sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Principbeslutet vilar emellertid på uppfattningen att det inte behövs någon normgivning (prop. 1995/96:80 s. 17). Kammarkollegiet har, som tidigare nämnts, utgått från att det kommer att finnas ett bindande inomkyrkligt regelsystem. Kyrkomötet kommer att besluta om en kyrkoordning som gäller för alla enheter inom kyrkan. Att det är bindande beror inte på att det skulle vara fråga om normgivning, utan helt enkelt på att det är gemensamma bestämmelser inom en och samma organisation. Kyrkomötet beslutar inte för någon annan, utan för sig själv, dvs. Som antytts i inledningen till detta kapitel fungerar den "gemensamma beslutanderätten" inte i förhållande till rättssubjekt som inte kan räknas till trossamfundet . Kollegiet har analyserat egendomens stiftelsekaraktär också utifrån detta perspektiv. Vi har funnit att kyrko- mötet inte kan bestämma om förvaltningen av den kyrkliga egendomen enbart utifrån sin ställning som det organ som fattar beslut på trossam- fundets vägnar. Sådana beslut kommer att sakna bindande verkan. Eftersom möjligheten att fatta övergripande beslut i vissa lägen är av vital betydelse för kyrkans förfoganderätt över egendomen, har detta varit en fråga som styrt vårt arbete i alldeles bestämda riktningar. I detta avsnitt har vi endast velat antyda problematiken. Lösningar återfinns i vart och ett av de olika alternativ vi presenterar . 6.4.2Äldre och yngre kyrkor I den tidigare framställningen återges den rättsliga skillnaden mellan äldre och yngre kyrkor, dvs. å ena sidan sådana som är uppförda på landet resp. i stad, å den andra sådana som är uppförda därefter. 126 Vad händer vid relationsändringen? De förra kyrkorna (med tillhörande kyrkotomter och kyrkogårdar) upp- fattas som stiftelser, de senare ägs av resp. församling. följer emellertid bägge kategorierna samma regelverk, varav huvuddelen återfinns i kyrkolagen. Om lagregleringen upphör, uppstår det förhållandet i många försam- lingar med kyrkor av båda slagen att de yngre kyrkorna förvaltas med församlingens äganderätt som utgångspunkt, medan ett stiftelserättsligt betraktelsesätt gäller för de äldre. Som framgår av avsnitt 6.4.1 ovan kan kyrkomötet inte heller meddela bestämmelser som ger samma förutsätt- ningar för förvaltningen av de båda slagen av kyrkor. Kyrkomötet kan inte utan vidare fatta beslut som gäller för de äldre kyrkorna. Att i stället stiftelselagen skulle gälla för förvaltningen av de äldre kyrkorna skulle vara en mycket opraktisk ordning, som skulle ge betydande svårigheter vid tillämpningen. I själva verket tror vi att församlingar och samfälligheter skulle uppleva det som väldigt främmande att ställas inför problemet att äldre kyrkor inte "tillhör" dem på samma sätt som de yngre. I dagens verklighet görs ingen skillnad. Stiftelsekyrkorna bekostas med skattemedel på samma sätt som de ägda kyrkorna. Knappast någon torde vara med- veten om den skillnad det faktiskt innebär att man i det ena fallet använder medlen i den egna verksamheten, medan man i det andra rent rättsligt tillskjuter medel till en stiftelse. Vidare torde själva begreppen "äldre" och "yngre" inte vara särskilt levande. Den med hänsyn till sitt ursprungliga uppförande äldre kyrkan kan ju vara renoverad eller kanske till och med ombyggd intill sista byggstenen, och på det sättet för församlingen vara en betydligt yngre kyrka än en ännu icke renoverad kyrka med ett senare uppförandedatum. Det är inte bara dessa rent faktiska förhållanden som påverkar situa- tionen. Även själva rättsläget är faktiskt oklart på vissa punkter. De viktigaste oklarheterna gäller kriterierna för när en lokal kyrkostiftelse skall anses ha uppkommit och vad som i vissa fall har utgjort förut- sättningen för dess fortsatta varaktiga bestånd. Ett exempel av många som föranlett diskussion är situationen om den ursprungliga kyrkobyggnaden – uppförd – har rivits och senare en annan b yggnad, låt oss säga bekostad av skattemedel, har uppförts på samma tomt. Är detta alltjämt i sin helhet en stiftelse? Kammarkollegiet har funnit att det relaterade förhållandet är ett problem av så allvarlig natur att det måste ges en lösning i samband med reformen. Samma rättsförhållanden och samma regelverk bör enligt vår mening gälla för äldre och yngre kyrkor. Det finns flera sätt att åstadkomma ett sådant resultat. Det naturligaste och bästa är enligt kollegiets mening att de äldre kyrkorna i samband med relationsändringen genom lagstiftning tillförs de församlingar de ligger i. På det praktiska planet är en sådan reform omärkbar. Vad händer vid relationsändringen? Rent juridiskt ställer det sig en smula mer komplicerat. Vad som händer är att en ålderdomlig stiftelse rent formellt upplöses. Ändamålet förändras uppenbarligen inte. Förvaltaren är densamme. (Vi bortser i detta sammanhang från de i och för sig inte oviktiga frågorna om församlingarnas identitet före och efter en relationsändring samt huruvida kyrkorna över huvud taget skall ha ett lagfäst ändamål efter reformen.) Det viktigaste som sker är en ägande- rättsövergång från stiftelsen till församlingen. De frågor som detta väcker skall diskuteras i fortsättningen. I detta sammanhang räcker det med att konstatera att det är fullt möjligt att på detta sätt upplösa stiftelser. Den lösning som vi föreslår för regleringen av äldre och yngre kyrkor har samma utformning i alla våra tre alternativ. 6.4.3Egendom som ibland byter ändamål Bland den specialreglerade egendomen finns det egendomsslag, som under vissa förutsättningar byter ändamål. Det gäller framför allt tjänstebo- städerna prästgård och biskopsgård. Om nämligen en prästgård eller en biskopsgård inte skall vara tjänstebostad längre, förändras ändamålet. När det gäller prästgårdarna följer detta direkt av 41 kap. 1 § kyrkolagen, som stadgar att en sådan prästgård blir församlingskyrkas fastighet. Någon uttrycklig lagbestämmelse om vad som händer med en biskopsgård i mot- svarande situation finns inte, men uppenbarligen förändras också i detta fall egendomens ändamål och fastigheten kommer att användas till någon- ting annat. Detta förhållande utgör i och för sig inte något problem, men har föranlett kollegiet att särskilt överväga om prästgårdar och biskopsgårdar skall följa de mönster vi har arbetat fram med hjälp av modellerna, eller om man möjligen skall tänka sig någon annan lösning för just denna typ av egendom. Kammarkollegiet har stannat för det . Eftersom ändamålet framstår som sekundärt och föränderligt är det svårt att se något utpräglat statsintresse i en ändamålsbindning eller i formen för kyrkans disposition av denna typ av egendom . Med hänsyn till detta bör den enklaste och mest praktiska lösningen väljas. Enligt Kammarkollegiets uppfattning består den lösningen i att prästgårdarna förs till de pastorat där de fullgör sitt ändamål och att biskopsgårdarna tillkommer respektive stift. Detta innebär på samma sätt som i fråga om kyrkorna enligt avsnitt 6.4.2 ovan en upplösning av en ålderdomlig stiftelse och överförande av äganderätt direkt till den som förvaltar egendomen. Också detta förslag är genomgående i alla våra tre alternativ. 128 Vad händer vid relationsändringen? Det som har anförts i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 samt hela vårt förslag i ett av våre tre alternativ aktualiserar frågan om de dispositioner vi föreslår i fråga om upplösning av stiftelser och övergång av äganderätt står i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om egendoms- skyddet. Det är i huvudsak stadgandet i 2 kap. 18 § regeringsformen som avses. De frågor som är förenade med grundlagsskyddet behandlas särskilt i kap. 8. 6.4.5Delning av kyrkofonden? Av det som sagts tidigare framgår att kollegiet betraktar Kyrkofonden som en viktig del av den kyrkliga egendomen. Vårt uppdrag att utreda hur egendomen skall stå till kyrkans förfogande omfattar följaktligen även Kyrkofonden. Kyrkofonden har många olika ändamål. Ett sätt att analysera fondens funktion är att dela in ändamålen i tre huvudgrupper: ·vissa kostnader i övrigt såsom biskopslöner, kostnader för kyrkomötet och den rikskyrkliga organisationen m m Betraktar man Kyrkofonden utifrån denna uppdelning av ändamålet framstår det som tydligt att fonden i olika delar påverkas på olika sätt av en relationsändring. När det gäller den första huvudgruppen – prästernas pensioner – finns det ett mycket tydligt statsintresse, nämligen att staten, som – i viss mening – arbetsgivare för prästerna fram till tidpunkten för en relations- ändring, ser till att säkerställa utgående pensioner och gjorda pensionsut- fästelser för den tid staten har haft ansvaret. Hur detta närmare ser ut och i vilken form det skall bäras av staten utreds inom ramen för Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. Kammarkollegiet har emeller- tid funnit att starka skäl talar för att staten för att fullfölja sitt ansvar gentemot prästerna ser till att från Kyrkofonden avskiljs ett tillräckligt kapital för att pensionsåtagandena skall kunna tr yggas enligt lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m. eller på annat sätt. Ingenting hindrar att detta görs i former som i övrigt anpassas till förhållanden efter en relationsändring. Återstoden av Kyrkofonden skall inte disponeras på detta sätt. Fonden behöver alltså delas innan den ställs till kyrkans förfogande. Vad händer vid relationsändringen? beräkningen av aktuariska förhållanden kan inte göras förrän ansvaret för prästernas pensioner övergår från staten till kyrkan. För övriga ändamål kan återstoden av Kyrkofonden ställas till kyrkans förfogande i enlighet med något av våra tre alternativ. Ytterligare syn- punkter i den delen lämnas i kap. 7 vid genomgången av de olika ändamålen. De föregående avsnitten i detta kapitel har redogjort för olika utgångs- punkter i kollegiets utredningsuppdrag, hur vi betraktar läget efter rela- tionsändringen samt ett antal speciella problem, förknippade med arbetet. Kammarkollegiets förslag till lösningar måste b ygga på förutsättningarna och tillgodose behoven av problemlösning. Den specialreglerade egendomens rättsliga ställning erbjuder en naturlig utgångspunkt för diskussioner om en stiftelselösning. Att bilda stiftelser för egendomen alltefter dess ändamål har varit en genomgående tanke under de senaste decenniernas kyrka-statarbete. En första tanke kan vara att man utnyttjar den kyrkliga egendomens stiftelsekaraktär och applicerar den nya stiftelselagen på varje stiftelsesubjekt med anknytning till den kyrkliga organisationen. Poängen är att man får ett generellt regelverk genom stiftelselagen. Ingen särregle- ring behövs för kyrkans egendom. Skärskådas detta alternativ finner man snart att det leder till oöverskåd- liga och svårhanterliga förhållanden. Hur många äldre stiftelseliknande subjekt det finns kan inte exakt klarläggas och inte heller i detalj vilken egendom som hör till vilken stiftelse. Stiftelselagens mönster inne- bär i vissa fall en minskad frihet för de kyrkliga förvaltarna och det är inte möjligt att behålla dagens samlade förvaltning av den kyrkliga jorden och fonderna med samma befogenheter för egendomsnämnderna. Som tidigare framhållits kan inte heller kyrkomötet fatta beslut med bindande verkan för fristående stiftelser. Detta innebär bl.a. komplikationer när det gäller de delar av egendomens avkastning som skall användas för utjämnings- ändamål. Lokala stiftelser i anslutning till dagens stiftelsestruktur är tydligen inte någon god lösning. Väsentligt bättre är att med utgångspunkt från dagens samlade förvalt- ning på stiftsnivå tänka sig en lösning med en stiftelse i varje stift. I dagens organisation är prästlönefonderna att betrakta som stifts- 130 Vad händer vid relationsändringen? Genom att till dessa stiftelser föra den kyrkliga jorden, som ju också förvaltas gemensamt av varje egendomsnämnd, får man en organisation som i fråga om förvaltningen avviker föga från dagens. Vissa av de invändningar som gäller lokala stiftelser uppträder dock även beträffande stiftsstiftelser. Det är framför allt avsaknaden av möjligheten att meddela gemensamma bestämmelser om förvaltningen inom ramen för en kyrkoordning som är besvärande.Beroende på hur man ser på förhållandet mellan kyrkans olika plan är detta en omständighet som man tillmäter olika vikt. Kammarkollegiet anser emellertid att det är otillfredsställande att det inte kan tillskapas gemensamma bestämmelser om förvaltningen till skydd för ändamålet. Det närmaste man kan komma i stiftsstiftelsevarianten är att ge enahanda bestämmelser i de tretton stiftelsernas stadgar. Dessa ändras i så fall inte av kyrkomötet, utan genom det lagbundna permutationsförfarandet i 6 kap. stiftelselagen. Den stiftelselösning som tillgodoser alla de krav kollegiet har uppställt innebär att all egendom samlas i en enda stiftelse med trossamfundet som förvaltare. Den lösningen ger möjlighet till gemen- samma beslut för hela egendomen, den ger kyrkan största möjliga frihet inom stiftelselagens ram och den ger möjlighet att behålla dagens stiftsvisa förvaltning enligt beslut om förvaltningen som kyrkan själv kan fatta. Ändamålsbestämningen av egendomen och dess historiska stiftelsekarak- tär är de omständigheter som påtagligt leder tankegångarna till stiftelse- bildning. Stiftelseformen är dock inte absolut nödvändig för att bevara egendomen för sitt ändamål. I samband med en relationsändring kan ett ändamål bestämmas som villkor för kyrkans fortsatta förfogande över egendomen. Under sådana förhållanden kan vanligt ägande inom ramen för civilrättsliga regler erbjuda en möjlig lösning. Om ägandet samlas hos trossamfundet , kan kyrkan själv besluta om förvaltnings- nivåer m.m. Kollegiet har utarbetat ett alternativ som bygger på ägandet som dispo- sitionsform. Det står i viss motsatsställning till stiftelselösningen, som bygger på att egendomen ägs av en stiftelse. Såväl stiftelsealternativet som ägandealternativet bygger på andra meka- nismer för styrningen än de som gäller . Vad händer vid relationsändringen? av att kyrkolagens bestämmelser styr. Kyrkolagen innehåller inte särskilt mycket av stiftelserätten och reglerar över huvud taget inte frågan om äganderätten till egendomen. Det är därför naturligt att de båda tidigare nämnda alternativen kompletteras med ett som bygger på en fortsatt lagreglering. Som framhållits i det föregående kan en sådan lagstiftning inte vara särskilt omfattande. Det behöver den inte heller vara under förutsättning att den kan kompletteras med bestämmelser som kyrkan själv kan fatta beslut om. Här möter genast svårigheten att det utan formell delegation av norm- givning till kyrkomötet inte är möjligt att utan vidare bemyndiga kyrko- mötet att besluta sådana kompletterande bestämmelser. Kollegiets närmare analyser av problemet har dock lett fram till att vi betraktar följande lös- ning som möjlig. Kyrkomötet görs lagstiftningsvägen till förvaltare av den specialreglerade egendomen, som ju har stiftelsekaraktär. Egendomen undantas även i fortsättningen från stiftelselagens tillämpning. Som för- valtare ankommer det på kyrkomötet att meddela de ytterligare bestäm- melser som behövs. Med denna lösning övertar kyrkomötet i huvudsak befogenheterna att reglera egendomens förvaltning. Den historiskt givna stiftelsestrukturen består i denna variant. 132 Vad händer vid relationsändringen? 7 Den kyrkliga egendomens ändamål En av de viktigaste frågorna i Kammarkollegiets utredningsarbete är vad som skall hända med den specialreglerade egendomens ändamål vid en relationsändring. I utredningsdirektiven kommenteras detta sparsamt. I beskrivningen av egendomsslagen sägs det att "den specialreglerade egen- domen är underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de ursprungligen varit avsedda för". Indelningen i förvaltningsförmögenhet och finansför- mögenhet sker utifrån betraktelsesättet att förvaltningsförmögenheten utgörs av egendomsobjekt som är verksamhetsföremål medan finans- förmögenheten består av avkastande tillgångar. Utpekandet av ett stiftels- alternativ underförstår en självklar ändamålsbindning. Lagstiftnings- modellen bygger på att "gr undläggande föreskrifter om den kyrkliga egendomen tas in i lagen om ". I avsnittet om tillsyn sägs uppgiften vara att överväga om det finns behov av tillsyn "över att den kyrkliga egendomen inte används för främmande ändamål". Principbeslutet om en relationsändring utgår närmast från att egen- domen skall stå till kyrkans förfogande för samma ändamål som . Det kan, från mycket allmänna utgångspunkter, sägas vara ett naturligt betraktelsesätt. Att ändamålet består är någonting skyddsvärt utifrån ett vanligt samhällsintresse. Man skall emellertid inte glömma att egendomens ändamål har varit föremål för ett stort antal reformer under . lagstiftning om förvaltning av kyrklig jord, kyrkofondsreform med utjämningssystemet, förvaltningsreform och, allra senast, den genomförda förändringen av det inomkyrkliga utjämningssystemet, är reformer som alla har inneburit större eller mindre förändringar av ändamålsbestämningens utformning och ändamålsbindningens former. Med hänsyn till en sådan bakgrund skulle man, precis lika gärna, kunna hävda att det vore underligt om man inte i samband med en så genomgripande reform som en relationsändring mellan kyrkan och staten gjorde de anpassningar av ändamålen som betingas av reformerna i övrigt, med andra ord att man fortsätter att förhålla sig tämligen fri i förhållande till den allmänna principen om ändamålsbindningens kontinuitet. Alldeles bestämda riktlinjer för denna avvägning ges inte i våra direk- tiv. Kammarkollegiet har därför sett det som en viktig uppgift att analysera 134 Den kyrkliga egendomens ändamål dessa förhållanden och en rad andra frågeställningar inom ramen för vår uppgift att kartlägga hur de olika slagen av egendom berörs av rela- tionsändringen. En typ av problem har sålunda varit att överväga om ett visst, redan givet, ändamål skall bestå även efter relationsändringen. I förhållande till de båda nämnda huvudprinciperna – ändamålets bestånd eller ändamålets anpassning efter huvudinnehållet i reformen – har Kammarkollegiet efter ingående prövning intagit en pragmatisk hållning. Om ändamålet för en viss bestämd egendom är precist till sitt innehåll, förhållandevis oberoende av relationsändringen och till gagn för en viss bestämd krets av destinatärer inom kyrkan har kollegiet känt sig förpliktat att föreslå en bestående ändamålsbindning av samma slag. Utgångspunkten har varit densamma som stiftelserättens ändamålsskydd och samhällets intresse av att givna ändamål bevaras långsiktigt och att rättsinnehavares rättigheter skyddas.Om däremot ändamålet för en viss egendom har varit lösligt formulerat, mycket beroende av vad som händer vid relationsändringen och utan egentlig betydelse för någon bestämd destinatärskrets, har det varit naturligt att inte alls lägga samma vikt vid ändamålets bestånd. Ett exempel på det sistnämnda kan vara följande. Om det för en viss egendom i lag anges att avkastningen av den får användas dels till ett antal noga preciserade ändamål, dels därutöver också till "andra kyrkliga ändamål", är det svårt att se det meningsfulla i att lagstiftningsvis behålla de preciserade ändamålen. Möjligen skulle det kunna vara en poäng att i någon mån lägga fast vad som menas med ett kyrkligt ändamål och därigenom indirekt ange vad egendomen inte får användas till. En särställning inom detta problemområde har det ändamål som utgörs av utjämningssystemet. En del av den kyrkliga jorden har detta ändamål. Ändamålet är inte bestämt på annat sätt än att den avkastning som det handlar om skall fördelas i ett utjämnande syfte. Sedan avkastningen väl har fördelats, får den användas till vad som helst. Det är själva det ut- jämnande syftet som är det egentliga ändamålet. Kriterierna för utjäm- ningen skall, enligt huvudtankegångarna i principbeslutet om ändrade relationer, bestämmas av kyrkan själv. Det sistnämnda exemplet illustrerar också vad som kan ses som en statlig intressekonflikt i sammanhanget. Statsintresset av att bibehålla ett visst skydd för ett ändamål som finns och som har betydelse för ett antal destinatärer inom den kyrkliga organisationen måste vägas mot statsintresset av att kyrkan själv övertar ansvaret för den inomkyrkliga utjämningen. Om principbeslutet om ändrade relationer skall vara helt och hållet avgörande på denna punkt, är det uppenbart att intresset av att kyrkan svarar för utjämningen tar över. Det sagda har avsett frågan huruvida ett visst bestämt ändamål skall bestå över relationsändringen. Det finns i detta sammanhang en Den kyrkliga egendomens ändamål snarlik problematik, som också har bearbetats. Det gäller hur ändamålet formuleras. Även om avsikten är att behålla en viss, given ändamåls- bindning kan man kanske inte göra det genom samma bestämning som . Relationsändringen innehåller i sig ansvarsförändringar som med- för begreppsförskjutningar. Ändamålets föremål byter identitet. Om man beträffande en viss egendom i lagstiftningen behåller ändamålet att av- kastningen skall fördelas mellan ett antal pastorat, men inte längre i lag talar om vad som skall förstås med ett pastorat har man tydligen inte bestämt ändamålet lika precist som . På denna punkt möter ett antal problem som inte alls är lättbearbetade. En stor grupp handlar om ändamål där bindningen på olika sätt är knuten till organisationsfaktorer. I dessa fall finns det en tydlig konflikt mellan intresset att bevara ändamålet så nära som möjligt och intresset att kyrkan själv helt och hållet fattar beslut om sin interna organisation. Kollegiet återkommer till frågan i det följande. När man slutligt har övervägt frågan om ändamålsbindningen bör bestå och också närmare har preciserat på vilket sätt detta i så fall skall ske, återstår det bl.a. att ta ställning till på vilket sätt det är möjligt att konsta- tera om ändamålet uppfylls och vad som skall hända om detta inte är fallet. handlar i huvudsak om formerna för tillsyn och revision. Detta behandlas i kap. 14 och 15. En fråga bland många har en alldeles särskild dignitet och skall något kommenteras . Det gäller frågan om egendomens ändamål i relation till identitet. Staten kan inte ge trossamfundet dess konfessionella identitet. Den framträder i stället genom den bekännelse samfundet ansluter sig till och ger uttryck åt i t.ex. sin församlingssyn och ämbetssyn. Identitetskrite- rierna kan emellertid uppfattas och återges även av andra än samfundet självt. Om det är staten som gör det i form av lagstiftning, kan det dessutom få rättsverkningar med effekter för samfundets yttre gestaltning i samhället – organisationsformer och relationer till andra rättssubjekt. Prin- cipbeslutet om en relationsändring utgår från att dessa identitetskriterier skall återges i lagen om utifrån förutsättningen att staten skall medverka till att kyrkan behåller sin identitet (prop. 1995/96:80 s. 23). Det sägs i propositionen att de lagfästa identitetskriterierna också är statens krav på . Principbeslutet vilar på förutsättningar om en bevarad identitet. Det är på denna punkt ändamålsbestämningen av egendomen kan ha betydelse i detta sammanhang. Eftersom trossam- fundets identitet inte bestäms genom lagstiftningen, finns det inte någon absolut garanti för att kommer att bevara den identitet som lagen uttrycker. Om det vid någon framtida tidpunkt skulle visa sig att en påtaglig skillnad har uppstått mellan den identitet lagen ger uttryck åt och den syn på sig själv som i verkligheten förmedlar, kan staten, med hänsyn till religionsfriheten och principen om statens neutra- 136 Den kyrkliga egendomens ändamål litet i förhållande till trossamfunden, inte ingripa i interna förhållanden. Om det från statens sida skulle bedömas vara en riktig reaktion, kan däremot ändamålsbestämningen av den kyrkliga egendomen i ett sådant läge under vissa förhållanden omprövas.