sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — beslutade regeringen om direktiv som gav en särskild ut- redare i uppdrag att utforma förslag till ett nytt system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (dir 1997:9). Det nya systemet skall ersätta dagens system med förtidspension och sjuk- bidrag. Utredningen (S 1997:03) om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga har tagit namnet . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som gav förutsättningen att förslagen skulle hålla sig inom en lägre utgiftsram jämfört med dagens regler (dir 1997:123). Enligt direktiven skall utredaren lämna en särskild redovisning i de delar av uppdraget som särskilt berör ungdomar. Efter att regeringen har fattat beslut om förlängd tid för denna del av uppdraget skall redo- visningen lämnas . Utredningen har lämnat betänkan- dena Ohälsoförsäkringen. Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) och Ohälsoförsäkringen. Övergångsbestämmelser (SOU 1997:189). I detta betänkande presenteras förslag till hur ohälsoförsäkringens regler kan utformas så att de i större utsträckning än nuvarande regler för förtidspension och sjukbidrag kan medverka till en positiv utveck- ling för unga svårt funktionshindrade personer. En ny ersättningsform, habiliteringspenning, föreslås. Den skall efter ansökan beviljas personer som har långvarigt nedsatt arbetsför- måga av medicinska skäl samt stora och varaktiga funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i livsföringen. Habiliteringspenning skall kunna beviljas tidigast under det år personen fyller och som längst . En person som har habi- literingspenning skall kunna och bör utveckla sina möjligheter att leva ett aktivt och självständigt liv och att ta del av arbetslivet. Habilite- ringspenningen ger en plattform för så mycket aktivitet som möjligt, och med ekonomisk trygghet som grund. Individen skall själv avgöra vilken eller vilka aktiviteter som blir aktuella. Också personer som till följd av funktionshinder har förlängd skol- gång i förhållande till normal studietakt skall kunna beviljas habilite- ringspenning. Ersättningen vid habiliteringspenning föreslås vara identisk med den som skall gälla för den tidigare föreslagna långtidssjukpenningen. Även långtidssjukpenning skall kunna beviljas det år personen fyller . Förtidspension skall kunna beviljas tidigast . Av bl.a. tidsskäl har utredningen avstått från att lämna förslag om ny lagstiftning. Emellertid lämnas ett exempel på utformning av en lag- regel med kriterier för rätt till habiliteringspenning. Generaldirektören har varit särskild utredare i utredningen. I den del av arbetet som särskilt avser ungdomar har utredningen haft följande sammansättning i övrigt: Sakkunniga i utredningen har varit departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet , kanslirådet och departements- sekreteraren . Experter i utredningen har varit utredaren , utredaren och enhetschefen . Sekreterare i utredningen har varit försäkringskonsulten (t.o.m. ) och hovrättsassessorn . Avdelningsdirektören har tjänstgjort som huvud- sekreterare. Också utredaren har tjänstgjort i sekreta- riatet. överlämnar härmed betänkandet Unga i ohälsoförsäkringen. Tid för aktivitet och utveckling (SOU 1998:106). Utredningens arbete är härmed avslutat. Del I Bakgrund och utgångspunkter Skäl för att nuvarande system bör reformeras ................................. 2.1Behov av en reform som särskilt berör de unga i Samhället har förändrats ................................................... 2.3Försäkringen skulle bättre kunna medverka till en utveckling av de försäkrades förmågor ............................. 2.4Nödvändigt att ta hänsyn till behoven av omfattande habilitering bland unga personer ....................................... 2.5Olämpligt med permanenta ersättningar till unga En rad positiva effekter av aktivitet .................................. Nuvarande system saknar ett övergripande förhållningssätt till aktivitet under tid med ersättning ...... 2.8Behov av klara regler som signalerar att det får och i princip bör pågå aktivitet under tid med ersättning .......... Utgångspunkter för utformningen av ett nytt system ....................... Generella utgångspunkter för en försäkring vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl..................................... 3.2Övergripande utgångspunkter för ett system för unga funktionshindrade och sjuka ............................................. 3.3Övergripande målsättning med ett system för unga funktionshindrade och sjuka ............................................. Specifika utgångspunkter för utredningens förslag........... Antalet unga funktionshindrade ....................................................... Det finns ingen entydig officiell statistik .......................... Uppskattningar av antalet funktionshindrade i Samhällsstöd som är riktade till unga personer med Unga personer med funktionshinder är en begränsad Unga personer med förtidspension och sjukbidrag ......................... Skillnader vid förtidspensioneringar mellan yngre och Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag bland unga Diagnos, ålder och kön...................................................... Fördelning mellan förtidspensioner och sjukbidrag Nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag bland unga Ålder och kön .................................................................... Diagnoser och kön............................................................. Del II Överväganden och förslag Nedre åldersgränsen för rätt till långvarig ersättning .................... Samhällsutvecklingen ställer krav på en höjning av Avvägningar vid val av nedre åldersgräns ........................ det år 19-årsdagen infaller................................................. Kriterier för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt Behov av två ersättningsformer för unga personer ........... Långtidssjukpenning eller habiliteringspenning före 30 Vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga .............................. Rätt till ersättning på två olika grunder............................. Vid förlängd skolgång till följd av funktionshinder.......... Vid långvarigt helt nedsatt arbetsförmåga ........................ 7.5Exempel på utformning av lagregel med kriterier för rätt Aktivitet under tid med habiliteringspenning ................................. En aktiv del av ohälsoförsäkringen ................................. Utveckling genom aktivitet ............................................. Förhållandet till andra försörjningsstöd .......................... Planering av aktivitet....................................................... Aktivitet under tid med långtidssjukpenning .................................. En aktiv del av ohälsoförsäkringen ................................. Effektiv habilitering och rehabilitering ........................... 9.3Aktivitet då arbetsförmågan bedöms vara nedsatt för 9.4Aktivitet då arbetsförmåga bedöms kunna uppnås inom 10 Ekonomisk ersättning ..................................................................... 10.1Samma ersättning vid habiliteringspenning som vid 10.2.1Avvägningar vid utformningen av den inkomst- Den inkomstrelaterade ersättningens utformning ........... Avvägningar vid utformningen av grundskyddet............ Avvägningar vid utformningen av ålderspensionsrätt .... Utformning av ålderspensionsrätt ................................... Den aktiva befolkningen ................................................. Det krävs ett särskilt bostadsstöd .................................... Frågan om bostadsstöd bör utredas vidare ...................... Vårdbidrag och handikappersättning ............................................ 12.1Höjd åldersgräns inom ohälsoförsäkringen får vissa konsekvenser för vårdbidrag och handikappersättning...165 12.2Nuvarande regler om vårdbidrag, handikappersättning och vissa andra stöd till funktionshindrade..................... Höjd åldersgräns för vårdbidrag och för 13 Ansökan, beslut, och överklagande av beslut om habiliterings- Överklagande av beslut ................................................... förslag om övergångsbestämmelser.................. av förslagen i detta betänkande ....................................... Finansiering av habiliteringspenning .............................. Konsekvenser av förslagen ............................................................. Den samlade effekten av förslagen i detta betänkande Effekter av enskilda förslag ............................................ Effekter för individer och grupper .................................. Konsekvenser inom andra samhällssektorer ................... utredningsförslag om rätt till förtidspension för unga funktionshindrade ................................................. Förslag inriktade på de unga med de svåraste funktionshindren I detta betänkande presenteras förslag om ohälsoförsäkringens utform- ning för främst unga personer med svåra funktionshinder och lång- variga sjukdomar. Uppgiften är att konstruera en lösning som i högre grad än nuvarande system med sjukpenning, sjukbidrag och förtidspen- sion kan tillgodose de behov av ekonomisk trygghet och medverkan till utveckling som finns i denna grupp. Målsättningen är att lägga grunden för en tillvaro präglad av aktivitet och självständighet och i bästa fall en ökad grad av självförsörjning för personer med de svåraste funk- tionshindren. Samhällsutvecklingen ställer krav på en reform som särskilt berör de unga. Nuvarande system måste justeras, inte för att det alltid fungerar dåligt utan för att det inte alltid fungerar tillräckligt bra. Inom ramen för oförändrade kostnader föreslås en reform som ger bättre startmöjligheter i vuxenlivet för dem som är svårast handikappa- de. Som grupp skiljer sig unga förtidspensionärer från dem som pensioneras senare i livet Systemet med förtidspension och sjukbidrag är ett av de allra viktigaste inslagen i det svenska välfärdssystemet. Försäkringen omfattar hela be- folkningen från ungdomsåren till ålderspensioneringen (16 -). Reglerna har i sina huvuddrag sett likadana ut sedan systemet infördes . har den grupp personer som av medicinska skäl saknar möjlighet att försörja sig genom eget arbete vuxit kraftigt i antal. finns det fler än 400 000 personer, eller av be- folkningen i aktiv ålder, med förtidspension eller sjukbidrag. Den helt dominerande delen av alla förtidspensioneringar gäller personer som till följd av ohälsa tvingas lämna arbetslivet efter ett långt yrkesliv. Det är också bland de äldre och etablerade på arbetsmarknaden som nästan hela ökningen av antalet förtidspensioneringar har inträffat. Bland de yngre () har däremot antalet förtidspensionärer och sjuk- bidragstagare legat oförändrat på en nivå om cirka 15 000. I den allra yngsta åldersgruppen (16 -) finns ungefär 3 000 personer. De som får förtidspension eller sjukbidrag som riktigt unga saknar i regel arbetslivserfarenhet. De karaktäriseras av att ofta ha medfödda eller tidigt förvärvade allvarliga handikapp. Flertalet har en psykisk sjukdom eller utvecklingsstörning. påverkar handikappet eller funktionshindret hela den livssituation som också är under ut- veckling eftersom inträdet i försäkringen sammanfaller med steget in i vuxenlivet. Ofta ligger det mycket svåra medicinska och andra problem bakom även långvariga sjukskrivningar hos unga personer. De som pensioneras som äldre kännetecknas av att ha varit yrkes- mässigt och socialt etablerade under praktiskt taget hela sitt vuxna liv. Även om det generellt sett finns påtagliga medicinska orsakar till pen- sioneringarna också för denna grupp är problemen vanligtvis inte av samma slag och svårighetsgrad som hos dem som kommer in i försäk- ringen som unga. Förtidspensioneringens utformning är mer eller mindre ensidigt in- riktad på de äldres villkor. För dem som länge har varit etablerade har försäkringen främst till uppgift att ge ekonomisk och social tr ygghet när det av medicinska skäl är möjligt att förvärvsarbeta. kan det vara en enkel uppgift för att kon- statera att arbetsförmågan på grund av ohälsa har gått förlorad hos en person med ett långt arbetsliv bakom sig. Vanligtvis är det dock komp- licerat att göra en sådan bedömning. Det finns en bred gråzon inom vilken det är svårt att säkert säga hur sjukdomen påverkar möjligheter- na till fortsatt förvärvsarbete. En viktigt inslag vid bedömning av rätten till förtidspension eller sjukbidrag är individens förmåga att vara aktiv på olika sätt, eftersom aktivitetsförmåga av en viss omfattning kan vara en indikation på att han eller hon skulle kunna finna en egen försörjning. En hög grad av aktivitet hos en person som är pensionerad efter ett tidigare långt yrkesliv innebär därför normalt sett att han eller hon trots pensioneringen har en viss arbetsförmåga. Det är därför i och för sig naturligt att en ohälsoförsäkring som i huvudsak är inriktad på de villkor som finns bland dem som pensione- ras sent i livet har en restriktiv syn på aktivitet hos den enskilde under tid med ersättning. Restriktiviteten kommer till uttryck genom att rätten till ersättning kan omprövas om en förtidspensionär öppet är aktiv. striktiviteten är nödvändig för att säkerställa rättssäkerhet och legiti- mitet för systemet. Tillämpningen av ett system med ett sådant sätt att se på aktivitet drabbar emellertid dem som kommer till försäkringen. För denna grupp är en aktiv tillvaro i stort och specifika aktiviteter (t.ex. utbildning) i en helt annan utsträck- ning en förutsättning för att kunna utvecklas fullt ut efter sin förmåga. Alltså föreligger det ett dilemma för försäkringen som har att göra med hur man skall förhålla sig till aktivitet hos den enskilde. Aktivitet hos en person med förtidspension eller sjukbidrag kan å ena sidan vara ett tecken på att han eller hon faktiskt har en viss arbetsförmåga. En specifik aktivitet eller en aktiv tillvaro i stort kan å andra sidan vara ett nödvändigt led i en habilitering till en arbetsförmåga som han eller hon ännu inte har och inte heller har haft. Eftersom det bland dem som är unga och svårt handikappade kan saknas flera olika förmågor som är nödvändiga för att kunna hävda sig i arbetslivet behöver en viss grad av aktivitetsförmåga för denna grupp inte på samma sätt som för de äldre innebära att de har en motsvarande förmåga till att försörja sig genom arbete. Eftersom förtidspensionssystemet har ett restriktivt förhållningssätt till aktivitet saknas i stort sett en anpassning till de behov av långsiktig habilitering och rehabilitering till bl.a. arbete som finns bland dem som är unga och svårt handikappade och funktionshindrade när de kommer in i försäkringen. Det krävs därför en egen ersättningsform – habilite- ringspenning - för de unga med de svåraste funktionshindren. Det finns också andra svårt långtidssjuka ungdomar. För dem föreslås att regelverket för den tidigare föreslagna långtidssjukpenningen anpassas för att åstadkomma en så effektiv rehabilitering och habilitering som möjligt. Habiliteringspenning och långtidssjukpenning från 19 år 16-årsgränsen för förtidspension är otidsenlig och måste höjas. Ingen skall kunna bli förtidspensionerad . det år som 19-årsdagen infaller får den som har drabbats av långvarigt nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl an- tingen habiliteringspenning eller långtidssjukpenning. Den lägsta in- trädesåldern till försäkringen anpassas därmed till den normala tid- punkten för avslutade gymnasiestudier som därigenom också är den tidpunkt då det för ungdomar i allmänhet är realistisk att kunna försörja sig långsiktigt på arbetsmarknaden. Habiliteringspenning kan utgå i två fall. Dels för dem som på grund av sitt handikapp har förlängd skolgång, dels för dem som efter av- slutad skolgång saknar arbetsförmåga av medicinska skäl och som har ett stort och varaktiga funktionshinder som orsakar betydande svårig- heter i livsföringen. Habiliteringspenningen skall upphöra då personen fyller . Övriga som är långvarigt sjuka men inte lika svårt funktionshind- rade får rätt till långtidssjukpenning om de inte kan arbeta. Försäkringen bör anta ett generöst förhållningssätt till aktivitet hos den enskilde. Habiliteringspenningen ger en plattform för så mycket ak- tivitet som möjligt, och med ekonomisk tr ygghet som grund. Personer som har habiliteringspenning skall kunna och bör utveckla sina möjligheter att leva ett så aktivt och självständigt liv som möjligt. Om det är realistiskt bör målet också vara att långsiktigt uppnå och förbättra arbetsförmågan och ha annan kontakt med arbetslivet. Individen skall själv avgöra vilken eller vilka aktiviteter som blir aktuella under tid med habiliteringspenning. Bland aktiviteter som troligen kommer att dominera kan nämnas medicinsk habilitering och rehabilitering, utbildning, hobbies, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och även förvärvsarbete och annan kontakt med arbetslivet. Habiliteringspenningen skall minskas av de förvärvsinkomster som tjänas in. Genom att den enskilde får behålla av inkomsterna skapas en drivkraft för arbete. I första hand är det andra organ än som skall stå för de samhällsinsatser som kan behövas för att aktiviteterna skall komma till stånd. Eftersom individen får habiliteringspenning oavsett aktivitet kan andra samhällssektorer inrikta sig på sina primära uppgifter. skall lämna individuellt stöd endast om personen så begär. Personer med habiliteringspenning skall få försörjningsstöd, bostadsstöd samt ersättning för de merkostnader som funktionshindret ger upphov till. Flertalet kommer få försörjningsstöd i form av en åldersberoende garantinivå. * Personer som har hunnit förvärvsarbeta och sedan drabbas av funktionshinder kan ha hunnit kvalificera sig för inkomstrelaterad habiliteringspenning (av genomsnittet av de två högsta av de tre senaste årens arbetsinkomster). De som är långvarigt sjuka men inte fullt lika svårt funktionshindrade får långtidssjukpenning. Den ekonomiska ersättningen är densamma som vid habiliteringspenning. Långtidssjukpenningen skiljer sig från habiliteringspenningen genom att ha som huvudsaklig inriktning och krav att aktiviteterna på kortast möjliga tid skall leda till arbetsförmåga. Individens rätt till er- sättning skall därför i princip prövas löpande. Så länge som det bedöms att personen inte kan uppnå arbetsförmåga inom rimlig tid får han eller hon ägna sig åt samma aktiviteter som per- soner med habiliteringspenning kan göra. Höjningen av den nedre åldersgränsen för rätt till långvarigt försörj- ningsstöd från ohälsoförsäkringen från nuvarande till i princip får konsekvenser för vårdbidraget och handikappersättningen. Även åldersgränsen för vårdbidrag bör höjas på motsvarande sätt, det år barnet fyller . Nuvarande rätt till vård- bidrag för föräldrar avser sjuka och funktionshindrade barn . * Enligt ett tidigare förslag från utredningen skall garantinivån öka med stigande ålder, följa prisutvecklingen och dessutom öka i takt med halva den reala lönetillväxten bland de förvärvsaktiva. Jämfört med nuvarande system innebär förslaget en förbättring för dem som kommer in i försäkringen tidigt i livet. Enligt förslag i SOU 1997:166 finansieras förbättringen för dem som får sin ersättning av en motsvarande återhållsamhet i den inkomstrelaterade ersättningen för dem som får sin förtidspension innan sin ålderspensionering. Den nedre åldersgränsen för rätt till handikappersättning föreslås höjas från nuvarande till i normalfallet det år då personer fyller . Utformningen av ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga Enligt direktiven skall utforma förslag till ett nytt system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbets- förmåga. Detta nya system skall ersätta nuvarande system med förtids- pension och sjukbidrag. Utredaren skall bl.a. lämna förslag till prin- ciper för förmånsberäkningen, lämna förslag till grundnivå samt ta ställning till hur ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet. Reglerna skall utformas så att de möjliggör en aktiv rehabilitering och uppmunt- rar till aktivitet. Åldersgränsen och ersättningen till funktionshindrade studerande Utredaren skall i den del som särskilt avser ungdomar ta ställning till om den nedre åldersgränsen för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall höjas från nuvarande . En eventuell höjning skall ses mot bakgrund av att det är angeläget att i största möjliga ut- sträckning undvika att mycket unga människor hamnar utanför arbets- marknaden. Utredaren skall också se över situationen för funktionshindrade studerande. Funktionshindrade ungdomar är i vissa fall äldre än andra gymnasiestuderande när de börjar gymnasiet och deras studier tar på grund av funktionshindret ofta . Utredaren skall ta ställning till vilka regler som skall gälla för rätt till ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga för funktionshindrade studerande. Ut- gångspunkten bör vara att eleverna skall ha ersättning för de merkost- nader som uppstår på grund av funktionshindret, men i övrigt ha samma ekonomiska villkor som andra elever. Regeringen gav och i uppdrag att gemensamt kartlägga den ekono- miska situationen för elever vid riksgymnasierna för döva, hörsel- skadade samt svårt rörelsehindrade ungdomar. en redovisning av uppdraget. Redovisningen skall ut- göra ett underlag för utredaren. Direktiven till utredningen har i sin helhet bifogats betänkandet (bilaga 1). har respektive lämnat två betänkanden: Ohälsoförsäkringen. Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166) samt Ohälsoförsäkringen. Övergångsbestämmelser (SOU 1997:189). Det bör skapas en finansiellt sammanhållen ohälso- försäkring för alla ersättningsfall vid nedsatt arbetsförmåga av medicinska skäl. Nuvarande sjukbidrag föreslås avskaffas som en ny ersättningsform, långtidssjukpenning, införs vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Liksom föreslås förtidspension utges vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Nuvarande grundskyddssystem före- slås avskaffas och ersättas av ett nytt system som är konstruerat efter delvis andra principer. Förmånsberäkningen av inkomstrelaterad för- tidspension föreslås förändras i grunden. Utredningen har även lämnat förslag till hur ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall an- sluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet samt för- slag inom bl.a. rehabiliteringsområdet. Utredningen har vidare lämnat förslag till förändringar som syftar till ökade möjligheter till aktivitet, bl.a när det gäller studier och förvärvsarbete under tid med förtidspen- sion. som utredningen har arbetat vidare med den del av upp- draget som särskilt avser ungdomar har regeringen lämnat proposition 1997/98:111 Reformerad förtidspension, m.m. I propositionen föreslås främst vissa riktlinjer för reformeringen av den del av ett reformerat system som gäller vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Det anges att det dock krävs ytterligare beredningsarbete innan slutliga förslag kan läggas fram. I propositionen beskrivs vidare den planerade fortsatta be- redningen av frågan om reformering av hela systemet för ersättning vid långvarig arbetsoförmåga. I det sammanhanget anger regeringen att det måste göras principiella och andra ställningstaganden vid utformningen av de komponenter som utgör en allmän försäkring vid långvarigt ned- satt arbetsförmåga. De enskilda komponenterna måste emellertid också ses i ett sammanhang, så att en väl fungerande helhet med ett totalt sett lämpligt innehåll kan skapas. Propositionen har antagits av (bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237). Den del av arbetet som avser ungdomar höll utredningen sitt första sammanträde i den del som avser ungdomar. Trots att denna del av uppdraget är begränsat till frågor som avser yngre personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga behandlar be- tänkandet ett brett fält av aspekter och frågeställningar.