sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — Det vore inte ägnat att förvåna om de t hade uppstått vissa friktioner mellan regering och en myndighet som lyder direkt unde r regeringen och som skall vara en intresseorganisation . Utredningen har också funnit vissa obesvarade frågor om hu r rollspelet mera i detalj skall gestaltas. Det rör sig dock om mindre problem. När den nya organisationen beslutades gjordes helt klart frå n statsmakterna att det nya också skulle ha e n stabsroll gentemot regeringen. Särskilda medel har hela tide n funnits avsatta för detta. S amtidigt kan naturligtvis regeringen vilja ha in uppgifter eller få förhandlingar genomförda so m och dess styrelse upplever som onödiga elle r rentav skadliga för enskilda myndigheter. Frågan uppstår då o m intresseorganisationen skall utföra uppgifte r som ogillas av medlemmar. Utredningen anser sig inte kunna formulera ett entydigt svar på den frågan men vill anvisa föl jande process för att komma fram till ett förfarande som leder till att regeringen får utfört de uppgifte r den anser behöver göras utan att skada s trovärdighet i medlemmarnas ögon. En första utgångspunkt måste vara att en underställd myndighet inte rimligen kan neka regeringen att få utfört de uppgifter den vill ha utförda. Det kan således inte vara uppgift att överpröva regeringens vilja. I nte heller kan neka att utföra en uppgift som regeringen uppdrar åt verket at t genomföra. En annan lika viktig utgångspunkt är emellertid att regeringe n måste använda sin formella rätt till att ge uppdrag til l med viss försiktighet. Om den nämligen ge r uppdrag som urholkar förtroende bland sin a medlemmar så kommer systemet inte att fungera. Dessa båda utgångspunkter leder fram till slutsatsen att de t måste ske samråd mellan företrädare för oc h innan uppdrag av detta slag ges. Detta samrå d skall då inte avse om regeringen behöver få vissa uppgifter utförda utan hur de på bästa sätt kan utföras. har d å möjlighet att hänvisa till de eventuella förtroendeproblem som kan uppstå om verket tvingas utföra vissa uppgifter . Vid en sådan dialog måste emellertid också vägas in de alternativa vägarna att f å uppgifter utförda. Regeringen kan i det avseendet tänkas välj a vägen att tillsätta en särskild utredning eller uppdra å t () eller annan organisation att utföra den aktuella uppgiften. Om det handlar om en uppgift som Arbetsgivar- verket besitter särskild kunskap om borde det ligga i medlemmarnas intresse att den utförs av deras egen organisation. Genom den här typen av samrådsprocesser och övervägande n tror utredningen att friktioner i fortsättningen kan undvikas mellan och . I övrigt gäller naturligtvis att det på det här området, liksom på alla andra, måste finnas förtrolig underhandsinformation i båd a riktningarna mellan Regeringskansli och myndighet. Utredningen kan konstatera att ledningsformen i huvudsak ha r fungerat tillfredsställande. De myndigheter som utredningen varit i kontakt med upplever sig i rimlig grad som delaktiga i Arbets - givarverkets ledning. Utredningen vill något utförligare kommenter a arbetsgivarkollegiets roll och ställning. Det av regeringen efter val utsedda kollegiet med 120 medlemmar, varav minst 80 måste vara närvarande för beslutsförhet, är högst a beslutande organ. Det inrättades för att tydligt markera at t styrdes av myndigheterna men att regeringe n ytterst har möjlighet att överpröva myndigheternas beslut. De t förutsattes att medlemmarna i kollegiet skulle var a generaldirektörer eller motsvarande personer med uttalat ansva r för myndigheternas lönekostnader. I instruktion (SFS 1994:272 §6) sägs at t föreskrifterna i verksförordningen om myndigheternas chef oc h styrelsen i stället skall avse styrelsen respektive arbetsgivarkolle - giet. Det är naturligtvis något tungt och omständligt med e n styrelse med 120 ledamöter. Praktiska probl em har också uppstått när regler och tidsförhållanden som är avsedda för vanliga styrelser skall tillämpas för denna stora och sällan sammanträdand e församling. Enligt utredningen bör därför instruktio n ändras på så sätt att arbetsgivarkollegiet självt får avgöra i vilke n omfattning verksförordningens föreskrifter om styrelsen skall avse kollegiet. Utredningen har således funnit vi ssa praktiska problem med den nuvarande ledningsformen, men anser inte dessa vara av en sådan omfattning att den grundläggande konstruktionen skall ändras. Det är naturligtvis viktigt för trovärdigheten hos den ny a organisationen att mötena med kollegiet blir välbesökta . Beslutsförhet måste självfallet råda. Vissa problem i det avseendet kan iakttas. Särskilda åtgärder har fått sättas in för att säkerställa att minst 80 ledamöter är närvarande. Det finns tv å vägar att öka närvaron. Den ena är att utse även suppleanter. Den andra vägen är att göra kollegiesammanträdena mer attraktiva. Regeringen utnämner ledamöter i taget. Ledamöterna är ofta verkschefer eller motsvarande. Det händer naturligtvis at t flera av dem får andra engageman g som anses ha högre prioritet än att vara en bland 120 på arbetsgivarkollegiet. Om å andra sida n alltför många prioriterar andra engage mang så urholkas hela konstruktionen med ett självständigt med et t kollegium som högsta beslutande organ. Det är också ett rimlig t krav att myndigheternas representanter i kollegiet är verkschefe r eller personer i verksledande ställning. Utredningen har överväg t möjligheten att också utse suppleanter. Risken med en sådan ord- ning är emellertid att nivån på myndigheternas representatio n trappas ned. Kollegiet bör inte bli ett forum för personalpolitisk a specialister utan för företrädare för myndigheternas högsta ledning. Utredningen anser därför att andra åtgärder måste vidtas i syfte att höja närvarofrekvensen. De t har visat sig att de frågor som behandlas för beslut är väl förberedda och att det tenderar att bl i rent formella möten. Det finns många sätt att göra kollegiemötena attraktivare och öka myndigheternas inflytande öve r verks amhet. Styrelsen kan exempelvis använda kollegiemöten till att ta upp principiel la frågor för diskussion för att eventuellt senare återkomma med förslag till formell a kollegiebeslut. Det är styrelsens ansvar att planera kollegiets möten så att det blir ett livaktigt högsta beslutsorgan för verket. Det ä r medlemmarnas skyldighet att nominera ledamöter i kollegiet som infinner sig på sammanträdena och där medverkar till vä l genomarbetade beslut avseende verkets styrning. När i sin nya form kons tituerades skedde en ganska snabb insnävning av verksamheten. önskade koncentration kring förhandlingsverksamhet oc h förberedelser för sådan. Mer perife ra verksamheter i relation härtill såsom utbildningsverksamhet lades ned eller begränsades starkt . Vidare diskuteras också vad som är gemensamm a förhandlingsfrågor som ska ll regleras genom avtal med de fackliga organisationerna. Det finns ingen anledning för utredningen at t värdera dessa beslut och den valda inriktningen i sina enskildheter. Det viktiga är att konstatera att i sin nya for m fungerat i den meningen att medvetna beslut har fattats me d utgångspunkt i vad som är det gemensamma intresset fö r myndigheterna som arbetsgivare. Det är viktig t att denna diskussion även förs inom verkets kollegium och ledning och at t inriktningen anpassas till skiftande förutsättningar. 8Regeringens uppföljning av arbetsgivarpolitiken Ansvaret för utformningen och tillämpningen a v arbetsgivarpolitiken vilar numera på myndigheterna. Regeringens uppgift är att följa upp om myndigheterna har använ t arbetsgivarpolitiken som ett verktyg för att uppnå oc h regeringens mål för verksam heten och om arbetsgivarpolitiken står i samklang med den all männa inriktning som gäller för den ekono- miska politiken. Statsmak terna har vid beslut om reformeringen av den statliga arbetsgivarpolitiken förutsatt att regeringen skall stärka sin uppföljning av hur de delegerade befoge nheterna används. Riks- dagens revisorer har också i sin tidigare refererade rapport särskilt framhållit betydelsen härav. sker viss uppföljning av myndigheterna s arbetsgivarpolitik i samband med den resultatuppföljning so m regeringen genomför. Utredningens bedömning är dock att d e arbetsgivarpolitiska frågorna har en undanskymd plats i denn a uppföljning. När utredningen inledningsvis diskuterade utredningsuppdraget var slutsaten att uppdraget att ta fram ett förslag til l uppföljningssystem var utredningens viktigaste. 8.2Uppföljning är ett styrinstrument Det har alltmer vunnit burskap att uppföljning är en vikti g styrmetod. Den styrande effekten nås genom att uppföljninge n utformas så att den blir både förebyggande och korrigerande. Vet- skapen om att uppföljning sker stimulerar myndigheterna at t prioritera arbetsgivarpolitiken och agera tyd ligare som arbetsgivare. Uppföljningen blir därmed förebyggande. Uppföljningen blir korrigerande genom att den ger grunden för förbättringar. Det kan handla om att genomföra smärr e förändringar i verksamheten, men det kan också vara fråga om att genomföra genomgripande systemförändringar, att ändr a förutsättningarna för verksamheten. En betydande styreffekt nås vi dare genom att ansvar för uppnått resultat utkrävs. Framgångsrika prestationer kan belönas oc h reaktion lämnas på mindre framgångsrika prestationer. 8.2.1Tre avgörande moment för att nå styreffek t För att uppföljningen skall få den ovan nämnda styrande effekten måste tre förutsättningar vara uppfyllda. Detta kan med ett mer a processorienterat synsätt uttryckas så att en framgångsri k uppföljningsprocess förutsätter tre fungerande delprocesser; e n process som utmynnar i krav på resultat, en annan som leder fram till krav på redovisning och en tredje som tar sikte på behandling av redovisningen, inklusive återrapportering. Regeringen måste således ange vilka krav som skall uppfyllas. Vid regeringens uppföljning av de arbetsgivarpolitiska frågorna är det viktigt att regeringen anger vilka resultat som skall nås me d arbetsgivarpolitiken och vilka restriktioner som gäller. So m utredningen tidigare diskuterat handlar dessa krav o m kompetensförsörjning, en lönepolitik som inte blir för kostsam och får spridningseffekter osv. En annan avgörande förutsättning för framgångsrik uppföljning är att regeringen preciserar hur redovisningen skall ske. Denn a precisering skall ske i anslutning till att resultatkraven anges. D e som skall följas upp skall tidigt veta hur uppföljningen kommer att ske och vilken redovisning som skall lämnas. Det är bl.a. e n förutsättning för att nå en förebyggande effekt. Den redovisning som lämnas måste slutligen ges e n ändamålsenlig behandling. Den skall tas emot, analyseras, bedömas och kommuniceras på l ämpligt sätt för att det skall vara möjligt att nå förebyggande och korrigerande effekter. Först när samtliga delp rocesser utförs på ett ändamålsenligt sätt uppnås en styreffekt med uppföljningsprocessen. Detta ka n illustreras med följande bild. De tre momenten/delpro cesserna utgör en helhet. Det är produkten av dem som avgör om uppföljningen blir framgångsrik. O m resultatkraven är otydliga hjälper det inte om regeringen begär i n omfattande redovisningar. På samma sätt får det föga effekt at t precisera resultatkrav, me n därefter inte begära in redovisning som visar hur de uppnåtts. kan myndigheterna uppleva at t regeringen begär in omfattande redovisning av olika förhållanden, men därefter inte ger någon återkoppling till dem som lämna t redovisningen. Redovisni ng utan återkoppling medför mycket liten styreffekt. Vad som anförts är allmänna krav på uppföljning . Utredningen övergår nu till att diskutera några principiell a utgångspunkter för uppföljning av arbetsgivarpolitiken. Ett uppföljningssystem skall stödja regeringen i dess uppgift at t vara koncernledning för den statliga verksamheten. Det ska d å ansluta till de uppföljningssystem som redan finns. Det skal l möjliggöra överblick beträffande de arbetsgivarpolitiska förhål - landena inom hela den statliga sek torn och ge möjlighet att påverka väsentliga förhållanden inom sektorn. Ett uppföljningssystem skall vara rimligt enkelt att tillämpa och inte kräva större resursinsatser av myndigheterna än vad som är nödvändigt, vilket kräve r flexibilitet. Utifrån dessa allmän na krav går utredningen nu igenom några principiella utgångspunkter för uppföljningssystemet. 8.3.1Ett flexibelt uppföljningssystem under utveckling En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att det nu inte är lämpligt att lämna försla g till ett färdigt uppföljningssystem utan utredningen vill lämna förslag till hur man kan påbörj a utvecklingen. Det är viktigt att uppföljningen successivt utvecklas och anpassas till skiftande förhållanden. Kompetense n för att hantera dessa frågor inom måste utvecklas parallellt med att uppföljningsprocessen utvecklas. Flexibilitet är en väsentlig utgångspunkt nä r uppföljningssystemet utvecklas. Myndigheternas verksamhet ä r olika, problemen kommer att ändras över tiden. Detta tillsammans med ambitionen att uppföljningen ska ge eftersträvad effekt me d minsta möjliga resursinsats kräver flexibilitet. Utredningen anse r att en sådan främst kan nås genom att samma krav p å arbetsgivarpolitiken i princip gäller för alla myndigheter, meda n kraven på redovisning anpassas till den aktuella situationen. Regeringens krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik skal l därför formuleras så allmänt att de gäller för alla myndigheter . Utredningen har tidigare konstaterat att myndigheterna skal l bedriva sin arbetsgivarpolitik så att rätt kompetens finns för at t åstadkomma efterfrågat resultat samt att myndigheterna me d utgångspunkt i verksamhetens behov skall formulera mål för si n kompetensförsörjning. Ett grundläggande krav på lönepolitiken är att den statliga sektorn inte får bli löneledande. Härur kan härledas ett krav på effektivitet i både löne- och annan arbetsgivarpolitik . Den skall med andra ord utformas så att den blir ett verktyg för att klara verksamhet och kompetensförsörjning till en rimlig kostnad. Regeringens krav på alla myndigheter kan således uttryckas så att de skall bedriva en effektiv arbetsgivarpolitik och sätta mål för kompetensförsörjningen. Det är svårt att tänka sig någon statli g myndighet för vilken detta krav inte skulle gälla. När regeringen upplever behov av precis styrning kan det syftet nås genom att kraven på arbetsgivarpolitiken oc h kompetensförsörjningen preciseras ytterligare och görs me r detaljerade. En bättre väg är dock oftast att ställa detaljerade krav på hur redovisning skall ske. Om regeringen sålunda upplever oro för personalrörligheten hos en eller flera myndigheter så kan man naturligtvis direkt kräva att en viss rörlighet skall uppnås. Riske n är emellertid att man då ställer alltför låga eller alltför höga krav, särskilt om man beaktar att myndigheterna är olika. Preciseringen av dessa krav blir m.a.o. svår. Det är därför oftast en bättre metod att kräva en relativt utförlig redovisning av vilken rörlighet so m myndigheterna i fråga eftersträvar och hur de nått sina egna mål . Den styrande effekten blir sannolikt bättre och myndigheterna tar själva ett större ansvar för vilken rörlighet som egentligen behövs. Signalen att regeringen känner oro för rörligheten bör int e missuppfattas om redovisningskravet kommuniceras på rätt sätt. Omfattningen av begärd redovisnin g och frekvensen med vilken redovisning skall göras bör anpassas efter behovet. Den redovisning regeringen begär skall analyseras och kommuniceras med aktuell myndighet på ett kompetent sätt. Ett flexibelt uppföljningssystem bör således kunna nås me d allmänt hållna krav på arbetsgivarpolitiken, som gäller för all a myndigheter, verksamhets- och situationsanpassade krav på redo- visning och en kvalificerad behandling av lämnad redovisning i 8.3.2Ett uppföljningssystem som ger regeringen nödvändig överblick Enligt direktiven skall utredningen lämna försl ag om hur regeringen skall kunna följa den personal- och lönepolit iska utvecklingen på ett överblickbart sätt. Enbart det förhållandet att regeringen medvetet börjar att följa upp de personalpolitiska frågorna kommer att skapa bättre överblick. Den allra högsta ambitionen är fullständig oc h kontinuerlig överblick över hela det persona lpolitiska området inom hela statsförvaltningen. Det kräver att alla myndigheter frekven t rapporterar alla viktiga förhållanden på ett sätt som möjliggö r jämförelser mellan olika myndig heter och grupper av myndigheter. En sådan ambition skulle komma i konflikt med kravet på ett flexi- belt, resurssnålt uppföljningssystem. För att undvika alltfö r omfattande redovisningar måste regeringen därför ha någo n uppfattning om problem och förhållanden där kraven på överblick är särskilt stor. Därefter bör redovisningskrave n ställas så att de mest angeläg na problemen belyses och eftersträvad överblick nås. De strategiska kompetensproblem som utredningen identifierat och redovisat i kapitel 5 är av den karaktären att regeringen bö r skaffa sig överblick över hur de upplevs och hanteras på myn - digheterna inom hela statsförvaltningen. Vidare har utredninge n redogjort för hur viktigt de t är att lönepolitiken följs upp på ett överblickbart sätt. Även mellan dessa olika problemområde n måste inledningsvis prioritering ske. Utredningen anser at t regeringen inledningsvis bör skaffa sig tydlig överblick enlig t följande prioriteringsordning: I första hand lönepolitiken, eftersom den har särskild betydelse ur samhällsekonomisk synpunkt. I andra hand rörligheten, eftersom bristen på rörlighet hos vissa personalgrupper just nu är ett växande problem hos mång a myndigheter. I tredje hand ledarskapet, eftersom ledarkom petens är avgörande för framgångsrik verksamhets- och kompetensutveckling. I fjärde hand andra viktiga kompetensproblem . Utredningen kommer i det följande att föreslå hur uppföljningen av lönepolitiken skall ske för att säkerställa nödvändig överblick . Vidare kommer att visas hur främst rörligh eten kan följas upp så att regeringen får erforderlig överblick. 8.3.3Uppföljning både av genomförda åtgärder och framtida ambitioner Termen uppföljning förknippas normalt med värdering a v aktiviteter i förfluten tid. Uppföljning kan emellertid också ta sikte på framtida aktiviteter. Om regeringen begär redovisning av myndigheternas mål fö r den strategiska kompetensförsörjningen och hur de avser att n å dessa, blir det en redovisning av dagsl äget och framtida ambitioner. Skulle redovisningen avse detaljerade framtida förhållanden skulle det vara liktydigt med att begära en detaljplanering. Det ä r exempelvis inte rimligt att begära redovisning av hu r myndigheterna kommer att prioritera vissa personalgruppers löner för att säkerställa viss kompe tensförsörjning. Däremot kan det vara fullt rimligt att kräva sådan redovisning avseende förfluten tid. Det är således både möjligt och önskvärt att låta uppföljningen avse både faktiskt vidtagna åtgärder i förfluten tid och framtid a ambitioner. I det senare fallet blir styreffekten främst den at t myndigheterna i högre grad prioriterar arbetsgivarpolitiken oc h tänker igenom vad de vill uppnå med den. 8.3.4Uppföljning av arbetsgivarpolitiken skall anslutas till befintliga uppföljningsprocesser Uppföljningen av arbetsgivarpolitiken får inte bli en isolera d aktivitet som separeras från annan uppföljning. Utredningen ha r därför inriktat sina förslag till uppföljning av personal- och ar - betsgivarpolitiken så att den kan sättas in som en naturlig del a v budgetprocessen. Denna har reformerats och är unde r utveckling. Den författningsregleras bl .a. i förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m. Redovisningen a v arbetsgivarpolitiken bör anknytas till de krav på redovisning a v verksamheten som ställs inom budgetprocessen. Med hänvisning till vad som tidigare anförts om regeringen s krav på myndigheternas arbetsgivarpolitik kan ett allmän t redovisningskrav på dem formuleras sålunda: Myndigheterna skall redovisa och kommentera hur de använt arbetsgivarpolitiken för att klara sin kompetensförsörjning samt vilka mål som gäller för denna . Den valda formuleringen anknyter till 10§ i förordningen o m myndig-heternas årsredovisning m.m., som handlar om hu r myndigheternas skall redovisa resultaten av sin verksamhet. De centrala dokumenten för uppföljning inom budgetprocessen är regleringsbreven och myndigheternas årsredovisningar. I regleringsbreven anges både vilka verksamhetsresultat som skal l nås samt hur de skall redovisas. Kraven på redovisning är i viss a fall samma för alla myndigheter enligt vad som följer a v förordningen om myndigheternas årsredovisning och des s tillämpningsföreskrifter. I andra fall ställer regeringen särskild a redovisningskrav på myndigheterna. Redovisningen sker därefte r normalt i myndigheternas årsredovisningar. Ytterligare krav p å myndigheternas redovisning av arbetsgivarpolitiken, utöver de t allmänna redovisningskrav som formulerats, skall därfö r ställas i regleringsbreven. Utgångspunkten för sådana särskild a redovisningskrav skall, på samma sätt som gäller för anna n redovisning, vara förhållanden och problem som bedöms so m särskilt viktiga att följa upp. Det underlag som kommer fram inom ramen fö r budgetprocessen skall kunna användas även i annan uppföljning , exempelvis i den kompletterade Den senaste som utredningen tagit del av är daterad . Det finns vissa uppfölj ningsavsnitt inom det arbetsgivarpolitiska området som är så känsliga att de måhänd a endast lämpar sig för den muntliga dialogen mellan departementet och myndighetsledningen. Uppföljningsprocessen bör genomföras inom ramen för de n rollfördelning som tidigare diskuterats. Regeringen överlämna r genomförandet av verksamhet och arbe tsgivarpolitik till myndighe- terna, men ställer krav både på resultat och redovisning . Myndigheterna tar ansvar för att genomföra verksamhet oc h arbetsgivarpolitik och redovisa både uppnått resultat och hu r arbetsgivarpolitiken använts. olika roller diskuterades i föregående kapitel. I samband med uppföljningen av arbetsgivarpolitiken skal l kunna utföra rollen som rege ringens expertorgan, när det gäller uppföljning av lönepolitiken. Den rollen reser frågor om verkets ställning som både intresseorganisation fö r myndigheterna och stödmyndighet till regeringen. I expertrollen ligger att verket skall tillgodos e behov av sakkunskap avseende lönestatistik , jämförelser mellan olika myndigheter, tolkning av vissa uppgifter osv. Däremot anser utredningen inte att verket kan sätta sig til l doms över sina medlemmar avseende ex empelvis skäligheten av en viss lönepolitik. Sådana värderingar måste göras mot bakgrund av verksamhetens krav och i dialog mellan aktuell myndighet oc h . Utredningen anser att Arbet sgivarverket i sådana sammanhang inte får tvingas utanför sin expertroll. dess förtroende hos medlemmarna att urholkas och hela systemet riskerar att erodera. 8.4Redovisning, analys och återkoppling I det föregående beskrevs de tre delproc esserna som konstituerar en god uppföljning, dvs. krav på resultat, krav på redovisning oc h behandling av redovisning. Av dessa har resultatkraven och d e allmänna kraven på redovisning av arbetsgivarpolitiken nys s behandlats. Det kan finnas skäl att något diskutera hur mer a detaljerade redovisningskrav kan utformas samt hur analysen a v inlämnad redovisning och återkopplingen till myndigheterna ka n ske. Som utredningen tidigare framhöll finns några områden dä r kraven på överblickbarhet skall sättas särskilt högt inledningsvis . Det gäller i första hand lönepolitiken. Utredningen börjar därfö r med att ange hur redovisning skall utformas och behandlas för att nå tillfredsställande överblick beträffande lönepolitiken. Därefte r övergår utredningen till att diskutera hur myndigheternas framtida kompetensbehov kan redovisas. Slutligen antyds hur överblickbar uppföljning kan göras beträffande rörlighet. 8.4.1Uppföljning av myndigheternas lönepolitik