sou · GLB3191 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom beslut förordnade statsrådet undertecknad som särskild utredare i Utredningen (N 1997:05) om utvärdering av verksamheten vid Delegationen för utländska investeringar i . Härmed överlämnas rapporten av verksamheten vid Delegationen för utländska investeringar i – Invest in . Uppdraget är därmed slutfört. Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv.............. Den svenska kompetensen......................................... in , , bedriver verksamhet . Delar av den tid som har gått har varit en uppbyggnadsfas. Organisationen har emellertid på anmärkningsvärt etablerat en informations- och utredningsverksamhet av hög klass. Om resultaten är det för tidigt att säga något annat än att de första förfrågningarna och projekten antyder att verksamheten på kommer att avkasta en rad olika direktinvesteringar, de flesta mindre och kompetensinriktade. För att klara hem resultaten tvingas myndigheten efterhand flytta fokus från information till sälj- och projektarbete. Möjligen kommer det då att krävas nya resurser alternativt omflyttningar som kan försvaga informationsverksam- heten. Den svåraste utmaningen är emellertid samspelet med de lokala myndigheter och organisationer som ganska tidigt i processen måste ta huvudansvar om förfrågningarna och projekten skall resultera i färdiga investeringar. har valt strategier som innebär att bara aktivt kon- kurrerar om vissa av de internationella investeringsprojekten, sådana som passar in i de så kallade svenska kompetensblocken eller tillför ny intressant kompetens. Det finns stor anledning att försvara dessa strategier. I den internationella kampen om skatte- gynnade sammansättningsfabriker har myndigheten valt att inte delta. Det finns emellertid stor risk att svenska politiker släpper in den konkurrensen bakvägen via olika direktkontakter. Den allra största risken mot myndighetens verksamhet repre- senterar trots allt de huvudkontorsutredningar som pågår i fem-sex större svenska internationella företag. Utredaren har försökt analy- sera krafterna bakom dessa utflyttningsplaner och kommit till slut- satsen att det är ledarna och specialisterna i deras organisationer snarare än de många utländska aktieägarna som driver idéerna om ny lokalisering av huvudkontor och forskningsorganisationer. Det handlar om individers löner och skatter snarare än om annat. I takt med att svenskt skattesystem anpassats till internationella förhållanden för företag och kapital har en allt större del av finan- sieringsbördan flyttats till de "kompetensarbetare" som skapar en allt större del av förädlingsvärdet i modern ekonomi. I går cirka två tredjedelar av varje lönekostnadsökning för sådan personal i skatt som lönenormerna på arbetsmarknaderna motverkar högre löner för högre utbildade. Risken är uppenbar att två eller tre stora företag lokaliserar om de resurser som normalt finns nära huvudkontoret under det när- maste året för att inte riskera att förlora svenska specialister och för att kunna locka till sig utländska sådana. Det senare är närmast omöjligt. Den planerade undantagslagstiftningen när det gäller skatt för specialister som vistas tillfälligt i mildrar riskerna. Men den process som redan kommit långt kan sannolikt bara hejdas med signaler om lägre personskatter. Några andra riktigt stora hinder för att skall kunna utvecklas till ett kraftfullt kompetenscenter i ett internationellt styrt näringsliv har inte utredaren kunnat finna. De geografiska nack- delarna till exempel har marginell betydelse. Eftersom utflyttningar av storföretagens kompetens så radikalt skulle förändra förutsättningarna för har utredaren ägnat svenskt internationellt företagande och dess villkor ett fylligt avsnitt. Utländska investeringar i har länge ägnats intresse från regeringen. Det handlade tidigare främst om kontroll med mark- förvärvslagen och utlänningsförbehåll i aktiebolagens bolagsordningar som redskap. skärptes lagstiftningen så att regeringen kunde avslå ansökan om att ta bort den så kallade utlänningsklausul som av de svenska aktiebolagen då hade. En departementspromemoria från (Multinationella företag ) präglades av ambitionen att bringa de befintliga utlandsägda företagen ytterligare "under social kontroll" snarare än att nya sådana skulle lockas till landet. Men attitydförändringen kom ganska snabbt. började en informell arbetsgrupp att diskutera mö jligheterna att effektivt sprida information till utländska investerare om som ett "europeiskt alternativ" för etablering. kom broschyren Invest in och den gick ut i reviderad upplaga 1988. Aktiviteterna var fortfarande begränsade men under intrycket av de stora satsningar som andra länder genomförde lanserade regeringen (efter prop 1989/90:88) ett treårigt program för aktiva investeringsfrämjande åtgärder främst i . Tro- ligen var det erfarenheterna från de tidigare projekten som gjorde att myndigheten fick en fristående roll vid sidan om utrikesförvalt- ningen och med en styrelse präglad av klar majoritet för personer med näringslivsbakgrund och en generaldirektör från samma krets med full frihet att rekrytera personal. , har bedrivit operativ verksamhet endast . Där- för är det för tidigt att göra en regelrätt utvärdering av resultat när det gäller utländska nyinvesteringar och nyetableringar i . Utredarens uppdrag är därför istället att med hjälp av kvantitativa och kvalitativa mått och metoder försöka värdera de arbetsmetoder och de strategier som myndigheten valt. Jämförande studier bör göras med motsvarande organ i andra europeiska länder, heter det i utredningsdirektiven. Utredaren skall värdera och, när så bedöms motiverat, föreslå förändringar av verksamheten och dess inriktning, resurser, uppbyggnad, organisation, bemanning och genomförande med avseende på myndighetens uppdrag, och utvärderingen skall avse verksamheten till . För utredningen gäller också regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare, dvs. att redovisa regionalpoli- tiska konsekvenser, jämställdhetspolitiska konsekvenser och kon- sekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. 2Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv Utredaren har inte uppdraget att analysera svenskt näringsliv i all- mänhet, men under utredningsarbetets gång har en riskanalys växt fram som handlar om utflyttning av de svenska storföretagens kompetens. Investeringsfrämjande myndigheter arbetar inte i tom- rum och de utländska företag som de vänder sig till har svenska företag som sina viktigaste referenser när det gäller företags- klimatet. skiljer sig i några avgörande avseenden från omvärlden och det kommer att ha stor betydelse för utvecklingen av ägandet i svenskt näringsliv och för lokaliseringen av huvudkontor de när- maste åren. I botten ligger idéer . Steg för steg utvecklades visionen om det "starka samhället" vars förverkligande började och fortsatte in . Samhället skulle sörja för de be hov som marknaden inte kunde klara av, sådant som utbildning, pensioner, sjukförsäk- ringar, infrastruktur, vård, bostäder och barnpassning. Ett annat idéspår var det om "kapitalism utan kapitalister". Företagen skulle behålla så mycket som möjligt av sina upparbetade vinster för nya investeringar. Men mellan företagen och ägarna byggdes höga staket i form av bolagsskatt, utdelningsskatt och beskattning på förmögenhet. Högre arvsskatte- och marginal- skattenivåer kompletterade bilden av bodelning mellan företag och företagare. "LO-ekonomerna" förespråkade en aggressiv strukturpolitik som allt mer krävde små löneskill- nader mellan olika kategorier av löntagare, den så kallade solida- riska lönepolitiken. En biprodukt av "utslagningsmodellen" var att 12 Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv regeringen kunde driva en liberalare handelspolitik än många andra länder (livsmedel undantaget). En flora av regleringar från krigsåren behölls som led i bostadspolitiken, som verktyg för aktiv konjunkturpolitik eller som skydd för skatteanspråk. framstod den svenska modellen som påtagligt framgångsrik. första hälft tog både jordbruket och industrin ett formligt språng framåt. De stora infrastruktur- projekten lyfte tillväxten ytterligare. Den förda politiken var ganska väl anpassad till massproduktionens ekonomi där den outbildade arbetskraftens löner vägde tungt. Diagrammet illustrerar en modell i zenit. En stor andel männi- skor sysselsatta i den marknadsfinansierade sektorn av ekonomin kunde med genomsnittligt måttliga skatter finansiera olika samhälls- projekt. Det utbildades en slags maktdelningsdoktrin. Eftersom över- klassen ägde företagen och överklassens söner var företagsledare och toppbyråkrater i förvaltningen, var det rimligt att arbetarrörel- sen balanserade med den politiska makten. Svårigheterna för kom emellertid snabbt. Det visade sig att svensk exportindustri var mindre konkurrenskraftig än vad framgångarna under medgångsåren vittnat om. Andelen i världs- handeln började stadigt minska och delar av exportindustrin slogs ut, sådana som varv och tyngre industri. Oljekris och löneinflation förvärrade tillståndet. Företagen ställde snart om till en ny hårdare värld. Det blev mer affärer och mindre planmässighet i näringslivet. Nya idéer om produktionsstyrning trängde fram. En ny generation företagsledare rekryterad dramatiskt större studentkullar arbetade sig upp i företagen. Överklassens söner fick i stor utsträckning träda tillbaka för medelklassens och arbetarklassens söner (i någon mån döttrar) i näringslivet. I den offentliga förvaltningen var för- ändringen ännu tydligare. Och de gamla finansfamiljernas välde började gå mot sitt slut när fondkapitalismen bröt igenom på 1980- talet, av en slump hjälpt på traven av experimentet i "löntagar- fonder". Svensk befolkning i arbetsför ålder, tusental (totalt 5042) Arbetsföra utan- för marknads- företag) 400 400 Svensk befolkning i arbetsför ålder, tusental (totalt 5396) Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv 15 Offentliga basin- dustriprojekt, nya arbetsmarknadslagar och satsning på offentlig service i kommunerna präglade ju också . borgerliga regeringar satt vid makten ökade statsupplåningen så att statsskulden blev mångfalt större. När socialdemokraterna återkom till makten genomförde de en stor devalvering för att återställa växtkraften och skatteunderlaget. Detta och dollarns plötsliga uppvärdering ledde t ill en sällsam eufori. En finansbubbla blåstes upp och kanske ännu allvarligare långsiktigt var att arbetsmarknaden gav fel signaler till de ungdo- mar som valde mellan akademiska studier och arbete i lågföräd- lande verksamhet. Att den marknadsfinansierade delen av ekonomin stadigt krympte och att fler av de arbetsföra finansierades via skattsedeln 1986 undanskymdes av att det rådde full sysselsättning. Men bland kanslihusets folk ("kanslihushögern") hade insikterna vaknat om behov av nytt skattesystem och av avreglering. "Århundradets skattereform" togs med bred uppgörelse över gränserna. Där övergavs i stort sett högskattelinjen. Detta tillsam- mans med avregleringar på kredit- och valutamarknaderna samt medlemskap i skulle "normalisera" . Det rådde åter optimism i företagen. Men detta första försök till "normalisering" misslyckades. Det blev finanskris, utslagning, arbetslöshetskris och ny upplåning för att hindra skattehöjningar. Försvaret av kronan misslyckades. När socialdemokraterna återkom till makten med budgetsanering på programmet och ambition att gå med i EUs valutaunion EMU väcktes optimismen på nytt bland näringslivets folk. Tillfälliga höjningar av inkomstskatten, "värnskatt" blev ett pris värt att betala. Budgetsaneringen lyckades, men den våldsamma kritiken från LO släckte optimismen om att svensk arbetarrörelse var förmögen att bryta utvecklingen. Medlemskapet i EMU tycks numera vara avfört från dagordningen och värnskatten har inte tagits bort när väl 16 Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv trycket på statsbudgeten lättat. Företagsledare och specialister i företagen ser som en värld sliten mellan det nya och det gamla. Åena sidan har avregleringen när det gäller kapital och företag skapat något som liknar ett skatteparadis för företag och utländskt kapital. Att inte används mer i den internationella jakten på skattefördelar för bolag, så kallad "treaty shopping", beror enligt juristen (Skattenytt 7/8 1992) mer på förbiseende än något annat. Och den nya svenska och internationella fond- kapitalismen dominerar helt scenen med förvaltare och finansfolk som ständigt uppmanar företagens folk: "Ni måste skapa mer aktieägarvärde". Åandra sidan måste skatteanspråken mot svenska individer, som löntagare, företagare och aktieägare, fortsätta att hävdas om kraven från den allt större icke marknadsfinansierade sektorn skall till- godoses. När dessa stora skatteanspråk i debatten kombineras med 1960-talets idéer om "solidarisk lönepolitik" blir motsättningarna så hårda som demonstrerats i en del mediadebatter. Förändringarna i näringslivet handlar dock inte bara om globa- lisering och internationella finansmarknader. Själva karaktären på värdeskapandet har förändrats genom att kompetens betyder allt mer och massfabrikation allt mindre. Marknadsvärdet för vissa enskilda arbetsinsatser blir allt större. Enklare arbeten, sådana som städning, barnpassning och enklare hantverk tenderade att förlora marknader och skatteförmåga redan med massfabrikationens solidariska löner . är viss massfabrikation så pressad av internationell kon- kurrens att den knappt kan bära skatter heller. Det tenderar i de flesta ekonomier att uppstå allt större gråzoner där allt fler lågut- bildade arbetar med subventionerade jobb eller skattegynnade jobb. Den europeiska debatten om arbetstidsförkortningar tillhör i huvudsak denna gråzon. Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv 17 Finansieringsbördan hamnar på de allt färre hårdarbetande och högutbildade specialister som skapar ökade förädlingsvärden. Av varje kostnadsökning för högavlönade medarbetare i går ca tre fjärdedelar till skatter och avgifter. De traditionella välfärdsstaterna får problem med att finansiera sina tidigare beslutade åtaganden om de inte taxerar dessa "kompetensarbetare" allt hårdare. Fenomenet är internationellt och det är inte bara konflikt mellan beskattande nationer och nyckelpersoner i företagen utan också mellan fondförvaltarna (läs spararna) och företagens folk. Den trend som handlar om att större och större del av företagens föräd- lingsvärden går till skatter och till ägare kommer att vändas genom att kompetensarbetarna blir mer rörliga. De flyttar från högskatte- länder och de bryter sig ut och bildar egna nya företag för att själva få vara med och dela värdet av sin kompetens. Förändringarna kommer främst att gynna den högutbildade arbetskraften så som redan skett i . Det finns här en viss parallell mellan företagsvärlden och den moderna idrotten. Det är inte ishockeyförbundet och den stora majoriteten spelare som flyttar fram positionerna utan det är stjär- norna och klubbarna. Den stora utvandringen av toppspelare tvingar obevekligt fram förändringar. Under de svenska framgångsåren handlade ekonomi om att bygga de effektivaste industrianläggningarna. handlar stan- dard istället om att ha så många "kompetensjobb" som möjligt i ekonomin. Högproduktiva sammansättningsfabriker kan uppföras var som helst, nära kundmarknader eller nära arbetsmarknader och myndigheter som villigt erbjuder skatteundantag av olika slag. Under de tre decennier som gått har den tillverkningen minskat i betydelse inom och utom industriföretagen. Ekonomi handlar i fortsättningen allt mer om sådant som forskning och utveckling, design, marknadsföring, utbildning samt service av olika slag. Många av världens högst värderade företag har knappt produktion i egen regi även om deras produkter säljs i hårda paket. 18 Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv De särdrag som genom medveten politik och olyckliga omständigheter fått präglar mycket av det som vuxit fram under . ·Den privata konsumtionen har på grund av det ökande skatte- trycket inte bara varit mindre räknat i andel av BNP utan har också växt långsammare än i de flesta andra länder. Det har funnits dåligt utrymme för sådana företag som säljer produkter och tjänster direkt till konsumenter. Stora svarta marknader har utvecklats för hårdbeskattade produkter som sprit och tobak samt för normalbeskattade tjänster som städning och enklare hantverksarbete. Subventionerade produkter som läkemedel och sjukvårdsutrustning har däremot tidigare haft god marknad. ·Den privata svenska småföretagssektorn har fått ett säreget utseende. De medelstora familjeföretagen har sålts till utvecklingsbolag, investmentbolag, storkon- eller gått ut på börsen i en större utsträckning än i om- världen. I deras ställe har kommit "skatteföretagare" det vill säga hundratusentals verksamheter i bolagsform utan anställda. Dessa bolag och de mer normala företagen "överkonsumerar" en rad tjänster som bokföring, revision, bevakning, representa- tionsmiddagar och utbildning samt produkter som kontors- möbler, datorer, mobiltelefoner och tidigare tjänstebilar. Allt som är avdragsgillt framstår som billigt i en högskatteekonomi. ·Den jämna lönestrukturen har åtminstone tidigare gynnat exportföretag med kvalificerad arbetskraft. har denna fördel vänts i nackdel på grund av utflyttningsrisken. Den liberala handeln har tidigare skapat särskilda förutsättningar för billig konfektion och billiga möbler i . Det är alltså inte tillfälligheter som gör att senaste fram- gångar på den internationella företagsarenan handlar om sådant som läkemedel, sjukvårdsutrustning, konfektionshandel, möbelhandel, bevakning, utbildning, mobiltelefoner och större bilar. Sådan hemmamarknad sådana företag. Företagen anpassar sig snabbt till de villkor som finns. De som gynnas utvecklas och de Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv 19 som missgynnas ändrar sig, flyttar eller läggs ned. Det tredje av de ytproportionella diagrammen illustrerar den dra- matiska strukturförändring som skett fram . var det mellan sex och sju av tio i den arbetsföra befolkningen som var anställda i verksamheter som tog betalt direkt från sina kunder, låt vara att en del var statliga monopol, en del reglerad verksamhet och annat subventionerat. är det mindre än fem av tio svenskar i arbetsför ålder som har erfarenheter av att arbeta under marknadsekonomiska betingelser. I diagrammen syns också internationaliseringen. De svenska företagen har växt ur med det mesta av sin produktion, men kvar i hemlandet finns en oproportionerligt stor del av deras "kompetensarbetare". Utländska stora koncerner har köpt upp svenska företag som inte har haft kraft nog att själva länka in sig i den internationella arbetsfördelningen. I dessa finns också kompetens i den mån som de övertagna företagen eller branschfolket i landet haft något intressant att erbjuda. I annat fall är de uppköpta bolagen avskalade tillverknings- eller sälj- filialer. Företag tenderar att flytta till kompetensarbetare eftersom människor inte rör på sig lika lätt som företag. Så har det åt- minstone varit . De stora svenskägda industri- och tjänsteföretag som 1966 hade närmare fyra av tio anställda utomlands har mer än sju av tio utanför landets gränser. De tycks sakta men säkert lossna från sina nationella fästen. De flesta har dessutom redan antingen utländsk ägarkontroll eller svag svensk ägarkontroll (få aktier med avsevärt starkare rösträtt). Men kompetenskopplingen till hemlandet har varit förvånansvärt seg och stark. De internationella företagen (utlandsägda eller svenskkontrolle- rade) har successivt fått en dramatiskt ökad andel av den svenska marknadssektorn över huvud taget. var högst några hund- ratusen svenskar anställda i företag med tyngdpunkten utanför , eller mindre än en på tio i den marknadsfinansierade sektorn. är troligen minst fyra av tio jobb i den marknads- Svensk befolkning i arbetsför ålder, tusental (totalt 5553) Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv 21 finansierade sektorn kopplade till sådana företag direkt eller via underleveranser. Skulle andelsberäkningen göras i förädlingsvärde eller skatteförmåga handlar det troligen om ännu mer. Om hade skatter och löner för dessa kategorier som liknande omvärldens, skulle internationaliseringen inte vara så mycket att oroa sig över. Men mycket talar alltså för att även "kompetensarbetarna" nu flyttas från . De flyttas inte för att ägarna vill det utan för att de själva driver på utvecklingen. Medborgare i EU kan utan formella svårigheter flytta över gränserna för att anpassa sig till skatteregler. Den nya gemensamma valutan kommer att tydliggöra möjligheterna till skattearbitrage och lönelyft för individerna. Den första tendensen till flyttvåg finns redan hos unga och högutbildade svenskar. Med tanke på den stora betydelse de svenska internationella före- tagens huvudkontor har för det arbete som myndigheten in utför har utredaren gjort en särskild undersökning av opinionsläget i dessa företag genom en skriftlig till företagsledarna i de tio största svenskägda internationella industri- företagen. har svarat utan påstötning och eftersom svaren är så entydiga har inget försök gjorts att få in de återstående. Enkäten följdes upp med fyra "djupintervjuer" med personer i nyckelpositioner en bit under VD. De verkställande direktörernas och nyckelpersonernas pro- blembeskrivning är entydig. ·Det är närmast omöjligt att ge nyckelmedarbetare internationellt konkurrenskraftiga nettolöner på grund av skattesystemet och de attityder som finns i samhället. ·Det är av samma skäl omöjligt att rekrytera utländska specia- lister till . ·Svenska politiker ändrar ideligen spelreglerna. "Vi har slutat tro på en fast kurs bort från högskatte- och devalveringssam hället". 22 Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv Övriga problem kommer längre ned på listan. Stel arbetsmarknad är problematiskt men så är det i andra länder också. Visst är el dyrare men det är den ju redan utomlands. Studenter med rätt utbildning kommer nästan att uppenbara sig om det finns löneincitament. Och frågan om geografiska förutsättningar hamnar längst ned hos alla. Det förefaller vara 3–4 av de tio företagen som seriöst funderar på utflyttningsalternativet och ytterligare några som vill hålla sig informerade. Mer än hälften har redan flyttat funktioner eller hela affärsenheter, men bara delvis av de ovan nämnda skälen. Antalet kvalificerade jobb inom FoU som flyttats ut varierar mellan inga och några tusen. Rensat från de båda ytterlighetsfallen ser genomsnittet ut att ligga kring 100. har den omlokalise- ringen knappast varit större än vad som motiveras av kontakter med utländska forskningscentra och samarbetspartner. Det senaste årets debatt om flyttning av de svenska stora huvud- kontoren har tolkats som att aktieägarna vill få ut de svenska före- tagen ur landet för att öka lönsamheten. Det är en förenklad bild. Det är inte ägarna till svenska internationella företag som varit förlorare vid en internationell jämförelse de senaste tre decennierna. De har ingen anledning att vara särskilt missnöjda. Det är svenska företagsledare, forskare och specialister som funderar på att röra på sig för att kunna få högre nettolöner i länder med bättre marknadslöner för kompetensarbetare och lägre skatter. "Den nya generationen svenska företagsledare kommer främst från socialgrupp 2 och 3 och är inte med i svenska överklassens nätverk. De flyttar gärna utomlands för att vinna ekonomiskt oberoende." Det är i och för sig inte troligt att står inför en omedel- bar utvandring. Aktieägarna kommer att hålla emot eftersom riskerna med sådana flyttar är uppenbara. I en ny m iljö med nytt språk, ny kultur och nya nätverk riskerar företag att marginaliseras precis som vanliga invandrare. Särdragen i svensk ekonomi och svenskt näringsliv 23