sou · GLB3109 · 1998-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga behovet av och lämna förslag till lagstiftning som krävs bl.a. med anledning av EU-direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och EU-direktivet om säkerhetsrådgivare vid transport av farligt gods. I uppdraget ingick även att undersöka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör förändras. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen generaldirektören som särskild utredare. Till sakkunniga utsågs kanslirådet , kammarrättsassessorn och hovrättsassessorn . Som experter förordnades departementssekreteraren , enhetschefen , förbundsjuristen , juristen , hovrättsassessorn , avdelningsdirektören , civilingenjören och överingenjören ke samt avdelningsdirektören . Som sekreterare i utredningen förordnades kammarrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om kemikalieolyckor m.m. och får härmed överlämna delbetänkandet Myndighetsansvaret för transport av farligt gods. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av sakkunnige . FÖ RFATTNINGSFÖ RSLAG ............................................................... Frågans tidigare behandling ............................................................ Internationella bestämmelser och överenskommelser...................... om transport av farligt gods ............... Behovet av samordning mellan transportslagen ........................ Transportmyndigheternas organisation och arbetsuppgifter .......... Normgivning och internationellt arbete .................................... Information och utbildning ...................................................... Samordning mellan myndigheterna och problem med nuva- Ett samlat myndighetsansvar........................................................... Val av ansvarig myndighet ...................................................... Förutsättningarna för ett samlat myndighetsansvar .................. Fördelarna med ett samlat myndighetsansvar ........................... Nackdelarna med ett samlat myndighetsansvar ........................ Accord Européen Relatif au Transport Interna- tional des Marchandises Dangereuses par Route Det internationella fördraget om godsbefordran på Fördraget om internationell järn- Sub-Committee on Dangerous Goods, Solid Bulk Economic Commission for Europe International Dangerous Goods Code Ferroviaire des Marchandises Dangereuses konvention om säkerhet för människoliv Efter genomgång av regelstrukturen för transport av farligt gods, med un- dantag för bulktransporter till sjöss som inte omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods, och de ansvariga myndigheternas arbets- uppgifter såväl nationellt som internationellt har vi funnit att frågorna om transport av farligt gods främst handlar om olycksförebyggande säkerhets- arbete avseende det farliga godsets hantering och förpackning vid transport och mindre om ren trafiksäkerhet. De föreskrifter som transportmyn- digheterna utfärdar syftar främst till att eliminera den extra säkerhetsrisk som det farliga godset utgör under transporten. Myndighetsansvaret är uppdelat på tre transportmyndigheter: () för landtransporter, för sjö- transporter och för lufttransporter. Av dessa är Rädd- ningsverket den helt dominerande både med avseende på transportvolymer och resursmässigt. Med hänsyn till den nuvarande transportslagsanknutna uppdelningen av myndighetsansvaret kan emellertid inte de samlade resur- serna utnyttjas optimalt. Samordningen mellan transportmyndigheterna har inte heller fungerat helt tillfredsställande, vilket i hög grad torde ha sin grund i deras olika inriktning och storlek. Vi föreslår därför att myndig- hetsansvaret för alla transporter av farligt gods (land, luft och sjö) - med undantag för bulktransporter till sjöss - läggs på en myndighet och att blir den ansvariga myndigheten. Det övergripande trafik- säkerhetsansvaret skall emellertid även i fortsättningen vila på de för respektive transportslag ansvariga myndigheterna. Med en sådan renodling av myndigheternas arbetsuppgifter skapas förutsättningar för en samord- ning av arbetet med farligt gods-frågor och myndigheternas resurser kan utnyttjas på ett effektivare sätt. Förordningen (1982:923) om transport av farligt gods är i fråga om landtransporter: Statens rädd- ningsverk, För frågor som inte kan hänföras till ett visst transportslag är transportmyndighet. Transportmyndigheterna skall med- dela föreskrifter enligt 5 § lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Farligt gods indelas i följande klasser: Ansvarig myndighet för transport av farligt gods är Statens rädd- ningsverk. skall meddela föreskrifter enligt 5 § lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Klass 1 för explosiva varor Klass 2 för komprimerade, kondenserade eller under tryck lösta gaser Klass 3 för brandfarliga vätskor Klass 4 för brandfarliga fasta varor, självantändande varor och varor som utvecklar brandfarlig gas vid kontakt med vatten Klass 5 för oxiderande varor och organiska peroxider Klass 6 för giftiga varor, vämjeliga varor och varor med benägenhet att orsaka infektioner Klass 7 för radioaktiva varor Klass 8 för frätande varor Klass 9 för magnetiskt material och de varuslag enligt klasserna 1-8 som en transportmyndighet för särskilda fall föreskri- ver. Transportmyndigheterna får före- skriva att en klass skall vara indelad i underavdelningar. På ansökan skall transportmyndig- heten meddela beslut om en viss vara är att anse som farligt gods enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods. I beslutet skall myndigheten ange den för godset tillämpliga klassen samt godsets placering inom klassen. Sökanden skall lämna underlag för den prövning som behövs för be- slutet. Sökanden skall betala de kostnader som prövningen orsakar. får be- stämma avgiften till lägre belopp om omständigheterna föranleder det. I ett ärende enligt 7 § får trans- portmyndigheten på sökandens begäran föreskriva vad som skall gälla för transport av varan intill dess ärendet slutligt avgjorts. Beslut där sådana föreskrifter meddelats kan när som helst ändras av myn- digheten. Transportmedel, enhetslastanord- ningar, behållare, emballage och annan transportmateriel skall med Klass 9 för magnetiskt material och de varuslag enligt klasserna 1-8 som Sta- tens räddningsverk för särskilt fall föreskriver. får föreskriva att en klass skall vara indelad i underavdelningar. På ansökan skall Statens räddnings- verk meddela beslut om en viss vara är att anse som farligt gods enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods. I beslutet skall myndig- heten ange den för godset tillämpliga klassen samt godsets placering inom klassen. Sökanden skall lämna underlag för den prövning som behövs för be- slutet. Sökanden skall betala de kostnader som prövningen orsakar. får bestämma avgiften till lägre belopp om omständigheterna föranleder det. I ett ärende enligt 7 § får på sökandens begäran föreskriva vad som skall gälla för transport av varan intill dess ärendet slutligt avgjorts. Beslut där sådana föreskrifter meddelats kan när som helst ändras av myn- digheten. Transportmedel, enhetslastanord- ningar, behållare, emballage och annan transportmateriel skall med hänsyn till material, konstruktion, utförande och utrustning uppfylla de transportsäkerhetskrav som trans- portmyndigheten föreskriver. Transportmyndigheterna får före- skriva att materiel enligt första stycket får användas till transport endast om den är provad och god- känd för sitt ändamål. Enhetslastanordningar, behållare och emballage skall vid transport vara märkta på det sätt transportmyn- digheten föreskriver. Transportmyndigheterna får före- skriva att även transportmedlet skall vara märkt. I den utsträckning transportmyn- digheten föreskriver skall det för transporterna finnas skriftliga in- struktioner som anger på vilket sätt godset är farligt och vilka åtgärder som skall vidtas för att motverka eller undanröja fara som kan uppstå under transporten. Transportmyndigheterna får före- skriva att särskild utrustning för brandsläckning, sanering, personligt skydd eller annat säkerhetsändamål skall finnas tillgänglig vid transport. hänsyn till material, konstruktion, utförande och utrustning uppfylla de transportsäkerhetskrav som föreskriver. får föreskriva att materiel enligt första stycket får användas till transport endast om den är provad och godkänd för sitt ändamål. Enhetslastanordningar, behållare och emballage skall vid transport vara märkta på det sätt Statens rädd- ningsverk föreskriver. får föreskriva att även transportmedlet skall vara märkt. I den utsträckning Statens rädd- ningsverk föreskriver skall det för transporterna finnas skriftliga in- struktioner som anger på vilket sätt godset är farligt och vilka åtgärder som skall vidtas för att motverka eller undanröja fara som kan uppstå under transporten. får föreskriva att särskild utrustning för brandsläckning, sanering, personligt skydd eller annat säkerhetsändamål skall finnas tillgänglig vid transport. Transportmyndigheterna var och en inom sitt område bemyndigas att 1.utöver vad som framgår av denna förordning meddela föreskrifter enligt 9 och 10 §§ lagen (1982:821) om transport av farligt gods; 2.meddela föreskrifter enligt 6 § första stycket 2 och 3 lagen om transport av farligt gods; 3.meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen om transport av farligt gods och denna förordning. Har föreskrifter meddelats om krav på tillstånd eller förhandsanmälan enligt 10 § lagen (1982:821) om transport av farligt gods, får trans- portmyndigheterna uppdra åt po- lismyndighet att pröva ärenden om tillstånd eller att ta emot förhands- anmälan. 1.utöver vad som framgår av denna förordning meddela föreskrifter enligt 9 och 10 §§ lagen (1982:821) om transport av farligt gods; 2.meddela föreskrifter enligt 6 § första stycket 2 och 3 lagen om transport av farligt gods; 3.meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen om transport av farligt gods och denna förordning. Har föreskrifter meddelats om krav på tillstånd eller förhandsanmälan enligt 10 § lagen (1982:821) om transport av farligt gods, får uppdra åt polismyn- dighet att pröva ärenden om tillstånd eller att ta emot förhandsanmälan. Sådana ärenden prövas av och Statens strål- skyddsinstitut inom respektive verksamhetsområde om de avser varor enligt klass 7. Innan en transportmyndighet med- delar föreskrifter som berör en annan myndighets verksamhets- område, skall samråd ske med denna myndighet. Innan medde- lar föreskrifter som berör en annan myndighets verksamhetsområde, skall samråd ske med denna myn- dighet. Härvid skall särskilt beaktas att , , Sjöfarts- verket och har det övergripande ansvaret för trafik- säkerheten inom respektive trans- Föreskrifter om trans- port av farligt gods som innebär att trafiksäkerheten sänks får endast beslutas i samråd med det för trafiksäkerheten ansvariga verket. Förordningen (1985:835) om kemiska produkter Kemikalieinspektionen får meddela ytterligare föreskrifter om försiktig- hetsmått enligt 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. I fråga om transport av kemiska produkter meddelas dock sådana föreskrifter som avses i första stycket av respektive transport- myndighet enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods efter samråd med Kemika- lieinspektionen Innan annan myndighet än sådan transportmyndighet som avses i 5 § andra stycket meddelar förbud eller föreskrifter som har betydelse för transporter skall samråd ske med vederbörande transportmyndighet enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. I fråga om transport av kemiska produkter meddelas dock sådana föreskrifter som avses i första stycket av enligt förordningen (1982:923) om trans- port av farligt gods efter samråd med Kemikalieinspektionen. Innan annan myndighet än meddelar förbud eller föreskrifter som har betydelse för transporter av kemiska produkter skall samråd ske med Statens rädd- ningsverk som ansvarig myndighet enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. Svävarfartsförordningen (1986:305) meddelar i fråga om svävare föreskrifter om förande av dagbok, rapportering av sjöolyckor samt transport av farligt gods meddelar i fråga om svävare föreskrifter om förande av dagbok och rapportering av sjöolyckor. Förordningen (1988:1040) med instruktion för är central förvaltningsmyndighet för frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), om landtransporter av farligt gods, om anordnande av skyddsrum och skyddade utrymmen, om räddningstjänst samt om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, i den mån detta inte är en uppgift för någon annan myndig- het. är central förvaltningsmyndighet för frågor om olycks- och skadeförebyggande åt- gärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), om transport av farligt gods, om anordnande av skyddsrum och skyddade utrymmen, om rädd- ningstjänst samt om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, i den mån detta inte är en uppgift för någon annan myndighet. Utöver vad som följer av 2 § skall särskilt 11. handlägga ärenden om land- transporter enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods och verka för samordning av säkerhets- föreskrifter för land-, sjö- och luft- transporter av farligt gods, 11. verka som ansvarig myndighet enligt lagen (1982:821) om trans- port av farligt gods, 12. samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet i fråga om land- transporter av farligt gods och svara för tillsyn inom verksamhetsområdet i övrigt 12. samordna tillsynsmyndigheter- nas verksamhet i fråga om transport av farligt gods och svara för tillsyn inom verksamhetsområdet i övrigt. Förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter får i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter meddela föreskrifter om försiktighetsmått enligt 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. I fråga om transport av kosmetiska och hygieniska produkter meddelas dock sådana föreskrifter som avses i första stycket av respektive trans- portmyndighet enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods efter samråd med Läkeme- delsverket. I fråga om transport av kosmetiska och hygieniska produkter meddelas dock sådana föreskrifter som avses i första stycket av enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods efter samråd med Läkeme- delsverket. Utredningen om kemikalieolyckor m.m. har bl.a. fått i uppdrag att under- söka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods bör utformas annorlunda än . Enligt direktiven till utredningen bör en ge- nomgång göras av såväl nationella som internationella myndighetsuppgifter hos , och . I utred- ningsuppdraget ingår att överväga frågan om att låta en myndighet vara transportmyndighet för all transport av farligt gods, med undantag för bulktransporter till sjöss. När vi i fortsättningen skriver om sjötransporter avser vi således endast transporter av förpackat gods. Fördelarna med att ansvaret för transport av farligt gods samlas hos en myndighet skall vägas mot fördelarna med att systemen för sjö- respektive luftsäkerhet hålls samlat hos en myndighet. De ekonomiska konsekvenserna av eventuella för- ändringar skall belysas. Nuvarande lagstiftning om transport av farligt gods infördes med lagen (1982:821) och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. Ett av huvudskälen för tillkomsten av den nya lagstiftningen var att skapa ett samlat regelverk. Lagen och förordningen om transport av farligt gods är en ramlagstiftning som framför allt innehåller definitioner, regler om klassificering av farligt gods, bemyndiganden samt ansvars- och över- klagandebestämmelser. Klassindelningen av farligt gods sker utifrån godsets farliga egenskaper. Klassificeringen ligger sedan till grund för de särskilda regler om dokumentation, märkning, förpackning och hantering av farligt gods vid transport som enligt bemyndigande meddelas av trans- portmyndigheterna. är transportmyndighet för samtliga landtransporter, Sjö- fartsverket för sjötransporter och för lufttransporter. För frågor som inte kan hänföras till ett visst transportslag är transportmyndighet. Beträffande transport av radioaktiva ämnen och mili- tära transporter finns särskilda regler som inte kommer att beröras närmare i detta betänkande. Det kan dock finnas skäl att inom ramen för Rädd- ningsverksutredningens (Fö 1996:10) uppdrag överväga om det alltjämt är befogat med en särreglering för militära transporter av farligt gods. Med uppgiften som transportmyndighet följer ett ansvar för normgivning, allmän myndighetsutövning, service till allmänheten och att delta i det internationella arbetet inom respektive myndighets transportområde. Rädd- ningsverket har även ett mer övergripande samordningsansvar för arbetet på hela farligt gods-området. En närmare genomgång av myndigheternas arbetsuppgifter kommer att göras i avsnitt 5 nedan. Tillsynsansvaret omfattas inte av transportmyndighetsansvaret, utan utövas delvis av andra myndigheter enligt 25 § förordningen om transport av farligt gods. Frågor som berör tillsynsorganisationen kommer därför inte att be- handlas här. 3 Frågans tidigare behandling Myndighetsansvaret för transport av farligt gods har varit föremål för ut- redning vid ett flertal tillfällen. Innan lagen och förordningen om transport av farligt gods infördes var lagstiftningen beträffande vägtransporter av farligt gods i huvudsak produktinriktad och myndighetsansvaret spritt på ett stort antal myndigheter. Lagstiftningen för järnvägstransporter, sjö- transporter och lufttransporter var däremot i första hand transportorienterad och myndighetsansvaret koncentrerat till , och . I betänkandet (Ds K 1980:10) Säkrare transporter av farligt gods föreslogs att ansvaret för landtransporter skulle förläggas till en särskild enhet inom och att ansvaret för sjö- respektive lufttransporter skulle ligga kvar hos respektive fackmyndighet. Redan då förordade emellertid flera remissinstanser, bl.a. , , och , , Kemi- kontoret och , att ansvaret skulle samlas hos en myndighet. Med hänsyn till remisskritiken föreslog departementschefen i propositionen (prop. 1981/82:94 s.15) att myndighetsansvaret för land- transporter skulle förläggas till en särskild enhet vid för att få ett så samlat myndighetsansvar som möjligt. Genom införandet av lagen om transport av farligt gods skedde således en koncentration av myndig- hetsansvaret till och . I utredningen (SOU 1983:77) Effektiv räddningstjänst föreslogs med hänsyn till förändringarna i räddningstjänstens organisation att myndighetsansvaret för transport av farligt gods till sjöss och på land skulle överföras till . Beträffande lufttransporterna föreslogs ingen förändring. Syftet med att föra över myndighetsansvaret till var att frågorna om transport av farligt gods skulle kopplas närmare till samhällets program för befolkningsskydd och räddningstjänst. Emellertid överfördes endast ansvaret för landtransporter till . Därmed var myndighetsansvaret för de två dominerande transportslagen beträffande farligt gods återigen uppdelat och den tidigare gemensamma transportinriktningen bruten. har i rskr 1993/94:10 ställt sig bakom följande uttalanden från regeringen och försvarsutskottet om bl.a. transport av farligt gods. I rege- ringens skrivelse 1992/93:258 angavs att bör utveckla sin samordningsroll i det nationella arbetet med både befolkningsskydd och räddningstjänst vad avser olyckor med kemikalier och transport av farligt gods. Riskanalyser på olika nivåer bör ligga till grund för den kort- och långsiktiga inriktningen av åtgärderna. bör utveckla me- toder för riskanalyser och riktlinjer för den praktiska tillämpningen av dessa inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten. Vidare betonade regeringen vikten av att utveckla ett gemensamt informationssystem för transport av farligt gods och hänvisade därvid till informationsbank (RIB). ställde sig i sitt betänkande FöU 1993/94:1 i huvudsak bakom regeringens skrivelse och framhöll att en av de viktigare frågorna var att ge samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kan agera på ett likartat sätt över samtliga myn- dighetsområden när det gäller beredskapen mot kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods. Uttalandena får anses ge en klar fingervisning om ett ökat och integrerat räddningstjänsttänkande i fråga om transport av farligt gods. Bland annat mot bakgrund härav föreslogs i utredningen (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle att skulle ta över myndighetsansvaret för alla slag av transporter av farligt gods med undantag för bulktransporter till Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flertalet var positiva till förslaget. och var dock kri- tiska. De båda verken framhöll att frågorna om transport av farligt gods är intimt förknippade med övriga frågor om sjö- och luftfartssäkerhet och att det förekommer ett omfattande internationellt samarbete som bl.a. berör frågorna om transport av farligt gods. Förslaget ledde inte till någon för- ändring av myndighetsansvaret och i prop. 1996/97:11 s. 89 uttalade rege- ringen att frågan om myndighetsansvaret för transport av farligt gods borde beredas ytterligare. 4Internationella bestämmelser och överenskommelser 4.1FN:s rekommendationer om transport av farligt gods Bestämmelserna om transport av farligt gods är i hög grad internationella. Inom FN finns en expertgrupp som arbetar med rekommenda- tioner för klassificering och förpackning av farligt gods oavsett trans- portslag. FN-rekommendationerna delar in farligt gods i nio klasser utifrån dess farliga egenskaper. Till klasserna hör ämnesförteckningar. Dessa förteckningar är inte uttömmande, men de täcker merparten av de kom- mersiellt mest betydelsefulla ämnena med farliga egenskaper. Det finns även anvisningar om hur godset bör förpackas. har blivit vägledande för allt annat internationellt arbete med transport av farligt gods (se bilden sist i betänkandet). Den klassindelning som gjorts i lagen och förordningen om transport av farligt gods är avsedd att överensstämma med FN-rekommendationerna. stämmer den dock inte helt med dessa. Härtill återkommer vi i vårt huvudbetänkande. De internationella bestämmelserna om transport av farligt gods på järnväg finns i RID (Réglement Concernant le Ferroviaire des Marchandises Dangereuses). RID är ett bihang till det internationella fördraget om godsbefordran på järnväg (), vilket i sin tur är en bilaga till fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF). RID har genom direkta stadganden i integrerats med de allmänna villkoren för avtal om järnvägstransporter mellan fördragsstaterna och utgör i första hand av- talsvillkor och inte offentligrättsliga säkerhetsföreskrifter. RID indelar farligt gods i nio huvudklasser. Klassificeringen överensstäm- mer i princip med FN-rekommendationerna. RID består av tre delar. Del I är kortfattad och innehåller allmänna bestämmelser, del II innehåller ämnes- förteckningar och bestämmelser om handhavandet av det farliga godset vid transport och del III innehåller bestämmelser om provningsmetoder, krav på förpackningar, tankar och tankcontainrar m.m.. Inom EU pågår arbete med att harmonisera reglerna för transport av farligt gods. Bland annat har EU antagit ett direktiv som i princip innebär att RID även skall tillämpas vid nationella järnvägstransporter av farligt gods. För vägtransporter gäller ADR (Accord Européen Relatif au transport In- ternational des Marchandises Dangereuses par Route), som är en överens- kommelse om gemensam europeisk standard för vägtransport av farligt gods. Föreskrifterna i ADR gäller dock endast godset och dess hantering. Nationella och internationella föreskrifter avseende reglering av vägtrafik, vägtrafikavtal och handelsutbyte gäller oavsett ADR. ADR har samma klassindelning av farligt gods som RID.