sou · GLB341 · 1998-01-01 00:00:00 — Jag anser att den framtida motsvarigheten till kyrkolagsområdet i största möjliga utsträckning bör begränsas. Detta område bör enligt min mening för det första omfatta föreskrifter i sådana ämnen som enligt de nuvarande bestämmelserna i regeringsformen kräver lagens form. För det andra – och i den mån det inte sammanfaller med det föregående – bör enligt min mening området omfatta föreskrifter i sådana ämnen där det statliga intresset väger över det kyrkliga. Från nu angivna utgångspunkter anser jag till en början att bör besluta grundläggande föreskrifter om som trossamfund och om kyrkomötet. Till lagstiftningsområdet bör också höra föreskrifter om kyrkomötet, som inte är av grundläggande karaktär, och föreskrifter om medlemskap i . Vidare bör grundläggande föreskrifter om prästerliga tjänster i , om myndigheterna på stiftsplanet och om den för kyrkliga ändamål avsedda egendomen ligga inom lagstiftningsområde. Den lag om som sedermera stiftades innehöll till över- vägande del bestämmelser om kyrkomötet. Lagens två inledande paragrafer är dock av intresse när det gäller att utröna betydelsen av uttrycket grundläggande föreskrifter om som trossamfund. I den första paragrafen fastslogs kyrkans religiösa identitet: är ett evangelisk-lutherskt trossamfund. I lagens andra paragraf gavs bestämmelser om kyrkans grundläggande organisationsstruktur. Föreskriften hade följande lydelse. Genom sina församlingar upprätthåller en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. församlingar och stiftsmyndigheter ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet. Om församlingarna och stiftsmyndigheterna finns särskilda föreskrifter. Begreppet grundläggande föreskrifter om som trossam- fund gavs ingen tydlig definition när det infördes. Mot bakgrund av innehållet i de ovan redovisade bestämmelserna i lagen om , kan begreppet emellertid sägas ha omfattat bestämmelser angående kyrkans religiösa identitet och om den grundläggande organisationsstrukturen. De grundläggande föreskrifterna i lagen om innehöll emellertid också en viss bestämning av kyrkans verksamhet. Bl.a. framgick det att verksamheten skulle vara riksomfattande och bygga på demokratisk grund. Det framgick också att verksamheten skulle vila på den evangelisk-lutherska bekännelsen. Vid en lagändring som trädde i kraft (se prop. 1990/91:67) mönstrades begreppet "lagen om " ut ur övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Avsikten med lag- ändringen var att möjliggöra införandet av den nu gällande kyrkolagen. Bestämmelsen (punkt 9 st 1) fick då sin nuvarande lydelse: Grundläggande föreskrifter om som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för meddelas i lag, som stiftas på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Innan sådan lag stiftas skall yttrande från kyrko- mötet inhämtas. Det gjordes inga uttalanden som tyder på att någon ändring i sak skulle ha varit avsedd. De ovan angivna föreskrifterna i lagen om har överförts till den nu gällande kyrkolagen i huvudsak oförändrade. I propositionen (1991/92:85) angavs att de var av den särskilda karaktär som kräver såväl hörande av kyrkomötet som särskilt beslutsförfarande i . Den gjorda genomgången visar att begreppet "grundläggande föreskrifter om som trossamfund" innefattar regler om religiös identitet och om organisationsstruktur. Det skall framhållas att uttrycket organisationsstruktur skall förstås i vid bemärkelse. Den lag om som stiftades med stöd i begreppet innehöll nämligen grundläggande regler både om den egentliga organisationen och om kyrkomötet och dess beslutsfattande. Mycket talar för att också grundläggande bestämmelser om den kyrkliga verksamheten omfattas av begreppet "grundläggande föreskrifter om som trossamfund". Eftersom vi avser att föreslå en lagreglering av de olika kyrkliga nivåernas grundläggande uppgifter, framstår det som lämpligt att utformningen av den nya grundlagsbestämmelsen nära ansluter till den nu gällande formuleringen. Bestämmelsen måste emellertid också kunna ge utrymme för en grundläggande reglering i lag av den kyrkliga egendomen, framför allt i fråga om till vilka ändamål egendomen och dess avkastning skall användas. Beträffande den kyrkliga egendomen föll regleringen under begreppet kyrkolag regeringsform. Även vid införandet av den nuvarande regeringsformen ansågs regleringen av den kyrkliga egendomen höra hemma under detta begrepp. När reglerna om kyrko- lagstiftning anpassades till regeringsformens principer om normgivning (se prop. 1981/82:77), utmönstrades begreppet kyrkolag ur regerings- formen. Föreskrifter om den kyrkliga egendomen placerades i tredje stycket i punkt 9. Grundläggande föreskrifter om den kyrkliga egendom som var avsedd för verksamhet fick bara meddelas i lag; dock först efter det att yttrande hade inhämtats från kyrkomötet. I fråga om föreskrifter som innebar ändring av det ändamål för vilket egendomen var avsedd, krävdes dessutom samma lagstiftningsför- farande som beträffande lagen om . Den kyrkliga egen- domens ändamålsbestämning fick sålunda ett särskilt konstitutionellt skydd. Den nuvarande lydelsen av punkt 9 innehåller i princip motsvarande föreskrifter. Begreppet kyrkolag omfattade således grundläggande regler om kyrkans väsen (religiösa identitet), organisation, verksamhet och egen- dom, medan begreppet "grundläggande föreskrifter om som trossamfund" bara omfattar de tre förstnämnda delarna men inte föreskrifter om den kyrkliga egendomen. Att föreskrifter om normgivning avseende den kyrkliga egendomen inte innefattades i sistnämnda begrepp hade flera orsaker. Departementschefen ansåg för det första att frågorna om den kyrkliga egendomen inte kunde "anses vara av så grundläggande betydelse för kyrkans väsen eller av så utpräglat inomkyrklig natur, att de motiverar ett avsteg från regerings- formens principer om lagstiftning" (prop. 1981/82:77 s. 31). För det andra poängterade departementschefen sambandet mellan reglerna om den kyrkliga egendomen, vilken till stor del består av fast egendom, och lagstiftningen om fast egendom i allmänhet. För det tredje betonades i propositionen den kyrkliga egendomens samband med prästerskapets privilegier, främst skyddet för att egendomen används för de ändamål som den ursprungligen varit avsedd för. Enligt departe- mentschefen var det statliga intresset på detta område sådant att norm- givningen i sin helhet borde ligga hos staten. Den reglering av förhållanden som vi har till uppgift att föreslå skall, som nämnts, bara innehålla det som är principiellt viktigt för kyrkan. I direktiven sägs beträffande den kyrk- liga egendomen, att det kan finnas behov av några grundläggande Det skall således inte vara fråga om någon mera detaljerad reg- lering av egendomsfrågorna. Med beaktande av detta och mot bakgrund av vad som anförts ovan, framstår det som naturligt att grundläggande regler om religiösa identitet, organi- sation, verksamhet och egendom hänförs till ett enhetligt begrepp i likhet med vad som får anses ha gällt före . Det skall också påtalas att egendomsfrågorna har ett mycket nära samband med frågorna om identitet, organisation och verksamhet. Egendomen och dess avkastning skall nämligen användas av det trossamfund som har den religiösa identitet som framgår av lagen om . Detta trossamfunds organisation, vars grunddrag framgår av lagen, skall bedriva en verksamhet som är förenlig med den grundläggande regleringen i samma lag, med hjälp av egendomen och dess av- kastning. Vi har ovan konstaterat att utformningen av den grundlagsbe- stämmelse som skall ligga till grund för den särskilda lagen om Svens- ka kyrkan bör utformas i anslutning till den nuvarande formuleringen i punkt 9 i regeringsformens övergångsbestämmelser. Vidare har vi konstaterat att ett enhetligt begrepp bör användas för den reglering som blir aktuell. Med utgångspunkt från detta och med hänsyn till att regleringen skall syfta till att karakterisera grunddragen hos trossam- fundet , anser vi att de särskilda föreskrifter om förhållanden som behöver finnas efter relations- ändringen kan sammanfattas under begreppet "föreskrifter om grund- erna för som trossamfund". Sammanfattningsvis anser vi således att den nya grundlagsbe- stämmelsen för det första skall slå fast att särskilda föreskrifter om och andra trossamfund bara får beslutas i form av lag. För det andra att det i sådan lag skall meddelas föreskrifter av grund- läggande karaktär om religiösa identitet, organisation, verksamhet och egendom, dvs. föreskrifter om grunderna för som trossamfund. 4.4Samma beslutsordning som för riks- dagsordningens huvudbestämmelser Det nu gällande grundlagsskyddet avseende innebär för det första att regler som är av grundläggande betydelse för och kyrkans verksamhet bara får beslutas i form av lag och för det andra att de viktigaste av reglerna bara får beslutas i den ordning som är föreskriven för ändringar av huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Argumenten för denna reglering angavs vid införandet vara bl.a. att de grundläggande bestämmelserna om borde ges ett särskilt skydd mot förhastade beslut och att av- görande ändringar bara borde få genomföras om en stabil majoritet bland väljarna godtog dem (prop. 1981/82:77 s. 21). Den nuvarande ordningen rymmer i sig en betydande garanti för att de grundläggande bestämmelserna om inte skall utsättas för återkommande ändringar. skall även efter relationsändringen ha ett starkt konstitutionellt skydd. Detta skydd skall i princip vara utformat på motsvarande sätt som det nuvarande konstitutionella skyddet. Det framstår emellertid som lämpligt att den garanti som ett sådant särskilt skydd innebär görs tillämpligt även i förhållande till andra trossamfund än . Vi föreslår därför att alla de föreskrifter som avses i den nya grundlagsbestämmel- sen bara skall få beslutas i den ordning som gäller för riksdags- ordningens huvudbestämmelser. Det särskilda skydd för trossamfunden som våra förslag innebär, ger uttryck för att frågan om trossamfunden och deras förhållanden är av stor betydelse ur allmän synvinkel. Enligt vår uppfattning måste därför innehållet i de lagar som stiftas med stöd av dessa normgivningsbe- stämmelser anses vara tillkommet för att tillgodose viktiga allmänna intressen. –Statschefens anknytning till sker genom att regeringsformen förpliktar statschefen att bekänna den "rena evangeliska läran" och genom statschefens särskilda ansvar för Hovförsamlingen. –Frågan om bekännelsekrav för statschefen är inte aktualiserad i denna utrednings direktiv men bör ändå belysas. –Vi avstår från att lämna något eget förslag. och historia har blivit tätt förenade med varandra och med konungen. Hovförsamlingen och Hovkonsistoriet är på en gång integrerade delar av och delar av Hovet. Den historiska reform som fattade beslut om förändrar denna relation. Det är mot den bak- grunden som nuvarande förutsättningar, möjligheter och problem skall ses. Som vi berört tidigare stadgas det regeringsform att konungen alltid skall "vara av den rena evangeliska läran som den uti den oförändrade augsburgiska bekännelsen samt mötes beslut av antagen och förklarad är." En motsvarande bestämmelse för prinsar och prinsessor togs in successionsordningen (4 §): Såsom 2 § regeringsform uttryckligen stadgar, att Konung alltid skall vara av den rena evangeliska läran, sådan som den, uti den oförändrade Augsburgiska bekännelsen, samt mötes beslut av , antagen och förklarad är, sålunda skola ock prinsar och prinsessor av det kungl. huset uppfödas i samma lära och inom riket. Den av kungl. familjen som ej sig till samma lära bekänner, vare från all successionsrätt utesluten. Under århundradenas lopp, alltsedan reformationen fick genomslag i vårt land, har successivt de tre maktsfärerna – stat, konung och kyrka – var för sig definierats allt tydligare så att de nu går att urskilja som egna storheter. Mot bakgrund av det historiska sambandet mellan dem, innebär beslutet om förändrade relationer mellan stat och kyrka att statschefens relation till kyrkan också blir aktualiserad. Hovförsamlingens karaktär och ställning som en icke-territoriell församling inom framgår av 4 kap. 2 § kyrkolagen. Dess anknytning till den kyrkliga organisationen är i övrigt inte helt klarlagd. Av historiska skäl är Hovförsamlingen med sitt konsistorium knutet till statschefen. Redan under tid omnämns kyrkoher- de på men först under växte en mer avgränsad ordning fram. Till , när han ännu var , hade han utarbetat ett eget handboksförslag som avvisades av prästeståndet. Den utgavs dock som den blivande konungens egen handbok. Den användes i Hovförsamlingen men antogs aldrig av Regenten hade exklusiv beslutanderätt över "sin" församling. utsågs till hovpredikant och utfärdade drottning en särskild reglering av Hovförsamlingen. Hovpredikanten blev överhovpredikant och fick det övergripande ansvaret för församlingens verksamhet. Axel oroades över att Hovet hade en egen ordning och inte följde kyrkans. Under tid anpassades Hovets ordningar till kyrkans och klyftan mellan de olika liturgierna minskades. Hovförsamlingen är en del av men är också en del av Hovet. Den följer de speciella kollektdagar och liknande som beslutas av kyrkomötet, på samma sätt som alla andra församlingar i . Församlingen är också medlem i . regeringsform föreskrevs att Hovet stod under konungens enskilda styrelse (48 §). Den nuvarande regeringsformen innehåller inga regler i ämnet men det förutsätts att det som var stadgat fortfarande gäller. Hovförsamlingen är en församling inom som inte tillhör något stift. I organisatoriskt hänseende tillhör den närmast Hovet (jfr , Svenska kyrkorätt – en översikt, s. 162). I 32 kap. 1 § kyrkolagen sägs att föreskrifterna i 32–35 kap. skall tillämpas på prästtjänster i stiftssamfälligheter och andra pastorat än Hovförsamlingen, i 37 kap. 1 § sägs att föreskrifterna i kapitlet, dvs. föreskrifterna om den kyrkomusikaliska verksamheten, inte skall tillämpas på Hovförsamlingen och i 42 kap. 2 § sägs att föreskrifterna i kapitlet, dvs. föreskrifterna om Kyrkofonden, inte skall tillämpas på Hovförsamlingen. Detta kan tolkas så att kyrkolagens övriga be- stämmelser är tillämpliga på Hovförsamlingen, vilket i så fall innebär att Hovförsamlingen i nuvarande ordning inte står under statschefens enskilda styrelse. En sådan tolkning har stöd också i förarbetena till kyrkolagen (se prop. 1991/92:85 s. 54 ff.). Härtill kommer att Hovförsamlingen är en kyrklig kommun och att det finns lagstiftning om vilka som får tillhöra denna församling. Att alla kyrkolagens bestämmelser inte är tillämpliga på Hovförsamlingen kan inte givet ge som resultat att Hovförsamlingen är något annat än en organisatorisk del av trossamfundet . är en av församlingar men har en viss specialreglering. beslutade att inrätta ett kungligt konsistorium vid sidan av rikets övriga domkapitel. Fältpräster var underställda detta Fältkonsistorium liksom all militär personal. Exakt när ett särskilt Hovkonsistorium inrättades går inte att säga. En kunglig instruktion för detta utfärdades , men anses Hovförsamlingen ha kommit att tillhöra Hovkonsistoriet (se prop. 1991/92:85 s. 58). Det krigs- och försvarsrelaterade Fältkonsistoriet av- skaffades men Hovkonsistoriet behölls. Hovkonsistoriet är en statlig förvaltningsmyndighet på en nivå motsvarande stiften och har samma befogenheter med avseende på Hovförsamlingen som domkapitlen har mot församlingarna. Hovkonsistoriets ledamöter utses av konungen. I Kyrkoberedningens slutbetänkande, Staten och trossamfunden (SOU 1994:42). behandlades frågan om det bekännelsekrav som ställs på konungen. Beredningen noterade att de särskilda bekännelsekrav som ställs på konungen som statschef borde ses mot bakgrund av att bestämmelserna rörande kyrkotillhörigheten fortsättningsvis föreslogs bli en helt inomkyrklig fråga. Kyrkoberedningen hänvisade till att kyrkomöte enades kring ett principuttalande i vilket det framhölls att kyrkotillhörigheten alltid är relaterad till dopet. Kyrkomötet framhöll vidare att är ett nådessamfund som står i en folkkyrklig tradition och fann det avgörande att identiteten som trossamfund får komma till uttryck i regleringen av kyrkotillhörigheten. Kyrkotillhörighetsreglerna får inte förknippas med tvång och det är "stötande för kyrkan som nådessam- fund om gällande tillhörighetsregler kan uppfattas på det sättet". Med hänsyn till denna förändring torde tidpunkten vara nådd, framhöll Kyrkoberedningen, att de bestämmelser om konungens särskilda förpliktelser i fråga om bekännelse, och därmed i realiteten tillhörighet till , som finns i punkt 14 övergångsbe- stämmelserna till regeringsformen och – i fråga om prinsar och prinsessor – i 4 § successionsordningen borde ändras. Kyrkoberedningen hade vid överläggningar med företrädare för tagit upp frågan om konsekvenserna för del av en ändring av de regler som rör statschefens be- Från sida underströks att en ändring av det slag som beredningen föreslog inte kommer att leda till någon förändring i den förtroendefulla relation som finns mellan konungen och . Vid remissbehandlingen av betänkandet stöddes förslaget i huvudsak. i ställde sig dock i huvudsak negativ till förslaget. framhöll att mot "en för- ändring av gällande förhållanden talar å andra sidan den månghundraåriga traditionen av nära förbindelse mellan Konungen och , en relation som alltfort tillmäts stor betydelse både av och för de båda parterna". Mot bakgrund av detta ville Riks- marskalksämbetet inte motsätta sig Kyrkoberedningens förslag men önskade påtala "att de nuvarande starka banden mellan monarken och av Konungen bedöms så betydelsefulla, att de – såvitt nu kan överblickas – kommer att utgöra en mycket tungt vägande faktor vid Konungens och hans successionsberättigade familje- medlemmars personliga ställningstagande till sin och sina barns trostillhörighet". I våra direktiv aktualiserades inte frågan om statschefens ställning i en situation med förändrade relationer mellan staten och trossamfundet . Vi vill dock föra fram ytterligare några aspekter på saken. Monarkin har folkets stöd Historiskt har statschefens ställning i hög grad knutits till den dominerande religionen/samfundet. Även om den monopolkultur som en gång gällde i vårt land i hög grad ersatts av det moderna pluralistis- ka samhället, har fortfarande en majoritet av det svenska folket valt att behålla sin tillhörighet till . Även med de förändrade tillhörighetsregler som gäller med dopet som den normala vägen in i kyrkan, har undersökningar gjorts som visar att en majoritet av folket kommer att tillhöra . Mycket talar därför för att den starka knytningen mellan statschefen och trossamfundet skulle uppfattas mer som ett uttryck för den starka förbindelsen mellan folket och statschefen och deras gemensamma kyrkotillhörighet än uppfattas som ett otidsenligt krav på den svenske statschefen. Successionsrättens knytning till bekännelsekravet och markeringen att prinsar och prinsessor av det Kungliga Huset skall uppfödas inom samma lära torde därför väl svara mot de förväntningar som svenska folket har på sitt kungahus. Om denna paragraf i successionsordningen upphävs, enligt Kyrkoberedningens remissbehandlade förslag, torde den kontinuitet som präglar vårt nuvarande system i formell mening upp- hävas. Det är inte trossamfundet som i grunden kan eller skall reglera ett förhållande som mer hör hemma i ett konstitutionellt sammanhang. kan det vara lämpligt att en konstitutionell reglering stadfäster statschefens religiösa tillhörighet och att detta görs på ett sätt som står i överensstämmelse med såväl tra- dition som majoritet. Hovförsamlingen är inte inordnad under något enskilt stift och tillkom på initiativ av konungen. Församlingen är erkänd av genom regleringen i kyrkolagen som också i övrigt reglerar för- hållandena till icke-territoriella församlingar. Vissa undantag råder dock för Hovförsamlingen. Det är ämbetsbärare i som betjänar församlingen. Överhovpredikanten och Hovförsamlingens pastor är inte anställda av Hovförsamlingen utan är befattningshavare inom hovstaterna. Men respektive präst är underställd i det stift där prästen har sin hemvist. Medlemmarna i Hovförsamlingen utgörs, förutom av medlemmarna av Kungliga Huset, av de som tillhör och tjänstgör vid Kungliga Hovstaterna och Kungliga Staberna. Hovförsamlingen har dock en spe- ciell relation till genom bland annat statschefens speciella förhållande och inflytande i denna församling. Det blir inte längre statens uppgift att reglera förhållanden angående Hovförsamlingen och Hovkonsistoriet. Däremot kan staten även fortsättningsvis, baserat på de historiska skäl som här anförts, avstå från att förändra de konstitutionella förhållanden som råder för statschefen. Trossamfundet har, som vi visat, en gemensam historia med landets statschef. Även då statschefens formella ställning försvagats har denna förbindelse bestått. Med Hovkonsistoriet och finns det historiskt starka formella band mellan trossamfundet och statschefen. Om statschefen även i fortsättningen har konstitutionellt reglerad religionstillhörighet och den knyts till successionsordningen för tronarvingar kan statschefens nuvarande ställning i förhållande till Hovförsamlingen och Hovkonsis- bevaras. Det hindrar inte att tillsammans med statschefen väljer att reglera förhållandet i den nya situationen så att Hovförsamlingen t.ex. införlivas i ett stift. En sådan reglering kan ske inom ramen för trossamfundet . Frågan bör beredas inom ramen för det inomkyrkliga utredningsarbetet. Statschefen har en särställning i det svenska samhället vilket visar sig i t.ex. straffrättslig immunitet, statschefen kan inte åtalas för sina gärningar (5 kap. 7 § regeringsformen). Dessa särbestämmelser är inte avsedda att i första hand särbehandla en individ i samhället utan utgör grund för de speciella konstitutionella förhållanden under vilka en statschef lyder. En lagföring av statschefen skulle kunna medföra att statens anseende skadades. Från statsrättslig synpunkt ter det sig inte naturligt att göra statschefens trosbekännelse eller trossamfundsanknyt- ning till en privat samvets- eller religionsfrihetsfråga som Kyrkobered- ningen gjort. Det är inte heller ovanligt att en nation med monarki kan, ofta av historiska skäl, uttrycka en särskild relation till en speciell religion eller denomination. Det är heller inte ovanligt att vissa ämbeten är förbundna med särskilda krav, som måste vara uppfyllda för att be- hörighet till ämbetet skall finnas, t.ex. tillhörighet till ett trossamfund. Som ett exempel kan nämnas föredragande statsråd då regeringen avgör vissa ärenden rörande . Också andra funktioner kan ha en sådan formell relation till ett trossamfund. Det är därför en naturlig regel att en biskop, präst eller liknande i ett trossamfund – med avseende på ämbetet – är knutna till ett speciellt trossamfund utan att det i övrigt kan betraktas som en inskränkning i en individs rät- tigheter i fråga om religionstillhörighet. Individens religionsfrihet upp- nås genom att han eller hon lämnar sitt ämbete. Beslutet om ändrade relationer mellan staten och trossamfundet är i princip inte beroende av vilka krav som ställs på Reformen i sig utgör således inget hinder mot att det nuvarande bekännelsekravet för statschefen kvarstår. Vi avstår från att lägga fram något eget förslag i frågan om det grundlagsreglerade bekännelsekravet på statschefen. saknas det möjlighet för alla trossamfund att bedriva verksamheten i en rättslig form som är avpassad efter deras syn på sig själva och efter deras speciella förhållanden. är verksamma i landet vid sidan av . Det stora flertalet av dessa samfund är kristna. Här finns evangeliska kyrkor, t.ex. , , och , men även t.ex. och olika ortodoxa kyrkor. Det finns också trossamfund med annan bekännelse än den kristna, t.ex. judiska och muslimska. har varit verksamma i . Bl.a. judiska församlingar fick möjlighet att verka i landet.