sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — såväl förmedlingsverksamheten som nyssnämnda bistånd i näraliggande frågor samt eventuella sidoverksamheter, skall presenteras i en verksamhetsplan som skall ges in till inspektionen (se vidare avsnitt 5). Den verksamhet som anges i planen skall omfattas av ansvarsförsäkring. En fråga som aktualiserats under utredningsarbetet gäller mäklares möjlighet att utan särskilt tillstånd ägna sig åt finan- sieringsverksamhet eller att förmedla krediter. Enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag får finansieringsverksamhet som huvudregel drivas bara efter tillstånd av . Tillstånd behövs dock inte om finansieringsverksamheten ingår i verksamhet som står under tillsyn av enligt annan lag (se 1 kap. 3 § 7). I försäkringsmäklarverksamhet som den definieras i FML ingår inte att driva finansieringsverksamhet. Det angivna undantaget är således inte tillämpligt. En mäklare som önskar bedriva finansieringsverksamhet är alltså hänvisad till att söka tillstånd enligt lagen om kreditmarknadsbolag. Jag åter- kommer till denna fråga i samband med att jag behandlar sidoverksamhet (se avsnitt 6). Under utredningen har det framkommit att det bland mäklar- företagen råder stor osäkerhet angående beskattningskon- sekvenserna vid försäkringsförmedling. I synnerhet gäller detta debitering av moms i olika situationer. Jag vill därför avsluta detta avsnitt med att kort redogöra för hur försäkringsförmedling behandlas ur momssynpunkt. Redogörelsen bygger på synpunkter som lämnats av skatteförvaltningens representant i utredningen. Skattefriheten för försäkringsgivare är vid. Den inrymmer i princip all försäkringsrelaterad verksamhet förutom försäljning av varor, t.ex. larm och skydd av olika slag, samt försäljning av skadat gods. Enligt rättspraxis är skattefriheten för försäkringsförmedlare snävare. Å andra sidan behandlas alla förmedlare lika. Det är således inte nödvändigt att vara registrerad försäkringsmäklare för att momsfri förmedling skall kunna föreligga. Exempelvis kan banker, bilhandlare m.fl. uppträda som förmedlare. Skattefriheten omfattar tillhandahållna tjänster relaterade till tecknande eller ändring av försäkring. Även rådgivning och bistånd i försäkrings- frågor och riskfrågor med anknytning till försäkring är skattefri om den kan knytas till upphandlingen. 70 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? uppdragsverksamhet gentemot försäkringsgivare och försäkrings- tagare utan något direkt samband med tecknande eller ändring av försäkring, t.ex. skadeinspektioner, besiktningar i samband med skadeförebyggande åtgärder, allmän ekonomisk rådgivning etc. Jag har ovan föreslagit ett utvidgat tillämpningsområde för mäklarlagen. Verksamhet som drivs i samma rörelse som försäk- ringsförmedling och som avser bistånd i försäkringsfrågor eller riskfrågor med anknytning till försäkring skall också omfattas. Denna utvidgning av mäklarlagens tillämpningsområde medför inte i sig att området för momsbefriad verksamhet utökas. Jag gör den bedömningen att moms – i enlighet med gällande lagstiftning och rättspraxis – även fortsättningsvis bör tas ut vid uppdrag som saknar anknytning till förmedlingsuppdraget. Även efter en ändrad lagstiftning enligt mitt förslag kvarstår således ett gränsdrag- ningsproblem inom skatteområdet. Sidoverksamhet som förutsätter tillstånd från kommer däremot alltid att vara momspliktig; självfallet med undantag för verksamhet som i sig inte är skattepliktig t.ex. förmedling av andelar i värdepappers- fonder. 5 Organisations- och registreringsfrågor FML innehåller inga regler om att mäklarverksamhet måste drivas i viss associationsform. Det innebär att mäklarverksamhet kan drivas såväl av fysiska personer som enskilda näringsidkare som av juridiska personer i form av aktiebolag, handelsbolag eller kommanditbolag. Utöver registreringsvillkoren i 4 § innehåller FML inga regler som gäller särskilt för de fall mäklarverksamheten är organiserad i en juridisk person. Registreringsvillkoren för juridiska personer avser dels krav på oberoende från försäk- ringsgivarintressen, dels krav på ansvarsförsäkring och dels ett registreringskrav även för de fysiska personer som förmedlar försäkringar för den juridiska personens räkning. I 10-12 §§ FML finns särskilda regler om vad som skall iakttas i mäklarverksamheten. Reglerna tar sikte på såväl juridiska personer som fysiska personer. Ett ingripande från inspektionens sida direkt mot en fysisk mäklare kan ske också då denne arbetar för ett mäklarföretags räkning. Möjligheterna att med stöd av FML formellt ingripa mot företaget och dess ledning är däremot be- gränsade. Denna fråga kommer att behandlas i det följande (avsnitt 14). En annan fråga, som inte berörts i direktiven men som det från mera allmänna utgångspunkter kan finnas skäl att behandla, är om det finns anledning att ställa några särskilda krav på verksamhets- form för mäklare. I praktiken är det endast några få personer som utnyttjat möjligheten att driva verksamheten som enskild näringsidkare. Det skulle därför i detta avseende inte medföra några större förändringar på marknaden om det infördes krav på bolagsform. Med tanke bl.a. på den allt större omfattning som mäklarverksamheten fått och på önskvärdheten av en ökad stabilitet på marknaden är det befogat att ta upp frågan om ett krav på aktiebolagsform bör införas. I sammanhanget ligger det då nära till hands att också beröra frågan huruvida det finns behov av att införa krav på en viss kapitalstyrka. Ett sådant krav kan få mera ingripande följder för mäklarföretagen än enbart den förändring det innebär att uppställa krav på aktiebolagsform. Även FVK utgick i sitt lagförslag från att mäklarverksamhet skulle kunna drivas både av fysisk person under enskild firma och av juridisk person. Skillnaden mellan FVK:s förslag och den antagna lagstiftningen ligger i registreringskravet. Enligt FVK skulle de försäkringsmäklare som förmedlade försäkringar för ett registrerat mäklarbolag inte registreras hos inspektionen. Det föreslogs i stället att bolagets styrelse eller verkställande direktören eller bolagsmännen skulle se till att anlitade mäklare hade till- fredsställande utbildning och i övrigt var lämpliga som försäkrings- mäklare. I propositionen avvisades emellertid tanken på att skulle få en endast indirekt tillsyn över de enskilda mäklarna genom tillsynen över den juridiska personen (prop. 1988/89:136 s. 16). Föredraganden betonade att inspek- tionen borde göra en förhandsgranskning av de personer som skall arbeta som mäklare och att inspektionen vid behov borde kunna göra ett ingripande direkt mot mäklaren utan att behöva gå omvägen över ett ingripande mot den juridiska personen. Resultatet av övervägandena blev att det i lagen infördes krav på inregi- strering också av de fysiska mäklare som förmedlar försäkringar för ett mäklarbolag. Frågan om kravet på registrering av de fysiska mäklarna bör behållas har inte särskilt tagits upp i utredningsdirektiven men den bör enligt min mening tas upp i detta sammanhang. Särskild hänsyn kan därvid behöva tas till förhållandena inom EU, eftersom likartade registrerings- och kompetenskrav har stor betydelse för försäkringsmäklarnas möjligheter att verka över landsgränserna. Frågorna om krav på viss associationsform och huruvida registrering fortsättningsvis skall ske av fysiska mäklare måste inte med nödvändighet kopplas samman. De kommer att här nedan behandlas var för sig. En annan organisationsfråga som inte särskilt berörts i direk- tiven men som kan vara värd en diskussion gäller hur anknytningen skall vara mellan en försäkringsmäklare och det mäklarföretag åt vilket han arbetar. Bakgrunden är att det förekommer att det regi- strerade mäklarföretaget i själva verket inte – och av allt att döma i motsats till vad som förutsattes i lagstiftningsärendet – verkar genom försäkringsmäklare som via anställningsförhållande är knut- na till mäklarföretaget. I stället använder sig mäklarföretaget av mäklare som är anställda i egna bolag, ibland benämnda lönebolag, vars enda syfte är att svara för avlöningen av mäklaren. 5.2 Överväganden och förslag Mitt förslag: Försäkringsmäklarverksamhet skall få drivas endast i aktiebolagsform. En plan skall finnas för verk- samhetens bedrivande. Skälen för mitt förslag: Det finns i FML inte några krav på att mäklarverksamhet skall drivas i den ena eller den andra associationsformen. Som redan framgått har utvecklingen inneburit att nästan all mäklarverksamhet här i landet drivs i bolagsform (siffror). I endast fyra fall drevs försäkringsmäkleri som enskild näringsidkare. Av de övriga 695 registrerade mäklarna arbetade 150 i bolag med endast en mäklare. Återstående 545 mäklare arbetade inom 94 andra bolag. Aktiebolagsformen är den vanligaste bolagsformen. Av de 246 bolagen var sålunda 226 aktiebolag och endast åtta handelsbolag och femton komman- ditbolag. Internationellt synes det vanliga vara att en mäklare fritt kan välja mellan att driva verksamheten i bolagsform eller på annat sätt. Ett undantag utgör där det i förordning ställs krav på att mäklarverksamhet som huvudregel endast får drivas av norskt registrerat aktiebolag. Den kraftiga expansionen av mäklarbranschen, som har sitt upphov dels i goda förtjänstmöjligheter, dels i neddragningen av försäkringsbolagens säljarkår, har lett till en viss överetablering. Detta förhållande kan komma att förstärkas ytterligare . En risk finns därmed för att ett ökat antal mäklarföretag kommer att slås ut . Från en försäkringskunds sida är det betydelsefullt att det finns en viss trygghet för att mäklaren som hjälpt honom till ett försäkringsavtal också kommer att vara kvar på marknaden. För den händelse kunden genom mäklarens vållande orsakats skada och mäklarens försäkringsskydd visar sig otill- räckligt är det självklart en fördel att kunden kan vända sig till mäklaren för att få full täckning för sin förlust. Vidare är det av vikt för en kund att kunna räkna med att den beståndsvård och andra åtaganden som kunden har betalat för, genom arvode till mäklaren eller genom provision via premien, verkligen kan fullgöras. Det är därför angeläget att söka skapa garantier för att mäklarföretag inte drivs endast kortsiktigt. givaren har ett självklart intresse av att en mäklare som biträder en kund i ett försäkringsärende också kommer att infria sin del av de skyldigheter som är förknippade med tillkomsten av försäkrings- avtalet. Detta gäller särskilt som den mäklarförmedlade försäk- ringsvolymen har ökat kraftigt och med viss sannolikhet kommer att öka än mer . Den sistnämnda omständigheten utgör även skäl för statsmakterna och för tillsyns- myndigheten att så långt som möjligt inom givna allmänna förutsättningar söka trygga stabiliteten i det system för förmedling av försäkringstjänster som genom lag ställts till marknadens förfogande. Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att överväga att införa det kravet att försäkringsmäklarverksamhet måste drivas i form av aktiebolag. Därmed ges bättre förutsättningar för en sund utveckling av försäkringsmäklarverksamheten. Genom de regler som gäller för aktiebolag är det lättare att få en uppfattning om företagets ekonomiska tillstånd och förutsättningar att långsiktigt vara kvar på marknaden. Vidare skapas förutsättningar för att på ett smidigt sätt ställa krav på kapital – i form av ett högre aktiekapitel än som gäller för privata aktiebolag och som gäller för publika aktiebolag – om detta bedöms som nödvändigt (se vidare 5.2.4). Någon prövning av behovet av ytterligare mäklarbolag skall dock givetvis inte ske i samband med prövningen av en registreringsansökan (jfr 2 kap 3 § st 3 FRL). Det blir också lättare för tillsynsmyndigheten att med de redovis- ningskrav som gäller för aktiebolag finna hållpunkter för att på ett tidigt stadium ingripa mot en verksamhet som visar tendenser att inte vara tillräckligt bärkraftig. som det nu nämnda synpunkterna kan anläggas i frågan kan det konstateras att mäkleriverksamheten till den helt övervägande delen drivs i aktiebolagsform. Ett införande av ett krav på aktiebolag som obligatorisk rörelseform skulle således närmast beröra ett tjugotal handelsbolag och kommanditbolag samt några få mäklare som driver verksamheten som enskilda näringsidkare. Jag anser att de skäl som finns för ett enhetligt krav på att försäkringsmäklarverksamhet bör drivas i aktiebolagsform väger tyngre än vad som kan anföras för full frihet att välja associa- tionsform. Detta ansluter för övrigt väl till det förhållandet att det inom det finansiella området genomgående gäller särskilda krav beträffande associationsformen. Även om förutsättningarna för en försäkringsmäklare att hantera penningmedel från kunderna är begränsade är det dock fråga om att på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt medverka vid förmedlingen av finansiella tjänster som för kunden ofta kan ha stor ekonomisk betydelse. Jag föreslår sålunda att i lagen införs ett krav på att försäkringsmäklarverksamhet skall drivas i aktiebolagsform. Till frågan om en övergångstid för verksamhet som drivs i en annan form återkommer jag i avsnitt 15. Då ett bolag söker inregistrering som försäkringsmäklare bör bolaget i en särskild verksamhetsplan, som bifogas ansökan, ange de planer som finns beträffande rörelsens inriktning, organisation och omfattning. Syftet med verksamhetsplanen är att inspektionen skall ges ett bättre underlag för prövningen av registreringsansökan men också att förbättra inspektionens möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. Även redan inregistrerade mäklarföretag bör därför genom övergångsregler åläggas att ge in en sådan plan. För den händelse mäklarföretaget ändrar inriktning på sin verksamhet skall en reviderad plan ges in. Planen skall innehålla en närmare beskrivning av den verksamhet som bolaget avser att bedriva. En detaljerad beskrivning skall ges av hela verksamheten. Inriktningen av huvudverksamheten, som alltid skall vara förmedling av försäkring, skall framgå. Om verksamhet som innefattar bistånd i försäkringsfrågor och i riskfrågor med anknytning till försäkring skall bedrivas skall en precisering av denna verksamhet ske. Om bolaget avser att bedriva något slag av sidoverksamhet, fondför- medling eller verksamhet som kräver särskilt tillstånd, skall också det framgå. Det skall också framgå vilka personer som ansvarar för de olika affärsområden som bolaget avser att verka inom. Ett översiktlig schema över bolagets organisation och över den eventuella bolagsgrupp som mäklarföretaget ingår i skall fogas till verksamhetsplanen. Om bolaget avser att anlita uppdragstagare utanför bolaget skall detta framgå, liksom vilka samarbetsavtal bolaget har. Eventuella filialetableringar utomlands och eventuell gränsöverskridande verksamhet skall också anges. Bolaget skall också visa att en ansvarsförsäkring har beviljats eller kommer att beviljas för verksamheten. bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vad verksamhetsplanen skall innehålla. En särskild fråga gäller i vad mån ett försäkringsmäklarbolag skall kunna driva verksamhet i ett dotterbolag. Det är till en början därvid uppenbart att i ett sådant bolag, i likhet med vad som gäller på försäkringsområdet i övrigt, inte skall få drivas verksamhet som inte får drivas i mäklarbolaget. När det gäller verksamhet som får drivas i mäklarbolaget som komplement till försäkringsför- medlingsverksamhet, t.ex. rådgivningsverksamhet och biträde åt försäkringstagare i allmänhet vid skadefall, kan det framstå som rimligt att tillåta att sådan verksamhet drivs i ett dotterbolag. Med hänsyn till att mäklarlagens krav på ansvarsförsäkring och andra villkor och föreskrifter inte kommer att gälla för dotterbolagets verksamhet måste dock vissa förutsättningar gälla. Verksamheterna måste således hållas så åtskilda att en kund aldrig kan förledas att tro att han anlitar en försäkringsmäklare när det i själva verket är fråga om rådgivningsverksamhet som sker i ett från mäklarbolaget fristående dotterbolag utanför det regelsystem som gäller för mäklarbolaget. Det är en viktig tillsynsuppgift för Finansinspek- tionen att mot bakgrund av det allmänna sundhetskravet vaka över att verksamheten organiseras på sådant sätt att det råder full klarhet både internt och gentemot kunder och försäkringsbolag angående vad som ingår i mäklarbolagets verksamhet. – Det nu sagda gäller dock inte förmedling av fondandelar. Sådan sidoverksamhet kan endast drivas i mäklarbolaget. Verksamheten blir annars tillstånds- pliktig enligt lagen om värdepappersrörelse. Ett annat sätt för de ägare av ett försäkringsmäklarbolag som vill vidga verksamheten är att förlägga den kompletterande rörelsen i ett annat bolag som är sidoordnat till mäklarbolaget. Även i ett sådant fall gäller naturligtvis att det måste stå helt klart för försäkringskunder och andra vilket bolag man är i förbindelse med. Vidare kan det beroende på omständigheterna vara så att försäkringsmäklarbolaget kan komma i konflikt med oberoende- kravet om sidobolaget utför tjänster åt försäkringsgivarsidan. Det får bedömas från fall till fall om omständigheterna kan sägas vara sådana att mäklarbolaget inte kan bedömas stå fritt från försäk- ringsgivarintressen. Mitt förslag: skall även i fortsättningen pröva såväl de juridiska som de fysiska personernas kvalifikationer för att bli mäklare. Tillstånd ges genom att en ansökan om registrering beviljas. Tillståndet innebär för de fysiska personernas del att de får rätt att för ett mäklarbolags räkning förmedla försäkring. Inspektionen skall fortfarande vara registermyndighet. Skälen för mitt förslag: Den nuvarande ordningen innebär som framgått att registreringsplikten omfattar juridiska personer som avser att verka som försäkringsmäklare men också varje fysisk mäklare, oavsett om han är anställd i ett mäklarföretag eller inte. Registreringen och den därmed förknippade prövningen sker hos . Med det krav på aktiebolagsform som föreslagits under avsnitt 5.2.1 aktualiseras frågan om någon ändring bör göras i den gällande ordningen att registrera också samtliga fysiska personer som i egenskap av försäkringsmäklare arbetar åt mäklarbolagen. Ett alternativ till den rådande ordningen är att enbart registrera mäklarbolagen och överlåta på dess ledning att ta ansvaret för att anlitade mäklare har erforderlig kompetens och sköter sina uppgifter i enlighet med god försäkringsmäklarsed. Som framgått av det föregående var denna principiella fråga uppe till särskild bedömning vid lagens tillkomst, varvid det bedömdes som nödvändigt att inspektionen fick göra en förhandskontroll också av de fysiska personer som skall arbeta med mäklarverksamhet. Det bedömdes också som nödvändigt att ge inspektionen möjlighet att ingripa direkt mot den fysiska mäklaren utan att gå omvägen över företagets ledning. I sammanhanget kan nämnas att före- trädare i utredningen har anfört, att registreringen hos inspektionen och därmed även den direkta tillsynen vad avser de enskilda mäklarna som är knutna till ett mäklarföretag bör upphöra. Som skäl härför har anförts att prövningen av nya mäklare – mellan hundra och tvåhundra ansökningar – samt det admini- strativa arbetet med att sköta registret är tyngande och, med beaktande av de begränsade möjligheter som inspektionen har att bedöma lämpligheten, tar alltför stora resurser i anspråk. Vidare har anförts att inspektionen av resursskäl ändå inte har möjlighet att svara för en ändamålsenlig och fortlöpande tillsyn över de enskilda försäkringsmäklarna samt att den gällande ordningen på mäklarområdet bryter mot vad som i övrigt gäller för inspektionens tillsynsområden med inriktning på tillsyn av olika företag och inte av enskilda individer. Vid diskussionen inom utredningen är det närmast följande olika modeller för registreringsfrågans lösning som har berörts. En modell bygger på den nuvarande ordningen och innebär således att såväl mäklarbolagen som de försäkringsmäklare som arbetar åt dessa skall registreras i ett centralt register fört av , att inspektionen vid registrering av nya mäklare också svarar för prövningen av att registreringsvillkoren är uppfyllda samt att inspektionen, i fall där inspektionen vid undersökning av ett bolag eller på annat sätt blir uppmärksammad på att en viss mäklare inte uppfyller lämplighetskravet, har möjlighet att också ingripa direkt mot mäklaren genom att avföra honom från registret och därigenom frånta honom möjligheten att arbeta som försäkringsmäklare. En annan modell är att enbart mäklarbolagen efter prövning tas in i inspektionens register. Det ankommer därefter på mäklar- bolagets ledning att pröva om anlitade mäklare uppfyller de krav som anges i lagen. För det fall inspektionen i sin tillsyn av bolagen finner en viss person olämplig som mäklare får inspektionen ingripa mot bolaget och förelägga det att inte längre anlita mäklaren i fråga. En variant av sistnämnda modell är att varje mäklarbolag för en förteckning på anlitade mäklare. Förteckningen med fortgående förändringar lämnas till inspektionen, som därmed har ett aktuellt register över vilka fysiska personer som av mäklarbolagen godtagits som mäklare. Ett ingripande från inspektionens sida kan ske i form av ett föreläggande för bolaget att avföra en olämplig mäklare från förteckningen i förening med förbud att använda sig av honom. En fjärde modell kan vara att låta svara för registreringen av mäklarbolagen samt att överlåta åt mäklar- föreningen att föra ett centralt register över de fysiska mäklarna och att också svara för prövningen av att registreringsvillkoren är uppfyllda. En olämplig mäklare skulle kunna bli avförd dels efter beslut av mäklarföreningen och dels efter begäran av ledningen för ett mäklarbolag sedan inspektionen ingripit mot bolaget. För egen del vill jag till en början erinra om att de regler för ömsesidigt erkännande av yrkeserfarenhet m.m. som återfinns mäklardirektiv (77/92/EEG) enbart avser fysiska personer. Även rekommendation (92/48/EEG) avseende krav på kvalifikationer och registrering för att få starta och driva verk- samhet som förmedlare av försäkring tar sikte enbart på fysiska personer, oavsett om de utövar verksamheten som rörelseidkare eller som anställda. Rekommendationens artikel 5 om registrering avser sålunda fysiska personer som ämnar starta och driva verksamhet som förmedlare av försäkring; däremot sägs i rekommendationen inte något om registrering av mäklarföretag, dvs. av juridiska personer. Enligt rekommendationen skall varje medlemsstat utse ett behörigt organ som skall föra registret över försäkringsmäklarna. Registreringsskyldigheten kan även överlåtas på en yrkessammanslutning. Den registrering som i sker av de enskilda försäk- ringsmäklarna är sålunda i överensstämmelse med den ordning som anges i EU-rekommendationen och som åtminstone får antas komma att ligga till grund för det fortsatta arbetet inom EU när det gäller att samordna verksamheten på området. Förslag finns inom att genom ett tillägg till mäklardirektiv göra registreringen av de fysiska förmedlarna obligatorisk alternativt att med registrering jämställa det intyg om yrkeserfarenhet som skall utfärdas enligt mäklardirektiv (se vidare avsnitt 13). Mot bakgrund av den osäkerhet som således föreligger beträffande den framtida regleringen inom EU finns det ingen anledning att vid denna översyn av mäklarlagen ha en annan utgångspunkt än den som angivits vara den inom EU efter- strävade ordningen. Denna innebär som framgått att det för möjligheten för mäklare att verka över gränserna förutsätts att det i varje land förs ett centralt register över de i hemlandet godtagna försäkringsmäklarna. Med denna utgångspunkt blir alternativen till lösning att registreringen sker antingen hos eller något annat offentligt organ eller också hos mäklarföreningen. Om ett annat offentligt organ än skulle utses till registrerings- och tillsynsmyndighet ligger närmast till hands. En annan möjlighet är att tillskapa en myndighet, en , efter mönster av .