sou · GLB397 · 1998-01-01 00:00:00 — Insatser för att bevara biologisk mångfald skall utgå i från att mångfalden är en förutsättning för ekosystemens långsiktiga produktion. En helhetssyn skall tillämpas vid åtgärder. Bevarandet av den biologiska mångfalden sågs som en av de viktigaste uppgifterna i det framtida miljöarbetet. För skogslandskapet anfördes särskilt: I skogslandskapet bör strategin bygga på en kombination av ett natur- vårdsanpassat skogsbruk, vissa minimiregler för skydd av särskilt känsliga biotoper och inrättande av naturreservat och andra skyddade områden. Natur- reservat spelar en särskilt viktig roll i skogslandskapet, som tillflyktsort (refugier) för hotade arter och för att ge skydd åt sådana arter som tål liten eller ingen påverkan från mänskliga aktiviteter. Mätbara mål för naturvården efterfrågades. Behovet att avsätta ytterligare skyddade områden ansågs stort, särskilt i skogslandskapet. Kunskapsläget ansågs dock för dåligt för att kunna föreslå ett kvantitativt mål. Miljöministern delade jordbruksministerns uppfatt- ning om att ett mål på skyddad mark inom skogseko- systemen nedan skogsodlingsgränsen inte kan uteslutas. framför i sitt betänkande (bet. 1993/94:JoU9) att det vid tillfället inte var meningsfullt närmare precisera arealen. Emellertid ansågs även där att en nivå i storleksordningen av den produktiva skogsmarken nedan skogsodlingsgränsen inte kunde uteslutas. 44 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer Då blott ett par procent av skogsmarken påverkas av skogsbruksåtgärder lever spåren efter tidigvarande inriktningar på skogspolitiken kvar i skogslandskapet . Det är därför av intresse att kort redogöra för vad som gällde innan det senaste skogspolitiska beslutet togs . höjdes röster som varnade för virkesbrist och skogsförödelse. Skogen hade redan då en stor ekonomisk betydelse för landet och statsmakterna såg sig nödgade att agera. fick vi vår första skogsvårdslag. Den innehöll bestämmelser om skyldighet att sörja för återväxt. För och gällde dessa bestämmelser först , då även ett förbud mot att slutavverka ung skog infördes. Skogstillståndet i framför allt norra ansågs vara högst otillfredsställande på grund av tidigare dimensionsavverkningar. Ett statligt sanktionerat restaureringsprogram drogs igång som syftade till att ersätta glesa rester av urskogar med växtlig kulturskog. Detta program har pågått ända in och resulterat i ett ur produktionssynpunkt gott skogstillstånd. Bestämmelser om naturhänsyn vid skogsbruksåtgärder kom med skogsvårdslag. Dessa preciserades ytterligare i 21 § skogsvårdslag. Denna lag kom till då virkesbrist återigen befarades. Det ledde till att lagen var starkt produk- tionsinriktad. Målet gick ut på att skogen och skogsmarken skulle skötas så att den varaktigt gav hög och värdefull virkesavkastning. Hänsyn skulle därvid tas till naturvårdens och allmänhetens intresse. Regleringar om gallringsplikt, röjningsplikt och avverkningsplikt syftade till att säkra industrins råvarubehov. Skogsvårdsstyrelserna kunde t.ex. förelägga en markägare att röja bort löv ur barr- planteringar. Användandet av s.k. alternativa skogsbruksmetoder begränsades då deras lämplighet ur produktionssynpunkt var osäkra. Kraven på att uppnå en godtagbar återväxt var tidsmässigt hårdare , vilket i viss mån minskar benägenheten att använda andra föryngringsmetoder än plantering. Skyldighet rådde och staten gav bidrag till att glesa lågproduktiva skogar t.ex. igenväxande betes- marker slutavverkades och ersattes med ny kulturskog. Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 45 även till byggande av skogsbilvägar. fattade beslut om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) med med- följande förändringar i bl.a. SVL. Förarbetet hade gjorts av den skogspolitiska kommittén (SOU 1992:76) som arbetade . Skogsprinciperna och konventionen om biologisk mångfald var klara vid tiden för propositionens utarbetande. Skogspolitiken har två jämställda mål: miljömålet och produktions- målet : Produktionsmålet lyder Skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduk- tionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användning av vad skogen producerar. Miljömålet lyder Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Dessa mål kommer även till uttryck i SVL:s portalparagraf (avsnitt 4.2.4) där det står att skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall även hänsyn tas till andra allmänna intressen. I såväl proposition som betänkande är utgångspunkten att målen går att kombinera. För att uppnå målen förordas i både propositionen och den skogspolitiska kommitténs betänkande en strategi som går ut på att man vid brukandet lägger lika stor vikt vid produktion som miljö. Detta kompletteras med områdesskydd för ur biologisk synpunkt känsliga områden. På den största delen av arealen (vardagslandskapet) 46 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer skall skogsbruk bedrivas enligt tidigare, men med större hänsyn än vad som krävdes i den förra skogsvårdslagen. På en mindre del av arealen (skog med särskild betydelse) skall avsevärt större hänsyn till naturen tas. Viss virkesfångst kan dock accepteras. Slutligen kan skogsmark helt undantas från skogsbruk ( t.ex. i reservat). Kommittén föreslår att fördelningen av ansvaret (inkl. kostnadsansvaret) för naturvårdsåtgärderna mellan stat och näring skall fördelas enligt följande: Inom vardagslandskapet som är det till ytan helt dominerande bör enligt jordbruksutskottets uttalande ansvar och kostnader ligga på näringsutövaren som utnyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest bevarandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre full- ständigt skydd med stöd av naturvårdslagen. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. För de områden däremellan, skog av särskild betydelse, bör ansvar och kostnader i högre grad delas mellan skogs- bruket, stat och kommun. Ju mer åtgärderna avser bevarandet av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen. Vid åtgärder som i huvudsak avser att främja rekreation och friluftsliv bör ansvaret ligga på kommunen. De medel som skall användas för att nå skogspolitikens mål, förutom SVL och NVL som behandlas under egna rubriker, är ekonomiska styrmedel, kunskapsspridning, kunskapsinhämtning, samt uppföljning och utvärdering. De ekonomiska styrmedlen är begränsade. I vissa fall kan stöd till aktiva naturvårdsåtgärder och ädellövskogsbruk utgå. Försöksverk- samhet med kalkning och vitaliseringsgödsling stöttas i försurnings- drabbade regioner. Kunskapsspridning och rådgivning sker i första hand genom skogsvårdsorganisationens försorg. Rådgivning har fått ökad be- tydelse i den nya skogspolitiken. och skogsägar- föreningar samt olika virkesköpare bistår med rådgivning och utbildning. Kunskapsinhämtningen sker genom inventeringar och forskning. Ett antal naturvärdesinventeringar, bl.a. nickelbiotopsinventeringen och sumpskogsinventeringen, har genomförts eller pågår. Riksskogs- taxeringen samlar in rikstäckande objektiva data om skogstillståndet Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 47 Huvudansvaret för skogsforskningen ligger hos , men en rad andra institutioner produ- cerar också värdefullt material. har tillsammans med i uppgift att kontinuerligt utvärdera skogspolitikens effekter. Delredovisningar är gjorda och refereras i bl.a. i avsnitt 4.3.1. En övergripande redovis- ning skall vara klar . Huruvida skogspolitikens mål uppfylls kan endast avgöras efter utvärderingar. När det gäller bevarandet av den biologiska mångfalden föreslog den skogspolitiska kommittén att av skogsmarken i hela landet avsätts i reservat . De grundade sitt förslag på en specialanalys av en expertgrupp med biologer och ekologer. Expertgruppen gjorde bedömningen att om skogsbruket tog avsevärt större hänsyn än vad gamla skogsvårdslagen krävde så skulle reservatsbehovet mer än halveras jämfört med de som ansågs nödvändiga om så icke skedde. En viktig skillnad är att expertgruppen talar om mark nedan skogsodlingsgränsen medan kommittén menar av all produktiv skogsmark. Finansieringen skulle lösas med ordinarie dåvarande anslag om samt med medel från utförsäljningen av . Totalt skulle behövas. Kalkylen var beräknad på ett genomsnittligt hektarpris på . Remissinstansernas reaktion var blandad. Vissa ansåg att målet var för lågt satt. Andra vände sig mot att man på detta sätt försökte precisera arealen. I propositionen anförs att naturvården måste b ygga på en mångfald av insatser. I ljuset av hårdare hänsynsregler, ny målformulering, större ansvar hos markägarna och tillgång till civilrättsliga naturvårds- avtal och biotopskydd bedöms förändringarna i skogsbruket bli tillräckliga för att medge den ambitionsnivå som innebär mer än en halvering av nedan skogsodlingsgränsen. En precisering av målet undviks med hänvisning till dåligt kunskapsläge. Dock slås det fast att det är uppenbart att mer reservat behövs och att avsättningstakten måste höjas. Ett reservatsmål av storleks- ordningen av den produktiva skogsmarken nedan skogsodlingsgränsen utesluts inte. 48 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer Naturvård och ekonomiskt utnyttjande av skogsmark är ibland mot- stridiga verksamheter. Naturvård innebär i vissa fall en företags- ekonomisk kostnad eller utebliven intäkt för markägaren - åtminstone på kort sikt. Kostnadsfördelningen vid användandet av juridiska styrmedel på naturvårdsområdet av är därför av stor betydelse. När det gäller ersättning för begränsningar i nyttjanderätten på grund av naturvård så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras regleras de i NVL 25–36 §§. Var kvalifikationsgränsen ligger är inte klart definierat. I de ersättningsregler som formulerades (BoU 1986/87:1) ligger den högsta toleransgränsen för intrång som i något fall skall behöva tolereras på inom berörd del. Regeln gäller förutsatt att den berörda delen representerar ett litet belopp pengar. Om beloppet i absoluta tal är mer än bagatellartat skall ersättning utgå. I två domar fastställde hovrätten för övre att markägare med intrång som bedömdes till skulle kompen- seras. Om intrånget anses ligga under kvalifikationsgränsen får markägaren ingen ersättning. Om intrånget överstiger gränsen erhålls ersättning från första kronan. Det förhållandet att ordalydelsen inom berörd del av fastigheten skrevs in ledde till en förstärkning av markägarens ställning och en motsvarande fördyring av naturvården. Skälet är att intrånget inte skall relateras till hela fastighetsinnehavet eller brukningsenheten, utan till den normalt sett mycket mindre berörda delen av fastigheten. I skogen är en tolkning av berörd del det område som berörs av avverkningen. Markägarens ställning är i dessa fall grundlags- skyddad (Regeringsformen 2 kap 18 §). Skrivningen i regerings- formen debatteras i samband med förslaget till miljöbalk. menar att det entydigt inte var lagstiftarens avsikt att förstärka äganderätten i och med inskrivningen Det var istället avsett att endast befästa de redan gällande förhållandena. Uttrycket pågående markanvändning har också debatterats flitigt. Tillämpningen är att skogsbruk är pågående markanvändning Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 49 på all skogsmark. Det har ifrågasatts huruvida man kan tala om pågående markanvändning i ett urskogsliknande skogsområde där det kanske aldrig avverkats. Portalparagrafen i den nya SVL (lag 1993:553) lyder: Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. skriver i sitt förord till Skogsvårdslagen - handbok att då lagen är en minimilag är ofta åtgärder utöver föreskrifternas krav både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. Skötselreglerna avreglerades i stor utsträckning i jämförelse med lag. Den minskade statliga styrningen av hur skogsägaren sköter sin skog är en del i den nya skogspolitiken. Ökad frihet skall leda till ökad mångfald i alla avseenden och ses som en förutsättning för det större ansvar markägarna har för att även miljömålen fylls. Hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen regleras i 30 §. I föreskrifter och allmänna råd till paragrafen ges exempel på hänsynskrävande biotoper och värdefulla kulturmiljöer. Markägaren åläggs att spara kantzoner mot annat ägoslag och punktobjekt som ovanliga trädslag och torrakor. Negativ påverkan på de arter som av fastställts som hotade skall undvikas eller begränsas. De skogliga impedimenten har givits ett visst skydd. Avverkning får inte ske på impediment större än 0,1 ha. Dock får enstaka träd avverkas om naturmiljöns karaktär inte förändras därav. I samband med avverkningsanmälan skall markägaren ange på vilket sätt som naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen skall tillgodoses vid avverkningen, sk. hänsynsredovisning. Reglerna om ädellövskogsbruk införlivades i SVL och innebär även fortsättningsvis att ädellövskog efter avverkning skall ersättas med ny ädellövskog. 50 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer Skyddsinstrument (NVL 4-5, 7-12, 13, 14, 19, 21 §§) NVL (lag 1964:822) innehåller en rad instrument för skydd av natur och kulturmiljö. Graden av skydd, storlek och övriga förhållanden varierar såväl inom som mellan skyddsformerna. Nationalparker är större sammanhängande områden som avsatts för att för att bevara en viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick. Det är det starkaste skydd man kan ge ett naturområde. Nationalparker kan endast avsättas på statligt ägd eller inköpt mark och beslut fattas av . För naturreservat gäller att ett område som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet, eller eljest märkliga beskaffenhet eller emedan området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv, må av förklaras som naturreservat. Såväl staten som enskild kan äga marken. Vanligast är dock att staten löser in marken. För ett reservat upprättas föreskrifter om vilka åtgärder som bör vidtas (t.ex. öppethållande av betesmark) eller inte får vidtas (t.ex. skogsavverkning) inom det. Markägaren har rätt till ersättning om reservatsföreskrifterna innebär att pågående mark- användning avsevärt inom berörd del av en fastighet eller om mark tas i anspråk (t.ex. för turistfaciliteter). Naturreservat är avsedda för områden med behov av ett så omfattande skydd att det ej kan lösas med ett naturvårdsområde. har möjlighet att inrätta interimistiska naturreservat för högst i väntan på att beslut fattas om ett permanent. Detta kan aktualiseras om en avverknings- anmälan görs för ett skyddsvärt skogsområde. Naturminne är avsett att skydda mindre områden eller punktobjekt. Det kan röra sig om t.ex. flyttblock, jätteträd eller en orkidélokal. Möjligheterna att utfärda föreskrifter och ersättningsreglerna är de samma som för naturreservat. Djur- och växtskyddsområden har som specifikt syfte att skydda en viss art. Naturvårdsområde kan inrättas av då särskilda Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 51 åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön och då hänsynstagandet inte behöver vara så stort att ett naturreservat krävs (t.ex. anordningar för friluftslivet). Begränsningen i markägarens markanvändning får inte vara så stor att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Naturvårdsområde är alltså ett svagare skydd än naturreservat. Biotopskydd redovisas under egen rubrik (se nästa sida). Tillståndsplikt och förbud mot markavvattning (NVL 18 §) Om en markägare vill dika sin mark eller bedriva täkt av sten eller grus måste tillstånd ges av . skall då beakta ingreppens konsekvenser för naturmiljön och får meddela föreskrifter för hur området skall återställas. Regeringen kan förbjuda mark- avvattning i områden där antalet kvarvarande våtmarker är mycket litet och har så gjort. Samrådsskyldighet (NVL 20 §) som ej omfattas av tillståndstvång enligt 18 eller 19 §§ komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall, innan företaget utföres, samråd ske med eller . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan föreskriva att inom landet eller del därav anmälan för samråd skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag. 52 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer Paragrafen är tänkt att fånga upp t.ex. avverkning i viss skog eller vägbyggen. Vid samrådet kan föreskrifter som begränsar eller mot- verkar skador på naturmiljön meddelas. Dessa får dock inte vara så omfattande att pågående markanvändning försvåras. Om det är nödvändigt ur naturvårdssynpunkt har myndigheten möjlighet att helt förbjuda arbetsföretaget. Även här är ersättning till markägaren aktuell. är det som före- skriver om samrådsplikt för sådana arbetsföretag som omfattas av SVL. Samrådsregeln spänner över hela skalan från generella till områdesvisa restriktioner. Biotopskydd (NVL 21 §) biföll regeringens proposition En god livsmiljö (Prop. 1990/91:90). Det ledde bl.a. till att en paragraf lades till i NVL som innebar att: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljöer för hotade växt- eller djurarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Markägare eller annan med särskild rätt till fastigheten kan få ersättning om ett beslut om biotopskydd medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. De biotoper som avses på skogsmark finns angivna i Naturvårds- förordningen § 19b. föreslog införande av biotopskydd i sitt betänkande (SOU 1990:38). Frågan hade väckts på grund av att gällande lagstiftning ansågs sakna lämpliga skyddsinstrument för vissa livsmiljöer för hotade djur- och växtarter. Bestämmelserna i 21 § skulle täppa till glappet mellan samrådsplikten i 20 § och reservatsinstrumentet enligt 7-12 §§. Den 20 § å ena sidan ger visserligen myndighet rätt att förbjuda ett arbetsföretag även om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Markägaren har också rätt till ersättning. Bestämmelsen är dock avsedd att användas endast undantagsvis. Naturreservat å andra sidan innebär oftast att staten förvärvar mark och är används i regel för att skydda större områden. Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 53 Regeringen förordade att beslut om biotopskydd skulle tas i det enskilda fallet, då konsekvenserna av generella bestämmelser var svåra att överblicka med tanke på bl.a. ersättningen. Utredningens uppfattning om att var en rimlig tidsplan och att antalet ersättningsfall skulle bli begränsade delades. Vid avgränsning av en biotop kunde givetvis hänsyn tas till hur omfattande intrånget skulle bli. Pengar skulle tas från anslaget för investeringar inom miljöområdet. Remissinstanserna höjde på sina håll ett varnande finger för att kostnaderna för ersättning skulle bli avsevärt större än vad utredningen förutsåg och att hanteringen med avgränsning och meddelande om beslut kunde bli särskilt administrativt tungt. behandlade förslaget före riksdagsbeslutet (1990/91:JoU30). De ansåg det vara väl avvägt. De delade rege- ringens och utredningens uppfattning om att de ersättningar som kommer att utbetalas till markägare troligen blir begränsade. Som framhölls i propositionen skulle pengarna tas från investerings- anslaget. Frågan om biotopskyddet behandlades också i prop. 1993/94:30 Strategi för biologisk mångfald. fick då ansvaret för genomförandet av biotopskyddet på skogsmark. Generellt biotop- skydd ansågs endast tillämpligt i jordbrukslandskapet där inga avgränsningsproblem förelåg. För skogslandskapet talade avgräns- ningsproblem, rättsäkerhetsaspekter och gällande ersättningsregler emot ett generellt skydd. anger i sina allmänna råd (SKSFS 1994:1) att områden som omnämns i NVL 21 § bör avse områden som inte är större än vad som är nödvändigt för att tillgodose biotopens skyddsbehov. I enstaka fall bör den kunna uppgå till fem ha. Det råder oenighet mellan och om ersättningsreglernas tillämpning. menar att för- budet mot skadliga företag inträder i och med att myndighetens beslut om biotopskydd vunnit laga kraft och att ersättning följaktligen skall utgå så snart ett beslut fattats. Om inte ersättningsfrågan avgörs i samband med beslutet om biotopskydd saknar kontroll över utgifterna. uppfattning är att ersättning borde 54 Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer utgå först då en markägare ansökt om undantag från ett förbud mot ett skadligt arbetsföretag och en sådan ansökan avslagits. Bestämmelserna om fasta fornlämningar finns i kulturminneslagens (KML) (lag 1988:950) andra kapitel. Definitionen av vad som är en fornlämning illustreras av ett rambegrepp som anger ett antal exempel på fornlämningar. Lagen är skriven så att den ger utrymme för tillkommande fornlämningstyper om uppfattningen förändras genom den arkeologiska eller historiska forskningens utveckling. Inte bara fornlämningen utan även ett område runt den, fornlämningsområdet, är skyddat. Alla fornlämningsområden omfattas av lagens bestämmelser oavsett om de är utmärkta på kartor eller ej. Det behövs inget särskilt beslut för att de skall gälla. Den ekonomiska kartan i skala 1:10 000 redovisar de fornlämningar som var kända vid kartläggningen. tar ställning från fall till fall om nyupptäckta läm- ningars lagskydd. Den som planerar ett ingrepp i en fornlämning eller ett fornlämningsområde ska samråda med och ansöka om tillstånd. kan då pröva om det allmänna intresset av att bevara en fornlämning skall väga över det enskilda intresset att utföra en åtgärd. Det är förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning. Skydd av fornlämning behöver inte innebära att området undantas från skogsbruk men det kan innebära restriktioner när det gäller vissa åtgärder, t.ex. maskinell markbered- ning. Det är markägarens skyldighet att ta reda på om en skogsbruks- åtgärd riskerar att påverka en fornlämning och informera eventuella anställda om det. Ersättning utgår ej om fornlämningen anses utgöra hinder i pågående markanvändning. Om tillstånd lämnas att exploa- tera mark med fornlämningar ställer vanligtvis villkor om arkeologisk undersökning som exploatören får betala. Om en tidigare okänd fornlämning upptäcks skall arbetet avbrytas och saken anmälas till . Föranleder upptäckten en undersökning Kap 4 Politik, lagstiftning och aktörer 55 bekostas denna som regel av . KML ger ett starkt skydd. Lagen är främst inriktad på punktobjekt. Men även areellt omfattande områden, t.ex. hackerörsområden (se avsnitt 3.4 och 7.4), är enligt lagens mening fasta fornlämningar. I miljömålet för skogspolitiken ingår att skogens kulturmiljö- värden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Det kan tolkas så att de kulturmiljövärden som inte täcks av KML skall värnas genom hänsyn enligt 30 § SVL. Ambitionsnivån på värnas ligger då på nivån att pågående markanvändning inte får avsevärt försvåras. Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som tecknas mellan staten genom och en skogsägare i syfte att bevara och utveckla ett områdes naturvärden.