftens storlek beror på verksamhetens utformning, som huvud- mannen bestämmer över. Det skulle därför knappast göra någon skillnad för den enskilde om något annat organ än huvudmannen rent formellt fastställde avgiften. Frågan om inflytande/insyn bör också kun- na få en sådan lösning att det inte möter något hinder att pastoraten fastställer begravningsavgiften för sina respektive förvaltningsområden. Den borgerliga kommunen fastställer avgiften I linje med vad som anförts ovan under avsnitt 6.3.1 skulle en uppgift för den borgerliga kommunen att fastställa begravningsavgiften endast omfatta att rent formellt fatta beslut om den avgift pastoraten redan bestämt till beloppet. Om kommunen gavs någon faktisk beslutanderätt skulle denna, om kommunen inte godtog pastoratens beräknings- underlag, gå ut över pastoratens rätt att utforma begravningsverksam- heten. Detta skulle i förlängningen kunna leda till att kommunerna i praktiken blev de egentliga huvudmännen för verksamheten, medan pastoraten endast hade att utföra arbetet inom de ekonomiska ramar kommunen fastställt. På så sätt skulle även det förhållandet att de som tillhör betalar sin del av begravningsverksamheten via kyrkoavgiften sättas ur spel. En sådan utveckling skulle strida mot de beslut fattat. Därtill skall beaktas att en ordning där kommunen fastställer avgiften för vissa kommunmedlemmar är tveksam från likställighets- synpunkt. Mot bakgrund av ovanstående resonemang föreslår kommittén att de pastorat som är huvudmän för begravningsverksamheten får till upp- gift att fastställa begravningsavgiften även för dem som inte tillhör . 6.7Vad ingår i begravningsavgiften? Ett av skälen till finansiering av begravningsverksamheten via begrav- ningsavgift är att det standardutbud av tjänster som huvudmannen för begravningsverksamheten svarar för och som typiskt sett erfordras för gravsättning av den avlidne skall tillhandahållas dödsboet utan särskild debitering. Huvudmannen skall således, utan kostnad för dödsboet, till- handahålla