sou · GLB370 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta kan ske innan dialogerna är genomförda med samtliga organisationer. Organisationerna är många och sins emellan mycket olika och det kan från myndigheternas sida vara svårt att sätta sig in i olika organisationers för- hållanden. Det kan vara en anledning till att den utveckling som skett inte gått mot mera innehållsrika och givande dialoger. Myndigheterna har i stället koncentrerat sig på detaljerade anvisningar för genomförande och uppföljning av utbildningsverksamheten. Enligt organisationernas mening tar inte myndigheterna alltid hänsyn till organisationernas självständighet, förmåga och ansvarskännande. Denna kritik riktar sig främst mot Försvarsmakten men är i vissa fall relevant även för myndigheterna inom det civila försvaret. Utredningen fäster stor vikt vid konstruktiva dialoger mellan myndigheterna och organisationerna under planeringens gång - såväl centralt som regionalt och lokalt. Dialogerna är lika viktiga i början som i slutet av processen. Det är genom dem som organisationerna kan föreslå nya aktiviteter, starta nya verksamhetsgrenar och därmed påverka uppdragens omfattning och innehåll. Detta innebär att budgetdialogen inledningsvis bör vara ganska fri och bara ta hänsyn till myndigheternas behov och organisationernas kapacitet. Be- gränsningarna får sedan ev. komma i avvägningsdiskussionerna vid fram- tagandet av det civila resp. militära planeringsunderlaget (jfr nedan). Utredningen förutsätter att myndigheterna är beredda att ge större utrymme än åt meningsfyllda dialoger med jämna mellanrum under ett "plane- ringsvarv" och att fördjupade och utvärderande dialoger genomförs . Som utredningen har påtalat måste planerings- och budgetprocessen för det civila försvarets del ansluta till utarbetandet av det planeringsunderlag eller den programplan som genomförs enligt regeringens anvisningar. För att myndigheterna på ett riktigt sätt skall tillämpa en helhetssyn när det gäller behov av anställda, frivilliga och totalförsvarspliktiga och för att de skall kunna överväga behoven av uppdrag till organisationerna bör myndigheterna själva äska och beviljas uppdragsmedel ur den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret. Samordning av myndigheternas uppdrag och medel för frivilligverksamhet bör, som har framhållits, åligga Ö CB. Samma grundläggande synsätt bör gälla inom det militära försvaret. Det område inom finansieringssystemet som möter den starkaste kritiken från frivilligorganisationerna gäller myndigheternas regler för budgetering, rekvisition av medel, rapportering och övrig administration av såväl organi- sationsstödet som uppdragsersättningen. Som några organisationer har uttalat sig inför utredningen: "Skall vi administrera eller genomföra verksamhet?" En samstämmig uppfattning bland organisationerna är att tillämpningen av finansieringssystemet inte har ökat organisationernas självständighet - snarare tvärtom - och detta till den allra största delen beroende på myndigheternas regelverk. Detaljeringsgraden är långt driven från myndigheternas sida. administrationen under ett budgetår av anslagsmedlen och återrapporterings- kraven under samma budgetår. Dessvärre är myndigheternas regelverk inte heller samordnade. En organisation som har Försvarsmakten, SRV och SoS som uppdragsgivare ställs inför tre skilda regelverk. I takt med införandet av mål- och resultatstyrning inom staten, liksom ökade krav på uppföljning och revision har detaljeringsnivån successivt ökat. Utredningen är fullt medveten om att det finns regler som myndigheterna har att uppfylla för att få "rena" revisioner. Men kan utredningen konstatera att regeringen, myndigheternas uppdragsgivare när det gäller frivilligorganisationerna, inte har sådana krav på återrapportering som ligger ens i närheten av den detaljeringsnivå, som myndigheterna begär in från organisationerna. Detta är en avvägningsfråga, där det borde gå att hitta förenklingar, utan avkall på uppföljningskraven. Det är utredningens bestämda uppfattning att myndigheterna begär in mer uppgifter från organisationerna än de själva kan eller hinner utnyttja. Utredningen lämnar i det följande ett antal exempel på förslag till förändringar i regelverken som skulle klarlägga "spelreglerna" bättre och förenkla administrationen både hos myndigheter och organisationer. *Regeringens ambitioner och förhållningsregler när det gäller de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet bör komma till uttryck på ett i stort likartat sätt i såväl försvars- som social- och arbetsmarknadsdepartementens regleringsbrev. Så är inte fallet . *Förändringar i anslagsbeteckning (littera) bör undvikas. *Ev. behov av att överföra medel för uppdragsersättning mellan organisationer under löpande budgetår bör avgöras av anslagstilldelande myndigheter på enklaste sätt. *Medel över anslagen A 1, B 3 och B 6 skall av enskild organisation, efter beslut av berörd myndighet, kunna - som ett anslagssparande - föras över till närmast kommande budgetår (för D 6 avgör organisationen själv). * Ö verföringen mellan organisationsstöd och uppdragsersättningar skall, med utredningens förslag till konstruktion av anslagen, inte kunna ske. När det gäller utformningen av myndigheternas regelverk vill utredningen särskilt trycka på att de måste vara enkla och - framför allt - inte ändras år . Regler hinner inte ner på lokal nivå förrän de på nytt ändras centralt. Endast relevanta uppgifter, som är av stort värde för den mottagande myndigheten skall infordras. Utredningens uppfattning i "regelfrågan" styrks av Föreningsbidragsgruppen som i sin rapport framhåller: "Med tanke på att föreningslivet antar nya former och förnyar sin verksamhet bör bidragen utformas så att en aktiv förnyelse och utveckling av verksamheten premieras. De regelverk som omgärdar bidragen till föreningslivet ger uttryck för den situation som rådde när anslagen instiftades. En viss otidsenlighet präglar således i många fall både regelverk och fördelning för dessa bidrag." I syfte att för framtiden få så likartade regler som möjligt på civil och militär sida föreslår utredningen att Ö CB och Försvarsmakten ges i uppdrag att, i samverkan med berörda myndigheter och frivilligorganisationer, utarbeta enhetliga och enkla regler för tillämpningen av regeringens bestämmelser för anslagens administration m.m. kommer antalet förband och anställda inom För- svarsmakten att minska. Detta reducerar frivilligorganisationernas möjligheter att genomföra utbildning och att få bistånd från det militära försvaret. För att minska dessa problem satsar Försvarsmakten både personella och ekonomiska resurser för att inom nuvarande försvarsområdesgränser säkerställa fortsatt bistånd till hemvärns- och frivilligverksamheten. Särskilda försvarsområdesgruppenheter kommer att bildas för detta ändamål. Betydelsen av att så också kommer att ske har betonats i samband med det senaste totalförsvarsbeslutet - just med tanke på stödet till frivilligorganisationerna (bet. 1996/96:FöU1, s. 7-8). Frivilliga automobilkåren och Kvinnliga bilkåren är organisationer som drabbas hårt av den förändrade omfattningen av Försvarsmaktens bidrag. Det har också beaktats av Ö CB i planeringsunderlaget för det civila försvaret, där medel har avsatts för att möjliggöra en temporär kompensation för det bortfallna stödet. Utredningen anser detta vara en riktig motåtgärd. Förslag har under utredningens gång väckts att medlen för det stöd som ges av Försvarsmakten regionalt/lokalt skulle överföras till organisationerna. På detta sätt skulle de kunna "köpa" de önskvärda tjänsterna. Det skulle också underlätta möjligheten att flytta aktiviteter under pågende verksamhetsår. innebär det stora problem att flytta Försvarsmaktens stöd tidsmässigt. Utredningen avvisar emellertid detta förslag eftersom det bl.a. troligtvis skulle leda till ett minskat intresse från förband och staber att "känna" för sina regionala/lokala frivilligorganisationer om samarbetet skulle övergå till ett rent köp-säljförfarande. Däremot blir det mer angeläget än att militära förband och staber anlägger en helhetssyn/totalförsvarssyn i sitt stöd till frivilligorga- nisationerna. Olika militära chefer måste vara beredda att ge stöd till organisationer som de tidigare inte har haft att göra med, t.ex. att ett förband inom Marinen kan bistå organisationer med uppgifter främst inom Armén. Det är närmast en uppgift för Försvarsmakten (Högkvarteret) att sprida kunskap om dessa nya samverkansförhållanden. Det är emellertid också viktigt att organisationerna själva undersöker alternativa lösningar för att tillgodose behoven vid minskat stöd från det militära försvaret. Det pågår också en annan utveckling som ger anledning till oro inom vissa av organisationerna . Det är att förvaltningsansvaret för mark, anläggningar och lokaler, som tidigare legat på Försvarsmakten, nu har överförts till . Verkets strävan är att avgiftsfinansiera sin verksamhet, inkl. utnyttjandet av nämnda tillgångar. Detta kan komma att drabba frivilligorganisationerna hårt. Det är utredningens förhoppning att Försvarsmakten kan medverka till att en sådan negativ utveckling inte kommer till stånd. Enligt vad utredningen har erfarit är detta också Försvarsmaktens ambition. Det kan, enligt utredningens mening, finnas skäl att se över möjligheterna till bistånd till frivilligorganisationerna . Det kan behöva övervägas om inte bistånd kan utverkas från andra myndigheter eller organisationer, t.ex. kommuner och landsting. En ökad positiv syn från hela samhället på frivillig totalförsvarsverksamhet kan också innebära att bidrag av den karaktären som Försvarsmakten ger också bör kunna ges från näringsliv, andra statliga myndigheter, organisationer m.fl. Det bör slutligen vara Ö CB i stället för AMS som träffar erforderliga överenskommelser med Försvarsmakten om hur dess resurser får utnyttjas av det civila försvarets frivilligorganisationer. Den grundläggande principen vid avtalstecknande bör, enligt utredningens mening, vara att den frivillige som åtar sig att ingå i ett visst förband eller en viss myndighets beredskaps- eller krigsorganisation vid höjd beredskap skriver ett avtal om detta med den förbandschefen resp. myndigheten. Det är också det vanliga förfarandet inom Försvarsmakten. Det förekommer också inom det civila försvaret, men där är det vanligare att avtalen tecknas med länsarbetsnämnderna i avvaktan på en slutlig placering vid myndighet, organisation, företag o dyl. Utredningen anser gällande ordning vara lämplig. Ä ven kommuner och landsting har behov av frivilliga, t.ex. hemskyddsombud, räddningshundekipage, civilsamariter, ambulansförare m.fl. Av olika skäl har det varit mest praktiskt att den funktionsansvariga myndigheten - främst SRV och SoS - tecknat dessa avtal. När det gäller hemskyddsombuden har avtal med dem tecknats av . Utredningen återkommer i nästa kapitel till denna fråga. Som utredningen anmäler i kapitel 8 bör närmare övervägas vilka speciella avtal (motsv) som kan erfordras för att säkerställa frivilliga insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningens föreslår i detta kapitel att Ö CB, i stället för AMS, ges det övergripande samordningsansvaret när det gäller frivilligfrågorna inom det civila försvaret, att beställning av utbildningsuppdrag hos organisationerna, liksom , görs av de myndigheter som har behov härav. Samordning bör utövas av Ö CB och Försvarsmakten i den årliga planerings- och budgetprocessen. att AMS, liksom , har ansvaret för personaladministrationen, att Ö CB ges i uppdrag att närmare utveckla och reglera rollerna när det gäller dialogerna och samarbetet mellan olika myndigheter och frivilligorganisationer inom det civila försvaret. Funktionstillhörigheten för hemskyddet bör övervägas i detta sammanhang, att en samordnad inriktning av regeringens ambition när det gäller de frivilliga totalförsvarsorganisationerna bör komma till ett tydligare uttryck i berörda departements regleringsbrev, att Ö CB och Försvarsmakten ges i uppdrag att utarbeta enhetliga och enkla regler för tillämpningen av regeringens bestämmelser för de statliga anslagens administration m.m. och att Ö CB ges till uppgift att träffa erforderliga överenskommelser med Försvarsmakten när det gäller det militära försvarets fredstida bistånd till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. 7 Kommuner och landsting Kommunerna och landstingen skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Varje kommun och landsting skall ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa skall innehålla uppgifter om den verksamhet som då är avsedd att bedrivas. Av planerna skall också framgå krigsorganisationen, den personal som skall tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen resp. skall kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Varje kommun och landsting skall se till att de förtroendevalda och den personal som skall ingå i krigsorganisationen får den utbildning som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Varje landsting och varje kommun har ansvar för sin verksamhet och sin beredskapsplan med bl.a. identifierade behov av personalförstärkning. I resp. kommunens beredskapsplan bör framgå vilket personalbehov som bör tillgodoses med frivilligpersonal. Resp. funktionsansvarig myndighet, SRV, SoS och AMS, gör kravspecifikation för resp. befattning och uppdrar till berörda frivilligor- ganisationer att rekrytera, utbilda och öva i en sådan omfattning att efterfrågat antal avtalsbundna personer med angiven kompetens kan ställas till landstingens resp. kommunernas förfogande. Kommuner och landsting kan teckna avtal med medlemmar i frivilligorgani- sationerna i enlighet med planerat behov av personal. Kostnaderna för utbildning av de frivilliga åvilar organisationerna via uppdragsersättningarna från myndigheterna. Kostnaderna för krigsplacering och övning åvilar mottagande kommuner och landsting enligt gällande avtal med staten. Den ordning som har beskrivits ovan fungerar inte fullt ut i praktiken. Anledningen härtill kan vara flera men den främsta orsaken är att tillämpningen av lagen (1994:1720) om civilt försvar, där den gällande ordningen regleras, har gällt så (fr.o.m. 1995-07-01). Kommunerna reviderar sina beredskapsplaner. Räddnings- tjänstplanerna skall vara klara . Det är bl.a ur dessa och liknande planer det skall gå att utläsa kommunernas behov av frivilliga, t.ex. hem- skyddsombud, räddningshundar, civilsamariter osv. Behovet kan beräknas variera kraftigt från en kommun till en annan. Kommunernas och landstingens behov av förbättrad information om den nytta frivilligorganisationerna kan göra är ytterligare en anledning till att kontakterna mellan presumtiva uppdragsgivare och uppdragstagare ännu inte är fullt utvecklade. Det torde också råda en hel del oklarheter lokalt om var rent praktiskt krigsplacering och avtalsskrivning skall ske. Utredningen kan bara av den anledningen se ett behov av speciell information till kommunernas och landstingens beredskapssamordnare (motsv) framöver. Kommuner och landsting avgör, som sagt, själva vilken verksamhet som de vill prioritera vid höjd beredskap och vilka personella och materiella resurser som då erfordras. De vet också, oftast av egen erfarenhet, vilka svåra påfrestningar i fred som kan uppstå inom kommunen resp. länet och vilka resurser för främst räddningstjänsten och katastrofberedskapen som då erfordras. I det skede av förberedelser för att möta påfrestningar vid höjd beredskap och i fred som pågår, vore det enligt utredningens mening, värdefullt om organisationerna kunde göra sig hörda, etablera erforderliga kontakter och erbjuda kommuner och landsting sina tjänster. Den utveckling som pågår med lokala beredskapscentra ser utredningen som ett mycket verksamt redskap i detta sammanhang. 7.3En lösning för framtiden Utredningen är medveten om att den ordning som gäller inte är logisk när man tänker på de ansvarsprinciper som gäller. Det är naturligtvis kommunerna resp. landstingen som har behov av hemskyddsombud, ambulansförare, civilsamariter osv. - inte SRV, SoS eller AMS. Utredningen har övervägt att förorda direkta kontakter med uppdragsbe- ställningar mellan resp. kommun/landsting och de frivilliga totalförsvarsor- ganisationerna och att statliga medel till kommunerna för att "köpa" tjänster och teckna avtal inkluderas i det statliga ersättningspaketet till kommunerna. Nackdelen är att en modell där staten ger medel direkt till kommunen riskerar att bli administrativt svårhanterlig om man inte kan finna någon lämplig form av schablonersättning till kommunen, vilket torde vara mycket svårt med tanke på de skilda, lokala förutsättningarna. Från uppföljningssynpunkt kan också problem uppstå med att se "vad staten fått för pengarna" om ett system baserat på schablonersättningar tillämpas och om medlen verkligen utnyttjas för frivilligutbildning. Fördelen skulle vara att många kommuner skulle känna ett mer direkt ansvar för att tillgängliga frivilligresurser ianspåktas samt att utrymme för lokala satsningar skapas. Utredningen anser denna fördel vara så stor att den skisserade lösningen bör utnyttjas när förutsättningar härför föreligger. Tiden är enligt utredningens mening ännu inte mogen för denna reform. Flera frågor behöver i detta sammanhang närmare övervägas. Ö CB har i planeringsunderlaget till regeringen föreslagit att Ö CB bör ges i uppdrag att närmare överväga hur och i vilken omfattning kommuner och landsting bör påverka uppdrag till frivilligorganisationerna. Utredningen anser, med hänsyn till vad utredningen här har framhållit, att detta är angeläget och bör lösas i närtid. Särskilt bör de delvis nya rollerna mellan kommuner/landsting och staten, som har blivit en följd av lagen om civilt försvar, närmare klarläggas. De finansiella frågorna behöver också beredas vidare. Förslag till finansiering bör föreligga före kontrollstationen 1999 då Svenska kom- munförbundets avtal med staten skall prövas. En fortsatt dialog kring nämnda frågor mellan Ö CB, berörda funktionsansvariga myndigheter och kommuner/landsting förutsätter, enligt utredningens mening, ett starkt engagemang från och . Som utredningen har framhållit ovan är primärkommunerna väl medvetna om sina uppgifter i den vidgade hotbilden och ett aktivt och omfattande planeringsarbete, främst inom räddningstjänsten, har hunnit långt. Ä ven inom landstingen krävs det, enligt utredningens mening, ett nytänkande när det gäller de delvis nya uppgifterna för totalförsvaret och hur landstingen vid olika påfrestningar skulle kunna utnyttja de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. SoS har enligt utredningens mening ett stort ansvar när det gäller att sprida kunskap om totalförsvarsbeslutet och dess konsekvenser inom hälso- och sjukvårdsområdet. Ä ven civilbefälhavarna bör ta på sig uppgifter gentemot landstingen i detta sammanhang eftersom civilbefälhavarna har viktiga uppgifter på hälso- och sjukvårdsområdet i krig och samordnande planeringsuppgifter i fred för att förbereda detta. Utredningen föreslår i detta kapitel att Ö CB ges i uppdrag att närmare överväga hur och i vilken omfattning kommuner och landsting bör påverka uppdrag till frivilligor- ganisationerna och hur finanseringen skall gå till och att SoS och civilbefälhavarna aktivt verkar för ett ökat engagemang från olika landsting i frågor som gäller landstingens behov av frivillig personal i olika situationer. 8.1Förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet Utredningen har uppfattningen att rubr. förordning alltjämt bör tillämpas. Utredningen föreslår dock följande förändringar. *Begreppen "frivillig totalförsvarsverksamhet", och "frivilliga totalförsvarsorganisationer" bör införas, likaså "totalförsvarsupplysning". Utredningen motiverar detta i avsnitt 4.1. *Rätten att utfärda föreskrifter bör överföras från AMS till Ö CB såvitt avser det civila försvaret. Utredningen motiverar detta i avsnitt 6.1. Det är, som utredningen har påtalat, angeläget att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna ges möjlighet att engagera sina medlemmar även vid olika slag av svåra påfrestningar på samhället i fred. Utredningen anser att regelverket för frivilligorganisationerna bör medge möjligheter för uppdrag i fredstid. Då måste bl.a. frågorna om ersättning, försäkringar, utrustning m.m. regleras. Vidare måste övervägas hur ett frivilligavtal då kommer att förhålla sig till ett anställningsavtal med ordinarie arbetsgivare. Utredningen föreslår att de civilrättsliga förutsättningarna för frivilliginsatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred klarläggs. I samband med diskussionerna om kommunernas roll - jfr kapitel 7 - har det framkommit ett önskemål om att välja ett helt frivilligt alternativ när det gäller hemskyddsorganisationen i stället för att, som , ta ut hemskyddsgruppcheferna med plikt. Utredningen anser att en sådan ny möjlighet bör skapas. Möjligheten att vid behov även använda totalförsvarspliktiga och möjligheten till utbildning med stöd av pliktlagen bör dock inte tas bort. Bestämmelsen i 4 kap i lagen (1994:1720) om civilt försvar bör ändras så att varje kommun har möjlighet att välja att bemanna med enbart frivilliga eller med både frivilliga och totalförsvarspliktiga. Utredningen föreslår i detta kapitel att vissa smärre revideringar görs i förordningen om frivillig försvarsverksamhet, att de civilrättsliga förutsättningarna för frivilliginsatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred klarläggs. 9 Ö vriga frågor Utredningen har tagit del av "Kommittédirektiv (Dir. 1992:50) till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser". Utredningen anser att dess olika förslag, främst när det gäller de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet vid svåra påfrestningar på samhället i fred, bör få positiva regionala och lokala effekter. Detta beror främst på de insatser av förebyggande och skadeavhjälpande åtgärder som utredningen bedömer att de frivilliga organisationernas medlemmar verksamt - var och en inom sina områden - kan bidra med. Sysselsättningen och den offentliga servicen inom landets regioner påverkas dock inte av utredningens förslag. 9.2Prövning av offentliga åtaganden Utredningen har tagit del av "Direktiv (Dir. 1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden". Statsmakternas bidrag till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna är ett offentligt åtagande. Direktiven innebär att utredningen förutsättningslöst skall pröva om detta åtagande bör vara en offentlig angelägenhet. Om så bedöms vara fallet skall utredningen enligt nämnda direktiv ange lämplig nivå för verksamheten. Utredningen bedömer att regeringens och , under en följd av år, mycket positiva inställning till de frivilliga totalförsvarsorganisationernas verksamhet - som en betydelsefull del av folkförsvaret - ger utredningen motiv nog att inte ifrågasätta rimligheten av det offentliga åtagande som statsmakternas ekonomiska bidrag innebär. Beträffande lämplig nivå för verksamheten, återkommer utredningen till detta i kapitel 10. Utredningen har tagit del av "Direktiv (Dir. 1996:49) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet". Direktiven innebär att utredningen bör redovisa hur dess förslag, direkt eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Det är utredningens uppfattning att dess förslag i flera fall indirekt kommer att få en positiv effekt när det gäller att begränsa brottsligheten och verksamt medverka i det brottsförebyggande arbetet. engagerar flertalet frivilligorganisationer sina medlemmar i väsentliga uppgifter för samhällets bästa. Inte minst gäller det de organisationer som ger ungdomar av båda könen meningsfulla sysselsättningar som, enligt utredningens mening, verksamhet torde förebygga brottsligheten bland dess ungdomar.