sou · GLB384d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Notifieringarna av enskilda ämnen motiveras av att de är Åtgärd er i EU 245 viktiga som ett parallellt arbetssätt för att skapa ökad juridisk klarhet och för att driva gemenskapens kemikalie- arbete framåt (se avsnitt 5.20). För en mer utförlig diskussion om medlemsstaternas möjligheter till nationell lagstiftning (se bilaga 4 och 10). 6.4 bör föreslå EU att ännu ej reglerade långlivade organiska miljögifter, s.k. POP:s, förbjuds driver frågan om ett förbud i av de ännu inte begränsade ämnen som ingår i FN:s miljöprograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen i program- met för existerande ämnen behövs ej Även de ytterligare sex långlivade ämnen som ingår i förhandlingarna om långväga gränsöverskri- dande luftföroreningar (LRTAP) bör förbjudas i EU. Som ett första steg i uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål om att utsläpp av långlivade, bioackumulerande och giftiga ämnen ska upphöra inom en generation, menar kommittén att användningen de mest farliga ämnena ska förbjudas. Inom ramen för FN:s miljöprograms förhandlingar om en global konvention om förbud mot användning av långlivade organiska miljögifter (POP:s) diskuteras tolv ämnen. Det är PCB, halogenerade dioxiner, d:o furaner, aldrin, dieldrin, DDT, endrin, klordan, hexaklorbensen (HCB), mirex, toxafen och heptaklor. De flesta av dessa ämnen omfattas av 246 Åtgärder i EU begränsningsdirektivet (76/769/EG) eller direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EG). All användning är inte förbjuden inom gemenskapen utan undantag ges för viss användning. Halogenerade dioxiner och d:o furaner är inga kemikalier som i första hand används utan de uppkommer som utsläppsföroreningar. Dessa är omnämnda i direktivet om integrerad föroreningskontroll (IPPC) där det sägs att medlemsländerna får införa utsläppsgränsvärden men någon gemensam gräns sätts inte. Ytterligare sex ämnen ingår i diskussionerna inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luft- föroreningar (LRTAP): hexabrombiphenyl, pentaklorfenol, kortkedjiga klorparaffiner, klordekon, lindan och polyaro- matiska kolväten (PAH). Av dessa är pentaklorfenol, kortkedjiga klorparaffiner och PAH inte begränsade i EU. EU är en viktig part i förhandlingarna om de båda kon- ventionerna och driver linjen att dessa ämnen ska avvecklas. Vi anser att bör föreslå att EU tar initiativ och snabbt förbjuder all försäljning och användning, respektive sträng utsläppskontroll, av de ämnen som ännu ej är fullständigt förbjudna inom EU. Ämnenas farlighet är väl utredd och ytterligare utredning inom ramen för programmet för existerande ämnen fördröjer bara beslut om begränsning. Vi ser det som angeläget att alla ämnena snabbt förbjuds men tar inte ställning till i vilken ordning de enskilda ämnena ska åtgärdas. Vidare bör hänsyn tas till hur förhandlingarna inom konventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar utvecklar sig. Åtgärd er i EU 247 6.5 driver frågan om EG-regler med krav på innehållsdeklarationer för varor arbetar för att regler med krav på innehålls- d e k laration för varor antas på gemenskapsnivå inom EU. Som vi konstaterat i avsnitt 3.1 har mängden kemikalier i varor ökat till följd av teknikutvecklingen för att ge varorna olika egenskaper. Detta innebär att varornas sammansättning och innehåll av kemiska ämnen blir allt mer komplex. Många farliga ämnen tillåts inte i kemiska produkter för konsumenter men kan däremot förekomma i varor. I avsnitt 5.17 har de föreslagna kraven på innehålls-deklara- tioner utvecklats. Det är angeläget för att skapa effektiva instrument för det marknadsdrivna miljöarbetet. De in- nehållsdeklarationer för varor som vi föreslår kan liknas vid innehållsdeklarationer för livsmedel. I deklarationerna ska de olika materialen och tillsatserna anges. Innehållsdeklarationer utvecklas nationellt - för att sedan bli harmoniserade krav på EU-nivå För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på kon- sumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor som säljs i ska vara innehållsdeklarerade. ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration (se avsnitt 7.6). 248 Åtgärder i EU 6.6 arbetar aktivt för att försiktighets- principen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska få en bredare tillämpning verkar för att EU konkretiserar och tilläm- par försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, och ger den ett tydligt innehåll i EG-rätten I den övergripande kemikaliepolicyn bör man definiera när och hur aktörer ska tillämpa försiktig- hetsprincipen. Försiktighetsprincipen lades genom till i artikel 130r i som en av de principer gemenskapens miljöpolitik ska bygga på. I utvecklas emellertid inte principen ytterligare. Det finns ännu inget rättsfall där försiktighetsprincipen har tolkats av domstolen. Principen behöver därför komma till större konkret användning i unionen. Detta kan exempelvis ske genom att domstolen i ett konkret fall tar ställning till hur den tolkar principen. De notifieringar av nationella be- gränsningar av ämnen som vi föreslår (se avsnitt 6.4) kan motiveras med försiktighetsprincipen. Som vi redogjort för i avsnitt 4.1 avser vi med försiktighets- principen bl.a. att miljö- och hälsoskyddande åtgärder måste vidtas om det föreligger skadehot, även om fullständig bevisning saknas. Besluten måste därför kunna grunda sig på sannolika skäl utan bevisade samband mellan orsak och effekt. Det är viktigt att tillverkare och importörer i första hand tillämpar försiktighetsprincipen i den gråzon av kemikalier som befinner sig mellan kemikalier med doku- menterat liten miljöpåverkan och de som är så väldokumen- terat miljöfarliga att de förbjuds eller avvecklas. Åtgärd er i EU 249 hetsprincipen bör ingå som en av principerna i kemikaliepo- licyn (se avsnitt 6.3). I förordningen om miljöstyrning och miljörevision bör krav införas på redovisning av hur principen tillämpats (se avsnitt 6.12). 6.7 arbetar för att utbytesprincipen tillämpas i EU förklarar hur utbytesprincipen tillämpas och visar på goda exempel Den övergripande kemikaliepolicyn ska innehålla k rav på att alla aktörer som hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprincipen. Det finns en utbredd skepsis i många andra medlemsländer mot utbytesprincipen. Det är framförallt konsekvenserna av en strikt juridisk tolkning man vänder sig mot. har därför en uppgift i att förklara hur den ska tillämpas och visa på framgångsrika exempel när den använts. I EG-lagstiftningen kommer utbytesprincipen till uttryck i de framtagna förslaget till biociddirektiv och direktivet om flyktiga organiska ämnen (VOC) liksom i rådsresolutionen över det femte miljöhandlingsprogrammet som en grundläggande princip för kontroll av kemiska risker. Det är viktigt att skapa en medvetenhet hos alla aktörer som hanterar kemikalier om att tillämpa principen. Tillämpningen ska resultera i att aktörerna tänker en gång extra för att se om den avsedda verkan kan åstadkommas på ett hälso-, miljö- och resurshushållningsmässigt bättre sätt. På vissa områden kan det finnas behov av att tillämpa principen strikt juridiskt när hela branscher avstår från uppenbart fördelaktiga utbyten. Som exempel kan nämnas 250 Åtgärder i EU det bristande utbytet i batteribranschen där metallhydrid- batterier utgör en fullgod ersättning för nickelkadmium- batterier. Utbytesprincipen bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3). 6.8 arbetar för att företagens ansvar ökar Det bör vidare slås fast i den övergripande kemika- lie-policyn att: -Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för att kemikalierna är tillräckligt utredda -Alla företag ansvarar för att deras varor är säkra för sin användning. -Alla användare av kemikalier ansvarar för att hanteringen inte orsakar skador. Tillverkare och importörer av kemikalier ska se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som kemikalien kan orsaka. Ett motiv till utredningsskyldigheten är att man inte helt kan undvika att använda kemikalier med något slag av farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen av de varor och kemiska produkter som innehåller kemikalier sker så att skada på människor eller i miljö undviks. En förut- sättning är då att de som hanterar varorna och de kemiska produkterna vet på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en bedömning måste göras av om kemikalien kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas i begränsad omfattning. Utifrån kunskapen om de ingående kemikaliernas egen- skaper ska företagen ansvara för att de varor som de sätter ut på marknaden är säkra för sin användning. Åtgärd er i EU 251 inte är säker för sin användning eller om kunskapsnivån inte är tillräcklig och det finns möjlighet att varan trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller oåter- kallelig skada, så ska varan i enlighet med försiktighetsprin- cipen inte sättas ut på marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte bedöms som allvarlig eller oåterkallelig men ändå inte är obetydlig så ska de allmänna aktsamhets- reglerna beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och omfattande den misstänkta skadan kan vara och kostnaderna för åtgärder som leder till att skadan undviks. Ansvaret för att den faktiska hanteringen inte orsakar skador ska ligga på den som hanterar kemikalier eller varor innehållande farliga kemiska ämnen, detta gäller såväl konsumenter som företag. Den som yrkesmässigt hanterar eller importerar kemikalier eller varor innehållande farliga kemiska ämnen ska ha tillgång till den kemiska och toxiko- logiska kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens omfattning och varans egenskaper. har kemiindustrins internationella program för säkerhet, hälsa och miljö, i kallat Ansvar & Omsorg, fått en allt större betydelse. Företag som anslutit sig till programmet utfäster sig att kontinuerligt arbeta för förbättringar på områdena säkerhet, hälsa och miljö. Programmet innehåller tio punkter där det bland annat krävs att företagen ska ha en skriven policy för säkerhet, hälsa och miljö. Företagen ska också vara öppna och ge omvärlden insyn i verksamheten. De ska vidare snabbt informera när något inträffar samt hålla en aktiv dialog med myndigheter, kunder och underleverantörer. Företagen ska regelbundet genomföra revisioner av verksamheten inom områdena säkerhet, hälsa och miljö samt minimera risker förknippade med produktionen och produkterna. I det femte miljöhandlingsprogrammet utvecklas ett för EU delvis nytt tänkande om ansvarsfördelningen mellan regeringar och myndigheter och de verksamheter som 252 Åtgärder i EU Ett större ansvar än tidigare läggs på företagen. Det är i linje med vår svenska lagstiftning. Detta synsätt har dock ännu inte fått genomslag i regelsystemen. De nya regler som utvecklas bygger i stor utsträckning på att det är kommissionen och de nationella myndig- heterna som ska göra bedömningar av behov av åtgärder för att begränsa eller förebygga risker. Principen om företagens ansvar bör ingå som en av principerna i kemika- liepolicyn (se avsnitt 6.3). Det finns kulturella skillnader inom unionen som kan göra att förutsättningarna att lägga över ansvaret på industrin skiljer sig åt mellan medlemsländerna. En noggrann uppfölj- ning av att alla industrier inom unionen tar sitt ansvar är därför nödvändig. 6.9 arbetar för att EU använder ett mer generellt angreppssätt i kemikaliepolitiken EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt angreppssätt vid utvärdering och begränsning av kemiska ämnen och beredningar. En viktig hörnsten i kemikaliepolitiken är det generella angreppssättet (se avsnitt 4.6). Motivet till att använda ett mer generellt angreppssätt är att kunskapen om många kemikalier är ofullständig som det saknas resurser för att närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämnen som är otillräckligt studerade har liknande egenskaper som kända hälso- och miljöskadande ämnen. Vi anser därför det vara viktigt att även EU antar ett mer generellt angreppsätt på en rad olika områden i kemikalie- politiken. Det gäller bland annat utvärdering av existerande Åtgärd er i EU 253 ämnen som går alldeles för långsamt då man under- söker ämne för ämne. Det gäller också begränsning av marknadsföring och användning av kemiska ämnen och beredningar. Även på detta område tillämpas ett ämnesvis arbetssätt Vid den fjortonde ändringen av direktivet skrevs det emellertid in ett generellt förbud mot utsläppande på marknaden, för användning av allmänheten, av cancerfram- kallande, mutagena (framkallar arvsmasseförändringar) och fortplantningsstörande kemikalier. Detta innebär att det fortsatt är tillåtet att försälja dessa kemikalier för yrkes- mässig användning. Ett 150-tal kemikalier är berörda av förbudet. Den sextonde ändringen, som ännu ej är klar, innebär att ytterligare några hundra ämnen som befunnits ha uppräknade egenskaper läggs till listan. Esbjergdeklara- tionen är också ett exempel på generellt angreppssätt. anser att det är viktigt att EU i fortsättning- en i första hand tillämpar ett generellt angreppssätt vid begränsningar. Vi bedömer att det är möjligt att lagstifta utifrån ett generellt angreppssätt med fastställda kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämen. Alla kända ämnen som uppfyller kriterierna bör anges i en bilaga till lagstiftningen. 254 Åtgärder i EU 6.10 arbetar för att programmen för nya och existerande ämnen utvärderas och utvecklas, bl.a. med rutiner som identifierar "Esbjergämnen" verkar för att programmen för nya respekti- ve existerande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är långlivade och hormonstörande. Programmet för nya ämnen bör omfatta även existerande ämnen vars användning tidigare varit liten men som drastiskt ökat Programmet för existerande ämnen bör utvärderas och effektiviseras. Det kan ske genom: -avgiftsbeläggning av registrerade ämnen, -att mer ansvar överförs till industrin och -genom att rutinerna i programmet förenklas för tid igare utvärderade ämnen. Programmet för nya ämnen Programmet för nya ämnen (79/831/EG) tillkom 1979 och innebär att tillverkare och importörer måste anmäla nya kemiska ämnen innan de har rätt att släppa ut dem på den gemensamma marknaden. Programmet var en nyhet inom gemenskapen då inget land tidigare haft ett liknande system. Inte heller hade något anmälningsförfarande av nya kemiska ämnen innan det svenska medlemsskapet 1995. Anmälan av nya kemikalier ska innehålla ett antal uppgifter om kemikalien. Mängden uppgifter är beroende av den förväntade produktionsmängden. Som tidigare nämnts behöver båda programmen för nya och existerande ämnen kompletteras med krav på uppgifter om Åtgärd er i EU 255 ämnens livslängd för att identifiera Esbjergämnen och ämnen som täcks av våra mål. Vidare anser vi att det finns behov av att komplettera programmet för nya ämnen med krav på uppgifter om hormonpåverkan. Många ämnen som finns upptagna i listan över existerande ämnen används inte kommersiellt . Detta innebär att de inte blir föremål för ny prövning om de börjar användas. Elektronikindustrin är ett exempel där nya användningsom- råden dyker upp för existerande metaller vilket gör att produktionsmängden snabbt kan stiga. finns inga krav på förhandsanmälan av kemiska ämnen när produktionsmängden stiger från försumbara till ansenliga volymer. Vi anser att det finns behov av att även existeran- de ämnen, som tidigare omsatts i mycket små mängder i teknosfären, omfattas av rutinerna i programmet för nya ämnen när produktionsmängden ökar väsentligt. Programmet för existerande ämnen Det är tänkt att programmet för existerande ämnen ska vara den främsta inkörsporten till riskbegränsning genom begränsningsdirektivet. Det gör att programmet har en stor betydelse för gemenskapens kemikaliearbete. Programmet är också tillsammans med programmet för nya ämnen en viktig bas för EU:s omfattande arbete med klassificering och märkning av kemiska ämnen. Programmet för existerande ämnen startade . Det bygger på en förordning med det uttalade syftet att åstad- komma riskbegränsning. Tanken är att länderna gemensamt ska utvärdera kemikalier och, där så bedöms rimligt, komma fram till förslag om riskbegränsning för ämnen eller ämnesgrupper för hela EU. Programmet har en mycket hög ambitionsnivå och utgår från den europeiska listan över existerande ämnen där ca 100 000 ämnen finns upptagna. Inledningsvis har man koncentrerat sig på ämnen som används i stora mängder och där det föreligger indikationer 256 Åtgärder i EU på hälso- eller miljörisker. Trots att programmet pågått har ännu inte ett enda ämne, av de totalt 80 stycken man valt att börja med, utvärderats färdigt med avseende på risker och behov av riskbegränsande åtgärder. Ännu mindre har åtgärder vidtagits mot något ämne. liksom flera andra medlemsstater anser att program- met inte motsvarat förväntningarna. Detta framfördes av , och vid kommitténs besök. Även internt inom kommissionen är man bekymrad över den låga utvärderingstakten. har kommissionen sänt ut en enkät till medlemsländerna för att undersöka vad som kan göras för skynda på programmet. EU-systemet för existerande ämnen bygger, som flera andra system inom kemikalieområdet, på att huvudansvaret lagts på kommissionen och myndigheterna i medlemsländerna. Kemiföretagen ska lämna in uppgifter om sina ämnen och kemiska produkter, ett i sig mycket stort åliggande, medan det är myndigheterna under kommissionens ledning som ska göra utvärdering och bedömning. Problemet med denna ansvarsfördelning är att kommissionen eller myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att klara ett så omfattande åtagande. Ansvarsfördelningen innebär dessutom att företagen fritas från det ansvar de rimligen måste ha och också har i och i en del andra medlemsländer. För att komma tillrätta med problemen med den låga takten i programmet finns olika åtgärder att vidtaga. En idé som den danska Miljöstyrelsen föreslagit är att lägga på en registreringsavgift för ämnena på listan över ex- isterande ämnen (EINECS). Av de ca 100 000 ämnen på listan bedömer danskarna att endast hälften är kommersiellt intressanta. Resten skulle troligen försvinna från listan då det inte finns någon betalningsvilja från industrin för att hålla dessa registrerade. Arbetstakten med utvärderingen skulle kunna höjas genom att avgifterna tillför mer resurser till kommissionen och medlemsländerna. Omfattningen av ämnen skulle också radikalt minskas. Åtgärd er i EU 257 En annan åtgärd är att överföra mer ansvar till industrin. Kemiindustrin och kemikalieimportörerna bör gemensamt kunna ta mer ansvar för basarbetet inte bara med testning, utan också med utvärdering, bedömning, klassificering och märkning. Med tydliga riktlinjer från EU bör det vara möjligt att på samma sätt som skett för kvalitetssäkringssys- temet för arbete i laboratorier s.k. god laboratoriesed (GLP), delegera uppgifterna till industrin. För kvalitetssäkringssys- temet finns utöver riktlinjer ett system för ackreditering av laboratorier som klarar av kraven. EU:s roll ska i högre grad begränsas till politisk och administrativ styrning av industrins arbete. Endast vid särskilt angelägna fall ur risksynpunkt ska kommissionen och myndigheterna gå in med egna insatser på utvärdering och riskbedömning. Det är också angeläget att förenkla de rutiner som tillämpas i existerande ämnesprogrammet. De är onödigt komplicerade och strikta. Alla ämnen ska i princip följa samma modell med avseende på dokumentation och utvärdering av skadliga egenskaper och av risker även om de tidigare utvärderats på ett tillfredsställande sätt. Syste- met bygger också på att full utvärdering ska göras av alla skadliga egenskaper med en begränsad flexibilitet för fall till fallbedömningar av utvärderingsbehov. Man bör komma överens om principer för vilken slags dokumentation och utvärdering som bör vara tillräcklig för att avgöra om ytterligare insatser behövs eller inte. Sådana principer bör gälla såväl för industrins som för kommissionens och myndigheternas arbete. På bör man även anta ett mer generellt angreppssätt inom programmet för existeran- de ämnen. 258 Åtgärder i EU 6.11 tar initiativ till att förordningen om miljöstyrning och miljörevision utvecklas Reglerna i förordningen om miljöstyrning och miljörevision (EMAS) preciseras och harmoniseras med den internationella standarden ISO 14 001 arbetar för att förordningen om miljöstyr- ning och miljörevision (EMAS) innefattar k rav på redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna Förordningen bör även innefatta krav på redovis- ning av vilka "Esbjergämnen" företaget använder. Miljöredovisningar är ett instrument som fått en mycket stor betydelse. Redovisningarna utgör ett viktigt drivmedel för att minska riskerna med kemikalier kom- binerat med krav som offentliga och andra inköpare ställer. Allt fler inköpare efterfrågar leverantörer med s.k. EMAS- registrering vilket i sin tur leder till att företagen ställer ökade krav på varandra. Systemen bygger på ett frivilligt deltagande från företagens sida och det saknas ännu mer preciserade regler och praxis för vad som ska redovisas och på vilket sätt. Miljöredovisningarnas nuvarande utformning innebär att jämförelser såväl över tiden som med andra företag i branschen ännu så länge sällan kan göras. De två viktigaste systemen är ISO 14 001 och EU:s förordning om miljöstyrning och miljörevision. Registrering enligt det senare sker anläggningsvis och för att bli antagen för registrering måste ett antal krav vara uppfyllda. Bl.a. ska man följa miljölagstiftningen, anta en miljöpolicy, genom- föra en miljöutredning och upprätta ett miljöstyrnings- system. Åtgärd er i EU 259 ska förordningen revideras, efter att den beslutades. har då en möjlighet att påverka den framtida utformningen av förordningen. föreslår att ska driva följande viktiga frågor vid revideringen. Regler i förordningen ska preciseras och harmoniseras med ISO 14 001 Som ovan nämnts är reglerna i förordningen inte särskilt precist utformade för vad som ska redovisas och hur, vilket försvårar jämförelser mellan företag och över tiden. Möjlig- heten till jämförelse är särskilt viktigt för externa aktörer som inköpare och kreditgivare. Problemen med jämförbar- het var också något som den statliga Miljöinformationsut- redningen (SOU 1997:4) betonade. ISO 14001 har ett mer logiskt och detaljerat system för vad som ska redovisas. har beslutat att godkänna ISO 14 001 som miljöledningssystem inom det egna systemet. Vi tycker att strukturen i den nya reviderade förordningen i så hög grad som möjligt bör överensstämma med upplägget i ISO 14001. Dels för att strukturen i ISO 14 001 är logisk men framför allt för att skapa enhetliga system och därmed möjliggöra jämförelser. Förordningen bör dock ha ett antal längre gående krav än ISO 14001. Ett sådant är det befintliga kravet på offentlighet. Krav på redovisning av tillämpning av försiktighets-prin- cipen och utbytesprincipen Ett annat nytt krav som vi tycker bör läggas till förord- ningen är krav på redovisning av hur försiktighetsprincipen och utbytesprincipen har tillämpats inom företaget . Det är viktigt för att öka medvetenheten om de båda principerna och skapa ett tryck på att tillämpa dem. I boken , framtagen av , 260 Åtgärder i EU rekommenderas redan att man verifierar att försiktig- hetsprincipen tillämpas på företaget. Krav på redovisning av användning av "Esbjergämnen" För att bidra till uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål bör också ett krav på redovisning av vilka "Esbjergämnen" som används.