sou · GLB368 · 1998-01-01 00:00:00 — sade verksamhetsområde saknar konkurrens. När man i den proposition som låg till grund för yttrandefrihetsgrundlagen uttalade eller refererade farhågor för att monopol kunde uppstå på kabel-TV- området, diskuterades främst tänkbara svårigheter för programföretag att komma med i kabelnäten. Oron var inte obefogad. Det har blivit allt vanligare att programföretag hävdar att kabel-TV-bolagens monopolställning hindrar dem att nå fram till TV-publiken. Monopolställningen är emellertid väl så framträdande i förhållande till TV-tittarna. Dessa måste, om de överhuvud- taget vill ha kabel-TV, acceptera den sammansättning av basutbud och till- läggsutbud som kabel-TV-företaget ensidigt bestämmer. primära uppgift är att redovisa förutsättningarna för utökade norska sänd- ningar i svenska kabelnät, måste konstatera att TV-tittarnas situation präglas av nästan total maktlöshet i fråga om möjlighet att påverka kabel-TV-bolagens Utredningen är inte ensam om denna iakttagelse. uttalade sig generaldirektör om frånvaron av konsumentinflytande på kabel-TV-området. Problemet för kunderna är att de är helt i händerna på företaget, sedan de väl fått kabel-TV inkopplad. Enda chansen att slippa problemet är att säga upp avtalet. Följande år vände sig till med en skrivelse i vilken poängte- rades att kabel-TV-företagen hade en monopolliknande ställning gentemot kunderna. Verket framhöll att klagomål på kabel-TV-företagen var så vanliga att ärenden av detta slag dominerade verkets ärendestatistik. Konsument- verket avslutade sin framställning med att föreslå tillsättande av en utredning om möjligheterna till offentlig tillsyn över kabelmarknaden och registrerings- plikt för kabelnät. har i en skrivelse riktad till kabel-TV-bolagen berett dessa tillfälle att yttra sig över en inkommen anmälan om bristen på kon- sumentinflytande. Enligt verkets uppfattning har kabel-TV-operatörerna en stark ställning gentemot konsumenterna. Konkurrens om kunderna mellan kabelnätsoperatörerna förekommer i princip endast vid ett upphandlings- tillfälle. Försök från kabel-TV-operatörer att etablera sig i ett område där en kabeloperatör redan är etablerad kan inte sägas förekomma i praktiken. Sammanfattningsvis konstaterar att den befintliga kabel- operatören åtnjuter betydande marknadsmakt eftersom kunderna inom det befintliga området inte har någon alternativ operatör att vända sig till. Också i det ovan citerade interpellationssvaret, som kulturministern avgav i , talades om kabel-TV-företagens monopolliknande ställning i de områden där de verkar. De boende har bara att välja mellan att acceptera det utbud av TV-kanaler som kabelföretaget erbjuder eller avstå. De kritiska synpunkter som här redovisats förtjänar att noga beaktas. För att man skall kunna tala om en fri marknad krävs att den slutlige kon- sumenten har ett fritt val mellan olika produkter, varvid konsumentens egen uppfattning om varors eller tjänsters kvaliteter och priser blir avgörande för ett eventuellt förvärv. Det är inte acceptabelt att konsumentintresset på kabel- TV-området i så utpräglad grad skjutits i bakgrunden till förmån för nätägares och i någon mån hyresvärdars intressen. Nätägare och hyresvärdar har givits rätten att utan inflytande från hyresgästerna bestämma vilka TV-program ut- över de marksända kanalerna dessa skall se, trots att det är hyresgästerna som betalar sändningarna i kabel-TV. Det är tveksamt om det går att finna något annat område, där ett så ojämlikt förhållande råder mellan å ena sidan en dis- tributör av olika tjänster och å andra sidan konsumenterna av samma tjänster. Detta framstår som så mycket mer betänkligt, när det som i föreliggande fall är fråga om medborgarnas lättbegripliga önskemål att själva få göra ett val mellan olika informationsvägar och kulturyttringar. Att stärka konsumenter- nas inflytande på detta område är enligt min mening ett ansvar som statsmak- ter och myndigheter inte bör undandra sig. Även om man med nuvarande teknik inte kan ge TV-tittarna fullständig frihet i val av program, bör det SOU 1997: 68 också i vara möjligt att liksom man gjort i och införa regler som innebär att kabel-TV-företagen till ledning för sin verksamhet har att inhämta abonnenternas önskemål. Särskilt från kan man hämta exempel på hur man kräver av kabel-TV-bolagen att regelbundet låta sina abonnenter ta ställning till vilka program de vill ha. Vid dessa undersökningar bör kostnaderna för olika program anges. Som förutsättning för ett fritt kon- sumtionsval gäller här som på andra områden att den som skall träffa ett val måste ha möjlighet till en samtidig bedömning av produktens beskaffenhet och pris. Sådana programvalsundersökningar bör göras av organisationer eller företag som är fristående från kabel-TV-bolagen. Den kritik mot nuvarande förhållanden på kabel-TV-marknaden som här redovisats riktas ofta mot de företag som är verksamma på området. Denna kritik är emellertid till inte obetydlig del felriktad. Vad företagen gör är endast att tillvarata de möjligheter som gällande lagstiftning och dess tillämpning ger dem. Kabel-TV-företagen är aktiebolag med ansvar uteslutande inför sina ägare till vilka de har att inleverera den vinst som uppstår i verksamheten. Såsom framgått av kapitel 2 fullgör åtminone ett par av företagen denna uppgift med betydande framgång. Att deras monopolställning bidragit härtill torde vara uppenbart, men företagen är inte ansvariga för att den uppkommit. I själva verket anses det inte förenligt med aktiebolagslagen att ett bolag åtar sig förpliktelser som är främmande för det i lagen förutsatta vinstsyftet i annat fall än då detta medges i bolagsordningen eller samtliga aktieägare är ense. Brister i hänsynstagande till kulturella aspekter eller till värnande av nordisk gemenskap och identitet bör således inte utan vidare leda till kritik av kabel- TV-företagen. Dessa är inte uppbyggda för att tillgodose sådana syften. Ser man exempelvis på visar det sig att av de tio ledamöterna är åtta anställda i medan de två återstående är tidnings- ekonomer. I finns StjärnTV:s ägare av vilken det är svårt att begära engagemang för nordiskt kulturutbyte. Ansvaret för att ett monopol existerar åvilar mindre den som drar fördel av det än den som möjliggjort att det uppkommit eller kan fortbestå. I det föregående har beskrivits hur norska kabel-TV-företag redan vid sin start började vidaresända svenska TV-program. nog framfördes i olika medier och i andra sammanhang önskemål att också danska program skulle distribueras i kabelnäten. Från kabel-TV-företagen restes allehanda invänd- ningar, som framför allt gick ut på att man inte ville betala upphovsrättskost- nader. Det var först när landets statsminister personligen engagerade sig för saken som de norska kabel-TV-företagen övergav sin tidigare negativa in- ställning och infogade de danska programmen i sina utbud. I är läget ett annat. Som förut framhållits har önskningar om norska program som framförts av politiker, organisationer och enskilda inte föranlett kabel-TV-fö- retagen att ändra sin inställning. Det är svårt att i efterhand bedöma hur man vid tillkomsten av yttrande- frihetsgrundlagen gjorde en avvägning mellan å ena sidan abonnenternas intresse av att få inflytande över vilka program de betalar för att se och å andra sidan nätägarnas intresse av att ensamma eller eventuellt tillsammans med hyresvärdar få bestämma vilka program som skulle vara tillgängliga för abonnenterna. Följden av den utformning som lagstiftningen fick, blev emel- lertid – vare sig det var avsiktligt eller inte – att konsumenterna såsom visats i kapitel 7, i stort sett ställdes utan inflytande över programsammansättningen. Därför finns anledning att överväga att lagstiftningsvägen stärka TV-tittarnas möjligheter att själva välja vad de skall se. Det bör också påpekas att erfaren- heterna i av kabel-TV inte var stora när yttrandefrihetsgrundlagen ut- arbetades. Utläggande av kabelnät började , och den mera omfattande utbredningen skedde vid årtiondets slut. Det är därför be- gripligt att det var svårt att förutse vad yttrandefrihetsgrundlagen skulle få för konsekvenser på kabel-TV-området. Yttrandefrihetsgrundlagen är ett omfattande nytt lagverk på ett komplicerat rättsområde. Det är därför knappast förvånande om erfarenheterna av dess tillämpning leder till korrigeringar i dess utformning på enstaka punkter. Yttrandefrihetsgrundlagen är knappast någon slutpunkt. Såväl regeringen som markerade i anslutning till att grundlagen antogs att vissa frå- gor kunde komma att tas upp på nytt. Allmänhetens intresse av allsidig upplysning När det gäller tolkningen av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser är en helt avgörande fråga vilket innehåll man skall lägga in i uttrycket allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Innebörden är inte närma- re definierad i grundlagens förarbeten, men i den lag som antogs i samband med yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst föreskrevs skyldighet att sända de tre marksända svenska kanalerna samt en s.k. lokalkanal. Även om detta ansågs tillgodose kravet på allsidighet, är det inte orimligt att i ljuset av en senare tids erfarenheter ge begreppet allsidighet en vidare innebörd. Utvecklingen på medieområdet går snabbt. har och liksom ett stort antal andra med jämförliga europeiska länder grannländernas kanaler med i sina kabel-TV-utbud. Det var bl.a. just önskan att sprida grannländernas program som ledde till den tidiga utbyggna- den av kabelnät i . Man har i dessa och en rad andra euro- peiska länder via kabel-TV skapat möjlighet att få en klart bättre omvärlds- kunskap än vad som erbjuds i . I så gott som alla länder har detta re- sultat uppnåtts på frivillighetens väg. I vårt land kan det – delvis på grund av den för speciella lagstiftningen – bli nödvändigt att välja en annan väg för att få ett TV-utbud som kan medverka till att ge medborgarna den kunskap SOU 1997: 68 om den närmaste omvärlden, som man i många andra länder, t.ex. och , finner naturlig och angelägen. Det förhållandet att yttrandefriheten i garanteras genom en särskild grundlag anförs ibland som skäl till att kabel-TV-marknaden bör lämnas helt oreglerad till skillnad från vad som är vanligt i andra länder. Det kan därför vara skäl att erinra om att en grundlagsfäst yttrandefrihet inte är något speciellt för . Av en skrift utgiven av Rådet för mångfald inom massmedierna (1997:2) framgår att yttrandefrihetens princip är inskriven i de flesta väst- europeiska länders författningar. Ett undantag utgör som sak- nar skriven författning. Där är i stället tryckfriheten och andra yttringar av ytt- randefriheten negativt garanterade. Allt som inte är förbjudet i lag eller genom rättspraxis har var och en rätt att göra. Att yttrandefriheten är konsti- tutionellt garanterad har i de västeuropeiska länderna inte ansetts förhindra en lagstiftning som på kabel-TV-området ofta just åsyftar att tillgodose krav på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald. Både i och , dvs. länder med vilka det ligger nära till hands att göra jämförelser, är det en främmande tanke att konsumentinflytande på kabel-TV-området skulle inne- bära en inskränkning av yttrandefriheten. När det gäller frågan om eventuell reglering av kabel-TV-verksamheten bör man skilja mellan å ena sidan nät som drivs i vinstsyfte och där man vän- der sig till allmänheten och å andra sidan kabelnät som tillkommit genom att ett antal hushåll, t.ex. i en förening av radhus eller villor eller i en bostads- rättsförening anskaffat en anläggning för satellitmottagning. I det senare fallet blir det en föreningsangelägenhet att avgöra vad som skall sändas i det egna kabelnätet och där behövs självfallet inga utifrån givna bestämmelser till kon- sumenternas skydd. i detta betänkande har en redogörelse lämnats för begreppen must carry och must offer. Det förra begreppet innebär att nätägaren åläggs att tillhandahålla vissa kanaler utan att abonnenterna behöver erlägga särskild avgift för tjänsten. Dessa kanaler ingår alltså i kabel-TV-bolagets basutbud. Det senare begreppet innebär att nätägaren är skyldig att tillhandahålla vissa kanaler antingen i basutbudet eller mot särskild avgift i tilläggsutbud. Under innevarande höst kommer sändningar av digital marksänd TV att starta på ett begränsat antal orter. Avsikten är att en eventuell övergång till ny teknik för marksänd TV skall ske i flera steg med möjlighet för statsmakterna att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta. En grundläggande förutsättning för en eventuell utbyggnad är att de digitala marksändningarna bedöms ha ekonomisk bärkraft. Även om det i regeringens proposition talas om en eventuell utbyggnad, är det en allmän uppfattning att den digitala tekniken kommer att ersätta den nu använda analoga. meningarna delade i frågan om i vilken takt detta kommer att ske. En del be- dömare menar att införandet av det nya systemet bör kunna ske så snabbt att en majoritet av hushållen skall ha utrustning för att kunna ta emot de digitala TV-signalerna. Andra hävdar att det kommer att dröja längre. Med nya distributionsvägar kan situationen på kabel-TV-området komma Klart är emellertid att de nu aktuella problemen som samman- hänger med upphovsrättslig ersättning inte försvinner därför att man får en ny Av det skälet vore det olyckligt, om ett framtida planerat införande av digital TV skulle tas till intäkt för att avstå från att vidta sådana åtgärder som åtminstone kan göra det möjligt för den svenska TV-publiken att om så önskas ta del av grannländernas TV-program. Mot bakgrund av vad som anförts i ett föregående kapitel anser jag mig inte böra föreslå att en norsk public service-kanal obligatoriskt skall ingå i de kommersiella kabel-TV-företagens prrogramutbud. tillämpas restriktivt, och det vanligaste synes vara att man i olika länder i hu- vudsak inskränker sig till att föreskriva att de nationella public service-kana- lerna obligatoriskt skall ingå i kabel-TV-företagens programutbud. också nämnts i den föregående framställningen finns dock undantag. sådant är att man i ålagt kabel-TV-företagen att vidaresända en belgisk public service-kanal. Samma restriktivitet är långt ifrån självklar, när det gäller must offer-prin- Vid dess tillämpning åläggs visserligen kabel-TV-företaget att erbjuda TV-tittarna att abonnera på en viss kanal, men distributören har rätt att vid ett eventuellt abonnemang ta ut en skälig avgift. Därför anser jag att yttrandefri- hetsgrundlagens bestämmelser inte lägger hinder i vägen för att av kabel-TV- företagen kräva att de enligt must offer-principen gör ett norskt public ser- vice-program tillgängligt för sina abonnenter. Vad som här föreslagits i fråga om åtgärder för att göra det norsk-svenska TV-utbytet mindre ensidigt bör också tillämpas gentemot dansk TV. Även här råder en omotiverad dispro- Dansk TV visas huvudsakligen endast i de delar av , där TV- innehavarna med egna antenner kunde ta emot danska sändningar redan innan svenska sändningar börjat. För dem som blivit vana att se dansk TV framstod det som naturligt att danska sändningar skulle ingå i kabel-TV-företagens När TV-frågor diskuteras inom EU är det en utbredd uppfattning att insla- get av europeiska program bör ökas. En del länder vill för detta ändamål till- gripa en långtgående reglering. Den måttliga styrning från samhällets sida som det skulle innebära att tillämpa must offer-principen på här föreslaget sätt ligger väl i linje med den allmänna inställning som råder inom EU. internationellt plan uppfattar man de nordiska länderna som stående varandra SOU 1997: 68 Denna inställning grundar sig på iakttagelsen av de särskilda regler för nordbor som gäller i fråga om bl.a. socialpolitik, arbetsmark- nadspolitik och utbildningspolitik, dvs. de för länderna mest kostnadskrä- vande områdena. Att åtgärder vidtas för att markera nordisk gemenskap även på kulturområdet ter sig naturligt, speciellt som ett nordiskt kulturavtal exis- terar. Vad särskilt gäller TV-området har, såsom i det föregående beskrivits, flera årtionden av utredningar om samarbetsmöjligheter varit resultatlösa. När ansträngningarna att ingå allnordiska överenskommelser inte krönts med framgång, framstår det som naturligt att söka lösningar land för land. Det är för övrigt vad som skett genom det på statsministrarna initiativ ingångna avtalet mellan och om statsbidrag till TV- sändningar. När det gäller konsumenternas inflytande över det programutbud som de betalar för ligger det närmast till hands att använda sig av de metoder som till- lämpas i och som beskrivits i kapitlen 3 och 7. Av särskild betydelse är att undersökningar av abonnenternas önskemål genomförs på ett objektivt sätt av företag eller organisationer som är fristående från kabel-TV-företagen. Inte minst viktigt är att det för de tillfrågade klargörs vilka kanaler som är möjliga att tillhandahålla samt kostnaden för olika alternativ. Resultaten av sådana undersökningar bör bekantgöras för företagens abonnenter. Kabel-TV-företagen i har med gällande lagstiftning en friare ställning än vad som är vanligt i andra länder. Det har medfört fördelar, men erfarenheter kan också vissa nackdelar iakttas. I denna utredning har med utgångspunkt från önskan att göra norsk TV tillgänglig i två brister särskilt uppmärksammats. Den ena är kabel-TV-företagens obenägenhet att åt sina kunder tillhandahålla public service-kanaler från grannländerna. I det avseendet skiljer sig situationen i ofördelaktigt från vad som gäller i jämförliga europeiska länder. Den andra bristen är abonnenternas nästan obefintliga inflytande på programutbudet. Även efter ett genomförande av de förslag som ovan redovisats kommer svenska företag inom kabel-TV-branschen att ha en friare ställning än vad deras motsvarigheter i allmänhet har i andra länder. Om man inte ställer upp vissa grundläggande villkor som förut berörts bör man räkna med att förblir ett land som har ett väsentligt sämre kulturellt och omvärldsorienterat TV-landskap än andra jämförliga länder. Möjligheterna att då få med grannlands-TV med bl.a. norska program torde vara små eller obefintliga. För kabel-TV-företagens del skulle införandet av en viss reglering innebära en frihetsinskränkning. De skulle mista något av sin starka ställning gentemot såväl programföretag som abonnenter. För konsumenterna skulle däremot möjligheterna öka att fritt välja vad de vill se. Det är svårt att se att detta skulle stå i strid med de syften som legat bakom såväl tryckfrihetsförordningens som yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst, nämligen medborgarnas rätt att fritt ta del av fakta och åsikter i vad ämne som helst. Organisation som tillvaratar bl.a. danska upphovs- Den svenska motsvarigheten till Den finska motsvarigheten till Den norska motsvarigheten till on line – ett kabelföretag som förvaltar nätet för marksändningar av radio och SOU 1997: 68 Utökade norska TV-sändningar i svenska En särskild utredare skall bedöma hur stor efterfrågan är på norska TV- sändningar bland svenska kabelbolag och TV-tittare samt redovisa förut- sättningarna för utökade sådana sändningar i svenska kabelnät. Värdet av internordiska TV-sändningar Det är av stort kulturellt värde för allmänheten i att få bättre kunskap om kultur, politik, ekonomi, allmänna levnadsförhållanden och tankesätt i grannländerna. Ett bra sätt att åstadkomma detta är att ge allmänheten möjlig- het att ta del av grannländernas TV-sändningar. I kan redan TV-sändningar från , och ses dels i gränsområden genom direktmottagning från respektive lands mark- sändare, dels i vissa kabelnät. Vidare sänds en redigerad finländsk program- kanal i vissa svenska kommuner. Isländska sändningar kan däremot inte ses i . Svenska TV-sändningar kan ses i , och dels i om- råden som gränsar till genom direktmottagning från svenska marksändare, dels i vissa kabelnät. I sänds även en redigerad svensk programkanal över sydöstra . På kan svenska sändningar inte ses. Planer på ett nordiskt TV-utbyte har diskuterats inom ramen för . Efter flera utredningar och projekt, bl.a. Nordsat- och Tele-X-projekten, konstaterades att de ursprungliga planerna på ett allmänt utbyte av TV-kanaler inte var möjliga att genomföra. En bidragande orsak till att ett sådant utbyte inte genomfördes var svårigheter att lösa de finansiella frågorna. skall en särskild utredare undersöka möjligheten att i ökad utsträckning göra det möjligt att visa norska TV-sändningar i . SOU 1997: 68 Utredaren skall bedöma efterfrågan av TV-sändningar från bland svenska kabelbolag och TV-tittare. Utredaren bör därvid undersöka möjlig- heten att få till stånd sändningar i några lämpliga kabel-TV-nät för att få bättre underlag för en bedömning av efterfrågan hos TV-tittarna. Utredaren skall också redovisa de tekniska och rättsliga förutsättningarna för utökade norska TV-sändningar i svenska kabelnät. Det finns många olika slag av upphovsrätter till ett TV-program och de ägs av bl.a. manusförfattare, kompositörer, översättare, musiker och skåde- spelare. Om någon vill utnyttja programmet krävs det att dessa rättighets- havare och det berörda programföretaget medger det. Ersättning till rättig- hetshavarna sker efter mottagarlandets lagstiftning. I de nordiska ländernas lagstiftning har det införts möjlighet till att sluta kollektiva avtal som under- lättar för den som vill få ett tillstånd att sända vidare program från ett annat land i det egna landets kabelnät. Utredaren skall vidare uppskatta vilka kostnader som kan uppkomma vid några olika alternativa förslag om utökade norska TV-sändningar samt föreslå finansiering. Kostnaderna får inte belasta den svenska statsbudgeten eller tas ut genom en höjd TV-avgift. Utredaren skall i arbetet beakta utvecklingen av ny digital teknik och även ha kontakt med berörda myndigheter, organisationer och programföretag. Utredaren skall beakta regeringens direktiv om redovisning av regional- politiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om redovisning av de jämställdhetspolitiska konsekven- serna (dir. 1994:124). Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av . Bilaga 2 och 3 finns endast i den tryckta versionen