sou · GLB3131d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Utredningen har haft i uppdrag att lägga fram förslag om teknisk ut- formning av ett premiereservsystem, som skall utgöra en del av det re- formerade ålderspensionssystemet. Huvuddragen i systemet och till viss del även detaljutformningen har lagts fast redan i utredningens direktiv. Enligt dessa skall premiereservsystemet vara utformat som ett fondför- säkringssystem, där försäkringsfunktionen är knuten till staten och ka- pitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som administreras av fri- stående fondbolag. Med dessa utgångspunkter föreslår utredningen en försäkring för premiepension, som skall vara en socialförsäkring inom ramen för den allmänna ålderspensioneringen men som i den tekniska utformningen ansluter nära till vad som gäller inom privat försäkring. Försäkringen skall hanteras inom socialförsäkringsadministrationen och stå under till- syn av , men beräkningar av pensionsförmåner m.m. skall ske med tillämpning av principer som är allmänt vedertagna inom privat livförsäkring. Verksamheten skall också stå under tillsyn av . Utredningens förslag har samlats i en särskild lag om premiepension. I lagförslaget behandlas alla frågor som rör försäkringen för premiepen- sion utom frågorna om fastställande av pensionsrätt för sådan pension. Lag eller avtal? Beträffande det rättsliga förhållandet mellan försäkringsgivaren och de försäkrade är direktivens utgångspunkt att försäkringsvillkoren skall regleras i ett civilrättsligt avtal mellan försäkringsgivare och försäkrad, så att inte intjänad premiepensionsrätt skall kunna påverkas av politiska beslut som får retroaktiv verkan. Ett avtalsrättsligt system skulle emel- lertid enligt utredningens mening ha en del principiella och pedagogiska svagheter. I den mån avtalets innehåll skulle vara bestämt av lagstift- 10 Sammanfattning SOU 1997:131 ningen och något egentligt avtalsutrymme alltså inte finnas, skulle avta- let närmast framstå som en fiktion. Liknande svårigheter skulle uppstå beträffande sådana enskilda som inte kunde eller ville medverka utan kanske rent av uttryckligen förklarade att de av något skäl inte ville ingå något avtal. Utredningen föreslår därför att man i stället väljer en förvaltnings- rättslig reglering, med bestämmelser om försäkringsförhållandet i lag eller annan författning. En sådan lösning ger en enklare och mer naturlig samordning mellan det reformerade ålderspensionssystemets båda delar – fördelningssystemet och premiereservsystemet. I fråga om skyddet mot politiska beslut som får retroaktiv verkan, har utredningen gjort den bedömningen att rätten till premiepension omfattas av egendomsskyddet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Utredningen har stöd för sin bedömning i ett yttrande av professorn och f.d. justitierådet . Med den bedömningen behöver inte några särskilda åtgärder vidtas för att intjänad premiepensionsrätt skall vara skyddad. Myndighet eller bolag? Enligt direktiven skall utredningen i första hand överväga en ordning som innebär att försäkringsfunktionen handhas av en myndighet och, om myndighetsformen väljs, lämna förslag på lämplig myndighet. Utred- ningen föreslår att försäkringsfunktionen skall handhas av en nyinrättad statlig myndighet, , som skall stå under till- syn av . Premiereservsystemet kommer i relativt stor utsträckning att ställa krav som är nya för den statliga förvaltning- en. Detta talar för att försäkringsfunktionen bör handhas av en myndig- het på central nivå. Mot att lägga denna uppgift på Riksförsäkringsver- ket talar bl.a. att en sådan verksamhet skulle vara svårförenlig med ver- kets roll som central lednings- och tillsynsmyndighet inom socialförsäk- ringsadministrationen. Att försäkringsfunktionen läggs på en ny myndig- het torde också öka möjligheterna att få premiereservsystemet i kraft . är det viktigt att premiereservystemet även organisatoriskt är en del av socialförsäkringen och att systemet står un- der tillsyn på samma sätt som övriga delar av socialförsäkringen. kommer att bedriva en verksamhet som liknar den som bedrivs av privata försäkringsbolag, och myndigheten kommer att ha ett stort finansiellt ansvar. Utredningen anser därför att den ledningsform som bör väljas för myndigheten är styrelse med fullt ansvar för verksamheten inför regeringen. I styrelsen bör ingå personer med god kunskap om och bred erfarenhet av socialförsäkring, privat liv- försäkring och de finansiella marknaderna. bör vara en relativt liten organisation med hög kompetens. Det bör inte krävas att myndigheten bygger upp egna resurser på alla verksamhetsområden. Myndigheten bör ha möjlig- het att i stället anlita utomstående för skötseln av vissa funktioner, när myndigheten bedömer att detta blir billigare och effektivare. Det kan gälla t.ex. kapitalförvaltning och ADB-drift. Myndigheten måste dock vidmakthålla så mycket egen expertis att myndigheten kan bedöma om uppdragstagaren sköter sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Arran- gemang av detta slag får inte heller medföra att tillsynen försvåras. Förvaltningen av de avgiftsmedel som avsätts till premiereservsystemet skall som huvudregel ombesörjas av fristående fondförvaltare. Emeller- tid medför rutinerna för inbetalning av avgifterna och fastställande av pensionsrätt att överföring till förvaltare inte kan ske . Å lderspensionsavgifterna kommer, liksom , att betalas in succes- sivt under intjänandeåret men kan inte föras över till fondförvaltare förr- än pensionsrätten har fastställts, vilket kan ske tidigast därpå; avgiftsmedlen kommer alltså att ligga i någon form av tillfällig förvaltning under i genomsnitt . Självfallet är det önskvärt med god avkastning på dessa avgiftsmedel. Enligt utredningens mening är emellertid ett lågt risktagande och en trygghet i placeringarna av större vikt i detta skede, inte minst för de försäkrades förtroende för premiereservsystemet. Utredningen föreslår därför att avgiftsmedlen skall placeras på konto hos . bör dock de möjligheter som finns att effektivisera förvaltningen tas till vara. bör därför göras till kontohavare och motpart när det gäller att träffa avtal med kontoret om förräntning av medlen m.m. Som redan angetts är ett av de viktigaste inslagen i premiereservsystemet att kapitalförvaltningen som huvudregel skall ombesörjas av fristående fondförvaltare. För att trygga att fondförvaltningen i premiereservsyste- met kommer att bedrivas i sunda former bör endast förvaltare som har tillstånd att utöva sådan verksamhet och som står under tillsyn få med- verka i premiereservsystemet. Utredningen har övervägt att härutöver ställa upp krav på att medelsförvaltningen skulle ske i särskilda fonder som sköttes av särskilda fondförvaltare men inte funnit tillräckligt tungt vägande fördelar med något av dessa krav; nackdelarna i form av högre kostnader för de försäkrade skulle dessutom kunna bli relativt betydan- de. Utredningen föreslår alltså att vanliga värdepappersfonder skall få ta emot medel för förvaltning inom premiereservsystemet. Ä ven utländska fondföretag som har rätt att bedriva fondverksamhet i bör få delta i premiereservsystemet. Detta hindrar inte att det ställs särskilda krav på de förvaltare som skall medverka, så länge dessa krav är generellt tillämpliga och inte en- dast riktade mot utländska fondföretag. Enligt utredningens förslag skall det, för att få förvalta medel inom premiereservsystemet, krävas att fondförvaltaren 1)har anmält sina fonder för registrering hos Premiepensionsmyn- digheten och slutit ett avtal om det praktiska samarbetet med myndigheten, 2)har åtagit sig att på begäran lämna ut informationsmaterial till de försäkrade, trots att dessa formellt sett inte är fondandelsägare, 3)har åtagit sig att inte ha några uttagsavgifter, och 4)har åtagit sig att till myndigheten rapportera alla kostna- der som tagits ut ur fonden; syftet med detta krav är att under- lätta för de enskilda att göra en jämförelse mellan olika fonders kostnader (se nedan under rubriken till de försäkra- de). Varje fondförvaltare bör ha rätt att, inom ramen för placeringsreglerna i den tillämpliga lagstiftningen, själv välja placeringsinriktning för sina fonder. Erfarenheten ger inte belägg för att det skulle behöva ställas upp strängare placeringsregler för premiepensionssparandet än för annat fondsparande. och byte av fond När premiepensionsrätt har fastställts för ett visst år skall den försäkrade kunna välja fond. En blankett för val av fond skall därför tillställas ho- nom i samband med underrättelsen om fastställd pensionsrätt. Det får överlåtas till att bedöma hur de för- säkrade bör ha på sig att välja fond. När valet har gjorts, skickar den försäkrade tillbaka blanketten till , som om- besörjer att medlen förs över från den tillfälliga förvaltningen till den eller de valda fonderna. Medlen förs inte över separat för varje individ utan som en klumpsumma för försäkrade som valt den aktuella fonden (vilket bl.a. innebär att fondförvaltarna inte får kännedom om vilka per- soners sparande de förvaltar.) För den som inte väljer fond ansvarar staten för förvaltningen av premiereservmedlen (se nedan). Med hänsyn till den stora betydelse som valet av fond har för den framtida pensionens storlek är det naturligt att den försäkrade över tiden måste kunna flytta sitt sparande mellan olika fonder. Den försäkrade skall då underrätta om sin önskan, varvid myndigheten säljer andelarna i den fond som skall lämnas och köper an- delar i den nya fonden. Utredningen föreslår att den som vill byta fond själv skall betala de kostnader som är förknippade med bytet. Förvaltningen för dem som inte anmäler något val av fond När det gäller förvaltningen av medlen för dem som inte anmäler något eget val av fond, föreslår utredningen att det inrättas ett statligt fondbo- lag. Flera skäl talar för att detta alternativ bör väljas framför en förvalt- ning i Allmänna pensionsfonden (AP-fonden); se också nedan. Förvaltningen av ickeväljarnas medel bör ha en klar inriktning på trygghet i bemärkelsen försiktiga placeringar; den närmare utformningen av den eller de fonder som skall inrättas har dock lämnats öppen i för- slaget. Det bör observeras att det statliga ägandet inte innebär någon garanti för fondandelarnas värde. Precis som när det gäller de privata fonderna är det marknadsutvecklingen och förvaltarens skicklighet som blir avgörande för värdeutvecklingen i fonden. Det bör alltså anordnas en statlig förvaltning för ickeväljarnas medel. Däremot finns det åtminstone inte inledningsvis något behov av att det statliga fondbolaget skall erbjuda vanliga fonder med olika place- ringsinriktning för att konkurrera med de privata fondförvaltarna. Förvaltning i AP-fonden - ett alternativ På begäran av Genomförandegruppen inom har utredningen också bedömt ett alternativ till de ovan angivna reglerna om kapitalförvaltningen. Alternativet skulle innebära att kapitalförvaltningen i premiereservsystemet (inklusive den tillfälliga förvaltningen) skulle ske i AP-fonden till dess att den försäkrade valde någon annan förvaltare. 14 Sammanfattning SOU 1997:131 Utredningen har inte kunnat finna att AP-fondsalternativet skulle medföra några fördelar för vare sig de försäkrade eller staten. Alternati- vet är däremot förenat med vissa svagheter och risker. Bland annat finns det en risk att många försäkrade, som inte satte sig in i vad de olika al- ternativen innebar, skulle få en överdrivet positiv uppfattning om AP- fondsalternativet just därför att det tillhandahölls av AP-fonden. Försäk- rade som av sådana skäl lät sitt sparande förvaltas i AP-fonden skulle vid uttaget av premiepensionen kunna finna att de hade fått väsentligt lägre avkastning på sitt pensionssparande än som hade varit möjligt med ett annat alternativ. Premiepension skall kunna tas ut tidigast . Den försäk- rade kan välja att ta ut 25, 50, av premiepensionen. Premiepensionen skall utgå livsvarigt, men det skall gå att göra uppehåll i uttaget och att ändra den andel av pensionen som tas ut. Premie- pensionsrätt skall kunna tjänas in också efter uttag av pension och utan övre åldersgräns. Som grundalternativ gäller att tillgodohavandet på den försäkrades premiepensionskonto skall vara placerat i värdepappersfonder även un- der pensionstiden. Det månatliga pensionsbeloppet kommer då att varie- ra i storlek med förändringarna av fondandelarnas värde. Detta kan in- nebära en otrygghet för många försäkrade. Utredningen föreslår därför att skall tillhandahålla en traditionell liv- ränteförsäkring som garanterar den försäkrade livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. Myndigheten övertar då den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på den försäkrades premie- pensionskonto; normalt löser myndigheten in den försäkrades samtliga fondandelar. Pensionsbeloppet beräknas med utgångspunkt i tillgodoha- vandets storlek vid övergången på samma sätt som vid betalning av en engångspremie till ett försäkringsbolag. Härtill kan, t.ex. vid en gynnsam utveckling av myndighetens kapitalförvaltning, komma återbäring. Enligt direktiven skall det i premiereservsystemet finnas möjlighet till ett frivilligt efterlevandeskydd. Utredningen föreslår två former av efterle- vandeskydd, ett för aktivtiden och ett för pensionstiden. Gemensamt för de båda formerna är att skyddet skall bekostas av den försäkrade och alltså inte innebära någon kostnad för de försäkrade som avstår från skyddet samt att skyddet skall kunna tecknas bara i sådana situationer där det typiskt sett föreligger behov av ett efterlevandeskydd. För aktivtiden föreslår utredningen en temporär efterlevandepension . Skyddet är utformat som en ren riskförsäkring utan spar- moment, vilket ger en billig och okomplicerad konstruktion. Bland annat för att en viss hänsyn skall kunna tas till den enskildes familjesituation m.m. har den försäkrade två försäkringsbelopp att välja mellan: ett bas- belopp (motsvarande ca ) och två basbelopp (motsvarande ca 6 000 kro- nor ). Skyddet skall i första hand kunna tecknas av den som har barn och den som är gift eller registrerad partner enligt lagen om regist- rerat partnerskap. När det gäller andra sammanlevande än gifta och re- gistrerade partner föreslår utredningen ett sammanlevandebegrepp som ligger nära det som annars används inom socialförsäkringen. Det skall vara fråga om ogifta personer som stadigvarande sammanbor och som har varit gifta med varandra (eller registrerade partner) eller som har eller har haft barn tillsammans. Det skall alltså inte kunna förekom- ma att den försäkrade har både en make och en sammanboende som be- rättigar till efterlevandeskydd. Vidare gäller att efterlevandepensionen bara kan betalas ut till en per- son inom denna krets; pensionen kan alltså inte styras bort till någon utomstående. Om det vid den försäkrades död visar sig att han inte läng- re har någon sådan anhörig, skall någon efterlevandepension inte betalas. Inom kretsen av godtagna mottagare kan den försäkrade däremot be- stämma fritt om fördelningen av försäkringsersättningen. För att motverka riskerna för s.k. moturval föreslår utredningen att det som huvudregel skall gälla en karenstid av från ansökan innan efterlevandeskyddet börjar gälla. Detta gäller alltid, om den försäkrade är . Om den försäkrade är och ansökan görs från det att den försäkrade ingick äktenskap eller part- nerskap eller blev förälder, kan skyddet dock börja gälla redan vid må- nadsskiftet efter ansökan. För pensionstiden föreslår utredningen ett efterlevandeskydd som in- nebär att pensionen för en försäkrad räknas om till att gälla på både hans eget och hans makes (eller motsvarande) liv; pensionen utgår alltså så länge någon av dem lever. Omräkningen innebär att den försäkrades egen ålderspension sänks så mycket som behövs för att tillgodohavandet skall räcka under båda makarnas livstid. Omräkningen görs så att den egna ålderspensionen och efterlevandepensionen blir lika stora. Följande exempel, som talar om man och hustru men som bygger på könsneutrala dödlighetsantaganden, visar hur reglerna fungerar: En 65-årig man, som 16 Sammanfattning SOU 1997:131 har rätt till en egen ålderspension motsvarande 1 000 fondandelar , vill ge rätt till efterlevandepension för sin 62-åriga hustru. Det utgår då pension motsvarande 768 fondandelar så länge nå- gon av dem lever. Om exemplet ändras så att hustrun är , dvs. äldre i stället yngre än mannen, blir pensionen 845 fondan- delar . För att minska riskerna för moturval skall efterlevandeskyddet för pensionstiden i princip bara kunna tecknas i samband med att den för- säkrade börjar ta ut premiepension. Om äktenskapet eller motsvarande inleds senare, skall det visserligen finnas en möjlighet att då välja efterlevandeskyddet, men för den situationen föreslår utred- ningen en ettårig karenstid. Så länge den försäkrade lever skall det gälla sekretess för uppgifter om vad han har bestämt om efterlevandeskydd. Premiereservsystemet skall i ekonomiskt hänseende vara ett slutet system i samma bemärkelse som ett ömsesidigt försäkringsbolag är det: några tillskott av statliga medel skall inte vara möjliga, och inga medel skall tas ut annat än för ändamål som hänger samman med försäkrings- verksamheten. (I detta sammanhang räknar utredningen dock inte den tillfälliga förvaltningen hos till premiereservsystemet.) Om ett tillfälligt underskott skulle uppkomma, får det täckas genom kre- dit i . Detta medför att beräkningen av utgående förmåner, kostnader m.m. måste ske med samma precision som i ett försäkringsbolag och att verk- samheten allmänt sett måste bedrivas enligt vedertagna försäkringsmäs- siga principer. Utredningen föreslår därför att de viktigaste rörelsereg- lerna i 7 kap. försäkringsrörelselagen görs tillämpliga på Premiepen- sionsmyndighetens verksamhet. Det gäller bl.a. reglerna om försäk- ringstekniska avsättningar, om vilka slag av tillgångar ett försäkrings- bolag får använda för att täcka sina försäkringstekniska avsättningar (s.k. skuldtäckning) och om försäkringstekniska grunder för verksamhe- ten. De antaganden om dödlighet m.m. som läggs till grund för beräk- ningen av utgående pensioner skall väljas med viss försiktighet för att trygga att myndigheten alltid kan uppfylla sina åtaganden mot de försäk- rade. Normalt medför detta att det fortlöpande uppstår överskott i verk- samheten. Precis som i ett livförsäkringsbolag bör detta överskott i pre- miereservsystemet tillföras de försäkrade i form av återbäring. I konsekvens med att myndigheten skall tillämpa samma rörelseregler som försäkringsbolagen föreslår utredningen att myndigheten skall stå under tillsyn av och att myndigheten skall upprätta årsredovisning enligt de regler som gäller för livförsäkringsbolag. En sådan redovisning är nödvändig bl.a. för tillsyn och för att statsmakterna och de försäkrade skall kunna bilda sig en uppfatt- ning om hur verksamheten sköts. Som redan angetts föreslår utredningen att myndigheten också skall stå under tillsyn av . Den tillsynen bör avse att lagens bestämmelser om premiepension tillämpas på ett likformigt och rättvist sätt i förhållande till de försäkrade. Vidare bör Riksförsäkrings- verket ha rätt att överklaga beslut och att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol när en enskild har överklagat myndighetens beslut. kostnader för verksamheten bör finansieras genom avgifter från de försäkrade. Kostnaderna bör fördelas mellan de försäkrade genom ett procentuellt avdrag, som beräknas på behållningen på varje försäkrads premiepensionskonto. Kostnaderna bärs på detta sätt av de försäkrade gemensamt. Den försäkrade skall dock själv bära vissa kostnader som han råder över. Det gäller den som byter fond och den som har börjat ta ut sin pension och sedan vill avbryta uttaget eller ändra den andel av pensionen som tas ut. Preliminära bedömningar som utredningen låtit utföra pekar mot att myndighetens kostnader kommer att uppgå till per för- säkrad och år när verksamheten har kommit igång. Information till de försäkrade För att premiereservsystemet skall fungera som avsett krävs att infor- mationen till de enskilda håller hög kvalitet. Det krävs information om systemet som sådant, om utvecklingen av den enskildes tillgodohavande och åtminstone i någon utsträckning om fonderna och fondförvaltarna. 18 Sammanfattning SOU 1997:131 Huvudansvaret för att informationen fungerar måste ligga på Premiepen- sionsmyndigheten. Utöver att den enskilde bör ha rätt att på begäran få uppgifter om sitt tillgodohavande när som helst, bör en gång lämna information om utvecklingen av den enskildes tillgodoha- vande i form av ett årsbesked. Informationen kan utformas efter förebild av de årsbesked som försäkringsbolagen lämnar sina kunder. Där redo- visas ingående saldo, inbetalningar, avkastning och kostnader samt utgående saldo. Om den enskilde har valt mer än en fond, bör varje fond redovisas för sig. I beskedet bör också lämnas en prognos beträffande den enskildes kommande pension. Prognosen bör ange hur stor pensionen kan beräk- nas bli om den skall grundas bara på dittills intjänad pensionsrätt och hur stor den kan beräknas bli om den försäkrade fortsätter att tjäna in pensionsrätt med samma belopp som . Utredningen förordar också att myndigheten skall framställa ett all- mänt informationsmaterial om de fonder som har anmälts till premiere- servsystemet. Det kan t.ex. vara sammanställningar som visar fondernas placeringsinriktning, förvaltningskostnader och förvaltningsresultat un- der . Sådant material bör sändas ut till de försäkrade i samband med underrättelsen om årets intjänade pensionsrätt, när ett nytt val av fond skall göras. En samordning måste ske mellan informationen till de försäkrade om deras rättigheter i fördelningssystemet respektive premiereservsystemet. Det är naturligt att - som skall ha tillsyn över både de allmänna försäkringskassorna och - får ansvaret för denna samordning. Regeringen har till överlämnat ett förslag till en socialförsäkringsregisterlag. Förslaget innebär en generell reglering av personregistren inom socialförsäkringsadministrationen. Inom ramen för de ändamål som anges i lagen skall de allmänna försäkringskassorna och själva få avgöra vilka register som behövs för verksamheten. Den föreslagna lagen bör göras tillämplig också på register över de försäkrade och deras tillgodohavanden m.m. Utredningen föreslår att det skall gälla sekretess för bl.a. uppgifterna om de försäkrades fondval och fondbyten. Fördelningen av redan uppsamlade avgiftsmedel placeras av influtna tilläggspensionsavgifter på konto hos . Avsikten är att dessa medel skall täcka de pensionsrätter för premiepension som skall fastställas för förfluten tid när pensionsreformen träder i kraft. Den ackumulerade behållningen uppgår till ca . Utredningen föreslår att denna förvaltning skall bestå fram till det planerade ikraftträdandet . Vid ikraftträdandet kommer det att vara möjligt att fastställa de pen- sionsrätter som hänför sig till åren 1995-1997. Till dessa pensionsrätter bör då läggas avkastningen från förvaltningen hos . Sammanlagt beräknas pensionsrätterna jämte avkastningen då uppgå till ca , som kan föras över till förvaltning i värdepappersfonder. En effekt av denna överföring blir att upplånings- behov ökar med samma belopp. Detta har man emellertid från kontorets sida inte bedömt som något problem. Enligt utredningens åsikt utgör inte heller den begränsade ökning av statsskulden som den ökade upplåning- en innebär något problem. Vidare har utredningen sökt bedöma vilken effekt det kan tänkas få på de finansiella marknaderna om dessa tillförs . Den marknad som bedöms vara mest känslig är den för svenska aktier. Grundat på antaganden om vilka val av fonder de försäkrade kommer att göra har utredningen beräknat det belopp som kan väntas bli tillfört denna marknad till ca . Ett sådant tillskott till den svenska aktiemarknaden, fördelat , är inte obetydligt; det motsvarar ungefär den genomsnittliga dagliga omsättningen på .