sou · GLB3102 · 1998-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för beslutade regeringen tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att från svensk utgångspunkt utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP). Chefen för förordnade generaldirektören och chefen för som ordförande i kommittén och som ledamöter riksdagsledamöterna . samt forskar- studeranden . Till ledamot efter Bo Bernardsson, som entledigades fr.o.m. , förordnades riksdags-ledamoten . Till sekreterare i kommittén förordnades avdelningsdirektören vid Hans G. Öhgren. Till biträdande sekreterare förordnades handläggaren vid (f. ). Till sakkunniga i kommittén förordnades direktören , Livsmedelsindustrierna, utredningssekre- teraren , , lantbruka- ren , och utrednings- sekreteraren , och till experter förordnades departements-sekreterarna , departementsrådet , samt departementsråden och , . förordnades general- sekreteraren , Konsumentråd, som expert i utredningen fr.o.m. . Vi har antagit benämningen KomiCAP. I syfte att analysera olika delar av EU:s gemensamma jordbruks- politik tillsatte kommittén tre expertgrupper. Den första expert-gruppen skulle analysera de omvärldsfaktorer som och påverkar den gemensamma jordbrukspolitiken. En delrapport om konsekvenser för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) av WTO-åtagandena och en östutvidgning överlämnades till kommittén och har också publicerats, SOU 1996:171. Expert-gruppen leddes av kommerserådet , och hade i övrigt följande sammansättning; , , , , , , , . Som sekreterare fungerade , samt , . I en andra rapport har gruppen analyserat hur CAP påverkar livsmedelsförsörjningen i världen och särskilt effekterna på utvecklingsländernas livsmedelsproduktion. Under arbetet med den andra delrapporten hade expertgruppen delvis ny sammansättning i det att , ersatte och , ersatte . Som sekretariat fungerade , och , samtliga från . Expert- gruppens andra rapport jordbrukspolitik och den globala livsmedelsförsörjningen publicerades , SOU 1997:26. Den andra expertgruppen hade till uppgift dels att analysera den förda jordbrukspolitiken i EU dels att analysera i vilken utsträckning CAP:s olika medel bidrar till måluppfyllelsen att marknads-orienteringen skall öka, att antalet jordbrukspolitiska medel bör minska samt att deras påverkan på marknaden bör reduceras. Ordförande i expertgruppen var avdelningschefen , och expertgruppen hade i övrigt följande samman- sättning; , , , , , , , , , , , , , , , och , . , , var sekreterare i denna grupp. Expertgruppen har lämnat två rapporter till kommittén. I den första rapporten av EU:s jordbrukspolitik, SOU 1996:136, överlämnad till kommittén , har en analys av den förda jordbrukspolitiken i EU gjorts. I en andra rapport, Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik, SOU 1997:50, har gruppen utifrån en analys av mål och medel i jordbrukspolitiken redovisat två alternativ för hur EU:s jordbrukspolitik kan utvecklas , Den tredje expertgruppen fick till uppgift att analysera hur frågor om miljö, regional fördelning samt kvalitet och etik tillgodoses inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Docent , var ordförande för expertgruppen. I övrigt hade expertgruppen följande sammansättning; , , , , t.o.m , , , , , , , , , , , , Miljö-departementet, fr.o.m. (ersatte ) och , . Sekreterare i expertgruppen var , . I rapporten jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling, SOU 1997:74, har gruppen analyserat, dels vilka konsekvenser nuvarande jordbrukspolitik har, speciellt med avseende på miljön och den regio- nala fördelningen, dels hur olika reformalternativ skulle kunna påverka det svenska jordbruket. Sedan utredningsuppdraget nu har slutförts får vi härmed över- lämna vårt betänkande Mat & Miljö - Svensk strategi för EU:s jordbruk . Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. /Hans G. Öhgren Uppläggning av arbetet................................................................... 2 EU:S NUVARANDE JORDBRUKSPOLITIK............................. Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik.............................. De tidigare svenska jordbrukspolitiska målen................................ 3 CAP INFÖR FRAMTIDEN ........................................................... CAP, konsumenterna, skattebetalarna och producenterna ............. CAP, samhällsekonomin och sysselsättningen............................... CAP och miljön .............................................................................. CAP och den regionala utvecklingen ............................................. CAP och omvärlden........................................................................ 3.6 CAP och avtal inom WTO.............................................................. CAP och östutvidgningen............................................................... 4 EN NY GEMENSAM JORDBRUKSPOLITIK ........................... Behov av förändring av CAP.......................................................... Förslag till framtida mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Övergripande mål - säkra livsmedel till skäliga priser ................... Hur tillfredsställs konsumentens krav? Vad behöver samhället göra? 6 JORDBRUKET OCH MILJÖN .................................................... Övergripande mål - ett långsiktigt hållbart jordbruk ...................... Medel för en bra miljö .................................................................... Var fattas besluten? Vem finansierar miljöersättningarna? 7 JORDBRUKET OCH DJUREN .................................................... Mål - högt ställda djurskyddskrav .................................................. Medel för en bättre djurhållning..................................................... Vem beslutar och vem finansierar? 8 JORDBRUKET OCH DEN REGIONALA UTVECKLINGEN. Mål - en regional balans och en levande landsbygd....................... Medel för en regional utveckling ................................................... Var fattas besluten? Vem finansierar åtgärder för en regional utveckling? 9 FÖRÄNDRINGAR AV DEN GEMENSAMMA Jordbrukets framtida roll ................................................................ Medel för en ny jordbrukspolitik.................................................... Konsekvenser av en ny jordbrukspolitik ...................................... RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN............. BOKMÄRKET ÄR INTE DEFINIERAT. Enligt direktiven skall kommittén utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik - CAP. Reformerna skall syfta till att marknadsorientera, avreglera och miljöanpassa CAP. För att analysera olika delar av CAP i enlighet med direktiven har kommittén tillsatt tre expertgrupper. Deras arbete finns presenterat i fem SOU-rapporter och skall betraktas som bilagor till detta betänkande. Mål och medel i nuvarande CAP Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik fastställdes i Rom- fördraget och inriktades på att EU skulle bli självförsörjande på livsmedel genom att stimulera jordbruksproduktionen och skydda produktionen från konkurrens från omvärlden. CAP är därmed till stor del inriktad på att stödja producenterna inom EU. CAP:s mål speglade de behov som fanns efter , men har inte förändrats under de som gått , trots att EU numera är själv- försörjande och dessutom nettoexportör av många jordbruksvaror. Alltsedan CAP infördes har nya åtgärder tillkommit som de gamla åtgärderna finns kvar, om än i förändrad form. består CAP:s medel av marknadsprisstöd (främst exportbidrag, interventions- åtgärder, produktionsbegränsningar och gränsskydd), direktstöd (areal- och djurbidrag), miljöersättningar samt regional- och strukturstöd, vilka ser olika ut på olika varuområden. Den största delen av EU:s medel till jordbrukssektorn går till marknadsprisstöd och direktstöd. Marknadsprisstöden stödjer en generellt hög prisnivå inom EU, vilket stimulerar produktionen inom unionen och leder till lägre priser på världsmarknaden. Det innebär att CAP, utöver budgetkostnaderna, belastar konsumenterna genom höga livsmedelspriser. Dessutom missgynnas producenter i av de låga priser som i-ländernas jordbrukssubventioner leder till. Miljöersättningarna samt regional- och struktur-stöden utgör en ganska liten, men ökande del av EU:s jordbruksbudget. Områden med mindre gynnsamma förutsättningar för jordbruksproduktion missgynnas genom marknadsregleringarna, i den meningen att de beloppsmässigt största andelarna av stöden inom marknadsregleringarna tillfaller jordbruk i EU:s högavkastande om- råden. Utan regionalstöd skulle dock jordbruksproduktionen sannolikt vara mindre än vad den är i mindre gynnsamma produktions- områden. På miljösidan kan konstateras att jordbruksproduktionen både leder till en rad miljöproblem och till vissa positiva miljöeffekter. Däremot är det svårare att fastställa vilka miljöeffekter som beror av CAP. Det är dock tydligt att det saknas tillräckliga åtgärder för att jordbruksproduktionen ska bli miljövänlig. Varför behöver CAP reformeras? Det finns flera skäl, såväl inom som utanför EU, till varför CAP måste reformeras. För det första är inte målen anpassade till att livsmedelssituationen har förändrats, såväl inom EU som i omvärlden, under de som gått sedan CAP:s mål formulerades. Våra värderingar är också annorlunda . Konsumentfrågor, miljöfrågor, djuretiska frågor samt frågor om regional utveckling måste få större utrymme i den framtida jordbrukspolitiken. För det andra ser vi en rad brister och nackdelar i utformandet av CAP:s medel. Åtgärderna inom CAP är komplexa och svår- överskådliga. Vissa medel motverkar varandra, varför såväl effek- tiviteten som legitimiteten hos medlen kan ifrågasättas. Vidare leder CAP till alltför höga livsmedelspriser och höga budgetkostnader. Vi anser också att CAP:s insatser för djur, miljö och landsbygdsutveckling är otillräckliga. En större hänsyn måste tas till de åtaganden som fastställdes vid om miljö och utveckling i . För det tredje finns det också flera faktorer i vår omvärld som leder till att CAP måste reformeras. Producenter i missgynnas, genom EU:s höga gränsskydd och subventionerade export, av låga världsmarknadspriser. Åtagandena från i tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning i nuvarande CAP. Kommande förhandlingar i WTO kommer att ställa krav på betydande sänkningar av subventionerna till jordbruket. Vidare är en utvidgning av EU österut en högt prioriterad fråga. En reformering av CAP skulle underlätta en utvidgning och är därför angelägen. Nya mål för den gemensamma jordbrukspolitiken Vi anser att det är angeläget att den gemensamma jordbrukspoli- tiken reformeras på ett sådant sätt att jordbrukets resurser tas tillvara på bästa sätt . Vi föreslår därför följande mål för den gemen- samma jordbrukspolitiken: EU:s gemensamma jordbrukspolitik ska syfta till att möjliggöra: ·ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser, ·ett långsiktigt hållbart jordbruk. Utöver dessa två övergripande mål skall jordbrukspolitiken även syfta till att produktion, förädling och distribution av livsmedel bedrivs på ett sådant sätt att ·den biologiska mångfalden bevaras och främjas, ·kulturmiljöer bevaras, ·ett varierat odlingslandskap främjas, ·miljöbelastningen minimeras, ·animalieproduktionen sker med högt ställda djurskyddskrav, ·en regional balans och en levande landsbygd främjas, ·ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas. Medel för att nå de föreslagna målen En ny gemensam jordbrukspolitik måste utformas så att produk- tionen ges bästa möjlighet att nå de mål vi föreslagit. Det är viktigt att samhället lagstiftar om åtgärder respektive betalar för tjänster som leder till att målen uppnås. För att uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel måste samhället se till att konkurrensen fungerar i alla led och att produ- centen ansvarar för att livsmedlen är säkra samt informerar om livs- medlens produktionsmetoder, innehåll m.m. Utbildning och informa- tion från samhällets sida är andra åtgärder som kan bidra till målen uppfylls. EU:s nuvarande marknadsregleringar motverkar generellt en utveckling där konsumenterna styr utbudet av livsmedel och behövs därför inte. För att uppnå de miljömål som föreslagits behövs en gemensam lagstiftning som definierar minimikraven för tillåten miljöbelastning med möjligheter till att ha strängare miljökrav på nationell nivå. Därutöver bör jordbruket ersättas för olika typer av miljötjänster som t.ex. biologisk mångfald, varierande odlingslandskap och kulturmiljöer. Vidare behövs strängare lagstiftning än den nuvarande för att uppnå en bättre djurmiljö inom hela EU. Lagstiftningen bör så långt som möjligt vara gemensam, men enskilda länder måste bl.a. av etiska skäl ha möjlighet att ha strängare nationella krav. Ambitionsnivån för den gemensamma lagstiftningen på såväl miljö- som djurområdet bör vara hög. För att främja en regional balans och levande landsbygd är det rimligt att stöd kan lämnas för att främja dessa ändamål. Detta bör ske inom ramen för en gemensam lagstiftning och i samarbete med andra sektorer i samhället. Åtgärderna bör utformas så att flexibilitet och strukturutveckling inom jordbruket underlättas. Det skulle således vara önskvärt att EU:s gemensamma marknads- regleringar tas bort . Utgångspunkten bör vara att alla sektorer reformeras för att undvika snedvridning av lönsamheten mellan olika jordbruksvaror. Hänsyn måste tas till att reformerna genomförs under socialt acceptabla former. Gränsskyddet kan vara rimligt att behålla . Det är rimligt att direkta stöd utbetalas efter reformerna, för att underlätta en omställning och omstruk- turering av jordbrukssektorn. Dessa bidrag bör ge berörda producenter största möjliga flexibilitet i beslutsfattandet så att inte resurser binds i olönsam produktion. Hur stort behovet är av dessa bidrag får bedömas utifrån de förutsättningar som råder inom varje produktionsområde. En reformering av CAP före nästa WTO-runda, som startar i början på nästa sekel, är önskvärd, eftersom detta ger ett bättre förhandlings- utrymme för EU. Det skulle ge EU större utrymme att driva de frågor vi är särskilt angelägna om, dvs. att uppnå en miljövänlig produktion och att kunna ställa krav på att livsmedlen är säkra. Genom att ha en pådrivande roll inom WTO skulle också EU agera i linje med de åtaganden som medlemsländerna skrivit under vid i om världens livsmedelsförsörjning och vid FN:s miljö- konferens i . En utvidgning av EU österut är, som framhållits tidigare, en mycket prioriterad fråga eftersom detta skulle gynna en fredlig och ekonomisk utveckling i både och i EU. för de nya medlemsländerna i deras planering inför ett EU-inträde är det angeläget att relativt snabbt fatta beslut om en ny inriktning av den gemensamma jordbrukspolitiken. När och hur den gemensamma jordbrukspolitiken kan reformeras är ytterst en förhandlingsfråga, både inom EU och på internationell nivå, som påverkas av faktorer som marknadsutveckling, ekonomisk utveck- ling m.m. inom och utanför unionen. Vi strävar efter att reformera CAP i en riktning som leder till att de mål vi föreslagit uppfylls . För att ha möjlighet att kunna driva de frågor vi anser angelägna, såväl inom som utom EU, är det önskvärt att reformprocessen startar omgående. Enligt direktiven (Dir 1995:109), se bilaga 1, skall kommittén utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbruks-politik (CAP) och en strategi för reformernas genomförande. Syftet med reformerna skall vara att marknadsorientera, avreglera och miljöanpassa CAP. Kommittén skall göra en analys av den förda jordbruks- politiken inom EU, där det makroekonomiska perspektivet samt konsumenternas och skattebetalarnas intressen särskilt skall framhävas. Kommittén skall också analysera hur jordbrukspolitiken påverkar effektivitet, struktur och inkomster i produktionen. Konsekvenserna av en östutvidgning för CAP skall också analyseras. Mot bakgrund av analysen av den hittillsvarande politiken skall kommittén föreslå reformer som syftar till att marknadsorientera och avreglera den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommittén skall analysera hur nuvarande politik bör reformeras så att uppställda miljömål skall kunna nås. Ett viktigt led i den fortsatta reformeringen av CAP är en förstärkning av de resurser inom ramen för jordbrukspolitiken, som avsätts för landsbygdsutveckling, exempelvis stöd för att finna kompletterande sysselsättning till den traditionella jordbruksdriften. Kommittén skall analysera hur nuvarande politik bör reformeras för att bättre nå dessa mål. Effekterna på utvecklingsländernas livsmedelsproduktion av den förda politiken skall belysas. Konsekvenserna för CAP av en utvidg- ning av EU mot , samt effekterna av åtagandena i WTO skall analyseras. Effekterna av ett ökat intresse för kvalitets- och etikaspekterna i produktionen skall även ingå i analysen. Den ökade relativa betydelsen för de vidareförädlade produkterna i förhållande till råvarorna skall belysas. Ändamålsenligheten i nuvarande konkurrenslagstiftning bör analyseras. Kommittén skall vidare lämna förslag om fördelning av finansieringsansvar mellan den gemensamma budgeten och de nationella budgetarna. Förslag skall ges avseende behov av samt former för eventuell kompensation till jordbruket. föreslå hur reformerna skall genomföras och redovisa strategiska överväganden. 1.2 Uppläggning av arbetet Mot bakgrund av det mycket vida utredningsuppdraget har vi gjort vissa avgränsningar. Ett flertal utredningar har lämnat förslag angående konkurrenslagstiftningen. Vi har inte funnit det möjligt att inom vår tidsram göra ytterligare analyser och överväganden angående denna lagstiftning. Likaså har vi inte funnit det möjligt att göra alla de strategiska överväganden över hur reformerna av CAP skall genomföras som står i direktiven. Reformarbetet är en process. Dessutom är andra medlemsländers ståndpunkter i många fall inte klart uttryckta. Vidare kan de ändras över tiden. Vi tillsatte tre expertgrupper med uppgift att analysera olika delar av den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa grupper har avlämnat fem olika rapporter och vi har låtit publicera dem i enligt följande: SOU 1996:136 Effekter av EU:s jordbrukspolitik SOU 1996:171 Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning SOU 1997:26 EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen SOU 1997:50 Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik SOU 1997:74 EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling Dessa rapporter skall ses som bilagor till detta betänkande eftersom de utgjort bakgrundsmaterial till våra analyser och slutsatser. Kapitel 2 och 3 beskriver och analyserar EU:s nuvarande jord- brukspolitik. Dessa kapitel bygger på de analyser som expertgr upperna gjort. I efterföljande kapitel diskuteras och lämnas förslag till en ny gemensam jordbrukspolitik inom EU. De olika kapitlen i detta be- tänkande tar i huvudsak upp följande: I kapitel 2 beskrivs EU:s nuvarande jordbrukspolitik. Målen för CAP jämförs med målen i den svenska jordbrukspolitiken före EU- medlemskapet. Dessutom redovisas de medel som används inom CAP. I kapitel 3 analyseras effekterna av CAP för konsumenter, skatte- betalare och producenter, effekter för samhällsekonomin, syssel- sättningen, miljön och regional utveckling. Vidare diskuteras CAP:s effekter för omvärlden och särskilt för livsmedelssituation. Effekter för CAP av nuvarande avtal inom WTO, väntade krav vid nästa WTO-runda samt effekter av en östutvidgning diskuteras. Kapitlen 2 och 3 utgör således en beskrivning och analys av nuvarande jordbrukspolitik och utgör därmed en utgångspunkt för de förslag och diskussioner om en ny jordbrukspolitik som förs i efterföljande kapitel. I kapitel 4 tar vi upp de viktigaste motiven till varför vi anser att CAP behöver reformeras och lämnar därefter förslag till framtida mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. I kapitlen 5 - 8 utvecklas resonemangen om de framtida målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och vi diskuterar också vilka medel som behövs för att nå målen. I kapitel 5 diskuteras produktionen av livsmedel. Vi diskuterar livsmedelskvalitet och säkra livsmedel, behovet av konkurrens samt konsumenternas behov av information. I kapitel 6 diskuteras jordbruket och miljön. Ett långsiktigt hållbart jordbruk och dess betydelse i ett framtida mer kretsloppsinriktat samhälle diskuteras. Jordbrukets betydelse för det öppna landskapet, kulturmiljön och biologisk mångfald redovisas. I kapitel 7 diskuteras mål och medel när det gäller djurhållningen. Vi diskuterar och vi föreslår vilka krav som samhället skall ställa när det gäller animalieproduktionen. I kapitel 8 diskuteras jordbruket och regional utveckling. Vi diskuterar hur struktur- respektive regionalpolitiska åtgärder bör in- riktas så att de underlättar jordbrukets omställning till nya förhållan- den. I kapitel 9 sammanfattas de mål och medel för framtida jordbruks- politik som vi föreslagit. Därefter diskuteras hur den nuvarande jordbrukspolitiken måste ändras för att uppnå de mål vi föreslår. 2 EU:s nuvarande jordbrukspolitik 2.1Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (the Common Agricultural Policy - CAP) formulerades i . I artikel 39 i fördraget anges att den gemensamma jordbrukspolitiken skall ha som mål att: ·höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruks- produktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften, ·på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnads- standard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar inom jordbruket, ·tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. I anges vidare att det vid utformningen av politiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den skall tas hänsyn till: ·jordbruksnäringens särskilda karaktär som är en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner, ·nödvändigheten av att gradvis genomföra lämpliga anpassnings- åtgärder, ·det faktum att jordbruket i medlemsstaterna utgör en sektor som är nära förbunden med ekonomin i dess helhet. När målen ställdes upp var dåvarande EG-6 (, , samt ) nettoimportör av de flesta jordbruks- varor. De mål som sattes upp och varit gällande inriktades på produktionen. Att förbättra produktiviteten och expandera jord- bruksproduktionen var behov som bedömdes rimliga och meningsfulla mot bakgrund av den situation som rådde i efter kriget. 18 EU:s nuvarande jordbrukspolitik ningssäkerhet på hemmamarknaden var viktig. Inkomstmålet fick en framträdande roll och jordbruket var en huvudsysselsättning för inemot en fjärdedel av befolkningen. De jordbrukspolitiska målen i har inte ändrats, trots de stora förändringar som skett i ekonomin. Indirekt kan dock målen sägas ha ändrats genom att nya medel tillskapats, särskilt när det gäller struktur-, miljö- och regionala åtgärder. Jordbrukets ekonomiska roll i samhället har minskat. Jordbruket svarade för ca 2,av BNP och ca 5,av sysselsättningen i nuvarande EU15 (, 1995). 2.2De tidigare svenska jordbrukspolitiska målen Målen för EU:s jordbrukspolitik har varit oförändrade sedan 1950- talet. Gör man en jämförelse med den svenska jordbrukspolitiken finner man att målen i förändrats mera och att målen skiftat i inbördes betydelse. Direkt efter fanns även i ett behov att bygga upp livsmedelsproduktionen. Produktionsmålet stod därför i centrum. rådde en stark efterfrågan på arbetskraft i industrin och målet för produktionen av livsmedel i fick lägre prioritet. kom signaler om livsmedelsbrist i världen och produktionen kom åter i centrum. tonades produktionsmålet återigen ner, som konsumentmålet fick större betydelse och nya mål infördes på miljöområdet.