sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Försäkringsmäklarlagen är utformad med utgångspunkt i svenska försäkringsmäklares förhållanden. Vid lagens tillkomst saknades anledning att beakta utomlands registrerade mäklare. Frågan huruvida registrering i krävs även för mäklare som är etablerade i ett annat EES-land och som vill tillhandahålla sina tjänster i genom gränsöverskridande verksamhet har inte prövats i praxis. Om ett sådant krav skulle uppställas kan det vara i strid med . En myndighet eller domstol som får frågan till bedömning måste tolka FML:s krav på registrering i belysning av regler om tjänstefrihet och rekommendation med bl.a. krav på hemlandsregistrering. har (genom en skrivelse från GD XV) inför en eventuell rättslig procedur mot , begärt att skall kommentera huruvida det svenska registreringskravet överensstämmer med EG-rätten (Romför- draget). har i sitt svar () anfört att rättsläget är oklart när det gäller registreringskravets tillämplighet på mäklarföretag som är etablerade i ett annat land och som saknar etablering, filial eller agentur i . Frågan har överlämnats till denna utredning för behandling. Mitt förslag: Ett försäkringsförmedlarföretag, etablerat i ett annat land inom EES, eller en fysisk person, stadigvarande bosatt i ett annat land inom EES, som i hemlandet har registrerats för att driva försäkringsförmedling och som inte anlitar något permanent etableringsställe i , får förmedla försäkring här utan att registrera sig. Innan verksamheten påbörjas skall intyg om bl.a. yrkeserfarenhet företes för . Utländska försäkringsför- medlare som inte är registrerade i hemlandet, hos ett behörigt organ eller en godkänd yrkessammanslutning, får inte bedriva gränsöverskridande verksamhet hit. Skälen för mitt förslag : Innan man går in på de olika krav som kan och bör ställas på den utländske mäklare som vill bedriva gränsöverskridande verksamhet i , bör man ha klart för sig att det sannolikt inte är fysiska mäklare utan mäklarbolag som kommer att vara intresserade av sådan verksamhet. De EU-regler som finns på området, direktivet (77/92/EEG) och rekommenda- tionen (92/48/EEG), tar emellertid enbart sikte på fysiska personer (enligt rekommendationen gäller den för personer som startar eller driver den definierade verksamheten vare sig han gör det som egen rörelseidkare eller som anställd). De krav som med stöd av dessa regler kan ställas på den som önskar gränsöverskrida hit kan därför enbart riktas mot fysiska personer. Detta är i och för sig ingen nyhet. Redan nu skall enligt EG-direktivet den myndighet eller organisation som utsetts i respektive medlemsland utfärda intyg beträffande fysiska personers yrkeserfarenhet. Det är detta intyg som kan komma att jämställas med registrering enligt ett förslag av . Genom EG-rekommendationen ges vidare möjlighet att beträffande fysiska personer ställa krav på hemlands- registrering, ansvarsförsäkring, finansiell styrka samt upplysnings- skyldighet beträffande vissa beroendeomständigheter. Med hänsyn till hur regelverket inom EU ser ut finns det inget direkt stöd för vilka krav som kan ställas på andra än de utländska fysiska mäklare som antingen för egen räkning eller för ett utländskt mäklarbolags räkning avser att gränsöverskrida hit. Självfallet bör dock ett krav på registrering och ansvarsförsäkring även kunna ställas på mäklarbolaget som sådant. Krav på registrering i av den som vill bedriva försäkrings- mäklarverksamhet i kan, om det tillämpas utan undantag, i vissa situationer utgöra ett otillåtet hinder mot tjänstefriheten. Krav som innebär att registreringsskyldigheten blir dubbel är inte godtagbara. En förmedlare som är registrerad i sitt hemland och som vill tillhandahålla tjänster här utan att etablera sig skall alltså inte behöva registrera sig enligt svensk lag. Ett undantag från reglerna om registreringsplikt bör därför tas in i lagen. För- medlaren, mäklarbolaget eller den fysiske mäklaren, måste däremot visa att kravet på hemlandsregistrering är uppfyllt. Ett utdrag ur registret, i förekommande fall ur registret över oberoende för- medlare, bör därför ges in till inspektionen i samband med anmälan om gränsöverskridande verksamhet (se nedan). De hemlands- registrerade förmedlarna kommer inte att stå under tillsyn i . Det får förutsättas att tillsyn är anordnad i hemlandet. Tillsyns- organen i hemlandet och i värdlandet () bör skapa rutiner för utbyte av information. Innan den gränsöverskridande verksamheten får påbörjas skall en anmälan göras till . Tillsammans med anmälan skall mäklaren ge in ett sådant intyg om yrkeserfarenhet, lämplighet (vandel) och konkursfrihet som sägs i art. 9 och 10 mäklardirektiv (77/92/EEG). Intyg om yrkeserfarenhet och konkursfrihet svarar mot de bevis om utbildning och konkursfrihet som de fysiska personer som ansöker om registrering enligt svensk lag skall förete. Intyg om god vandel torde svara mot det utdrag ur kronofogdemyndighetens utsökningsregister som också skall företes vid ansökan om registrering enligt FML. Ett krav på att de angivna intygen skall företes är alltså inte diskriminerande. Vidare skall mäklaren förete ett intyg om att han har en tillfredsställande ansvarsförsäkring eller därmed jämförlig säkerhet. EG-rekommendationen (92/48/EEG) innehåller inga bestämmelser om nivån på eller villkoren för den ansvarsförsäkring som förmedlaren skall ha. Självfallet kan en ansvarsförsäkring med försäkringsbelopp och villkor i övrigt som innebär att försäkringen inte ger ett tillfredsställande skydd i händelse av försäkringsfall inte För att konsumentskyddet inte skall bli alltför urholkat måste med stöd av general good-principen vissa minimikrav på försäkringen kunna ställas. En mäklare som vill tillhandahålla tjänster här skall därför innan verksamheten påbörjas förete bevis om att han har en tillfredsställande ansvarsförsäkring eller därmed jämförlig säkerhet. Något krav på full överensstämmelse med de svenska minimikraven för ansvarsförsäkringen kan däremot inte uppställas vare sig när det gäller ansvarsbeloppen eller villkoren i övrigt. Det får ankomma på att i det enskilda fallet bedöma om ansvarsförsäkringen eller säkerheten kan godtas eller om någon komplettering skall krävas. För att en sådan bedömning skall vara möjlig att göra krävs information om arten och omfattningen av den verksamhet som skall bedrivas. Inspektionen bör därför ha möjlighet att kräva att gränsöverskridaren till intyget om ansvarsförsäkring eller annan säkerhet bifogar sin senaste årsredovisning eller en verksamhetsplan som utvisar vilken omfattning och art verksamheten skall ha. Endast den som är oberoende av försäkringsgivarintressen får bedriva försäkringsmäklarverksamhet i . Kravet på oberoende är grundläggande och är uppställt i konsument- skyddssyfte. De flesta andra EES-länder har motsvarande krav (se avsnitt 8.4 samt bilaga 4). Även EG-rekommendationen förutsätter att de personer som uppträder som förmedlare av försäkring med full frihet att välja försäkringsföretag är oberoende av försäkrings- givarintressen. De personer som åsyftas är huvudsakligen mäklarna men även personer som vanligtvis är ombud eller agenter men som för just den aktuella förmedlingen agerar som oberoende förmedlare omfattas. Rekommendationen ålägger dessa personer en upplysnings- skyldighet gentemot kunden. Alla juridiska eller affärsmässiga anknytningar till något försäkringsföretag liksom alla aktier som han innehar eller som sådana företag innehar och som skulle kunna inskränka hans frihet att välja försäkringsföretag skall uppges. Syftet med regeln är att skydda de blivande försäkringstagarna genom att ge dem en möjlighet att kontrollera om en förmedlare, som utger sig för att tillhandahålla opartiska och objektiva råd, låter sin anknytning till ett försäkringsföretag influera valet av försäkringsgivare. Informationen skall ges innan ett försäkrings- avtal har ingåtts. Enligt rekommendationen är de fristående förmedlarna också skyldiga att till behörigt organ som medlemsstaten bestämmer uppge hur hans affärsverksamhet under föregående år har fördelat sig på olika försäkringsföretag. Någon sanktion för den händelse informationsskyldigheten gentemot kunden eller tillsynsmyndig- heten inte fullgörs finns inte. De utländska mäklare som är registrerade i hemlandet kommer inte att stå under tillsyn av . Någon löpande årlig rapportering av hur affärerna fördelat sig är därför inte aktuell. I den mån det enligt regleringen i hemlandet uppställs ett krav på oberoende är det en sak för den myndighet eller organisation som där ansvarar för tillsynen att kontrollera huruvida kravet är uppfyllt. Om det i hemlandet finns ett register som skiljer mellan beroende och oberoende förmedlare skall mäklaren, när han påbörjar den gränsöverskridande verksamheten i , visa att han är hemlandsregistrerad genom att förete ett utdrag ur registret för oberoende förmedlare. Om något krav på oberoende inte uppställs i hemlandet bör förmedlaren däremot vara skyldig att tillsammans med beviset om att han innehar en tillfredsställande ansvarsförsäkring och den information om verksamheten som han, enligt vad som anförts, skall tillställa också bifoga en uppgift om hur hans affärer fördelat sig mellan olika försäkringsföretag året innan. Inspektionen får med ledning av dessa uppgifter pröva om oberoendekravet kan anses uppfyllt. Om en förmedlare som i och för sig enligt intyg från behörigt organ i hemlandet har den yrkeserfarenhet som erfordras enligt mäklardirektivet samt är av god vandel och inte i konkurs men som, enligt den bedömning som inspektionen skall göra, inte har en tillfredsställande ansvarsförsäkring eller inte kan anses vara oberoende, skall han inte ha rätt att bedriva gränsöverskridande verksamhet här. Om bristen är hänförlig till försäkringsskyddet skall som en första åtgärd underrätta förmedlaren om sin bedömning och ange vari bristen består samt förelägga förmedlaren att inkomma med intyg om att en kompletterande ansvarsförsäkring med viss närmare angivet innehåll har tecknats. Efterlevs inte föreläggandet skall inspektionen förbjuda förmedlaren att utöva gränsöverskridande verksamhet här. Om bedömer att förmedlaren på grund av en alltför kraftig koncentration på något eller några försäkringsföretag inte är oberoende, skall inspektionen likaså meddela ett beslut av innebörd att förmedlaren förbjuds att i egenskap av försäkringsmäklare förmedla försäkring här. Om förmedlaren då i stället önskar uppträda som ombud eller agent för ett eller flera försäkringsföretag får den frågan bedömas enligt reglerna för utländska försäkringsbolags gränsöverskridande verksamhet i . Lagen om försäkringsmäklarverksamhet bör också innehålla en definition av gränsöverskridande verksamhet. En definition av gränsöverskridande verksamhet som bedrivs av utländska försäkringsbolag finns i betänkandet av Utredningen om översyn av lagstiftningen om utländska försäkringsgivares verksamhet i (SOU 1996:77). Efter mönster av denna definition kan gränsöverskridande verksamhet i mäklarlagen definieras som verksamhet som bedrivs utan anlitande av något permanent etableringsställe i och med avsikt att förmedla skadeför- säkringsavtal om en i belägen risk eller livförsäkringsavtal med en fysisk person som är stadigvarande bosatt i eller livförsäkringsavtal med en juridisk person vars driftställe i avtalet hänför sig till. Mäklare som saknar hemlandsregistrering I vissa länder, exempelvis i , sker ingen registrering av försäkringsmäklare trots rekommendation. Kravet på registrering är uppställt i syfte att skydda konsumenterna genom att registreringen möjliggör kontroll och sanktioner. En effektiv tillsyn och verkställighet av eventuella sanktioner förutsätter att registreringen sker i förmedlarens hemland. I rekommendationen (92/48/EEG) anges också att registreringen skall ske i hemlandet ("sin medlemsstat") och att endast förmedlare som är registrerade på detta sätt skall tillåtas att starta och driva verksamhet som förmedlare av försäkring. Det är oklart om det är tillåtet för värdlandet att utöva någon tillsyn över andra mäklare än sådana som är etablerade i landet och om det alltså skulle vara möjligt att ersätta en icke existerande hemlandstillsyn av en "värdlandstillsyn". Den angivna oklarheten tillsammans med mäklarrekommenda- tionens krav på hemlandsregistrering leder till den slutsatsen att icke-hemlandsregistrerade försäkringsförmedlare inte kan tillåtas att bedriva gränsöverskridande verksamhet i . Alternativet skulle vara att i strid med rekommendationens krav på hemlandsregistrering tillåta de icke hemlandsregistrerade mäklarna att gränsöverskrida hit utan att någon registrering och tillsyn är för handen. Det skulle därmed inte finnas några garantier för att mäklaren är oberoende eller att han har en ansvarsförsäkring. De icke-hemlandsregistrerade mäklarna skulle därmed kunna få en konkurrensfördel gentemot övriga mäklare. Mot de icke-hemlandsregistrerade mäklarnas intresse av tjänstefrihet står försäkringstagarnas intresse av kvalitetskrav och tillsyn. I denna intresseavvägning anser jag att konsumentintresset har störst tyngd. Innan en minimiharmonisering har skett inom EU på försäkringsförmedlarområdet bör därför icke-hemlands- registrerade mäklare inte få bedriva gränsöverskridande verksamhet i . Även konkurrensneutraliteten talar för en sådan lösning. Verksamhet av icke-hemlandsregistrerade förmedlare i förutsätter därmed att de etablerar sig här genom t.ex. ett dotter- bolag och att de registrerar sig enligt reglerna i mäklarlagen. Det skall tilläggas att registrering genom en godkänd branschorganisation kan ersätta registrering hos en myndighet. När det gäller är det alltså möjligt att medlemsskap i någon av de två danska mäklarorganisationerna kan ersätta avsaknaden av myndighetsregistrering. Enligt EG-rekommendationen skall branschorganisationen ha godkänts av medlemsstaten för att registrering genom den skall bedömas som likvärdig med myndighetsregistrering. I registreras bara försäkringsmäklarbolagen, inte de fysiska mäklarna. Kreditilsynet utfärdar beträffande daglig "ledere" intyg om yrkeserfarenhet i enlighet med rådsdirektivet (77/92/EEG). Registreringen av bolaget i förening med nämnda yrkesintyg bör vara tillräckligt för att norska mäklarföretag skall kunna bedriva gränsöverskridande verksamhet i . Förändringar i för försäkringsförmedlarna är, såsom redogjorts för, troligen nära förestående. De lösningar som här har föreslagits får därför ses som en tillfälliga till dess EU:s översyn av reglerna är klar. Enligt 3 kap. 15 § tredje stycket lagen (1990:325) om själv- deklaration och kontrolluppgifter (LSK) skall den som i förmedlar en skattepliktig utländsk försäkring lämna vissa upp- gifter om försäkringstagaren och försäkringsgivaren till Riksskatte- verket. Förmedlaren skall också vidarebefordra en skriftlig förbindelse från den utländske försäkringsgivaren att lämna kontrolluppgift om försäkringens värde m.m. samt ett medgivande från försäkringstagaren till att sådan kontrolluppgift lämnas. Enligt 3 kap. 32 b § LSK skall utländska banker, utländska värdepappersinstitut m.fl. samt utländska försäkringsbolag som driver gränsöverskridande verksamhet utan att inrätta filial eller motsvarande etablering här lämna en förbindelse att lämna ett antal olika kontrolluppgifter. Förbindelsen skall lämnas till innan verksamheten inleds. De hemlandsregistrerade mäklarföretag som anmäler gränsöver- skridande verksamhet i bör ha samma skyldighet att lämna uppgifter som redogjorts för. Bestämmelserna i 3 kap. 32 b § LSK bör därför vid lämpligt tillfälle utvidgas till att omfatta även utländska försäkringsmäklarföretag. Förbindelsen att lämna de uppgifter som skattelagstiftningen kräver kan lämpligen lämnas till tillsammans med de intyg som enligt vad som anförts också skall lämnas innan verksamheten får påbörjas. 14 Tillsyn och sanktioner Ett ur konsumentskyddssynpunkt viktigt inslag i mäklarlag- stiftningen är att varje försäkringsmäklare skall vara registrerad och stå under tillsyn av tillsynsmyndigheten på området, tidigare och (3 §). I propositionen om försäkringsmäklare framhölls att inspektionen hade att – mot bakgrund av bestämmelsen i 19 kap. 1 § FRL om inspektionens uppgift att verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet – dels fullgöra de konkreta tillsynsupp- gifterna enligt mäklarlagen, dels utöva en allmän tillsyn över mäklarnas verksamhet så att FRL:s intentioner uppfylls (prop. 1988/89:136 s. 20 f). De konkreta tillsynsuppgifterna angavs bestå i en prövning av dels att de som ansöker om registrering uppfyller lagens krav, dels att de redan registrerade mäklarna fullgör sina uppgifter enligt mäklarlagen. Beträffande den allmänna tillsynen nämns i propositionen att inspektionen skall följa mäklarnas verksamhet för att bedöma om deras handlande står i överens- stämmelse med god sed vid anskaffningen av försäkringar. Enligt 7 § FML har inspektionen rätt att inhämta behövliga uppgifter om mäklarnas verksamhet. En mäklare är sålunda skyldig att på begäran av inspektionen lämna de upplysningar som inspektionen behöver för att fullgöra tillsynen. Upplysningarna kan också inhämtas genom en undersökning hos mäklaren. En styrning av mäklarnas verksamhet sker även genom föreskrifter som regeringen eller inspektionen meddelar eller genom allmänna råd beslutade av inspektionen. Med stöd av ett bemyndigande i 6 § FML har regeringen i förordningen (1989:854) om försäkringsmäklare meddelat närmare föreskrifter om villkoren för registrering och om registreringsförfarandet. Förordningen innehåller bl.a. föreskrifter om vilka krav som ställs på mäklarnas ansvarsförsäkring och utbildning. Med stöd av vidarebe- myndiganden i 6 och 7 §§ mäklarförordningen har Finans- inspektionen meddelat kompletterande föreskrifter om kravet på ansvarsförsäkring (se FFFS 1992:36) respektive utbildningskravet för den som verkat som försäkringsmäklare utanför (se FFFS 1996:18). Allmänna råd utgörs av sådana allmänna rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (se 1 § författningssamlingsför- ordningen 1976:725). Inför ikraftträdandet av FML utfärdade allmänna råd i skilda avseenden (BFFS 1989:24). Dessa är upphävda och har har till större delen ersatts av allmänna råd angående god försäkringsmäklarsed (FFFS 1995:52). Det kan vidare nämnas att också beslutat om allmänna råd, som gäller för samtliga företag under inspektionens tillsyn, med uppmaning till företagen att anta riktlinjer i etiska frågor för verksamheten och för de anställdas agerande i situationer där etiska problem uppstår (FFFS 1995:40). möjligheter att ingripa mot en försäkringsmäklare regleras i 15 § FML. I paragrafens första stycke anges de tre olika fall där inspektionen kan återkalla en registrering som mäklare. För det första kan registreringen återkallas om mäklaren inte längre uppfyller de krav som enligt 4 och 5 §§ FML gäller för registrering. Det innebär för ett mäklarföretag (juridisk preson) eller en mäklare (fysisk person) att det inte får finnas något beroende av försäkringsgivarintressen och att en ansvarsförsäkring för skadeståndsskyldighet skall finnas. För ett företag gäller vidare att samtliga de fysiska personer som förmedlar försäkringar för företagets räkning är registrerade som mäklare. För den enskilde mäklaren gäller, förutom vissa formella krav, vidare att han har en tillfredsställande utbildning för den verksamhet som han bedriver samt att han i övrigt är lämplig som försäkringsmäklare. Åter- kallelse av registreringen kan också ske om mäklaren inte uppfyller krav som angetts i föreskrifter meddelade av regeringen eller . Sådana krav har som framgått av det före- gående angetts i fråga om ansvarsförsäkring och utbildning. En registrering som mäklare kan för det andra återkallas om upplysningar som begär med stöd av 7 § FML inte lämnas. Den tredje återkallelseanledningen består av underlåtenhet att betala de tillsynsavgifter som enligt 9 § FML tas ut för att bekosta inspektionens verksamhet. I propositionen om försäkringsmäklare gavs vissa kommentarer till användningen av möjligheten att återkalla en registrering (prop. 1988/89:136 s. 41 f). Föredraganden framhåller bl.a. att om en mäklare inte vidmakthåller sin ansvarsförsäkring är detta ovillkorligen en anledning till återkallelse samt att det inte torde inträffa att återkallelse sker med hänvisning till utbildningskravet, eftersom detta krav skall prövas vid registreringen. Han betonar vidare att störst praktisk och principiell betydelse torde de situationer ha då frågan om att återkalla registreringen uppkommer därför att en mäklare inte uppfyller det allmänna kravet på lämplighet. Som exempel på situationer där återkallelse kan aktualiseras nämner föredraganden fall där mäklaren förfarit brottsligt och då mäklaren genom visad inkompetens föranleder skada för uppdragsgivarna eller försäkringsgivarna eller då han av vårdslöshet missköter sina sysslor till skada för uppdragsgivaren eller försäkringsgivaren. Vidare påpekas att i det allmänna lämplighetskravet också ingår att iakttaga de särskilda reglerna i 10 – 12 §§ FML om medelshantering m.m. Som en allmän utgångpunkt för bedömningen uttalar föredraganden att det ligger i sakens natur att en så allvarlig åtgärd som återkallelse bör tillgripas endast i fall då den bristande lämpligheten är klart dokumenterad. I stället för att återkalla registreringen får inspektionen meddela varning, om det är tillräckligt (15 § tredje stycke). Beträffande tillämpningen av denna sanktion anges i propositionen (s. 41) att situationen ibland kan vara den att inspektionen finner anledning till kritik av mäklarens handlingssätt, trots att det saknas tillräckligt starka skäl för att återkalla registreringen. I sådana fall anges inspektionen i stället kunna meddela mäklaren en varning. Föredragandens kommentar överensstämmer med vad som uttala- des i det bakomliggande betänkandet (SOU 1986:55 s.190). I praxis har inspektionen strikt följt den tolkning som närmast följer av ordalydelsen. Det innebär att inspektionen använt varnings- institutet endast i fall då skäl i och för sig funnits för att återkalla registreringen. Genom lagändringar fick försäkringsmäklarna möjlighet att som en sidoverksamhet till försäkringsmäklarrörelsen förmedla andelar i värdepappersfonder (se prop. 1994/95:50, bet. 1994/95:NU 12, SFS 1994:2011). I 1 kap. 3 b § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse togs in en regel om att tillstånd enligt den lagen inte behövs för en registrerad försäkringsmäklare under förutsättning att verksamheten drivs enligt vissa närmare angivna villkor. En registrering av verksamheten skall i stället ske enligt FML, vilket föranledde vissa ändringar i den lagen. I 3 § FML gjordes en hänvisning till nämnda bestämmelse i lagen om värdepappersrörelse. Med tanke på att prövningen skall ske enligt FML då det gäller de allmänna kraven skedde ändringar i 5 §. Ändringarna innebar dels att det gjordes klart att utbildningen skulle vara tillfredsställande också för nu avsedda verksamhet, dels att en särskild ansvarsförsäkring inte behövs om förmedling sker endast för en juridisk person som är försäkringsmäklare. Någon ändring av lämplighetskravet till att uttryckligen avse även lämpligheten som förmedlare av värdepappersandelar gjordes däremot inte. I ett tillägg till 13 § FML anges att bestämmelserna i 1 kap. 7 § lagen om värdepappersrörelse skall tillämpas på den förmedling av värdepappersandelar som en försäkringsmäklare kan bedriva. Ett allmänt sundhetskrav gäller därmed för denna del av en mäklares verksamhet. I sistnämnda paragraf anges nämligen som ett grundläggande krav att värdepappersrörelse skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund.