sou · GLB343 · 1998-01-01 00:00:00 — I praxis löstes denna fråga till en början på så sätt att arkivmyndigheten lånade ut handlingarna till det enskilda organet, men alltjämt formellt var förva- rande myndighet. Detta ansågs dock inte vara en från materiella och rationella utgångspunkter tillfredsställande lösning; bl.a. innebar denna lösning att en prövning av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar skulle utföras av den utlånande myndigheten, dvs. Mot bakgrund av detta infördes en ny bestämmelse i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 17 §) samt en lag (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring (lagen om överlämnande). Bestämmelser finns även i för- ordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring samt i före- skrifter om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring (RA-FS 1995:1, RA-FS 1996:3). Innebörden av regleringen är, att ett enskilt organ som övertar en verksamhet som tidigare bedrivits av en myndighet, skall kunna förvara allmänna handlingar så länge de behövs i verksamheten. Bestämmelserna gäller endast sådana handlingar som hänför sig till den del av myndighetens tidigare verksamhet som fortsättningsvis skall bedrivas av det enskilda organet. skall handlingsoffentligheten bestå samt skall bestämmelserna i sekretesslagen och arkivlagen tillämpas (1, 4 och 7 §§ lagen om överlämnande, 1 kap. 8 § andra stycket tredje meningen sekretesslagen, 1 § tredje stycket arkivlagen). Därefter skall handlingarna leveras till en arkivmyndighet. På den statliga sidan har regeringen givits rätt att besluta att all- männa handlingar på detta sätt får förvaras hos ett enskilt organ. Inom den kommunala sektorn kan kommun- eller landstings- fullmäktige meddela motsvarande beslut. Som exempel på enskilda organ till vilka allmänna handlingar har överlämnats enligt regeringens förordnande kan nämnas , och . Det skall noteras att bestämmelserna enbart gäller handlingar som härrör från den nedlagda myndigheten, och således inte omfattar de handlingar som tillkommer i det enskilda organets egen verksamhet. Syftet är att den insyn som en gång funnits inte skall omintetgöras när verksamheten övergår i former som inte skall vara föremål för insyn. Detta att jämföra med bestämmelsen i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen, vars syfte är att skapa ett system som möjlig- gör insyn i de handlingar som tillkommer . Denna lösning som innebär att allmänna handlingar kan förvaras hos enskilda organ utan att förlora sin karaktär brukar benämnas Telia- modellen. De enskilda arkiven innehåller handlingar som inte är att anse som allmänna. Bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är inte tillämpliga och till följd därav inte heller sekretesslagen eller arkivlagen. Enskilda arkiv finns hos organ som inte omfattas av principen om handlingsoffentlighet, t.ex. privata företag, föreningar och privat- personer. Som exempel kan nämnas folkrörelse - och näringslivsarkiv samt de arkiv som finns hos olika hembygdsföreningar. Även de enskilda arkiven är emellertid en viktig del av vårt kulturarv. De har stor betydelse för t.ex. forskningen. De enskilda arkivinsti- tutionerna har viktiga funktioner i den arkivinsamling och arkivvård som de utför, men även genom den verksamhet som bedrivs kring arkiven, t.ex. forsknings- och bildningsverksamhet. Det är därför betydelsefullt att de som svarar för enskilda arkiv kan få råd och praktiska anvisningar. De statliga arkivmyndigheterna har en viktig uppgift i att ge stöd t ill de enskilda arkivinstitutionerna (6, 26 §§ förordningen [1995:679] med instruktion för och lands- arkiven). Statliga arkivmyndigheter får även ta emot arkivmaterial från enskilda (13 § arkivlagen). Handlingar som från en enskild tillförs ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål anses emellertid inte som allmänna handlingar (2 kap. 11 § p. 3 tryckfrihetsförordningen). Det skall här erinras om att det skall finnas en arkiv hos (14 § p. 2 instruktionen, jfr ovan avsnitt 15.3.2). 15.8Tystnadsplikt och sekretess inom Den som vigs till präst i ordning får härigenom upp- draget att ta emot bikt samt att utöva själavård. Att de uppgifter som framkommer i sådan verksamhet stannar mellan parterna är viktigt, inte minst för att upprätthålla förtroendet för kyrkans själavård. En präst i har tystnadsplikt i fråga om uppgifter som har erfarits under bikt eller själavårdande samtal, 36 kap. 1 § kyrkolagen (1992:300). I sekretesslagen hänvisas såvitt gäller prästvigda t ill denna bestämmelse i kyrkolagen (1 kap. 11 §). Något skaderekvisit uppställs inte utan sekretess råder undantagslöst - tystnadsplikten är således absolut. Trots detta har dess räckvidd diskuterats i olika hänseenden, bl.a. när det gäller betydelsen av att den enskilde medger att uppgifter lämnas vidare. Tystnadsplikten - själavårdssekretessen - varar livet ut. Den är inte knuten till innehavet av en prästtjänst, utan omfattar även en prästvigd som aldrig har haft en prästtjänst eller som har slutat sin anställning. Det kan i vissa fall vara svårt att dra gränsen mellan vad som är själavårdande verksamhet och vad som har anknytning till andra uppgifter som en präst har, t.ex. inom övrig församlingsvårdande verksamhet eller familjerådgivning. Denna gränsdragning kan få betydelse när det gäller exempelvis i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar sekretess gäller eller i vad mån ett brev som kommer till en präst skall omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingar (jfr nedan). Den som bryter mot tystnadsplikten enligt kyrkolagen kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § till böter eller fängelse. Därtill torde det kunna bli aktuellt med disciplinpåföljd för tjänsteförseelse (varning eller löneavdrag) eller avskedande (jfr 35 kap kyrkolagen). För den som har tystnadsplikt gäller ett förbud att vittna om sådana uppgifter som har erfarits under bikt eller själavårdande samtal (36 kap. 5 § ). Bestämmelserna om tystnadsplikt i kyrkolagen gäller inte för annan än för den som har vigts till präst i ordning. En person som annars av har getts behörighet att utöva ämbetet som präst omfattas således inte. Inte heller gäller bestämmelserna för den som i ordning har vigts till biskop, diakon eller diako- nissa. Enligt den praxis som har utvecklats inom kyrkan biskopsvigs dock endast den som är prästvigd, varför biskoparna i praktiken kommer att omfattas av tystnadsplikten enligt kyrkolagen. Det förhållandet att tystnadsplikten gäller enbart för prästvigda har uppmärksammats i olika sammanhang, bl.a. av flera kyrkomöten. kyrkomöte har hos regeringen begärt ändring av bestämmelserna i kyrkolagen beträffande prästens tystnadsplikt. Kyrkomötets förslag innebär dels att tystnadsplikten skall omfatta alla som är eller varit behöriga att utöva ämbetet som präst i , dels att denna tystnadsplikt skall gälla vid bikt och enskild själavård. Motsvarande ändringar föreslås även i bestämmelserna i om vitt- nesplikt (36 kap. 5 § ). bereds en proposition till riksdag med ändring av kyrkolagen och enligt kyrkomötets önskemål. Kyrkoberedningen har i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:92) föreslagit att även dia koner och diakonissor skall omfattas av tystnadsplikt för uppgifter som har erfarits under bikt eller själavårdande samtal. Utredningen om trossamfundens rättsliga regle- ring har till uppdrag att bedöma detta förslag, vilken uppgift har anknytning till frågan om offentlighetsprincipens tillämplighet. Även inom annan verksamhet kan det vara av särskild betydelse att uppgifter som lämnas inte förs vidare, så kan exempelvis vara fallet inom barn- och ungdomsverksamhet. I sekretesslagen finns därför en bestämmelse om sekretess inom församlingsvårdande verksamhet; sekre- tess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som står honom nära lider men (7 kap. 33 §, jfr 36 kap. 2 § kyrkolagen). Skyddet har inte knutits till vissa befattningshavare utan gäller istället för viss verksamhet, nämligen församlingsvårdande verksamhet. Bestämmelsen gäller alla medarbetare inom denna typ av verksamhet, vilket innebär att den även kan omfatta vissa förtroendevalda. Sekretessen gäller i högst . När det gäller församlingsvårdande verksamhet föreligger en pre- sumtion för sekretess - en uppgift får lämnas ut endast om det står klart att detta inte medför skada eller men. Även om således sekretessen är sträng är den emellertid till skillnad från själavårdssekretessen inte absolut. Detta innebär att gränsdragningen mellan vad som hör till själavård och vad som hör till annan församlingsvårdande verksamhet är viktig. Det skall här nämnas att det även finns andra bestämmelser i sekre- tesslagen som kan vara tillämpliga på verksamhet som bedrivs inom kyrkan. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om sekretess för familjerådgivning och i medlemsärenden (7 kap. 4 § resp. 15 §). Det är inom den själavårdande verksamheten vanligen fråga om samtal mellan prästen och den enskilde. Det kan dock förekomma att någon skriver ett brev eller på annat sätt i en skriftlig handling lämnar uppgifter som rör själavård. En viktig fråga är härvid om en sådan handling är att anse som allmän och således omfattas av handlings- offentlighet samt av sekretess- och arkivlagens bestämmelser. Det kan ifrågasättas i vad mån det är av någon reell betydelse huru- vida en sådan handling är allmän eller ej - en handling som rör själavård torde ju ändå vara att anse som hemlig enligt bestämmelsen om sekretess för församlingsvårdande verksamhet. Det är dock viktigt att komma ihåg att en allmän handling skall diarieföras. Vid diarieföringen skall bl.a. anges vem som är ingivare samt i korthet vad den rör sig om - låt vara att även dessa uppgifter i sig kan vara sekretessbelagda. Oavsett om handlingen som sådan kan komma att bedömas som hemlig skall således enligt huvudregeln framgå av diariet att den har inkommit, vilket för avsändaren kan vara skada nog (ang. möjligheten att utelämna bl.a. uppgift om avsändare - se 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen). Även om det är troligt att sekretess gäller så måste en begäran om att få SOU 1997:43 Gällande rätt 171 ta del av en handling i varje enskilt fall följas av en undersökning av skaderisken. Ett avslag kan överklagas, vilket innebär att frågan kan komma att prövas av domstol där handlingarna är allmänna - offentliga eller sekretessbelagda. För en brevskrivare som har trott att innehållet endast skall komma till själavårdarens kännedom, kan det förhållandet att även andra kan komma att läsa brevet upplevas som besvärande, detta oavsett om det rör sig om en privatperson eller en tjänsteman vid en domstol. Vidare gäller att en allmän handling i princip inte får förstöras utan stöd av särskilda gallringsföreskrifter. Om myndigheten upphör skall handlingen levereras till en arkivmyndighet. En handling som däremot inte är att anse som allmän omfattas över huvud taget inte av handlingsoffentlighet eller av ovan relaterade bestämmelser i sekretess- eller arkivlagen. Som tidigare framkommit är en handling som inkommer till en kyrkokommunal eller statlig myndighet eller beslutande församling enligt huvudregeln att anse som allmän. En handling anses inkommen om den har anlänt till myndigheten eller har mottagits av en behörig tjänsteman; detta gäller även om handlingen inte har diarieförts eller om en tjänsteman hos myndigheten förvarar handlingen i sin bostad. Det förekommer att det till myndigheter kommer in brev eller andra meddelanden som är ställda till en viss tjänsteman personligen. Även en sådan handling är att anse som allmän, om den gäller en fråga som ankommer på myndigheten (2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen). Handlingen behöver inte avse ett pågående ärende, utan det är "till- räckligt" att den rör ett ämne som myndigheten har att befatta sig med. Avsändarens eller mottagarens uppfattning om brevets karaktär torde inte ha någon egentlig betydelse vid bedömningen huruvida fråga är om en allmän handling eller ej, utan det avgörande är innehållet. Rör handlingen något som faller inom myndighetens verksamhet blir den allmän, oavsett om den är ställd till en tjänsteman personligen och denne har uppfattat den som ett privatbrev (jfr bl.a. RÅ 1984 Bb 86). Från denna huvudregel görs emellertid undantag för det fall hand- lingen är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställ- ning, t.ex. i egenskap av politisk eller facklig förtroendeman (2 kap. 4 § in fine). Undantagsbestämmelsen torde ge upphov till vissa problem vid tillämpningen, eftersom det exempelvis kan vara svårt att hålla isär en tjänstemans två funktioner. Det sätt på vilket bestämmelsen har kommit att utformas anger att offentlighet skall gälla såvida inte mycket starka skäl talar för en annan bedömning (" endast som innehavare av...", kursiv. När det gäller frågan om huruvida handlingar som rör själavårdande verksamhet är att anse som allmänna skall uppmärksammas ett rättsfall från Regeringsrätten (RÅ 1963 ref. 41). I målet hade en biskop vägrat 172 Gällande rätt SOU 1997:43 att lämna ut ett brev, som behandlade dels själavårds- och trosfrågor, dels frågor rörande befordran till prästerlig tjänst och eventuell disciplinär bestraffning. De uttalanden som härvid görs angående själavårdande verksamhet torde vara tillämpliga även då det är fråga om uppgifter som lämnas vid ett själavårdande samtal mellan en präst och en enskild (jfrCollmar-Norström, Sekretess inom kyrkan, sid. 52). Sedan beslutet hade överklagats avgjordes målet av Regeringsrätten (RegR) som lämnade besvären utan bifall. Den aktuella skrivelsen var enligt RegR att hänföra till biskopens särskilda ämbetsutövning som pastor pastorum och klaganden ansågs därför inte berättigad att få ta del av den. Den verksamhet som en biskop utövar i sin egenskap av pastor pastorum - dvs. att fullgöra själavårdande verksamhet i förhållande till stiftets präster - ansågs av RegR vara av så personlig karaktär, att brev och andra handlingar som hör till denna verksamhet och som finns i biskopens eget förvar, inte är att anse som allmänna handlingar. Det skall observeras att det inte fanns någon reglering om s.k. pri- vatbrev när utslaget gavs. Som ovan framkommit talas det i denna bestämmelse om handlingar som är avsedda för mottagaren endast som innehavare av särskild ställning. Det sätt på vilket bestämmelsen har kontruerats tyder som tidigare anförts på en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en s.k. blandad handling således skall anses som allmän. Sammanfattningsvis kan sägas att handlingar som rör själavårdande verksamhet i rättspraxis inte har ansetts som allmänna (jfr exempelvis RÅ 1963 ref. 41 samt , , Allmänna handlingar, 1988, sid. 102). Det innebär att ett brev som är ställt t ill en präst - eller en biskop - personligen och som enbart hänför sig till dennes uppgift som själavår- dare enligt rättspraxis torde vara att anse som ett privatbrev som inte utgör allmän handling. Handlingen omfattas då inte av handlings- offentlighet och inte heller av sekretess- och arkivlagens bestämmelser. Motsvarande torde gälla även anteckningar som en präst har upprättat under ett själavårdande samtal. Har en handling däremot blandat inne- håll, om den rör exempelvis både själavårds- och tjänstefrågor, torde den med hänsyn till hur undantagsbestämmelsen i 2 kap. 4 § tryckfri- hetsförordningen är konstruerad anses som allmän, vilket innebär att de ovan relaterade konsekvenserna blir aktuella. Det skall noteras att ovan förda resonemang enligt vilket handlingar rörande själavård inte är att anse som allmänna avser präster och bisko- par. Annorlunda torde det förhålla sig om ett brev som gäller själavår- dande verksamhet inkommer till en person i kyrkans tjänst, som inte omfattas av den absoluta tystnadsplikten. Här skall dock erinras om bestämmelsen om sekretess i församlingsvårdande verksamhet. Det skall nämnas att Utredningen om trossamfundens rättsliga regle- ring föreslår att bestämmelserna om sekretess i ärende om medlemskap i och i församlingsvårdande verksamhet samt den lag- reglerade tystnadsplikten för präster skall upphävas i och med rela- tionsändringen. Det blir en inomkyrklig angelägenhet att reglera dessa frågor . 16Svenska kyrkans arkiv - nuvarande förhållanden De kyrkliga arkiven är av varierande sammansättning och ursprung. De återfinns framför allt hos kyrkokommunala och statliga myndigheter och beslutande församlingar. Det finns vidare arkiv hos de organ inom som är organiserade iprivaträttsliga former. Frågan om vilka konsekvenser relationsändringen får när det gäller de kyrkliga arkiven behandlas närmare i avsnitt 18. Här skall dock nämnas att relationsändringen direkt kommer att beröra de arkiv som faller under bestämmelserna i arkivlagstiftningen, dvs. de kyrkliga arkiv som innehåller allmänna handlingar. Det är därför viktigt att "ringa in" vilka kyrkliga organ som omfattas av principen om handlingsoffentlighet. 16.2Kyrkliga organ som omfattas av principen om handlingsoffentlighet Kortfattat kan sägas att bestämmelserna om handlingsoffentlighet skall tillämpas på statliga och kyrkokommunala myndigheter och beslutande församlingar (2 kap. 3, 5 §§ tryckfrihetsförordningen). Som exempel på kyrkliga myndigheter i den statliga organisationen kan nämnas och (under kyrkomötet) samt domkapitlen (under regeringen). Till de kyrko- kommunala myndigheterna hör bl.a. kyrkorådet och de nämnder för särskilda ändamål som kan ha inrättats. 176 arkiv - nuvarande förhållanden exempelvis kyrkomötet, kyrkofullmäktige och kyrkostämma. De kyrkliga organ vid vilka det kan finnas allmänna handlingar torde vara: Kyrkokommunala nämnder i församlingar och kyrkliga samfälligheter Nämnder i stiftssamfälligheter Biskop/biträdande biskop arkiv - nuvarande förhållanden 177 Kyrkomötets utskott (inkl. det särskilda beredningsutskottet) En handling som förvaras hos någon av ovanstående myndigheter eller beslutande församlingar och som enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen är att anse som inkommen dit eller upprättad där är allmän, vilket innebär att den skall tillhandahållas om den inte är hemlig enligt sekretesslagen (1980:100). De allmänna handlingar som finns hos dessa organ omfattas av arkivlagstiftningen. Det skall nämnas att kyrkolagen (1992:300) hänvisar t ill arkivlagen (1990:782) när det gäller församlingars och kyrkliga samfälligheters arkiv (11 kap. 24 § och 23 kap. 7 §). Det skall uppmärksammas att bestämmelserna för de statliga myn- digheternas arkiv gäller även för arkiv hos de kyrkokommunala myndigheterna (2 § p. 1 arkivlagen, 10 § andra stycket arkiv- förordningen [1991:446]). Detta innebär bl.a. att de kyrkokommunala myndigheternas arkiv står under tillsyn av de statliga arkivmyndig- heterna. De beslutande församlingarna omfattas endast av de grundläggande bestämmelserna i arkivlagen, dvs. bestämmelserna om arkivbildningen och dess syften samt om arkivvård och gallring. Däremot är reglerna om tillsyn och leverans inte tillämpliga. får dock ta emot arkivhandlingar från kyrkomötet (4 § förordningen [1995:679] med instruktion för och landsarkiven). Här skall nämnas att handlingar som härrör från myndigheter som har upphört, exempelvis boställsnämnder, förvaras hos den myndighet som har övertagit verksamheten. Utöver vad som ovan har framkommit finns det statliga myndigheter som, i större eller mindre utsträckning, handlägger ärenden med anknytning till . Bland de myndigheter som har kyrkliga förvaltningsuppgifter kan nämnas Kammarkollegiet, Riksantikva- rieämbetet och statens historiska museer, länsstyrelserna, , och . En myndighet som i praktiken enbart har kyrkliga uppgifter är Statens tjänste- bostadsnämnd. Om denna myndighet kommer att finnas kvar efter 178 arkiv - nuvarande förhållanden relationsändringen eller inte får förutsättas bli föremål för särskild prövning. En viktig del av de offentligrättsligt reglerade kyrkliga arkiven är kyrkobokföringsarkiven. Dessa arkiv innehåller bl.a. de löpande folkbokföringsregistren fram till , då de lokala skatte- myndigheterna övertog ansvaret för folkbokföringen. Inför denna reform beslutade regeringen att kyrkobokföringsarkiven skulle föras över från pastorsämbetena till landsarkiven. Regeringen uppdrog åt att i samråd med låta ombesörja mikrofilmningen och överföringen av materialet. Enligt beslutet bör arbetet vara slutfört inom högst . I och med utgång är de fem norrlandslänen filmade och överlämnade till landsarkiv. I resten av landet är materialet överfört till landsarkiven fram till ca . Det material som ligger kvar hos för- samlingarna kan uppskattas till eller strax därunder. Arbetet beräknas vara avslutat omkring . Kostnaderna för mikrofilmning är i stort sett konstanta, medan kostnaderna hos landsarkiven ökar allteftersom mer material tas emot. Anslaget utökas och uppgick /96 t ill ca (18 månader). Här skall nämnas att församlingarna erhåller ett exemplar av mikrofilmen gratis. Av 10 § lagen (1991:482) om införande av folkbokföringslagen (1991:481) framgår att pastor skall svara för vården av de kyrkobokfö- ringshandlingar som har bildats före , t ill dess hand- lingarna har överlämnats till en statlig arkivmyndighet. Pastoratet skall svara för att pastor har personal, lokaler och vad som i övrigt behövs för arkivvården. 16.3Kyrkliga organ som inte omfattas av principen om handlingsoffentlighet Det finns inom organ som inte omfattas av den offent- ligrättsliga regleringen om handlingsoffentlighet och därmed inte heller av sekretesslagen eller arkivlagen. Det finns alltså inte någon lagfäst rätt att ta del av handlingar som finns hos dessa organ. Detta gäller exempelvis där verksamheten är organiserad i privaträttsliga former, som föreningar, självständiga stiftelser eller bolag; här kan nämnas de arkiv - nuvarande förhållanden 179 rikskyrkliga stiftelserna, t.ex. stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV) och Stiftelsen . Även de organ för kyrkligt samarbete som har bildats på frivillig väg ligger utanför myndighetssfären. Det finns sålunda för de aktuella organen inte någon offentligrättsligt reglerad skyldighet att vårda arkiven i enlighet med arkivlagens bestämmelser eller att hålla handlingarna tillgängliga för allmänheten. En annan sak är att ett sådant organ enligt sina stadgar eller motsvaran- de kan ha att tillämpa samma regler som gäller för myndigheter i fråga om offentlighet; så är fallet när det gäller exempelvis SFRV och Stiftelsen . Ett sådant "åtagande" ligger emellertid utanför den offentligrättsliga regleringen och handlingarna blir därigenom inte att betrakta som allmänna. Flertalet domkyrkor och de äldre lokalkyrkorna med respektive tillhörande egendom är till följd av det sätt på vilket de har skapats att anse som stiftelser. Denna egendom skall dock enligt kyrko- lagen förvaltas av kyrkliga myndigheter på regional respektive lokal nivå. Trots att egendomen i sig är av stiftelsekaraktär blir handlingar rörande förvaltningen allmänna, nämligen hos den kyrkliga myndigheten. Detsamma torde gälla även annan egendom med denna karaktär och som enligt författning står under omedelbar förvaltning av en kyrklig myndighet. Om en handling lämnas från ett organ som inte omfattas av hand- lingsoffentlighet till en kyrklig myndighet eller beslutande församling blir den allmän där (om förutsättningarna i tryckfrihetsförordningen är uppfyllda). Om en kyrklig befattningshavare i egenskap av företrädare för en kyrklig myndighet deltar i ett "självständigt" organs verksamhet och då mottar en handling som rör en fråga eller ett ärende som ankommer på myndigheten, torde handlingen därmed bli att anse som allmän. 16.4Arkivvård och arkivmyndigheternas tillsynsverksamhet Redan när en handling kommer in till eller upprättas hos en m yndighet skall hänsyn tas till arkivvården.