sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut den 25 januar i 1996 bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare me d uppdrag att utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen til l myndigheterna. Med stöd av detta bemyndigande förordnad e departementschefen förre generaldirektören att var a särskild utredare fr.o.m. . Departementschefen förordnade som sakkunniga fr.o.m. departementsråden och a Heijer samt rättschefen . Som expert förordnade s Till huvudsekreterare förordnades fr.o.m . pol.mag. och till biträdande sekreterare fr.o.m. civ.ing. . Förhandling sdirektör har bidragit med underlag till de delar i betänkandet som rör lönepolitiken. Utredningen har antagit namnet Utredningen angående de n arbetsgivarpolitiska delegeringen. Vi får härmed överlämna betänkandet (SOU 1997:48). Uppdraget är härmed slutfört. 2.1.3 Förändringen av SAV till AgV 2.1.4 Formella krav på myndigheter Den statliga myndigheten som arbetsgivare Decentralisering/delegering inom myndigheterna Regeringens krav på myndigheternas Finns personalpolitiska egenvärden? Ett gemensamt synsätt på strategisk 4.2.3 Myndigheterna vet hur de skall göra Finns behov av gemensamt statligt Åldersfördelning, rörlighet och alternativa karriärer Eventuellt behov av statlig utbildningsmyndighet Några aspekter på lönebildning Analys av träffade avtal Utredningens bedömningar och förslag Samverkan med andra arbetsgivarorganisationer 7.4Rollfördelningen mellan riksdag, regering och Regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken Uppföljning är ett styrinstrument 8.2.1 Tre avgörande moment för att nå styreffekt 8.3.1 Ett flexibelt uppföljningssystem under utveckling 101 Ett uppföljningssystem som ger regeringen 8.3.3 Uppföljning både av genomförda åtgärder och Uppföljning av arbetsgivarpolitiken skall anslutas 8.4.1 Uppföljning av myndigheternas lönepolitik Redovisning av mål för framtida kompetens- Utredningens arbete har resulterat i –bedömningen att den arbetsgivarpolitiska delegeringen til l myndigheterna i stort sett fungerat väl –identifiering av ett antal problem och frågor inom de t personalpolitiska området som regeringen måste följ a noggrant i fortsättningen –bedömningen att identifierade pro blem och frågor inte utgör skäl att ändra i nuvarande system –förslag om ett uppföljningssystem, som ger regeringe n möjlighet till överblick och styrning beträffande de arbetsgi- varpolitiska frågorna. har flera uppgifter på det personalpoli- tiska området och på angränsande områden delegerats från riksdag och regering till myndigheter. har centrala avtal slutit s med de fackliga organisationerna av innebörden att löne- och andra förmånsfrågor i betydande utsträckning avgörs av myndigheterna själva. Den genomförda decentraliseringen innebär bl.a. at t myndigheterna själva beslutar om lönesättning för enskild a medarbetare, inre organisation, anställning av chefer osv. Myndig- heterna har också fått större möjlighet att använda sina anslag till olika ändamål och över skilda tidsperioder. har förutsättningarna för de centrala förhand- lingarna med de fackliga organisationerna förändrats. Sålunda får myndigheterna numera resurser för löneökningar via ett ra - manslagssystem, som innebär att myndigheternas anslag höjs i relation till löneökningarna i den konkurrensutsatta industrin . sköter de centrala förhandlingarna, men är n u inte bara en myndighet direkt under regeringen utan också e n intresseorganisation med uppgift bl.a. att företräda myndigheterna vid de centrala förhandlingarna. Sammanfattning och slutsatser 9 Utredningens uppgift har varit att bedöma och värdera hur dessa förändringar har utfallit och föreslå hur regeringen skall kunna följa upp utvecklingen på det personal- och lönepolitiska området på ett överblickbart sätt. Med stöd av befintligt underlag och egna intervjuer har utred - ningen bildat sig en uppfattning om hur de arbetsgivarpolitisk a frågorna hanteras på myndigheterna och vilka problem oc h möjligheter de upplever med de delegerade befogenheterna . Utredningens bedömning är att: Myndigheterna har använt sig av de delegerade befogenheterna för att utveckla och förnya verksamheten. Det är inte möjligt att precisera i vilken omfattning som dett a har medfört en effektivare statlig verksamhet. Det finn s indikationer på att myndigheterna inte fullt ut utnyttjat de ny a befogenheterna. Det finns också myndigheter som genomför t mycket stora lönehöjningar. Dessa iakttagelser utgör emellertid inte skäl att i viktiga avseenden ändra nuvarande system, uta n måste närmast ses som initialproblem. Det finns, på många myndigheter, ett antal problem inom de t personal- och lönepolitiska området, som är av en såda n omfattning och karaktär, att myndigheterna måste prioriter a hanteringen av dem. Om så inte sker kommer det att påverk a effektiviteten inom hela den statliga sektorn. Ledarkompetensen och ledarskapet är en s ådan avgörande fråga. Den nya mål- och resultatstyrningen och den delegerad e arbetsgivarpolitiken gör att chefernas ansvar och befogenheter blir annorlunda. Inte minst krävs att även chefer på mellannivå måste uppträda som bra arbetsgivare. Den statliga sektorn har låg rörlighet hos anställda som är födda , medan rörligheten hos yngre grupper är betydan- de. Om inte denna utveckli ng bryts riskeras en förstelnad statlig sektor och betydande kompetensproblem när de som ä r omkring skall gå i pension. är särskilt framträdande för personal i ledande ställning. Många myndigheter upplever betydande problem att rekrytera särskilt konkurrensutsatt personal. De observerade problemen är sådana som myndigheterna i allt väsentligt måste lösa själva med de befogenheter de numer a förfogar över. Regeringens uppgift är att ställa krav på myndigheternas arbetsgi- varpolitik. Mål och resultatstyrning medför emellertid att dess a krav måste ställas med utgångspunkt i de resultat som eftersträvas. Kraven skall inte avse enskildheter i myndi gheternas arbetsgivarpo- litik. Framförallt måste regeringen undvika att ge sig in i ren a kollektivavtalsfrågor. I stället gäller det att göra en helhetsbedöm- ning avseende den kompetensförsör jning som skall säkerställas och det resultat som myndigheterna skall åstadkomma. Regeringens krav bör vara att myndigheterna skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat. Utredningen diskuterar om regeringens krav på myndigheterna också skall ta sig uttryck i allmänna riktlinjer för den statlig a personalpolitiken. Utredningen menar att de arbetsgivarpolitisk a frågorna får en mera ändam ålsenlig behandling hos myndigheterna om regeringen i stället för att formulera riktlinjer kräver at t myndigheterna själva skall sätta mål för sin kompetensförsörjning. Myndigheterna kan själva bäst bedöma vilken kompetens so m behövs för att verksamheten skall åstadkomma ett viss resultat . Målen för kompetensförsörjningen skall emellertid tas fram på ett sådant sätt att hela bredden av kompetensbehove t beaktas, dvs. både ledarskaps-, kärn- och stödkompetens. Vidare skall målen sätta s inte enbart utifrån de kompetensbehov som dagens verksamhe t genererar, utan också ta utgån gspunkt i de krav som morgondagens verksamhet ställer. Tydliga krav på myndigheterna är grunden för uppföljning . Utredningen har sett det som en av sina viktigaste uppgifter at t föreslå ett uppföljningssystem som medför att regeringen bättr e skall kunna följa upp myndigheternas arbets givarpolitik. Utredning- en förordar att regeringen successivt bygger upp ett koncerngemen- samt och flexibelt uppföljning ssystem som ger den möjlighet att på ett överblickbart sätt följa och styra den arbetsgivarpolitisk a utvecklingen. Flexibiliteten är nödvändig bl.a. för att de olik a myndigheternas verksamheter är o lika och problemen skiljer sig åt. Uppföljningen måste anpassas till den aktuella situationen . Utredningen förordar att regeringen ställer allmänt hållna krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik, men anpassar kraven p å redovisning till den aktuella situationen. Regeringen skall således ställa detaljerade krav på redovisning om skäl härtill finns. Om så inte är fallet kan kraven på redovisning vara mycket översiktliga, men ändå följa vissa grundläggande och gemensamma krav . Därigenom bör den eftersträvade flexibiliteten nås. Det ligger i den koncernledningsroll som regeringen utöva r gentemot myndigheterna att uppföljningen skall möjliggör a Om kravet på överblick är mycket långtgående kan detta komma i konflikt med kravet på flexibilite t. Sammanfattning och slutsatser 11 önskar en tydlig och heltäckande överblick avseende hur samtliga myndigheter hanterar hela el ler delar av arbetsgivarpolitiken måste redovisningen göras likartad och standardiseras. Avvägninge n mellan dessa krav måste regeringen löpande göra. Dock förorda r utredningen att standardiserad uppföljning sker beträffande myndigheternas lönep olitik. Även beträffande rörlighet och ledarskap bör regeringen, med hänsyn till de problem so m identifierats, skaffa sig en rimlig överblick. Det kan sk e genom att likartade redovisningskrav, som inte behöver var a särskilt detaljerade, ställs till alla eller et t representativt urval av myndigheter. Lönepolitiken är, liksom andra arbetsgivarpoli tiska medel, viktig för myndigheternas möjlighet att klara sin kompetensförsörjnin g och nå resultat. Lönepolitiken har emellertid sådana effekter p å samhällsekonomin och stat sfinanserna att det framstår som särskilt viktigt att regeringen får redovisning av både den samlade lö - neutvecklingen och hur enskilda myndigheter utformat sin lönepoli- tik. Det framstår som särskilt viktigt att re geringen , när lönebild- ningen allmänt diskuteras, noggrant följer hur lönerna utveckla s inom den egna sektorn. Det är viktigt att regeringen löpand e förvissar sig om att den statliga sektorn inte är löneledande . Däremot anser inte utredningen att det är möjligt att använda den statliga sektorn för att påverka hela lönebildningen. En såda n ambition skulle riskera att bryta sönder den nuvarande ordningen, som vunnit acceptans hos alla parter. Den h ar också utan konflikter både 1993 och 1995 lett till centrala avtal, som till rimlig a kostnader givit goda förutsättningar för en verksamhetsanpassa d lönebildning. Det uppföljningssystem som utredningen förordar beträffand e löner innebär, dels att varje myndighet skall r apportera till regering- en om sin lönepolitik, dels att till regeringe n skall redovisa den samlade löneutveckli ngen och dess fördelning på kategorier av anställda och myndigheter, jämförelser med centrala avtal osv. I det fall att regeringen önskar genomföra en noggran n analys av enskilda myndigheters lönepolitik skall verket tillhanda- hålla sakuppgifter om denna och stå till förfogande vid regeringens tolkning av redovisade uppgif ter. Det är emellertid bara myndighe- terna själva som kan förklara sin lönepolitik och hur den relateras till kompetensbehov och uppnått resultat. har i det avseendet enbart en expertroll. Utredningen anser att en samlad uppföljning bör göras av några strategiska frågor, men att uppföljningen i övrigt bör anpassas till behovet i varje särskilt fall. Utredningen lämnar förslag till frågor och problem som bör diskuteras när uppföljningar bereds ino m I några fall kan dessa frågor ställas i en muntlig dialog mellan myndighet och departement, exempelvis som en del av den mål- och resultatdialog som förs mellan departements- och myndighetsledningarna. I andra fall kan krav på redovisninge n formaliseras i exempe lvis regleringsbrev. Regeringens uppföljning bör avse både den faktiskt bedrivna a rbetsgivarpolitiken och de mål för kompetensförsörjningen s om myndigheterna sätter. I det senare fallet är det naturligtvis intressant att följa upp hur myndigheterna kommit fram till vissa kompetensbehov, dvs. hur de bedömer si n nuvarande kompetens inom olika områden och hur de bedöme r behovet av framtida kompetens. En viktig princip för utredningen har varit att uppföljningen av arbetsgivarpolitiken skall ansluta till redan existerande uppföljning av verksamhet och res ultat inom budgetprocessen. Skälet till detta är inte bara den administrativa samordning som härigenom nås utan framförallt det förhållandet att en verksamhets resultat och de n bakomliggande arbetsgivarpolitiken måste inriktas och följas up p parallellt. Uppföljningen måste utvecklas parallellt med att kompetensen för uppföljning i utvecklas. Den styrand e effekten hos ett flexibe lt uppföljningssystem bestäms i hög grad av kompetensen hos dem som hanterar uppföljningen. Utredninge n förutsätter att det kommer att finnas en central utbildnings- oc h stödfunktion för dessa frågor inom . Regeringen måste också ta ansvar för hur arbetsgivarpolitiken som helhe t inriktas och följs upp. Utredningen har slutligen fått ett antal preciserade frågor so m främst rör hur den nya organisationen för Arbetsgivarverke t fungerat. Utredningens allmänna bedömning är att organisationen fungerat tillfredsställande. Med hänsyn til l att den vunnit förtroende och acceptans hos alla inblandade avstår utredningen från at t föreslå systemförändringar eftersom det inte finns uppenbara behov av det. Utredningen har sålunda diskuterat nuvarande index för ram - anslagsuppräkning och inte funnit tillräckligt starka skäl för någon förändring. Lönebildningen har i huvudsak fungerat tillfreds - ställande och inga uppgifter tyder på att staten blivit löneledande. Det finns ett förtroende för nuvarande system, som det gäller att slå vakt om. Det väsentliga just nu är att regeringen koncentrerar si g på att följa upp myndigheternas lönepoliti k och avstår från att ändra i systemet tills det finns uppenbara behov av ändringar. Sammanfattning och slutsatser 13 Det har också framgått av intervjuer och annat underlag at t myndigheterna numera känner ansvar för arbetsgivarpolitiken och anser att man kan påverka Ar betsgivarverket i rimlig grad. Verkets arbetsområde har också sn ävats in som en följd av myndighetskrav och önskemål kanaliserade ge nom den nya ledningsformen. Den är på grund av konstruktionen med ett arbetsgivarkollegium me d betydande beslutsbefogenheter något tungarbetad. Utredninge n föreslår att kollegiet ges större möjlig heter att delegera beslutsbefo- genheter till styrelsen. I övrigt anser utredningen av skäl som anförts att det nu främst gäller att få det nuvarande systemet at t fungera ännu bättre. Eventuella förändringar av nuvarande organi- sation bör anstå tills mera erfarenhet vunnits. Större förändringa r bör ske endast om betydande problem identifierats. Samverkan mellan och andra arbetsgivarorga- nisationer har fungerat tillfredsställande. är både en myndig het direkt under regeringen och en intresseorganisation för myndigheterna i deras egenskap av arbetsgivare. Med hänsyn till risken för konflikt mellan for m (myndighet) och innehå ll (intresseorganisation) har konstruktionen fungerat väl. Eventuella framtida konflikter i detta avseende bö r hanteras med utgångspunkt i att regeringen alltid har rätt att begära att verket skall utföra de uppgifter som regeringen bestämmer. Om denna rätt används till att tvinga in verket i konflikt med sin a medlemmar kommer verket emellertid att förlora legitimitet ho s myndigheterna. Systemet kommer då in te att fungera. Därför är det viktigt att när regeringen vill använda i des s expertroll så bör den dialog som självklart föregår sådana uppdrag särskilt ta sikte på att klara ut eventuella sådana konfliktrisker. En sådan dialog ger underlag för att bedöma om verket eller någo n annan är bäst skickad att utföra aktuellt uppdrag. Förnyelsesträvandena inom statsförvaltningen under de senast e decennierna präglas av insikten om att central detaljstyrning int e längre är ändamålsenlig i ett samhälle som präglas av mångfald , rörlighet, förändring och internationa lisering. Mål- och resultatstyr- ningen förutsätter delegerade befogenheter för att myndighetern a skall kunna axla sitt resultata nsvar. Utvecklingen går i riktning mot allt större flexibilitet och variation i utformningen av myndig - heternas verksamhet. Detta gäller inte minst utformningen a v arbetsgivarpolitiken. Personal- och lönepolitiken skall var a anpassad till de skilda miljöer den verkar i och vara ett instrument för att uppnå verksamhetsmålen. Underlaget för detta synsätt finns i den personalpolitiska propositionen (1984/85:219, bet. 1985/86 , AU6, rskr. I sammanhanget bör också nämnas att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildades . Denna utrednings uppdrag är att –göra en samlad bedömning av effekterna av den delegering av befogenheter som skett till myndigheterna efter 1984/s personalpolitiska proposition. –analysera och värdera ombildning av arbetsgivarorga- nisationen för det statliga området. Följande förhållanden ha r bedömts som särskilt viktiga att belysa. Lönebildningen – hur har den utvecklats inom systemet för ramanslagsreformen? V ilka effekter har den fått på myndig- hetens verksamhet och på löneutvecklingen? Hur har myndigheterna utvecklats i sin roll som arbetsgiva- re? Hur har samverkan utvecklats mellan Arbetsgivarverke t (AgV) och andra arbetsgivarorganisationer? Hur har rollfördelningen utvecklats mellan riksdag, regering och ? Hur har unika ledningsform fungerat? Hur har verksamhetsinriktning oc h arbetsformer påverkats? –att lämna förslag om hur den personal- o ch lönepolitiska utveck- lingen vid de statliga myndigheterna skall kunna följas a v regeringen på ett överblickbart sätt. Direktiven utpekar sålunda tre områden som regeringen vill at t utredningen skall behandla. Det finns ett uppenbart samband mellan dessa områden . Direktiven nämner också att omorganisation av nuvarande AgV kan ses som slutpunkten i en tioårig delegeringssträvan. Det handlar med andra ord om en kontinuerlig utveckling som skal l bedömas, men där särskilt intresse knyts till just reform. Det krävdes omsorgsfulla överväga nden innan den nya organisatio- nen slutligen fastställdes. Av bl.a. detta skäl underströk vid sin behandling av ärendet att omorganisationen bord e utvärderas. Sambandet mellan områdena blir särskilt tydligt när lönepoliti- ken betraktas. Lönesättningen är ett av de arbetsgivarpolitisk a medel som delegerats till myndigheterna i avsikt att den skall vara ett instrument för förnyelse och utveckling av verksamheten. En b edömning av hur myndigheterna använt den personalpolitiska delegeringen innefattar därför också en bedöm - ning av hur de använt det lönepolitiska instrumentet. är lönepolitiken den viktigaste faktorn att värdera när effekterna a v ombildningen av arbetsgivarorganisationen skal l bedömas, eftersom dess verksamhet i hög grad avser just centrala förhandlingar o m löner. Lönepolitiken får något olika betydelse beroende på ur vilke t perspektiv den betraktas . Ur den enskilda myndighetens perspektiv är lönepolitiken ett medel för att utveckla och genomför a verksamheten. Vid de centrala förhandlingarn a är lönefrågan i regel den helt avgörande komponenten. Den kan få sto r samhällsekonomisk betydelse och spridningseffekter till andra av- talsområden i en helt annan utsträckning än vad som är fallet med andra arbetsgivarpolitiska instrument. Vid utredningens arbet e läggs därför särskild vikt vid att u tvärdera lönepolitiken. Med tanke på dess betydelse ur ett makroekonomiskt perspektiv är det särskilt väsentligt att statsmakterna löpande följer upp hur lönerna ut - vecklas inom det statliga omr ådet och hur myndigheterna använder sig av detta instrument. Ombildningen av arbetsgivarorganisationen är endast gammal och endast två centrala avtalsrörelser har genomförts med den nya organisationen. Underlag för någon mera genomgripande utvärdering av den nya organisationen finns inte. Delegeringen av arbetsgivarpolitiska medel har å andra sidan pågått och etablerat förhållanden som betraktas som självklara inslag. I direktiven sägs också att regerin gens avsikt inte är att vrida utvecklingen tillbaka. Det anförda leder utredningen till slutsatsen att vår uppgift inte är att bereda väg för genomgripande omprövningar utan att arbetet skall inriktas på att förbättra enskildheter i dagens system. De n tredje uppgiften, att ta fram ett förslag till uppföljningssystem , framstår i detta perspektiv som särskilt betydelsefull. De delegeringar som skett från regeringen till myndighetern a framstår som ganska sj älvklara. Det kan också konstateras att de används av myndigheterna för att förnya och utveckl a verksamheten. Den intressanta frågan är därför inte o m myndigheterna använder sig av de möjligheter som givits utan om effektiviteten hos myndigheterna s arbetsgivarpolitik ytterligare kan ökas och om dagens viktiga personalpolitiska frågor kan lösa s tillfredsställande med nuvarande ansvarsfördelning. Utredninge n anser därför inte att det är en me ningsfull arbetsmetod att detaljerat gå tillbaka och tolka syftet med de statsmaktsbeslut som togs fö r och försöka ange om dessa syften nåtts. Iställe t formulerar utredningen, bl.a. mot bakgrund av dagens proble m inom det personalpolitiska området, förslag till regeringens över - gripande krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik. Dessa har ut- formats och skall följas upp på ett sådant sätt att effektiviteten hos myndigheternas arbetsgivarpolitik höjs. Beträffande ställning och den ny a organisationen går utredningen igenom de frågor som direktive n anger och försöker bedöma om förväntningarna på den nya ord - ningen infriats. Som ovan framhållits ägnas därvid lönepolitike n särskilt intresse och en s ärskild analys görs av lönepolitiken utifrån de skilda perspektiv som ovan beskrivits. också, under det reformarbete som ledde fram till den ny a organisationen, mycket tydliga mål och förväntningar på den ny a ordningen, bl.a. att den statliga sektorn inte får blir löneledande . Utvärderingen kan därmed göras mot bakgrund av dessa mål oc h förväntningar. Utredningen har stor nytta av de utredningar och bedömningar som refereras i nästa kapitel. De ger en god allmän bild av d e frågor som utredningen behandlar. Härutöver har utredninge n genomfört intervjuer på , på myndigheter och på fackliga organisationer för att testa och söka nyansera den bild som tonar fram i det skriftliga underlaget. Intervjuerna som behandlat hela den arbetsgivarpolitisk a delegeringen har gjorts på följande fem myndigheter : Myndigheterna är uttagna för att representera stora myndigheter , små myndigheter, centrala myndigheter med eller utan regiona l nivå samt regionala myndigheter. På myndigheterna har följand e befattningshavare intervjuats: GD, en avdelningschef, administrativ chef/personalchef, samtliga fackliga org anisationer på myndigheten samt en vanlig arbetsgrupp. På myndigheterna med regiona l organisation har dessutom ett par regionala företrädare intervjuats, se bilaga. Myndighetsintervjuerna har följts upp med intervjue r med respektive myndighets budgethandläggare o ch i något fall även huvudman i . Intervjuerna har genomförts efter ett detaljerat frågeformulär och uppgått , vilke t innebär att varje myndighetsområde har ägnats . Bland de områden som diskuterades var statens roll och den enskilda myndighetens roll som arbetsgivare och om staten hade ett annat ansvar än övriga arbetsgivare. Andra frågor som diskuterades vid dessa intervjuer va r kompetensförsörjning allmänt samt personalförsörjnings-, chefsförsörjnings- och kompetensutvecklingsfrågor specifikt, allmänt om löner, hur jämställdhetsfrågorna och arbetsmiljöfrågorna hanterades och om myndighe ten hade eller haft invandrare resp. arbetshandikappade anställda. Relationerna mellan myndigheterna och behandlades också. Avslutningsvis ställdes frågan vad i den givna delegeringen som haft störst betydelse för myndigheten och helhetsbilden av den arbetsgivarpolitiska delegeringen diskuterades.