sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Med mitt förslag att ansvarsförsäkringen skall täcka all verksamhet i mäklarbolaget undanröjs den osäkerhet som kan ha funnits på denna punkt. Mäklaruppdraget inrymmer emellertid också arbetsmoment av mindre kvalificerat slag. Självfallet måste mäklaren kunna delegera sådana arbetsuppgifter till annan personal som inte är mäklare. Mäklaren måste också kunna köpa specialistkunskap i form av t.ex. brandingenjörskompetens och annan teknisk kompetens, när det behövs. Det är i försäkringstagarens intresse att dessa delar av uppdraget utförs av någon som är särskilt kunnig på området. Gentemot försäkringstagaren är det dock mäklarföretaget som är ensamt ansvarigt för hur uppdraget utförs. Den omständigheten att en mäklare låter en annan person utföra vissa av sina uppgifter innebär inte någon begränsning av mäklarens ansvar för uppdragets utförande. Samma problematik aktualiseras för övrigt även vid fastighetsförmedling (se Nyfastighetsmäklarlag Ds 1992:87). Som framgått av redogörelsen för enkäten är praxis skiftande när det gäller användningen av oregistrerade medhjälpare i det egentliga förmedlingsarbetet. Att det förhåller sig så kan kanske delvis förklaras av att det är lättare att i större mäklarföretag dela upp arbetsuppgifterna så att oregistrerad personal regelmässigt svarar för vissa moment. Ett annat skäl till att praxis är skiftande kan vara att det råder osäkerhet om var gränsen går för de uppgifter som en mäklare får lämna till en medhjälpare eller omvänt, vilka Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. moment i förmedlingsarbetet som är så centrala och betydelsefulla att den registrerade mäklaren är skyldig att själv utföra dem. Ansvaret för uppdragets utförande ligger visserligen på mäklaren oavsett om han utför allt arbete själv eller om han använder sig av oregistrerade medhjälpare vid utförande av uppdraget. Frågan är emellertid om försäkringstagaren – och även försäkringsgivaren – skall behöva acceptera att i olika skeden av uppdraget vara hänvisade till ett biträde som saknar den formella kompetens som är en förutsättning för att yrkesmässigt få bedriva försäkringsför- medling. Mäklaren säljer en kvalificerad yrkestjänst. Uppdrags- givaren har därför rätt att förvänta sig att uppdraget utförs av en kunnig och oberoende mäklare. Gränsdragningen mellan sådana arbetsmoment som alltid bör utföras av en registrerad mäklare och sådana som bör kunna delegeras är därför i grunden en fråga om god försäkringsmäklarsed. Tyngdpunkten i mäklaruppdraget ligger i att anskaffa en för uppdragsgivaren "bästa" försäkring, där försäkringens omfattning, villkor i övrigt och pris avgör vad som är bäst samt att därefter fortlöpande bevaka och uppdatera försäkringsskyddet. Centralt vid anskaffning av det "bästa" försäkringsskyddet är att utreda och bedöma kundens försäkringsbehov, att analysera inhämtade offerter och att välja ut en lösning som rekommenderas kunden. Dessa moment bör alltid utföras under överinseende av registrerad mäklare. En assistent bör kunna biträda mäklaren genom att göra preliminära sammanställningar och analyser samt även lämna förslag på olika lösningar. Mäklaren måste dock alltid gå igenom och kontrollera assistentens arbete. Mäklaren är också den som skall välja ut den försäkringslösning som skall föreslås kunden. Andra uppgifter som är mycket viktiga för försäkringstagarens skydd är information till kunden om vad försäkringen omfattar samt om försäkringsvillkoren i övrigt, vidarebefordran av premieavier och information om sista betalningsdag för premien, om den inte klart framgår, samt fortlöpande bevakning av försäkringsskyddet. Om dessa åtgärder enligt den arbetsfördelning som finns i mäklarbolaget inte utförs av en försäkringsmäklare, ankommer det på mäklarföretagets ledning att se till att det finns tillförlitliga kontrollrutiner. När det gäller andra arbetsuppgifter, som inte är lika centrala för förmedlingsuppdraget, kan det under vissa förutsättningar vara acceptabelt att uppgifterna delegeras till mäklarassistenter och andra anställda i mäklarföretaget. En generell förutsättning är att mäklarföretagets ledning bedömer att medhjälparen har tillräcklig kompetens för uppgiften. Den mäklare som har ansvaret för 104 Mäklarverksamhet genom assistenter m.m. uppdraget i fråga måste också ha kontroll över utförandet för att vid behov kunna ingripa. Det får inte överlåtas på medhjälparen att fatta beslut eller göra självständiga bedömningar i viktiga frågor. Det skall också göras klart för kunden vem som är ansvarig mäklare. Det nu anförda tar närmast sikte på det som är mäklarbolagets huvudsakliga verksamhetsområde, nämligen förmedlingsverk- samheten. Även vid sådant annat bistånd i försäkringsfrågor och riskfrågor med anknytning till försäkring, som enligt mitt förslag skall rymmas under begreppet försäkringsmäklarverksamhet (se 1 § andra stycket 2 lagförslaget) samt vid förmedling av fondandelar bör mäklaren kunna biträdas av annan personal i mäklarbolaget. Det skall dock alltid finnas en ansvarig mäklare under vars överinseende arbetet utförs. När det gäller sådan mer artfrämmande sidoverksamhet som mäklarbolaget kan ägna sig åt efter medgivande från Finans- inspektionen bör det ankomma på ledningen för mäklarbolaget att se till att den personal som anlitas för dessa arbetsuppgifter har den kunskap och erfarenhet som erfordras. Med dessa riktlinjer för hur gränsen bör dras mellan uppgifter som kan respektive inte kan delegeras till en oregistrerade med- hjälpare samt vilka uppgifter som bör utföras under ledning och överinseende av en mäklare bör det inte finnas behov av någon särskild lagbestämmelse om mäklarassistenters medverkan. En sådan bestämmelse kan ändå inte bli mer än en allmänt hållen regel av innebörd att viktiga uppgifter inte får utföras av annan än mäklare. Även en sådan bestämmelse måste tolkas i belysning av vad som bör gälla för att kravet på god försäkringsmäklarsed skall vara uppfyllt. Enligt min mening är det tillräckligt med den regel som redan finns i 13 § FML att mäklaren skall utföra sitt uppdrag omsorgsfullt och med iakttagande av god försäkringsmäklarsed. Regeln återfinns i något omarbetad form i mitt lagförslag (se 19 §). 8 Kravet på oberoende Oberoendet av försäkringsgivarintressen är det mest karaktäristiska draget hos försäkringsmäklaren som vi har kommit att uppfatta honom i . Den som söker sig till en försäkringsmäklare måste kunna lita på att mäklaren arbetar helt i hans intresse (se prop. 1988/89:136 s. 15). Kravet på oberoende kommer numera endast till uttryck i de bestämmelser i som anger vilka krav som fysiska och juridiska personer skall uppfylla för att kunna registreras som försäkringsmäklare (se 4 och 5 §§ FML). För mäklarföretagens del uttrycks det så att mäklaren inte får vara beroende av försäk- ringsgivarintressen genom "ägarförhållande eller på annat sätt". För de fysiska mäklarnas del sägs att mäklaren inte genom "anställning eller uppdrag hos något försäkringsföretag eller på annat sätt" får vara beroende av försäkringsgivarintressen. I det allmänna krav som finns i 13 § FML att försäkrings- mäklaren skall utföra sitt uppdrag med iakttagande av god försäkringsmäklarsed ligger också att mäklaren inte får ta några otillbörliga hänsyn. Att mäklaren t.ex. kan få en högre provision hos en viss försäkringsgivare får inte påverka valet av försäkring. Mäklaren skall alltså vara oberoende, inte bara av försäkrings- givarintressen, utan också av sina egna intressen. Enligt direktiven för denna översyn har det allmänt hållna oberoendekravet lett till tolkningsproblem. I direktiven nämns särskilt att det finns frågetecken kring hur man skall se på s.k. flerbolagsombuds verksamhet samt på mäklarens aktiviteter på gruppsakförsäkringsområdet. Olika förhållanden kan således skapa ett beroende av försäk- ringsgivarintressen. Det kan vara fråga om ett försäkringsföretags ägande, direkt eller indirekt, i ett mäklarföretag, eller en mäklares ägande i ett försäkringsföretag. Ett beroendeförhållande kan också uppstå som en följd av ombudsavtal och uppdrag, tidigare anställning, närståendes ägarintressen eller ställning i ett försäk- ringsbolag, olika provisionssatser bolagen emellan eller olika förmåner och belöningar från försäkringsbolagens sida, t.ex. datastöd och resor. I det följande kommer jag att gå igenom olika förhållanden som typiskt sett kan medföra att mäklaren inte är helt fri i valet av försäkringsgivare samt att överväga behovet av lagregler. FML och inspektionens allmänna råd För att en juridisk person skall bli registrerad som försäkrings- mäklare krävs att den juridiska personen inte genom ägar- förhållanden eller på annat sätt är beroende av försäkrings- givarintressen (4 § 1). Med ägarförhållanden avses både ett försäkringsföretags ägande i ett mäklarföretag och mäklarföretagets ägande i ett försäkringsföretag. Ett ägarförhållande skall bedömas utifrån kravet att det inte får leda till ett beroende av försäk- ringsgivarintressen (1989/90:NU22 s.13). För att en fysisk person skall bli registrerad krävs att han inte genom anställning eller uppdrag hos något försäkringsföretag eller på annat sätt är beroende av försäkringsgivarintressen (5 § 2). Det innebär att mäklaren inte får inneha några mera påtagliga ägar- intressen i ett försäkringsbolag. I vilken mån ett begränsat aktie- innehav kan godtas har överlämnats till praxis att avgöra, varvid hänsyn bör tas till mäklarens förmögenhetsställning och övriga ekonomiska förhållanden totalt sett. Som exempel på ett aktie- ägande som får godtas nämns att en försäkringsmäklare innehar någon enda eller ett fåtal aktier i ett försäkringsbolag i syfte att genom deltagande i bolagsstämma få ökad insyn i detta. Även närståendes ägarintressen kan behöva beaktas, liksom närståendes ställning i ett försäkringsbolag (1989/90:NU22 s.13). Kravet på oberoende skall vara uppfyllt redan i samband med registrering och därefter fortlöpande. Oberoendet skall styrkas i samband med ansökan om registrering (mäklarförordningen 3 och 5 §§). I propositionen med förslag till lag om försäkringsmäklare fanns ett oberoendekrav med som villkor för registrering. När Närings- utskottet behandlade propositionen konstaterades att de ifråga- varande bestämmelserna å ena sidan i vissa hänseenden gick längre än nödvändigt, å andra sidan inte tog hänsyn till vissa andra slag av beroendeförhållanden som kunde förtjäna uppmärksamhet i sammanhanget (1988/89:NU29 s. 9). Utskottet nämnde två typer av beroendeförhållanden som inte berördes i propositionen. Den ena var när en försäkringsmäklare har beaktansvärda ägarintressen i ett eller flera försäkringsföretag. Den andra var när någon närstående till försäkringsmäklaren innehar sådan ställning i ett försäkringsbolag att mäklaren till följd därav kan påstås vara inte helt obunden av försäkringsgivarintressen. , som alltså ansåg att bestämmelserna i 4 och 5 §§ inte var alldeles väl avvägda, förordade att bestämmelserna i stället för att kompletteras och ändras fick utgå ur lagtexten. Så skedde också. I samband med att efter det att FML hade trätt i kraft återkom till frågan om definitionen av vem som är försäkringsmäklare (1989/90:NU22) föreslog utskottet att obe- roenderekvisitet skulle tas bort från definitionen och att oberoende- krav i stället borde införas i registreringsbestämmelserna. Närings- utskottet anförde då följande (a.a. s. 12): I fråga om en juridisk person bör för att vederbörande skall kunna registreras som försäkringsmäklare gälla, utöver vad som uttryckligen anges i lagen, att "den juridiska personen inte genom ägarrelation eller på annat sätt är beroende av försäkrings- givarintressen". – En ägarrelation av avsett slag kan innebära antingen att det ifrågavarande företaget till någon del ägs av ett försäkringsföretag eller att det självt har ägarintressen i ett sådant. I båda fallen bör, såsom , uppmärksammas även ägarrelation till någon som är närstående till ettdera företaget. En direkt hänvisning till konkurslagen såvitt gäller definitionen av närstående torde inte vara motiverad i en sådan mera allmänt hållen bestämmelse om oberoendekravet som det nu är fråga om. Lagändringen innebär likväl en betydande precisering jämfört med lagens nuvarande utformning. Uttrycket "eller på annat sätt" kan täcka bl.a. andra beroendeskapande ekonomiska relationer än en ägarrelation. – Beträffande en fysisk person bör motsvarande bestämmelse ställa krav på att han "inte genom anställning eller uppdrag hos något försäkringsföretag eller på annat sätt är beroende av försäkringsgivarintressen". – Inom den allmänna ram som anges genom en komplettering av 4 och 5 §§ på här föreslaget sätt torde gränsdragningen mellan vad som med hänsyn till kravet på oberoende av försäkringsgivarintressen kan och icke kan accepteras få hänskjutas till praxis. beslutade i enlighet med utskottsförslaget (SFS 1990:812). Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har i 6 § FML bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om villkoren för registrering. Detta bemyndigande för regeringen har stöd i 8 kap. 7 § första stycket 3 och 8 kap. 11 § regeringsformen (RF). Det är alltså inte fråga om sådana föreskrifter om verkställig- het av lag som sägs i 8 kap. 13 § RF. Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i mäklar- förordningen meddelat närmare föreskrifter om registrerings- villkoren såvitt avser ansökan, ansvarsförsäkring och utbildning. Regeringen har också i vissa avseenden när det gäller kravet på ansvarsförsäkring och utbildning (6 § sista stycket och 7 § andra stycket mäklarförordningen) överlåtit vidare på att meddela föreskrifter. Något sådant bemyndigande finns inte beträffande kravet på oberoende. Regeringen har dock möjlighet att lämna ett sådant bemyndigande. Ett viktigt styrmedel har också i möjligheten att genom allmänna råd ange hur inspektionen tolkar lagens krav på oberoende. Enligt de allmänna råden (FFFS 1995:52) 1 kap. 4 § får en försäkringsmäklare inte företräda något försäkringsföretag utan skall vara fri att upphandla försäkringar hos vilken försäk- ringsgivare som helst (oberoendekravet). Detta innebär att en mäklare som regel inte bör förmedla försäkringar från endast ett fåtal försäkringsgivare. En mäklare anses normalt inte uppfylla oberoendekravet om provisioner och andra ersättningar till mer än en tredjedel härrör från endast en försäkringsgivare eller från flera försäkringsgivare inom samma försäkringsgrupp. Enligt de all- männa rådens 1 kap. 5 § får mäklarens möjlighet till högre provi- sion eller andra ersättningar från en viss försäkringsgivare inte påverka valet av försäkringslösning. allmänna råd föregicks av allmänna råd utfärdade av dåvarande (BFFS 1989:24). I dessa gavs detaljerade riktlinjer i olika ägarfrågor för att kravet på oberoende enligt mening skulle vara uppfyllt. Det betonades dock att det i det enskilda fallet fick bli fråga om en samlad bedömning av alla omständigheter. Ett mäklarbolag kunde enligt råden inte heller ha samarbetsavtal med ett eller flera försäkringsföretag. kunde dock medge undantag för t.ex. provisionsavtal. Enligt art. 3 i EG-rekommendationen (92/48/EEG) är förmedlare av försäkring skyldiga att till försäkringstagaren uppge alla eventuella juridiska eller affärsmässiga anknytningar till något försäkringsföretag liksom alla aktier som han innehar eller som sådana företag innehar och som skulle kunna inskränka hans frihet att välja försäkringsföretag. Förmedlaren skall också till behörigt organ, som medlemsstaten bestämmer, uppge hur hans affärs- verksamhet under föregående år fördelat sig på olika försäkrings- företag. Rekommendationen tar enbart sikte på fysiska personer, anställda eller egna företagare, men alltså inte på juridiska personer. BIPAR antog en resolution angående implementeringen av EG-rekommendationen. Enligt resolutionen måste oberoende- kravet definieras utifrån den allmänna principen om fullständig frihet vid valet av försäkringsföretag. Vid registrering av oberoende och beroende förmedlare måste man ha ett objektivt kriterium för att skilja dessa grupper åt. Det enda relevanta kriteriet är spridningen av affärer mellan olika försäkringsföretag. För att man skall kunna bli registrerad som oberoende förmedlare måste man kunna visa att inte av provisionerna eller andra ersättningar från liv- resp. sakaffärerna har placerats hos ett och samma försäkringsföretag. Om den siffran överskrids måste man kunna ge en godtagbar förklaring till detta för att få stå kvar i registret över oberoende förmedlare. Eftersom det är fråga om en resolution för implementering av EG-rekommendationen, som avser endast fysiska personer, får det antas att också resolutionen avser enbart fysiska personer. I resolutionen anges också att varje medlemsstat bör vara uppmärksam på risken för att förmedlarens oberoende hotas genom någon legal, ekonomisk eller faktisk bindning såsom aktieinnehav i försäkringsföretag, datastöd eller dataprogram som försäkringsföre- taget förser mäklaren med, kreditvillkor etc. 8.4 Oberoendekravet i några andra länder Oberoendekravet tillmäts stor betydelse även i andra länder. En mer fullständig redogörelse av de regler som styr mäklar- verksamheten i andra länder finns i bilaga 4. I samtliga nordiska länder finns krav på att en försäkringsmäklare skall vara oberoende av försäkringsgivar- intressen. I får ett försäkringsföretag eller ett annat företag i en försäkringskoncern inte äga av aktiekapitalet i ett försäkringsmäklarföretag. kan om särskilda skäl föreligger göra undantag från ägarbegränsningen (§ 4 forskrift om Försäkringsmäklarföretaget får inte genom avtal med en försäkringsgivare eller på annat sätt inrätta sig så att det kan påverka försäkringsmäklarföretagets oavhängighet som mäklare (§ 23). Försäkringsmäklarföretaget skall upplysa upp- dragsgivaren om eventuell dispens från regeln om ägarbegränsning (§ 24 p 2). Slutligen skall mäklarföretaget meddela hur de förmedlade försäkringarna fördelar sig på olika försäkringsgivare (§ 25). I finns ingen särskild mäklarlagstiftning. De båda mäklarföreningarna i har dock själva antagit regler om oberoende. Dessa innebär att det skall vara en rimlig fördelning av de provisioner mäklaren uppbär från olika försäkringsföretag. En mäklare kan äga en mindre post aktier i ett försäkringsföretag. Mäklaren får dock inte äga så mycket att han har ett bestämmande inflytande i företaget. Några motsvarande regler om försäkrings- givares möjligheter till ägande i mäklarföretag finns inte. I får endast den som är oberoende av försäkringsgivare vara försäkringsmäklare. En förutsättning för att en fysisk person skall kunna registreras som mäklare är att denne inte på grund av arbets-, ombuds- eller annat avtal eller förhållande är beroende av en eller flera försäkringsgivare. För att en juridisk person skall kunna registreras krävs att denna inte på grund av ägarskap, ombudsavtal eller något annat förhållande är beroende av en eller flera försäkringsgivare. Mäklaren är skyldig att rapportera till ministeriet om han äger eller förvärvar aktier i ett försäkringbolag. Till ministeriet skall dessutom ges in en beskrivning av fördelningen av affärer mellan olika försäkringsgivare . I skall mäklaren i samband med att han ansöker om registrering (tillstånd) deklarera att han är oberoende från försäkringsgivare och att han inte har några finansiella kopplingar på grund av ägarskap med försäkringsgivare eller andra intressen. Det får inte föreligga några ekonomiska förbindelser mellan mäklaren och försäkringsgivaren annat än sådana som följer av förmedlingen av försäkringsavtal. I måste de förmedlare som har rätt att kalla sig försäkringsmäklare vara oberoende av försäkringsgivare. Om mäklaren har placerat av affärerna hos en och samma försäkringsgivare måste han lämna en förklaring till detta förhållande till den registerförande organisationen. Mäklaren måste också upplysa kunden om sådana omständigheter som i det enskilda fallet kan påverka oberoendet. I finns inget definitivt kriterium för när ett beroendeförhållande skall anses föreligga. Oberoendet prövas i det enskilda fallet med beaktande av alla relevanta omständigheter. Vid bedömningen är det av intresse huruvida det föreligger något ekonomiskt beroende, några avtalsförhållanden eller andra anknyt- ningar till en försäkringsgivare. I kräver lagstiftningen att mäklare är oberoende. Oberoendekravet innebär bl.a. att mäklarna inte får vara bundna till något försäkringsföretag och att av de totala ersättningarna från försäkringsgivare som mäklaren uppbär inte får komma från samma grupp av försäk- ringsgivare. Om dessa regler inte iakttas stryks mäklaren ur mäklarregistret. I är oberoendet från försäkringsgivarintressen funda- mentalt. Mäklaren måste vara fri från bindningar till försäk- ringsgivare och skall erbjuda professionell rådgivning baserad på detta oberoende. 8.5 Överväganden och förslag Mitt förslag: Någon precisering av oberoendekravet görs inte i lag. kan, om behov anses föreligga, bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om innebörden av oberoendekravet. Kravet på oberoende från försäkringsgivarintressen framstår som det viktigaste inslaget i de förutsättningar som gäller för möjlig- heten att verka som försäkringsmäklare enligt den gällande mäklarlagen. Det är framför allt den oberoende ställningen som gör att mäklaren kan spela en viktig roll på försäkringsmarknaden. Den person och det företag som anlitar en försäkringsmäklare måste kunna vara säker på att mäklaren arbetar helt i kundens intresse och således utan att påverkas av andra intressen. Enligt min mening måste oberoendekravet även i fortsättningen vara det viktigaste draget i lagstiftningen om mäklare. Kravet på oberoende från försäkringsgivarintressen kan sägas inrymma flera olika aspekter. I lagen framhålls särskilt att ett mäklarföretag inte får vara beroende genom ägarförhållanden och att en fysisk person inte får vara beroende genom anställning eller uppdrag hos något försäkringsföretag. Förutom dessa tydliga omständigheter som är tecken på ett beroendeförhållande sägs i lagen också rent allmänt att mäklaren inte heller på annat sätt får vara beroende av försäkringsgivarintressen. Under detta mer allmänt hållna oberoendekrav ryms förfaranden och förmåner för en mäklare, som ett försäkringsföretag i sin verksamhet erbjuder för att förmå en mäklare att anlita det försäkringsbolaget. Sådana erbjudanden kan medföra att mäklaren kommer i ett beroende- förhållande till försäkringsbolaget. I dessa fall där mäklaren i sitt val av försäkringsgivare främst styrs av egna vinstintressen kommer mäklarens förfaranden uppenbarligen också i strid med kravet på god försäkringsmäklarsed. Mot bakgrund av det sagda bör alltså kravet på oberoende från försäkringsgivarintressen tillsammans med kravet på god försäkringsmäklarsed kunna anses ge ett heltäckande uttryck för det grundläggande kravet att en mäklare vid fullgörandet av sina uppdrag skall arbeta med kundens intressen för ögonen. I likhet med vad som är fallet anser jag att oberoendekravet också fortsättningsvis bör komma till uttryck i lagen endast genom ett allmänt hållet krav. Det får ankomma på att vaka över att mäklarna dels inte har sådana allmänna kopplingar och förbindelser med försäkringsgivarintressen att oberoendet med fog kan ifrågasättas, dels inte heller i förmedlingsverksamheten på annat sätt låter sig styras av intressen som har en annan utgångspunkt än kundens intresse. I det följande behandlar jag närmare vissa frågor och aspekter som rör oberoendekravet. Jag vill erinra om att genom det bemyndigande som finns i 6 § FML, och som bör behållas, kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om bl.a. villkoren för registrering. Som framgått i det avsnitt som behandlar avgränsningen av det lagreglerade området (kap. 4), föreslår jag att endast sådan förmedling av försäkring, som utförs av förmedlare som är helt fria