sou · GLB3164d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett tredje krav kan vara att lönerelationerna på arbetsmarknaden, inom och mellan avtalsområden, skall uppfattas som legitima bland anställda och arbetsmarknadens parter. I den mån lönerelationer behöver justeras kan det behöva ske stegvis för att undvika kompensationskrav som riskerar att leda till konflikter. Utredningen återkommer i slutbetänkandet till en fortsatt diskussion om innebörden av en väl fungerande lönebildning. I vilka avseenden och vilken utsträckning medlarna i institutet även bör ges utvidgade befogenheter blir en fråga för slutbetänkandet. Bland de möjligheter till vidgade befogenheter, som nämns i direktiven, ingår att medlare skall kunna gå in tidigt i förhandlingarna, verka för tidsmässig samordning av avtalsförhandlingarna, skjuta på av part varslad konflikt- åtgärd och besluta om sammanläggning av avtalsområden i medling. Andra förslag som har framförts till regeringen är bland annat att det måste råda rimliga proportioner mellan en stridsåtgärd och såväl dess syfte som dess skadeverkningar. Dessa förslag kommer att analyseras i slutbetänkandet. Direktiven anger ett antal uppgifter som medlingsinstitutet skall ha och att medlingsinstitutet skall ges ökade befogenheter. Oberorende av på vilket sätt utvidgningen av medlarnas befogenheter kommer att ske, fordras ett starkare medlingsinstitut. 5TREDNINGENS F¶RSLAG En myndighet med namnet bör inrättas . I samband därmed bör Statens förliknings- mannaexpedition avvecklas. bör förordningen (1976:826) om medling i arbetstvister upphävas. 3K¤LEN F¶R UTREDNINGENS F¶RSLAG Utredningen lämnar i detta delbetänkande med förtur förslag om ett förstärkt förlikningsmannainstitut. Av direktiven framgår att regeringen möjligt önskar utredningens förslag om det nya institutets organisation, resurser samt arbetsformer, och det redan innan medlarnas befogenheter har behandlats. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Det finns enligt utredningen två goda skäl att redan nu lämna förslag om ett förstärkt förlikningsmannainstitut. Ett skäl är att ett flertal av institutets uppgifter är givna redan av direktiven. Det nya institutet skall i enlighet med direktiven t.ex. ha till uppgift att följa och analysera utveck- lingen inom lönebildningen, ha en god överblick över regelverket på arbetsmarknaden och de olika kollektivavtalen, ha tillgång till kvalifice- rade ekonomiska utredningar och kompetens att sammanställa och tolka statistik som är relevant för lönebildningen, följa utvecklingen på den europeiska arbetsmarknaden när det gäller utvecklingen av lönekostnader, avtalskonstruktioner och förhandlingsformer samt sammanställa redan träffade avtal och hur dessa omsätts lokalt. Vidare är inte omfattningen av medlingsverksamheten så beroende av medlarnas befogenheter som av antalet avtalsområden och konfliktbenägenheten. Det framgår av genom- gången i avsnitt 3.6 av förhandlingssystem och medling i några länder. Ett annat skäl för att behandla institutet med förtur är att inrättandet av en ny myndighet tar tid. Det förutsätter i regel ett remissförfarande och därefter budgetbehandling, proposition och riksdagsbeslut. När har fattat beslut vidtar arbetet med att utse styrelse och ledning för insti- tutet, att anställa personal och bygga upp en fungerande verksamhet. Även denna inkörningsprocess kommer att ta . Utredningen föreslår att myndigheten kallas istället för benämningen förlikningsmannainstitut, som används i direktiven. Utredningen anser att namnet på den nya myndigheten bör vara enkelt och könsneutralt. Av samma skäl förordar utredningen även att begreppet medlare i arbetstvister skall användas istället för förlikningsman. Utred- ningen förordar begreppet medling, som används i dagligt tal, istället för det mindre vanliga begreppet förlikning. Utredningen föreslår att inrättas . Bakom detta ligger en avvägning mellan kraven på ett snabbt agerande för en väl fungerande lönebildning och behovet av tid för ett bra berednings- arbete. Med normala beredningstider skulle remissbehandling och bered- ning i kunna av , förslag om medel till det nya institutet lämnas i budgetpropositionen och riksdagsbeslut fattas senare . Utredningen har även övervägt andra tidpunkter för inrättandet av det nya institutet. Det torde finnas möjligheter att om statsmakterna så önskar inrätta tidigare, t.ex. . Ett skäl för detta skulle kunna vara att det bedöms angeläget att institutet kan spela en aktiv roll i eventuella avtalsförhandlingar . För att det skall vara möjligt behöver en proposition läggas fram och behandlas av vårriksdagen 1998. Det innebär i sin tur att tiden för remissbehandling och propositionsskrivning blir mycket knapp. Därtill kommer att tiden mellan riksdagsbeslut och det att myndigheten skall inrättas blir kort. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Det finns också argument för en senare starttidpunkt för Medlingsinsti- tutet. Ett skäl kan vara att avvakta utredningens övriga förslag i slutbe- tänkandet. Det skulle vidare kunna hävdas att kraven på personalens erfarenhet och kompetens kommer att vara beroende av vilka befogenheter, som medlarna kommer att ges. Därmed skulle ett alternativ kunna vara att riksdagsbehandla utredningens samlade förslag och inrätta det nya institutet först . Ett problem är att det då skulle dröja innan kan påbörja sin verksamhet. Enligt utredningens bedömning skapas ett förstärkt förlikningsman- nainstitut lämpligast genom att en ny myndighet inrättas. inrättas kan Statens förlikningsmannaexpedition avvecklas. föreslås få en större omfattning och annan inriktning på sin verksamhet än vad som gäller för Statens förlikningsmannaexpedition. En stor vikt kommer att läggas vid att följa och analysera utvecklingen på arbetsmarknaden. Medlingsverksamheten kommer att till stor del hanteras av institutets egen personal. Därmed har det inte varit aktuellt att föreslå en ombildning av expeditionen. De uppgifter som ligger på Statens förlikningsmannaexpedition enligt lagen om medbestämmande i arbetslivet bör fortsättningsvis ingå i uppgifter. bör, liksom den nuvarande Förlikningsmannaexpedi- tionen, vara förlagt till , där arbetsmarknadens parter har sina huvukontor och kommunikationerna med övriga delar av landet är goda. 5TREDNINGENS bör ledas av en ämbetsman- nastyrelse med fem ledamöter och med institutets chef som ordförande. Samtliga ledamöter och institutets chef bör utses av regeringen. Institutets chef bör få titeln riksmedlare. 3K¤LEN F¶R UTREDNINGENS F¶RSLAG Utredningen föreslår att skall ledas av en styrelse. Som framgår av avsnitt 3.5 finns det olika ledningsformer anvisade för statliga myndigheter. Utredningen har övervägt alternativen att skulle ledas av en styrelse eller av en myndighetschef med insynsråd. Det främsta motivet för en styrelse är att därmed får en stark ledningsfunktion som kan ge organisationen legitimitet. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Utredningen har vidare övervägt två alternativa former av styrelser. Den ena modellen är en liten ämbetsmannastyrelse där samtliga ledamöter företräder allmänintresset. Den andra modellen är en något större parts- sammansatt styrelse där institutets chef tillsammans med ytterligare ett par ledamöter har i uppdrag att företräda allmänintresset. Utredningen förordar ämbetesmannastyrelsen, men ser även fördelar med en partssammansatt styrelse. Huvudalternativet ansluter till den styrelsemodell som tillämpas i Förlikningsmannaexpeditionen. Förslagsvis bör dock antalet ledmöter utökas till fem. En sådan styrelse kan bli handlingskraftig och vara ett stöd för myndighetschefen. En svaghet är att en ämbetsmannastyrelse inte automatiskt är förankrad hos huvudaktörerna i avtalsförhandlingarna, dvs. Om styrelsen inte kommer att agera på ett sätt som inger respekt hos arbetsmarknadens parter finns risk för störningar på arbetsmarknaden. Styrelsen bör ha de uppgifter som normalt åligger en myndighets- styrelse. Det innebär bland annat att verksförordningens (1995:1322) be- stämmelser om styrelsens ansvar och befogenheter samt myndighets- chefens ansvar och uppgifter bör tillämpas. Det innebär bland annat att styrelsen skall ha i uppdrag att pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Vidare skall styrelsen besluta om myndig- hetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag, åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter, revisionsplan och sådana före- skrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landsting. Myndig- hetens chef skall ansvara för myndighetens verksamhet. Myndigheten bestämmer sin organisation. Myndighetens chef bör vidare ansvara för att anlita medlare samt besluta om medlare i enskilda arbetstvister. Det andra alternativet med en partssammansatt styrelse utgår från att det är av värde att parterna själva är med och tar ansvar för Medlingsinsti- tutet. Därmed kan parterna direkt ge en återkoppling till hur de anser att medlingsarbetet sköts. Vidare kan vara ett forum för att diskutera de övergripande samhällsintressena i avtalsför- handlingarna. Med en fortsatt decentralisering av avtalsförhandlingarna skulle ett sådant forum kunna spela en viktig roll för lönebildningen. En annan fördel skulle vara att arbetsmarknadens parter blir delaktiga i arbete med att följa och analysera utvecklingen på arbetsmarknaden. En svaghet med en partsammansatt styrelse är dock att institutet skulle bli beroende av parternas vilja att medverka på ett konstruktivt sätt. Ytterligare en svaghet med en partssammansatt styrelse kan vara att den blir mindre beslutsför. Det kan t.ex. försvåra arbete inom det lönestatistiska området. Det finns andra frågor som hänger samman med jäv och sekretess, som gör att inte samtliga frågor bör –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG behandlas i en partssammansatt styrelse. Det gäller t.ex. frågor i samband med enskilda arbetsmarknadskonflikter. Mandatperioderna för styrelseledamöterna bör normalt vara . Mandatperioderna är emellertid beroende av valet av styrelseform. Väljs ämbetsmannastyrelsen bör mandatperioderna vara förhållandevis långa för att ge önskad stabilitet. Med en partssammansatt styrelse bör mandatperi- oderna vara ettåriga, men omförordnanden bör vara möjliga. Vidare bör i så fall beaktas att det kan finnas intresse av att det sker en cirkulation av mandaten för partsrepresentanterna på visst sätt. Det kan t.ex. vara önsk- värt att så stora delar som möjligt av arbetsmarknaden är företrädda inom . chef bör vara ordförande i styrelsen och ha titeln riksmedlare. Det är viktigt att ge chefen en stark ställning, vilket skulle byggas under av att chefen också blir ordförande i styrelsen. En alternativ titel skulle kunna vara generaldirektör. Beträffande mandatperioden för chef bör samma principer tillämpas som för övriga myndighetschefer, vilket innebär att chefens första förordnande normalt skulle bli . Även de två andra anställda medlarna bör ha tids- begränade förordnanden. De bör utses av regeringen på förslag av Med- lingsinstitutets chef. Statens styrning av bör inte ske genom institutets styrelse utan som för andra myndigheter genom instruktion, budget och regleringsbrev och i budgetdialogen mellan företrädare för regeringen och institutets ledning. Som underlag för budgetdialogen bör institutet redovisa hur lönebildningen har utvecklats och vilka insatser som har gjort för att främja en väl fungerande lönebildning. 5TREDNINGENS F¶RSLAG Medlingsinstitutets verksamhet bör bestå av två huvuduppgifter. Den ena är att verka för en väl fungerande lönebildning och den andra är att medla i arbetstvister. 3K¤LEN F¶R UTREDNINGENS F¶RSLAG verksamhet bör enligt utredningen bestå av två huvuduppgifter. Den ena är att verka för en väl fungerande löne- bildning och den andra är att medla i arbetstvister. Uppgiften att verka för en väl fungerande lönebildning skall emellertid inte tolkas som att institutet skall vara ett organ för statlig inkomstpolitik. innebär utvidgningen till två huvuduppgifter att det nya institutet skall ha en verksamhet som går utöver vad det nuvarande har som ändamål. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG skall enligt direktiven främja de övergripande sam- hällsintressena i avtalsförhandlingarna och ha en aktiv roll både när det gäller lönebildningen i stort och i de enskilda avtalsförhandlingarna. Utredningen gör tolkningen att de övergripande samhällsintressena i avtalsförhandlingarna i första hand har att göra med hur lönebildningen påverkar sysselsättning och välfärd. skulle kunna främja samhällsintressena genom en väl fungerande samverkan mellan arbets- marknadens parter och förhandlingsordningar och konfliktlösnings- modeller som främjar att parterna i största möjliga utsträckning söker lösa intressefrågor genom samverkan utan konfliktvapen. Utredningen åter- kommer i slutbetänkandet till den närmare innebörden av uppgiften att främja en väl fungerande lönebilning. skall vidare, som tidigare nämnts ha, ett antal i direktiven specificerade uppgifter. Institutet skall följa och analysera löne- bildningen ur olika aspekter, ha god överblick över regelverket på arbets- marknaden och de olika kollektivavtalen, sammanställa och tolka statistik som är relevant för lönebildningen, sammanställa träffade avtal och hur de omsätts lokalt samt följa utvecklingen på den europeiska arbetsmarknaden beträffande lönekostnader, avtalskonstruktioner och förhandlingsformer. Institutet skall ha tillräcklig kompetens för att kunna tillgodogöra sig kvalificerade utredningar och forskning inom lönebildningsområdet. uppgifter går därmed utöver de traditionella upp- gifterna att hindra att varslade stridsåtgärder i enskilda konflikter bryter ut eller att verka för att vidtagna stridsåtgärder avbryts. Hur kommer att arbeta med enskilda tvister kommer att påverkas av medlarnas framtida befogenheter. Denna fråga kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande. Där kommer också att tas upp relationen till kollektivavtal, vilka reglerar former för medling. Även om i enlighet med utredningens förslag inrättas utan att befogenheterna ändras, kommer institutet att kunna spela en aktiv roll i kommande avtalsförhandlingar. Medlarna kommer att ha mer tid och större reurser än vad som gällt i Förlikningsmannaexpeditionen. De skulle kunna initiera diskussioner med parterna på ett tidigt stadium inför avtalsförhandlingar.Vidare underlättas för dem att följa utvecklingen av kollektivavtal, lokal lönebildning, de ekonomiska förutsättningarna för en bransch och lönekostnaderna i konkurrentländerna. Det kommer också att finnas mer resurser för att studera konfliktlösningsmodeller och utbyta erfarenheter med andra medlare. kommer även att kunna erbjuda parterna sin medverkan i mer långsiktiga projekt för att lösa problem och förbättra förtroendet mellan parterna. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 5TREDNINGENS bör utöver institutets chef ha två medlare anställda och knyta till sig en grupp externa medlare. Därutöver bör institutet dimensioneras så att det finns möjlighet att ha tio anställda, varav sju personer med kompetens inom områdena samhällsekonomi, lönebildning, avtalsförhandlingar, arbetsrätt, lönestatistik och avtalstolk- ning samt tre personer för administrativa uppgifter. Institutet bör ha möj- ligheter att anlita extern expertis för utrednings-, analys- och forsknings- uppdrag. bör inrätta tre råd med experter från arbets- marknadens parter inom områdena samhällsekonomi, lönestatistik och avtalsförhandlingar. 3K¤LEN F¶R UTREDNINGENS F¶RSLAG verksamhet kan indelas i fem funktioner: medling, samhällsekonomi och lönebildning, avtalsförhandlingar och arbetsrätt, lönestatistik och avtalstolkning samt administration. Utredningen föreslår att sammanlagt 13 personer anställs i klara de relativt omfattande uppgifter som anges i direktiven. skulle institutet få svårigheter att klara av sina uppgifter och bli sårbart. -EDLINGSARBETET bör till stor del utföras av institutets egen personal. Det gäller både s.k. lokala och centrala ärenden. Förutom institutets chef bör institutet ha två anställda medlare. Det kan jämföras att med att det i finns tre förlikningsmän, en ställföreträdande förlikningsman och åtta medlingsmän. Samtliga har uppdragen som bisyssla. I finns en heltidsarbetande riksförlikningsman och dessutom sju distriktsförlik- ningsmän samt tio till tolv särskilt förordnade förlikningsmän som har uppdragen som bisyssla. I finns en riksförlikningsman och sex distriktsförlikningsmän. Vid rekrytering av medlare bör naturligtvis beak- tas att det krävs personer med en erfarenhet och kompetens som garanterar att en god kvalitet i medlingsarbetet bibehålls. Institutet bör vidare knyta till sig en grupp externa medlare. Det bör vara ansvar att det finns en sådan grupp personer som är förberedda av med kort varsel kunna åta sig ett medlingsuppdrag. Detta fordrar att institutet regelbundet har konferenser och utbildning för personer som är aktuella för medlingsuppdrag. Vidare förutsätts att med de externa medlarna om utvecklingen på arbetsmarknaden och redovisar institutets bedömningar inför kommande avtalsförhandlingar. De externa medlarna kan särskilt behövas vid stor arbetsbelastning på institutet, t.ex. med ett större antal förhandlingar på nationell nivå. Det kommer att finnas många arbetsuppgifter som behöver utföras av de anställda medlarna när det inte pågår avtalsrörelse. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG medlingsarbetet har riksmedlaren normala uppgifter som myndighetschef. Medlarna kommer bland annat att behövas för medling i lokala konflikter och centrala konflikter som inte tidsmässigt är samordnade med de stora avtalsrörelserna. Vidare bör perioder med få centrala förhandlingar utnyttjas för att utvärdera genomförda avtalsrörelser, att sköta kontakter och utbildning av externa medlare och att förbereda kommande avtalsrö- relser. Särskilt bör medlarna avsätta tid för att vidareutveckla konfliktlös- ningsmetoder, att ha erfarenhetsutbyte med andra som har medlingsupp- drag och att ha kontakter med arbetsmarknadens parter. Med den erfaren- het och kompetens medlarna har kommer de även att kunna anlitas för utredningsuppdrag. När institutet inrättas bör systemet med s.k. fasta förlikningsmän av- vecklas. finns det sex fasta förlikningsmän som i form av bisyssla medlar i lokala ärenden. Ett motiv för att även dessa uppgifter fortsätt- ningsvis bör skötas av institutets egen personal är att institutet därmed får en närhet till de problem, som arbetsmarknadens parter har att lösa på enskilda arbetsplatser. Denna verklighetskontakt torde vara positiv för för- ståelsen av utvecklingen på arbetsmarknaden. En funktion bör svara för ANALYS AV SAMH¤LLSEKONOMI OCH L¶NEBILDNING. För detta bedömer utredningen att det fordras att minst två personer med samhällsekonomisk kompetens är anställda i . Annars blir kompetensen för tunn och sårbarheten stor. Syftet skall vara att öka kunskapen hos aktörer på arbetsmarknaden om sambanden mellan löne- bildning, sysselsättning, reallöner etc. Stor vikt bör läggas vid att klargöra lönebildningens roll och föra ut vad som empiriskt är belagt genom forsk- ning. I uppgifterna bör ingå att följa lönebildningen i och i våra konkurrentländer. Vidare bör ingå att följa och i någon mån initiera forsk- ning inom området. Det bör också ingå att medverka i en en årlig publi- kation om lönebildning i och omvärlden. sekretariatsfunktionen för expertrådet för samhällsekonomi. En funktion bör inrättas för AVTALSF¶RHANDLINGAR OCH ARBETSR¤TT Minst två personer med juridisk kompetens bör vara anställda i Medlingsinsti- tutet för dessa uppgifter, enligt utredningens bedömning. Analyserna som funktionen svarar för bör avse både och viktiga konkurrentländer. Syftet är att skall ha god kännedom om utvecklings- tendenser på arbetsmarknaden. Därmed ökar institutets förutsättningar att på ett konstruktivt sätt medla mellan arbetsmarknadens parter. Vidare bör institutet bedöma konfliktrisken inom olika avtalsområden för att på ett tidigt stadium kunna erbjuda parterna bistånd i förhandlingar och därmed minska risken för öppna konflikter. Det bör också ingå i uppgifterna att sprida kunskap om goda exempel på former för samverkan mellan arbets- marknadens parter. Funktionen bör sköta sekretariatsfunktionen för expert- rådet för avtalsförhandlingar. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Det bör även finnas en funktion för L¶NESTATISTIK OCH AVTALSTOLKNING. Funktionen torde kräva att tre personer med statistisk kompetens och god kännedom om arbetsmarknaden är anställda i . Bland uppgifterna bör ingå att beställa, tolka och sprida kännedom om lönesta- tistik. En månatlig rapport bör utarbetas på grundval av den kortperiodiska statistiken liksom en årlig rapport om lönebildning, löneutveckling och avtalsförhandlingar baserad på bland annat den årsvisa lönestatistiken. Jämförelser bör göras med och andra delar av omvärlden. För dessa uppgifter fordras ett nära samarbete med arbetsmarknadens parter. Utredningen föreslår, vilket utvecklas mer i avsnitt 5.3, att Medlingsinsti- tutet blir Statistikansvarig myndighet för den officiella lönestatistiken. Uppgiften att beställa lönestatistik fordrar god statistisk kompetens och nära kontakter och samråd med arbetsmarknadens parter, och . Vidare förutsätts att funktionen svarar för att de krav som medlemsskapet i EU ställer på den svenska statistikproduktionen uppfylls. Funktionen skall även sköta sekretariats- funktionen för expertrådet för lönestatistik. En funktion bör svara för ADMINISTRATION av institutet. För funktionen fordras att sammantaget tre personer är anställda i institutet. Det ställs i princip samma krav på ekonomiadministration och personaladministration på en liten som på en medelstor myndighet. Det innebär att det behövs en administrativ chef för att svara för ekonomiadministration, perso- naladministration, lokaler, etc. Vidare behövs en sekreterare för att biträda med ekonomi- och personaladministration, arkiv och diarium, reception, telefon etc. samt en person som ansvarar för institutets datorer och infor- mationsteknik. Städning och vaktmästeri torde kunna upphandlas externt i samband med att myndigheten träffar hyresavtal om lokaler. Mycket av analysarbetet förutsätter medverkan av expertis från arbets- marknadens parter. För att institutet skall kunna tillgodogöra sig parternas expertkompetens föreslås som nämnts att tre särskilda expertråd inrättas. Expertråden bör kunna tillfrågas av institutet och av enskilda medlare om frågor inom respektive råds kompetensområde och de bör fatta eventuella beslut med enighet. Institutet bör svara för sekretariatsfunktionen i råden. %XPERTR¥DET F¶R SAMH¤LLSEKONOMI bör bestå av ca tio chefsekonomer som representerar arbetsmarknadens parter. Chefsekonomerna kan hämtas både från centralorganisationer och förbund. Rådet bör bland annat.ha i uppgift att medverka till den årliga rapporten om lönebildning, löne- utveckling och avtalsförhandlingar i och omvärlden. %XPERTR¥DET F¶R L¶NESTATISTIK bör bestå av ett tjugotal lönestatistiker från de avtalsslutande parterna. Rådet bör höras innan beställer den officiella lönestatistiken. Vidare bör rådet sammankallas för att tolka lönestatistik som underlag för den månatliga publiceringen av den kortperiodiska statistiken och i samband med utarbetandet av den årliga –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG rapporten om lönebildning m.m. Rådet bör också biträda institutet vid tolkning av träffade kollektivavtal. %XPERTR¥DET F¶R AVTALSF¶RHANDLINGAR bör bestå av ett tjugotal förhand- lingsansvariga hos de avtalsslutande parterna. Rådet bör fungera som ett forum för en löpande dialog mellan och arbetsmarkna- dens parter angående utvecklingen på arbetsmarknaden. Viss expertkompetens bör institutet kunna tillföras från andra myndig- heter som , och Jämställd- hetsombudsmannen. Det är också angeläget att kan följa forskningen på området och i vissa fall ta forskares hjälp för fördjupade analyser av vissa frågeställningar.