sou · GLB384d4 · 1998-01-01 00:00:00 — När det gäller syntetiska ämnen som inte före- kommer i naturen och särskilt de som misstänks ha eller 242 Hållbar utveckling och kemikalier som man vet har skadliga effekter så kan i princip ingen ökad förekomst godtas. Eftersom polybromerade difenylet- rar sannolikt inte bildas naturligt ska bakgrundshalten vara noll. För polybromerade difenyletrar är därför varje förekomst i naturen i princip oacceptabel. Polybromerade difenyletrar förekommer i mycket höga halter i vissa organismer. Användning av polybromerade difenyletrar är därför oacceptabel och upplagrade mängder i samhället och naturen bör omhändertas och förstöras. Vår gemensamma framtid. (Our Common Future. The Report of the World Comission on Environment and Developement). 2.Omsorg om jorden - en strategi för överlevnad. Utgiven på svenska 1993 av , , Miljövårdsberedningen, Världsnaturfonden WWF. Naturmiljön i Siffror, Miljösta- tistisk 1986-87. Natur och retur. Utgångspunkter för kretsloppssamhället,miljövårdsberedningensrapport1992:4 5.Azar C. et al. Ecological Economics 18 (1996), p. 6.Odum . Fundamentals of ecology. " Cirkeln sluter sig, Naturen, männi- skan och teknologin. 9.Comments concerning the National Swedish Contami- nant Monitoring Programme in , Naturhistoris- ka , 1996 , prof. , 1996 11.Naturhistoriska , , 1996 12.Metallerna och miljön, , Rapport 4135, 1993 Hållbar utveckling och kemikalier 243 Cadmium Exposure and Health Risks: Recent Findings. 25 No.5, 1996. 14.Elinder, C-G and , T. Cadmium concentration in human kidney cortex samples from the 19-th century. Ambio 6, 270-272. Kadmium i miljön. Koppar i miljön. "Limits to growth" (Tillväxtens gränser), M.I.T (och Bostnuniversite- tet, på uppdrag av den s.k. . Vad tål naturen? 9.1Vår kunskap är bristfällig I ett modernt industriland som används kommersi- ellt ca 50.000 kemiska produkter innehållande mellan 10.000 och 20.000 olika ämnen. För kemikalier som tillverkas i stora mängder (c:a 2.000 ämnen) finns framgångs- rika internationella program som syftar till att ta fram tillräcklig kunskap för bedöming av ämnenas farlighet. Ett kvarstående problem inom kemikalieområdet är dock att kunskapen om många mindre kemikalier är otillräcklig. Detta problem är gemensamt för företag och myndigheter världen över. Det saknas resurser för att närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämne som är otillräckligt studerade har likheter med kända hälso- eller miljöskadande ämnen. Den diffusa spridningen av många kemikalier medför både kända och okända risker för tillståndet i miljön och vår hälsa. Det är därför angeläget att noga pröva möjligheten att angripa kemikalieproblemen på bred front med olika former av generellt verkande åtgärder. I kommitténs direktiv (Dir. 1996:40) anförs följande: Kommittén skall undersöka om det är möjligt att i kemikaliepolitiken i högre grad än använda ett generellt angreppssätt som ett komplement till inriktningen mot enskilda kemiska ämnen. I det sammanhanget skall kommittén bedöma om åtgärder kan riktas mot hela grupper av kemiska ämnen. 9.3Vilka principer skall vi arbeta efter? Syntetiskt tillverkade ämnen som är långlivade och bioacku- mulerande skall inte få förekomma i kemikalier eller varor. Grunden för kemikommitténs arbete är Esbjergdeklaratio- nen. Målen är att i princip eliminera långlivade, giftiga och bioackumulerande ämnen . Ur miljöns synpunkt utgör de långlivade, syntetiska ämnena ett särskilt problem. Eftersom de inte bryts ner kommer de så små- ningom att spridas i hela den yttre miljön. Om de är fettlösliga kommer många av dem att ansamlas i växter och djur. Exponeringen blir utsträckt både och rum. För vissa arter kan den också bli avsevärd. Erfarenheten lär oss att vara försiktiga. Nya oväntade miljöhot kan uppträda. Om vi fortsätter att använda långlivade syntetiska ämnen i kemikalier och varor innebär det att vi avhänder oss möjligheten att snabbt åtgärda nya hot. En hållbar kemikali- epolitik måste bygga på att de ämnen som ingår i kemikali- er och varor kan brytas ner i den yttre miljön . Nedbrytningen måste kunna ske med en takt som överstiger läckaget till miljön. För att skydda känsliga och utsatta miljöer bör man vid bedömingen lägga på en säkerhetsfaktor. Erfarenheten visar att långlivade ämnen som varit avsedda för innesluten användning når miljön och ansamlas i organismer till skadliga nivåer. Möjligheten att åstadkom- ma en hantering som inte medför utsläpp är uppenbarligen liten, även i tekniskt avancerade samhällen som det svens- ka. I vissa delar av världen torde det vara omöjligt. Den fria handeln med varor och produkter gör det näst intill omöjligt för en tillverkare att säkerställa att en farlig kemikalie endast används på föreskrivet sätt. För kemikalier som är patentskyddade, vilket är flertalet, tillkommer att inga som helst hinder föreligger för påhittiga innovatörer att utveckla nya användningsområden där den långlivade, farliga kemikalien är effektiv och billig. Någon garanti för att sådana användningar sker inneslutet finns inte. En generellt verkande strategi som utgår från ämnets egenskaper säkerställer att sådana ämnen inte blir till- gängliga på marknaden. 9.4 Vad menar vi med ett generellt angreppsätt? Generella angreppssätt kan betyda många olika saker. Lagen om kemiska produkter är ett generellt angreppssätt på alla kemikalier. Lagen föreskriver skyldigheter som träffar den som sätter ut kemikalier på marknaden, men även dem som hanterar kemikalier. Ett annat angreppssätt kan vara att kräva bättre information för kemikalier. Det angreppsättet innebär att företagen måste utreda hälso- och miljöriskerna med alla sina kemikalier för att kunna in- formera korrekt om dem, t.ex. genom märkning. Ett generellt angreppssätt kan avse generella, över- gripande mål för sinsemellan olika, individuella kemikalier, Ett exempel är det amerikanska 33/50-programmet som avser en först 33%-ig och senare 50%-ig reduktion av utsläpp för 17 namngivna kemikalier. Även risker kan angripas med generella metoder. Risken att utsättas för farliga ämnen i inandningsluften kan minskas med generella regler om andningsskydd. Det generella i angreppssättet kan avse olika egenskaper hos kemikalien, t.ex. egenskapen att vara svårnedbrytbar eller långlivad i miljön, att vara cancerframkallande, att ge äggskalsförtunning m.m. Kemikalier med sådana egenska- per är föremål för generella åtgärder, som t.ex. märkning, begränsningar i tillgängligheten, dokumentations- skyldighet på försäljningsställe eller arbetsplats. Andra generella angreppssätt kan avse egenskaper som hänger ihop med funktionen av ett ämne eller grupp av ämnen i en produkt, tex. konserveringsmedel, antioxida- tionsmedel, stabilisator, lösningsmedel m.m. Vissa generella åtgärder som riktas mot dessa kemikalier t.ex. deklarations- plikt till produktregistret, behöver inte i och för sig innebära riskminskning, men medför att tillsynsmyndigheten får överblick och kunskap som kan användas för prioriteringar. Ett generellt angreppssätt kan också användas för frivilliga åtgärder t.ex. för organiska lösningsmedel i färger för yrkesmässigt bruk. Andra generella angreppssätt är att utforma åtgärder för en produktgrupp eller för en viss användning, t.ex. lösningsmedelsbaserade färger, biltvätt- mede eller kylmedel. 9.5Vad görs i andra länder? Vid en förfrågan till andra länders myndigheter framkom att i flera länder pågick inga särskilda aktiviteter av generell karaktär mot ämnes- eller produktgrupper. I har det danska i en rapport skissat på ett arbetssätt som bygger på att ämnen först delas in i grupper baserat på kemisk struktur. I varje grupp finns både välkända och mindre kända ämnen. Ämnena med ofullstän- diga data behandlas enligt förslaget som det farligaste kända ämnet i gruppen intill dess tillräckliga data föreligger som visar på att denna bedömning är felaktig. Ett sådant angreppssätt främjar i första hand framskaffandet av ytterligare data om ofullständigt kända ämnen. Det kan också leda till att sådana ämnen mönstras ut om ingen vill åta sig kostnaden för att ta fram erforderliga uppgifter. Det kan vara svårt att i efterhand fastställa om det senare medfört vinster för hälsa och miljö. Vid ett möte i där teknolo- girådets rapport presenterades mötte detta angreppsätt hårt motstånd från flera håll, bl.a. från och . Metoden anses av många som ett alltför trubbigt verktyg. Den kan ses som ett uttryck för försiktighetsprincipen. I har miljömyndigheten prövat nya angreppssätt. Det s.k. 33/50-initiativet har redan nämnts. Vidare har man inlett ett arbete att tillsammans med industrin gå igenom en viss bransch eller en viss process och undersöka möjligheterna till riskbegränsning. Andra internationella angreppssätt av generell typ är t.ex. åtgärder mot flyktiga organiska ämnen, huvudsakligen lösningsmedel. Pågående internationellt arbete inom FN:s ekonomiska kommission för och FN:s miljöprogram mot långlivade organiska ämnen har varit inriktat mot ett litet antal identifierade enskilda ämnen. kommer man att arbeta med generella kriterier för att kunna gå fram mot grupper av ämnen eller produkter. hölls en arbetsmöte inom där s.k. "use clusters" avhandlades. Med detta menar man både grupper av olika användningar av kemikalier, t.ex. i industriella processer och grupper av produkter för en viss användning, t.ex. skärvätskor. Angreppssättet har stora likheter med kemikalieinspektionens kampanjinriktade arbete mot t.ex bilvårdsprodukter, smörjoljor mm. Deltagarna i workshopen konstaterade att området var nytt och intressant och innebar stora möjligheter för framtiden. Framför allt finns resurser att spara när det gäller datainsamling. Än så länge var emellertid erfarenheterna begränsade. Fördelar med an- greppsättet var bl.a. att det ökade samarbetet mellan olika intressenter, samt att det var kostnadeffektivt. En annan fördel är möjligheterna till jämförelser mellan olika alterna- tiv med olika riskbild, vilket kan leda till substitution. Mötet visade dock på en relativt stor osäkerhet om vad som i praktiken avses med "use clusters". 9.6Hur arbetar man i ? Kemikalieinspektionen har sedan den inrättades 1986 med framgång prövat olika generella angreppsätt mot produkter, produktgrupper och varugrupper. Flera försök har gjorts att med generella kriterier sålla fram kemikalier för riskbe- gränsning. har på motsvarande sätt arbetat med generella metoder för utsläppsbegränsningar riktat mot industribranscher. har också tagit fram en plan för sitt kemikaliearbete. Branscher som täcks av planen har prioriterats i tre klasser efter angelä- genhetsgrad. Den första klassen är branscher av stort intresse. För många av dess pågår redan arbete. Naturvårds- verket avser att fördjupa arbetet framför allt inom klass 2. Arbetet kommer att avse såväl kemiska produkter som I det första fallet kommer man att arbeta med Kemikalieinspektionens OBS!-lista som bas. För utsläppen kommer man att arbeta med bl.a. kollektiva kemiska samlingsvariabler för att karakterisera utsläppen. Kemikalieinspektionen har till kommittén redovisat sitt arbete med generella angreppsätt. Av redovisningen framgår bl.a. följande: Generella angreppssätt i riskbegränsningsarbetet Generella angreppssätt i riskbegränsningsarbetet omfattar såväl regleringar, kontrollåtgärder som informationsinsatser. är det en blandning av alla former som genererar de bästa resultaten. Kemikaliekontrollen har olika verktyg till sitt förfogande. Information i olika former är tillsammans med inspektion, bekämpningsmedelsgodkännande och produktregistrering exempel på generella redskap i kemika- liearbetet. Den lagreglerade tillsynen i form av inspektioner, förelägganden m.m. är en viktig del. Inom området allmän- na kemikalier har man bl.a. gjort inspektionsinsatser grundade på produktrelaterad kunskapsuppbyggnad och tolkning av kriterier för hälso- och miljöfarlighet. Detta har använts i olika projekt för att på bred bas åstadkomma förändringar i produktsortiment i syfte att minska eller begränsa risker. Information i olika former är också av stor betydelse. Med information inbegrips allt från publicering av olika typer av faktamaterial, seminarier, andra utbildningstill- fällen till dialog med olika industrirepresentanter som leder till branschställningstaganden eller ändrade beteenden hos företag eller konsumenter. I det praktiska myndighetsarbetet har de generella angreppssätten traditionellt delats i två huvudlinjer. Den ena, verktygslåda 1, har varit ingången via egenskaper och/effekter, produktion av prioriteringslistor m.m. Den andra, verktygslåda 2, har gått på funktion, varugrupp, och/eller bransch ofta i riktade projekt och kampanjer. Verktygslåda 1: Egenskaper/ effekter Listor över särskilt angelägna ämnen kan komplettera ett produktgruppsinriktat arbete Urvalet av ämnen eller ämnesgrupper utgår främst ifrån farliga egenskaper som ger upphov till toxikologiska/eko- toxikologiska effekter och grundar sig på kriterier för att bedöma dessa effekter. Prioriteringen ges i form av listor över ämnen som myndigheten anser bör utredas vidare eller åtgärdas pga. vetenskapligt grundad misstanke om skada. a) Prioriteringssignaler för ämnen eller grupper av ämnen Angreppssättet karakteriseras av bl.a. brett applikationsom- råde, många mottagare, relativt liten resursinsats men också svårigheter att mäta resultat i betydelsen riskminskning. Nedan ges några exempel på projekt vid kemikalieinspek- tionen där detta angreppssätt använts. huvudmål var att utveckla ett urvalssystem som skulle kunna användas internationellt vid prioritering av kemiska ämnen för olika ändamål samt att tillämpa urvalssystemet för att stegvis välja ut sk. multipro- blemkemikalier, dvs. ämnen med ett flertal farliga egenska- per med avseende på både hälsa och miljö. Hantering av sådana kemikalier kan ge upphov till ett flertal risker och de blir därför kandidater för riskbegränsande åtgärder. Projektet inleddes med att en databas upprättades som omfattande 7 000 ämnen från ett 70-tal svenska och in- ternationella listor över kemiska ämnen som kan vara farliga för hälsa och miljö. I projektet användes ett antal generella kriterier med s.k. stupstocksvärden för att sålla fram särskilt angelägna ämnen ur databasen. Den slutliga listan omfattade ett hundratal ämnen av sinsemellan mycket olika kemisk sammansättning. Alla hade egenskaperna hög produktionsvolym, hög farlighet, allvarliga skadeeffekter på hälsa och miljö samt påtaglig exponering. ämnen var förbjudna eller strängt reglerade i . Ur den slutliga listan gjordes ett urval av 45 ämnen som ansågs relevanta för svenskt vidkommande. För dessa utarbetades faroprofiler. urvalssystem har använts vid upprättandet av den s.k. OBS-listan med över 200 ämnen och ämnesgrupper. Listan innehåller ämnen som har så farliga egenskaper att företagen bör se över om de fortsätt- ningsvis behöver använda dem. OBS-listan baseras på kriterier för hälso- och miljöfarlighet, förekomsten av särskilda effekter, som t.ex. cancer eller allergi och före- komst av ämnena i produkter använda i . Listan ger ett urval av ämnen som används i och som pga sina egenskaper kan medföra stora risker för hälsa och/eller miljö. Listan gör inte anspråk på fullständighet. Andra ämnen med motsvarande egenskaper som uppfyller urvalskriterier- na bör uppmärksammas på samma sätt. Den har också begränsats till ämnen som enligt Kemikalieinspektionens produktregister förekom i i en volym över . Ämnen som förekommer huvudsakligen i varor eller som inte deklarerats finns inte med. OBS-listan har ofta använts av företagen som en kravlista i relationerna mellan köpare och leverantör. Leverantörer tvingas av sina kunder fylla i blanketter med uppgift om deras produkter/varor innehåller något/några av upptagna ämnen på OBS-listan. Den har också visat sig vara ett kraftfullt vertyg som kemikalieanvändare använder som påtryckning på sina leverantörer. Dessa frågar ofta om det finns ämnen från OBS-listan i sortimentet. Indirekt skapas därmed incitament för de levererande företagen att inten- sifiera sitt utbytesarbete. Arbetet med bekämpningsmedel har, utöver skärpta krav på dokumentation, fokuserats på att begränsa eller avveckla användningen av medel som bedöms innebära stora eller oacceptabla risker. I arbetet har man utvecklat riktvärden som representerar en nivå av oönskade egenskaper. Det vore önskvärt att varje egenskap hos ett verksamt ämne i bekämpningsmedel var mindre skadlig än det uppsatta riktvärdet. En högre nivå, de sk. stupstocksvärdena repre- senterar en faronivå där egenskaperna är särskilt allvarliga och generellt betraktas som oacceptabla i bekämpningsme- del som används inom jordbruket eller liknande. Vanligen avslås en ansökan när en inneboende egenskap överskrider stupstocksvärdet eller också utarbetas en avvecklingsplan. Ett liknande synsätt skulle i princip kunna användas även för allmänna kemikalier. En skillnad mot bekämpningsme- del är dock att för de senare känner man användningsom- rådet och kan göra relativt goda skattningar av exponering- en för människa och miljö. Därmed är det lättare att avgöra vilka risker som finns om stupstocksvärden överträds. Kemikalieinspektionens föreskrifter om klassificering och märkning av kemiska produkter omfattar en ämneslista med cirka 2 200 ämnen. Syftet med märkningen är att belysa ett ämnes alla kända hälso- och miljöfarliga egenska- per. Ämneslistan fungerar som en tydlig signal om farliga inneboende egenskaper för alla aktörer. Det är dock tvek- samt om listan fungerar som ett riskbegränsningsverktyg i någon större omfattning för ämnen som inte är giftiga, cancerframkallande eller liknande. b) Regler eller andra åtgärder för förekomstbegränsning Detta angreppssätt utmärkes av att antalet mottagare är områdesberoende, att resursinsatsen varierar beroende på hur ekonomiskt ingripande åtgärden är och att det ger mätbara resultat * särskilt hälsofarliga produkter Hälsofarliga ämnen och produkter med särskilt farliga egenskaper som t.ex. cancerframkallande, mutagena eller reprotoxiska egenskaper får inte saluföras till konsumenter och är därmed inte längre tillgängliga för konsu- menter . Tillstånd från krävs för privat hantering av mycket giftiga, giftiga och starkt frätande produkter och innebär i praktiken att konsumenterna inte har tillgång till dessa typer av produkter. * åtgärder mot ämnesgrupper Särskilda åtgärder har vidtagits mot t.ex. tungmetaller och klorföreningar. Verktygslåda 2: Funktion/ varugrupp/ bransch Angreppssättet utgår främst ifrån behov av åtgärder i olika branscher eller produktgrupper och grundar sig på kunskap om kemikalier, deras användning och deras effekter på människa och miljö. Arbetet bedrivs ofta i form av riktade kampanjer. Detta angreppssätt har tydliga mottagare och använder tydliga kanaler. Det innebär tillsyn i bred bemärkelse. Resultaten är som regel mätbara. Arbetssättet är resurseffek- tivt och ger ofta synergieffekter mellan leverantöreroch kunder med utveckling av kundkrav som en följd. Vilken typ av indelning kan användas? Utgångspunkten för ett projekt eller annan aktivitet för riskbegränsning kan vara t.ex. en bransch, kemteknisk, grafisk, färg, bilvård, plast osv. Det kan också vara en funktion såsom smörjmedel, flamskydd eller plastadditiv. En annan ingång kan vara varugrupp eller material, t.ex. textilier, elektroniska apparater, gummidäck, plast. Kunskapsuppbyggnad är grunden för att kunna driva riskbegränsningarbetet. Grunderna för prioritering omfattar produkter som sprids i stora volymer och i många led samt har allvarliga hälso- och/eller miljöfarliga egenskaper. För vidare prioritering inom grupperna har följande faktorer haft betydelse: Som exempel på inslag i riskbegräsningsarbetet kan nämnas -översiktlig riskbedömning för vidare prioritering, -analys av lämpliga åtgärder, -överläggningar med bransch organisationer om frivilliga åtaganden och -regler om förekomstbegränsning. När används internationellt arbete ? Internationellt arbete är lämpligt när problemen är främst importerade t.ex. vad gäller ämnen som inte längre används i eller för att nå kemikalieleverantörer utanför de nationella gränserna. Angreppssättet utmärks av att det går långsamt men att det har stor genomslagskraft. Exempel på arbete som har bedrivits i internationella organ är bl.a. arbetet med högvolymkemikalier inom och arbetet med långlivade organiska ämnen. Inom ramen för EU:s inspektionsprojekt som påbörjades erbjuds det möjligheter att sprida de svenska idéerna om riskbegränsning till de europeiska tillsynsmyndig- heterna. Vilka för- och nackdelar finns med generella angreppssätt? Fördelarna med ett generellt angreppssätt mot farliga kemikalier är framförallt den stora resursbesparingen från myndigheternas sida, i synnerhet vad avser behovet av fördjupade utredningar för varje ämne. Arbetssättet stäm- mer också väl överens med försiktighetsprincipen. En nackdel är att åtgärder kan drabba även relativt harmlösa ämnen av betydelse för välfärden. Från näringslivets sida uttrycks ibland en viss skepsis mot att generella metoder tillämpas på farliga ämnen. Som regel förespråkar företagen att man bedömer för- och nackdelar med varje enskilt ämne. Som skäl anförs bl.a. rättsäkerheten. I praktiken leder detta ofta till att kemikalier betraktas som säkra till dess bevis på motsatsen föreligger. Detta står i dålig överensstämmelse med försiktighetsprincipen som den uttrycktes i Riodeklara- tionens princip 15. Å andra sidan är företagen som regel intresserade av att samarbeta i konkreta projekt som t.ex. bilvårds- eller färgprojektet. Aktiviteter av detta slag har en stor andel informationsöverföring och gemensamma diskussioner kring praktiska problem,vilket upplevs positivt av de inblandade företagen, "myndigheterna kommer ut på verkstadsgolvet". Projekten innehåller också affärsmöjligheter för enskilda företag att profilera sig eller gå före med speciella, mer miljöanpassade produkter. Exempel på användning av OBS-listan Grafiska har genom sin arbetsgrupp för yttre miljö begärt en lista från kemikalieinspektionen. Listan skall omfatta ämnen som är upptagna på OBS- och Begränsningslistan och som förekommer inom den grafiska industrin som komponenter i färger, lösningsmedel, lim och övriga produkter. Syftet var att få information om vilka problem som var aktuella för branschen och för att få underlag för branschens eget arbete. Branschens ambition var att ta fram en prioriteringslista på icke önskvärda ämnen för att kunna användas av inköpare, speciellt på de mindre grafiska företagen. Kemikalieinspektionen tog fram en lista över biocider, härdare/restmonomerer, lösningsmedel, nonylfenoletoxyla- ter, ftalater, cyanider, hydrokinon, metallföreningar (bly, kobolt, koppar, krom, silver, tenn, zink) m.m. Genom att analysera listan med uppgifter om antal produkter och kvantiteter har branschen fått ett prioriteringsverktyg i riskbegränsningsarbetet. Exempel på riktade kampanjer, ingång funktion/var- ugrupp/bransch Att lyfta fram ett produktområde genom kartläggning och prioriteringssignaler samt att parallellt arbeta med tillsyn, informationsspridning och opinionsbildning har visat sig vara en effektiv metod för att öka takten på utveckling av mindre farliga produkter. riktades från olika håll uppmärksamhet på bilvårdsprodukter. Det är en produktgrupp som in- nehåller en rad ämnen med hälso- och miljöfarliga egenska- per och som används i stora mängder med diffus spridning i vår omgivning som följd. Bland annat identifierade Miljödelegation som miljöbelas- tande. I en rapport från Kemikalieinspektionen presenterades en kartläggning av marknaden för bilvårds- produkter både vad gäller marknadens aktörer och omfatt- ningen av användningen. Produkter för biltvätt identifiera- des som en av de viktigaste produkterna ur miljöhänseende. I en uppföljande studie presenterade Kemikalieinspektionen en lägesrapport om möjligheter till miljöanpassad avfett- ning.