sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Prioriteringen av relationerna till framför allt EU verkar i någon mening ha ställts i motsatsförhållande till goda ekonomiska relationer de central- och östeuropeiska länderna emellan. Eftersom de nya regimerna vid tiden för transitionsprocessens inledning inte hade någon erfarenhet av marknadsekonomisk politik, var det i början viktigt att stärka omvärldens förtroende. Vid sidan av utsikterna för ökade exportmarknader var detta huvudsyftet med att sluta 4 Europaavtalen slöts med , och 1991, med och 1993, med , och 1995 och med 1996. 30 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 samarbetsavtal med marknadsekonomier. Exempelvis slöt under perio- den samtliga kandidatländer frihandelsavtal med EFTA. De tveklöst mest betydelsefulla avtalen var emellertid de s.k. associations- eller Europaavtalen. Dessa började slutas med EU . Förutom handel med varor, inkluderar avtalen bland annat överenskommelser om handel med tjänster, kapitalflöden, migration, och konkurrenslagstiftning. Det primära syftet med avtalen är dock att etablera ett frihandelsområde för industrivaror i EU och CÖEL. I stort sett innebär de ett slopande av alla kvoter och tullar, med undantag för vissa känsliga branscher. Kandidatländerna medges i avtalen att ha än EU-länderna, upp t ill , innan de slutgiltiga åtgärderna ska vara genomförda. Även om grund- principen tycks vara att etablera frihandel är avtalen och deras effekter långt ifrån entydiga (se nedan). Samtliga varor indelas i kategorier, beroende på hur snabbt frihandel skall uppnås. För de flesta industri- produkter avvecklades både tullar och kvantitativa restriktioner efter avtalens tecknande. För vissa metallprodukter skedde anpassningen till frihandel . Anpassningsperioden för känsliga produkter som kol, kemikalier, järn och stål, möbler, textil och beklädnad, varierar i avtalen, men uppgår vanligtvis t ill . Dessa produkter undantogs från överenskommelsen om elimineringen av kvantitativa restriktioner vid tillfället för avtalens ingående. skall dock dessa och övriga restriktioner vad gäller industrivaror vara borta. Jordbruksprodukter är den enda varugrupp som inte omfattas av målet om frihandel . Så kallade interimavtal började gälla för , och 1992, vilket blev det årtal gentemot vilket tidsbestämda frågor i Europaavtalen beräknas. Efter påtryckningar från kandidatländerna, uppmärksammades i avtalen dessa länders strävan efter EU-medlem- skap, om än i relativt vaga termer. Att denna eftergift från EUs sida för CÖELs del skedde till priset av uteblivna framgångar på mer konkreta områden, exempelvis handelsfrågor, är en åsikt som har framförts. Vid Edinburgh-mötet förband sig EU i princip att uppta länderna i som medlemmar, och vid det Europeiska rådets möte i fastslogs kriterierna för medlemskap. Dessa innebär kort sagt att nya medlemmar skall vara demokratiska rättsstater och fungerande marknadsekonomier. Redan inledningsvis bestämde sig väst för att inte introducera en andra Marshallplan för de central- och östeuropeiska länderna. Anled- ningen uppgavs vara oro för att en sådan politik snarare än att bistå transitionsprocessen skulle bromsa densamma genom att förhindra reformer. Ett annat skäl som angivits är att västmakterna med alltför stor inblandning skulle kunna ställas till svars för ett eventuellt miss- SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 31 lyckande i reformprocessen. Den huvudsakliga kanalen för bistånd till CÖEL skapades i då G7-länderna initierade PHARE- programmet. Detta program var ursprungligen ämnade för och , men utvecklades gradvis till att inkludera samtliga CÖEL. PHARE kritiserades redan från början för att dess budget var alltför liten i förhållande till uppgiften. Handel och direktinvesteringar efter 1989 Resultaten av handelsliberaliseringen märktes tidigt, och ökade CÖEL sin export t ill EU , som importen från EU ökade (1997). Eftersom handeln mellan de forna CMEA-länderna i det närmaste kollapsade i samband med organisationens sammanbrott, ändrade handeln kraftigt riktning. I tabell 2.8 visas den geografiska fördelningen av Visegradländernas (, , och ) samt och export och import 1995. Från att 1989 i genomsnitt ha utgjort av den totala exporten från dessa länder, utgjorde exporten till EU 1995. Störst var export ökningen 1985-1995 i , från till , i , från till , samt i där andelen ökade från till . Importen från EU ökade mest i , från till , och minst i , från till . I övriga länder skedde en dryg fördubbling av importen från EU. På grund av den förväntat höga avkastningen på kapital, förut- spåddes stora inflöden av direktinvesteringar till CÖEL under transi- tionsprocessens inledning. Trots goda förutsättningar vad gäller lagstift- ning har inflödet av direktinvesteringar dock varit betydligt lägre än väntat, möjligen med undantag för , och . En generell ökning av inflödet av direktinvesteringar har dock skett . Detta är förmodligen ett resultat av att kandidatländerna i stort sett uppfyllt de åtaganden på området som Europaavtalen kräver. Dess- utom har troligen den ökade makroekonomiska stabiliteten i regionen spelat in. En närmare redogörelse för de senaste årens direktinveste- ringsflöden återfinns i kapitel 5.3. 32 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 Tabell 2.8 Geografisk fördelning (procent) av handel i CÖEL 1985- 1995 Källa : Drábek (1997) SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 33 Vi har uppehå llit oss vid handelsflöden och direktinvesteringar. Även om utvecklingen på dessa områden rönt störst uppmärksamhet, har stora förändringar skett även på andra områden, inklusive den institu- strukturen. Förutom kapitalflöden och handel med varor om- fattar Europaavtalen bland annat handel med tjänster, arbetskrafts- rörlighet, gränskontroller, konkurrenslagstiftning, samt integrering av kapitalmarknader. Liberaliseringen av handeln med tjänster har varit mindre långtgående än liberaliseringen av handeln med varor. Ingen exakt tidsplan för reformeringen av tjänstesektorn har fastställts. Be- träffande arbetskraftens rörlighet är avtalen relativt restriktiva, även om Europaavtalen garanterar icke-diskriminering och vissa rättigheter inom EU, under förutsättning att anställningar skett på laglig väg. På skall samtliga restriktioner vad gäller kapitalflöden tas bort. Kandidatländerna skall vidare införa EUs konkurrenslagstiftning på alla områden utom i fråga om statsstöd, där vissa undantag medges om stödet riktas till företag i regioner med hög arbetslöshet eller som är exceptionellt fattiga. Med tanke på utgångsläget har dessa reformer varit långtgående. Även vad gäller mer grundläggande institutionella strukturer har långtgående förändringar skett. Privatisering av statliga tillgångar, säkerställande av privat äganderätt, inrättande av oberoende domstolar och reformering av banksystemet är några exempel. Liberaliseringen av pris- och lönebildningen har medfört att priser i stort sett speglar knapphetsvärden. Tillsammans med ökad finansiell disciplin har detta inneburit att företag i högre grad än tidigare möter hårda budget- restriktioner, samt reagerar på prissignaler. kvarstår dock problem med mjuka budgetrestriktioner för statligt ägda företag, och företag som efter privatisering ägs av banker. Det är uppenbart att kandidatländerna på åstad- kommit mycket för att bli fungerande marknadsekonomier. Det kan vara intressant att något reflektera över orsakerna till den höga reformtakten. En viktig förklaring är sannolikt den politiska kollapsen i . Genom att det diskrediterade kommunistiska systemet kommit att förknippas med regleringar och slutenhet gentemot om- världen, förlorade protektionistiska åtgärder i anseende, som avregleringar av ekonomin sågs som ett sätt att bli kvitt det kommu- nistiska arvet. Dessutom förlorade, åtminstone tillfälligt, många av de särintressen som växt sig starka under kommunistiskt styre i styrka genom de politiska omvälvningarna. Detta gav de nya regimerna ökat handlingsutrymme, bland annat när det gällde att utsätta inhemska producenter för ökad internationell konkurrens. Som nämns nedan har 34 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 dock de politiska förutsättningarna förändrats , och starka intressen kräver numera protektionistiska åtgärder. Trots att reformerna i kandidatländerna till stora delar har varit fram- gångsrika, har transitionsprocessen karaktäriserats av en rad problem. På grund av sambandet mellan ekonomiskt välstånd och politisk och social stabilitet, får detta implikationer för utvidgningen. Det gäller bland annat kandidatländernas uthållighet i transitionsprocessen. Om positiva välfärdseffekter dröjer allt för länge för majoriteten i kandidat- länderna, kan opinionen vändas mot reformeringen. Vi pekar i detta avsnitt på några av de problem som kandidatländerna fortfarande brottas med. föll produktionen i de flesta av kandidatländerna drastiskt. minskade BNP för CÖEL som helhet . I tabell 2.9 visas utvecklingen av BNP i kandidatländerna 1990-1996. föll BNP i , och , , respektive . Störst var dock produktionsfallen . I föll BNP , i och i . Tabell 2.9: Real förändring (procent) av BNP i CÖEL 1990-1996 -9,1 -11,7 -5,4 -2,4 -9,0 -3,6 -12,6 -14,2 -8,6 -1,8 -3,5 -8,3 -33,8 -14,9 -1,6 -5,0 -13,1 -37,7 -23,7 -11,2 -7,6 -7,3 -12,9 -13,6 -3,8 -11,2 -6,1 -4,1 -4,7 -9,3 -6,0 -14,2 -6,6 -0,9 -3,5 -11,9 -4,5 -0,8 Källa : , 1993, 1994, 1996, 1997. 1 Preliminära skattningar. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 35 Tabell 2.10 Årlig inflationstakt (procentuell förändring från föregående år) i CÖEL 1990-1996 Källa: , 1993, 1994, 1996, 1997. 2Källa : Europeiska kommissionen. Övergången till marknadspriser i transitionsprocessens inledning bidrog till att driva upp inflationen. I tabell 2.10 visas inflationstakten i kandidatländerna . 1991 var inflationen i Bul- garien, , , , och mellan och . I var siffran , i och i . I de Baltiska staterna ökade infla- tionstakten till omkring 1 . Orsakerna till produktionsfallen är flera, inklusive den höga inflationstakten i flera av kandidatländerna. En av de viktigare för- klaringarna är minskningen av handeln mellan de forna CMEA-länderna. Eftersom denna handel utgjorde en stor andel av kandidatländernas utrikeshandel, sjönk den totala handelsvolymen. Den riktiga återhämt- ningen inleddes inte förrän . Hårdast drabbades , vars utrikeshandel minskade med , och , som fick se sin totala handel minska med en fjärdedel (Drábek 1997). Dessa två länder var också mer beroende av CMEA-handel än de flesta övriga före detta medlemsländer. I tabell 2.8 visas hur handeln mellan en rad kandidatländer och CEFTA- länderna (se nedan) utvecklades . I Bulgarien sjönk exporten till från 1993, medan importen sjönk från till . export till minskade från till , som importen sjönk från till . Även om minskningarna i de övriga kandidatländerna inte var lika dramatiska, var de klart märkbara. I Polen sjönk importen från CEFTA-länderna t ill hälften, medan exporten föll med ungefär en tredjedel. 36 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 till CEFTA-länderna från till , som importen minskade från till . Den omfattande handeln mellan och efter delningen gör siffrorna för dessa länder svåra att jämföra med uppgifterna från övriga länder. Det kraftigt försämrade bytesförhållandet i handeln med Sovjet- unionen, och senare , medförde också importminskningar och negativa effekter på produktionen. Framför allt gällde detta importen av olja och andra råvaror. Även minskad efterfrågan i / har haft negativa effekter. I samband med införandet av mark- nadsekonomiska mekanismer förlorade också många företag säkra marknadsandelar, som subventioner och andra finansierings- möjligheter beskars kraftigt. Handelsliberaliseringen medförde också ökad internationell konkurrens för många företag i de central- och öst- europeiska länderna. Tillsammans ledde dessa faktorer till stora förändringar av relativ- priser och lönsamhet i olika sektorer. En studie av (1991) tyder på att av industriproduktionens förädlings- värde i , och i själva verket var negativt kring 1990. Följden blev att många företag lades ner eller minskade sin produktion. Produktionsfallen förstärktes i vissa fall av den restriktiva makroekonomiska politik som förts i många av kandidatländerna för att få bukt med budgetunderskott och inflation. Ett annat problem har varit de stora handelsbalansunderskotten. Efter den gynnsamma inledningen närmast efter 1989, avtog ökningstakten i exporten från CÖEL till EU. Med undantag för började stora underskott i kandidatländernas handelsbalanser att växa fram. I ett försök att hejda den kraftiga ökningen av import, har nya handelsrestriktioner införts. I tabell 2.11 redovisas CÖELs import, export samt handelsbalanser . I vissa fall har övervärderade växelkurser bidragit till handelsbalansunderskotten. På grund av överskott i övriga poster, är bytesbalansunderskotten i regel mindre. Även i fråga om institutionella förhållanden finns problem, och trots den snabba reformtakten kvarstår mycket arbete på vissa områden. Infra- strukturen är eftersatt i de flesta av kandidatländerna. Vad gäller den finansiella sektorn, samt konkursförfarande och konkurrenslagstiftning återstår också mycket arbete. Kontroll och insyn över statlig upphand- ling är som regel bristfälliga, och statsstöd till olika branscher behöver ses över. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 37 Tabell 2.11: Export, import och handelsbalans i CÖEL (m , löpande priser) -5,224 -0,8 -1,3 -0,2 -3,122 -0,145 -0,361 -0,692 -1,126 -1,058 -2,429 -0,160 -0,378 -0,513 -0,877 -0,927 -0,250 -0,325 -0,376 -1,125 -27,674 -1,6 -0,2 -0,7 -3,6 -5,9 -5,972 -16,836 -3,6 -3,9 -2,6 -3,1 -2,652 -2,3 -0,8 -1,8 -8,0 -10,368 -1,7 -1,8 -1,8 -1,6 -1,0 -2,4 -2,3 -2,130 -10,936 -0,1 -1,1 -0,3 -2,1 -2,106 -9,218 -0,6 -0,3 -0,4 -0,3 -1,0 -0,9 -0,853 Källa : , 1993, 1994, 1996, 1997. 2Källa : Europeiska kommissionen. 38 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 Den låga administrativa kapaciteten är i de flesta av kandidatländerna både ett problem i sig och ett hinder för fortsatta reformer. har dock en ekonomisk återhämtning i CÖEL skett, och med undantag för (1994) och (1995) ökade BNP för samtliga länder (se tabell 2.9). har haft positiv tillväxt. Inflationstakten har också sjunkit i de flesta av kandidatländerna. Undantaget är med en inflation som steg till 1996. Även i ökade infla- tionstakten , dock till en betydligt lägre nivå (). Dessa ökningar har i båda länderna skett i samband med försvagningen av den egna valutan. I , , , och låg under inflationen på . I var inflationen , medan den i och låg på . Som redan påpekats, har inflödet av kapital också ökat , speciellt i , och . Även arbetslösheten har minskat, och efter 1995 har sysselsättningsgraden i CÖEL som helhet ökat. Man ska dock komma ihåg att minskningen har skett från en relativt hög nivå. Det ekonomiska samarbetet mellan de forna CMEA-länderna har, delvis efter påtryckningar från EU, återupptagits. under- tecknade Visegradländerna ett frihandelsavtal, Central Europe Free Trade Agreement (CEFTA). upptogs även som medlem. Avtalets viktigaste del är utfästelsen om gradvis liberalisering av handeln med industrivaror fram . följde de baltiska länderna efter med ett liknande avtal. Relationerna mellan kandidatländerna har stärkts ytterligare genom en rad bilaterala avtal. Effekten har blivit att handeln mellan länderna börjat återhämta sig (se tabell 2.8). Det kan förmodligen inte för- väntas att handeln återgår till de volymer som rådde . Liksom handeln med väst av politiska orsaker var lägre än den naturliga, betydde samma politiska faktorer att handelsvolymen emellan i regel översteg den naturliga. En aning oroande är den tendens till ökad protektionism som märkts i kandidatländerna sedan den snabba liberalisering närmast efter 1989 (se t.ex. Csaba 1995). De omedelbara orsakerna har varit de stora handelsbalansunderskotten. Här skulle EU kunna spela en positiv roll genom att ytterligare liberalisera sin handelspolitik gentemot CÖEL. En annan och delvis relaterad förklaring till att kraven på protek- tionistiska åtgärder växt sig starkare är att de tidigare reformerna ännu inte har resulterat i högre levnadsstandard för det stora flertalet i kandidatländerna. Detta har medfört sociala och politiska påfrestningar, vilket har ökat motståndet mot förändringar och minskat tilltron till politisk demokrati och marknadsekonomiska lösningar. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 39 till oro är den höga arbetslösheten. I länder där arbetslöshet, om än inte översysselsättning, i stort sett var ett okänt fenomen för mindre än , har situationen inneburit en källa till social oro. I , , och ligger arbetslösheten ett par procent över tiostrecket. I är arbetslösheten och i och . Å andra sidan har arbetslöshet och även i och ligger nivån på relativt låga . Arbetslöshet och handelsbalansunderskott ger de intressegrupper som kräver skydd mot utländsk konkurrens opinionsmässiga fördelar, och i takt med ökade svårigheter för vissa inhemska företag ställs krav på handelshinder. Förutom ekonomiska faktorer, beror förmodligen denna omsvängning på att det politiska landskapet har förändrats . En del gamla producentintressen inom CÖEL har lyckats anpassa sig till de nya omständigheterna som nya intresse- grupper har formerats och etablerat kontakter med nya makthavare. Störst gehör för sina krav tycks stora statsägda företag samt de multinationella företagen få (se t.ex. Messerlin 1995). I detta avslutande avsnitt diskuterar vi kortfattat hur EUs attityd till utvidgningen på handelsområdet har utvecklats . Generellt sett har inställningen gentemot CÖEL hårdnat. Eftersom Europaavtalen före medlemskap och under överskådlig framtid anger de huvudsakliga vill- koren för relationerna mellan EU och CÖEL, koncentrerar vi oss på aspekter i dessa. Inom ramen för Europaavtalen har handeln med de allra flesta industrivaror liberaliserats. Vid bedömningen av avtalens restriktivitet måste man emellertid se på vilka varor som inkluderats i denna libera- lisering och vilka som inte har gjort det. Europaavtalen innehåller i själva verket en del viktiga undantag från den officiella frihandelslinjen. Icke-tariffära handelshinder tillåts inom s.k. känsliga sektorer som textil och beklädnad, kol, stål och jordbruk, d.v.s. i stort sett de branscher inom vilka CÖEL för tillfället tycks ha komparativa fördelar. Viktigast är dock de regler för antidumpnings- åtgärder och skyddsåtgärder (safe-guard measures) som skrivits in i avtalen. Denna del är den mest kontroversiella på grund av de potentiellt mycket restriktiva effekterna. Klausulerna kommer att gälla även efter 2001. Skyddsåtgärder får enligt avtalen tas i bruk om import medför allvarlig skada för inhemsk produktion eller medför allvarliga stör- ningar eller svårigheter som kan medföra allvarlig försämring av den 40 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 ekonomiska situationen i en region (vår kursivering). Den senare delen av denna klausul är, på grund av vagheten i texten, potentiellt den mest restriktiva. Begreppen allvarlig försämring och region är inte etable- rade i praxis, vilket bäddar för godtycke. EU har också gjort bruk av dessa klausuler. 24 fall av dumpning har anmälts till WTO. Främst har det gällt kemiska produkter samt järn och stål. Strikta regler vad gäller ursprungsland hindrar också CÖEL att importera insatsvaror till lägsta möjliga kostnad. av komponenterna i en vara som exporteras inom EU eller CÖEL måste vara producerade i något av dessa länder. Processindustrier med lågpriskomponenter importerade från tredje land drabbas, liksom direktinvesteringar från andra länder än EU. Avtalens restriktivitet framgår av att känsliga produkter, som i grova drag utgör en fjärdedel av CÖELs totala export, minskade från t ill av EUs totala import från CÖEL (1997). Empiriska studier (se Faini & Portes 1995) tyder också på att Europaavtalen inte haft nå gon märkbar betydelse för att öka CÖELs tillträde till marknader inom EU. Eftersom CÖEL redan tidigare erhållit preferensbehandling, har förmodligen dessa avtal haft ett större värde som politiska programförklaringar än som alstrare av handel. Förutom försämrade avsättningsmöjligheter för före- tag från , innebär de restriktiva inslagen i Europaavtalen färre utländska direktinvesteringar än vad som annars varit fallet. På grund av de inhemska marknadernas relativt ringa storlek i CÖEL är möjligheterna till export en viktig aspekt för multinationella företags lokaliseringsbeslut. De protektionistiska tendenserna inom EU beror förmodligen till stor del på att vissa grupper har anpassat sig t ill den nya situationen och efter hand organiserat sitt motstånd efter den snabba och i viss mån toppstyrda inledningsfasen av integreringen. Detta gäller främst arbets- tagare och kapitalägare inom branscher där CÖEL bedöms ha naturliga konkurrensfördelar gentemot producenter i . Som beskrivs i kapitel 3, är det en utbredd uppfattning att detta i första hand skulle gälla traditionella branscher som producerar relativt homogena och osofistikerade varor. Många av dessa branscher, till exempel stål och jordbruk, har av tradition stort politiskt inflytande inom EU. 3 Internationell handel* I detta kapitel skall vi gå igenom de förväntade effekterna på utrikes- handeln om kandidatländerna blir medlemmar i . Vi ställer frågan om handelsvolymen kommer att öka och vilken typ av handel som kan komma att uppstå. Innan vi går in på vilka effekter vi kan förvänta oss på handelsmönstret skall vi emellertid kortfattat redogöra för vilka förändringar i handelspolitiken ett EU-medlemskap skulle innebära för kandidatländerna. Kapitlet är disponerat på följande sätt: I avsnitt 3.1 redogör vi för de mest centrala handelspolitiska förändringarna som följer av ett EU- medlemskap. Avsnitt 3.2 ägnas åt att analysera effekter av ett EU- medlemskap på nettohandelsmönstret för kandidatländerna och EU- länderna, medan avsnitt 3.3 ägnas åt att analysera effekter på den s.k. inombranschhandeln, dvs. den handel som består av samtidig export och import inom en och samma bransch. Vidare analyseras effekterna på handelsvolymerna i avsnitt 3.4. Avslutningsvis presenteras slutsatserna i avsnitt 3.5. 3.1Handelspolitiska förändringar av ett EU-medlemskap De stora handelspolitiska förändringarna av ett EU-medlemskap gick vi igenom redan i föregående kapitel. Här ska vi göra en kortfattad sammanfattning, med speciell betoning på de aspekter som är viktiga för de resonemang som förs i detta kapitel. kom den tidigare mycket restriktiva handelspolitiken mellan EU och de central- och östeuropeiska länderna att raskt för- ändras. , före murens fall, slöts ett handelsavtal mellan och som reducerade de kvantitativa restriktionerna för handeln. Liknande avtal slöts 1989 med och året därefter med och med f.d. . * Detta kapitel har skrivits av och . Nästa steg i liberaliseringen var att länderna i gavs s.k. preferensbehandling, som innebär att EU ensidigt sänkte sina tullar på vissa varor. och medgavs preferensbehandling , medan de andra länderna fick vänta ytterligare . inleddes förhandlingar om de s.k. Europaavtalen, som innebär att tullar och icke-tariffära handelshinder på industrivaror skall tas bort , och att tjänstehandeln liberaliseras. Som tidigare nämnts, skall emellertid handelshindren på s.k. känsliga varor (teko, stål etc.) tas bort successivt under en ganska lång tidsperiod och jordbruket undantas nästan helt från handelsliberaliseringen. Vidare kvarstår regler mot s.k. dumping. Mellan 1990–1995 anmälde EU 24 fall av vad de ansåg vara dumping av produkter från CÖEL till ().