sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom detta ges bistånd för att stärka den offentliga sektorns kapacitet i kandidatländerna , exempelvis genom uppbyggnaden av en opartisk och opolitisk tjänste- mannakader i statsförvaltningen. Bland aktiviteter bö r särskilt nämnas de två programmen Demo-Droit och . Demo-droit ger både multilateralt och bilateralt bistånd i syfte att stärka rä ttsstatsprin- cipen i kandidatländerna och hjälper även till med arbetet med att införa lagstiftning i kandidatländerna som är förenlig med olik a instrument. Themis-programmet avser demokratiinsatser i vid bemärkelse. Inom ramen för detta har bl.a. tagits upp frågor om den oberoend e domarrollen i en rättsstat, åklagarväsendets funktion i en sådan m.m . Tillsammans med har kommissionen inrättat ett gemensamt program avseende integreringen av personer med utländskt ursprung i och och ett avseende beslutande organ för minoriteter . bidrar aktivt både genom de olika EU-programmen och genom bistånd till kandidatländerna. De svenska bilateral a insatserna riktar sig i huvudsak till staterna i vårt närområde. Särskild a avtal om rättsbistånd har exempelvis träffats av , och med de baltiska staterna. Dä- rutöv er kan nämnas att bilateralt bistånd för att stärka demokra - tiutvecklingen i kandidatländerna också ges genom bl.a. En av förutsättningarna för varors fria rörlighet på den gemensamm a marknaden i är att man har upprättat ett enhetligt yttre tullskydd och också en gemensam export- och importregim i andra avseenden. Detta gjordes i och med tullunionens fullbordan. På samma sätt är e n gemensam kontrollordning vid unionens yttre gränser en av förutsätt ningarna för personers fria rörlighet inom EU. Avskaffandet av gränskontrollerna medlemsstaterna emellan förutsätter en likformig och effektiv yttre gränskontroll. gränser gentemot icke-medlemmar och en betryggande kontroll av vem som passerar in eller ut över dess a gränser är förutsättningar för deltagande i ett europeiskt område me d frihet, säkerhet och rättvisa. En gemensam invandrings- eller flykting - politik kan inte upprätthållas av EU och dess medlemsstater om dess a förutsättningar brister. Gränskontrollen är dessutom ett viktigt verktyg i kampen mot gränsöverskridande brottslighet. Detta har alltid erkänts av EU-länderna, som dock inte förrän vi d fördragsrevisionen i har kunnat enas om att införa e n gemensam yttre gränskontroll. Det förslag till en yttre gränskontroll - konvention som ligger på bordet har inte antagits, bl.a. därfö r att och är oeniga i Gibraltarfrågan. Följden är att EU inte ) när detta skrivs ) har kunnat förelägga kandidatländerna något formellt gällande gemensamt regelverk på området yttre gränskontroller. Schengens regelverk är ju ännu inte en del av . Frågan är inte desto mindre av sådan vikt att kandidatländerna måste räkna med de n som en av de stora förhandlingsfrågorna. Detta har kandidatländern a också fullt klart för sig (se avsnitt 4.2). Genom de fördragsändringar som vidtogs i heter de t hädanefter i EG-fördraget (artikel 73j) att r ådet av efter ändringarnas ikraftträdande skall besluta om åtgärder som avse r passage av medlemsstaternas yttre gränser och med vilkas hjälp det skall fastställas normer och förfaranden som medlemsstaterna skall följa när de utför personkontroller vid sådana gränser. Förordningar eller direktiv är alltså att vänta. 13 av EU:s 15 medlemsstater har anslutit sig till . innehåller tydliga normer och förfaranden för den yttre gränskontrollen. Utredaren har ansett sig kunna utgå från att dess a bestämmelser i huvudsak blir gällande också efte r ett inlemmande i . Bestämmelserna överensstämmer i stort sett med vad som sägs i det redan nämnda, inte antagna förslaget till yttre gränskontrollkon- Den fortsatta framställningen utgår alltså från Schengen - regelverket. definierar begreppet yttre gräns som de av- talsslutande parternas land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar, såvida de inte räknas som inre gränser (artikel 1). Gemensamma land - gränser är naturligen inre gränser. Dessutom är hamnar och flygplatse r inre gränser i den mån det gäller direkt trafik på andra hamnar oc h flygplatser i Schengenområdet, utan mellanlandning eller angöring a v hamn i tredje land. Ett medlemsland kan bevilja en utlänning, dvs. enligt konventionens definition varje annan person än medborgare i EU:s medlemsstater, rät t till inresa i Schengenområdet för vistelse . Förut - sättningen är att han/hon har giltiga inresehandlingar, visering (där sådan krävs) och bevis på förmåga att försörja sig. Ytterligare krävs at t vederbörande inte står på spärrlista eller annars utgör en risk för de n allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av de avtalsslutand e parternas internationella förbindelser (artikel 5). Om ett medlemsland vill ge visering än , ett s.k. nationellt uppehålls - tillstånd, gäller den endast landet i fråga och övriga med - lemsstater måste underrättas. Bestämmelserna skall inte påverka vad som gäller om asyl. Bestämmelserna om kontroll vid unionens (Schengenområdets) yttr e gränser kan skildras under tre rubriker, nämligen regler för passerande t av dessa gränser, frågan om transportöransvar och frågan om anlitande a v Schengens informationsssystem (SIS). De yttre gränserna får passeras endast vid auktoriserade gränsöver - gångsställen och under fastställda öppethållandetider. Schengens verk - ställande kommitté () bestämmer närmare villkoren för lokal gränstrafik, nöjesbåtar, kustfiske osv. Medlemsstaterna ä r skyldiga att införa påföljder för passerande av de yttre gränserna, o m sådant sker utanför gränsövergångsställena och de fastställda öppethål - landetiderna (artikel 3). Mellan gränsövergångsställena skall gränse n bevakas av rörliga enheter (artikel 6.3). Kontrollen vid de yttre gränserna sker enligt varje medlemslands egna lagar och sköts av de nationella myndigheterna. gäller at t hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och att kontrollen skall ske enligt gemensamma principer (artikel 6). Minimum är att alla personers identitet skall fastställas genom kontroll av resedokument. Detta gäller både vid inresa i och utresa ur EU (Schengenområdet). Fö r medborgare i stater utanför EES-området är kraven högre, i synnerhet vi d inresa. Rätten till inresa, arbete och vistelse kontrolleras. Därutöver skall kontrollen syfta till efterspaning av och hindrande av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet och allmänna ordning. Även fordon och förem ål som inresande för med sig skall kontrolleras. Flygpassagerar e från tredje land skall bli föremål för pass- och handbagagekontroll då de övergår i transit till en flyg linje inom EU. också utarbetats en handbok (manual) för kontroll av yttre gränser. Det är uppenbart att dessa regler väcker en förtroendefråga. Gräns - kontrollen måste vara likvärdig överallt för att nå sitt syfte. Kedjan är inte starkare än sin svagaste länk. geografi gör det ibland svårt at t bevaka alla delar av de yttre gränserna. Utvidgningen till nya länder i och gör det heller inte lättare. Det har fö r övrigt i praktiken visat sig att misstänksamhet råder också ino m Schengenkretsen mot förhållandena i några av de egna medlemsländerna . Detta har fördröjt dessas inträde i det operativa samarbetet och därme d också gränskontrollens borttagande gentemot dem (se avsnitt 5). Särskilda besök skommittéer reser runt i för at t försäkr a sig om gränskontrollens effektivitet. Innan en stat nått full t operativt medlemskap förekommer också liknande undersökande besök. har haft sådant besök. ålägger också medlemsstaterna att inför a bestämmelser om transportöransvar (artikel 26). Uttryckligen sägs at t detta inte får inskränka asylrätten. Transportöransvaret innebär skyldighe t för transportören att ta ansvar för den tr edjelandsmedborgare som vägras inresa vid den yttre gränsen. Transportören skall svara för vederbörandes återtransport till tredje land. Transportören är också skyldig att kontrollera de resandes inresehandlingar. Slutligen kan SIS sägas vara en viktig beståndsdel av den yttr e gränskontrollen. Systemet, som är en nyskapelse, skildras i avsnitt 8 eftersom det huvudsakligen är ett gemensamt datasystem för polisiä rt och rättsligt samarbete. En nationell myndighet med ansvar för gränskontroll hör till dem som får u tnyttja systemet. Genom att söka information i SIS kan myndigheten mycket snabbt konstatera om en person är uppförd på spärrlista för utlänningar enligt artikel 96 i . Den med gränskontrollfrågan nära sammanhängande viseringsfråga n behandlas i avsnitt 6.3.4. Vid den europeiska tullunionens gränser klareras in- och utgående gods . Tullens kontroll blir då ett led i försvaret mot illegal införse l från tredje land av vapen, narkotika och andra varor. En etablerad, väl fungerande yttre gränskontroll är en klar och tydli g förutsättning för att personers fria rörlighet skall kunna förverkligas i EU. I och med fördragsrevisionen i är en sådan gräns-kontrol l dessutom en förutsättning för framtida medlemskap i den europeisk a unionen (se avsnitt 2). Till dess att rådet fattat beslut jämlikt den ny a ordningen, gäller bestämmelserna i . Det är til l dessa bestämmelser kandidatländerna har att anpassa sig . Kandidatländerna har alla förklarat att de vill biträda Schengen - Flertalet av dem anstränger sig också att bygga upp en vä l fungerande yttre gränskontroll. I länder som , och finns också nationella gränser som bevakades även under Sovjettide n. De baltiska länderna ingick däremot själva i . Vid frigörelsen fanns därför inte överenskomna nationella gränser gentemot oc h inte heller bevakning av några sådana gränser. Enligt samstämmig a uppgifter har numera etablerat en effektiv gränskontroll vid den gemensamma estnisk-ryska gränsen. Detta sker i samverkan med ryska gränsmyndigheter. Enligt kommissionens utlåtande är däremot, för at t nämna ett motsatt exempel, gräns mot till större delen obevakad. fall är dock så till vida enklare än fler a andra kandidatländers eftersom landet endast har två landgränser at t bevaka (mot resp. ). Detta kan jämför as med och som vardera har gemensam landgräns med sju andra länder (den polska landgränsen överstiger ). En komplikation är ju nämligen att det inte är möjligt att säga var EU:s kommande yttre gräns går, s å länge man inte kan säga att kandidatländerna inträder i unionen . För detta måste alltså kandidatländerna ha beredskap. I ett par fall , och , har den undermåliga gränskontrollen i ländern a lett till att EU upprätthåller viseringskrav. En sammanfattning av de problem, som kandidatländerna måst e övervinna, kan se ut som följer. 1.Utvidgningen bör inte medföra att EU importerar gränstvister. Där sådana föreligger, antingen mellan kandidatländerna eller mellan dem oc h andra länder, bör de vara lösta före tidpunkten för medlemskap. E n lösning är att tvisten underställs i . Exempel på gränstvister, som det nu pågår förhandlingar om eller som ha r underställts domstolen, är tvisten mellan och om Donau-dammen samt tvisten mellan och om sjögränsen. 2.När ett kandidatland har nära relationer till en befolkningsgrupp i ett grannland som har samma historia, språk och kultur kan ett strikt tillämpande av Schengens gränskontrollregler bli ett politiskt problem. Detsamma gäller viseringsfrågorna, där kandidatlandet skall anpassa sig till EU:s gemensamma lista på länder för vilkas medborgare kräv s visering (se avsnitt 6.3.4). Ett tydligt exempel är . Stora ungerska minoriteter lever i i n (), och . Ett annat exempel på ett sådant politiskt problem är relationen ) . Äve n traditionell gränshandel kan spela en roll. Över gräns mo t , , och reser ett växande antal människor som bedriver handel på de stora utomhusmarknaderna i . 3.Resursfrågan är central. Det handlar om personella resurser, båd e numerärt och i fråga om utbildning samt om utrustning (transportmedel, kommunikationsutrustning, utrustning för läsning och kontroll a v dokument etc.). När detta skrivs är bristerna påtagliga i nästan all a kandidatländerna. Konsekvensen är, , olaglig invandring och människosmuggling liksom olaglig handel med narkotika eller vapen. Kandidatländerna är dock i färd med att söka förbättra situationen. Både EU och dess medlemsstater har inlett stödverksamhet. Som exempel p å det förra kan nämnas in the Baltic States och på det senare biståndet från den svenska polisens sida i form a v kunskaper och teknisk utrustning till de baltiska staterna och för att bygga upp en modern gränskontrollorganisation. Likaså kan nämna s stöd till för utveckling av ett modernt pass som är svårt att förfalska. Förtroendefrågan kommer att visa sig vara avgörande. Kontrollen av den inre gränsen mellan ett nuvarande EU-land och ett nytt medlemsland kommer inte att släppas förrän förtroendet har infunnit sig (se avsnitt 4.1 och 5). Inte heller kan man vänta sig att ett nytt medlemsland skall få tillgång till Schengens informationssystem förrän förtroendet är etablerat mellan de berörda ansvariga myndigheterna. En första förutsä ttning är att statsmakterna i kandidatländerna kommer till rätta med den korruptio n som finns i flera av dessa länders polis- och tullorganisationer. Sammanfattningsvis kan sägas att de kommande medlemskapsför - handlingarna bör föras så att de motiverar kandidatländerna att upprätta en väl fungerande personkontroll vid sina gränser mot de länder som inte blir medlemmar av EU. De nämnda problemen måste lösas . Detta bör bevakas också av . Målet skall vara ) och det är enligt utredarens mening inte onåbart ) att riskerna av att avveckla den inre gränskontrollen i förhållande till kandidatländerna inte skall var a större än risken av en avveckling mellan nuvarande medlemsstater. Men detta skall ses i hela sitt sammanhang. En fungerande yttre gränskontroll är en av förutsättningarna för ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. har anslutit sig till och dess tillämpningskon- vention. När detta skrivs förestår behandling av frågan o m anslutning. Utredaren har, som redan sagts, utgått från att d e krav på yttre gränskontroll som uppställer fortsatt blir gällande också när har förts över till EG-rätten (se avsnitt 4.1). Om det blir några förändringar, lär de i vart fall inte gå i mildrande riktning. ger oss definitioner av begreppen yttre och inre gräns. För del blir konsekvenserna i geografisk mening små . landgränser berörs inte av utvidgningen. Den svenska kuste n förblir i sin helhet yttre gräns i konventionens mening. En y ttre gräns kan inte passeras utan identitetskontroll av personer, och detta gäller också om det är tal om medborgare i ett EU-land, t.ex. efter en utvidgning. De förändringar av den yttre gränsen, som inträffar vid en utvidgning, berör endast de hamnar och flygplatser som har reguljär tidtabellbunden trafik på kandidatländerna. Förändringarna innebär att dessa hamnar oc h flygplatser helt (eller oftast delvis) blir inre gräns i EU:s mening. Detta behandlas i avsnitt 5.2. Denna utrednings uppgift är att söka belysa konsekvenserna av att EU utvidgas med länder, som söker medlemskap i unionen. del av den för EU:s medlemsstater gemensamma yttre gränsen kan följande sägas. I geografiskt hänseende blir förändringarna små . Däremot kommer en hel del trafik, både sjötrafik och lufttrafik, att skifta karaktär från att ha varit tredjelandstrafik till att vara inomeuropeisk trafik. Det har uppskattats att det rör sig om cirka 1 600 00 0 personer som korsar vår gräns (inresa och utresa). Huvuddelen avse r passagerare i färjetrafiken. Detta påverkar personkontrollens omfattning, varvid är att märka att den inte nödvändigtvis behöver minska. So m redovisas i avsnitt 5.2, har utredaren nämligen funnit att den inre gränsen också behöver bevakas vid en utvidgning av EU med n ya medlemsstater. När det gäller den yttre gränskontrollen och frågan om vilka åtgärde r där behöver vidta inför ett operativt medlemskap i , kan konstateras att detta är föremål för statsmakternas prövning, när dett a skrivs. De för kontrollen ansvariga myndigheterna, , och , har anmält synpunkter och resurskonsekvenser till regeringen i anledning av Schengenmedlemskapet. I fråga om den yttre gränskontrollen anmäl s behov både på personalsidan och när det gäller utrustning. Utredaren , som inte har till uppgift att bedöma detta, vill för sin del framhåll a följande. De nuvarande EU-länderna, däribland , måste ställa höga krav på att kanditatländernas gränser kontrolleras effektivt. Detta gäller för vår t lands del i all synnerhet närområdet, dvs. de baltiska staterna och . En enkel slutsats är att vår egen kontroll av den del av EU:s yttergrän s som vi svarar för skall vara lika god som den vi begär av kandidat - länderna. De nuvarande kommer också, på ett elle r annat sätt, att förvissa sig om att så är fallet. En kedja är, som redan sag ts, inte starkare än sin svagaste länk. Häri ligger också ett svensk t egenintresse. Det är inte önskvärt att vårt land används som transitland för olaglig invandring eller olaglig narkotikahandel. har för del en klar Östersjöaspekt. De baltisk a länderna och tillhör kandidatländerna. För flera av EU:s nuva rande medlemsstater är EU:s yttre gräns också i det väsentliga en landgräns. De t är svårt att värja sig för intr ycket att Schengenbestämmelserna utarbetats med detta som bakgrund. Den svenska delen av EU:s yttergräns är dock en kust (eftersom och deltar i ). Detta ändras inte om de baltiska staterna och blir medlemmar av EU. har en av de längsta sjögränserna i EU. All sjötrafik, som inte är turlistebunden och går enbart mellan medlemsstater, skall kontrolleras i fråga om personers in- och utresa. Fasta gränskontrollpunkter måst e inrättas och kusterna däremellan bevakas. Enligt uppgift från Kust - bevakningen skulle ca 360 000 fartygsrörelser beröras. I dess a ingår trafiken med svenska och utländska fritidsbåtar, som är särskil t intensiv mellan och utefter , till och från i och längs syd- och ostkusten samt mella n och i . I kontrollhänseende är det för övrig t principiellt ingen skillnad mellan svenska och utländska fartyg vid in- och utpassage över sjögränsen, eftersom även svenska fiske- och fritidsbåtar kan ha utländska medborgare ombord som skall följa reglerna o m personkontroll. uppger att besöks av c a 25 000 utländska fritids- och fiskefartyg. Utvecklingen torde medföra att denna trafik ökar när kandidatländernas utveckling kommit längre . Utredaren har inte kunnat finna annat än att den svenska beredskapen på det här området är otillräcklig. En svensk gränskontroll enligt bestämmelserna i kräver också att en systematisk utresekontroll återinförs efter att inte ha tillämpats. Naturligtvis leder detta till ökad arbetsbelastning fö r kontrollmyndigheterna och till olägenheter för trafiken. Utredaren vil l dock peka på att utresekontroll är ett gott medel när det gäller att få tag p å efterspanade personer och att den därmed har en brottspreventiv verkan som är av betydelse vid en utvidgning av EU (se avsnitten 7 och 8). 5 Fri rörlighet för personer inom EU EG-fördraget ställer i artikel 8a.1 upp principen att fri rör lighet skall råda inom EU för alla medborgare i EU:s medlemsstater (unionsmedborgare). Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begräns - ningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna o m genomförandet av fördraget (utredarens kursivering). Samma presumtion finns inte när det gäller tredjelandsmedborgare. Den fria rörligheten för medborgare i EU:s medlemsstater har i lång a stycken förverkligats. Vad som framför allt återstår är att avveckl a identitetskontrollen vid gränserna mellan alla medlemsstater (artikel 7a i EG-fördraget). Denna fråga tas upp något längre fram i texten. Det kan alltså till en början konstateras att medborgare i EU-länderna har rätt att fritt resa in i och uppehålla sig i en annan medlemsstat för att där söka och ta anställning (artikel 48 i EG-fördraget), starta ege n verksamhet eller ta emot tjänster (artiklarna 52, 54 och 59) eller studera eller i övrigt vistas där som pensionärer osv., om de har tillräckliga medel för sin försörjning. De relevanta EG-direktiven uttrycker detta så att d e inte bör ligga det sociala trygghetssystemet i värdmedlemsstaten till last, de bor där. Studenter, pensionärer och övriga utövar si n rätt i enlighet med direktiven /364 ) 366/EGG. Denna fria rörlighe t omfattar även, enligt förordningen EEG 1612/98, familjemedlemma r (makar och barn) oavsett deras medborgarskap. Nära anhöriga som ä r medborgare i tredje land har alltså rätt att flytta med och bosätta sig i den andra medlemsstaten. De har även rätt att arbeta där. EG-rättens fria rörlighet för personer är in te helt utan undantag, som ju också sägs i artikel 8a. Medlemsstaterna får behålla lagar s om föreskriver särskild behandling av utlänningar om grunden är hänsyn till allmä n ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa (artiklarna 48.3, 56 och 66 i EG-fö rdraget). har genom skilda domslut inskränkt utrymmet för denna handlingsfrihet. Så har också skett i EG:s egn a rättsakter, t.ex. i ett direktiv , där det sägs att åtgärde r vidtagna med hänsyn till allmän ordning och säkerhet uteslutande skal l grunda sig på den berörda personens eget uppförande. När det gälle r några yrken, t.ex. juridiska eller medicinska, kan dessutom nationella behörighetsvillkor ställas upp. EU kan hantera detta genom harmonisering eller genom att söka få till stånd ömsesidigt erkännande av behörighet. För inresa i ett medlemsland betyder detta att en medborgare i ett annat EU-land inte kan avkrävas arbetstillstånd eller uppehål lstillstånd och inte heller handlingar, som styrker vederbörandes förmåga att försörja sig . Ändamålet med inresan får heller inte efterfrågas. Den svenska utlänningslagstiftningen har anpassats till dessa EG-regler (samt till avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES, varigenom , och inbegripits). Frågan om kandidatländernas delaktighet i personers fria rörlighet i den mening, det här är tal om, berör också grundläggande frågor om arbetsmarknaden . Dessa frågor, som bl.a. kan handla om övergångstider, utreds a v Utredningen : konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. (A 1997:03). Här har talats om den fria rörligheten för medborgare i EU: s medlemsstater (unionsmedborgare i EG-fördragets formulering). Enlig t utredarens uppfattning måste emellertid med nödvändighet också frågan om tredjelandsmedborgarnas ställning i EU få allt större aktualitet, inte minst i perspektivet av . Tredjelandsmedborgare kan vistas legalt eller illegalt i EU. Någon gemensam EU-politik finns, när detta skrivs, med undantag för EU- och EES - medborgares nära familjemedlemmar, inte i någondera fallet, endas t ansatser. Tredjelandsmedborgares rätt att förbli på ett medlemslands territorium regleras i huvudsak av medlemslandet självt. Undantag gäller framför allt flyktingpolitiken, där miniminivåer fastlagts i internationella överens - kommelser (se avsnitt 6.2) och de tredjelandsmedborgare som omfattas av EG-rätten, exempelvis anhöriga till EU-medborgare. Schengenkon - ventionen tillför ytterligare några moment. Av artikel 22 framgår at t tredjelandsmedborgare skall anmäla sig hos behörig myndighet i de t Schengenland vars territorium han eller hon beträder, alltså även vi d inresa från ett annat Schengenland. Anmälan skall ske vid ankomste n eller senast . Sådan anmälan skall göras enlig t värdlandets bestämmelser. Såvitt utredaren har kunnat finna tillämpa s emellertid inte artikel 22 i alla Schengenländer. Därjämte kräve r solidariteten emellan att samråd sker innan ett lan d beviljar uppehållstillstånd för personer, som upp tagits på spärrlista enligt Schengens informationssystem. Detta sägs i artikel 25 i Schengenkon- ventionen. Inom EU har dock länge diskuterats möjligheten att stärka tredjelands- medborgarnas ställning i unionen.