sou · GLB349 · 1998-01-01 00:00:00 — 5562-94, ang ående Aktiebolags ans ökan om tillst ånd att inr ätta och f öra personregistret "Telegramarkiv". Ändamålet med registret angavs vara arkivering och återsökning av nyhetstelegram från TT och (). Registret skulle innehålla utsända telegram och dessa skulle användas av bolagets reportrar som referens- och bakgrundsmaterial för programinslag. Datainspektionen, som konstaterade att registret utgjorde ett personregister i datalagens mening, ansåg att registret omfattades av skyddet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 3 § YGL varför bolagets ansökan inte kunde upptas till prövning utan avvisades. Datainspektionen har också genom beslut , dnr. 7602-93, , dnr. 5013-94, , dnr. 6634-94 och , dnr. 7086-95 avvisat ansökningar om tillstånd att föra personregister på den grunden att registren omfattades av grundlagarnas skydd mot hindrande åtgärder. När det först gäller generella hindrande åtgärder, t.ex. ekonomiska pålagor, förhåller det sig enligt kommitténs mening så att de faller under den typ av hindrande åtgärder som TF skyddar emot om de blir så tunga att de i praktiken väsentligen försvårar eller omöjliggör utgivning av tryckta skrifter av något visst slag. TF får anses tillåta mera när det gäller pålagor som drabbar många företeelser, bland dem tryckta skrifter, än när det gäller pålagor som mera direkt belastar utgivningen av just tryckalster. Skulle syftet med pålagan (uttalat eller inte) vara just att begränsa utgivningen av tryckta skrifter, t.ex. för att få ned volymen av trycksaksreklam, får TF anses förhindra detta. Samma synsätt kan anläggas på andra grundlagsskyddade medie- former. Beträffande individuella hindrande åtgärder som utgör ingrepp mot en tillämnad eller färdig tryckt skrift kan konstateras att den nya tekniken har förändrat situationen. En tryckt skrift föregicks tidigare av vissa stadier på vägen mot utgivningen; materialinsamling, manusskri- vande, sättning, korrekturrättning och själva tryckningen. Dessa stadier var lätt identifierbara steg på vägen mot den färdiga trycksaken och gjorde det ganska enkelt att avgöra om det var fråga om en fram- ställning som var avsedd för utgivning i tryckt form. Konflikt mellan datalagen... gälla andra skyddade medieformer som också genomgår liknande produktionsstadier. Med datortekniken flyter emellertid de olika stadierna samman i ett mera kontinuerligt förfarande så att det är svårare än tidigare att avgöra om verksamheten syftar till att producera en grundlagsskyddad framställning. Det material som insamlas kan användas direkt i "manusförfattandet" som efter olika versioner kan direkt övergå i "desktop publishing". Källmaterialet utgör med andra ord den första "versionen" av den tryckta skriften. Om grundlagsskyddet så som kommittén föreslår utvidgas till att generellt omfatta tekniska upp- tagningar kommer de problem som huvudsakligen finns när det gäller frågan om åtgärder som hindrar utgivning av tryckt skrift också att avse sådana upptagningar. Det är dock svårt att se hur man skall kunna dra någon gräns för när ett grundlagsskyddat förstadium till en tryckt skrift eller en teknisk upptagning föreligger. Kommittén anser därför att slutsatsen måste bli att TF och YGL skyddar varje stadium i produktionen. Själva inhämtandet av källmaterial faller därvid under anskaffarfrihetsreglerna och den fortsatta produktionen faller under det allmänna skyddet för utgivande av framställningar. I praktiken kan med det angivna synsättet problem uppkomma när en åtgärd avser ett ADB-lagrat material och innehavaren påstår att detta skall bli en tryckt skrift eller en teknisk upptagning för spridning till allmänheten. Skall varje sådant påstående accepteras eller skall det krävas någon grad av sannolikhet för riktigheten för att grund- lagsskyddet skall gälla? Någon full bevisning för utgivningsavsikten kan enligt kommitténs mening knappast krävas, frågan är närmast om den presumtive "författaren" skall göra denna sannolik eller om det räcker att den inte framstår som osannolik eller uppenbart osannolik. Om grundlagen inte säger något på denna punkt torde det ligga närmast till hands att godta en invändning om publiceringsavsikt så länge den inte framstår som uppenbart osannolik. Resultatet blir då ett vidsträckt grundlagsskydd som omfattar även tveksamma fall. Å andra sidan ter det sig principiellt betänkligt att i grundlagen slå fast ett högre krav på "bevisning" från publicistens sida. Kommittén har övervägt om problemet med att avgöra om en verksamhet omfattas av grundlagens skydd mot censur och hindrande åtgärder kan lösas genom en regel som uppställer krav på att det inte framstår som osannolikt att det finns en reell publiceringsavsikt bakom en verksamhet för att den skall omfattas av grundlagens skydd. En sådan regel kunde möjligen läggas till som ett nytt tredje stycke i 1 kap. 2 § TF (och, med erforderliga justeringar, också i 1 kap. 3 § YGL) och erhålla följande lydelse: " Det skydd mot f örhandsgransk- ning, mot f örbud mot tryckning och mot hindrande åtgärder som fastslås i första och andra stycket g äller endast om det inte framst år 282 Konflikt mellan datalagen... som osannolikt att den verksamhet som f örhandsgranskningen, f örbudet mot tryckning eller den hindrande åtgärden riktas mot syftar till utgivning av en s ådan skrift som avses i 5 §". Mot en sådan regel kan sägas att den inte skulle ge uttryck för den nyanserade bedömning som bör göras när man avgör om TF eller YGL förbjuder en viss åtgärd. Så t.ex. kan mindre krävas i bevishänseende i ett senare skede av en produktionsprocess än i ett tidigare. Som framgått ovan är det enligt kommitténs mening knappast möjligt att dra någon klar gräns för när skyddet mot censur och hindrande åtgärder inträder. Den diskuterade regeln ger inte heller någon mera tydlig gräns utan anger endast vilket beviskrav som kunde ställas vid bedömningen. Det är enligt kommitténs mening tveksamt om en sådan regel skulle innebära att rättstillämpningen underlättades i praktiken. En regel av det diskuterade slaget har inte heller tidigare funnits i grundlagarna och den kan anses innebära en icke önskvärd försämring av skyddet för tryck- respektive yttrandefriheten i vissa fall. Om ett lägre beviskrav ställdes i regeln skulle försämringen i skyddet visserligen bli mindre men regeln skulle också förlora i effektivitet. Slutsatsen blir att frågan om när skyddet mot censur och hindrande åtgärder inträder inte bör lösas genom införande av en ny regel i grundlagarna utan alltjämt överlåtas till rättstillämpningen. Det förtjänar att framhållas att förbudet mot hindrande åtgärder - i normalfallet - endast kan gälla åtgärder som riktas mot just den som producerar eller sprider en framställning som skyddas av TF eller YGL. Detta illustrerades i ett regeringsbeslut , dnr. 94-2310 rörande överklagande av Bildbasen i i ett ärende enligt datalagen. Där angavs ändamålet med registret "Bildbanken" vara att skapa en marknadsplats för handel med fotografiska bilder. Bolaget gjorde varken gällande att det i egen produktion skulle framställa tryckta skrifter eller att det var ett sådant medieföretag som avses i 1 kap. 9 § YGL. Däremot kunde en del av bolagets kunder förväntas använda bilderna vid utgivning av tryckt skrift. Endast det förhållandet kunde dock enligt regeringen inte anses innebära att förbudet mot hindrande åtgärder aktiverades redan i det skede då uppgifterna (bilderna) fanns hos bolaget. Enligt nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § YGL är det endast de där angivna massmedieföretagen som omfattas av skyddet mot hindrande åtgärder medan andra som t.ex. bedriver handel med samma material som en nyhetsbyrå inte omfattas av skyddet. Denna skillnad kan förefalla omotiverad. Kommitténs förslag till utvidgning av 1 kap. 9 § YGL innebär emellertid att också andra än massmedieföretag kan komma i åtnjutande av grundlagarnas skydd om de inrättar sin verksamhet på det sätt som sägs i 1 kap. 9 § YGL och skaffar ett ut- givningsbevis. Konflikt mellan datalagen... Kommittén har i det föregående (avsnitt 5.4.1) föreslagit att YGL skall omfatta tekniska upptagningar oavsett vad dessa innehåller. Förslaget innebär att CD-ROM-skivor och andra fysiska databärare kommer att få grundlagsskydd på i princip samma sätt som tryckta skrifter. Detta betyder att även sådana tekniska upptagningar som innehåller personregister enligt datalagen kommer att omfattas av YGL. Detsamma gäller personregister som har eller enligt förslaget kan få grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § YGL. Den nya grund- lagsregleringen får alltså konsekvenser för datalagens tillämpning. Enligt datalagen krävs licens - och i vissa fall tillstånd - för att inrätta och föra personregister (2 § datalagen). Undantag gäller för bl.a. personregister för personligt bruk (se 2 § tredje stycket och 2 a § datalagen). För sådana personregister som faller under YGL behövs inte licens eller tillstånd i enlighet med vad som har sagts förut och detta såväl när det är fråga om CD-ROM-skivor eller andra fysiska databärare, som innehåller ett personregister och som sprids till allmänheten, som när det gäller ett personregister som lagras i en dator i fall som avses i 1 kap. 9 § YGL. Datainspektionen får inte meddela föreskrifter som inskränker den rätt grundlagen ger den som skapar personregistret i den ena eller andra formen eller den som till allmänheten sprider innehållet i detta i form av en fysisk databärare respektive en överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor. Innehav av en fysisk databärare med ett personregister blir också skyddat i likhet med innehavet av en tryckt skrift så att t.ex. ett uppslagsverk på får samma grundlagsskydd som en tryckt . Däremot kan grundlagen inte anses ge rätt att bearbeta personuppgifter i ett personregister som erhållits i denna form annat än som ett led i framställningen av en ny grundlagsskyddad produkt. Vare sig i YGL eller i förarbetena till denna grundlag behandlas frågan om rätten att göra en inspelning av ett radio- eller TV-program och att inneha en sådan inspelning. Eftersom YGL måste anses skydda rätten att inneha filmer, videogram, ljudupptagningar m.fl. sådana upptagningar som faller under grundlagen, är det inte orimligt att anta att denna också skyddar rätten att "inneha" ett radio- eller TV-program i form av en inspelning. Med detta synsätt skulle YGL nu skydda rätten för den som får tillgång till ett register att lagra ned innehållet i en överföring enligt 1 kap. 9 § YGL i sin egen dator, även om detta utgörs av ett personregister. Vidare bearbetning av personuppgifterna i registret kan emellertid regleras i datalagen och i föreskrifter som meddelas med stöd av den lagen i den mån bearbet- ningen inte utgör ett led i framställningen av en grundlagsskyddad produkt. Regler i datalagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen om bearbetning av personuppgifter kan alltså bli tillämpliga t.ex när bearbetningen sker för att informationen skall till- 284 Konflikt mellan datalagen... handahållas i en databas som inte drivs av ett massmedieföretag och för vilken det inte heller finns något utgivningsbevis. Databasen faller då utanför såväl nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § YGL som den av kommittén föreslagna utvidgningen av paragrafen. Om det inte heller är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll på detta sätt faller databasen även utanför TF:s skydd. Det anförda hänför sig till gällande datalag. Med tanke på innehållet i EG:s dataskyddsdirektiv (se kapitel 7) kan Datalagskom- mitténs pågående arbete med en ny datalagstiftning knappast förväntas leda till några avgörande skillnader gentemot gällande rättsläge i de avseenden som behandlas i detta kapitel. Det skall dock noteras att kan beräknas uttryckligen lösa den normkonflikt mellan å ena sidan TF och YGL samt å andra sidan datalagen som behandlas ovan (jfr. De principiella resonemang som här förts om räckvidden av grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder torde däremot även fortsättningsvis ha relevans. Principen om allm änna handlingars... 9Principen om allmänna handlingars offentlighet contra reglerna om beslag och konfiskering enligt TF och YGL väckte JK åtal vid mot två personer för yttrandefrihetsbrott innefattande barnpornografibrott och olaga våldsskildring. I samband med stämningsansökan gav JK till tingsrätten in ett stort antal filmer som hade tagits i beslag. Huvud- delen av filmerna yrkades konfiskerade för att hindra vidare spridning men ett antal hade tagits i beslag i utredningssyfte och gavs in som bevisning. Med hänvisning till reglerna i TF om envars rätt att ta del av allmänna handlingar och att få kopia av sådana handlingar (2 kap. 12 och 13 §§ TF) begärde ett flertal personer hos domstolen att få ta del av filmer. Tingsrätten biföll en begäran om att få ta del av filmer på stället men avslog genom två beslut vid skilda tillfällen framställningar om att få ta del av filmer genom att erhålla kopior. upphävde dessa båda senare beslut och förordnade att kopior skulle lämnas ut. Som skäl anförde hovrätten att filmerna utgjorde allmänna handlingar och att det saknades lagligt stöd för att inte lämna ut dem och för att inskränka rätten att mot avgift få kopia. Hovrättens beslut kunde inte bringas under högsta domstolens prövning eftersom beslut att lämna ut en allmän handling inte får överklagas (jfr. 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 7 § sekretesslagen 1980:100). Besluten visade tydligt konflikten mellan å ena sidan den del av offentlighetsprincipen som utgörs av om envars rätt att få ta del av allmänna handlingar och att få kopia av sådana handlingar och å andra sidan TF:s och om beslag och konfiskering. Besluten innebar ju nämligen att tingsrätten var skyldig att visa och lämna ut kopia av filmer vilka hade tagits i beslag just för att förhindra vidare spridning av innehållet. föranledde ett extra snabbt lagstiftningsförfarande (prop 1992/93:256, bet. 1992/93:KU40, rskr. 1992/93:364 och SFS 286 Principen om allm änna handlingars... SOU 1997:49 Regler om sekretess infördes i syfte dels att skydda barnets integritet i mål rörande barnpornografibrott (9 kap. 16 § sekretessla- gen), dels att hindra att kopior av framställningar i mål rörande barnpornografibrott och olaga våldsskildring lämnades ut och blev föremål för ny brottslig spridning (5 kap. 6 § och 12 kap. 3 § sekre- tesslagen). På detta sätt åstadkom man att domstolarna, om en likadan situation uppstod igen, på grund av sekretess skulle kunna vägra all- mänheten att ta del av eller få kopia av barnpornografi och att få kopia av olaga våldsskildringar. Genom lagstiftningen undanröjdes regelkonflikten såvitt gällde barnpornografibrott och brottet olaga våldsskildring men inte såvitt gällde övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 7 kap. 4 och 5 §§ TF och 5 kap. 1 § YGL). Angående en generell reglering av förhållandet mellan om rätten att ta del av allmänna handlingar å ena sidan och TF:s och om beslag och konfiskering å andra sidan, alltså en lösning för alla tryck- och yttrandefrihetsbrott, anförde föredragande statsrådet i lagstiftningsärendet, som då endast avsåg 9 kap 16 § sekretesslagen, följande (a. prop. s. 7): "Förhållandet mellan å ena sidan om allm änna handlingar och om r ätten att erh ålla av allm änna handlingar och å andra sidan om och konfiskering (till vilka YGL h änvisar) framg år inte uttryckligen av TF. Fr ågeställningen synes inte ha f ått någon belysning i den juridiska litteraturen. Inte heller har fr ågan behandlats vid tillkomsten av nu g ällande TF eller av YGL. Den uppkomna fr ågan kan dessutom ses i ett vidare perspektiv, n ämligen det som omfattar beslag av handlingar i ärenden och m ål som ej avser tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott. Dessa fr ågor är komplicerade och f örtjänar att f å en närmare belysning. En s ådan analys fordrar emellertid en grundlig genomg ång av hur g ällande best ämmelser f örhåller sig till varandra och ing ående överväganden av m öjligheterna till f örtydliganden eller ändringar av g ällande regler, vilka i detta sammanhang till stor del är av grundlagskarakt är. Jag avser att återkomma i annat sammanhang till regeringen i denna fr åga". Statsrådet fortsatte: "Med h änsyn till det stora intresset av att snabbt komma till r ätta med den situation som uppst ått, bör nu en ändring ske i sekretesslagen." Vid utskottsbehandlingen tillstyrkte KU propositionen samt utnyttjade även sin initiativrätt och föreslog ändringarna i 5 kap 6 § och 12 kap 3 § sekretesslagen. KU infordrade också yttrande från lagrådet. Lagrådet och KU ansåg att frågan om regelkollisionen kunde lösas temporärt för mål om ansvar för barnpornografi- brott och olaga våldsskildring genom ändringar i sekretesslagen i avvaktan på en mer generell lösning. Principen om allm änna handlingars... gällande lagstiftning har alltså tillkommit som en temporär lösning på ett akut problem och gäller enbart barnpornografibrott och olaga våldsskildring samt motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Uppgiften att analysera förhållandet mellan offentlighetsprincipen å ena sidan och reglerna i TF och YGL om beslag och konfiskering å andra sidan har lämnats till . Kommittén bör enligt sina direktiv förutsättningslöst pröva lämpliga lösningar. Arkivfrågor och processrättsliga frågor skall ingå i analysen. Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i det svenska demokratis- ka statsskicket. Den består av olika delar och anses fylla tre huvud- syften; att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Principen omfattar yttrande- och informationsfriheten, förhand- lingsoffentligheten samt handlingsoffentligheten. Regler om yttrande- och informationsfriheten finns i 2 kap. 1 § första stycket 1 respektive 2 RF. Förhandlingsoffentligheten innebär att förhandling vid bl.a. domstol skall vara offentlig (2 kap. 11 § andra stycket RF). Från denna princip finns undantag i bl.a. 5 kap. 1 § (RB). Detta har stöd i 2 kap. 12 § RF. I 5 kap. 1 § RB föreskrivs bl.a. att om det kan antas att det vid för- handling kommer att förebringas uppgift för vilken gäller sekretess som avses i sekretesslagen kan rätten förordna att förhandlingen, till den del den angår uppgiften, skall hållas inom stängda dörrar om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Detta innebär att det i mål om barnpornografibrott finns möjlighet att förordna om stängda dörrar enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen. Så kan emellertid knappast ske med stöd av 5 kap. 6 § sekretesslagen eftersom denna paragraf främst syftar till att hindra spridning av den brottsliga framställningen genom att den ger möjlighet att vägra lämna ut kopior (se närmare under avsnitt 9.5). Om en sekretessbelagd uppgift förebringats vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen om inte domstolen förordnar om annat. Efter dom eller slutligt beslut i målet består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet förordnar om det (12 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen). Om en sekretessbelagd uppgift däremot förebringas vid offentlig förhandling upphör sekretessen att gälla i målet eller ärendet. Enligt 12 kap. 3 § första stycket andra meningen sekretesslagen gäller detta dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 § samma lag. 288 Principen om allm änna handlingars... Handlingsoffentligheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att, oavsett bevekelsegrund, ta del av uppgifter i s.k. allmänna handlingar . Reglerna om handlingsoffentligheten finns i TF:s andra kapitel. Handlingsoffentligheten är den del av offentlighetsprincipen som är av störst intresse i detta sammanhang. Enligt 2 kap. 1 § TF har den till syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den har också stor betydelse för tryckfriheten eftersom varje medborgares rätt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar är en del av tryckfriheten (1 kap. 1 § andra stycket TF). Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är enligt samma lagrum allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen dit eller upprättad där. Handling anses inkommen när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § första stycket TF). Bortsett från vissa undantag anses handling upprättad när den expedierats från myndigheten eller när det ärende den hänför sig till har slutbehandlats. Handling som inte hänför sig till visst ärende anses upprättad när den justerats eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § TF). Även framställningar som åtnjuter skydd enligt upphovsrättslagen (1960:729) omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingar och skall tillhandahållas på det sätt som stadgas i 2 kap. TF (26 b § upphovsrättslagen). Däremot kan upphovsrätten innebära begränsningar i rätten att förfoga över en handling som lämnats ut (1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 § YGL samt 9 och 26 §§ upphovsrättslagen). Av 2 kap. 11 § TF framgår att vissa handlingar inte anses som allmänna handlingar. Detta gäller bl.a. handlingar som ingår i bibliotek och handlingar som från enskilda tillförts allmänt arkiv för förvaring. Rätten att ta del av allmänna handlingar är inte absolut. Hänsynen till viktiga motstående intressen har motiverat undantag från principen om handlingsoffentlighet. Av 2 kap. 2 § TF framgår att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa viktiga intressen t.ex. intresset att förebygga eller beivra brott och den enskildes intresse av skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden. Av paragrafen framgår också att be- gränsningarna skall anges noga i en särskild lag. Den lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Den innehåller en mängd bestämmelser om förbud mot att röja uppgift vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Uppgift i allmän handling kan alltså vara hemlig eller offentlig och innebörden av hand- lingsoffentligheten är därför närmare bestämt att envar har rätt att ta del av uppgift i allmän handling i den mån uppgiften är offentlig. Principen om allm änna handlingars... För barnpornografibrott och olaga våldsskildring, och motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott, gäller beträffande sekretess reglerna i 5 kap. 6 §, 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 § sekretesslagen. Beträffande övriga tryck- och yttrandefrihetsbrott synes främst reglerna om utrikes- och försvarssekretessen vara tillämpliga. För brotten uppvigling och hets mot folkgrupp synes dock knappast finnas någon tillämplig sekretessregel. För förtal och förolämpning kan det bli fråga om att tillämpa regler om sekretess med hänsyn till enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (se avsnitt 2.4 i JK:s promemoria till regeringen "Offentlighetsprincipen, tillämpning vid beslag och konfiskering med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott – förslag till lagändringar", betänkandebilaga 4.) Regeln om förundersökningssekretess i 9 kap. 17 § sekretesslagen är emellertid tillämplig på alla tryck- och yttrandefrihetsbrott. Sekretess enligt denna regel gäller under förundersökning och upphör när åtal väckts och handlingarna lämnats in till domstol om inte sekretess för uppgiften skall gälla enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen eller uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som har erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften (9 kap. 18 § sekretesslagen). Den enskilde kan välja mellan tre olika sätt att få del av en allmän handling som är offentlig. Han kan ta del av den på stället (2 kap. 12 § TF), mot avgift få avskrift eller kopia av handlingen (2 kap. 13 § TF) eller få uppgift ur den (15 kap. 4 § sekretesslagen). 9.3Reglerna om beslag och konfiskering i TF och YGL m.m.