sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — En allmän bild är att ombildningen av till har inneburit att man fått en arbetsgivarorgani- sation som arbetar på myndigheternas och verkens uppdrag . delegationer har spelat en viktig roll fö r inflytande och förankring. har de senaste avtalsrörelserna lyckats fånga upp myndigheternas uppfattningar. Detta har r esulterat i bättre avtal och större delaktighet . En synpunkt som framförts är att det i samband me d ombildningen till ägnades omotiverat sto r uppmärksamhet åt inre organisation. Iställe t borde man ha fokuserat på att reformen faktiskt kom till stånd. De fackliga företrädarnas syn De fackliga organisationerna uppfattar att verksamhetsintresse t blivit mycket mer styrande efter reformerna. s ledning har utgått från verksamhetsintresset i förändringsarbetet. uppfattas agera självständigt i förhållande till regeringen i förhandlingsarbetet. Den intern a beslutsgången i har blivit mer lik den i d e fackliga organisationerna. En demokra tisk förankringsprocess leder till längre beslutsvägar. delades avtalsrörelserna upp i två delar, enligt d e fackliga företrädarna. Först förhandlades löneutrymmet med fi - nansministern, sedan förhandlades fördelningen av pengarna med myndighetscheferna. sker de centrala förhandlingarna enbar t med . De fackliga organisationerna anser att det är bra att man kommit ifrån den tidigare ordningen och at t rollfördelningen mellan regeringen och blivi t tydligare. präglades av centrala satsningar på marknadskänsliga grupper. hittar parterna lokala förhandlingslösningar som svarar bättre mot verksamheternas krav. Detta är också positivt. De fackliga organisationerna anser att d e avtal som träffats i den nya miljön är bra. Parterna har kunnat komma fram till bra avta l utan konflikter. Resultatet av intervjuerna 45 Det är bra att reformerna utgår från att den privata sektorn skall vara löneledande i bemärkelsen att gå före och sätta riktmärke för nivåerna i avtalen. Det var inte bra när staten gic k före i förhandlingarna. I intervjuerna har framkommit att de fackliga organisationerna stött på svårigheter lokalt när man önskat diskutera den lokal a personalpolitiken och lönepolitiken tillsammans med den lång - siktiga utvecklingen på myndigheten. En facklig bild är at t myndighetschefen har en långsiktig strategi för myndigheten men att den sällan förmedlas till personalchefen som lede r förhandlingarna med de fackliga organisationerna. Erfarenheten är att personalcheferna allt för ofta inte klarar av att diskuter a strategiskt och långsiktigt. En allmän bedömning är att ramanslagssystemet fungerat br a men att utvärderingen kommer för . Det saknas e n tydlig ägare till ramanslagssystemet som tar ansvar för att vård a systemet. Ett problem har enligt de fackliga organisationerna varit at t regeringens och budskap till myndigheterna har vari t otydliga. Det är inte klart vilke n verksamhet som politikerna väntar sig att få ut för anslagsmedlen. Det finns exempel på kraftig a svängningar i de ekonomiska förutsättningarna som påverkat för- troendet mellan parterna. Bättre samband mellan budget oc h förhandlingar efterlyses. De fackliga organisationerna anser att det finns brister i d e lokala arbetsgivarnas kunskaper om hur ramanslagssysteme t fungerar. Valet av index spelade en stor roll för de facklig a organisationerna när systemet infördes. Kopplingen till de n konkurrensutsatta sektorn är viktig. Förtroendet för systemet bland de fackliga organisationerna kan snabbt urholkas om man byte r index. konflikter mellan parterna har i stor utsträckning gäll t följsamheten till löneutvecklingen på den privata sektorn. D e fackliga organisationerna har hävdat att de statliga lönerna halkat efter lönerna på den privata sektorn och krävt kompensation oc h olika former av följsamhetsklausuler. Genom att frågan om anslagsuppräkningarna förts bort frå n partssystemet minskar konfliktrisken. Det har blivit tydligt att högre löneökningar måste finansieras genom besparingar och då främs t personalminskningar. En annan faktor som minskat konfliktrisken är att de centrala avtalen är avgörande fö r medlemmarnas totala löneutveckling genom att det finns en reel l lokal förhandlingsrätt. De lokala förhandlingarna förs unde r fredsplikt. Det framhålls från de fackliga organisationerna att systeme t tillämpats som varit relativt lugn. Det går inte att med säkerhet förutsäga hur systemet kommer att fungera unde r påfrestningar. Det är viktigt att staten inte förändrar grundbultarna i ramanslagssystemet, menar de fackliga företrädarna. 3.6Decentralisering/delegering inom myndigheterna På myndigheterna med regional och lokal organisation har de n operativa verksamheten i princip flyttat ut till regional och loka l nivå. På andra stora myndigheter har den flyttat ut till avdelningar och enheter eller motsvarande (för universitet/högskolor fakulteter och institutioner). Angående decentralisering/delegering inom myndigheterna har vi fått dessa exempel på de störst a förändringarna: Delegering av lönesättning. Ekonomiskt ansvar på regional och lokal nivå. Tjänstetillsättningar på regional och lokal nivå. Det som rör en lokal myndighet eller en region förhandlas på den nivå som berörs. Arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringsarbetet. Detta bedrivs nu på regional och lokal nivå. Delegering från ledning ti ll anställda. (På en myndighet har 120 av 160-170 anställda ansvar för budget.) Utredningen har vid intervjuerna funnit bl.a. följande problem vid decentralisering/delegering inom myndigheterna. Resultatet av intervjuerna 47 arbetsgivarfunktionen är ibland svag. Regioncheferna kan t.ex. ha svårt att hålla emot vid löneförhandlingar. Det finns dessutom e n risk för lönekonkurrens mellan regionerna. Det har också från olika parter framförts exempel på oklara roller och oklar arbetsfördelning mellan central, regional och lokal nivå. Det har framhållits vid flera intervjuer med både arbetsgivar - och arbetstagarföreträdare att för att decentraliseringen även inom myndigheten skall kunna fungera på ett bra sätt krävs öka d kompetens på regional och lokal nivå. Den allmänna uppfattningen bland alla parter på myndigheterna är att det sker en utveckling mot större jämställd het. Arbetsgivarna har strävat efter en jämn köns fördelning. De har vidtagit olika åtgärder för att få fler kvinnor som handläggare och chefer, t.ex. val t kvinnan om en man och en kvinna anses likvärdiga eller ordna t chefskurser för kvinnor. har också allt fle r kvinnor blivit handläggare och chefer. har man en jäm n könsfördelning bland handläggare och lägre ch efer, medan de högre cheferna fortfarande oftast är män. Myndigheterna har i stort set t lika lön för lika arbete, är den bild som alla parter ger. En vanlig uppfattning bland både arbetsgivar- oc h arbetstagarrepresentanter är att jämställdhet inte diskuteras så ofta . Att jobbet finns kvar – det är det viktiga, säger fler a medarbetare. talar både arbetsgivar- oc h arbetstagarrepresentanter om särbehandling av kvinnor , kvardröjande brödraskap och liknande. Myndigheterna verkar inte arbeta aktivt för att få invandrare an - ställda. Det finns allt mindre utrymme på myndigheterna för fysiskt , psykiskt eller socialt hand ikappade personer när myndigheterna får mindre lönebidrag för dem och arbetet ställer större krav på all a anställda. Allmänna nedskärningskrav och större krav på resultat gör at t många känner sig stressade . Förändringar av både arbetets innehåll och organisation samt personalavvecklingar innebär påfrestningar på alla anställda. Detta är en vanlig uppfattning bland samtlig a parter. Det är relativt vanligt att eller någon liknand e organisation gör personalpejlingar/temp eraturmätningar. Resultaten följs upp olika ambitiöst på olika myndigheter. En vanli g uppfattning är att den fysiska miljön återigen blir viktigare . Arbetsgivarsidan anför som förklaring omflyttningar och förtät - ningar och att allt fler sitter allt vid datorer, meda n arbetstagarsidan för fram att det är lättare för cheferna att hantera den fysiska arbetsmiljön än den psykosociala oc h att det är en viktig anledning till fokuseringen. Den allmänna bild, som de intervjuade personerna ger, bekräfta r den bild som även andra utredningar kommit till. Därtill kommer att den bild som myndighetsföreträdarna ger är enhetlig oavset t myndighetstillhörighet och grupptillhörighet och den bekräftas av representanter för . Statskontorets refererade rapport i omvandling ä r framförallt en faktasamman ställning om förhållandena i staten, där åldersfördelningen inom staten, den omfattande personalavveck - lingen m.m. behandlas. överensstämmer med den bild vi fått vid våra intervjuer. Den refererade undersökningen av Statens förnyelsefonder ä r fokuserad på problem, medan vi även sett på hur problem löses och hur problem kan lösas . Den problembild so m framkommer i undersökningen stämmer dock i huvudsak överens med den bild vi fått. Problem med chefer utan tillräcklig a Resultatet av intervjuerna 49 ledaregenskaper, oro över att man inte kommer att kunna bibehålla en tillräckligt hög kompetens , upplevd otydlighet från m.m., känner vi igen från intervjuerna. Utredningen drar slutsatsen att myndigheterna använder arbets- givar/personalpolitiken som ett instrument i förnyelsen a v myndigheternas verksamhet. Utredningen anser dock att en hel del återstår att göra inom området. Det finns flera problem som faller inom det arbetsgivarpolitiska området, bl.a. den bristand e arbetsgivarkompetensen på regional och lokal nivå, den ojämn a åldersfördelningen, den bristande rörligheten och chefer som inte har rätt kompetens. Vi återkommer i kapitel 5 till dessa problem. Utredningen anser att delegeringen av arbetsgivarpolitiken til l myndigheterna gör att flera av problemen lättare löses nu än va d som skulle vara fallet om arbetsgivarpolitiken skulle var a centraliserad. Vi har fått exempel på att myndigheter löst sin a specifika problem på sätt som anpassats efter den enskild a myndighetens verksamhet. En allmän reflektion, inte minst när det gäller den ny a lönebildningen, är att både arbetsgivare och fackliga företrädare , behöver växa in i de nya rollerna och klara ut vad som behöve r göras och på vilken nivå . Det kan därför finnas skäl att fortlöpande utvärdera systemet. Delegeringen av ansvaret fö r lönebildningen har gett incitament som främjar en effektivisering och har öka t kostnadsmedvetenheten i myndigheterna. Samverkan mellan myndigheterna i ar - betsgivarfrågor har intensifierats, men den behöver förbättra s ytterligare. Det ombildade och införandet a v ramanslagssystem har gett myndigheterna nödvä ndiga verktyg, men man har ännu inte lärt sig att utnyttja dem fu llt ut. De fackliga orga- nisationerna anser att agerar självständigt i förhållande till regeringen och att förhandlingarna förs me d utgångspunkt i verksamhetsintresset. Införandet av ramanslagssystemet har skapat goda förhandlings- förutsättningar, vilket minskat konfliktriskerna på den statlig a arbetsmarknaden. Även om enskilda myndigheter vidtar bra arbetsgivarpolitisk a åtgärder tror vi att en tydligare kra vbild och en aktiv uppföljning av arbetsgivarpolitiken från regeringen skulle intensifiera och ocks å underlätta myndigheternas hantering av dessa frågor. Vissa av de problem som utredningen identifierat (t.ex. ledarskap och rörlighet) är dessutom av så strat egisk betydelse för statsförvaltningen att det är uppenbart att regeringen bör förvissa sig om att de hanteras, vil- ket bl.a. också revisorer påpekat. Som refererades i kapitel 2 har revisorer påpeka t problem med bristande personalrörlighet och bristande flexibilitet på myndigheterna, chefstillsättningar där sakkompetensen fått för stor betydelse i relation till ledaregen skaper, bristande tydlighet och uppföljning från m.m. Vi har identifiera t liknande problem. Analysen skiljer sig dock åt mellan revisorer och denna utredning. bristande uppföljningskompetens och menar , som vi har tolkat det, att den arbetsgivarpolitiska delegeringen inte kan fungera när inte förmår utöva sin roll i samspelet med myndigheterna. Vår utredning har främst värderat utvecklingen ur ett myndighetsperspektiv och sett at t myndigheterna på många sätt kunnat använda det delegerad e arbetsgivaransvaret för att utveckla verksamheten, trots att de må- hända ser regeringens mål och styrning som otydlig. åtgärderna är vi helt överens med revisorer om at t uppföljningen måste utveck las, men det förslag som vi ger anser vi vara mer processinriktat och mer tänkt som ett kontinuerligt stö d till myndigheterna än revisorernas förslag, som enligt vår tolkning innebär ett personalpolitiskt program för den statliga sektorn , gemensamma statliga modeller för tidsbegränsad e chefsförordnanden m.m. Utredningen kommer att i följa nde kapitel behandla regeringens krav på myndigheterna och några av de strategisk a arbetsgivarpolitiska frågor som flera myndigheter arbetar med och som är viktiga för hela statsförvaltningen. Resultatet av intervjuerna 51 52 Regeringens krav på myndigheternas... 4Regeringens krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik Som framgått av det föregående har regeringen sedan ett pa r decennier i ökande utsträckning betonat betydelsen av mål- oc h resultatstyrning. Man kan mot bakgrund av detta fråga sig om det alls finns något skäl för regeringen att intressera sig för hu r myndigheterna bedriver sin arbetsgivarpolitik. Är det inte enbar t resultatet som är intressant? Ett sådant synsätt förutsätter at t regeringen enbart skulle uppträda som beställare av ett resultat. Det är emellertid endast en av regeringens roller. Den har ocks å rollen som ägare av statlig verksamhet, dvs. den har ett allmänt ansvar för vad som där sker och hur det utförs. Den rolle n innefattar också att ange de grundläggande f örutsättningarna för hur verksamheten skall bedrivas. En naturlig del av denna ägarroll ä r att formulera de grundläggande kraven på arbetsgivarpolitiken , skapa förutsättningar för att de kan tillgodoses och följa upp at t myndigheterna verkligen lever upp till dessa krav. Det anförda leder till slutsatsen att regeringen inte bara kan utan också skall ta ett allmänt ansvar för arbetsgivarpolitiken. Mål och resultatstyrningen medför emellertid att regeringens krav p å myndigheterna måste ställas från något andra utgångspunkter ä n vad som var fallet för något decennium sedan. Regeringens krav på myndigheternas... Utvecklingen mot resultatstyrning kan beskrivas med följand e figur: Regeringen har förskjutit sitt intresse från hur en verksamhe t skall bedrivas till vad som skall åstadkommas, dvs. mot effekter och resultatet. Frågor om personal och arbetsgivarpolitik måste då också betraktas i det perspektivet och kan inte ses isolerade från det resultat som den aktuella personale n skall åstadkomma. Det är med ett sådant synsätt inte särskilt intressant för regeringen at t konstatera att en myndighet tillämpar ett föredömligt rekryterings- förfarande eller uppvisar en låg sjukfrånvaro om den samtidig t åstadkommer fel resultat till alltför hög kostnad. Regeringens krav på myndigheterna skall därf ör inte ta sikte på hur arbetsgivarpolitiken bedrivs i sina enskildheter. I stället gäller det att göra en helhetsbedömning. Den centrala frågan blir då o m myndigheterna har personal med rätt kompetens för at t åstadkomma efterfrågat resultat. Frågor om inriktningen a v kompetensförsörjningen är i allra högsta grad centrala ur ett verks- ledningsperspektiv. Arbetsgivarpolitiken blir medlet för at t säkerställa nödvändig kompetensförsörjning. 54 Regeringens krav på myndigheternas... Det kan vara skäl att något kommentera begreppe t kompetensförsörjning. används begreppet som mer elle r mindre synonymt med den individuella utbildningsnivån oc h löpande utbildningsinsatser mot individer. Utbildning av enskilda medarbetare är dock endast en begränsad del av de n kompetensutveckling vi här disk uterar. Tillgängliga uppgifter tyder i och för sig på att staten är den sektor som har störst ande l högutbildade. Inom den statliga sektorn d eltar vidare en relativt hög andel av de anställda i någon form av vidareutbildning. Sådan a uppgifter ger dock inte svar på frågan om det finns rätt kompetens inom den statliga sektorn och hos dess myndigheter . Kompetensbegreppet omfattar inte bara kunskap utan ocks å förmåga och innefattar hela org anisationen. Det räcker inte med att varje enskild anställd inom en myndighet besitter önskvärd kunskap och har erforderlig förmåga. Först när de kan verka tillsamman s och åstadkomma resultat kan man tala om en kompeten t organisation. En felaktig åldersstruktur på grund av bristand e rörlighet eller förstelnat ledarskap är då exempel på problem som skall lösas inom ramen för organisationens kompetensförsörjning. Mot bakgrund av det anförda kan regeringens grundläggande krav på myndigheterna formuleras sålunda: Myndigheterna skall bedriva arbetsgivarpolitiken så att rätt kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat. 4.1.3Finns personalpolitiska egenvärden? Om regeringen formulerar sitt grundläggande krav på detta sät t uppstår naturligen frågan om alla arbet sgivarpolitiska åtgärder skall sättas in i detta resultat- och kompetenspersp ektiv eller om det finns några personalpolitiska egenvärden. Myndigheter kan mycket väl anse sig kunna klara sin kompetensförsörjning med en sne d könsfördelning och utan att anställa några medarbetare me d utländsk härkomst. Är detta acceptabelt för statsmakterna, som i andra sammanhang ställer krav på jämnare könsfördelning i arbetslivet och uttrycker önskemål om att arbetsgivare skal l anstränga sig för att anställa fler medborgare med utländs k härkomst? Statsmakterna har självfallet ambitionen att den sektor so m direkt kontrolleras genom politiska beslut skall leva upp till de krav som statsmakterna ställer på alla samhällssektorer. Det finns å andra sidan inga övervägande motiv till att dessa krav skulle vara Regeringens krav på myndigheternas... särskilt långtgående just inom den statliga sektorn. Det handlar om krav som ställs för att utveckla hela samhället i önskvärd riktning. Den statliga sektorn skall leva u pp till sådana krav och får inte vara sämre än andra sektorer i det avseendet. Det bör emellertid påpekas att det ofta ligger i en arbetsgivares intresse att leva upp till krav av här slaget. En jämnare fördelning av personal med olika kön och ursprung bidrar oftast til l effektiviteten genom att kulturen på arbetsplatsen utveckla s positivt, frågor blir mer allsidigt belysta osv. Om dessa allmänn a krav, som ställs på alla samhällssek torer, har en positiv inverkan på kompetensen skall de naturligtvis vägas in som del a v organisationens kompetensförsörjning. Kravet på jämställdhet kan vara en viktig kompetensfråga hos myndigheterna. I så fall skal l naturligtvis regeringen inte bara ställa krav på att gälland e lagstiftning följs utan ock så att jämställdheten drivs så långt att rätt kompetens finns. De krav som generellt ställts genom lagar oc h förordningar följs upp av särskilda tillsynsmyndigheter såso m Jämställdhetsombudsm annen och . Myndigheten kan således ha två skäl för att föra en vis s personalpolitik. Det ena skälet är behovet av att åstadkomm a resultat. Det andra skälet är att gällande lagar kräver ett visst bete- ende. I fortsättningen behandlar utredningen de personal- oc h arbetsgivarpolitiska krav som härleds ur kompetens oc h resultatkrav. I föregående avsnitt framhölls att regeringens krav p å myndigheterna inte skall ta sikte på hur ar betsgivarpolitiken bedrivs i sina enskildheter. I stället gäller det att identifiera de strategiska kompetensfrågorna. Kompetensförsörjning ur ett operativt perspektiv handlar om hur kompetensen inom en myndighet löpande skall anpassas til l behoven, personal måste lära sig att använda nya PC-program, att tillämpa ny lagstiftning m .m. Nya medarbetare måste anställas för att andra har slutat osv. De arbets givarpolitiska medlen används för sådan löpande kompetensförsörjning. 56 Regeringens krav på myndigheternas... Kompetensförsörjning ur ett strategiskt perspektiv tar sikte på att sätta mål för hur kompetensen skall utvecklas i ett längre oc h samlat perspektiv och vilka vägar som skall användas för att n å dessa mål. Det framtida kompetensbehovet måste härledas u r verksamhetens krav. Vilka resultat skall ve rksamheten åstadkomma och vilken kompetens krävs? Sådana krav måste sedan jämföras med den befintliga kompetensen. Först därefter ka n strategiska mål för kompetensutvecklingen sättas. I enlighet med det synsätt som präglar mål- oc h resultatstyrningen måste regeringen förutsätta att myndighetern a hanterar de operativa kompetensfrågorna. Eventuella brister i de t avseendet får bli frågor för revision och liknande granskningar . Regeringen bör koncentrera sitt intresse på hur myndighetern a hanterar de strategiska kompetensfrågorna. De strategiska målen är och kommer att vara olika för olik a myndigheter. Och varje myndighet bör själv formulera dessa mål. Regeringen bör emellertid kräva att alla myndigheter har samm a grundläggande synsätt när det gäller att sätta målen. Ett såda n gemensam metodik skall säkerställa att alla väsentliga aspekter på strategisk kompetensförsörjning beaktas. En, i sina huvuddrag , gemensam metodik lägger också grunden för en likarta d redovisning, vilket underlättar regeringens uppföljning oc h Utredningen går över till att ange ett förslag till et t gemensamt synsätt beträffande hur mål skall sättas fö r kompetensförsörjningen . I slutet av betänkandet återkommer vi till frågan hur regeringen skall kräva att myndigheterna redovisar sina överväganden och resultatet av dem. 4.2.2Ett gemensamt synsätt på strategisk kompetensförsörjning Det finns tre viktiga aspekter på strategisk kompetensförsörjnin g som behöver beaktas när en gemensam metodik skall bestämmas. Den första är att kompetensförsörjning måste utgå frå n verksamhetens behov. Skälet till att de strategiska målen fö r kompetensförsörjningen kommer att bli olika för olika myndigheter är att verksamheten vid myndigheterna är olika. Det är normal t endast myndigheterna själva som utifrån efterfråga t verksamhetsresultat kan bestämma vilken kompetens som behövs. Regeringens krav bör vara att myndigheterna verkligen genomför Regeringens krav på myndigheternas... en sådan analys och formulerar sitt kompetensbehov utifrå n verksamhetens krav. Den andra aspekten som måste beaktas är att hela bredden i kompetensbehovet måste tas med. Det räcker inte med att inrikt a sig på några speciella kompetensområden utan regeringen bör kräva att varje myndighet överblickar hela sitt kompetensbehov. Den tredje aspekten är att kompetensförsörjning måste ses i ett dynamiskt perspektiv. Det är inte bara dagens kompetensbehov som skall tillgodoses utan också de behov som aktualiseras a v morgondagens förhållanden och de krav som kommer att ställas på verksamheten. Med de nämnda utgångspunkterna föreslår utredningen at t strategiska mål för kompetensförsörjning sätts genom följand e process. Utgångspunkten är den planering av verksamheten som all a myndigheter genomför. Regeringens krav i de t avseendet tar sig uttryck i bl.a. anvisningar för budgetunderlag och Regeringens krav på myndigheterna att analyser a kompetensförsörjning kan därför ses som ett tilläggskrav till de n verksamhetsanalys som regeringen kräver. överväganden om kompetensbehov måste således utgå från e n uppfattning om vilken verksamhet som skall bedrivas. För att säkerställa bredden i kompetensbehov et bör kompetensen och kompetensbehovet vid varje myndighet brytas ned i följand e kategorier: Morgondagens behov skall analyseras med utgångspunkt i de n befintliga kompetensen och verksamhetens framtida krav. Därefter skall behovet av åtgärder anges och mål för kompe - tensförsörjningen skall formuleras. I sammandrag kan processen illustreras med följande figur: 58 Regeringens krav på myndigheternas...