sou · GLB3189 · 1998-01-01 00:00:00 — Indirekt är dock också folk- pensionen inkomstrelaterad eftersom den inte bara är en del av grund- skyddet utan också utgör en kompensation för det första basbeloppet av en individs inkomster. För en individ med viss ATP är det således na- turligt att såväl utgående ATP som folkpension ersätts av inkomstrela- terad förtidspension. För den som saknar ATP ter det sig dock mer na- turligt att folkpensionen betraktas som en del av grundnivån. Genom att för de förtidspensionärer som vid det föreslagna syste- mets ikraftträdande har en ATP-förmån beräkna kvoten mellan sum- man av folkpension och ATP samt talet 0,65 erhålls den antagande- inkomst som dessa får tillgodoräkna sig efter ikraftträdandet. Denna antagandeinkomst bör sedan fylla samma funktion och fullt ut behandlas på samma sätt som antagandeinkomster för dem som be- viljas förtidspension enligt de i kapitel 13 i betänkandet SOU 1997:166 föreslagna reglerna. Detta innebär bland annat att den inkomstrelate- rade förtidspensionen skall beräknas som av denna antagan- deinkomst. Vidare skall antagandeinkomsten ligga till grund för beräk- ningen av den ålderspensionsrätt som skall räknas förtidspensionärer tillgodo. Antagandeinkomsten skall räknas om dels med hänsyn till förändringen i det allmänna prisläget, dels med halva förändringen i den allmänna inkomstnivån. 5TREDNINGENS F¶RSLAG För den vars ersättning efter omräkning till inkomstrelaterad förtidspension inte når upp till gällande garantinivå skall garantibelopp utgå för mellanskillnaden. Det föreslagna systemet har en garantinivå till vilken en utfyllnad görs om den inkomstrelaterade förtidspensionen är lägre. Även för den som har beviljats förtidspension före ikraftträdandet och som därmed får sin folkpension och ATP omvandlad till inkomstrelaterad förtidspension skall denna utfyllnad göras. Även nuvarande förtidspensionssystem in- nehåller en grundnivå till vilken utfyllnad i form av pensionstillskott görs om den inkomstrelaterade pensionen (folkpension och ATP) är lägre. 5TREDNINGENS F¶RSLAG För att kompensera för avskaffandet av det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () skall ett särskilt övergångsvis garantibelopp utgå till vissa förtidspensionärer. Be- loppet utgår till dem som genom omvandling från folkpension och ATP till inkomstrelaterad förtidspension får en ersättning på en så- dan nivå att den disponibla inkomsten försämras. Det särskilda övergångsvisa garantibeloppet bör bestämmas som en schablon så att i princip ingen individ oavsett kommunalskattesats får en försäm- rad ekonomisk situation. Den närmare utformningen av garantibe- loppet bör överensstämma med de regler som kommer att gälla i motsvarande situation vid avskaffandet av SGA för andra folkpen- sionärer. Det särskilda grundavdraget för folkpensionärer () utgör en del av det samlade grundskyddet i nuvarande pensionssystem. I och med att SGA skall avskaffas går pensionärer med låga och medelhöga pen- sionsinkomster miste om en skatteförmån. För vissa förtidspensionärer blir därför den generella omvandlingen av folkpension och ATP till in- komstrelaterad förtidspension och garantibelopp otillräcklig för att uppnå oförändrade nettopensioner. Genom att införa ett sär- skilt övergångsvis garantibelopp kan dock förlusten av skatteförmånen kompenseras. Som ovan nämnts bör även förtidspensioner beviljade före ikraft- trädandet av de föreslagna ersättningsreglerna så snart omräkning gjorts betraktas och behandlas som de förtidspensioner som beviljas efter det föreslagna systemets ikraftträdande. För de individer som tidi- gare har beviljats förmånen är det dock inte rimligt att den ekonomiska situationen, till exempel mätt som disponibel inkomst, försämras. Kon- struktionen av SGA gör att förtidspensioner upp till cirka 3 basbelopp till viss del kan vara befriade från beskattning. Genom avskaf- fandet av SGA kommer beskattningen av pensionsinkomster att skärpas i detta inkomstintervall. För att uppnå oförändrad ekonomiska situation för dessa förtidspensionärer bör därför ett särskilt övergångsvis garan- tibelopp införas. I praktiken innebär dock den föreslagna konstruk- tionen av och höjda nivån på garantinivån att många förtidspensionärer redan med hjälp av denna skyddas från den försämring som avskaffan- det av SGA innebär. En rad faktorer påverkar en individs disponibla inkomst. En viktig faktor är i vilken grad inkomsterna är beskattade. SGA innebär att skillnaden i disponibel inkomst mellan en pensionär som bor i en kommun med hög kommunalskattesats och en pensionär i en lågskatte- kommun är mindre än om en större del av pensionsinkomsten vore be- skattad. Att kompensera för avskaffandet av SGA så att skillnaden mellan dessa båda pensionärer förblir liten är inte önskvärt då det skulle innebära behov av att ta hänsyn till kommunalskattesatsen i den kommun som pensionären för tillfället bor i. Någon ny omräkning skulle därefter inte kunna ske om individen flyttar. Allmänt sett bör ut- formningen av det särskilda övergångsvisa garantibeloppet innehålla ett mått av schablonisering för att undvika tekniskt komplicerade bedöm- ningar i enskilda fall. Naturligtvis bör schablonen ta sikte på att skill- naden mellan nettoersättningen före och efter ikraftträdandet skall vara liten. I den mån schablonen kan komma att innebära påtagliga avvikelser mellan olika gruppers nettopension före och efter omräkningen bör ut- gångspunkten vara att det snarare är högre särskilda övergångsvisa ga- rantibelopp som bör utgå än lägre. Detta innebär visserligen en ökad kostnad för systemet, men ökningen kan sannolikt begränsas dels ge- nom en träffsäker schablon, dels genom en konstruktion där kostna- derna på relativt kort sikt minskar kraftigt och till slut helt fasas ut och försvinner. Ett exempel på en konstruktion som uppfyller detta sist nämnda kriterium skulle vara att utge nominellt oförändrade belopp som över tiden reduceras av utvecklingen på den underliggande för- tidspensionen. I Ds 1997:66 Garantipension och samordningsfrågor m.m. anges att en särskild utredare skall ges i uppdrag att lämna förslag till utformning av en särskild övergångsvis garantipension för ålderspensionärer för att hantera avskaffandet av de särskilda skattereglerna för pensionärer. Som tidigare anförts anser att det är viktigt att den lösning som skall gälla för ålderspensioner också bör gälla för förtidspensioner som har beviljats före ikraftträdandet. Med hänsyn till den begränsade tid som utredningen haft till förfogande och med tanke på att en särskild utredare skall få i uppdrag att utreda frågan inom ra- men för ålderspensionsreformen vore det lämpligt att överlämna frågan till denna utredare. 3UCCESSIVT INF¶RANDE AV GARANTINIV¥N 5TREDNINGENS F¶RSLAG Garantinivån skall för förtidspensioner till ogifta utbetalade uppgå till motsvarande 2,4 minskade basbelopp för alla omräknade förtidspensioner. skall för förtidspensioner, till ogifta, beviljade enligt de föreslagna reg- lerna gälla en garantinivå som är 2,0 minskade basbelopp för 19-åringar, 2,05 minskade basbelopp för 20-åringar och så vidare upp till 2,4 minskade basbelopp för 27-åringar och äldre. skall garantinivån för tidigare omräknade förtidspensio- ner samt för 28-åringar och äldre höjas till motsvarande 2,425 mins- kade basbelopp. skall garantinivån för tidigare omräknade förtidspensioner samt för 28-åringar och äldre höjas till motsvarande 2,45 minskade basbelopp. skall garantinivån för tidigare omräknade förtidspensioner samt för 29-åringar och äldre höjas till motsvarande 2,475 minskade basbelopp. skall garantinivån för tidigare omräknade förtidspensioner samt för 29-åringar och äld- re höjas till motsvarande 2,5 minskade basbelopp. till och med skall utöver ovan nämnda höj- ningar endast justering för förändringar i det allmänna prisläget gö- ras. Därefter, med början , skall garantinivån justeras enligt förslaget i avsnitt 13.6.2 i betänkandet SOU 1997:166. Garantinivån för gifta skall alltid uppgå till av motsvarande nivå för ogifta. I det nuvarande förtidspensionssystemet utgör grundnivån 2,015 mins- kade basbelopp i bruttoersättning för ogifta. Till följd av det sär- skilda grundavdraget för folkpensionärer () är en stor del av denna ersättning befriad från inkomstbeskattning. För att i genomsnitt uppnå samma nettopension i ett system utan SGA skulle denna ersättning be- höva uppgå till 2,39 minskade basbelopp . Denna nivå avser en förmån beskattad med genomsnittlig kommunalskattesats (31,66 pro- cent). Utredningens förslag till garantinivå enligt kapitel 13 i betänkandet SOU 1997:166 uppgår till 2,5 minskade basbelopp för ogifta förtidspensionärer i åldrarna . Således innebär utredningens förslag en höjning med cirka 0,11 basbelopp i dessa åldrar. Att införa denna högre lägstanivå för redan beviljade förtidspensioner skulle innebära en förhållandevis kraftig kostnadsökning. För att han- tera detta bör den föreslagna högre garantinivån införas successivt så att den föreslagna nivån på 2,5 basbelopp nås . ersätter denna successiva justering den indexering med halva realinkomsten som föreslagits. –2005 skall utöver ovan nämnda höjningar endast justering för förändringar i det allmänna prisläget göras. Justeringen motsvarar för enskilda från en uppräkning realt med drygt en procent vilket motsvarar ut- fallet vid realinkomstökningar på om den föreslagna realin- komstindexering använts i stället. Således påbörjas inte justeringen av garantinivån med realinkomstindex förrän från och med årsskiftet 2005/2006. 5TREDNINGENS F¶RSLAG Individer födda skall inte beröras av de föreslagna reglerna avseende ersättning vid lång- varigt nedsatt arbetsförmåga. Således skall personer i dessa åldrar som redan uppbär förtidspension behålla sin er- sättning i form av folkpension, ATP och pensionstillskott. Också rätten till särskilt grundavdrag för folkpensionärer () kvarstår för denna grupp fram till övergången till ålderspension. Även individer som är födda och beviljas förtidspension efter skall få sin förtidspension beräk- nad enligt nuvarande regler. Enligt förslaget till reformerat ålderspensionssystem skall individer födda eller tidigare i princip inte beröras av de föreslagna reg- lerna. Skälen till detta ligger bland annat i att ikraftträdandet av de fö- reslagna reglerna kommer att ske så nära inpå denna grupps ordinarie pensionsålder. Att då ens i begränsad utsträckning låta dessa beröras av regler som gällt under så liten del av den tid under vilken pensions- rätten tjänats in vore inte rimligt. I linje med detta införs därefter de fö- reslagna reglerna successivt genom att de som är födda (den s.k. mellangenerationen) får sin ålderspension beräknad en- ligt nuvarande regler till allt mindre del och föreslagna regler till allt större del. De som är födda eller senare får sin ålderspension beräknad fullt ut enligt det reformerade systemets regler. Förtidspension är en försäkringsersättning vid nedsatt arbetsför- måga och inte en intjänad rättighet. Att inte låta dem beröras som en- dast tjänat in pensionsrätt när de föreslagna reglerna gällt är således inte direkt tillämpligt vad gäller förtidspension. Nuvarande regler för ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är starkt kopplade till nuvarande ålderspensionsregler. tidspension som sjukbidrag beräknas på samma sätt som ålderspension efter att ett antagande gjorts om inkomster och bosättning fram till or- dinarie ålderspensionsålder. Den enda skillnaden är att förtidspen- sionärer och sjukbidragstagare har ett högre grundskydd. Detta innebär att flertalet av förtidspensionärerna och sjukbidragstagarna får en oför- ändrad ekonomisk situation vid övergången till ålderspension. Endast de som åtminstone till viss del får ersättning i form av pensionstillskott får en minskad ersättning. Således bör inte de som är födda , och därmed har kvar till ordinarie ålderspension, och som redan beviljats förtidspension vid ikraftträdandet alls beröras av det föreslagna reglerna för ersättning, eftersom de inte alls kommer att beröras av det reformerade ålderspensionssystemet. Av huvudsakligen tre skäl bör inte heller de som är födda och 1937 men som inte har beviljats förtidspension före ikraft- trädandet beröras av de föreslagna ersättningsreglerna. Det första skälet är att trots att förtidspensionen är en försäkringsersättning och inte en intjänad rättighet kan den av många uppfattas som intjänad bland annat med anledning av den koppling som finns till ålderspensionen. Förtids- pensionen kan upplevas som en möjlighet till förtida uttag av ålders- pension i händelse av sjukdom och därmed nedsatt arbetsförmåga. Det andra skälet är att en eventuell beviljad förmån enligt föreslagna regler endast kommer att betalas ut före övergången till ål- derspension och att det därmed skulle kan upplevas naturligt att båda förmånerna beräknas enligt nuvarande regler. För enskilda individer skulle det föreslagna beräkningssättet innebära att den ekonomiska si- tuationen avviker påtagligt under denna korta tid från situationen såväl före som efter förtidspensionstiden. Det tredje skälet är att många av dem som är födda antingen redan har beviljats för- tidspension, gjort förtida uttag av ålderspension eller på annat sätt läm- nat arbetskraften och därmed i enlighet med övriga övergångsregler ändå inte skulle komma att beröras av de föreslagna reglerna. Det fåtal individer som kvarstår i arbetskraften men som ändå förtidspensioneras är sannolikt redan vid ikraftträdandet av de föreslagna reglerna nära, om inte annat rent tidsmässigt, en förtidspension. Att särbehandla dessa i förhållande till andra i samma ålder och i övrigt i ungefär samma situation vore olyckligt. 7Stimulans till ett aktivt liv under tid med förtidspension 5TREDNINGENS F¶RSLAG De föreslagna reglerna som syftar till att stimulera till ett aktivt liv för dem som förtidspensionerats skall om- fatta samtliga förtidpensionärer . I kapitel 14 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen lämnat för- slag som syftar till ökade möjligheter till ett aktivt liv för dem som har förtidspensionerats. En förtidspensionär skall således kunna förvärvs- arbeta eller på annat sätt utnyttja en kvarvarande arbetsförmåga utan att riskera att förtidspensionen dras in. Arbetsinkomster som förtjänas ge- nom arbete skall dock till skillnad från reducera förtidspensionen. Det nya systemet måste ses som en positiv möjlighet för dem som har förtidspensionerats att i den mån de önskar och kan ta tillvara en fak- tisk restarbetsförmåga genom olika slag av aktiviteter. Redan i betänkandet SOU 1997:166 förordade utredningen att även de som vid övergången till det nya systemet har förtidspension enligt dagens system skall omfattas av dessa nya regler. Utredningen har dock funnit skäl att på några punkter närmare överväga huruvida några sär- skilda övergångsregler bör gälla för dem som vid övergången har för- tidspension enligt nuvarande regler. För dem som enligt vad som anges i kapitel 6 i detta betänkande får sin folkpension och ATP omvandlad till inkomstrelaterad förtidspension m.m. torde inte uppstå några egentliga komplikationer vid en tillämp- ning av samma regler som gäller för dem som får förtidspension be- viljad och beräknad enligt de av utredningen föreslagna reglerna. 36 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION En konsekvens av att de som har beviljats förtidspension enligt nu- varande regler skall omfattas av de nya reglerna är dock att försäk- ringskassan före ikraftträdandet måste fastställa s.k. inkomstfribelopp för dem som då har partiell förtidspension. Inkomstfribeloppet innebär en gräns för hur stora förvärvsinkomster en förtidspensionär kan tjäna in utan att förtidspensionen reduceras. Den del av förvärvsinkomsterna som överstiger inkomstfribeloppet skall till reducera för- tidspensionen. Förtidspensionärer som är födda eller tidigare kommer inte att omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet. Av den anled- ningen föreslår utredningen att de inte heller skall beröras av de nya reglerna om beräkning av förtidspension. Deras förtidspension skall alltså inte räknas om. I stället föreslås att de behåller sin folkpension och ATP fram till dess de fyller och övergår i ålderspension. Det ter sig i och för sig principiellt riktigt att även denna grupp ges samma möjligheter som övriga förtidspensionärer att leva ett aktivt liv med förvärvsarbete m.m. Det kan dock konstateras att en reducering av för- tidspensionen av förvärvsinkomster kan medföra rela- tivt kraftiga marginaleffekter för det fall att folkpensionen och till följd därav även det särskilda grundavdraget reduceras av förvärvsinkomst. För den som har partiell förtidspension gäller inte någon sär- skild formell gräns för hur stora inkomster som får tjänas in med an- vändande av kvarvarande arbetsförmåga utan att det får någon inverkan på pensionen. Om det skulle visa sig att inkomsterna förvärvats med användande av arbetsförmåga som förutsatts inte föreligga vid beslutet om partiell förtidspension kan detta dock föranleda att förtidspensionen dras in eller minskas. Enligt de nya reglerna skall dock som ovan angetts fastställas ett in- komstfribelopp som innebär en formell gräns för hur stora förvärvsin- komster en förtidspensionär kan tjäna in utan att förtidspensionen re- duceras. Inkomstfribeloppet beräknas som en andel av den s.k. antagandein- komsten, varvid nämnda andel skall motsvara den arbetsförmåga som inte täcks av förtidspension. I regel motsvarar antagandeinkomsten i det av utredningen föreslagna systemet genomsnittet av förvärvsin- komsterna under de i inkomsthänseende fyra bästa åren av de som närmast föregått pensionsfallet. För det fall att en förtidspensionär saknat eller haft endast låga inkomster före pensionsfallet fastställs in- komstfribeloppet med utgångspunkt i den s.k. garantinivån, som utgör grundskyddet i det nya ersättningssystemet. För dem som har beviljats förtidspension enligt nuvarande regler måste dock inkomstfribeloppet i regel fastställas med utgångspunkt i de regler om antagandeinkomstberäkning som gäller samt de regler 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION 37 om omvandling av förtidspension enligt nuvarande regler till förtids- pension enligt de föreslagna reglerna. Det innebär således att inkomst- fribeloppet för dem som har ATP av en viss omfattning beräknas såsom en andel av genomsnittet av inkomsterna som enligt dagens regler skall ligga till grund för antagandeinkomsten. I de fall förtids- pensionen inte har bestämts med tillämpning av reglerna om antagan- deinkomst eller tilläggspensionen i annat fall är så låg att den förtids- pensionerade blir berättigad till ett s.k. garantibelopp i det föreslagna systemet bör dock inkomstfribeloppet beräknas på motsvarande sätt som gäller för andra som omfattas av grundskyddet i det nya systemet. Om en försäkrad beviljas en fjärdedels förtidspension kan han eller hon emellertid alltså genom eget arbete i princip förtjäna en inkomst motsvarande tre fjärdedelar av inkomsten före pensionsfallet utan att förtidspensionen reduceras. Detta gäller även långsiktigt eftersom in- komstfribeloppet skall inkomstindexeras. Med hänsyn till förtidspensionens karaktär av inkomstbortfallsför- säkring kan det hävdas att det i och för sig är principiellt riktigt att eventuella överskjutande inkomster reducerar förtidspensionen. Genom den möjlighet som föreslås för en förtidspensionär att undgå reducering av förtidspensionen med sådana överskjutande inkomster om han eller hon visar att inkomsterna tjänats in med endast sådan arbetsförmåga som förutsatts föreligga vid beslutet om förtidspension uppnås emel- lertid en reglering som även anknyter till nuvarande regler. Mot denna bakgrund anser utredningen att det utöver vad som nämnts ovan inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser på detta område. I nuvarande system tillämpas en praxis som innebär att försäkrings- kassan vid bedömning av arbetsförmågan hos en förtidspensionär bort- ser från arbetsinkomster som understiger lägsta sjukpenninggrundande inkomst enligt AFL (fr.o.m. skall en inkomst uppgå till av basbeloppet för att berättiga till sjukpenning). Detta innebär i praktiken att en förtidspensionär kan ha möjlighet att tjäna in vissa arbetsinkomster utan att detta inverkar på förtidspensio- nen. Detta motiveras i princip med att en förtidspensionär bör kunna åta sig mindre omfattande sysslor som exempelvis vissa arvoderade politiska uppdrag eller liknande utan att förtidspensionen för den skull skall dras in. En strikt tillämpning av dagens kriterier för rätt till för- tidspension skulle nämligen kunna leda till att en hel förtidspension minskades även vid sådana relativt begränsade inkomster av arbete. Det är i detta perspektiv som nämnda praxis måste ses. Systemet med reducering av förtidspension med förvärvsinkomster som föreslås av utredningen innebär i och för sig att alla inkomster från en och samma arbetsgivare som överstiger skall re- 38 3TIMULANS TILL ETT AKTIVT LIV UNDER TID MED F¶RTIDSPENSION ducera förtidspensionen, vilket enligt det ovan redovisade skulle anses utgöra en inskränkning i förhållande till vad som gäller . Ut- redningens förslag innebär emellertid dessutom i princip obegränsade möjligheter för även den förtidspensionär som beviljats förtidspension enligt dagens regler att förvärvsarbeta eller på annat sätt utnyttja kvar- varande arbetsförmåga genom ideella uppdrag eller liknande. Däri- genom bortfaller det egentliga skälet för bibehållande av den tilläm- pade praxisen. Därmed behövs inte heller någon särskild över- gångsregel om ett högre fribelopp för dessa förtidspensionärer. Vad gäller övriga delar av utredningens förslag i denna del anser ut- redningen att bör de kunna omfatta dagens förtidspensionärer utan närmare överväganden. Förslagen till förändringar av systemet med indragning eller minsk- ning av förtidspensioner vid förbättring av arbetsförmåga och de nya regler om reducering av förtidspensionen med inkomster av förvärvsar- bete under tid med förtidspension samt möjlighet till vilandeförklaring av förtidspensionen för näringsidkare m.fl. som förordas av utred- ningen föreslås mot bakgrund av vad som redovisats ovan införda till för samtliga förtidspensionärer fr.o.m. . 8Rätt att studera under tid med förtidspension 5TREDNINGENS F¶RSLAG Även den som har beviljats förtidspension skall ges möjlighet att bedriva studier under . Den tid som en person har bedrivit studier under tid med förtidspension skall inte avräknas från det antal dagar – högst 365 – som han eller hon har rätt till fr.o.m. . Enligt nu gällande regler kan även en förtidspensionär vara skyldig att genomgå rehabiliteringsåtgärder enligt 22 kap. lagen om allmän försäk- ring (AFL). Om den försäkrade utan giltig anledning vägrar att delta i sådana åtgärder kan denne helt eller delvis tills vidare förlora sin rätt till förtidspension. Utredningen föreslår att sådan skyldighet som regel inte längre skall finnas i det nya förtidspensionssystemet. Förtidspen- sionär skall dock ha möjlighet att med vissa begränsningar ansöka om att få ta del av sådana åtgärder. När det gäller studier på eget initiativ finns det enligt nuvarande regler inga uttryckliga hinder för en förtidspensionär att bedriva dessa under tid med förtidspension. Den som påbörjar studier på eget initiativ kan emellertid bli föremål för utredning enligt 7 kap. 3b § AFL. Fram- gångsrika studieresultat kan ge en indikation om att det också finns en arbetsförmåga som kan tas tillvara på arbetsmarknaden. Om utred- ningen visar att hälsotillståndet eller arbetsförmågan väsentligt förbätt- rats kan pensionen minskas eller dras in med stöd av 16 kap. 7 § AFL. I kapitel 15 i betänkandet SOU 1997:166 har utredningen föreslagit att en förtidspensionär skall ges möjlighet att med bibehållen förtids- pension bedriva studier under högst eller .