sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i TF och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar skyddas särskilt i YGL. TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, kallad tillämpningslagen. YGL tillkom efter förebild av TF och den bygger på samma grund- läggande principer som denna. Principerna är bl.a. följande -etableringsfrihet -förbud mot censur och hindrande åtgärder -ensamansvar med meddelarskydd -särskild brottskatalog och -särskild rättegångsordning. Det skydd TF och YGL ger de olika medierna överensstämmer till stora delar men det finns också skillnader i skyddet som beror på mediernas särdrag. Så finns t.ex. beträffande radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd eller kabel ("genom etern") undantag från principen om etableringsfrihet, och beträffande filmer som skall visas offentligt finns undantag från förbudet mot censur. TF och YGL är delvis tillämpliga också på medier som är utländska, t.ex. radio- och TV-program som kommer från utlandet samt filmer och ljudupptagningar som importeras hit. Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är unikt vid en internationell jämförelse. Det ger yttran- defriheten till den del den utövas i de medier som omfattas av TF eller YGL ett stabilt skydd eftersom ändring av reglerna endast kan ske genom grundlagsändring. För yttrandefriheten till den del den inte omfattas av TF eller YGL, t.ex. när yttrandet framställs på en med enbart text och/eller stillbilder (se avsnitt 5.2.1), är Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet skyddet inte lika stabilt och detaljerat. Till skydd för yttrandefriheten i denna del gäller endast de mera allmänna reglerna i RF och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (). Som ovan angetts är varje medborgare enligt 2 kap. 1 § RF gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar och uttrycka tankar, åsikter och känslor. Denna frihet får emellertid inskränkas genom lag. Efter bemyndigande i lag får den också i vissa fall begränsas genom annan författning. Detta gäller också bl.a. in- formationsfriheten, mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Begränsningar får emellertid inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begränsning endast får göras för ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att den inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare anges att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § RF gäller särskilt för begränsning av yttrandefri- heten och informationsfriheten att sådan får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I paragrafen anges också att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och in- formationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Slutligen anges att meddelande av före- skrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Till skydd mot begränsningar av de grundlagsskyddade rättigheterna innehåller 2 kap. 12 § RF även regler om att förslag till lag rörande begränsning av rättigheterna skall vila från det att det första utskottsyttrandet anmäldes, om minst tio av riksdags- ledamöterna begär det. Om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för att anta förslaget, är det dock antaget. gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggspro- tokoll, som lag här i landet, och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. Konventionen innehåller i artikel 10 en regel till skydd för yttrandefriheten. Enligt artikeln skall envar äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt sägs innefatta åsiktsfrihet och frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Det anges vidare att utövandet av de i artikeln nämnda rättigheterna må underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder, som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprids, eller upprätthål- landet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Artikeln förhindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföre- tag. Bortsett från reglerna i RF och gäller inga särskilda regler till skydd för yttrandefriheten när den utövas i de medier som inte omfattas av TF eller YGL. Dessa grundlagar kan emellertid sägas indirekt erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer utanför deras tillämpningsområde. Det kan ju vara meningslöst att ingripa mot utgivningen av viss text på när samma text kan spridas straffritt genom tryck. Detta förhållande brukar kallas TF:s och YGL:s paraplyeffekt. För de medier som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpnings- områden gäller följande avvikelser från skyddet enligt dessa grund- lagar. Någon etableringsfrihet finns inte. Det finns alltså inget hinder mot krav på tillstånd för att driva viss verksamhet. Något förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder finns inte. De straff- och processrättsliga reglerna i allmän lag gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes lagstridighet. Vilka yttranden som är straffbara bestäms av och specialstraffrätten, och det straffbara området kan utvidgas genom stiftande av vanlig lag. Därvid gäller visserligen de ovan refererade reglerna i RF och men dessa ramar för lagstiftningen är tämligen vida och vaga. Enligt kan ansvar för brott utkrävas av såväl gärningsmän som av anstiftare och medhjälpare. Någon motsvarighet till den ansvarsfrihet och rätt till anonymitet för medverkande som gäller enligt TF och YGL finns alltså inte för yttranden i dessa medier. Förundersökning och åtal handläggs av polis respektive allmän åklagare, och rättegången innefattar inte juryprövning. Alla vanliga tvångsmedel kan tillämpas, och alla särskilda rättsverkningar av brott kan bli aktuella. Även talan om skadestånd på grund av yttranden handläggs enligt regler i allmän lag. Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 2.2De grundläggande principerna i TF och YGL Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF), sända ljudradioprogram och televisionsprogram genom tråd (3 kap. 1 § YGL) och att framställa och sprida filmer, vid- eogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar (3 kap. 8 § YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får inte krävas och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud (6 § lagen 1986:436 om näringsförbud). Beträffande rätt att sända radio- och televisionsprogram på annat sätt än genom tråd ("genom etern") råder däremot inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvensspektrum för att inte störningar skall uppstå i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § första stycket YGL föreskrivs därför att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns fr. o. m. i radio- och TV-lagen (1996:844). Denna lag gäller sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. För sändningar genom tråd gäller lagen endast om sändaren når fler än 100 bostäder. I 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen sägs att det krävs tillstånd enligt lagen för att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillståndskravet omfattar endast sändningar genom etern. Att sändningar i tråd eller kabel är tillståndsfria följer av YGL. Tillstånd krävs inte för viss sändning av sökbar text-TV och inte heller för vissa sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade. Enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen meddelar regeringen tillstånd att sända TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram. Tillstånd att sända närradio meddelas av Radio- och , och tillstånd att sända lokalradio meddelas enligt lokalradiolagen (1993:120) av Radio- och . Enligt 3 kap. 1 § radio- och TV-lagen får sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Ett sändningstillstånd får också förenas med bl.a. villkor om skyldighet att sända genmälen och att sända ett mångsidigt programutbud. Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå skall råda också för radiosändningar genom etern föreskrivs i 3 kap. 2 § andra stycket YGL att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet. Bestämmelser som syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikation finns i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Som en ytterligare garanti för största möjliga etableringsfrihet beträffande eterburna sändningar föreskrivs också i 3 kap. 5 § YGL att frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. Beträffande beslut av regeringen sägs i paragrafen att prövningen skall göras av domstol och endast behöver avse beslutets laglighet. (Det sist sagda innebär att prövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är tillräcklig från grundlagssynpunkt.) 2.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder Förbudet mot censur (1 kap. 1 § första stycket och 1 kap. 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL) innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsva- rande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får alltså ske först i efterhand. En annan sak är att utgivaren av en periodisk skrift eller ett samlingsverk kan granska inkomna bidrag och gallra bland dessa efter- som förbudet mot förhandsgranskning bara gäller ingripanden från det allmänna. Beträffande filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder som skall visas offentligt gäller dock ett undantag från förbudet mot förhandsgranskning. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL ges tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av sådana filmer. Med stöd av denna paragraf har i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram meddelats regler om granskning av filmer och videogram som skall visas offentligt. Gransk- ningen utförs av . Grundlagsstadgandet medger inte censur av filmer och videogram som sprids över disk, per postorder eller på liknande sätt. Av 3 kap. 2 § YGL följer att krav på innehållet i etersända radio- och TV-program får ställas endast med stöd av lag angående före- skrifter om tillstånd och villkor för att sända. Beträffande trådsändningar ges i 3 kap. 1 § andra stycket YGL tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program, i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet upplysning, den s.k. "must carry-principen", och om ingripanden mot sändningar som inriktas på våld, pornografi eller hets mot folkgrupp. Regler om tillstånd och villkor för sändning av ljudradio- eller TV- program genom etern finns, som tidigare nämnts, fr. o. m. i radio- och TV-lagen. Detta har stöd i 3 kap. 2 § första stycket YGL. Enligt 6 kap. 1 § radio- och TV-lagen skall den som sänder TV- program eller ljudradioprogram efter tillstånd av regeringen se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska stats- skickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Som framgått i det föregående kan regeringen även förena sändningstillstånd med andra villkor. Med stöd av 7 kap 4 § YGL har i 9 kap. 2 § radio- och TV- lagen föreskrivits att och TV genom granskning i efterhand övervakar om sända program står i överens- stämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Efterlevnaden av bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3, 4 och 10 §§ radio- och TV-lagen övervakas dock av Konsumentom- budsmannen, och sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 3 kap. 5 § radio- och TV-lagen skall inte granskas av och TV. Förbudet mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL) innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller annat medium, hindra framställning och spridning av skriften eller motsva- rande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL, på annat sätt än vad som är medgivet i TF och YGL, t.ex. genom beslag eller kon- fiskering av brottslig framställning. Som en del av förbudet mot censur och hindrande åtgärder finns också i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL en bestämmelse om att det allmänna, inte utan stöd i YGL, på grund av innehållet i en framställning, får förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer och ljudupptagningar. Här föreskrivs också att det allmänna inte utan stöd i YGL får förbjuda anläggande av trådnät för sändning av radioprogram på grund av innehållet i program. Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll hindrar det inte ingripanden som sker med hänsyn till t.ex. allmän ordning. (Räckvid- den av grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder behandlas i kapitel 8.) Principen om ensamansvar innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning enligt TF Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet eller YGL kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Vanliga straffrättsliga regler om ansvar för med- verkande tillämpas alltså inte. Ansvaret enligt TF och YGL för innehållet i en framställning kan till följd härav kallas exklusivt . Ansvaret är också successivt vilket betyder att det i första hand åvilar den som kan sägas stå närmast brottet (t.ex. utgivaren av en tryckt periodisk skrift) och om ansvaret inte kan utkrävas av denne åvilar det den som står närmast honom i ansvarskedjan (för en tryckt periodisk skrift ägaren). Slutligen är ansvaret även formellt i den meningen att ansvaret åvilar den i TF eller YGL angivne oavsett hur han bidragit till framställningens tillkomst och oavsett om han faktiskt känt till dess innehåll (beträffande det senare se 8 kap. 12 § TF och 6 kap. 7 § YGL). Utgivarens ansvar bortfaller dock om han var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att öva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som skall tillkomma honom (8 kap. 2 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL). Utgivare skall utses för tryckt periodisk skrift och för samtliga medier som regleras i YGL utom för ljudupptagningar. För dessa senare gäller att utgivare får utses. Uppgift om vem som är utgivare av en framställning skall beträffande vissa medier anmälas till myndighet och beträffande andra hållas tillgänglig för allmänheten på annat sätt. Vem som är utgivare skall framgå av tryckta periodiska skrifter, av filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt av ljudupptagningar för vilka utgivare utsetts. Framställning skall också bevaras efter att den offentliggjorts. Denna reglering av ansvaret för tryck- och yttrandefrihetsbrott har som en konsekvens att utredning och beivrande av sådana brott ofta kan ske förhållandevis snabbt och effektivt eftersom omfattande utredningar inte behöver göras av t.ex. vem som ansvarar för visst material på en stor tidningsredaktion. Detta kan ses som en fördel från yttrandefrihetssynpunkt. Reglerna om vem som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott är olika för olika medieformer, även om vissa grunddrag är desamma. För tryckt periodisk skrift skall finnas en utgivare som skall anmälas hos (5 kap. 2 och 4 §§ TF samt 2 kap. 2 § tillämpningslagen). Denne ansvarar för tryckfrihetsbrott som begås genom skriften. Om ansvar inte kan utkrävas av en utgivare ansvarar skriftens ägare. Därefter följer i ansvarskedjan den som tryckt skriften och utspridaren (8 kap. 1-4 och 10-12 §§ TF). Ansvaret för tryckfrihetsbrott genom icke periodisk skrift åvilar i första hand författaren, om han framträtt frivilligt som skriftens upphovsman. Om utgivare finns och frivilligt har framträtt, kan han göras ansvarig för samlingsverk när ansvar inte kan utkrävas av 100 Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet Utgivare som framträtt frivilligt kan också göras ansvarig för verk av en avliden författare. De följande stegen i ansvarskedjan är förläggaren, tryckaren och utspridaren (8 kap. 5-9 och 10-12 §§ TF). Radioprogram skall enligt 4 kap. 1 § första stycket YGL ha en utgivare. Beträffande sändningar av radioprogram med tillstånd av regeringen enligt radio- och TV-lagen, alltså etersända ljudradiopro- gram som sänds till hela landet eller till utlandet och etersända TV- program, gäller att uppgift om vem som är utgivare skall antecknas i ett register hos programföretaget. Registret skall hållas tillgängligt för allmänheten (3 kap. 1 § tillämpningslagen). Enligt 3 kap. 2 § tillämp- ningslagen kan beträffande program som direktsänds beslutas att den som framträder i programmet själv skall ansvara för yttrandefrihetsbrott som han begår. Beslutet skall meddelas de berörda före sändningen och antecknas i registret. Om så inte sker är beslutet utan verkan. Be- träffande sändningar i närradio och lokalradio, s.k. sammanställda radiotidningar (dvs. en radiotidning som innehåller material från flera förlagor), andra trådlösa sändningar av radioprogram och andra trådsändningar än vidaresändningar m.m. finns närmare regler i 3 kap. 3-18 §§ tillämpningslagen om anmälan av utgivare m.m. För radiopro- gram ansvarar i första hand utgivaren och i andra hand den som bedriver sändningsverksamheten (6 kap. 1 och 2 §§ YGL). För filmer skall finnas utgivare (4 kap. 1 § YGL). Av en film skall framgå vem som är utgivare (4 kap. 4 § YGL). Film som framställts här och är avsedd för spridning här skall också vara försedd med uppgift om vem som låtit framställa den samt om när, var och av vem exemplaren framställts (3 kap. 13 § YGL). Ansvaret för yttrandefrihets- brott åvilar i första hand utgivaren och i andra hand den som låter framställa filmen. Om en film saknar den i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgiften om vem som låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd adress i och inte kan påträffas här under rättegången, ansvarar den som sprider filmen i stället (6 kap. 1 och 2 §§ YGL). Detsamma gäller om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa filmen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider filmen känner till detta. Beträffande ljudupptagningar gäller enligt 4 kap. 7 § YGL att utgivare får utses och att det i lag får föreskrivas att utgivare skall utses. Anledningen till att man i YGL skapat denna möjlighet att välja om utgivare skall utses är att produktion av ljudupptagningar i många fall i praktiken inte kan föranleda straff- eller skadeståndsansvar. Ett exempel på detta är instrumentalmusik. Enligt 4 kap. 1 § tillämpnings- lagen skall sammanställda kassettidningar ha en utgivare. Denne skall anmälas till . Om utgivare utsetts för en ljudupp- tagning ligger ansvaret på denne. Föreligger enligt lag skyldighet att utse utgivare är ansvarsreglerna desamma som för filmer. Det yttrandefrihetsr ättsliga systemet 101 utsetts utan att skyldighet därtill enligt lag förelåg, åvilar ansvaret sekundärt den som har utsett utgivaren. Har utgivare inte utsetts, åvilar ansvaret i första hand upphovsmannen och den som framträder i upp- tagningen. Följande steg i ansvarskedjan är framställare och spridare (6 kap. 3-5 §§ YGL). Med meddelarskydd avses här meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare/upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande nyssnämnda personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovs- mannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som till- handahållit framställningen för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Som angetts tidigare innebär principen om ensamansvar att straffrihet råder för andra medverkande till en framställning än den som bär ensamansvaret för den. (Se dock nedan.) Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande ( meddelarfrihet ) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte ( anskaffarfrihet ) föreskrivs i 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då annan medverkande till en grund- lagsskyddad framställning kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.