sou · GLB3118 · 1998-01-01 00:00:00 — konstaterade i sitt slutbetänakande att segrega- tionen hade ökat i våra storstäder . Utredningen visade bland annat att storstadsområdenas "minst attraktiva" bostadsområ- den var invandrarna överrepresenterade liksom arbetslösa och perso- ner som var mer eller mindre permanent utslagna från arbetsmarkna- den. I dessa områden var många hushåll beroende av socialbidrag. Andelen sådana hushåll ökade snabbare än genomsnittligt i regio- nerna. Andelen förtidspensionerade, ensamhushåll och ensamma kvinnor med barn var hög. I dessa områden fanns också en stor överrepresenation av personer med dålig hälsa. Sjukskrivningarna var många. Vårdkonsumtionen och dödligheten var högre än genom- snittet i regionerna i . Vad har hänt ? har gjort en uppfölj- ning . Situationen är att beteckna som allvarlig. Det handlar om en sam- mantagen ekonomisk, social, etnisk och demografisk segregation som har förstärkts. Den gängse bilden av att det främst är en etnisk segregation stämmer inte. Utan det är en tydlig ekonomisk och social segregation som har utvecklats. En analys av hur situationen har utvecklats har gjorts med hjälp av statistikuppgifter från () in- samlade av () utifrån den bostadsområdesindelning som förra tillämpa- de. Analysarbetet har genomförts av Ilija Batljan, departementssekrete- rare vid Sekretariatet för långsiktigt analysarbete på Socialdeparte- mentet. Föreliggande rapport innehåller inga ställningstaganden från kom- mittén. Det är vår förhoppning att den ska bidra till ökad kunskap och stimulera till debatt om hur man kan skapa möjligheter för att bryta den strukturella arbetslösheten och socialbidragsberoendet. Rapporten bildar ett underlag för arbete med sitt slutbetänkande. Den allmänna utvecklingen .................................................. 1.1.1 Den ekonomiska bilden .................................. Inkomstfördelningen, den aktuella bilden ........................ – Invandrare har svag anknytning till arbetsmarknaden ..... – Stora skillnader mellan extremt låg inkomst - områden och extremt hög inkomst - områden ............... – Socialbidrag - utveckling över tiden ............................. – Socialbidragsberoendet bland den infödda –Finns det ett positivt samband mellan andelen socialbidragstagare av befolkningen totalt och andelen socialbidragstagare bland den infödda befolkningen i extremt låginkomst - områden? – Förtidspensionärer/sjukbidragstagare ........................... – Antal sjukpenningdagar ................................................ Sambandet mellan etnisk och ekonomisk respektive Hur ser segregationen i ut i jämförelse med Slutsatser och diskussion .................................................... – Är segregationen positiv? Bilaga A De berörda kommunerna ........................................... Bilaga B Vilka områden har vi studerat? Vi lever i med stora förändringar. Allting går mycket fort och det är faktiskt bara några hundra dagar kvar tjugohundra. Mycket har hunnit hända de . Vi har generellt fått det bättre och inkomstskillnaderna har minskat år när inkomstfördelningen var som jämnast. har haft en mycket låg arbetslöshet . Men kännetecknas av en hög arbetslöshet. De samhällsekonomiska förutsättningarna har förändrats radikalt. Både vad gäller inkomst och den sociala situationen i övrigt växer klyftorna och håller på att föränd- ras till ett mer kontinentaleuropeiskt land – t.ex. i fråga om arbets- löshetens storlek. Det påstås allt oftare att svenska storstäder och deras förorter alltmer har börjat likna och och att segregationen har ökat och den sociala utslagningen växt. står det dock klart att fortfarande hävdar sig väl i internatio- nella jämförande studier när det gäller att skapa mest jämlika lev- nadsvillkor. Förhoppningen är att i det följande kunna ge en bild av segregatio- nens utveckling i storstadsregionerna . Har vi fått ett samhälle där olika befolkningsgrupper (oavsett om de är definierade utifrån ekonomiska, sociala, etniska eller demografiska principer) ansamlas i olika bostadsområden (fattiga bostadsområden, rika bostadsområden, invandrar-bostadsområden, svenska bostads- områden ...) utan att ha kontakt med varandra? Är det också så – som på kontinenten – att det ofta bara är en gata som skiljer de olika befolkningsgrupperna (dvs. deras bostadsområden) åt? Är "delade" städer den verklighet vi alltmer går emot? I denna rapport diskuteras segregationen i storstäderna. Tyngdpunkten ligger på en belysning av förhållandena i de mest utsatta områdena i storstadsregionerna. Data som används i rapporten är framtagna av SCB och insamlade av . Rapporten är indelad i fyra kapitel. Det första inleds med en över- siktlig beskrivning av den samhällsekonomiska utvecklingen i . Där beskrivs också socialbidragens utveckling och de utsatta grupperna, framförallt invandrare och ensamma mammor. I kapitel två studeras segregationen. Det kapit- lets centrala del handlar om levnadsförhållandena i de bostadsområ- den som är mest utsatta – ekonomiskt och socialt. Kapitel tre behandlar sambandet mellan ekonomisk respektive social segregation och segregation som bygger på etniska grunder. I kapit- let görs också en del internationella jämförelser. I ett avslutande kapitel förs en diskussion om segregationen och slutsatserna presenteras. I bilaga A beskrivs de tre storstäderna , och samt de övriga kommunerna som samarbetar med (, , och ). En jämförelse görs av befolkningsutvecklingen, den etniska samman- sättningen, åldersstrukturen samt socialbidragsutvecklingen i olika kommuner. En företeckning över de områden som studerats i rapporten återfinns i bilaga B. Detta är en områdesbaserad studie. Den beskriver förhållandena i storstadsregionerna med avseende på ekonomiska, sociala, etniska och demografiska faktorer. Studien skall också försöka knyta ihop de lokala förhållandena i ett bredare perspektiv på ett regionalt och nationellt plan. Med perspektiv på ett nationellt plan menas direkta jämförelser mellan förhållandena i bostadsområden med den natio- nella utvecklingen, men också de makroekonomiska faktorernas genomslag på det lilla bostadsområdet (som verkar leva sitt liv tryggt, opåverkat av de stora makroekonomiska förändringarna). Samspelet mellan den övergripande samhällsnivån och den lokala nivån blir mycket viktigt utifrån kraven på långsiktighet. Beslut som berör enskilda bostadsområden kan direkt påverkas av vilka förvänt- ningar på det framtida makroekonomiska utfallet som beslutsfattaren (både centralt och lokalt) har. Ett typiskt exempel är att det finns en stor skara bedömare som avvaktar med åtgärder i förväntan att en sjunkande arbetslöshet skulle lösa en stor del av de problem som existerar i storstadsregionerna.1 En sådan förväntning kan, om det visar sig att den är felaktig, försvåra och ibland rentav omöjliggöra insatser som kan vara nöd- vändiga att göra på ett tidigt stadium. Det faktum att vi har uppgifter som täcker både en utdragen hög- konjunktur och en djup lågkonjunktur kan vara ett bra underlag för att försöka ge stöd till eller göra avkall på den ovannämnda bedöm- ningen. Förhoppningen är att detta i alla fall skall leda fram till en mer nyanserad bild av situationen i de mest ekonomiskt och socialt utsatta områdena i storstadsregionerna. 1 Det är självklart att en lägre arbetslöshet på nationell nivå är oerhört viktigt för alla bostadsområden men det kan inte uteslutas att arbetslösheten i de socialt och ekonomisk mest utsatta områdena framförallt beror på strukturella faktorer och att utvecklingen i de områdena inte påverkas i någon större utsträckning av en högkonjunktur. I ra pporten Utesluten från arbetsmarknaden visade SCB att de som var arbetslösa under lågkonjunkturen var i stor utsträckning arbetslösa både under och i den nya lågkonjunkturen . SCB visade att av de som var arbetslösa 1985 var det också 1990. var av de som var arbetslösa 1990 arbetslösa också 1993. Dessutom visades att risken att bli ar- betslös var högre för yngre personer och för de med långa arbetslöshetstider. Den allmänna ekonomiska utvecklingen har naturligtvis stor bety- delse för utvecklingen i storstadsregionerna. Både utvecklingen på arbetsmarknaden men också inkomstfördelningen spelar en avgöran- de roll för de ekonomiskt och socialt mest utsatta områdena. Därför är det angeläget att beskriva den ekonomiska utvecklingen , 1985 och framåt, på en nationell nivå. Högkonjunkturen kännetecknades av en utdragen tillväxtperiod som i slutet av decenniet övergick i överhettning. pendlade tillväxten i mellan . Den öppna arbetslösheten sjönk från 1985 till som 1989. låg den på mycket låga . Sysselsättningsintensiteten, som är en viktig indikator inte minst när det gäller att uppmärksamma dold arbetslöshet, ökade från internationellt sett mycket höga 1985 1990. Svensk ekonomi gick in i en djup lågkon- junktur. Detta gjorde att de makroekonomiska förutsättningarna kom att bli helt annorlunda än de som rådde . BNP-tillväxten var negativ och BNP sjönk med på grund av det kraftiga fallet i sysselsättningen. Det totala antalet sysselsatta sjönk i hela ekonomin med 521 000 personer eller med . Arbetslösheten ökade kraftigt från 1993. mins- kade sysselsättningsintensiteten eller med i genomsnitt . Ökade inkomstklyftor var en naturlig följd av utvecklingen på arbetsmarknaden, eftersom en omedelbar konsekvens av en ökad arbetslöshet är att många individer, respekti- ve hushåll, drabbas av inkomstförluster. 2 En annan faktor som påverkar inkomstklyftorna vid en ökad arbetslöshet är att arbetslös- 2 Denna utveckling gäller de i arbetsför ålder. När det gäller inkomstspridningen totalt motverkas denna effekt av ökade inkomster för de äldre. heten särskilt drabbar de grupper som redan har låga inkomster. Den snabba ökningen av arbetslösheten drabbade särskilt de unga nytillkomna på arbetsmarknaden. Situationen förvär- rades också drastisk för invandrare, funktionshindrade och personer med kort utbildning. De fick svårare att komma in eller att hålla sig kvar på arbetsmarknaden. )NKOMSTF¶RDELNINGEN DEN AKTUELLA BILDEN I den fördel- ningspolitiska redogörelsen till budgetpropositionen (proposition 1996/1997:1) nämns bl.a. följande faktorer som förklaring till den ökade inkomstspridningen: –Efterfrågan på arbetskraft med hög utbildning har ökat som efterfrågan på arbetskraft med låg utbildning har minskat. Detta fenomen är på intet sätt unikt för . –Den totala sysselsättningen, inklusive ett ökat antal studerande och förtidspensionärer, har minskat. Särskilt ungdomarnas minskade sysselsättning har bidragit till en ökad inkomstspridning. Den höga öppna arbetslösheten i sig förefaller dock inte direkt ha bidragit till ökningen. Detta torde i första hand förklaras av att trygghetssyste- men på ett ganska effektivt sätt skyddat de arbetslösa mot stora inkomstförluster. –De fortsatt ökade inkomsterna för pensionärer som grupp verkar inte längre inkomstutjämnande. Det finns snarare indikationer på att fortsatt höjda pensioner under krisåren, tillsammans med minskade löneinkomster, kan ha bidragit till ökade inkomstskillnader. Enligt samma redogörelse påpekas att och de andra nordiska länderna, även efter de senaste årens förändringar, lyckats bevara en internationellt sett jämn inkomstfördelning och skyddat ekonomiskt svaga grupper. Vidare konstateras att, mer påtaglig än ökningen av inkomstspridning är, de strukturella förändringar som inträffat i fördelningen av ekonomiska resurser. Att peka ut vinnare och förlorare är alltid riskabelt. Det som gäller för en grupp gäller inte nödvändigtvis de enskilda hushållen i denna grupp, vidare är orsakerna till att en grupp halkat efter eller gynnats inte helt lätt att bestämma. Det förefaller dock som om de grupper som fått den största försämringen av sin ekonomiska situa- tion är ungdomar och barnfamiljer. Ungdomarnas situation beror inte i första hand på några nedskärningar i trygghets- systemen – grundskyddet måste fortfarande betraktas som gott – utan på att de har svårigheter att komma in på arbetsmarknaden. Den grupp som klarat sig bäst genom den ekonomiska krisen är pensionä- rerna, dock betyder inte detta att de enskilda pensionärerna fått det bättre, utan på att försämringarna för dem som grupp varit relativt små. Som framgår av avsnittet 1.1.1 har arbetslösheten i ökat dramatiskt . Först minskade den för att stiga från några procent (arbetslöshet inkl arbetsmarknadspolitiska åtgärder var 1990) till 1993. Sysselsättningsfallet och den ökade arbetslösheten gjorde att många personer också lämnade arbetskraften. Detta ledde till att även den dolda arbetslösheten 4 ökade. Antalet "dolt arbetslösa" ökade från 37 1990 till 1993. Ökningen har fortsatt och 1996 var 183 000 perso- ner dolt arbetslösa (lika av arbetskraften). En annan slutsats från avsnitt 1.1.1 är att det i första hand är de som har svag anknytning till arbetsmarknaden som drabbas i tider av svåra ekonomiska påfrestningar. Allt detta har naturligtvis påverkat 3I avsnittet används av publicerad statistik (se bl.a. Socialtjänst 1997:9). Statistiken syftar till att belysa vilka personer och hushåll som fått bidrag och med vilka belopp. 4"Dolt arbetslösa" eller "latent arbetssökande" är personer utanför arbetskraften som velat och kunnat ta ett arbete, men inte sökt det under den aktuella mätveck- an. Till "latent arbetssökande" förs även heltidsstuderande som sökt arbete. utvecklingen av socialbidragsberoendet. Socialbidragen har ökat både i antal socialbidragstagare men också utgiftsmässigt (tabell 1.1). 4ABELL "IDRAGSTAGARE GENOMSNITTLIG BIDRAGSTID SAMT UTGIVET SOCIALBIDRAG I % av folk- Kommentar till siffrorna i tabellen: I uppgifterna ingick asylsökande i statistiken. När det gäller uppgifterna ingår introduktionsersätt- ning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa utlänningar. Introduktionsersättning jämställs i statistiksammanhang med socialbi- dragsstatistik. hände mycket på det ekonomiska planet. Följderna är tydliga när det gäller utvecklingen av socialbidragen. Antalet hushåll med socialbidrag ökade med . Kostnaderna för socialbidrag ökade mycket mer (i fasta priser). Kostnaderna för svenska hushåll ökade (av ökningen). För utländska hushåll var ökningen (av ökningen). Det genomsnittliga socialbi- draget var högre i fasta priser 1993 än 1985. Bidrags- tiden ökade . En tredjedel av bidragstagarna erhöll bidrag både 1985 och 1992. De hushåll som erhöll socialbidrag 1985 fick i genomsnitt bidrag under ytterligare 4 av . Som vi kan se från tabell 1.1 skedde de stora förändringarna 1993. Således har kostnaderna för socialbidrag nästan dubblerats . I fasta priser räknat ökade kostnaderna . Antalet månader, som socialbidraget utgått i genomsnitt, ökade från . Socialbidragen utgjorde av alla disponibla in- komster. av befolkningen, ca 671 000 personer, fick socialbidrag . I genomsnitt fick varje hushåll med socialbidrag , vilket motsvarade i genomsnitt av deras disponibla inkoms- ter. Av den totala socialbidragssumman gick knappt hälften till de av bidragshushållen, som erhöll bidrag 10 månader eller fler . De mest utsatta grupperna när det gäller socialbi- dragsberoendet var invandrare och ensamföräldrar. Bidragstagandet var högst hos ensamstående kvinnor med barn, där en av tre fick socialbidrag . Det var framför allt yngre mammor som fick socialbidrag (av de unga mammorna med ett barn och av de med två barn 1992). Socialbidragstagarna är i stor utsträckning yngre personer. Bidrags- tagandet avtar sedan successivt med åldern. Bland svenska hushåll är det vanligt att ungdomar erhåller socialbidrag, men ovanligt att ålderspensionärer 5 får det. Det omvända gäller bland utländska hushåll. Där är det en mindre andel ungdomar och en högre andel bland personer som erhåller socialbidrag. Socialbidragstagandet varierar över landet. Storstäderna har högst andel hushåll med socialbidrag och högst genomsnittligt bidrag per hushåll. Lägsta andelen återfinns i norra delarna av . I gles- bygdskommuner är det istället en hög andel som får statliga transfe- reringar såsom sjukbidrag/förtidspension och arbetslöshetsersättning. 5 En viktig orsak till de observerade skillnaderna är naturligtvis den ekonomiska trygghet som det svenska pensionssystemet ger. När det gäller inkomster hade 1993 knappt en tiondel av hushållen disponibla årsinkomster under socialbidragsnormen. Av dessa familjer fick en femtedel socialbidrag. Denna femtedel hade genom- gående en sämre ekonomisk situation än övriga med inkomster under norm. Det negativa utvecklingen fortsatte också . Kostnaderna för socialbidrag fortsatte att öka i samband med att både antalet socialbidragstagare och antalet månader som socialbi- draget utgått i genomsnitt ökade. Antalet socialbidragstagare ökade . ökade den genomsnittliga bidragstiden från . Det finns stora regionala variationer när det gäller utbetalt bidrags- belopp per invånare 1996. Bland länen hade Göteborgs- och län det högsta bidragsbeloppet per invånare (2203 kr/inv.). Det kan jämföras med som hade det lägsta bidragsbeloppet (667 kr/inv.). Storstäderna (/inv.) och (/inv.) hade de högsta utbetalda bidragsbeloppen 1996. , den rika förortskommunen till , hade det lägsta bidragsbeloppet per invånare, , vilket är 19 gånger lägre än . Andelen bidragstagare av hela befolkningen var för hela landet. Den högsta andelen socialbidragstagare hade och (). och hade den lägsta andelen socialbidragstagare 1996 (). De unga är starkt överrepresenterade bland socialbidragstagarna i förhållande till deras andel av befolkningen. Av samtliga 20-24 åringar fick socialbidrag . Dessutom är gruppen 20-24 åringar den grupp där andelen personer med socialbidrag ökade mest () jämfört med före- gående år. Av de unga i åldern 20-24 som fick socialbidrag var kvarvarande, dvs. de hade fått socialbidrag både . barn var också starkt överrepresenterade bland socialbidragstagare och mer än var tredje fick socialbidrag () . Ensamföräldrarnas ekonomiska situation och det faktum att ensam- föräldrarna befinner sig i ett sämre läge än sammanboende föräldrar har blivit alltmer uppmärksammat . Ensam- föräldrar har både lägre inkomster och är mer drabbade av arbetslös- heten än sammanboende. Deras faktorinkomster 7, dvs. i första hand inkomster från förvärvsarbete, är betydligt lägre än de sammanbo- endes – även med hänsyn tagen till hur många personer som skall leva på inkomsten. En följd av detta är att de i väsentligt högre grad blir hänvisade till olika former av bidrag för sin försörjning. Som framgick i avsnitt 1.1.3 utgår socialbidragen i hög grad till ensam- föräldrarna. När det gäller faktorinkomster föll dessa för ensamför- äldrarna med (per konsumtionsenhet räknat) . Faktorinkomsternas utveckling har i sin tur ett samband med den försämrade utvecklingen på arbetsmarknaden. De ensamstående föräldrarna med barn har förlorat sitt fotfäste på arbetsmarknaden i mycket större utsträckning än samboende med barn . Värst drabbade är kvinnorna med de yngsta barnen, vars arbetskraftsdeltagande har sjunkit med . Även många ensamstående kvinnor med enbart äldre barn har lämnat arbetskraften. stod utanför arbetsmarknaden mot 1988. Påfallan- de är också skillnaderna mellan ensamma småbarnspappor och småbarnsmammor – resp. ingick ej i arbets- 6För en utförlig beskrivning av ensamföräldrars situation se Ensamföräldrarna –en utsatt grupp?, , , 1996. 7Faktorinkomsten definieras som summan av inkomst från förvärvsarbete och inkomst från kapital. Denna skillnad fanns , men i båda grupper- na har arbetskraftsdeltagandet sjunkit. Andelen som står utanför arbetskraften har ökat i särskilt hög grad bland de yngre ensamståen- de mammorna. I gruppen stod 1995 endast omkring hälften till arbetsmarknadens förfogande. Andelen arbetslösa bland ensamstående föräldrar är större än bland samboende föräldrar för båda könen och den har ökat kraftigt under den senaste lågkonjunkturen – mycket kraftigare än samboende föräldrars. Påfallande är att den ökade arbetslösheten i så hög grad drabbat småbarnsföräldrar av båda könen. var av de ensamstående småbarnsföräldrarna arbetslösa jämfört för de samboende. Även här har de yngre drabbats värre än de äldre – 1995 var en tredjedel av de ensamstående mammorna i åldern arbetslösa. Sammanfattningsvis finner man att 1995 saknar av samtliga ensamstående kvinnor med barn förvärvsar- bete. Mer än en fjärdedel av dem tillhör över huvud taget inte ar- betskraften. Detta är nästan en fördubbling jämfört med och innebär en dramatisk försämring i möjligheterna till egen försörjning Även grupperna ensamstående mammor med äldre barn och ensamstående pappor har fått en avsevärt försämrad försörj- ningssituation till följd av den ekonomiska krisen, men utvecklingen är här inte fullt lika påfallande. Ensamstående mammor är ingen homogen grupp. Skillnader finns både när det gäller hur de blivit ensamma, hur många barn de har, vilken utbildning de har, vilka inkomster de har och hur de kan bemästra sin situation. Trots detta finns det många gemensamma drag i deras livssituation som härrör just från det faktum att de är ställda att klara försörjning, fostran av barn samt organisation av hemmet och övriga praktiska situationer i livet utan en vuxen livs- partner som stöd. Problemen handlar ofta om dålig ekonomi, låg utbildning och dåligt självförtroende, brist på tid och stöd i vardags- situationen, såriga relationer med den andra föräldern och brister i det sociala nätverket. Den samlade effekten är att många mår dåligt. Förekomsten av rökning och bruk av lugnande medel och sömnme- del ökar bland ensamföräldrar. 8 Frekvensen självmordsförsök är också betydligt högre i gruppen än för kvinnor i allmänhet. Det finns ingen entydig och sammanhängande definition av begrep- pet "invandrare". Oavsett om det gäller olika forskarstudier eller den allmänna debatten använder man ofta olika definitioner och av- gränsningar vad gäller vilka individer som omfattas av begreppet. Därför kan det vara svårt att förstå vad som menas med invandrare och vilka de är. För att definiera själva begreppet och för att förstå bakgrunden till invandrargruppens existens är det viktigt att ange några utgångspunkter. Invandringens karaktär och ursprung har ändrats . Den första rekryteringen av arbetskraft utomlands genomfördes högkonjunktur. Manliga yrkesarbetare från och var bland de första grupperna som kom. Efter krigsslutet skedde en kraftig industriell expansion i . Detta kom i sin tur att innebära ett stort behov av arbetskraft. Men på grund av de låga födelsetalen , utbildningsexpansionen samt de förbättrade ålderspensionerna räckte det inhemska arbets- kraftsutbudet inte till för denna expansion. Under sådana förhållan- den sågs import av arbetskraft som en möjlighet att tillfredsställa industrins arbetskraftsbehov. Att svenska företag bedrev en aktiv rekryteringspolitik blev en naturlig följd. Svenska staten hjälpte aktivt till med rekryteringen. Arbetsmark- nadsstyrelsen (AMS) som bildades och dess föregångare fick sluta avtal med olika länder om organiserad överföring av utländsk arbetskraft. 8Ensamma mammor - en rapport om ensamstående mödrars hälsa och livsvill- kor, 1994:24. Flest självmordsförsök bland unga, frånskilda mödrar artikel av , Social forskning nr 4/90. politik underlättades genom slopandet av kraven på visering och arbetstillstånd för nordiska medborgare samt 1946 och överenskommelser om en fri nordisk arbetsmarknad. Men oavsett möjligheten för nordisk arbetskraft att flytta till kvarstod arbetskraftsbristen. Utöver nordiska medborgare kom det under 1950- och 1960- talen invandrare från , , och samt en rad andra europeiska länder. 10 Under 1950- talet invandrade cirka 25 000 personer och under 1960- talet cirka 40 000 personer. Toppnoteringen vad gäller invand- ring uppnåddes 1970 när 75 000 personer flyttade till . Arbetskraftsinvandringen var den dominerande invandringsformen fram till början av 1970- talet.