sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — Brott mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan, som ovan nämnts, beivras endast i de avseenden och i sådan ordning som anges i dessa båda grundlagar. Tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen kan sålunda sägas vara exklusiva både vad gäller det straff- och processrättsliga området. Vissa brott som begås genom tryckt skrift kan dock vara att beivra enligt bestämmelser och den straffrättsliga processen handläggas i enlighet med bestämmelser. Här kan nämnas bedrägeribrottet och koppleribrottet, se NJA 1979 s. 602, samt brott mot den upphovsrättsliga lagstiftningen. Genom stadganden i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefri- hetsgrundlagen har emellertid vanliga straffrättsliga och straffpro- cessuella regler givits tillämpning också inom det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området, se 7 kap. 6 § TF om påföljd vid brott och 10 kap. 14 § TF om s.k. utredningsbeslag. Enligt 14 kap. 5 § första stycket TF respektive 11 kap. 1 § andra stycket YGL gäller vad i lag eller författning eljest är stadgat i allt varom bestämmelser ej meddelats med stöd av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen eller särskild lag som meddelats med stöd härav. Detta innebär att andra författningar i den mån dessa inte strider mot bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen också är tillämp- liga inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Arbets- och näringslagstiftningen är således tillämplig i vad avser exempelvis boktryckerier och förlag. I och viss speciallagstiftning finns bestämmelser om för- verkande av egendom m.m. Enligt de inledande bestämmelserna i 36 kap. kan utbyte eller värde av brott enligt samt egendom som använts som hjälpmedel vid brott förklaras förverkat. Vidare kan föremål som under vissa förutsättningar kan befaras komma till brottslig användning eller kan användas som vapen eller som hjälpmedel vid brott förklaras förverkade. Beträffande brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet kan värdet av de ekonomiska fördelar som brottet medfört förklaras förverkat. Beträffande brott vid näringsverksamhet kan också företagsbot komma ifråga. I stället för förverkande kan domstolen föreskriva åtgärd till förebyggande av missbruk av den annars förverkade egendomen. Det är domstol som beslutar om förverkande. Förverkad egendom och företagsbot tillfaller staten. Egendom som förverkas kan antingen försäljas, oskadliggöras eller förstöras. Egendom som kan förverkas kan också tas i beslag. Beslaget synes i många fall vara en förutsättning för att egendomen skall kunna förverkas. Enligt 36 kap. 1 § får föremål som skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara genom brott någon avhänt eller på grund av brott förverkat tas i beslag. Beträffande skriftliga handlingar och brev m.m. gäller särskilda bestämmelser. Beslut om beslag fattas i första hand av undersökningsledaren eller åklagaren. Även den som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan eller kroppsvisitation kan ta föremål som påträffas i samband därmed i beslag. Även domstol kan besluta om beslag. När beslag beslutas av annan än domstol skall åtal vara väckt inom en månad från det att beslaget verkställdes. Beträffande beslag av föremål av mindre värde gäller dock inte denna tidsbegräns- ning. Väcks inte åtal i rätt tid skall beslaget upphävas. När målet avgörs skall domstolen besluta om beslaget skall bestå. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller särskilda bestämmelser om förverkande av egendom, nämligen det under avsnitt 2.5 ovan nämnda konfiskeringsinstitutet. Bestämmelserna i om förverkande blir därför i huvudsak inte tillämpliga ifråga om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Däremot äger bestämmelserna i om företagsbot och annan särskild rättsverkan tilllämpning i fråga om yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring (5 kap. 6 § första stycket YGL). Den som i näringsverksamhet sålt otillåtna vålds- skildringar kan således ådömas företagsbot, eventuellt också annan särskild rättsverkan. 2.8Bakgrunden till och genomförandet av ändringar i 5 kap. 6 § och 9 kap. 16 § sekretesslagen I syfte att bl.a. söka hindra att videogram och filmer som beslagtagits i mål om yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga vålds- skildring skulle lämnas ut till allmänheten infördes bestämmelser i sekretesslagen om sekretess vid barnpornografibrott och sekretess beträffande uppgifter i mål om barnpornografibrott och olaga våldsskildring om det föreligger risk för att uppgifterna i målet sprids vidare i strid mot lag. Enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen i dess lydelse före gällde sekretess hos domstol i mål om bl.a. sexualbrott för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående led skada eller men om uppgiften röjdes. Bestämmelsen blev sålunda tillämplig vid exempelvis de brott i 6 kap. som omfattar sexuella gärningar mot barn. Däremot omfattade sekretessbestämmelsen inte barnpornografibrott. Detta medförde att om ett barn blev utsatt för en brottslig sexuell handling så kunde rättegången i anledning härav ske under sekretess och förhandlingen hållas inom stängda dörrar. Blev barnet filmat under brottets utövande och filmen åberopades som bevisning i målet blev filmen visserligen en allmän handling men den undantogs från offentlig- heten genom sekretessbestämmelsen. Om däremot fråga blev om att väcka åtal för barnpornografibrott så gällde inte några sekretess- bestämmelser härvidlag utan filmen blev tillgänglig för allmänheten. Effekten av regleringen blev i praktiken ett tillstånd där den som så önskade med stöd av bestämmelserna om allmänna handlingar i tryck- frihetsförordningen ansågs ha möjlighet att ta del av filmen och även, mot avgift, erhålla en kopia av filmen. Denna ordning kunde emellertid anses diskutabel från flera utgångs- punkter. Det kunde ifrågasättas om inte barnets integritet var lika skyddsvärt i ett mål om barnpornografibrott enligt yttrandefrihetsgru- ndlagen som i ett sexualmål enligt . Även om barnet inte kunde identifieras eller sekretess inte var påkallad av annan anledning kunde starka skäl anföras för att lagstiftningen ändå i möjligaste mån rent allmänt borde skydda barn från att behöva förekomma i dylika sammanhang. Det kunde också framstå som om rätten att ta del av allmänna handlingar stod i konflikt med bestämmelserna i tryckfri- hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om att olagliga skrifter och andra framställningar i vissa fall genom beslag och konfiskation skulle hindras att spridas vidare. Det kunde sägas vara märkligt att vidarespridning i praktiken skulle kunna komma att befrämjas eller rent av ombesörjas av de domstolar som hade att döma i målet. Justitiekanslern gjorde mot denna bakgrund en framställning till regeringen och föreslog en ändring härvidlag. Regeringen föreslog i huvudsak i enlighet därmed i prop. 1992/93:256 om sekretess i mål om barnpornografibrott den ändringen att en ny sekretessbestämmelse borde infogas i 9 kap. 16 § sekretesslagen. tillstyrkte, efter hörande av lagrådet, förslaget med en mindre språklig ändring (1992/93:KU 40, Ändringar i sekretesslagen). Lagändringen trädde ikraft (SFS 1993:437). Sålunda gäller sekretess numera också i mål om ansvar för barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Därmed kan exempelvis de videogram som åberopas som bevisning i ett yttrandefrihetsmål om ansvar för barnpornografibrott undantas från offentlighet. aktualiserades även liknande tillämpningsfrågor beträffande brottet olaga våldsskildring. Här ställde sig dock saken något annorlunda. Det kunde visserligen också här framstå som om rätten att ta del av allmänna handlingar kunde komma i konflikt med bestämmelserna om beslag och konfiskation. Det kunde också här sägas vara märkligt att vidarespridningen i praktiken skulle kunna komma att befrämjas eller rent av ombesörjas av de domstolar som hade att döma i målet. Däremot kunde sekretessaspekten inte anses väga lika tungt i dessa fall. I och för sig kunde det dock tänkas den situationen att de medverkade i dessa filmer inte deltog av fri vilja och att ett åtal för våldtäkt där filmen åberopades som bevisning kunde komma ifråga och att filmen därför skulle kunna sekretesskyddas enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen i ett våldtäktsmål. Justitiekanslern fann dock att redan spridningsproblematiken var sådan att en lagändring borde komma till stånd. Justitiekanslern gjorde därför, i samarbete med företrädare för , en framställning till konstitutionsutskott och föreslog att även brottet olaga våldsskildring skulle omfattas av sekretess på så sätt att uppgifter i skildringar som tagits i beslag eller konfiskerats eller i annat fall före- kom i samband med åtal beträffande olaga våldsskildring inte fick röjas om risk för vidarespridning av uppgiften förelåg. Justitiekanslern påpekade att problemets rätta lösning var att finna i en grundlagsändring men att den ringa tidsrymd som stod till förfogande gjorde en ändring i sekretesslagen nödvändig. uttalade efter hörande av lagrådet att i avvaktan på en mer generell lösning av den uppkomna frågan kunde problemet lösas med en sådan sekretessreglering som Justitiekanslern föreslagit (anf. utskottsbetänkande s. 12). Lagrådet hade ifrågasatt om den föreslagna bestämmelsen hörde hemma i sekretesslagen men godtog, mot bakgrund av att åtgärden var temporär för att komma tillrätta med ett akut problem, det framlagda förslaget. Lagändringen fick sin slutliga lydelse i en ny paragraf, 5 kap. 6 § sekretesslagen. Sekretess gäller i mål om ansvar för barnpornografibrott eller olaga våldsskildring eller för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefri- hetsbrott för uppgift i skildring som har beslagtagits, förverkats eller konfiskerats i målet eller annars förekommer i detta, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att den sprids vidare i strid med , tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Vidare infördes en ändring i 12 kap. 3 § sekretesslagen om domstols- sekretess. Lagen (1993:437) om ändring i sekretesslagen trädde ikraft . Bestämmelserna medför, eftersom sekretessreglerna inte är absoluta utan innehåller skaderekvisit, en möjlighet att i vissa fall lämna ut kopior, exempelvis för forskning. Detta insynsintresse och hur det kan tillgodoses har diskuterats närmare av Justitiekanslern i nu berörda framställningar och av , se bl.a. anf. s. 16 och anf. utskottsbetänkande s. 11 och 13. Handlingar som lämnas till bibliotek och andra allmänna arkiv är inte allmänna handlingar och omfattas därför inte av offentlighetsprin- cipen. Allmänna handlingar som förvaras hos omfattas däremot av offentlighetsprincipen. Det finns en ordning med skyldighet att leverera pliktexemplar av skrifter och ljud- och bild upptagningar till vissa bibliotek samt Arkivet för ljud och bild. Handlingar som kommit in eller upprättats i ett mål eller ärende hos en allmän domstol skall föras samman till en akt, 16 § protokollskung- örelsen (1971:1066) för de allmänna domstolarna. Sedan målet eller ärendet avslutats skall de allmänna handlingarna i målet eller ärendet arkiveras. Vid arkiveringen skall myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF skall tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Detta framgår av bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) samt arkivförordningen (1991:446). Tillsynen över att myndigheterna fullgör arkivering och arkivvård ankommer på och landsarkiven. är chefsmyn- dighet för landsarkiven. och landsarkiven kan ta emot myndigheternas arkiv för vidare arkivering. Hos och landsarkiven gäller offentlighetsprincipen, dvs. handlingarna i arkivet är allmänna handlingar och allmänheten har, i den mån sekretess inte gäller, rätt att ta del av handlingarna enligt bestämmelserna i 2 kap. TF. Enligt 4 kap. 4 § TF respektive 3 kap. 9 § YGL får föreskrifter om skyldighet att lämna skrifter, filmer och ljudupptagningar till bibliotek, arkiv eller myndighet meddelas i lag. Enligt lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar skall pliktexemplar av skrifter lämnas till Kungl. samt universitetsbiblioteken och pliktexemplar av ljud- och bildupptagningar lämnas till Arkivet för ljud och bild. I denna lag och i förordningen (1978:779) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar finns närmare angivet bl.a. hur och av vem pliktex- emplarsskyldigheten skall uppfyllas. Skyldigheten att leverera pliktex- emplar ankommer i princip på den som framställer eller annars gör framställningen tillgänglig för allmänheten. Denna leveransskyldighet är förenad med straffansvar och en vitessanktion. Offentlighetsprincipen gäller inte hos vare sig biblioteken eller hos Arkivet för ljud och bild. Enligt 2 kap. 11 § TF är nämligen tryckt skrift, ljud eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som angivits inte att anse som allmän handling. I vad mån ett pliktexemplar skall lämnas ut till allmänheten an- kommer på respektive bibliotek eller Arkivet för ljud och bild att avgöra. Pliktexemplar lämnas ut för i första hand forskning, 13 resp. 16 §§ förordningen (1978:779) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar. Arkivet för ljud och bild har också att i vissa avseenden att göra upphovsrättsliga avvägningar innan exemplar fram- ställs eller lämnas ut. Lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar är under revision, se Pliktleveransut- redningens slutbetänkande (1992:92) Pliktleverans samt prop. 1993/94:10 om pliktexemplar av dokument. 3.1Inskränkningar i rätten att få kopior av vissa allmänna handlingar Justitiekanslerns förslag: Justitiekanslern föreslår en ändring av de regler i tryckfrihetsförordningen som reglerar rätten att få kopior av allmänna handlingar. Kopierätten inskränks således vad avser sådana tryckta skrifter, videogram m.m. som har tagits i beslag eller konfiskerats i mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott och som utgör allmänna handlingar. Inskränkningen skall emellertid inte vara absolut. Kopior skall få lämnas ut eller handlingar tillhandahållas för kopiering, om ändamålet med beslaget eller konfiskeringen inte därigenom äventyras. Bakgrund till skälen för förslaget: Tryckfrihetsförordningen innehåller regler som ger allmänheten en vidsträckt rätt att ta del av allmänna handlingar. I denna rätt ingår också att myndigheterna skall lämna ut kopior av handlingarna till den som så begär, om hinder inte möter på grund av sekretess. finns regler som ger stöd för att ta tryckta skrifter i beslag och att konfiskera dem och med den verkan att vidare spridning är förbjuden. Om någon åberopar rätten att i kopia få del av en handling vars vidarespridning samhället genom dessa tvångsmedel söker motverka, kan det tydligen uppstå en konflikt mellan intressen som uppbärs av skilda, men lika beaktansvärda motiv. har dessa till synes oförenliga principer kunnat rymmas inom en och samma grundlagsreglering utan att någon konflikt dem emellan har gett upphov till problem i den praktiska tillämpningen. Frågan har heller inte belysts närmare vid de tillfällen grundlagen varit föremål för översyn eller revidering. 1992 av yttrandefrihetsgrundlagen, vars regelsystem i sin praktiska tillämpning kan leda till samma konflikt som kan uppstå enligt tryckfrihetsförordningens regler, har det berörda problemet emellertid blivit tydligt, inte minst i anslutning till två åtal som Justitiekanslern har väckt enligt de nya reglerna i denna grundlag. Det kan hänvisas till vad som anförts härom i avsnitt 2.8. Den nuvarande utformningen av regelsystemet på området får till följd att det allmänna med stöd av bestämmelserna om allmänna hand- lingar kan komma att tvingas lämna ut beslagtagna eller konfiskerade handlingar. Detta kan underlätta eller möjliggöra ytterligare spridning i strid mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det ter sig rent allmänt som en inkonsekvens att det allmänna måste lämna ut framställningar som tagits i beslag eller konfiskerats just för att för- hindra en spridning av deras innehåll. Det är mot denna bakgrund man skall se det uppdrag som har getts åt Justitiekanslern att analysera förhållandet mellan å ena sidan tryck- frihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar och å andra sidan tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens bestämmelser om tvångsmedel och konfiskering samt att lägga fram de förslag till lagändringar som kan anses motiverade av analysen. Det föreliggande problemet har många infallsvinklar och man kan överväga flera möjliga lösningar. Vissa sådana lösningar har man varit inne på under vårens lagstiftningsärende. Andra återstår att diskutera och överväga närmare. Den genomgång av gällande rätt som har gjorts under utrednings- arbetet här och som har redovisats i avsnitt 2 har gett vid handen att problemet inte har någon lösning inom det gällande regelsystemet. Man måste därför överväga ändringar i detta. Utgångspunkten för dessa överväganden utgörs av det ändamål som beslags- och konfiskeringsinstituten tjänar, nämligen att hindra fortsatt spridning av den brottsliga framställningen (jämför avsnitt 2.5). När man överväger möjliga lösningar på problemet måste man beakta att offentlighetsprincipen är grundläggande i vårt samhälle. Det kan därför inte komma ifråga att utan mycket tungt vägande skäl urholka denna princip. Häremot bryts emellertid intresset av att skrifter och andra framställningar som har tryck- eller yttrandefri- hetsrättsligt skydd, men som har ett brottsligt innehåll, inte sprids vidare. Det gäller alltså att hitta en lämplig avvägning mellan dessa beaktan- svärda men motstående intressen. Som har nämnts finns det flera möjliga synsätt på problemet. Ett sådant synsätt vore att helt enkelt utmönstra beslags- och konfiske- ringsinstituten ur lagstiftningen. Ett annat synsätt vore att undanta beslagtagna eller konfiskerade handlingar från vad som anses omfattat av begreppet allmän handling. Detta kunde tekniskt sett tämligen enkelt åstadkommas genom en ändring av 2 kap. 11 § TF. Av olika skäl, som skall beröras längre fram, har dessa synsätt på problemen inte bedömts vara realistiska. Efter noggrant övervägande av de skilda alternativen föreslås därför en annan utväg ur problemet. Vad som åsyftas är en mindre inskränkning i kopierätten. Fördelen med denna lösning är att den inte går längre än vad som krävs för att uppnå sina syften som den på ett relativt okomplicerat sätt låter sig väl inpassas i tryckfrihetsförordningens nuvarande systematiska uppbyggnad. Närmare om skälen för Justitiekanslerns förslag: 3.1.1Den föreslagna lösningen är att inskränka kopierätten Den möjlighet som således i första hand bör övervägas närmare är i vad mån bestämmelserna om kopior av allmänna handlingar enligt 2 kap. 12 och 13 §§ TF kan ändras ifråga om handlingar som tagits i beslag eller konfiskerats i samband med tryck- och yttrandefrihetsbrott utan att offentlighetsprincipens grundläggande syften därmed träds för när. Den lagändring som gjordes i 5 kap. 6 § sekretesslagen i syfte att genom en sekretessreglering inskränka tillgången till sådana handlingar som tagits i beslag m.m. har, som såväl som lagrådet konstaterade, karaktären av en temporär åtgärd. Det resultat som uppnåddes genom ändringen i sekretesslagen kan emellertid tas som en utgångspunkt för fortsatta överväganden. Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i tryckfrihetsför- ordningen. Att generellt föreslå inskränkningar i denna grundläggande rätt utöver vad som är möjligt enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § TF bör inte komma ifråga. Justitiekanslern ser inte heller någon anledning att föreslå en skärpning av sekretessbestämmelserna på de områden som det kan bli fråga om i samband med åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det skulle, som tas upp vidare nedan, vara en alltför ingripande åtgärd att på ett sådant sätt mer eller mindre helt inskränka möjligheterna till insyn. Det saknas således anledning att föreslå inskränkningar i rätten att hos en myndighet efter begäran få tillfälle att läsa eller se eller av- lyssna allmänna handlingar. Istället förordas en ordning enligt det följande. Rätten att ta kopia enligt 2 kap. 12 § TF eller att få kopia enligt 2 kap. 13 § TF inskränks beträffande sådana skrifter och framställningar som är beslagtagna eller konfiskerade i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. En sådan ny be- stämmelse är fullt förenlig med de grunder för regleringen som anges i 1 kap. 1 § TF. 3.1.2Skall en inskränkning i kopierätten gälla vid alla tryck- och yttrandefrihetsbrott? De händelser som berörts i det föregående gällde yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring. Det finns dock anledning att överväga om ändringar i rätten att få ut allmänna handlingar i kopieform skall begränsas till att gälla vid tvångsmedelsanvändning och konfiskering endast i mål om sådana brott eller om de bör avse mål om samtliga de tryck- och yttrandefrihetsbrott som är upptagna i brottskata- logen i tryckfrihetsförordningen och den därtill anknytande hänvisningen i yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns enligt Justitiekanslerns mening inte någon anledning att ställa den ena brottstypen framför den andra och därvid ge den ena eller andra brottstypen någon särställning i dessa avseenden. Alla be- stämmelser om tryck- och yttrandefrihetsbrott har samma ändamål, nämligen att de straffbelagda gärningarna inte skall äga rum. Att framställningar som exempelvis innefattar brott mot rikets säkerhet måste kunna tas i beslag och inte skall få spridas vidare är av lätt insedda skäl en nödvändighet. Någon närmare motivering för att framställningar som innehåller hets mot folkgrupp inte sprids torde inte heller vara erforderlig. Lagstiftningen har vidare redan klart markerat att straffbara sexuella skildringar inte bör få ges ytterligare spridning. Vid det här aktuella ställningstagandet är det nödvändigt att beakta också bestämmelserna om beslag och konfiskering. Syftet med dessa bestämmelser är som tidigare nämnts att förhindra spridning av fram- ställningar med brottsligt innehåll. Konfiskering är emellertid inte ett obligatoriskt tvångsmedel. Å andra sidan kan konfiskering ske vid alla typer av tryck- och yttrandefrihetsbrott. Att detta institut skulle vara tänkt att tillämpas beträffande enbart vissa brottstyper kan inte utläsas av förarbeten eller doktrin, jfr dock tryckfrihetsakkunnigas redogörelse för äldre rätt i betänkandet (SOU 1947:60) Förslag till tryckfrihetsförordning s. 253. Vad som anförts talar för att inskränkningen i kopierätten blir tillämplig i samband med beslag och konfiskering oavsett vilket tryck- eller yttrandefrihetsbrott som är i fråga. 3.1.3Den föreslagna inskränkningen i kopierätten får och behöver inte vara undantagslös Som inledningsvis har framhållits bör offentlighetsprincipen inte få begränsas annat än där mycket tungt vägande skäl talar för sådana ändringar. Detta synsätt bör anläggas också när det som här endast övervägs en sådan tämligen begränsad inskränkning i denna rätt som följer av en begränsning av kopierätten. Detta är viktigt bl.a. för att allmänhetens förtroende för rättsväsendet bevaras och att åklagarnas och domstolarnas ställningstaganden kan debatteras offentligt.