sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — För att uppgifter skall kunna bli föremål för bl.a. allmänhetens insyn krävs att de har fått en definitiv form. Som har anförts i den allmänna motive- ringen omfattas inte uppgifter som är tänkta eller uttalade av tjänstemän hos myndigheten (se avsnitt 16.1.3). Inte heller signaler som finns en be- gränsad tid i luften eller i ledningar i myndighetens lokaler omfattas. Uppgifterna måste med andra ord vara materialiserade på något sätt hos myndigheten så att man kan ta del av dem upprepade gånger. Detta följer enligt vårt förslag av att uppgifterna måste vara förvarade hos myndighe- ten. Att uppgiften måste finnas i myndighetens förvar för att omfattas av offentlighetsinsynen innebär, som utvecklats närmare i den allmänna moti- veringen (se avsnitt 16.2.4), att den måste finnas antingen i myndighetens fysiska eller logiska utrymme. När det gäller traditionella handlingar inne- bär detta inte något nytt. Tekniskt behandlade uppgifter anses däremot inte längre förvarade bara för att myndigheten kan få tillgång till dem med tekniska hjälpmedel. Detta innebär att kravet att uppgiften skall vara förva- rad hos myndigheten för att omfattas av offentlighetsprincipen innebär detsamma, oavsett om det är en tekniskt behandlad uppgift eller om upp- giften finns i en traditionell handling. Detta medför bl.a. att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen kan begära att få lyssna på radio hos myndigheten, titta på TV, svara i telefonen eller surfa på Internet. Om uppgifter i ett radio- eller TV-program har spelats in hos myndigheten eller om ett telefonsamtal har dokumenterats på något sätt är uppgifterna givetvis förvarade. Samma sak gäller om myndigheten via Internet har hämtat uppgifter som man har sparat. Sådan tillfällig lagring hos myndigheten av signaler som bara är ett led i myndighetens utnyttjande av t.ex. ett program för datanätverkskommuni- kation innebär inte att signalerna skall anses finnas i myndighetens förvar. Det kan bl.a. vara de s.k. cache-filer och liknande program som Internet- program (t.ex. webbläsare) automatiskt sparar på hårddisken. Med förvar avser vi som nämnts både fysiska och logiska utrymmen. Be- greppen finns kommenterade i den allmänna motiveringen, avsnitt 16.2.4. Förslaget innehåller ingen definition av begreppet förvar, och när det gäller traditionella, fysiska förvar är ingen ändring avsedd (se även avsnitt SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 605 Samma synsätt skall råda beträffande uppgifter som har elektro- nisk form som de som har direkt läs- eller annars uppfattbar form. Elektroniska uppgifter kan finnas på en databärare som fysiskt finns hos myndigheten, t.ex. på en diskett, cd-romskiva eller en hårddisk. Be- träffande sådana fysiska databärare kan man resonera på samma vis som med pappershandlingar, dvs. finns databäraren hos myndigheten i fysisk bemärkelse är den förvarad. Myndigheten kan emellertid förvara elektro- niska uppgifter utan att databäraren fysiskt finns hos myndigheten (s.k. öppen IT-miljö, se avsnitt 16.2.4). Databäraren kan finnas på ett helt annat ställe, hos en annan myndighet eller hos ett privat företag som tillhanda- håller elektroniskt utrymme åt myndigheten. Systemet bygger på att myn- digheten hanterar uppgifterna via elektroniska nätverk. Det är dessa ut- rymmen som vi avser med begreppet elektroniskt arkiv. Frågan är då hur man skiljer mellan myndighetens elektroniska arkiv och de andra elektroniska förvar som myndigheten kan nå med hjälp av sin tekniska utrustning. Generellt sett förfogar myndigheten själv (eller till- sammans med någon annan) över uppgifterna i dess elektroniska arkiv. Det är vanligtvis myndigheten som för in och tar bort uppgifter i dessa. De be- stämmelser som i övrigt reglerar myndighetens uppgiftshantering t.ex. om diarieföring, dokumentationsskyldighet eller arkivering träffar även upp- gifterna i myndighetens elektroniska arkiv. Utgångspunkten är således att de elektroniska utrymmen som myndigheten innehar och ansvarar för utgör dess elektroniska arkiv. Myndigheten anses däremot inte – i motsats till vad som gäller – förfoga över uppgifterna bara för att man kan läsa eller hämta dem med sina tekniska hjälpmedel. Situationen där en tjänsteman t.ex. läser en tid- ning via Internet bör jämställas med den där han går till och läser en tidning på en rast. Vissa elektroniskt lagrade uppgifter som myndigheten når via nät kan jämställas med uppgifter som finns i myndighetens fysiska förvar. Det enda som skiljer är att lagringsenheten (hårddisken) inte finns i myndighe- tens lokaler utan någon annanstans, t.ex. hos en annan myndighet. Om myndigheten ensam förfogar över uppgifterna (via nätverk) är de utan tve- kan i myndighetens förvar. Det har inte någon betydelse vem som har ställt i ordning eller organiserat arkivet. Att någon annan administrerar arkivet har inte heller någon avgörande betydelse. När det handlar om arkiv som inte finns i myndighetens fysiska förvar får det i regel antas finnas någon annan som i viss omfattning utför sådan administration. Det avgörande är vem som har den slutliga bestämmanderätten över uppgifterna. 606 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Uppgiftshanteringen kan också vara ordnad så att lokala eller regionala myndigheter förfogar över delar av ett centralt register som i sin tur en central myndighet ansvarar för. I det fallet får den lokala myndigheten an- ses förvara sin del av uppgiftssamlingen medan den centrala myndighe- ten förvarar hela registret. Om en lokal myndighet uteslutande rapporterar (expedierar) genom att föra in uppgifter t.ex. i ett centralt register som en annan myndighet har ansvar för, innebär inte detta att registret anses förva- rat även hos den rapporterande myndigheten. (Det är en annan sak att de uppgifter som rapporterats naturligtvis ändå är allmänna hos den rapporte- rande myndigheten, eftersom de betraktas som expedierade handlingar.) Flera myndigheter kan ha ett elektroniskt arkiv i gemensamt förvar. Myndigheterna har då var och en möjlighet att föra in, ta bort och ändra uppgifter. Som vi har anfört i den allmänna motiveringen (se avsnitt 16.1.4) kan inte alla uppgifter som förvaras hos myndigheten vara offentliga. De flesta uppgifter förekommer, precis som de alltid har gjort, i handlingar. Definitionen av begreppet handling innebär i själva verket en återgång till vad som gällde innan upptagningsbegreppet infördes i lagen. Den viktiga skillnaden mot vad som gäller är att regleringen blir teknikneutral. Både pappershandlingar och elektroniska handlingar faller under definitionen. En handling är en uppgiftssammanställning som har ett bestämt inne- håll som det inte är meningen att man skall ändra på. Den kan precis som tidigare bestå av bara en enda uppgift. Det har ingen betydelse vilken form den har, och den behöver – precis som – inte vara undertecknad, diarie- förd osv. När det gäller handlingar som har elektronisk form krävs det att det går att uppfatta innehållet med de tekniska hjälpmedel som myndighe- ten har. Denna förutsättning har givetvis störst betydelse beträffande handlingar som inkommer till myndigheten. Om uppgifterna lämnas in i ett format som myndigheten inte kan uppfatta, kan handlingen inte anses ha något innehåll alls. Det kan inte krävas att myndigheterna skaffar ny tek- nisk utrustning för att kunna uppfatta den ingivna handlingen. Den en- skilde kan inte heller kräva att få tillhandahålla myndigheten tekniska hjälpmedel, t.ex. datorprogram, för att handlingen skall kunna uppfattas. Att handlingen skall ha ett bestämt innehåll betyder inte annat än att den skall ha ett en gång för alla bestämt innehåll. Ingen ändrar väl texten i SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 607 en myndighets pappershandling (stryker eller lägger till tecken) utan att göra en särskild anteckning om ändringen. Samma sak måste gälla för handlingar som har elektroniskt form. När har handlingen fått ett bestämt innehåll? När övergår den från att vara bara ett utkast till att bli en handling? Huvudregeln måste vara att det är utställaren som avgör när innehållet är slutligt bestämt. Ett vanligt fall är att handlingen undertecknas eller förses med en digital signatur. För offentlighetsprincipens tillämpning har det i och för sig inte någon avgö- rande betydelse exakt innehållet blir bestämt, eftersom uppgifterna i handlingen inte blir allmänna för det. Det krävs, precis som , att handlingen är antingen inkommen eller upprättad (vanligen expe- dierad) för att den skall vara allmän (se vidare avsnitt 16.3 och 16.4). När uppgiftssammanställningen har bytt ägare förfogar utställaren inte längre över den, och i vart fall då har handlingen fått ett bestämt innehåll. Vilken funktion har då handlingsdefinitionen? Bland annat har defini- tionen betydelse för gränsdragningen mellan sådana andra uppgifter (än de som finns i handlingar) som är allmänna respektive icke-allmänna. Om uppgifterna används eller har använts för att framställa en handling hos myndigheten är de inte allmänna, de har då utkast- eller konceptform. Ut- gångspunkten annars är att alla andra uppgifter hos myndigheten än sådana som finns i handlingar genast blir offentliga (se vidare avsnitt 16.1.4.6). Precis som krävs det att handlingen är inkommen eller upprättad för att uppgifterna i den skall vara allmänna (se vidare 6 och 7 §§). Med den definition som vi har gett begreppet handling kommer en hel del uppgifter som finns hos myndigheterna att falla utanför. Även andra upp- gifter omfattas givetvis av offentlighetsprincipen. Som vi har utvecklat i den allmänna motiveringen (se avsnitt 16.1.4.3) har vi valt att kalla dessa övriga uppgiftssammanställningar för databaser. Det som är typiskt för en databas är att den inte har ett på förhand bestämt innehåll. Exempel på da- tabaser är journaler, register, dagboksblad och andra förteckningar där det förs in uppgifter efter hand. Det kan också vara en viss mängd uppgifter som det är meningen att man skall söka bland och hämta ut i olika kon- stellationer (t.ex. registerutdrag). anknyter uppgifterna i en databas till handlingar eller uppgifter i handlingar hos myndigheten. Det kan vara uppgifter om vilka handlingar som har kommit in till myndigheten (t.ex. ett diarium) eller till ett visst 608 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 ärende (t.ex. ett dagboksblad). Vidare kan databasen innehålla uppgifter om upprättade handlingar (t.ex. en journal, där varje anteckning är en handling). Uppgifterna i en databas kan också vara hämtade från myndig- hetens handlingar, t.ex. register som baseras på en ärendehantering (bilregistret, folkbokföringsregistret, fastighetsregistret osv.). I stället för att leta efter ett enskilt ärende, kan man få de efterfrågade upplysningarna i registret. En databas kan givetvis också innehålla uppgifter som har införts direkt i databasen utan att ha någon anknytning till en handling. En databas kan precis som en handling vara eller ha elektro- nisk form. Liksom en handling kan den bestå av en enda uppgift. Uppgifterna i databasen skall vara möjliga att söka eller sammanställa. Detta innebär inte att det måste finnas någon viss typ av funktioner för sökning och sammanställning. Bakgrunden är helt enkelt att om det inte finns något sätt att hitta uppgifterna i databasen kan de inte tas fram för insyn, varken för myndigheten själv eller för allmänheten. Några sådana uppgiftssamlingar skall inte förekomma hos myndigheterna. Det skall inte finnas några uppgifter som faller vid sidan av både handlingar och databa- ser och därför inte är allmänna. Alla uppgifter som finns, i den meningen att de kan plockas fram, omfattas givetvis även i fortsättningen av offent- lighetsprincipen. Däremot kan handlingar och databaser i vissa fall flyta samman (gränsdragningsfrågan behandlas i avsnitt 16.1.4.4). Uppgifter i databaser blir i princip allmänna så fort de har fått sådan konkretion att man kan ta del av dem, dvs. så fort de har antecknats, regist- rerats, införts osv. Detsamma gäller beträffande diarier, journaler och andra sådana register (se 7 §) som är typiska databaser. I stället för att gå vägen över rekvisitet upprättad blir uppgifterna allmänna. I vissa fall kan uppgifter som förs in t.ex. i en myndighets register komma utifrån – i vissa fall kan uppdateringen av registret till och med ske automatiskt – det handlar då om uppgifter i en handling (eftersom inne- hållet har bestämts av den som gav in uppgifterna). Hur skall man då se på uppgifterna – finns de i en handling eller i en databas? Frågan är i första hand av teoretiskt slag. Så fort uppgifterna hamnar i registret är de all- männa. Å andra sidan följer det av myndighetens skyldighet enligt 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen att det som inkommer till myndigheten skall re- gistreras. Den skyldigheten träffar även enstaka uppgifter som inkommer. Myndigheten är därför skyldig att bevara uppgifterna även i den form de hade när de kom in till myndigheten samt göra alla de anteckningar om uppgifterna som framgår av bestämmelserna i sekretesslagen. Naturligtvis är det inget som hindrar att detta sker automatiskt (t.ex. att det antecknas SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 609 från vem uppgifterna kommer och när de har inkommit). Allmänheten har alltså även rätt att ta del av den handling som uppgifterna utgjordes av när de en gång kom in. Men när uppgifterna därefter ingår i myndighetens da- tabas har allmänheten också rätt att få sammanställningar ur den. För att uppgifterna i en handling eller databas skall vara allmänna krävs det – som tidigare anförts – att de kan göras uppfattbara med hjälp av den utrustning som myndigheten själv har. Manuellt förda uppgifter orsakar i princip inga problem (det kan ibland vålla tvekan t.ex. hur man skall be- handla en inkommen handling som är skriven på ett annat språk än svenska). har tagit upp frågan hur man skall förfara med in- kommande handlingar som inte kan uppfattas av den mottagande myndig- heten på grund av att man där saknar tekniska hjälpmedel eller kunskap för att göra uppgifterna läsbara eller annars möjliga att uppfatta.485 Utred- ningen har föreslagit att det skall ses som en allmän princip att en elektro- nisk handling som sänds in till en myndighet skall ha ett sådant format m.m. att den enkelt kan hanteras med hjälp av mottagarens tekniska hjälp- medel. Skickas handlingen i ett format som myndigheten inte kan uppfatta, bör handlingen – enligt utredningen – få lämnas utan avseende på samma sätt som en gravt ofullständig skrift. Samma synsätt bör enligt vår mening kunna gälla generellt för vad som omfattas av offentlighetsprincipen. Om inte myndigheten själv med hjälp av sin tekniska utrustning kan uppfatta uppgifterna bör de inte heller om- fattas av allmänhetens insynsrätt. Det är dessutom en förutsättning att myndigheten kan uppfatta uppgifterna för att en sekretessprövning skall kunna vidtas. 485 SOU 1996:40 s. 70–72. 610 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Rätten att taga del av allmänna Rätten att ta del av allmänna uppgif- handlingar får begränsas endast ter får begränsas endast om det är om det är påkallat med hänsyn till påkallat med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angi- vas noga i bestämmelse i en sär- skild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan be- stämmelse får dock regeringen ge- nom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens til? Utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses riks- dagen eller regeringen tilläggas be- fogenhet att efter omständigheterna medgiva att viss handling lämnas ut. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna uppgifter skall anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpligare i ett visst fall, i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan be- stämmelse får dock regeringen ge- nom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens til? Utan hinder av andra stycket får i en bestämmelse som där avses eller regeringen ges be- fogenhet att efter omständigheterna medge att en viss uppgift lämnas ut. Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 611 Om en myndighets rätt att själv söka efter eller sammanställa uppgifter av hänsyn till enskildas personliga integritet har begrän- sats genom lag eller annan författ- ning, gäller den begränsningen även för den som vill ta del av all- männa uppgifter. Bestämmelsen innebär att de sökbegränsningar som av hänsyn till enskil- das personliga integritet har införts för myndigheten gäller även för all- mänheten. Regeln har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 17.4). Genom att placera bestämmelsen i anslutning till sekretessregeln har vi velat markera att det är fråga om en inskränkning i offentlighetsprincipen. Det handlar om uppgifter som i och för sig finns hos myndigheten men som – trots att det kanske är tekniskt möjligt att åstadkomma – ändå inte får sökas fram för offentlighetsinsyn. Uppgifterna kan mycket väl vara offentliga men det är möjligheterna att söka efter dem som har begränsats. Bestämmelsen ger uttryck för likställighetsprincipen – myndighet och all- mänhet skall vara likställda när det gäller tillgången till myndighetens uppgifter. Enligt gällande rätt kan en begränsningsregel även utgöras av ett sär- skilt beslut som grundar sig på lag (gällande 3 § 2 st. 2 men.). Det är i första hand Datainspektionen som fattar sådana beslut. Enligt förslaget räcker det emellertid inte med ett sådant beslut, utan det krävs författ- ningsstöd för att begränsa tillgången till allmänna uppgifter. Det är viktigt att inte bara integritetsintressena utan att även behovet för allmänheten att få tillgång till allmänna uppgifter tillåts väga tungt. Som nämnts i den all- männa motiveringen är det angeläget att begränsningsreglerna är precise- rade. 612 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som inne- har befattning vid myndighet anses som allmän handling, om hand- lingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndighe- ten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. En uppgift i ett brev eller annat meddelande som är ställt personli- gen till den som innehar en befatt- ning vid en myndighet anses som allmän, om uppgiften gäller ett ärende eller en annan fråga som an- kommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen är föranlett av den nya begrepps- apparaten och är inte ämnat att innebära någon saklig förändring. Med myndighet likställas i detta kapitel , kyrkomötet och beslutande församling. Med myndighet likställs i detta kapitel , kyrkomötet och beslutande församling. Förslaget innebär endast en viss modernisering av texten. Handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket gäller i stället att den anses inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på sätt som angives i 3 § andra stycket. En handling anses inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 613 , anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses ej in- kommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. Åtgärd som någon vidtager en- dast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling, som myndighet har tillhandahållit, skall ej anses leda till att handling är inkommen till den myndigheten. , anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses inte inkom- men före den tidpunkt som har be- stämts för öppnandet. För att en handling skall anses vara inkommen krävs det att den har anlänt till myndighetens fysiska eller elektroniska förvar. Det räcker således inte att den är tillgänglig för myndigheten och möjlig att nå t.ex. via nät. När det gäller traditionella handlingar innebär detta inte något nytt. En sådan handling anses inte allmän hos myndigheten bara för att myndigheten har möjlighet att få handlingen efter en begäran. Den domstolspraxis som finns kring inkommandekravet äger därför fortfarande giltighet. Vad gäller fysiska bärare av elektroniskt lagrade uppgifter t.ex. disketter eller cd-romskivor som lämnas till myndigheten är det ingen principiell skillnad mot traditionella handlingar. De lämnas på samma sätt in till myndigheten. (Det är en annan sak att sådant material kanske inte alltid kan läsas av myndigheten därför att den saknar rätt teknisk utrust- ning. Då anses materialet över huvud taget inte vara allmänt, se 2 §.) De fall som i första hand kan vålla problem är när handlingar lämnas över nät, alltså genom elektronisk kommunikation. Så långt det är möjligt bör man även här applicera ett synsätt som knyter an till de traditionella fallen. En förutsättning för att myndigheten skall kunna ta emot handlingar genom elektronisk kommunikation är att man har funktioner för detta; myndigheten måste med andra ord ha en elektronisk brevlåda eller annan ingång till sitt elektroniska arkiv. Myndigheten kan mer eller mindre av en slump ha flera funktioner för e-post, eftersom sådana ofta följer med i programpaket (t.ex. i färdiga kontorssystem). Det är inte säkert att alla sådana elektroniska adresser till myndigheten är aktiva. Myndigheten kan- ske inte tömmer alla sina brevlådor. Situationen är egentligen densamma som om en person går in i myndighetens lokaler och lägger ett papper på 614 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 en hylla var som helst. Är handlingen inkommen? Det beror på om någon hittar den. Skall myndigheten kunna hålla ordning på sin inkommande elektroniska post måste myndigheten ha rutiner för detta, t.ex. en officiell e-postadress.486 Använder ingivare andra vägar för att nå myndigheten blir det mer eller mindre en slump om handlingen blir allmän eller inte (det beror nämligen på om någon råkar hitta den). För att en handling som har elektronisk form skall vara allmän krävs det att myndigheten med hjälp av sin tekniska utrustning kan göra den läs- bar (se avsnitt 16.1.4.2). Om någon lämnar in en handling som har elek- tronisk form till myndigheten (oavsett om det sker på en fysisk databärare – t.ex. en diskett – eller via nät) och myndigheten inte kan få fram den är den inte allmän. Detta beror då inte på att den inte skulle anses vara in- kommen, utan redan på att den inte anses vara en handling (se 2 §). I övrigt gäller samma synsätt beträffande elektroniska handlingar som för traditionella. Det krävs inte att den elektroniska handlingen har diarie- förts för att den skall omfattas av allmänhetens insynsrätt. Å andra sidan måste den ha varit föremål för sekretessprövning före utlämnandet. Liksom när det gäller traditionella handlingar kan handlingen också vara inkommen om den har kommit behörig befattningshavare till handa.