sou · GLB3114 · 1998-01-01 00:00:00 — Institutioner i förändring och könsmaktens framtid Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män 1997 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar , Offentliga Publikationer, på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: Telefon: Tryck: Gotab, 1997 Till statsrådet och chefen för s- marknadsdepartementet Genom direktiv 1994:102 beslutades att tillsätta en särskild utredare för att kartlägga och analysera fördel - ningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. , till utredare. Utredningen har antagit namnet Kvinno- maktutredningen. tillkallades såsom vetenskapliga experter , professor i sociologi vid , . , FD och universitetslektor vid i Ö rebro, , professor i nationalekonomi vid , , docent i företagsekonomi och biträdande professor vid tema Teknik och social förändring vid samt , professor i arbetsmarknadspolitik vid . Sekreterare i utredningen har varit , universitetslektor i nationalekonomi och docent vid tema Teknik och social förändring vid , och biträdande sekreterare . Inom ramen för publiceras ett antal monografier och antologier. Experterna har i egenskap av redaktörer och monografiförfattare svarat för urval och utformning av de olika skrifterna, medan de enskilda artikelförfattarna ansvarar för innehållet i sina egna bidrag. Experter och artikelförfattare har arbetat under vetenskaplig självständighet. Utredningsarbetet skall vara klart före . Skrifter publiceras dock successivt. Föreliggande skrift, Styrsystem och jämställdhet. institutioner i förändring och könsmaktens framtid, utgör en av rapporterna i delprojektet och välfärdsstaten. Redaktör är . . Institutioner i förändring och jämställdhetens framtid . JÓ NASDÓ TTIR Ekonomisk politik: ett manligt maktområde i Kön, makt, organisation och ekonomi i svenska kommuner. Omsorgens organisering och jämlikheten mellan könen Handlingssystem, makt och frigörelse?– en rättssociologisk studie av normativa uppfattningar hos kvinnor och män Män som hindrar och män som främjar jämställdhetsarbete Jämlikhetslogiken i EG-rätten. En feministisk analys av kvoteringsmålet Kalanke. Att arbeta, att äga, att bidra. Institutioner i förändring och jämställdhetens framtid . JÓ NASDÓ TTIR The power of earning is essential to the dignity of a woman if she has no independent property (J. S. ,The Subjection of Women, 1869).1 Att reducera allt till enbart ekonomiska orsaker är på inget sätt uttömmande inom något kulturområde, det gäller även de ekonomiska processernas område (M. ,Samhällsveten- skapernas objektivitet, 1904/1977). Frågan som denna artikelsamling avser att belysa gäller de politisk- institutionella förutsättningarna för att jämställda förhållanden i allmänhet mellan könen och ekonomisk jämställdhet i synnerhet skall kunna realiseras vidare i . är särskilt inriktad på ekonomi, på fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Ekonomisk makt och ekonomiska resurser regleras och fördelas i och genom flera olika institutionella ordningar, s.k. styrsystem, dvs. genom marknader och inom företagshierarkier, i förhandlingar mellan partsintressen, även inom familjen, men också och inte minst genom det politiska styrsy- temet, staten.2 Att vi här riktar in oss på jämställdhetens politisk- 1I den nya svenska översättningen (1995) av Mills feministiska klassiker finns motsvarande mening på s. 52. Särskilt med tanke på sammanhanget har jag valt att använda ursprungsformuleringen (den makt som den egna förtjänsten/lönen ger etc.) eftersom den svenska översättningen gör meningen lite tillplattad. Den lyder: Möjligheten att tjäna pengar är avgörande för kvinnans värdighet om hon inte har en egen förmögenhet. 2Se flera kommande arbeten, knutna till denna utredning, som belyser den ekonomiska makt- och resursfördelning mellan könen som sker t.ex. via de olika transfereringssystemen, genom lönesättningen, inom familjen. Närmast knuten till den föreliggande bokens tema är antologin,Ljusnande framtid eller ett långt farväl? institutionella förutsättningar beror på att det är gentemot samhällets politiska system, staten, som de sociala rörelser och organisationer som drivit kvinnointressen och krav på reell jämställdhet främst har agerat. Och det är i och genom statens olika delar – dess demokra- tiskt/lagstiftande, dess byråkratiskt/verkställande samt dess rättskipan- de/dömande apparater – som jämställdhetskraven har haft viss framgång. Det är i och genom statens sammansatta styrsystem som kvinnorörelsens politisering av det personliga i störst utsträckning har institutionaliserats3, också och särskilt när problemen gällt könens skilda villkor i arbetslivet och de ekonomiska existensvillkoren i stort. Att denna bok är inriktad på de politisk-institutionella förutsätt- ningarna för jämställdhet – i stället för att enbart titta på vad som uppnåtts i hela den jämställdhetsrelevanta fördelningspolitiken samt peka på vägar att komma vidare – beror på att så stora samhällsför- ändringar pågår i och övriga världen, också i och mellan de politiska institutionerna. Det är ingen överdrift att säga att hela den svenska samhällsbygg- naden är stadd i förvandling. Inte minst har statsorganisationen och hela den offentliga sektorn genomgått och genomgår alltjämt svårgrip- bara förändringar. Relationerna mellan lokala/kommunala, nationella och övernationella nivåer har – bl.a. i och med inträdet i EU – förändrats drastiskt vad gäller formellt beslutsfattande och ansvar. Förhållandet privat/offentligt har också ändrats och gränser luckrats upp på ett sätt som är svårt att överblicka. flyter nu gränserna mellan ekonomi och politik, både i praktiken och i begrep- pens värld, på ett sätt som knappast förkommit tidigare i modern tid.4 Det är således inte självklart att de omständigheter finns kvar, som gjort det möjligt, tom ur flera olika synvinklar önskvärt, att driva den typ av jämställdhetspolitik som varit fallet i . Förändrade institutionella omständigheter innebär inte Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning, red av . 3För det kanske bästa, för den skull inte bristfria, försöket att presentera olika feministiska statsteorier och även utveckla en egen, se Franzway, Court och (1989) samt (1990). 4Bland avantgardet i diskussionerna om politikens förändringar förutspås politiken vara på väg ut ur tiden så att det tjugoförsta århundradet blir för människorna ett liv efter politiken (Mulgan, red, 1997, Life After Politics) eller också antas det politiska på nytt vara på väg att uppfinnas (, 1993/1996, Att uppfinna det politiska). En lång rad mer konkreta studier föreligger om följderna för nationalsta- ternas allmänpolitiska och särskilt ekonomisk-politiska handlingsmöjligheter, av det ökade transnationella företagandet och av världskapitalismens stärkta ställning vilket innebär delvis nya former för kapitalets beroende av just nationalstaten. För ett par exempel, se Political Studies (1994), Special Issue: Contemporary Crisis of the Nation State? och och (1996) States Against Markets. The Limits of Globalization. nödvändigtvis att förutsättningarna för jämställdhet blir sämre; de kan bli bättre. Poängen är att de har blivit eller håller på att bli väsentligt annorlunda. Vad jag vill lyfta fram är att det svenska politiska systemets demokratiska, byråkratiska (den offentliga förvaltningen) och rättsliga institutioner som, trots sina begränsningar, utgjort de maktinstrument i och genom vilka de mångfacetterade könsmotsät- ningarna kunnat politiseras, nu inte är samma slags institutioner som de var för 20–då kvinnors politiska mobilisering på nytt kom i gång i . Att vi här riktar in oss på de politisk-institutionella förutsättningar- na för jämställdheten och inte i första hand på individers och gruppers egenskaper eller attityder, hänger också samman med de tidigare nämnda samhällsförändringarna. Dessa antas delvis beröra själva de centrala samhällsinstitutionernas beskaffenhet, att kanske särskilt nationalstaterna men även de olika marknaderna – inklusive de parter som träffas där – genomgår konstitutiva omvandlingar. Och när förändringarna och den sociala dynamiken mer handlar om brott i de institutionaliserade fundamenten (faktiska eller eftersträvade system- skiften) än om olika gruppers varierande förhållanden till de akti- viteter och värden som institutionerna reglerar, bör institutioner gå före individer/grupper i analysen. Institutioner snarare än individer står nu också mycket centralt i den samhällsvetenskapliga forskningen. Det starka uppsvinget internatio- nellt för institutionalistiska ansatser5, på bekostnad av sådana där antingen individer (individers egenskaper, beteende eller resurser) eller (mer eller mindre rigida) strukturer står i centrum, måste ses mot bakgrund av alla de olika mer eller mindre världsomspännande förändringsprocesserna.6 5Ett exempel med en viss bredd är (ed.) (1996)The Theory of Institutional Design. I inledningskapitlet behandlar Goodin nyinstitutionalistiska ansatser i flera samhällsvetenskapliga discipliner (historia, sociologi, ekonomi och statskunskap) samt även som ett mer generellt tema inom samhällsteori, vetenskap- filosofi och normativ politisk filosofi. 6För att konkretisera något, avser jag flera olika processer och former för förändringar. Jag har nämnt förändringsprocesser inom , i relationer utåt, och liknande i andra jämförbara länder. I dessa förändringar kan olika värden urskiljas som bryts mot varandra och som drivs, accepteras eller motarbetas av olika mer eller mindre klart urskiljbara intressenter med olika grad och art av makt bakom sig. Vidare avser jag både de revolutionära omvandlingarna (som t. ex. de östeuropeiska staternas sammanbrott) som i sin plötslighet knappast var förutsedda eller ens avsedda såsom de blev, och också de storskaliga sociala uppbyggnader och ombyggnader (som t. ex. det fortsatta EU-bygget, som nydaningen av Ö steuropa, strukturförändringarna i osv.) som är avsedda och planmässigt genomdrivna - en annan sak är sedan om resultatet blir annorlunda än det avsedda. I denna artikelsamling presenteras givetvis ingen heltäckande un- dersökning av hur förutsättningarna för fortsatt jämställdhetspolitik ser ut i , eller i och genom vilka institutioner framtidens kvinnopo- litiska intressen bör drivas för att ha reell framgång. För detta skulle krävas flera stora forskningsprojekt. De olika bidragen i denna bok gör vissa nedslag på skilda politisk-organisatoriska nivåer (den kommuna- la, nationella och övernationella nivån) samt i statsorganisationens olika delinstitutioner och aktiviteter (kommunerna, , EG- domstolen). En sammanfattande fråga kan sägas vara: Hur ser villkoren ut för och hur agerar de förtroendevalda, de verkställande samt rättens aktörer i sina respektive institutionella sammanhang på det lokala, nationella och övernationella planet – när det gäller fortsatta möjligheter till att göra landet jämställt7? Vidare, vilka olika förut- sättningar skapas härigenom för kvinnor och män att ekonomiskt och i övrigt kunna (välja att) leva jämställt? Vissa kapitel (särskilt kapitel 8) behandlar mer specifikt än vad de andra gör de teoretiska och ideologiska brytningar kring politik och ekonomi, makt och kön, som kan urskiljas i den svenska och den internationella debatten. Det gäller vissa diskurser som dels handlar om, men också kan sägas ingå i, de förutsättningar som boken vill diskutera. I resten av denna inledning preciserar jag först begreppen styr- system och institution som använts odefinierade. Därefter diskuterar jag lite närmare några saker som antytts i resonemanget ovan; dels gäller det de politiska referensramarna för kvinnomaktu- redningens forskningsuppgift dels vill jag lyfta fram och problematise- ra frågan om det ekonomiska oberoendets betydelse för jämställdheten. Slutligen presenterar jag kort bokens övriga innehåll. Syftet är att ge en bild, om än grov och ofullständig, av förutsättningarna för att framgent kunna använda statsorganisationens olika delar för att realisera ett jämställt samhälle i . 2 Styrsystem och institutioner Jag har ovan lite lösligt använt termen styrsystem över olika sociala maktordningar, som staten, marknaden, familjen m.m. En motsvarande term som har en framträdande plats i utredningsdirektiven är regelsystem. Innebörden anges som regler som styr människors handlande, och härigenom lyfts fram ett institutionalistiskt synsätt liknande det som formulerades men inte användes i någon större 7 Citatet anspelar på boktiteln landet jämställt, se , , (1995). utsträckning (se Å mark, 1994:222f) i den förra maktutredningen. Det gäller synen att mycket av maktutövningen i ett samhälle äger rum inom bestämda regelsystem (Kommittédirektiv 1994:102 s. 2). Den fortsatta användningen av ordet regelsystem i direktivtext framstår dock som något snäv. Associationerna kan gå till enbart konkreta regler och formella lagar snarare än till en mer generell och analytiskt användbar ansats. Det är bl.a. med tanke på detta som jag valt att hellre använda ordet styrsystem, vilket då för mig är synonymt med regelsystem i en vidare mening. Den snävare innebörden i regelsystem ryms också inom den mer generella betydelse som ordet ges i den text (den förra maktutredningens slutrapport) som det närmast är hämtat från. Regelsystem används där i bemärkelsen institutionaliserade ordningar, samhällets / / konstitution i vid mening och liknande (SOU 1990: 44, s 20). Ytterligare ord som uttrycker ungefär samma sak som de två ovan nämnda är social koordination och koordinationsmodeller. Ä ven den nu så populära termen regim verkar ha i stort sett samma analytiska användningsområde.9 Ordet styrning (på engelska governance eller steering) är ännu ett uttryck som hänger samman med denna aktuella och något vildvuxna, institutionsoriente- rade terminologi. Det som förenar verkar vara behovet av att proble- matisera och analytiskt försöka få grepp om den pågående omvand- lingen av de relativt stabila politiska, ekonomiska och ideologiska maktordningarna i världen, eftersom dessa – de sociala formerna för produktionen av avsedda effekter (, 1938/1975:25) eller för att kunna handla och uppnå mål (, 1989:229) – är under omstöpning. Viktigare än vilket ord som används är att styrsystem här avser: olika slag av institutionella arrangemang, även kombinationer av olika sådana, i vilka särskilda sociala uppgifter /som måste lösas/ ordnas enligt i grunden olika regulativa principer (rationalitetsprinciper) samt genom vilka makt – inklusive maktsubjekten – formeras och utövas. Institutionsbegreppet bör då i enlighet härmed definitionsmässigt omfatta makt. En klassisk sociologisk sådan kan med fördel hämtas 8Se t.ex. m.fl. (red) (1991). 9Jfr t. ex. regimbegreppets användning i välfärdsstatsforskningen (välfärdsregimer) samt också den s.k. regimteorin som vunnit utbredning i urbanforskningen och som där har ersatt eller avses komplettera tidigare maktteoretiska ansatser som den om lokala makteliter. 10I sin granskning av hur governance använts i de senaste årens brittiska diskussion finner (1996) minst sex olika bemärkelser: 1) den minimala staten, 2) korporativ styrning, 3) the new public management, 4) god styrning, 5) socialt självreglerande system och 6) självorganiserande nätverk. 11Jfr definition av institution (1983:5). från (1968:182). En institution är ett medel som sätter makt bakom värden (a device for backing values with power). I institutionella förändringsprocesser kan således, som nämndes ovan, olika värden – som t.ex. jämställdhet – urskiljas som bryts mot varandra; dessa värden omfattas/accepteras, drivs eller motarbetas av olika mer eller mindre klart urskiljbara intressenter med olika grad och art av makt bakom sig. Att tala om sociala sammanhang som styrsystem eller liknande, vilka ordnar sociala relationer och aktiviteter enligt vissa regulativa principer, rationaliteter eller koordinationsmekanismer, är ett sätt att kunna tala i enkla termer om något så komplext som mänskliga samhällens funktionssätt, om just samhällsordningen. Forskningsupp- giften i kvinnomaktutredningen – för nu att spetsformulera saken något – är att undersöka hur det står till med försöken att för jämställdhetens syften störa den rådande (ekonomiska) ordningen. Vad har försöken att förstöra den seglivade mansdominerade samhällsordningen lett till och hur kan den störas/förändras ytterligare? Med andra ord, hur ser förutsättningarna ut i för att jämställdhet som aktivt omfattat värde kan realiseras och bli bestående – dvs. kan institutio- naliseras – inom alla väsentliga områden i livet (se nedan). Ty styrsystemansatsen erbjuder också ett sätt att kunna tala förenklat om olika samhällsordningars föränderlighet, om variabiliteten och rum. Om ett strategiskt aktörsperspektiv lyfts fram blir det ordningar- nas förändringsbarhet som aktualiseras. Mycket av intresset, bland såväl samhällsvetare som samhällsdebattörer, för att tänka och tala om hela samhällens grundläggande institutioner i termer av styrsysteman- satser eller koordinationsmodeller präglas uppenbarligen av resultatin- riktning och olika slags strategiska maktperspektiv. Ingripandemotivet kan handla om det klassiskt konservativa, att förändra för att bevara; eller det kan avse förändring för att förstöra för att nyskapa – en syn på social förändring som är utbredd , kanske särskilt på nyliberalt håll. Det förenklade talet om de olika styrsystemen och koordinations- principerna kan emellertid också bli ganska grovt missvisande. Det är t.ex. vanligt, särskilt bland ekonomer, att räkna familjen eller hushållet som ett av tre institutionaliserade sammanhang i vilka människor får sin ekonomiska utkomst tryggad. De övriga två är då anställning i lönearbete eller egenföretagande (marknaden) och de sociala välfärdssystemen (staten). I kvinnomaktutredningen ses familjen som ett särskilt ekonomiskt regelsystem; dvs. som en institution där en viss ekonomisk makt- och resursfördelning äger rum. Detta är en viktig markering i förhållande till det traditionella ekonomiska hushållstän- kandet, där maktrelationer inte varit aktuella. Och visst är det fullt rimligt att se familjen som ett särskilt styr- eller regelsystem där bl.a. ekonomiska resurser regleras och fördelas. Det som inte är rimligt är att se familjen som en försörjningskälla, underförstått likvärdig med de två andra. Detta skulle innebära att inkomster av lönearbete (eller av kapital) och/eller av allmänna medel via staten är – för människor i allmänhet – utbytbara mot försörjning inom familjen. I nutidens utpräglade lönearbetssamhällen, inklusive de blandade löne- och socialförsäkringssamhällen som det svenska, är tvärtom tillgången till ekonomiska resurser i familjen helt avhängig av att dessa resurser kommer in från en eller båda av de två andra systemen. Om vi således talar om ekonomisk makt i familjen utan att klargöra skillnaden ovan så finns det risk att vi bäddar för en del konstiga resultat. Då tänker jag bl.a. på referenspunkten samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende som fixerades ovan. Om ekonomisk makt definieras som någonting kontextlöst och enhetligt, skulle en kvinna (eller hypotetiskt sett även en man) utan egen inkomst, eller tillgång i egen rätt till andra försörjningstillräckliga medel, kunna ha avsevärd makt över familjens gemensamma tillgångar, liksom över reglerna för hur dessa spenderas, och vara helt beroende av – inte bara makens/sambons inkomst utan därtill dennes goda vilja och medgivan- de. En klart missvisande uppfattning om det styrsystem som brukar kallas marknaden förmedlas av att just tala om marknaden i singularis, som om t.ex. arbetsmarknaden och finansmarknaden hand- lade med samma slags saker. Konkret är det dock en sak att handla med och placera pengar på börsen och en helt annan att handla med och placera människor på arbetsmarknaden. Det kanske mest missvisande med att låta Marknaden och dess i princip fritt konkurre- rande aktörer framstå som ett representativt uttryck för allt som har med (det privata) näringslivet att göra, är att själva produktionens institutioner, företagen, med sina ofta mycket stränga interna hierarki- er, osynliggörs och oviktiggörs. Ytterligare en förenkling som lätt blir en vrångbild, är det när staten eller politiken framställs som en enhetlig maktordning, oftast då som hierarki rätt och slätt.12 Vad som händer är att den politiska demokratin som en särskild institutionaliserad maktordning, som en typ av basic processes (, 1974:X)13 för auktoritativ styrning av olika 12Så är t.ex. fallet i m.fl. (red) (1991) Markets, . The Coordination of Social Life; samt även i (se noten 8 ovan) artikel, The New Governance: Governing without Government 13I den pluralistiska teoritradition som här skriver används ordet poliarki (polyarchy) i stället för demokrati. Poliarki avser den konkret realiserbara formen av demokrati. samfälligheter, tenderar att försvinna ur bilden. Sättet att tala om staten blir raka motsatsen till det tidigare vanliga, och även det missvisande, när den sammansatta statsorganisationen betecknades som Demokratin rätt och slätt. En annan sorts vrångbild skapas när den politiska demokratin återuppfinns på så sätt att den framställs som liktydig med marknaden; och marknaden då gärna som en generell koordinationsmodell för allt individbeteende. 3 Forskningsfrågornas politiska referenspunkter Av direktiven framgår att beslutet att tillsätta en kvinnomakt- utredning med fokus på ekonomi är sprunget ur en bredare kontext. Bakgrunden är den mer generella svenska jämställdhetspolitiken där målet är delad makt /och/ delat ansvar /mellan kvinnor och män/ inom alla väsentliga områden i livet och där ett av delmålen är att det skall finnas samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende (Kommittédirektiv 1994:102, sid 1). Ovanstående innebär, enligt min läsning, att det jämställdhetspoli- tiska delmålet: samma reella möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende, utgör något av en fast punkt till vilken forskningsfrågornas relevans kan och bör relateras. En överordnad referenspunkt kan då sägas vara det mer generella målet: att kvinnor- nas samhälleliga maktställning i allmänhet och deras ekonomiska resurser och makt i synnerhet skall kunna stärkas. Den forskning som efterlyses förväntas således ge ett kunskapsmässigt underlag till att en framgångsrik jämställdhetspolitik skall fortsättningsvis kunna föras och genomföras i inom alla väsentliga områden i livet. Det bör tilläggas att politik/jämställdhetspolitik inte enbart behöver avse den aktivitet som äger rum i regering, riksdag, kommunala organ osv. utan kan också avse praktiskt taget alla andra (könspolitiska) sammanhang där kvinnor och män verkar, samverkar eller strider om jämställdhetens realisering. Vi lever våra liv som kön i alla de olika sociala ordningar vi skapar och låter växa fram, och socialt betingade könsmotsättningar och potentiellt öppna könskonflikter finns – har institutionaliserats inom och även i förbindelserna mellan – alla dessa ordningar. Syftet med att lyfta fram det etablerade politiska styrsyste- met alias staten som det huvudsakliga fält där könspolitiska intressen institutionaliserats, är inte att idealisera staten som en tidlös väsens- frände till kvinnor eller feminismen. Syftet är att understryka det sammansatta politiska systemets betydelse och här och , för jämställdhetens möjligheter och eventuella bakslag; samt och inte minst att betona vikten av att undersöka förändringar i dessa avseenden, både inom staten (inompolitiska, inombyråkratiska och inomrättsliga) och i dess s.k. externa relationer, dvs.