sou · GLB348 · 1998-01-01 00:00:00 — Den närmare innebörden härav är följande: Med ledningskompetens avses myndighetens förmåga att leda den egna verksamheten på olika nivåer. En bedömning av de n kompetensen måste utgå från karaktären på den verksamhet so m skall ledas och förändringsbehovet. Krav på olika ledarroller inom myndigheten måste definieras och ställas mot det befintlig a ledarskapet. Behov av åtgärder anges. Med kärnkompetens menas den kompetens som är avgörande fö r att förverkliga myndighetens verksamhetsidé. Inom exempelvi s torde k ompetens om skattelagstiftningen och dess tillämpning vara ett exempel på kärnkompetens. är kompetens inom utrikeshandelsområde t avgörande för att genomföra kollegiets huvuduppgift osv. Varje myndighet måste definiera sin kärnkompetens. Därefte r kan den önskvärda kärnkompetensen för dagens och morgondagens verksamhet anges och ställas mot den b efintliga. Slutligen kan jäm- förelser göras mellan befintl ig och önskvärd kompetens och utifrån en sådan analys kan behovet av kompetensutveckling identifieras. En sådan analys kommer också in på frågan om vilken kompetens som kan upphandlas eller tillgodoses med andra lösningar. Regeringens krav på myndigheternas... kompetens måste exempelvis skatteförvaltningen ha o m skattelagstiftningen i form av anställda medarbetare och i vilke n utsträckning kan sådan upphandlas på marknaden? Om kompetens skall upphandlas på marknaden blir frågan vilken ege n upphandlingskompetens som krävs. Med stödkompetens avses den kompetens som inte är unik för en viss myndighet men utgör e tt stöd för kärnkompetensen och ofta är en nödvändig förutsättning för att den skall kunna verka. De t handlar om exempelvis ekonomi-, IT- och personalkompetens . Varje myndighet bör analysera sitt behov och ställa den mot befintlig kompetens. Vad gäller stödkompeten s måste också diskuteras om kompetensbehovet kan tillgodoses med egna anställda eller kan upphandlas. De t torde numera vara normalt att stödkompetens i viss omfattning upphandlas av myndigheterna. Inte minst har utvecklingen inom IT-området aktualiserat sådan a upphandlingar. Utifrån analyser och bedömningar enligt ovan skall behov a v åtgärder identifieras och strategiska mål formuleras fö r kompetensförsörjningen. De kan vara att ledarkompetensen skal l utvecklas i viss angiven riktning, att viss stödkompetens skal l upphandlas i viss omfattning, att försörjning med vis s spetskompetens skall prioriteras. som man formulerar ett mål bör övervägas hur målet skall kunna följas upp . Uppföljningsbara mål är således ett viktigt krav. Regeringens krav på myndigheterna är således inte bara at t arbetsgivarpolitiken skall utformas så att den säkerställe r kompetensförsörjningen. Det finns också ett krav på att det skal l finnas ett mål för denna kompetensförsörjning. Utifrån det anförda skulle regeringens krav på myndigheterna kunna formuleras p å följande sätt: Med utgångspunkt i verksamhetens behov skall myndigheterna for- mulera strategiska mål för sin kompetensförsörjning. Hela bredden av både dagens och morgondagens kompetensbehov skall beaktas. 60 Regeringens krav på myndigheternas... 4.2.3Myndigheterna vet hur de skall göra Det är utredningens uppfattning a tt myndigheterna normalt är med- vetna om hur personalpolitiska frågor skall hanteras och vilk a instrument som finns för att klara kompetensförsörjningen. D e flesta har numera personalpolitiska program med krav p å utvecklingssamtal med varje medarbetare, anställnings- oc h introduktionsrutiner, flertalet har avvecklat personal osv . Myndigheternas problem är inte brist på kunskap om hur man gör utan svårigheten är att ge de strategiska kompetensfrågorn a tillräcklig prioritet. Utredningen har noga övervägt om regeringen skall ställ a ytterligare krav på myndigheterna. De är redan hårt belastade a v olika krav som de ibland upplever att de krav de försöker leva upp till och redovisa inte ges önskvärd behandling oc h Strategiska mål kräver den högsta ledningens fulla uppmärksamhet. Regeringen och omvärlden ställer mycke t stora krav på myndigheterna och deras ledningar. Verksamhe t måste ständigt anpassas till sjunkande medelsramar , internationaliseringen m.m. Sådana frågor är viktiga och iblan d också akuta vilket medför att de kräver högsta ledningens löpande uppmärksamhet. Utredningens förslag innebär att myn - dighetsledningen också måste prioritera arbetet med att formulera strategiska mål för kompetensutvecklingen och se till att de nås. Om regeringen kräver högre prioritet i såd ana arbetsgivarpolitis- ka frågor kommer det på kort sikt att medföra att andra frågo r prioriteras lägre av myn dighetsledningarna. Utredningen vill också understryka att om regeringen ställer sådana krav som utredningen förordar på myndigheterna så måste åtgärder vidtas ino m för att rätt kunna behandla det här slaget a v redovisningar. Utredningen återkommer till den frågan i de t avslutande kapitlet. 4.2.4Finns behov av gemensamt statligt personalpolitiskt program? Utredningen har övervägt om det för hela den statliga sektorn bör formuleras en gemensam personalpolitik av det slag so m myndigheter och företag brukar göra. Sådana brukar i allmänn a termer föreskriva att myndigheten/företaget ser människorna i företaget som sin främsta resurs, eftersträvar motiverad e Regeringens krav på myndigheternas... medarbetare, skall ha ett effektivt rekryteringsförfarande osv . Utredningen avstår från att lämna något sådant förslag av följande skäl: Sådana program tenderar att bli allmänt hållna och h a begränsad styrande effekt. Ett sådant program för hela den statliga sektorn skulle naturligtvis bli än mer allmänt hållet. Inom företag och myndigheter får dock sådana program en styrande effek t genom själva processen varmed de tas fram. Det är genom dialogen inom en organisation, som normalt slutar med beslut av den högsta ledningen, som programmet påverkar verksamheten. Det finn s inget naturligt sätt att bedriva en process inom hel a statsförvaltningen, där själva processen påverkar beteendet ino m myndigheterna. Utredningen avstår därför från att formulera förslag till ett sådant program och är övertygad om att kraven på varj e myndighet att gå igenom sin strategiska kompetensförsörjning och redovisa denna till regeringen har en större påverkan på sektor n personalpolitik än allmänt hållna riktlinjer från regeringen. Utredningens överväganden i dessa avseenden har skett me d utgångspunkt i uppfattningen att frågor om personalpolitik oc h kompetensförsörjning är helt avgörande för den statliga sektorn s effektivitet. Det är först nä r kunskap, förmåga och engagemang för uppgifterna finns hos personalen som den fullt ut kan leva upp till medborgarnas krav på effektivitet och service. 62 Regeringens krav på myndigheternas... Utredningen har under sitt arbete funnit viktiga kompetensfrågo r som regeringen bör ägna särskild uppmärksamhet. Vi tar upp några som utmärks av att: de finns hos många myndigheter de medför betydande förlust av effektivitet inom den statlig a sektorn om de inte hanteras på rätt sätt. De är därmed goda exempel på att regeringen aktivt måste följ a utvecklingen inom personalområdet. En allmän erfarenhet är att ledarskap är en avgörande faktor fö r framgång och effektivitet i alla organisationer. Även inom de n statliga sektorn är chefsfrågan en nyckelfråga för effektivitet oc h bra resultat. Mål- och resultatstyrning kräver en annan ledarprofil ä n regelstyrning. Utöver kraven på sakkunskap måste chefen kunn a stödja medarbetarna i deras utveckling och också kunna varna eller avveckla personer som inte uppfyller de krav som myndighete n ställer. Medarbetarna behöver en klar bild av verksamheten för att bli tillräckligt motiverade. Chefen måste vara tydlig med det . Chefen måste våga fatta obekväma beslut och klara av konflikter. En expanderande offentlig sektor krävde en viss typ av ledare. Dagens ledare står inför uppgiften att effektivisera och iblan d avveckla verksamhet. Utveckling och avveckling löper oft a parallellt. Både arbetets innehåll och organisation ändras. Det har också framkommit vid utredningens intervjuer ho s myndigheterna att det ibland är svårt att få mellancheferna att fullt 64 Några strategiska kompetensfrågor ut ta ansvar för arbetsgivarpolitiken. Det händer att de prioritera r rollen av att företräda sina medarbetare mot den högsta ledningen på bekostnad av rollen att företräda denna mot de anställda. Dessa problem blir särskilt tydliga på de stora myndigheterna, ofta me d regionaliserad organisation, där det är nödvändigt at t delegera arbetsgivarfrågor inklusive lönesättningen. Dagens chefer på myndigheterna är ofta män i övr e medelåldern, som en stor del av sitt yrkesverksamma liv varit p å myndigheten. De har gjort karriär nä r den offentliga sektorn expan- derat och myndigheterna kunde utveckla och anställa ny personal utan att skära bort personal och avveckla. Cheferna ä r ofta bra på sakuppgifter, men uppfyller inte alltid de här beskrivna nya kraven på ledarkompetens. Normalt förhåller det sig så att ju längre ner i organisationen en chef befinner sig, desto viktigare är sakkompetensen. Me n fortfarande spelar sakkompetensen en dominerande roll vid chefs- tillsättningar på alla nivåer under verkscheferna. Kompetensförsörjning avseende ledarskap är i princip int e väsensskild från annan kompetensförsörjning. Det handlar om at t rekrytera rätt chefer, vilket bl.a. innebär att rätt specificera kraven, se till att de utvecklas och förmår sp ela sin roll i organisationen och vid behov avveckla dem. Chefsförsörjning är en utpräglat strategisk fråga och måste ges tillräcklig prioritet av mynd ighetsledningarna. Regeringens krav på strategisk kompetensförsörjning kan främja en sådan prioritering. Härutöver vill utredningen understryka regeringens ansvar fö r chefsförsörjningen på högsta ni vå. De utnämningar som regeringen gör är inte bara den viktigaste chefsförsörjningsfrågan utan ha r också symbolbetydelse. Om regerin gen fattar beslut efter grundliga förberedelser med tydlig kravspecifikation och brett sökförfarande så blir det naturligtvis en förebild för myndigheterna. O m regeringen bedriver en aktiv och krävande chefsutveckling a v generaldirektörerna så tjänar naturligtvis även detta som föredöme. 5.3Åldersfördelning, rörlighet och alternativa karriärer Myndigheterna har en sned åldersfördelni ng. En typisk statsanställd är född och började arbeta på myndigheten för cirka , när den offentl iga sektorn expanderade. Några strategiska kompetensfrågor 65 gjorde karriär och sitter nu som chefer på myndigheterna. En del av dessa chefer och medarbetare har inte helt rätt kompetens. tas unga nyutexaminerade personer in, som mång a gånger rör på sig så fort de lärts upp. Det finns en svacka i gruppen Personer har gått me d pensionsersättning i samband med omstruktureringar p å myndigheterna. Av utredningens intervjuer har framgått att flertalet chefer ä r medvetna om problemen med ålderspuckeln och den låg a personalrörligheten. Utredningen anser dock att myndighetern a borde arbeta än mer aktivt med att lösa dem. Frågan varför det är väsentligt med rörlighet måste naturligtvis också ställas. Är det inte lika väsentligt med kontinuitet? Finns det inte en risk att ökad rörlighet kommer att ske på bekostnad a v denna? Fördelen med rörlighet är att den skapar förutsättningar fö r flexibilitet inför nya krav. Med rörlighet avses då att persona l övergår till nya uppgifter inom samma myndighet eller slutar och tar anställning hos en annan arbetsgivare, vilket ger möjlighet til l nyanställningar. Ledningen för en enhet med stor rörlighet har då möjlighet att anpassa kompetensen till förän drade uppgifter och nya förhållanden. I en expanderande verksamhet f inns med detta synsätt automatiskt en stor rörlighet. Detta har varit förhållandet inom den offentliga sektorn under . En alltför hög rörlighet kan förorsaka brist på kontinuitet oc h medföra höga kostnader. Då den statliga sektorn anställe r exempelvis unga akademiker som efter e tt par år går över till privat verksamhet uppstår sådana effekter. Det gäller för myndighetsledningarna att ha rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse. Den nuvarande ålde rsstrukturen inom den statliga sektorn riskerar emellertid att leda till både brist på flexibilitet och kontinuitet. Gruppen som är född kan ha svårt att anpassa sig till nya förhållanden. Om flertalet av dem sitter kvar på samma befattningar tills de pensioneras leder det till bristande flexibilitet som det faktiskt uppstår et t kontinuitetsproblem. Vid pensionsavgången kommer nämligen i stor utsträckning en generation som naturligen skulle ta över at t saknas. Den effekten kommer att för stärkas om den statliga sektorn fortsätter att krympa. Den här tecknade problembilden ser olika ut för olik a myndigheter och existerar inte alls på några. När varje myndighet utarbetar sina strategiska mål för kompetensförsörjningen på de t 66 Några strategiska kompetensfrågor sätt som tidigare beskrivits kommer dessa frågor at t uppmärksammas. Rörlighetsproblemen måste emellertid myndigheterna lös a själva med de instrument de redan har. Vad kan då myndigheterna göra för att åstadkomma detta? Frågor om rörlighet handlar mycket om attityder. Attityden till rörlighet är att rörlighet so m innebär någon form av finare uppgifter är eftersträvansvärd , medan annan rörlighet undviks. Den attityden behöver ändras . Statligt anställda måste inse att man måste byta arbetsuppgifter och även position utan att detta upplevs som en befordran. Man kan inte heller vänta tills arbetsgivaren tar initiativ till byte a v arbetsuppgifter. Arbetsgivaren kan på olika sätt skapa förutsätt - ningar för rörlighet. Den enskilde måste emellertid själv ta stor t ansvar för sin egen rörlighet. Behovet av ökad rörlighet är särskilt stort för chefer. Det ä r sällan möjligt för en chef att vara drivande och kreativ på en utsatt chefsposition längre än en begränsad tid. Man brukar tala o m perioder på mellan fem och . Därefter krävs normalt att någon annan tar över ledningen. Princip en om sådan växling brukar sällan ifrågasättas. Däremot blir den praktiska tillämpningen ofta e n annan. En framgångsrik chef brukar sällan lämna sin befattnin g efter den nämnda tidsperioden om han inte själv vill. Över huvud taget är attityden den att en förflyttning kräver ett särskilt motiv , t.ex. i form av en bättre position, medan det sällan krävs någo t motiv för att avstå från förflyttningen. Med sådana attityde r kommer det bli svårt med ökad rörlighet. Många myndigheter har försökt att komma förbi dess a attitydfrågor genom att införa tidsbegränsade chefsförordnanden . En erfarenhet är att sådana chefsförordnanden tvingar fram e n prövning när förordnandetiden närmar sig slutet. Men dess a formella förhållanden har knappast förändrat det grundläggand e synsättet att en intagen befattning behåller man tills något bättr e erbjuds. Utredningen anser att regeringen inte bör ställa formell a krav på tidsbegränsade förordnanden hos myndigheterna. Däremot bör regeringen kräva att rörligheten är tillräcklig för at t myndigheten skall ha rätt kompetens. De alternativa karriärer som finns är av olika slag. En väg som valts av flera myndigheter är att införa något slag s expertkarriärer för att kunna belö na och ge status åt duktiga medar- betare utan att göra dem till c hefer. Ett annat alternativ kan vara att erbjuda chefer som fullgjort sin chefsperiod helt andra uppgifter . Det är emellertid sällan framgångsrikt att låta en före detta che f Några strategiska kompetensfrågor 67 ägna sig åt deluppgifter inom det område där han eller hon tidigare varit chef. Regeringen kan bidra till rätt attityd genom att bedriva si n utnämningspolitik så att rörlighete n är tillräckligt hög hos de chefer som regeringen har direkt ansvar för, dvs. i princip myndig - hetscheferna. Tillgängliga uppgifter tyder på att rörligheten ä r högre hos generaldirektörer än på chefsnivån därunder. Regeringen försöker ofta skapa alternativa karriärer för avgångn a generaldirektörer. Före detta generaldirektörer används fö r särskilda utredningar och andra specialuppdrag. Utredningen ha r inte gjort någon egen utvärdering av hur detta fungerar. Vi vil l emellertid understryka vikten av att detta på högsta nivå fungerar väl så att den rörligheten blir ett föredöme för myndigheterna. I regeringens ansvar för den högsta chefsnivån ingår även at t departementsledningarna i sina dialoger med myndighetscheferna framhåller deras ansvar för ökad rörlighet bland de underlydand e cheferna. Som ett led i rekrytering av myndighetschefer ka n regeringen också ha anledning att hålla sig informerad o m kvalifikationerna hos befattningshavarna på nivån under myn - dighetschefen och därmed främja en viss rörlighet hos de n kategorin. har efter förslag från revisorer efterlyst att regeringen tydliggör intentionerna med tidsbegränsad e förordnanden och utarbetar en ny modell för dessa för att ök a rörligheten bland chefer. Utredningen anser dock att mot bakgrund av de delegeringar som gjorts bör rörligheten bland chefer liksom bland övriga personalkategorier av myndigheterna själv a med de medel de har till sitt förfogande. Regeringen skall ställ a krav på att myndigheterna löser denna kompetensfråga, men int e föreskriva vilka medel – tidsbegränsade förordnanden eller anna t – som de skall använda. En modern och effektiv offentlig se ktor kräver inom vissa områden samma kompetens som konkurrensutsatt verksamhet. De flest a myndigheter upplever därför i någon omfattning behov a v kompetens som också är starkt efterfrågad av konkurrensutsatt a företag. Inte minst har IT-området under sen are år framstått som ett sådant kompetensfält. Men det handlar också om exempelvi s 68 Några strategiska kompetensfrågor ekonomikompetens inom skatteförvaltningen, juridisk kompetens inom rättsväsendet, teknisk kompetens inom försvaret osv. Myndigheterna kan ha svårt att behålla sådan kompetens. Dessa människor attraheras av löneläge och andra eftertraktad e förhållanden inom konkurrensutsatt verksamhet. Myndigheternas primära problem brukar inte vara att rekrytera detta slag av kompetens från universitet och högskolor. Problemen brukar uppstå när den anställde fått viss praktis k erfarenhet av fackområdet och i ökande grad blir attraktiv fö r konkurrensutsatt verksamhet, so m kan erbjuda exempelvis god lön, utlandstjänst och vidare karriärmöjligheter. som utredningen framhåller detta som ett strategiskt problem som kräver regeringens särskilda uppmärksamhet, vil l utredningen också varna för att överdriva problemet. Det är trot s allt ett mycket begränsat antal av den statliga sektorns anställd a som privata företag är beredda att erbjuda avsevärt bättr e anställningsförhållanden. Dessutom finns exempel på att människor återvänder till statlig tjänst inom privat verksamhet. Den fria lönesättningen har medverkat till detta. Det är emellertid en grannlaga uppgift för myndigheterna at t hejda en hotande dränering av sådan nyckelkompetens utan at t skapa obalanser till andra personalkategorier. Inledningsvis måste naturligtvis varje myndighet noggrant överväga vilka krav so m skall ställas på dess medarbetare. D et kan nämligen bli mycket dyrt att behålla överkvalificerad kompetens. Detta är frågor som myndigheterna själva måste hantera. D e måste genom se till att de t blir centrala avtal som underlättar hanteringen av dessa frågor och inom myndighetern a använda alla möjligheter för att behålla nödvändig kompetens . Förutom lön kan myndigheten använda andra arbetsgivarpolitiska instrument som kompetensutveckling genom utbildning oc h cirkulationstjänst, delegering av ekonomiskt och annat ansvar til l de anställda m.m. Detta är viktiga strategiska frågor för flertalet myndigheter och regeringen bör följa upp deras hantering så att båd e kompetensförsörjningen och onödiga spridningseffekte r beträffande löner undviks. I den senare frågan återkomme r utredningen när bl.a. uppföljning av lönepolitiken skall diskuteras. Några strategiska kompetensfrågor 69 En jämnare könsfördelning kan bidra till effektiviteten genom at t kulturen på arbetsplatsen utvecklas posit ivt, frågor blir mer allsidigt belysta osv. Det är natu rligtvis svårt att bedöma vilken kompetens- och effektivitetshöjning som skulle åstadkommas med en jämnare könsfördelning. Bara det faktum att en sådan effekt skulle uppst å och det förhållandet att jämställdhet mellan könen är en politisk t prioriterad fråga gör att utredningen anser att denna fråga ocks å måste betraktas som en kompetensfråga som förtjänar regeringens särskilda uppmärksamhet. Att arbeta med jämställdhet är en fråga för myndighetern a medan regeringen måste k unna följa upp utvecklingen inom ramen för det uppföljningssystem som vi återkommer till i det avslutande kapitlet. 5.6Eventuellt behov av statlig utbildningsmyndighet Utredningen skall enligt direktiven bl.a. undersöka hu r nedläggningen av ersonalutveckling (SIPU) har påverkat myndigheternas arbete med kompetensutveckling. SIPU arbetade dels med kompetensfrågor, dels me d utvecklingsfrågor inom förvaltningen. Verksamheten finansierades genom anslag, intäkter p å utbildningsverksamheten och särskilda bidrag för riktad e utvecklingsinsatser. minskade antale t beställningar från regeringen på utvecklingsinsatser i SIPU:s regi. diskuterades stabsmyndigheternas roll och inriktning. I budgetpropositionen 1992 (prop . 1991/92:100, bil. 8) föreslogs nedläggningen av SIPU med motiveringen att tjänster som ka n köpas på den öppna marknaden inte bör tillhandahållas genom ett statligt organ. beslöt i enlighet härmed och SIP U avvecklades som myndighet . Verksamheten fortsatt e dock i privatiserad form. Statliga myndigheter är ofta kunder i nya SIPU. Uppdragen gäller såväl kompetens- so m organisationsutveckling. Även andra konsultföretag samt fackmyndigheter engageras av myndigheterna. Upphandling s ker i enlighet med utarbetade regler. Utredningen anser det naturligt att mynd igheterna själva efter en behovsinventering anordnar eller av lämplig utbildningsanordnare upphandlar de utvecklings- och utbildningsinsatser som behövs . 70 Några strategiska kompetensfrågor Utredningen anser att det är naturligt att olika myndigheter väljer olika lösningar. I de intervjuer och diskussioner vi har haft ute på olika myndigheter har vi knappast heller mött någon saknad efter SIPU i den gamla myndighetsformen. Några strategiska kompetensfrågor 71 Arbetsgivarpolitiken innehåller många olika beståndsdelar. Det är kombinationen av de olika delarna som ger resultat ino m myndigheterna. Det finns därför ofta anledning att varna för e n alltför ensidig fokusering på just löner. Som utredninge n inledningsvis framhöll så framstår emellertid lönepolitiken so m särskilt betydelsefull ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Skälet för regeringens intresse för dessa frågor har därför vari t ekonomiska. Varje procents löneökning för de statligt anställda får stor effekt på statsfinanserna (ca 600 milj. kr ). Likaså ka n löneökningar inom ett område få prejudicerande effekter ino m andra avtalsområden och får därmed stor effekt på hel a samhällsekonomin. Regerin gen har därför ett särskilt ansvar för att den egna sektorn inte driver upp löneökningstakten på ett int e önskvärt sätt. Av dessa skäl måste regeringen uppmärksamm a myndigheternas lönepolitik på ett helt annat sätt än vad som krävs beträffande andra arbetsgivarpolitiska medel. Den lönepolitiska utvecklingen är intimt förknippad med hu r roll och ställning har utvecklats. Utredninge n väljer därför att först ge en allmän överblick över och värdering av utvecklingen av lönepolitik och samverkan mellan olika aktöre r . I nästa kapitel besvaras de konkreta frågorna som ställts i utredningens d irektiv om ställning.