sou · GLB345 · 1998-01-01 00:00:00 — I regel motsvarar församlingen ett geografiskt område. Några få icke- territoriella församlingar finns dock. Församlingen är också en gemen- skap. Vidare är den en juridisk person i form av en kyrklig kommun. En församling får själv eller i samverkan med andra församlingar sköta sina angelägenheter. Vad som är församlingsangelägenheter finns preciserat i kyrkolagen. Där nämns bland annat främjande av kyrkans gudstjänstliv, undervisning, diakoni och evangelisation. Församlingens högsta beslutande organ utgörs antingen av demokra- tiskt valda kyrkofullmäktige eller - i små församlingar - av kyrkostäm- man genom direkt demokrati. I vissa fall utövas beslutanderätten dock i stället av ett direktvalt kyrkoråd. Oavsett hur det högsta beslutande orga- net ser ut skall det i varje församling finnas ett kyrkoråd. Det utses alltid på demokratisk grund och utgör församlingens styrelse. Kyrkokommunerna har beskattningsrätt. Skattesatsen bestäms av kyrkokommunens beslutande organ. Församlingsskatten tas upp till- sammans med inkomstskatten. Den som inte tillhör har lindrad skattskyldighet. Kyrkliga samfälligheter finns av olika slag. De bildas av församling- arna för vården av gemensamma ekonomiska angelägenheter. Även de kyrkliga samfälligheterna utgör kyrkliga kommuner och har styrelser. Pastoratet bildar bas för den lokala personalorganisationen. Ett pastorat är tjänstgöringsområde för en kyrkoherde. I domkyrko- pastoraten benämns kyrkoherden domprost. Pastoratet kan bestå av en eller flera församlingar. Stiftet är regionala enhet. Det utgör tjänstgörings- område för biskopen. I finns 13 stift. stift kallas också ärkestiftet och dess biskop är ärkebiskop. Dennes roll beskrivs ofta som att vara "den främste bland likar". I ärkestiftet finns dessutom en biträdande biskop. Församlingarna inom ett stift utgör en kyrklig samfällighet som kallas stiftssamfällighet. I stiftssamfälligheten finns en demokratiskt vald stiftsstyrelse. I varje stift finns ett domkapitel. Det består av biskopen, domprosten, en präst som är vald av stiftets präster samt tre lekmän. är en statlig myndighet. Varken på riksnivå eller som helhet är någon själv- ständig juridisk person. Statskyrkosystemet innebär att på nationellt plan företräds av staten på olika sätt. Kyrkomötet är gemensamt för hela och består av 251 valda ledamöter. Dessa ledamöter utses vid indirekta val genom elekto- rer, som utsetts i lokala valdistrikt. till kyrkomötet skall numera ske . Kyrkomötet får meddela föreskrifter i vissa ämnen som framgår av en övergångsbestämmelse till regeringsformen och av kyrko- lagen. Det rör frågor om lära och liknande. är en myndighet under kyrkomötet och utses av detsamma. Ärkebiskopen skall dock alltid vara dess ordfö- rande. Parallellt med den statliga verksamheten på riksnivå finns privaträtts- liga organ som också måste sägas höra till . Dessa organ finns för att sköta sådana gemensamma angelägenheter som inte har pekats ut i lag och grundlag. För det ändamålet har bildats en stiftelse, som kallas stiftelse för rikskyrklig verksamhet. Kyrkomötets ledamöter bildar i denna parallellorganisation s.k. ombudsmötet, som sammanträder i anslutning till kyrkomötet. Styrelsen för stiftelse för rikskyrklig verksamhet har samma ledamöter som . Det finns flera andra stiftelser, föreningar och bolag som är när- stående till den offentligt reglerade och kan betraktas som delar av densamma. Ett av dessa organ är , som bl.a. fungerar som arbetsgivarorganisation för kyrkokommunerna. Kyrkofonden är ryggraden i . Den bil- dades genom en sammanslagning av prästerskapets löne- regleringsfond och ecklesiastika boställenas skogsfond. Kyrkofondens uppgift var ursprungligen att utjämna kostnaderna för prästernas löner mellan pastoraten. Kyrkofondens inkomster kom till större delen från avkastningen på de ecklesiastika löneboställena. Vidare fick kyrkofonden ersättning från staten för prästerskapets till staten indragna tionde med ett av fastställt årligt belopp. I samband med att kyrkofonden övertog ansvaret för lönekostnaderna för biskoparna och familjepensionerna efter präster tillfördes kyrkofon- den medel från biskopslöneregleringsf onden och medel från prästerskapets änke- och pupillkassa. Det kyrkliga utjämningssystemet genom kyrkofonden omfattar nume- ra stora delar av kyrkokommunernas ekonomi. Kyrkofonden betalar också vissa gemensamma kostnader för kyrkokommunerna, kostnader för rikskyrkliga ändamål, löner åt biskoparna och vissa präster, pen- sioner åt biskopar och präster, ersättningar till domkapitlens ledamöter m.m. Alltsedan kyrkofonden bildades har dess verksamhet varit lagreg- lerad. gäller reglerna i 42 kap. kyrkolagen. Vidare gäller kyrkofonds- förordningen (1996:1230). fick kyrkof onden först . anses vara en statlig myndighet. består av tjänstemän som är anställda av Kammarkollegiet. består av sju ledamöter. Regeringen utser ord- föranden och tre ledamöter. Kyrkomötet utser tre. Regeringen fastställer kyrkofondens budget och meddelar föreskrifter om hur utgiftsposterna får disponeras. disponerar över flertalet utgiftsposter i budgeten och får också göra omfördelningar mellan dessa. Regeringen eller kan också i viss utsträckning disponera över Kyrkofondens medel under löpande bud- getår. Tillgångarna i kyrkofonden utgörs främst av värdepapper. Kyrkofon- dens intäkter består till övervägande del av kyrkoavgifter från pasto- raten. Till det kommer avkastningen av det egna kapitalet. Sedan budget- /92 har kyrkof onden inte tillförts några statliga medel. omsattes 1,3 m iljarder kr. Det bokförda kapitalet uppgick till . Härav var avsatta för prästers intjänade pensionsrätter. Fondens marknadsvärde har beräknats till . Riktlinjebeslutet ger en preliminär bild av hur framtida struktur kommer att te sig. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering har att lämna kompletterande förslag. För en utförligare redo- görelse hänvisas därför till dess betänkande. Även kommer församlingen att vara grundläggande enhet. Territorialprincipen kommer att bestå. lingen kommer även fortsättningsvis att vara en juridisk person. Kom- munstatusen upphör. Stiftet kommer att finnas kvar som regionala enhet och som tjänstgöringsområde för biskopen. Även stiftet kommer att vara självständig juridisk person. Hela kommer att få rättskapacitet i egenskap av tros- samfund. Som en för svensk rätt ny associationsform införs nämligen "registrerat trossamfund". Församlingar och stift utgör s.k. trossam- fundsdelar. Kyrkomötet kommer att företräda som helhet. Dess beslut kan binda församlingar och stift. Sannolikt kommer den rikskyrkliga verksamhet som drivs i stif- telse- och bolagsform att inlemmas i . Vi får en ny kortfattad ramlag om trossamfund. Vidare får vi en kortfattad ramlag om , som ger regler för att säkerställa statens särskilda förväntningar på . Övergångsregler ges i en lag om införande av lagen om , den s.k. införandelagen. Alla som tillhör blir enligt lag skyldiga att betala en kyrkoavgift, vars storlek fastställs lokalt och regionalt inom . Avgiften tas upp kostnadsfritt för t illsammans med inkomstskatten. föreslår de närmare formerna för denna uppbördshjälp. Den kyrkliga egendomen, inklusive kyrkofonden, kommer att ställas till förfogande vid relationsändringen. Kammarkollegiet lägger förslag till hur detta kan genomföras. Statligt stöd till trossamfunden Enligt utredningsdirektiven, som finns bilagda detta betänkande, skall jag överväga vilka motiv som finns för statligt stöd till andra trossam- fund än . Vidare skall jag med utgångspunkt i dessa motiv föreslå vilka krav som bör ställas för statligt stöd till trossamfund och i vilka former det statliga stödet skall kunna utgå. Uppdraget innefattar inte att ge förslag om hur omfattande det stat- liga stödet till trossamfunden skall vara. Frågorna har aktualiserats på grund av sitt samband med den före- stående ändringen av relationerna mellan staten och . har beslutat om riktlinjer för reformen (det s.k. riktlinje- beslutet). Mina utredningsdirektiv säger att jag skall utgå från riktlinje- beslutet när jag gör mina överväganden. En grundtanke med reformen är att likställigheten skall öka mellan och andra tros- samfund i . Riktlinjebeslutet innebär bland annat att beskattningsrätt upphör och att i stället skall få statens hjälp med att inkassera avgifter från alla sina tillhöriga. Den administrativa hjälpen skall vara kostnadsfri för . Av likställighetsskäl bör, enligt riktlinjebeslutet, även andra trossamfund än efter prövning av regeringen i varje enskilt fall kunna få uppbördshjälp eller statligt stöd på annat sätt. Ökad likställighet mellan och andra trossamfund är ett av de mål som eftersträvas vid förändringen av relationerna mellan staten och . En första förutsättning är naturligtvis att religionsfriheten respekte- ras. Men det betyder inte mer än att staten skall hålla sig neutral till individens val av andlig livsåskådning och gemenskap. aktivt statligt stöd till många trossamfund, men inte till alla. Detta kan upplevas som orättvist, men är i och för sig förenligt med religionsfri- heten eftersom individen har full valfrihet. skall ökad likställighet mellan trossamfunden eftersträvas. Det är att gå lite längre än religionsfriheten kräver. För mig betyder likställighet mellan trossamfunden att dessa bemöts från samma utgångspunkt. Det betyder däremot inte att alla trossamfund skall få lika, likformigt eller ens likvärdigt stöd. Avgörande för vilket stöd som skall utgå till varje trossamfund bör alltid vara i vad mån trossamfundet i fråga vid en saklig bedömning kan antas uppfylla de mål som stödet är avsett för. Om staten exempelvis vill ge stöd till trossamfund för att därigenom uppnå ökad integrering av invandrarkvinnor i det svenska samhället är det naturligt att de samfund som i huvudsak betjänar invandrare prioriteras. bemöts trossamfunden inte från samma utgångspunkt. får inte stöd på samma sätt andra trossamfund. Det går inte att svara på om de fria trossamfunden sinsemellan bemöts från samma utgångspunkt. får avslag på begäran om statsbidrag. Andra får bidrag. Eftersom det inte finns några tydliga uttalanden om motiven och målen för statsbidragen syns det inte heller vad det är som staten betalar för, när bidrag ges. För att öka likställigheten måste moti- ven tydliggöras. Bara med klara motiv kan sakliga måttstockar kon- strueras. Målstyrning av ett bidrag innebär - mycket kort uttryckt - att bidrags- givaren ställer upp ett mål för bidraget och ger det t ill den som kan antas uppfylla målet. Den som tar emot bidraget strävar efter att med hjälp av bidraget uppnå det angivna målet och re dovisar sedan sitt resultat. På grundval av bland annat resultatredovisningen beslutar bidragsgivaren om fortsatta bidrag. En mer preciserad målstyrning kan kallas resultatstyrning. Statsbidragen till trossamfunden är inte målstyrda . De är i stället i huvudsak regelstyrda. Ett visst antal betjänade ger enligt reglerna rätt till ett visst bidragsbelopp. Hur beloppet sedan används fäster bidragsgivaren inte avseende vid. har vid olika tillfällen uttryckt att all statligt finansierad verksamhet bör resultatstyras (se prop. 1993/94:150 och bet. 1993/94:FiU 20). Detta gäller även bidragen t ill föreningslivet (se nedan avsnitt 4.1). Ökad resultatstyrning antas innebära bättre effektivitet. Bidragen koncentreras till de områden där de kan göra störst nytta för Jag har utgått från att det ur statens synvinkel sett finns fördelar med ökad mål- eller resultatstyrning även av det statliga stödet till trossamfunden. Det går att peka på en rad uppgifter som är viktiga för samhälls- gemenskapen och som trossamfunden tar ansvar för. Ansvarstagandet förstärks sannolikt av de statsbidrag som utgår. Men systemet kan bli effektivare. Stödet kan med andra ord kopplas starkare till behov som samhällsgemenskapen har. Dessa behov varierar . Tros- samfundens vilja och förmåga att möta behoven kan också antas variera. Systemet för stödjande bör därför vara flexibelt. Ett sätt att göra systemet effektivare ur statens synvinkel sett är att göra tydligare målformuleringar och bättre uppföljningar. Ett annat sätt är att prioritera verksamhet som svarar mot särskilt angelägna sam- hällsbehov. Enligt min mening finns det skäl att prova båda dessa vägar. De förslag jag redovisar i det följande bygger på det synsättet. 3.4Uppdragsersättningar är inte stöd Det kan tänkas att ett trossamfund tar på sig en särskild uppgift som det annars skulle ha ålegat staten att lösa. Staten kommer att ställa sådana anspråk på i samband med relationsändringen. Det är således avsett att skall ansvara för begravningsverk- samheten och för vården av viss allmänt kulturhistoriskt intressant egendom. För uppgifter som dessa finns särskilda skäl att utge statlig ersättning. Vidare fördelas en del av det statliga utlandsbiståndet genom trossamfundens biståndsorgan, t.ex. och . Även kan man räkna med att olika trossamfund genom överens- kommelse med staten åtar sig uppgifter som det annars skulle ha ålegat staten att ombesörja. Skulle så ske kan det finnas skäl för staten att utge särskild uppdragsersättning t ill trossamfundet i fråga. En sådan konkret uppdragsersättning kan inte anses vara ett stöd. 4Statens stöd till trossamfunden 4.1Allmänt om stöd till frivilliga organisationer I finns en rik flora av frivilliga organisationer. Föreningslivet är en betydelsefull del av vår samhällskultur. Organisationerna är i flera avseenden allmännyttiga. Därför ger staten, landstingen och kommu- nerna på olika sätt sitt stöd till deras verksamhet. Olika organisationer får olika slags stöd. Ännu finns inga generella normer för den bidragsgivning som förekommer. I stället är det olika lagar, förordningar och beslut som styr vilka medel som kan fördelas och hur detta skall ske. De olika bidragssystemen har fått sin utformning efterhand som samhället sett skäl att ta del i ansvaret för verksamheten i fråga. Omfattande bidragsgivning förekommer på nivå. Statlig bidragsgivning förekommer inom varje departements verksamhetsområde. Det finns över 50 olika statliga anslag för bidrag till ideella organisationer. Under /95 utgick statsbidrag till föreningslivet med sammanlagt . Beloppet har beräknats av den arbetsgrupp som nämns sist i detta avsnitt. Förutom genom direkta statsbidrag ger staten sitt stöd till förenings- livet genom tillstånd till lotterier och bingospel. I sammanhanget bör också möjligheten att få stöd från Allmänna arvsfonden noteras. Statliga bidrag fördelas i vissa fall direkt av något departement. I andra fall fördelas sådana bidrag genom någon statlig myndighet och i några fall sker bidragsgivningen via en samarbetsorganisation för flera föreningar eller organisationer. Vissa sådana organisationer har myn- dighetsstatus och andra, som och Folkbildnings- rådet, har det inte. Ofta är fördelningen regelstyrd, exempelvis på så sätt att det i en förordning anges att ett visst antal medlemmar eller ett visst antal aktiviteter berättigar till ett visst bestämt bidragsbelopp. Statens ambition har varit att minska regelstyrningen till förmån 34 Statens stöd till trossamfunden för ökad mål- eller resultatstyrning, vilket i sin tur ställer ökade krav på uppföljning och utvärdering. Den s.k. hade i uppdrag att överväga vissa prin- cipiella frågor angående statsbidragen till organisationerna. Utredningen redovisade sina överväganden i betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71). Däri föreslogs bland annat en tydligare rollfördelning mellan staten och organisationerna. Vidare föreslogs att den nya budgetprocessen skulle tillämpas även på organisationernas område. Utredningen förespråkade en fördelningsmodell liknande den som tillämpas när det gäller statsbidrag till fria trossamfund. Gr upper av organisationer skulle bilda samverkansorgan som skulle ges ansvaret att självständigt fördela statsbidrag inom sitt verksamhetsområde. I betänkandet diskuterades även organisationernas engagemang i sådan verksamhet som varit offentlig. Sedan betänkandet remissbehandlats (se Ds 1994:54) uttalade regeringen följande i bud- getpropositionen (prop. 1994/95:100 bil. 14 s. 56). "I då det samhällsekonomiska utrymmet krymper är det en priorite- rad fråga att närmare studera hur det ekonomiska stödet till föreningslivet skall utformas. Statsbidragsnivåerna uppfattas lätt som en betygssättning av organisationerna....En ökad resultatorientering av de statliga bidragen till föreningslivet underlättar fördelningen av bidrag mellan föreningar och ger även föreningslivet självt förbättrade möjligheter att visa värdet av sin verksamhet. Regeringen avser att initiera ett arbete för att utveckla resultatmått för föreningsverksamhet. En förbättrad mål- och resultatuppföljning måste också ses i ljuset av att föreningar i större utsträckning än tidigare tar ett ökat ansvar inom områden som gränsar till viktiga välfärdsområden." beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgr upp för resultatstyrning och uppföljning av statsbidrag t ill föreningar och andra ideella organisationer m.m. Arbetsgruppen fick i uppgift att dels redo- visa en kartläggning, dels presentera förslag till metoder för resultat- styrning, uppföljning och utvärdering av statsbidragen. Det poängterades särskilt att arbetsgruppen måste beakta föreningslivets integritet och särskilda verksamhetsformer. Vidare pekade regeringen i sina direktiv till arbetsgruppen på vikten av att uppföljningsprinciper överensstämmer med ambitionerna att åstadkomma en förenkling och en enhetlighet vad gäller statens förhållningssätt gentemot berörda organisationer. Arbetsgruppen, som var interdepartemental och verkade under , har avslutat sitt arbete men ännu inte redovisat sitt uppdrag. Jag har haft tillfälle att samråda med företrädare för gruppen. Statens stöd till trossamfunden 35 4.2Anslaget för stöd till trossamfund Det statliga anslaget för stöd till trossamfunden uppgår bud- get till sammanlagt , varav går till de fria trossamfunden. Ur anslaget betalas bidrag enligt förordningen (1987:271) om stats- bidrag till andra trossamfund än . Vidare betalas ur anslaget efter regeringsbeslut statsbidrag till de danska, norska och isländska statskyrkoförsamlingarna i samt till ekumenisk verksamhet, kyrklig beredskap och restaurering av äldre domkyrkor m.m. (se prop. 1996/97:1 s.77). får inget direkt statsbidrag till sin kärnverksamhet, men ges stöd på annat sätt. Som statskyrka har oklara gränser mot staten. Det är därför inte möjligt att alldeles entydigt defi- niera stödets omfattning. Jag gör ändå ett försök nedan i avsnitt 4.3. Omfattande betalningar görs också i motsatt riktning, dvs. från och dess tillhöriga till staten. Även detta redovisas närmare i nämnda avsnitt. Flertalet större fria trossamfund får statsbidrag. I avsnitt 4.4 redo- visar jag vilka trossamfund som är bidragsberättigade. Merparten av bidragen fördelas av till trossam- fund (SST), som närmare beskrivs i avsnitt 4.5. I avsnitt 4.6 finns upp- gifter om bidragens storlek och fördelning. Statsbidrag utgår som nämnts även till norska, danska och isländska lutherska församlingar i . Dessa bidrag fördelas dock ej av SST, utan fastställs av regeringen. Bakgrunden till att de nordiska församlingarna får stöd i särskild ordning är överenskommelser som innebär att det finns motsvarande system i dessa länder. Här bör anmärkas att finskspråkigt arbete bedrivs inom ramen för Svenska kyr- kans verksamhet. Under /95 utgick bidrag t ill de nordiska församlingarna med sammanlagt . För bud- /96, som omfattade 18 månader, uppgick summan t ill cirka en och . Härjämte förekommer bidrag ur kyrkofonden till dessa nordiska församlingar (se nedan avsnitt 4.3). Arbetet med trossamfundens beredskapsfrågor handlades tidigare inom Försvarsdepartementet. Det administreras numera av och leds av Trossamfundens beredskapsråd (TBR), som är sammansatt av företrädare för olika trossamfund. Bidrag för arbetet, som får anses vara en statlig angelägenhet, utgår från anslaget för stöd till trossamfund. 1994/95 uppgick bidraget har bidrag sökts med en högre summa. 36 Statens stöd till trossamfunden Såväl som andra trossamfund får, utöver vad som utgår från anslaget för stöd till trossamfunden, del av statsbidrag som utgår ur andra anslag. Jag tänker då främst på bidrag för ungdoms- och studieverksamhet. Vidare kan här nämnas att staten med arbetslöshet har beviljat särskilda bidrag för att minska arbetslösheten bland byggnads- arbetare. Anslaget för dessa särskilda bidrag, som kunnat användas för trossamfundens lokalkostnader, har belastat mentets budget. Bidragen har utgått av arbetsmarknadspolitiska skäl, men påverkat budgeteringen av det statliga anslaget för stöd till tros- samfund. Statsbidrag kan ges för renovering av äldre domkyrkor. Den möjligheten har funnits ända . Domkyrkorna utgör självständiga juridiska personer av stiftelsekaraktär. Var och en av dem äger sin egen kyrkobyggnad med kyrkotomt, men måste anses höra till Svenska kyr- kan. De statliga bidragen till renovering av äldre domkyrkor kan alltså sägas utgöra ett slags stöd till . Bidragen betalas ur anslaget för stöd till trossamfund. Under /95 uppgick det sammanlagda bidragsbeloppet för detta ändamål till . Under det 18 månader långa /96 gavs bidrag med . Visst internationellt ekumeniskt arbete betalas också med stats- bidrag. Det handlar om avgifter till Kyrkornas världsråd och till Nor- diska . Det sammanlagda bidragsbeloppet har understigit . Eftersom det är fråga om ekumeniskt arbete kommer bidragen såväl som andra kristna svenska trossamfund till del. Merparten av stödet måste dock räknas till godo. Statens stöd till består huvudsakligen i att statsförvaltningen utför uppgifter som på olika sätt kommer till del. Främst märks uppbörden av församlingsskatten och handhavandet av de kyrkliga valen, men det finns en rad andra kyrkliga angelägenheter som sköts av olika statliga organ. Dagens årliga kostnad för uppbörd av församlingsskatt har av Riks- skatteverket beräknats till . Vid uppbörden uppkommer regelmässigt en s.k. uppbördsförlust motsvarande av den debiterade skattesumman. Denna förlust utgörs av debiterad skatt som av olika skäl inte kan uppbäras hos de skattskyldiga. SOU 1997:45 Statens stöd till trossamfunden 37 förlusten hos staten. Å andra sidan ligger det en vinst för staten i det förhållandet att uppburen församlingsskatt utbetalas t ill kyrkokommu- nerna med avsevärd fördröjning (). Visserligen utbetalas ett förskott, men det motsvarar inte hela skattemedelsfordran, eftersom det beräknats på lönenivåer . Jag har låtit Statskontoret utföra en kartläggning av vilka besparingar i statsförvaltningen, som ändringen av relationen mellan staten och kan medföra. Av statskontorets kartläggning, som inte behandlar uppbörden, framgår bland annat följande. T ill följd av relationsändringen bortfaller vissa uppgifter för bland andra förvalt- ningsdomstolarna, Kammarkollegiet, kyrkoenhet, lantmäterierna, länsstyrelserna, och skatteförvalt- ningen (avseende valfrågor). Besparingar på statsanslag bör därför, enligt Statskontorets uppfattning, kunna göras med sammanlagt . Det stöd som ligger i att statsförvaltningen ställs till förfogande kan alltså sägas motsvara ett bidrag på . Statskontorets redovisning återfinns som bilaga 2 till detta betänkande. Här kan vidare finnas anledning att peka på det förhållandet att långvariga status som statskyrka i ett historiskt per- spektiv har gett särskilda möjligheter att bygga upp en god ekonomi. Det statliga stödet till uppvägs e konomiskt mer än väl av att och dess tillhöriga betalar vissa kostnader för statliga angelägenheter. Jag tänker då inte främst på skattebetalningar till staten eller på de ekonomiska regleringar som till följd av den s.k. kommunala finansieringsprincipen görs mellan staten och kyr- kokommunerna.