sou · GLB383d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Vågen av decentraliseringar sköljde över kommunerna och de organiserades om för att möta kraven från de nya former som såg dagens ljus: entreprenader, kooperativ och i några enstaka fall, aktiebolag. Inom barnomsorgen, som detta kapitel behandlar, valdes i de allra flesta fall den koopera- tiva formen. Mellan åren 1988 och startade 595 barnstugor som ekonomiska föreningar 2. omfattade gruppen kooperativa daghem av alla nystartade ekonomiska föreningar. Tillväxten har alltså varit mycket stark . 1PUB, Projektansökan Socialdistrikt 10, 2Statistiken är hämtad från , , daterad Vid införandet beskrevs förändringen med positiva ordalag i massmedia och av aktörer som drev förändringsprocessen 3. En part som sällan hördes i debatten var de anställda. Majoriteten av dem är kvinnor som arbetar med vad som brukar beskrivas som kvinnliga arbetsuppgifter, vård och omsorg. De frågeställningar som detta kapitel behandlar rör de anställdas, kvinnornas, uppfattning om förändringen från kommun till kooperativ vad gäller arbetsorganisa- tion, anställningstr ygghet, ekonomi, makt och ansvar. Upplevde de att de fått ökad makt över, i och genom den nya organisationen? Stämmer antagandet att de arbetar efter dubbla rationaliteter? – två studier om resultatansvar på barnstugor genomförde jag ett utvecklingsarbete på barnstugor i ett antal kommuner i kring införande av eget budgetansvar. Reformen beskrevs som nämnts ovan med positiva ordalag, men i mina kontakter med personalen på barnstugorna möttes jag av misstänksamhet och motstånd. Jag fick t.ex. tillåtelse att göra en intervju på ett daghem som hade eget budgetansvar eftersom jag var kvinnlig ekonom. I mina tidiga kontakter med kommuntjänstemän fick jag höra att kvinnorna på daghemmen var rädda för siffror och ansvaret 4, men att detta skulle kunna ändras om de fick undervisning. Personalen hävdade att den var skolad i pedagogik, inte i ekonomi men vid flertalet intervjuer kunde jag konstatera att de kvinnliga daghemsföreståndarna inte var rädda för siffror eller okunniga om barnstugans ekonomiska läge, men att de var misstänksamma till reformen. Iakttagelserna styrktes av en kvinnlig ekonom som haft kurser i ekonomi för barnstugeföre- ståndare. Hon var förbryllad över stämningen hos kursdeltagarna, ett otydligt motstånd som hon tolkade som motsättningar mellan ekonomi och den kvinnliga kulturen. Genom arbetet med utveck- lingsprojektet och reflektioner över grundläggande antaganden kring ett antal begrepp som används för att beskriva, mäta och värdera enheter med ekonomiskt ansvar kunde den avoga inställningen till ekonomer och ekonomi förklaras med olika föreställningar om ekonomi hos kommunernas administration respektive hos barnstuge- personalen (, 1992). på den första barnomsorgsmässan i . 4På informationsmöte reste kommuntjänstemän farhågor för att det ekonomiska ansvaret skulle missbrukas. Den andra studien är ett delprojekt inom ramen för en undersök- ning med namnet Arbetsmiljö och social service i kooperativ regi som utförts av en forskargrupp inom programmet Tredje sektorn på företagsekonomiska institutionen, . Syftet var att undersöka den fysiska och psykiska arbetsmiljön på kooperativa barnstugor, och vårdenheter. Projektet startade med en undersökning av kooperativa barnstugor i , , , och . Totalt besöktes och intervjuades föreståndarna på 49 barnstugor. På åtta barnstugor intervjuades föreståndarna per telefon. Därutöver skickades 301 enkäter till perso- nalen, varav 238 besvarades. Intervju- och enkätfrågorna hade b yggts upp efter andra arbetsmiljöundersökningar i avsikt att möjliggöra jämförelser och var därför könsneutrala, trots att av de svarande var kvinnor. Undersökningsuppläggningen beskrivs närmare i en rapport av Pestoff & Gullström (1994). I min delstudie (, 1996) diskuterar jag det faktum att majoriteten av de intervjuade är kvinnor som arbetar med vad som traditionellt har hänförts till kvinnliga sysselsättningar som att ta hand om barn i en hemliknande miljö med allt från blöjbyten, matning, på- och avklädning och förberedelse för kommande vuxenliv. Genom att sätta fokus på den dubbla förekomsten av kvinnlighet, kvinnor i kvinnliga sysselsättningar, kommer jag att föra en diskussion kring möjliga konsekvenser av ekonomisk styrning av omsorgsverksamhet genom att problematisera några av de begrepp som förekommit i debatten om reformerna i offentligsektorn. Jag hävdar att begreppen är mångtydiga och därför kan ge upphov till olika tolkningar om vad som kan betraktas som ett rationellt beteende, något jag kommer att utveckla nedan. Jag inleder med en genomgång av rationalitetsbegreppet för att låta den utmynna i en polarisering mellan två rationaliteter, den tek- nisk/administrativa rationaliteten respektive ansvars/omsorgsrationa- liteten. Därefter diskuteras ett antal begrepp som brukar behandlas som könsneutrala i organisatoriska sammanhang och ger exempel på hur de kan uppfattas inom respektive rationalitet. Det (bild)språk vi använder för att beskriva organisationerna påverkar vår uppfattning – och vice versa. (Jämför med bidrag i denna antologi.) De begrepp som oftast används för att beskriva, mäta och värdera arbetsplatsens effektivitet har sina förebilder från tidigt organiseran- de, i organisationer där kvinnor inte fanns med. Armén och kyrkan är exempel både på uteslutandet av kvinnor och på den hierarkiska, byråkratiskt styrda organisationen. Industrialiseringen bidrog med rationaliseringsrörelsen och effektiviseringssträvanden, med ökat välstånd samt en stark privat sektor. Industriföretaget blev synonymt med det effektiva företaget. Rationalisering av verksamheten har som nämnts ovan varit medel för ökad produktivitet i industriföretaget. De tidiga ansatserna till rationellare produktion som lanserades av forskarna i rationaliserings- rörelsen fokuserade på den dåvarande största utgiftsposten, lönerna till arbetskraften (, 1981). Genom att förenkla och specialisera rörelserna vid de olika arbetsmomenten minskades tidsåtgången för respektive arbetsmoment. Kunskapen om vilka moment som behövdes för utförandet av arbetsuppgiften omsattes i konstruktion av maskiner som kunde ersätta den mänskliga arbets- kraften. Maskinerna var snabbare än människan och kunde uträtta flera personers arbete. I industriföretagets rationalitet finns en uppfattning om tiden som linjär. Den kan ses som en sträcka mellan punkterna A och B. När sträckan förkortas vinner man tid. Rationali- teten i industriföretaget b ygger alltså i hög grad på tidsbesparingar. (1988) hävdar att begreppet rationalitet kan ses som uppfattningar om hur drivkrafter hos individer kan kopplas till samhällets bästa, dvs. den rådande samhällsmoralen. Uppfattningen om samhällets bästa har skiftat under seklen. kan hävdas att marknadstänkandet präglar den pågående debatten om offentligsektorn (, 1994). Marknaden som metafor tydlig- gör dess dominerande egenskaper, t.ex. prissättning av produkten samt dess avskiljande från produktionen (Kallinikos, 1993). Mark- nadstänkandet har alltså kommit att dominera debatten om offent- ligsektorn och ingår som en viktig drivkraft i offentligsektorns omvandling, vilket även borde påverka synen på de nya former för barnomsorgsverksamhet som uppkommit som en följd av omvand- lingen. I min diskussion om rationaliteter utgår jag från Hargreaves-Heap (1993) som definierar rationalitet som individens omedvetna ställningstagande. Den första rationalitet som han beskriver, den instrumentella, överensstämmer i stort med marknadstänkandets utgångspunkter. Den andra typen av rationalitet som Hargreaves- Heap tar upp är den procedurala. Den kan ses som en praktisk tillämpning av den instrumentella rationaliteten eftersom individen sällan har den information och tid som krävs för att göra det bästa valet utan får nöja sig med att ta beslut byggt på tillräcklig informa- I stället för att rangordna olika alternativ följer individen normer och procedurer i sitt agerande och blir därmed en del av det samman- hang i vilket interaktionen sker. Ett givet mål behöver inte vara anledning till handlingen utan kan bli en följd av agerandet och normerna. Den tredje rationaliteten kallar Hargreaves-Heap för den expressiva. Den avspeglar individens behov av att göra världen meningsfull och utgår från en individ som inte oreflekterat följer det omgivande normsystemet utan som begrundar sina preferenser utifrån ett jagmedvetande. För att exemplifiera rationaliteterna kan debatten i massmedia om kvinnors och mäns yrkesval väljas. Enligt den instrumentella rationaliteten borde kvinnor och män välja de yrken som har störst framtidspotential och har höga löner. Kvinnorna gör felaktiga val om de väljer yrken inom vård och omsorg som har låga löner. I den procedurala rationaliteten är valen inte felaktiga utan rationella eftersom de sker efter de normer och värderingar som finns i samhället där flickor socialiseras in i kvinnoyrken och pojkar i mansyrken. Om vi i stället tänker oss att individen väljer efter sin egen grundade jaguppfattning, sin inre struktur som Noddings (1984) uttrycker det, och om denna jaguppfattning skiljer sig mellan könen, kan den expressiva rationaliteten förklara varför kvinnor och män generellt väljer olika yrken. Detta exempel är kontroversiellt från flera utgångspunkter, inte minst från ett feministiskt 5 perspektiv, något jag återkommer till nedan. Även i uppfattningar om ekonomi finns mer än en rationalitetet. Heilbroner (1988) skriver i sin bok of economics om ekonomi som rationalitet och gör skillnad mellan ekonomiskt tänkande , mellan produktion och reproduktion (samhällets fortlevnad). Han varnar för att låta föreställningar från en rationalitet styra förhållanden i den andra rationaliteten. Som ett exempel på ett missriktat ekonomiskt tänkande tar han upp en forskare som värderar ett föräldrapar efter samma utgångspunkter som en ekonom värderar aktierna i en aktieportfölj. Enligt Heilbroner är det att ha en en alltför reduktionistisk syn på tillvaron. Som framgått av ovan domineras rådande samhälleliga värderingar av den instrumentella rationaliteten. Den brukar benämnas tek- nisk/administrativ rationalitet och anses stå för manliga värderingar (Ressner, 1982; , 1986). 5 Se inledande kapitel i denna antologi för en närmare beskrivning av feministisk teori, genusteori, genussystem m.m. Inom vård- och omsorg menar vissa forskare t.ex. (1982), (1986) och Ressner (1982) att en ansvars/omsorgsrationa- litet råder. De båda senare har undersökt organisationer med stora inslag av personal som arbetar med vård och omsorg och de har noterat motsättningar mellan vårdarbetare och administrativ personal. I båda fallen var majoriteten av vårdarbetarna kvinnor som arbetade i små arbetslag och majoriteten av beslutsfattarna högre upp i hierarkin bestod av män. Motsättningarna mellan vårdarbetarkollektivet och den administrativa ledningen beskrivs som konflikt mellan olika värden och uppfattningar om rationellt beteende. Den administrativa personalen bar den teknisk/administrativa rationalitetens värderingar medan omsorgspersonalen styrdes av ansvars/omsorgsrationalitetens värderingar. Ansvarsrationaliteten brukar kopplas till den kvinnliga kulturen (Avotie, 1990; , 1989; Ressner, 1982) vars kännetecken bland andra anges som samverkan i stället för konkur- rens, en vilja att organisera i nätverk i stället för hierarki, att relatera sig till andra, snarare än att åstadkomma något specifikt eget. Några exempel på ansvarsrationalitetens värderingar ges av (1995) som studerat kooperativ i . Oerton gör en åtskillnad mellan kvinnor och män i sina exempel varför det är viktigt att markera att alla kvinnor inte automatiskt styrs av ansvars/omsorgs- rationaliteten eller att alla män styrs av den teknisk/administrativa rationaliteten. Man kan däremot hävda vilket Oerton gör, att fler kvinnor än män är bärare av ansvarsrationaliten. –Kvinnliga värden i kvinnliga företag? Diskussionen är uppb yggd kring ett antal områden. Inom varje område behandlas ett antal begrepp med en genomgång byggd på litteratur och rön från den första studien, (utvecklingsarbetet på barnstugor med eget budgetansvar) varefter begreppen polariseras i termer av den teknisk/administrativa rationaliteten respektive ansvars/omsorgsrationaliteten. Förklaringarna i respektive rationalitet bygger på varandra varför en beskrivning som används för ett begrepp kan vara giltig även för ett annat begrepp. Det är inte givet att alla läsare håller med om alla påståenden.Vidare är gränsen mellan manligt och kvinnligt flytande och rum. Det som ansågs som manliga sysselsättningar kan vara kvinnliga. Vad som består är genussystemet 6 som definierar gränsen mellan de båda kulturerna och där den manliga kulturens värden utgör och 6 Se not 5. alltid värderas högre än de i den kvinnliga (, 1993). Efter genomgång och polarisering hämtar jag exempel från den andra studien (arbetsmiljöundersökningen på de kooperativa barnstugorna) för att belysa förekomsten av dubbla rationaliteter. Jag vill påminna om att syftet med tillvägagångssättet inte är att hävda att kvinnor och män är olika eller att värdera kvinnligt och manligt i termer av t.ex. bättre eller sämre. Syftet med dikotomierna är att är att tydliggöra hur ett begrepp kan uppfattas från respektive rationalitet. Genomgående lägger jag större vikt vid att utveckla ansvars/omsorgsrationalitetens föreställningar eftersom de får antas vara mindre kända än de i den teknisk/administrativa rationaliteten. De kan till och med vara okända, även för utövare i verksamheten. Kollisioner mellan rationa- liteterna visar sig i att utövarna kan bli upprörda över t.ex. en replik som andra inte uppfattar som provocerande. Ett annat exempel är att utövarna betraktas som irrationella genom att deras beteende tolkas utifrån den dominerande rationalitetens värderingar. Upprördheten som uppstår som en följd av kollision mellan rationaliteterna låter sig inte formuleras i ord, eftersom vi sällan känner källan till känslorna. De uppstår i vår moral och normer när någon passerat normgränsen och kraften i känslorna riktas mot överträdaren (jfr , 1988). Först om och när eventuella skillnader mellan rationaliteternas föreställningar blir tydliggjorda och fått ord kan de bearbetas på ett fruktbart sätt. Ekonomi, inkomster och resultat Ekonomi betyder hushållning men i dagligt tal är det troligare att termen associeras med finansiella fenomen som lån, ränta, aktier, tillväxt och vinst. Tillväxt t.ex. ses som en naturlig och önskvärd del av affärslivet eftersom det uppfattas som kommande inkomster, medan tillväxt i omsorgssektorn uppfattas som ökade kostnader. En barnstuga uppmanas ofta att ta in fler barn för att öka inkomsterna, men det är inte så lätt som det kan låta. Barnstugan måste växa språngvis, t.ex. med en hel avdelning, för att få lämplig avvägning mellan lokal, personal och antal barn (, 1992). Ett annat exempel på hur språkbruket formar uppfattningarna ges i en lärobok i strategisk planering där inköp av maskiner kallas för investeringar medan utbildning av arbetskraft benämnes utgifter (Chakravarthy & Lorange, 1991). Ytterligare en skillnad mellan rationaliteterna är förhållandet mellan inkomster och utgifter. I det privata företaget kan vinst uppstå genom att inkomsterna är högre än utgifterna. Vid oförändrad försäljning kan vinsten öka genom att priset höjs och eller att Den budgetfinansierade barnstugan kan i regel endast minska utgifterna. är personalkostnader (, 1992). är tillväxt, att få att vara lagom stor, att få pengarna att räcka budget (anslag) Dessa begrepp och de föreställningar som de förknippas med i de båda rationaliteterna prövades alltså i den kooperativa studien (, 1996). En viktig punkt var att se om de kooperativa barnstugorna börjat beskriva sig i gängse företagsekonomiska termer i stället för att beskriva innehållet i verksamheten, det pedagogiska uppdraget. En näraliggande frågeställning var om den ekonomiska situationen i sig präglade verksamheten. Nedan ges exempel på kommentarer som personalen på de kooperativa barnstugorna skrivit som motivering till sitt valda svarsalternativ. Ekonomi – Tillväxt eller hushållning? På en enkät från ett personalkooperativ i har man angivit bekymmer för ekonomin med tillägget: Vi har det bra och är nöjda med det vi har och vidare anges att det inte behövs någon satsning på t.ex. höjda löner. Trots att denna uppfattning inte delas av den övriga personalen på samma barnstuga är det ingen som har gjort förslag om utökning av verksamheten för att åstadkomma förbättring- ar. De förslag som ges är en annan prioritering av redan tillgängliga medel. Ett exempel på tillväxt gavs av en barnstuga som börjat med förskoleverksamhet, kompletterat med lågstadium och stod i att låta lågstadiebarnen få börja också mellanstadiet i egen regi. Andra exempel var daghem med en avdelning som funderade på att öppna ytterligare en avdelning och en förskola som planerade att ta över en fritidsavdelning. Förklaringarna som gavs var i det första fallet att kontinuiteten för barnen inte skulle brytas, i de andra fallet att möjligheten att kunna hålla öppet vid sjukdom skulle öka. Flexibili- teten, snarare än tillväxten uppgavs vara drivkraften. Inkomster – i efterhand eller i förväg? Det kommande årets inkomster baseras på avtal med kommunen som tecknas i förväg, men enligt undersökningen hade inte alla barnstugor ett skrivet avtal vilket skapar en osäker situation. Inte ens efter överenskommet avtal kan barnstugan känna säkerhet. I många kommuner är barnstugans inkomster beroende av föräldrarnas inkomster och på barnens åldrar. Om en familj flyttar kan inkomster- na ändras eftersom det inte är troligt att föräldrarna till det nya barnet har samma inkomster som den förra familjen eller att det nya barnet har samma ålder som det som slutat. Ett yngre barn ger visserligen högre intäkter, men mer arbete. Den s.k. 3-timmarsregeln ger möjlighet för fler barn att vistas på barnstugor under dagens lopp då de byter av varandra och avgiften sänks för föräldrar som endast utnyttjar barnstugan . I tillkom regeln efter det att kontraktet gjorts upp för en av de kooperativa barnstu- gorna vilket minskade dess beräknade inkomster eftersom ett 3- timmarsbarn ger lägre intäkter än ett heltidsbarn. Dessutom hindras ett heltidsbarn från att få plats. En skillnad mot vanliga företags prissättning är kommunens möjlighet att ge riktlinjer för de avgifter som föräldrarna skall betala till barnstugan. Om t.ex. avgifter är inkomstrelaterade ställs barnstu- gorna inför ett dilemma. Hur skall låginkomsttagares barn hanteras? Hur skall flerbarnsfamiljer hanteras? Många kommuner har sjunkan- de avgift per barn i en syskonkull. En barnstuga med många syskon- kullar kan därför få räkna med lägre tillskott från kommunen. Det är effektivt från teknisk/administrativ synpunkt men innebär att barnstugorna måste ta in nya barn och pussla med barnens tider för att få samma intäkter som budgeten baseras på. För personalen uppstår då sociala kostnader som inte kan mätas i pengar utan yttrar sig i oroligare barn och arbetssammare dagar. Barn är inte utbytbara på samma sätt som delarna i en maskin, det vill säga maskinmetaforen (, 1986) är inte tillämpbar på barnomsorgen. Tänkandet är dock vanligt hos politiker och administratörer. Det finns fler exempel på detta: De (kommunen) kunde lägga sig i vem som skulle arbeta på vil- ken avdelning. De kunde komma till ett fungerande arbetslag och säga du flyttar hit eller dit. Resultat – vinst eller effekter på lång sikt I utvecklingsarbetet som jag genomförde uppfatta- de inte barnstugeföreståndarna det ekonomiska åtagandet som tidskrävande, vilket däremot är fallet i arbetsmiljöundersökningen. Här har barnstugan tagit över alla administrativa rutiner och skall dessutom ta fram underlag för att förhandla med sin kommun. som arbetar på en barnstuga önskar att de ekonomiska frågorna löses / /att ekonomiska bekymmer skall stjäla så mycket kraft från det arbete som vi skall sköta; att ta hand om barnen enligt vår idé Merarbetet har gjort att jag tappat orken och all den entusiasm jag hade vid startandet. Det finns fler kommentarer som ger en bild av kooperativet som en arbetsplats där det administrativa arbetet inkräktar på engage- manget, till exempel kooperativet var spännande att utforma och påverka men samma person ställer sig tveksam till om verksamheten finns kvar på grund av ekonomiska problem. Bortsett från oron över ekonomin som framgår, nämns andra sätt att se på resultat som verksamma vid barnstugan i som skriver Vi har alltid en förälder hos oss , så de är ett viktigt re- sultat i arbetet. De är mycket engagerade och positiva. De ekonomiska frågorna verkar upplevas som en restriktion, inte som måttstock för att bedöma resultatet. Effektivitet, produktivitet, rationalisering och kvalitet Effektivitet är ett begrepp som bidrar till att förstå skillnaden mellan de båda rationaliteterna. Begreppet definieras sällan i debatten vilket tyder på att dess innehåll förmodas vara känt och odiskutabelt. I affärslivet är effektivitet ett mått som visar graden av måluppfyllelse, det vill säga hur väl ett företag har nått sitt mål (, 1985, m.fl.,1975). Målet anges ofta som avkastning på investerat kapital eller marknadsandelar, mått som är formulerade i kvantitativa termer. En viktig beståndsdel i begreppet är produktivitet. Det definieras vanligen som antal producerade enheter per given enhet, t.ex. . Om den producerade kvantiteten har ökat under den givna tidsenheten har produktiviteten ökat. I regel ökar därmed också effektiviteten, det vill säga grad av måluppfyllnad, givet att företaget kan sälja de tillverkade produkterna. I branscher med stora inslag av vård och omsorg är det betydligt svårare att uttala sig om höjd effektivitet på grundval av ökad produktivitet. Det beror dels på avsaknad av klara och entydiga mål, dels på att effektiviteten till stor del beror på personalens engagemang (, 1987). Svårigheter med att mäta effektivitet i en barnstuga kan illustreras enligt följande: Uppställningen utgår från tre barnstu- gor med jämförliga förhållanden (, 1992): Enligt traditionell uppfattning är barnstuga 1 mest effektiv eftersom den kan driva sin verksamhet billigast. En vanlig anledning till överskott i barnstugan är inte rationaliseringar utan sjukfrånvaro, något som barnstugan inte själv styr över. Detta leder till att resterande personal täcker in även den frånvarande arbetsstyrkan. De arbetar över på ordinarie arbetstid. Ett annat skäl kan givetvis vara att budgeten är för generös. Normalt skall budgeten täcka utgifterna, varför barnstugan som varken visar överskott eller underskott borde vara den mest effektiva. Det ekonomiska resultatet säger dock ingenting om verksamhetens kvalitet, dvs. om barnstugan är effektiv. Paradoxalt nog kan barnstugan som visar underskott vara den med högst kvalitet eftersom den kan ha använt extra resurser som är kostsamma på kort sikt, men lönsamma på längre. (1990) lyfter fram att input–outputmodellen, som använts i uppställningen ovan, inte har samma relevans för vård och omsorg som för varupro- ducerande företag utan anser att det är effekten av behandlingen (output) som skall matchas mot konsumentens behov. Uppställningen ovan säger mer om vårt sätt att mäta effektivitet än om effektiviteten i sig. Kraven på ökad effektivitet med bibehållen kvalitet utlöste ett behov av mätbara storheter på kvalitet (se t.ex. Rombach, 1990) och krav på klara och entydiga mål. Den s.k. tjänsteforskningens rön särskilt kring kvalitetsmätningar blev betydelsefulla då de förmoda- des kunna appliceras på vård- och omsorgssektorn. Tjänster som forskningen omfattar har exempelvis varit bilreparationer, undervis- ning (, 1993) och banktjänster (, 1992). Vård- och omsorgssektorn omfattar tjänster av mycket personlig, ofta intim,