sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — FVK pekade i sitt betänkande (SOU 1986:55 s. 155 ff) på att provisionssystemet medför vissa risker för att mäklaren får dubbla roller genom att han å ena sidan skall vara uppdragsgivarens representant gentemot försäkringsgivaren men att han å andra sidan skall ersättas för utfört arbete av försäkringsgivaren. Kommittéen övervägde att föreslå regler för provisionssatserna så att mäklarna inte skulle kunna beskyllas för att placera försäkringar hos den försäkringsgivare som betalar den högsta provisionen. FVK menade dock att det fick ankomma på mäklare och försäkrings- givare att inom ramen för kravet på god försäkringssed och en sund utveckling av försäkringsväsendet själva komma fram till lämpliga lösningar. Om självregleringen skulle leda till osunda inslag i mäklarnas verksamhet utgick FVK från att inspektionen skulle se till att någorlunda enhetliga riktlinjer skapades för fastställande av provision i olika fall. Kommittéen menade vidare att som ett utflöde av kravet på god försäkringssed borde gälla att mäklaren var skyldig att vid upphandlingsförfarandet informera sina upp- dragsgivare om försäkringsgivarnas provisionssatser, om dessa skiljde sig från varandra i någon större omfattning. Föredragande statsrådet uttalade i propositionen (a. prop. s. 13) helt kort att det inte borde anses strida mot god försäkringssed att ett försäkringsbolag lämnar provision eller annan ersättning till en mäklare. Han underströk att detta inte innebar att ett försäkringsbolag är skyldigt att samverka med en mäklare under I propositionen (s.24) avvisades FVK:s förslag om en allmän upplysningsplikt för en mäklare beträffande provisionen. Föredraganden ansåg sålunda att den föreslagna upplysningsplikten gentemot uppdragsgivaren inte skulle vara ett verksamt hinder för en mäklare som avsiktligt föreslår sin uppdragsgivare en oförmånlig lösning för att själv få en högre provision. Han ansåg att det i stället borde införas en regel i lagen om skyldighet för mäklaren att på begäran upplysa uppdrags- givaren om vilken provison eller annan ersättning, som mäklaren kunde påräkna vid olika försäkringsalternativ. Uppdragsgivaren skulle därmed lättare kunna få igång en diskussion om priset för mäklarens tjänster. Lagregeln utformades så att mäklaren är skyldig att på begäran av uppdragsgivaren upplysa denne om storleken av den ersättning i form av provision eller arvode som han får från försäkringsgivaren (11 §). En särskild fråga i sammanhanget var om s.k. returprovision skulle tillåtas. Med returprovision avses provision som helt eller delvis går tillbaka till kunden/uppdragsgivaren för att locka denne att teckna försäkring. FVK ansåg för sin del att returprovision i princip inte var förenlig med god försäkringssed inom mäklarverk- samheten liksom inom annan anskaffningsverksamhet (a. prop. s. 159). Inslag med returprovision i mäklarverksamheten skulle enligt kommittéen kunna leda till osunda konkurrensförhållanden på mäklarmarknaden och skulle inte heller vara förenligt med en sund utveckling av försäkringsväsendet. Provisionen var avsedd som ersättning för utfört arbete och skulle självfallet inte få utnyttjas så att mäklaren genom returprovision lockade uppdragsgivare att anlita just honom. I vissa fall borde dock returprovision kunna godtagas. Som exempel nämnde kommittéen att mäklaren på arvodesbasis utför vissa utredningsuppdrag för en kunds räkning och att detta leder till en upphandling av försäkring. För det fall mäklaren då uppbär provision från försäkringsgivaren borde provisionen överlämnas till uppdragsgivaren. Vid remissbehandlingen av FVK:s betänkande ifrågasatte om det avsedda förbudet mot returpro- vision var förenligt med konkurrenslagstiftningen. Näringsfrihets- ombudsmannen (NO) avvisade helt det föreslagna principförbudet. NO motiverade utförligt sin inställning (se a. prop. s.101 f). Slutsatsen var att ett förbud mot returprovison skulle vara skadligt inte bara från konkurrenssynpunkt utan det skulle dessutom vara ägnat att försämra mäklarens möjligheter att uppnå ett förtroende- fullt förhållande till sin uppdragsgivare. I propositionen (s.27) framhöll föredragande statsrådet att han hade svårt att inse hur ett tillåtande av returprovisioner skulle kunna leda till osunda konkurrensförhållanden. Han avvisade således tanken på att uppställa ett förbud mot returprovision. Han framhöll också att genom skyldigheten att på begäran informera försäkringskunden om provisonen så kunde kunden som en förutsättning för att anlita mäklaren kräva att han fick del av provisionen, något som var ägnat att främja konkurrens och effektivitet på mäklarmarknaden (a.prop. I utredningsdirektiven anges att även frågor om försäkrings- givarnas provision till mäklarna skall tas upp. Det framhålls att försäkringskunden bekostar provisionen genom försäkringspremien men att mäklaren på begäran är skyldig att uppge provisionens storlek för uppdragsgivaren. Mot bakgrund av att uppdragsgivaren oftast har varken kontroll över eller kännedom om provisionens storlek bör enligt direktiven undersökas om det är lämpligt att skärpa det gällande kravet på information till försäkringskunden. I det föregående (avsnitt 2) har redovisats vad allmänna råd (FFFS 1995:52) angående god försäkringsmäklarsed innehåller vad avser mäklaruppdraget. Bl.a. framhålls att mäklaren bör lämna information till kunden om vilka tjänster som omfattas av uppdraget och att ett särskilt avtal bör upprättas för det fall att uppdraget omfattar mer än ren förmedling av försäkring, t.ex beståndsvård och skadereglering. Beträff- ande mäklarens ersättning för uppdraget anges att om kunden begärt besked om den ersättning som mäklaren uppbär från försäkringsgivaren så bör upplysningen avse även principerna för hur ersättningen beräknas. Upplysningsplikten gäller såväl vid en begäran som framställts innan ett uppdragsavtal ingås som när en begäran framställs efter det att avtal har träffats eller sedan mäklaruppdraget har slutförts. Upplysningsskyldigheten gäller samtliga försäkringsalternativ som mäklaren tagit fram (3 kap. 1 §). För det fall att mäklaren avser att debitera kunden ett arvode bör detta enligt de allmänna råden avtalas skriftligt. I avtalet bör mäklaren ange sina ersättningsanspråk eller de principer som dessa kommer att grundas på. Det gäller även i det fall arvode kommer att tas ut på grund av att den provision mäklaren erhållit inte täcker hans kostnader för uppdraget eller om något försäkringsavtal inte Mäklaren bör alltid förvissa sig om att kunden har tagit del av och förstått innebörden i ett sådant avtal (3 kap. 2 §). Av svaren på den enkät som utredningen gjort bland mäklarna kan den slutsatsen dras att det stora flertalet mäklare aldrig eller endast sällan får ersättning i form av arvode av uppdragsgivaren samt att det är tämligen ovanligt att returprovision tillämpas. Vidare anges i ungefär en tredjedel av svaren att mäklaren alltid eller ofta informerar kunden om sin möjlighet att begära besked om provisionens storlek men att det är ganska sällan som en sådan uppgift begärs av kunden. I av svaren anges att mäklaren lämnar nämnda information utan att det har begärts. I av svaren framförs uppfattningen att provision är en lämplig ersättningsform. I några få fall – av svaren – ansågs arvode vara lämpligare än provision som ersättningsform. När det gäller ordningen för hur provisionssatserna bestäms torde det på skadeförsäkringssidan och då framför allt vid större företagsförsäkringar i princip vara så att provisionens storlek överenskoms mellan försäkringsbolaget och mäklaren i samband med att offerten lämnas. I övrigt torde provision oftast utgå efter en procentsats som försäkringsbolagen allmänt tillämpar vid försälj- ning genom mäklare. Procentsatsen är i allmänhet femton procent av premien. I fråga om livförsäkringar fastställer respektive försäkringsbolag för olika försäkringsprodukter provisionssatser som generellt tillämpas för de mäklarförmedlade försäkringarna. Det anges därvid huruvida provisionen skall utgå helt på första årets premie ("up front") eller under ett antal följande år. De villkor som skall gälla vid annullationer från försäkringskundens sida anges också. De provisionsvillkor som ett försäkringsbolag tillämpar för sina egna säljare kan i olika hänseenden avvika från vad som tillämpas för mäklarna. Storleken på den premie som betalas av en livförsäkringstagare är inte beroende av den provision som utgår i det enskilda fallet. Vid sidan av den provision som utgår för en viss förmedling söker vissa försäkringsbolag att genom olika åtgärder locka mäklarna att favorisera just det bolaget. Det förekommer sålunda att ett försäkringsbolag ovanpå den egentliga provisionen för en viss förmedling betalar ytterligare ersättning, exempelvis i form av ett s.k. marknadsföringstillägg. En annan metod som förekommer är att höja provisionssatsen när en mäklare har placerat en viss volym hos bolaget, s.k. tröskelprovision. En del mäklarföretag som placerar större volymer hos en försäkringsgivare har kunnat förhandla sig till en generellt högre nivå på provisionen än som betalas till andra mäklare, s.k. prioriterade mäklare eller VIP- mäklare. Ytterligare ett exempel på förmåner som kan förekomma är den säljtävling som ett bolag inbjöd livförsäkringsmäklarna till och där belöningen bestod av en resa till . Finansinspek- tionen avstod från att ingripa med sanktioner mot bolaget i fråga och de 23 mäklare som deltog, sedan bolaget försäkrat att händelsen inte skulle upprepas. Den provision som betalas till mäklaren för en nytecknad pensionsförsäkring utgörs normalt av en beräknad del av försäk- ringstagarens . I den mån ett försäkringsbolag av någon anledning "sockrar" provisionen torde "överkompensationen" till mäklaren tas från de medel som samlats från äldre försäkringar men som ännu inte fördelats som återbäring till dessa. Vidare förhåller det sig inte nödvändigtvis så att utbetalningen av provisionen till mäklarna korresponderar med inbetalningen av . Det kan vara så att initialkostnaden inklusive provi- sionskostnaden tas ut från premierna under kanske under det att provisionen utbetalas . Annulationsansvaret innebär då att mäklaren är skyldig att återbetala uppburen ersättning med anledning av att försäkringen blir annulerad. Det förskott som mäklaren så att säga får på provisionen tas från försäkringstagarnas gemensamma medel. De provisionssatser som ett försäkringsbolag betalar till sina egna säljare, anställda eller ombud, kan avvika i olika hänseenden från vad som tillämpas beträffande mäklarna. Provisionssatserna är generellt sett lägre för de egna säljarna. I stället tillkommer andra kostnader som bolaget inte har när en mäklare förmedlat försäkringen. De försäkringsbolag som är bankägda erbjuder inte någon provision åt mäklare. Detta har fått till följd att vissa mäklare inte tar in offerter från sådana bolag (se även avsnitt 8.5). Mitt förslag: En försäkringsmäklare skall upplysa uppdrags- givaren om den provision eller annan ersättning som han får från försäkringsgivaren. Upplysningsskyldigheten gäller samt- liga försäkringsalternativ som mäklaren tagit fram. Skälen för mitt förslag: En given utgångspunkt vid FML:s tillkomst var att mäklaren skulle kunna ersättas genom provision från försäkringsgivaren samt att det ankom på uppdragsgivaren, mäklaren och försäkringsbolaget att avgöra vilken ersättningsform – provision eller arvode – som skulle tillämpas. I liksom också i utlandet är det, som även framgår av den undersökning som gjorts inom ramen för utredningen, i praktiken vanligast att mäklaren ersätts för sitt arbete genom provision som han får från försäkringsgivaren. Särskilt inom området för företagsförsäkring förekommer det emellertid att ersättningen i stället utgår som arvode från kunden. Även kombinationer av provision och arvode förekommer. Från bland annat försäkringsgivarhåll har kritik riktats mot provisionssystemet. Kritiken har delvis varit av principiell art. Man har hävdat att det borde åligga den som ger mäklaren uppdraget, dvs. försäkringskunden, att direkt betala för de tjänster som han avtalat med mäklaren om. Men kritiken har också gått ut på att provisionssystemet verkar fördyrande på försäkringstjänsterna och att det även fört med sig osunda inslag i försäljningssystemet. Frågan om det nuvarande ersättningssystemet i grunden bör ifrågasättas har inte tagits upp i utredningsdirektiven. Med anled- ning av de skilda synpunkter som under utredningsarbetet fram- kommit på provisionssystemet har det dock funnits skäl att fundera över huruvida det finns motiv att införa en närmare reglering av frågan hur en mäklare skall ersättas. Utgångspunkten för mig har varit att den nuvarande ordningen, som stämmer överens med vad som tillämpas internationellt, med frihet för de berörda parterna att avgöra hur mäklaren skall ersättas bör behållas, såvida inte sådana negativa effekter eller miss- förhållanden kan påvisas att en styrning genom lag framstår som nödvändig. De problem som kan finnas vad gäller frågan om hur mäklaren skall ersättas skall ses mot bakgrund av mäklarens allmänna rättsliga ställning. Mäklaren är försäkringstagarens medhjälpare. agerar han med stöd av en av uppdragsgivaren utfärdad fullmakt. Han skall som en medhjälpare åt försäkringstagaren vara oberoende av försäkringsgivare. Mot den bakgrunden kan det te sig motsägelsefullt att mäklaren ersätts genom provision från försäk- ringsgivaren. Eftersom mäklaren utför arbete som annars i stor utsträckning skulle falla på försäkringsbolaget har det emellertid ansetts naturligt att ersättning utgår som provision. Det är då inte fråga om enbart arbete i samband med upphandlingen av för- säkringen utan också om ersättning för beståndsvården och tjänster under försäkringens löptid, dvs. tjänster som försäkringsbolaget fått utföra om det inte funnits en mäklare anlitad. Provisionssystemet kan med hänsyn härtill i och för sig framstå som en godtagbar ordning. Det är dock uppenbart att systemet medför en risk för att mäklaren kan komma i beroendeställning till försäkringsgivaren eller för att han styrs mera av eget intresse att få högsta möjliga provision än av försäkringskundens intresse av att få bästa möjliga försäkring till lägsta möjliga premie. från en annan utgångspunkt borde det teoretiskt sett förhålla sig så att försäkringskundens kostnad för en viss försäkring i princip är densamma, oavsett om försäkringen tecknas direkt hos försäkringsbolaget eller genom en mäklare. Det skulle innebära att försäkringspremien blir lägre om kunden själv ersätter mäklaren i stället för att ersättningen tas ut som provision av försäkrings- givaren. Detta torde i praktiken också gälla på skadeförsäkrings- området. Enligt vad utredningen inhämtat kan ett nettoprissystem däremot inte utan problem tillämpas på livförsäkringsområdet. Det innebär att försäkringskunden inte får någon reducering av premien för en livförsäkring för det fall han väljer att själv ersätta mäklaren med ett arvode. Kunden har dock möjlighet att se till att provision utgår till mäklaren, som i sin tur överlämnar ersättningen till uppdragsgivaren som returprovision. Det vanligaste torde emeller- tid vara att försäkringstagaren för försäkringen tillgodoräknas en större del av premien än vad annars är fallet. Det görs ibland gällande att provisionssystemet är ägnat att verka prishöjande på försäkringstjänsterna. Det huvudsakliga motivet för en av försäkringsgivaren erlagd provision är att mäklaren utför arbete som annars ankommer på bolaget. Provi- sionen utgör emellertid också ersättning för det arbete som mäklaren lägger ned på att finna det försäkringsbolag som i det särskilda fallet kan erbjuda den för kunden lämpligaste försäk- ringslösningen. I praktiken är det också så att mäklaren genom provisionsintäkterna måste täcka även kostnaderna för kund- kontakter som inte leder till något uppdrag. Detta arbete motsvaras inte av något som utförs när en kund vänder sig direkt till försäkringsbolaget. Ytterst är det kunden som ersätter mäklaren även i ett provisionssystem, eftersom provisionen som framgått av det föregående i princip tas från premien i den aktuella försäk- ringen. Slutsatsen av det sagda är att det finns i vart fall teoretiska skäl att anta att mäklarsystemet allmänt sett höjer försäljningskost- naderna, eftersom mäklartjänsten innebär att ett arbetsmoment har tillkommit. Arbetsmomentet i fråga består i att hämta in och analysera offerter från olika försäkringsgivare. För den enskilde kunden kan emellertid anlitandet av en mäklare leda till att han får lägre försäkringskostnader än vad han annars skulle ha haft. Mäklarens uppgift är ju att se till att kunden får en ändamålsenlig försäkring till en så låg premie som möjligt. Mot kostnaderna för ersättningen till mäklaren för själva urvalsarbetet kan därför ställas en sannolik minskning av försäkringsbolagets allmänna marknads- föringskostnader. Från mäklarhåll har vidare framhållits att till- komsten av försäkringsmäklare som tar in offerter från olika försäkringsbolag har medfört att konkurrensen mellan bolagen har skärpts med följd att premienivån rent generellt har pressats ned. Därtill kommer att de försäkringsbolag som inte betalar provision till mäklare generellt sett inte har lägre än de bolag som betalar provision. Det är enligt min mening inte möjligt att utan ingående undersökningar med säkerhet kunna bedöma hur mäklarna och provisionssystemet har påverkat försäkringskostnadernas nivå. Min allmänna bedömning är dock att det inte framkommit något som ger underlag för ett påstående om att mäklarnas inträde på den svenska marknaden verkat kostnadshöjande på försäkringarna. Det ligger snarare närmare till hands att tro att mäklarna bidragit till en ökad konkurrens mellan försäkringsbolagen och därigenom medverkat till att premierna – framför allt på skadeförsäkrings- området – pressats ned. FVK föreslog som nämnts att ersättningssystemet för mäklarna borde utgå från en självreglering. anförde FVK att, om utvecklingen visade att en självreglering leder till osunda inslag i mäklarverksamheten, inspektionen bör ingripa och verka för att det skapas någorlunda enhetliga riktlinjer för fastställande av provisonens storlek i olika fall. I det följande pekar jag på vissa tendeser till osunda inslag i provisionssystemet. Det är en själv- klarhet att det i första hand åligger ledningarna för mäklarföretagen och försäkringsbolagen att se till att försäkringsverksamheten utvecklas i sunda banor och på ett sätt som skapar förtroende från allmänhetens sida. Ytterst är detta emellertid beroende av en effektiv övervakning från tillsynsmyndighetens sida. Rent allmänt gäller att en mäklare som i sin verksamhet vid valet av förslag till försäkringslösning styrs av provisionens storlek hos olika försäk- ringsgivare och inte av en strävan att finna den bästa möjliga lösningen för sin klient har visat en sådan olämplighet för mäklarverksamheten att det i mera allvarliga fall direkt bör leda till en avregistrering. Enligt min mening är erfarenheterna av provisionssystemet inte sådana att de motiverar att ersättningen till mäklar- uppdraget regleras i lag. En sådan reglering skulle för övrigt innebära ett klart avsteg från den praxis som tillämpas inter- nationellt. Slutsatsen är att det inte heller i fortsättningen i lagen bör tas in regler om hur en mäklare skall ersättas för sitt arbete. Jag övergår härefter till att behandla den i utredningsdirektiven berörda frågan om det är lämpligt att skärpa det gällande lagkravet om mäklarnas skyldighet att informera om sin ersättning. Kravet innebär att en mäklare är skyldig att endast på begäran av upp- dragsgivaren informera denne om storleken av den provision eller det arvode som han får från försäkringsgivaren. En skärpning av kravet kan innebära att mäklaren alltid självmant skall upplysa om ersättningens storlek, dvs. inte bara på begäran av kunden. En sådan skyldighet finns i såvitt avser för- medling av livförsäkring. I finns en generell regel att mäklarföretaget skall upplysa uppdragsgivaren om storleken på den provision eller annan ersättning som mäklarföretaget mottar från försäkringsgivaren för förmedlingen av försäkring (se 24 § forskrift om forsikringsmegling). Till en början kan konstateras att mäklaren utför en tjänst åt försäkringskunden på direkt uppdrag av denne och att det är kunden som via försäkringspremien betalar ersättningen till mäklaren. Mot den bakgrunden framstår det rent principiellt som naturligt att mäklaren informerar uppdragsgivaren om vilken ersättningen som denne – indirekt – betalar för mäklartjänsten. Även kravet på att mäklaren skall vara oberoende av försäk- ringsgivarintressen talar för en skärpning av upplysningsplikten. I oberoendekravet – liksom i kravet på god försäkringsmäklarsed – ligger att mäklaren vid sin rekommendation av lämplig försäkrings- lösning skall styras enbart av uppdragsgivarens intresse att få sin försäkringsfråga löst på bästa möjliga sätt. Det finns en klar risk för att mäklaren påverkas av förmånliga provisionsvillkor när han väljer ut vilken offert som han skall föreslå för uppdragsgivaren. Det kan i sammanhanget konstateras att det inte synes vara ovanligt att ett försäkringsbolag medvetet försöker locka mäklarna att välja en försäkringslösning från det bolaget genom att ge högre ersättning än andra försäkringsbolag. FVK uppmärksammade som framgått problemet på så sätt att kommittén menade att det i kravet på god försäkringssed ligger att mäklaren redan vid själva upphandlingsförfarandet skall informera uppdragsivaren om försäkringsgivarnas provisionssatser. Informationsplikten begränsa- des emellertid i den regel som slutligen togs in i FML. livförsäkringområdet är det inte ovanligt att försäkringsgivarna tillämpar varierande provisionssatser. Det kan mot den bakgrunden antas att en obligatorisk informationsplikt skulle kunna motverka tendenser till att mäklarna väljer försäkringslösning efter provisionens storlek och inte efter vad som är förmånligast för kunden. Ett skärpt informationskrav ligger också i linje med de allmänna strävanden som fått allt större betydelse, inte minst på området för finansiella tjänster, och som gällt ökad öppenhet mot marknaden och konsumenter i fråga om avgifter, kostnader m.m. som är förknippade med en viss vara eller tjänst. Konsument- verket och , som på försäkrings- området särskilt bevakar konsumentintresset, har starkt understrukit önskvärdheten av att en konsument utan särskilda påstötningar blir informerad om provisionsvillkoren i de olika försäkringsalter- nativen. Vid den hearing som utredningen hållit med företrädare för har dessa anfört att det borde vara obli- gatoriskt för mäklarna att upplysa kunden om provisionens storlek. Slutligen kan erinras om vad i mäklarpropositionen (a.prop. s. 24) framhölls om att konkurrens och effektivitet på mäklarmark- naden skulle främjas om en uppdragsgivare som får veta provisionsvillkoren utnyttjar informationen till att kräva att få del i provisionen (returprovision). Mot att genomföra en skärpning av informationskravet an- gående provisionens storlek har anförts att det internationellt sett är ovanligt med sådana regler. Vidare har det framhållits att provisionen är en del av försäkringsbolagets försäljningskostnader och att det med en skärpt informationsplikt för mäklaren upp- kommer en skevhet i systemet till nackdel för mäklarna, eftersom bolagen inte är skyldiga att informera om den provision som utgår till bolagets egna säljare och ombud. Detta skulle på livförsäkrings- området kunna leda till att det felaktigt framställs som att mäklarens ersättning är fördyrande för försäkringskunden, trots att premien är ungefär densamma vid jämförbara försäkringar.