sou · GLB3193 · 1998-01-01 00:00:00 — Diskussionen och förslagen kom nu att handla om att antingen införa ett tilläggsprotokoll till Europa- konventionen till skydd för nationella minoriteter eller att upprätta e n separat konvention till skydd för nationella minoriteter. I rekommen - dationen 1201 () från parlamentariska församlin g gavs följande definition av begreppet nationell minoritet. A group of persons in a State who a) reside on the territory on that State and are citizens thereof, b) maintain longstanding, firm and lasting ties with that State, c) display distinctive ethnic, cultural, religious or linguistic characteristics, d) are sufficiently representative, although smaller in number than the rest of the population of that State or of a region of that State, e) are motivated by a concern to preserve together that which constitutes their common identity, including their culture, their traditions, their religion or their language. Fritt översatt: Med en minoritetsgrup p menas en grupp individer i ett land som a) bor och är medborgare i landet, b) upprätthåller långvariga, fasta och varaktiga band med landet, c ) uppvisar distinkta etniska, kulturella religiösa eller språkliga känn etecken, d) är tillräckligt många men dock färre i ant al än den övriga befolkningen i landet eller i en del av landet, e) är uppfyllda av en gemensam strävan att bevara sin gemensamma identitet som innefattar kultur, traditioner, religion eller språk. För att möta det starka behovet av juridisk hjä lp med demokratiserings- och författningsfrågor i Öst- och bildades den s.k . , som består av experter inom juridik och statsve- tenskap. Kommissionen forskar även inom demokratifrågor och har bl.a. gjort ett utkast till en Europeisk konvention om nationella minoriteters rättigheter. I konventionsförslaget ges följande definition: For th e purposes of this Convention, the term minority shall mean a group which is smaller in number than the rest of the population of a State, whose members, who are nationals of that State, have ethnical, religious or linguistic features different from those of the rest of the population, and are guided by the will to safeguard their culture, traditions, religion or language. Fritt översatt: en minoritetsgrupp utgörs av en grupp färre i antal än den övriga befolkningen i landet, vars medlemmar, som skall var a Vad kännetecknar en nationell minoritet medborgare i landet, besitter och önskar bevara etniska, religiösa elle r språkliga kännetecken som är kl art annorlunda än den övriga befolkning- ens. Ett avgörande steg till skydd för nationella minoriteter togs vi d i 1993. i s historia samlades då samtliga regeringschefer för överläggningar. Möte t fick bl.a. till följd att ministerrådet fick i uppdrag att lägga fram ett utkast till ramkonvention till skydd för nationella minoriteter samt att utforma ett tilläggsprotokoll till avseende sådana kulturella rättigheter som är av särskild betydelse för skyddet av nationella mino rite- ter. Arbetet på ett tilläggsprotokoll avbröts dock då de t hade visat sig att någon enighet om utformningen inte kunde nås. Ett sådant protokoll bedömdes egentligen inte heller tillskapa några ny a rättigheter utan riskerade i stället att urholka redan existerande rättigheter såsom de definierats i domstolens rättspraxis. Det kan noteras att i dokumentet från Wienmötet ges en indirekt definition av begreppe t nationell minoritet på så sätt att det talas om nationella minoriteter so m genom historiens omvälvningar skapats i . Samarbete med andra internationella organisationer utgör för - rådet ett viktigt led i strävandena att bygga upp ett demokratiskt och stabilt . och , men även EU, arbetar i hög grad fö r likartade mål i form av respekt för demokrati, mänskliga rättigheter oc h rättsstatens principer. Inom finns en särskild arbetsgrupp som bevakar samarbetet med för att befrämja öppenhet och information - sutbyte och motverka att organisationerna motarbetar varandra. Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen hölls i och med deltagare från de europeiska staterna samt och . kunde slutdokumentet, den s. k . Helsingforsöverenskommelsen, antas. Slutdokumentet, som utgör e n politisk överenskommelse och således inte är juridiskt bindande, inne - håller bl.a. bestämmelser om mänskliga rättigheter med särskilt omnäm- nande av de nationella minoriteternas rätt till skydd och åtnjutande a v mänskliga rättigheter. Samarbetet har därefter fortsatt och intensifierat s med täta sammankomster och upprättande av fasta organ inom organisa- tionen. Genom sammanbrottet för de auktoritära staterna i har e n mängd motsättningar mellan olika folkgrupper kommit . Inom har därför stort engagemang lagts ned på frågan om skydd fö r nationella minoriteter och en särskild organisation för minoritetsfrågor Vad kännetecknar en nationell minoritet High Commissioner on National Minorities (HCNM) har inrättats. HCNM har framgångsrikt försökt skapa strukturer för dialog mellan parte r i potentiella konflikter som berör minoriteter. ägde ett ur minoritetssynpunkt betydelsefullt möte rum i mellan företrädare för stater inom . I slutdokument frå n mötet, det så kallade Köpenhamsdokumentet, fastläggs bland annat att den enskilde individen själv avgör om han eller hon vill tillhöra en nationel l minoritet och det hänvisas till rätten till en etnisk, kulturell, språklig eller religiös identitet. Någon definition av begreppet nationell minoritet innehåller dokumentet dock inte. Utformningen av ramkon- vention har influerats av detta slutdokument. Den icke statliga organisationen nen för mänskliga rättigheter (IHF), som övervakar genomförandet a v bestämmelserna rörande mänskliga rättigheter från slutdokumentet frå n och efterföljande dokument, har föreslagit att termen nationell minoritet, som används i dokumenten, skall ha följande definition: The totality of all those citizens of a State who are traditionally territorial or non-territorial residents in the territory of the State; who share common ethnic, linguistic or religious characteristics, distinguishing them from other parts of the population; who have their own cultural identity; and who are in a minority position towards the majority population of the State or of a region. Fritt översatt: En minoritetsgrupp utgörs av en grup p färre i antal än den övriga befolkningen i en stat eller en region so m traditionellt territoriellt eller icke-territoriellt bor inom staten och delar gemensamma etniska, språkliga eller religiösa särdrag och e n gemensam kulturell identitet. Såväl som använder termen nationell minoritet vilket tolkas som att minoritetens medlemmar måste vara medborgare i landet för att få minoritetsstatus. 3.3Våra nordiska grannar om minoritetsbegreppet Den norska Grunnloven innehåller en särskild bestämmelse(§ 110 A) om samerna. Där sägs Det paaligger at laegge Forholde- ne til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv. Det finns dock inte något motsvarande stadgande beträffande andra minoriteter. I motiven till paragrafen uttalas bl.a. följande: Vad kännetecknar en nationell minoritet Komiteen er enig i at Grunnloven bör inneholde en bestemmelse om den samiske folkegruppe. Dermed blir det i den mest höjtidelige og forplikten - de form vår rettsorder kjenner, anerkjent og trukket konsekvenser av det faktiske forhold at det gjennom historie har eksistert en egen samisk folkegruppe i vårt land. Komiteen vil imidlertid peke på at selv om den vesentligste virkning vil vaere av politisk og moralisk art, ikke av rettslig, vil bestemmelsen også innebaere en viss rettslig forpliktelse for statsmyndighetene. I ges det samiska språket särskilt skydd och stöd inom en ra d olika samhällsområden. De flesta bestämmelser som reglerar rätten at t använda samiska finns intagna i samelovens språkregler , då samiskan också blev likställt med norska som ett officiellt språk i . (Se vidare sektion 1:s betänkande) har också, som första land , ratificerat minoritetsspråkskonventionen. Inget annat språk än samisk a nämns i ratifikationsinstrumentet I den finska regeringsformen stadgas i § 14, 3 st följande: Samerna såso m urfolk samt zigenarna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. I propositionen till lagförslaget sägs att de andra grupper som avses i förslaget närmast är nationella och etniska minoriteter såsom judar och tatarer men att stadgandet inte är avgränsat enbart til l traditionella minoriteter. Vidare påpekas att stadgandet inte avser grupper som endast tillfälligt uppehåller sig i utan det förutsätt s att gruppen har en viss fast struktur och varaktighet. Det uppställs dock inget krav på medborgarskap. Det finns ytterligare en grundlagsbestäm - melse som berör samiska språket. I § 51 a regeringsformen stadga s sålunda att samerna som ett urfolk skall tillförsäkras kulturell autonom i inom sitt hembygdsområde i ärenden som angår deras språk och kultur . Därutöver finns i lagar och förordningar olika b estämmelser till skydd för samiska och svenska. Viktigast av dessa bestämmelser är för svenskan s del språklagen och för samiskans del lag om användning a v samiska hos myndigheter som trädde i kraft . (Se vidare sektion 1:s betänkande) ratificerade ramkonventionen vilket innebar att de 12 ratifikationer som krävs för ikraftträdande nu föreligger och att konventionen kan träda i kraft . I regeringens propo- sition som ligger till grund för ratifikationen sägs att ramkonventio nen vid ikraftsättandet anses gälla åtminstone samer, zigenare, judar, tatarer och s.k. gammalryssar samt de facto också finlandssvenskar. Ratifikationsin- strumentet innehåller ingen begränsning så att det utesluter framtid a minoritetsgrupper. Vad kännetecknar en nationell minoritet har tidigare också ratificerat minoritetsspråkskonventionen. I detta ratifikationsinstrument nämns särskilt samiska, svenska och . De nationella minoriteterna i utgörs av tyskspråkiga i Sönder - och befolkningarna på och . Genom lage n 1948 om självstyre för blev Färörna en autonom enhet inom de t danska riket med färöiska som huvudspråk. Motsvarande lagstiftning för del kom 1979. De ovan nämnda lagarna är interna danska lagar men kan i praktiken likställas med grundlag. Den tyskspråkiga minoritetens rättigheter behandlas i /Köpen - hamns deklarationen , som garanterar den tyskspråkiga minoriteten i liksom den danskspråkiga minoriteten i och deras respektive organisationer rätten att använda sitt respektive språ k i såväl tal som skrift. Ratifikationsinstrumentet innehåller en deklaration att ramkonventionen skall tillämpas på den tyska minoriteten i . 3.4Länder som ratificerat ramkonventionen Ramkonventionen har ratificerats av 13 stater och kommer att träda ikaft . Ratificerande stater är , , , , , , , , , , , och . Av de länder som ratificerat konventionen har 4 avgett någon form av deklaration. har således i deklarationen angett kriterierna för begreppet nationel l minoritet i överensstämmelse med rekommendation 1201 , som vi redogjort för tidigare, medan deklarerat att begreppet nationell minoritet överensstämmer med begreppet nationalities, so m används i deras lagstiftning. , och har deklarerat vilka nationella minoriteter som för respektive land omfattas av ramkonventionen. tillhör ett av de nio länder som ratificerat ramkonventionen. I ratifikationsinstrumentet finns ingen deklaration beträffande vilka nationella minoriteter som har för avsikt att tillämpa ramkon - ventionen på eller vilka kriterier en nationell minoritet skall uppfylla. Det finns dock en nationell ungersk lag lagen om nationella och etniska minoriteters rättigheter där det inledningsvis ges en definition av begreppet nationell och etnisk minoritet. Förutsättningarna för att anse s Vad kännetecknar en nationell minoritet som en nationell minoritet är bl a att minoriteten funnits i och att dess medlemmar är ungerska medborgare. Vidare krävs att minoriteten har ett annat språk, en annan kultur och andra traditioner ä n majoritetsbefolkningen. Lagens bestämmelser undantar uttryckligen in- vandrare och flyktingar. De minoriteter som uppfyller kraven enligt minoritetsdefinitionen är följande: armenier, bulgarer, greker, kroater , tyskar, zigenare, rutener, serber, polacker, rumäner, slovener, slovaker och ukrainer. 3.5Genomgång av kriterierna i ett minoritetsbegrepp Kommitténs förslag: För att betraktas som en nationell minoritet bör minoritetsgruppen uppfylla nedanstående kriterier: Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell särart. Historiska eller långvariga band med . Självidentifikation Den enskilde såväl som gruppen skall ha en vilja och strävan att behålla sin identitet. skall utreda frågan om bör ratificera ramkonvention för skydd av nationella minoriteter och om vilka åtgärder som i sådant fall är nödvändiga för att skall kunna efterleva bestämmelserna i konventionen. Enligt direktiven skall kommit- tén också lämna förslag till kriterier beträffande ett minoritetsbegrep p avseende inhemska nationella minoriteter. Ramkonventionen saknar en definition av begreppet nationell minoritet. Det möter allmänt sett betydande svårigheter att enas om en definition. E n sådan definition har också ansetts kunna medföra att skyddsvärda personer ställs utanför det skydd som konventionen ger. Euro parådets medlemssta- ter intog i stället en pragmatisk hållning i detta avseende och överläm nade till avtalsslutande stater att i varje enskilt fall bedöma för vem eller vilka de enskilda artiklarna skall vara tillämpliga. Eftersom ramkonventionen inte innehåller något förbud mot reservationer är sådana tillåtna enlig t folkrätten så län ge de inte är oförenliga med konventionens ändamål och syfte. Vad kännetecknar en nationell minoritet Även om ramkonventionen inte innehåller någon minoritetsdefinitio n har det under tillkomsten framgått att med begreppet nationell minoritet åsyftas grupper med långvarig anknytning till landet och inte invandrar- grupper. Vår bestämning av kriterier har som syfte att peka ut vilka minoriteter i som kan komma att omfattas av ramkonventionen. Utgångspunkten för ett förslag om kriterier bör då vara den inställnin g som ramkonventionen vilar på, nämligen att minoritetsbegreppet endast skall omfatta minoriteter med långvarigt boende i landet. För att kunna ge förslag till kriterier har vi dock ansett det av stor vikt att också ta del av de definitionsförslag som lagts fram i andra internationella organisationer och de olika definitionsförslag som presenterats i . Av denn a anledning har vi ovan gett en beskrivning av hur begreppet minoritet över åren behandlats i olika internationella organisationer. Av redogörelse n framgår att minoritetsbegreppet inom FN, till skillnad från Europaråde t och , alltmer inriktats mot en definition som utgår från individen s önskan att behålla sin särart och där således historiska eller långvarig a band med staten är av mindre betydelse som identifikationsinstrument. De definitionsförslag från de olika internationella organisationerna som återgetts ovan innehåller samtliga en objektiv och en subjektiv del. Ett objektivt kriterium utgår från något som konkret kännetecknar grupptillhö - righeten medan det subjektiva kriteriet utgår från den enskilde individen, som själv har att avgöra om han eller hon vill tillhöra en viss minorite t eller ej. De objektiva delarna i de definitionsförslag som presenterat s tidigare består av 1) numerärt färre, icke dominerande grupp, 2) språklig, etnisk, kulturell eller religiös särart, 3) historiska eller långvariga ban d med staten, 4) medborgarskap. Det subjektiva kriteriet utgörs av viljan hos gruppens enskilda individer att bevara en gemensam identitet. betonas mer och mer självidentifikationen vid minoritetsbestämning. Detta innebär dels en individuell identitet, där individen identifierar sig med gruppen, dels en gruppidentitet där gruppen identifierar sig som en minoritet. Självidentifikationen kan dock aldrig användas isolerat utan måste alltid balanseras av objektiva kriterier. De två första kriterierna numerärt färre, icke dominerande grupp och språklig, etnisk, kulturell eller religiös särart besvarar frågan om det är fråga om en etnisk minorite t medan de två sista kriterierna - historiska eller långvariga band med staten - ger svar på frågan om en grupp även skall anses vara en inhems k nationell minoritet. Vårt arbete är uteslutande inriktat på inhemsk a nationella minoriteter och vi kommer nedan att belysa de kriterier som vi anser bör ingå i ett minoritetsbegrepp avseende inhemska nationell a minoriteter. Vi kommer i den fortsatta texten att använda begreppet nationell minoritet synonymt med inhemsk nationell minoritet. Det kan i detta sammanhang också vara lämpligt att påpeka at t rättigheterna enligt ramkonventionen är individuella och inte kollektiva. Vad kännetecknar en nationell minoritet För tillämpning av ramkonventionen måste således först konstateras o m det rör sig om en minoritetsgrupp som omfattas av konventionens regler och därefter kan varje individ, om han eller hon så vill, komma i åtnjutan- de av konventionens skyddsregler. 3.5.2Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning. Ett kriterium i ett minoritetsbegrepp är att det är fråga om en till antalet i förhå llande till resten av befolkningen icke dominerande grupp männi- skor. Det första kännetecknet för en minoritetsgrupp är just att den, i förhållande till landets totala befolkning, är till antalet färre än resten av befolkningen. Detta hindrar inte att gruppen antalsmässigt kan vara i majoritet i ett visst område. Vad menas då med en grupp? Vi har ovan pekat på att gruppen måst e vara till antalet mindre än resten av befolkningen. Till detta kommer att gruppen måste ha en icke dominerande ställning sett till maktbalansen i samhället. Vidare måste det vara något som sammanför gruppen s individer, en uttalad samhörighet i gruppen. Att gruppens medlemmar är spridda över ett större område bör därför inte diskvalificera dem so m grupp, om det finns en sammanhållande inre struktur eller organisation. Hur många individer krävs då för att de skall kunna anses utgöra e n grupp? Det går inte att ge något antalsmässigt bestämt svar på denna fråg a men självklart krävs det ett visst antal individer för att kunna upprätthålla en minoritetskultur. Till detta kommer att gruppen måste ha en viss struktur för att kunna tillgodose de behov som motiverat gruppbildningen. Sammanfattningsvis kan konstateras att det är omöjligt att definiera en grupp enbart utifrån ett visst minsta antal individer. Svensk befolknings- statistik omfattar för övrigt inte uppgifter om etnisk tillhörighet elle r språktillhörighet. Strukturen inom gruppen eller dess uppbyggnad måste således bli avgörande för gruppbestämningen. Däremot anser vi att det i vissa fall kan vara befogat att beakta gruppens storlek. Även vid ett klart konstaterande av att en nationell minoritets - grupp föreligger kan det finnas skäl administrativa eller kostnadsskäl att begränsa vissa åtgärder till att endast gälla för ett större anta l individer. Detta har också kommit till uttryck i ramkonventionen, som i artikel 10 punkt 2 och artikel 11 punkt 3 begränsar respektive paragrafs räckvidd till att avse områden som traditionellt, eller i betydande antal, bebos av personer som tillhör en nationell minoritet. Självklart är uppbyggnaden eller strukturen helt olika beroende på vilken grupp det är fråga om och vilka identitetsdrag gruppen har. Vad kännetecknar en nationell minoritet fall kan det nog vara lättare att identifiera en grupp än i andra. Exempelvis har religiösa grupper troligen en fastlagd ordning inom gruppen och fasta organ. Vid den hearing som kommittén haft med olika minoritetsgrup- per, redogjorde exempelvis den judiska gruppen för hur denna grupp byggt upp en speciell egen samhällsstruktur för i stort sett all a skeenden i livet. Med andra grupper kan det kanske vara svårare att urskilja gruppens struktur och organisation. De olika identitetsdragen varierar också mycket från grupp till grupp. I vissa grupper finns kanske endast ett identitetsdrag, exempelvis eget språk, medan det bland andra grupper kan finnas flera, exempelvis eget språk, egen kultur, traditioner och religion. Ju fler särdrag en grupp har, desto lättare bör det vara at t definiera dess gruppstruktur. I detta sammanhang får naturligtvis även tidsaspekten en viss betydelse vid bedömningen av om gruppen har e n bestående och hållbar struktur. Det har under århundradena flyttat i n grupper till som totalt assimilerats med majoritetsbefolkningen. Anledningarna till assimilering kan naturligtvis vara flera men ingen grupp kan överleva utan någon form av struktur eller sammanhållande kitt. Om en grupp splittras upp, kan det naturligtvis bero på att den inre strukturen inom gruppen inte haft de kvaliteter som krävs för att hålla samman minoritetskulturen. Det är således svårt att peka på kriterier som visar hur gruppen skall vara uppbyggd eller organiserad eftersom uppbyggnaden varierar från grupp till grupp. Det är naturligtvis också en bedömn ingsfråga hur mycket som skall krävas för att kravet på struktu r och uppbyggnad skall anses vara uppfyllt. Vi anser att ett av kriterierna i ett minoritetsbegrepp bör vara att det ä r fråga om en grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning. Gruppbe- stämningen kan, som vi visat, inte enbart göras efter gruppens numerära antal utan här måste också vägas in och belysas gruppens struktur och/eller sammanhållande kitt. 3.5.3Gruppens särart och självidentifikation Vi har tidigare beskrivit hur ramkonventionen i artikel 5 namnger gruppens identitet som religion, språk, traditioner och kulturarv. Detta är en objektiv traditionell beskrivning av en etnisk minoritet. Minori- tetskulturen skall i något av dessa avseende väsentligen skilja sig frå n majoritetsbefolkningens. Av denna anledning bör lokala befolkningar i på grund av speciell dialekt exempelvis skånska eller gotländ- ska inte kunna sägas ha så särskiljande drag oritetsbefolkning- en att de utgör nationella minoriteter. I minoritetsspråkskonventione n anges för övr igt uttryckligen att dialekter inte omfattas av konventionens Vad kännetecknar en nationell minoritet När det gäller de uppräknade särdragen religion, språk , traditioner och kulturarv är det uppenbart att de flesta nationella minori- tetsgrupper i många fall endast uppfyller något av dessa objektiva kriterier. Det bör dock betonas att begreppet egen religion eller eget språk inte innebär att det ställs krav på en viss omfattning av religionsutövninge n eller vissa språkkunskaper. För en person som tillhör en nationel l minoritet blir också den dubbla identiteten ett karaktärsdrag eftersom han eller hon både är svensk och delaktig av ett svenskt kulturarv med delaktighet i ett annat kulturarv. De minoritetsdefinitioner som vi redogjort för innehåller också ett krav på att gruppens individer skall ha en vilja att bevara en gemensam identitet. De ovan beskrivna objektiva kriterierna måste således komplette- ras med en positiv vilja hos den enskilde att bevara dessa objektiva särdrag. I internationella sammanhang betonas numera starkare betydelsen av självidentifikationen. Begreppet identitet blir således liktydigt med en tillhörighetsrelation. I ramkonventionen finns också en bestämmelse som innebär att varje person som tillhör en nationell minoritet skall ha rätt att fritt välja att behandlas som sådan och ingen nackdel skall följa av detta val eller av utövandet av de rättigheter som är förbundna med detta val.