sou · GLB3141d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Det gäller även den kommersiella delen. Detta innebär att en kommun vid upphandling av läromedel och bib- lioteksböcker har anledning att väga in även andra kriterier än priset. Enligt 1 kap. 22 § lagen om offentlig upphandling kan en upp- handlande enhet välja att, i stället för det lägsta anbudet, anta det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt med hänsyn till samtliga om- ständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljöpåverkan m.m. En central punkt i kommunernas förfrågningsunderlag är redovis- ningen av de urvalskriterier eller bedömningsgrunder som skall läggas till grund för anbudsprövning. Det synes inte möta något hinder att en kommun i sitt för- frågningsunderlag ställer krav på en kvalificerad närservice, sortiment, lagerhållning, leveranstider m.m. I samband med införandet av lagen om offentlig upphandling ansåg föredragande statsrådet att det inte fanns någon risk för att upp- handlingarna skulle komma att styras av endimensionella prispröv- ningar (prop. 1992/93:88, s. 52). Enligt vad jag erfarit förefaller det emellertid som om kommunerna i sina bedömningar lagt ökad vikt vid priset som konkurrensfaktor. Det har blivit allt vanligare att kommuner samarbetar vid inköp av läromedel. Detta sker bl.a. genom att en kommun köper in läromedel direkt från förläggarna för att sedan sälja dem vidare till andra kommuner. Genom köp av läromedel i mycket stora volymer får den inköpande kommunen större rabatter hos förlagen än vad en lokal bokhandlare kan komma i åtnjutande av för sina inköp. Kommunen säljer läromedel vidare till samarbetande kommuner till priser som understiger vad den lokala bokhandeln kan ta ut om den skall alstra någon vinst. De lokala bokhandlarna kan vanligtvis inte konkurrera vid denna typ av samverkan mellan kommuner, utan förlorar uppdragen att sälja läromedel till skolorna. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 261 Kommunernas inköpssamarbete kan hota en väl fungerande lokal detaljhandel. Att den lokala bokhandeln upphör är till skada för konsumenterna då det medför en begränsning av utbudet av böcker. Bokhandeln är specialiserad på att tillhandahålla ett brett sortiment av böcker och ge god service och utgör en viktig del i den lokala ser- vicen. Särskilt tydligt är detta på mindre orter. Den verksamhet som be- drivs av bokhandlarna är därför viktig även ur en samhällsekonomisk aspekt. En genomtänkt samverkan mellan kommunernas olika organ och den lokala bokhandeln har stor kulturpolitisk betydelse. Så har t.ex. folkbibliotekens och bokhandelns personal gemensamma intressen i studiedagar, konferenser, kampanjer och lokalt läsfrämjande arbete. Mot den bakgrunden är det angeläget att kommunerna strikt iakttar konkurrenslagens bestämmelser, bl.a. förbudet mot otillåten inköps- samverkan. Det är beklagligt om kommunerna utnyttjar oklarheter i konkurrenslagstiftningen till skada för det lokala näringslivet. Frågan om tillåtligheten av samverkan är emellertid under rättslig prövning och det finns därför skäl att avvakta resultatet av denna innan eventuella lagändringar diskuteras. Ny informationsteknik har fått stor betydelse för olika led i ett litterärt verks väg från författare, via förlag, kritiker, bokhandel och bibliotek fram till läsaren. I finns flera skönlitterära klassiker på Internet, t.ex. En komplett utgåva av med som huvudman är under digital utgivning. Man kan publicera, beställa, sälja, köpa och läsa litteratur via nätet. Flera författare, förlag och tidskrifter publicerar verk direkt på Internet eller lagrar dem där för publicering via Print-on-demand. Genom Internet kommer all världens litteratur lättare att bli till- gänglig för både vetenskapsmannen och den enskilda medborgaren. Teoretiskt finns nästan inga gränser. Den fysiska tillgängligheten däremot, mötet mellan boken och läsaren, kan tänkas minska som en följd av en ökad användning av Internet. har det uppstått en priskonkurrens mellan Inter- nethandel och vanlig bokhandel. Det är svårt att säga vad detta kan leda till. Kommer bokhandeln, i synnerhet den mindre, att hamna i risk- zonen och slås ut? Kommer bokklubbarna att försvinna när Internet- bokhandlarna tar över både information och försäljning? Och hur stor är risken att förlagen börjar sälja sina böcker direkt på Internet utan mellanhänder? Den korta utredningstiden har inte tillåtit en djupare analys av den växande användningen av Internet. Jag vill dock peka på behovet av såväl forskning som statistik för att belysa denna utveckling. 262 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG SOU 1997:141 Bokbranschen och den svenska staten har var och en på sitt sätt försökt parera den utveckling som blivit en följd av den fria pris- sättningen på böcker. Förlagen har i sin verksamhet integrerat dis- tributionsledet genom att starta bokklubbar. Bokhandlar har svarat med att bilda kedjor för att få bättre villkor för sina bokinköp från förlagen. Ändå har bokhandelns andel av den totala försäljningen minskat. De till antalet ganska få riktigt stora bästsäljarna har fått ökad bety- delse för såväl förlag som bokhandel. Distribution och marknadsföring av litteraturstödda titlar är helt och hållet beroende av förlagens, bibliotekens, bokklubbarnas och bokhandelns insatser. Det förhållandet att staten stöder produktion men inte distribution av kvalitetslitteratur anser jag vara både inkonsekvent och oförenligt med principen för god hushållning. Jag har alltså gjort bedömningen att litteraturstödet i detta avseende inte är ändamålsenligt. Kompletterande stöd för distribution och information är nödvändiga enligt min mening. Enligt nuvarande regler för utgivningsstödet är det tre faktorer som avgör om en titel kan få litteraturstöd: 1) bokens kvalitet, 2) att förlagen inte överskrider det högsta förlagsnettopris, s.k. F-pris som bestämt efter överläggningar med branschföreträdare, samt 3) att den trycks i en viss minimiupplaga, mellan 750-2 000 exemplar beroende på kategori. Det faktum att vissa titlar som får utgivningsstöd når mycket höga upplagor, vägs inte in i besluten om stöd. av de littera- turstödda titlarna trycks i upplagor över 10 000 exemplar som andra kvalitetsböcker inte får stöd på grund av knappa ekonomiska resurser. När det gäller stödordningarna för facklitteratur för vuxna, barn- och ungdomslitteratur samt bildböcker och bildverk för vuxna bifalls mindre än hälften av ansökningarna om stöd. Jag föreslår därför införandet av en UPPLAGESP¤RR För litteratur på invandrar- och minoritetsspråk utgår ett allmänt förlagsstöd. Enligt min uppfattning är det viktigt att i fråga om kvalitet jämställa litteratur på invandrar- och minoritetsspråk med den litteratur som kommer ut på svenska. Jag föreslår därför ett över- sättningsstöd samt en återgång till titelstöd för att en kvalitetsbedöm- ning av dessa titlar skall kunna göras. Lagerstödet för klassiker utgår till ett 40-tal förlag. Endast ett fåtal av dessa får några substantiella belopp. För omkring 20 av förlagen uppgår lagerstödet till . Enligt min mening finns anledning för att se över utformning och administration av detta stöd. Det är enligt min uppfattning av största vikt att kunskapen om bokmarknaden fördjupas och att effekten av statens insatser noga följs. Marknaden präglas av förändring för såväl bokhandeln, som förlagen –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 263 Bokhandelns bokslut för visar att handeln överlag har gått ner. Såväl enskilda konsumenters som kommunernas inköp minskar. Nya medier konkurrerar om läsarens tid. Jag har vid genomgången funnit brister i statistiken som gör det svårt att få en korrekt uppfattning om den rådande situationen. Jag lämnar därför förslag om hur kunskapen om marknaden skall kunna förbättras. Den ena författarens verk är inte utbytbart mot den andras. Boken är på en gång handelsvara och litterärt verk och har stor kulturpolitisk betydelse. Bokbranschen skiljer sig därigenom från andra branscher. Det bör enligt min mening öppnas utrymme för att inom konkur- renslagstiftningen ta hänsyn till bokens särart och ge möjlighet till branschöverenskommelser, t.ex. när det gäller prissättning på böcker eller karenstid. Jag lämnar därför ett förslag med den innebörden. som den nya tekniken gett bättre möjligheter att starta och ge ut kulturtidskrifter har deras överlevnadsmöjligheter försämrats på grund av färre prenumerationer och ökade portokostnader. Detta sker som både kultur- och andra tidskrifters innehåll kopieras och utnyttjas i allt högre grad, inte minst inom utbildnings- och hög- skoleväsendet. är viktiga i den demokratiska processen som forum för debatt och analys i tider då massmediers information tenderar att bli alltmer fragmentarisk. Tidskriften kan ge röst åt olika intressen, åsiktsinriktningar och grupper i samhället när ägarkoncentrationen ökar bland andra medier. Frågan om kopiering av tidskrifter kräver analyser som det tidsmässigt inte varit möjligt för denna utredning att genomföra. Sakkunskap som kan utnyttjas fram- över finns hos bl.a. , tidskrifter, BONUS samt Tidskrifter. Jag lämnar förslag till förändringar i det statliga stödet till kultur- tidskrifter och för att förbättra informationen om kulturtidskrifter. Posten har kraftigt höjt portot och nya höj- ningar väntas . För tidskrifter med upplaga under 1 000 exemplar blir höjningen av prenumerationsportot . De stora förlagen och bokklubbarna har egna avtal med för bokklubbs- försändelser, t.ex. medlemstidningar och böcker. Portohöjningarna har framför allt drabbat kulturtidskrifter, mindre förlag, bokklubbar, bokhandlar och antikvariaten, som inte har möjligheter att nå upp till de volymer som krävs för egna avtal. Portot för enstaka bokpaket, Internetbeställningar och tidskriftsdistribution blir mycket dyrt. Posten hänvisar till konkurrenslagstiftningen och menar att man tvingas ta ut sina faktiska kostnader av varje enskild kund och inte kan subven- tionera s.k. olönsam post. Införandet av ett s.k. kulturporto har disku- terats. 264 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Dessa frågor kräver enligt min mening en analys där myndigheter, bokbranschens parter, , Sveri- ges Tidskrifter och bereds tillfälle att behandla lagstift- ningsfrågor, branschsamarbete och eventuella statliga subventioner och finansieringsfrågor. Enligt direktiven ingår det ej i utredarens uppdrag att pröva frågor om mervärdesskatt. Jag menar dock att i ett hänseende måste frågan om mervärdesskatt beaktas och det gäller införselmoms på böcker köpta för eget bruk av privatpersoner från utlandet, vilket i ökande omfattning sker från utländska bokhandlar, förlag, grossister och via Internet. är för- säljningen till från länder inom och utom EU växande. Privat- personer som importerar böcker för eget bruk är enligt skyldiga att betala införselmoms när böckerna hämtas på Posten. De flesta bokpaket kommer dock direkt hem till kunden och bland dessa gör Posten endast stickprovskontroller. Enligt är problematiken omkring Internet en mycket svår och inte tillräckligt uppmärksammad fråga. handhar den införselmoms som gäller för import av böcker. Vid privatimport från ett land utanför EU gäller som regel att svensk moms skall erläggas, utom vid viss import under fastställda värdegränser. Vid import från EU-länder gäller däremot oftast ursprungslandets moms- nivå, alltifrån till . Reglerna säger att ursprungslandets momsnivå gäller så länge en enskild säljares omsättning till hela understiger . Om motsvarande omsätt- ning överstiger detta belopp måste säljaren momsregistrera sig i . Det är i praktiken omöjligt att kontrollera dessa inköp, enligt Riks- skatteverket. En än större komplikation uppstår när litterära verk hämtas ned elektroniskt för att därefter skrivas ut på en privat dator eller tryckas ut som Print-on-demand. Detta är, enligt , en tjänst som skall momsbeläggas - men ingenstans framgår hur detta skall kunna kontrolleras. För bokmarknaden i innebär den ökande Internetför- säljningen från utlandet ett hot. Det finns risk för att bokhandeln kommer att fungera enbart som utställningsplats för utländska böcker och att kunder köper via Internet från utlandet. Den stora okunskap som råder beträffande mervärdesskatt och import av böcker och de konsekvenser detta kan få gör att jag hemställer att regeringen utreder frågan. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 265 Jag lämnar förslag till reformer omfattande en- ligt följande: Distribution av de litteraturstödda titlarna till bibliotek 10, 5 milj Distribution av de litteraturstödda titlarna till bokhandel Stöd till katalog över de litteraturstödda titlarna och stöd till läsfrämjande i samverkan mellan Öppen stödordning för litterär verksamhet Förstärkt stöd till bokhandeln Läsfrämjande för barn: Läsfrämjande åtgärder för barn Försöksverksamhet med kulturtidskrifter på bibliotek Förbättrad statistik på litteratur- och tidskriftsområdet 266 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 12.2Införandet av en kulturpolitisk paragraf *AG F¶RESL¥R ATT DET I KONKURRENSLAGEN INF¶RS EN NY PARAGRAF SOM UNDANTAR AVTAL MELLAN F¶RETAG SOM TILLGODOSER VIKTIGA KULTURELLA ¤NDAM¥L OCH SOM FR¤MJAR TILLKOMST DISTRIBUTION OCH F¶RS¤LJNING AV B¶CKER FR¥N F¶RBUDET I g 3¥DANA AVTAL AV REGERINGEN Min utgångspunkt är att boken skall finnas fysiskt tillgänglig och vara åtkomlig för alla. Läsandet är viktigt och trots alla tekniska framsteg är boken fortfarande det läsvänligaste mediet. Jag menar att den fysiska närvaron av böcker är avgörande för att fånga läsarnas intresse och för att få vetskap om vad som erbjuds. Mitt förslag framhåller den kulturpolitiska betydelsen av en bred utgivning av litteratur och ett vitt- förgrenat bokhandelsnät. är den svenska bokbranschen avreglerad. upphörde bokbranschens generella dispens från bruttoprisförbudet. Förlagen kunde inte längre binda bokhandeln vid ett lägsta pris till kon- sument. Då även kommissionssystemet upphörde i samband med övergången till friprissystemet träffade och ett branschavtal, det s.k. fackbokhandelsavtalet. Bokhandeln åtog sig en viss lagerhållning av aktuella titlar, medan för- lagen i princip förband sig att skicka ut en viss andel av sin nyutgivning i abonnemang till bokhandeln. Det råder oenighet om vilken effekt friprissättningen haft på män- niskors möjlighet att ta del av en bred bokutgivning. I en kommentar till pekade på tendenser, såsom den tilltagande kedjebildningen inom bokhandeln och en för- lagskoncentration med fem stora förlagsgrupper som dominerade mark- naden och svarade för av utgivningen. Det faktum att stora förlag hade tillgång till egna distributionsföretag och egna bokklubbar innebar en långtgående kontroll över distributionskedjan, menade rådet. Förlagen hade också fått ett starkare inflytande över bokhandelns in- köp, enligt , som också pekade på att ett antal små och medelstora förlag fått ökade ekonomiska problem. För att få en uppfattning om grunden för olika ståndpunkter anordnade utredningen ett seminarium om fasta bokpriser. Vid seminariet diskuterades förutom förhållandena på den svenska –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 267 bokmarknaden också situationen på marknaderna i , och . Diskussionen i förmedlades genom en represen- tant från den Europeiska . Jag kan efter att ha tagit del av erfarenheterna från våra nordiska grannländer konstatera att den svenska bokmarknaden tillsammans med den finska kännetecknas av avsaknad av regleringar. I , som har fasta bokpriser, har intill funnits en branschöverenskom- melse som reglerat förhållandena mellan förlag och bokhandlar. Den är nu uppsagd men löper fortfarande i avvaktan på förhandlingar mellan parterna. Den norska litteraturstödsordningen har en helt annan konstruktion än den som tillämpas i och innebär inte bara ett produktionsstöd utan också att böckerna sprids ut till landets bibliotek. I har bokhandels- och förlagsbranschen fått förlängd dispens från den antagna konkurrenslagen. Denna dispens innebär att även fortsättningsvis tillämpar en fast- prisordning. Bland de argument som anfördes från den danska bok- branschen framhölls fastprisets betydelse för bokhandelns möjlighet att bibehålla ett vittförgrenat bokhandelsnät som i sin tur hanterar ett rikt titelutbud. Flera länder i har någon form av fastprisordning. I några länder som , och är fastprissystemet reglerat i lag. Vanligare är branschöverenskommelser som har godkänts av lan- dets konkurrensmyndigheter. Den Europeiska förordar fastpris på böcker då man menar att fastpris säkrar en mång- sidig tillgång till böcker och bevarar ett finmaskigt nät av kvalitetsbok- handlar. Den pågående diskussionen i EU belyser på ett tydligt sätt intresse- konflikten mellan kulturpolitik och konkurrenspolitik. I den genom införda s.k. kulturparagrafen, artikel 128, uttrycks saken på så sätt att Gemenskapen skall beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i . Genom denna bestämmelse har konflikten mellan varors och tjänsters fria rör- lighet som bl.a. regleras i fördragets konkurrensregler, artikel 85 och 86 och behovet av kulturella hänsynstaganden tydliggjorts. har artikel 128 åberopats i diskussionen om fastpris på böcker i och med det beslut om gränsöverskridande fasta bokpriser som antogs av rådet. Kulturministrarna, har under åbero- pande av denna paragraf uppmanat kommissionen att undersöka tillämpligheten av fasta bokpriser inom homogena språkområden, vil- ket kulturministrarna anser bör vara möjligt. Bland sina motiv fram- håller kulturministrarna bokens dubbla karaktär, dvs. både som bärare av kulturella värden och som ekonomisk handelsvara. 268 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG När det gäller den svenska marknaden har jag kunnat konstatera att förlagssidan numera kännetecknas av en situation som närmast liknar ett oligopol i den meningen att ett mindre antal förlag står för en övervägande del av utbudet. Priset som konkurrensmedel har ökat i betydelse. Den ökande fokuseringen på priset som konkurrensmedel gagnar inte allmänbokhandelns situation eftersom bokhandeln inte kan konkurrera med priset på samma sätt som vissa bokklubbar kan göra beträffande ett urval titlar. Den undersökning utredningen gjort vad gäller spridning av de litteraturstödda titlarna visar att bokhandeln trots allt är den kanal som står för ett relativt brett tillhanda- hållande av böcker, inkl. den smala kvalitetslitteraturen. Meningarna går isär mellan olika branschföreträdare både vad avser hur upphävandet av fastprissystemet påverkat den svenska bokmarkna- den och vilka åtgärder som erfordras för att trygga en bred utgivning 3VENSKA &¶RL¤GGAREF¶RENINGEN anser att den svenska marknaden har utvecklats positivt och att branschen fungerar i stort sett bra. En strukturomvandling har skett av både förlags- och bokhandels- branschen, vilket enligt föreningen får betraktas som en naturlig och nödvändig utveckling i en modern marknadsekonomi styrd av konsu- menternas preferenser. Man kan inte vända utvecklingen menar före- ningen. motsätter sig överenskommelser som reglerar konsumentpriset på böcker. 3VENSKA "OKHANDLAREF¶RENINGEN är mer avvaktade till utvecklingen, men förespråkar inte en återgång till fastprissystemet. Föreningen tror inte på fasta priser, men säger att man skulle vilja ha en över- gångstid för försäljning av nyutgiven skönlitteratur i bokklubb, dvs. bokhandeln skulle ha förtursrätt . Man betonar att det är viktigt att konkurrensen sker på lika villkor. anser bl.a. att det finns en omotiverad skillnad i författarroyalty beroende på vilken försäljningkanal som boken säljs i och att detta är till nackdel för bokhandeln. Man har också riktat kritik mot kommunernas agerande när det gäller läromedelshanteringen. Föreningen anser att kommunerna vid upphandlingen inte beaktat alla kostnadsaspekter för de olika anbuden. 3VERIGES &¶RFATTARF¶RBUND menar att kulturpolitiskt är den fria pris- sättningen ett nederlag. Priskonkurrensen från bokklubbarna har lett till att bokhandeln organiserat sig i kedjor för att få högre rabatter. Detta har i sin tur lett till att bokhandeln inte längre har ett brett utbud av kvalitetslitteratur. Bokklubbarna har ett begränsat urval. hittar man samma böcker till mycket lägre pris i bokklubbarna och vissa kedjebutiker än det pris boken säljs för i bokhandeln i övrigt. Det stora flertalet kvalitetsböcker når inte tillräcklig spridning. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 269 kriget måste upphöra, menar . Man föreslår därför ett fastpris för nyutgivna böcker efter utgivningen. Boken kan inte betraktas som en traditionell vara i ekonomiska termer. Boken är bärare av kulturella värden. De argument som åbero- pas för avsteg från den fria konkurrensen när det gäller försäljning av böcker är att fastprissättningen ger utrymme för en bredare distribution av ett bredare utbud av böcker till genomsnittligt lägre priser. Jag menar att det kan finnas fog för ett sådant resonemang. vill jag understryka att den genomgång av den svenska bokmarknaden som utredningen gjort visar att situationen inte är sådan att staten bör reglera marknaden, det finns heller ingen sådan önskan från eller . Bokutgivningen kännetecknas av bredd i sortimentet. har jag kunnat konstatera att det behövs insatser i distributionsledet. Jag har gjort den iakttagelsen att en djupgående analys försvåras på grund av brister avseende statistiken. Jag har lämnat förslag i dessa delar. Den nya tekniken, framför allt framväxten av Internetbokhandlar, kan inne- bära ett förändrat konkurrensläge för bokhandeln. Jag anser att om den situationen skulle uppkomma att aktörerna på marknaden menar att avsteg från konkurrenslagen erfordras för att säkra utgivning och spridning av kvalitetslitteratur och ett bevarande av ett brett bokhandelsnät, skall parterna inte av lagtekniska skäl vara förhindrade att träffa sådana avtal. framhöll i sitt slutbetänkande (SOU 1995:84) att åtgärder såsom bokfrid inte läm- par sig för reglering av statsmakten utan bör vara något för branschens parter att komma överens om. har i ett yttrande till pekat på att när det gäller avreglering inom kulturområdet finns exempel på att avreg- leringen inneburit ett mindre varierat utbud. Ofta blir effekten att en större spridning av ett fåtal verk kommer till stånd eller ett ökat urval av likartade verk, istället för en större valfrihet för konsumenten mellan olika typer av verk som tillgodoser olika intressen. Ett exempel på denna utveckling är den stora tillgången på kabel-TV-kanaler med sinsemellan likartat programinnehåll. Jag anser således att hänsyn till kulturpolitiska mål skall kunna motivera att det beviljas undantag från konkurrenslagen. Ett sådant undantag förutsätter, enligt min åsikt, att berörda parter kommer överens. En sådan situation föreligger inte . är att rent lagtekniskt möjliggöra en samförståndslösning mellan bran- schens parter. Exempel på sådan kan fås från , där bok- branschen fått förlängt undantag från bestämmelserna enligt den danska konkurrenslagen. 270 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Jag har därför låtit undersöka möjligheten att inom konkurrenslagen införa en bestämmelse som undantar bokbranschen från lagen. Jag skall i korthet redogöra för de resonemang som lett fram till mitt ställnings- tagande. Det finns olika tekniska lösningar för att införa ett undantag för bokmarknaden. Ett sätt är att jämställa överenskommelser mellan upp- hovsmän och förlag samt mellan förlag och återförsäljare med de överenskommelser som träffas mellan arbetsgivare och arbetstagare avseende lön eller andra anställningsvillkor. Sådana överenskommelser är undantagna från konkurrenslagens bestämmelser (2 § KL). Jag har prövat möjligheten med en ny bestämmelse som anger att konkurrenslagen inte tillämpas på överenskommelser mellan litterära och konstnärliga verks upphovsmän och förlag om villkoren vid upp- låtelse av upphovsmannens ensamrätt att i bokform förfoga över ett verk och ej heller på överenskommelser mellan förlag och återförsäl- jare om villkoren vid leverans av sådant verk. Upphovsrättslagen ger upphovsmannen ensamrätt att förfoga över det verk han har skapat.