sou · GLB384d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Företagen bör också redovisa hur man avser att agera för att komma ifrån användningen. Kriterier för vad som är "Esbjergämnen" liksom en lista över vilka ämnen som omfattas måste tas fram för att möjliggöra företagens arbete på området. 6.12 arbetar för att direktivet om kosmetiska produkter ska innehålla miljökrav arbetar för att direktivet om kosmetiska produkter (76/ 768/ EG) ock så ska innefatta miljör- iskvärdering - inte enbart skydd för folkhälsan. Europeiska gemenskapen har antagit ett direktiv om kosmetiska produkter, Rådets direktiv av om en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter (76/768/EG). Direktivet innehåller regler på gemenskapsnivå för kontroll, sammansättning och märkning av kosmetiska produkter. Med kosmetiska produkter avses i ämnen eller beredningar som är avsedda att appliceras utvärtes på olika kroppsdelar eller på tänder och slemhinnor i munhålan i uteslutande eller huvudsakligt syfte att rengöra, parfymera eller skydda dem så att de bibehålls i gott skick, förändras utseendemässigt eller så att kroppslukt korrigeras. Åtgärd er i EU 261 Huvudsyftet med EG:s lagstiftning är skyddet av folkhälsan. För kosmetiska och hygieniska produkter finns inte motsva- rande krav på miljöeffektutredning som för läkemedel. Hygieniska och kosmetiska produkter är produkter som appliceras på huden eller kommer i kontakt med kroppens slemhinnor. Hälsoskyddsaspekten på användningen av sådana produkter är därför av överordnad betydelse. Med hänsyn till att mängden förekommande produkter inom området är stor och att merparten av dessa produkter efter användningen förs med avloppsvattnet till vattenmiljön är även miljöaspekterna på användningen av dessa produkter väsentlig. Bl.a. innehåller fiskar i flera europeiska floder höga halter av en del syntetiska doftämnen från kosmetika. 6.13 arbetar för att kraven i kristalldirektivet och andra produktdirektiv baseras på funktion i stället för ämnesinnehåll arbetar för att kristalldirektivet, och andra produktstandardiserande direktiv utgår från funk- tion istället för ämnesinnehåll för att möjliggöra utbyten. EU:s kristalldirektiv harmoniserar medlemsstaternas regler om vad som är äkta kristall. I definitionen har man före- skrivit vad som måste ingå i kristallen för att få kallas äkta kristall. Bl.a. är det föreskrivet att en viss mängd bly måste ingå. Förekomsten av bly i kristall är både ett hälso- och ett miljöproblem. Under användningen av kristallglas emitterar bly från glaset. Exempelvis har man kunnat notera förhöjda blyhalter i som förvaras i kristallkaraffer. Svenska företag har därför utvecklat ett kristallglas utan bly med exakt samma brytningsindex som konventionell kristall. 262 Åtgärder i EU Denna ur hälso- och miljöaspekt bättre kristall får emellertid inte marknadsföras som äkta kristall på den europeiska marknaden då den inte uppfyller direktivets krav på blyinnehåll. Problem av denna typ kan uppkomma även inom andra varugrupper genom att EU ofta föreskriver varornas ämnesinnehåll istället för funktion. bör därför arbeta för att produktsstandards utgår från funktion istället för innehåll för att möjliggöra utbyten. 7 Åtgärder på internationell nivå förslag i sammandrag: Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemikali- earbetet Utbytesprincipen och försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt Fler globala och regionala överenskommelser om kemika- lier behövs Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i det interna- kemikaliearbetet Stöd för särsk ilda aktiviteter under , kapitel 19 om kemikalier Samordningen mellan internationella kemikalie- politik och det svenska miljöbiståndet förbättras stöder en ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika internationella och regionala organisationer 7.1Strategi för det internationella arbetet Den svenska kemikaliepolitiken globalt ska i första hand drivas genom forum för kemikaliesäkerhet (Intergovern- mental Forum on Chemical Safety). 264 Åtgärder på internationell nivå frågor genom att påta sig värdskapet för möten på hög nivå, t.ex. mellan ministrar och företagsledare. I kapitel 2 har vi redovisat de mål som enligt vår uppfattning bör vara vägledande för kemikaliearbetet . Flera av målen förutsätter att åtgärder vidtas i andra länder och även internationellt för att vi i ska kunna nå dem. En grundläggande strategi för agerande internationellt är att verka för sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska miljömålen kan nås. En viktig del av den svenska strategin blir därför att föra ut målen internationellt för att få allmän uppslutning kring dem. Man får räkna med att det tar betydligt att nå enighet om målen på global nivå. Det är därför rimligt att sätta en lägre ambitionsnivå och en längre tidsskala för de globala målen. En annan del av strategin är att klarlägga sambandet mellan kemikaliepolitik och bistånd och att få givarländerna att samordna sina insatser. I detta arbete är forum för kemikaliesäkerhet den viktigaste arenan. Vi har i kapitel 4 redovisat några hörnstenar i kemikaliepo- litiken. Viktiga sådana att föra ut internationellt är bl.a. försiktighetsprincipen, företagens ansvar och ett generellt angreppssätt. Ett ökat samarbete mellan olika aktörer, som beskrivs i kapitel 4 är en förutsättning för ett framgångsrikt internationellt arbete. På det internationella området har kemikaliearbetet kännetecknats av en långtgående upp- splittring, med oklar arbetsfördelning mellan olika organisa- tioner och ett betydande dubbelarbete. Kemikaliefrågor har haft svårt att hitta en egen plats på de stora FN-organisa- tionernas dagordning. Grunden för en förändring till det bättre lades i och med om miljö och utveckling, tillkomsten av och skapandet av ett forum för kemikaliesäkerhet. Det internationella kemikalie- arbetet på global och regional nivå och dess organisationer beskrivs närmare i bilaga 6. Den svenska kemikaliepolitken inom den Europeiska Unionen har behandlats i kapitel 6. Åtgärd er på internationell nivå 265 internationella prioriteringarna har också diskuterats i den internationella referensgruppen. 7.2 Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemikaliearbetet. verkar för att Esbjergdeklarationens mål, om en eliminering av utsläpp av farliga ämnen under en generation (), blir styrande för det globala kemikaliearbetet verkar i olika internationella organisationer för att den globala kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling prioriterar internationellt arbete som syftar till användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen verkar på för att Esbjergdeklara- tionen ska omfatta alla långlivade och bioackumu- lerbara ämnen. Esbjergdeklarationen bör vara grundläggande för kemikalie- politiken nationellt och internationellt. Dess målsättning är att inom en generation eliminera utsläpp av farliga ämnen. Detta innebär att koncentrationerna av naturfrämmande, av människan framställda ämnen i miljön vid periodens slut bör vara nära noll, medan koncentrationerna av naturligt förekommande ämnen, t.ex. metaller, bör vara nära bak- grundsvärdena. För kemikaliepolitiken innebär detta att tillförseln till miljön av långlivade organiska miljögifter måste upphöra. Det gäller oavsett om ämnena tillförs miljön som ett resultat av nuvarande eller tidigare svensk an- 266 Åtgärder på internationell nivå vändning, eller om de når vår miljö på grund av långväga spridning från andra delar av jorden. Vissa ämnen har sådana egenskaper att de kan spridas globalt även om produktion eller användning är geografiskt begränsad. Därmed avses dels ämnen som kan spridas långväga med vindar och strömmar, dels ämnen som kan uppträda i importerade varor som en följd av fortsatt användning i exportländer. I det senare fallet kan ämnena påverka svensk hälsa och miljö via t.ex. resthalter i livs- och fodermedel, eller som komponenter i varor där förekomsten av ämnet i varan inte framgår. Risken med långlivade ämnen som kan ansamlas i organismer kvarstår länge efter det att användningen upphört. Eftersom vi först i efterhand känner de långsiktiga effekterna av sådana ämnen måste vi verka för att användningen av dem upphör. Vi gör därför bedömningen att alla ämnen som är långlivade och bioacku- mulerbara bör avvecklas. Detta bör på vara målet för det globala kemikaliearbetet. På kortare sikt är huvudsyftet att Esbjergdeklarationens mål i sin nuvarande utformning blir accepterade globalt. Åtgärd er på internationell nivå 267 7.3 Utbytesprincipen och försiktighets- principen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt verkar i forum för kemikaliesäkerhet och andra internationella organisationer för att utbyte- sprincipen accepteras som en global princip för riskbegränsning och för att försiktighetsprincipen, ink lusive principen om den omvända bevisbördan, får en vidare tillämpning verkar för att kostnadseffektivitet i Riode- k larationens princip 15 tolkas i bred bemärkelse driver på om företagens utredningsskyldig- het, lik som även principen om att förorenaren betalar, i forum för kemikaliesäkerhet och i andra internationella organisationer. I det internationella såväl som det nationella svenska kemikaliekontrollarbetet kan förtydligandet och ökningen av tillämpningen av försiktighetsprincipen och utbytesprin- cipen betraktas som en central strategi och ett fundament för allt övrigt arbete med att minska riskerna med kemikali- ehantering. Försiktighetsprincipen innebär att alla som hanterar kemikalier i förväg ska vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Den finns uttryckt i Riodeklarationens 15:e princip, som också exemplifierar hur principen om den omvända bevisbördan ska tillämpas. 268 Åtgärder på internationell nivå Utbytesprincipen innebär att var och en som hanterar eller importerar en kemisk produkt ska bedöma om det går att nå samma resultat till lägre risker med en annan produkt eller på ett annat sätt och i så fall övergå till sådana pro- dukter eller metoder. bör lyfta fram goda exempel på hur båda principerna har tillämpats. Uttrycket "kostnadseffektiva åtgärder" i Rio-deklarationen - ett Moment 22? Försiktighetsprincipen återfinns i Riodeklarationen som princip 15, med följande ordlydelse i officiell svensk översättning: "I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring." Försiktighetsprincipen i Riodeklarationen innehåller vissa begränsningar och förbehåll genom hänvisningen till staters förmåga. Formuleringen i andra meningen kan vara pro- blematisk med sin hänvisning till kostnadseffektiva lösning- ar. Detta kan minska betydelsen av princip 15 som ledstjär- na för miljöskydd. Dessutom saknas en konkretisering av när hot ska anses föreligga och vad som är vetenskaplig bevisning. För att göra försiktighetsprincipen i Rio-deklarationen operationell krävs att man definierar kostnadseffektivitet. Den gängse definitionen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärd ej vidtas är större än kostnaden för åtgärd. Enligt princip 15 ska inte avsaknad av vetenskaplig be- visning leda till att kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Åtgärd er på internationell nivå 269 krävs en omfattande vetenskaplig bevisning av sambandet mellan graden av påverkan (orsak) och omfattningen av skadan (verkan) för att beräkna den marginella skadekost- naden och jämföra denna med den marginella åtgärdskost- naden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns, skulle behöva just den vetenskapliga be- visning som försiktighetsprincipen inledningsvis säger inte ska behövas, skulle Riodeklarationens princip 15 vara ett verkligt Moment 22. Detta har troligen inte varit avsikten. En alternativ definition är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljömål (t.ex. en utsläppsbegränsning) oberoende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas. I detta fall jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd med kostnaderna för alternativa åtgärder. Det innebär att den miljöekonomiska definitionen av kostnadseffektivitet skiljer sig från den gängse ekono- miska vilket kan orsaka förvirring. En miljöekonomisk tolkning är nödvändig om andra meningen i Riodeklaratio- nens princip 15 ska leda till verkliga förebyggande åtgärder. Vi anser att den miljöekonomiska användning av kostnads- effektivitetsbegreppet som föreslogs ovan ska användas. ska verka för att denna tolkning blir internationellt accepterad. Utbytesprincipen kan sägas vara en vidareutveckling av försiktighetsprincipen. har skrivit in den i sin lagstiftning och använt sig av den i kemikaliekontrollen. Den finns också nämnd i punkt 44, kapitel 19, , under avsnittet om riskbegränsning, mer som ett exempel på en metod än som en princip. har i olika in- ternationella sammanhang hävdat utbytesprincipen som en viktig princip för att åstadkomma en hälso- och miljömäs- sigt acceptabel kemikalieanvändning. I det förslag till biociddirektiv som snart kommer att antas av EU har fått med utbytesprincipen i en internationell lagstiftning. Vi anser att detta exempel bör följas av flera. 270 Åtgärder på internationell nivå Bilaga 7 innehåller en vidareutveckling av kommitténs tolkning av försiktighetsprincipen. Utredningsskyldigheten och principen om att förorenaren betalar Enligt utredningsskyldigheten ska tillverkare och importörer utreda och bedöma kemiska produkters inneboende egen- skaper, informera användarna om egenskaperna samt anvisa om lämplig hantering och skyddsåtgärder. Ett redskap i kontrollen av efterlevnaden av utredningsskyldigheten är den så kallade omvända bevisbördan. Den lägger bevis- bördan för kemiska produkters farlighet på tillverkare och importörer och ej på myndigheterna. Principerna kring utredningsskyldigheten bör, liksom när det gäller försiktig- het och utbyte, ingå i den svenska strategin för internatio- nellt kemikaliekontrollarbete. Principen om att förorenaren betalar (the Polluter Pays Principle, PPP), är en miljöekonomisk princip baserad på att miljön har ett bruksvärde för människan och därför ska prissättas. Principen innebär att "förorenaren" belastas med kostnaden för en ren miljö dvs. miljökostnaden inkluderas i priset på produkter och varor som förorenar. På lång sikt är avsikten med en sådan prispålaga att reducera behovet av miljöförbättrande åtgärder och att kunna sänka kostnaderna för att förbättra miljön. Sedan introduktionen av förorenaren betalar principen (; Recommendation of the Council ) har tillämpningen inneburit att kostnader för att ta fram data om kemikaliers effekter på hälsa och miljö har lagts på tillverkare och importörer. Ekonomiskt ansvar för hälso- och miljövård kan också innefattas i principen. I ministerdeklarationen från antogs en resolution att skatter och avgifter ska introduceras i en allt ökande utsträckning för att motverka miljöförstöring. Åtgärd er på internationell nivå 271 miljöministrar beslutade att ekonomiska styrmedel ska nyttjas både som ett komplement till tidigare regler och för att ersätta dem. har även upprättat speciella vägledande principer angående ekonomiska styrmedel. Miljöavgifter återfinns numera i många länder. I används förorenaren betalar principen som ett instrument i miljövården genom införandet av miljöavgifter för utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svavel och bekämpningsmedel. 7.4 Fler globala och regionala överens- kommelser om kemikalier behövs driver på arbetet med en global konvention om långlivade organiska ämnen och stödja arbetet med egen expertis Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier för att identifiera ytterligare ämnen En global ramkonvention om kemikalier, byggd på kapitel 19 i , med såväl bindande som frivilliga överenskommelser utvecklas En sådan ramkonvention kan innehålla de principer som ska styra det globala arbetet, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen En övergripande ramkonvention om kemikalier kan innehålla regler för handeln med de oönskade kemikalier som konventionen omfattar stöder utbytet av information om sådan handel där den förekommer. 272 Åtgärder på internationell nivå Den frivilliga exportanmälan blir en global konvention avslutas förhandlingarna kring ett globalt bindande instrument för exportanmälan och importgod- kännande för förbjudna ämnen som ersätter det befintliga frivilliga systemet. En avslutande diplomatisk konferens för att underteckna konventionen hålls i . Den föreslagna konventionen överensstämmer i allt väsentligt med gällande regler inom EU. Som med- lemmar i Europeiska unionen kommer konventionen att införlivas med vår lagstiftning när EU inför den i sin förordning om exportanmälan av förbjudna ämnen. En konvention om långlivade organiska ämnen är på väg fattade FN:s miljöprogram vid sitt rådsmöte ett beslut om att inleda en internationell process för långlivade organiska ämnen. Ett beslut av samma innebörd togs vid en internationell konferens för att upprätta en global hand- lingsplan mot föroreningen av haven som hölls i Washing- ton . I rådsbeslutet vände sig FN:s miljöpro- gram till forum för kemikaliesäkerhet med en begäran att detta snabbt skulle inleda en process för att bedöma risker, källor, kostnader, alternativ, realistiska åtgärder m.m. och lägga rekommendationer om internationella åtgärder till FN:s miljöprograms rådsmöte . Vid rådsmötet togs beslut om att sammankalla en interna- tionell förhandlingskonferens för att utarbeta en globalt bindande överenskommelse om begränsning och avveckling av ett antal långlivade, bioackumulerbara och giftiga ämnen och ämnesgrupper. Än så länge handlar detta beslut om tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga är förbjudna eller hårt reglerade (dioxiner/furaner) i . För oss blir den största betydelsen av denna konvention att den kan bidra till att minska nedfallet av långlivade organiska ämnen över . Därigenom borde upplagringen av dessa farliga ämnen i ekosystemet kunna minska. Åtgärd er på internationell nivå 273 av ämnena i väsentliga livsmedel, som fisk och kött borde kunna falla till acceptabla nivåer och på lång sikt klinga av. De ämnen som man nu kommit överens om representerar dock bara ett fåtal av de farliga långlivade ämnen som enligt svenskt förmenande borde komma ifråga för in- ternationella begränsningar. Det finns fler ämnen med liknande egenskaper som behöver begränsas på motsvaran- de sätt, bl.a. bekämpningsmedel som lindan och endosulfan, och allmänkemikalier som bromerade flamskyddsmedel, kortkedjiga klorerade paraffiner och nonylfenoletoxylater. För dessa ämnen måste alla utsläpp till miljön upphöra enligt svensk uppfattning. För att identifiera nya ämnen behövs internationellt accepte- rade kriterier som utgår från ämnenas egenskaper. Det behövs också mer generella kriterier för att identifiera kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder, t.ex. hormonstörande ämnen. Kriterier för att identifiera nya långlivade ämnen för internationell riskbegränsning ska enligt vår uppfattning utformas så att fler än de ursprungli- ga tolv ämnena faller inom kriterierna. Vid FN:s miljöprograms rådsmöte i togs också beslut om att förhandlingskonferensen för konventionen ska upprätta en expertgrupp för att utveckla kriterier för ämnen utöver de tolv som är aktuella. planerar att medverka aktivt i expertgruppen för att säkerställa att kriterierna blir acceptabla. En övergripande ramkonvention för kemikalier kan för- stärka det internationella begränsningsarbetet Antalet globala överenskommelser som berör kemikalier växer . förhandlas om en kon- vention angående exportanmälan för farliga ämnen som ska ersätta det nuvarande frivilliga systemet. påbörjas arbetet med en konvention om långlivade organiska 274 Åtgärder på internationell nivå Vissa länder vill diskutera globala överenskom- melser för ett begränsat antal ytterligare kemikalier i internationell handel. Frågan har därför väckts om en övergripande ramkonvention för kemikalier under vilken enskilda överenskommelser kunde gå in som protokoll. FN:s miljöprogram beslöt vid sitt senaste rådsmöte i att låta en arbetsgrupp inom miljöprogrammet utreda frågan närmare och komma med förslag till nästa rådsmöte. De principer som styr kemikaliepolitik ska föras ut i det internationella arbetet. Detta kan t.ex åstadkommas genom en övergripande internationell konvention om kemikalier. I en ramkonvention kunde övergripande principer som försiktighetsprincipen och utbytesprincipen samt principen om att förorenaren betalar ingå tillsammans med företagens ansvar och utredningsskyldigheten. En ramkonvention kunde omfatta konventionen om exportanmälan av farliga ämnen, den kommande konventionen om långlivade organiska ämnen, liksom eventuella internationella överenskommelser om hormon- störande ämnen. Möjligheten att på lyfta in även befintliga konventioner, som om skyddet av ozonlagret, med tillhörande Montreal-protokoll, och i en övergripande ramkonvention borde studeras närmare i det pågående analysarbetet inom FN:s miljöprogram, , i denna fråga. Det finns flera fördelar med en ramkonvention. Antalet konventioner minskar, vilket medför minskade sekretari- atskostnader. Vidare kan en bättre samordning ske mellan konventioner som delvis omfattar samma kemikalier. En önskvärd förbättring av samordningen mellan de internatio- nella reglerna för kemikalier och för avfall skulle också kunna uppnås. En konvention som begränsar eller förbjuder användningen av långlivade organiska ämnen kommer nämligen att leda till en ökad mängd "avfall", i form av lager av kemikalier som inte längre får användas. Åtgärd er på internationell nivå 275 Det som främst talar emot en ramkon- vention om kemikalier är komplexiteten i förhandlingarna för att föra samman ett antal konventioner och protokoll som upprättats och för olika syften. Lagstiftningen kring import och export är svag i många utvecklingsländer. Därför förekommer troligen en handel med ämnen och produkter som förbjudits i industriländer- na. Det ligger i sakens natur att informationen är bristfällig och mörkertalet stort. Globala överenskommelser om begränsningar av användningen av vissa farliga kemikalier kommer att begränsa utrymmet för illegal handel med dessa kemikalier i takt med att allt fler länder ansluter sig till dem. Det gället till exempel kommande konventioner om exportanmälan och importgodkännade av förbjudna ämnen och om långlivade organiska ämnen. är det viktigt att sprida kunskap om sådan handel för att omöjlig- göra den genom att dra fram den i ljuset. Vi anser därför att det är viktigt att föra in regler om handeln med de kemika- lier som konventionen vill begränsa. Sådana regler bör naturligtvis utformas så att de överensstämmer med principerna för handelsbegränsningar enligt världshan- delsorganisationens stadga. Regionala överenskommelser kan föregå globala Arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för , som utgör sekretariat för den regionala om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar, har varit basen för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en konvention om långlivade organiska ämnen. Det har också utgjort modell för utvecklingen av kriterier för att på global nivå identifie- ra nya ämnen. Även är det sannolikt att arbetet inom kommissionen tidsmässigt kommer att ligga före det globala förhandlingsarbetet. Erfarenheterna från kommissio- nens arbete kan därmed utnyttjas i det globala arbetet. bör delta i utvecklingen av kriterier för att identifie- 276 Åtgärder på internationell nivå ra nya ämnen för internationella åtgärder.