sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Man dock inte förvänta sig att CÖEL växer ikapp de nuvarande EU- länderna inom en rimlig tidsrymd. Slutsatsen är därför att man visst kan förvänta sig vissa långsiktiga tillväxteffekter även i nuvarande EU, men att dessa blir betydligt lägre än för de central- och östeuropeiska länderna. Empiriska belägg från CÖEL Finns det några empiriska belägg från utvecklingen i CÖEL? Det är mycket tidigt att diskutera tillväxttakter i . Inte minst är det svårt att utvärdera effekterna av den önskade integrationen med EU. Tidsaspekten är en faktor att beakta. Tillväxt är som vi sett per defini- tion ett långsiktigt fenomen. Att då efter bara ett knappt decennium för- söka utvärdera effekterna är i sig svårt. Två ytterligare svårigheter tillkommer dock i fallet med de central- och östeuropeiska kandidatländerna. För det första har alla länder genomfört ett stort antal olika åtgärder, och det blir därför svårt att sär- skilja effekten av enstaka åtgärder, såsom öppningen mot väst. Den andra svårigheten är det naturliga produktionsbortfall som sker vid så dramatiska ekonomiska förändringar som i de förra planekonomierna. Negativa tillväxttakter behöver inte då ens vara tecken på en misslyckad ekonomisk politik, utan snarare på att drastiska ekonomisk-politiska åtgärder genomförts. Vissa begränsade försök att utvärdera tillväxteffekter av den eko- nomiska integrationen i CÖEL har dock ändå genomförts. och (1995) gör ett sådant. Deras utgångspunkt är de reformer som genomförts i och i de förra Sovjet- republikerna . De utgår från ett index på handelsreformer som konstruerats av , och relaterar sedan detta index till den ekonomiska tillväxten i de studerade länderna. Deras slutsats är att den kraftigaste liberaliseringen av handeln också haft den minsta nedgången i BNP av reform, och att de också snabbare kom att uppnå positiv e konomisk tillväxt. och är själva försiktiga med att dra långtgående slut- satser från dessa enkla samband, men som författarna påverkar, är empiriska data åtminstone konsistenta med ett positivt samband mellan handelsliberaliseringen och tillväxttakterna i och i förra . Bland andra indikationer är det ytterligare en aspekt som talar för att tillväxten i kandidatländerna kan komma att öka genom handelsliberalisering, t.ex. genom utvidgningen. Om utvidgningen påverkar den långsiktiga tillväxttakten positivt kan stora välfärdsvinster erhållas. Även små ökningar i tillväxten leder efter en tid till en betydande inkomstökning. Teoretiska och empiriska studier har visat på hur internationell handel kan påverka tillväxttakten positivt, t.ex. genom snabbare takt i den teknologiska utvecklingen. Det finns nu också empiriska indikationer på att europeisk regional integration har haft effekter på tillväxttakten. För de nuvarande EU-länderna är det emellertid knappast troligt att en ökad handel med kommer att spela en speci- ellt stor roll för den ekonomiska tillväxten. Handeln kommer inte ens på lång sikt att bli tillräckligt omfattande för att ge upphov till speciellt betydande tillväxteffekter. Inte heller andra aspekter av utvidgningen kan förväntas ha några större effekter på tillväxten i de nuvarande EU- länderna. Vissa ökningar av tillväxten kan dock förväntas och ju mer de central- och östeuropeiska länderna växer och därmed blir mer bety- dande som integrationspartner, desto större kan också de långsiktiga tillväxteffekterna i väst bli. Situationen är annorlunda för de central- och östeuropeiska kandi- datländerna. För dem är handeln med de nuvarande EU-länderna av betydelse. Det är därför troligt att också den långsiktiga tillväxttakten kommer att påverkas positivt på ett avgörande sätt. Inte minst bör inter- nationell handel och internationella investeringar kunna bidra till snabbare teknologisk utveckling i kandidatländerna. Det finns flera anledningar att tro att tillväxten i skulle öka som en konsekvens av handelsliberalisering. För det första finns teore- tiska skäl till varför handelsliberalisering bör leda till högre tillväxt. Empiriska studier tycks bekräfta detta. I synnerhet tycks den europeiska integrationen ge upphov till positiva tillväxteffekter. Vidare verkar det som om integration med mer utvecklade länder positivt påverkar faktorproduktiviteten i mindre utvecklade länder. Det finns också vissa indikationer på att de f.d. planekonomier som snabbast liberaliserat sin utrikeshandel också först uppnått positiva t illväxttakter. Multinationella investeringar kan också positivt påverka tillväxttakten i . Regional integration kan däremot knappast förväntas ha positiva till- växteffekter om de deltagande länderna har en restriktiv handelspolitik mot utanförstående länder. Inlemmandet av CÖEL i EU innebär emellertid att de förras handelshinder också gentemot tredje land blir lägre. EU har också förbundit sig att ytterligare liberalisera sin externa handelspolitik. Detta är ännu ett skäl till varför vi kan förvänta oss positiva och långsiktiga tillväxteffekter i de central- och östeuropeiska länder som blir medlemmar i . 8Budget, jordbruk och regionalpolitik58 I de föregående kapitlen har vi gått igenom allokerings- och välfärdsef- fekter av EU:s kommande utvidgning utan att ta hänsyn till vissa cent- rala problemområden. I detta kapitel behandlas därför tre områden som mycket naturligt hänger samman: jordbruket, regionalpolitiken och EU:s budget. Jordbruksområdet är intressant och nödvändigt att studera, eftersom av EU:s totala budget går till den gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy, CAP). En analys av budgeteffekterna blir därmed omöjlig att göra utan att man tar hänsyn till utvidgningens effekter på jordbrukspolitiken. Den andra centrala komponenten på budgetens utgiftssida är regionalpolitiken. Kapitlet inleds i avsnitt 9.1 med en allmän bakgrund till regional- och jordbrukspolitiken. I nästa avsnitt, 9.2, analyseras budgetkostnaderna av att utvidga CAP till att också omfatta kandidatländerna. Olika problem med denna utvidgning analyseras i avsnitt 9.3, medan avsnitt 9.4 ägnas åt regionalpolitik och strukturfonder. Avsnitt 9.5 ägnas åt budgeten och maktförhållandena inom unionen. I avsnitt 9.6 diskuteras ytterligare synpunkter på regional- och jordbrukspolitikens effekter. I sista delen, 9.7, redogörs för kapitlets slutsatser. 8.1Regionalpolitik och jordbruk – en allmän bakgrund I de två nästkommande avsnitten kommer vi att diskutera jordbruket och övriga budgeteffekter på ett mer detaljerat sätt. I detta avsnitt ser vi på frågan ur ett allmänt perspektiv. På utgiftssidan svarar den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, för av utgifterna i EU:s budget. Den andra stora utgiftsposten är de s.k. strukturfonderna, som ger regionalt inriktat stöd, mestadels till relativt fattiga regioner. Detta stöd motsvarar ungefär 30 58 har bidragit med värdefulla synpunkter. 156 Budget, jordbruk och regionalpolitik procent av de totala utgifterna. Således är av de totala utgifterna koncentrerade till dessa två stora områden. Resterande går till ett antal mindre utgiftsposter, där de största utgörs av bistånd, utgifter för forskning och utvecklingsinsatser, samt kostnader för unionens administration. Bland intäkterna svarar omsättningsskatter för av de totala intäkterna. Tullavgifter svarar för något , medan den största delen av de återstående intäkterna kommer från BNP- baserade medlemsavgifter. Det är relativt lätt att bedöma effekterna på intäkterna av en utvidgning, eftersom alla medlemsländer betalar runt en procent av sin BNP till unionens budget. På utgiftssidan är det framför allt CAP och de s.k. strukturfonderna som är av störst betydelse för en analys av utvidgningens budgeteffekter, medan de mindre utgiftsposterna i budgeten inte kommer att påverkas i någon större utsträckning. En viktig aspekt av den europeiska integrationen är den ojämlikhet som råder mellan regioner och länder inom EU. De tio rikaste regionerna inom EU hade 1992 en inkomst per capita som var 1,7 gånger högre än EU:s genomsnittliga per capita-inkomst (se Puga, 1997, s. 1). En intressant jämförelse är , där de tio rikaste delstaterna har en inkomst som är 1,2 gånger så hög som genomsnittet. Det finns alltså en markant ojämn fördelning av inkomster i . Inom EU har man försökt att åtgärda ojämlikheten mellan fattiga och rika regioner och länder genom att bedriva en aktivare regionalpolitik, framförallt genom de s.k. strukturfonderna. Utgifterna för strukturfon- derna, vars primära syfte är att utjämna per capita-inkomster inom EU, är de snabbast växande i EU:s budget, och motsvarar nu ca en tredjedel av den totala budgeten. Huvuddelen av utgifterna går till regioner som är fattigare än genomsnittet i unionen. av alla utgifter fördelas enligt s.k. Mål 1, som definieras som regioner med per capita- inkomster lägre än av EU:s genomsnitt. Viktig är också den s.k. , som betalar ut stöd till de länder vars per capita- inkomst understiger av EU:s genomsnitt. Det finns också fem stycken andra s.k. Mål som grund för strukturfonderna. I detta sammanhang är huvudproblemet med CÖELs inträde i EU att skillnaderna i per capita-inkomsterna kommer att förstärkas ytterligare, vilket illustreras väl av tabell 9.1 i Agenda 2000. 59 Dessa rör t.ex. långtidsarbetslösa, och jordbruk i vissa regioner, t.ex. där traditionella branscher gått tillbaka. Budget, jordbruk och regionalpolitik 157 Tabell 8.1: Effekter på BNP, och BNP per capita av en successiv EU-utvidgning (%) Varje utvidgning av EU har inneburit en ökning av total BNP kombi- nerat med minskningar av BNP per capita. Vid tidigare utvidgningar har emellertid minskningarna av genomsnittlig total BNP varit relativt marginella. Endast vid integrationen av de sydeuropeiska länderna var minskningen av BNP per capita markant, men kan ändå inte jämföras med den mycket stora minskning av BNP per capita som en utvidgning med tio central- och östeuropeiska länder (CÖEL) skulle innebära. Utvidgningen skulle således också vara förenad med en betydligt ökad ojämlikhet av inkomsterna inom unionen. Ojämlikheter består inte enbart av inkomstskillnader mellan de nuva- rande EU-länderna och kandidatländerna. Också inom gruppen kandi- datländer finns, som vi ser i tabell 9.2, betydande skillnader i BNP per capita. har t.ex. en inkomst per capita som är mer än 3 gånger så stor som . Bland de rikare kandidatländerna finns också , och , medan övriga baltiska länder samt och tillhör gruppen fattigare kandidatländer. Vidare är inkomstskillnaderna inom enskilda kandidatländer högst betydande. Ojämlikheter mellan regioner tenderar också att tillta över tiden. 158 Budget, jordbruk och regionalpolitik Tabell 8.2: Kandidatländernas BNI per capita som andel av EU:s genomsnitt (%) BNI per capita som andel av EU:s genomsnitt (%) Jordbruket i EU och i kandidatländerna Den andra stora utgiftsposten i EU:s budget är utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP, vars målsättning är att hålla uppe jordbruksproduktionen och jordbrukarnas inkomster. Detta uppnås genom en kombination av prisregleringar och direkta subventioner. Jordbrukspolitiken har därför både direkta budgetkostnader och kost- nader som belastar konsumenterna via högre livsmedelspriser. En del av budgetkostnaderna uppkommer genom att överskottet på jordbrukspro- dukter avsätts på världsmarknaden med hjälp av betydande export- subventioner. Det kan vara värt att notera att det nya världshandels- avtalet inom ramen för WTO minskar möjligheterna för denna typ av avsättningar på världsmarknaden. EU kommer därför att tvingas hitta nya vägar för att få avsättning för sitt produktionsöverskott (alternativt att minska det). Det är också troligt att framtida tar ytterligare steg i denna riktning. I detta avseende är en utvidgning åter igen förenad med en viss problematik, eftersom jordbruket helt enkelt har större betydelse i kandidatländerna än i de nuvarande medlemsländerna. Jordbruket bidrar av total BNP i kandidatländerna jämfört inom EU. Dess bidrag till skillnaderna i total sysselsättning är än mer betydande; av arbetskraften är verksam inom kandidat- ländernas jordbruk. Motsvarande siffra för de nuvarande EU-länderna är . Den totala odlingsarealen skulle öka med hela 60 miljoner Budget, jordbruk och regionalpolitik 159 hektar om alla de central- och östeuropeiska kandidatländerna togs upp i EU. Jordbruket i är också annorlunda än det i väst. Avsikten i detta avsnitt är inte att ge någon detaljerad bild av jordbruket i öst. För en sådan hänvisas till Rabinowicz ( 1996). Här sammanfattas bara några av grunddragen i dennes utomordentliga bok. Ett grunddrag är att det tidigare jordbruket i öst karaktäriserades av de stora enheterna: kolchoser och sovchoser. Dessa kompletterades med mycket små privata odlingslotter för jordbruksarbetarna. Jordbruket var således storskaligt, men mycket ineffektivt. Efter transitionen förändrades jordbruket radikalt. Stora delar av de tidigare kollektivjordbruken styckades upp, ofta i mycket små enheter. Anledningen var ofta ideologisk, och enheterna har visat sig vara för små för att bli effektiva. Detta är en av anledningarna till att jordbrukspro- duktionen ännu inte har nått upp t ill nivå. Med en fri marknad för odlingsmark kunde man visserligen tänka sig att jordbrukslotterna skulle slås samman till större och effektivare enheter, men det är ännu mycket långt tills dess att en fri marknad för mark i de central- och östeuropeiska länderna kan uppstå. Erfarenheten säger också att det tar innan en effektiv struktur för mark uppstår, även i de fall där en fungerande marknad finns. 8.2 Kostnader för jordbruket Ett av de mest diskuterade inslagen i östutvidgningen är jordbruks- politiken. Det har t.ex. ofta hävdats att en reformering av den gemen- samma jordbrukspolitiken, CAP, skulle vara nödvändig för att kunna genomföra östutvidgningen. Bland anhängarna av CAP, eller åtminstone bland dem som propagerar för fortsatta subventioner och regleringar inom jordbrukssektorn, har detta förnekats. 60 Motståndare mot CAP däremot har sett sin chans att tvinga fram en reformering av jord- brukspolitiken. Deras argument är att utvidgningen är viktig och t.o.m. ofrånkomlig, och CAP skulle därmed komma att förändras med automatik. Åter andra har sett CAP som ett skäl till att inte utvidga unionen. De hävdar att en utvidgning knappast är genomförbar, eftersom det är omöjligt, alternativt icke önskvärt, att radikalt förändra jordbrukspolitiken. 60 Ett exempel är , ordförande i , som hävdar att kostnaderna för en utvidgning av EU med en bibehållen CAP inte är alltför stora och därför knappast skulle hindra utvidgningen. Se Rabinowicz (1996) för detta och andra citat i detta stycke. 160 Budget, jordbruk och regionalpolitik SOU 1997:156 Det finns således starka uppfattningar om jordbrukspolitiken och CAP. Förhåller det sig så, att en reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik är nödvändig för att östutvidgningen skall kunna genomföras? Ett relativt stort antal studier av utvidgningen och jordbrukspolitiken har redan genomförts, i synnerhet har många studier fokuserats på kostnaderna i EU:s budget. Dessa kostnader har ansetts svåra att bedöma, och skälen till detta är flera. För det första är den gemensamma jordbrukspolitikens regelverk mycket komplext och svårt att tränga igenom. För det andra råder det brist på data från jordbruket i kandidatländerna, och slutligen har det varit svårt att bedöma produk- tions- och produktivitetsutvecklingen i dessa länder. Hur stora kan budgetkostnaderna för CAP förväntas bli av en ut- vidgning? Detta är en svår fråga, och bedömningarna av kostnaderna har därför varierat högst betydligt. Exempelvis har och Tyers (1995) beräknat att dessa kostnader uppgår t ill så mycket som 37 miljarder ecu, medan och (1995) bedömer att kost- naderna stannar vid 5–15 m iljarder (se , och Portes, 1997, s. 154–155). Hur kommer det sig att bedömningarna skiljer sig så mycket åt? Går det att dra några slutsatser om vilka bedömningar som är mest rimliga? Enligt Tangerman (1996) finns det två anledningar t ill de olika bedöm- ningarna. Den första gäller osäkerhet om det östeuropeiska jordbrukets produktivitet. Här har det varit stora skillnader i antaganden, alltifrån antagandet att den temporära minskningen av jordbrukspro- duktion mellan 1992–93 förväntades bli permanent, t ill antagandet att produktiviteten kommer att stiga ändå upp t ill EU:s nivån. Den andra anledningen gäller osäkerheten i bedömningarna av effekterna av de CAP-reformer som den s.k. MacSharry-reformen innebär. Det är föga förvånande att nyare bedömningar av budgetkostnaderna har blivit mer samstämmiga. I dessa har man haft möjligheter att bedöma effekterna av MacSharry-reformen korrekt, och också haft tillgång till bättre data än de tidigare bedömningarna. En av de senaste och mest aktuella bedömningarna kommer från , och Portes i den studie vars resultat på andra områden diskuterades redan i kapitel 7. De tar sin utgångspunkt i en rimlighetsanalys av de nyare där kostnaderna för en utvidgning Detta innebär ett stöd på mellan lantbrukare och år, jämfört med EU:s genomsnitt på 5621 ecu. Jämför man i stället per hektar innebär det ett stöd på 159–478 ecu per hektar och år för kandidatländerna. EU-genomsnittet är 339 ecu. Av detta drar , och Portes slutsatsen att beräkningarna är rimliga, Budget, jordbruk och regionalpolitik 161 och antar att kostnaderna för en utvidgning stannar vid 10 miljarder ecu . Dessa beräkningar har fått stort genomslag. Även om beräkningarna verkar vara högst rimliga, skall man dock komma ihåg att , och Portes slutsatser bygger på ganska grova beräkningar. Osäkerheten om budgetkostnaderna för en utvidgning av EU:s jord- brukspolitik kvarstår därför delvis, i synnerhet vad gäller budgetutfallet på lång sikt. Agenda 2000 – egen bedömning konstaterar att jordbruksproduktionen i CÖEL, trots vissa tecken på återhämtning, är mycket lägre än . I synnerhet släpar animalieproduktionen efter. Kommissionen anser att det finns skäl till att förändra den gemensamma jordbrukspolitiken före ett eventuellt inträde av nya medlemmar, och har beräknat att en utvidgning kommer att medföra ökade budgetkostnader på omkring 10–11 miljarder ecu , om inga reformer genomförs. Kommissionen föreslår därför en markant sänkning av producent- priserna, så att de ligger närmare världsmarknadspriserna. Därefter kompenseras bönderna i de nuvarande EU-länderna genom ett direkt inkomststöd, medan däremot bönderna i kandidatländerna inte kommer att få något inkomststöd alls enligt förslaget. 8.3 Effekterna av CAP – ytterligare synpunkter Vi kan nog enas om några av punkterna i analysen av utvidgningen och den gemensamma jordbrukspolitiken. CAP är ineffektivt och leder till välfärdsförluster. Exakta siffror är visserligen svåra att uppnå, men en utmärkt genomgång av de studier som gjorts återfinns i SOU 1997:74. Analyser baserade på s.k. partiella modeller, där jordbruket isoleras från resten av ekonomin, visar på välfärdsförluster motsvarande 10–13 miljarder ecu, en summa motsvarande av unionens totala BNP.61 Det sker också en betydande omfördelning från konsumenter till producenter och mellan länder. Länder som , och tjänar t.o.m. på CAP. Om man i s.k. allmänna jämvikts- modeller tar hänsyn till att produktionsfaktorer, som annars kunde använts inom mer produktiva aktiviteter, nu återfinns inom jordbruket 61 Se t.ex. , 1994. 162 Budget, jordbruk och regionalpolitik ökar förlusterna ytterligare. I olika studier har man kommit fram till att dessa förluster varierar mellan 1–av BNP. Att utvidga CAP till att också gälla kandidatländerna kan leda till ytterligare välfärdsförluster, eftersom CAP även kommer att försvåra utrikeshandel i jordbruksprodukter, som anses vara välfärdshöjande. Därför är det väldigt osäkert om den handel som baseras på nuvarande CAP kommer att ge upphov till en förbättrad resursallokering. Därmed förloras också en del av vinsterna från fullt medlemskap för kandidat- länderna. Handeln i industrivaror har ju till stor del redan liberaliserats genom Europaavtalen, medan dessa avtal inte berör handeln i jord- bruksprodukter i någon nämnvärd grad. Därmed går vi miste om en potentiell vinst av EU-medlemskapet, som skulle påverka välfärden positivt både i kandidatländerna och i de nuvarande EU-länderna. CAPs budgetkostnader är dock inte speciellt omfattande. Inte ens en utvidgning vid oförändrad jordbrukspolitik skulle kosta mer än ca 10 miljarder ecu. Summan är inte obetydlig, men betydligt lägre än resultatet från de uppskattningar som gjordes . Sett ur perspektivet av utvidgningens politiska och ekonomiska betydelse är kostnaderna inte speciellt stora. Enligt de förslag som kommissionen har framfört kan dock problem skapas på kort sikt, på grund av att CAP inte reformeras i tillräckligt stor grad innan kandidatländerna upptas som fullvärdiga medlemmar. Ett exempel på ett sådant problem är att konsumentpriserna för livs- medel kan stiga ganska markant. Förutom effektivitetsförlusterna för- knippade med CAP tillkommer således även dessa förändringar av inkomstfördelningen: medan bönderna i kandidatländerna tjänar på ett medlemskap, förlorar konsumenterna. För låginkomsttagare utgör ut- gifter för livsmedel en viktig del av deras budget. Därför kommer dessa hushåll att förlora extra mycket på en utvidgning. På kommer andra problem att uppstå. När kandidat- länderna väl blivit fullvärdiga EU-medlemmar kommer de att använda sin politiska makt inom unionen till att tillskansa sig så stora fördelar av EU-medlemskapet som möjligt. 63 På lång sikt kan därför knappast andra regler gälla för de central- och östeuropeiska länderna än för EU-15. Om inte det direkta inkomststödet då avskaffats (vilket inte förefaller speciellt troligt), kan vi förvänta oss att det också utvidgas till att gälla även CÖEL. Budgetkostnaderna kommer då att bli större än enligt beräkningarna för de första årens produktion. Kostnaderna kan också öka när jordbruksproduktionen i CÖEL ökar, vilket förefaller sannolikt att den gör på lite . CAP riskerar därför att cementeras genom 62Se Burnaiux och Waelbroeck (1985), m.fl. (1987), (1990). 63Eller åtminstone fördelar som viktiga intressegrupper, t.ex. bönder, kräver. Budget, jordbruk och regionalpolitik 163 att nya medlemmar, som blir nettobidragstagare genom CAP, införlivas in i den gemensamma jordbrukspolitiken. 8.4 Regionalpolitik och strukturfonder Courchene et al. (1993) har försökt beräkna hur mycket EU:s budget kommer att belastas av en utvidgning som omfattar , , och . Som utgångspunkt använder de och , som i runda tal får ca 200 ecu per person och år i regionalstöd. Vid toppmötet i utlovades en fördubbling av detta stöd. Om de nya medlemsländerna skulle följa exempel skulle detta innebära ett strukturstöd i storleksordningen 400 ecu per person. Sammanlagt skulle detta innebära en kostnad för EU på hela 26 miljarder ecu. De fyra ovan nämnda ländernas folkmängd motsvarar ungefär två tredjedelar av kandidatländernas. Det finns dock invändningar mot denna siffra. En viktig invändning är regeln om medbetalning, som innebär att de nya medlemsländerna själva måste lägga ut lika mycket i strukturstöd som EU. Även med en årlig tillväxt i BNP skulle det innebära att dessa skulle tvingas spendera mellan 10–av sin BNP i strukturstöd. Detta är knappast realistiskt. Olika bedömningar om vad som skulle utgöra en rimlig andel kan självfallet göras. , och Portes utgår från bedömningen att skulle utgöra en rimlig andel. Kostnaden för EU skulle då i stället bli knappt 13 miljarder ecu. Är detta rimligt? Detta är svårt att avgöra och kommer att bli en förhandlingsfråga. Klart är emellertid att 26 miljarder tycks vara nära den övre gränsen för kostnaderna för strukturfonden. Ytterligare en faktor som talar för en betydligt lägre siffra är att besparingar på andra regioner och länder kan komma att göras om regelverket i EU inte förändras. Anledningen är enkel. Utvidgningen mot innebär att genomsnittsinkomsten inom unionen faller.