sou · GLB384d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Samverkan mellan olika ämnen och mellan olika hormon- system Hormonsystemen kan samverka eller balansera varandra vad gäller inverkan på en viss process. Samma hormon kan också ha motsatta effekter i olika organ; t.ex. stimulera tillväxt i ett och hämma i ett annat. Samverkande effekter mellan olika ämnen har påvisats. Dessa komplicerade förhållanden måste klarläggas bättre, liksom andra sam- verkande faktorer. Särsk ilda frågor 323 Exponering, yttre och inre Kunskapen om utsläpp till miljön av hormonstörande ämnen är bristfällig. Vissa långlivade organiska ämnen följs i nationella och internationella övervakningssystem. Flera av de ämnen som diskuteras ingår i varor. Exponeringen för människa och miljö är diffus och pågår under varans hela livslängd. Endast ett fåtal ämnen är systematiskt studerade med avseende på effekter i miljön, t.ex. DDT och olika PCB:er. På grund av ämnenas egenskaper har det varit naturligt att välja fettrika vävnader eller organ för analyser. Kunskapen om exponeringen för andra ämnen är mycket sparsam. En betydelsefull vävnad för hormonstörande ämnen är blodet. Det behövs fler studier av hormonstörande ämne i blod för att åstadkomma bättre riskbedömingar. Den svenska miljöövervakningen bör också breddas till att omfatta fler ämnen och ämnesgrupper enligt vårt förslag i avsnitt 5.4. Kemiska ämnen och ämnesgrupper Kunskapsunderlaget är fortfarande alltför bristfälligt för att man definitivt ska kunna peka ut enskilda hormonstörande ämnen eller ämnesgrupper som kan knytas till påvisade effekter på människa eller i miljön med starka orsakssam- band. Enskilda ämnen har i laboratorieförsök gett tydliga effekter. Antalet ämnen som behöver mätas i miljön och testas enligt utvecklade standardtest kan bli mycket stort. Prioriteringar behöver göras för att skilja ut särskilt angelägna ämnes- grupper. Ämnen med utbredd användning som är svårned- brytbara eller bryts ner till långlivade föreningar borde komma i första hand. Många nedbrytningsprodukter är biologiskt aktiva och har också gett effekter experimentellt. 324 Särsk ilda frågor I har man sett förändringar hos fisk ned- ströms från avloppsreningsverk. Orsaken anses vara läkemedelsrester och kroppsegna hormoner i avloppsvattnet från hushållen. Dessa ämnen bryts inte ner tillräckligt i reningsprocessen. Det behövs motsvarande studier i av hormonstörande effekter relaterade till utsläpp med tanke på bl.a. syntetiska östrogener i p-piller som kan transporteras till reningsverken i aktiv form. insatser bör koncentreras till områden där vi har särskilda resurser Med hänsyn till de stora forskningssatsningar som görs inom EU och i är det inte realistiskt att starta liknande breda aktiviteter i . Vad har är bl.a. en unik resurs i våra stora register, t.ex cancerregistret och tvil- lingregistret. har också en god tvärvetenskaplig samverkan mellan kemister och toxikologer, manifesterad i flera viktiga projekt på miljöområdet om långlivade organis- ka miljögifter m.fl. De befintliga miljöövervakningsprogram- men borde förstärkas för att kunna utnyttjas för att kartera och identifiera nya ämnen. borde vara särskilt intressant med tanke på tidigare och pågående utsläpp. Även ur epidemiologisk synpunkt ger länderna runt möjligheter till intressanta jämförelser. Forum för kemikaliesäkerhet betonar samverkan för kun- skapsuppbyggnad Forum för kemikaliesäkerhet prioriterade vid sitt andra möte i en öppen och bra samverkan mellan regeringar, forskningen, intresseorganisationer m.fl. för att koordinera forskning, testning, utvärdering och riskhantering för hormonstörande ämnen. Särsk ilda frågor 325 vikten av samordning av begränsade resurser, liksom de särskilda behoven i utvecklingsländer och tidigare östländer. Forumet rekommenderade de internationella organisationer- nas samarbetsorgan att genom sina medlemsorganisationer verka för att definitioner och begrepp harmoniseras, att forskningprogram och strategier samordnas, att kun- skapsluckor identifieras och att prioriteringar görs inom forskningen. Vidare ska man se till att testmetoder valideras och harmoniseras och att en allmänt tillgänglig databas upprättas med register över pågående och planerade forskningsaktiviteter. Man ska underlätta informationsutbyte kring befintliga och nya bedömningar, forsknings- och testresultat, undersökningar, konferenser och arbetsmöten, m.m. samt faro- och riskbedömningar med eventuella åtföljande åtgärder. Den svenska kemiindustrin avrapporterar löpande till Kemikalieinspektionen om sina nationella och internationella åtgärder mot hormonstörande ämnen Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensana- lyser för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen. De företag som i sin verksamhet använder misstänkt hormonstörande ämnen har naturligtvis ett ansvar att undersöka om det är möjligt att på olika sätt minska riskerna med ämnet. De kan t.ex. minska exponeringen eller begränsa åtkomligheten för oskyddade och känsliga grupper som konsumenter och barn, och där så bedöms möjligt byta 326 Särsk ilda frågor ut ämnet mot ur hälso- och miljösynpunkt mindre farliga ämnen, baserat på ett tillräckligt bedömningsunderlag. Företagen bör aktivt söka kunskap om alternativ för att stå bättre rustade om befintliga misstankar mot ett ämne skulle bekräftas och snabbt leda till ingripanden från myndig- heternas sida. Företagen bör också själva medverka till att ny kunskap om misstänkta ämnen tas fram och blir allmänt tillgänglig. Vi föreslår att företagen regelbundet redovisar sitt begränsningsarbete kring hormonstörande ämnen till myndigheterna. Ett särskilt problem utgör läkemedel som påverkar hormon- systemen. Kontrollen av läkemedel ur miljösynpunkt är generellt sett svag. Läkemedlens miljöeffekter är ofullstän- digt kända. Det antas ofta slentrianmässigt att kroppens utsöndringsprodukter av läkemedel har förlorat all biologisk effekt. Läkemedelsindustrin har i likhet med annan kemisk industri ansvar för sina produkter. Läkemedelsföretagen bör därför ta fram miljökonsekvensanalyser för den avsedda användningen av läkemedel som kan påverka hormonsystemen hos organismer i den yttre miljön. (Se avsnitt 5.15). 9 Konsekvenser av förslag För Kemikommitténs arbete har regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare gällt. Det innebär att vi ska pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställd- hetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Vidare ska vi uppskatta de samhälls- och företags- ekonomiska kostnaderna av de förslag som läggs. Särskild hänsyn ska tas till de mindre och medelstora företagens möjligheter att växa och utvecklas på lika villkor. En utgångspunkt för vårt arbete har varit att förslagen inte ska resultera i några utgiftsökningar för staten. Det ligger i linje med om utredningsför- slagens inriktning (dir. 1984:5). De föreslagna åtgärderna ska finansieras genom omprioriteringar inom befintliga ramar. I betänkandet finns det uppdrag till bl.a. Kemikalieinspek- tionen och . Vi bedömer att det är möjligt att göra utredningsuppdragen inom ramen för den normala verksamheten. används bl.a. stora resurser för att förhandla om övergångsreglerna vid EU-medlemsskapet. Efter utgången av 1998, när övergångsreglerna slutar att gälla, bör denna verksamhet kunna minska. 330 Konsekvenser av förslag En annan utgångspunkt har varit att den s.k. miljöskulden, dvs. att kostnaden för att återställa uppkomna miljöskador, inte får öka. Detta är ett mål som regeringen i olika sam- manhang lagt fast, bl.a. i prop. 1993/94:100 bil 15. För att nå upp till regeringens ambition att miljöskulden inte får öka är det nuvarande kemikaliearbetet inte tillräckligt, ytterliga- re åtgärder krävs. Viktiga utgångspunkter för de mål som vi har satt upp är att de är långsiktiga och att företagen åtar sig att arbeta för att uppfylla målen. Målen är inriktade på att marknaden ska välja bort ämnen som har särskilda egenskaper. Vi har satt för denna övergång, som kan motsvara en genomsnittlig produktutvecklingstid i företagen. Vi bedömer därför att även om målen är ambitiösa kommer den föränd- ring och det utbyte som sker att vara marknadsdrivet. Vi bedömer att den nya kemikaliepolitiken kommer att leda till att de mer miljöanpassade varorna ger nya affärsmöjlig- heter för företagen. För detta krävs produktutveckling som svarar mot marknadens krav. Det intensifierade miljöarbetet kan leda till att en större andel av de anställda inom företagen arbetar med miljöfrågor av olika slag. Vi bedömer också att marknaden för konsulter på miljöområdet kommer att växa. "Gröna jobb" i olika former kan förväntas upp- komma inom den privata sektorn. Ökat miljöarbete i företagen är positivt även ur ett jämställdhetsperspektiv då andelen kvinnor som arbetar med miljöfrågor i industrin är avsevärt större än andelen kvinnor i industrin för övrigt. För myndigheterna kan förslagen leda till förändrade arbetssätt och prioriteringar. Utgångspunkten är dock att antalet anställda och budgetanslagen inte ska påverkas. För konsumenter kommer förslagen att innebära att man får mer information om ämnen och material. För den som vill Konsekvenser av förslag 331 vara miljövänlig och påverka genom sina val är denna information mycket viktig. Vi lägger ett stort ansvar på konsumenterna att de ska göra medvetna val och ställa krav på företagen. Kapitel 2, Mål för kemikaliepolitiken 2.4 Användningen av organiska långlivade och bioackumu- lerbara ämnen som är framställda av människan ska avvecklas För att minska de långsiktiga kostnaderna för miljöskulden är det särskilt angeläget att undvika skador som är dyra och som tar att återställa. Ämnen som bryts ned långsamt, och som upplagras i miljön, kan orsaka skador av detta slag. Sådana ämnen bidrar också mer än andra till miljöskulden. Vi har därför valt att fokusera på ämnen som är långlivade och bioackumulerbara. Målet är att varorna ska vara fria från dessa ämnen . Inte heller detta mål är kopplat till lagstiftning utan arbetet ska ske med marknadens krav som en viktig drivkraft. I det stora internationella forskningsprojektet om nationers konkurrenskraft som . Porter, , presenterade i boken , tas framsynta miljökrav upp som en av konkurrensfördelar. Detta utvecklas i den svenska delstudien av och . Som ett exempel anger man det tidiga förbudet av asbest i vilket tvingade svenska företag till kostsamma produktutvecklingar. Det skapade också en miljövänlig image som var en förutsättning för bl.a. svenska golvtillverkares framgångar på den amerikanska markna- den. Vi bedömer att detta är viktiga erfarenheter. Vårt uttalade syfte med den långa avvecklingstiden, , är att ge industrin möjlighet att ändra sin långsiktiga planering i riktning bort från användning från dessa ämnen. 332 Konsekvenser av förslag Kravet på långsiktighet och stabila spelregler har särskilt framhållits av industrin. De flesta maskinella utrustningar och produktsortiment genomgår åtminstone ett byte . Detta innebär att de direkta marginalkost- naderna för investeringar i nya metoder och nya produkter orsakade av våra mål troligen blir begränsade. Våra förslag bör påverka inriktningen av företagens utvecklingsarbete, men inte medföra stora kostnader utöver det normala utvecklingsarbetet. Utifrån de kriterier för långlivad och bioackumulerbarhet som vi har definierat har sekretariatet tillsammans med Kemikalieinspektionen, ning och försökt göra en uppskattning av vilka ämnen som faller för dessa kriterier. Det finns dock inte tillräcklig information om kemiska ämnen i olika databaser. Vi har låtit göra en databearbetning av EU:s databas för högvolymämnen i programmet för existerande ämnen, IUCLID (Informa- tion Database). Databasen innehåller 2674 kemiska ämnen som används i höga volymer i . Av dessa plockades de ämnen ut som hade uppgifter om nedbrytbarhet. Det innebar 882 ämnen. Av dessa plockades de ämnen ut som hade uppgift om bioackumulerbarhet. Kvar blev 752 ämnen. Av dessa gav 252 negativt svar i tester på lätt nedbrytbarhet eller potentiell nedbrytbarhet och betraktas här som lång- livade. Kriteriet för bioackumulerbarhet BCF>1000 (eller om BCF saknas: Log Kow>4) 752 ämnen hade uppgift både om nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Vid en databearbetning av dessa med kriteriet bioackumulationsfaktor (BCF) >1000, fick vi ett utfall på 47 högvolymämnen. För dessa ämnen gjorde vi en förfrågan till Kemikalieinspektionens produktregister för att få klarhet i vilken betydelse ämnenas användning har i vad gäller antalet produkter de förekommer i och i vilka branscher de används. Utfallet blev 33 ämnen i Konsekvenser av förslag 333 framförallt plastindustrin, gummiindustrin och färgindu- strin, men ämnena kunde även förekomma i mera allmän användning och i konsumentprodukter. Kriteriet för bioackumulerbarhet BCF>10000 (eller om BCF saknas: Log Kow>5) Om man i databearbetningen i stället använder en bioacku- mulationsfaktor (BCF) > 10 000, på de 752 ämnen som hade uppgift om nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet, fås ett utfall på 22 högvolymämnen. Även för dessa ämnen gjorde vi en förfrågan till Kemikalieinspektionens produktregister för att få klarhet i vilken betydelse ämnenas användning har i vad gäller antalet produkter de förekommer i och i vilka branscher de används. Utfallet blev 17 ämnen. De kemiska produkter där ämnen förekommer mest är i fallande ordning färgämnen, lim, vulkaniseringsmedel och i råvaror till gummitillverkning. Branscher där man främst kan hitta de uppräknade ämnena är i fallande ordning plastvaruindustrin, gummivaruindustrin, basplastindustrin, färgindustrin, byggindustrin och metallvaruindustrin. 2.7 Utsläpp av metaller reduceras Att undvika förluster och att återanvända material är i högsta grad förenligt med ekonomiskt tänkande, dvs. att hushålla med resurser. Förluster av metaller, i form av korrosion, har företag och enskilda av ekonomiska skäl länge arbetat för att undvika. Detta arbete behöver in- tensifieras för att nå målet . Nya materialval, nya metoder eller nya varor där metallerna behålls intakta under användning leder till lägre underhållskostnader och längre livslängd vilket sänker de totala kostnaderna. Ett exempel från massaindustrin, där Södra skogsägarna slutit pro- cesserna för att undvika utsläpp, visar att investeringarna lett till så stora kostnadsbesparingar att de varit företags- ekonomiskt lönsamma . 334 Konsekvenser av förslag Kapitel 4, Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 4.1 Försik tighetsprincipen ska användas En av försiktighetsprincipens många tillämpningar är att använda en säkerhetsmarginal i samhällsekonomiska bedömningar. I avsnitt 4.1 beskrivs några exempel där försiktighetsprincipen borde ha tillämpats redan vid misstanke om skador. I det amerikanska exemplet med blyfärg gjorde man en felaktig bedömning trots att det fanns misstanke om skador. I bedömningen togs bara med de kostnader man kunde belägga. Dessa översteg inte nyttan av fortsatt användning av blyfärg. De misstänkta skaderis- kerna, med eventuellt påföljande kostnader, togs inte med i bedömningen. Vi har ofta begränsade möjligheter att med säkerhet uppskatta de framtida samhällsekonomiska kostnaderna för vårt agerande . Detta gör att försiktighetsprincipen alltid måste tillämpas som en extra säkerhetsmarginal i de samhällsekonomiska kostnad-nytta bedömningar som görs vid riskvärdering av kemikalier. Kemikalier kan därför behöva begränsas även om samhällsnyttan överstiger de kortsiktiga kostnaderna i form av hälso- och miljöskador. Risken för att det kan finnas samhällsekonomiska kostnader på som vi inte kan uppskatta måste finnas med som en extra säkerhetsmarginal på kostnadssidan i bedömningen. 4.3 Företagen har ansvaret att visa att varorna är säkra, 4.5 Tillsynens roll bör öka och 4.15 Stöd och vägledning till småföretag Vi anser att företagens ansvar för sina varor bör utkrävas tydligare av myndigheterna i tillsynsarbetet och på andra sätt. Konsekvenserna av detta är att det offentliga åtagandet Konsekvenser av förslag 335 som myndigheterna har med att kartlägga förekomst och utreda risker med kemiska ämnen minskar. Myndig- heternas uppgift ska genom tillsyn i högre grad koncentre- ras på kontroll av att företagen tar sitt ansvar. Företagen kommer på detta sätt att ta över en del av myndigheternas arbete. En effektiv tillsyn av att företagen tar sitt ansvar för att visa att varorna är säkra för sin användning, är viktigt ur ett brottsförebyggande perspektiv, men också för att företagen ska kunna konkurrera på lika villkor. Om myndigheterna har för stor del av utredningsansvaret leder detta lätt till attityden att "det som inte uppmärksammas av myndig- heterna behöver man inte bry sig om" och att företagen därmed försöker undvika en detaljerad lagstiftning. Om företagen tar ett större ansvar själva för att varorna de sätter ut på marknaden är säkra kan det innebära ett minskat administrativt arbete för företagen gentemot myndigheterna. Företagen får istället lägga ner mer resurser på att utreda att varan är säker för sin användning. Kost- naderna för att göra denna utredning står ofta i proportion till varans komplexitet. Detta innebär att det för mindre och medelstora företag, som ofta producerar enklare varor, kan krävas ett mindre utredningsarbete än för stora företag. Vi föreslår att en regionaliserad myndighet ska ge ett ökat stöd och vägledning till småföretagen i att ta detta ansvar. Detta bör underlätta för de mindre och medelstora företagen att växa och utvecklas och konkurrera på lika villkor. Med även ett kommunalt engagemang i vägledningen kan eventuellt en del av denna vägledning finansieras med de pengar (5,) regeringen avsatt för lokala investeringsprogram för en hållbar utveckling. 336 Konsekvenser av förslag Kapitel 5, Åtgärder på nationell nivå 5.2 Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moder- na myndighetsarbetet Motivet till kemikaliepolitiken är att användningen av kemikalier är förknippad med negativa externa effekter i form av risker för hälsa och miljö. Det är svårt att veta vilka kemikalier som är förknippade med externa effekter och hur stora effekterna är. Därför har det införts en kemikaliekon- troll. Den svenska kemikaliekontrollen finansieras genom en generell avgift på alla kemikalier som finns med i pro- duktregistret. Detta förfarande ligger väl i linje med prin- cipen om att förorenaren betalar (polluter-pays-principle, PPP), som har varit en allmänt vedertagen princip inom . Utbytesprincipen, som finns föreskriven i lagen (1985:426) om kemiska produkter och som skrivs in i förslaget till ny miljöbalk, innebär att de kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter ska bytas ut. Prin- cipen tillämpas till en del, bl.a. pådriven av de krav på mer miljöanpassade produkter som konsumenterna ställer, men vi gör bedömningen att den skulle kunna tillämpas mycket mer. För att åstadkomma detta föreslår vi ett ökat regionalt arbete. Motivet till detta är att kunskap om möjliga kemika- lieutbyten är kollektiva nyttigheter som inte marknaden själv kan få fram i tillräcklig omfattning. Den regionala myndighetens arbetsuppgifter kan bl.a. exemplifieras med tidigare projekt av liknande art i kallat Kemikalie- svepet. Här såg ett problem med de kon- ventionella bilvårdsprodukterna som förorenade avlopps- vattnet. Man utgick från att invånarna som kollektiv hade en betalningsvilja för att lösa problemet, förutsatt att kvaliteten på de nya miljöanpassade produkterna var oförändrad. Det åtagande som det offentliga, Konsekvenser av förslag 337 kommun i detta fall, gjorde var att sätta upp tydliga kriterier både ur miljö- och funktionshänseende samt att man samordnade ett stort antal bensinmacksägare som lovade att köpa de nya bilvårdsprodukterna om produkter- na uppfyllde kriterierna. De miljöanpassade bilvårdsproduk- terna hade inte kommit till om inte det offentliga garanterat konsumenterna en oförändrad kvalitet och företagen ett tillräckligt stort kundunderlag. Vi gör bedömningen att det finns ett stort antal liknande områden med kollektiva nyttigheter där bara det offentliga kan driva på utveck- lingen. Den föreslagna modellen för myndighetsarbete utgår från att antalet anställda förblir oförändrat och att det sker inom ramen för gällande budget. Ett antal tjänster måste flyttas från central nivå till den regionala/lokala nivån. Upp- byggandet av den nya organisationen bör ske successivt så att man kan garantera att inga anställda behöver friställas. Eventuellt kan den kommun eller det län som verksamheten placeras i bidra med lokaler etc. p.g.a. att man får arbetstillfällen. De regionala kontorens arbets- uppgifter begränsas till de initierande, samordnande och katalyserande uppgifterna. Erfarenheter från visar att när projekten är igång sker utredningsarbete i form av exempelvis kriterieutformning, produktinventering och produktutveckling av de deltagande företagen själva eller av inhyrda konsulter. Den sammanlagda sysselsättnings- effekten kan därför förväntas öka på den privata konsultsi- dan och i företagen och vara oförändrad på den offentliga myndighetssidan. De regionalpolitiska effekterna av en mer regionaliserad organisationsmodell är positiva. Ett antal myndighetstjänster flyttas ut från . Vidare ger det nya arbetssättet en förstärkt konkurrenskraft på miljöområdet hos de företag som deltar i projekten. Mindre och medel- stora företag i hela landet kan på detta vis ta del av myn- dighetens kunskap. 338 Konsekvenser av förslag 5.3 Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna Vi har skissat på tre olika förslag till ett ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna. Det första alternativet innebär en oförändrad situation men med en tydligare verksamhets- och ekonomisk uppdelning inom instituten. Konsekvenserna utanför instituten av detta alternativ inskränker sig till att myndigheterna får ett tydligare stöd i sitt arbete. Det andra alternativet innebär ett samlat miljöhälsoinstitut som tar över forskningsverksamhet. I förslaget delas finansieringsansvaret mellan staten och näringslivet. För statsbudgeten innebär detta inga konsekvenser medan det kräver ett tillskott från näringslivet. Det kan ske på flera sätt, t.ex. som i fallet med finansieringen av Kemikaliein- spektionen, genom en avgift på kemiska produkter. Av- gifterna kan breddas till att gälla även varor innehållande kemiska ämnen. Ett annat alternativ som mer liknar och luftvårds finansieringsform är att det samlade miljöhälsoinstitutet utför uppdrag och tar emot frivilliga forskningsanslag från näringslivet. En avgift på varor innehållande kemiska ämnen är förenlig med principen om att förorenaren betalar och ett utvidgat producentansvar men leder till ökade kostnader för före- tagen. Något självklart sätt att fördela avgifterna på finns heller inte . Att ta emot anslag och uppdrag av närings- livet belastar inte företagen på samma sätt som avgifter gör. Institutets oberoende skulle dock eventuellt kunna ifrågasät- tas. Det tredje alternativet med en nätverksfunktion får ganska små ekonomiska konsekvenser. Extra kostnader kan uppstå i knutpunkten/noden hos den myndighet som ska avsätta några personer att samordna de olika forskarna över hela landet. Konsekvenser av förslag 339 5.3 Rätten att veta - Ökad medborgarinformation En skyldighet för alla företag att redovisa vilka farliga kemikalier de använder och släpper ut är utvecklings- drivande och brottsförebyggande. Den lokala opinionen och granskningar av media och miljöorganisationer skapar ett tryck på företagen att följa lagar och vidta egna åtgärder för att förbättra sitt miljömässiga agerande. Många företag tar fram dessa uppgifter men offentliggör dem inte. För dessa företag innebär inte kraven någon merkostnad.