sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Av vad som angetts i detta avsnitt framgår att det hos alla de myndigheter som kan förväntas behöva ta ställning till att lämna ut kopior av här aktuella skildringar finns en möjlighet att vägra utläm- nande enligt nu gällande regler i sekretesslagen. Det enda undantaget från detta gäller det fallet att biografbyrån biträder JK eller annan myndighet med att granska filmer eller videogram i en brottsutredning. Kommittén anser att möjligheten att vägra utlämnande skall omfatta också dessa fall. Möjligheten att vägra utlämnande av kopior föreligger emellertid endast i mål om ansvar för de i 5 kap. 6 § angivna brotten samt under förundersökning. I följande avsnitt diskuteras om denna möjlighet bör utsträckas att omfatta också andra mål rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring än mål om ansvar för sådana brott. I vilka m ål angående barnpornografibrott och olaga v åldsskildring skall inskr änkningen i r ätten att f å kopia g älla? Enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller sekretess endast i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring och motsva- rande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Framställningar som innefattar sådana skildringar av barn i pornografisk bild eller skildringar av sexuellt våld eller tvång eller av s.k. extremvåld som faller under straffbestämmelserna i eller TF eller YGL kan emellertid förekomma hos domstol även i andra mål än i mål om ansvar för de angivna brotten. Intresset av att motverka spridning i strid med , TF eller YGL gör sig därvid lika starkt gällande som i mål om straffrättsligt ansvar för dessa brott. Skildringar av det nu nämnda slaget kan, förutom i mål om ansvar för brott, förekomma hos domstol i mål om konfiskering enligt 9 kap. 5 § TF respektive 7 kap. 2 § YGL, i mål om förverkande av barnpor- nografi enligt lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi samt i mål om förverkande enligt 36 kap. , t.ex. enligt 36 kap. 2 § av film eller videogram med våldsskildringar som lämnats ut i strid med 16 kap. 10 c § om otillåten utlämning av film eller videogram (se m.fl. "Kommentar till " del III, 1994 s. 472). Skildringar av här avsett slag kan även tänkas förekomma i mål om skadestånd på grund av de nämnda brotten. Visserligen utgör de nämnda brotten brott mot allmän ordning och inte brott mot någon enskild målsägande men det är tänkbart att den som lider skada genom brottet kan föra talan om enskilt anspråk med stöd av 1 kap. 3 § skadeståndslagen för den kränkning som spridandet av skildringen innefattar. Regeln om inskränkning i rätten att få kopia bör enligt kommitténs mening gälla även i dessa typer av mål. 308 Principen om allm änna handlingars... bör alltså i detta hänseende vara vidare än tillämpningsområdet för nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen. Kommittén föreslår alltså att regeln om inskränkning i rätten att få kopia skall omfatta också dessa typer av mål. Sekretess bör gälla även i motsvarande ärenden om resning eller klagan över domvilla. I paragrafen bör därför finnas en formule- ring motsvarande den som infördes i 9 kap. 16 § sekretesslagen (SFS 1996:155) nämligen: "Sekretess gäller även i ärende som rör i denna paragraf angivet brott". Det kan inte uteslutas att skildringar av här avsett slag kan förekomma också i någon annan måltyp. Något tillräckligt behov av att motverka spridning för att inskränka handlingsoffentligheten i sådana fall kan dock inte anses föreligga. Bör inskr änkningen i r ätten att f å kopia g älla oavsett hur skildringen har kommit in till myndigheten? Enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift i skildring som "har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta". Detta innebär att sekretess kan gälla för uppgiften oavsett på vilken grund den skildring där uppgiften förekommer har kommit in till myndigheten. Det krävs alltså inte t.ex. att skildringen har konfiskerats eller tagits i beslag i konfiskeringssyfte. Som angetts i det föregående är kommitténs utgångspunkt att spridning av brottsliga skildringar av barnpornografi och olaga våldsskildringar skall motverkas som minsta möjliga inskränkning skall göras i handlingsoffentligheten. Eftersom intresset av att motverka spridning av sådana brottsliga framställningar gör sig lika starkt gällande oavsett på vilket sätt framställningarna har kommit in till t.ex. domstolen bör en inskränkning i rätten att få kopia av sådana skildringar omfatta alla framställningar utan hänsyn till hur de har kommit in till myndigheten. Regeln bör alltså omfatta material som tagits i beslag genom utredningsbeslag lika väl som material som tagits i beslag för att säkerställa konfiskering. Den bör också omfatta material som frivilligt lämnats in till domstol eller annan myndighet. Tillämp- ningsområdet för regeln om inskränkning i rätten att få kopia bör alltså i denna del ha samma omfattning som gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen. 9.7.4Reglering i lag eller grundlag I sin skrivelse till KU med förslag att KU med utnyttjande av sin initiativrätt skulle föreslå införande av 5 kap. 6 § sekretesslagen och därtill hörande ändring i 12 kap. 3 § samma lag anförde JK (se bet. 1992/93:KU40 s. 10) att problemet borde lösas generellt på grund- lagsnivå, inte minst med hänsyn till andra än de i sammanhanget SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 309 behandlade typerna av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott (dvs barnpornografibrott och olaga våldsskildring). Lagrådet anförde i sitt yttrande över JK:s lagförslag följande (a.bet. s. 17 f): "Av Justitiekanslerns skrivelse framg år att den i 5 kap. 6 § sekretesslagen f öreslagna best ämmelsen n ärmast tar sikte p å att hindra att kopior av visst material l ämnas ut av en domstol. Best ämmelsen syftar allts å egentligen fr ämst till att hindra en av de former f ör röjande som avses i 1 kap. 1 § sekretesslagen och inte s å mycket att hindra att en uppgift över huvud l ämnas ut. En p å sådant sätt begränsad inriktning st år inte i överensst ämmelse med de syften som uppbär de övriga best ämmelserna i 5 kap. Det kan f ör övrigt ifr åga- sättas om den f öreslagna best ämmelsen i sj älva verket h ör hemma i sekretesslagen." Som angetts i det föregående anförde KU (a. bet. s. 12) att problemet borde kunna lösas med en sekretessreglering av det slag som JK förordat i avvaktan på en mer generell lösning. Reglerna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. TF och den närmare regleringen av rätten att mot avgift få avskrift eller kopia av allmän handling finns i 2 kap. 13 § TF. En regel som innebär en in- skränkning i rätten att få kopia kan därför anses höra hemma i 2 kap. TF av lagsystematiska skäl. Detta utesluter emellertid inte att en sådan regel liksom finns i vanlig lag. Beträffande frågan om en sådan ordning bör gälla mer än provisoriskt vill kommittén anföra följande. Enligt 2 kap. 2 § första stycket 4 TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott. Den föreslagna regeln syftar till att förebygga att uppgifter sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL. Den inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar som regeln innebär står alltså i överensstämmelse med ett av de syften som anges i 2 kap. 2 § TF. Det angivna lagrummet i TF medger att rätten att ta del av allmänna handlingar inskränks genom vanlig lag så att man varken har rätt att ta del av handlingen på stället eller rätt att få en kopia, om det är påkallat med hänsyn till något av de i paragrafen nämnda intressena. I förarbetena till 2 kap. TF behandlas inte frågan om tillåtligheten av att man genom vanlig lag gör den mindre inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar som består i att man endast begränsar rätten att få kopia av allmän handling. En grundläggande tanke bakom regelsystemet angående handlingsoffentlighet och sekretess är att offentlighetsprincipen skall ges så stort genomslag som möjligt och att undantagen från denna princip skall göras så begränsade som möjligt. Utifrån detta synsätt bör det vara tillåtet att välja den lösning be- träffande den här diskuterade inskränkningen i handlingsoffentligheten som är mindre långtgående än ett undantag som avser båda de former för utlämnande som 2 kap. Det är alltså enligt kommitténs 310 Principen om allm änna handlingars... uppfattning inte något principiellt olämpligt i att en sådan regel ges i sekretesslagen, som ju är den lag där sådana undantag skall återfinnas. Den av kommittén förordade regeln om inskränkning i rätten att få kopia avses inte gälla generellt utan endast i vissa typer av mål för uppgifter i barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar. Denna omständighet talar emot att placera regeln i TF. Regelns mera detaljbetonade karaktär gör att den passar bättre in i sekretesslagen. För en placering i TF talar visserligen den omständigheten att rätten att ta del av allmänna handlingar är grundläggande i vårt samhälle och bör, som JK anför i sin promemoria om offentlighetsprincipen (betänkandebilaga 4, avsnitt 3.1.5), präglas av kontinuitet och stabilitet. Reglering i grundlag garanterar ett sådant stabilt rättsläge. Det bör emellertid framhållas att man sedan ett sextiotal år har övergett principen att handlingsoffentligheten uteslutande skall regleras i grundlag. Sedan tillkomsten av sekretesslag har undantagen från grundregeln om offentlighet i allt väsentligt reglerats i vanlig lag. När det som här endast gäller en inskränkning i rätten att ta del av allmänna handlingar som är mindre än den inskränkning som är medgiven i grundlagen (förbud mot att över huvud taget ta del av en uppgift) kan man enligt kommitténs mening sätta i fråga om en sådan stabilitet som ovan nämnts alls är önskvärd. En reglering i vanlig lag av inskränkningar i rätten att få kopia innebär ju att man kan begränsa inskränkningen att gälla i de situationer där problem verkligen visat sig och kan avstå från att välja en mera långtgående lösning, som i och för sig inte kan uteslutas kan visa sig behövlig, t.ex. i fråga om hets mot folkgrupp. Man är alltså inte på samma sätt nödsakad att täcka in alla situationer där problemen kan tänkas uppkomma som vid en reglering i grundlag. Vid en samlad bedömning av vad som sålunda anförts finner kommittén att övervägande skäl talar för att den föreslagna regeln skall tas in i sekretesslagen och inte i TF. De fortsatta övervägandena utgår därför från nu gällande 5 kap. 6 § sekretesslagen med den utvidgning av regelns tillämpningsområde till att omfatta även vissa andra mål m.m. rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring än mål om ansvar för sådana brott som föreslagits i avsnitt 9.7.3 och med säkerställande av att sekretess även gäller hos när denna biträder JK eller andra myndigheter i en utredning av barnpor- nografibrott, olaga våldsskildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott med granskning av filmer och videogram. Denna lösning innebär att tryckta skrifter inte berörs i annat fall än när de innehåller barnpornografisk bild eller bild av sexuellt våld eller tvång. Invändningarna mot JK:s förslag om att det innebar en "smitta" på vad som gäller för tryckta skrifter förlorar med denna lösning det mesta av sin aktualitet. Principen om allm änna handlingars... Det förtjänar slutligen att framhållas att sekretess enligt 5 kap. 6 § sekretesslagen även inträder i det fallet att en person önskar ta del av en skildring av här aktuellt slag på stället och det finns risk för att han därvid framställer en egen kopia t.ex. med hjälp av en medhavd videobandspelare eller videokamera. 9.7.5Närmare om 5 kap. 6 § sekretesslagen I detta avsnitt tas upp vissa särskilda frågor som uppmärksammats vid remissbehandlingen av JK:s rapport om offentlighetsprincipen. Parts r ätt att ta del av processmaterialet I 14 kap. 5 § sekretesslagen finns bestämmelser om avvägningen mellan å ena sidan parters rätt till insyn i mål och ärenden och å andra sidan sekretess. I andra meningen i paragrafens andra stycke sägs att sekretess inte innebär begränsning i parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende (jfr. 17 kap. 2 § och 30 kap. 2 § RB). Ett generellt undantag från sekretesslagens bestämmelser om sekretess gäller alltså för parter i mål som handläggs enligt regler (m.fl. Sekretesslagen 1992 s. 408, se också JO:s remissyttrande över JK:s rapport, remissammanställningen, betänkandebilaga 5). Enligt 11 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämp- ningslagen) skall tillämpas i fråga om rättegången i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål i den mån inte annat följer av TF, YGL eller tillämpningslagen. Av 12 kap. 1 § TF och 9 kap. 1 § YGL framgår att även ansökan om konfiskering enligt 9 kap. 5 § TF och 7 kap. 2 § YGL är att hänföra till tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsmål liksom talan om enskilt anspråk på grund av tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. gäller alltså även för dessa mål. gäller naturligtvis också i mål om ansvar för brott enligt BrB och för mål om enskilt anspråk på grund av brott enligt BrB. När det gäller talan om förverkande som handläggs tillsammans med brottmål gäller likaså och så är även fallet beträffande många fall av förverkande där frågan inte rör någon som är tilltalad för brott (se lagen 1986:1009 om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. samt lagen 1994: 1478 om förverkande av barnpornografi). Enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har den misstänkte och hans försvarare rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för ut- redningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. Det- ta innebär dock inte rätt att få avskrift av protokoll eller andra anteckningar från förundersökningen. I 23 kap. 21 § fjärde stycket RB 312 Principen om allm änna handlingars... sägs däremot att den misstänkte eller hans försvarare så snart åtal har beslutats har rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen. Om offentlig försvarare har förordnats skall en avskrift utan särskild begäran lämnas eller sändas till honom. I 45 kap. 7 § RB sägs att om förundersökning har ägt rum skall åklagaren när åtalet väcks eller därefter till rätten ge in utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersök- ningen samt de skriftliga handlingar och föremål han vill åberopa som bevis. Tillsammans med stämningen skall sedan enligt 45 kap. 9 § RB stämningsansökan och därvid fogade handlingar delges den tilltalade. I varje fall har den tilltalade möjlighet att vid huvudförhandlingen ta del av allt processmaterial. Motsvarande bestämmelser för tvistemål finns i 42 kap. RB. Enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen får en myndighet uppställa förbehåll som inskränker en enskild mottagares rätt att lämna uppgifter vidare eller att utnyttja uppgifter bl.a. när myndigheten enligt 5 § lämnar sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Det i 5 § intagna generella undantaget från sekretesslagens bestämmelser innebär att sådana förbehåll som avses i 14 kap. 10 § sekretesslagen inte kan uppställas när utlämnandet görs med stöd av . I sådana fall kan alltså förbehåll inte uppställas vare sig mot den tilltalade eller hans försvarare (se beslut av JO , JO:s ämbetsberättelse 1993/94 JO1 s.79 f.) De ovan redovisade reglerna innebär alltså att 5 kap. 6 § sekretessla- gen inte innefattar inskränkning i den misstänktes och hans försvarares rätt att få avskrift av förundersökningsprotokollet sedan åtal väckts eller i den tilltalades rätt att bli delgiven stämningsansökan med därtill fogade bevis eller i parts rätt i annat mål som handläggs enligt regler att få kopia av stämningsansökningen eller motsvarande handling och åberopade bevis. Regleringen innebär också att förbehåll enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen inte heller kan uppställas mot part i sådant mål. När det gäller dessa personer har man alltså inga andra medel att rättsligt motverka spridning av material som innefattar barnpornografisk skildring eller olaga våldsskildring än själva straffbestämmelserna om barnpornografibrott och olaga våldsskildring och bestämmelserna i 6 kap. 3 § TF och 3 kap. 13 § YGL som straffbelägger spridande av beslagtagna och konfiskerade tryckta skrifter respektive filmer och ljudupptagningar. Kommittén anser att man av rättssäkerhetshänsyn måste acceptera detta (jämför art. 6 i ) och vill därför inte förorda någon inskränkning i parts rätt att få kopior. Principen om allm änna handlingars... I sitt remissvar angående JK:s rapport till regeringen med förslag till ändringar i 2 kap. 12 och 13 §§ TF pekade på en del praktiska problem som skulle kunna uppkomma till följd av förslagen. påpekanden är relevanta även för den av kommittén föreslagna regeln i sekretesslagen. Kommittén har också sänt ut en förfrågan om bl.a. huruvida tillämpningen av 5 kap. 6 §, 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 § sekretesslagen har varit förenad med några problem. Förfrågan har sänts till de tingsrätter som efter paragrafernas ikraftträ- dande har handlagt mål om barnpornografibrott eller olaga vålds- skildring eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Kommittén har därvid även efterlyst synpunkter på reglerna. De synpunkter som lämnats är relevanta även för den av kommittén före- slagna regeln och de har beaktats i det följande. Ett praktiskt problem gäller framställningar som är delvis sekretess- belagda. Regleringen i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär som framgått inte någon inskränkning i rätten att ta del av framställningen på stället eftersom sekretess inträder först när risk för brottslig spridning föreligger. Om framställningen delvis är sekretessbelagd enligt andra sekretessregler, t.ex. om en pornografisk film innehåller avsnitt med barn som kan identifieras och för vilka avsnitt sekretess då gäller enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen, kan problem uppkomma när det gäller att låta allmänheten ta del av de icke sekretessbelagda delarna av framställningen. I 2 kap. 12 § första stycket 3 TF sägs att om en handling inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes skall handlingen i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. När handlingen utgörs av ett videogram kan det tänkas innebära ett ganska betydande arbete för domstolen att iordningställa en kopia där sekretessbelagda delar uteslutits. Är det fråga om en film är svårigheterna ännu större. Detta är enligt kommitténs mening en oundviklig effekt av att sekretess gäller för uppgift och inte för en hel framställning i vilken uppgiften ingår. Med utgångspunkten att minsta möjliga ingrepp i handlingsoffentligheten skall göras föreslår kommittén inte någon ändring på denna punkt. Det bör dock anmärkas att en myndighet enligt 2 kap. 12 § andra stycket TF inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. I ett sådant fall är alltså myndigheten inte skyldig att framställa en kopia av icke sekretessbelagda delar av t.ex. ett videogram för att kunna till- handahålla delarna på stället. Motsvarande inskränkning i skyldigheten att framställa en kopia finns dock inte när tillhandahållande på stället 314 Principen om allm änna handlingars... inte begärs utan endast erhållande av en egen kopia begärs (se , "Offentlighetsprincipen", 1992, s. 77). pekade även på andra problem som kan uppkomma för domstolen sedan den framställt en kopia av ovannämnt slag och denna skall tillhandahållas på stället. Sådana problem kan enligt hovrätten bestå i t.ex. fråga om särskilt rum skall avdelas för visning av filmer, om särskild personal skall avdelas för denna uppgift, hur myndigheten skall förfara om flera personer infinner sig och vill ta del av olika filmer och om det är godtagbart att låta myndighetens åtgärder beträffande dessa problem gå ut över det löpande arbetet. Ingen av de tingsrätter som svarat på kommitténs förfrågan har uppgett att problem av detta slag har uppstått. Kommittén anser att det med fog kan antas att sådana problem inte heller kommer att uppstå i någon större utsträckning eftersom intresset av att ta del av filmer på stället får antas vara ganska begränsat. Det är också kommitténs uppfattning att problem av detta slag inte lämpar sig för lagstiftning utan löses bäst i den praktiska tillämpningen. Dessutom kan regeln i 2 kap. 12 § andra stycket TF om att myndighet inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter bli tillämplig. I nu gällande lydelse av 5 kap. 6 § sekretesslagen har skaderekvisitet utformats så att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan risk för att den sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL. Regeln innebär alltså att en presumtion för sekretess gäller. Kommitténs utgångspunkt är som tidigare angetts att spridning av brottsliga framställningar skall hindras som minsta möjliga inskränkning i offentlighetsprincipen görs. Denna utgångspunkt talar i och för sig för att skaderekvisitet utformas så att sekretess inträder först när risk för brottslig vidarespridning föreligger. Liksom JK (se bet.1992/93:KU40 s. 11) anser emellertid kommittén att det nu gällande skaderekvisitet får antas bäst tjäna syftet att motverka brottslig vidarespridning. Beaktas bör också i sammanhanget att det s.k. försvarlighetsrekvisitet i bestämmelserna om barnpornografibrott och olaga våldsskildring och motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihets- brott innebär att t.ex. journalister och forskare kan få kopior av materialet för att göra reportage eller undersökningar. Sammantaget anser kommittén i likhet med KU (a. bet. s. 13) att regeln med det nu gällande skaderekvisitet bör kunna tillgodose kravet på insyn i och kontroll av rättskipningen i den fria åsiktsbildningens intresse. Kommittén lägger alltså inte fram något förslag om ändring av skaderekvisitet i 5 kap. 6 § sekretesslagen. SOU 1997:49 Principen om allm änna handlingars... 315 Straffr ättsligt ansvar vid felaktig till ämpning av 5 kap. 6 § sekretessla- gen I 1 kap. 13 § sekretesslagen sägs bl.a. att det i BrB finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt sekretesslagen att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift. Hänvisningen till BrB avser bestämmelsen i 20 kap. 3 § om brott mot tystnadsplikt. I den bestämmelsen straffbeläggs att någon röjer uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning samt gärning bestående i att någon olovligen utnyttjar sådan hemlighet. Bestämmelserna i 5 kap. 6 § sekretesslagen innebär inte skyldighet för en tjänsteman att alltid hemlighålla uppgiften utan i praktiken en skyldighet att se till att en kopiering inte medför risk för brottslig spridning. Det torde innebära att tjänstemannen, om han lämnar ut kopia i strid med 5 kap. 6 § sekretesslagen, inte kan anses ha gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Han har emellertid i vart fall genom sin felaktiga tillämpning av sekretessbe- stämmelsen vid sin myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde enligt lag. Hans handlande kan därför bedömas enligt regeln i 20 kap. 1 § BrB om tjänstefel. Detsamma gäller för övrigt också om en tjänsteman med åberopande av 5 kap. 6 § sekretesslagen oriktigt vägrar någon att ta del av framställning på stället. Det förtjänar påpekas att 5 kap. 6 § sekretesslagen inte innebär ett förbud endast mot att lämna ut papperskopior av en allmän handling när det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den sprids vidare i strid med BrB, TF eller YGL utan att regeln även innebär förbud mot utlämnande av uppgiften på annat sätt t.ex. genom elektronisk post.