sou · GLB3173 · 1998-01-01 00:00:00 — *Vid anmälan för fastställelse till skall TK i en bifogad PM bl a ange om miljöhänsyn tagits och kommentera om svenska förslag inte kunnat tillgodoses i det in- ternationella arbetet. Standardisering bygger på friv illig samverkan och samförstånd. Strävan skall alltid vara att komma fram till samförståndslösningar. Omröstning accepteras endast i särskilda undantagsfall. Enskilda särintressen får inte blockera beslut, då svenska representanter i så fall kan tvingas avstå från att ta ställning i det internationella samarbetet. Regler för det administrativa arbetet finns i standardiseringsorganens stadgar. Regler för fastställelse av Svensk Standard m.m. finns i Regler SIS R 501. Bakgrund till utredningens förslag 59 SIS och standardiseringsorganen arbetar f.n. med att införa kvali- tetssäkringssystem enligt ISO 9000, frågor om miljöpolicy och miljö- ledning bör komma in i detta arbete. Statens och myndigheternas arbete med miljöhänsyn i standardiseringen Arbetet kan för det första bedrivas på ledningsnivå. Staten är mycket väl representerad i SIS ledande organ, i , i SIS fullmäktige, i , i SIS miljömärkning, i SIS Certifie- ring AB och i SIS Konsumentråd. Motsvarande gäller för styrelser och fullmäktige i de åtta standardiseringsorganen. Statens representanter har både reellt och formellt, med hänvisning till verksförordningen och myndigheternas instruktioner, ett särskilt ansvar för miljöfrågorna. Det kan gälla prioritering av arbetsuppgifter och fördelning av statliga medel. De bör också bevaka att miljöarbetet framgår av rapporter och årsredovisningar. De statliga representanterna i bör ha ett särskilt ansvar för att förslag till svensk nationell och internationell standard som är klart olämpliga ur miljösynpunkt inte fastställes. SO bör också undvika att anmäla sådana förslag till fastställelse. Det är emellertid angeläget att arbetet bedrivs produktivt och på ett sätt som påskyndar standardiseringsprocessen. Eventuella miljö- problem måste helst identifieras i arbetsprocessen. Ett effektivt arbete på ledningsnivå förutsätter en effektiv under- liggande organisation. Det är angeläget att statliga representanter/myn- dighetsrepresentanter deltar i det tekniska arbetet på basnivå i tekniska kommittéer, nationellt och särskilt internationellt, och här företräder det allmännas intressen. EU framhåller också betydelsen av medverkan från myndigheter, men framför också att deras representanter inte har någon "hierarkisk position" i standardiseringsarbetet. Frågan om myndigheters ställning i standardiseringsarbetet diskute- ras i många sammanhang, bl.a. i 83/189-kommittén (EGs permanenta kommitté för tillämpning av direktivet 83/189/EEG för tekniska stan- darder och föreskrifter). Frågan kan tillspetsas om myndighetsrepre- sentanter hårt driver särfrågor, som exempelvis miljöhänsyn. Observera att internationella standarder är baserade på samförståndslösningar, se exempelvis , 1. ovan föreslår att staten medverkar i standardise- ringsarbetet på samma villkor som övriga intressenter och bidrar till kostnaden för de olika projekten. Statens representanter på denna nivå 60 Bakgrund till utredningens förslag har självfallet också ett särskilt ansvar att bevaka miljöfrågorna i det ofta rent tekniska arbetet. Det finns internationellt standardiseringsarbete där inte deltar aktivt eller inte alls deltar. Det finns också ett stort antal kom- mittéer där representanter för myndigheter inte deltar. Dessa standard- förslag får de berörda myndigheterna först vid remissen. Flera standar- diseringsorgan sänder allmänt remisser till berörda myndigheter, särskilt med hänvisning till följande formulering i remissbrevet: Det är mycket viktigt att berörda svenska myndigheter besvarar denna remiss och klarlägger om förslaget strider mot lag eller föreskrift. Den for- mella remissen utgör ett viktigt steg i processen när det gäller att på- verka en standards slutliga utformning. Det är därför angeläget att berörda myndigheter så långt möjligt utnyttjar tillfället att bevaka miljöfrågor på remisstadiet. Remissförfarandet ger stora möjligheter till en miljöbedömning av standardförslag. Remissgranskningen av tek- niskt detaljerade förslag är ofta både tids- och kompetenskrävande. Vi bedömer att remissgranskningen under ett långt inledningsskede måste prioriteras till de fall där en SO begär en myndighets synpunkter på en klart redovisad och preciserad miljöfråga. Myndigheten kan enbart genomföra en miljögranskning om så är lämpligt och i formell mening avstå från att besvara remissen, men ändå ge miljökommentarer. I allvarligare fall kan förslaget avstyrkas enbart av miljöskäl. Exempel: () fick på remiss ett förslag från HSS ang testmetoder för en ny febertermometer med flytande metall. Vidare förfrågan visade att det troligen var en termometer med en Ga- In-Sn legering. NV avstyrkte förslaget enbart med hänvisning till miljöfrågan. NV vill inte ha in och få en dylik termometer spridd, särskilt med hänsyn till de relativt okända miljöeffekterna av Ga och In. HSS tillstyrkte remissen. Kemikalieinspektionen anmälde A- avvikelse med hänvisning till fallet att flytande metall måste uppfattas som kvicksilver och förslaget därmed strider mot svensk lag eller föreskrift. Exemplet belyser en formell hantering. Så anser NSS att myndigheters avstyrkande bör baseras på befintlig teknisk föreskrift. Mandaterade standardiseringsprojekt står i centrum för statens intresse, vilket också framgår av inriktningen av det statliga anslaget till SIS. Mandatet är ett uppdrag från EG till de europeiska standardiseringsor- ganen att presentera harmoniserade standarder enligt reglerna för "New Approach"-direktiv. Mandatering kan också användas på andra områ- Bakgrund till utredningens förslag 61 den, exempel bioteknik, informationsteknik och miljömätteknik för att säkerställa överensstämmelse med direktiv. Mandatet skall så exakt som möjligt ange vilka krav som gäller för den önskade standarden och också den legala ram inom vilken standar- den skall användas. Inom denna ram kan ingå också andra direktiv och även "Community policy", vilket standardiseringsorganen skall beakta. Frågan om en särskild miljöpolicy, formulerad som ett särskilt mandat, är under arbete (DG III och DG IX samt ). Förslag till standardiseringsmandat behandlas i 83/189-kommittén. Från svensk sida deltar Närings- och och Kom- merskollegium, efter att ha diskuterat förslagen till mandat med SIS, standardiseringsorganen och berörda föreskrivande myndigheter. Diskussionerna i 83/189-kommittén skall säkerställa en gemensam acceptans av mandatet bland nationella myndigheter. EG framhåller också betydelsen av att myndigheterna deltar i det tekniska arbetet. Godtar de europeiska standardiseringsorganen mandatet och arbete startar inträder "standstill", dvs. pågående arbete med likartade natio- nella standardförslag avbryts. Mandat behöver inte betyda att en helt ny standard måste utvecklas. Konstateras att en befintlig standard uppfylla mandatets krav kan den kvalificera som harmoniserad standard. Kraven i mandaten kommer från EG-direktivet. Det är angeläget att svenska representanter i EG:s direktivgrupper verkar för att miljöhän- syn kommer in i direktivtexten och till mandaten och på så sätt vidare in i standarden. Bedömning av överensstämmelse kommer då också att omfatta miljökraven. En CE-märkning av produkten innefattar då också kraven på miljöhänsyn i direktivet och även EG:s övriga miljökrav. CE-märkningen kan då också ses som en miljömärkning av produkten. Visserligen på en avsevärt lägre nivå än dagens miljömärkningssystem, men CE-märkningen blir dock en indikation på att miljökrav i direkti- vet är uppfyllda. Även det standardiseringsarbete som bedrivs utan mandat från kommissionen och vars resultatet saknar legal verkan genom direktiv kan vara av intresse ur miljösynpunkt. Även om dessa standarder saknar legal verkan kan de de facto få ett stort genomslag på markna- den. Inom den europeiska standardiseringen gäller att när en EN fast- ställs måste motstridig nationell standard dras in. På det icke harmoniserade området skall den principen gälla inom EU att en vara som lagligen satts på marknaden i ett EU-land inte kan hindras i ett annat EU-land endast på den grunden att varan inte upp- fyller kraven i det senare landet. Det land som hindrar varan måste kunna visa att den på något sätt utgör ett hot mot berättigade samhäll- sintressen. Förekomsten av en frivillig europeisk standard, som inte 62 Bakgrund till utredningens förslag utarbetats efter mandat från kommissionen, kan vara av betydelse vid tillämpningen av ovan nämnda princip. Några övriga internationella regelområden tillåter att man vidtar nödvändiga handelsåtgärder för att uppnå vissa legitima syften. Artikel XX i anger dessa legiti- ma syften, bl.a. skydd av människors, djurs och växters liv eller hälsa (skydd av miljö tolkas nu in i detta syfte). Åtgärderna får emellertid inte ha större omfattning än vad som krävs för att uppnå det avsedda legitima syftet eller innebära godtycklig diskriminering eller förtäckt inskränkning i internationell handel. Grundläggande för är att man endast får vidta skydd av den egna befolkningen eller den egna miljön mot risker förknippade med varor. Man får således föreskriva om t.ex. högsta tillåtna halt av kadmium i handelsgödsel för att skydda den egna miljön. Man får vidare ha krav som gäller produktionsprocessen om kraven har betydel- se för den importerade varans egenskaper, krav på renlighet i livsme- delsindustrin är således tillåtna då de rör risker förknippade med slut- produkten livsmedlen. Man får däremot inte ha krav som rör produk- tionsprocessen om kraven endast har betydelse för miljön eller arbets- villkoren i tillverkningslandet. Att kräva att utländska produkter skulle komma från industrier som är ISO 14000 certifierade skulle inte vara förenligt med . Till skillnad från i EU finns inom WTO inga minimiregler avseende miljö eller sociala förhållanden, på det globala området sköts dessa frågor av andra organ eller inom ramen för internationella konventioner. tillåter således inte att man tillgriper handelsrestriktioner för att påverka miljö eller sociala förhållanden i tillverkningsländerna. Detta helt oavsett vilka krav man ställer på tillverkningen i det egna landet. Om således viss produktion i det egna landet berörs av strikta regler ger detta inte stöd åt krav på att importe- rade varor skall vara tillverkade enligt samma regler. Än mindre kan man som skäl för restriktioner åberopa att konkurrensförutsättningarna snedvrids genom olikheter i kravnivåerna. Diskussioner pågår f.n. om att lösa den konflikt som kan uppkomma mellan och internationella miljökonventioner som förutsätter handelsrestriktioner. Standarder har stor betydelse i WTO. WTO:s avtal om tekniska handelshinder, (Agreement on Technical Barriers to Trade) innebär en precisering av Artikel XX. I anges att man där så är möjligt skall basera sina tekniska föreskrifter på internationell standard. Användningen av standard är ett sätt att stödja Bakgrund till utredningens förslag 63 myndigheternas föreskrifter men också att mildra verkningarna av föreskrifterna för handeln. I annex 3 återfinns en Code of Good Practi- ce for the Preparation, Adoption and Application of Standards och här ges regler för standardiseringsarbetet. I annex 3 finns inga krav eller kommentarer angående miljöfrågor. Även bedömning av överensstämmelse behandlas i . Detta området har också anknytning till och till inter- nationell standardisering. Systemen, verktygen, på området är främst standarderna i EN 45 000 serien om ackreditering och certifiering, samt i ISO 9 000-serien om kvalitetssysten. Tekniskt näraliggande områden är ISO 14 000-serien om miljöledningssystem (Environmental mana- gement systems and tools) och EMAS. EG:s motsvarande regler finns i Council Decision concerning the modules for the various phases of the conformity assessment procedu- res and the rules for the affixing and use of the CE conformity marking, which are intended to be used in the technical harmonization directives ( 93/465/EEC). Dessa regler ställer inga direkta miljökrav men syste- men har största betydelse för att upprätthålla och kontrollera nuvarande och kommande miljökrav på produkter och processer samt för att allmänt säkerställa kvalitet, öppenhet och förtroende i miljöarbetet. Här finns en modell till kontrollmetoder. För att kort försöka sammanfatta statens och myndigheternas möj- ligheter att driva frågor om miljöhänsyn i standardiseringsarbetet kan följande sägas. Arbetet får ses som en balanserad två-fronts process. En uppifrån- ned process med klara besked och riktlinjer om miljöhänsyn från regering och departement, myndigheter och internationella arbetsgrup- per och kommittéer på ledningsnivå. Statens representanter i standardi- seringens ledningsorgan har ett särskilt ansvar för att driva och bevaka miljöfrågor. Och en nedifrånupp process, där myndighets- representanter i de tekniska kommittérna särskilt bör arbeta med att föra in miljösynpunkter. Industrin/näringslivet kommer att även fort- sättningsvis att vara huvudaktören i standardiseringsarbetet. På områ- den där staten/myndigheterna inte medverkar får insatsen koncentreras till remissgranskningen. Det är angeläget att myndigheterna försöker avsätta resurser för att medverka i granskningen av de mest prioriterade ärendena av de cirka 1500 remisser som hanteras . Med balanse- rad två-fronts-process avses att statens starka inflytande på ledningsni- vå balanseras med starka insatser på basnivån, i den direkta standard- produktionen Standardiseringen är en arbetsprocess som vilar på samförstånd. Statens representanter deltar på samma villkor som övriga intressenter och har samma ansvar för att tillförlitliga och effektiva standarder 64 Bakgrund till utredningens förslag Arbetet med miljöhänsyn bör inte ses som något fristå- ende arbete, utan vara en integrerad del i arbetsgången. Ett undantag blir remissgranskning där man separat kan bidraga med miljösynpunk- ter. I detta avsnitt avser vi för det första att försöka förklara och ge ett innehåll åt begreppen "miljöaspekter och miljöhänsyn". För det andra ger vi en kort redovisning av det arbete som pågår med att föra in miljöhänsyn i arbetet inom olika samhällsektorer. Miljöaspekter – och ekologisk hållbarhet hölls den stora om miljö och utveckling i – efter FN:s första miljökonferens i . Vid konferensen antogs ett handlingsprogram för nästa århundrade – . Handlingsprogrammets mål är att åstadkomma en hållbar utveckling, ett begrepp som formulerats av Brundtland- kommissionen. Att nå de mål som anges i programmet är en process som förväntas fortgå in på nästa sekel – det 21 århundradet – därav namnet . Kommande generationers liv och möjligheter får inte äventyras av oss som lever . En långsiktigt hållbar utveckling gäller såväl hälsa och miljö som social och ekonomisk utveckling. arbetar med tre dimensioner, den sociala, den ekonomis- ka och den ekologiska eller miljö- och naturresursdimensionen. Den ekologiska har dominerat i det svenska Agenda 21-arbetet och en ekologiskt hållbar utveckling står också i centrum för det kommande arbetet. I sin regeringsförklaring framförde statsminister följande angående miljöpolitiken: "Hotet mot miljön är ett hot mot livet självt. Regeringens ambition är att skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle. De ekologiska kraven kan leda till nästa stora språng i tillväxten. Det krävs aktiva medborgare, men också en tydlig politik, för att främja ett ökat kretsloppstänkande". står bakom och ett intensivt arbete bedrivs i lan- det. Arbetet präglas av ett "nedifrån-och-upp" perspektiv. En omställ- ning till ett miljöanpassat samhälle innebär också stora förändringar på alla områden. Men vad menas egentligen med "miljöaspekter", "ekologisk hållbarhet" och "ett miljöanpassat samhälle"? Bakgrund till utredningens förslag 65 Ekologisk hållbarhet utgår från långsiktiga miljömål som definierats utifrån naturvetenskapliga och medicinska riskanalyser. Miljömålen kan ses som kriterier på ekologisk hållbarhet. De har använts för att fastställa gränser för tillstånd och påverkan på luft, vatten, mark och biota. De anger också gränser för användning av mark och vatten, för uttag av icke förnybara naturresurser och för utsläpp av föroreningar. I ett ekologiskt hållbart finns goda förutsättningar att upprätt- hålla en bra folkhälsa och en god ekonomisk, social och kulturell utveckling. Luft, vatten och mark används så att livsmedel, bränsle och bioråvaror kan produceras långsiktigt med upprätthållen produktions- förmåga som den biologiska mångfalden bevaras. Naturresur- ser används effektivt och uttaget av icke förnybara resurser begränsas genom återanvändning och återvinning. Avfallsfrågan hanteras genom källsortering, återvinning, förbränning och deponering. Utsläppen av föroreningar har minskat, genom nya råvaror, nya produktionsprocesser och förbättrade reningsinsatser. Vägen till ett miljöanpassat samhälle går genom stora förändringar i samhällets struktur, energiförsörjning och energiförbrukning, trans- porter, bostäder/lokaler, vatten och avlopp, jordbruk, livsmedel, skogs- bruk och skogsindustri, bas- och varuproducerande industri, varor och inte minst tjänstesektorn. På vägen finns både hinder och målkonflik- ter. Ett av de största hindren är svårigheten eller oviljan att ändra konsumtionsmönster och livsstil på väg mot "friska människor i en frisk miljö". Information, utbildning och påverkan på väg mot självin- sikt får kombineras med ekonomiska styrmedel och andra regler. Miljöfrågorna har också ändrat karaktär . 1960-talets na- turvård avsåg i första hand bevarandeaspekter. Miljövården åtgärdade först stora industriella punktkällor genom att installera reningsanlägg- ningar och att genomföra processförändringar. Genom stora statliga bidrag utbyggdes de kommunala reningsverken, vilket förde till en tätposition på detta område. är källorna till utsläppen många och små, exempelvis diffusa utsläpp från trafik och jordbruk. Vanliga varor och produkter utgör också betydelsefulla källor till spridning av miljöfarliga ämnen och föroreningar. Forskning och utveckling bedrivs för att finna och utveckla nya "rena", energi- och råvarusnåla produkter och produktionsmetoder. En aktiv och offensiv miljöanpassning av svensk produktion och produkter bidrar till nya möjligheter för svenskt näringsliv och nya arbetstillfällen. Förändringarna ställer stora krav på samarbete mellan olika sam- hällssektorer. Alla större beslut bör föregås av en ingående miljökon- sekvensbedömning. Problem måste identifieras och målkonflikter diskuteras. miljö – arbetsmiljö – hälsa måste observeras. 66 Bakgrund till utredningens förslag Miljöfrågorna kan bara lösas i internationellt samarbete, vilket kraftigt understryker. pekar på behovet av internationellt samarbete för att nå en hållbar utveckling i . Medlen heter friare handel, bättre marknadstillträde för u- landsprodukter, resursöverföringar till och skuldlättnader för u- länderna. En multilateral handelsordning som stöds av miljöpolitiska beslut bör eftersträvas. har en miljösyn som präglas av stor bredd, den innefattar hela den yttra miljön och alla mänskliga aktiviteter. Den innefattar också den sociala miljön och kulturmiljön. Den gör i princip alla till delaktiga och medansvariga i utvecklingsprocessen. Det handlar om en fortgående utvecklingsprocess. Denna utvecklingsprocess är och kom- mer att bli alltmer internationellt förankrad. Det finns många paralleller mellan Agenda 21-processen och stan- dardiseringsarbetet. Också standardiseringen är en "nedifrån-och-upp" process, arbetet initieras oftast av marknadens behov och utförs av experter nära denna. Tillämpningen är normalt frivillig. Många stan- darder behandlar enkla vardagsvaror och griper in i vårt vardagsliv. Standardisering pågår inom samhällets alla områden. Standarder som medför begränsning av varianter leder till minskad förbrukning av råvaror, minskade transporter och lagerhållning och ökad internationell handel. Användning av standard betyder vanligtvis kvalitet, säkerhet och ekonomi. Miljöhänsyn är alla aktiviteter som begränsar miljöpåverkan. Arbe- tet med att föra in miljöhänsyn i standardiseringsarbetet bör baseras på ett Agenda 21-tänkande. bör ligga till grund för de satsning- ar på utbildning, information och handböcker som behövs för att föra in miljöhänsyn i svenskt och internationellt standardiseringsarbete. Agen- da 21 bör kompletteras med dokument som nämns i nästa avsnitt, ISO 14 000-serien, EMAS och de två "Guiderna" ISO Guide 64 och IEC Guide 109. Vi vill ge "miljöaspekter och miljöhänsyn" en så bred definition som möjligt med hänvisning främst till . En sammanfattning för praktiskt arbete med att föra in miljöhänsyn i standarder finns i checklistan i bilaga 2.2. Arbetet att föra in miljöhänsyn i svenskt standardiseringsarbete bör i största möjliga utsträckning ansluta till det arbete som pågår att föra in och säkerställa miljöhänsyn i företags, organisationers och myndig- heters verksamhet. Bakgrund till utredningens förslag 67 Orsakerna till miljöproblemen ligger invävda i den moderna sam- hällsstrukturen. Som påpekats behövs genomgripande förändringar för att genomföra en miljöanpassning av samhället. Miljöhänsyn måste komma in i alla beslut och komma in tidigt i beslutsprocessen. Detta gäller också små beslut, summan av många små åtgärder kan ge stora resultat. Vi måste också tillämpa "de små stegens princip". Vi har alla ett gemensamt ansvar för vår miljö. Det gäller såväl en- skilda personer och hushåll som organisationer, företag och myndig- heter. I praktiken är detta ett ansvar som går utöver miljölagstiftningens krav. Enskildas initiativ och insatser kanaliseras oftast genom före- ningar, ideella organisationer och folkrörelser. Företagens miljöarbete har i hög grad in- tensifierats, breddats och systematiserats. Här finns särskilt anledning att peka på ISO 14 000-serien, de nya standarderna för miljölednings- system, och EMAS, EG:s miljöstyrnings- och miljörevisionsförord- ning, Scheme. ISO 9000-serien med kvalitetssystemstandarder utvecklades och är ett globalt hjälpmedel i företagens kvalitets- utveckling. Standarder för ackreditering och certifiering i EN 45 000- serien är viktiga verktyg för att säkerställa krav på kvalitet och ömsesi- digt erkännande vid bedömning av överensstämmelse och därmed ett stort hjälpmedel i internationell handel. 1996 blev ett viktigt år på miljöstandardiseringens område, då hela fem standarder i ISO 14 000-serien fastställdes. Standarderna 14001 och 14004 för miljöledning och de tre standarderna 14010-12 för miljö- revision. Standarderna implementerades och certifiering enligt ISO 14001 tog fart , ett 20-tal företag blev ISO 14001- certifierade. Flertalet av dessa tog ett ytterligare steg i sitt miljöarbete och kompletterade detta med att publicera en godkänd miljöredovis- ning för att informera om sitt miljöarbete och blev därigenom EMAS- registrerade. ISO 14001 och EMAS skall ses som två system med en gemensam grund, där EMAS tillför ytterligare komponenter som gör systemet mer komplett. ISO 14 000-serien skall omfatta hela 17 standarder inom 7 områden, nämligen *Utvärdering av miljöprestanda, *Miljöaspekter i produktstandarder 68 Bakgrund till utredningens förslag Det sistnämnda området har 1997 publicerat ISO Guide 64 Guide for the inclusion of environmental aspects in product standards. 1995 fastställdes IEC Guide 109 Environmental aspects – Inclusion in elect- rotechnical product standards. Dessa dokument ligger helt i linje med denna utrednings uppdrag och vi återkommer till dessa "Guider" vid upprepade tillfällen. EMAS är EGs frivilliga system för miljöledning och miljörevision. I anges att "Gemenskapens miljöpolitik skall bidra till att följande mål uppnås: