sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Anledningen till detta är att de allmänna aspekterna av frågan redan behandlats på ett utomordentligt sätt av den s.k. (SOU 1996:158). De mer specifika aspekterna vad gäller kandidatländerna och EMU är svåra att analysera, eftersom de bakomliggande förhållandena är svåra att identifiera. Även av en mer allmänt hållen analys kan man emellertid dra klara slutsatser. Medan kandidatländerna i kapitel 3–7 behandlas vid sidan av de nuvarande medlemsländerna, kommer fokus i kapitel 10 att helt vara på dessa. Här görs en beskrivning av den ekonomiska utvecklingen och det ekonomiska läget i kandidatländerna. I kapitlet analyseras också hur förhandlingar och senare medlemskap på reformtakten i kandidat- länderna. Detta är ett centralt tema i direktivet och behandlas utförligt i en bakgrundsrapport av och . Delar av rapporten sammanfattas i kapitel 10, men rapporten bör också läsas som ett komplement till kapitlet. I kapitel 11, slutligen, sammanfattar vi studien och drar slutsatser. Detta kapitel kan läsas fristående från kapitel 1–10. 2De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling och relationerna med väst * I syfte att lägga en grund för analysen i kommande kapitel, ger vi i detta kapitel en historisk tillbakablick på de ekonomiska relationerna mellan kandidatländerna och väst efter det . Vi redogör också kortfattat för kandidatländernas ekonomiska utveckling . Något paradoxalt kom relationerna med väst under större delen av perioden att domineras av ett land som inte ansöker om medlemskap, det förra , eftersom kandidatländerna ingick i intressesfär. Möjligheterna till en mer självständig håll- ning gentemot västvärlden var därmed små, och efter det andra världs- krigets slut inleddes en av försämrade relationer mellan och . Även om den mest drastiska effekten av hegemoni i öst var förbudet för dess medborgare att röra sig fritt, innebar järnridån också att övriga kontakter med väst minimerades. Detta kom kanske tydligast till uttryck på det ekonomiska området. Även om fundamentala ekonomiska faktorer inte kunde förhindras att spela en roll, var de politiska beslutens inverkan på de ekonomiska relationerna mellan öst och väst stor. Trots geografisk och kulturell närhet, utgjorde handel och kapitalflöden mellan de båda blocken endast en mycket liten del av världsekonomin. Vid sidan om det planekonomiska systemets oförmåga att på ett effektivt sätt allokera resurser i en alltmer komplex ekonomi, bidrog ekonomiska isolering till de strukturella ekonomiska problem som ledde till kommunismens samman- brott i . * Detta kapitel har skrivits av . För åsikter och bedömningar ansvarar emellertid utredaren. 18 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 2.1Planekonomiernas ekonomiska utveckling och relationerna med väst 1945-1989 I detta kapitel beskrivs relationerna mellan de central- och östeuropeiska länderna 2 (CÖEL) och väst från det slut till sovjetväldets sammanbrott i CÖEL 1989. Efter-som den politiska kollapsen till stor del orsakades av ekonomiska förhållanden, är det också nödvändigt att kortfattat beskriva den ekonomiska utvecklingen i . På grund av dess politiska och ekonomiska dominans i regionen inkluderas även i framställningen. Relativt stor vikt läggs vid den ekonomiska samarbets- organisationen ().3 Denna organisation dikterade, inom ramen för det planekonomiska systemet, i stor utsträckning de ekonomiska rela-tionerna mellan CÖEL och väst. Vi börjar med att kortfattat beskriva hur dessa relationer utvecklades efter det slut. CMEA och ekonomiska isolering ekonomiska isolering var den logiska följden av att Sovjet- unionen var det land som kom att utmana USAs dominans efter det slut. I centrum för de båda supermakternas intresse stod . Med sovjetiskt stöd lyckades kommunistpartier i , trots svagt folkligt stöd, att gradvis överta regerings- makten. agerade för att förhindra att kommunistpartier kom till makten i en rad västeuropeiska länder. I takt med att och stärkte sitt inflytande, påverkade de politiska händelserna i hög grad de ekonomiska rela- tionerna mellan öst och väst. USAs lanserande av Marshallplanen 1947 uppfattades av som en aggressionshandling, och erbjudan- den från om att delta i samarbetet avvisades. Att även såg till att de central- och östeuropeiska satellitstaterna hölls utanför Marshallplanen markerade både dominerande ställning i regionen och inledningen till det . Som motvikt till vad som sågs som USAs försök att dominera inledde upprättandet 2I CÖEL ingår av , , , och . ingår även , , samt . Efter delningen ersätter och . 3En annan förkortning är COMECON. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 19 av ett sovjetiskt-östeuropeiskt ekonomiskt system. I detta syfte bildades CMEA. hade de central- och östeuropeiska länderna i stort sett fullbordat omvandlingen till planekonomier. Kollektiviseringen av jordbruket skulle dröja . Eftersom CMEA konstruerades av i första hand för att främja politiska syften, kom organisationens ekonomiska funktioner i andra hand. Någon sovjetisk motsvarighet till Marshallplanen för introducerades heller aldrig. Tvärtom tvingade till sig resurser för att bygga upp den egna ekonomin efter det . Särskilt drabbade detta de forna fienderna , , och . En viktig följd av taktik var att unilaterala och jämbördiga relationer mellan medlemmarna i CMEA aldrig kunde etableras. I stället byggdes bilaterala relationer upp med som nav. Övriga medlemmar emellan tilläts endast bilaterala avtal inom specifika om- råden. I själva verket motverkades ekonomiskt samarbete och effektiv arbetsfördelning. Försök att upprätta närmare samarbete mellan de central- och östeuropeiska medlemmarna av CMEA stoppades av . Efter död förändrades i synen på arbets- fördelning, decentralisering och specialisering. Trots att förändringarna i praktiken var få, lades grunden för reformer inom CMEA. Dessa genomfördes efter maktövertagande, och perioden karakteriserades av avspänning med väst och reformer inom CMEA. minskade sin kontroll och tillät satellit- staterna att själva experimentera med ekonomiska reformer. I CÖEL utnyttjades tillfället till att minska centraliseringen och öka spelrummet för marknadsmekanismer. Det skulle visa sig att det fanns gränser för den sovjetiska toleransen. Efter 1968 hårdnade attityd åter och refor- merna återkallades av politiska skäl. Den planekonomiska styrningen och inslaget av tvång gentemot de central- och östeuropeiska satellit- staterna ökade återigen. Möjligheterna till mer självständiga kontakter med väst minskade . CMEA behöll i stort sett detta utseende tills perestrojkan i ledde till en nyreformvåg. Ekonomisk utveckling i CÖEL efter det slut infördes gradvis ett ekono- miskt system av sovjetisk modell i de central- och östeuropeiska länderna. Exempelvis fastställdes för handeln mellan CMEA-medlemmar typ av vara, kvantitet och destination administrativt på central nivå och 20 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 enskilda medlemsländer beordrades att producera specifika varor. Därmed skapades en industristruktur som till stora delar speglade poli- tiska motiv snarare än de ekonomiska förutsättningarna i medlems- länderna. På grund av den inneboende trögheten i ett lands industri- struktur, påverkades därmed också handelsmönstren fram- över. Denna aspekt är ett viktigt inslag i den bedömning av framtida handelsmönster som görs i kapitel 3. Elimineringen av prismekanismer och budgetrestriktioner samt andra planekonomiska inslag, påverkade den ekonomiska utvecklingen i regionen. Att de negativa effekterna övervägde, får anses vara en icke kontroversiell bedömning. Trots detta synes tillväxten, med undantag för åren närmast efter det , ha varit relativt stabil om man utgår från de flesta beräkningar som gjorts. Tabell 2.1 visar tillväxttakten i världen, i , samt i CMEA . Tabell 2.1: Årlig ekonomisk tillväxttakt i världsekonomin (procent) 1950-1980. Källa : (1985). Siffrorna i tabellen tyder på att tillväxten var högre i öst än i väst både och (6,respektive att jämföras respektive för ), medan tillväxten i stort sett var den samma i de båda länder- grupperna (). Man bör emellertid komma ihåg att skatt- ningar av tillväxt i planekonomierna är behäftade med stor osäkerhet och att de ofta överdriver tillväxttakten i jämförelser med motsvarande beräkningar för väst. Detta hänger både samman med beräkningsmeto- den i officiella källor, där tjänstesektorn exkluderas, och med att det är svårt att uppskatta t illväxt i ekonomier som inte baseras på pris- mekanismer. Siffrorna i tabell 2.1 ska därför inte tolkas bokstavligt, utan ses som relativt grova indikatorer. Man bör också komma ihåg att växte från en lägre nivå. Både av politiska och ekonomiska skäl prioriterades den tunga industrin. Från att ha producerat av världens totala industriproduktion var andel 1970 30 pro- cent. På grund av kollektiviseringens effekter och prioriteringen av industrin hade däremot jordbruket ofta stora problem. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 21 produktionen i föll , tvingades CÖEL att i allt större utsträckning vända sig västerut för import av livsmedel. Jordbrukets ineffektivitet skulle därmed bidra till de problem som ledde till de politiska omvälvningarna 1989. Den huvudsakliga förklaringen till att en relativt hög tillväxttakt kunde uppnås var den höga investeringstakten, framför allt inom den tunga industrin. För att möjliggöra investeringsökningarna pressades den privata konsumtionen tillbaka. Tillväxten resulterade således inte i en lika hög välfärdsökning. En jämförelse av exempelvis reallönerna i öst och väst visar tydligt att skillnaderna i välfärd förblev mycket stora. Exempelvis var 1990 månadslönerna drygt tio gånger högre i väst än de i öst (Layard m.fl. 1994). Av skäl som beskrivs nedan sjönk investeringarna drastiskt , vilket påverkade t illväxten negativt. Följaktligen var till- växten i genomsnitt lägre än under föregående decen- nier. I tabell 2.2 visas officiella siffror för ekonomisk tillväxt, industri- produktion, samt jordbruksproduktion i CÖEL . Tillväxten verkar ha legat kring , för att 1989 sjunka t ill (se emellertid not 1 i tabellen). Tabell 2.2: Produktion i CÖEL 1981-1990, genomsnittlig årlig förändring (procent) -0,8 Källa : UN (1990). 1Net material product. Mått på nationalprodukt i de socialistiska länderna. Inkluderar ej tjänster, vilket medför en tendens till överskattning av tillväxt- takten i jämförelse med beräkningar av BNP. 3Årlig förändring av genomsnittlig produktion i förhållande till genomsnittlig produktion föregående . 22 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 Handelsrelationer mellan CÖEL och väst För att underlätta kommande kapitels bedömning av framtida handels- mönster, ägnas detta avsnitt åt att kortfattat beskriva handelsrelationerna mellan CÖEL och väst . Även om variationer förekommer, karaktäriseras perioden av den ringa handeln blocken emellan. I och med att CMEA bildades bröts de flesta ekonomiska förbindelser med väst. Den mycket restriktiva handelspolitik som blev följden av påbjudna strävan efter självförsörjning, medförde att allt handelsutbyte med omvärlden strängt reglerades. I praktiken förbjöds också investeringar från västerländska företag. Orsakerna var både ekonomiska – att minska medlemsländernas ekonomiska sårbarhet för ekonomiska och politiska förändringar i väst – och betingade av politisk prestige. De ekonomiska relationerna mellan öst och väst påverkades hädanefter i stor utsträckning av politiska händelser. Försämrade förbindelser och minskad handel i samband med 1950-talets kalla krig, Kuba-krisen , och intervention i , varvades med perioder av försiktig normalisering, främst tioårsperioden från mitten/slutet av , den s.k. détente-perioden. Å andra sidan hade exempelvis den politiska avspänningen ekonomiska orsaker. Särskilt i ansågs det att kapp- rustningen tog för stora resurser i anspråk, och att en politisk normali- sering var nödvändig av ekonomiska skäl. relationer med var mindre restriktiva än USAs . Exempelvis understödde många väst- europeiska regeringar export till östländer . Anledningen var att större ekonomiska värden stod på spel, som de politiska fördelarna av en hårdare linje får antas ha värderats lägre än i . Denna mjukare linje ledde vid en rad tillfällen till allvarliga slitningar inom västalliansen. Trots skillnaderna gentemot USAs hårda linje, förde under större delen av perioden en restriktiv handelspolitik gentemot . Förutom den gemensamma yttre tullmuren tillämpade EG särskilda kvantitativa restriktioner och antidumpningsåtgärder mot plan- ekonomierna. Eftersom majoriteten CMEA-länder inte var medlemmar i , kunde protektionistiska åtgärder introduceras utan att något formellt brott mot internationella avtal begicks. Effekterna av den förda politiken på båda sidor om järnridån framgår av att handeln mellan och endast utgjorde av världshandeln under det tidiga . Trots svä ngningar skulle den låga nivån i stort sett bibehållas . I tabell 2.3 visas CMEA-ländernas andel av OECDs import . I genomsnitt utgjorde denna , SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 23 medan CÖELs andel var . Som andel av import var nivån ungefär en procentenhet högre. Tabellen visar att Central- och andel av OECDs import minskade och , som andel ökade. Minskningen av handeln med väst var tydligast i och . utgjorde importen från CÖEL drygt en procent av OECDs totala handel. På grund av ekonomiernas olika storlek var öst-västhandeln betydligt viktigare för östländerna. I tabell 2.4 redovisas handeln med som andel av CMEA-ländernas totala handel . utgjorde av CÖELs exportmarknader , som CÖELs import från utgjorde strax av den totala importen. , och var de länder som hade den största andelen handel med Väst . (procent) av total import 1970-1982 Rum- CÖEL Sovjet- CMEA Källa : Statistics of Foreign Trade. 115 länder: , , , , , , , , , , , , , och . 2 Exklusive handel med . 24 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 Tabell 2.4: andel (procent) av CMEAs utrikes- handel Källa: Levcik & Stankovsky (1985). 1 Nedre siffran , i Zloty, är jämförbar med före- gående års siffror; övre siffran, i Zloty, är jämförbar med senare siffror. gick av export t ill EG, medan denna handel utgjorde av EG:s import. Motsvarande siffra för var (CEPR 1990). För var andelarna lägre. Att denna nivå låg under den naturliga bekräftas av resultat från s.k. gravitationsmodeller. I dessa studier visas att handeln mellan CÖEL och EU låg på mellan en tredjedel och en femtedel av sin naturliga nivå (1991, 1991 och 1994). För en diskussion om dessa resultat, se kapitel 3. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 25 Växande externa obalanser i CÖEL Förändringarna i handelsvolymer påverkades både av strukturella ekonomiska problem och av de motåtgärder som vidtogs i CÖEL. Detta avsnitt ägnas åt att beskriva dessa problem, vilka även skulle få politiska konsekvenser. försökte CMEA-länderna komma t ill rätta med sjunkande produktivitet genom ökad import av insatsvaror och maskiner från väst. Detta bidrog i hög grad till de handelsbalansunderskott som var utmärkande för CÖELs handel med väst under stora delar av perioden fram till CMEAs sammanbrott. Den låga produktionen av jord- bruksprodukter förstärkte underskotten. ökade importen från som andel av CÖELs totala import från till (se tabell 2.4). Eftersom tillväxttakten i exporten från de Central- och Östeuropeiska länderna till var obefintlig, steg underskotten i handelsbalansen. I tabell 2.5 visas CÖELs handels- balans med 1970, 1975 och 1978-1989. växte underskottet från 239 m iljoner till 4.289 miljoner USD. Handels- balansunderskotten stabiliserades dock och sjönk något . Andra problem uppstod emellertid i form av växande statsskulder. Tabell 2.5: CÖELs handel med , 1970, 1975 och 1978-1989 (milj USD, löpande priser) Källa : (1992). 26 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 Tabell 2.6: Statsskulder i CÖEL 1971-1979 (brutto, mdr USD) Källa : Aldcroft & Morewood (1995). Underskotten i bytes- och handelsbalansen finansierades med lån i utlandet. Bland annat som ett resultat av det stora inflödet av kapital från OPEC-länderna , var placeringsbehovet hos väster- ländska banker stort, och beviljades stora krediter. CÖEL kunde därmed upprätthålla en förhållandevis hög importnivå till priset av ökande statsskulder. I tabell 2.6 visas graden av nominell skuldsättning i CÖEL . Fördelningen av krediter var politiskt betingad i den meningen att den i stor utsträckning speglade graden av självständighet gentemot . Utlandslånen växte okontrolle- rat, särskilt i , och saknade resurser att undsätta sina satellitstater. Det var uppenbart att CÖELs e konomiska beroende av väst hade ökat markant . som skuldsättningen ökade, utformades i CÖEL efter mitten av medvetna strategier för att reducera bytesbalans- underskotten. På grund av skiftande efterfrågeförhållanden i väst, var möjligheterna till ökad export begränsade till vissa perioder. I stället tvingades de central- och östeuropeiska länderna, exempelvis efter den första oljekrisen, att medvetet minska sin import. Till följd av den höga importandelen för investeringar, och på grund av att minskad privat konsumtion hade ett högre politiskt pris, valdes strategin att skära ner på investeringstakten. I tabell 2.7 visas investeringstakten i CÖEL . Från en hög nivå sjönk den årliga investeringstakten , och ökade investeringarna , vilket kan jämföras under 1971- 1975. När dessa åtgärder inte var t illräckliga sänktes nivåerna, och sj önk investeringarna i samtliga CÖEL. De ekonomiska problemen innebar att bankers vilja i väst att ge CÖEL krediter minskade, vilket ytterligare reducerade CÖELs import från väst. SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 27 sjönk de central- och östeuropeiska ländernas import från väst med i fasta priser och trots Tabell 2.7: Bruttoinvesteringar i CÖEL 1951-1984, genomsnittlig årlig förändring (procent), fasta priser -1,2 -0,7 -4,1 -3,0 -5,3 -0,6 -1,6 Källa: UN (1985). minskad efterfrågan i väst gav åtgärderna resultat i form av överskott i bytesbalansen med väst - det första . uppvisade ett överskott illioner dollar i handels- balansen med 1982 och under de efterföljande två åren mer än fördubblades handelsbalansöverskottet (se tabell 2.5). in började den totala handelsvolymen åter att öka och överskottet i CÖELs handel med väst bibehölls under hela årtiondet. Ekonomisk stagnation och politisk kollaps De ekonomiska problemen i de central- och östeuropeiska länderna förvärrades, med viss fördröjning, av den andra olje- prischocken 1979. Även om CÖEL lyckades vända underskotten i handeln med väst, växte handelsbalansunderskotten med . En viktig orsak var de stigande oljepriserna. Eftersom inledningsvis skyddade CÖEL från dessa prisförändringar genom att sälja olja under världsmarknadspriset, sköts problemen upp t ill en bit in . egna e konomiska problem medförde emellertid att arrangemanget upphörde, vilket ledde till en kraftig försämring av CÖELs bytesförhållande. av att de central- och östeuropeiska ekonomierna var alltför ineffektiva och fokuserade på tung industri för att kunna möta sovjetisk efterfrågan. I försök att öka exportkapaciteten hölls inhemsk konsumtion tillbaka ytterligare. 28 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling... SOU 1997:156 Åtgärderna för att komma tillrätta med de externa obalanserna innebar inte någon långsiktigt hållbar lösning på de ekonomiska pro- blemen. De ekonomiska svårigheterna ledde till försämrad levnads- standard och ökade den politiska och sociala oron. Insikten om att genomgripande ekonomiska reformer krävdes för att rädda systemet växte sig starkare. Förutom dessa interna problem banade utvecklingen i vägen för för- ändringar. började alltmer se samarbetet med CÖEL som en ekonomisk belastning. Från att som hårdför segrarmakt efter det ha tilltvingat sig resurser från de länder som hamnade innanför dess intressesfär, hade förvandlats till ekonomisk stöttepelare för CMEA, som till ofördelaktiga priser bytte sina export- varor mot undermåliga produkter från övriga medlemmar. Även om det ursprungliga skälet till detta agerande var att göra satellitstaterna ekonomiskt beroende av den sovjetiska ekonomin, samt att i möjligaste mån dämpa missnöjet med att leva under sovjetisk dominans, började kostnaderna att ifrågasättas. började därför uppmana till reformer, både på det ekonomiska och det politiska området. Perestrojkan inleddes bland annat därför att priset för att detaljstyra och ta ekonomiskt ansvar för övriga CMEA-länder blev för högt. Även på det militära området skedde stora förändringar. Tillbakadragandet av en stor del av från i mitten av 1980- talet, innebar att regimerna i området försvagades. I fortsättningen fick man för sin säkerhet lita till den egna armén och säkerhetstjänsten. De ekonomiska problemen i CÖEL sammanföll således i tiden med att ledarskapet för det system som installerat, kontrollerat och understött regimerna i regionen minskade sitt militära engagemang och uppmanade till förändringar. Därmed frigjordes krafter som skulle krossa det kommunistiska systemet i . 2.2Ekonomiska reformer i CÖEL och relationer med väst efter 1989 Med undantag för revolutionen i skedde systemskiftet i i stort sett utan blodsutgjutelse. De politiska och ekonomiska omvälvningarna var icke desto mindre genomgripande. omvandlades CÖEL från hårt styrda centralplanerade ekonomier till marknadsekonomier, i vissa avseenden av mer liberalt snitt än de flesta länder i väst. De nya regimerna orienterade sig västerut och redan från början prioriterades relationerna med EU. Syftet med detta kapitel SOU 1997:156 De central- och östeuropeiska ländernas ekonomiska utveckling ... 29 är att översiktligt beskriva denna transitionsprocess samt utvecklingen av relationerna med väst . Vi börjar med att i grova drag beskriva den förda handelspolitiken på båda sidor. En central del utgör ur detta perspektiv de s.k. associations- eller Europaavtalen som har slutits med EU. efter 1989 – handelspolitik Handelsrestriktionerna mellan öst och väst bibehölls i stort sett och 1989 utgjorde handeln med öst, inklusive Sovjet- unionen, av OECDs totala handel. Efter kommunis- mens fall förändrade de central- och östeuropeiska länderna sina relationer med omvärlden, och i många av dagens kandidatländer kom handelspolitiken till och med att bli mer liberal än i väst. Handels- hinder slopades unilateralt för de flesta produkter, och statliga handels- monopol försvann. Export- och importkvoter togs i stor utsträckning bort, som tullar sänktes. Tullar ersatte kvoter som det huvud- sakliga handelspolitiska verktyget. De flesta restriktioner för direktinve- steringar försvann, som växelkursregimer och betalnings- system för utländsk valuta liberaliserades. Vidare slopades de flesta industrisubventioner. Från EG:s sida erbjöds CÖEL 1990 så kallad preferensbehandling, vilket innebar att EG sänkte sina tullar för en mängd varor, och började Europaavtalen slutas. som relationerna med världen utanför det normaliserades, innebar systemskiftet att CMEA inte kunde fortsätta i sin tidigare funktion. Organisationens sammanbrott speglade i första hand viljan i CÖEL att frigöra sig från . När tillfälle gavs att bestämma över den egna handelspolitiken, utnyttjades rätten att avbryta de ekonomiska relationerna med övriga före detta medlemmar. Ekonomiska relationer med övriga länder i regionen betraktades med misstänksamhet, och handelshinder ersatte det tidigare samarbetet.