sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Vissa medlemsstater, bl.a. , har också vidtagit åtgärder för at t ekonomiskt stödja ett återvändande. Detta bygger vidare på det syste m som gäller för flyktingar. I de flesta fall omfattas alltså även legala invandrare av dessa program. Från EU:s sida uppmuntras sådana åtgärder. De anses ligga i linje med den europeiska humanitära traditionen och anses också kunna bidra till en värdig lösning för att kunna minsk a antalet medborgare från tredje land som vistas olagligt i medlemsstaterna. Utbyte av information mellan medlemsstaterna angående bistånd til l återvändande sker genom rådets generalsekretariat. Samråd och samarbete sker dessutom mellan medlemsstaterna i fråga om verkställighet a v avvisning och utvisning samt transitering ) i de fall särskilda skäl påkalla r det ) av avvisade eller utvisade tredjelandsmedborgare över anna n medlemsstats territorium. Som ett exempel kan nämnas att det när detta skrivs inom CIREA samlas in behövligt material för en hänvändelse till kinesiska myndigheter. Anledningen till detta är det växande anta l asylsök ande av kinesiskt ursprung som stannar kvar utan tillstånd på medlemsstaternas territorium. Här har med viss utförlighet skildrats diskussionen/samstämmig - heten i EU-kretsen kring frågan om olaglig invandring. I grunden handlar det emellertid om en fråga, som det ankommer på medlemsstaterna at t avgör a. I alla EU:s medlemsstater finns lagstiftning som reglerar medborgarskaps- och utlänningsfrågorna. Häri bestäms rätten för e n utlänning att vistas i landet ) med den stora begränsning, som den fria rörligheten inom unionen innebär. Kontrollen av regelverkets efterlevnad är under alla omständigheter en nationell angelägenhet. Någon klar bild av likheter och olikheter i EU-ländernas kontrollbestämmelser ha r utredaren inte. Det är knappt att en sådan bild finns inom EU-organe n själva. I en sammanfattning som gjorts av arbetsgruppen i migrations- frågor och som gäller s.k. inre utlänningskontroll säg s följande. Av svaren från medlemsstaterna framgår det att lagen medger kontroller för fastställande av identitet och rätt till bosättning. I somliga medlemsstater krävs därvid att det skall finnas ett förmodande om olaglig bosättning, medan i andra medlemsstater kontroll är tillåten även utan ett sådant förmodande; därutöver är kontrolle r möjliga vid anhållande p.g.a. en straffbar handling. Vid identitetskontroller måste utlänningar kunn a styrka att de vistas lagligt i landet. I vissa medlemsstater skall en utlänning alltid bära med sig sitt uppehållsdokument, medan detta int e krävs i andra medlemsstater. Av svaren på frågeformuläret framgår at t medlemsstaterna i allmänhet anser att det befintliga nationella regelverket är tillräckligt. Klart är i alla fall att EU-länderna inte utövar någon heltäckand e kontroll av vilka som vistas i respektive land. Enligt ofta förekommande men obestyrkta uppgifter skulle så mycket som över två miljone r människor vistas inom EU utan att ha rätt till det. Uppgiften vinner i trovärdighet, när man vet att samstämmiga uppgifter gör gällande at t enbart i vistas cirka 400 000 personer illegalt (varav merparten är albaner). I samband med fanns en oro för folkvand-ring från detta område mot norra , däribland . Någon såda n migration av f.d. sovjetmedborgare inträffade emellertid inte. Däremo t används och övriga stater som ingick i Sovjetväldet so m transitleder för organiserad smuggling av tredjelandsmedborgare in i EU. När det gäller kandidatländerna är det inte möjligt på basis av känd a fakta att fastslå hur många personer som vistas illegalt i dessa länder . Situationen är inte heller statisk. Alltjämt söker sig människor til l kandidatländerna, framför allt i avsikt att söka sig vidare in i EU elle r kanske till , men i ökande grad också i avsikt att förbli i kandidatländerna, i takt med att dessas ekonomi förbättras. De uppgifter som står till buds varierar. Så anges t.ex. antalet personer, som vistas illegalt i , vara 100 000 (officiell uppgift) eller 500 000 (inofficiell uppgift). Kandidatländernas roll som transitländer varierar också. I några stater tycks man vara på väg att få bättre kontroll över situationen, under det att andra alltjämt spelar en betydande roll som transitlände r (, och ). De illegala invandrarna kommer från flera håll, men i synnerhet från östra samt Sydost- och Syd - . Ett relativt nytt inslag är antalet migranter med kinesiskt ursprung. Samtliga kandidatländer arbetar med att ta fram åtgärder för at t bekämpa den illegala transiteringstrafiken genom deras territorier. I detta arbete får de, förutom av EU och enskilda medlemsstater, även hjälp av , och (). har t.ex. ingått ett samarbetsavtal med IOM om frivilligt återsändande av personer som vistas olagligt i lande t och möjligheter att ge dessa återflyttningsbidrag. En åtgärd av primär betydelse är naturligtvis att etablera en effekti v gränskontroll. Detta har behandlats i avsnitt 4. Stöd till kandidatländerna är här särskilt viktigt. Men även om gränsbevakningen är tillfredsställand e bör man vara medveten om att den kan kringgås genom användning a v falska inresedokument. Enhetliga viserings- och uppehållstillstånds - handlingar som är svåra att förfalska är ett sätt att komma till rätta me d detta problem. Arbete med att ta fram sådana är också på gång i EU. Det gäller också att utbilda kontrollpersonalen i att upptäcka förfalskninga r (jfr Sherlockprogrammet, avsnitt 7.1). En särskild roll spelar också den s.k. Budapestprocessen. Denna utgör ett pan-europeiskt forum för gränskontrollfrågor och bekämpande a v olaglig invandring, där såväl EU:s medlemsstater och kandidatländern a som ett antal andra länder och internationella organisationer deltar. Arbete pågår bl.a. med en internationell kriminalisering av människosmuggling, implementering av återtagandeavtal och projekt avseende finansiellt och tekniskt bistånd till de central- och österuropeiska länderna. När det gälle r EU:s hjälpinsatser bör särskilt nämnas PHARE:s horisontella program för rättsliga och inrikes frågor i vilket bl.a. ingår bistånd i form av utbildning av sådan personal som arbetar med gränskontroller. Kandidatländerna har nått olika långt i att införa en moder n utlännings- lagstiftning. Utredaren har inte kunnat fastställa hur verkligheten ser ut. Även i de fall en modern lagstiftning finns förefaller implementeringe n vara bristfällig. Återtagandeavtal är en viktig åtgärd för att komma till rätta med illegal inresa och vistelse i ett land. Det är önskvärt att fungerande avtal finn s med sådana länder som kan anses som ursprungs- eller transitländer . Bland kandidatländerna har och återtagandeavtal me d flest antal EU-stater. har t.ex. slutit ett återtagandeavtal med . Det finns också brister. har inte någo t återtagandeavtal med och ingen av de baltiska staterna har lyckats få till stånd ett sådant avtal med , för att nämna några exempel. Förutom väl fungerand e gränskontroller och återtagandeavtal har även samarbete med destinationslandets polismyndigheter visat sig vara av värde i detta sammanhang. Förtroendet myndigheterna emellan har därvi d stor betydelse. Som exempel på ett framgångsrikt samarbete kan nämnas att den organiserade smugglingen av tredjelandsmedborgare genom till de nordiska länderna, som förekom , kunde stoppas efter insatser från bl.a. den svenska polisen. Detta har medfört, enligt CIREA:s rapportör, att någon organiserad illegal migra - tion genom inte har noterats . Sammanfattningsvis kan sägas att den illegala migrationen in i och genom kandidatländerna är en anledning till oro inför EU:s kommand e utvidgning, särskilt om migrationen sker i regi av organiserad brottslighet. Men frågan måste ses i sitt rätta perspektiv. Som sagts i föregåend e avsnitt är de nuvarande EU-länderna utsatta för olaglig invandring frå n flera håll, vilket har lett till att ett mycket stort antal personer vistas i dessa utan laglig rätt till det. Frågan har därmed en alleuropeisk dimension. Den centrala frågan blir om lagstiftning och förvaltning i kandidatländerna ka n utvecklas därhän att statsmakten i dessa länder kan ses som medhjälpare i arbetet att lösa ett i grunden gemensamt europeiskt problem. Utsikterna för att detta skall bli möjligt ljusnar allteftersom kandidatländerna s anpassning till fortskrider och rättsstatsprincipen vinner terräng. Men kandidatländerna behöver allt d et stöd de kan få av EU och dess medlemsstater i denna process. Mycket viktigt är också att och övriga östeuropeiska länder inte lämnas utanför processen (se avsnitt 2.1). I likhet med övriga EU-länder upprätthåller en generel l utlänningskontroll. Alla utlänningar som reser in i och uppehåller sig i landet skall, om inte annat föreskrivs, ha tillstånd till detta. Undantag har tillkommit genom internationella åtaganden, främst den nordisk a öve renskommelsen om passfrihet m.m. för nordiska med - borgare, medlemskapet i EU, avtalet om anslutning till Schengensam- arbetet samt olika avtal om viseringsfrihet (jfr avsnitt 6.3.3). Den generella utlänningskontrollen infördes i ) 1920. Med undantag för första år rådde dessförinna n alltsedan år 1860 full frihet för utlänningar att resa in i och vistas i vår t land. Denna frihet kan egentligen sägas gälla också för nordisk a medborgare, eftersom de varken behöver pass vid inresa eller uppe - hållstillstånd och arbetstillstån d för att vistas i . Övriga utländska medborgare kan delas in i två kategorier. Den ena kategorin ä r medborgare i de övriga EES-staterna, dvs. medborgare i icke-nordisk a EU-länder och i , samt deras anhörig a. Den andra kategorin är övriga utländska medborgare (tredjelandsmedborgare). Medborgare i icke-nordiska EES-stater kan avvisas respektive utvisas bl.a. om det kan antas att de inte kan försörja sig här i landet och o m uppehållstillståndet löpt u t eller återkallats. För medborgare i EES-stater som söker arbete i gäller dessutom, såsom EG-domstole n klargjort bl.a. i domen i Antonissen-målet och senast i en dom mot (mål C-344/95), att de inte får utvisas så länge som de kan visa att de fortfarande söker arbete och har en verklig möjlighet att f å anställning. Samtliga medborgare i EES-staterna, dvs. även de nordiska länderna, kan under vissa förutsättningar utvisas om de dömts för allvarli g brottslighet. Fråga om utvisning på grund av brott beslutas alltid av den domstol som handlägger brottmålet. Reglerna om avvisning och utvisning av medborgare i EES-stater kommer att omfatta kandidatländernas medborgare den dag de blir medlemmar i . Tredjelandsmedborgare kan avvisas från bl.a. om de saknar pass, inresevisering eller andra behövliga tillstånd för att vistas här, o m de nekats asyl samt om det kan antas att de inte kan försörja sig elle r kommer att begå brott i landet. Efter det att beviljat uppehållstillstånd löp t ut eller återkallats kan de utvisas ur . De kan också utvisas om de dömts till utvisning på grund av brott. Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig här i landet kan utövas antingen vid gränsen eller inne i landet . Kontroll av sistnämnda slag benämns inre utlänningskontroll. Bestäm- melserna återfinns i utlänningslagen och i utlänningsförordningen . föreskrifter av för polisen s befattning med den inre utlänningskontrollen uttrycker väl vad det hel a går ut på: Den inre utlänningskontrollen skall i första hand inriktas på at t efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut o m avvisning eller utvisning. Dessutom skall eftersträvas att övervaka att en utlänning inte vistas eller arbetar i utan att ha pass och erforderligt tillstånd. Den framtida utformningen av den inre utlänningskontrollen har utretts av Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden i betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SO U 1997:128). I det betänkandet redogörs också för den gällande svensk a ordningen på området. De synpunkter som följer nedan är sådana so m utredaren har funnit värda att särskilt lyfta fram i ett utvidgnings - perspektiv. Den inre utlänningskontrollen har naturligtvis ett mycket nära samband med personkontrollen vid gräns. Om den senare är effektiv, underlätta s den inre utlänningskontrollen. I ett framtidsscenario, där EU utvidgats med nya medlemmar och dä r dessa har blivit operativa medlemmar av Schengen (eller det regelverk som efterträtt Schengenreglerna) faller den svenska personkontrollen bort vid den inre gränsen mot dessa länder. har den yttr e gränskontrollen skärpts (t.ex. genom tillkomsten av utresekontroll). Det är omöj ligt att ange hur stor risken är för olaglig invandring a v tredjelandsmedborgare från eller via de nya medlemsstaterna i detta läge. Det gäller både den yttre gränsen (t.ex. vid öka d småbåtstrafik över , se avsnitt 4.3) och den inre, som ka n passeras utan personkontroll. I avsnitt 5.2 har frågan om bevakning av den inre gränsen behandlats. I direktiven till den nämnd a utredningen (dir. 1997:06) sägs att det föreligger en uppenbar risk at t lättnader i kontrollen vid gränserna mellan de länder som deltar i utnyttjas för olaglig invandring. Denne utredare har ingen annan åsikt. Risken är sannolikt större i förhållande til l kandidatländerna än i förhållande till de nuvarande Schengenstaterna . Slutsatsen är att förstärkt inre utlänningskontroll är en naturli g kompensatorisk åtgärd. Eftersom EG-fördraget i artikel 8a.1 skapar en presumtion för at t medborgare i EU-länderna har rätt till fri rörlighet i unionen (se avsnit t 5.1), men inte ger tredjelandsmedborgare samma grundläggande förmåns ställning, kan man räkna med att en förbättrad inre utlännings - kontroll i främst skall ta sikte på den sistnämnda kategorin. Den nuvarande inre utlänningskontrollen i vårt land uppvisar svagheter. Den första kategorin personer som skall kontrolleras enligt Rikspolis - styrelsens förut citerade föreskrifter utgörs av sådana utlänninga r beträffande vilka det föreligger beslut om att de skall av- eller utvisas . Enligt uppgift av finns ca 5 00 0 personer i landet, som är efterlysta därför att de av olika skäl saknar rätt att uppehålla sig här. Den andra kategorin är utlänningar, som vistas i utan att ha pass och erforderligt tillstånd, men som ej har identifierats. är, vet man väl inte riktigt. En indikation på både den yttre och inr e kontrollens svaghet fås genom uppgiften att ungefär tvåtredjedelar av alla asylsök ande i har lämnat sina uppgifter inne i landet, alltså inte vid gränsen, trots att de i de allra flesta fall kommer från länder mot vilka viseringsplikt upprätthålls. De har också befunnit sig i landet utan att ge sig till känna för och utan at t polisen har upptäckt dem. Genom tillförs svenska kontrollmyndigheter någr a nya kontrollinstrument. Utresekontrollen, som skall införa so m en föl jd av vårt medlemskap i , har tidigare nämnts. Den ä r resurskrävande och sannolikt betungande för trafiken, men bör ha et t betydande värde som stöd för den inre utlänningskontrollen, nämligen när det gäller personer om vilka det fattats beslut att de skall avvisas eller utvisas från . Härtill kommer en skyldighet för tredjelandsmed - borgare att anmäla sig hos behörig myndighet i det Schengenland dä r inresan sker och s.k. hotellkontroll. Anmälningsplikten gäller även fö r tredjelandsmedborgare som är bosatta i ett Schengenland och som reser till ett annat Schengenland (artikel 22 i ). Den information som utredaren erhållit om hur regeln om anmälningsplik t tillämpas pekar åt olika håll. Enligt vissa uppgiftslämnare anses artikel 2 2 inte vara praktiskt genomförbar. Någon kontroll av att tredjelandsmed - borgare anmäler sig förekommer t.ex. in te i . I andra Schengen- stater finns skyltar på järnvägsstationer, i hamnar och på flygplatser som upplyser de inresande om anmälningsplikten. Exakt hur kontrollen genomförs i de senare och effektiviteten av denna har utredaren inte för- mått att kartlägga. Med tanke på geografiska förhållanden ka n det emellertid förmodas att det bör vara lättare att fullgöra en såda n anmälningsplikt vid inresa hit via en hamn eller flygplats, än till ett land med långa inre landgränser. När det gäller hotellkontrollen, dvs. en skyldighet för utländsk a hotellgäster att fylla i registreringskort och styrka sin identitet genom att visa upp en giltig identitetshandling, omfattar denna även medborgare i andra Schengenstater och EU-stater. Registreringskorten skall bevaras och kunna överlämnas till myndigheterna vid behov, exempelvis vi d brottsutredningar och för spårning av efterlysta eller försvunna personer eller för vidtagande av skyddsåtgärder vid hot (artikel 45 i Schengen - konventionen). Inte heller beträffande hotellkontrollen har utredaren kunnat få ett klart besked om vilket värde en sådan har i praktiken. De t kan anmärkas att tidigare haft ett sådant anmälningssystem, men att detta avskaffades 1989. I övrigt är kontrollmyndigheterna, i detta fall framför allt polisen , hänvisade till att arbeta inom ramen för nuvarande svensk utlännings - lagstiftning. Utredaren har under arbetets gång fått den uppfattningen att de möjligheter som denna lagstiftning ger inte fullt utnyttjas. Ett tydlig t exempel är den underrättelseplikt, som enligt utlänningsförordninge n vilar på skattemyndigheter (folkbokföring), arbetsförmedling , socialnämnder och skolstyrelser, när en utlänni ng första gången tar dessa instansers tjänster i anspråk. Denna underrättelseskyldighet fullgör s uppenbarligen inte så som det var avsett. Ett annat exempel är polisen s egen uppsökande verksamhet. Denna bedrivs inte aktivt beroende p å prioritering av knappa resurser. En satsning på inre utlänningskontroll i samband med andra kontroller, t.ex. av arbetstillstånd, sker i andra länder (exempelvis ) och skulle säkert också hos oss vara effektiv . Redan de begränsade insatser som har kunnat genomföras, bl.a. a v , har visat detta. Sammanfattningsvis vill utredaren lyfta fram behovet av en effektiv inre utlänningskontroll som en av konsekvenserna av att EU utvidgas till att omfatta kandidatländerna. För att en sådan effektiv kontroll skall kunna infrias och upprätthållas måste de ansvariga myndigheterna, främs t polisen, ges de resurser som behövs. Ett sådant resurstillskott b lir därmed också en konsekvens. 8 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet Utvecklingen av den gränsöverskridande och o rganiserade brottsligheten kan i stor utsträckning ses som en spegelbild av den internationella utvecklingen. Den fortgående internationaliseringen av världen bl.a. p å kommunikationsområdet har lett till ökad rörlighet länder emellan både i fråga om transporter och informationsflöden av olika slag. En öppnare värld som gör det möjligt för personer, varor, tjänster och kapital at t relativt fritt röra sig över nationsgränser är givetvis positiv, men kan även utnyttjas för brottsliga syften. Utvecklingen på datateknikens och elektronikens områden har t.ex . medfört ökad användning av elektroniska betalningsströmmar och därme d en risk för att dessa kan användas av gränsöverskridande brottslig a organisationer för illegala ekonomiska transaktioner som t.ex. penning - tvätt (även om sådana fall ännu inte har kunnat konstateras). IT-tekniken kan även användas för annan in formationsspridning i syfte att begå brott och då inte enbart ekonomiska sådana. Öppnare gränser och snabba komm unikationsmedel gör det enklare att smuggla såväl personer som varor till och genom andra länder än o m gränserna är stängda. Migrationstrycket från fattigare länder har gjor t människosmuggling till en lukrativ verksamhet som på sina håll bedöms ha samma lönsamhet som narkotikahandeln, men med betydligt mindr e risker för huvudmännen. Sådan verksamhet är också oftast organisera d och sker i vinstsyfte, även om undantag finns. Smugglingsledernas läge bestäms bl.a. av var det är lättast att placera klienterna. Omvägar öve r länder i har exempelvis varit vanliga för smuggling a v personer från till . Bristande kompetens oc h utbredd korruption hos myndigheterna samt relativt billiga transporter kan vara förklaringar till att stater blir tran-sitländer vid människosmuggling mot väst. När ett land skärper kon-trollen över migrationstrafiken flyttas också transitleden till ett annat land. Den olagliga invandringen kan även vara en grogrund för eta-blerande av organiserad brottslighet i det ny a hemlandet, eftersom de insmugglade kan hamna i en beroendeställning till människosmugg-larna. Så är inte mins t fallet när insmugglingen skett på kredit eller inneburit att den insmugglade fått en falsk identitet som lämnar vägen öppen för utpressning. Den organiserade illegala invand - ringen har t.ex. gjort det möjligt för kinesiska triader att genom utnytt - jande av de insmugglades beroendeställning etablera sig i andra länder , huvudsakligen och , men i viss mån även i . Utöver organiserad olaglig invandring förekommer ocks å internationellt en gränsöverskridande handel med människor som syftar till att förse bl.a. sexindustrin med illegal arbetskraft. Sådan handel före- kommer i stor utsträckning i , men har t.ex . handeln med unga kvinnor från östra till den västeuropeisk a sexindustrin också ökat. Sönd erfallande samhällsystem med bristande infrastruktur och därigenom sämre möjligheter att beivra brott utnyttjas också av d e brottsliga organisationerna. De ändrade förutsättningarna i det f.d. - väldet har på det internationella planet exempelvis inneburit nya marknader, nya produktionsländer och nya transitleder för de brottslig a organisationernas verksamhetsområden. Produktion av syntetiska droger har t.ex. också etablerats i kandidatländerna. Trafiken av stulna bilar från transiteras över bl.a. och till marknader i öst. Penningtvätt associeras oftast med narkotikahandel, men äve n verksamhetsområden som ekonomisk brottslighet, människosmugg-ling, prostitution, smuggling av högbeskattade varor och vapen resulterar i stora inkomster som medför behov av att tvätta pengar. På grund a v politisk stabilitet och ett gynnsamt investeringsklimat är de västeuropeiska staterna attraktiva för dem som vill investera tvättade pengar. Under d e senare åren har penningtvättströmmarna från f.d. och östr a västerut också ökat. Brist på lagstiftning och utbredd korruption inom bankväsendet och hos offentliga myndigheter gör även att staterna inom det själva är attraktiva marknader för penning - tvättare. Någon i alla sammanhang accepterad definition av begreppet organise- rad brottslighet finns inte. Det handlar dock om grov brottslig verksamhet som bedrivs i ekonomiskt vinstsyfte av flera personer som är inordnade i en någorlunda stabil och långvarig organisation. Inom EU använd s emellertid en gemensam, om än omtvistad, arbetsdefinition till stöd för e n årlig lägesrapport om organiserad brottslighet. Enligt denna måste, för att en brottslig gärning eller kriminell grupp skall kunna klassas som organiserad brottslighet, minst sex av de nedanstående kriterierna föreligga, varav tre måste vara nummer 1, 5 och 11. Collaboration of more than two people (Samarbete mellan fler än två personer); 2.Each with own appointed tasks (Var och en med sina egna tilldelade arbetsuppgifter); 3.For a prolonged or indefinite period of time (Över en längre eller obestämd tidsperiod); 4.Using some form of discipline or control (Under användandet av någon form av disciplin eller kontroll); 5.Suspected of the commission of serious criminal offences (Misstänkt för utförande av allvarlig brottslighet); 6.Operating on an international level (Bedrivs på en internationell 7.Using violence or other means suitable for intimidation (Använder sig av våld eller andra medel som är lämpliga för hot); 8.Using commercial or businesslike structures (Använder sig av kommersiella eller företagsliknande strukturer); 9.Engaged in money laundering (Engagerar sig i penningtvätt);