sou · GLB3107 · 1998-01-01 00:00:00 — Kommittén kommer att i detta betänkande belysa i vad mån gymnasiesko- lan når målen i de avseenden som framgår av regeringens direktiv til l kommittén. I detta kapitel granskar kommittén hur styrningen av gymnasies- kolan fungerar. har låtit bl.a. Statskontoret analyser a hur relationen mellan stat och kommun påverkas av dels målstyrningen, dels det kommunala förnyelsearbetet. Statskontoret 17 framhåller att det uppstod ett vakuum mellan stat och kommun när statsmakterna införde det nya sättet att styra, eftersom kommunerna inte hade utvecklat sina egna styrinstrument och anpassat sig till sin nya roll och till de nya krav som den förändrad e styrningen ställde. Statskontoret menar att uppföljning i huvudsa k behandlat kvantitativa förhållanden men att inte heller regeringen oc h efterfrågat någon samlad kvalitativ redogörelse för hur skolhuvud- männen mål- och resultatstyr skolan. Den bild kommittén fått av redovisning 18 från granskningen av ett antal kommuner är att det nya styrsystemet inte ännu fungerar fullt ut. Bristerna har redovisats. Den styrkedja som förutsätts finnas (nationella mål, skolplan, loka l arbetsplan och planeringen av undervisningen) existerar endast undantagsvis även om delar av kedjan oftast finns. 17Bilaga II till slutbetänkande av , SOU 1996:169 18Skolverkets redovisning till regeringen, Dnr 97:476 Styrningen av gymnasieskolan 71 Kommittén anser att redovisningen pekar ut brister i tillämpningen av styrsystemet snarare än i systemet som sådant. Enligt kommitténs erfarenhet är det också stora skillnader mellan kommunerna. Det är självklart oroande att det finns kommuner som inte lever upp till sitt ansvar i den decentralisera- de skolan. En aktuell skolplan som utgår från den egna kommunens behov av utveckling för att nå de nationella målen är ett viktigt medel i dett a ansvarstagande. Kommittén finner också uppgifterna om den svaga kopp - lingen mellan budget och skolplan oroande. En aldrig så bra skolplan har små möjligheter att få genomslag i skolverkligheten om inte budgeten ä r samordnad med målen i skolplanen. Kommittén upprepar att detta är brister i tillämpningen. En så stor förändring av styrningen av en verksamhet som skolan gått igenom när regelstyrningen ersattes med målstyrning tar tid att genomföra fullt ut. Det innebär inte att idén om målstyrning eller o m skolplaner m.m. är fel. Den decentralisering av ansvaret till kommunerna som skett har enligt kommitténs uppfattning varit en avgörande förutsättning för utvecklinge n inom gymnasieskolan. En återgång till en centralstyrd skola är inte aktuell. Däremot finns det anledning att skärpa uppföljningen och utvärderingen. Regeringen har i utvecklingsplanen redovisat att tillsyn kommer att kompletteras med statliga utbildningsinspektörer knutna til l . Det är viktigt att också kommunerna skärper sin egen uppfölj- ning och utvärdering av verksamheten. Till skillnad från regelstyrningen ger målstyrningen utrymme för oc h uppmuntrar nya lösningar som kan leda till en bättre måluppfyllelse . Uppföljningen och utvärd eringen har ännu inte kommit så långt att man kan konstatera vilka faktorer som har störst betydelse och vilka metoder som är mest framgångsrika för att målen skall nås i just d en klassen eller för just den eleven. Frågan är om vi någonsin kan komma så långt. Vi vet redan en hel del och det är viktigt att vi analyserar både den negativa och den positiva informationen och vad den grundar sig på fö r fakta. Kommittén har försökt göra det i sina båda delbetänkanden och i detta slutbetänkande. Vi har då använt underlag från många håll. S kolverket har gjort en mängd uppföljningar och utvärderingar, som kommi ttén haft tillgång till. Detsamma gäller rapporter från ett antal kommuner och och från forskare. Kommittén, dess ledamöter, sakkunniga och sekretariat, ha r fört samtal med många kunniga och engagerade männis kor i gymnasieskolan. 72 Styrningen av gymnasieskolan Kommittén kan konstatera att gymnasieskolan nu är avsevärt me r utvecklingsinriktad än före reformen. Vi vet att lärarna gör stor a ansträngningar för att ge eleverna en bra utbildning. Vi vet att d e lärare som tar elevernas behov av kunskap som utgångspunkt få r intresserade och kunniga elever som tycker om att gå i gymnasieskolan. Decentraliseringen av ansvaret för skolan har varit en avgörande förutsättning för utveckl ingen inom gymnasieskolan. En återgång till en centralstyrd skola är inte aktuell. Bristerna i styrsystemet är brister i tillämpningen, inte i systemet som sådant. är de n kommunala uppföljningen och utvärd eringen otillräck- lig och därmed även kvalitetssäkringen av utbildningen. Den nya styrningsmodellen ger kommunerna betydligt störr e handlingsutrymme . En förutsättning för att styrsystemet skall fungera är att de statliga målen är tydligt formulerade. Det ä r stora skillnader mellan olika kommuners styrning av gymnasieskolan och också mellan kommunpolitikernas engagemang i gymnasiesko- lan. Skolplanerna är ofta inte tillräckligt konkreta, aktuella och tydligt kopplade till verksamheten. Koppling mellan skolplan och budget saknas ofta. Uppföljningen är eftersatt i många kommuner. Genomförandet av den nya gymnasieskolan hade gått smidigare om styrdokumenten funnits före reformstarten. De flesta elever och lärare anser att det nya betygssystemet är bättre än det gamla, även om det finns kritik mot vissa delar av systemet och tillämpningen. Eleverna har rätt att få reda på vilk a krav som gäller. Lärarnas pedagogiska diskussioner har ökat. Betyget Icke godkänd har tydliggjort skolornas ansvar gentemot eleverna på ett sätt som 1:orna inte gjorde. En minskande andel av gymnasieskolans resurser används fö r undervisning. En ökad lärartäthet hade varit motiverad med hänsyn till att andelen elever som behöver stöd ökat. I stället har en mindre minskning skett. Antalet lärare per 100 elever och andelen lärare med pedagogisk utbildning skiftar mellan kommunerna. Styrningen av gymnasieskolan 73 Kommittén vill också fästa uppmärksamheten på följande konkret a frågor. 1.En samordnad översyn bör göras av skollagen, läroplanen oc h gymnasieförordningen, bl.a. för att de är svåra att överblicka. 2.I avvaktan på att alla gymnasieskolor via Internet har tillgång till RIXLEX, där aktuella skolförordningar finns i sin helhet, bör skolorna få tillgång till aktuell version på ett alternativt sätt. 3.Omarbetningen av programmålen bör beakta elevernas möjligheter att även i fortsättningen göra val av lokala grenar och kurser inom d e nationella programmen. 4.Kommittén välkomnar översynen av antalet kärnämnen och a v kursplanerna i kärnämnen. 5.Kommittén föreslår att även övriga kursplaner ses över. 6.Vid kursplaneöversynerna bör den lämpliga kunskapsprogressionen genom ungdomsskolan tillgodoses samt kursplanerna bli tillräckligt tydliga för att garantera likvärdighet utan att ge avkall på lärares oc h elevers frihet att välja innehåll och metoder. 7.Behovet av en ökning av utrymmet för individuellt val bör tillgodo- ses i samband med en översyn av hela eller delar av timplanen. 8.Elev skall betygssättas när elevens kunskaper kan bedömas och först när kursen avslutats för eleven. 9.Betygskriterierna bör också ses över i samband med kursplane - översynerna. Därvid bör man också öve rväga en utformning som medger att elevers bristande kunskaper i ett avseende av kursen kan kompenseras genom goda kunskaper i ett annat avseende av kursen. 10.Det är oroande när rektor på grund av ökad administrativ belastning inte har tid att vara ledare för den pedagogiska verksamheten. 11.Den statliga rektorsutbildningen bör vara öppen även för reda n tidigare anställda rektorer. 12.Att det finns forskarutbildade lärare är en viktig kvalitetsfråga. De blir ännu svårare att rekrytera till gymnasieskolan då högskolan bygg s ut. Det vetenskapliga perspektivet måste därför också främjas på andra sätt. 13.Gymnasielärare behöver specialpedagogisk hand ledning med hänsyn till de nya elever som kommer till gymnasieskolan. 14.För att skolan skall fungera är det viktigt att lärarna känne r engagemang för sin uppgift och får uppskattning för sina insatser. 5 Ungdomars val av utbildning Att elevernas val skall vara det viktigaste underlaget för kommunens beslut om gymnasieskolans utbildningsutbud är något av en hörnsten i den ny a gymnasieskolan. Syftet med detta är enligt propositionen Växa med kunskaper (prop. 1990/91:85, s. 58) att utveckla elevinflytandet och stärka ungdomarnas intresse och ansvar för sin gymnasieutbildning. Elevernas val i gymnasieskolan innefattar följande delar: –eleverna söker till gymnasieskolan eller avstår från detta –eleverna väljer program –eleverna väljer gren inom det valda programmet –eleverna väljer kurser –eleverna väljer ämnen eller kurser inom det individuella valet. Den som avslutat sina gymnasiestudier kan välja mellan att söka e n anställning eller att söka fortsatt utbildning, bl.a. i högskolan. I den fortsatta framställningen beskriver kommittén dessa olika val och granskar i vad mån elevernas val fått genomslag. Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att varje gymnasieele v upplever att det är möjligt att välja inriktning av sina studier. Det finns ett klart samband mellan att elever får sina val tillgodosedda och att de fullföljer sin gymnasieutbildning. Kommittén har i sitt andra delbetänkande visat att elevernas studieresultat är bättre i program med hög andel förstahandssökan- de än i program med låg andel. Som nämnts tidigare (kapitel 4) var den gamla gymnasieskolan i hög gra d styrd av staten. Till den statliga styrningen av den gamla gymnasieskolan hörde att staten beslö t om lokalisering och dimensionering av studievägarna. 76 Ungdomars val av utbildning hänsyn bl.a. till arbetsmarknadens behov inom olika yrkesområden och skolornas möjligheter att bedriva utbildning. En annan faktor var sökande- trycket, vilket innebar att hänsyn togs till om antalet elever som i första hand sökte viss utbildning (linje, specialkurs etc.) ökade eller minskade. I den nya gymnasieskolan har varje kommun frihet att inrätta gymnasies- kola och att bestämma vilka program och grenar som skall finnas i k- ommunen. Den statliga styrningen av gymnasieskolans lokalisering har därmed upphört. Dett a har medfört att ett antal kommuner som inte hade gymnasieskola inrättat en sådan. Vidare har tillkommit ett anta l fristående gymnasieskolor. Till dessa frågor återkommer vi i senare avsnitt i detta kapitel. Den statliga styrningen av den nya gymnasieskolans dimensionering består bl.a. i att staten fastställt vilka nationella program och grenar som eleven kan välja. beslutade detta , vilket innebär at t eventuella förändringar av gymnasieskolans program och grenar måst e föreläggas . Statens styrning av gymnasieskolans dimensionering består också i att det i skollagen finns bestämmelser om att kommunerna skall anpassa antalet platser på program och grenar med hänsyn till elevernas önskemål (skollagen 5 kap. 5 §). Det bör observeras att formuleringen i denna paragraf med hänsyn till är något svagare än den tänkbara formuleringen efter elevernas önskemål. Kommunerna är vidare skyldiga att informera om de nationella program- men och om möjligheterna att få utbildning på specialutformade oc h individuella program (skollagen 5 kap. 4 §). 5.2Eleven väljer att söka eller inte söka till gymnasieskolan Den nya gymnasieskolan är i motsats till en frivillig skolform, dvs. de elever som lämnar har rätt att söka till gymnasieskolan men också rätt att avstå från detta. har av de ungdomar som lämnat gått direkt till gymnasieskolan, till nationella, specialutformade eller individuella program. Denna höga andel kan anses tillfredsställ ande, inte minst med tanke på att andelen sökande var betydligt lägre i den gamla gymnasieskolan (1990 var av 16-åringarna intagna i gymnasieskolan). Det finns två viktiga orsaker till att de allra flesta elever går direkt från till gymnasieskolan. Den ena är att det finns en ytterst begränsad arbetsmarknad efter . Den andra är att den nya Ungdomars val av utbildning 77 gymnasieskolan har goda möjligheter att erbjuda utbildning efter elevernas egna önskemål. Att de elever som lämnar har mycket små chanser att få en anställning bekräftas i en av SAF 1 utgiven skrift. Den nya gymnasieskolan har ett studievägsutbud som betydligt bättre än den gamla gymnasieskolan svarar mot elevernas intressen. Elevernas valmöjligheter har ökat. Vidare har inrättats ett antal fristående gymnasies- kolor som i regel har många sökande. För industrigymnasierna (se kapitel 6 Utbildning för ett yrke) var antalet sökande i genomsnitt mer än två gånger antalet intagningsplatser. Frågan inställer sig emellertid vad de ungdomar gör (av årskullen) som inte går direkt till gymnasieskolan. En stor grupp bland dessa ungdomar torde vara sådana som gör uppehåll för studier utomlands. a v årskullen börjar nämligen gymnasieskolan efter att ha gjort uppehåll efter . Informationer från kommuner som kommittén fått pekar på vissa andra grupper, bl.a. ungdomar med föräldrar som har egna företag, ungdomar med invandrarbakgrund som återvänder till sina hemländer , intagna på ungdomsvårdsanstalter och gravida flickor. Ett fåtal elever i gymnasieåldern har börjat s tudier på folkhögskola trots att de är underåriga. Vid i p ågår f.n. ett projekt, Elever utan gymnasi- eskola, med syfte att närmare analysera vad som händer med elever som väljer att inte gå till gymnasieskolan och elever som avbryter sina gym- nasiestudier. 5.3Eleverna får information inför valet För att eleverna i skall kunna välja studieväg i gymnasieskolan behöver de få information bl.a. om olika studievägars inriktning och lokalisering. En vanlig fråga i elevenkäter (på central och lokal nivå) är om eleverna i gymnasieskolan anser att de fått tillräcklig information om gymnasiesko- lans olika program och grenar. 1 , , Företagens kompetensbehov och kraven på skolan 78 Ungdomars val av utbildning Enligt en rapport från Skolverket2 var av eleverna på program med yrkesämnen och av eleverna på övriga program nöjda med de n information de fått om valmöjligheterna. i lm har på uppdrag av genomfört en utvärdering av syo-verksamheten i . En enkät har sänts till 2 880 elever i årskurs 9. Enkäten har besvarats av 2 668 elever. I enkäten ingic k påståendet Jag skaffade mig kunskaper om de flesta gymnasieprogrammen för att veta vilket jag skulle välja. På frågan om hur detta stämmer svarade helt, till stor del, till liten del och inte alls. En undersökning i kom mun 19963 inom ett av EU:s visar att av eleverna i årskurs 1 på Energi- oc h Hantverksprogrammen var nöjda med den information de fått före gymnasi- eskolan. I en undersökning 1996 i kommun4 ingår en enkät till 165 elever i årskurs 3. Enligt enkätresultatet är det av eleverna so m helt eller delvis instämmer i påståendet att eleverna väl känner til l utbildningsmöjligheterna i gymnasieskolan. Som tidigare nämnts finns det å ena sidan en majoritet elever som inte är nöjda med informationen om gymnasieskolan och å andra sidan en mindre men nöjd grupp. Dessa förhållanden avspeglar att det finns både elever som är klart inriktade mot ett visst utbildningsområde, yrkesinriktat eller mer teoretiskt, och elever som är osäkra vilken gymnasieutbildning som passar dem bäst. De osäkra eleverna behöver information om flera program och i det läget är det förklarligt om informationen per program räknat blir tunn och otillräcklig. Elevernas val av program och gren skall som tidigare nämnts vara den viktigaste grunden för kommunernas dimensionering av utbildningar. En av förutsättningarna för att detta skall fungera väl är att kommunen geno m studie- och yrkesorientering (syo) ger eleverna en god information om utbildningen på de olika programmen och grenarna. Denna information ges dels skriftligt, dels muntligt bl.a. vid föräldraaftnar. Inte sällan framhålls från kommunalt håll att man på grund av krav p å besparingar i kommunen tvingats minska syo-resurserna. Kommittén har med hjälp av skolstatistiken undersökt om det förhåller sig så i mång a kommuner. 2Elevernas värdering av sin gymnasieutbildning (Skolverktets rapport nr 90, 1995) 3Ungdomar - utbildning - vägledning - arbetsliv (Utbildning , rapport nr 3 1996) 42000-talets gymnasie- och vuxenutbildning i , Ungdomars val av utbildning 79 I de jämförelsetal om skolkostnaderna som 5 på basis av kommunernas bokslut pulicerar finns redovisade bl.a. kostnaderna för syo-verksamheten –1995 (jfr. kapitel 4, s. 64). Enligt denna statistik har kommunernas kostnader för syo-verksamheten varit relativ t oförändrade medan de totala skolkostnaderna ökat. Syo-kostnaderna är högre för gymnasieskolan än därför att gymnasieskolans syo utöver information om programmen bl.a. sysslar med information inför grenvale t till årskurs 2, om möjlighete rna till fortsatt utbildning, t.ex. i högskolan, och om yrkesverksamhet efter gymnasieskolan. Den skriftliga informationen till elever är omfattande. Kommunen publicerar en broschyr som i regel innehåller både program som finns i kommunen och övriga program som finns inom eller utanfö r kommunens samverkansområde. I regel får varje grundskoleelev ett eget exemplar av denna broschyr. Kommunen kan för arbetet med sin broschyr köpa färdiga textavsnitt om de nationella programmen och grenarna från privata informationsföretag. Information om programmen finns också at t köpa på datadisketter. ger också ut information om lokal a grenar, idrottsgymnasier och fristående gymnasieskolor samt eftergymnasiala utbildningar av olika slag. Kommittén har tagit del av broschyrer från ett antal kommuner. Det rör sig dels om gemensamma broschyrer för flera samverkande kommuner, bl.a. samtliga kommuner, kommunerna inom HUSABO-sektorn (, och ) och kommunerna inom , dels broschyrer som endast gäller en kommun. I vissa samverkansområden finns det både en gemensam broschyr för hela området och separat a kommunbroschyrer. Den bild som det tryckta informationsmaterialet ger är positiv i den bemärkelsen att en saklig och objektiv information ges om gymnasieskolans program. Eleven får en klar bild av vilka program som finns på hemorten och vilka program som finns i andra kommuner inom samverkansområdet som kan nås genom dagliga kommunikationer. Det finns dock exempel på att det i kommunens broschyr saknas information om program som inte finns i kommunen och om att eleverna har rätt att söka vilket som helst a v gymnasieskolans nationella program. Gymnasieskolan utgår i sådana fal l från att syo ger erforderlig information. Kommittén anser detta otillfredsställande, eftersom det i kommuner med endast några få gymnasiep- rogram finns en risk för att eleverna och deras föräldrar inte får reda på att 5 Skolan - jämförelsetal fö r skolhuvudmän, (nr 70), (nr 76), (nr 106) 80 Ungdomars val av utbildning kommunen är skyldig att tillgodose även val av nationella program som inte finns i kommunen och betala ersättning till mottagande kommun. I den muntliga informationen till föräldrar och elever deltar båd e och gymnasieskolans syo-funktionärer. I många kommuner anordnas särskilda syo-dagar på kommunens gymnasieskola/gymnasieskolor med stationer på olika program och med medverkan av lärare som arbetar på dessa program, ibland också av elever på programmen. Elever som så önskar kan få enskilda samtal med en syo-funktionär för att närmare diskutera valet till gymnasieskolan. Därvid kan en jämförelse göras mellan föregående läsårs intagningspoäng och elevens betygsnivå och diskuteras om elevens tilltänkta första handsval är realistiskt. Om en elev med svaga betyg ändrar sit t förstahandsval efter detta samtal blir valet det näst bästa. Sådana val har beskrivit på följande sätt. Individen väljer bara till en viss del. I samhällssystemet finns också inbyggt mekanismer som väljer ut och sorterar. Det är i mötet dem emellan som det för oss osynliga valet faller ut. Enligt kommitténs bedöm ning är den information som ges i om gymnasieskolan en viktig förutsättning för att elevernas val grundas på riktiga slutsatser om undervisningen i gymnasieskolan och om elevernas möjl igheter till yrkesverksamhet efter utbildning i gymnasieskolan eller i högskolan. Denna information bör ges både av lärare och syo-funktionärer. Risken är stor att elever som fått en dålig information om den utbildning de kommit in på känner en besvikelse över utbildningen och kanske ocks å avbryter den. Enligt läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) har skolan ett särskilt ansvar för elever med olika funktionshinder. I detta ansvar ingå r även att funktionshindrade elever ges en god information om sina möjligheter till gymnasiestudier. i skolan () har tagit upp denna fråga i sitt remissyttrande över kommitténs andra delbetän- kande och framhåller därvid bl.a. följande. har noterat en ökande tendens, främst vad gäller elever me d rörelsehinder, som pekar på att studie- och yrkesvägledning i ökande omfattning rekommenderar dessa ungdomar att söka utbildning vid gymnasieskola med rh-anpassad utbildning (5 kap. 7 § skollagen) alternativt utbildningar utanför gymnasieskolans ram. ser allvarligt på denn a tendens eftersom den, om den inte stävjas, kommer att i ökande omfattning leda till att segregerande lösningar för ungdomar med funktionshinde r inrättas. 6 , Att välja eller väljas (UHÄ/FoU 1983:4) Ungdomars val av utbildning 81 En särskild kommitté arbetar f.n. med uppgiften att analysera hur ansvaret för funktionshindrade elever i skolan skall fördelas mellan staten, landstingen och kommunerna. Enligt regeringens direktiv skall kommittén även kartlägga samhällets insatser för funktionshindrade elever i skola n samt beskriva hur dessa insatser tillgodoser deras behov av samhälleligt stö d. Kommittén har antagit namnet Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS). I sitt första delbetänkande, Gymnasieutbildning fö r vissa ungdomar med funktionshinder (SOU 1996:167), föreslå r utredningen bl.a. en precisering av personkretsen till de rh-anpassade gymnasieskolorna. Vidare föreslås att samma behörighetsbestämmelser för intagning i gymnasieskolan skall gälla för rörelsehindrade elever som fö r övriga elever. Detta innebär att även rh-gymnasierna skall få rätt att inrätta Individuellt program (IV). Beträffande de rörelsehindrade elevernas rätt till rh-anpassad gymnasieutbildning avser FUNKIS återkomma i sitt slutbetän- kande. Eftersom kommittén anser det viktigt att alla elevers val tillgodoses i stör sta möjliga utsträckning anser kommittén det viktigt att rh-eleve r hänvisas till rh-gymnasierna först efter noggranna överväganden. Som tidigare nämnts var en av utgångspunkterna för den statliga styrningen av den gamla gymnasieskolans lokalisering och dimensionering att en anpassning skulle göras efter arbetsmarknadens behov av utbildad ar - betskraft. Arbetsmarknaden styr fortfarande. Inte minst styrs elevernas val av vilka möjligh eter till anställning som utbildningen ger. Eleverna känner väl til l vilka yrkesområden som har hög arbetslöshet och detta får ofta till effekt att antalet sökande minskar till program som utbildar för dessa områden. Arbetsmarknaden har genomgått en radikal och snabb förändring. Kommittén har med hjälp av publikationer från jämfört förhållandena på arbetsmarknaden oc h teknik och naturvetenskap har stora förändringar i Inom området elektronik och data är bristen stor 1997 på civilingenjörer, högskolei ngenjörer och konstruktörer. 7Var finns jobben 1997? (Ura 1996:14) 8Arbetskraftsbarometer (Information om arbetsmarknaden 1992:8) 82 Ungdomars val av utbildning För dessa yrkeskategorier var 1992 tillgången på utbildade god. Samma förhållande gäller systemerare och programmerare. Inom området kemiteknik är civil- och högskolei ngenjörer ett bristområde 1997 men 1992 var tillgången på utbildade god. Detsamma gälle r civilingenjörer inom väg och vatten. Vad gäller verkstadsmekaniker ä r bristen på utbildade stor 1997.