sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Kortsiktiga välfärdsvinster uppstår genom att givna t illgängliga resurser används på ett effektivare sätt. I en medelfristig analys tillåts också kapitalbeståndet att anpassa sig till den nya situationen. Långsik- tiga välfärdsvinster, slutligen, uppstår genom att t illväxtbanan förändras, t.ex. genom att teknikutvecklingen kontinuerligt blir snabbare. hävdar i Agenda att utvidgningen kommer att innebära betydande vinster inte bara för kandidatländerna utan även för de nuvarande EU-länderna. Dessa förväntas inte bara åtnjuta högre tillväxt utan också högre sysselsättning. 208 Sammanfattning och slutkommentarer viker i flera avseenden från kommissionens, i synnerhet då det gäller frågan om ökad sysselsättning. Vi förväntar oss inga stora effekter på sysselsättningen. Ökad handel har inga direkta effekter på syssel- sättningen. Inte ens om utvidgningen skulle ha positiva tillväxteffekter i väst, kan vi på lite förvänta oss en ökad sysselsättning. På kort sikt påverkas sysselsättningen av konjunktureffekter. En utvidgning skulle eventuellt kunna ge upphov till sådana effekter, t.ex. som en följd av att handeln ökar. Det är emellertid inte klart i vilken riktning sådana effekter går. Vid given reallön kan sysselsättningen an- tingen minska eller öka, när exportindustrin expanderar och den import- konkurrerande industrin minskar i omfattning. På lång sikt bestäms arbetslösheten av arbetsmarknadens funk- tionssätt genom den s.k. naturliga arbetslöshetsnivån. Endast om utvidg- ningen skulle påverka arbetsmarknadens funktionssätt kan vi förvänta oss några effekter på den långsiktiga sysselsättningen. Det är emellertid inte troligt att denna påverkas i någon nämnvärd grad. Migrationen kan ha både positiva och negativa effekter på syssel- sättningen i de nuvarande EU-länderna. Utredningen gör emellertid be- dömningen att de negativa effekterna kommer att överväga, eftersom delar av arbetsmarknaden riskerar att bli mer reglerad, och genom den sökarbetslöshet som kan uppkomma. Vidare kan arbetslösheten komma att öka, eftersom det finns en risk att den svarta sektorn ökar i om- fattning. Visserligen kan den ökande internationella handeln med CÖEL i viss mån minska fackföreningarnas makt vid löneförhandlingar, vilket skulle leda till en bättre fungerande lönebildning. Teoretiska studier har visat på att sådana effekter kan uppkomma genom att en handelsliberalisering ökar konkurrensen också på produktmarknaderna. Det finns då mindre vinster för arbetsgivarna att fördela mellan sig och löntagarna. Därigenom skapas en press nedåt på lönerna, och sysselsättningen kan öka. Inte ens på bör emellertid handeln med de central- och östeuropeiska länderna bli av den omfattningen att några större effekter på sysselsättningen uppstår. Utredningen bedömer alltså att de sammanlagda effekterna av utvidg- ningen på arbetslösheten är osäkra, men att flera skäl talar för att den långsiktiga arbetslösheten ökar snarare än minskar. Förändringarna bör emellertid bli mycket små. Kommer då den ekonomiska välfärden att öka som en följd av utvidgningen? Redan en kvalitativ analys antyder att de kort- och medel- fristiga välfärdseffekterna kan förväntas bli positiva både i CÖEL och i nuvarande EU. Inom EU tycks det dock som om effekterna bör bli närmast obetydliga, medan de kan komma att bli betydande för kandidatländerna. Huvudorsaken till detta är att kandidatländerna inte är Sammanfattning och slutkommentarer 209 speciellt viktiga handels- eller investeringspartner för de nuvarande EU- länderna, på grund av att de är relativt små ekonomiskt sett (i termer av BNP). De nuvarande EU-länderna är däremot mycket viktiga handelspartner för kandidatländerna. Endast ett fåtal mer kvantitativt inriktade studier av integrationen mellan CÖEL och EU har presenterats. Dessa har emellertid tenderat att bekräfta den kvalitativa analysen, vilka förutspår små vinster för de nuvarande EU-länderna, men betydligt större vinster för kandidat- länderna. I en studie av et al. (1997), som använder sig av en allmän jämviktsmodell med ofullständig konkurrens på (vissa) varumarknader, undersöks effekterna av ett frihandelsavtal mellan EU och kandidat- länderna. Resultaten visar att ett sådant frihandelsområde ger kandidat- länderna ganska betydande välfärdsvinster, i storleksordningen 3–, under förutsättning att alla tullar och icke-tariffära handels- hinder tas bort. För de nuvarande EU-länderna däremot, är vinsterna närmast negligerbara. De är dock något större för de före detta EFTA- länderna, men inte heller där motsvarar vinsterna mer än några tiondels procent av BNP. I denna studie försöker man att beräkna vinsterna av Europaavtalen genom att analysera effekterna av ett frihandelsavtal, när gränskontroller och yttre handelshinder bibehålls. Finns det ytterligare vinster för kandidatländerna av ett fullständigt EU-medlemskap? Medlemskap skiljer sig från Europaavtalen bl.a. genom att just gränskontrollerna tas bort, och genom att en gemensam yttre tullmur, vilken även inkluderar de central- och östeuropeiska länderna, införs. Konsekvenserna av detta är att kostnaderna för handel mellan CÖEL och EU minskar, och att de genomsnittliga tullarna mot omvärlden sänks i de central- och öst- europeiska länderna. Det senare eftersom kandidatländernas tullar för industrivaror är högre än EU:s. I en studie av , och Portes (1997) modelleras dessa förändringar. Till skillnad från et al., som enbart tar hänsyn till kortsiktiga effekter, tillåter denna studie också att kapitalbeståndet an- passas. Studien bör alltså ses som en medelfristig analys. I de försiktiga beräkningarna uppstår vinsterna framför allt som en konsekvens av handelsliberaliseringen i CÖEL gentemot EU, men också genom lägre handelshinder mot resten av världen. Vinsterna av utvidgningen uppgår då till av BNP i CÖEL. I de mindre försiktiga beräkningarna antar et al. också att riskpremien på investeringar vid ett medlemskap faller i CÖEL. Därigenom blir effekterna på real BNP också betydligt större i denna grupp av länder, och beräknas motsvara en ökning av real BNP med . Visserligen bör de antagna effekterna på risk- 210 Sammanfattning och slutkommentarer premien bara ses som kvalificerade gissningar. Ändå illustrerar analysen en viktig poäng: troligen uppstår de största samhällse konomiska vinsterna genom investeringseffekter. Från analysen i et al. kan man också notera att dessa effekter i de nuvarande EU-länderna är högst negligerbara och motsvarar endast några tiondels procent av BNP. De mycket begränsade vinsterna i de nuvarande EU-länderna bör ställas mot kostnaderna för en ökad strukturomvandling. Kostnaderna bör inte bli speciellt stora, men är ändå inte helt oviktiga. Enskilda individer, företag och regioner kan drabbas av en ökad importkon- kurrensen från länderna i . På kort sikt bör problemet vara att en ökad export av arbetsintensiva (dvs. lågutbildade), och i viss mån kapitalintensiva varor, slår ut jobb i motsvarande branscher i väst. har en något mindre andel av arbetsintensiva branscher än vissa andra EU-länder. Därför kan problemen med en strukturomvand- ling förväntas bli något mindre här än i t.ex. . Skillnaderna i branschstruktur jämfört med andra, mer utvecklade EU-länder är emellertid ganska marginella. Vissa svenska regioner kan emellertid drabbas hårdare än det svenska genomsnittet. Våra beräkningar visar att flera län i är starkt specialiserade på produktion av arbetsintensiva varor, och att några län i är starkt specialiserade på kapitalintensiv produktion. Dessa kan komma att drabbas av en viss temporär minskning av arbetstillfällen till följd av utvidgningen. Omfattningen av den nödvändiga strukturomvandlingen skall emeller- tid inte överdrivas. På kort sikt kommer handeln i stor omfattning att bli s.k. mellanbranschhandel. Denna skulle i princip kunna ge upphov till mer betydande problem med strukturomvandlingen. Eftersom handeln på kort sikt blir av så begränsad omfattning kan vi ändå förvänta oss en begränsad strukturomvandling. På blir handeln visserligen mer omfattande, men eftersom den då i allt större omfattning blir s.k. inombranschhandel, vilken är förknippad med en mindre omfattande strukturomvandling, bör problemen bli högst begränsade även då. Det finns alltså starka skäl att tro att problemen med strukturomvandlingen inte blir alltför stora. Vi bör emellertid ha en viss beredskap för att via t.ex. arbetsmarknadspolitik och utbildningsåtgärder, möta de problem som ändå kan uppstå. Det är således viktigt att skilja på s.k. engångs- (eller nivå-) effekter på BNP och effekter på den långsiktiga tillväxten. Sammanfattning och slutkommentarer 211 handlades i kapitel 6. I kapitel 7 redogjordes i stället för de långsiktiga tillväxteffekterna, dvs. frågan om den årliga tillväxttakten kommer att öka. hävdar t.ex. i sin Agenda 2000 att utvi dgningen kommer att påverka tillväxten positivt både i de nuvarande EU-länderna och i kandidatländerna. Är detta en rimlig bedömning? Även om tillväxt och välfärd inte alltid är helt relaterade till varandra (man kan t.ex. investera mycket och avstå för mycket konsumtion), är det ändå en ökad långsiktig tillväxt som skulle betyda mest för de ekonomiska vinsterna. Även marginella ökningar av den långsiktiga tillväxten kommer att få stor effekt på levnadsstandarden. Således blir det mycket viktigt att undersöka sambandet mellan utvidg- ningen och den långsiktiga tillväxttakten. Denna fråga, jämte ett antal andra frågor, behandlas av i en bakgrundsrapport till utredningen. Det är svårt att kvantifiera effekterna på den långsiktiga tillväxten av utvidgningen. Potentiellt kan denna dock påverka tillväxten, framförallt genom den internationella handeln eller genom faktorrörlighet. Handel och tillväxt har varit föremål för ett större antal teoretiska och empiriska studier. Teoretiskt finns det flera skäl till att handeln skulle påverka den långsiktiga tillväxten positivt. Så kan det t.ex. förväntas att överföringen av nya kunskaper och ny teknologi kommer att gå fortare när handels- relationerna är av större omfattning. Av de empiriska studier av sambandet mellan handel och tillväxt som genomförts uppvisar en majoritet av dessa studier ett positivt samband mellan en liberal handelspolitik och ekonomisk tillväxt. Dessa resultat dras visserligen med en rad statistiska problem, men vi får ändå en antydan om att handel verkligen kan vara tillväxtfrämjande. Även den regionala integrationen i tycks ha bidragit till att öka den ekono- miska tillväxten. Dess effekt tycks inte bara vara statistiskt signifikant utan även ekonomiskt betydelsefull. Sambandet mellan faktorrörlighet och tillväxt är inte alls lika väl utforskat. Det hävdas ofta i den mer populära debatten att internationella direktinvesteringar kan leda till högre tillväxt. Endast ett litet antal studier har undersökt denna fråga, och det tycks som om direkt- nvesteringar kan påverka tillväxten i värdlandet positivt. För att kunna dra nytta av direktinvesteringarna på rätt sätt krävs emellertid att värdlandet är öppet mot omvärlden, har god tillgång på högutbildad arbetskraft och väl fungerande institutioner. erfarenheter kan emellertid inte överföras till de central- och östeuropeiska länderna och till . Den europeiska integrationen har tidigare skett mellan högt utvecklade länder. I CÖEL däremot är inkomstnivåerna betydligt lägre. 212 Sammanfattning och slutkommentarer digheten som man måste ta hänsyn till är den transitonsprocess som ännu inte är fullt genomförd i kandidatländerna. Integration med mer utvecklade länder innebär dock en potential för betydande kunskapsöverföring från de västeuropeiska länderna till CÖEL. Denna aspekt talar därför för att tillväxten blir hög i ett mindre utvecklat land, som öppnar sig mot mer utvecklade länder. Forskningen gör emellertid ett par reservationer. Den första är att för att kunna utnyttja tillväxtpotentialen helt och fullt, krävs tillgång på högutbildad arbetskraft och väl fungerande institutioner. I det första avseendet är förhållandena i CÖEL relativt goda. Den andra reservationen gäller att det förändrade internationella specialiseringsmönstret kan komma att innebära minskad produktion av kunskapsintensiva varor. Om inlär- ningseffekterna är störst i denna typ av varor kan tillväxten därmed minska. Inte heller detta tycks vara något direkt problem i fallet med de östeuropeiska länderna. På lång sikt förväntar vi oss att de i ökad utsträckning kommer att specialisera sig på produktion av kunskaps- intensiva varor. Empiriska belägg från andra länder under utveckling säger oss att tillväxten i den totala faktorproduktiviteten blir högre vid närmare integration med mer utvecklade länder. Det finns således mycket som talar för att den långsiktiga tillväxttakten i CÖEL kommer att öka som en följd av en ökad integration med . Dessa länder för- modligen att växa fort ändå, bl.a. som en följd av den stora tillväxt- potential som finns på grund av deras goda tillgång på högutbildad arbetskraft. Den stabilitet för nationella och internationella investeringar, som medlemskapet innebär, kommer förmodligen att vara mycket viktig för säkerställandet av en hög tillväxttakt. En sådan stabilitet kommer att ta att uppnå för kandidatländerna om inte EU fungerar som en garant för den ekonomiska politiken. För de nuvarande EU-länderna är det knappast troligt att ökad handel med kommer att spela en speciellt stor roll för den ekonomiska tillväxten. Handeln kommer inte ens att på relativt lång sikt att bli tillräckligt omfattande för att ge upphov till mer betydande tillväxteffekter. Inte heller andra aspekter av utvidgningen kan förväntas ha några större effekter på tillväxten i de nuvarande EU-länderna. Däremot kan man inte bortse från att när de central- och östeuropeiska länderna växer, och därmed blir en mer betydande integrationspartner, kan tillväxteffekterna av utvidgningen öka något. Sammanfattning och slutkommentarer 213 11.6Budgeten, jordbruket och regionalpolitiken I EU:s budget dominerar utgifter för regional- och jordbrukspolitiken. Båda dessa har varit under debatt, och är sannerligen inte problemfria ens utan en utvidgning. Problemen förstärks emellertid av denna. Anled- ningen är att kandidatländerna är fattiga, och att jordbruket är viktigt i dessa länder. Kandidatländerna har så låg nationalinkomst att EU:s BNP per capita kommer att falla om samtliga blir med- lemmar. Den andel av befolkningen som sysslar med jordbruk motsvarar i kandidatländerna . Motsvarande andel i nuvarande EU är . I tidigare bedömningar hävdades därför att utvidgningen skulle tvinga fram stora förändringar av regional- och jordbrukspolitiken, för att kunna ta upp CÖEL som medlemmar. studier på detta område gör något annorlunda bedömningar. Det finns flera skäl till att bedömningarna av budgetkostnaderna förändrats. Det första är att både EU:s jordbruks- och regionalpolitik är under förändring. Genom den s.k. MacSharry-reformen närmade sig priserna på jordbruksprodukter världsmarknadspriserna, och ytterligare förändringar i denna riktning planeras av kommissionen i Agenda , även om dessa reformer innebär att budgetkostnaderna för utvidgningen kan komma att öka. Regionalpolitiken kommer också att förändras i viss grad enligt Agenda 2000. Det andra skälet till den förändrade bedömningen av kostnaderna för utvidgningen är att kommissionen planerar att göra vissa undantag för de nya medlemsländerna. Det anges t.ex. i Agenda att utgifterna för regionalpolitiken i kandidatländerna skall öka endast gradvis. Framför allt skall dock kostnaderna begränsas genom att de totala utgifterna för regionalpolitiken aldrig får överstiga av BNP i ett land. Eftersom utgifterna i många kandidatländer annars skulle överstiga detta nya tak med god marginal, innebär denna nya regel betydande be- sparingar. På det jordbrukspolitiska området kommer inte bönderna i CÖEL att få ta del av det direkta inkomststödet. Det tredje skälet till den förändrade bedömningen gäller kandidat- ländernas jordbruksproduktion. Denna föll dramatiskt efter 1989. prognoser antog att jordbruksproduktionen skulle återgå till tidigare nivåer relativt snabbt, men detta verkar nu vara en orealistisk bedömning, åtminstone på medellång sikt. En anledning till detta är att privatiseringen av jordbruksmark gett upphov till en ineffektiv produktionsstruktur, karaktäriserad av alltför små enheter. 214 Sammanfattning och slutkommentarer Vi anser därför inte att det är nödvändigt att drastiskt reformera jordbruks- eller regionalpolitiken för att kunna genomföra utvidgningen. Däremot skulle processen underlättas av en reformering av i synnerhet jordbrukspolitiken. Budgeteffekter måste också särskiljas från effektivitetseffekter. Den gemensamma jordbrukspolitiken är otvetydigt förknippad med låg effektivitet. En reformering av jordbrukspolitiken skulle därmed vara klart positiv ur en effektivitetssynpunkt, och skulle leda till betydande välfärdsvinster både i de nuvarande EU-länderna och i de central- och östeuropeiska länderna. På lång sikt tror vi också att mer grundläggande förändringar av jordbrukspolitiken blir nödvändiga också av andra skäl. Kommissionens förslag om att bönderna i kandidatländerna vid inträde i unionen inte skulle få tillgång till direkt inkomststöd skulle antagligen inte hålla på . När väl de nya medlemmarna blivit integrerade och fått makt i unionen kommer de att kräva att de också får ta del av det direkta inkomststödet. Det finns därför en betydande risk för att utgifterna för jordbruksstödet på lite kan öka, och att det kan bli svårt att behålla budgetramarna på av unionens totala BNI. Också på kort sikt finns det emellertid orosmoln på det jordbruks- politiska området. Ökningen av den central- och östeuropeiska jord- brukspolitiken, som införandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i de central- och östeuropeiska länderna (som t.ex. ) innebär, kan komma att få negativa miljöeffekter, som också kan drabba andra EU- länder, i synnerhet . Man kan också ifrågasätta om inte flera medlemsländer, däribland och , kommer att motsätta sig även de relativt små förändringar av jordbrukspolitiken som kommissionen föreslår. Vidare kan de höga livsmedelspriserna, som blir en följd av införandet av CAP, att få klart negativa fördelningspolitiska effekter i kandidatländerna. Även på det regionalpolitiska området kan det bli svårt att genomföra de förändringar som kommissionen föreslår. Eftersom den genomsnitt- liga inkomsten i unionen kommer att falla betydligt när de nya länderna tas upp som medlemmar, förlorar en hel del regioner i det s.k. Mål 1 stödet. Sydeuropeiska länder som och kan komma att motsätta sig detta. Vår slutsats är att man på kort sikt kan klara utvidgningen av EU till Central och utan alltför stora budgeteffekter. Utan rela- tivt långtgående förändringar av regional- och jordbrukspolitiken kan emellertid budgetkostnaderna på lite sikt komma att öka. Än viktigare är de negativa samhällsekonomiska effekter, som i synnerhet den gemen- samma jordbrukspolitiken resulterar i. Sammanfattning och slutkommentarer 215 Vi anser emellertid att den i detta skede inte bör ställa för stora krav på en reformering av jordbrukspolitiken. Eftersom de länder som vill behålla CAP i dess nuvarande form generellt inte anser att utvidgningen är en speciellt viktig fråga (t.ex. ), riskerar krav på jordbruksreformer att fördröja utvidgningen. Rimligtvis måste utvidgningen vara av större vikt än de samhällsekonomiska förluster som CAP ger upphov till. Kapitel 9 ägnades åt en relativt kort analys av EMU och utvidgningen. Anledningen till detta är att den s.k. gjort en mycket bra genomgång av den allmänna teorin för valutaunioner. EMU-frågan är i sig mycket komplex. Det är därför knappast förvånande att frågan om EMU och utvidgningen också är komplicerad och omfattar ett antal olika aspekter. Tanken om en gemensam europeisk valuta har inte bara ekonomiska dimensioner. De politiska aspekterna är också mycket viktiga, kanske än viktigare än de rent ekonomiska. I synnerhet kan införandet av en gemensam valuta få politiska effekter i . I utredningen begränsar vi oss dock enbart till en diskussion av de ekonomiska effekterna av EMU. De mikroekonomiska vinsterna av en gemensam valuta är entydiga, men empiriska studier tyder på att vinsterna ändå i kvantitativ mening är begränsade, och endast uppgår t ill några promille av de nuvarande EU- ländernas BNP. Det är emellertid inte omöjligt att effektivitetsvinsterna blir något större i kandidatländerna. Orsaken är att transaktionskost- naderna kan förväntas bli högre i kandidatländerna, eftersom det finansiella systemet där är relativt outvecklat. Detta kan möjligtvis också öka kostnaderna för terminssäkring. Slutligen verkar det troligt att riskpremiens påverkan på räntenivån är mer betydande i kandidat- länderna. Orsaken är den osäkerhet runt makropolitiken som vanligtvis finns i kandidatländerna. Utredningens bedömning är emellertid också att de potentiella riskerna med EMU är betydligt större för kandidatländerna. Kandidat- ländernas industristruktur är olik den i de nuvarande medlemsländerna. Vi vet inte heller vilka förändringar i kandidatländernas industristruktur som kommer att ske . Dessa kan bli ganska dramatiska. Vår bedömning är att det i kandidatländerna knappast går att förlita sig enbart på löneflexibilitet och mobilitet för att klara anpassningar till asymmetriska chocker och till situationer med förändrad industri- struktur. 216 Sammanfattning och slutkommentarer Det vore därför alltför riskfyllt att inom överskådlig tid inkludera kandidatländerna i EMU. Riskerna gäller inte enbart utvecklingen i kandidatländerna. Även för de nuvarande medlemsländerna skulle EMU- projektet kunna bli mer riskfyllt. Utredningen delar därför den be- dömning som kommissionen i Agenda gör om att det inom över- skådlig tid inte är lämpligt att kandidatländerna också tar del i EMU. Vi tror inte heller att det är lämpligt med fasta växelkurser i de central- och östeuropeiska länderna, eftersom för- ändringar i de nominella växelkurserna kan vara nödvändiga för att man skall anpassa sig till de förändringar som är förknippade med transitionen och den ökande integrationen med . 11.8Ekonomisk politik och politisk ekonomi i kandidatländerna Detta avsnitt ägnas åt att beskriva det ekonomiska läget i kandidat- länderna, och åt att diskutera hur den ekonomiska politiken i dessa länder kan komma att utvecklas med och utan ett EU-medlemskap. Vår utgångspunkt är de s.k. utvärderingar, avier, som kommissionen lade fram . Kommissionens utvärdering b yggde på de s.k. Köpenhamnskriterierna som villkor för medlemskap. Kriterierna är upp- delade i politiska och ekonomiska villkor. De ekonomiska villkoren kan i sin tur delas in i ett antal mer specifika kriterier. Dessa är av tre typer. Det första är att kandidatländerna ska vara marknadsekonomier. Det andra att länderna har en förmåga att kunna konkurrera på den inre marknaden. För det tredje krävs en förmåga att kunna anpassa sig till den inre marknadens regelverk. Medan det första och det tredje kriteriet är rimliga går detta inte att avgöra om kriteriet som bygger på förmågan att kunna konkurrera på den inre marknaden är rimligt. Ett centralt tema i nationalekonomi är teorin om komparativa fördelar. Från denna teori är det uppenbart att alla länder har komparativa fördelar i någon form av produktion och därmed, vid rätt växelkurs, kommer att kunna konkurrera i en situation med frihandel, alldeles oberoende av produktivitetsnivån. Eftersom det andra kriteriet, om förmåga att konkurrera på den inre marknaden, bygger på en miss uppfattning, kan knappast nå gon bedöm- ning av kommissionens skrivningar på denna punkt göras. Utvärderingen av hur långt länderna har kommit i sin strävan att bli marknads- ekonomier verkar emellertid rimlig. I avierna bedöms fem länder redan vara väl fungerande marknadsekonomier. Dessa är , , , och . Steget efter bedöms vara.