sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — 10.Exerting influence on politics, the media, public administration, judicial authorities or the economy (Utövar inflytande över politik , massmedia, offentlig förvaltning, rättsväsende eller ekonomi); 11.Determined by the pursuit of profit and/or power (Grundad på strävan efter ekonomisk och/eller makt). Organiserad brottslig verksamhet kan i sin mest avancerade form vara så livskraftigt organiserad och hierarkiskt styrd att den kan stå utanför oc h t.o.m. hota den legala, stabila och demokratiska ordningen i en stat. Exempel på sådana brottssyndikat är maffiaorganisationerna. Brottsliga organisationer är sällan inriktade på enbart en typ a v verksamhet utan sysslar oftast med flera olika slag av olagliga aktiviteter såsom exempelvis narkotikahandel, smuggling och handel med männi- skor, illegal handel med stulna fordon, illegal handel med växter och djur, piratkopiering av varumärken, varusmuggling av alkohol, tobak, datorer och dieseloljor, ekonomisk brottslighet samt penningtvätt. Hot om vål d eller andra repressalier används ofta i samband med den brottsliga verksamheten. S.k. beskyddarverksamhet förknippas därför inte sälla n med organiserad brottslighet. Gränsöverskridande kriminalitet, dvs. kriminella nätverk och flöde n som sträcker sig över nationsgränser, har således blivit ett ökand e problem inte bara för medlemsstaterna i Europeiska unionen utan fö r världssamfundet som helhet. För att bekämpningen av denna typ a v brottslighet skall kunna vara framgångsrik krävs därför samarbete p å internationell nivå. Kampen mot den organiserade och gränsöverskri - dande brottsligheten har också uppmärksammats inte bara av enskild a stater utan i olika internationella fora. Inom EU, , och FN har kampen mot den orga-nise- rade brottsligheten föranlett ett omfattande arbete bl.a. i fråga om människohandel, narkotikahandel, korruption och penningtvätt. EU, genom PHARE-programmet, och har t.ex. tillsammans utvecklat det s.k. som syftar till att bekämpa korruption och organiserad brottslighet i de forna . har också utarbetat ett förslag till rekommendation till dess medlemsstater o m åtgärder för att hindra eller minska hot och påtryckningar mot vittnen , bl.a. skydd för vittnen vid rättegångar som avser brott som har samband med organiserad brottslighet. Inom FN är frågan om en eller fler a konventioner mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet aktuel l . skapades även FN:s internationell a narkotikakontrollprogram (UNDCP) som bl.a. har till uppgift att ge stöd och råd till stater vid genomförandet av åtgärderna enligt FN:s tr e narkotikakonventioner (allmänna narkotikakonvention med 1972 års tilläggsprotokoll, konvention om psykotropa ämnen och narkotikabrottskonvention). Bekämpningen av den gränsöverskridande organi serade brottsligheten är inte förs t och främst en fråga som aktualiseras därför att personers fri a rörlighet införs i EU. D et är lika litet en fråga som väcks till liv av att ett antal central- och östeuropeiska stater söker medlemskap i unionen. Den gränsöverskridande brottsligheten är redan et t faktum i och i EU. är ett operationsfält för världsvida förbrytarsyndikat och för väst-, syd- och östeuropeiska organiserade kriminella grupper. Samarbetet för att komma till rätta med detta har äldre rötter än både Unionsfördrage t och Schengenöverenskommelsen. I ses, enlig t utredarens mening, samarbetet om brottsbekämpningen som en av flera s.k. kompensatoriska åtgärder som måste till för att minska riskerna a v att personkontrollen vid inre gräns försvinner. Men i Unionsfördraget, sådan t det ser ut efter fördragsrevisionen i , har det brottsbe- kämpande samarbetet fått en självständig ställning. Det är ett l ed i arbetet med att göra EU till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Int e heller Europol kan ses som en kompensatorisk åtgärd. Man kan doc k påstå att problemet med den gränsöverskridande brottsligheten skärps genom att personkontrollen vid inre gräns avvecklas och genom att nya medlemsstater ansluts. Efter fördragsrevisionen i omfattar den tredje pelare n polissamarbete och straffrättsligt samarbete. I artikel K.1 stadgas att unionens mål skall vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom et t område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att det utformas gemen- samma insatser bland medlemsstaterna bl.a. för polissamarbete oc h straffrättsligt samarbete. Målet skall uppnås genom förebyggande oc h bekämpning av brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. Detta skall ske genom ett närmare samarbete dels mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna, både direkt och geno m Europol, dels mellan rättsliga myndigheter och andra behöriga myndig- heter. Genom fördragsrevisionen integreras inom EU:s ramar. innehåller också bestämmelser o m polissamarbete, rättsligt samarbete (se avsnitt 9) och samarbete om narkotikabekämpning. Polissamarbetet, som regleras i artiklarna 39 ) 47, avser framför allt gränsområdet och är inriktat på att förebygga och utred a brott genom såväl informationsutbyte som operativ samverkan mella n Den operativa samverkan omfattar bl.a. fortsatt övervakning och, under vissa förutsättningar, förföljand e över gränsen av personer som är misstänkta för allvarligare brottslighet, däribland sådan gränsöverskridande brottslighet som människohandel oc h olaglig narkotikahandel. Inom finns ett datoriserat informationssystem, Schengen informationssystem (SIS) med uppgifter om bl.a. efterlysta föremål och efterlysta eller oönskade person er. Ju fler uppgifter som förs in i SIS desto större kapacitet krävs för datasystemet. Det ta innebär att en utökning av antalet medlemmar i det operativa samarbetet kan komma att fördröjas på grund av bristande datakapacitet. Informationssystemets syfte är att med hjälp av information som överförs via systemet bevar a ordning och allmän säkerhet på medlemmarnas territorium samt att tillämp a bestämmelser om fri rörlighet för personer. SIS består av en nationell enhet för varje medlemsland och en teknisk stöd - funktion belägen i . Medverkan i Schengens operativa sam- arbete förutsätter bl.a. att en sådan nationell enhet byggs upp. Varje stat som deltar i måste dessutom ha ett s.k. Sirenekontor (Supplementary Information Requested at the National Entry) för utbyte av kompletterande upplysningar. Sirenekontoren utgör en förbindelselän k genom vilka de upplysningar skall passera som faller utanför ramen fö r kommunikation mellan den nationella SIS-enheten och stödfunktionen i , men som är nödvändiga för polismyndigheterna när det gälle r frågor som rör SIS. Sådana upplysningar är exempelvis signalement p å efterlysta personer. Utbytet av sådan information sker via telefon, telefax eller elektronisk post. Sirenekontoret för också över nödvändiga uppgifte r till det för vidarebefordran till enheten i . Uppgifter som förs in i SIS sprids till samtliga . De nationella dataregistren kan endast användas för sökning på parten s territorium. Mottagna uppgifter får bara användas för vissa ändamål och viss skyddsnivå krävs för de personuppgifter som förs in i systemet. Detta skydd skall motsvara skyddsnivån enligt dataskyddskon - vention och ta hänsyn till ministerkommittés rekommen - dation R (87) 15 avseende regleringen av utnyttjande a v personuppgifter inom den polisiära sektorn. Endast myndigheter som har behörighet för gränskontroller, andra undersökningar inom landet so m verkställs av polis- och tullmyndigheter samt samordning av sådana undersökningar har tillgång till uppgifterna i SIS. Därutöver skall viss a myndigheter som handlägger ärenden om visering och uppehållstillstånd samt utlänningsärenden ha tillgång till uppgifter som avser utlänninga r som är upptagna på spärrlista enligt artikel 96 i . Vilka dessa myndigheter är skall regleras i varje stats nationella lagstift- ning. Det kan för svensk del exempelvis vara . För dragsändringen ändrar inte grunden för samarbetet i EU avseend e brottsbekämpning (polisiära frågor). Grunden var och är mellanstatlig t Detta har blivit ännu tydligare genom att frågorna o m polissamarbete och straffrättsligt samarbete ensamma stannar kvar i tredje pelaren, som samarbetet som rör personers fria rörlighet m.m. fö rs över till den första. I tredje pelaren är kommissionens och EG - domstolens roller blekare. Med undantag för Europol (se nedan) har någr a gemensamma institutioner inte upprättats. Vid Europeiska rådets möte i föreslo g etablerandet av en europeisk polisbyrå (Europol). Som ett första steg mot en sådan upprättades (Europol s narkotikaenhet) med placering i . fungerar som en paraply- organisation för de nationella narkotikabekämpningsenheterna och har till uppgift att, så snart minst två medlemsstater berörs, utväxla och analyser a information om illegal narkotikatrafik, olaglig handel med radioaktiva och nukleära material, handel med stulna fordon, organiserad olaglig invand- ring, människohandel och kriminella organisationer samt om penningtvätt som är förknippad med sådan verksamhet. Utbytet av uppgifter oc h underrättelser mellan medlemsstaterna sker genom sambandsmän. En konvention om upprättande av den europeiska polisbyrån , Europolkonventionen, undertecknades av EU:s medlemsstater . Den beräknas träda i kraft . Europo ls funktion är att vara ett kriminalunderrättelseorgan för EU:s medlemsstater med uppgift at t underlätta insamling, utbyte och analys medlemsstaterna emellan. Samarbetet inom Europol är uppbyggt kring både nationella oc h internationella beståndsdelar. En nationell enhet (kontaktpunkt) som skall vara den enda förbindelselänken mellan Europol och medlemsstatern a skall finnas i varje medlemsstat (artikel 4). Enhetens uppgift är huvud- sakligen att förse Europol med sådana uppgifter, exempelvis frå n , som skall överlämnas till Europols olika data - register samt att ta emot uppgifter från Europol och vidarebefordra dem till behöriga nationella myndigheter som t.ex. polisen. Varje medlemsstat skall också sända minst en sambandsman till i (artikel 5). Sambandsmännen, som representerar de nationella enheterna, har till uppgift att praktiskt genomföra informations- oc h underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbete. Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess database- rade informationssystem. Detta skall först och främst bestå av et t informationsregister med uppgifter om personer som är dömda elle r misstänkta för brott som ligger inom Europols behörighet. Om beho v uppstår kan också, efter ett särskilt beslut av , s.k . analysregister få upprättas. Varje analys skall genomföras s om ett särskilt projekt. För uppgifter i Europols dataregister gäller pri nciperna i Europa- rådets dataskyddskonvention och Europarådsrekommendatio n om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Detta innebär att minst motsvarande integritetsskyddsnivå måste föreligga ho s medlemsstaterna innan det kan ske något utbyte av personuppgifter mellan dem och Europol. Europols målsättning är att förbättra effektiviteten och samarbetet hos de nationella myndigheterna när det gäller att förebygga och bekämp a organiserad internationell kriminalitet av allvarligt slag, t.ex. narkoti- kahandel. Europol kan tas i anspråk under förutsättning att omständig - heterna visar att en organiserad brottslig struktur påverkar två eller flera medlemsstater och brottslighetens omfattning, svårighetsgrad och konse- kvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlande. Europol s behörighet omfattar informationsutbyte rörande narkotikahandel, männi- skohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, hande l med stulna fordon och brottslighet som är förknippad med illegal a immigrationsnätverk samt efter det att konventionen trätt i kraft även terrorism. Europol kan också användas i kampen mo t penningtvätt och vissa andra brott som hör ihop med sådan brottslighe t som ingår i Europols behörighetsområde. I den nya artikel K.2 nämns Europolsamarbetet särskilt. Rådet skal l främja ett samarbete mellan medlemsstaterna genom Europol. från det att fördragsändringarna trätt i kraft skall rådet dessutom göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelse av sam t främja samordning och genomförande av särskilda utredningsinsatser frå n medlemsstaternas behöriga myndigheters sida. Detta skall inkluder a operativa åtgärder som genomförs av gemensamma grupper och i vilk a det finns företrädare för Europol. De senare skall inneha en stödjand e funktion. skall rådet också besluta om åtgärder som gör det möj ligt för Europol att anmoda de nationella myndigheterna at t genomföra och samordna sina utredningar och utveckla specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande i dera s utredningar av fall av organiserad brottslighet. När det gäller den organi- serade och annan gränsöverskridande brottslighet skall särskild a sambandssystem mellan dem som har hand om förundersökning och åtal främjas. Det bör även upprättas nätverk för forskning, dokumentation oc h statistik om sådan brottslighet. Europol får varken enligt nuvarande regler eller med stöd av den nya artikel K.2 några myndighetsutövande uppgifte r på medlemsstaternas områden. Nedan ges närmast en översikt över de besl ut som rådet har tagit . Även om beslutens bindande kraft (eller effekt över huvu d taget) kan diskuteras framträder dock en bild av hur EU:s medlemsstater ser på saken och vad för slags samförstånd som råder på det område det här är fråga om. Narkotikaproblemet är globalt och kräver samarbete över nations - gränserna. Till grund för det internationella samarbetet, även EU - staternas, ligger de tre , däribland konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (den s.k. ), som har ratificerats av EG som organisation. I Unionsfördraget har narkotikafrågor behandlats i alla tre pelarna . Detta innebär att hälsoaspekterna behandlas inom första pelaren , internationella frågor inom den andra och övervakning och kontroll inom den tredje. Detta har gjort narkotikafrågorna relativt svåra att följa inom EU. finns emellertid en pelarövergripande arbetsgrupp, Horisontella narkotikagruppen, med uppgift att bl.a. samordna och övervaka unionens narkotikaarbete. Fördragsrevisionen 1997 innebär att bekämpning av olaglig narkotikahandel fortfarande skall ske inom ramen för tredje pelarens samarbete (artikel K.1). Däremo t behandlas frågor om narkotikamissbruk i den första pelaren. Narkotikahandeln regleras också i viss mån av gemenskapsrätten genom regler om kontroll av handeln med s.k. prekursorer och andra kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning (förordning EEG 3677/90, EEG 900/92 och EE G 3769/92 samt direktiv /109 EEG). innehåller också bestämmelser om narkotika . Enligt denna förbinder sig Schengenstaterna bl .a. att i enlighet med FN:s narkotikakonventioner vidta erforderliga åtgärder för att förebygga oc h bekämpa olaglig handel med narkotika samt att förstärka kontrol lerna vid de yttre gränserna för att förhindra att narkotika olagligen förs in i Schengenområdet (artiklarna 70 ) 76). Det kan noteras att den yttre gränskontrollen i det här fallet sköts av både polis (personkontroll) oc h tullväsende (varukontroll) samt i förekommande fall kustbevakning. En risk med fri rörlighet för personer mellan unionens medlemsstate r är att narkotikasmuggling mellan staterna kan bli lättare när person - kontrollen vid de inre gränserna försvinner. Detta kan i sin tur leda til l större utbud av och tillgänglighet till narkotika med ökat missbruk so m fö ljd. EU:s medlemsstater har samarbetat både ino m gemenskapen och på mellanstatlig nivå för att bekämpa narkotika - missbruk och narkotikabrottslighet. EU-staterna har även inrättat et t särskilt centrum för narkotikafrågor, Europeiskt g av narkotika och narkotikamissbruk (), med säte i . har bl.a. till uppgift att i samarbete med medlemsstaterna samla in, sammanställa och sprida objektiv, tillförlitlig och jämförba r information på området. har också ett ant al europeiska planer för bekämpning av narkotika upprättats (den första i ), n u senast kommissionens europeiska plan för bekämpning av narkotika . godkände också 1995 i en 66-punktsplan p å narkotikaområdet (Madridplanen). ägnas en betydande del av verksamheten på tredje pelarens område åt kampen mot olaglig hantering av narkotika . Arbetet utgör en del av ett integrerat angreppssätt som omfattar alla tr e pelarna. påbörjades således ett heltäckande program som i stor t sammanföll med Madridplanens åtgärdspunkter. På tredje pelarens område har rådet antagit gemensamma åtgärder om tillnärmningen av lagstiftning och praxis i syfte att bekämpa narkotika- missbruk och förhindra och bekämpa olaglig handel med narkotika; om samarbete mellan tullmyndigheter och företag för att bekämpa olagli g narkotikahandel; om utbyte av information om kemisk profilanalys av narkotika för att underlätta ett förbättrat samarbete mellan medlems - staterna i kampen mot olaglig narkotikahandel; om utvidgning av ENE:s uppdrag; om samarbete för att förhindra illegal narkotikahandel via den s.k. Balkanrutten samt om utökat samarbete från medlemsstaternas sid a med utstationerade sambandsmän, där som särskilt utpekade områ den för samarbetet angavs producent- och transitländer för narkotika. Vidare har rådet antagit resolutioner om åtgärder för att minska drogturismen; o m utdömande av straff vid grova brott avseende narkotikahandel; om utökat samarbete mellan polis och tull i kampen mot inflödet av narkotika til l unionen samt med åtgärder för att bekämpa och avveckla olaglig odling och framställning av narkotika inom unionen. En överenskommelse om ett gemensamt system för att mäta ett narkotiskt preparats renhe t som kan användas för att fastställa preparatets ursprung beslutades också unde r 1996. Genom sådana mätningar är det relativt lätt att fastställ a ursprungsland för kemiska preparat som exempelvis amfetamin. Mät - ningar har t.ex. visat att i stort sett all amfetamin i har belgiskt eller nederländskt ursprung samt att hälften av det amfetami n som kommer till härrör från dessa två länder. har rådet antagit två gemensamma åtgärder. Den ena handlar om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll a v syntetiska droger och den andra om förfining av kriterier för måli nriktade kontroller, urvalsmetoder osv. och insamlande av tull- och polisuppgifter (bl.a. för en effektiv planering av åtgärder i kampen mot narkotika - handeln). Rådet har även antagit en resolution om en handbok fö r gemensamma tullövervakningsaktioner. Den sistnämnda tar sikte p å nöd vändigheten av att fastställa riktlinjer för organiserandet av sådan a aktioner bl.a. för att förbättra effektiviteten i kampen mot olagli g narkotikahandel. Med människohandel avses här smuggling av och/eller illegal handel med prostituerade, arbetskraft, barnarbetare, adoptivbarn och mänskliga organ. Rådet antog en rad rekommendationer till medlemsstaterna i syfte att stävja människohandeln. Det handlar o m bilaterala initiativ för att komplettera polismäns utbildning, om sam - ordning av information och utbyte av sådan samt om kunskapsunderlag till ambassader, konsulat och gränskontrollerande myndigheter som har hand om viseringsansökningar. Människohandel tas också upp som e n prioriterad fråga i det arbetsprogram som styr samarbetet i rättsliga oc h inrikes frågor ) 1998. har fyra gemensamma åtgärder antagits, nämligen om et t intensifierat samarbete på det straffrättsliga området för att bekämp a handel både med barn och vuxna samt sexuellt utnyttjande av barn (inkluderande bl.a. kriminalisering av innehav av barnpornografi); om att utvidga mandatet för till att även omfatta människohandel; om at t upprätta och föra ett register över personer som har särskilda kunskaper som är användbara för att bekämpa organiserad brottslighet, varvi d människohandel skall prioriteras, samt slutligen en gemensam åtgärd om ett särskilt utbildnings- och stödprogram (STOP). Det senare riktar sig till personer som i medlemsstaterna har till uppgift att bekämpa männi - skohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Sådana personer kan vara domare, åklagare, poliser eller tjänstemän med ansv ar för invandring och gränskontroll. Inom ramen för programmet beviljades medel för att genomföra ett internationellt seminarium om bekämpande av barnpornografibrott och sexuella övergrepp mot barn. Även ino m kommissionen har frågan getts hög prioritet. Kommissionen utfärdad e t.ex. meddelanden till rådet och angående åtgärdsprogram avseende kvinnohandel som syftar till sexuellt utnyttjande och om kampen mot turism där barn utnyttjas sexuellt. En typ av organiserad brottslighet som kan kallas karakteristisk fö r öst /västdimensionen är den illegala handeln med stulna fordon. Den gynnas av skillnaden i levnadsstandard mellan EU:s nuvarande medlems- stater och kandidatländerna. De av EU:s medlemsstater som deltar i och Östersjösamarbetet har genomfört samordnade aktioner mot denna typ av brottslighet, bl.a. . Resultatet är osäkert. Ett problem med sådana gemensamma aktioner är risken för läckor hos någon av de många deltagande staterna. Förtro ende- frågan, som lyfts fram i denna utredning, är aktuell också här. antog rådet ett direktiv (91/308/EGG) om åtgärder för at t förh indra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Direktivet, som är ett minimidirektiv, gäller för samtliga stater inom EES . Direktivet använder definition av penningtvätt oc h avser således medel som härrör från olaglig narkotikaverksamhet . Eftersom penningtvätt förekomme r även i andra sammanhang innehåller direktivet emellertid föreskrifter om att medlemsstaterna bör utsträ cka sin nationella lagstiftning till att även omfatta tvättning av utbyte av anna n brottslig verksamhet. Förutom direktivet agerar EU för närvarand e huvudsakligen genom /Europol, som har behörighet att verka mo t penningtvätt som har anknytning till organiserad brottslighet av gräns- öv erskridande karaktär. /Europols mandat omfattar alltså fle r brottstyper än penningtvättdirektivet. Det finns även en kontaktkommitté i penningtvättfrågor som skall arbeta fram tillägg och ändringar til l direktivet. Huvudaktören i det internationella samarbetet i kampen mo t penningtvätt är emellertid inte EU utan Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) som tillsattes av den s.k. G7-gruppen 1989. Arbetsgruppen har 28 medlemmar, däribland samtliga EES-stater och . Även internationella organisat ioner som och deltar i vissa delar av detta samarbete. FATF har utfärdat 40 rekommendationer avseende penningtvätt. Dessa innebär bl.a. att med - lemsstaterna bör ansluta sig till och därutöver ant a penningtvättlagstiftning som avser tvätt av medel som härrör även frå n annan brottslighet än narkotikabrott. ligger också till grund för EG:s penningtvättdirektiv. Tillämpningsområdet för de nationella penningtvättlagarna variera r mellan EU:s medlemsstater. Endast , och har lagstiftning som inbegriper tvätt av utbyte som härrör från all allvarlig brottslighet. synes emellertid vara det enda EU-landet som har begränsat sin lagstiftning till att gälla enbart av narkotikabrottslighet. Bedrägerier och annat fusk som riktar sig mot EU:s budget sker ofta i organiserade former och utgör därmed ett av den organiserade brottslig- hetens verksamhetsområden. Skyddet av EG:s finansiella intressen har därför varit en priorierad fråga för gemenskapen . Arbetet har lett till inrättandet av en särskild enhet inom kommissionen, UCLAF, vars syfte är att säkra den inre marknaden mot bl.a. organiserad kriminalitet, bedrägerier och förfalskni ng.