sou · GLB347 · 1998-01-01 00:00:00 — Andra stycket innehåller en bestämmelse med erinran om den rätt till avkastning för vissa pastorat som är en del av ändamålet enligt kyrko- lagen. Detta har emellertid inte infogats i lagen om . Ändamålet i denna del kan således bli föremål för ändring enligt den i permutationslagen stadgade ordningen eller genom att med stöd av sin kompetens enligt lagen om påverkar någon faktor som är styrande för ändamålet. Genom stadgandet i tredje stycket undantas egendomen från stiftelse- lagens tillämpning. Detta motsvarar vad som gällt enligt 4 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. I fjärde stycket anges att äganderätten skall tillkomma stiftelserna, dvs. de av ålder bestående stiftelseliknande rättssubjekten, som med ett nutida betraktelsesätt inte kan betecknas som annat än stiftelser enligt 1 kap. 4 § stiftelselagen. Detta skall ses som ett förtydligande av vad som gäller , med undantag av de förhållanden som regleras i 9 §. Stadgandet klargör att staten avstår från sina anspråk på de s.k. krono- anslagen. Detta har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen. 236 Specialmotivering till författningsförslagen Stadgandet ger en rätt till ersättning av staten åt den som lider förlust genom äganderättsöverföringarna enligt 7 och 8 §§. Det har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen. Som framhållits där lär ersättnings- skyldighet komma i fråga bara i sällsynta fall. Talan kan föras bara av tidigare ägare, i regel ett stiftelseliknande rättssubjekt, eller innehavare av särskild rätt – däremot inte av destinatärer, t.ex. kyrkoherde eller kom- minister som befarar en försämring av sina villkor efter reformen. Ersätt- ning kan utgå bara där som en direkt följd av lagstiftningen man kan konstatera någon form av ekonomisk förlust. Ofta är denna så svår att uppskatta att man får falla tillbaka på en skälighetsbedömning. Innehållet i detta stadgande har kommenterats utförligt i den allmänna motiveringen. Enligt min mening talar övervägande skäl för ett förordande av ägande- alternativet. Idéerna kring detta alternativ har under utredningens gång lanserats av f.d. departementsrådet , med stor sakkunskap och lång- varig erfarenhet om kyrkans egendom. Jag kan i allt väsentligt ställa mig bakom idéer. Det avgörande för mig med att välja detta alternativ är den definitiva lösningen av äganderättsfrågan samt den klarhet denna lösning innebär för egendomens rättsliga förhållande. Jag är medveten om att detta relativt radikala alternativ av somliga – t.ex. lokala kyrkliga organ – kan uppfattas vara centralistiskt genom att det är trossamfundet i dess helhet som blir ägare till egen- domen (dvs. prästlönefastigheter och prästlönefonder). Det påpekas dock i avsnittet 18.4.3 att detta inte hindrar att ansvarsförhållanden delegeras inom den kyrkliga organisationen. Detta är för mig en mycket väsentlig notering. En annan viktig fördel med detta alternativ är enligt min mening den stora frihet alternativet ger . Jag menar, att det finns all anledning att i så många hänseenden som möjligt ge långtgående frihet, när nu äntligen en principiell överenskommelse nåtts i den segdragna frågan om relationen mellan staten och kyrkan. Jag delar Kammarkollegiets överväganden och förslag utom vad gäller val av alternativ för disposition av specialreglerad egendom (kap. 18 punkt 18.4.5). Kammarkollegiet redovisar tre alternativ nämligen Kammarkollegiet redovisar för- och nackdelar med varje alternativ och tar ställning till förmån för lagstiftningsalternativet. Kammarkollegiet skriver bl.a. "I ägandealternativet kan det bli aktuellt med ersättningskrav enligt den särskilda regel vi föreslår....". Detta förslag finns i Kammarkollegiets förslag till Lag om införande av lagen om , 11 §. Avgörande för val av alternativ är den vikt man tillmäter varje enskild för- och nackdel i de tre alternativen. Jag tillmäter stor vikt vid att ägande- alternativet är den definitiva lösningen av äganderättsfrågan. Jag anser att ägandealternativet bör väljas och att den fortsatta hand- läggningen enligt ägandealternativet bör reglera vilken egendom som skall tillkomma lokal- stifts- och central nivå inom . Kammarkollegiet har haft till uppgift att bl.a. föreslå hur den kyrkliga egendomen skall stå till kyrkans förfogande enligt stiftelse- och lagstift- ningsmodellerna. I sin utredning har Kammarkollegiet känt sig bundet av det förslag till lag om som utredningen om konstitutionella och andra rättsliga frågor utarbetat. Detta har lett till att Kammarkollegiet i fråga om prästlönetillgångarna utrett tre alternativ, stiftelsealternativet, ägandealter- nativet och lagstiftningsalternativet, vilka alla kännetecknas av att förvalt- ningsansvaret primärt läggs på trossamfundet . Vidare har kollegiet känt sig förhindrat utreda andra alternativ som innebär att för- valtningsansvaret primärt läggs på andra kyrkliga nivåer eller innebär att staten inte uttalar sig i förvaltningsorganisationsfrågan. Av de tre alterna- tiven förordar Kammarkollegiet lagstiftningsalternativet. Om det gäller att enbart värdera och välja mellan de tre alternativen så kan jag biträda Kammarkollegiets förslag. Genom att förslaget till lag om blivit styrande har emellertid den i övrigt väl genomförda utredningen kommit att bli alltför begränsad. Denna brist gör sig gällande dels nu när det gäller att i utredningsarbetet dra slutsatser, dels i remiss- organens arbete. Med den gjorda uppläggningen har Kammarkollegiet därmed också gått in onödigt långt på frågor som själv borde få bestämma. Förslaget till lag om borde inte ha fått styra valet av utredningsalternativ. I ett avseende har den inte heller gjort det. I samtliga utredda alternativ konstaterar kollegiet utan närmare motivering att för- valtningen kan delegeras från riksnivå till exempelvis stiftsnivå. Så som lagen om nu utformats är detta, så vitt jag kan förstå, inte möjligt att göra med bindande verkan. Enligt min mening borde Kammarkollegiet i fråga om prästlönetill- gångarna också dels ha utrett ett stiftelsealternativ på stiftsnivå, dels i lagstiftningsalternativet avstått från att ange förvaltningnivå, dels angivit vilka krav som ställs på innehållet i lagen om med anledning av det sistnämnda. Ändrade relationer mellan staten och Ett principbeslut har fattats om ändrade relationer mellan staten och (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96: KU12, rskr. 1995/96:84). Med anledning härav behöver ett antal delfrågor utredas och för detta ändamål skall följande utredningar tillsättas och särskilda uppdrag ges: –utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor, –särskilt uppdrag till att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift, –utredning om begravningsverksamheten, –särskilt uppdrag till Kammarkollegiet att utreda den kyrkliga egen- domen vid en relationsändring, –utredning om vården av kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom och kyrkoarkiven, samt –utredning om personalfrågorna vid en ändring av relationerna och om statligt stöd till trossamfund. Utredningarna skall ha regeringens principproposition och beslut om relationsändringen som utgångspunkt för sitt arbete. Ett särskilt beredningsorgan skall inrättas för att underlätta insyn och samordning i utredningsarbetet. Samverkan skall också ske mellan statens och utredningsarbeten. I det statliga utredningsarbetet skall prövas de kostnader som förslagen för med sig och hur dessa skall finansieras. En grundläggande förutsätt- ning skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning. har efter förslag av regeringen (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/96:84) fattat ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och . I det följande redovisas några av de väsentligaste utgångspunkterna för detta beslut. Ingen annan reform har i modern tid varit föremål för så omfattande och ingående överväganden som frågan om ändrade rela- tioner mellan staten och . Det principiella ställningstagan- de som gjorts har successivt mognat fram under en demokratisk beslutsprocess som i både omfattning, djup och längd har få motsvarig- heter. Den stora omvandling som genomgått till följd av industrialiseringen, sekulariseringen och invandringen har i grunden förändrat synen på statskyrkosystemet. Den kyrkliga verksamheten har traditionellt sett haft stor betydelse och varit en viktig del i samhällsutvecklingen. har takten i förändringarna ökat och vi har fått se att det svenska samhället blivit alltmer mångkulturellt och mångreligiöst som ett led i den interna- integreringen. Detta har bl.a. medfört att inte längre har den självklara position som den har haft tidigare. får nu verka under andra förutsättningar än de som fanns i då kyrkans myndighetsprägel var tydlig och framträdande. Genom ökade internationalisering och den stigande värde- pluralismen i vårt samhälle har också relationerna mellan trossamfunden förändrats. Det mest påtagliga är tillväxten av den romersk-katolska kyrkan och de ortodoxa kyrkorna, det ökade inslaget av icke-kristna tros- bekännare samt förändringarna i den svenska . Särskilt tydliga blir förändringarna inom vissa delar av storstadsområdena där invandrarna utgör en betydande andel av befolkningen. Det finns anled- ning anta att detta förhållande består och att tillhörigheten till på en del håll blir relativt låg medan på andra håll även fortsätt- ningsvis en hög andel av invånarna kommer att tillhöra . För , invandrarsamfunden och frikyrkorna ställer detta krav på en ökad anpassning till de förändrade förhållandena. Samverkan mellan trossamfunden har också breddats och det ekumeniska arbetet intensifierats och fördjupats under senare årtionden. Den här i grova drag skisserade utvecklingen ligger bakom behovet av att ändra stat-kyrkarelationerna i riktning mot att och övriga trossamfund blir mer jämställda än . har frågan om ändrade relationer mellan staten och övervägts av ett antal statliga utredningar av både mera politisk och mera teknisk karaktär. Vissa reformer inom kyrkan av delvis stor betydelse har också genomförts, särskilt , men någon grundläggande ändring av relationerna har inte kommit till stånd. Kyrko- beredningen redovisade emellertid i sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) förslag till framtida relationer mellan staten, och övriga trossamfund. Förslagen från Kyrkoberedningen gick sedan ut på en mycket bred remiss och härefter vidtog partiledaröverläggningar i ämnet. Vid överläggningarna framkom det att det fanns en betydande parlamentarisk majoritet för en förändring av stat-kyrkarelationerna. Vidare fördes särskilda överläggningar mellan regeringen och Center- partiet vilka resulterade i en samsyn i denna fråga. Regeringen redovisade härefter sitt principförslag om ändrade relationer mellan staten och till kyrkomöte. Förslaget grundade sig på de olika överläggningarna. I sitt yttrande gav kyrkomötet regeringen till känna att skrivelsens grundelement, så som andra kyrkolagsutskottet preciserat dem, tillgodoser behov och därmed kan ligga till grund för reformarbetet. Kyrkomötets beslut fattades med mycket stor majoritet. I proposition 1995/96:80 Ändrade relationer mellan staten och förelade regeringen sitt förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med relationsändringen. Av riktlinjerna framgår att det behövs ett fortsatt statligt utredningsarbete i fråga om konstitutionella och andra rättsliga frågor, uppbörd av kyrkoavgift, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen, vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrko- arkiven samt personalfrågor och statligt stöd till trossamfund. Särskilda åtgärder behöver också vidtas för att underlätta insyn i och samordning mellan utredningarna. Samverkan skall vidare ske mellan statens och utredningsarbeten. Det inomkyrkliga utredningsarbetet syftar till att ta fram ett underlag för kyrkomötets beslut om ett framtida kyrkligt regelsystem. har det övergripande an- svaret för detta arbete inför kyrkomötet. Fyra särskilda utredningsgrupper under en ledningsgrupp skall göra utredningarna på den kyrkliga sidan. För det statliga utredningsarbetet skall följande gälla. Utredning om konstitutionella och andra rättsliga frågor Principbeslutet om ändrade relationer mellan staten och förutsätter en ny konstitutionell reglering av förhållan- den. Dessutom ligger det i beslutet att genomföra en mera övergripande reglering i fråga om samtliga trossamfund. Dessa och angränsande frågor som rör den rättsliga regleringen av trossamfund bör hanteras i en särskild utredning med den inriktning som framgår av det följande. I fråga om förhållanden finns det särskilda regler om hur föreskrifter skall meddelas, nämligen i övergångsbestämmelserna till regeringsformen. I fråga om andra trossamfund finns inte några särskilda regler om normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får med- delas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser. Det blir då närmast fråga om föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes (8 kap. 2 § regeringsformen). Enligt principbeslutet om relationsändringen skall normgivnings- reglerna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen upphävas och i stället bör det i 8 kap. regeringsformen tas in regler om normgivning angående och andra trossamfund. Tanken är att en sådan grundlagsbestämmelse sedan skall utgöra grunden för den särskilda lag- stiftning som kan behövas för framför allt förhållanden. Det skall alltså skapas en ny kategori föreskrifter om normgivning, näm- ligen föreskrifter om trossamfund. Utredningen skall, med ledning av vad kyrkomötet uttalat i frågan (2KL 1995:1 s. 27), lämna förslag till hur en sådan grundlagsbestämmelse bör utformas. Dessutom skall frågan om handlingars offentlighet i utredas med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen. I detta sammanhang behöver också Kyrkoberedningens förslag till lag om tystnadsplikt inom bedömas. Detsamma gäller frågan om det finns ett behov av sekretess vid den uppbördshjälp som staten skall lämna kyrkan. Slutligen skall utredningen göra en sammanställning av hur ändringen av relationerna påverkar det statliga regelsystemet utöver vad som särskilt tas upp i dessa direktiv. Utredningen skall också överväga behovet av författningsändringar beträffande de icke-territoriella församlingarna och föreslå ändringar i detta hänseende. Även vid en relationsändring behövs det en viss begränsad lagstiftning om . Enligt principbeslutet skall det skapas en särskild lag om . Utredningens uppgift på detta område är att utforma bestämmelserna i en sådan lag. Lagen skall endast innehålla det som är principiellt viktigt och som uttrycker grundläggande karaktär. Det innebär att det i lagen skall finnas vissa basbestämmelser om identitet och om kyrkans organisation. Lagen bör innehålla en regel som klart säger att som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom kyrkan, dvs. församlingarna och stiften. Det bör i lagen slås fast att församlingar och kyrkliga samfälligheter, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör och är folkbokförda inom respektive församling. Församlingarnas kommun- status skall dock upphöra och de rättsliga konsekvenserna av detta skall beaktas. Lagreglerna bör utformas på ett sådant sätt att de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna klarläggs. En utgångspunkt kan därvid vara vad kyrkomöte har gett uttryck åt i den delen (2KL 1995:1 s. 32 ff). Lagen om skall föreskriva skyldigheten för dem som tillhör kyrkan att betala en lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. Det kan också finnas ett behov av några grundläggande regler om den kyrkliga egendomen. Kyrkomötet har i sitt yttrande över regeringens förslag till ändrade relationer mellan staten och tagit upp frågan om den kyrkliga uppbörden bör kallas kyrkoavgift eller kyrkoskatt. Efter ett längre resonemang för och emot de båda alternativen kommer kyrkomötet fram till att det i statsrättslig mening är fråga om en obligatorisk avgift för dem som tillhör kyrkan. Kyrkomötet anser emellertid att staten bör kunna acceptera att den lagstadgade kyrkoavgiften med kyrkorättslig motivering betecknas kyrkoskatt. Med hänsyn till den vikt kyrkomötet tillmätt frågan om uppbördens benämning efter relationsändringen bör utredningen överväga även denna fråga. Bestämmelser om de kyrkliga valen kommer framöver att hanteras inom ramen för en inomkyrklig reglering. Utredningen skall emellertid överväga om lagen om bör innehålla någon grundläggande bestämmelse om dessa val. I utredningsarbetet skall gränsdragningen mellan innehållet i lagen om och en inomkyrklig reglering närmare prövas. Därvid bör utredningen särskilt beakta behovet av att kunna utforma en inomkyrklig reglering utan en alltför långtgående bindning i den statliga regleringen och det principiellt angelägna i att lagen inte blir alltför omfattande. De ändrade relationerna mellan staten och skall gälla fr.o.m. . Kyrkomötet måste kunna besluta om det nya inomkyrkliga regelverket. Detta kommer att kräva vissa tillfälliga övergångsbestämmelser avseende kyrkomötets beslutskom- petens. Enligt den tidsplan som gjort för det inomkyrkliga utredningsarbetet behöver kyrkomötet fatta sitt beslut om det nya regelverket . Detta för att det skall finnas tillräckligt med tid för information och utbildning om de nya för- hållandena innan dessa börjar gälla. I utredningsarbetet skall bl.a. mot denna bakgrund prövas behovet av och läggas fram förslag till de särskilda övergångsbestämmelser som kan krävas i samband med reformens genomförande. En lag om trossamfund En ny ordning för förhållandet mellan staten och syftar bl.a. till en mer likvärdig behandling av och de andra trossamfunden. Ett viktigt steg i dessa strävanden är att ge alla trossamfund en möjlighet att i formellt och rättsligt hänseende uppträda just som trossamfund. Det skall kunna ske genom att det skapas en sär- skild rättslig form för trossamfund i enlighet med förslag i Kyrko- beredningens slutbetänkande. Beredningen utvecklar där sin syn på be- hovet av en särskild lag om trossamfund som bl.a. skulle innehålla vissa regler om trossamfundens rättsliga förhållanden. Med utgångspunkt i det förslaget och med beaktande av vad remissinstanserna gav uttryck åt i den delen skall utredningen ytterligare belysa vad en sådan lag bör innehålla i syfte att ge goda arbetsförutsättningar och så likvärdiga förhållanden som möjligt för olika trossamfund samt utarbeta ett förslag till lagtext. Särskilt uppdrag till att utreda formerna för statlig uppbörd av kyrkoavgift Nuvarande församlingsskatt blir kyrkoavgift Församlingar och kyrkliga samfälligheter inom har i egenskap av kyrkliga kommuner rätt att ta ut skatt för sin verksamhet på lokal och regional nivå. verksamhet på riksplanet finansieras huvudsakligen genom bidrag ur kyrkofonden, vars främsta inkomstkälla är den allmänna kyrkoavgiften. Denna avgift skall pastoraten enligt 42 kap. 13 § kyrkolagen (1992:300) betala till fonden med per skattekrona och avgiften beräknas på respektive pastorats skatteunderlag. Den nuvarande församlingsskatten skall ersättas av en obligatorisk kyrkoavgift för dem som tillhör . Kyrkoavgiften skall kostnadsfritt för kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Den som inte tillhör skall inte vara skyldig att betala någon avgift till kyrkan. skall efter samråd med lägga fram förslag till hur uppbörden av kyrkoavgift kan fogas in i systemet för uppbörd av skatt. I uppdraget ingår vidare att utreda frågan om utebliven betalning och hur krav på inbetalning av obetalda belopp skall hanteras samt och på vilket sätt uppburna avgifter skall redovisas och betalas till kyrkan. Slutligen skall uppmärksammas att den kyrkliga indelningen efter relationsändringen i princip blir en inomkyrklig fråga och hur detta påverkar uppbördshjälpen. Även andra trossamfund än skall efter beslut av regeringen kunna få hjälp med avgiftsuppbörd genom skattemyndig- heternas försorg. skall utreda de tekniska förutsättning- arna för ett sådant stöd och lämna ett principförslag för hur detta skall kunna utformas och kostnaderna härför. Om andra trossamfund än erbjuds uppbördshjälp, har det ansetts viktigt att de medlemmar som så önskar skall få betala sin avgift på annat sätt än genom skattemyndigheternas försorg. Det har bl.a. ifrågasatts om inte trossam- funden är tvungna att inhämta varje medlems medgivande innan uppgifter lämnas till skattemyndigheterna som underlag för uppbörden. Riksskatte- verket skall överväga denna fråga och dess kostnadsaspekter samt föreslå hur man kan tillgodose behovet av sekretess vid hjälp med uppbörd till andra trossamfund än . Förslagen från skall vara statsfinansiellt neutrala. skall lägga fram förslag till de lagändringar som uppbördshjälpen kan kräva. Det råder allmän enighet om att samhället har ett grundläggande ansvar för begravningsverksamheten. Samhällets ansvar avser varje medborgare oavsett religiös uppfattning. har hand om den helt övervägande delen av de allmänna begravningsplatserna. Flertalet av dessa är kyrkogårdar, dvs. gravplatser belägna på en kyrkotomt. Även vid ändrade relationer mellan staten och bör ansvaret för såväl de befintliga som de framtida allmänna begravningsplatserna ligga på . Sam- tidigt bör de möjligheter till lokala lösningar med en borgerligt huvudman som finns vara kvar. Likaså bör det även fortsättningsvis vara möjligt att anordna enskilda begravningsplatser. Ansvaret för att bereda icke-kristna trosbekännare tillgång till särskilda begravningsplatser ligger hos stiftssamfälligheterna. bör detta ansvar inte längre ligga på ett kyrkligt organ. Utredningen om den framtida begravningsverksamheten skall närmare analysera de praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna av en sådan ordning för begravningsverksamhetens organisation som har angetts. Det är särskilt viktigt att klargöra vilka uppgifter som följer av ett huvudmannaskap, dvs. vad som närmare skall anses innefattas i begreppet begravningsverksamhet. Utredningen skall också utforma ett förslag till den lagstiftning som behövs. Begravningsverksamheten finansieras huvudsakligen genom försam- lingsskatten. Principbeslutet om nya relationer mellan staten och innebär att skattskyldigheten upphör som det skall införas en obligatorisk skyldighet att betala avgift för dem som tillhör kyrkan. Principbeslutet förutsätter att begravningsverksamheten för dem som tillhör skall finansieras via den obligatoriska kyrko- avgiften. Utredningen skall efter samråd med och överväga de ekonomiska och praktiska frågor som kan uppstå med en sådan ordning. Därefter återstår frågan om hur de som inte tillhör skall betala den del av kostnaderna för begravningsverksamheten som faller på dem. Här kan man tänka sig olika modeller inom ramen för ett lokalt baserat system. Utgångspunkten skall vara att finna en enkel och praktiskt hanterbar ordning som inte strider mot den kommunala likställighetsprin- cipen som den måste vara godtagbar från religionsfrihets- synpunkt. En lösning kan vara att församlingarna efter särkostnadsredovisning för begravningsverksamheten fastställer en avgift, en annan att en lokal avgift fastställs av respektive borgerlig kommun, även det efter särkostnads- redovisning från församlingarna. Att kostnaden tas upp i den allmänna kommunala budgeten bör däremot uteslutas. Utredningen skall närmare överväga de modeller som kan komma i fråga och därvid belysa de administrativa och ekonomiska konsekvenserna. finns ett frivilligt clearingsystem som i huvudsak innebär att en person som var folkbokförd i ett pastorat kan begravas i ett annat utan särskild kostnad för dödsboet, varvid pastoraten sinsemellan utjämnar kostnaderna.