sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Ökade kunskaper om kemikaliers miljöfarlighet är en förutsättning för att förbättra de mindre företagens situation Ett enskilt företag omges av en rad aktörer t.ex. kunder, anställda, arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer, myndigheter, finansinstitut och massmedier. Det är alltså inte enbart marknadens kund/leverantörförhållande som påverkar företaget. Det finns fall där mångåriga kunder helt plötsligt ställer småföretagen inför andra krav på receptur eller kvalitet - krav som företagen inte kunnat motsvara eftersom de inte haft den beredskapen eller kompetensen. I takt med att miljöintresse och miljökrav ökar i samhället kommer företaget också att påverkas via de övriga aktörer- na. i ett något längre perspektiv är det viktigt för företaget att kunna utveckla en egen miljöprofil om före- taget ska klara sig i konkurrensen. Det föreligger stort behov av stöd på kemikalieområdet främst till små och medelstora företag. Sådant kunskaps- och kompetensstöd kan kanaliseras på olika vägar. Det finns exempel på lyckade företroendeskapande kemikaliein- riktade projekt där småföretag deltagit t.ex. Kemikaliesvepet i och Miljöresurs i och Jönkö- pings län. Man bör i stor utsträckning ta lärdom eller erfarenheter från dessa och liknade projekt när det gäller kompetens- och kunskapsstöd till småföretag. Det är viktigt med kommunikation och dialog i sådana projekt om de ska bli förtroendeskapande och framgångsrika. Åtgärd er på nationell nivå 183 Kunskaps- och kompetensstöd behöver ges olika inrikt- ningar De mindre företagen har först och främst behov av in- formation om var det finns sakkunskap att tillgå för att få hjälp med kemiska hälso- och miljöproblem eller förebyg- gande av sådana. Ett informationsstöd om lämplig sakkunskap kan organise- ras genom att en hänvisningsservice utvecklas. Denna service ska först och främst gå ut på att ge upplysningar om var sakkunskap kan hämtas, dvs. tämligen rak och snabb information som inte ska kosta mycket att anlita. Småföretagaren är oftast en person med många olika funktioner i företaget och har därmed begränsat tidsut- rymme för varje funktion. Poängen med en hänvisnings- service är därför att frågeställaren får direkt svar på sin fråga så att personen i fråga snabbt kan agera vidare för att söka lämplig sakkunskap. finns inom , , en sådan verksamhet i liten skala. Många mindre företag behöver grundläggande kunskaper om kemiska risker och om hur dessa kan motverkas. Vidare behövs information och upplysning i lagstiftnings- frågor samt om läget när det gäller det internationella kemikaliearbetet. Det behövs också utbildningsinsatser som inriktar mot miljöanpassade produkter och varor. Hänvisningsservice och utbildningsinsatser kommer att leda till behov av sakrådgivning i kemikaliefrågor och teknikrela- terade kemikaliefrågor. finns en relativt begränsad tillgång till sådan rådgivning. Här finns ett stort behov av 184 Åtgärder på nationell nivå denna slags kompetens som finns enbart hos vissa branschforskningsinstitut och ett begränsat antal konsult- företag. Vi vill att ansvaret för att denna slags kompetens kommer till stånd, först och främst ska ligga på småföretagen själva. Det är dessa som är efterfrågare och mottagare av sakråd- givning. Först då efterfrågan uppstår kommer andra aktörer att kunna satsa på att ge sakrådgivning. Vår slutsats är att industrins branschorganisationer bör stödja denna slags rådgivning på lämpligt sätt först och främst genom information om tillgänglig sådan kompetens. Det kan förväntas ett stort utvecklingsbehov för denna slags rådgivningsverksamhet. Den kunskap och kompetens som finns på arbetsmiljöområdet bör utnyttjas. Vi tycker att kunskapsstödet först och främst bör vara ett övergripande ansvar för de specifika branschorganisationer- na. Kemikontoret har t.ex. inrättat småföretagarservice för rådgivning och kunskapsstöd i kemikaliefrågor. När det gäller stöd och vägledning till småföretagen har Plast- och kemibranscherna tillsammans med Verkstadsindustrier och initierat ett teknikspridningsprojekt, LINK. Pro- jektet stöds av , . Plast- och Kemibranscherna har även ett avtal med för utveckling och spridning av miljödeklarationer för små och medelstora företag. har gett ut "". En annan väg är att integrera kemikaliestöd i andra slags stödformer riktade till företag t.ex. via . genomför utbildningar inom t.ex. miljöled- ningsstöd riktade bl.a. till mindre företag. Myndigheterna bör medverka på lämpligt sätt med stöd särskilt till småföretagen i deras kemikaliearbete t.ex. via det Åtgärd er på nationell nivå 185 regionala arbetet enligt nätverksmodellen som vi föreslår i avsnitt 5.2. Goda exempel bör belönas I flera länder har det utvecklats premieringssystem där myndigheterna uppmärksammar företag som gör särskilt stora insatser för att minska belastningen på hälsa och miljö från den egna verksamheten. Det kan avse såväl utsläpps- minskningar som produkter med mindre miljöbelastande innehåll. Premieringssystem anses kostnadseffektiva av de inblandade myndigheterna. De har som regel medfört avsevärda vinster för miljön för en ringa arbetsinsats från myndigheterna. Premieringssystem är en viktig del av näringslivets verk- samhet. På en marknad med hård konkurrens är det ett tungt marknadsföringsargument att bli utpekad som ledande i något avseende som är viktigt för kunden, t.ex. pris, säkerhet eller service. Det marknadsdrivna miljöarbetet bör utnyttja dessa mekanismer för att ytterligare stimulera utvecklingen av miljöanpassade kemikalier och varor. I det nya arbetssätt som vi föreslår kan premieringssystem spela en viktig roll. Myndigheterna bör kunna bidra genom att t.ex. utmana företag och organisationer. Ett exempel är Kemikalieinspek- tionens och projekt rörande nickelkad- miumbatterier. Man bör också mer systematiskt pröva andra modeller, t.ex. att utse årets miljöföretag, att belöna "grön kemi" eller att utfärda miljödiplom. Vi anser att Kemikali- einspektionen bör få i uppdrag att ta fram förslag till sådana premieringssystem. 186 Åtgärder på nationell nivå Andra styrmedel i kemikaliepolitiken Vi anser att ekonomiska styrmedel är befogade att använda jämte andra styrmedel för att minska användningen av farliga kemikalier för vilka det finns substitut i syfte att påskynda en utveckling till rena och enkla varor. Vi har närmare beskrivit en lämplig strategi för ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet i avsnitt 4.14. I bilaga 2 belyses använda styrmedel och deras betydelse för måluppfyllelsen. En iakttagelse som kan göras är att ett styrmedel ofta förutsätter ett eller flera andra styrmedel. Det framgångsrika arbetet med halveringsprogrammet för bekämpningsmedelsanvändningen understryker snarare att det behövs en samverkan mellan styrmedlen. Vi anser att det framförallt är i det varugruppsinriktade arbetet som det kan vara lämpligt att använda ekonomiska styrmedel. Det kan t.ex. ha utvecklats ett bättre miljöanpas- sat substitut inom en viss varugrupp. Ett högre pris kan göra att varan inte kan konkurrera med andra, från miljö- synpunkt sämre, varor. Det kan då vara befogat att använda ekonomiska styrmedel för att ge den bättre varan möjlighet att etablera sig på marknaden. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att föreslå hur och när ekonomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetssättet. Vi har också övervägt en lösning som tar sikte på att få till stånd en obligatorisk kemikalieförsäkring - en ansvarsför- säkring för kemiska produkter som förs in på marknaden av tillverkare och importörer av kemikalier. Syftet med denna försäkring skulle vara att därigenom åstadkomma en minskning av mängden från miljö- eller hälsosynpunkt farliga eller osäkra kemikalier, en bättre kontroll av de produkter som säljs eller används samt bättre Åtgärd er på nationell nivå 187 ekonomiska ersättningsmöjligheter för den som drabbas av de kemiska produkternas negativa effekter. Premierna skulle därför kunna sättas efter den bedömda risken med de kemiska produkterna. Vi har av tidskäl inte haft möjlighet att gå närmare in på förslaget eller frågor kring detta. Frågan har utretts bl.a. av ( SOU 1993:78). Vi anser att en kemikalieförsäkring kan vara ett instrument i kemikaliepolitiken och att försäkringsfrågan därför återigen bör ses över. 5.6 En modell för en hållbar kemikalieanvändning Kemikaliemodellen används av företagen i kemika- liearbetet. När det gäller kemikalier handlar försiktighetsprincipens tillämpning om att minska risker från användningen av kemikalier med misstänkt hälso- och miljöpåverkan. används många kemikalier vars hälso- och miljöpåverkan är okänd. Att använda försiktighetsprincipen i kemikalievalet är ett sätt att vara förutseende istället för att i efterhand förbjuda och restaurera. Detta bör genomsyra arbetet för en hållbar uteckling. Försiktighetsprincipen har etablerats i internationella överenskommelser . 188 Åtgärder på nationell nivå vidare i tillämpningen av denna princip krävs förtyd- liganden av hur, när och av vem den ska tillämpas. En modell för hur detta kan ske i det dagliga arbetet utvecklas nedan. Modellen kan användas som en vägled- ning för företagen i kemikaliearbetet. 1)Eftersträva så enkla och rena varor som möjligt. 2)Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt. 3)Varor ska inte innehålla stoppämnen (organiska lång- livade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly) eller ämnen som ger upphov till bildning av stoppämnen. Varor ska inte heller innehålla av människan framställda cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstör- ande inklusive fortplantningsstörande ämnen. 4)I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas. Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produk- tionsprocessen som ett mellansteg. 5)Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske av stoppämnen eller ämnen framställda av människan som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormon- störande inklusive fortplantningsstörande. 6)För de ämnen som används eller uppkommer i någon del av varans livscykel ska företagen visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att varan är säker för sin användning på både kort och lång sikt. 7)Utbytet av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och miljö- synpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig be- dömas på basen av tillgänglig kunskap. Åtgärd er på nationell nivå 189 Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex. -att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen som är snabbare än nedbrytningen -att de är väl undersökta med avseende på hälso- och miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikali- ens uppträdande i varan eller i processen under hela varans livslängd liksom de utsläpp till miljön som kan uppstå i olika led. 5.7Konsumenter och inköpare ställer krav Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ge allmän- heten och näringslivets inköpare och produk- tutveck lare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor Kemikalieinspektionen och ut- vecklar gemensamt information till Grön Databas. Tyngdpunkten i miljöarbetet har alltmer förskjutits mot varorna och de problem som uppkommer när de används eller när de har förbrukats. Därvid har också miljökrav vid upphandling kommit att få en allt större betydelse för utvecklingen mot mindre farliga produkter. Företag, offentliga verksamheter och enskilda konsumenter tar i allt större utsträckning hänsyn till riskerna för hälsa och miljö med varan när de gör sina upphandlingar. Denna utveckling sker genom att organisationer och enskil- da frivilligt tar ett ansvar för konsekvenserna av sin verk- samhet. 190 Åtgärder på nationell nivå Beslut om miljöhänsyn vid upphandling har fattats i före- tagen och för den offentliga verksamheten på olika lokala och regionala nivåer. Därigenom bidrar de också aktivt till att driva på utvecklingen mot kretsloppsanpassade varor. Ett sådant ansvarstagande är helt i överenstämmelse med andan i Agenda 21-arbetet och med ansvarsfördelningen enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Regeringen har gett i uppdrag att beställa utbildning från och Kemikalieinspektionen avseende miljöanpassad upphand- ling för inköpare vid de statliga myndigheter som håller på att införa miljöledningssystem. Vi bedömer att miljökrav vid upphandling och inköp kommer att vara en central del i det framtida miljöarbetet. Vår slutsats är att åtgärder därför behöver vidtas från sam- hällets sida för att stödja och underlätta en vidareutveckling och ökad utbredning av upphandling med miljökrav. Det är också viktigt att påvisa motiven för och det angelägna i detta arbete. Vi anser att miljökrav generellt ska vägas in vid offentlig upphandling. Också övriga konsumenter bör uppmuntras att ställa miljökrav vid upphandling eller inköp. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen, som ett led i arbetet med miljökrav i upphandling, får i uppdrag att ge allmän- heten och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor. Vi har erfarit att på regeringens uppdrag tar fram ett förslag till Grön Databas i syfte att nå ut brett till allmänhet med information som rör varors miljöpåver- kan. Databasen ska användas i informationsarbete på nivå samt i organisationer och på myndigheter. Åtgärd er på nationell nivå 191 Vår bedömning är att databasen kan utgöra en strategisk länk i kemikaliearbetet vad gäller att sprida information till konsumenter. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen och Konsu- mentverket gemensamt utvecklar information till Grön Databas. Vi anger i avsnitt 2.2 att de av oss föreslagna målen ska brytas ner till åtgärdsmål som är användbara för konsumen- ten. Vi anger också att myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndigheter och företagen bör bryta ner målen till egna verksamhetsmål. Vi anser att ansvaret för arbetet med åtgärder för konsu- mentmålen närmast ligger på med hänvisning till verkets särställning som företrädare för konsumentledet. 5.8 Ökad samverkan mellan myndigheter och industrin Branschgrupper bildas framför allt på den regiona- la nivån mellan näringslivet och myndigheterna Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myn- d igheter och industrin Permanenta beredningstillfällen etableras mellan regeringen och kemiindustrin i aktuella EU-frågor Särsk ilda överläggningar bör ske mellan regeringen och grupper av företag eller branscher i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen. 192 Åtgärder på nationell nivå Vid en sammankomst som Kemikontoret anordnade med diskuterades flera olika former för ökat samarbete mellan staten och industrin (se bilaga 12). Kemiindustrin föreslog bl.a. följande. För att öppna för riskbegränsningsarbete på nationell nivå vid sidan av det regelstyrda riskbegränsningsarbetet bör enligt kemiindustrin överenskommelser kunna ske mellan staten och industrin där industrin åtar sig att genomföra riskbegränsningsåtgärder. Som ett komplement till sådana överenskommelser vill kemiindustrin att dessa ska kunna prövas i en särskild kemikalienämnd. Vidare föreslog kemiindustrin att branschgrupper och samrådsgrupper inrättas som fora för fortsatt riskbegränsningsarbete. Frivilliga åtaganden och samverkan Åtaganden från kemiindustrin befäst i överenskommelser eller avtal mellan industri och staten förekommer i vissa länder. Flera länder har utvecklat kompletterande arbets- former gentemot företagen som inte bygger på regler och/eller tillsyn. Sådana avtal finns t.ex. på kemikalieom- rådet i . Erfarenheterna från är goda av detta slags riskbegränsningsarbete. Avtalen i är frivilliga överenskommelser mellan olika parter, t.ex. industriförbund på ena sidan och departement, myndigheter och kommunförbund på den andra sidan. Kontrakten har civilrättslig status. Kontrakten används som instrument för genomförande av miljömål på områden där det redan finns lagstiftning. Överenskom- melserna är ett komplement till lag och föreskrifter men kan uppmuntra industrin att vidta t.ex. riskbegränsningsåtgärder för att föregå kommande skärpning av miljöregler. Åtgärd er på nationell nivå 193 Kontrakten utgår från väldefinierade mål som lätt kan följas upp, från ett begränsat antal avtalsslutande parter med väl definierade ansvarsområden, många eller alla berörda företag villiga att delta i en överenskommelse samt från full insyn för allmänheten och politiska institutioner. Det holländska exemplet med regelrätta avtal mellan regering och respektive bransch är kanske det mest ge- nomarbetade. Liknande avtal förekommer också i . I har miljömyndigheten utvecklat gemensamma projekt med olika branscher i syfte att identifiera möjligheter till riskreduktion. har tillskapat en stiftelse, , med deltagande av regering, centrala och lokala myndigheter, näringslivets organisationer och miljörörelsen för att utveckla ett grönt näringsliv m.m. I har regering- en träffat en överenskommelse med det danska näringslivet om åtgärder för att minska tillflödet av miljöskadliga ämnen till avfalls- och förbränningsledet från PVC-användningen. Ett annat slags samarbete bedrivs i mellan stat och miljöorganisationer. Det innebär att miljörörelsen får granska statens överenskommelser med industrins olika branscher. Ytterligare en annan form av samarbete mellan industri och staten utgörs av det amerikanska sk. 33/50-initiativet (se bilaga 5). Företag som ansluter sig till detta system får positivt erkännande av den amerikanska miljömyndigheten när angivna mål uppnås. Frivilliga åtaganden från industrin förekommer i samband med att olika ämnen eller ämnesgrupper kommer i fokus för myndigheternas utredningsarbete med sikte på regler för begränsning. Företagens frivilliga åtaganden är ibland avsedda att förebygga eller förhindra införande av regler som anses hämma utvecklingen. Sådana åtaganden behöver inte innebära något djupare samarbete med myndigheterna. Snarare kan de ibland fungera som ett hinder för samarbete 194 Åtgärder på nationell nivå genom att industrin hävdar sin förmåga att åstadkomma en förändring helt utan inblandning. Vi lämnar inget förslag beträffande frivilliga överenskom- melser men har erfarit att ett arbete har inletts inom vad gäller frågor om frivilliga överenskommelser inom miljöpolitiken. Arbetet ska ut- mynna i en rapport om . Arbetet inriktas på att analysera konsekvenserna av att använda frivilliga överenskommelser mellan industri och myndigheter som ett sätt att bredda skalan av politiska instrument i syfte att göra miljöpolitiken mer effektiv. Rapporten ska bl.a. mynna ut i en slutsats om att frivilliga överenskommelser kan ses som ett komplement eller ett alternativ till andra miljöpolitiska instrument. Även inom EU pågår arbete med sikte på att införa frivilliga överenskommelser, s.k. miljöavtal. Kommissionen vill, bl.a. mot bakgrund av EU:s femte miljöhandlingsprogram, verka för en bredare användning av olika styrmedel inom miljö- politiken. Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvänd- ning underlättas om det kan ske i samverkan mellan myndigheterna och industrin. har arbetat med att genomföra begränsning av användningen av miljöfarliga kemikalier inom industrin. Arbetet har skett i samverkan med industrin och berörda myndigheter och det pågående arbetet beskrivs i plan för kemikaliearbetet, rapport 4577 och rapport 4699. En redovis- ning av uppnådda resultat lämnades till regeringen , Lägesrapport 4706. Åtgärd er på nationell nivå 195 Det finns också exempel på kemikalieprojekt där myndig- heter och branscher samverkat om riskbegränsande åtgärder t.ex. projekt . Ett intressant exempel på samverkan mellan myndigheter och företag från bostadsektorn gäller teknikupphandling för upprustning av ventilationsanordningar i flerbostadshus. , , uppmanar tillsammans med de största bostadsföretagen bostads- branschen att ta fram förslag till upprustning av ventilation- sanordningarna. Detta sker i form av teknikupphand- lingstävling för att få fram kostnadseffektiva åtgärder. Detta är åtgärder vi anser bör vidtas i det nya myndighetsarbete som föreslås i avsnitt 5.2. Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvänd- ning underlättas om det kan ske i samverkan mellan myndigheterna och industrin. framhåller det värdefulla i att samverkansformerna mellan myndig- heter och näringsliv ytterligare utvecklas genom bildandet av branschgrupper mellan berörd industri och myndigheter- na framför allt i arbetet på den regionala och lokala nivån. I det nya arbetssätt som vi föreslår att de centrala myndig- heterna ska använda, (se avsnitt 5.2) är industrin och övrigt näringsliv en självskriven part i det nätverk som myndig- heten ska bilda. Det är en fördel för det svenska kemikaliearbetet om den svenska kemiindustrin och andra aktörer är samrådsparter i så tidigt skede som möjligt i en beslutsprocess rörande kemikaliefrågor. Framför allt ger det bättre förutsättningar att få genomslag internationellt och på EU-nivå för svenska förslag och ståndpunkter. 196 Åtgärder på nationell nivå Industrin har anfört att den har bristande kännedom om och delaktighet i det svenska internationella arbetet, speciellt EU-arbetet. Svensk industri får därigenom svårigheter att i kontakt med europeisk industri förklara de svenska argumenten i kemikaliepolitiken. Industrin vill genom etablering av samrådsgrupper med myndigheter och departement bl.a. hjälpa till med att ta fram sakunderlag och bilda allianser i frågor där industrin och staten är överens. Detta framfördes som ett önskemål från industrin vid den sammankomst som Kemikontoret anordnade med . Vi föreslår därför att samrådsgrupper etableras mellan regeringen, myndigheter och industrin som forum för dis- kussioner och samråd i övergripande kemikaliefrågor på nationell, EG- resp. internationell nivå. Därigenom kan industrin på ett tidigt stadium få information om vilka aktuella frågor som drivs internationellt. Detta är viktigt inte minst med tanke på industrins möjlighet att driva samma frågor i sina internationella kontakter. Vi föreslår vidare att det etableras permanenta berednings- tillfällen, förutom de som redan förekommer inför ministerrådsmöten, mellan regeringen och kemiindustrin i löpande aktuella EU-frågor, där givetvis aktuella interna- frågor också kan belysas. Vi föreslår också att särskilda överläggningar bör ske mellan regering och grupper av företag i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen. Åtgärd er på nationell nivå 197 5.9 Försiktighetsprincipen bör få en bredare tolkning En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen en bredare betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet. Försiktighetsprincipen och dess tolkningar Försiktighetsprincipen i dess ursprungliga betydelse var mycket bred. kan man dock finna ten- denser till en uppdelning i tre tolkningar som alla gör anspråk på att i olika sammanhang vara försiktighetsprin- cipen: 1.Försiktighetsprincipen i betydelsen av de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösamman- hang 2.Försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägen- het kan uppkomma 3.Försiktighetsprincipen i betydelsen omvänd bevisbörda vid misstanke om miljöproblem. Det kan tyckas att det inte har stor betydelse hur man i olika sammanhang definitierar försiktighetsprincipen. Det finns emellertid en aspekt där definitionen är betydelsefull. Riodeklarationens princip 15 har följande lydelse: "I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tilläm- pas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas 198 Åtgärder på nationell nivå Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kost- nadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."