sou · GLB3149 · 1998-01-01 00:00:00 — Med stöd av regeringens bemyndigande förord- nades generaldirektören att vara särskild utredare med uppdrag att analysera miljökonsekvenserna av för , för unionen som helhet och för kandi- datländerna. Som experter har deltagit handläggaren , departe- mentssekreteraren , kanslirådet , avdel- ningsdirektören , avdelningschefen , enhetsche- fen , departementssekreteraren , depar- tementssekreteraren , direktören , enhetsche- fen , ämnessakkunnige , tekn. lic. , departementssekreteraren , kans- lirådet , direktören , departementssekreteraren , departementssekreteraren , direktören . Till sekreterare i utredningen förordnades kanslichefen . Sekretariatet har under utrednings- arbetet biträtts av och , (). Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser EU- utvidgningens konsekvenser ur olika perspektiv. Utöver miljökon- sekvensutredningen omfattar denna serie utredningar om konsekven- serna för säkerhetspolitiken, samhällsekonomin, jordbruket och den gemensamma jordbrukspolitiken, regional- och strukturpolitiken och personers fria rörlighet vad avser arbetskraft samt inrikes- och rätts- ligt samarbete. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Miljön i ett ut- vidgat EU (SOU 1997:149). Utredningen kommer att anordna ett internationellt seminarium om miljökonsekvenserna av . Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande från To- mas Kåberger. Utredningsarbetet är därmed slutfört. Från Europaavtal till medlems-ansökningar ............................... Anpassningsprocessen i kandidatländerna ................................. 2.2.5 Övriga kandidatländer ...................................................................... Förberedelserna i och medlemsländerna ...... Stöd till utvidgningsprocessen ................................................... 2.4.1 Phare och andra EU-fonder.............................................................. 2.4.2 Agenda 2000 ..................................................................................... 2.4.3 Övrigt stöd till anpassningsprocessen ............................................. 3 Miljötillståndet i ...................................................... Miljötillståndet i havsområdena kring ........................... Miljötillståndet i länderna i .................. 4 Anpassning och tillämpning av EU:s miljölagstiftning ........ Kandidatländernas lagstiftning och behov av anpassning till de 4.1.1 Inledning och generella frågor ........................................................ 4.1.2 Klimat och klimatförändringar ........................................................ 4.1.3 Skydd för ozonlagret ........................................................................ 4.1.4 Försurning och luftkvalitet .............................................................. 4.1.5 Övergödning och vattenkvalitet ...................................................... 4.1.7 Kemikalier och kemikaliehantering .............................................. 4.1.8 Naturvård och biologisk mångfald ................................................ Kostnader för EU-anpassningen på miljöområdet ................... 5 Miljökonsekvenser av ............................. Frågor av intresse att få besvarade vid en analys av miljökonsekvenserna av kandidatländernas EU-medlemskap 132 Kommer miljön inom EU att förbättras av kandidatländernas EU- 5.2.1 Kandidatländernas bidrag till försurningsbelastningen i EU ...... 5.2.2 Utsläppsminskningar från el- och värmeproduktion ................... 5.2.3 Minskade svaveldioxidutsläpp från el- och värmeproduktion ... 5.2.4 Minskning av kväveoxidutsläppen från el- och värmeproduktion138 5.2.5 Minskade kväveoxidutsläpp från transportsektorn ...................... 5.2.6 Minskade ammoniakutsläpp från jordbruket ............................... 5.2.7 Minskade industriutsläpp ............................................................... 5.2.8 Minskade ozonhalter ...................................................................... 5.2.9 Minskade stoftutsläpp .................................................................... 5.2.10 Utsläpp av tungmetaller och POP ............................................... 5.2.11 Utsläpp till vatten ......................................................................... 5.2.12 Globala effekter - växthuseffekten ............................................. 5.2.13 Globala effekter - nedbrytning av ozonskiktet .......................... Vilken betydelse kommer kandidatländers EU-inträde att ha för Vilken betydelse kommer kandidatländers EU-inträde att ha för 5.4.1 Föroreningsbidrag via vatten ......................................................... 5.4.2 Bidrag via atmosfären .................................................................... Miljövinster i kandidatländerna ............................................... 5.5.1 Svavel- och kväveföreningar ......................................................... 5.5.2 Luftkvalitet för övriga luftföroreningar ........................................ 5.5.3 Tungmetaller och svårnedbrytbara organiska föreningar ........... 5.5.4 Åtgärder mot luftföroreningar i andra länder ............................... 5.5.5 Vattenmiljön i kandidatländerna ................................................... Miljövinster i övriga länder i ....................................... Slutsatser, rekommendationer........................................... Beslutsprocessen i ett utvidgat EU ........................................... Samhällsekonomisk utveckling i kandidatländerna .................. 6.10 Minskade utsläpp till luft ....................................................... 6.12 Naturvård och bevarande av biologisk mångfald ................... 6.13 Politisk prioritering, effektivare administration, bättre genomförande och kontroll ................................................... 6.14 Sammanfattande bedömning och rekommendationer ............. Särskilt yttrande av experten ...................... 2Miljötillståndet i , , de associerade länderna och övriga länder i . 3Kärnkraftproduktion, säkerhet, strålskydd och Nukleär icke- spridning. /, () Utredningen har haft till uppgift att analysera miljömässiga och där- med förbundna ekonomiska konsekvenser av utvidgningen av EU. Analysen har utgått från att samtliga kandidatländer blir fullvärdiga medlemmar i . Utredningen har i stor utsträckning utnyttjat befintliga data och utredningar. Dessa har hämtats från eller utgjorts av internationella och svenska studier och konsekvensutredningar som togs fram inför medlemskap i . Utredningen har också haft Naturvårds- verket utredning Vem förorenar (4788 ) som basmaterial. Vidare Environmental Implications of EU Membership of Estonia, , and utarbetad vid (). 2000 har också beaktats liksom Europeiska Utvecklingsban- kens () rapport for Approximation of EU Environmental Legislation in the CEEC (). () har på utredningens uppdrag utarbetat rapporten i , , de associerade länderna och övriga länder i (bilaga 2 till detta betänkande). Utredningen har även tagit del av den danska kon- sekvensutredningen utvidelse mot Øst - miljøperspektiver (Miljöstyrelsen i ). Utredningen har gjort egna kartläggningar och undersökningar om miljötillståndet och den pågå- ende anpassningsprocessen främst i de baltiska staterna och . Underlag från övriga kandidatländer har samlats in och analyserats i den utsträckning det varit möjligt. För några länder är underlaget bristfälligt. Fördjupade analyser, som avser den pågående anslutningsproces- sen, har gjorts beträffande , , , och . Bul- garien, , , , och har analyserats väsentligt mera översiktligt. När det gäller har dock utsläpp till luft analyserats mer grundligt. Utredningen har också analyserat miljökonsekvenserna av utvidgningen som har att göra med kärnkraftsproduktion, nukleär icke-spridning, strålskydd och miljö och hälsa. De ekonomiska konsekvenser som är förbundna med kandidat- ländernas anpassning till EU:s miljölagstiftning har varit svåra att be- döma. Kostnadsbedömningarna är därför översiktliga eller saknas i vissa fall helt. Detta beror främst på att det inte varit möjligt att ta fram relevant underlag. Redovisade bedömningar har i stor utsträck- ning hämtats från publicerade rapporter t.ex. och den danska konsekvensutredningen. Även i dessa utredningar är kost- nadsuppskattningarna osäkra. Utredningen bedömer utöver, för angivna kandidatländer, miljö- konsekvenser för EU som helhet och för med intilliggande havsområden (, och ). Utvecklingen och miljökonsekvenserna i andra näraliggande länder som, , och berörs marginellt. Utredningen har också tagit hänsyn till att EU:s miljölagstiftning är under utveckling. planeras flera nya viktiga och omfattande direktiv som gäller t.ex. luft, vatten och avfall. Dessa kommer att få stor betydelse för utvecklingen av miljötillståndet i ett utvidgat EU och kommer också att påverka miljösituationen i kandi- datländerna. En viktig uppgift för utredningen har varit att analysera miljö- konsekvenserna av kandidatländernas anpassning till EU:s olika lagar och förordningar på miljöområdet. Vidare hur EU-utvidgningen till 25 medlemsländer påverkar möjligheterna att utveckla miljöarbetet inom EU, t.ex. genom skärpta miljöregler och ökad in- tegrering av miljöaspekterna inom viktiga samhällssektorer som ener- gi, industri, transporter och jordbruk. Det är svårt att särskilja de miljökonsekvenser som följer av den pågående utvecklingen i kandidatländerna och de miljöeffekter som direkt följer av att länderna blir medlemmar av EU. Utredningen vill framhålla att anslutningsprocessen redan har medfört att miljöfrågor- na har fått en högre prioritet i kandidatländerna. Samarbetet mellan EU och länderna i inleddes . Diplomatiska förbindelser mellan EU och Bul- garien, , dåvarande och upprättades . slöts av olika typer av frihandelsavtal som reglerade samarbetet inom handel, industri m.m. I takt med de poli- tiska förändringarna i etablerade EU motsva- rande kontakter och avtal med , och . Dessa avtal har successivt byggts ut till mera omfattande ramav- tal för samarbetet mellan EU och respektive land. Syftet med dessa s.k. Europaavtal är att stödja de politiska och ekonomiska samhälls- förändringarna i länderna. Avtalen utgör en bas för EU:s tekniska och ekonomiska bistånd till länderna och ger en ram för att stödja respek- tive lands integration i EU. Europaavtalen ger kandidatländerna tillträde till en rad av EU:s övriga samarbetsprogram, utöver det rena biståndet via Phare. Detta gäller t.ex. LIFE-fonden inom miljöområdet. Frågan om EU-medlemskap har högsta politiska prioritet i kan- didatländerna. Detta framgår av uttalanden som ländernas stats- che- fer gjort i olika sammanhang . EU-frågan är tillsam- mans med frågan om NATO-medlemskap den sannolikt viktigaste ut- rikespolitiska frågan i kandidatländerna. Av utlåtanden om kandidatländerna, de s.k. aviserna, framgår att länderna i anpassningsarbetet klart prioriterat den lagstiftning som togs upp i utlåtanden om in- re marknaden . Företrädare för de baltiska staterna har vid olika tillfällen fram- hållit att det föreligger motsättningar mellan och ländernas egna prioriteringar på miljöområdet. Utsläpp från fordon, bränslekvaliteter, kemikalier, förpackningar, buller, och strålskydd är prioriterade inom EU. De är däremot inte särskilt högt prioriterade på listan över nationella miljöproblem. Istället är det luft- och vattenför- oreningar och avfallsrelaterade miljöproblem som prioriteras högst i de berörda länderna. Detta innebär i sin tur att en stor del av den kva- lificerade personalen i miljöministerierna nu arbetar med anpassning- en till EU, delvis på bekostnad av annat nationellt eller internationellt miljöarbete. och kandidatländerna har i första hand tagit upp frågor som rör anpassningen av EU-lagstiftningen (inklusive miljölagstiftningen). Mindre uppmärksamhet har ägnats åt de viktiga frågorna som rör tillämpning och genomförande av lagar och regler samt behovet av att utveckla kompetens och institutioner inom dessa områden. Anpassningsprocessen i och medlems- länderna Utvidgningsprocessen har hög prioritet inom . Ett flertal direktorat är inblandade när det gäller miljöfrågorna. DG 1A har det sammanhållande ansvaret för hela förhandlingen, DG III an- svarar för inremarknadsdirektiven medan DG XI har det direkta an- svaret för miljöfrågorna. Även jordbruks- och transportdirektoraten har en stor roll. I flera medlemsländer, främst de som gränsar till kandidat- länderna, har frågan om och dess konsekvenser på miljöområdet fått stor betydelse. De Nordiska länderna samt Tysk- land och har i stor utsträckning inriktat sitt bilaterala stöd på miljöområdet till projekt som har anknytning till anpassningsproces- sen. I har hög prioritet såväl allmänpolitiskt som på miljöområdet. Utvidgningen har tagits upp vid ett stort antal bilaterala möten med framför allt och de tre baltiska staterna. EU:s stöd till kandidatländerna har alltmer kommit att inriktas på projekt som stödjer anpassningen. Genom Phare-programmet lämnas stöd till kunskapsöverföring, konsulttjänster, utbildning och studier, samt stöd till reformering av lagstiftning och institutioner. har totalt 600 miljoner ECU anslagits till miljöprojekt i kandi- datländerna via Phare. antog en ny miljöstrategi för Phare som innebär att stöd till anpassningsprocessen och andra insatser som kan stödja anpassningen på miljöområdet ges högsta prioritet. har föreslagit Rå- det att man skall anslå 3 miljarder ECU till anpassningsprocessen I den strategi för utvidgningen som pre- senterade , det s.k. Agenda 2000-dokumentet, föreslås att Phare-programmet även i fortsättningen skall vara det viktigaste EU-instrumentet för att stödja anpassningsprocessen. Pro- grammet skall inriktas på uppbyggnad av institutioner och investe- ringsprojekt (med en andel av ). Miljö- och transportsektorerna nämns som särskilt angelägna områden för insat- ser som syftar till att anpassa kandidatländerna till EU:s miljökrav. Tre särskilda program har upprättats inom Phare för att stödja anpass- ningsprocessen. För att kandidatländerna skall kunna uppfylla EU:s miljökrav krävs mycket omfattande investeringar. Omfattande insatser, inklusi- ve betydande ekonomiskt och tekniskt bistånd från EU är, enligt EU- kommissionen, en förutsättning för att kandidatländerna skall klara anpassningen till EU:s miljölagstiftning, särskilt inom vatten-, luft- och energiområdena. understryker också att mil- jöinsatserna i kommer att vara till nytta inte bara för dessa länder utan också för miljön i de nuvarande EU- länderna. pekar också på att investeringar för att lösa miljöproblemen i kan skapa viktiga mark- nader för de EU-industrier som är verksamma inom miljösektorn eller andra berörda sektorer. Detta kan i sin tur innebära att dessa industrier stärker sin konkurrensförmåga på snabbväxande högteknologiska marknader. Parallellt med det stöd som EU på olika sätt ger till anpass- ningsprocessen så har även andra multilaterala organisationer alltmer börjat inrikta sitt stöd på denna process . Det gäller bl.a. Världsban- ken, Europeiska () och . En omfattande översiktlig beskrivning av miljötillståndet i som helhet presenterades i den s.k. som lades fram av 1995. I rapporten identifieras ett antal viktiga miljöproblem såsom klimatförändringar, nedbrytning av det stratosfä- riska ozonlagret, marknära ozon och andra fotokemiska oxidanter, försurning, utnyttjande och förorening av färskvatten, utarmning av skogsresurserna, förlust av biologisk mångfald, hot och förvaltning av kustområden, kemiska risker, avfall och avfallshantering samt miljö- och hälsoeffekter i tätorter. Miljösituationen i länderna i beskrivs ofta som mycket dålig med omfattande hälsoeffekter i industri- områden, skogsdöd, markförstöring till följd av ensidigt jordbruk och övergödning, förstörelse av grundvatten etc. Mycket i beskrivningar- na är väl underbyggt men i vissa fall har det visat sig att problemen har överdrivits. Det gäller framförallt den geografiska utbredningen av problemen. De enskilda ländernas verkliga miljösituation karakte- riseras till största delen av stora lokala miljöproblem, medan del av länderna har varit mindre intensivt exploaterade och har i stor ut- sträckning undgått spridning av giftiga substanser. sker en snabb utveckling i kandidatländerna. Ambitionen är att uppnå samma levnadsstandard som i . Betydande insatser har därvid gjorts för att komma tillrätta med de värsta miljöproblemen. Luftföroreningar och de effekter på hälsa och miljö som dessa medför anses tillhöra de allvarligaste miljöproblemen i stora delar av . De viktigaste luftföroreningarna i är svaveldioxid, kvä- veoxider, ammoniak, flyktiga organiska ämnen, ozon, metaller samt partiklar. I större tätorter och industriområden kan luftföroreningar föror- saka allvarliga miljö- och hälsoproblem. På det regionala planet bi- drar luftföroreningarna, främst svaveldioxid, kväveoxider och ozon, till vegetationsskador inklusive skador på ekonomiskt viktiga grödor, skador på skog, försurning av mark och vatten samt till övergödning av mark, vatten och kusthav. Utsläpp i av koldioxid, metan, ozon och dikväveoxid bidrar på det globala planet till klimatföränd- ringar inklusive växthuseffekten och till uttunningen av det stratosfä- riska ozonlagret.. Utsläppen av luftföreningar i olika europeiska länder kommer från i stor sett samma källor. De viktigaste källorna/samhällssekto- rerna är energiproduktion, bostadsuppvärmning, transporter särskilt vägtrafiken, olika industriprocesser samt jordbruket. Även om vissa förbättringar skett till följd av de åtgärder som vidtagits så utsätts fortfarande 37 miljoner av invånare för svaveldioxid-koncentrationer som ligger över EU:s rikt- värden. får av ekosystemen i ta emot försurande nedfall som ligger över den kritiska belastningsgränsen för försurning. Motsvarande siffra för övergödning är . I många länder, speciellt i länderna i , är vat- tenföreningar ett större problem än luftföroreningar. Omfattande vat- tenförorening förekommer främst i tätbefolkade områden där stora mängder obehandlat eller otillräckligt behandlat avloppsvatten släpps ut i sjöar, vattendrag och kustvatten. När det gäller vattenkvaliteten så samverkar utsläpp direkt till vattnet med nedfall av luftföroreningar. Förorenade floder för näringsämnena (främst fosfor och kväve) till havet och bidrar till näringstillskottet till kustområdena. Den utvärdering av förhållandena i som presenterades i visade att vattenkvaliteten är dålig i många av de floder på den europeiska kontinenten som rinner till och . Det finns emellertid inga generella skillnader mellan östeu- ropeiska och västeuropeiska floder. För stora tillskott av näringsämnen till sötvatten och kustvatten ger upphov till eutrofiering och om inte åtgärder vidtas kan allvarliga eutrofieringseffekter t.ex. omfattande algblomningar, uppkomma. Se- dan har allmänt nedåtgående trender för fosfor noteras i flertalet västeuropeiska floder och i många sjöar medan man uppmätt en ökning i de flesta östeuropeiska floder. Nedgången i anses bero på den förbättrade avloppsvattenreningen. Som en kontrast till denna minskning har nitrathalterna i floder och sjöar ökat i huvudsak beroende på den ökande användningen av handelsgödsel inom jordbruket. Allvarlig försurning av ytvatten förekommer främst i de nordiska länderna, delar av och i nordvästra . Grundvattenkvaliteten inom vissa jordbruksområden hotas av nitratläckage, i huvudsak på grund av omfattande användning av han- dels- och stallgödsel. Särskilt hotade eller förorenade områden i detta avseende finner man i , , och . I vissa områden i , , , Li- tauen och hotas dricksvattnet av bekämpningsmedel och om åtgärder inte vidtas kommer man att behöva rena dricksvattnet in- nan det används. Kommunalt såväl som farligt avfall är ett växande miljöproblem i Eu- ropa. En beräkning av avfallsmängderna från olika samhällssektorer gruvavfall dominerar följt av industriavfall och kommunalt avfall. ökade produktionen av kom- munalt avfall generellt. Mängden avfall som produceras per capita va- rierar mellan olika länder i . Produktionen av kommunalt av- fall per capita är något lägre i länderna i jäm- fört med inom EU-länderna. Avfallets sammansättning har också änd- rats. En större andel av industriavfallet betraktas nu som farligt avfall. Mängden plast och förpackningar har ökat i . En liknande ökning kan förväntas även i under de kom- mande åren. I deponeras fortfarande större delen av avfallet på tippar. Detta leder ofta till förorening av mark och grundvatten samt till bild- ning av metan, koldioxid och giftiga gaser. En betydande del av av- fallet bränns emellertid numera och även om utsläppen i ökande ut- sträckning begränsas så är utsläppen av dioxiner, saltsyra och kvick- silver betydande i jämförelse med andra källor. Avfallsförbränning förekommer nästan inte alls i kandidatländerna Trots regler och internationella avtal transporteras farligt avfall över gränser och från till utvecklingsländerna. Detta är också en fråga som av många länder i pekar på som ett viktigt problem. Stor oro har uttryckts beträffande för- orening av mark och grundvatten från gamla avfallsupplag. Detta har inte minst varit fallet när kandidatländerna beskrivit sina respektive länders miljöproblem. Det finns ingen pålitlig europeisk beräkning av omfattningen av dessa problem. I de Central- och Östeuropeiska län- derna tillkommer dessutom de speciella avfalls-/föroreningsproblem som hänger samman med de tidigare sovjetiska militärbaserna För en mera ingående redovisning av miljötillståndet i hänvi- sar Utredningen till publikationer utgivna av t.ex. Miljötillståndet i (NV 4509) och Vem Förorenar (NV 4788) Föroreningssituationen i håller i många avseenden på att förbättras. För vissa föroreningar (svaveldioxid, partiklar och bly) har de åtgärder som vidtagits nationellt och internationellt varit effektiva. Utsläppsminskningarna har dock i allmänhet varit mindre i andra län- der vilket innebär en fortsatt stress på den svenska miljön från källor utanför landet. När det gäller andra luftföroreningar, framför allt från transportsektorn (NOx och CO2), så har åtgärderna i liksom i andra länder varit mindre effektiva. Åtagandena inom ramen för det andra svavelprotokollet till förväntas leda till betydande minskningar av nedfallet i . För som helhet är det så att de största vinsterna kommer att erhållas via de beräknade utsläppsminskningar- na i , , , och . Miljötillståndet i havsområdena kring Samtliga havsområden som omger dvs , och , är påverkade av människans olika verksamheter. Ha- vet och särskilt områdena nära kusterna påverkas av föroreningar som tillförs området dels via utsläpp till vatten i sjöar, vattendrag eller di- rekt vid kusten, av nedfall av föroreningar från atmosfären samt av utsläpp från fartyg. De allvarligaste föroreningsproblemen och hoten mot den biolo- giska mångfalden i havsområden kring innefattar: ·Närsalter, främst fosfor och kväve, och organiskt material som förorsakar eutrofiering; ·Svårnedbrytbara organiska föroreningar, POP; ·Utsläpp av olja; Miljötillståndet i länderna i Svaveldioxid och partiklar (sot och industriellt stoft) var före kom- munismens fall det kanske främsta miljöproblemet i ett antal indust- riområden, framförallt i södra , nordvästra en och södra . uppskattar man att man i av storstäderna i östra uppmätte halter över WHOs gränsvärden. Avsevärda förbättringar har emellertid uppnåtts . Även om halterna av svaveldioxid, bly och partiklar i städerna har gått ner över hela har de större tätorterna i länderna i i allmänhet fortfarande sämre luftkvalitet än motsvarande områden inom EU, speciellt vad avser dessa förorening- ar. För andra föroreningar av betydelse för hälsan och för vilka data föreligger är inte situationen sämre i CEE-länderna jämfört med EU. Det är sannolikt snarare så att halten av kvävedioxid är något högre inom EU till följd av den mer omfattande biltrafiken.