sou · GLB370 · 1998-01-01 00:00:00 — Internationella fredsfrämjande och humanitära insatser har redan gjorts av några organisationer, t.ex. av SBK med sina räddningshundar i . Flera kontakter har tagits med de baltiska staterna. () har finansierat insatser i för , , , Sjövärnskåren. Insatser har också gjorts av Röda Korset med hjälp av SIDA-medel. På begäran av UD har tagit fram ett förslag till fortsatt verksamhet . Svenska Arméns och deltar i samarbete med de övriga nordiska reservofficersförbunden i en verksamhet som syftar till att skapa reservofficersorganisationer med demokratiska värderingar i de tre baltiska staterna. Som nämnts i avsnitt 3.3.4 har regeringen för reserverat för vissa frivilliga organisationers stödjande verksamhet i . Hur medlen skall utnyttjas övervägs inom försvarsdepartementet. Enligt utredningens mening bör de frivilliga totalförsvarsorganisationernas stödjande verksamhet i internationella sammanhang, främst i , bestå i att sprida kunskap om den svenska, demokratiskt förankrade totalförsvarsmodellen, om frivillig försvarsverksamhet, att delta i utbytesverksamhet och vid behov stödja dem som önskar bilda frivilligorganisationer. Om frivilligrörelsen kan bidra till att stärka demokratin i länderna i genom olika insatser kommer det att ha stor betydelse också för vår säkerhet. Vissa organisationer bör - som - kunna engageras som en resurs vid fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. I detta fall måste också de civilrättsliga frågorna ut. Ä ven på detta område har Ö CB i regleringsbrevet fått ett uppdrag, nämligen att "verka för att förmågan att kunna använda resurserna inom det civila försvaret för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser ökar samt säkerställa en god överblick över vilka resurser som kan användas." Utredningen förutsätter att Ö CB fortlöpande integrerar de frivilliga totalför- svarsorganisationerna i detta arbete i syfte att medverka till en positiv utveckling av organisationernas internationella engagemang. Ö CB bör också stödja organisationerna i detta arbete. borde , i samverkan med våra nordiska grannländer, på civil sida kunna utveckla en motsvarighet till den militära "Nordbat" för fredsfrämjande och humanitära multifunktionella insatser. Om så sker, kan vissa frivilligorganisationers resurser och kompetens på ett mer samordnat och effektivt sätt tas i anspråk. Det åligger frivilligorganisationerna att själva anpassa sin verksamhet till de förändringar som sker över tiden. Det gäller både förändringarna i hotbilden och i samhällsutvecklingen. Organisationerna måste vara medvetna om de förändringar som sker och bygga upp den kompetens som kan förväntas efterfrågas av dem som kan behöva frivilliga i sin verksamhet både i fred och vid höjd beredskap. Myndigheterna, främst Försvarsmakten och Ö CB bör, enligt utredningens mening, vara kreativa samtalsparter i denna process och inledningsvis ge organisationerna erforderligt stöd. Det åligger emellertid också myndigheterna att anpassa uppdrag och medelstill- delning till organisationerna i förhållande till rådande och kommande behov av deras bidrag till personalförsörjningen och ta upp dialoger tidigt om detta. Den vidgade hotbilden bör för flertalet frivilliga totalförsvarsorganisationer kunna *verksamhetsområden med varierat innehåll *fler alternativa uppgifter att "erbjuda" nya medlemmar i samband med rekrytering *vidgade erfarenheter, icke minst genom att den enskilda föreningen/organisa tionen kan behöva ta ett aktivt ansvar i olika typer av fredstida påfrestningar *att frivilligorganisationerna blir mer kända bland allmänheten, till gagn för organisationerna som "bärare av folkförsvarstanken". Det är organisationerna själva och i samverkan som skall utveckla de delvis nya verksamhetsidéerna. Initiativen till nya områden att agera inom bör företrädesvis komma från "den lokala verkligheten". Förslaget om lokala beredskapscentra är ett sådant forum för initiativ och utveckling. För att kunna räknas som en frivillig försvarsorganisation och, som , förtecknas i bilagan till förordningen (SFS 1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, bör vissa kriterier vara uppfyllda. Enligt utredningens mening bör dessa kriterier alltjämt vara de som anges i förordningens 1 §, dvs. "försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret". Med "rekrytering" avser utredningen här och i fortsättningen rekryteringen av medlemmar till resp. frivillig- organisation. Utredningen har övervägt om ytterligare kriterier bör tas i beaktande, men har inte funnit anledning vare sig att utesluta eller lägga till något. Däremot gör utredningen vissa förtydliganden i det följande. Flertalet av de frivilliga totalförsvarsorganisationerna uppfyller alla kriterierna mer eller mindre. Utredningen har emellertid funnit anledning att närmare överväga om och uppfyller kriterierna och om de alltjämt bör betraktas som frivilliga totalförsvarsorganisationer. De båda förbunden genomför inte utbildning för någon krigsorganisation (motsv) som någon uppdragsgivare entydigt har beställt och den totalförsvarsupplysning som bedrivs anser utredningen vara relativt blygsam. Å andra sidan utvecklas det färdigheter hos ett mycket stort antal medlemmar som kan komma att få betydelse vid främst väpnat angrepp och . Det finns också ett utvecklat samarbete mellan förbundens regionala/lokala föreningar och militära förband över hela riket, som sannolikt skulle gå förlorat om förbunden uteslöts som frivilligorganisationer. Förbundens färdighetsutvecklande verksamhet kan indirekt i stort jämställas med de mer konkreta utbildningsuppdragen med vilka andra frivilligorganisationer uppfyller förordningens kriterie om "utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret". Det finns heller inga ekonomiska vinster att göra vid en uteslutning eftersom bidragen till de båda förbunden kanaliseras via . Utredningen har mot denna bakgrund kommit fram till att de båda förbunden i huvudsak, möjligen något mer indirekt än andra, uppfyller förordningens kriterier och alltså bör kvarstå som frivilliga totalförsvarsorganisationer. Till frågan om kvalitén m.m. på totalförsvarsupplysningen återkommer utredningen i avsnitt 5.4 4.5Indelning i olika grupper av organisationer I utredningens beskrivning av de olika organisationerna (avsnitt 3.2.3) har, liksom i utredningens direktiv, en uppdelning av dem gjorts i Utvecklingen inom totalförsvaret i allmänhet och inom de frivilliga totalför- svarsorganisationerna i synnerhet har medfört att gränserna mellan de tre grupperna har suddats ut. Alla organisationer anser sig, med rätta, utveckla olika färdigheter. Många avtalsslutande organisationer har befälsutbildning på sina program. Enstaka befälsutbildande organisationer har börjat teckna avtal för krigsorganisationens behov. Andra torde följa efter i takt med nerdragningarna inom det militära försvaret. Frivilliga skytterörelsen har, som nämnts, av Försvarsmakten fått i uppdrag att utbilda 625 st skytteinstruktörer. Utredningen föreslår att den nuvarande indelningen i de tre grupperna upphör eftersom den på ett konserverande sätt placerar in frivilligorganisationerna i olika fack, vars giltighet över tiden kan förändras. I stället bör den förteckning utnyttjas som redovisas som bilaga till Frivilligförordningen. Utredningen föreslår i detta kapitel att prefixet "totalförsvar" utnyttjas även i fråga om frivilligorganisationernas verksamhet och i Frivilligförordningen, att Ö CB överväger de frivilliga totalförsvarsorganisationernas medverkan i samband med uppdraget från regeringen att klarlägga vilka resurser inom det civila försvaret som kan utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i att hittillsvarande uppdelning av frivilligorganisationerna på avtalsslutande, befälsutbildande och färdighetsutvecklande upphör. 5 Statsbidrag till organisationerna I detta kapitel ger utredningen sin syn på tillämpningen av mål- och resultat- styrning såvitt avser de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. Principerna som bör gälla i fråga om statens tilldelning av ekonomiska resurser behandlas också, liksom uppdelningen på organisationsstöd och uppdragsersättning. Avslutningsvis behandlas prioritering mellan organisationerna. 5.1Reformer på det beståendes grund Det har inte varit helt lätt för utredningen att utvärdera effekterna av ett finansieringssystem som varit i funktion i endast . En väsentlig anledning till detta är de begränsade erfarenheter av systemets tillämpning som särskilt flera av de frivilliga totalförsvarsorganisationerna haft att delge utredningen. Tiden det tar att få förändringar att tränga igenom är hos de frivilliga totalför- svarsorganisationerna betydligt längre än hos myndigheter med anställd personal. Vissa förändringar från förra frivilligutredningen och från introduktionen 1994/95 av det nya finanseringssystemet har ännu inte helt trängt igenom och beräknas av flera organisationer inte göra det förrän om ytterligare . Det är en viktig orsak till att utredningen ålagt sig själv starka restriktioner i sina förändringsförslag. Ett annat och ändå viktigare skäl är att utredningen fått uppfattningen - både från organisationerna och myndigheterna - att det tillskapade finansieringssystemet till sin huvudsakliga inriktning, uppbyggnad och omfattning är ändamålsenlig. Tillämpningen av det och en del av myndigheternas ambitioner lämnar dock en del övrigt att önska. Utredningen har valt uttrycket "reformer på det beståendes grund" för att markera vad utredningen i den fortsatta redovisningen avser att föreslå, nämligen förändringar i tillämpningen av planeringsdialoger, av redovisningsrutiner och av regelverk, i anslagskonstruktioner och av myndigheternas m.fl. roller utan att därmed ifrågasätta finanseringssystemet från grunden. Utredningens övergripande syfte med förslagen till förändringar har varit att skapa största möjliga enkelhet i administrationen av bidrag m.m. för att ge mer utrymme för frivillighet och idealitet i organisationernas arbete - och detta utan eftergift för erforderlig statlig uppföljning och utvärdering av verksamheten. Under denna rubrik behandlar utredningen statens förhållande till de frivilliga totalförsvarsorganisationerna i ett flertal olika avseenden. "Verksamhetsidén" som redovisas här skall sedan leda fram till mer konkreta förändringsförslag i de följande avsnitten av kapitlet och i kapitel 6. Mål- och resultatstyrning innebär -att mål formuleras för verksamheten -att man löpande tar fram information om verksamhetens resultat -att resultatet bedöms regelbundet med ledning av målen för verksamheten -att resultatbedömningen läggs till grund för beslut om den fortsatta verksamheten. En väl fungerande mål- och resultatstyrning innebär en långtgående delegering av ansvar och beslutsfattande. Ö vergripande mål beslutas av riksdag eller regering. Det handlar i regel om olika slags främjande- eller inriktningsmål. Verksamhetsmål skall finnas för varje verksamhetsgren och vara heltäckande med avseende på den verksamhet som omfattas. Verksamhetsmål beslutas antingen av regeringen eller myndigheten. Myndigheten svarar för att verksamhetsmål tas fram. Verksamhetsmål är samlingsbegreppet för alla typer av mer eller mindre operativa mål och krav, kvantitativa eller kvalitativa. Regeringen infordrar för sin styrning information från myndigheten i den årliga budgetprocessen. Kraven på informationen anges i förordningen om myndigheters årsredovisning m.m. (SFS 1996:882). Idén med mål- och resultatstyrning är också att ge stor frihet åt den som får uppgiften att själv välja medel och metoder vid uppgiftens lösande. Detta borde regelmässigt vara en självklarhet eftersom det bara är uppdragstagaren som känner sina organisatoriska , materiella och personella förutsättningar m.m. Uppdragsgivaren skall därför undvika att utnyttja sådana styrmedel eller tvingande regler som begränsar uppdragstagarens handlingsfrihet vid val av medel. Som utredningen har framhållit tidigare är mål- och resultatstyrningen som process påbörjad i den planerings- och budgetdialog som sker mellan myndigheterna och de frivilliga totalförsvarsorganisationerna och att det ännu bör finnas utrymme för förbättringar. I utredningens direktiv anges att utredaren skall överväga hur organisationernas verksamhet för totalförsvaret kan främjas utan att den enskildes behov/rätt att få verka för en ideologi begränsas. Ett verksamt sätt att tillgodose detta önskemål är att tillämpa mål- och resul- tatstyrningen i stort på det sätt som ovan har beskrivits. Ett annat är att dela upp de statliga medlen - som ju också görs - på organisationsstöd och uppdragsersättning. Med hjälp av det förstnämnda bidraget kan organisationerna utvecklas enligt den ideologi de själva skapar och med den frihet de skall ha gentemot myndigheterna. En mer uttalad renodling av de båda anslagsmedlen skulle ytterligare stärka organisationernas självständighet. Ett sätt att stärka organisationernas frihet och självständighet i förhållandet till myndigheterna är att undvika det personsamband mellan myndigheternas tjänstemän och organisationernas funktionärer som ibland förekommer i frivilligorganisationernas styrelser/kanslier. Utredningen anser att det är viktigt att myndigheterna inte sätter sig på två stolar genom att vara representerade i organisationernas styrelser (motsv). Statens mål- och resultatstyrning med frihet för organisationerna vid val av medel m.m. medför ett krav från staten på rationalitet och effektivitet från organisationernas sida när det gäller statsbidragens utnyttjande. Enligt utredningens mening bör de frivilliga totalförsvarsorganisationerna ständigt arbeta för att nå en kostnadseffektiv verksamhet såväl enskilt som tillsammans med andra organisationer. Utredningen anser att organisationerna i ökad utsträckning bör kunna samordna ekonomiadministrativa rutiner - särskilt de som är samlokaliserade - totalförsvarsinformation, kursverksamhet i olika ämnen m.m. Inom organisationer som bedriver utbildning med likartad inriktning, t.ex. på självskyddsområdet, bör ökad samverkan och samordning av utbildningsutbudet 5.3Fördelning av statliga medel De frivilliga totalförsvarsorganisationerna har två huvuduppgifter, nämligen att verka för totalförsvarets demokratiska förankring och att bidra till totalförsvarets personalförsörjning vilka skiljer dem från övriga föreningars verksamhet och motiverar särskilda anslag från staten. Den första huvuduppgiften att verka för försvarets demokratiska förankring kan i huvudsak sägas ha ett politiskt värde och vara en direkt angelägenhet för nationen som helhet. Speciella medel bör destineras till organisationerna för detta. Den andra huvuduppgiften, att bidra till totalförsvarets personalförsörjning, har i första hand ett myndighetsrelaterat intresse, då uppgiften kan ses som alternativ till myndighetsåtgärder och därför bör avvägas mot dessa och finansieras av medel som står till myndigheternas förfogande. Detta innebär att en fortsatt uppdelning av de statliga medlen på två huvudtyper av anslag alltjämt är motiverat och lämpligt. Utredningen benämner dem organisationsstöd (nuvarande anslag D 6) och uppdragsersättning (delar av nuvarande anslagen A 1, B 3 och B 6). Genom föreslagen uppdelning i två typer av statliga anslag blir rollfördelningen mellan statsmakterna, myndigheterna och organisationerna tydlig. Den går att göra än tydligare om nuvarande anslagskonstruktioner renodlas. Förslag därom lämnas i det följande. Utredningen har noterat att SRV till och ger pengar från den del av anslaget B 3 som regeringen har anvisat för de frivilliga totalförsvarsorganisationerna. nämnda organisationer inte finns förtecknade i Frivilligförordningen och inte heller uppfyller förordningens kriterier för att vara en frivillig totalförsvarsor- ganisation, anser utredningen att förfarandet strider mot gällande regelverk. Utredningen vill slutligen också framhålla att, för att i någon mån värdesäkra de statliga medlen till organisationerna, bör de pris- och löneomräknas . Syftet med organisationsstödet bör vara att underlätta för de frivilliga totalför- svarsorganisationerna att bedriva sin verksamhet med främst rekrytering och totalförsvarsupplysning oberoende av omfattningen på de utbildningsuppdrag som organisationerna från fall till fall åtar sig. Stödet skall därför ge möjlighet till kontinuitet och stabilitet i organisationernas grundläggande verksamhet. 5.4.2Ä ndamål för vilka organisationsstödet bör utnyttjas Organisationsstödets utnyttjande måste kunna variera mellan organisationerna med hänsyn till deras skilda förutsättningar för verksamheten. I huvudsak bör medlen, enligt utredningens mening, utnyttjas för följande ändamål, som närmast skall ses som en utveckling av frivilligförordningens kriterier: *Ledning och administration, inkl. förmåga att ta emot och administrera uppdrag *Rekrytering, inkl medlemsvård *Utbildning för totalförsvarsupplysning *Utbildning av egna funktionärer *Ungdomsverksamhet (se dock avsnitt 5.5.4). Jämfört med nuvarande ordning innebär det en överföring av ändamål - främst ungdoms- och funktionärsutbildningen - och därmed också medel från anslagen A 1/B 3/B 6 till D 6. Utredningen vill i det följande närmare utveckla sin syn på ett av de viktigaste ändamålen för vilket organisationsstödet bör utnyttjas, nämligen totalförsvars- upplysningen. Innebörden av kriteriet om försvarsupplysning i Frivilligförordningen är att de frivilliga totalförsvarsorganisationerna skall sprida kunskap internt och externt om säkerhetspolitiken och totalförsvaret, både dess civila och militära del. Försvarsupplysning, dvs. att sprida kunskap om landets totalförsvar, bedrivs av flertalet frivilligorganisationer på olika sätt och med olika metoder bl.a. genom medlemsupplysning, föreningsmöten, utbildning av egna funktionärer, kampanjer och tidskrifter. Förmågan att bedriva totalförsvarsupplysning är, som utredningen tidigare framhållit, en betydelsefull faktor att beakta när en organisations betydelse för totalförsvaret skall värderas. När det gäller den totalförsvarsupplysning som organisationerna bedriver, så varierar den både kvantitativt och kvalitativt enligt vad utredningen erfarit. Inom många organisationer bedrivs den kraftfullt och målmedvetet, inom andra, t.ex. inom vissa av reservoffi- cers(befäls)förbunden och de s.k. färdighetsutvecklande organisationerna, bedrivs den i en relativt blygsam omfattning. Ett flertal aktiviteter bör, enligt utredningens uppfattning, rymmas inom begreppet totalförsvarsupplysning. att svara för att egna medlemmar har god kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvarsbeslutet, om gällande planeringsförutsättningar för de civila och militära delarna av totalförsvaret och om sårbarhet och be redskap i den egna delen av landet, att delta i den allmänna debatten om totalförsvaret, att hjälpa centrala och regionala myndigheter att organisera och administrera extern informationsmöten och seminarier m.m och att svara för extern information om (marknadsföring av) egen verksamhet i samband med t.ex. mässor av olika slag. Uppgifterna att delta i informations- och upplysningsverksamheten kräver att organisationernas valda representanter och instruktörer på central, regional och lokal nivå har vissa gemensamma totalförsvarskunskaper. Vidare bör medlemmarna genomgå utbildning i säkerhetspolitik och i totalförsvar med anknytning till den egna delen av landet. Med hänsyn till eget intresse bör medlemmen därutöver kunna erbjudas möjligheter till fördjupad utbildning. Frivilligorganisationernas medlemmar bör, inte minst mot bakgrund av den vidgade hotbilden, besitta kunskaper i hur hot och risker i samhället kan förebyggas och de bör veta hur den enskilde skall möta och kunna motstå svåra påfrestningar på samhället. Folkrätt, överlevnadskunskap, självskydd samt konfliktlösning på individnivå bör ingå i utbildningen. Utbildningen skall syfta till att medlemmarna framstår som föredömen när det gäller hur den enskilde skall möta och motstå svåra påfrestningar på samhället och som opinionsförmedlare när det gäller att förebygga fredstida och krigstida hot och risker. En översiktlig men ändå relativt grundläggande totalförsvarupplysning bör enligt utredningens mening inte understiga , men för att tillgodose den ambition, som exemplen på aktiviteter ovan visar, behövs väsentligt över . Det finns all anledning att myndigheter och organisationer, centralt, regionalt och lokalt, samarbetar i framtagandet av underlaget för totalförsvarsupplysningen så att samstämmiga budskap kan utvecklas och dubbelarbete undvikas. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) har, enligt sin instruktion, ett särskilt ansvar när det gäller att stödja organisationerna i fråga om totalförsvarsup- plysning. Det bör därför uppdras åt SPF att i samverkan med Ö CB, Försvars- makten och organisationerna ta fram förslag till mål, inriktning och genomförande av en grundläggande totalförsvarsupplysning för de frivilliga totalför- svarsorganisationerna att användas både internt och externt. Det är emellertid lika viktigt att myndigheterna, på såväl civil som militär sida, ger sina chefer och handläggare goda kunskaper om frivilligorganisationernas villkor, förmåga och insatsmöjligheter i olika situationer. Det bör vara stående inslag i utbildningen vid kurser och skolor av olika slag. Utredningen har här behandlat totalförsvarsupplysningen som ett av de tre kriterierna i Frivilligförordningen och därmed som en del av den verksamhet som finansieras över D 6-anslaget. Vissa frivilliga totalförsvarsorganisationer - främst är enligt vad utredningen har förstått, beredda att erbjuda utbildning i säkerhets- och försvarspolitik för målgrupper utanför den egna medlemskretsen - men kanske speciellt . Utredningen ser positivt på en sådan verksamhet, men vill då närmast betrakta den som en form av uppdrag till den sålunda utbildande organisationen. Finansieringen bör då ske i form av uppdragsersättning, vilket utredningen behandlar i följande avsnitt. 5.4.4Principer för fördelning av stödet Som framgår av avsnitt 3.3.4 fördelas organisationsstödet av tre centrala myndigheter, Försvarsmakten, SRV och AMS - även av SoS. Flera organisationer får stödet av mer än en myndighet. Eftersom myndigheternas regelverk varierar i fråga om detaljeringsgrad blir samordning i vissa fall inte särskilt framträdande. Utredningen har övervägt om fortsättningsvis regeringen (försvarsdepartementet) borde fördela medlen över anslaget D 6. Då detta skulle kräva ett ganska omfattande arbete med hög detaljeringsgrad som skulle rimma illa med regeringens i övrigt övergripande och inriktande uppgifter har en sådan lösning förkastats av utredningen. Regeringens inriktning av verksamheten bör i stället, som , komma till uttryck i de årliga regleringsbreven. Enligt utredningens mening bör Ö CB och Försvarsmakten gemensamt och efter enhetliga regler fördela organisationsstödet i dialog med de av stödet berörda organisationerna. Av reglerna bör framgå till vilka organisationer resp. myndighet skall göra utbetalningarna. Fördelningen bör utgå från en samlad värdering av hur väl organisationerna tillgodoser Frivilligförordningens tre kriterier om försvarsupplysning, rekrytering och utbildning samt i ett samlat civilt-militärt perspektiv. Som utredningen har varit inne på, bör den enskilda organisationens förmåga att bedriva en effektiv totalförsvarsupplysning särskilt värderas i detta sammanhang. Organisationsstödet bör ges en långsiktig (treårig) inriktning med medelstill- delning . bör Ö CB och Försvarsmakten gemensamt föreslå de principiella omavvägningar inom organisationsstödet som förändringar i organisationernas verksamhet kan motivera. Ö vergripande mål bör formuleras av regeringen i regleringsbrevet. Verksam- hetsmål för organisationerna bör formuleras av dem själva med angivande av ändamål enligt förslaget i avsnitt 5.4.2. Utbetalning av organisationsstödet bör ske en gång .