sou · GLB3164d1 · 1998-01-01 00:00:00 — slutbudsmetoden anses vara att parterna lockas att anpassa sig till motpartens krav när de formulerar sina förslag, och att därmed parterna själva medverkar till att hitta kompromisser. En svårighet med slutbuds- metoden anses vara att få fungerande lösningar på komplexa problem, med många vitt skilda frågor eller flera parter. Det ställer också speciella krav på den person som skall välja mellan parternas förslag. i men förekommer i kollektivavtal på bankområdet för att lösa intressetvister om lönehöjningarnas storlek. En annan metod som tillämpas enligt förhandlingsordningar i vissa kollektivavtal är skiljeman eller skiljenämnd. Det innebär att parterna, när de inte kan enas om hur en fråga skall lösa, väljer att överlåta till en skiljeman eller skiljenämnd att fälla avgörandet. mannen opartisk ordförande. Begreppet opartisk ordförande kan således både avse en ordförande med utslagsröst och en ordförande utan rösträtt, så som nämnts bland metoderna för konfliktlösning där avgörandet ligger hos parterna. Skiljemannaförfarande tillämpas både i rättstvister och intressetvister. har parterna överenskommit att rättstvister skall avgöras av skiljeman istället för i Arbetsdomstolen (AD). Det förekommer även föreskrifter i förhandlingsordningar om att skiljemannaförfarande skall tillämpas om parterna i lokala förhandlingar under fredsplikt inte kan enas om löneökningar. I andra länder förekommer även att en intressetvist kan komma att avgöras i skiljenämnd. I inträffar i regel att rege- ringen, efter en tids öppen konflikt, föreslår att en tvist skall avgöras av en skiljenämnd. Det finns vidare möjligheter för att ingripa med lagstiftning för att lösa en enskild arbetsmarknadskonflikt. Det har endast inträffat , nämligen . Då stoppades en konflikt mellan de offent- liga arbetsgivarna och Akademikers () samt () genom en lag som förnyade de uppsagda kollektivavtalen . Regeringen har även försökt ingripa i löneförhandlingarna genom att föreslå ett temporärt lönestopp. lämnade regeringen ett förslag till att besluta om lönestopp i form av ett förbud att utge eller ta emot högre lön och annan ersättning för samma eller jämförbara arbetsuppgifter som före lagens ikraftträdande. Lagförslaget avsågs att gälla fram till och med utgången av röstade emot regeringens förslag, vilket fick till följd att regeringen avgick. I vissa europeiska länder tillåter lagstiftningen att kollektivavtal all- mängiltigförklaras till att gälla alla inom ett område, dvs. även organisa- tioner och medlemmar i organisationer som inte är parter i avtalet. Det är inte en konfliktlösningsmetod i egentlig bemärkelse men är likväl en teknik för att uppnå fredsplikt och fastställa anställningsvillkor. Allmän- giltigförklaring av kollektivavtal anses strida mot den svenska rättstradi- tionen och förekommer inte i . I är allmängiltigförklaring ett medel att skydda kollektivavtalets ställning i branscher där organisa- tionsgraden på endera sidan är så låg att avtalet löper risk att undergrävas. säkras en viss minimistandard för alla anställda i dessa bran- scher. I länder som , och är allmängiltigförkla- ringen ett medel för att lägga fast minimivillkor i princip i alla branscher och ett sätt att utjämna konkurrensvillkor mellan olika företag. Det finns en omfattande rättslig reglering av Förlikningsmannaexpeditio- nens verksamhet. Bestämmelser finns i lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580), i förordningen om medling i arbetstvister (1976:826) och i förordningen med instruktion för Statens förliknings- mannaexpedition (1988:653). I medbestämmandelagen (MBL) anges att det skall finnas en Förlikningsmannaexpedition och vilka uppgifter förlik- ningsmännen skall ha. MBL anger också parternas skyldigheter vid med- ling. Förordningen om medling i arbetstvister anger hur förlikningsmännen utses och deras arbetsformer. Förlikningsmannaexpeditionens ledning och uppgifter framgår av instruktionen för Statens förlikningsmannaexpedition. Där framgår även att vissa bestämmelser i verksförordningen (1995:1322) gäller för Förlikningsmannaexpeditionen. I några fall skall de bestämmelser som normalt gäller för myndighetschefen istället gälla expeditionens styrelse. I MBL anges att Statens förlikningsmannaexpedition finns för att hantera frågor om medling i arbetstvister. Expeditionen skall följa förhållandena på arbetsmarknaden. Om expeditionen får kännedom om en arbetstvist, som hotar att medföra eller redan har medfört en stridsåtgärd, skall expeditionen utse förlikningsman för att medla, om detta kan främja en lösning av tvisten. Expeditionen har således rätt att utse medlare även om någon part inte vill ha medlare, men är å andra sidan inte alltid tvungen att utse medlare. Vid medlingsförhandlingen skall förlikningsmannen, enligt MBL, söka få till stånd en överenskommelse mellan parterna på grundval av förslag som kommer från parterna själva. Förlikningsmannen är dock oförhindrad att föreslå jämkningar och medgivanden för att främja en lösning av tvisten. Om en part har kallats till förhandling inför förlikningsmannen, men inte fullgör sin förhandlingsskyldighet, kan förlikningsmannen på begäran av motpart anmäla förhållandet hos Arbetsdomstolen, som kan förelägga parten att vid vite förhandla. Den som åberopar en skriftlig handling i en förhandling skall hålla handlingen tillgänglig för motparten om så begärs. Skyldigheten att hålla handlingar tillgängliga gäller även i förhållande till medlaren. Uppnås inte enighet i medlingsförhandlingen finns bestämmelser i om att förlikningsmannen kan föreslå att tvisten avgörs av skiljeman. Förlikningsmannen kan medverka vid utseende av skiljeman men han får inte åta sig skiljemannauppdrag om inte Förlikningsmannaexpeditionen i det enskilda fallet medger det. Det är dock oklart om denna bestämmelse i MBL överhuvudtaget har tillämpats i praktiken. Förordningen om medling i arbetstvister skiljer mellan förlikningsman som förordnas på ett fast förlikningsmannauppdrag och förlikningsman som förordnas särskilt för medling i en viss uppkommen arbetstvist. De fasta förlikningsmännens uppdrag avser i första hand medling i arbets- tvister på företagsnivå inom ett av Förlikningsmannaexpeditionen fastställt De flesta av dessa lokala ärenden har sin grund i att en facklig organisation begär medverkan av en förlikningsman eller varslar om stridsåtgärder mot en arbetsgivare som inte vill teckna kollektivavtal. Ofta handlar det om arbetsgivare med få anställda. Endast i 10 - av de lokala ärendena har förlikningsmännen funnit anledning att kalla till förlikningssammanträde. De särskilt förordnade förlikningsmännens uppdrag avser i de allra flesta fall arbetstvister på central nivå och gäller i regel att ett kollektivavtal har löpt ut och parterna inte har kunnat enas om vilka villkor som skall gälla framöver. Därtill kommer frågor om sympatiåtgärder och internationella konflikter t.ex. inom flyget. Förlikningsmannaexpeditionens instruktion anger att expeditionen skall ledas av en styrelse som består av högst tre ledamöter. Styrelsens leda- möter utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser en av ledamöterna att vara ordförande. Nuvarande ordförande är f.d. landshöv- dingen . Övriga ledamöter är f.d. förste ombudsmannen och docent . Ärenden avgörs enligt instruktionen av styrelsen. Exempelvis anges i instruktionen att anställningar vid expeditionens kansli beslutas av styrel- sen. Sådana ärenden som inte behöver prövas av styrelsen får dock avgöras av styrelsens ordförande eller någon av tjänstemännen vid expeditionen. Hur detta får ske skall anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut. Normal beslutsordning i den dagliga verksamheten är att besluten, med stöd av arbetsordningen, fattas av administrative chefen eller ordföranden. Beslut om tillsättning av förlikningsman fattas alltid av ordföranden. Styrelsen är beslutsför när två ledamöter är närvarande. Om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får styrelsens ordförande eller efter ordförandens bestämmande en annan styrelseledamot ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen. Kansliet leds av styrelsens ordförande. Vid expeditionen är två per- soner anställda, en administrativ chef och en assistent. Administrativa chefen arbetar 50 och assistenten av en heltid. Båda dessa personer kompletterar sina anställningar hos expeditionen med anställ- ningar hos i . Eftersom expeditionen alltid måste vara bemannad eller nåbar även utanför ordinarie arbetstid och vid semestrar förekommer det att vikarier förordnas. Under /96 anlitade Förlikningsmannaexpeditionen elva särskilda förlikningsmän för medlingsuppdrag. Av dessa medlare var två kvinnor. finns sex fasta förlikningsmän förordnade för att handlägga lokala ärenden och av dessa är en kvinna. Alla medlingsuppdrag sker i form av tidsbegränsade uppdrag. Flera av de särskilda förlik- ningsmännen har tidigare erfarenhet som förhandlare inom någon arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation. Några är eller har varit lands- hövdingar eller innehavare av andra höga statliga anställningar. Bland de fasta förlikningsmännen finns flera som tjänstgör vid domstolar. Förlikningsmannaexpeditionen är samlokaliserad med i . Expeditionen har inga egna förhandlings- lokaler utan förhandlingar äger i regel rum i lokaler som arbetsgivarna ställer till förfogande. Förlikningsmannaexpeditionen finansieras genom anslag på stats- budgeten. uppgår anslaget till . Anslaget är ett ramanslag som disponeras av i . De fasta förlikningsmännen arvoderas i enlighet med en uppskattning av deras respektive arbetsbörda. De särskilda förlikningsmännen är arvoderade och den totala volymen ersatta arbetstimmar uppgick . Förlikningsmannaexpeditionens viktigaste uppgift är att utse medlare i arbetstvister på central nivå. Det normala är, enligt uppgifter från Förlik- ningsmannaexpeditionen, att expeditionen sedan varsel om stridsåtgärder har inkommit tar kontakt med parterna för att informera sig om bakgrunden till konflikten och diskutera förutsättningarna för medling. I flertalet fall svarar administrative chefen för dessa kontakter men i vissa fall, beroende på konfliktens art, tas kontakten av ordföranden. I detta sammanhang ges parterna tillfälle att ha synpunkter på de medlare som expeditionen avser att utse. En del av dessa överläggningar kan vara mycket tidsödande. och förekom det, enligt expeditionen, att någon av parterna, i första hand arbetstagarparten, på olika sätt motsatte sig att medling skulle komma till stånd. Det förekom också att part agerade så att endast en mindre del av den lagstadgade varseltiden kunde utnyttjas för medlingsförhandlingar. Med anledning av de ökade svårigheterna att få till stånd medling beslutade att tillämpa § 46 i MBL mer strikt än tidigare, dvs. att utse medlare även om någon part motsatte sig medling. Därmed har medlare kunnat utses snabbare och ibland mot parts vilja. Expeditionen menar att inga negativa erfarenheter har kunnat noterats med anledning av detta ändrade handlingssätt. Statens förlikningsmannaexpedition arbetar kontinuerligt med att söka finna lämpliga personer som är beredda att ta på sig uppdrag som medlare samt att ge sådana personer möjlighet att skaffa sig kompetens och erfa- renhet av medling. Expeditionens tillämpade praxis att förordna två medlare i flertalet tvister syftar bland annat till att introducera nya medlare för parterna som det ger mindre erfarna medlare en möjlighet att pröva på uppgiften som medlare. personer som anser är tänkbara att utse till förlikningsmän inbjuds ungefär en gång till ett möte. Vid dessa möten ingår vissa utbildningsmoment. Det har även förekommit övningar och förhandlingsspel. Förlikningsmannaexpeditionens förberedelser inför en avtalsrörelse består av att man kartlägger när avtalen inom viktigare avtalsområden löper ut och försöker göra en bedömning av medlingsbehovet. Kansliet och styrelsen följer de pågående förhandlingarna genom att bevaka massmedia och att ha informella kontakter. Förlikningsverksamhetens omfattningen framgår av redovisningen av olika typer av tvister i avsnitt 3.1. Det är emellertid stora variationer i vilken arbetsinsats enskilda ärenden kräver av medlarna. Förlikningsmannaexpeditionen får enligt förordningen om medling i arbetstvister utse högst åtta personer att verka som fasta förlikningsmän . Uppdragen skall gälla i taget. De fasta förlikningsmännen skall tilldelas geografiska verksamhetsområden. Förlik- ningsmannaexpeditionen har i uppgift att fördela medlingsuppdrag till de fasta förlikningsmännen. Uppdrag att medla skall i första hand tilldelas den förlikningsman som är ansvarig för det verksamhetsområde där tvisten har uppstått. Förlikningsmannaexpeditionen är dock inte bunden av detta, utan den kan förordna annan fast förlikningsman eller en särskild förlikningsman att medla i tvisten om det framstår som lämpligare. Förordningen anger att det ingår i de fasta förlikningsmännens uppdrag att utföra övriga uppgifter som de tilldelas av Förlikningsmannaexpedi- tionen. Särskilt anges att det i uppdraget ingår att följa förhållandena på arbetsmarknaden. Förlikningsmännen skall vidare föra dagbok över handlagda tvister. En fast förlikningsman skall dessutom inlämna en berättelse till Förlikningsmannaexpeditionen över sin verksamhet . I förordningen anges även att en förlikningsman inte har rätt att ta emot ersättning från parterna eller deras organisationer för sin medverkan i arbetstvist eller annat. Tillämpning av bestämmelser i verksförordningen Delar av verksförordningen gäller för Förlikningsmannaexpeditionen. Verksförordningen tillämpas på flertalet myndigheter under regeringen, i den utsträckning som framgår av myndighetens instruktion. Förordningen innehåller bland annat bestämmelser om myndigheternas ledning och arbetsformer. Styrelsen i Förlikningsmannaexpeditionen har det ansvar för verksamheten och de uppgifter som anges i verksförordningen 6-9 §§ och som normalt gäller myndighetens chef. Följande bestämmelser skall gälla, men där det står myndighetens chef skall det gälla Förlikningsmannaex- peditionens styrelse: Styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet. Styrelsen skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Styrelsen skall hushålla väl med statens resurser, verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet, beakta de krav som ställs på verk- samheten med hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpoli- tiken, se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut. Styrelsen skall vidare se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, skapa goda arbetsförhållanden och ta tillvara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Styrelsen skall också se till att regeringen får det underlag som behövs för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten. Därtill har det ansvar som framgår av verksförordningen 11 och 13 §§. Dessa bestämmelser anger att styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överenstämmelse med syftet med verksamheten. Vidare anges att styrelsen skall besluta i ett antal frågor såsom myndighetens årsredovisning, delårs- rapporter och anslagsframställning, åtgärder med anledning av Riksrevi- sionsverkets (RRV) revisionsrapporter och den redovisning som myndig- heten skall lämna om revisionsberättelsen innehåller någon invändning, revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt förord- ningen om internrevision samt sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Vidare skall 18, 26-31, 35 §§ i verksförordningen tillämpas på Förlik- ningsmannaexpeditionen. Dessa paragrafer innehåller bland annat följande bestämmelser: Myndigheten skall i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och myndighetens verksamhet och vem som får begära in förklaringar, upp- lysningar eller yttranden i ärendena. Innan myndigheten beslutar om före- skrifter eller allmänna råd skall myndigheten noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utred- ningen i en konsekvensutredning, ge statliga myndigheter, kommuner och landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat sätt berörs samt RRV tillfälle att yttra sig i frågan och om kon- sekvensutredningen och slutligen begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Vissa undantag från dessa bestämmelser anges i 28 §. Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn. Myndigheten skall lämna en ärendeförteckning till Justitiekanslern. För varje beslut skall det finnas en särskild beslutshandling som anger dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande samt vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Slutligen anges att myndighetens beslut får överklagas hos regeringen om inget annat följer av angivna lagar. De delar av verksförordningen som inte gäller för Förlikningsmanna- expeditionen är bestämmelser om företrädare för staten vid domstol, myn- dighetens ledning, ansvaret för myndighetens chef att hålla styrelsen eller insynsrådet informerade, styrelsens beslutsförhet, medverkan i EU-arbetet, personalansvarsnämnden, flertalet bestämmelser om ärendenas handlägg- ning samt bestämmelser om anställningar, m.m. Hur förvaltningsmyndigheter skall ledas har behandlats av regering och riksdag . I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil 7) anförde regeringen några principer för valet av ledningsform. Regeringen framhöll att verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten är den viktigaste utgångs- punkten. En annan utgångspunkt är att det alltid bör stå klart var det samlade ansvaret för myndigheten inför regeringen ligger. angav följande principer för valet av ledningsform: Modellen ENR¥DIGHETSVERK bör övervägas där det finns behov av en mer direkt styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta bör särskilt beaktas mot bakgrund av de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. För en del myndigheter med hög grad av rutinärenden eller uppgifter av servicekaraktär kan också enrådighetsmodellen komma ifråga. dighetsverk bör kompletteras med ett av regeringen tillsatt INSYNSR¥D med demokratisk insyn i de fall ett sådant råd bedöms vara av allmänt intresse. Ledningsformen STYRELSE MED FULLT VERKSAMHETSANSVAR bör främst övervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. Modellen med DELAT ANSVAR MELLAN STYRELSE OCH MYNDIGHETSCHEF bör övervägas för myndigheter där en viss bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten och det därför inte finns skäl för regeringen att närmare styra den. Modellen kan även väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd har stor betydelse. Vid behandling av regeringens förslag (1995/96:KU01) uttalades att ett absolut krav på styrelse bör gälla för tillsynsmyndigheter som utfärdar integritetskänsliga föreskrifter inne- bärande ingrepp i medborgarnas frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under affärsmässiga förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur samt för de fall där tidigare undantag gjorts från ordningen om enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheter inom försvarsmakten. Smärre myndigheter som sysslar med rutinärenden kan däremot enligt utskottets uppfattning inrättas som enrådighetsverk under förutsättning att det finns någon typ av insynsorgan. Styrelsemodellen bör kunna anpassas till olika förutsättningar. Utskottet delade regeringens uppfattning att styrelse med fullt ansvar för verksam- heten främst borde övervägas för myndigheter som arbetar under affärs- liknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar. När modellen med delat ansvar mellan styrelsen och myndighetschefen väljs ansåg utskottet att ansvarsfördelningen bör göras tydlig i myndighetens instruktion. beslutade i enlighet med betänkande. Förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning (1993:528) innehåller bestämmelser om myndigheternas ansvar för hanteringen av sina lokalförsörjningsfrågor. Av förordningen framgår att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. De möjligheter som finns att samverka med andra myndigheter vid lokalförsörjnings- planeringen skall beaktas i syfte att minska statens kostnader för såväl verksamhet som lokaler. Myndigheten får besluta om sin lokalförsörjning inom ramen för sina ekonomiska resurser. En myndighet har t.ex. rätt att ingå hyresavtal. Regeringen kan dock i särskilda fall ha beslutat om en viss lokalisering av en myndighet. Bestämmelser om samråd med gäller för hyresavtal med en löptid som överstiger . För att teckna hyresavtal som är längre än fordras att en myndighet har regeringens medgivande. 3.6Förlikningsinstitut i några länder Detta avsnitt syftar till att beskriva hur förlikningsinstituten är organise- rade i några länder. Som bakgrund till beskrivningen av organisationerna ges en kort introduktion till förhandlingssystemen i respektive land. En mer fyllig genomgång av förhandlingssystemen och medlarnas befogen- heter kommer att göras i slutbetänkandet. Det förtjänar dock att påpekas redan nu att det är stora skillnader i innehållen i kollektivavtalen. Detta gäller även inom . De centrala avtalen i är exempelvis i huvudsak avtal om minimilöner, medan de centrala avtalen i omfattar generella lönetillägg men inte allmänna anställningsvillkor. Endast har den typ av heltäckande avtal på branschnivå som vi är vana vid i . En annan fråga av intresse i detta sammanhang är arbetsmarknadsorganisationernas stadgar i olika länder beträffande beslutsordningar för att godkänna avtal etc. Förlikningsorganisationerna i de nordiska länderna uppvisar i ett inter- nationellt perspektiv många likheter när det gäller verksamhetens omfatt- ning, trots att förlikningsmännens befogenheter skiljer sig mellan länderna. De nordiska förlikningsinstituten är väsentligt mindre än i många andra länder. I och finns stora förlikninginstitut med 100- tals medlare anställda. Befogenheterna för medlarna är dock inte större där än i . Däremot finns i dessa länder med många medlare ett stort antal avtalsområden som styr omfattningen av arbetsbördan för förlik- ningsinstituten. Beskrivningen av de nordiska länderna b ygger till stora delar på en kartläggning som har gjorts på utredningens uppdrag av den administrative chefen vid . I förs förhandlingarna angående kollektivavtal om löner och anställningsvillkor för stora delar av den privata sektorn. Omkring 500 - 600 kollektivavtal löper ut eller . Avtalsperioderna är normalt tvååriga, men det förekommer även ettårsavtal och treårsavtal. Den privata sektorn är av tradition normgivande för den övriga arbetsmarknaden. Organisationsgraden är hög i jämfört med många andra länder och av de anställda är medlemmar i en facklig organisation. Vissa allmänna avtalsfrågor har reglerats i centrala förhandlingar mellan () och (). En förhandlingsordning har bestämts i form av en s.k. körplan.