sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — De högutbil- dade, t.ex. civilingenjörer, från kandidatländerna har sannolikt större möjligheter att få anställning i multinationella koncerner där engelska är ett gemensamt språk medan möjligheterna att utnyttja högutbildade i små Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 75 eller medelstora företag i kan vara mer begränsad. Åtminstone måste man räkna med att många företag under en kommer att vara skeptiska till att anställa högutbildad personal från kandidatländerna i någon större utsträckning. På kan man räkna med en viss anpassning i utbildningen varvid de utexaminerade bättre kan passa in även på den svenska arbetsmarknaden. Andra grupper av högutbildade kan dock finna det enklare att assimi- leras i . Läkare, forskare och andra har ofta ett gemensamt vetenskapligt språk som inte känner några nationsgränser. Detta gör att dessa grupper ofta kan vara mycket rörliga över gränserna och åtminstone temporärt bosätta sig i andra länder. Många vetenskapliga institutioner är i realiteten tvåspråkiga, dvs. verksamheten baseras både på det egna språket och på engelska. Det är naturligtvis inte bara efterfrågan på arbetskraft i som bestämmer den faktiska invandringen. Invandringen från kandidat- länderna till kommer också att bero på hur många vakanser som uppkommer i övriga EU–länder och i kandidatländerna själva. Vidare bestäms också den faktiska invandringen av den potentiella; ju fler personer i kandidatländerna som är villiga att flytta till för att arbeta desto större blir då också den faktiska invandringen. Även arbetssökande från EU spelar i en sådan modell en viktig roll. Ju fler personer som är arbetssökande från EU–länderna desto mindre blir sannolikheten att en vakans besätts av en invandrare från kandidat- länderna. Självfallet kommer svenska arbetssökande i hög grad före kandidatländernas arbetssökande i kön. Allmänt gäller därför att ju högre ambitioner har vad gäller sysselsättning och låg arbets- löshet, desto större är sannolikheten att vi får invandring från kandidat- länderna (och från andra EU–länder). På en fri arbetsmarknad är invandringen i hög grad konjunktur- beroende. Om de nuvarande institutionella förhållandena består, kommer arbetskraftsinvandringen till att bestämmas av antalet vakanser som erbjuds invandrare snarare än av ökad konkurrens och under- bjudande. Man kan då med viss säkerhet hävda att invandringen inte har någon starkt nedpressande effekt på lönerna i . Arbetskrafts- invandringen avklingar då automatiskt i konjunkturnedgångar när antalet vakanser minskar, antalet arbetslösa stiger och konkurrensen om jobben hårdnar. Endast kategorier som även i dåliga tider efterfrågas på den svenska arbetsmarknaden kommer då att invandra. 76 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 4.6Effekter på löner och inkomstfördelning Som konstaterats bestäms invandringen på en reglerad arbetsmarknad i hög grad av konjunkturläget. Invandringens konjunkturberoende har effekter på inkomstfördelningen. I en konjunktur uppgång bidrar invand- ringen till att dämpa löneökningarna framför allt genom att det effektiva arbetskraftsutbudet ökar vilket bidrar till lägre löneglidning. Därmed kan man också undvika de inflationstendenser som annars skulle uppkomma. kan detta innebära att inkomstfördelningen mellan olika yrkeskategorier påverkas. Vissa inhemska yrkeskategorier, med för svenska förhållanden specifika kunskaper, kommer över huvud taget aldrig att uppleva ökad konkurrens från arbetskraft i kandidatländerna. I tider av ökad efterfrågan på dessa yrkeskategorier kommer deras löner att öka genom högre löneglidning. Andra yrkeskategorier upplever dock en ökad konkurrens i hög- konjunkturen från inströmmande invandrare varvid deras löner inte stiger lika mycket som eljest. Dessa inkomstförändringar kommer att missgynna de senare kategorierna även om lönerna inte faller i nominella termer. De yrkeskategorier som är direkta substitut till invandrararbets- kraften missgynnas genom att de relativa reallönerna faller. I första hand torde detta röra de lågutbildade i med enklare uppgifter. Dessa skulle få uppleva ökad konkurrens om jobb från lågutbildade eller högutbildade invandrare som är villiga att ta lågutbildades arbeten i värdlandet. I allmänhet kan man dock förvänta sig att en kraftig invandring av lågutbildade, även om denna inte dumpar de lågutbildades löner, kommer att bidra till en relativt sett sämre löneutveckling för de lågutbildade och en relativt sett bättre utveckling för de högutbildade. Mot detta kan invändas att de invandrare som anländer i konjunk- turuppgångar kan komma att gå med i fackföreningar och därigenom bidra till en positiv relativlöneutveckling för den egna yrkeskategorin. I en traditionell förhandlingsmodell leder en ökning av medlemsantalet i en enskild fackförening till ökade relativlöner för medlemmarna. Den förlust i relativlön som de inhemska grupperna, som är substitut t ill de invandrade, skulle uppleva i en konjunkturuppgång skulle då i viss mån kunna kompenseras genom högre framförhandlade löner. Fri arbetskraftsrörlighet mellan EU och kandidatländerna kan innebära att risken för överhettning av ekonomin minskar. I den utsträckning som invandrare kan fylla de uppkomna vakanserna i konjunkturuppgångar Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 77 genom att de utbildningsmässigt m.m. passar in på den svenska arbetsmarknaden, kommer risken för inflation genom alltför stora löne- ökningar att dämpas. Inflationsförväntningar som uppkommer då man försöker stimulera ekonomin mot full sysselsättning är ett centralt problem för den ekonomiska politiken. Risken för ökad inflation och ökad förväntad inflation försvårar en aktiv politik för full sysselsättning. Med fri arbetskraftsrörlighet mellan och kandidatländerna skulle det vara möjligt att stimulera ekonomin vid konjunkturnedgångar med mindre risk för att inflationstendenser uppträder. Om aktörerna på de finansiella marknaderna inser att en överhettning snarare medför ökad invandring än ökade löner, blir deras inflationsförväntningar lägre än annars. Detta resonemang förutsätter dock en god anpassning mellan nya arbeten och kvalifikationerna hos den arbetskraft som kan tänka sig att invandra till . För högutbildad personal kan detta underlättas av nära kontakter mellan universiteten och högskolorna i EU–länderna och i kandidatländerna. kan fri rörlighet för kandidatländerna medföra ökade reg- leringar och en stelare lönebildning, vilket skulle försvåra möjligheterna att bedriva en effektiv ekonomisk politik för att komma till rätta med inhemsk arbetslöshet. 4.8Effekter på sysselsättning och arbetslöshet I den mån som invandringen bestäms av arbetsmarknadsläget, dvs att den i huvudsak ökar till följd av stigande vakanstal, är det knappast troligt att invandringen ökar arbetslösheten i landet. Däremot ökar i stället sysselsättningen. I de fall då invandrare kan göra troligt att deras produktivitet är högre än vad inhemska arbetssökandes produktivitet är finns dock risker att en viss undanträngning kan uppkomma. Då den invandrade arbetskraften i allmänhet saknar nödvändiga språkkunskaper och arbetsgivarna ofta är osäkra på deras produktivitet kan man utgå från att i första hand inhemska arbetssökande kommer i fråga för lediga platser. De invandrare som kan konkurrera är i normalfallet högt meriterade i förhållande till inhemska arbetssökande. Viktigare i detta sammanhang är den invandring som är resultatet av ett aktivt sökande på den svenska arbetsmarknaden. Denna ökar direkt antalet arbetssökande i landet. I den utsträckning som dessa lyckas att bjuda under, dvs. de får arbete till lägre lön än den gängse, kan detta innebära att svenskar trängs ut i arbetslöshet eller att arbetslösa svenskar 78 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad får det svårare att komma tillbaka till arbetsmarknaden. Även om vi tidigare konstaterat att underbjudande på den svenska starkt reglerade arbetsmarknaden inte är alltför vanligt kan det innebära att många av de invandrade arbetssökande frestas ta tillfälliga arbeten i den svarta sektorn. Med stor sökarbetslöshet bland den invandrade arbetskraften som utnyttjat möjligheten att söka arbete i , finns en risk att den svarta sektorn expanderar på bekostnad av den vita sektorn. Detta kan i sin tur försvåra för svenskar att finna reguljärt arbete. Detta innebär således att det finns en risk för att den sökarbetslöshet som kan bli fallet vid fri rörlighet med fattiga kandidatländer mycket väl kan innehålla en icke försumbar del av den inhemska arbetskraften. Detta behöver inte gälla enbart i en övergångsfas utan även i en lång- siktig jämviktssituation. 4.9Invandring, utbildning och demografiska effekter Utvecklingen av de framtida arbetsutbudet bestäms i hög grad av befolkningens åldersstruktur. Ju fler personer desto större är de förväntade ökningarna av arbetskraftsutbudet och ju fler i de högre arbetsföra åldrarna desto större kommer de förväntade minskningarna av arbetsutbudet att bli. skiljer sig från kandidatländerna bl.a. genom att andelen i befolkningen i pensionsåldern är högre. har också lägre andelar av befolkningen i de lägsta ålderskategorierna. I förhål- lande till kandidatländerna finns det således anledning att tro att på kort (och medellång) sikt arbetskraftsutbudet kommer att öka betydligt mer i kandidatländerna än i . Ur demografisk synvinkel, och beroende på pensionssystem, synes det därför vara troligt att invandring skulle kunna gynna om detta innebär att andelen i produktiv ålder därigenom skulle stiga. Detta skulle också vara fallet om, som är vanligt förekommande vid invandring, yngre och ogifta är överrepresenterade. Med tanke på att flera av kandidatländerna i geografiska närhet har förhållandevis stora andelar av befolkningen i de lägre åldersskikten kan detta mycket väl bli fallet. kan då få tillgång till arbetskraft som bidrar mycket till finansieringen av den offentliga verksamheten och utnyttjar det offentliga förhållandevis lite. Skilda demografiska strukturer bidrar inte i sig till rörlighet. Däremot är det ju fallet att då har en förhållandevis ålderstigen och därmed i allmänhet sämre utbildad arbetskraft kan efterfrågan i högre Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 79 grad riktas mot yngre och bä ttre utbildad arbetskraft. Dä rvid kan de demografiska förhållandena påverka invandringen. Den litteratur som behandlar de samhä llsekonomiska effekterna av invandringen har i hög g rad betraktat effekterna på offentliga budgetar. Då medianinvandraren i fallet med arbetskraftsinvandring karaktä ri- seras av en fö rhå llandevis hög utbildning, lå g å lder och få beroende familjemedlemmar har man funnit att arbetskraftsinvandring innebä r ett nettobidrag till den offentliga sektorn. Emellertid ä r det ytterligt vanligt att andra familjemedlemmar också invandrar efter hand varvid kalkylen för inva ndringen kan förändras negativt. För svenska hög utbildade har det offentliga i hög g rad bidragit till individens utbildning, dvs. svarat för en stor del av utbildningsinveste- ringen. Invandring av hög utbildade kan i detta avseende betraktas som manna frå n himlen; utvandringslandet har svarat för inve steringskost- naderna medan invandringslandet å tnjuter avkastningen på investeringen. Detta representerar intä kter vid sidan av de relativt sett höga skatter som den hög utbildade bidrar med. skulle dä rför fö redra invandring av de bä ttre utbildade frå n kandidatlä nderna medan kandidatlä nderna sjä lva sannolikt fö redrar att de lå gutbildade, om nå gra, emigrerar. Under den fria rö rligheten existerar emellertid inget samhä lleligt val utan tillgå ng och efterfrå gan på invandrad arbetskraft av olika utbildningskategorier kommer att bestä mma den reella invandringen av olika utbildningskategorier. Rekrytering av hög utbildade invandrare för högkv alificerade arbets- uppgifter såsom forskning m.m. är sannolikt mindre konjunkt rkänsligu. 4.10Invandrarnas anpassning i och offentliga budgetar Av stor betydelse för de samhä llsekonomiska effekterna av arbets- kraftsinvandring ä r invandrarnas anpassning i det svenska samhä llet. I hög g rad ä r det naturligtvis fallet att om invandrarna har anstä llning och en lö n jä mfö rbar med den som den inhemska arbetskraften har kommer denna anpassning att gå s midigt. Detta var tydligt – och 60– talens invandring då arbetskraften fann sig vä l tillrä tta och den svenska arbetskraften accepterade invandrarna. Även flyktinginvandrare frå n –t alet senare frå n , och i det svenska samhä llet. Detta kan i stor utsträ ckning bero på den höga utbildningsnivå n bland må nga av dessa flyktingar samt att å tminstone de som kom under 50– och 60–t alen anlä nde till under goda konjunkturer. Anpassningsproblemen har dock varit be- 80 Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad SOU 1997:153 tydligt större för de flyktingar som anlände – och 1990–talen, då dessa anlände som flyktingar och hade svag anknytning till arbets- marknaden. Anpassningsproblemen är således intimt förknippade med typen av invandring. Det finns ingen anledning att tro att arbetskraftsinvandring under goda ekonomiska tider med hög efterfrågan på arbetskraft skulle leda till några stora anpassningsproblem. Förmågan att anpassa sig till det nya samhället kan också i hög grad antas vara självreglerande under en fri arbetsmarknad. De som inte tror sig om att kunna anpassa sig i kommer inte heller hit och de som upptäcker att de inte passar in socialt sett kommer att återvända till hemlandet. 4.11Hur stor blir invandringen? I och med att invandringen i hög grad beror på arbetsmarknadsläget kommer den, liksom –, 60– och 70–talen, att vara konjunk- turberoende. Det är därför knappast meningsfullt att försöka prognos- tisera invandringen. Vi nöjer oss här med att konstatera att –, 70– och 80–talen låg bruttoinvandringen runt 40 000 i medan nettoinvandringen var ungefär hälften så stor. Åtminstone för perioden fram till mitten av 1970–talet måste man betrakta arbetskrafts- efterfrågan som mycket hög. En nettoinvandring på 20 000 invandrare innebär en befolkningsökning runt i . Till detta ska fogas den risk som existerar för att och andra EU–länder kan komma att få uppleva en betydande sökarbetslöshet bland arbetssökande från kandidatländerna om inte reglerna för möjlig- heterna att söka arbete i andra EU–länder förtydligas. Den utvidgning som står på EU:s agenda är i omfattning inte jäm- förbar med någon tidigare utvidgning. Om fri arbetskraftsrörlighet ska gälla för de nya medlemmarna kommer att ha ett antal länder med stor arbetskraft och mycket låga reallöner i sin geografiska närhet. Det är av yttersta vikt att ha klart för sig om detta innebär ett hot mot möjligheterna att upprätthålla höga löner och sysselsättning för den inhemska arbetskraften. Det är uppenbart att många arbetare i de nya medlemsstaterna är villiga att ta över många arbets uppgifter i också till en mycket lägre ersättning än vad som erbjuds den svenska arbetskraften. Den fria invandringens effekter på svensk arbetsmarknad 81 Det föreligger i viss mån en konflikt mellan den avreglering av arbetsmarknaden som EMU–medlemskap och den höga arbetslösheten enligt vissa bedömare kräver och integrationen av kandidatländerna. Skulle möjligheterna för arbetslösa att finna arbete genom att t.ex. underbjudande förenklas skulle detta också innebära att arbetskraft från kandidatländerna kan bjuda under och därmed pressa ned lönerna för konkurrerande arbetskraft i . är det inte uppenbart att det går att genomföra åtgärder som direkt ökar löneflexibiliteten. Lönestelhet som förhindrar en alltför stor invandring och lönepress för inhemska arbetare går knappast att reformera bort och minskar inte nödvändigtvis om fackföreningarnas makt minskar. Om kandidatländerna har tillträde till den svenska arbets- marknaden bör man dock noga överväga vilka reformer av arbetsmar- knaden som är möjliga att genomföra. I den mån som den fria arbetskraftsrörligheten stimulerar invandring som tenderar att pressa lönerna, kan detta medföra krav på ytterligare regleringar av arbetsmarknaden. Detta skulle innebära att fler grupper vill reglera lönen i kollektivavtal vilket skulle kunna vara ett sätt för dessa grupper att hålla konkurrensen från invandrare borta. Fri arbetskraftsrörlighet kan därför leda till ökad omfattning av regleringar på arbetsmarknaden. Det är inte bara regleringar som håller tillbaka den faktiska invand- ringen. De förändringar som det svenska näringslivet har genomgått har inneburit minskad efterfrågan på traditionella industriarbetare. Kompetenskraven har ökat och det är inte lika lätt som tidigare att sätta in invandrad arbetskraft i produktionen. I ett avseende ger den fria rörligheten under de EU–regler som gäller anledning till oro. Detta är risken för att många invandrare kommer för att här söka arbete så att en stor sökarbetslöshet uppkommer. Vilka rättigheter som här gäller är oklart. Även om det land som invandrare från kandidatländerna söker sig till har rätt att avvisa personer finns ingen specificerad tid för hur länge avvisningen gäller. Vidare kan en avvisad person direkt söka sig till ett annat rikt land och där ta tillfälliga jobb i den svarta sektorn för att efter en avvisning återigen dyka upp i det första landet. Utan klara regler för hur man ska hantera risken för sökarbetslöshet och efterföljande sociala problem bland invandrad arbetskraft från kandidatländerna kan detta få negativa konsekvenser för inkomster och sysselsättning. 5Internationella investeringar och multinationella företag * I detta kapitel koncentrerar vi oss på internationell kapitalrörlighet, och vi betonar speciellt de multinationella företagens roll. Vi skall här ana- lysera de förväntade effekterna av att kandidatländerna blir medlemmar i på s.k. utländska direktinvesteringar, vilket är investeringar som görs i syfte att skaffa sig kontroll över utländska bolag. Denna typ av investeringar kan få betydande samhällsekonomiska effekter på både värd- och hemländernas ekonomier. De kan dessutom förväntas spela en viktig roll i omvandlingen av de forna planekonomierna till marknads- ekonomier. Detta kapitel börjar med en teorigenomgång i avsnitt 5.1, som i avsnitt 5.2 följs av en genomgång av hur mönstret för direktinvesteringar i kandidatländerna sett ut . I avsnitt 5.3 diskuterar vi vilka faktorer som kan påverka mönstret för direkt- investeringar och i avsnitt 5.4 skiljer vi mellan s.k. marknadsorienterade och exportorienterade investeringar. Vi går sedan i avsnitt 5.5 och 5.6 igenom vilka samhällsekonomiska effekter direktinvesteringar kan ha dels i värdländerna, dels i hemländerna. I avsnitt 5.7 redogör vi kort- fattat för eventuella effekter av direktinvesteringar på handelsmönstret. Avslutningsvis gör vi i avsnitt 5.8 en uppskattning av den förväntade effekten av ett EU-medlemskap på direktinvesteringarna i kandidat- länderna. Slutsatserna presenteras i avsnitt 5.9. Den traditionella teorin för kapitalrörlighet är nära relaterad både till handelsteori och till teorin för internationell migration. Internationella investeringar görs för att få högre avkastning än vad inhemska inves- teringar skulle generera (MacDougall, 1960). Generellt är avkastningen på investeringar hög där tillgången på kapital är knapp. * Detta kapitel har skrivits av . För bedömningar och slutsatser står dock utredaren. 84 Internationella investeringar och multinationella företag tänker oss våra två fiktiva länder, Öst och Väst, och ett scenario där tillgången på kapital är bättre i Väst än i Öst, bör också avkast- ningen på kapital vara högre i Öst. Med fri rörlighet av kapital bör alltså kapital röra sig från Väst till Öst. Denna omfördelning av det existerande kapitalbeståndet ger i allmänhet samhällsekonomiska vinster, genom att den höjer ersättningen till kapital för kapitalägarna i Väst samt höjer arbetskraftens produktivitet och därmed reallön i Öst. En omfördelning av det existerande kapitalbeståndet kommer till stånd genom att finansiellt kapital flödar, netto, från det kapitalexpor- terande landet till det kapitalimporterande landet. En konsekvens av ett nettoinflöde av finansiellt kapital till Öst från omvärlden är att det uppstår ett underskott i bytesbalansen. Bytesbalansen kan sägas utgöras av skillnaden mellan export och import av varor och tjänster, när vi i tjänsteexport även inkluderar de tjänster som inhemskt kapital, som är verksamt utomlands, genererar (som mäts genom avkastningen i form av räntor och utdelningar). Ett land som har en positiv bytesbalans säljer mer till utlandet än vad det köper och kommer därmed att ackumulera utländska tillgångar av motsvarande värde. Ett land med en negativ bytesbalans säljer mindre till utlandet än vad det köper och kommer därmed att finansiera underskottet genom att låna motsvarande värde från utlandet. Bytesbalansen kan också sägas utgöras av skillnaden mellan inhemskt sparande och inhemska investeringar. När landet sparar mer än det investerar, ackumuleras utländska tillgångar, medan landet i det motsatta fallet kommer att låna från utlandet. I det senare fallet kan man helt enkelt se det som att landet importerar varor och tjänster , mot att det exporterar till omvärlden . När väl landet börjar betala tillbaka på sin skuld kommer man i stället att ha ett utflöde (netto) av finansiellt kapital, vilket avspeglas i ett bytes- balansöverskott. Förutsättningarna för en smidig anpassning till ett överskott i bytesbalansen kan förväntas vara bättre om underskottet bottnar i höga inhemska investeringar snarare än lågt inhemskt sparande (vilket motsvaras av att en relativt hög andel av nationalinkomsten går till konsumtion). Inhemska investeringar ökar produktionskapaciteten, vilket underlättar en övergång till en framtida situation där landet exporterar mer än vad det importerar. Utifrån den traditionella teorin om kapitalrörelser skulle vi förvänta oss att kapital i första hand rör sig från relativt kapitalrika länder till relativt kapitalfattiga länder. De kapitalflöden som vi observerar följer emellertid inte riktigt detta mönster. En stor del av de kapitalflöden som vi observerar går i båda riktningarna mellan länder, och nettoflödena går 20 Detta gäller under förutsättning att även den samhällsekonomiska avkast- ningen på kapital är högre i det kapitalimporterande landet. Internationella investeringar och multinationella företag 85 inte sällan mellan relativt kapitalrika länder eller från relativt kapi- talfattiga till relativt kapitalrika länder. Detta har lett till att man sökt efter ytterligare förklaringsfaktorer för internationella kapitalrörelser. Internationella investeringar kan delas in i portföljinvesteringar, där investeraren helt enkelt placerar pengar utan att ha någon kontroll över de företag han investerar i, och direktinvesteringar. Till skillnad från portföljinvesteringar behåller investeraren kontrollen över sitt kapital vid direktinvesteringar. Direktinvesteringar förknippas därmed i första hand med de multinationella företagens etableringar utomlands. Medan portföljinvesteringar kan antas styras dit den förväntade realavkast- ningen är högst, har direktinvesteringar även andra förklaringsfakto rer.21 När det gäller direktinvesteringar är kontroll över det utländska företaget det centrala. I princip kan ett multinationellt företag etablera ett dotterbolag utomlands utan att några egentliga kapitalrörelser sker. Detta kan inträffa om det multinationella företaget lånar kapital på den lokala marknaden. Kapitalrörelser är därmed ingen nödvändig förut- sättning för att multinationella företag skall expandera utomlands. I länder med relativt outvecklade kapitalmarknader är emellertid kopp- lingen mellan direktinvesteringar och de multinationella företagens expansion mycket stark.