sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — I EG-fördraget, i dess lydelse efte r , sägs att rådet skall besluta om åtgärder som fastställer d e rättigheter och villkor enligt vilka medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i en medlemsstat får bosätta sig i andra medlemsstate r (artikel 73k.4). Frågan är käns lig, och någon tidsgräns för när rådet skall fatta beslut i saken finns inte. Det finns betydande grupper av tredjelandsmedborgare, som lever i något EU-land med rätt att arbeta och stanna där, t.ex. turkisk a medborgare i . Det viktigaste exemplet bland kandidatländerna kan hämtas från de baltiska staterna. Icke-medborgare utgör a v befolkningen i och i . Majoriteten av dessa är En del har också ryskt medborgarskap, andra är statslösa. De t finns i princip tre tänkbara lösningar av det problem, som här ka n uppkomma vid ett estniskt resp. lettiskt medlemskap i . Antingen erhåller icke-medborgarna medborgarskap i landet eller så tas de in under EU:s kommande regler för medborgare i tredje land som är laglige n bosatta i något medlemsland. Den tredje lösningen är att de lämna r unionen. Det förefaller naturligt att arbetar för de två förstnämnd a lösningarna. Här har inte talats om diskriminering. Frågan om diskriminering av mi- noriteter i den egna befolkningen har kortfattat behandlats i avsnitt 3. Begreppet fri rörlighet för personer har emellertid också en anna n innebörd. Den är att gränserna mellan EU:s medlemsstater skall kunn a passeras utan personkontroll (artikel 7a i EG-fördraget). Det bör frå n början klargöras att detta stadgan de enbart tar sikte på att avveckla en av medlemsstaternas kontrollmetoder, nämligen den systematiska identitets- kontrollen av personer vid gränspassage mellan EU-länder. Stadgande t ger inte några rättigheter när det gäller inresa eller uppehåll (vistelse). De t är också viktigt att framhålla att reg eln gäller alla personer, som befinner sig i EU, alltså både medborgare i EU:s medlemsstater och tredje - landsmedborgare. Att regeln har denna innebörd var länge omstritt i EU, men tolkningstvisten har numera lösts. I EG-fördraget har geno m Amsterdamfördraget en ny artikel 73j införts, som säger att rådet inom e n femårsperiod (från det att texten trätt i kraft) skall besluta om åtgärder i syfte att i överensstämmelse med artikel 7a, säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, vare sig dessa är unions- medborgare eller medborgare i tredje land, när de passerar inre gränser. och har medgetts undantag från denna regel. Nya medlemsstater kan inte påräkna ett liknande undantag. Till dess att rådet har fattat beslut i saken enligt den nya fördra gsregeln, gäller bestämmelserna i för de stater som delta r i det operativa . Artikel 2 i konventionen står central. Dess två första moment återges här. De inre gränserna får passeras över allt utan att någon personkontroll genomförs. Då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, ka n emellertid en avtalsslutande part, efter samråd med de övriga avtals - slutande parterna, besluta om att vid de inre gränserna, under en be- gränsad tidsperiod, genomföra nationella gränskontroller som är an - passade till det aktuella läget. Om den allmänna ordningen eller staten s säkerhet kräver ett ingripande, skall den berörda parten vidta nödvändiga åtgärder och möjligt underrätta övriga avtalsparter o m detta. Artikel 1 i konventionen säger att med inre gräns avses de av- talsslutande parternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser för inrikes flyg och deras hamnar för reguljära färjeförbindelser endast va d gäller ankommande eller avgående trafik till andra flygplatser eller hamnar på de avtalsslutande parternas territorium utan angöring a v hamnar eller mellanlandning på flygplatser utanför detta territorium. Kandidatländerna har förklarat att de önskar biträda Schengen - samarbetet. Därmed har de också accepterat målet, en fri rörlighet fö r personer i unionen utan personkontroll vid de inre gränserna. Det är inte känt fö r utredaren, om kandidatländerna därvid har vägt in konsekven - serna av fri rörlighet också sinsemellan, men med tanke på dera s historiska erfarenheter kan det kanske antas att de inte ser några svårigheter i detta. Betänkligheterna ligger snarare på den andra sidan, alltså hos EU: s nuvarande medlemsstater. I denna rapport behandlas inte frågan om den gemensamma arbetsmarknaden. Men vid sidan härav kan betänklighe - terna gälla alla de aspekter, som sammanfattats under uttrycket kompen- satoriska åtgärder (se avsnitt 2.2) och som på sätt och vis kan sägas vara ämnet för denna utredning. De risker som följer av att gränskontrolle n avvecklas gentemot kandidatländerna, får ej vara större än de risker de t innebär att avveckla gränskontrollen mellan de nuvarande medlems- staterna. Man kunde föreställa sig att betänkligheterna skulle led a till krav under de kommande förhandlingarna på övergångstider. Men det finns e n annan, enligt utredarens mening mera sannolik, lösning. Det är den som, när detta skrivs, tillämpas i . Ett land, och alltså även ett kandidatland/nytt medlemsland, kan vara medlem både i unionen och i Schengen utan att för den skull få delta i det operativa Schengen - samarbetet. Beslutet att slutligt integrera ett Schengenland, som fattas enhälligt, föregås av en bedömning av om landet i fråga förmår uppfylla krav med beaktande av senare tillämpnings- beslut. Som redan sagts, är den yttre gränskontrollens kvalitet viktig, men också landets förmåga i alla andra avseenden som täcks av Schengen - samarbetet kan naturligtvis komma att beaktas. En viktig förutsättning är exempelvis, såvitt gäller SIS, att ett nationellt SIS-register byggts upp . Om denna tolkning är riktig, uppkommer inte något behov av särskild a över gångstider. Den fria rörligheten för personer (i den mening so m ligger i artikel 7a i EG-fördraget eller i artikel 2.1 i Schengenkon - ventionen) utsträcks till det nya landet den dag de övriga medlemsstaterna beslutar att så skall ske. Genom enhällighetsregeln behåller v arje land sin vetorätt i denna fråga. I beslutet deltar . Hur situationen blir den dag Schengenbestämmelserna har ersatts av EG-regler kan naturligtvis inte med säkerhet anges. Utredaren håller dock för sannolikt att inflytelse - rika Schengenländer kommer att se till att både vetorätten och skydds - klausulen i artikel 2.2 i bibehålls. Den fria rörlighet för personer inom EU, som här har skildrats i sin a grunddrag, fråntar inte en medlemsstat rätten och skyldigheten at t upprätthålla allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa på det egn a territoriet. Det är en självklar utgångspunkt för denna rapport att varj e deltagande stat måste kunna skydda sig och sina medborgare mot olaglig invandring och bosättning liksom mot gränsöverskridande brottslighet . Dessa båda frågor behandlas i avsnitten 7 och 8, men berörs också i det närmast följande avsnittet (5.2). Bevakning av inre gräns Personkontrollen vid inre gräns har, när detta skrivs, i praktiken endas t försvunnit mellan sju av EU:s medlemsstater nämligen , , , , , och . En avveckling av denna kontroll gentemot och kommer gradvis att ske före utgången av . De förstnämnda länderna s erfarenheter är av intresse. Uppenbarligen har oron för illegal trafik över gränserna mellan dessa länder inte upphört, trots att det är fråga o m välkända grannar, som alla åtagit sig Schengenförpliktelserna fullt ut. Skyddsklausulen i artikel 2.2 i har dock endast utnyttjats av . Detta land upprätthåller, när detta skrivs, personkontrollen vid gränsen till och under åbe - ropande av problem som orsakas av narkotikahandeln. Skyddsklausulen står öppen att användas också , men det är uppenbart at t inte önskar att den tas i bruk annat än vid nationell a säkerhetsrisker av exceptionell art. För den skull prövas andra vägar at t övervaka de inre gränserna. Kretsen av operativa Schengenländer har inlett ett nära samarbet e mellan polismyndigheterna med sikte i synnerhet på övervakning a v gränserna. Detta sker inom ramen för bilaterala avtal. Sådana förutses i (artikel 39.4 och 39.5). Avtal har ingåtts, eller förhandlas för nä rvarande, mellan och , och , och , och , och , och , och , och , och , och samt mellan och . Avtalen har skiftande innehåll, men tar oftast sikte på att komma till rätta med olaglig invandring och olagli g narkotikahandel. Det kan handla om utvidgade ledningscentraler, om gemensamma posteringar och om samarbete kring mobila enheter inom en viss radie från den gemensamma gränsen. Enskilda Schengenstater har också ansett det nödvändigt att skärp a överv akningen av den inre gränsen, när den systematiska personkon - trollen har försvunnit. Som exempel kan och Nederländern a nämnas. De tyska federala gränsskyddsstyrkorna, som samarbetar med de gränsnära förbundsländernas polis, övervakar både yttre och inre gräns. I samband med att blev operativ medlem av Schengen tillfördes ytterligare resurser till skyddet också av den inre gränsen. Utvecklingen av olaglig invandring, organiserad kriminalitet och med narkotikahandel förbun den brottslighet åberopas som skäl för detta. När det gälle r avvärjandet av olaglig invandring sträcker sig gränsskyddets befogenheter intill ett avstånd av trettio kilometer från den tyska gränsen. I har polisen getts befogenhet att hejda personer i anslutning till gränsen när dessa har passerat den för att fastställa deras identitet. Gränskontrollfrågan i förhållande till kandidatländerna kommer naturligen upp i medlemskapsförhandlingarna. Vad som sagts o m i grunden försiktiga attityd gäller sannolikt oc kså här. Erinras kan om att avveckling av personkontroll vid inre gräns förutsätter att båda parter är operativa medlemmar av Schengen-samarbetet. Dett a förutsätter i sin tur att bl.a. SIS har byggts ut till att omfatta även den nye operative deltagaren. Accepterande av en EU-medlemsstat, nuvarande eller ny, som operativ medlem i (eller det regelverk, som kan komma att ersätta detta) kräver ett enhälligt beslut (se avsnit t 5.1). För del kan följande framhållas. När det gäller förskjutningen mellan yttre och inre gräns blir konse - kvenserna av en utvidgning små för vårt lands del, geogr afiskt sett. Vissa hamnar och flygplatser övergår från att ha varit yttre gräns till att helt elle r delvis bli inre gräns. Den svenska kusten förblir i sin helhet yttre gräns. Detta har behandlats i avsnitt 4.3. Effekterna kan emellertid bli mer märkbara reellt sett. Detta beror på att resandetrafiken på de ny a medlemsstaterna naturligen kommer att öka. Det beror också på at t kompensatoriska kontrollåtgärder aktualiseras den dag personkontrollen vid inre gräns avskaffas också mellan och dessa länder. Personkontrollen vid gränsen har framför allt två viktiga funktioner. Fö r det första är den en återhållande faktor för den som illegalt försöker t a sig in i landet. En annan fördel är att asylsökandes identitet lättare ka n konstateras vid inresetillfället än senare inne i landet. För det andra är de n ett led, ett verktyg, i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Användande av förfalskade handlingar kan vid upptäckt ge ett spår som kan avslöja organiserad brottslighet. Efterlysta personer kan påträffas . Personer, som underrättelsevägen utpekats som misstänkta, kan iden - tifieras vid gränsen. Personer, som illegalt bär med sig vapen elle r narkotika, kan ertappas. Om kontrollen vid inre gräns helt försvinner kan man räkna med att den preventiva effekten också försvinner i vad gäller olaglig invandring. Bekämpningen av gränsöverskridande brottslighe t förlorar också ett viktigt verktyg. De länder som deltar operativt i har, som visats, utvecklat nya former för övervakning av inre gräns, avsedda at t kompensera för avvecklingen av traditionell personkontroll vid gräns - övergån g. Utredaren finner det vara självklart att bör följa e n liknande modell vid avveckling av personkontrollen vid gränsen mot medlemsstater i Schengen, inte minst nya. En kompensatorisk åtgärd är för del den brottsavvärjand e verksamhet som tullen upprätthåller enligt lagen (1996:701) om tull - verkets befogenheter vid inre gräns mot ett annat land i EU. Lagen syftar till att upprätthålla vissa viktiga förbud mot in- eller utförsel av varor öve r De kontrollerade varorna räknas upp i lagen. Särskilt kan här nämnas narkotika och vapen. Detta är varor so m ofta förknippas med gränsöverskridande brottslighet. Lagen ger rätt att hejda den som befinner sig i närheten av gräns eller gränspassage, om det finn s anledning anta att han/hon medför kontrollerad vara. Den som har hejdats är skyldig att lämna uppgifter och visa upp handlingar samt att tillåt a undersökning av transportmedel och handresgods. Äv en kroppsvisitation kan under vissa förhållanden göras. Lagen ålägger polis och kust - bevakning att medverka i kontrollverksamheten. Lagen är förenlig me d EG-fördraget i och med att kontrollen är selektiv, avser bekämpande av lagbrott och inte utlöses av en gränspassage som sådan. Generaltullsty - relsen har bedömt att lagen ger tullen tillräckliga befog enheter för att den skall kunna fullgöra sina uppgifter. En utvidgning av EU ändrar i och för sig inte denna bedömning. Det bör dock observeras att det i samman - hanget också finns en resursfråga att bedöma. Denna tullens övervakning av inre gräns sker i vissa fall i samverka n med polisen. Det är inte endast godstrafiken som övervakas, utan äve n persontrafiken, eftersom en resande kan medföra kontrollerad vara. Enligt utredarens mening finns härmed en god grund för en vid areutveckling av samarbetet mellan tull och polis också med inriktning på personkontroll. I ett sådant sammanhang borde också prövas möjligheten att ge äve n polisen en utsträckt befogenhet att i omedelbar anslutning till gränse n hejda en person, när det finns anledning anta att det rör sig om efterlysta eller eljest för brott misstänkta personer (såväl från EU-land som frå n tredje land) eller om tredjelandsmedborgare som saknar rätt att uppehålla sig inom EU (Schengenområdet). I förhållande till nya medlemsstate r skulle en sådan rätt endast behöva utövas i vissa hamnar och på viss a flygplatser. Riskprofilbedömningen bör kunna var a densamma som i den omnämnda lagen på tullområdet. I detta sammanhang bör under - sökas om polisens befogenheter har eller bör ha ett samband med de n anmälningsskyldighet för tredjelan dsmedborgare som föreskrivs i artikel 22 i (se avsnitt 5.1). Geografin gör det säkerligen lättare för än för t.ex. att i praktiken tillämp a bestämmelsen. En annan kompensatorisk åtgärd av vikt är utvecklingen av bilateral t polis- och tullsamarbete med de nya medlemsstaterna. Sådant samarbete har redan inletts. Ett exempel är det avtal som slöts 1992 mella n och dess polska motsvarighet. Avtalet syftar till samarbete vid övervakningen av färjetrafiken mellan och . Liknande avtal finns också med bl.a. . Underrättelseutbytet bö r utvecklas, liksom samarbetet genom sambandsmän och genom trafik- övervakning. Denna samverkan mellan gränskontrollmyndigheter öve r den nationella gränsen är, enligt utredarens uppfattning, en av d e viktigaste kompensatoriska åtgärderna när man vill minska riskerna a v gränskontrollens avveckling. Den praktiska operativa samverkan är dock resurskrävande och kräver utbildningsinsatser. Se även avsnitt 7 och 8. 6Tillträde till EU för medborgare i tredje land Regler för rörelsefrihet inom gemenskapen för medlemsstaternas med - borgare hör till EG:s grundtankar. Däremot har inte invandrings- oc h asylpolitik, som ju berör medborgare från länder utanför E U, traditionellt hört till . Dessa frågor har i stället varit e n angelägenhet för de enskilda medlemsstaterna, även om visst samarbete förek ommit dem emellan. Utvecklingen har emellertid fört med sig et t behov av ett utökat samarbete även på dessa områden. Två skäl ha r tidigare angetts för ett sådant samarbete, nämligen ett fullständig t genomförande av fri rörlighet för personer och möjligheterna att kunn a hantera ett ökat migrationstryck mot EU:s medlemsstater. Under de n senaste femårsperioden har emellertid ett sådant migrationstryc k egentligen inte kunnat konstateras. Den befarade massinvandringen från efter Sovjetuni onens sammanbrott har t.ex. inte förverkligats, även om tillfällig arbetskraftsinvandring förekommer. En eventuel l destabilisering av situationen på eller andra områden i närhete n av EU kan emellertid komma att utlösa människoströmmar som ka n beröra EU:s medlemsstater . Genom utvidgade former för sam - arbete på detta område skulle problemen kunna göras hanterbara för hela gemenskapen. Resandeströmmarna till och mellan europeiska länder kan förenkla t delas in i fyra olika kategorier. Den första kategorin består av persone r som lagligen kortvarigt vistas i ett annat land, exempelvis turister. Den andra kategorin är de som lagligen flyttar till ett annat land för att bosätta sig eller arbeta där i enlighet med de regler som gäller för fri rörlighet för medborgare i EU och EES eller på grund av beviljade arbets- och uppehållstillstånd. Det senare gäller för de tredjelandsmedborgare so m inte kan härleda några rättigheter ur EG-rätten eller . De n tredje kategorin är asylsökande, vars eventuella behov av skydd få r utrönas av myndigheterna i samband med personens ankomst till landet. Den fjärde kategorin består slutligen av dem som olagligt invandrar till ett land. För denna utrednings vidkommande är i synner het de två sistnämn- da grupperna av tredjelandsmedborgare av intresse. Den legala invandring som faller inom kategori två behandlas av den utredning som utreder konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. (A 1997:03). Samarbetet mellan EU:s medlemsstater på invandrings- och asylområdet kan sägas ha tagit sin början efter publiceringen 1985 av o m fullföljandet av den inre marknaden och den därefter tillsatta ad hoc- gruppen för immigrationsfrågor (se avsnitt 2.2.1). sedan ett arbetsprogram som syftade till en harmonise- ring av asyl- och invandringspolitiken hos medlemsstaterna. I samman- hanget bör även nämnas de två s.k. clearing houses för informations - utbyte, analys och utveckling i asyl- och invandringsfrågor som upp- rättades 1993 vid ministerrådets sekretariat: , reflexion och utbyte i asylfrågor (CIREA) och , reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandrin g (CIREFI). Det var emellertid först genom Unionsfördragets ikraftträdand e som frågor om asyl- och invandringspolitik formellt togs in i samarbetet. Genom de ändringar i Unionsfördraget som skedde i för s arbetet på flykting- och invandringsområdena in i EU:s första pelare med dess klarare institutionella regler. Detta innebär också att det kan bli möjligt att beslut på dessa områden fattas med kvalificera d majoritet i stället för med enhällighet som . Enligt den ny a fördragstexten skall nämligen rådet efter en övergånsperiod om fem å r fatta beslut i syfte att låta alla eller en del av de områden som omfattas av avdelning IIIa regleras av förfarandet i artikel 189b i EG-fördraget . Beslutet om ett sådant överförande förutsätter dock enhällighet. De åtgärder som kommer att vidtas på dessa områden när kandidat - länderna är medlemmar i unionen kommer således inte i lika stor gra d som att vara beroende av medlemsstaternas goda vilja fö r implementering nationellt. I ett utvidgat EU innebär det också at t kandidatländernas hållning i olika frågor kan få konsekvenser fö r politikens omfattning och karaktär. Asyl- och invandringspolitik är ännu områden som befinner sig i sin linda i dessa länder, även om et t omfattande arbete pågår för att anpassa den nationella politiken till de t internationella regelverket på t.ex. flyktingområdet. Exakt va d utvidgningen kan få för konsekvenser när det gäller EU:s utformning av reglerna på dessa områden är det därför svårt att förutspå . har världens flyktingproblem vuxit på et t sådant sätt att man nu kan tala om en flyktingkris. Detta kräver givetvi s ökad samverkan mellan världens länder. Orsaken till det ökade antale t flyktingar är inte att antalet konflikter har ökat utan snarare att kon - flikterna har ändrat karaktär och därigenom i allt högre grad kommit att drabba civilbefolkningen. Denna utveckling har bl.a. lett till att många, kanske rent av flertalet, skyddssökande numera är kvinnor och barn. När det internationella rättssystemet för flyktingar utformades s om flyktingars rättsliga ställning () utgick man från den situation som kommit att råda i efter andr a världskrigets slut. Enligt artikel 1.A definieras flykting som den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse p å grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Konventionen var också begränsad i tiden till händelser som inträffat för e och innehöll en begränsning i geografiskt hänseende genom att stater som anslutit sig till konventionen hade möjlighet at t förklara att denna enbart skulle gälla i fråga om händelser som inträffa t i före detta datum. Genom protokoll angåend e flyktingars rättsliga ställning (New York-protokollet) togs emellertid båd e begränsningen och den geografiska begränsningen bort. Utö ver definitionen av flyktingbegreppet innehåller Genèvekonven - tionen bl.a. regler om behandlingen av flyktingar, t.ex. förbud mot at t avvisa eller utvisa en flykting till ett land där han riskerar förföljelse och om att en flykting när det gäller sociala förmåner m.m. skall jämställa s med medborgarna i tillflyktslandet. Flyktingkonventionen ger inte flyktingar rätt att själva välja asylland eller till permanen t bosättning i det land där de sökt och erhållit asyl. Inte heller finns det i övrigt några reg ler i konventionen om rätten att söka eller få asyl. Den internationell a asylrätten kan i stället i princip sägas vara grundad på FN:s allmänn a förklaring om de mänskliga rättigh , där artikel 14 stadgar att envar har rätt att söka och åtnjuta från förfö ljelse i ett annat land. Därtill kommer den s.k. principen om non-refoulement i artikel 33 som innehåller en negativt formulerad rätt att slippa bli till - bakaskickad till hemlandet eller annat land där risk att förföljas eller bli tillbakasänd till hemlandet föreligger. Liknande regleringar som hindrar utvisning eller utlämning av personer till länder där de riskeras at t för följas, torteras m.m. finns även i ett antal andra internationella instrument, t.ex. artikel 3. och dess tilläggsprotokoll kom främst att utformas för dem som förföljs av etniska, religiösa och politiska skäl. Antale t människor som flyr till följd av övergrepp som riktas mot dem a v sådana skäl som anges i konventionen är emellertid inte längre särskil t betydande i jämfö relse med de flyttningsströmmar som har sitt upphov i flykt från väpnade konflikter eller migration på grund av ekonomiska för- hållanden, bristande naturresurser och andra för sämrade överlevnadsvill- kor. Kriget i tvingade exempelvis miljoner människor på flykt både inom de egna länderna och ut i . Detta har i sin tu r inneburit att internationella flyktinginsatser måste ha som långsiktigt mål att de skyddsbehövande skall kunna återvända till sina ursprungslände r när säkra förhållanden råder där. Det är också den princip som FN: s flyktingkommissariat (UNHCR) arbetar efter. Samarbetet i flyktingfrågor har huvudsakligen pågått i andr a internationella fora än EU, t.ex. UNHCR, , , () och , där såväl som EU:s övriga medlemsstater deltar. organ har ett internationellt regelverk för mänskli ga rättigheter med vissa inslag av övervakning och överprövning vuxit fram. För medlemsstatern a i EU är härvid av särskild betydelse. Konventionen nämns t.ex., vid sidan av , uttryckligen i Unions- fördraget. Beskrivningen av Europeiska unionens flyktingpolitiska samarbete görs här ganska utförlig eftersom det ju är som skall övertas av kandidatländerna.