sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — En rad omständigheter, bl.a. de tidigare nämnda principerna i detta avsnitt, talar för att ägande- rättsfrågan ut så långt det är möjligt. Dagsläget, som ju utgår från att förvaltningsförhållanden och rätten att bruka egendomen eller att få avkastning av den lagregleras, är i regel oproblematiskt (kyrkolagen kommenterar inte ens äganderätten – endast förvaltningen), men efter en relationsändring måste samma förhållanden tas om hand på skilda nivåer inom kyrkan. Det är då en avsevärd fördel om äganderättsfrågan är klar- lagd. När frågan om äganderätten är utredd kan, när det gäller fast egen- dom, lagfart vinnas för ägaren. Detta tryggar möjligheten till överlåtelse och omsättning av egendomen i enkla former. Skulle frågorna om ägande- rätten till den kyrkliga egendomen lämnas helt obearbetade, kräver detta enligt vår mening fortsatt lagstiftning i en utsträckning som inte står i alldeles god överensstämmelse med principbeslutet om en relations- ändring. Genom den lagstiftning Kammarkollegiet föreslår klargörs äganderätts- frågorna i betydande utsträckning. En annan viktig övergripande fråga har gällt skyddet för egendomens ändamål. Det är från samhällssynpunkt viktigt att ett långsiktigt ändamål, som förutsatts vid t.ex. en donation till kyrkan, inte utan vidare ändras. Stiftelserätten förutsätter ändamålets varaktighet och en stor del av den ändamålsbestämda egendomen har stiftelsekaraktär. är det emellertid också, likaledes enligt stiftelserättens principer, fullt möjligt att vid ändrade förhållanden ändra ändamålet. Frågan har betydelse inte bara från samhällssynpunkt. Det är också viktigt för att ändamålet har varaktighet och inte kan ändras hur som helst. Enligt Kammarkollegiets mening bör frågan om egendomens ända- målsbindning inte lösas generellt. Behovet av ett fortsatt i lag bevarat ändamål varierar mellan de olika slagen av egendom. Vi har inte i något fall ansett att det föreligger ett behov av att uppställa ett mer restriktivt formulerat ändamål än som finns . Däremot har vi funnit att det för vissa egendomsslag inte längre behövs något lagfäst ändamål alls. För andra egendomsslag har vi funnit att det riktiga är att ändamålet bevaras också framgent. Här ger de olika alternativ vi utformat olika möjligheter. En tredje grupp utgörs av sådana ändamål som bör föreskrivas när egen- domen ställs till kyrkans förfogande, men där det i övrigt inte föreligger något behov av att för framtiden lagreglera ändamålet. Detta löses genom bestämmelser i övergångslagstiftningen. Egendomens bindning till ett visst ändamål i lag har en särskild be- tydelse i relation till statens förväntningar på när det gäller samfundets identitet. Om det vid någon framtida tidpunkt skulle visa sig att den identitet själv uttrycker inte står i överens- stämmelse med den beskrivning av samfundet som ges i lag, erbjuder en fortsatt reglering av egendomens ändamål en viss möjlighet för staten att reagera, om detta skulle behövas ur samhällets synpunkt. Kammarkollegiet har genomgående utgått från principen att kyrkan själv skall bestämma den interna organisationen. Detta kan tyckas vara självklart och en fråga av mindre betydelse, men den får likafullt ganska vittomfattande konsekvenser. Om en viss egendoms ändamål skall komma t.ex. ett pastorat till godo, dvs. pastoratet är s. k. destinatär till egendomen eller avkastningen av den, och alla andra synpunkter talar för att detta ändamål faktiskt bör bestå i lagstiftningen, bör lagen då fastställa vad som menas med ett pastorat, dvs. en av flera typer av samfälligheter ? Och hur långt skall lagstiftaren gå när det gäller att bestämma vad ett pastorat är? Räcker det med själva pasto- ratsbegreppet, eller måste också ansvarsområdet för ett pastorat framgå för att man skall vara säker på att ändamålet verkligen är detsamma som tidigare? Kollegiet har funnit att det uppkommer något som liknar en 216 Kammarkollegiets slutliga förslag dominoeffekt, om man börjar att i lag reglera enskilda delar av kyrkans organisation eller delar av den kyrkliga egendomens förvaltningsorgani- sation. Mot den bakgrunden har Kammarkollegiet funnit att lagstiftningen inte bör ta upp ändamålsbestämningar som är relaterade till kyrkans interna organisation. Detta medför att sådana bestämmelser som finns om pastorat, egendomsnämnder, i och Kyrko- fondens styrelse, inte skall tas in i lagstiftningen. Om det finns behov av det, kan vissa regler ges i övergångslagstift- ningen. 18.2Den specialreglerade egendomen: Äganderättsfrågan Vem som formellt är ägare till den specialreglerade kyrkliga egendomen är en fråga av underordnad betydelse. Vid en relationsändring, när frågor om egendomens förvaltning och om egendomsöverlåtelser inte på samma sätt skall göras till föremål för lagstiftning, är äganderättsfrågan däremot av stor vikt. Utan stöd av lagstiftning kan en förvaltare inte disponera över egendom som formellt är i någon annans ägo. Visserligen är någon form av ramlagstiftning om egendomen inte all- deles oförenlig med principbeslutet om en relationsändring, men Kammar- kollegiet har, för att finna lösningar på vårt utredningsuppdrag, funnit det praktiskt taget oundvikligt att aktualisera äganderättsfrågan i hela dess vidd. Närmast avgörande för vår uppfattning har varit insikten om att det är möjligt att identifiera varje egendomsdels ursprung eller hur stora andelar av egendomen som härrör från en viss ägare. En viktig del av den kyrkliga egendomen utgörs av sådan som i en eller annan form har anslagits av staten under historiens gång. Kollegiet har i kap. 9 belyst de s. k. kronoanslagens ställning och deras ringa värde för staten. Kammarkollegiet föreslår att äganderätten till kronoanslag som inte är prästlönefastigheter eller prästlönefonder efter en relationsändring ut- tryckligen skall tillkomma trossamfundet eller, beroende på vilken typ av egendom det är fråga om, den del av samfundet som egendomen enligt våra förslag i det följande särskilt skall tillhöra. Inne- börden av det sistnämna är att staten avstår från sina anspråk på krono- anslagen till förmån för olika enheter inom , beroende på om det gäller t.ex. en kyrka, en prästgård eller en biskopsgård. Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kammar- kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. En del kronoanslag förvaltas som prästlönefastigheter. En del har omvandlats till prästlönefonder. Också i dessa fall anser kollegiet att staten skall avstå från anspråk på egendomen. Avståendet sker därvid till förmån för olika subjekt i våra tre alternativ. I stiftelsealternativet sker avståendet till förmån för stiftelsen. I ägandealternativet är avståendet till förmån för trossamfundet . I lagstiftningsalternativet, slutligen, blir statens avstående till förmån för de lokala kyrkostiftelserna. 18.2.2Äganderätten till äldre kyrkor, prästgårdar m.m. En stor del av den specialreglerade egendomen är av äldre datum. Egen- dom som före vissa årtal första hälft donerades till kyrkan är inte församlingsägd på samma sätt som den skulle bli, om den donerades . Det fanns inte i juridisk mening en församling som kunde ta emot den. Denna egendom har i stället karaktär av stiftelser. Den speciella stiftelseegenskapen hos denna egendom orsakar inga stora problem, eftersom det finns författningsbestämmelser som talar om hur egendomen får användas, när den får säljas m.m. I allt väsentligt gör denna författningsreglering dessutom inte någon skillnad på äldre egendom av stiftelsekaraktär och yngre, senare anskaffad, egendom som har samma ändamål men som ägs direkt av sin församling eller sitt pastorat. Kammarkollegiet har särskilt uppmärksammat vad som händer med bl.a. kyrkobyggnaderna i ett läge när dagens tämligen omfattande special- reglering upphör. Församlingar och pastorat skulle på ett helt annat sätt än få erfara att äldre och yngre kyrkor har olika rättslig ställning, att de äldre utgör stiftelser och att pengar som används till en sådan kyrka i själva verket tillförs en stiftelse. En annan konsekvens av avregleringen och relationsändringen skulle bli att kyrkomötet i en kyrkoordning bara skulle kunna behandla de församlingsägda kyrkorna, inte de kyrkor som är stiftelser, eftersom dessa inte på samma sätt skulle utgöra en rättslig del av trossamfundet. Kyrkomötet kan inte utfärda några bestämmelser alls för stiftelseägd egendom, annat än i den speciella situationen att det är kyrko- mötet som i själva verket företräder förvaltaren. Den situation som således är att vänta efter en relationsändring är, om ingenting görs, utomordentligt besvärlig att hantera för kyrkan. Enligt den tidigare presenterade principen att kyrkans eget ansvarstagande bör underlättas och för att vinna enkla och överskådliga rättsliga förhållanden bör, i likhet med vad som föreslagits när det gäller statens formella äganderätt till viss egendom, också i detta fall äganderätten överföras till kyrkliga enheter. Formellt går detta till på det sättet att de existerande stiftelseliknande rättssubjekten upplöses genom lagstiftning (generell permutation) och äganderätten till egendomen överförs till den församling 218 Kammarkollegiets slutliga förslag som närmast har ställning som stiftelsens förvaltare. Innebörden av detta förfarande har beskrivits närmare i kap 8. Om någon lider förlust av detta, har han rätt till ersättning. Kammarkollegiet har betraktat ersätt- ningsrätten som formellt viktig, men har inte kunnat finna någon situation i vilken den skulle ha praktisk betydelse. Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de äldre kyrkor, som skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma den församling i vilken kyrkan ligger. Det- samma skall gälla en församlingskyrkas fastighet och fastighetsfond eller en domkyrkas fastighet och fastighetsfond. Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Vissa äldre domkyrkor har särskilda förvaltningsbestämmelser i kyrkolagen. Det gäller domkyrkorna i , , , Sträng- näs, , och . Vad Kammarkollegiet föreslagit innebär också ifråga om dessa att åldriga stiftelser upplöses och att kyrkorna överförs till resp. . På denna punkt kan det göras gällande att det är rimligare att kyrkorna överförs till resp. stift. Kollegiet är medvetet om att det finns en rad skäl som talar för detta, inte minst sådana som sammanhänger med det ekono- miska ansvaret. Det leder, å andra sidan, till att domkyrkorna skulle bilda två skilda system – ett med de yngre kyrkorna som är församlingsägda, och ett med de äldre som är stiftsägda. Att föra alla domkyrkorna, såväl äldre som yngre, till stiften kommer inte gärna på fråga. Med beaktande av att domkyrkoförsamlingarna oftast ingår i kyrkliga samfälligheter som ger ekonomisk stadga, att förhållandet säkerligen kommer att uppmärksammas inom ramen för utjämningssystemet och kyrkobyggnadsbidraget samt att de äldre domkyrkorna alltjämt i stor utsträckning används i församlings- livet har kollegiet stannat för uppfattningen att de äldre domkyrkorna bör behandlas på samma sätt som de yngre. En kyrka ligger alltid i första hand i en församling. Förslaget beträffande kyrkorna och deras tillhörigheter är dikterat av hänsyn till enkla och begripliga rättsliga förhållanden för församlingarna. Andra motiv gör sig gällande när det handlar om tjänstebostäderna. Också ett stort antal prästgårdar har stiftelsekaraktär, vilket i och för sig inte ställer till särskilda problem. Här uppträder emellertid i stället andra egenheter, nämligen att pastoratet förfogar helt och hållet över ändamålet. Det är pastoratet som bestämmer om det skall finnas någon tjänstebostad över huvud taget. Att förvaltaren på detta sätt bestämmer över ändamålet är främmande för stiftelserätten. Kammarkollegiet har, som vi närmare utvecklat i avsnitt 7.3.3, funnit att även dessa stiftelseliknande förhållan- den bör upplösas. Samma motiv kan anföras beträffande biskopsgårdarna. Här måste man dock ta hänsyn till vilket ursprungligt ägoslag biskops- gården tillhör. SOU 1997:47 Kammarkollegiets slutliga förslag 219 Kammarkollegiet föreslår alltså att äganderätten till de prästgårdar, som skall uppfattas som stiftelseegendom, efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det pastorat i vilket prästgården ligger. Detta bör också komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kammarkollegiet föreslår i denna del, slutligen, att äganderätten till de biskopsgårdar, som inte är av annat egendomsslag (domkyrkas fastighet eller kyrkofondsfastighet), efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma det stift i vilket ligger. En bestämmelse om detta bör tas in i övergångslagstiftningen. Motiven för våra förslag i denna del återfinns i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 samt i kap. 7. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Vid relationsändringen kommer det det att finnas endast ett fåtal kyrko- fondsfastigheter kvar. Det är naturligtvis möjligt att fortsätta att förvalta dem i stiftelseform. Närmast som en följd av övriga förslag om upplösning av ålderdomliga stiftelser föreslår Kammarkollegiet i stället att ägande- rätten till de kyrkofondsfastigheter som finns kvar vid en relationsändring överförs till trossamfundet . Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kyrkofonden har flera olika ändamål, bl.a. prästernas pensioner och utjämningssystemet. I avsnitt 7.4 har vi utvecklat vår syn på vad som händer med kyrkofonden och dess olika ändamål vid en relationsändring. Kammarkollegiet föreslår att från den nuvarande kyrkofonden avskiljs ett så stort kapital som motsvarar ansvaret vad avser utgående pensioner och gjorda pensionsutfästelser för präster och biskopar. Förslag om hur dessa åtaganden skall säkerställas lämnas av Utredningen om kyrkans personal och om samfundsstöd. Kollegiet föreslår vidare att äganderätten till återstoden av kyrkofonden efter en relationsändring uttryckligen skall tillkomma trossamfundet . Detta bör komma till uttryck i övergångslagstiftningen. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. 220 Kammarkollegiets slutliga förslag 18.3Den specialreglerade egendomen: Bindningen till ett visst ändamål 18.3.1Fortsatt ändamålsbundenhet för prästlönefastigheter och prästlönefonder Kammarkollegiet har analyserat de skilda ändamål som gäller för den specialreglerade egendomens olika ägoslag. Analysen har gällt hur stort behovet är av att det också i fortsättningen finns ett bestämt ändamål för egendomen och vilket detta ändamål i så fall skall vara. Kommer det tidigare ändamålet att förändras genom relationsändringen? Hindrar eller försvårar ett visst ändamål den kyrkliga självbestämmanderätten? Vi har kommit till olika resultat beträffande de skilda ägoslagen. För vissa ägoslag, som har ett tydligt och precist ändamål av betydelse för t.ex. särskilda enheter inom kyrkan, är det närmast ett krav att staten i samband med en relationsändring ser till att ändamålet bevaras. Utgångs- punkten är det betraktelsesätt som också kommer till uttryck i samhälls- intresset av att ändamål som bestäms av och testatorer bevaras långsiktigt. En erfarenhet vi gjort är att det inte är meningsfullt att sam- tidigt behålla både ett speciellt, snävt ändamål och ett allmänt, tämligen vitt. I ett sådant fall räcker det givetvis med det vida ändamålet. Väljs inte detta minskar ju den kyrkliga friheten. En annan iakttagelse är att ett ändamål som knyts till organisationsfaktorer inom kyrkan tenderar att inkräkta på sådant som det är meningen att kyrkan själv skall bestämma om. Vi har funnit att det finns ett behov av att också i fortsättningen ha ett bestämt ändamål för prästlönefastigheter och prästlönefonder. Kammarkollegiet föreslår alltså att ändamålet för prästlönefastigheter och prästlönefonder antingen tas in i lagen om eller också bevaras på annat sätt i enlighet med de olika alternativ vi har utformat för just dessa ägoslag. Förutsättningarna skiljer sig därvid något mellan de olika alternativen. Ändamålet skall vara det övergripande ändamål som återfinns i 41 kap. 9 § kyrkolagen, dvs. att egendomen skall bidra till de ekonomiska förutsättningarna för förkunnelse. Vi har funnit detta ändamål tillräckligt, och anser inte att de speciella ändamålen för de olika ägoslagen behöver upprepas i detta sammanhang. Vi anser också att det kan vara lämpligt att ett bestämt förvaltningsmål gäller i fortsättningen, dvs. att det klargörs efter vilka principer egen- domen skall förvaltas. Det kompletterar ändamålet på ett naturligt sätt. Utan ett sådant förvaltningsmål finns det, principiellt sett, inga garantier för att egendomen kommer att lämna någon avkastning för ändamålet. Det är emellertid angeläget att kyrkan själv får frihet att bestämma sin förvalt- ningspolicy.Om ett särskilt förvaltningsmål fastställs, bör det därför vara av allmän karaktär. Statsintresset är närmast knutet till det i lagen om uppställda kravet på rikstäckande verksamhet. Våra olika alternativ när det gäller kyrkans förfogande över dessa ägoslag ger också i fråga om hur förvaltningsmålet kan fastställas tämligen olika förutsättningar. Hur våra förslag i detta avsnitt kan genomföras i de olika alternativen behandlas i kap. 10-12 och delvis i avsnitt 18.4.5. Våra motiv i övrigt framgår av avsnitten 7.3.2 och 7.3.7. Kammarkollegiet har utformat ett förslag till lagtext. Kammarkollegiet konstaterar att ändamålet med kyrkogårdar och begrav- ningsplatser skall bestå efter en relationsändring. Motivet för detta är fortsatta huvudmannaskap för begravningsverksamheten, som är en samhällsuppgift. Ändamålet skall bestå genom föreskrifter i begravningslagen (1990:1144). Förslag om detta läggs inte fram av Kammarkollegiet utan av . Vi har dock lämnat vissa synpunkter på ändamålet i avsnitt 7.2.2. För viktiga delar av den specialreglerade egendomen finns det, i motsats till hur vi ser på prästlönefastigheter och prästlönefonder, inte något särskilt statsintresse av att för framtiden reglera ändamålet. Det finns emellertid inte heller något intresse av att ändra det ändamål som gäller . Egendomen bör därför ställas till kyrkans förfogande för de ändamål som den f. n. har. Detta sker lämpligast genom bestämmelser i över- gångslagstiftningen. Därigenom uttrycks viljan att inte fortsätta att lag- reglera egendomens ändamål. Detta betyder dock en smula paradoxalt att egendomen är ändamålsbestämd – nu genom övergångslagstiftningen och lagstiftarens vilja när egendomen vid relationsändringen ställs till kyrkans förfogande utan specialreglering. En viktig fråga är därför hur ändamålet i ett sådant fall kan ändras. Enligt Kammarkollegiets uppfattning är två huvudprin- ciper viktiga. Båda bör vara giltiga för framtiden. Den första principen bör vara att kyrkliga organ inte själva utan vidare kan ändra ändamålet. Handlar det om att rätt och slätt ändra ändamålet för en viss egendom anser vi att permutationslagen (1972:205) skall vara tillämplig. 222 Kammarkollegiets slutliga förslag Den andra principen – och den som komplicerar saken något – är att vi å den andra sidan inte anser att egendomens ändamål skall hindra från att fatta beslut i enlighet med föreskrifterna i lagen om . Giltigheten av beslut som kyrkan fattar med stöd av denna lag skall inte behöva överprövas i den för permutation stadgade ordningen, som ju förutsätter medverkan av Kammarkollegiet eller rege- ringen. Det betyder att vi anser att kyrkan själv med stöd av lagen om skall kunna fatta allehanda beslut om indelning, organisa- tion och inomkyrklig utjämning, och därvid också eventuellt påverka egendomens ändamål, utan att någon permutation därefter skall vara erforderlig. Lagen om , som ju också är en lag av högre dignitet, gäller därvid framför permutationslagen. Kammarkollegiet föreslår att i övergångslagstiftningen tas in följande ändamålsbestämmelser för den specialreglerade egendomen. ·För prästlönefastigheter och prästlönefonder: pastoratens rätt till minst hälften av avkastningen enligt fastställda andelstal ·För församlingskyrkas fastighet och domkyrkas fastighet: de ända- målsbestämmelser som gäller ·För församlingskyrkors och domkyrkors fastighetsfonder: de ända- målsbestämmelser som gäller ·För den del av kyrkofonden som förs över till trossamfundet : avkastningen skall användas för kyrkliga ändamål Våra motiv för dessa förslag framgår av kap. 7. Kollegiet har utformat ett förslag till lagtext. 18.4Den specialreglerade egendomen: Formen för kyrkans disposition av prästlönetillgångarna Kammarkollegiets ställningstaganden när det gäller kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkas och domkyrkas fastigheter m.m. bör förenkla bilden av den kyrkliga egendomen åtskilligt. Rättsliga förhållanden och besluts- former blir överskådliga. Det största egendomsbeståndet återstår dock att ta ställning till, närmare bestämt prästlönefastigheter och prästlönefonder. Som framgår av det föregående har kollegiet funnit att den egendomen alltjämt skall förvaltas för ett bestämt ändamål. Hur egendomen i fortsättningen skall disponeras av kyrkan är inte avgjort i och med detta. Med utgångspunkt från de modeller som återfinns i direktiven och som presenterats utförligt i det föregående, har vi utformat tre olika alternativ. Vart och ett av dessa alternativ har sina egna egenskaper och kännetecken, som gör att det skiljer sig från de andra. Vilket man väljer har sannolikt mer formell än praktisk betydelse. I alla tre alternativen kan man, om man vill, fortsätta på samma sätt som . Det är ansvarsförhållanden och beslutsvägar som skiljer alternativen åt. Ett alternativ är stiftelsealternativet. Det kännetecknas av att prästlöne- fastigheter och prästlönefonder samlas i en enda stiftelse med trossam- fundet som förvaltare. Stiftelselagen gäller fullt ut. Ett annat är ägandealternativet. Det innebär att man, på samma sätt som vi har föreslagit ifråga om äldre kyrkor, prästgårdar, församlingskyrkors och domkyrkors fastigheter m.m., samlar äganderätten, i detta fall hos hela samfundet, och därigenom löser dispositionsfrågan genom att vanliga civilrättsliga regler blir gällande. Det tredje alternativet är lagstiftningsalternativet. I stället för att falla tillbaka på stiftelselagen eller vanliga civilrättsliga regler formar man lösningen i detta alternativ med utgångspunkt från en ytterst kortfattad särlagstiftning för i den särskilda lagen om . I det följande utvärderas de olika alternativen. Stiftelsealternativet presenteras i kap. 10. Den mest framträdande egenskapen är att alternativet bygger på den nya stiftelselagen, som är ett generellt regelverk. Någon särlagstiftning för , som innebär att staten särbehandlar ett visst trossamfund, behövs inte. Till skillnad från vad som tidigare gällt under kyrka-stat- frågans långa historia finns nu genom den nya lagen en preciserad och moderniserad stiftelserätt. Därigenom har den osäkerhet om stiftelserättens utveckling i som har präglat delar av det tidigare utredningsarbetet undanröjts. Alternativet klarlägger också prästlönefastigheternas och prästlöne- fondernas stiftelsekaraktär tydligare. Det som kallas "stiftelselik- nande egendom" eller "egendom av stiftelsekaraktär" med de oprecisa formuleringar som också Kammarkollegiet har tvingats begagna i det föregående, blir klart och tydligt. Historiska referenser angående den kyrkliga egendomens stiftelseliknande karaktär blir i fort- sättningen överflödiga i det vardagliga arbetet, utan att man därför har brutit med egendomens historiska förutsättningar. 224 Kammarkollegiets slutliga förslag Skyddet för ändamålet är starkt. Även förvaltningsbestämmelser som hänger direkt samman med ändamålet skyddas och kan bara ändras på det sätt som stiftelselagen medger, dvs. efter myndighets prövning och beslut. Stiftelsen är ett särskilt rättssubjekt och kommer inte att vara en del av trossamfundet . Genom bestämmelsen om förvaltare kommer kyrkan emellertid att ha full kontroll över stiftelsen. Tillgångarna kan inte redovisas som , kyrkan kan inte låna eller belåna dem, och stiftelsen blir ett eget skattesubjekt.