sou · GLB3157d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Eftersom barnantalet sjunker menar kommittén att det skulle vara möjligt att öka tillgängligheten till förskola för barn som inte har plats i förskolan. Kommittén menar att det är angeläget att förskolan blir en förskola för alla barn, vars föräldrar så önskar, genom att förslagsvis genomföra detta årskull för årskull. föreslår att lagstiftningen ändras så att arbetslösa föräldrars barn jämställs med förvärvsarbetande när det gäller kommu- nens skyldighet att anordna plats. motiverar sitt ställ- ningstagande med att: Barnomsorgen har byggts ut med höga födelsetal. är babyboomens barn på väg att lämna förskolan. De lämnar gott om plats ef- ter sig. Kostnaden för barnomsorgen kommer att sjunka. Enligt våra beräk- ningar kommer personalkostnaderna i förskolan att vara i storleksordningen två-tre miljarder lägre än vad de är . En ändrad lagstiftning skulle bromsa minskningen med en halv miljard . Dessa kostnadsberäkningar som utgår ifrån antalet anställda i daghem och familjedaghem och som enligt beräkningar mot- svarar en kostnad om 450 - torde vara en god investe- ring, för att barn till arbetslösa föräldrar inte skall behöva vara utanför barnomsorgen. Vidare menar kommitten att förskolan har en mycket viktig betydel- se för barns möjlighet till tvåspråkighet. Barn med annat modersmål än svenska får unika möjligheter till en grundläggande god tvåspråkighet. Tillsammans med andra barn och vuxna får barnen i förskolan på ett naturligt sätt i lek och lärande kontakt med – och träning i – sitt andra språk. I förskolans pedagogiska verksamhet får barnen redan från tidig ål- der pröva och utforska sin omvärld för ett gott växande och lärande. Vi anser att det är mycket viktigt att barnen, åren före de skall börja i förskola för sexåringar, har möjlighet att delta i en organiserad och 269Socialstyrelsens rapport (1995-1997): "EGR¤NSAD BARNOMSORG "OCH F¶R¤LDRALEDIGA I BARNOMSORGEN 270Begler, A.M. & , U (). DN- debatt 3¤MRE DAGIS F¶R ARBETSL¶SAS BARN planerad pedagogisk verksamhet som leds av professionell personal. Därför bör förskolan bli tillgänglig för alla barn. Detta är en investering för samhället och för det enskilda barnet på dess väg in . 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN 179 Kommittén har haft i uppdrag att utarbeta förslag till måldokument för den pedagogiska verksamheten i förskolan samt att göra en översyn av skollagen. Kommittén har under arbetets gång konstaterat att det finns ett starkt behov av en total översyn av skollagstiftningen. Det har inte varit möjligt att under kommittén begränsade tid göra en sådan total genomlysning av regelverket. Kommittén har stått inför alternativen att antigen föra in förskola och fritidshem under samma former av regle- ring som skolan har, eller att avvakta med ytterligare regleringar för förskolans del, utöver de som redan föreslagits i propo- sitionen 1997/98:6 (Förskoleklass och andra skollagsfrågor). Kommit- tén har tagit ställning för att föra över skolans reglering till förskola och fritidshem. Min uppfattning är att det hade varit mer lämpligt att avvakta ytter- ligare reglering av denna verksamhet. Den detaljreglering som finns i skollagen är inte lämplig för för- skola och fritidshem som utvecklat sin verksamhet genom målstyrning och ramlagstiftning. Skollagstiftningen innehåller regler bl a om hur kommunen skall organisera sin verksamhet, vilket inte kan betraktas som ett rimligt sätt att styra förskolan. Ett konkret exempel på detta är reglerna om rektorns kompetens och ansvarsområ- de. Barnomsorgen har kunnat utvecklats och fungerat utan en sådan detaljreglering. Förslaget om en ny läroplan för förskolan är ett stort steg i rätt riktning och kommittén borde därutöver ha avstått från ytterligare reglering av verksamheten. 180 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN Särskilt yttrande av , Frågan om integration mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg är viktig ur flera aspekter, bl.a. välfärdspolitiska. Syftet med utredningen är att undanröja eventuella hinder för, samt påskynda och underlätta den integration av verksamheterna som redan inletts i landets kommu- ner. Till grund för kommitténs arbete ligger ett tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om och kommittén har sålunda haft ett omfattande uppdrag att utföra på . Det finns ett antal punkter där jag anser att kommittén inte följt dessa direktiv och att utredningen därmed i vissa avseenden är ofullständig. Enligt direktiven har kommittén till uppgift att överväga om... för- skolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom samt att utarbeta förslag till måldokument för den pedagogiska verksamheten i förskolan. Jag menar att kommittén borde ha övervägt, dvs. prövat och analyserat för- och nackdelar med, alter- nativ till reglering av förskoleverksamheten i skollagen. Kommittén borde tydligare ha visat att den föreslagna regleringen av verksamheten i skollagen och förslaget till måldokument faktiskt kan bidra till en ökad kvalitet och ett förbättrat resultat i verksamheten. Flera av de problem som finns i detta avseende lyfter kommittén själv fram. Som exempel kan nämnas: ·att portalparagrafen för barn och ungdom i skollagens 1 kap till sin helhet inte kan gälla förskolan (kap 6), ·att kommittén menar att det är svårt att finna ett lämpligt sätt att inarbeta bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i skollagen (kap 6), ·att kommittén på flera punkter anser att en översyn av skollagen behöver göras (kap 6) samt ·att kommittén anser att reglering av ledningsfunktionen i ett mål- och resultatstyrt system bör analyseras och prövas i samband med den av kommittén föreslagna översynen av skollagen (kap 6.) I direktiven står också att en utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att integrationen av förskola, skola och skolbarnsomsorg, som , skall ske utifrån de överväganden och med den utformning som enligt den lokala bedömningen anses vara bäst. Kommittén har därvid- lag inte motiverat varför den lägger ett förslag till utökad reglering av 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN 181 förskoleverksamheten genom läroplan och förändringar i skollagen i förhållande till dagens bestämmelser. Enligt kommittédirektiven skall utredningen följa regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om att pröva offentliga åtaganden. Om förslag lämnas som påverkar den kommunala sektorns verksamhet och ekonomi skall en bedömning göras av de kommunale- konomiska effekterna och om den s.k. finansieringsprincipen är till- lämplig. Kommitténs underlag brister när det gäller bedömning av ekonomiska konsekvenser. Det går inte att avgöra om förslagen innebär ambitionshöjningar för kommunerna och därmed ökade kostnader. Utifrån underlaget går det inte heller att uttala sig om finansiering- sprincipens tillämplighet. Detta gäller exempelvis huvudförslaget om en läroplan för förskolan (kap 5) samt förslagen om skolplan och lokal arbetsplan (kap 6.1.5). Eftersom kommittén inte har kostnadsbe- räknat förslagen har den inte följt det generella direktivet för offentliga åtaganden. I avsnittet om förskolan, barnen och framtiden (kap 7.5) lämnas visserligen inte något förslag, men kommittén för ett resonemang om möjligheterna till en ökad tillgänglighet till förskola för barn som inte har plats i förskolan. Ekonomiska aspekter har inte heller behand- lats tillfyllest i denna diskussion. Kommittén vill utnyttja en väntad behovsminskning som följer av demografiska förändringar och använda det utrymme som då uppstår för ett utökat åtagande. Detta är inte förenligt med den ovan nämnda finansieringsprincipen. Demografiskt betingade volymförändringar uppstår i de flesta verksamheter i kom- munerna. Inom t.ex. äldreomsorgen och kommer behov- sökningen till följd av de demografiska förändringarna att vara större än de minskade behov som kommer inom barnomsor- gen. 182 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN Särskilt yttrande av , De åtgärder som kommittén föreslagit i sitt betänkande syftar till att från central nivå ytterligare stimulera en integration mellan förskola, skola och skolbarnsomsorg. Åtgärderna kan vara ändamålsenliga men deras kostnadseffektivitet kan inte bedömas i och med att förslagens ekonomiska konsekvenser inte går att överblicka. Jag vill i detta yttran- de framhålla att utredningen därmed har väsentliga brister. Enligt direktiven till samtliga kommittéer att pröva offentliga åta- ganden så skall varje kommitté redovisa konsekvenserna av sina för- slag. Alla för en bedömning viktiga konsekvenser ska identifieras, kvantifieras och värderas. Både utgångsläge och förslag till förändring- ar skall också beskrivas i finansiella termer. Varje kommitté ska vidare visa hur förslag som innebär utgiftsökningar ska finansieras. Kommittén har i kapitel 7 lyft fram att vissa förslag, kan vara kost- nadsdrivande exempelvis införandet av en läroplan som en förordning, reglering av fortbildning, krav på utvärdering och kvalitetssäkring etc. Förslagen har dock inte kostnadsberäknats och en djupare ekonomisk analys saknas. Kommittén menar att man inom utredningens ram inte haft möjlighet att skaffa fram de uppgifter som behövts för en beräk- ning. Bedömningar görs ändå att kostnadsökningar kan uppstå men att de är ringa eller kortsiktiga. Kommittén har inte beskrivit annat än i mycket korta ordalag, hur man kommit fram till dessa slutsatser. Be- dömningarna är därmed svåra att granska och värdera. I avsnittet om förskolan, barnen och framtiden för kommittén vidare ett resonemang om att tillgängligheten till förskolan bör kunna öka eftersom födelsetalen har sjunkit. Jag menar att denna diskussion blir förenklad och kortsiktig sett ur ett finansieringspers- pektiv. En temporär volymminskning i en verksamhet kan för det första inte anses vara en fullgod finansiering för en varaktig ambitionshöj- ning. Födelsetalen är för det andra enbart en demografisk faktor som kommunerna har att väga in i planeringen av sina ekonomiska ramar. Lika viktigt är att utgå exempelvis från antalet barn i behov av grund- och gymnasieskola samt behovet av äldreomsorg. Det sistnämnda är ett exempel på behov som framöver kommer att öka. Jag menar sammantaget att kommitténs ekonomiska analys är otill- räcklig och att den inte följer de krav som anges i direktiven om pröv- ning av offentliga åtaganden. Om förslagen innebär en ambitionshöj- ning för kommunerna eller ej går därmed inte att avgöra. 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN 183 Särskilt yttrande av , Kommittén ser det som önskvärt att en mer genomgripande översyn av skollagen genomförs än vad det nu aktuella uppdraget medgivit och menar att den nu aktuella lagregleringen därför bör ses som en över- gångslösning i avvaktan på att en sådan översyn kan ske. Jag delar bedömningen att den tid kommittén haft till sitt förfogande varit kort i förhållande till uppdragets omfattning och instämmer i behovet av en fortsatt översyn. Mina uppfattningar avviker emellertid från kommit- téns ställningstanden på följande punkter. Kommittén föreslår att förskolan ska bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet. Detta innebär att även förskolan kommer att omfattas av skollagens första och andra kapitel och därmed bl a omfat- tas av skollagens bestämmelser om skyldighet att upprätta skolplan, om reglering av rektors ansvar och lärares behörighet och fortbildning. i skilda sammanhang framfört ser vi den slags detaljreglering som ett steg i fel riktning. Att den pågående integ- rationsprocessen mellan förskolan och skolan nu ska formellt bekräftas genom en gemensam lagstiftning får inte medföra att förskolan återgår till en detaljreglering man lämnat och som i praktiken lett till att förskolan genomgått en mycket positiv utveckling i riktning mot en mål- och resultatstyrd verksamhet. Den nu aktuella lagsamord- ningen måste ta intryck av förskolans utveckling och i stället inriktas på en motsvarande avreglering av skolan. statliga påbud om BARNOMSORGSPLANER ansågs obehövliga och övergavs då barnomsorgen blev föremål för en målstyrd lagstiftning. Det blev då målen i lagen i stället för påbud om planer, som blev styrverktyg för verksamhetens utveckling. För barnomsorgen, liksom för andra kommunala verksamheter, innehåller kommunallagen bestämmelser om att budgeten ska innehålla en plan för verksamheten. Avsaknaden av barnomsorgsplaner har inte lett till en försämrad måluppfyllelse inom förskolan. Den centrala REGLERINGEN AV REKTORS ANSVAR och uppgifter i skol- lagstiftningen och läroplan motiveras bl a med rättssäkerhetsskäl. Det är min uppfattning att en sådan reglering i själva verket kan få den rakt motsatta effekten. De befogenheter som en rektor har är med dagens ordning suveräna vilket bl a innebär att de inte kan överklagas. I all annan verksamhet är det kommunens politiska organisation 184 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN som har det yttersta ansvaret för verksamheten. Självfallet delegerar den politiska nämnden beslut till tjänstemän och tillsätter chefer som under nämnden har ett ansvar för ledningen av verksamheten. Med ansvaret entydigt samlat på den politiska nivån vidgas utrymmet för prövning av beslut. Det är min uppfattning att en sådan ordning också stärker den enskildes ställning och rättssäkerhet, något som är särskilt viktigt inom skolans verksamhet som inte bara är en rättighet utan också ett obligatorium. Också på denna punkt vill jag understryka att den utveckling ledarskapet inom förskolan genomgått knappast kan motivera en ökad reglering. Dagens förskolechefer fullgör generellt en mycket kvalificerad ledaruppgift. Kompetensen, engagemanget och förhållningssättet hos de yrkes- verksamma lärarna och förskollärarna är avgörande för en framgångs- rik verksamhet i skolan och barnomsorg. Även om utbildning förvisso måste tillmätas stor betydelse för det professionella arbetet är det min uppfattning att BEH¶RIGHETSBEST¤MMELSER av det slag som förekommer inom skolan är en rest av ett mycket gammalmodigt sätt att se på pro- fessionell utveckling. Jag menar att sådana behörighetsbestämmelser rent av bidrar till att motverka sitt eget syfte. För det första. Behörig- hetsbestämmelser hör ihop med monopolsystem och jag menar att sådana system förslappar snarare än utvecklar. För det andra. Behörighetsbestämmelser kopplade till monopol- utbildningar begränsar kommunernas möjligheter att anställa personer som på annat sätt förvärvat kompetens, engagemang och de andra kvalifikationer som krävs för att bidra till den utveckling av skolan som alla synes vara eniga om. Att släppa in personer från andra yr- kesområden som har ett intresse av att bidra till ungdomars lärande och som kanske på deltid, men kompletterande pedagogisk påfyllning, får ägna ett personligt engagemang åt lärandet av våra unga, bör vara en utveckling som främjas i stället för förhindras. Inom arbetsmarknaden i övrigt vidtas åtgärder i syfte att främja rörligheten i arbetslivet. Med vidgad erfarenhet tillåts människor att utvecklas och röra sig mellan arbeten av olika slag. Utformningen av behörighetsbestämmel- serna i skollagen gör det emellertid i det närmaste omöjligt för lärare att utan ny utbildning få önskvärd vidareutveckling ens inom skolan själv. En gång grundskollärare – alltid grundskollärare. Detta är i sig ett allvarligt avsteg från den , inom övriga sektorer, så brett omfattan- de synen på livslångt lärande. Från arbetsgivarsynpunkt förut- ser vi att införandet av behörighetsbestämmelser inom förskolan kan leda till att också andra yrkesgrupper strävar efter att på liknande sätt säkra en monopolställning inom sina yrkesområden. Sådana krav kan på olika sätt riktas till lagstiftaren men kan också drivas förhand- lingsvägen med åtföljande problematik för arbetsmarknadens parter. 2ESERVATION OCH S¤RSKILDA YTTRANDEN 185 Kommunerna strävar självfallet efter att få kompetens och kvalifice- rad personal. Förhållandena inom barnomsorgen är ett praktiskt och konkret uttryck för detta. Kommitténs ställningstaganden kring en ökad detaljreglering av barnomsorgen motiveras bl a med att om de vidtagna regleringarna inte införs blir det ingen skillnad jämfört med . Regleringen av rektors ställning motiveras med att man inledningsvis vill garantera den samordning som är nödvändig för en integration. Jag vill understryka att den integrering som pågår i merparten av landets kom- muner har utvecklats inom ramen för två helt skilda lagstiftningar. Att genom en samordning av lagstiftningarna återföra förskolan till ett otidsenligt regelsystem utgör ingen garanti för den fortsatta integre- ringen, kanske snarare tvärtom. Jag ansluter mig således inte till kommitténs ställningstagande om ökad detaljreglering på ovanstående punkter. Enligt min uppfattning bör en samordning i stället tillvarata det goda som den genomförda avregleringen inom förskolan inneburit. +ONSEKVENSER AV KOMMITT©NS ¶VERV¤GANDEN Någon analys av de ekonomiska konsekvenserna av kommitténs över- väganden har inte kunnat göras inom den tidsram som stått till förfo- gande. Detta är en brist som allvarligt försvårar möjligheten att bedöma förslagen. Utöver de faktorer kommittén själv uttrycker osäkerhet kring finns det andra omständigheter som borde belysts, bl a hur efterfrågan på barnomsorgens olika verksamhetsformer kan förväntas påverkas av att förskolan nu till skillnad från familjedaghem föreslås bli en skol- form. Kan föräldrar komma att hävda att familjedaghem inte är likvärdigt med förskolan. Vilka kostnader kan man förutse om detta blir fallet? Kommittén menar att förskolan bör bli tillgängligt för alla barn. Med hänvisning till att färre barn föddes jämfört med och 1990 menar kommittén att det borde vara möjligt att öka tillgänglig- heten till förskolan för ytterligare någon eller några årskullar barn. Utöver att denna ekvation bygger på högst kortsiktiga antaganden vill jag understryka att förskolan från kommunalekonomiskt perspektiv inte kan ses som en separat verksamhet. Att babyboomen nu lämnar barn- omsorgen innebär t ex att den istället förflyttas till för att efter nå gymnasiet. Med denna förflyttning följer också kostnaderna för verksamheten. Till detta ska läggas att kommitténs förslag att införa behörighetsbe- stämmelser för förskollärare i förlängningen också indirekt kan leda till kostnadsökningar för både kommunerna och samhället i stort. 186 "ILAGA SOU 1997:157 Pedagogisk verksamhet för barn och En kommitté tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till nytt måldo- kument för den pedagogiska verksamheten för barn och ungdom i åldrarna . Det samlade måldokumentet skall omfatta den obligatoriska skolan, förskolans s.k. sexårsverksamhet och skol- barnsomsorgen. Enligt 13a§ socialtjänstlagen (1980:620) bedrivs förskoleverksamheten i form av förskola, som organiseras som daghem eller deltidsgrupp, i form av familjedaghem och i form av kompletterande förskoleverk- samhet (öppen förskola). Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritids- hem, integrerad skolbarnsomsorg eller familjedaghem. För barn mellan tio och kan skolbarnsomsorgen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. B a r n o m s o r g Enligt 15 § socialtjänstlagen skall barn anvisas plats i förskola från och med höstterminen det år de fyller . Denna del av förskolans verksamhet kallas ofta sexårsverksamheten och omfattar praktiskt taget alla sexåringar. Frågan om att integrera förskola, skola och skolbarnsomsorg har utretts . kom med sitt slutbe- tänkande Förskola-skola (SOU 1985:22). lämnade sitt betänkande Skola-skolbarnsomsorg, en helhet (SOU 1991:54). Frågan om en förlängning av till har även utretts och remissbehandlats i betänkandet Grunden för livslångt lärande (SOU 1994:45). I regeringsförklaringen slås fast att förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen skall integreras för att förbättra första viktiga år. Frågor om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg hand- läggs fr.o.m. i . Regeringen har i proposition 1995/96:206 Vissa skolfrågor m.m. tagit upp frågor som rör integration av förskoleverksamhet, skola och skol- barnsomsorg. Regeringen anser att all pedagogisk verksamhet som syftar till att fostra och stödja barn och ungdomar i deras utveckling, bör ses som en helhet. En integration av förskoleverksamhet, skola och 188 "ILAGA SOU 1997:157 skolbarnsomsorg bör därför eftersträvas med syftet att uppnå högre kvalitet i alla dessa verksamheter. Ett första steg - som behandlas i dessa direktiv - är ett samlat mål- dokument för den obligatoriska skolan, skolbarnsomsorgen och den del av förskolan som rör sexåringarna. Utvecklingen av den pedagogiska verksamheten för barn och uppåt kommer i nästa steg. Vi vet att den sociala miljö och den pedagogiska stimulans som barn möter fram till skolstarten på ett avgörande sätt påverkar deras förutsättningar att framgångsrikt lära även senare i skolan. Barns tidiga lärande är en viktig del av det livslånga lärandet. Den grund som läggs i de tidiga åren i barnomsorgen har mycket stor betydelse för hur de senare under skolåren utvecklas och hämtar in kunskap. Hur barn utvecklas och vad de lär sig påverkas bl.a. av deras uppväxt- förhållanden. Såväl erfarenheter från vardagslivet i familjen och kam- ratkretsen som den pedagogiska verksamheten i förskolan och skolan påverkar barns lärande. Vidgade klyftor i samhället har ökat skillna- derna mellan människor materiellt, socialt och kulturellt. Både förskola och skola har därför en viktig uppgift när det gäller att skapa likvärdiga villkor och att särskilt uppmärksamma de barn som har behov av sär- skilt stöd. De olika delarna i barns lärande måste harmoniera. Därför måste också förskola, skola och skolbarnsomsorg ses i ett sammanhang när det gäller barns utveckling och kunskapstillväxt. "ARNVERKSAMHETEN I KOMMUNERNA Enligt socialtjänstlagen skall barn anvisas plats i förskolan när de fyller . Vidare är kommunerna - - skyldiga att tillhandahålla barnomsorg för alla barn i åldrarna i den om- fattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Erbjudande om plats skall ske utan oskäligt dröjsmål. Förskolans uppgift är att genom pedagogisk verk- samhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver. Förskolan omfattar praktiskt taget alla sexåringar. Detta innebär att i princip alla barn och ungdomar i åldrar- na 6 - i realiteten deltar i en tioårig pedagogisk verksamhet. Skolbarnsomsorgen har till uppgift att komplettera skolan och att erbjuda barn både en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. Verk- samheten ger genom sin stora spännvidd betydelsefulla möjligheter till en anpassning till barnets verklighet och utvecklingsnivå. Olika former av sexårsverksamhet har utvecklats i kommunerna . Samarbetet mellan skolan, förskolan och skolbarnsom- sorgen har utvecklats snabbt och i delvis olika former. Sexåringar finns nu såväl i åldersblandad verksamhet ( 6 - ) inom den obligatoriska skolan som i skolklasser med i huvudsak sjuåringar. Sexåringar finns även i förskolegrupper förlagda till skolans lokaler kombinerade med skolbarnsomsorg. Sexårsverksamhet bedrivs också i särskilda dag- hemsgrupper vid sidan av den traditionellt bedrivna förskolan i daghem och deltidsgrupper. Erfarenheterna från många kommuner som verksamhetsmässigt sam- ordnat skola, förskola och skolbarnsomsorg under beteckningar som barnskola och liknande har varit positiva. Drivkrafterna bakom integre- ringen av verksamheterna har oftast varit en strävan efter höjd kvalitet och en ambition att öka alla barns lärande. Samordningen har dessutom i flertalet fall lett till att verksamheterna har kunnat bedrivas mer effektivt. Dessa kommunala erfarenheter är av stort värde och bör tas till vara i det fortsatta integrationsarbetet. Sexårsverksamhetens innehåll och kvalitet varierar dock betydligt mellan lika kommuner.