sou · GLB3115 · 1998-01-01 00:00:00 — Den första perioden, 1952–64, kallas institutionsfasen, den andra, 1970–81, förvaltning s- fasen, och den tredje, 1981–90, grænsefasen. Se Åkerstrøm , 1994. der på grund av barn. Sambeskattningen hade upphört, men fortfaran- de fanns också skatteavdrag på grund av hemmamake. Den innebar i flera avseenden en parentes i balansen mellan samhällets och föräldrarnas ansvar för barnens försörjning. De förändringar som förespråkades och som successivt beslutades talade för en utveckling i riktning mot ett större samhällsansvar. Således gjordes försök att kompensera för något som utredningar gång på gång konstaterat, nämligen att familjer med barn hade mindre ekonomiskt utrymme för konsumtion än familjer utan barn, och att ju fler barn en familj hade desto mindre blev deras ekonomiska utrymme. Med 90-talet har en period i familjepolitikens utveckling initierats som på många sätt markerar en gräns mot tidigare perioder. Under inflytande av ekonomisk kris och med allt större krav på privata insatser för att minska de offentliga utgifterna sker en omdefiniering av relationen mellan statens ansvar för barnens försörjning och föräldraansvaret. i kapitlet redogörs för de direkta besparingar som gjorts i transfereringarna till barnfamiljerna. Utifrån en närmare granskning av stödet till ensamföräldrar diskuteras vilka föreställ- ningar som kan komma att styra framtida beslut inom familjepoliti- kens område. Vidare redogörs för hur framtida förändringar kan komma att påverka kvinnors och mäns ansvar för att försörja barn ekonomiskt och med arbetsinsatser. Vem skall försörja barnen? Kan en granskning av det ekonomiska stöd som samhället riktar till barn som bor i familjer med en förälder ge ett svar på rubrikens fråga? Dessa barn utgör endast en liten grupp av de ungefär 1,9 miljoner barn som var . levde drygt en femtedel av alla barn med endast den ena av sina biologiska föräldrar. 4 Dessa barn blir i första hand försörjda av den förälder som de bor med, men enligt är de också berättigade till underhåll från den förälder som de inte bor med. I det system för bidragsförskott som gällde tidigare var det endast en mindre andel av dessa barn som fick underhållet betalt direkt från den föräldern. De flesta fick i stället bidragsförskott från försäkringskas- san. Föräldern betalade då underhållsbidraget till kassan. 3 En sammanfattning av gällande regler och de förändringar som planerades ges i SOU 1972:34. av alla barn bodde hos den ena föräldern och hos den ena föräldern och denna förälders sambo. Trots att denna grupp av barn storleksmässigt är marginell, är den inte bara intressant att studera, utan möjligen den enda grupp som kan ge underlag för att diskutera möjliga svar på frågan. När det gäller den stora grupp barn som bor med båda sina föräldrar, är svaret nämligen entydigt. Det är föräldrarna som försörjer barnen. Samhäl- lets direkta bidrag till det stora flertalet barn ges endast som ett barnbidrag. Det uppgår numera till . Enligt de beräkningar som görs i den proposition som lade fram förslaget om ändrade regler för underhåll räcker detta belopp till av barnkostnaderna. Större barn kostar dessutom mer än mindre, vilket gör att föräldrarnas försörjningsbörda blir större i och med att barnet växer. När det sedan gäller kostnaden för boendet, träder statens stöd in som bostadsbidrag. Det är behovsprövat och riktas framför allt till familjer med lägre inkomster. var gränsen för fullt bostads- bidrag . En stor del av dem som får detta bidrag är därmed ensamstående med barn. 6 För det stora flertalet familjer gäller i stället att barnens boendekostnader, liksom andra kostnader, betalas av deras föräldrar. Föräldrarnas andel av barnens försörjning blir därmed än större. Om samhällets norm för barnens försörjning härleds från vad som faktiskt gäller för flertalet barn, blir svaret på rubrikens fråga således att föräldrarna skall försörja barnen. Lösningen på barnfamiljers ekonomiska svårigheter blir därmed inte ett ökat generellt stöd till barnen. Den blir i stället åtgärder mot arbetslöshet. Det är genom eget arbete som föräldrarna förväntas försörja sig och sina barn. Därmed blir ensamföräldrarna en nyckelgrupp för att kartlägga de föreställningar om relationen mellan föräldrarnas och samhällets ansvar för barnens försörjning som under alla tre perioder fått motivera förändringar i familjepolitiken. Medan tvåföräldrarsfamiljer i huvudsak förväntats klara av barnens försörjning utan samhällets stöd, har åtgärder riktats mot sådana familjer som ansetts vara särskilt behövande. Ensamföräldrar med barn har ständigt definierats som en grupp med särskilda behov av samhällsstöd. Det är också dessa 5 Se prop. 1995/96:208:41. Om beräkningen i stället grundas på normer för soci al- bidrag är barnbidragets andel av kostnaderna för de större barnen och för de mindre. Därtill kommer kostnader för boende, och för de mindre barnen även för barnomsorg. Barnbidragets andel av barnens faktiska konsumtionskostnad uppgick till en femtedel också , enligt SOU 1964:36, s.41. 1995/96:186, kapitel 5 och 6. 7 Se t.ex. prop. 1990/91:150, kapitel 6. Den principen upprepades i utredningar under olika tider som t.ex. i SOU 1972:34:245, men också redan i 1934:175. familjer som fått den största uppmärksamheten i de förändringar av familjepolitiken som görs . När det gäller 90-talets utredningar, och inte bara de utredningar som studerar ensamföräldrar, präglas de av ambitionen att på nytt etablera föräldrarnas primära försörjningsansvar för barnen. De förändringar i familjepolitiken som görs motiveras generellt med kravet att sanera statens ekonomi. De styrs dock också av sådana föreställningar som fått motivera förändringar inom andra områden av den offentliga sektorn. Så t.ex. har kravet på ett större inslag av individuellt ansvar för vars och ens ekonomiska tr ygghet fått ett stort genomslag, liksom tron på ekonomiska incitament för att minska efterfrågan på offentliga tjänster. I familjepolitiken finns det dock en gammal tradition att relatera till, när förändringar i riktning mot ett större föräldraansvar för barnens försörjning föreslås. Som redan nämnts, var det i praktiken endast under en kort parentes vid decennieskiftet mellan 70- och 80- tal som beslut i familjepolitiken grundades på en annan föreställning, nämligen att det faktiskt var möjligt att öka statens direkta stöd till barnfamiljerna, så att den principiellt orättvisa skillnaden mellan familjer med och utan barn utplånades. Den föreställningen har man numera frångått. I stället fastställs åter principen att föräldrarna själva bör försörja barnen. Denna princip har upprepats i familjepolitiska beslut . Den har formulerats på olika sätt , och den har framställts som mer eller mindre berättigad, sedan den först tydligt uttalades barnlagar. Då syftade denna princip till att avlasta kommunernas fattigvård. När den åter fastställs är syftet att begränsa utgifterna inom socialförsäkringssystemen. Det empiriska materialet i den diskussion av familjepolitiken som följer består framför allt av utredningstexter. Som redan nämnts, granskas särskilt de utredningar som gäller stöd till enföräldersfamil- jer. Dessutom redogörs för hur familjepolitik generellt har avgränsats under olika perioder. Vilka förslag har lagts fram och vilka har genomförts? Hur har det motiverats att reformer som funnits berättigade har skjutits ? Den övergripande frågan är slutligen vilka föreställningar om samhällets ansvar för barnens försörjning som fått motivera att familjepolitiken utformats på det ena eller det andra sättet. I de två avsnitt som följer ges den historiska bakgrunden till dagens familjepolitik. och bok i befolk- ningsfrågan antas vara startpunkten för den statliga familjepolitiken. Därför redogörs först för grundtankarna i den. Därefter följer en uppräkning av sådana institutionella reformer som de efterlyste och som också kom att genomföras under följande decennier. Men också sådana förslag beskrivs som de ställde i sin bok och som inte kom att förverkligas. Nästa avsnitt innehåller en sammanfattning av de reformer som präglade . Då söktes nya vägar för att omfördela ansvaret för barnens försörjning. I det fjärde avsnittet av kapitlet granskas de förändringar av fa- miljepolitiken som beslutats . Ett särskilt avsnitt ägnas de förändringar som införs i reglerna för bidragsförskott som byter namn till underhållsstöd. I det avsnitt som därefter följer diskuteras vilka förändringar som är möjliga utifrån sådana förslag som redan lagts fram, men ännu inte beslutats. Slutligen ställs frågor om hur de förändringar som blir möjliga, när föreställningen om familjens primära ansvar för barnens försörjning etableras, kan komma att påverka de krav som ställs på kvinnor och på män, när det gäller hemarbete, förvärvsarbete och ekonomiskt ansvar för barnen. Det samhällsproblem som och ville lösa med sin bok i befolkningsfrågan var en så låg nativitet att befolkningen långsiktigt riskerade att utplånas. En central tanke i den lösning som de föreslog var att samhället skulle ge barnen ett garanterat minimum, när det gällde mat, bostad, hälsa och utbildning. Dessutom ställde de retoriskt frågan om det inte vore naturligt att det allmänna trädde in och övertoge åtminstone en väsentlig del av den direkta kostnadsbör- dan. 8 Deras utopi var ett samhälle med ett så stort gemensamt ansvar för barnen att deras uppväxt inte präglades av deras föräldrars brister, ekonomiska och andra. Deras bok fick stor betydelse för de föreställningar om samhällets ansvar för barnens försörjning som kom att prägla reformarbetet inom familjepolitiken under de decennier som följde. Framför allt kom föreställningen att barns försörjning var en fråga som borde bli föremål för samhällets åtgärder att bli allmänt accepterad. Bokens stora genomslag berodde på den uttalade ambitionen att lägga vetenskapliga undersökningar till grund för rationella politiska beslut. Den kom därmed att bli ett av förebuden för den sociala ingenjör- skonstens storhetstid. De familjepolitiska utredningar som gjordes kom att förstärka den opinionsbildande effekt som i befolkningsfrågan hade lagt grunden för. Dessa utredningar ledde inte till några större förändringar, men de kom att föra upp frågan om samhällets gemensamma ansvar för barnkostnaderna på den politiska dagord- ningen. De förmedlade därmed tanken att en omfördelning av dessa kostnader från föräldrarna till det allmänna var nödvändig. Den föreställningen formulerades på nytt i de utredningar som följde . De förslag till åtgärder för barnfamiljers välfärd som fördes fram i i befolkningsfrågan föregrep den utveckling som följde. Det skulle nämligen visa sig vara mycket lättare att uppbåda gemensam- ma resurser till reformer som inte innebar ett direkt och ovillkorat ekonomiskt bidrag till barnfamiljerna. Hit hörde sjukhus- och hälsovård, utbildning och boende. Som och påpekade gällde att skatteutgifter för sjukhusvård bars utan knot, därför att det mycket länge framstått tämligen klart i alla läger, att sjukhusvården är en samhällets angelägenhet och icke en uppgift som ekonomiskt kan övervältras på de enskilda medbor- garna och på välgörenheten. 9 Även om deras bok blev ett viktigt inlägg till förmån för att detsamma skulle gälla barnens försörjning, fick reformer som innebar att samhället tog över detta ansvar skjutas . Trots att en sådan överföring av försörjningsansvaret framställdes som en förutsättning för att långsiktigt lösa det samhällsproblem som de konfronterade, var de institutionella reformerna också viktiga inslag i deras familjepolitiska förslag. och definierade således familjepolitik som ett vidare fält än vad vi gör . Dessutom fann de vissa fördelar med sådana åtgärder som styrde barnfamiljernas konsumtion i en viss riktning. De menade nämligen att ett direkt ekonomiskt bidrag till barnfamiljerna skulle innebära att (b)arnen blevo fortfarande utlämnade åt föräldrarnas växlande grad av förstånd och omtanke. 10 Ett än så stort barnbidrag skulle inte heller kunna bli avgörande för familjens levnadsstandard. Även därefter skulle den i stället bestämmas av familjens inkomst. Därmed bleve bostadens beskaffenhet, barnavårdens ändamålsenlig- het, barnens utbildningsmöjligheter, o.s.v. fortfarande i huvudsak beroende av föräldrarnas ekonomiska klasstillhörighet och levnads- vanor. 11 De förslag som gällde reformer inom dessa områden kom också att ges större utrymme i deras bok än de förslag som gällde direkta ekonomiska bidrag till familjerna. Därmed kom de att muta in flera stora politikområden och definiera dem som barnavårds - frågor. De förslag som lades fram i i befolkningsfrågan syftade som redan nämnts till att lösa den låga nativiteten, men dessa förslag kom också att utformas utifrån en annan ledande synpunkt, nämligen frågan om befolkningskvaliteten. 13 Dessutom präglades framställ- ningen av den samtida, socialdemokratiskt färgade övertygelsen om att en ekonomisk utjämning mellan samhällsklasser var nödvändig och att en sådan utjämning förutsatte en mer rationellt ordnad produktion. En ny familjepolitik antogs därmed förutsätta en djupgående och radikal, socialistisk omgestaltning av samhället. 14 Därav följde att familjepolitiken definierades så att den omfattade sådana samhälls- sektorer som inte antas ingå i denna politik. Men också ambitionen att framskapa ett bättre människomaterial kom att prägla utformningen av sådana förslag som syftade till att göra allmän välfärd tillgänglig för barnfamiljerna. Ett område för åtgärder från samhället var barns näringsintag. I boken kartlades barnens dåliga näringsstandard som författarna menade dels berodde på barnfamiljernas ansträngda ekonomi, dels på en generellt dålig matkultur. Denna låga standard skulle höjas genom att barn serverades hälsomat på fria skolluncher. De mindre barnen skulle nås av motsvarande förbättring, när barnkammarskolor 16 var utbyggda till att omfatta alla barn. Båda dessa förslag kom att genomföras. Den fria skollunchen började ges , och hade de flesta elever tillgång till fria skolmåltider. 17 En målmedveten utbyggnad av daghemmen kom att påbörjas först och har inte förrän täckt efterfrågan. Således hade en knapp fem109tedel av förskolebarnen tillgång till barnomsorg vid den första periodens 12Se t.ex. a.a. s. 232 om lagstiftning inom bostadssektorn. 13De citerade orden är från a.a. s. 281. 16Se a.a. s. 227 och s. 304. 17SOU 1972:34, s. 71. slut, medan ytterligare en femtedel erbjöds plats i en deltidsförsko- la.18 Men barnens näringsstandard skulle också förbättras genom upplysning till husmödrar om nyttig och näringsrik mat. Dessutom skulle bra livsmedel dels förmedlas till barnfamiljer, dels göras billigare genom prisrabatter å livsnödvändiga födoämnen till familjer med barn.19 Detta senare kom inte att genomföras, men däremot organiserades upplysning till hemmen först genom Aktiv hushållning och , senare även genom Socialstyrelsen.20 och ambition att se konkreta välfärdsfrågor i ett övergripande samhälleligt perspektiv illustreras av att deras diskussion om barnens näringsintag också omfattade jordbrukspoliti- ken. De förespråkade således en mer rationellt organiserad jordbruks- politik som skulle förhindra att sådana inhemska lantbruksprodukter som mjölk, smör, ägg, kött och icke minst frukt och grönsaker som barn behövde inte slumpas bort på främmande marknader till pris, som kraftigt understiga de inhemska. 21 Som vi vet har jordbrukspo- litiken varit föremål för omfattande statliga regleringar och är det . Om just detta har förbättrat barnens näringsintag kan inte avgöras här. Dock torde deras syfte ha uppnåtts i så måtto att barn är undernärda, åtminstone inte på grund av att barnfamil- jer inte har råd att köpa den mat som erbjuds. En mer näraliggande förklaring till denna förbättring är att inkomsterna generellt har ökat. En annan måltavla för och reformiver var bostäderna. I i befolkningsfrågan presenterades fakta om trångboddhet och osunda bostäder. De konstaterade att (s)unda och tillräckliga bostäder åt hela folket var en nödvändig grundförutsätt- ning för kroppslig och andlig hälsa. 22 De efterlyste ekonomiskt stöd till barnfamiljer för att ge dem möjligheter att skaffa sig bättre bostäder, men också en skärpt lagstiftning och effektivare inspektio- ner på bostadsområdet. De krävde också statliga åtgärder för att minska alltför höga byggkostnader. infördes stöd till barnfamiljer som var riktat mot boendet. Det utformades som inkomstprövade fördelaktiga lån till egnahem eller till förbättringar i bostaden. Ingen lunch serverades i deltidsförskolorna. 19Se a.a. s. 227. 20För en historik se 1994. 21Myrdal & 1934:229. inkomstprövade kommunala bostadstillägg till barnfamiljer på 50- talet. De kompletterades med statliga bostadstillägg i slutet av perioden.23 Bostadstilläggen syftade till att sänka bostadskostnaderna för familjer med barn, men också till att styra efterfrågan mot bostäder med en högre bostadsstandard. Ett villkor för att kommunalt bostadstillägg skulle utgå var att bostaden uppfyllde vissa minimikrav med avseende på utrustning och yta. Ett annat område som var direkt relaterat till det som i i befolkningsfrågan kallades befolkningskvalitén var åtgärder för barns hälsa, men också omsorg om deras mödrar. En fortsatt utveckling av sjukvården efterlystes. Dessutom förordades ett utb yggt moderskapsstöd så att förlossning och mödravård skulle vara kostnadsfria. Sjukvårdens utveckling skulle framför allt inriktas mot hälsovård av sjukdomsförebyggande art och organiseras i polikli- niker. 24 Vidare skulle barnavårdscentraler organiseras för vård av spädbarn samt för mödrarnas för- och eftervård vid förlossning. de äldre barnen skulle en utbyggd skolhälsovård förebygga sjukdo- mar, och särskilda rådgivningsbyråer för problembarn skulle ta hand om psykiska problem. Ambitionen var att göra all sjuk- och hälsovård för barn kostnadsfri. Också dessa reformer kom att genomföras under den första perio- den. Mödra- och barnhälsovård byggdes ut så att den nådde alla familjer. Distriktsmottagningar med läkare och sjuksköterskor byggdes ut för att komplettera sjukhusvård. Vid periodens slut fanns också kostnadsfri förebyggande skolhälsovård samt fri tandvård för alla barn. Likaså utgick statsbidrag till familjerådgivning och till psykisk barna- och ungdomsvård. Utbildning slutligen var också en fråga både om barns välfärd och om befolkningskvalitén. Den utvidgade folkskola som och förespråkade kom att gradvis genomföras för att bli en allmän och kostnadsfri nioårig grundskola. De utbildningsstipendier för ungdom med begåvning 26 som de önskade blev i stället en allmän bidrags- och lånefinansierad högre utbildning. Som redan framgått kom de fria offentliga barnkammarskolor som de också såg som en förutsättning för barns goda utveckling inte att 23Se SOU 1972:34, s. 24Myrdal & 1934:239f. 25SOU 1972:34, s. 26Myrdal & 1934:201. omfatta alla barn . När de sedan genomfördes blev de inte heller helt kostnadsfria. Mäns reformer och kvinnors De reformer som och föreslog inom utbildning, sjuk- och hälsovård kom i huvudsak att genomföras, liksom de fria måltiderna till barn i barnomsorg och skola. Som redan nämnts ingick dessa reformer i en omfattande planmässig förändring av samhället. De kom därmed att införlivas i den expansion som skedde inom var och en av de sektorer som berördes, där varje sektor följde sin egen institutionella dynamik. När de utredningar som gjordes inom dessa områden jämförs med utredningar inom familjepolitiken , framgår en uppdelning i kunskapssfärer där endast män hade tillträde och sådana där kvinnor medverkade. 27 Reformer som föreslogs inom de manligt dominerade områdena hindrades inte av ekonomiska begränsningar i samma utsträckning som reformer inom familjepolitiken. erfar vi att just åtaganden inom de institutioner som byggdes upp blir föremål för besparingar. Förlossningar är inte längre kostnadsfria. Barna- och mödravårdscent- ralerna ifrågasätts med motiveringen att alltför stora resurser riktas till friska barn och mödrar. Skolhälsovården har minskat i omfattning och det är oklart om den fortfarande har en hälsovårdande funktion. Kravet på att sjukvård för barn bör vara kostnadsfri ställs på nytt. Skola och barnomsorg ställs dessutom inför stora krav på besparingar som de fria skolluncherna för de äldre barnen ifrågasätts. och resonemang om sambanden mellan de institutionella reformer som de föreslog och enskilda människors beslut att föda barn får nytt stöd av 90-talets födelsetal. bröts 80-talets kraftiga uppgång av antalet födda barn . Särskilt stor var minskningen mellan . 28 Men också de direkta nedskärningar i familjepolitiken som senare beskrivs påverkar barnafödandet. Förslag som inte förverkligades Reformer inom sådana samhällsområden, där en utveckling endast indirekt kom barnfamiljerna till del, ägnades stort intresse i i 27Se t.ex. 1994:149ff. 28Fruktsamheten minskade från 1992 till 1995. Det året föddes 104 000 barn, vilket var en minskning på 8000 barn . Antalet födda per 1000 var därmed 11,8 för . Se Statistiska Meddelanden Be12SM9501. Jämför också avsnitt 4 nedan. Trots denna förskjutning av intresset mot institutionella reformer, menade författarna att problemet med den sjunkande nativiteten inte kunde få en långsiktig lösning utan en (u)tjämning av de individuella inkomsterna efter barnförsörjnings- bördan. 29 De argumenterade för att samhället borde ta över den omedelbara omsorgen att trygga barnens existens och ställa denna i viss mån oberoende av familjeförsörjarens inkomstöde. 30 Det naturligaste vore därför lika stora barnpensioner för alla barn oavsett familjeförsörjarens yrke och kön och oavsett, om han är arbetslös eller har blott ringa inkomst, ja, oavsett om det finns någon familje- försörjare alls. Som redan framgått avstod och från att lägga fram något konkret förslag i den riktningen i i befolkningsfrågan. De förutsåg att uppbringandet av så höga belopp skulle möta svårigheter och ett hätskt motstånd. 32 Därför ville de prioritera sådana statliga åtgärder som tidigare beskrivits och som de definiera- de som socialpolitiska. Däremot sade de sig vilja behålla så mycket av tanken på en barnpension att sådana borde ges till ensamma mödrar, då deras inkomst vanligen inte räckte till barnens försörjning och därför ändå belastade fattigvården. En faktisk omfördelning av kostnaderna för barnen liksom den utjämning av inkomsterna mellan sociala klasser som de också önskade fick därmed bida sin tid. De var åtgärder som de definierade som fördelningspolitiska. Däremot föreslog de en sådan åtgärd, nämligen kraftigt ökade skattefria avdrag för hemmavarande oförsörjda barn. 33 Detta skulle vara ett första steg mot en utjämning av inkomsterna efter antalet barn. Skatteavdrag för barn kom att ersättas med allmänna barnbidrag . 34 Redan tidigare infördes särskilda barnbidrag till ensamma mödrar, men dessa kom inte att omfatta alla barn förrän . Däremot kom den utjämning av inkomsterna efter barnantal som och såg som motiverad, men omöjlig att genomföra, inte heller att uppnås under senare perioder. frångås denna ambition alltmer explicit. I senare utredningar av familjepolitik kom ambitionen om en sådan utjämning visserligen att formuleras på nytt. 29Myrdal & 1934:188. 34När de allmänna barnbidragen infördes avskaffades barnavdragen i den statliga beskattningen. avskaffades även avdragen i beskattning och barnbidragen höjdes något. Se SOU 1972:34, s. 49. formulerades den som följde. Men i stället för att förverkligas har familjepolitiska beslut ständigt på nytt återkommit till principen om föräldrarnas ansvar att försörja barnen. Som vi skall se kom man även under nästa period att stanna vid lösningar som erbjöd samhällets stöd endast i den mån som föräldrarna inte klarade av att fullfölja detta ansvar. 3 En ny inriktning