sou · GLB3116d1 · 1998-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen då- varande statsrådet att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelserna i kon- vention om barnets rättigheter. Kommittén har vidare haft i uppdrag att skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet "barnets bästa" i och svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommittén fick i uppdrag att med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs. Med stöd av detta bemyndigande förordnades verkställande direktören som ordförande i kom- mittén. Som ledamöter i kommittén förordnades advo- katen (), kommunalrådet (), riksdags- ledamoten (), konsulenten (), samt riksdagsledamöterna (), (), () och (). och ersattes av f.d. riksdagsledamoten () respektive riksdagsledamoten (). Som sakkunniga i kommitténs arbete har deltagit kanslirådet (fr.o.m. ), ambassadören , numera generaldirektören , depar- tementssekreteraren , redaktören , f.d. justitierådet (t.o.m ), Barnom- budsmannen , departementssekreteraren samt hovrättsassessorn . Kommittén har i sitt arbete haft att samråda med en av regeringen förordnad referensgrupp, bestående av läraren , Kristna Råd, konsulenten , och Skola, juristen , Svenska Röda Korset, generalsekreteraren , , generalsekreteraren , , ordföranden , samt stude- randen , för Ungdomsorga- nisationer. ersattes fr.o.m. av folkrättsexperten , Svenska Röda Korset. Sekretariatet har bestått av kammarrättsassessorn , huvudsekreterare, socionomen och hovrättsasses- sorn , sekreterare (den senare fr.om. ), samt pol. mag , bitr. sekreterare (fr.o.m. ). Kommittén, som har antagit namnet , påbörjade sitt arbete . lämnade delrapporten ventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). Härmed överlämnas huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i . Uppdraget är därmed slutfört. Till betänkandet fogas som bilaga en antologi, där uppsatser av forskare, barnrättsexperter samt barn och ungdomar har samlats i syfte att belysa barnets bästa och barnperspektiv ur olika synvinklar. Reservationer har lämnats av (), (), () och (). har också avgivit ett särskilt yttrande 2 FN:s konvention om barnets rättigheter 2.3Barnkonventionens principer och innehåll 2.4Hur kontrolleras konventionens efterlevnad? 3 Definition av barn – för vem gäller ? 3.2Svenska förhållanden och våra överväganden 4 Förbud mot diskriminering 4.2Innebörden av begreppet diskriminering 4.3Svenska förhållanden och våra överväganden 5.1Artikelns innebörd – övergripande 5.2"... vidta alla lämpliga lagstiftnings- åtgärder 5.2.2Fullgörande av internationella konventioner 5.3"... administrativa och andra åtgärder..." 5.4"...till det yttersta av sina tillgängliga resurser..." 5.5"...inom ramen för internationellt samarbete" 5.5.2Svenskt bistånd och barn 5.5.3Barnets rättigheter i det internationella samarbetet 5.6Göra konventionen känd bland barn och vuxna 6.1Barnets bästa – konventionens grundpelare 6.2Innebörden av barnets bästa 6.2.1Vad är barnets bästa? 6.2.2Barnets bästa och barns behov 6.2.3Avvägning mot andra intressen 6.2.5Artikelns innehåll i övrigt 6.3Barnets bästa i svensk lagstiftning och praxis 6.3.4Praxis i mål enligt 6.3.5Praxis i ärenden enligt utlänningslagen 7 Barnets rätt till liv och utveckling 8 Barnets rätt att komma till tals 8.2Ungdomars delaktighet – en del av ungdomspolitiken 8.3.Elevers rätt till inflytande 8.5Barnets rätt att komma till tals i domstols- och administrativa förfaranden 9 Politiska och medborgerliga rättigheter 9.1Rätt till medborgarskap m.m. 9.1.3Rätt att få veta sitt ursprung 9.3Rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet 10.2Barnets rätt till sina föräldrar 10.3Olovligt bortförande av barn 10.5.2Barnomsorgen i – en översikt 10.7Social trygghet och levnadsstandard 11 Barnets rätt till utbildning 11.1.1Barnets egen rätt till utbildning 11.2Svensk skola och – våra överväganden 11.2.2Rätten till utbildning i 11.2.3Barnets rätt till kunskap 11.2.4Barnets rätt till utveckling 11.2.5Barnets rätt till skydd 11.2.9Det yttersta av tillgängliga resurser 12 Barnets rätt till kultur och fritid 12.2Barnets rätt till lek, fritid och kultur 13 Barnets rätt till hälsa och sjukvård 13.2Svensk hälso- och sjukvård i relation till 13.2.7Barn som inte är bosatta i 14 Barn i behov av särskilt skydd 14.2Skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen 14.4Skydd mot sexuellt utnyttjande 14.5Barn som har begått brott m.m. 14.5.2Förbud mot dödsstraff m.m. 14.5.4Human behandling av varje frihetsberövat barn 14.5.5Vissa rättssäkerhetsfrågor för ett frihetsberövat barn 14.5.6Allmänt om behandling av barn som har begått brott 14.5.7Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning 14.5.9Bestämmelser, förfaranden och myndigheter särskilt anpassade för barn 14.6Skydd mot narkotika och alkohol 14.6.2Svensk narkotika- och alkoholpolitik – en översikt 14.8Barn i väpnade konflikter 15 Konsekvenser av utredningens förslag Reservationer och särskilda yttranden Bilaga 2 FN:s konvention om barnets rättigheter Barnets rätt i samhället Convention on the rights of the Child Förundersökningskungörelsen (1947:948) Hem för vård och boende International association for the Childs right to play Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård Nytt juridiskt arkiv, avdelning I för sjuka barns behov Psykisk barn och ungdomsvård Swedish International Develpment cooperation Agency Socialtjänstlagen (1980:620) United Nations Educational, Scientific and Cultural United Nations High Commissioner for Refugees Konventionen om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsam- ling . ratificerade efter ett beslut i riksdgen utan att reservera sig på någon punkt. Efter ratifikationen kom konventionen att gälla i förhållande till . Praktiskt taget alla världens stater har anslutit sig till . Alltsedan ratificeringen av har en diskussion förts om att införliva konventionen i svensk rätt genom s.k. inkor- porering, dvs. att göra konventionen till svensk lag. I ett beslut i avvisades förslag om inkorporering, men uttalade att regeringen borde låta göra en översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med Barnkonventio- nens bestämmelser. Mot bakgrund av åtagande, tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar av innebörden av Barnkonven- tionen hade gjorts gällande i den allmänna debatten, beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kom- mitté för att klarlägga hur anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Kommitténs uppdrag sammanfattas i direktiven på följande sätt –göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelser, –skapa större klarhet och ökat mått av samsyn vad gäller innebör- den av begreppet "barnets bästa" i och svensk rätt samt därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter, –med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs. När det gäller den sista punkten i direktiven, hänvisas till vår del- rapport och utlänningslagen (SOU1996:115), som lämnades till regeringen . Utgångspunkter för vårt arbete är en internationell förpliktelse som har åtagit sig gentemot andra stater som också har anslutit sig till konventionen. Utgångspunkten i vårt arbete har därför varit att inte enbart se i ett nationellt perspektiv, utan istället sätta in bestämmelserna i ett internationellt sammanhang. Vi har som utgångspunkt i vårt arbete gjort en analys av konventionstexten och därvid använt oss av de internationella tolkningar som finns, dvs. konventionens förarbeten och den tolkning som kommittén för barnets rättigheter har gjort. Vi har även sökt ledning i svensk och utländsk doktrin inom barnrättsområdet. Som grund för den analys som vi har gjort av bestämmelser har vi använt oss av de fyra grundläggande principerna i konventionen; principen om icke-diskriminering, principen om barnets bästa, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att komma till tals. Dessa principer samt den centrala bestämmelsen om genomförandet av , som kommer till uttryck i artikel 4, har varit vägledande vid analysen av de olika sakartik- larna. Vi har inte behandlat artikel för artikel, utan disponerat betänkandet efter de olika rättigheternas karaktär och tillämpning i det svenska samhället. Vi har heller inte begränsat oss till lagstiftningen och den praxis som har utbildats i domstolarna, utan istället valt att göra en analys av förhållandena för barn och ungdomar i i belysning av åtagandena enligt . Varje avsnitt av betänkandet kan sägas bestå av tre delar; analys av konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden. Definition av barn – för vem gäller ? (avsnitt 3) slår i artikel 1 fast att med barn avses varje människa under , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. Definitionen anger att de rättigheter som stadgas i konventionen gäller tills man har fyllt . inte att en stat har olika åldersgränser så att barn med stigande ålder successivt kan föras in i vuxenlivet. De särskilda skyddsreglerna, t.ex. när det gäller fängelsestraff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av barn som arbetkraft skall gälla upp till . Det hindrar inte heller att barn med stigande ålder och mognad får bestämma mer över sitt liv. Vi har vid vår genomgång hittat vissa luckor i svensk lagstiftning där vi anser att skyddsbestämmelserna inte helt följer Barnkonven- tionen. Det gäller bl.a. definitionen av barnpornografi samt skyddet mot sexuellt utnyttjande för ungdomar mellan . Vi föreslår därför en ändring av vissa bestämmelser i 6 kap. . Om dessa ändringar, samt den av föreslagna ändringen när det gäller definitionen av barnpornografi, genomförs kommer definition av barn att helt återspeglas i svensk lagstiftning. Vi har vidare konstaterat att andra åldersgränser i svensk lagstiftning är i enlighet med andan i Barn- konventionen, som innebär ökat ansvar i takt med stigande ålder och utveckling. Vi har emellertid observerat att det föreligger vissa brister när det gäller datainsamling och statistik. Därför föreslår vi att det görs en översyn av den officiella statistiken så att det alltid skall vara möjligt att få fram uppgifter som gäller barn och ungdomar som grupp upp till . Principen om icke-diskriminering (avsnitt 4) stadgar att varje barn inom ett lands jurisdiktion skall ges de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Staten skall vidare säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet uttryckta åsikter eller tro. Med diskrimineringsförbudet avses såväl direkt som indirekt diskriminering, oavsett om den är av allvarligt eller mindre allvarligt slag. Det gäller diskriminering såväl genom lag som genom direkt handling. I diskrimineringsförbudet ligger också den dimensionen att ett barn inte får diskrimineras på grund av var i landet det bor. Statens skyldigheter att motverka diskriminering innefattar också aktiva åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet. När det gäller barn som befinner sig tillfälligt eller illegalt i ett land, kan man varken med ledning av de diskussioner som fördes under utarbetandet av konventionen eller av ut- tolkning hävda att en stat är skyldig att se till att dessa barn tillför- säkras alla de rättigheter som konventionen ger. Den begränsning som kan accepteras är långsiktigt inriktade vård- eller utbildningsinsatser som förutsätter att barnet stannar . Alla akuta behov bör däremot mötas när det gäller barnets hälsa och insatser bör göras så att tiden inte utbildningsmässigt går förlorad för barnet. När det gäller svensk lagstiftning, anser vi att diskriminerings- förbudet i princip täcks av de bestämmelser som kommer till uttryck i grundlagen. I uppräkningen av otillåtna diskrimineringsgrunder i artikel 2 återfinns emellertid även handikapp, något som är unikt för . Vi menar därför att det bör övervägas en översyn av regleringen av hur förbudet mot diskriminering av barn med handikapp bäst skall tillgodoses i grundlagen eller annan svensk lagstiftning. I samband med en sådan översyn bör också övervägas hur barnperspektiv skall komma till uttryck när det gäller rätten att inte diskrimineras. Genomförandet av (avsnitt 5) lägger stor vikt vid själva genomförandet av de olika rättigheter som konventionen ger. Staten är skyldig att vidta såväl lagstiftnings- som administrativa och andra åtgärder för att genomföra rättigheterna. När det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skall staten vidta sådana åtgärder till det yttersta av sina resurser. Det finns också en internationell dimension, bistånd och annat internationellt samarbete krävs för att främja genomförandet av rättigheterna. Genomförandet av är ett politiskt ansvar för staten, inte bara för regering och riksdag utan för alla myndigheter och offentliga organ. Landets inre förvaltningsstruktur påverkar inte statens ansvar. Genom åtagandet i konventionen är staten skyldig att vidta sådana åtgärder att rättigheterna verkligen genomförs och kommer alla barn i landet tillgodo. Konventionen tar inte ställning till hur det görs så länge själva genomförandet ligger i linje med konventionens principer. Det räcker emellertid inte med att konven- tionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs en kombination av åtgärder, varav lagstift- ning är en. Andra åtgärder kan vara att åstadkomma effektiva styr- medel, opinionsbildning och upplysning. En viktig del i genomförandet av är att se till att dess bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen. Varken konventionen eller anger hur införlivandet av bestämmelserna skall ske, utan det får avgöras av varje stat med utgångspunkt i dess rättstradition och rättsliga system. Det viktiga är att det sker. Vi har när det gäller frågan om bör inkorpore- ras i svenskt rättssystem eller om den valda vägen med s.k. transformering är att föredra, kommit till slutsatsen att inte föreslå en inkorporering. innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av artiklar som siktar till ett gradvist genomförande, som är svåra att direkt tolka av en domstol. Barnkon- ventionens genomförande är en politisk process. För ett land med så omfattande barnrättslig lagstiftning som finns det inte mycket att vinna på att ge status av nationell lag. Viktigare är att det sker en ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med konventionen och att konventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje lagstiftningsärende. Vi menar att tolkningen av bör göras politiskt av , som därvid kan stifta de lagar som krävs för att rättigheterna i bäst skall slå igenom. Vi anser att det är en brist att det inom inte finns någon enhet som har en uttalad samordningsfunktion i frågor som rör barn. berör frågor inom alla departement. En jämförelse kan göras med jämställdhetsfrågorna för vilka har inrättats en särskild enhet och för vilka ett statsråd har ett övergripande samordningsansvar. En sådan samordning av frågor som rör barn bör bl.a innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett barnperspektiv. Vi anser vidare att det bör ges ett generellt "barnkonventions- direktiv" till de utredningar som tillsätts av regeringen, liknande det jämställdhetsdirektiv som finns. En samordning av barnpolitiken i hela samhället är viktig. För genomförandet av på alla nivåer i samhället bör det därför uppställas nationella mål, som bör ingå i en nationell strategi antagen av . I denna bör – utöver de nationella målen – ställas krav på kommunala handlingsplaner. Det bör också anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de nationella målen förverkligas. I den nationella strategin är ett viktigt element utbildning om och barnperspektiv för de yrkes- grupper som arbetar med barn och ungdom. Uppföljning av lagstiftningen är viktig för att se till att den politiska vilja som har kommit till uttryck genom beslut också ger resultat i verkligheten. Olika former av uppföljningsmeka- När det gäller domstolarnas rättstillämpning, måste en fortlöpande uppföljning ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar förstärkas och statistik som gäller barn och unga behöver utvecklas och förnyas. Vi har kunnat konstatera att det på såväl nationell som regional och lokal nivå saknas en samlad uppföljning av budgetnedskärningars betydelse för barn och ungdomar. Det finns heller inga analyser av hur mycket inom olika budgetar som satsas på barn och unga. För att skall kunna säga att vi utnyttjar våra resurser till det yttersta för att tillförsäkra barn och ungdomar de rättigheter som ges genom , krävs bättre uppföljningssystem och konsekvensbeskrivningar. Det kan inte generellt sägas stå i strid med att genomföra nedskärningar av offentliga utgifter för barn. Förändringar och nedskärningar i olika verksamheter måste ses ur såväl ett kortsiktigt som ett långsiktigt perspektiv. En samhällsekonomi i balans är nödvändig även för barn och ungdomar. Sättet att genom- föra nedskärningar är dock av stor betydelse. Konsekvenserna för barn av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Det är viktigt att barnperspektivet genomsyrar och blir synligt i alla åtgärder som på något sätt berör barn och ungdomar. Av de årliga budgetförslag som läggs fram på lokal, regional och nationell nivå bör framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka effekter förslagen kan väntas få på barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas. Vi föreslår att varje kommun i före utgången av 1998 skall ha upprättat en barn- och ungdomsplan, i vilken skall ingå en plan för genomförande av . Det skall vidare ingå en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom kommunen. Planen skall innehålla förslag om hur barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som berör barn och ungdomar, inklusive samhälls- och trafikplanering, samt hur barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet bör tjäna som förebild. föreslås få rollen att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet, att regelbundet samla in de kommunala planerna samt att göra en utvärdering av arbetet. Utbildning om är av central betydelse. Alla beslutsfattare som på något sätt kommer i kontakt med frågor som regleras i måste ha utbildning i och kunskaper om . Syftet med en sådan utbildning skall vara att skapa förståelse för och insikt i själva idén med . Det handlar inte bara om att lära sig vilka rättigheter som stadgas i konventionen, utan att ta till sig och förstå själva andan och innebörden av konventionen. Det är därför av stor vikt att det sker en central genomgång av kursplaner inom olika utbildningsområden i syfte att lyfta in i utbildningen. Regeringen bör vidare ta initativ till utbildning av personal inom rättsväsendet. bör all yrkesverksam personal inom domstolar, polis och åklagarväsende ha fått en genomgång av vad är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det gäller hantering av frågor som rör barn. bör få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av på alla nivåer i samhället. Vi föreslår därför att det görs en utvärdering och översyn av Barn- ombudsmannens funktion och verksamhet. När det gäller frivilligorganisationerna vill vi understryka vikten av dialog och samverkan, som det är vikigt att skilja på vad som är myndigheternas ansvar och vad som är de frivilliga organisationernas roll. Staten har ansvar för att allmänheten, särskilt barn och ungdomar och personer som arbetar med barn, får erforderlig information om . Konventionen bör vara obligatorisk i all skol- undervisning och skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla som vill ta del av den. Det är viktigt att konventionen finns tillgänglig på olika språk och även för blinda och döva. Vi vill även lyfta fram barnperspektivet i svensk biståndsverk- samhet och föreslår att Sida skall åläggas att göra barnkonsekvens- analyser i sin verksamhet. Barnets bästa (avsnitt 6) Principen om barnets bästa är en av grundpelare. Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella konven- tioner och deklarationer. Det unika med är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I detta ligger delvis ett nytt tänkande där barnet sätts i fokus på ett annat sätt . Det framgår av formuleringen i artikel 3 att barnets bästa alltid skall beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att bar- nets bästa alltid skall vara utslagsgivande. Men i de fall, då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare kräver att beslutande myndigheter så långt som möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv. Principen om barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i lagstiftning som uttryckligen reglerar frågor om barn. Det gäller framförallt frågor om vårdnad och umgänge enligt , men också namnlagen och socialtjänstlagen. Den genomgång som vi har gjort av rättspraxis av familjerättsliga mål och ärenden visar att domstolarna också faktiskt beaktar barnets bästa i sina avgöranden. Med de förslag som har lagts fram av kommer barnets ställning i frågor om vårdnad och umgänge att ytterligare förstärkas. Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden inom svensk lagstiftning, såsom och trafiklag- stiftningen. Det är enligt vår uppfattning emellertid inte säkert att en portalbestämmelse alltid är den bästa modellen för att införa principen om barnets bästa. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portalbestämmelse är den bästa lösningen eller om någon annan metod bör användas. När det gäller utlänningslagen, där principen om barnets bästa infördes , är det svårt att redan nu bedöma om lagstiftarens intentioner har fått genomslag i tillämp- ningen. Barnets rätt till liv och utveckling (avsnitt 7) Rätten till liv och utveckling är en av grundläg- gande principer, vilket innebär att den skall vara vägledande vid tolkningen och förverkligandet av varje särskild rättighet enligt konventionen. Bestämmelsen erkänner inte bara barnets inneboende rätt till liv, utan ger barnet en rätt att överleva och att utvecklas. Barnets rätt till utveckling skall genomsyra genomförandet av hela konventionen. Artikeln handlar inte bara om barnets fysiska hälsa utan om även den andliga, moraliska, psykiska och sociala utveck- lingen. Enbart förbud mot dödsstraff är inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till liv. Konventionen kräver inte bara aktiva åtgärder som förhindrar att barn förolyckas eller drabbas av sjukdomar utan också förebyggande insatser för att förhindra att barn tar sina liv. Vi vill framhålla betydelsen av att den kunskap som finns inom detta område också omsätts till aktiva förebyggande insatser.