sou · GLB3116d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Frivilligorganisationernas inverkan på debatten i olika barnfrågor – när det gäller flyktingbarn, åtgärder mot barnmisshandel m.m. och tidigare behovet av en – kan inte nog betonas. Vi anordnade en utfrågning med frivilligorga- nisatonerna. Inbjudna var samtliga organisationer som ingår i Nät- verket för . Syftet var bl.a. att diskutera med frivilligorganisationerna hur de med sina specialkunskaper kan medverka vid genomförandet av . Vi har även fört diskussion i denna fråga med den referensgrupp, som regeringen har utsett till . Det är emellertid viktigt att hålla isär vad som är regeringens och myndigheternas ansvar och vad som kan förväntas av frivillig- organisationerna. Vid utfrågningen poängterades från flera håll vikten av att hålla isär de olika rollerna. Det är regeringen som är ansvarig för att konventionen genomförs. Organisationerna kan vara viktiga samarbetspartners, men har en annan roll. Ett bekymmer, som fler organisationer tog upp, är att regeringen lägger ett för stort ansvar på dem. Vi vill understryka vikten av dialog och samverkan med frivilligorganisationerna. Som organisationerna själva har påpekat är det emellertid av stor vikt att skilja på vad som är myndigheternas ansvar och vad som är de frivilliga organisationernas roll. Vikten av att tillvarata den kunskap, kompetens och erfarenhet som finns hos frivilligorganisationerna kan inte nog betonas. Med det måste ske i form av dialog och samverkan. Oavsett och eventuella barnombud i kommu- nerna kommer de frivilliga organisationerna alltid att behövas i försvaret av barnets rättigheter. De har en viktig roll att spela som övervakare av att konventionen respekteras; de kan undersöka och rapportera om kränkningar och försummelser; de kan bidra till upplysning och folkbildning om barnets rättigheter; de kan mobilisera intressegrupper och påverka beslutsfattare; de kan ge råd och med egna insatser bidra till att konventionen blir verklighet. De årliga utfrågningar som Nätverket anordnar och inbjuder företrädare för regeringen till är av stor betydelse för att lyfta fram barnfrågorna inom olika områden och att belysa brister i lagstiftning och tillämpning. Det är därför viktigt att regeringen även i fortsätt- ningen tar dessa årliga genomgångar på allvar och är beredd att ge konkreta besked om vad som har gjorts och vad som planeras. Frivilligorganisationerna utnyttjas i stor utsträckning som en resurs när det gäller spridningen av kunskap om . De är ofta anlitade för att tillhandahålla föreläsare på olika skolor och utbildningsanstalter, inom myndigheter, kommuner och landsting. problem i sammanhanget som organisationerrna har pekat på, är att de ofta förväntas göra detta gratis eller till en låg kostnad. Hem och Skola har t.ex. uppgivit att sedan man började ta betalt för sin medverkan i lärarhögskolornas utbildning, anlitas organistionen inte i lika hög grad som . De krav som kan ställas på regeringen är att organisationerna får möjlighet att verka och att deras roll och oberoende respekteras. En självklar del i informationen om är naturligtvis konventionstexten i sig. Den skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla som vill ta del av den. Den bör också vara obligatorisk i all skolundervisning. Det krävs vidare en fortlöpande informations- verksamhet; det kommer ständigt till nya personer som behöver informeras, såväl barn som personer inom olika yrken som arbetar med barn. Den informationsbroschyr som Barnkonventionsgruppen har tagit fram, Mina Rättigheter, bör därför delas ut regelbundet i skolorna. Ännu mera angeläget är att informera om den verkliga innebörden av konventionen. Målet måste vara att alla barn i skall känna till och vad den står för. Det är vidare viktigt att finns tillgänglig på olika språk och även för blinda och döva. Ansvaret för informationen åligger, som har påpekats, staten. Även om det är positivt att regeringen ställer medel till frivilligorganisationernas förfogande för informationsinsatser, som t.ex. i det ovan refererade regeringsbeslutet om att avsätta 20 miljoner av Allmänna arvsfondens medel, kan staten inte från- hända sig sitt ansvar. Ansvaret för att allmänheten, särskilt barn och ungdomar och yrkesgrupper som arbetar med barn, får erforderlig information åvilar staten. Internationellt samarbete och bistånd Det kan bidra med i det internationella samarbetet är inte minst de erfarenheter som har gjorts i vårt land. Därvid är våra misslyckanden minst lika intressanta som våra framgångar och barnkunniga yrkespersoner är minst lika viktiga som "biståndsexper- terna" i samarbetet. Det är ett faktum att närmare hälften av världens människor består av barn . I de fattiga länderna utgör barnen en ännu större andel, då kvinnor i fattiga familjer i genomsnitt föder flest barn. Eftersom barn är underordnade vuxna, är mer maktlösa och beroende samt fysiskt och psykiskt mer sårbara än vuxna är det i allmänhet barnen som blir hårdast drabbade av fattigdom. Svensk biståndspolitik är inriktad på att bekämpa fattigdom. Mot denna bakgrund blir det självklart att barn beaktas särskilt i svensk biståndspolitik. Barndomen är dessutom den mest påverkbara perioden i livet. Villkoren för barn spelar en mycket stor roll för hälsa, social funktion och produktivitet senare i livet. En väl fungerande barndom och ut- bildning är viktiga förutsättningar både för att skapa ekonomisk tillväxt och för att främja demokratin i ett land. Vi ser det som positivt att Sida har blivit mer aktivt och målinriktat vad gäller införandet av ett barnperspektiv i biståndspolitiken. Det återstår dock mycket att göra innan ett barnperspektiv kan sägas prägla biståndet. För att kunna genomföra ett mer barninriktat bistånd krävs framförallt kunskap och insikt om barns situation och förhållanden, inte minst om de kulturella betingelserna. Därför ser vi det som positivt att Sida har satt igång undersökningar kring barnperspektiv i biståndsverksamheten. Vi vill också poängtera att det är viktigt att biståndet anpassas till barnet och dess bästa, att barn ses som sociala, politiska och eko- nomiska varelser samt att det finns en förståelse för vilka roller de spelar i familje- och samhällslivet. I stora delar av världen diskri- mineras flickebarn. Det finns olika förklaringar till detta. Allmänt sett kan dock sägas att i de kulturer där kvinnor är underordnade män, har flickor en svårare situation är pojkar. Det är därför viktigt, särskilt med beaktande av artikel 2 i , att se till flickors behov vid utformandet av biståndet. Det är även viktigt att biståndsarbetet riktar uppmärksamheten på barn som är i behov av särskilt skydd och stöd eller som på något sätt är diskriminerade. För att barnperspektivet ska bli uppmärksammat och få genomslag i svensk biståndsverksamhet, anser vi att Sida skall åläggas att göra barnkonvekvensanalyser i sin verksamhet. görs kon- sekvensanalyser av svenskt bistånd i fråga om jämställdhet och påverkan på miljön. En sådan skyldighet skulle innebära att det i alla projekt för bistånd måste göras en analys av hur barn påverkas av den svenska insatsen. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet. 2.Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder. 3.Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn. 6.1Barnets bästa – konventionens grundpelare Principen om barnets bästa är en av grundpelare. Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.1 Barnets bästa är inget nytt begrepp i internationella deklarationer och konventioner. Ett antal variationer av principen har funnits och 1 , T. finns i internationella dokument av olika slag. Ett embryo till principen fanns redan i den första deklarationen om barnets rättig- heter som antogs av 1924. Där står att "mankind owes to the child the best that it has to give". deklaration om barnets rättigheter har principen utvecklats. Deklarationens artikel 2 stadgar att "in the enactment of laws for this purpose the best interests of the child shall be the consideration". Principen återges också i två artiklar i konventionen om avskaffan- de av all slags diskriminering av kvinnor där det i artikel 5, som handlar om föräldrautbildning heter att "the interest of the children is the primordial consideration in all cases" och i artikel 16 som bl.a. handlar om vårdnadsfrågor som anger att "the interests of the children shall be ". Begreppet är visserligen inte ordagrant återgivet i andra tidigare om mänskliga rättigheter, men rättigheter som övervakar tillämpningen av den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har i några av sina allmänna kommentarer (General ) hänvisat till "the interests of children", framför allt i fall som rört skilsmässor. Några FN-organ har också anammat principen om barnets bästa i sina program. FN:s flyktingkommissarie () betonar i sina riktlinjer för arbetet med flyktingbarn att alla åtgärder måste vägledas av "the principle of the best interests of the child". har börjat tillämpa principen mera aktivt för sin verksamhet. Att principen om barnets bästa successivt har utvecklats i inter- nationella dokument beror huvudsakligen på att begreppet har funnits i nationell lagstiftning, framför allt inom familjerätten. I länder som till exempel , , , och är barnets bästa utgångspunkten för de familjerättsliga regelsystemen.2 I den svenska regler föreskrivs uttryckligen att vårdnads- och umgängesfrågor skall avgöras efter vad som är bäst för barnet (6 kap.). Det unika med är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Inget annat internationellt dokument har den bredd som artikel 3 har. har alltså vidgat begreppet till att omfatta, inte bara familjerättsliga frågor, utan alla områden. Det innebär att barnets bästa skall komma i främsta rummet inte bara i frågor som rör vårdnad, umgänge och adoption och inte heller enbart i 2 , P. verksamheter som i huvudsak är ägnade för barn som t.ex. barn- omsorg och skola. Principen om barnets bästa skall gälla alla samhällsområden. I detta ligger delvis ett nytt tänkande där barnet sätts i fokus på ett annat sätt . I görs barnet till ett subjekt med rättigheter. I andra internationella doku- ment ses barnet mera som ett objekt och barnets bästa sätts i relation till någonting annat eller någon annan, t.ex. i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. sätter därmed barnets bästa på dagordningen och artikel 3 skall vara en garanti för att barnperspektivet finns med när beslut på olika nivåer fattas. Nationella lagar som innehåller stadganden om att hänsyn skall tas till barnets bästa rör framförallt familjerättsliga frågor. Det innebär att den ledning som man kan få av den nationella lagstiftningen, i frågan om hur barnets bästa enligt artikel 3 skall tolkas, är begränsad. Men det innebär att kommer att påverka de nationella lagstiftningarna så att principen om barnets bästa kommer att gälla också andra områden än det familjerättsliga. Detta är en process som kräver att alla samhällssek- torer granskas med barnets bästa som utgångspunkt. Att artikel 3 har karaktären av en portalbestämmelse framgår av diskussionerna i den arbetsgrupp som utarbetade . Under arbetet framfördes en rad förslag om att begreppet barnets bästa skulle preciseras och att räckvidden i artikel 3 på olika sätt skulle begränsas. Sådana förslag förkastades och arbetsgruppen föredrog en vid formulering av artikel 3 för att den skulle kunna tillämpas på alla områden. I diskussionen om vad som skulle avses med åtgärder som rör barn framfördes till exempel förslag om att begränsa artikelns räckvidd till åtgärder som rör barnets "välfärd". Flera delegationer motsatte sig detta och resultatet blev att ordet "välfärd" ströks i det sista förslaget. Också diskussionen om vilka som skulle vara bundna av artikel 3 belyser hur arbetsgruppen slog vakt om att bestämmelsen skulle omfatta alla åtgärder som rör barn. Diskussionen gällde bland annat om artikel 3 enbart skulle omfatta offentliga myndigheters beslut eller om även den privata sektorn skulle regleras. lades fram innebar att artikelns räckvidd enbart skulle omfatta beslut fattade av offentliga myndigheter, (In all official actions concerning children – – –). Arbetsgruppen enades om att stryka "official", vilket kan tolkas som att man ville lämna det öppet för staterna att tillämpa artikel 3 på åtgärder som vidtas av privatpersoner. Artikeln är dock tydlig på en punkt som rör den privata sektorn. Privata sociala välfärdsinstitu- tioner skall sätta barnets bästa i främsta rummet (In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions – – –). Även i frågan om vilken tyngd barnets bästa skall ha i olika beslut stannade arbetsgruppen för en öppen formulering. I den engelska versionen heter det att barnets bästa "shall be a primary consideration" vilket har översatts till "skall komma i främsta rummet". Under arbetets gång diskuterades bland annat formule- ringen att "the best interests of the child shall be the consideration", men det ansågs för långtgående. "" kan översättas med övergripande, yttersta eller allt överskuggande. Ytterligare ett annat förslag var att "a primary consideration" skulle ersättas av "the primary consideration". En sådan formulering skulle, enligt förslagsställarna, bättre stämma överens med andra inter- nationella dokument. Även detta förslag förkastades med motive- ringen att dessa andra dokument var begränsade till vissa frågor, som till exempel adoption och vårdnad, till skillnad från Barnkon- ventionens artikel 3 som skulle omfatta alla beslut som rör barn. Det framhölls också, att det kunde finnas konkurrerande intressen som kunde vara lika viktiga, eller kanske viktigare än det enskilda barnets. Vissa intressen som "and society at large, should be of at least equal, if not greater, importance than the interests of the child". Även i denna diskussion framfördes att om artikeln begrän- sades till att enbart gälla barnets välfärd skulle man kunna använda formuleringen "the primary consideration". Men arbetsgruppen för- kastade även detta förslag med motiveringen att det skulle innebära en onödig begränsning av barnets rättigheter. Arbetsgruppen stannade alltså vid formuleringen "the best in- terests of the child shall be a primary consideration". Man föredrog således en bred och något vagare formulering framför en tydligare och snävare . Bestämmelsen formulerades som en portalparagraf och barnets bästa är därigenom ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Artikel 3 innebär således att barnets bästa inte kan vara det enda övergripande målet och inte heller ensamt utslagsgivande i alla situationer. I och med att man valde obestämd artikel, "a", i stället för bestämd, "the", ville man säkerställa en flexibilitet, som skulle göra det möjligt att i vissa situationer väga barnets intresse mot andra intressen. Barnets bästa skall alltid beaktas Det framgår tydligt av formuleringen av artikel 3 att barnets bästa alltid skall beaktas. Begreppet "consideration" som betyder över- vägande, hänsynstagande, beaktande har inte fått någon egentlig motsvarighet i den svenska översättningen där "a primary conside- ration" har översatts till "sättas i främsta rummet". Med ordet "consideration" betonas att barnets bästa i alla situationer som berör barn alltid skall övervägas. Barnets situation, behov och intressen skall alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. I de fall, då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare kräver att beslutande myndigheter så långt som möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen. tolkning av barnets bästa har inte bara utnämnt principen om barnets bästa till en av de fyra huvudprinciperna i konventionen. I några av kommit- téns kommenterande slutsatser anför kommittén att barnets bästa är den princip som skall vara vägledande vid tillämpning av konven- tionen ("the guiding principle in the application of the Convention"). Kommittén hänvisar mycket ofta till barnets bästa i sina kommente- rande slutsatser i anslutning till ländernas rapporter. Av en genom- gång av 36 av kommitténs kommenterande slutsatser visar det sig att resonemang om barnets bästa har förts i samtliga utom i sex. Prin- cipen om barnets bästa har åberopats i av de kommenterande slutsatserna.3 använder artikel 3 om barnets bästa på i huvudsak två sätt. För det första ses barnets bästa som en allmän princip som skall genomsyra lagstiftning, administrativa beslut och andra åtgärder som vidtas. Kommittén har i sina kommenterande slutsatser konsekvent granskat hur barnets bästa uttrycks i lagstiftning och hur 3 , P. and , B. principen återspeglas inom områden som t.ex. hälso- och sjukvård, utbildning, barnomsorg och socialtjänst. För det andra använder kommittén principen om barnets bästa för att tolka och ge innehåll åt konventionens sakartiklar. Kommittén hänvisar i sina analyser ytterst sällan bara till en sakartikel, utan ser istället konventionen som en helhet med barnets bästa som den övergripande principen. Olika sakartiklar används i dessa resonemang som bas där kopplingen till barnets bästa ger artikeln ett tydligare innehåll och ytterligare en dimension. har upprepade gånger betonat att barnets bästa tillsammans med konventionens andra grundläggande principer skall användas i alla sådana situationer där konventionens sakartiklar inte ger tillräcklig vägledning. I till exempel artikel 40.3 (a) stadgas att staterna skall fastställa en lägsta straffbarhetsålder, men konventionen ger ingen konkret rekommendation om vilken ålder som är lämpligast som lägsta straffbarhetsålder. I sådana avgöranden, menar , skall barnets bästa användas som utgångspunkt. Mest konsekvent kopplar kommittén ihop stadgandet i artikel 4, att staterna skall utnyttja det yttersta av sina tillgängliga resurser för att förverkliga konventionens ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, med principen om barnets bästa. Ett mycket vanligt uttryck i kommitténs kommenterande slutsatser är mot bakgrund av artiklarna 3 och 4 i konventionen ("in the light of Articles 3 and 4 of the Convention"). Kommittén betonar således att barnets bästa måste sättas i främsta rummet när de offentliga myndigheterna för- delar tillgängliga resurser. Man har i det sammanhanget uttryckt sin oro för att alltför liten hänsyn har tagits till barn när de offentliga utgifterna skärs ner. Denna oro har inte bara framförts till utveck- lingsländer som , och utan också till industrialiserade länder som , , och . Barnets bästa är inget statiskt begrepp. Det varierar och från ett samhälle med dess kulturella och sociala värderingar till ett annat. Det varierar också från ett barn till ett annat utifrån varje barns individuella situation. Men trots att barnets bästa inte är en gång för alla givet så innehåller en rad grundläggande rättigheter för barn och dessa skall vara universella. En viktig aspekt av konventionen är att den ger en universell definition av vilka rättigheter som bör gälla för barn över hela världen. Dess definition av barnets rättigheter skall gälla i alla samhällen oavsett kultur, religion eller andra särdrag.4 4 Pais, M 1997 Att ha en portalparagraf om barnets bästa i en konvention med universell karaktär har kritiserats. Det har hävdats att eftersom uppfattningen om och bedömningen av vad som är barnets bästa är kulturbundet kan artikel 3 legitimera vilka åtgärder som helst.5 Synen på barnarbete kan tas som exempel. I ett underutvecklat land där familjen är beroende av att också barnen arbetar och bidrar till försörjningen är barnarbete nödvändigt för barnets överlevnad både på kort och på lång sikt. Detta innebär att i ett sådant land kan det anses vara till barnets bästa att arbeta . Lika lite som barnets bästa är ett statiskt begrepp är länders kultur, ekonomiska och sociala utvecklingsnivå någonting statiskt. har framhållit att en av de viktigaste dimensionerna av principen om barnets bästa är att det i varje beslut som berör ett eller flera barn måste göras en förhandsprövning. Konsekvenserna av olika beslutsalternativ för barnet eller barnen bör bedömas innan beslut fattas. Även FN-kommitténs granskning av ländernas rapporter är steg i en process som syftar till att förändringar genomförs så att barn får de rättigheter konventionen innehåller. Enligt artikel 44 åtar sig staterna att lämna rapporter till kommittén om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra konventionens rättigheter och "om de framsteg som gjorts i fråga om åtnjutandet av dessa rättigheter". Rapporterna skall även ta upp eventuella "svårigheter som påverkar i vilken utsträckning åtagandena – – – uppfyllts" (artikel 44.2). FN- kommitténs hållning i diskussionerna med de olika länderna är medvetet konstruktiv, vilket också är i överensstämmelse med konventionens anda. Avsikten är inte att peka ut en regering (eller en kultur) som skyldig, utan avsikten är i stället att bidra med synpunkter, rekommendationer och förslag som innebär att förbät- tringar för barn kan genomföras.6 Som ett led i processen sker ett kulturmöte vid granskning av ländernas rapporter. Det enskilda landets uppfattning om och förhållningssätt till barn (som är präglat av dess ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden) reflekteras i mötet med mot bakgrund av en internationell konvention om barnets rättigheter. Landets kulturella syn på barnets bästa möter det internationella samfundets grundvärderingar om vilka rättigheter som alla barn bör ha. Ett land som t.ex. argumenterar för vikten av , T; FN – och de mänskliga rättigheterna. 5 , P. , P and , B 1996 6 , T. barnarbete får i dialog med möjlighet att hitta nya lösningar på sina problem. 6.2Innebörden av barnets bästa 6.2.1Vad är barnets bästa? Frågan om vad som är barnets bästa diskuterades inte under ut- arbetandet av . Artikel 3 innehåller både en kol- lektiv och en individuell aspekt. I artikelns första del talas om barn i pluralis, medan det i sista delen talas om barnet i singularis, "vid alla åtgärder som rör barn – – – skall barnets bästa komma i främsta rummet". De två nivåer som omfattas av artikeln kan i vissa situationer vara ett dilemma, t.ex. i frågor som rör både kvantitet och kvalitet där barns bästa kan komma i konflikt med barnets bästa. Eller annorlunda uttryckt: Är det bättre för barn att en verksamhet omfattar samtliga barn än att verksamheten begränsas till ett mindre antal för att kunna hålla högre kvalitet? Skall barnets bästa avgöras av kvantiteten eller kvaliteten i verksamheten? Den egyptiske professorn beskriver i en artikel hur bristen på skolbyggnader och lärarresurser försatte den egyptiska regeringen i ett sådant dilemma. Frågan som kom att ställas var om det var bättre att hälften av eleverna fick undervisning på heltid eller om skolans resurser skulle användas i skift så att alla elever fick undervisning halva dagarna.7