sou · GLB344 · 1998-01-01 00:00:00 — Dock får pastoratet inte anvisa tjänstebostad eller upphäva ett anvisningsbeslut utan att den som innehar tjänsten i fråga har lämnat sitt samtycke. Den som har anvisats en tjänstebostad kan befrias från skyldigheten att bo i den. Ett sådant beslut fattas av . Av lagförarbetena framgår (prop. 1986/87:13 s. 12) att anvisning bör göras endast när det i det enskilda fallet finns särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl kan enligt vad som vidare Präster och biskopar 127 framgår föreligga dels då det är fråga om en kulturhistoriskt unik miljö, dels då det saknas god tillgång på bostäder i pastoratet. Mycket tyder på att pastoraten oftare än förväntat anser att särskilda skäl för anvisning föreligger. Före gällde att pastoraten var skyldiga att t illhan- dahålla tjänstebostad för ordinarie församlingspräster om regeringen bestämde det. Den som anvisades tjänstebostad före nämnda datum gavs enligt en övergångsbestämmelse rätt och skyldighet att behålla den- samma så länge han hade kvar sin tjänst Kostnaderna för en tjänstebostad åt en kyrkoherde eller komminister betalas av pastoratet. Den kyrkoherde eller komminister som har anvisats tjänstebostad skall betala hyra för den. Hyran betalas till pastoratet. Betalningen sker i första hand genom avdrag på prästens lön. När hyrans storlek beräknas skall bruksvärdet styra. Dock skall hänsyn tas till de särskilda förhållanden som betingas av bostadens karaktär av tjänstebostad. har tidigare regelmässigt rådfrågat byggnads- styrelse inför hyressättningar. anlitas i stället en fristående bostadskonsult. Hyra skall enligt gällande regler aldrig beräknas för mer än . Kostnader för värme och varmvatten skall ingå i hyran. fastställer eller ändrar hyran skall den bereda prästen ifråga tillfälle att yttra sig. Prästen kan alltid begära att egendomsnämnden skall pröva om tjänstebostadshyran kan ändras. Efter att egendomsnämnden beslutat kan prästen begära att frågan hänskjutes till , som är en statlig myndighet under regeringen. Nämndens verksamhet regleras av förordningen (1988:1105) med instruktion för . Den har endast två uppgifter, nämligen att pröva hänskjutna ärenden om hyra för prästers tjänstebostäder samt att på begäran av regeringen eller ett departement avge yttranden eller förslag i frågor som rör upplåtelse av tjänste- bostäder. Nämndens beslut i hyresfrågor får ej överklagas. har nämnden prövat cirka fem ärenden rörande hyressättning. Uppdrag från regeringen eller från departementen har inte förekommit. I förordningen om tjänstebostäder finns bland annat särskilda regler om ansvaret för uppvärmning och skötsel av anvisade prästbostäder. Som utgångspunkt gäller enligt dessa regler att prästen själv svarar för att tjänstebostaden sköts och värms upp på normalt sätt. Att prästerna betalar hyra för sina tjänstebostäder betyder inte i sig självt att förmånsbeskattning är uteslutet. Liksom andra arbetstagare som har tjänstebostad eller personalbostad är de i princip skattskyldiga för den ekonomiska förmån som rätten till bostaden kan innebära. Till den del bostaden måste användas för exempelvis representation eller församlingsverksamhet kan den inte anses vara en ekonomisk förmån för 128 Präster och biskopar Förmånen kan enligt gällande lagregler i sådant fall inte anses vara större än värdet av en normal bostad för arbetstagaren och hans familj. Är denna förmån värd mer än den hyra som betalas skall "övervärdet" enligt gällande skatteregler beskattas. Såvitt jag har kunnat finna förekommer det dock inte att präster förmånsbeskattas för sina tjänstebostäder. Så har det varit . Att präster i praktiken inte förmånsbeskattas för sina tjänstebostäder följer ursprungligen av en rekommendation från () till landets skattechefer. Rekommendationen utfärdades i direkt anslutning till en överenskommelse mellan å ena sidan dåvarande och å andra sidan /SR och TCO-S. Överenskommelsen innebar att hyra för tjänstebostäder skulle beräknas efter bostadens bruksvärde, men aldrig för mer än 100 kvadrat- meter. Nuvarande regler om hyressättning i förordningen om tjänste- bostäder för biskopar och präster stämmer överens med denna överens- kommelse. Enligt RSV:s rekommendation skulle någon skattepliktig förmån inte anses föreligga om hyra begärdes enligt överenskommelsen. Innan rekommendationen gavs var de lokala skattemyndigheternas praxis på området inte enhetlig. JO hade uppmärksammats på det förhållandet och uttalade i ett beslut (dnr 2930- 1982, 2175-1983 och 2246-1983) att det från allmänna utgångspunkter måste anses helt oacceptabelt att vissa medlemmar av en väl avgränsad yrkesgrupp blir föremål för yrkestypiska beskattningsåtgärder i vissa delar av landet men inte i andra. Enligt JO var det fråga om ett typ- exempel på en situation som rimligen måse anses fordra diskussioner mellan och skattecheferna. Situationen fordrade, enligt JO, att dessa instanser tog ställning på ett sådant sätt att likformighet kunde upprätthållas i taxeringsarbetet. Det var mot bakgrund av JO:s beslut som RSV- rekommendation kom till. JO har även beslutat i en liknande fråga. Det skedde (dnr 2718-1984). JO uttalade då att överenskommelsen och RSV:s rekommendation innebar en förnuftig och rimlig lösning på ett mycket speciellt problem samt en öppning mot en konsekvent och likformig bedömning. Vidare anförde JO följande. "Det är förvisso sant att rekommendationen inte binder de beslutande myndigheterna - taxeringsnämnder och domstolar - och att de alltså kan avstå från att iaktta den. Det är emellertid att hoppas att de skall utnyttja sin - visserligen i lag inte föreskrivna men allmänt förutsatta - rätt att handla med omdöme och sunt förnuft....Allmänheten inser säkert att det här gäller förhållanden och situationer som inte låter sig jämföras med eller överföras på dem som andra yrkesgrupper har." Präster och biskopar 129 Beskattningen av prästers bostadsförmåner har behandlats särskilt av skatteutskott, se bet. 1983/84: SkU42, 1984/85:SkU36 samt 1986/87:SkU2. I det senast nämnda betänkandet noterade skatteutskottet att hyressättningen av prästernas tjänstebostäder tidigare - dvs. års överenskommelse och rekommendation - hade medfört vissa problem vid beskattningen. Problemen hade bestått dels i att olika bedömningar hade gjorts i olika län, dels i att be- skattningsfrågorna i flera fall inte hade aktualiserats förrän efter det att prästen i fråga tillträtt en tjänst med bostadsskyldighet. Utskottet konstaterade sedan att problemen, till följd av att rekommendationen tillämpades allmänt, tills vidare hade bortfallit. När utskottet uttalade sig var det inför avskaffandet av pastoratens skyldighet att tillhandahålla tjänstebostad. Utskottet förutsatte att rekommendationen i normalfallet fortsättningsvis skulle omfatta även en sådan personal- bostad för präst som inte anvisades som tjänstebostad och som prästen alltså inte var skyldig att bebo. borde, enligt utskottet, vidta åtgärder för att främja en likformig bedömning och därefter noga följa utvecklingen på området. I ett yttrande från RSV till anförs att rekommendationen bör gälla även sådana personalbostäder för präster som inte är anvisade som tjänstebostäder, förutsatt att hyrorna sätts i enlighet med vad som gäller för prästers tjänstebostäder. Ur beskattningssynpunkt är, enligt yttrandet, en schablonregel att föredra framför en individuell anpassning med hänsyn till skiftande familje- förhållanden och behov. RSV förordade därför att den i förordningen fastställda bostadsytan () skulle gälla som . RSV:s rekommendation har inte följts av nå gon annan rekommendation som tagit direkt sikte på prästers tjänstebostäder. Men RSV har som gått utfärdat andra rekommendationer, eller allmänna råd, rörande förmånsbeskattning i allmänhet. Senast skedde detta genom m.m. om vissa förmåner att tillämpas vid beräkning av avdrag för preliminär skatt för , vid beräkning av arbetsgivaravgifter för och vid taxering (RSV 1996:36). I dessa generella rekommendationer, som inte innehåller några hänvisningar till äldre rekommendationer, görs inga bestämda ytavgränsningar. 130 Präster och biskopar Mina slutsatser och förslag: *Förordningen om biskops- och prästtjänster upphävs. *Förordningen om tjänstebostäder för biskopar och präster upp- hävs (se dock förslag rörande framtiden i avsnitt 4.3). *Kyrkomötet får företräda i dess förnyade gestalt. Detta sägs i införandelagen. *Vid kyrkomöte beslutas nya beman- ningsorganisation. Då klargörs vem som blir arbetsgivare för präster och biskopar. *Avtal sluts mellan staten och rörande de historiska pensionsåtagandena till prästerna och biskoparna. *ges i uppdrag att redan före relationsänd- ringen bilda en försäkringsförening eller pensionsstiftelse för tryg- gande av pensionsåtagandena. *Domkapitlen ges i uppdrag att informera varje anställd präst inom respektive stift om vad relationsändringen innebär för den egna anställningen. *Domkapitlen ges i uppdrag att säga upp de präster som motsätter sig övergång och inte har fullmakt. *ges i uppdrag att i samband med relationsänd- ringen avveckla de statliga kollektivavtalen med prästerna. *Kammarkollegiet tar arbetsgivaransvaret för de präster vars statligt reglerade anställningsavtal består vid utgången av . Detta sägs i införandelagen. *ges i uppdrag att i samråd med biskoparna och deras nya arbetsgivare avveckla biskoparnas statliga anställningar. Präster och biskopar 131 *ges i uppdrag att avveckla de statliga kollek- tivavtalen med biskoparna. *Kammarkollegiet tar arbetsgivaransvaret om någon biskop kvar- står i statlig anställning vid utgången av . Detta sägs i infö- randelagen. Skyddsreglerna gäller på det kyrkliga området När verksamhet övergår från en juridisk person till en annan talar man i arbetsrättsliga sammanhang om en verksamhetsövergång. är det fråga om en företagsöverlåtelse. En aktieöverlåtelse är däremot inte någon verksamhetsövergång. Oavsett vem som äger aktiebolaget kvarstår ju efter en sådan överlåtelse samma juridiska person som ansvarig för verksamhetens drift. Anställningsskyddet vid verksamhetsövergångar förstärktes till följd av anslutning till EG-rätten. Förstärkningen ledde till nya regler i anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen. De båda skyddsreglerna i anställningsskyddslagen lyder som följer. 6 b § Vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och anställnings- förhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Den tidigare arbetsgivaren är dock också ansvarig gentemot arbetstagaren för ekonomiska förpliktelser som hänför sig till tiden före övergången. Detta stycke gäller även arbetstagare i allmän tjänst och på sjögående fartyg. Första stycket gäller inte vid övergång i samband med konkurs. Första stycket gäller inte heller ålders-, invaliditets- eller efterlevande- förmåner. Trots bestämmelserna i första stycket skall anställningsavtalet och anställningsförhållandet inte övergå till en ny arbetsgivare, om arbets- tagaren motsätter sig detta. 7 § tredje stycket Vid en sådan övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet som sägs i 6 b §, skall övergången i sig inte utgöra saklig grund för att säga upp arbetstagaren. Detta förbud skall dock inte hindra uppsägningar som sker av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska skäl där förändringar i arbetsstyrkan ingår. 132 Präster och biskopar Skyddsregeln i medbestämmandelagen har följande lydelse. 28 § När ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal till en ny arbetsgivare, genom en sådan övergång som omfattas av 6 b § i lagen (1982:80) om anställningsskydd, gäller avtalet i tillämpliga delar för den nya arbetsgivaren. Detta gäller dock inte om den nya arbetsgivaren redan är bunden av något annat kollektivavtal som kan tillämpas på de arbetstagare som följer med. I det fall som avses i första stycket får arbetstagarparten säga upp avtalet efter det att den har underrättats om övergången. Görs uppsägning , upphör avtalet att gälla vid övergången eller om uppsägningen görs efter övergången, för uppsägningen. gäller inte heller för den nya arbetsgivaren, om den tidigare arbetsgivaren säger upp avtalet före övergången. Görs en sådan uppsägning senare än före övergången, gäller dock avtalet för den nya arbetsgivaren till dess har förflutit från uppsäg- ningen. När arbetstagares anställningsavtal och anställningsförhållanden har övergått till en ny arbetsgivare enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd, är den nya arbetsgivaren skyldig att från övergången tillämpa anställningsvillkoren i det kollektivavtal som då gällde för den tidigare arbetsgivaren. Villkoren skall tillämpas på samma sätt som den tidigare arbetsgivaren var skyldig att tillämpa dessa villkor. Detta gäller dock inte sedan kollektivavtalets giltighetstid har löpt ut eller sedan ett nytt avtal har börjat att gälla för de övertagna arbetstagarna. För hela anställningsskyddslagen gäller följande. Om det finns någon avvikande särskild föreskrift i någon annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av lag så gäller den avvikande föreskriften fram- för anställningsskyddslagen bestämmelser. Detta framgår av 2 § första stycket anställningsskyddslagen. Motsvarande gäller medbestämmande- lagen, vilket framgår av dess 3 §. Frågan måste därför ställas om det finns några särskilda lagregler eller förordningsregler som rör personal och som av- viker från de nämnda skyddsreglerna. I kyrkolagen finns särskilda bestämmelser om ändring av försam- lingsindelning. Bland annat sägs i 5 kap. 14 § att den församling som tar över ett (geografiskt) område från en annan församling också tar över denna församlings ansvar för åtaganden som berör invånare, fastigheter eller verksamheter inom området ifråga. Liknande regler finns beträffan- de indelningar i pastorat, kontrakt och kyrkliga samfälligheter. I fråga om ändring av pastoratsindelning anges särskilt i 6 kap. 11 § att stifts- styrelsen i samband med ändringsbeslutet skall fastställa tjänste- organisationen i varje nybildat pastorat. De regler som nämnts kan visserligen sägas röra övergång av verksamhet, men de är inte tillämp- Präster och biskopar 133 bara på den situation som står inför dörren. De avviker alltså inte från skyddsreglerna i anställningsskyddslagen och medbestämmande- lagen i det nu aktuella sammanhanget. I lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse finns vissa regler som rör den situationen att en näringsverksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. De reglerna står inte heller i konflikt med de här behandlade reglerna i anställningsskyddslagen. Från skyddet enligt anställningsskyddslagen har nämligen ålders-, invaliditets- och efter- levandeförmånderundantagits. Utredningen om trossamfundens rättsliga reglering kommer, enligt preliminära uppgifter som lämnats under hand, att föreslå en allmän regel om att rättigheter och skyldigheter som åvilar kyrkokommunerna skall övertas av motsvarande trossamfundsdelar. En sådan regel avviker inte från skyddsreglerna i anställningsskyddslagen, utan får betraktas som en komplettering därtill. Jag kan sammanfattningsvis inte se att vare sig de nu nämnda reg- lerna eller några andra regler i lag eller förordning avviker från skydds- reglerna i anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen. Reglerna i 7 § anställningsskyddslagen kan över huvud taget inte frångås genom avtal. Reglerna i 6 b § samma lag kan frångås genom kollektivavtal endast under förutsättning att avtalet inte blir mindre förmånligt för arbetstagarna. Detta framgår av 2 § tredje stycket första punkten anställningsskyddslagen. Från 28 § medbestämmandelagen kan avvikande kollektivavtal träffas under samma förutsättning som be- träffande 6 b § anställningsskyddslagen. De båda reglerna är vad man kallar EG-dispositiva. Det finns inga relevanta kollektivavtals- bestämmelser som avviker från skyddsreglerna i anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen. Min slutsats av vad som har redovisats är att reglerna i 6 b § och 7 § tredje stycket anställningsskyddslagen samt i 28 § medbestäm- mandelagengäller för arbetstagarna i . Skyddsreglerna blir tillämpliga vid relationsändringen Frågan är då om skyddsreglerna blir tillämpliga i den situation som uppkommer då relationerna ändras mellan staten och . Den frågan är vansklig att besvara. Jag har ändå ansett att mitt uppdrag kräver att jag försöker. Reglerna i 6 b § och 7 § tredje stycket anställningsskyddslagen samt i 28 § medbestämmandelagen slår till när ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår. Avgörande är alltså dels om det är fråga om en övergång , dels om det som övergår är en verksamhet. 134 Präster och biskopar SOU 1997:44 I förarbetena till lagreglerna (prop. 1994/95:102 s. 23) anges att reg- lerna har tillkommit för att det inte skall råda någon tvekan om att uppfyller sina åtaganden enligt EG-direktivet (77/187/EEG) om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbets- tagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av verksamheter (överlåtelsedirektivet). Vidare anges (a. prop. s. 80) att formuleringarna är avsedda att knyta an till de begrepp som används i direktivet. har i ett antal domar uttalat sig om hur över- låtelsedirektivet i olika avseenden skall tolkas. Dessa domar blir vägle- dande också för tolkningen av de svenska skyddsreglerna i anställ- ningsskyddslagen. En grundläggande svårighet vid de tolkningar som här blir erforder- liga är att överlåtelsedirektivet inte omfattar alla arbetstagare i offentlig tjänst. När direktivet införlivades i svensk lag tillades kategorin arbets- tagare i allmän tjänst, utan någon utförligare motivering. Svensk rätts- praxis är ännu inte särskild väl utvecklad på denna punkt. Begreppen överlåtare och förvärvare finns definierade i artikel 2 i Med överlåtare avses varje person som till följd av en överlåtelse i direktivets vara arbetsgivare för företaget, verksamheten eller del av verksamheten. Med förvärvare avses varje fysisk eller juridisk person som till följd av en överlåtelse i direktivets mening blir arbetsgivare för företaget, verksamheten eller del av verksamheten. Uttrycket övergång, som används i lagtexten, är som framgått avsett att motsvara uttrycket överlåtelse i direktivet. Det finns ingen definition av överlåtelsebegreppet i direktivet. Begreppet har i stället uttolkats genom praxis. Bland annat i den s.k. (mål nr C-29/91, 1992, ECR I-3189) finns belysande uttalanden. Där framgår att ordet överlåtelse används i en vidsträckt betydelse. Direktivet är avsett att tillämpas varhelst det inom ramen för en avtalsrelation sker en förändring av det naturliga eller rättsliga ansvaret för verksamheten ifråga. (i den engelskspråkiga versionen av domen: "the directive is applicable wherever, in the context of contractual relations, there is a change in the natural or legal person who is responsible for carrying on the business and who incurs the obligations of an employer towards employees of the undertaking") Vidare framgår av den nämnda domen att det saknar betydelse i detta sammanhang att beslutet om övergång inte har föranletts av ett avtal med förvärvaren utan av ett ensidigt myndighetsbeslut. Målet handlade om en verksamhet som bestod i missbrukarvård. Verksamheten drevs av en stiftelse med egen anställd personal och finansierades med Präster och biskopar 135 Kommunen beslutade att flytta bidraget till en annan stiftelse, som till följd därav övertog verksamheten ifråga. (i den engelskspråkiga versionen av domen: "the national court asks in its sixth question whether the fact that the transfer decision was taken unilaterally by the public authority and was not the result of an agreement concluded by it with the subsidized bodies renders the directive inapplicable in this case. That question must be answered in the negative./.../ the expression covers a situation in which a public authority decides to terminate the subsidy paid to one legal person, as a result of which the activities of that legal person are fully and definitively terminated, and to transfer it to another legal person with a similar aim.") När det gäller tolkningen av begreppet verksamhet har arbetsdom- stolen i domen AD 1995 nr 163 gjort vissa vägledande uttalanden. Domstolen konstaterar där till att börja med att en språklig analys av direktivets engelska, franska och tyska versioner ger vid handen att be- greppet verksamhet står för affärsrörelse snarare än för arbetsuppgifter. Sedan konstaterar domstolen att praxis ger ytterligare underlag för samma slutsats. Särskilt hänför sig arbetsdomstolen till den s.k. Spijkers-domen (mål nr C-24/95, 1986, ECR 1119). Enligt den domen är det avgörande om "verksamheten" vid övergången har bevarat sin identitet. Frågan är om det är en bestående ekonomisk enhet - "a going concern" - som har gått över. Här vill jag påminna om att jag utgår från att anställningarna för dem som är anställda med kyrkokommunala villkor består, till följd av den allmänna regeln om att kyrkokommuners rättigheter och skyldigheter övergår (se ovan avsnitt 3.2.1). Beträffande prästerna är situationen komplex. Så som prästernas anställningsförhållanden är reglerade ligger en avsevärd del av arbetsgivaransvaret hos staten genom , medan övriga delar huvudsakligen återfinns hos olika kyrkokommunala organ. För egen del anser jag det riktigast att utgå från att varje präst är sysselsatt i en enda verksamhet och att det är fråga om en verksamhet i nu aktuell mening. Arbetsgivare i den ifrågavarande verksamheten bör i detta sammanhang anses vara dels staten genom dels den berörda kyrkokommunen (se ovan avsnitt 4.1.8). Relationsändringen kommer att innebära att dessa rättssubjekt inte längre delar arbetsgivaransvaret för verksamheten ifråga. Vilket rättssubjekt som kommer att ta ansvaret efter relationsändringen är när detta skrivs oklart och beror av vad som bestäms om kompetensfördelningen inom . Sådana bestämmelser kommer att finnas dels i den lag om som skall stiftas, dels i den kyrkoordning som därefter sannolikt kommer att antas. 136 Präster och biskopar En tänkbar lösning är att det pastorat eller det stift som har del i arbetsgivaransvaret för prästen tar det fulla ansvaret efter relations- ändringen. En annan modell är att stiftet tar arbetsgivaransvaret för alla präster inom sitt geografiska område. En tredje variant är att som sådan tar ansvar som arbetsgivare för alla sina präster. Den varianten bygger på att man sedan delegerar till pastorat och stift att fullgöra ansvaret i lämplig utsträcking. Var och en av de här skisserade lösningarna innebär såvitt jag kan finna att verksamhet övergår i överlåtelsedirektivets mening och att skyddsreglerna i anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen slår till vad gäller prästerna i . Staten kommer inte längre att ta någon del av arbetsgivaransvaret. Vid tillämpningen av skydds- reglerna måste staten genom betraktas som överlåtare. Om den kyrkokommun som har del i arbetsgivaransvaret för prästen i fråga inte kommer att ta ansvaret efter relationsändringen måste också kyrkokommunen anses vara överlåtare. Vilket rättssubjekt som skall betraktas som förvärvare går inte att svara på . Biskoparna har statliga anställningar. Frågan om huruvida arbetstagare i renodlat offentlig verksamhet av icke ekonomisk natur omfattas av själva överlåtelsedirektivet är omdiskuterad. De svenska lagreglerna om arbetstagares skydd vid verksamhetsövergång gör dock inget undantag för arbetstagare i allmän tjänst. Härav följer emellertid inte automatiskt att skyddsreglerna i anställningsskyddslagen slår till också när det gäller biskoparna.