sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén vill emellertid i detta sammanhang peka på en annan möjlighet att förbättra förutsättningarna att komma åt musik som innehåller hot eller uttryck för missaktning på grund av ras eller dylikt och som sprids bland barn och ungdom. Möjligheten består i en utvidgning av brottet förledande av ungdom (16 kap. 12 § BrB) så att detta avser också sådana förråande yttranden som består av enbart ljud och som faller utanför lagrummet som omfattar skrifter och bilder. Ett av syftena med 6 kap. 2 § första stycket 2 TF, som medger denna kriminalisering såvitt avser skrifter och bilder i tryck eller därmed jämställd form, var just att skapa möjlighet att straffbelägga förråande rashetspropaganda som sprids till ungdomar (SOU 1947:60 s.112, jfr. 1948:230 s. 165). När det nu visar sig att musik används på ett motsvarande sätt finns det anledning att överväga att straffbelägga förledande av ungdom också när det sker genom spridande av ljudupptagningar. En förutsättning för att detta skall kunna leda till resultat inom en inte alltför är då att - liksom skedde vid TF:s tillkomst - grundlagen får medge en sådan utvidgad kriminalisering i vanlig lag. Kommittén föreslår därför att 3 kap. 12 § YGL ändras så att punkt 3 i första stycket avser spridning av tekniska upptagningar generellt. För kommittén gäller flera generella direktiv. I detta kapitel presenteras dessa direktiv och kommitténs överväganden i anslutning till dem. 11.2Beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43) Enligt detta direktiv bör de kommittéer och särskilda utredare som har till uppgift att lämna förslag som berör den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital eller på annat sätt berör det västeuro- peiska integrationsarbetet beakta EG-aspekten i sin utredningsverksam- het. Kommittéerna och de särskilda utredarna skall undersöka vilken gemensam ordning som i förekommande fall råder inom EG inom det aktuella ämnesområdet och i sina förslag ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns. Kommittéerna och de särskilda utredarna skall redovisa hur deras förslag förhåller sig till EG:s motsvarande regler, direktiv eller förslag till direktiv från europeiska kommissionen. De statsfinansiella och övriga samhällsekonomiska effekter som uppkommer av de förslag som läggs fram som innebär anpassning till , direktiv eller förslag till direktiv från europeiska kommis- sionen skall också redovisas liksom effekterna av eventuella avvikelser från EG:s regelsystem. I avsnitt 4.2 redovisar kommittén vilka regler och projekt som finns inom EU med anknytning till det ämnesområde som kommittén behandlar. Tryck- och yttrandefriheten som särskilt rättsområde tillhör inte EG-rätten utan det berörs bara partiellt av EU-samarbetet. Som framgår av avsnitt 4.2 är det främst EG:s dataskyddsdirektiv som berör kommitténs uppdrag. Den fråga som behandlas i detta direktiv anges i dess ingress (p.8) vara av grundläggande betydelse för den inre marknaden. I kapitel 7 redovisas hur kommitténs förslag förhåller sig till dataskyddsdirektivet och i avsnitt 5.1 berörs det problem som kan tyckas ligga i att i fråga om tryck- och yttrandefriheten har regler som avviker från vad som gäller i andra länder, främst dem inom EU med vilka vårt land har ett allt tätare rättsligt samarbete. träffande statsfinansiella effekter av kommitténs förslag hänvisas till vad som sägs nedan i avsnitt 11.4. 11.3Redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) Enligt detta direktiv skall kommittéer och särskilda utredare belysa regionalpolitiska konsekvenser av sina förslag. Därvid skall särskilt beaktas hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet och hur planerade förändringar av taxor, avgifter, skatter och bidrag påverkar de ekonomiska förut- sättningarna för kommuner, näringsliv och privatpersoner i olika delar av landet. Med hänsynstagande till verksamhetens karaktär och omfattning skall vid förslag till större och mer omfattande omorganisa- tioner eller bildande av nya myndigheter eller motsvarande, över- väganden om decentralisering och lokalisering utanför Stockholms- regionen redovisas. Kommitténs förslag till utvidgning av 1 kap. 9 § YGL till att omfatta också andra än sådana massmedieföretag som avses i paragrafen (om utgivningsbevis gäller för verksamheten) innebär att tillhandahållande av upplysningar på begäran ur en databas kan ske under grundlagens skydd också när anknytning till ett traditionellt massmedieföretag saknas. Möjligheter öppnas alltså t.ex för privat- personer att i egen regi driva sådan publicistisk verksamhet med grundlagsskydd, kanske från bostaden. Likaså kan framställning av de nya former av tekniska upptagningar som föreslås få grundlagsskydd ske mera spritt än beträffande särskilt skyddade medier. 11.4Prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23) Enligt detta direktiv skall kommittéerna och de särskilda utredarna ange de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet. Prövningen av det offentliga åtagandet som rör genuint kollektiva nyttigheter kan göras översiktligt eller kan i vissa fall slopas helt. Vidare anges i direktivet bl.a. att kommittéerna och de särskilda utredarna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att konkreta förslag om effektiviseringar eller omprövningar lämnas. Dessa skall medföra besparingar eller omprioriteringar i första hand inom samma politikområde. Utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall således kunna genomföras med totalt sett oförändrade eller minskade resurser. Kommitténs förslag innebär att TF:s och YGL:s tillämpningsområde utvidgas till att omfatta dels nya fysiska databärare, t.ex. CD-ROM- skivor med enbart text och/eller stillbilder och sådana skivor med dator- eller videospel, dels även sådant tillhandahållande på begäran av upplysningar direkt ur ett register för automatisk databehandling som ombesörjs av annan än sådant massmedieföretag som avses i nu gällande 1 kap. 9 § YGL, om utgivningsbevis gäller för verksamheten (och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret). Detta innebär att JK:s skyldigheter enligt TF och YGL att vaka över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överskrids, att utföra åtal i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott, att besluta om inledande av för- undersökning och användning av tvångsmedel rörande sådana brott m.m. blir mera omfattande. Någon motsvarande minskning av arbetet hos allmänna åklagare eller hos polisen uppstår knappast. (I fråga om vissa nykriminaliseringar, se avsnitt 11.6). Kommitténs förslag innebär också att Radio- och får nya uppgifter bestående i att pröva ansökningar om utgivningsbevis enligt det föreslagna nya andra stycket i 1 kap. 9 § YGL, i vissa fall återkalla sådana utgivningsbevis och att föra förteckning över namn på sådana register som avses i nu gällande 1 kap. 9 § YGL och i det föreslagna nya andra stycket i paragrafen. Kommittén saknar anledning att ompröva JK:s centrala roll enligt TF och YGL. För att finansiera de utgiftsökningar som torde uppkomma hos JK till följd av utvidgningen av TF:s och YGL:s tillämpnings- område kan man enligt kommitténs mening överväga den tanke som JK framförde på s. 8 i bilaga 1 till "Enkel anslagsframställning för Justitiekanslern " (JK:s dnr 708-96-12), nämligen att JK:s åklagaruppgifter såvitt rör barnpornografibrott och olaga våldsskildring förs över till Riksåklagaren. JK skulle därigenom befrias från åklagaruppgifterna medan någon ökning av arbetsuppgifterna för det allmänna åklagarväsendet knappast skulle uppkomma eftersom JK i ärenden av detta slag uppdrar åt allmän åklagare att biträda vid förundersökningens genomförande och vid en eventuell domstolsprocess. Enligt kommitténs mening bör av principiella skäl JK inte generellt fråntas sin ställning som åklagare beträffande sådana tryck- och yttrandefrihetsbrott utan enbart ges möjlighet att delegera sin åklagaruppgift till allmän åklagare. JK kan då fortfarande ha kvar de mål där det med hänsyn till skälen bakom JK:s centrala roll i sammanhanget framstår som motiverat att förbehålla JK åklagarfunk- tionen. Eftersom det är främst åklagaruppgifterna beträffande filmer och videogram som vållar mera betydande arbete för JK, bör den skisserade delegeringsmöjligheten avse enbart yttrandefrihetsmål som rör filmer eller videogram. Den kan åstadkommas genom följande tillägg till 7 kap. 1 § första stycket YGL: "JK får överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskation på grund av barnpornografibrott eller olaga våldsskildring i filmer." En annan möjlighet att skapa utrymme för JK att ta sig an fler ansvarsfrågor enligt YGL är att renodla JK:s verksamhet i linje med vad JK själv fört fram i sin anslagsframställning för . Det kan nämnas att (se avsnitt 1.2) torde ha anledning att överväga JK:s ställning som företrädare för allmänna intressen i dataärenden. Motsvarande överväganden kan då bli aktuella i fråga om ärenden enligt kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182) och lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. När det gäller Radio- och torde en utgiftsökning upp- komma till följd av de nya uppgifter för verket som förslaget innebär. Det är visserligen svårt att uppskatta hur stor utgiftsökningen blir men för att möta en ökning föreslår kommittén, efter förebild av nu gällande 2 kap. 4 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, att regeringen skall få meddela föreskrifter om ansökningsavgifter i ärenden om utgivningsbevis och om avgifter för utdrag ur register över sådana bevis. 11.5Jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) Enligt detta direktiv skall kommittéer och särskilda utredare ge jämställdhetsfrågorna ökad uppmärksamhet. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna. Om kommittén eller den särskilde utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras. Den lagstiftning som utredningsuppdraget rör och de förslag till ändringar som föreslås är enligt kommitténs mening jämställdhetspoli- tiskt neutrala. 11.6Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) Enligt detta direktiv skall kommittéer och särskilda utredare ge de brottsförebyggande frågorna ökad uppmärksamhet i utredningsverksam- heten. Alla förslag skall föregås av en analys och innehålla en redovis- ning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Det gäller bl.a. förslag som rör den ekonomiska politiken, sysselsättningen, förhållandena inom arbetslivet, den sociala välfärden inklusive hälso- och sjukvårdsområdet och utbildningen samt förslag om ny eller ändrad lagstiftning. Särskild uppmärksamhet skall ägnas frågan om förslag till ändrade regler uppmuntrar till missbruk eller överträdelser. Om kommittén eller den särskilde utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras. Kommitténs uppdrag innefattar inte direkt överväganden om vilka yttranden som skall vara straffbara respektive straffria. Kommitténs förslag berör alltså inte primärt gränserna för tryck- och yttrandefri- heten utan TF:s och YGL:s formella tillämpningsområde. Förslaget innebär att dessa grundlagars tillämpningsområde utvidgas till att omfatta nya medier, t.ex. CD-ROM-skivor med enbart text och/eller stillbilder och sådant tillhandahållande på begäran av uppgifter direkt ur ett register för automatisk databehandling som ombesörjs av annan än sådana massmedieföretag som avses i nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § YGL, om utgivningsbevis gäller för verksamheten (och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret). Det är inte osannolikt att denna utvidgning av TF:s och YGL:s tillämpningsområde till att omfatta nya medier kan komma att innebära ökade överträdelser av tryck- och yttrandefrihetens gränser enligt grundlagarna. Dessa överträdelser är dock kriminaliserade i vanlig lag. Som anges i avsnitt 5.1 ger det förhållandet att yttrandefriheten i grundlagsskyddade medier kan utnyttjas utöver de gränser som satts för den anledning till överväganden hur grundlagsskyddet bör utformas. Kommittén har därför i avsnitt 5.4 behandlat två särskilda sådana frågor. Under rubriken informationsdatabaser i avsnitt 5.4.2 påpekar kommittén sålunda att frågan om vilka förfaranden i samband med datoranvändning som skall straffbeläggas i vanlig lag och eventuellt också som yttrandefrihetsbrott i YGL inte kan besvaras inom ramen för kommitténs uppdrag och att man därför, om man vill undvika att YGL utvidgas att omfatta ytterligare datoranvändning utan att det klarlagts vilka förfaranden vid sådan datoranvändning som bör utgöra yttrandefrihetsbrott, bör samordna lagstiftningsåtgärderna i anledning av arbete med lagstiftningsåtgärderna i an- ledning av arbete. I avsnitt 5.4.3 "Särskilt om dator- och videospel" anger kommittén också att man, om grundlagsskyddet omfattar dator- och videospel, bör justera straffbestämmelsen i 16 kap. 10 b § BrB om olaga våldsskildring, straffbestämmelsen i 16 kap. 10 c § BrB om otillåten utlämning av film eller videogram och straffbestämmelsen i 16 kap. 12 § BrB om förledande av ungdom på ett sådant sätt att det blir klart att de omfattar också dator- och videospel. De synpunkter som kommittén sålunda anfört beträffande nykrimi- nalisering angår givetvis en fråga som kan leda till ökad brottslighet i formell mening. Vilka effekter en sådan utvidgad kriminalisering skulle få är det dock omöjligt att uttala sig om med tillräcklig grad av säkerhet. 12.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen Ändringen i denna paragraf är en konsekvens av kommitténs förslag till utvidgning av YGL:s tillämpningsområde. Se kommentaren till 1 kap. 1 § YGL. 12.2Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen Utbytet av " radioprogram" mot "sändning" föranleds av att det kan framstå som tveksamt om paragrafen nu omfattar sådant oförändrat spridande av en skrifts innehåll som sker på begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL eftersom YGL inte innehåller någon definition av termen radioprogram. Emellertid bör 1 kap. 7 § TF omfatta även sådana sändningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § YGL om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt, se avsnitt 2.3.1. Med ändringen klargörs alltså att paragrafen, förutom sändningar enligt 1 kap. 6 § YGL av t.ex. ljudradio eller television, också omfattar sändningar enligt såväl den nu gällande lydelsen av 1 kap. 9 § YGL som enligt den av kommittén föreslagna lydelsen, om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt. Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommenta- ren till 1 kap. 1 § YGL. Ändringen träder i kraft som ändringarna i YGL. Ikraftträ- dandebestämmelsen innebär att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida tidningens innehåll oförändrat genom en teknisk upptagning med enbart text och/eller stillbilder bär tidningens utgivare ansvaret för innehållet även i sådana upptagningar om de lämnats ut för spridning efter ikraftträdandet. Har de lämnats ut för spridning före ikraftträdandet faller de under YGL till följd av ikraftträdandebestämmelserna till ändringarna i den grundlagen. Ansvaret för tidningens innehåll kommer alltså inte automatiskt att hållas samlat hos tidningens utgivare när innehållet publicerats också i tekniska upptagningar med enbart text och/eller stillbilder som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet. Sändningar som skett före ikraftträdandet nämns inte i övergångsbe- stämmelserna. Anledningen till detta är att kommittén, som framgått i avsnitt 2.3.1, anser att sändningar som sker på begäran av mottagaren redan omfattas av 1 kap. 7 § TF i dess nu gällande lydelse. Införandet av ordet sändning i paragrafen medför alltså enligt kommitténs mening inte någon ändring i förhållande till vad som redan gäller utan avses endast klargöra att även sändningar som sker på begäran av mottagaren omfattas av bilageregeln. Det finns därför inte anledning att nämna sändningar i övergångsbestämmelserna. 12.3Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen De paragrafer där ändringen endast består i att begreppen filmer och ljudupptagningar bytts ut mot tekniska upptagningar och som inte föranleder någon särskild kommentar är 1 kap. 2, 4 och 10-12 §§, 2 kap. 1-5 §§, 3 kap. 8-10 och 13 §§, 5 kap. 3 §, 7 kap. 3 §, 8 kap. 1, 2 och 4 §§ (i den sistnämnda paragrafen har även hänvisningen till 6 kap. 7 § ändrats till 6 kap. 4 § till följd av omnumrering av den paragrafen) samt 9 kap. 1 §. Även i andra paragrafer har motsvarande ändring gjorts utan att den kommenteras särskilt i det följande. Angående innebörden av termen teknisk upptagning, se kommentaren till 1 kap. 1 §. De särskilda bestämmelserna om ljudupptagningar i 4 kap. 7 § och 6 kap. 3-5 §§ har utgått till följd av förslaget att särbehandlingen av ljudupptagningar skall upphöra (se avsnitt 5.4.1). Avsikten med införandet av termen tekniska upptagningar i första stycket är att vidga YGL:s tillämpningsområde till att utöver filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptag- ningar även omfatta upptagningar med enbart text och/eller stillbilder och att klargöra att grundlagen alltså omfattar alla tekniska upp- tagningar oavsett teknisk upptagningsform. Genom införandet av termen skall också göras klart att grundlagen även omfattar tekniska upptagningar med olika kombinationer av rörliga bilder, stillbilder, text och ljud. Skälen för förslaget utvecklas i avsnitt 5.4.1. Att termen tekniska upptagningar även inbegriper dator- och videospel framgår av avsnitt 5.4.3. Sista meningen i tredje stycket innebär att när termen film används i grundlagen avses även videogram, andra upptagningar av enbart rörliga bilder och tekniska upptagningar med rörliga bilder i olika kom- binationer med stillbilder, text och ljud. Även tekniska upptagningar med dator- eller videospel med rörliga bilder i form av datorprogram omfattas av termen film, se under rubriken lösning i avsnitt 5.4.1 och under rubriken om straffrättsligt ansvar för innehållet i grundlagsskyddade dator- och videospel och för spridning av sådana spel i avsnitt 5.4.3. Ändringen i tredje stycket har betydelse för de lagrum i YGL där begreppet film fortfarande förekommer. Så t.ex. innebär detta att 3 kap. 11 § korresponderar med den föreslagna lydelsen av 16 kap. 10 c § BrB. Som nämnts i avsnitt 5.4.1 under rubriken lösning är definitionen av teknisk upptagning i fjärde stycket hämtad från 2 kap. 3 § första stycket TF. Den innebär att en informationsbärare av ett slag som inte har behandlats förut i betänkandet och som kräver ett tekniskt hjälpmedel för att man skall kunna ta del av innehållet faller under begreppet teknisk upptagning. Så är fallet med t.ex. microfiche-upp- tagningar, vilka emellertid knappast sprids till allmänheten så att YGL blir tillämplig på dem. Definitionen av termen innebär också att tryckt skrift eller skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande alltjämt faller under TF:s tillämpningsområde. Vidare blir termen andra upptagningar av rörliga bilder i nu gällande lydelse av YGL överflödig. Tillåtelsen till föreskrifter i lag om granskning och godkännande av filmer som skall visas offentligt skall alltjämt gälla endast för rörliga Genom den nya lydelsen av 1 kap. 1 § tredje stycket sista meningen blir det dock klart att tillåtelsen också gäller för tekniska upptagningar som innehåller rörliga bilder i olika kombinationer med stillbilder, text och ljud, om upptagningen skall visas offentligt. I ett sådant fall avser tillåtelsen till granskning och godkännande alltjämt endast de rörliga bilderna i upptagningen och inte t.ex. rena textavsnitt. Detta framgår av formuleringen "rörliga bilder i filmer" i andra stycket. Liksom inbegrips ljud och text samt eventuella stillbilder som förekommer i upptagningen av rörliga bilder i uttrycket. Att kommittén anser att samma skäl som kan anföras för tillåtelse till förhandsgranskning av filmer som skall visas offentligt torde kunna åberopas till stöd för tillåtelse till förhandsgranskning av s.k. multi- mediaupptagningar som innehåller rörliga bilder och skall visas offentligt anges under rubriken avläsbara lagringsmedier med rörliga bilder, text, ljud eller stillbilder i andra kombinationer än text och stillbilder i avsnitt 5.4.1. Reglerna om granskning i den nu gällande lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram avser nu endast filmer och videogram. Kommittén förslår inte någon utvidgning av de reglernas tillämpningsområde. Om någon startar sådan databasverksamhet som avses i denna paragraf och tillhandahåller t.ex. nyheter kan det uppstå tveksamhet om aktören är att betrakta som en sådan nyhetsbyrå som avses i första stycket och därför inte behöver ha utgivningsbevis för att verksamheten skall åtnjuta grundlagsskydd eller om aktören faller under det nya andra stycket och därmed måste ha utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall gälla. För att klargöra att de aktörer som avses i första stycket är traditionella massmedieföretag föreslår kommittén att ordet yrkesm ässig skall läggas till i första meningen. Någon saklig skillnad mot vad som varit avsett vid YGL:s tillkomst torde detta knappast innebära. Med tillägget att tillhandahållandet skall ske på särskild begäran avser kommittén att klargöra att enbart den omständigheten att upplys- ningar tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller dylikt inte gör att tillhandahållandet kan anses ske på begäran. Med uttrycket på begäran menas enligt kommitténs mening i stället att sändningen av uppgifterna startas av mottagaren. Det är härvid utan betydelse om det finns flera meddelanden tillgängliga för mottagaren att välja bland eller om endast ett meddelande är tillgängligt. Se närmare under rubriken Uttrycket "på begäran" i 1 kap. 9 § YGL i avsnitt 2.3.2. Inte heller i detta avseende bör tillägget ses som någon saklig nyhet. Som framgår nedan är första stycket tillämpligt enbart på databas- verksamhet där sändningarna utgår från . Genom detta nya stycke blir det möjligt också för andra än traditionel- la massmedieföretag att få grundlagsskydd för databasverksamhet som är inrättad på det sätt som sägs i första stycket. Förutsättningen för att andra än sådana massmedieföretag som avses i första stycket skall få grundlagsskydd för verksamheten är emellertid att utgivningsbevis gäller för denna. Det är alltså här fråga om ett frivilligt grundlags- skydd. En anledning till att utgivningsbevis krävs för grundlagsskydd är att meddelares och andra medverkandes ställning annars kan bli osäker. Förslaget behandlas i avsnitt 5.4.2. Möjligheten att få grundlagsskydd för databasverksamhet gäller alla andra än de traditionella massmedieföretag som avses i första stycket, såväl fysiska som juridiska personer. Av förslaget till 10 kap. 3 § framgår att möjligheten omfattar även den som driver sådan verksam- het genom sändningar som utgår från utlandet. Detta medför att även massmedieföretag kan få utgivningsbevis för verksamhet som avses i 1 kap. 9 § andra stycket men då under f örutsättning att sändningarna utgår från utlandet.