sou · GLB3170 · 1998-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Genom beslut av regeringen bemyndiga- des chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppgiften att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre (dir. 1995:159). Dåvarande statsrådet utsåg kommunalrådet , , till särskild ut- redare med detta uppdrag. Som sakkunniga i utredningen har förordnats , , docent, , , t.o.m. , professor, , , ombudsman, dr., Stiftelsen , , v. ordf., , PRO , departementssekreterare, , avdelningsdirektör, , utredare, , förbundsledamot, , rektor, , Som sekreterare i utredningen har förordnats (fr.o.m. ) och (fr.o.m. ). Därutöver har ingått i sekre- tariatet för att under vissa perioder biträda i juridiska frågor. Utredaren har bildat en särskild referensgrupp med företrädare för handikapporganisationerna: , HSO () , HSO () , () , () (ersättare: ) , () , HSO (Hjärt- och ). överlämnade jag delbetänkandet Rätt att flytta - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161). Mitt förslag om att underlätta för äldre med omfattande vård- och omsorgsbehov att flytta till en annan kommun avsåg en rätt att få de insatser som behövs i inflyttningskommunen för att möjliggöra flyttningen. Förslaget har med smärre förändringar genomförts (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). I enlighet med mina direktiv har jag därefter kartlagt och ana- lyserat brister i bemötandet av äldre. Kartläggningen har redo- visats i ett delbetänkande Brister i omsorg - en fråga om bemötan- de av äldre (SOU 1997:51) samt i två rapporter Invandrare i vård och omsorg - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:76) och Omsorg med kunskap och inlevelse - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:52). Jag har vid kartläggningen använt mig av de källor som an- visas i utredningsuppdraget, dvs. ett omfattande material alltifrån enskildas upplevelser, uttryckta bl.a. i brev, till de samlade upp- gifter som finns hos tillsynsmyndigheter m.fl. Ett viktigt led i kartläggningsarbetet har även utgjorts av hearings, rådslag, med olika intressegrupper. Genom enkäter och intervjuer har jag enligt direktiven undersökt hur äldre från andra länder blir bemötta vid sina kontakter med vården och omsorgen. Jag har även genom en enkät till landstingen och kommunerna fått del av goda exempel på kvalitetsutveckling med särskild inriktning på frågor om bemötande av äldre. Utöver att jag använt mig av detta material vid analyser och överväganden under hela utredningen så har jag också sammanställt en katalog över samtliga insända goda exempel och skickat ut den till många berörda. Mitt syfte var där- med att stimulera till kontakter och nätverk mellan olika intressenter. Delbetänkandet Brister i omsorg - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:51) och rapporten med kunskap och inlevelse - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:52) sände jag som en informell remiss till enskilda äldre, anhöriga, organi- sationer, myndigheter, utbildningsinstitutioner m.fl. Jag bad om förslag på hur de redovisade bristerna skulle kunna undanröjas och hur de goda exemplen skulle kunna spridas som förebilder. Gensvaret blev stort och arbetssättet uppskattades. Jag har sammanställt yttrandena i en rapport som återfinns som bilaga 5 i det slutbetänkande som jag nu överlämnar. Innan jag kort beskriver dess innehåll och något ytterligare om utredningsarbetet vill jag nämna två rapporter, av vilka jag nu också överlämnar Barns bilder av åldrande - en fråga om be- mötande av äldre (SOU 1997:147). Den andra, en rapport som innehåller intervjuer med anhöriga, är under produktion och kommer att färdigställas . I rapporten om barns uppfattningar om äldre och åldrande finns dels teckningar, dels synpunkter från barn i åldrarna , pojkar och flickor. De bor i , , och Slimminge by i . Glädjande nog kan jag konstatera att de flesta barnen i studien har en tät kontakt med äldre släktingar i flera generationer, någon berättar t.o.m. om mormors mormor. Barnen uttrycker mycket av det som var temat för , solidaritet mellan generationerna. De visar också en god förstå- else för att äldre är olika och har en klar uppfattning om att be- mötande handlar om ömsesidighet. Min förhoppning är att barnens tankar skall leva vidare och föda nya idéer inför nästa äldreår 1999! har jag i samverkan med även låtit intervjua personal inom vården och omsorgen om äldre. Syftet var att följa hur utbildningsinnehåll svarar mot krav i yrkesarbetet. Resultatet har presenterats i en rapport från Social- styrelsen (1997:17). På ett mycket stimulerande sätt har många berörda engagerat sig i utredningens arbete och lämnat synpunkter i olika frågor. Jag har också fortsatt de tidigare nämnda rådslagen genom diskussio- ner i olika grupper, s.k. rundabordssamtal. På det sättet har jag mött och fått del av kunskaper och erfarenheter från pensionärer, vårdbiträden, arbetsledare, chefer i äldreomsorgen, företrädare för frivilligorganisationer m.fl. Tillsammans med sekretariatet har jag medverkat vid ett flertal konferenser för att enligt uppdraget arbeta med öppenhet och stimulera intresset för frågor om be- mötande av äldre. Det finns ett mycket stort engagemang och en stor uppmärksamhet på behovet av att förbättra innehållet i insat- ser för äldre. Bland allmänheten finns också ett starkt intresse av att belysa inte bara tragiska och oacceptabla inslag i vården och omsorgen utan även det innehåll som präglas av kunskap och in- levelse. I slutbetänkandet som överlämnas, Bemötandet av äldre (SOU 1997:170) har jag redan på omslaget markerat tre nyckel- ord som skall känneteckna det goda bemötandet: trygghet, själv- bestämmande och värdighet. Jag har lagt förslag som skall understryka och underlätta för- verkligandet. De handlar dels om vissa avgränsade åtgärder, dels om processer som skall stärka kvaliteten i insatser för äldre och bl.a. motverka tendenser till åldersdiskriminering. Jag lägger förslag inom tre områden som jag definierat som betydelsefulla för att utveckla bemötandet av äldre; dessa områ- den rör möjligheter att stärka äldres ställning och vid behov ge olika slags stöd till närstående; att förebygga och förhindra dåligt bemötande bl.a. genom att skapa en beredskap genom utbild- ningsinsatser för personalen samt att stärka och förtydliga till- synen över vården och omsorgen om äldre. Inom samma områden gör jag även uttalanden och vissa bedömningar som jag anser bör leda till åtgärder av regeringen. Genom lagförslag vill jag bl.a. stärka enskildas möjligheter att få individualiserade insatser. Jag föreslår en rätt till kontaktper- son. Den enskilde föreslås också kunna begära en individuell plan som med inflytande av honom/henne kan bli ett medel för att bl.a. samordna insatser. Jag förordar informationsinsatser för att ut- veckla användningen av god man. Vidare föreslår jag att de som vid sin 65-årsdag har personlig assistans skall få behålla detta stöd enligt LSS och så länge de är insatsberättigade och bor i ordinarie bostad. Utbildning och kunskapsuppbyggnad är i mitt tycke oerhört väsentliga inslag för att möta både dagens och framtidens krav inom äldreomsorgen. Det är också viktigt med fortlöpande för- bindelser mellan verksamhet och forskning. Jag föreslår bl.a. att på ett mera preciserat sätt skall kunna nå redan anställda vårdbiträden inom äldreomsorgen vilka saknar formell grundutbildning. Jag bedömer att utbildningsnivån för hand- läggare/arbetsledare måste höjas och knyta an till socionom- utbildningen. Initiativ för en långsiktig strategi för forskning om äldre, åldrande och äldreomsorg kan enligt min mening med för- del förberedas inför det kommande äldreåret. Ett sådant arbete bör enligt min mening aktivt ta vara på äldres kunskaper och er- farenheter. För att förstärka tillsynen och markera ansvaret i uppgifter inom hälso- och sjukvård föreslår jag en utvidgning av åliggandelagen samt att den nya socialtjänstutredningen med förtur skall behandla frågor om tillsyn med utgångspunkt i äldres sammansatta behov. Jag lämnar även andra förslag till åtgärder som kan göra att de grundläggande principerna för äldreomsorgen, respekten för självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet får tydlighet och genomslag i olika verksamheter. Jag avslutar nu mitt uppdrag genom att överlämna slut- betänkandet Bemötandet av äldre (SOU1997:170). Sakkunniga från och har avlämnat särskilda yttranden. 5TREDNINGENOMBEM¶TANDEAV¤LDRE UPPDRAGARBETSS¤TT M M Hearings - rådslag...................................................... Andra exempel på ett öppet arbetssätt ...................... 1.3.2Rätt att flytta - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161) ........................................................ 1.3.3Brister i omsorg - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:51) .......................................................... 1.3.4Omsorg med kunskap och inlevelse - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:52).......................... 1.3.5Invandrare i vård och omsorg - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:76).......................... 1.3.6Barns bilder av åldrande - en fråga om bemötande av äldre (SOU 1997:147) .......................................... 1.3.7Värdigt bemötande - går det att lära? Några aktuella närstående utredningar...................... 1.4.2Utredningen om bemötande av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården ...................................... 1.4.3Utredningen om bemötande av personer med 1.4.4Boendebegreppet i de särskilda boendeformerna för äldre samt avgifterna för sådant boende och deras 1.4.5Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000).................................... 1.4.6Översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen Aviserad utredning om vård i livets slutskede .......... Kommentarer till slutbetänkandets uppläggning....... 'RUNDL¤GGANDE PRINCIPER F¶R ATT UTVECKLA ETT GOTT BEM¶TANDE AV ¤LDRE Reflexioner från andra............................................... Om makten och kunskapen ....................................... .¥GRA PERSPEKTIV P¥ ¤LDRES SITUATION ¥LDRANDETS VILLKOR OCH ¤LDREOMSORGENS UTVECKLING 3.2.1Åldrandet i befolkningen har ägnats uppmärk- De allra äldsta blir allt fler ........................................ Stora skillnader mellan kommunerna........................ Kvinnorna i majoritet bland de allra äldsta ............... Ekonomi och boende................................................. 3.3.1Äldre som grupp får det ekonomiskt allt bättre, Inkomstskillnader och klasstillhörighet .................... Stora skillnader mellan män och kvinnor.................. Främst kvinnor är ensamboende ............................... Särskilda boendeformer för äldre.............................. Familj och närmiljö, anhöriginsatser......................... 3.5.1Familjemönster i historiskt och internationellt Äldre och deras närstående ....................................... Hälsa och funktionsförmåga hos äldre.................... Sambandet mellan ålder och funktionsförmåga...... 3.6.2Sambandet mellan ohälsa, funktionsförmåga och Omsorg och vård ..................................................... 3.7.1Vem använder den offentliga omsorgen och Prioriteringar av de mest omfattande behoven........ Stora lokala variationer ........................................... "EM¶TANDE I V¥RD OCH OMSORG OCH ANNAN OFFENTLIG VERKSAMHET Attityder till äldre och åldrande .............................. Bemötande av äldre i vård och omsorg................... Trygghet i vård och omsorg .................................... 4.3.3Samverkan mellan huvudmännen stärker trygghet i vård och omsorg...................................................... Åtgärder för att förhindra övergrepp mot äldre....... 4.4Bemötandet i olika miljöer och i annan offentlig Bemötandet i särskilda boendeformer för äldre ...... Bemötande i annan offentlig verksamhet ............ Den enskildes rättsliga ställning.............................. Personligt stöd genom ombud................................. God man och förvaltare........................................... 5.5Kontaktperson enligt socialtjänstlagen (1980:620). 5.6Kontaktperson enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade......................... Några andra former av personligt stöd.................... 5.8Socialtjänstkommitténs förslag om rätt till annat bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen i form av Individuell plan på hälso- och sjukvårdsområdet.... Individuell plan enligt LSS ..................................... 5.9.4Föreskrifter och allmänna råd om samordnad 5.9.5Allmänna råd om omvårdnad inom hälso- och Synpunkter på behov av individuell plan................ Stöd genom personlig assistans............................... "EM¶TANDE AV ANH¶RIGA OCH N¤RST¥ENDE Begreppen anhöriga och närstående........................ 6.3Ett historiskt perspektiv på anhörigomsorgen om Hur omfattande är anhörigomsorgen om äldre?...... Anhörigstöd - fortsatt utveckling ............................ /M PERSONAL I V¥RD OCH OMSORG Den viktiga dialogen ............................................... 7.3Några uppgifter om personal i vård och omsorg om Personalens sammansättning m.m. ......................... Sysselsättning, rörlighet m.m.................................. Förändring av yrkesstruktur i vård och omsorg ...... 7.3.5Förändringar i den kommunala verksamheten fram Utbildning för social omsorg .................................. 7.4.3En granskning av gymnasieskolans omvårdnads- Högskoleutbildning inom social omsorg ................ 7.5.1Den sociala omsorgsutbildningens historiska framväxt och utveckling.......................................... 7.6Utbildning för förändrade och flexibla yrkesroller . 7.6.2Gymnasieskolans omvårdnadsprogram - behov av förändringar, påbyggnad och fortbildning............... Högskoleutbildning och sedan? Ett nationellt kunskapslyft för vuxna ...................... Medel för otraditionella insatser ............................. 7.8.1Personalens egna upplevelser av arbetssituationen. Anmälda arbetsolyckor och arbetssjukdomar ......... Arbetsmiljölagens krav på god arbetsmiljö m.m. ... Kvalitetsutveckling och förebyggande arbetssätt.... Kvalitetsarbetet i kommunernas verksamhet .......... 7.9.2Återföring av dokumenterade brister i före- 7.10Arbetsmetoder som stärker enskildas och/eller anhörigas inflytande i vård och omsorg om äldre... Arbetsmetoder för ökat inflytande .......................... Ett gott exempel - Kom An!-projekt ....................... KomAn!-projektens struktur ................................... Några sammanfattande kommentarer...................... 4ILLSYN ANSVARSFR¥GOR SEKRETESS OCH KUNSKAPSUPP F¶LJNING M M 8.1Tillsynen över och hälso- och Tillsynen över hälso- och sjukvården...................... 8.1.4Jämförelse mellan hälso- och sjukvården och 8.1.5Socialutskottets uttalanden i betänkandet 1996/97:SoU13 Äldreomsorg ................................. 8.1.6Regeringens proposition 1996/97:124 om Ändring i 8.1.7Direktiven till den nya socialtjänstutredningen (dir. 1997:109) ........................................................ 8.2Ansvarssystemet för personal inom hälso- och sjukvård ................................................. Några avslutande kommentarer............................... Sekretessen och anhöriga/närstående...................... 8.3.2Sekretessbestämmelserna inom hälso- och 8.3.3Möjligheterna att lämna ut uppgifter till anhöriga/närstående................................................. Eftergift av sekretess ............................................... Några avslutande kommentarer............................... Bruket av tvångsliknande metoder.......................... 8.4.2Kungörelse med föreskrift om förbud mot tvångsmedel inom somatisk långtidssjukvård (SOSFS(M) 1980:87) .............................................. 8.4.3Socialstyrelsens allmänna råd om Omvårdnad inom hälso- och sjukvården (SOSFS 1993:17) ................ Kartläggning av förtroendenämndernas arbete ....... Förslag till lag om patientnämnd............................. En ny struktur för socialtjänststatistik..................... –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Trygghet i vård och omsorg .................................... Tillsynen över vård och omsorg om äldre............... 9.2.2Ett vidgat ansvar för personal i hälso- 9.2.3Höjd utbildningsnivå för handläggare och arbets- för redan anställda.......................... Kontaktperson och god man.................................... Dagverksamhet, korttidsvård, m.m. ........................ Stöd genom personlig assistans............................... En gemensam struktur för kunskapsuppföljning..... Behov av forskningsstrategi.................................... Utredning av bruket av tvångsliknande metoder..... +ONSEKVENSER AV MINA F¶RSLAG 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården 11.2Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620) ............................................................... 11.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:563) om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården, m.m...................................................... 11.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ......... 11.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:389) om 2Utredningen om bemötande av äldre (S 1995:15)/Sakkunniga 3Referensgrupp med företrädare för handikapp- organisationerna Aktiviteter i daglig livsföring Gerontologiska och geriatriska populationsunder- Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Kommittén om hälso- och sjukvårdens finan- Lagen om assistansersättning (1993:389) 5 § tillsynslagen (1996:786) Lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade (1993:387) Socialtjänstlagen (1980:620) Efter regeringens beslut har en särskild utredare tillkallats, kommunalrådet , , med uppgift att kartlägga och analysera frågor om bemötande av äldre. Företrädare för pensionärsorganisationer, fackliga organisationer, forsknings- och utbildningsinstitutioner, de båda kommunförbun- den, samt har förordnats som sakkunniga. Den särskilda utredaren har inrättat en referensgrupp med företrädare för handikapporganisationerna. Det följande är en sammanfattning av slutbetänkandet Be- mötandet av äldre (SOU 1997:170). Utredningens uppdrag, arbetssätt m.m. Som vägledning framhäver utredningens direktiv att det nu är dags att särskilt belysa innehåll och kvalitet i äldreomsorgsarbetet samt frågor som rör bemötandet och respekten för äldres själv- bestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Bemötandet av äldre kan påverkas av en rad faktorer hos en- skilda berörda men också hos omgivningen. Dessa "yttre" faktorer kan t.ex. avse lagar och föreskrifter, verksamhetens struktur och organisation, den fysiska utformningen av boendeformer eller de förutsättningar som hör samman med utbildningsbakgrund och kompetens hos personal och arbetsledning. Mitt uppdrag avser kartläggning och analys av brister i be- mötandet, alltifrån nästan omärkliga men djupt kända kränkningar till påtagliga övergrepp. Jag skall därefter föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i be- mötandet av äldre. I detta arbete skall jag beskriva och dra nytta av det omfattande arbete som bedrivs i kommuner och landsting för att utveckla kvalitet och innehåll i omsorg och vård. Arbets- sättet skall vara öppet och stimulera till debatt. Som ett led i mitt kartläggningsarbete anordnade jag ett antal rådslag om frågor som rör bemötandet av äldre; jag mötte i gi- vande diskussioner företrädare för följande organisationer, myn- digheter m.fl. -Elever och lärare vid en hälsohögskola -hälso- och sjukvårdsberedning -Svenska Kommunförbundets socialberedning Det finns ett gemensamt engagemang i uppfattningen att det är nödvändigt att skapa förutsättningar för ett individuellt be- mötande av äldre. Viktiga verktyg för detta är enligt rådslagen bl.a. väl förankrade politiska mål, kompetensutveckling och ut- formning av ett tydligt arbetsledarskap. För att fördjupa vissa frågor har jag även anordnat ett flertal s.k. rundabordssamtal. Syftet har varit att i en mindre krets åter- komma till erfarenheter från rådslagen och från de goda exempel som förmedlats till utredningen. Chefer inom äldreomsorg, ar- betsledare, företrädare för frivilliga organisationer, anhöriga m.fl. har i samtalen inspirerat till flera av de förslag som framläggs i detta slutbetänkande. I vissa fall har jag fördjupat samtalen ge- nom studiebesök och särskilda överläggningar med olika berörda, t.ex. pensionärer och vårdbiträden/undersköterskor. har det varit en tät kommunikation med enskilda, anhöriga och personal. Sammanfattningsvis har jag upplevt ett starkt engagemang i frågorna även om jag kan konstatera att det är svårt att få intresse i massmedia för de situationer där bemötande och innehåll i övrigt håller god kvalitet. har jag låtit publicera två del- betänkanden och tre rapporter - ytterligare en rapport (om olika anhörigsituationer) kommer i nära anslutning till detta slutbetän- kande. I samarbete med har jag dessutom låtit genomföra en studie om personalutbildning m.m. Resultatet har publicerats i en rapportserie från . I enklare utformning - stenciler - har jag förmedlat information om pågående utvecklingsarbete i kommuner och landsting samt om yttranden över delbetänkandet om brister i omsorg och rapporten om goda exempel (se nedan). Materialet bildar tillsammans med slutbetänkandet en helhet med olika bilder av bemötande av äldre. Utredningsmaterialet har genomgående också framställts på kassett, i punktskrift och i lättlästa sammanfattningar för att personer med olika funktionshinder skall kunna delta i den allmänna debatten. 2¤TT ATT FLYTTA EN FR¥GA OM BEM¶TANDE AV ¤LDRE 3/5 överlämnade jag rubricerat delbetänkande. Det be- handlade de svårigheter som uppstått på vissa håll när äldre med omfattande vård- och omsorgsbehov ville flytta till en annan kommun. Även om problemet kvantitativt var litet i ett nationellt per- spektiv fann jag att det i varje enskild situation innebar bety- dande olägenheter och hinder för att förverkliga målen för äldre- omsorgen, respekten för självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Jag ansåg inte att utfärdade rekommendationer (av och ) inneburit ett tillräckligt stöd för enskilda och deras närstående. Mitt förslag blev att en ny reglering skulle införas i social- tjänstlagen: En enskild som vill flytta till en annan kommun skall ha rätt till bistånd enligt 6 § SoL av inflyttningskommunen och behandlas på samma villkor som dem som redan bor där. Inflyttningskommunen skall vara skyldig att pröva rätten till bi- stånd om den enskilde varaktigt har omfattande vård- och om- sorgsinsatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Med smärre ändringar i förslaget efter betänkandets remissbehandling beslöt att en lagreglering skall införas i socialtjänst- lagen och gälla fr.o.m. . "RISTER I OMSORG EN FR¥GA OM BEM¶TANDE AV ¤LDRE 3/5 Enligt mitt uppdrag har jag kartlagt och analyserat brister i be- mötande av äldre. I utredningens direktiv anvisas de olika kun- skapskällor som jag använt. Brister i bemötande, kvalitet och innehåll inom verksamhet som avser hälso- och sjukvård finns dokumenterade hos lands- tingens förtroendenämnder, Hälso- och sjukvårdens an- svarsnämnd (), Patientförsäkringen och RiskDataBas (RDB). Information om inkomna anmälningar systematiseras i databaser. Motsvarande systematiska dokumenta- tion saknas inom . Kunskap om brister och utvecklingstendenser inom har jag erhållit genom tillsynsmyndigheternas uppföljningar och verksamhetstillsyn. Jag kunde konstatera att brister i bemötandet sällan var huvud- anledning till en anmälan men vanligen framträdde efter ytterliga- re analys. Antalet anmälningar till myndigheter m.fl. är lågt i jäm- förelse med allmänhetens kontakter med vård och omsorg - det gäller särskilt för personer .