sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — På samma sätt som man hanterar ett tjänstebrev som har skickats hem till en befattningshavare vid myndigheten skall man betrakta sådana brev som har skickats till tjänstemannens privata e-postadress. Bestämmelsen i tredje stycket gällande lydelse har flyttats till 11 §. Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbe- handlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. En handling anses upprättad hos en myndighet, när den har expedierats. Handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbe- handlats av myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. 486 SOU 1996:40 s. 63. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 615 I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses upprättad, 1.diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när hand- lingen har färdigställts för an- teckning eller införing, 2.dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut, när beslutet har av- kunnats eller expedierats, 3.annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos eller kyrkomötets utskott, eller kom- muns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande. Följande undantag gäller från vad som föreskrivs i första stycket. 1.Domar och andra beslut, som enligt föreskrift skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra handlingar i vad de hänför sig till sådana beslut, anses upprättade när beslutet har avkunnats eller expedierats. 2.Andra protokoll och därmed jämförliga anteckningar anses upprättade, när handlingen har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt, dock inte protokoll hos eller kyrkomötets utskott, riks- dagens eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bere- der till avgörande. Rekvisitet upprättad finns kommenterat i den allmänna motiveringen (se avsnitt 16.4). Vårt förslag innebär inte något nytt vad gäller synen på upprättade handlingar, utöver den nya definitionen av handlingsbegreppet. En elek- tronisk handling anses också upprättad när den har expedierats, dvs. skickats till någon. Den får också anses upprättad om den via nät läggs ut på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för andra. 616 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Undantagen under punkterna 1 och 2 i förslaget är desamma som tidi- gare. Uppgifter i diarier osv. faller numera vid sidan av handlingsbe- greppet, och undantagsbestämmelsen här behövs inte längre (se 2 §). Har organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndig- hetsorganisation överlämnat hand- ling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller fram- ställt handling för sådant överläm- nande, skall handlingen ej anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträda som självständiga i för- hållande till varandra. Har ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller en liknande myndighetsorganisation överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, skall hand- lingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till var- andra. Förslaget till ny lydelse av bestämmelsen innebär endast en viss moderni- sering av texten. Hos myndighet tillkommen minnes- anteckning som ej har expedierats skall ej heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upp- rättad anses som allmän handling hos myndigheten, om den icke tages om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås prome- moria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till en- dast för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. Uppgifter som har antecknats eller införts endast för ett ärendes före- dragning eller beredning är inte allmänna om de inte har tillfört ärendet något i sak. Inte heller uppgifter i utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse eller uppgifter i någon annan där- med jämställd handling är all- männa. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 617 Utkast eller koncept till myn- dighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som ej har expedierats anses ej som allmän handling, såvida den icke tages om hand för arkivering. Uppgifter som har tagits om hand för arkivering eller som före- kommer i handlingar som har ex- pedierats är dock alltid allmänna. Bestämmelsen innehåller precis som tidigare de kanske viktigaste undan- tagen från allmänhetens rätt till insyn. Regeln i första meningen avser så- dant som tidigare betecknades minnesanteckning. Den nya lydelsen är i första hand föranledd av den nya begreppsapparaten, och den är inte äm- nad att medföra några sakliga nyheter. Bestämmelsen tar sikte direkt på uppgifter, eftersom det inte bara är uppgifter i handlingar som kan före- komma inför ett ärendes föredragning eller beredning. Även register eller datorprogram kan användas t.ex. för att göra beräkningar av olika slag eller framställa statistik. Varken datorprogram eller andra uppgiftssamman- ställningar som har tillkommit enbart för att användas i beredningsarbetet är allmänna. Precis som enligt gällande rätt blir de dock allmänna om de tillför ärendet något i sak. Om en handling med uppgifterna har expedierats eller arkiverats blir uppgifterna liksom tidigare allmänna. Det framgår av den föreslagna bestämmelsens andra stycke. Utkast eller koncept är – precis som – inte heller allmänna. Utan undantaget skulle alla uppgifter som t.ex. förs in i myndighetens ord- och textbehandlingssystem vara allmänna . Det är inte meningen. Preliminära utkast till skrivelser, beslut m.m. är inte allmänna. En god ordning kännetecknas av att utkast och koncept hålls åtskilda från hand- lingar som är upprättade och därmed allmänna. Ännu torde det vara vanligt att de handlingar som upprättas hos myndigheterna kräver manuellt under- tecknande. I så fall har alla uppgifter i myndighetens ord- och textbehand- lingsprogram karaktär av utkast eller koncept, eftersom handlingen inte är komplett utan underskriften. Om det undertecknandet ersätts av digitala signaturer eller liknande, bör de handlingar som har fått sin slut- liga utformning genom ett sådant förfarande läggas i särskilda s.k. biblio- tek där de kan visas för allmänheten. Uppgifter i databaser har inte utkast- karaktär – de blir allmänna. Om utkast eller koncept expedieras eller arkiveras blir de allmänna. 618 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Våra förslag beträffande arkivlagen innebär bl.a. att allmänna uppgifter skall anses tillhöra arkivet så fort de blir allmänna. När det gäller just uppgifter i minnesanteckningar, utkast eller koncept avgörs emellertid inte frågan om de är allmänna förrän myndigheten tar ställning till om de skall arkiveras. är de således inte allmänna och omfattas inte heller av arkivreglerna. Handling som förvaras hos myn- dighet endast som led i teknisk be- arbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses ej som allmän handling hos den myndigheten. Uppgifter som finns i en myndighets förvar endast som ett led i en tek- nisk bearbetning eller teknisk lag- ring för annans räkning är inte all- männa hos den myndigheten. Upp- gifterna blir inte heller att anse som allmänna hos den myndighet som har tillhandahållit dem endast på grund av att de i samband med eller efter åtgärden återlämnas till den myndigheten. Bestämmelsen motsvarar gällande 6 § tredje stycket och 10 §. Den nya lydelsen innebär enbart en redaktionell samordning av dessa. Som allmän handling anses ej 1.brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran av medde- lande, 2.meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upp- rättats hos myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genom myn- digheten, Sådana uppgifter är inte allmänna som ingår i 1.brev, telegram eller någon annan sådan handling som har inlämnats till eller upprättats hos en myndighet endast för be- fordran av meddelande, 2.meddelande eller någon annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos en myndig- het endast för offentliggörande i en periodisk skrift som utges genom myndigheten, SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 619 3.tryckt skrift, ljud- eller bildupp- tagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myn- dighet uteslutande för ändamål som angivits, 4.upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upp- tagningen förvaras hos myndig- het där den ursprungliga hand- lingen ej skulle vara att anse som allmän. Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek tillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndig- het. 3.tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar samt andra handlingar och databaser som ingår i bibliotek, 4.handlingar och databaser som från en enskild har tillförts en myndighet uteslutande för för- och vård eller forsk- nings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upp- gifter som annars har överläm- nats till en myndighet uteslu- tande för ett sådant ändamål. Bestämmelserna under punkterna 1 och 2 gäller enbart uppgiftssamman- ställningar som har handlingskaraktär (dvs. ett av utställaren bestämt inne- håll). Den nya lydelsen av dessa innebär inga sakliga nyheter. Biblioteksregeln enligt förslaget i punkten 3 omfattar däremot både handlingar och andra typer av databaser. Regeln har gjorts teknikneutral, och därför behövs inte längre någon särskild bestämmelse för material som har elektronisk form. Förutom traditionella skrifter omfattas elektroniskt material av biblio- tekskaraktär, t.ex. böcker eller praxissamlingar på cd-rom eller elektroniskt 620 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 material som finns i myndighetens elektroniska arkiv. Det bör inte heller när det gäller biblioteksmaterial ha någon betydelse vilken form materialet har för bedömningen av om det är allmänt eller inte. Om man är osäker på hur visst elektroniskt material skall bedömas, bör man fråga sig hur det skulle ha betraktats om det i stället hade haft tryckt form och funnits i myndighetens bokhylla. Undantagsbestämmelsen i andra stycket fyller inte längre någon funk- tion eftersom tillgänglighetsprincipen har tagits bort. Om en myndighet har avtalat med en annan myndighet eller någon annan om att få söka eller hämta uppgifter elektroniskt, innebär inte detta att alla uppgifter som där- med blir möjliga att nå blir allmänna även hos den andra myndigheten. (Däremot är myndigheten skyldig att bistå allmänheten med att hämta så- dana uppgifter hos andra myndigheter, om det kan ske med en enkel ar- betsinsats. Se förslaget till ny lydelse av 15 kap. 4 § 3 st. De uppgifter som hämtas och tillförs de uppgiftssamlingar som tillhör myndigheten blir naturligtvis allmänna även hos den myndigheten. Den som begär att få ta del av all- männa uppgifter skall precisera sin begäran så att det är möjligt att finna den handling där uppgifterna ingår eller utföra den sökning eller sammanställning som annars krävs för att uppgifterna skall kunna tas fram. Den föreslagna bestämmelsen innebär att gällande rätt lagfästs. I praktiken krävs det att den som begär att få ut en allmän handling kan precisera sin begäran så att myndigheten med en enkel arbetsinsats kan hitta handlingen. En begäran kan naturligtvis också avse en samling av handlingar som myndigheten har, t.ex. akter eller domböcker, eller flera separata hand- lingar. Kravet att en begäran skall vara preciserad kan antas få ökad bety- delse i en elektronisk miljö. Det blir nästan omöjligt att söka efter uppgif- ter på måfå. Den som begär uppgifter ur en handling som har elektronisk SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 621 form måste ge så mycket ledning att myndigheten med hjälp av sina dator- program kan hitta handlingen. Den som begär uppgifter ur databaser kan typiskt sett vara ute efter två skilda saker. I det ena fallet vill den sökande se hela databasen (diariet, registret osv.) eller delar av den. Det handlar om fall där den enskilde inte i första hand letar efter uppgifter som han i förväg känner till förekomsten av, utan han vill helt enkelt se efter om det har kommit in t.ex. något ärende eller någon skrivelse som är av intresse. Sådana databaser som har till huvudsakligt syfte att hålla ordning på handlingar, t.ex. inkommande handlingar, bör i regel inte innehålla uppgifter som kan bli föremål för sek- retess (jämför 15 kap. 2 § 2 st. sekretesslagen som anger att uppgifter som kan bli föremål för sekretess skall särskiljas så att resten av registret kan lämnas ut). I dessa fall räcker det givetvis att sökanden begär att få se den specifika databasen, någon ytterligare precisering behövs inte. Detta gäller både för och elektroniskt förda databaser. I det andra fallet vill sökanden ha en viss konstellation av uppgifter t.ex. ur ett register. Manuellt förda databaser har i regel en begränsad om- fattning och kan därför oftast lämnas ut så som de ser ut på papperet (efter sedvanlig sekretessprövning), och den enskilde får söka själv, t.ex. i ett dagboksblad. När det gäller manuellt förda databaser är sökverktygen of- tast mycket rudimentära. De består ofta i att uppgifterna har ordnats efter ett visst kriterium, t.ex. datum eller efternamn. Några egentliga samman- ställningsmöjligheter kan man inte heller tala om. Uppgifterna får sökas en och en och antecknas. Uppgifter i elektroniskt förda databaser kan ofta sökas och samman- ställas mycket effektivt. Begränsningen ligger i datorprogrammet. Här är det inte säkert att myndigheten kan lämna ut hela databasen för fri sökning. Varje utlämnande skall i princip föregås av en sekretessprövning (frågan om preliminära sekretessbedömningar har diskuterats i den allmänna moti- veringen avsnitt 18.9). Det är bara i sådana fall där man kan vara säker på att några sekretessregler inte är tillämpliga som hela databasen kan lämnas ut för fri sökning; som nämnts ovan gäller detta t.ex. myndigheters diarier. I annat fall får den sökande helt enkelt ange den uppgiftssammanställ- ning som önskas. Man kan inte begära att allmänheten skall kunna ange den exakta sökvägen utan det blir upp till myndigheten att avgöra om sammanställningen kan göras. 622 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar taga del därav, så att hand- lingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tagas i anspråk för ljudöverföring. Kan handling ej tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får läm- nas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i av- skrift eller kopia. Myndighet är icke skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter. I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket föreligger ej heller sådan skyldighet, om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos när- belägen myndighet. Om någon begär att få ta del av allmänna uppgifter som får lämnas ut, skall myndigheten genast, eller så snart det är möjligt, utan avgift på stället 1.tillhandahålla den handling där uppgifterna ingår så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt, eller 2.ta fram de begärda uppgifterna ur en databas, om det kan ske med användning av de tekniska hjälpmedel som myndigheten har eller annars utan nämn- värda kostnader. Handlingar och uppgifter som till- handahålls på stället får även skri- vas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan en handling inte tillhandahållas utan att uppgif- ter som inte får lämnas ut röjs, skall handlingen i övriga delar göras till- gänglig för sökanden i utskrift eller kopia. Motsvarande gäller om uppgifter ur databaser. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling på stället eller ta fram uppgifter ur en data- bas, om det möter betydande hin- der. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 623 Offentlighetsprincipen erbjuder två vägar för den som vill ta del av all- männa uppgifter, varav den ena är på stället, gratis. Bestämmelsen finns kommenterad i den allmänna motiveringen, se avsnitt 18.5. Bestämmelsen om tillhandahållande av uppgifter har delats upp i två mo- ment eftersom uppgifter enligt den nya begreppsapparaten kan förekomma i två typer av sammanställningar; handlingar och databaser. Precis som tidigare är det myndigheten som avgör om uppgifterna skall tillhandahållas på papper eller på skärm. Det krav som man har uppställt i gällande praxis på att en handling skall kunna tas fram med rutinbetonade åtgärder behövs inte längre när det gäller de uppgiftssammanställningar som vi har kallat handlingar. Handlingar skall alltid tas fram på begäran, oavsett om det är enkelt eller svårt (det finns dock undantag om det möter betydande hinder, se nedan). Beträffande andra uppgiftssammanställningar (uppgifter i databaser) kan det förekomma mer kvalificerade krav på sammanställningar från all- mänheten; detta gäller i stort sett uteslutande sådana som har elektronisk form. Myndigheten är i första hand skyldig att ta fram och presentera de sammanställningar som den kan göra med hjälp av sin tekniska utrustning, med tillgängliga datorprogram osv. Därutöver är myndigheten skyldig att göra de sammanställningar som kan åstadkommas utan nämnvärda kostna- der. De extra åtgärder som myndigheten måste vidta för att ta fram sådana sammanställningar som den normalt inte gör, kan alltid översättas i kost- nader. Det kan ofta vara kostnader i form av den ordinarie personalens ar- betstid omsatt i pengar, eller insatser av personer som är specialutbildade och t.ex. kan programmera. Kostnaderna kan också hänföra sig till inköp av kompletterande programvara. Var gränsen går för myndighetens skyl- digheter har kommenterats ytterligare i den allmänna motiveringen, avsnitt 17.4. Däremot kan myndigheten inte räkna med kostnaden för den tid det tar att göra sekretessbedömningar av nya uppgiftskonstellationer. Om myndigheten på begäran gör sammanställningar som går utöver vad som ryms inom nämnvärda kostnader, handlar det – precis som – inte om uttag enligt 2 kap. TF utan om utlämnande av förädlade uppgifter. För sådant kan myndigheten givetvis ta betalt även i fortsättningen. 624 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Allmänhetens rätt att skriva av m.m. Inga förändringar har föreslagits när det gäller allmänhetens rätt att skriva av, avbilda eller spela av allmänna uppgifter. Hinder på grund av sekretess Kan en handling inte lämnas ut i sin helhet därför att det finns sekretessbe- lagda uppgifter i den, skall den – precis som enligt gällande rätt – tillhan- dahållas i övriga delar. En handling kan då aldrig visas i original eftersom de sekretessbelagda uppgifterna måste döljas. När det gäller ma- nuella handlingar torde det vanligaste vara att originalhandlingen kopieras sedan de sekretessbelagda uppgifterna har täckts över. Man kan givetvis förfara på samma sätt med handlingar som har elektroniskt form – dvs. först skriva ut dem på papper, sedan täcka över och kopiera. Beträffande elektroniska handlingar kan man alternativt utesluta uppgifterna redan i utskriften. Det är viktigt att det ändå framgår att uppgifterna finns där, men att de inte lämnas ut på grund av sekretessen. Motsvarande gäller för data- baser, respektive elektroniska. – När det gäller uppgifter som har elektronisk form finns det ett särskilt krav på myndigheten att hålla uppgif- ter som är sekretessbelagda åtskilda från sådana som är offentliga (se 15 kap. 9 § sekretesslagen). Möjligheten att få ut delar av en handling i form av en avskrift torde inte längre fylla någon praktisk funktion och har därför inte tagits med i lagen. Det kan emellertid inte helt uteslutas att utlämnande kan ske även i den formen i vissa speciella fall. Ingen förändring är avsedd när det gäller myndigheternas möjligheter att neka ett utlämnande av en handling med hänvisning till att det föreligger betydande hinder. Om myndigheten kan ta fram begärda uppgifter med hjälp av de tekniska hjälpmedel den har är den i princip skyldig att göra det, även om det i och för sig för med sig kostnader för myndigheten (jämför första stycket). Skulle det emellertid uppstå mycket stora kostna- der, t.ex. därför att stora delar av verksamheten vid myndigheten måste stå still medan uppgifterna tas fram, får det anses föreligga sådana betydande hinder att myndigheten inte är skyldig att tillmötesgå begäran. Någonstans går det alltså en gräns även för vad myndigheten är skyldig att utföra med de hjälpmedel man faktiskt har. SOU 1997: 39 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen 625 Som framgår av kommentaren till 2 § behövs inte längre bestämmelsen i gällande 12 § sista meningen. En myndighet som har tekniska möjligheter att hämta allmänna uppgifter hos en annan myndighet är dock skyldig att hjälpa en enskild att hämta sådana uppgifter om det kan ske utan större kostnad eller olägenhet. Detta framgår av förslaget till 15 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen. Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fast- ställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som har angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhan- dahållas på stället. Begäran att få avskrift eller ko- pia av allmän handling skall be- handlas skyndsamt. Den som begär det har även rätt att mot en fastställd avgift i utskrift, kopia eller elektronisk form få ut en handling eller uppgifter ur en databas, allt till den del uppgif- terna får lämnas ut. Myndigheten är dock inte skyl- dig att framställa kopior av kartor, ritningar, bilder eller andra lik- nande handlingar om det möter svårigheter och handlingen kan tillhandahållas på stället. En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla uppgifter i elektro- nisk form om det finns en särskild bestämmelse i lag eller annan för- fattning som förbjuder detta eller om det möter betydande hinder. Datorprogram behöver aldrig till- handahållas i elektronisk form. En begäran att få ut en allmän uppgift i någon av de angivna for- merna skall behandlas skyndsamt. 626 Författningskommentarer: Tryckfrihetsförordningen SOU 1997: 39 Bestämmelsen reglerar den andra möjligheten som allmänheten har att få del av allmänna uppgifter. Det som karakteriserar utlämnande enligt be- stämmelsen är att uppgifterna inte bara presenteras för den som begär det, utan att sökanden också får uppgifterna med sig i en eller annan form.