sou · GLB339d2 · 1998-01-01 00:00:00 — – bör det fastställas undantag från eller begränsningar i förhållande till vissa bestämmelser i direktivet så långt detta är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som särskilt fastslås i art. 10 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av hänvisningen till artikel 10 i om de mänskliga rättigheterna framgår att syftet med direktivbestämmelsen är att värna yttrandefriheten som bl.a. innebär frihet att ta emot och sprida upp- gifter och tankar utan inblandning av offentliga myndigheter dvs. samma tankegångar som ligger till grund för TF och YGL. Vid den intresseavväg- ning som enligt EG-direktivet skall ske mellan rätten till privatlivet och yttrandefriheten skall enligt en kommentar av kommissionen bl.a. beaktas möjligheten till rättslig prövning eller rätten till replik. Vi har enligt det förut anförda inte funnit det befogat att föreslå grund- lagsändringar för att förena bestämmelserna om skydd för den personliga integriteten i persondatalagstiftningen med bestämmelserna i grundlagarna om yttrandefriheten. Frågan är då om det är nödvändigt att göra sådana ändringar med hänsyn till direktivets bestämmelser. Direktivet gör som framgått det möjligt att göra undantag för journalis- tisk, konstnärlig och litterär verksamhet. Vad som kan diskuteras är hur vidsträckta sådana undantag kan göras. EG-direktivet anger inte närmare vilka behandlingar som skall omfattas av undantaget. De länder som har gjort undantag i sin datalag har utformat detta på olika sätt. Vissa har låtit det omfatta redaktionella register medan andra har låtit det omfatta endast vissa subjekt t.ex. vissa företag på det massmediala området. Det generella intrycket får ändå sägas vara att un- dantaget i många länder tar sikte på professionella former för framställning och spridning av yttranden. I slås fast (art. F punkt 2) att Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella tradi- tioner. har redan tidigare anslutit sig till Europakonventio- nens grundläggande rättigheter. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 263 gemenskapsrätten på sådant sätt att de grundläggande rättigheterna re- spekterats. I om de mänskliga rättigheterna regleras rätt till skydd för privatlivet i artikel 8 och yttrandefriheten i artikel 10. Dessa båda fri- och rättigheter är jämställda i konventionen. Skyddet för privatli- vet avser även dataområdet. Rätten till yttrandefrihet innefattar åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. De båda rättig- heterna får begränsas inom vissa ramar enligt vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. andra perso- ners fri- och rättigheter (artikel 8) respektive skyddandet av annans goda namn och rykte eller rättigheter eller förhindrandet av att förtroliga under- rättelser sprids (artikel 10). Som justitierådet anfört i sin rättsfallsöversikt i 1994 (s. 373) har i ofta under- strukit den fundamentala betydelse som yttrandefriheten har i ett demokra- tiskt samhälle samt framhållit att den måste omfatta även information och idéer som kan framstå som stötande eller chockerande; särskilt vidsträckt måste yttrandefriheten vara när det gäller debatten om politiska frågor eller andra samhällsfrågor, och den som ägnar sig åt politisk eller annan offent- lig verksamhet måste räkna med att kunna utsättas även för ganska häftiga angrepp. har också i ett avgjort mål (./. , dom , 16/1994/463/544) uttalat att skyddet för journalisternas källor är en av de viktigaste förutsättningarna för pressens frihet. Med nu angivna utgångspunkter måste det ske en avvägning mellan intresset av yttrandefrihet och intresset av skydd för den personliga integri- teten. Därvid måste stor vikt tillmätas de andra garantier som finns för skydd av det vid avvägningen närmast åsidosatta intresset. Som vi förut påvisat saknar naturligtvis inte TF och YGL bestämmelser till skydd för privatlivet. Tvärtom finns sådana i form av bl.a. bestämmelser om ansvar för förtal och förolämpning. Vidare finns ett skydd för privatlivet genom massmediernas självsanerande verksamhet och i fråga om etermedier, ge- nom och TV. Som förut nämnts hänvisar även till medlemssta- ternas gemensamma konstitutionella traditioner. Yttrandefriheten är djupt rotad i europeisk tradition. Variationer mellan medlemsstaternas konstitu- praxis måste naturligtvis finnas. Det får förutsättas att sådana va- riationer respekteras av . Vad vi förordat i det föregående 264 Förhållandet till yttrandefriheten SOU 1997: 39 innebär ej annat eller mera än att de grundläggande bestämmelserna i per- sondatalagen inte skall tillämpas på behandling av personuppgifter som uteslutande utförs som ett direkt led i sådan framställning och spridning av yttranden som är skyddade av TF och YGL. Vi kan inte se annat än att ett sådant undantag med direkt hänvisning till den svenska konstitutionen får anses förenligt med EG-direktivet och inte kan antas möta gensaga i EG- domstolen. Vad särskilt angår frågan om överföring av personuppgifter till tredje land vill vi erinra om att artikel 10 i om de mänskliga rättigheterna särskilt omnämner rätten att sprida åsikter och tan- kar oberoende av territoriella gränser. Artikel 9 i EG-direktivet medger undantag också från bestämmelserna i direktivet om säkerhet. EG-direktivet anvisar en väg där man låter vissa materiella bestämmelser om säkerhet gälla även på yttrandeområdet.206 Som framgår av det förut anförda anser vi emellertid att den svenska per- sondatalagens säkerhetsbestämmelser, som bl.a. syftar till att skydda per- sonuppgifter så att ingen obehörig kommer åt dem, bör gälla även mass- medier. Däremot medges inte undantag från bestämmelserna om rättslig prövning, ansvar och sanktioner. Dessa bestämmelser strider emellertid inte mot TF eller YGL. Alla former av yttranden som innehåller personuppgifter omfattas som sagts inte av skyddet i TF och YGL. Sådan journalistisk verksamhet som faller utanför grundlagsskyddet omfattas inte. Det kan t.ex. gälla en tidning som uteslutande sprids via Internet. Att framställa ett konstverk som innebär behandling av personuppgifter, t.ex. ett digitalt porträtt, om- fattas inte heller (om det inte skall ingå i en skrift eller i något annat skyddat yttrande). Vidare omfattas inte behandling av personuppgifter som skall framföras muntligt t.ex. vid ett offentligt framträdande i form av en teaterpjäs. EG-direktivet anger att undantag skall göras generellt även för sådana behandlingar som sker för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande om det är nödvändigt för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten. Direktivets tillämpningsområde är med andra ord något vidare än grundlagsskyddet i TF och YGL i detta avseende (utan att för den skull omfatta alla former av yttranden). Det är enligt vår mening lämpligt att låta undantaget få den vidare utformning som följer av 206 Se ingressen p. SOU 1997: 39 Förhållandet till yttrandefriheten 265 Vi föreslår därför att undantaget i persondatalagen får om- fatta även sådana verksamheter. Vad det är för journalistisk verksamhet (utöver den som faller under TF) som undantas får avgöras mot bakgrund av EG-direktivets syften. Ut- gångspunkten måste vara att det handlar om vedertagen journalistik som bedrivs i den ordning som ställs upp i TF och YGL (med ansvarig utgivare osv.). När det gäller litterär verksamhet kan man utgå från att den i regel faller under TF, men precis som när det gäller journalistisk verksamhet bör sådant som inte innefattas i grundlagsskyddet ändå omfattas av undantaget från persondatalagen. Även annan konstnärlig verksamhet undantas, t.ex. en revymakare som skriver manus i ett ordbehandlingspro- gram. SOU 1997: 39 11 Forskning och statistik Ett undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter utan in- formerat samtycke bör göras för behandling som är nödvändig för forsk- nings- och statistikändamål. Förutsättningen är att samhällsintresset av att projektet genomförs klart väger över den risk för otillbörligt intrång i en- skildas personliga integritet som projektet kan innebära. Har projektet godkänts av en forskningsetisk kommitté, skall förutsättningarna anses uppfyllda. Andra projekt bör i förväg anmälas till Datainspektionen för för- handskontroll. Behandling av personuppgifter används ofta för att framställa statistik inom forskningen eller någon annanstans eller på annat sätt för forskning. Det är inte så sällan känsliga personuppgifter som behandlas, och behand- lingen torde nästan uteslutande ske automatiskt. Behandling för forskning och statistik inom den offentliga sektorn sker regelmässigt under mycket sträng sekretess. Behandling för forskning har oftast på förhand granskats och godkänts av etisk expertis. Personuppgifterna används inte för att fatta beslut eller vidta åtgärder som berör enskilda, och de sprids inte till någon som skall använda uppgifterna för sådana ändamål. Ända- målet med behandlingen är i stället som regel att för samhällets bästa skaffa ny eller fördjupad kunskap om generella sammanhang. Avsikten är som utgångspunkt att resultatet av behandlingen skall i en eller annan form publiceras207 eller på annat sätt offentliggöras utan att de registrerades identitet röjs. 207Att resultatet av behandlingen av personuppgifter för forsknings- eller statistik- ändamål skall publiceras anses enligt praxis inte medföra att behandlingen skyddas av 2 kap. TF och därmed är undantagen från bl.a. tillståndskravet i data- 268 Forskning och statistik SOU 1997: 39 Inom forskningsverksamhet och verksamhet för att framställa statistik förekommer givetvis behandling av personuppgifter också för andra än- damål än forskning och statistik, t.ex. för administration. I detta avsnitt be- rörs dock i första hand bara sådan behandling av personuppgifter för forskning och statistik där uppgifterna inte används för att fatta beslut eller vidta åtgärder som rör enskilda och där de registrerades identitet inte av- slöjas vid presentationen av resultatet av behandlingen. En vanlig definition av begreppet statistik är numeriska sammanställ- ningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd.208 Här kan den definitionen också användas, dock att här bara berörs sådan statistik som avser uppgifter (observationer) som kan hänföras till enskilda fysiska personer. Härtill kommer som nämnts att syftet med sådan statistikbehandling som avses här inte får vara att vidta åtgärder mot enskilda och att enskildas identitet inte får avslöjas när resultatet av behandlingen redovisas. På det statistiska området finns det vissa etiska regler.209 Det förekommer att den som för ett register med personuppgifter för att fatta beslut eller vidta åtgärder rörande enskilda personer själv använder uppgifterna i registret också för att framställa statistik, t.ex. för att följa upp eller styra sin verksamhet. har bland ändamålen för ett sådant register nämnts även framställning av statistik eller liknande. I praxis har man dock ansett att register för administrativa ändamål får användas för framställning av statistik hos den registeransvarige även om detta inte ut- tryckligen angetts som ett ändamål.210 Sådan verksamhetsstatistik som den registeransvarige tar fram ur ett befintligt administrativt register för att an- lagen, se Kammarrättens i dom i mål nr 3234-1996. 208Se t.ex. senast SOU 1994:1 s. 23. 209Se om de etiska reglerna t.ex. SOU 1992:48 s. 31, SOU 1993:83 s. 36 och SOU 1994:65 s. 30 f. 1994/95:200 s. 13. Jämför också regeringsbeslut , dnr 92-3225, och , dnr 87-2767. SOU 1997: 39 Forskning och statistik 269 vända som ett led i sin huvudsakliga verksamhet berörs inte vidare i detta bakgrundsavsnitt. I övervägandeavsnittet återkommer vi till verksamhets- statistiken. Den statliga statistiken har setts över noga under senare år.211 I stora delar kan här hänvisas till de utredningar som redan har gjorts. Man brukar dela in den statliga statistiken i officiell statistik och s.k. övrig statistik. Övrig statistik är all sådan statlig statistik som inte är offi- ciell. Det finns en lag och en förordning om den officiella statistiken.212 Offi- ciell statistik är sådan statistik som en statlig myndighet under regeringen framställer, enligt föreskrifter som regeringen meddelar, för N samhällsplanering, N forskning, N allmän information och N internationell rapportering. Regeringen har i förordningen räknat upp vilken statistik som är officiell och angett vilken myndighet som ansvarar för statistiken. Ansvaret har i vissa fall flyttats från till ett antal cent- rala förvaltningsmyndigheter. Den officiella statistiken skall framställas och offentliggöras med beak- tande av skyddet för enskilda. Statistiken skall hållas allmänt tillgänglig och offentliggöras i tryckt skrift (serien officiella statistik). Upp- gifter i den officiella statistiken får inte föras samman med andra uppgifter för att få reda på enskildas identitet. 211 Se – förutom betänkanden – SOU 1990:43, prop. 1991/92:118, SOU 1992:48, prop. 1992/93:101, SOU 1994:1, prop. 1993/94:100 Bilaga 8, SOU 1993:83 och 1994:65 samt prop. 1994/95:200. 212 SFS 1992:889 och 1668. 270 Forskning och statistik SOU 1997: 39 I fråga om uppgifter till den officiella statistiken kan det föreskrivas upp- giftsplikt, dvs. en lagstadgad och sanktionerad skyldighet för enskilda att lämna uppgifter. När en myndighet samlar in uppgifter till den officiella statistiken från enskilda – oftast näringsidkare – skall det lämnas informa- tion om N ändamålet med uppgiftsinsamlandet, N på vilka bestämmelser skyldigheten att lämna uppgifter grundas, N av vem eller på vems uppdrag insamlandet sker, N huruvida samråd har skett med den organisation som företräder upp- giftslämnaren, N vad som gäller om uppgiftsskydd, N vad som gäller om uppgifternas bevarande, N eventuella påföljder om uppgifterna inte lämnas, N andra förhållanden som är av betydelse i sammanhanget och N i förekommande fall upplysning om att uppgiftslämnandet är frivilligt. infördes det en särskild registerlag med anslutande förordning om vissa personregister för officiell statistik.213 Lagen gäller bara för sådana personregister som innehåller känsliga personuppgifter214. Ett sådant per- sonregister får föras bara för framställning av statistik, och registret skall föras av den statistikansvariga myndigheten, som är registeransvarig enligt datalagen. Bara de uppgifter som behövs för att framställa statistiken får tas in i registret. Uppgifterna skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Det är dock tillåtet att i vissa fall bestämma att uppgifterna skall bevaras , men då skall materialet lämnas över till en ar- kivmyndighet. I en omfattande bilaga till förordningen om vissa personregister för offi- ciell statistik anges det N vilka register som får finnas, N vilken myndighet som får föra registret, N vilket närmare ändamål registret skall ha, N vilka uppgifter registret får innehålla och N i vilken mån uppgifter får hämtas in från andra register. 213SFS 1995:606 och 1060. 214Sådana uppgifter som avses i 4 § datalagen eller som utgör omdömen eller annan värderande upplysning om enskilda personer samt de flesta uppgifter som avser enskilda personers inkomst- eller förmögenhetsförhållanden. SOU 1997: 39 Forskning och statistik 271 När en myndighet hämtar in personuppgifter från en annan myndighet till ett statistikregister med känsliga personuppgifter, skall det ses till att de som uppgifterna avser på lämpligt sätt informeras om registret.215 Också när uppgifterna hämtas in direkt till registret från personer som är eller av- ses bli registrerade, skall de upplysas om registreringen.216 När uppgifter om enskilda fysiska personer samlas in från t.ex. näringsidkare finns det däremot oftast inte någon skyldighet att informera de personer som upp- gifterna avser. Om det används personregister enligt datalagen i en statistikansvarig myndighets verksamhet för att framställa statistik, skall verksamheten or- ganiseras så att den är avgränsad från myndighetens handläggning av övri- ga ärenden.217 Övrig statistik är som sagt all statlig statistik som inte är officiell. Det är främst fråga om verksamhetsstatistik. Uppgifter som bara behövs för den övriga statistiken kan inte samlas in från enskilda med stöd av uppgifts- plikt. För övrig statistik, som inte är verksamhetsstatistik, måste uppgifter- na således lämnas frivilligt eller hämtas in från något annat register. Framställningen av den övriga statistiken har oftast inte direkt författnings- stöd. Det finns dock exempel på att framställning av särskilt känslig statis- tik har författningsreglerats.218 Vad som sagts om den övriga statistiken på det statliga området gäller också i stor utsträckning den statistik som framställs i den kommunala och privata sektorn. Beträffande register inom , som bl.a. används för att fram- ställa statistik, har det föreslagits en särskild lagreglering.219 Det 2157 § förordningen om den officiella statistiken, se prop. 1994/95:200 s. 27. 2165 § lagen om vissa personregister för officiell statistik. 21711 § förordningen om den officiella statistiken, se prop. 1994/95:200 s. 28 f. 218Se t.ex. förordningen (1994:1671) om tillfälligt statistikregister inom Riksrevi- sionsverket för kartläggning av vissa förmåner. Det planeras också ett särskilt sta- tistikregister för kriminalvården, se Ds 1996:19 s. 35. 219Se SOU 1995:86. 272 Forskning och statistik SOU 1997: 39 finns vidare en lag om ett receptregister hos Apoteksbolaget för bl.a. statistikändamål.220 Det finns privata företag som på uppdrag utför särskilda undersök- ningar – t.ex. marknads- eller opinionsundersökningar – för att framställa statistik. Bland annat när känsliga personuppgifter skall behandlas och när uppgif- terna rör personer som inte har någon naturlig anknytning till den som framställer statistiken krävs tillstånd enligt datalagen, om inte behand- lingen omfattas av någon registerlag. Datainspektionen har meddelat före- skrifter som innebär att i vissa fall kan använda sig av ett förenklat ansökningsförfarande (1989:2). Det finns numera också föreskrifter som innebär att det inte krävs tillstånd för vissa statliga och landstingskommunala personregister för framställning av statistik i ett bestämt forskningssyfte (1995:4), se närmare avsnitt 11.3.2. Det förenklade ansökningsförfarandet för kan för det första användas för register som grundar sig på informerat samtycke där uppgifterna helt eller delvis har hämtats in från de registrerade genom enkät eller intervju. Också när ett befintligt sådant register kompletteras med ytterligare uppgifter kan det förenklade förfarandet användas, om samtycke till den utvidgade registreringen hämtas in. Även beträffande andra register är det möjligt att använda det förenklade förfarandet för att – utan samtycke – komplettera registret med ett ringa antal icke känsliga uppgifter. För det andra kan det förenklade förfarandet användas när flera register skall samköras på ett sådant sätt att ett nytt, tillfälligt personregis- ter bildas. måste själv vara ansvarig för åtminstone ett av de register som skall ingå i samkörningen. Det tillfälliga personre- gistret får användas bara som underlag för kontroll och rättning av resulta- tet av samkörningen, dvs. det är bara ett led i framställningen av statistiska tabeller eller avidentifierade register. Det tillfälliga registret skall aviden- tifieras senast efter samkörningen. För dessa tillfälliga sam- körningsregister krävs det inte att information lämnas eller att samtycke hämtas in. Det förenklade förfarandet kan slutligen användas när ett regis- ter, som tidigare fört, skall lånas tillbaka från 220 Se prop. 1996/97:27 och SOU 1995:122 samt SFS 1996:1156. SOU 1997: 39 Forskning och statistik 273 för en tillfällig bearbetning. Registret får vara utlånat under längst . För samtliga fall föreskrivs uttryckligen att enskilda personers identitet inte får avslöjas i de statistiska redovisningarna. Enligt vad vi har inhämtat från Datainspektionen kommer de allra flesta (icke förenklade) ansökningar om tillstånd till renodlade statistikregister från . Byråns registerhantering tar i anspråk nästan en årsarbetskraft på inspektionen. Det är vanligt med ansökningar som av- ser komplettering av befintliga register med ytterligare (känsliga) uppgif- ter. En annan vanlig grupp av ärenden rör tillfälliga samkörningsregister, där byrån av någon anledning vill ha kvar det tillfälliga registret än de som det förenklade ansökningsförfarandet förutsätter. I och med att ansvaret för den officiella statistiken har lagts ut på flera myndigheter, kommer det numera in en hel del ansökningar även från dessa myndigheter. Däremot är det inte så vanligt att enskilda ansöker om tillstånd till renodlade statistikregister, även om det förekommer an- sökningar från t.ex. utredningsinstitut och fackföreningar. Huvudprincipen vid handläggningen är att Datainspektionen kräver in- formerat samtycke för att ett statistikregister skall få föras. De statistikre- gister som enskilda för grundar sig regelmässigt på informerat samtycke. Det är i stället hos det allmänna som det förekommer register som inte grundar sig på informerat samtycke. Undantag från informerat samtycke och information kan enligt inspek- tionens praxis göras för tillfälliga samkörningsregister som skall föras , t.ex. 6–12 månader. kan det dock bli fråga om förlängning av den ursprungligen bestämda tiden, och då övervägs det nu- mera om inspektionen – i efterhand – skall kräva t.ex. information om re- gistret och en rätt för de registrerade att på begäran få bli strukna. Är det uppgifter om många personer som skall hämtas in från befintliga register, brukar inspektionen inte heller kräva informerat samtycke av var och en som skall registreras. I stället brukar det numera krävas att information lämnas genom t.ex. annonser och att den enskilde skall ha rätt att på begä- ran få bli struken. Regeringen har emellertid, efter överklagande av Statis- tiska centralbyrån, upphävt föreskrifter om strykningsrätt, se närmare av- snitt 11.3.2. I de fall där ett register grundar sig på informerat samtycke, brukar inspektionen inte meddela någon föreskrift om strykningsrätt för de som ångrar sig och tar tillbaka samtycket i efterhand. 274 Forskning och statistik SOU 1997: 39 Det är ganska många personer som begär registerutdrag enligt 10 § datala- gen från . Byrån uppskattar att varje begäran orsa- kar en kostnad om . Antalet förfrågningar varierade under budgetåren 1984/85–1989/90 mellan 12 000 och 41 000 per budgetår.221 har antalet förfrågningar dock sjunkit kraftigt. Detta illu- streras av följande diagram. 221 Uppgifter rörande finns i prop. 1980/81:20 s. 14 f. SOU 1997: 39 Forskning och statistik 275 I det allmännas verksamhet gäller vid framställning av statistik en särskilt sträng sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen.222 I sådan särskild verk- samhet hos en myndighet som avser framställning av statistik gäller s.k. absolut sekretess för uppgifter som avser enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden. Uppgifterna i statistikverksamheten är således strikt sekretessbelagda även om de skulle vara offentliga i den statistikansvariga myndighetens övriga verksamhet eller hos den myndighet från vilken uppgifterna hämtats.