sou · GLB394 · 1998-01-01 00:00:00 — Bidraget är heller inte allmänt känt bland rederier och hamnar. Transportbidrag har endast utgått för yrkesmässiga transporter. Här finns en bristande neutralitet i bidraget mellan egna och externa trans- porter. Kontrollen av transporter med egna transportmedel ansågs vara alltför besvärlig för att bidrag skulle kunna utgå för transporter i egen regi. Regeringen har dock vid ett fåtal tillfällen lämnat dispenser i de fall då alternativ till egna transporter saknats eller då särskilda förhål- landen råder. Här kan till exempel nämnas dispensen för transporter av s.k. CECA-gods, det vill säga vissa järn- och stålvaror med priser reglerade i internationella avtal. Denna dispens infördes med motivet att CECA-godset ofta har dimensioner som kräver specialkon- struerade lastbilar samt att prissättningen av transporten inte bestäms av distributören utan av med utgångspunkt i nämnda internationella avtal. Frågan kompliceras av vissa oklarheter ifall leveranserna strider mot bidragsreglerna för grossistverksamhet. Dispensen är ifrågasatt och utgår . För att uppmuntra företagen att samordna sina transporter till större sändningar och för att minska kostnaden för administrationen av stödet infördes från början en viktgräns där endast sändningar över var berättigade till bidrag. Detta krav är sänkt till per sändning. Från början gällde en minimigräns för bidragsgrundande fraktkostnad på . Denna gräns infördes för att underlätta administra- tion av stödet. Gränsen höjdes senare till och höjdes vid års- skiftet till . infördes även ett stöd för intransporter till stöd- området. Råvaror och halvfabrikat till vissa branscher blev stödberätti- gade. I tabell 2.5 framgår vilka branscher som har rätt till intransport- bidrag. Varorna skulle förädlas inom stödområdet för att stöd skulle erhållas. utgör intransportbidraget av det totala transportbidraget. Tabell 2.5 Branscher berättigade till intransportbidrag 1997. ·Textil-, beklädnads-, läder- och lädervaruindustri Källa : föreskrifter TPRFS 1985:14 Trots de förändringar som gjorts har transportbidragets utformning uppvisat en hög grad av kontinuitet . Förändringarna har inneburit att bidraget blivit mer generöst men också mer fokuserat på förädling. Högsta stödprocent har höjts från , men sänktes till . Lägsta avståndet för stöd har sänkts . Lägsta bidragsgrundande vikt har sänkts. (SOU 1996:69) föreslog dessutom en ytter- ligare sänkning till . har inskränkningar gjorts för vissa branscher. Järn-, stål- och metallverk har i princip helt uteslutits. Pappersindustrin har fått skärpta förädlingskrav, vilket innebär att bidrag inte längre utgår för transport av pappersmassa, papp, papper etc. Inom träindustrin har sågverken däremot ett bidrag som är generö- sare än vad som inledningsvis var avsett. Förädlingskravet har använts som ett medel för att stimulera ökad förädling i bidragsområdet, men i praktiken också för att minska kostnaderna för bidraget. administrerades transportbidraget, då benämnt fraktbidraget, av . administrerades transportbidraget, då benämnt transportstödet, av . vilar det administrativa ansvaret för transportbidraget på och ligger stödet under närings- och . Transportbidraget utbetalas i efter- skott för samtliga bidragsgrundande fraktkostnader. söker företag transportbidrag halvårsvis. Ansökan om bidrag skall lämnas senast efter kalenderhalvårets utgång. Detta förfarande har praktise- rats , med skillnaden att ansökningarna gjordes kvartalsvis. fick 1987 i uppdrag att granska administrativa hantering av transportbidragsärendena. Verket konstate- rade att hanteringen av stödet fungerade relativt effektivt. Till exempel arbetar 4-5 handläggare med transportbidragsärenden, trots att transportbidraget är bland de regionalpolitiska stöd som har flest antal handlingar . Antalet ansökningar om transportbidrag har varierat från ca 2300 till ca 3200 . Antalet stödmottagande företag har varierat mellan ca 1100 och ca 1400 . hantering av transportbidraget är lokaliserad till . 2.3Transportbidragets kostnader och fördelning på företag Generellt gäller att kostnaden för transportbidraget följer både den all- männa konjunkturutvecklingen och den allmänna prisutvecklingen, vilket framgår av figur 2.2. Högre priser på transporter och/eller ökade fraktvolymer ökar automatiskt kostnaderna för bidraget. Kostnaden påverkas därutöver också av bidragsreglernas utformning. Som nämnts har olika branscher, produkter och transportslag uteslutits från trans- portbidrag. Figur 2.2 Utveckling av godstransportbidraget 1971 – 1995 i löpande och fasta priser. Uttransportbidraget inklusive intransportbidrag och hamntransportbidrag respektive 1986. Miljoner kronor priser. Bidraget är generellt på så vis att alla frakter som uppfyller kraven erhåller bidrag. Kostnaden för bidraget blir därmed omöjlig att i detalj fastställa i förväg. Det finns med andra ord inget kostnadstak för bidra- get. Detta gör bidraget unikt bland de regionalpolitiska åtgärderna. De faktiska kostnaderna för bidraget har avvikit från anslag. Detta beror till stor del på konjunkturläget (se tabell 2.6). Tabell 2.6 anslag och faktiska kostnader för trans- portbidraget. Miljoner kronor, löpande priser. Anm: * avser årsanslaget. Budgetperioden är 18 månader och . Bidragets fördelning på näringsgrenar följer till betydande del närings- strukturen för de näringar som får bidrag i regionen. Av tabell 2.7 framgår att trävaruindustrin har en särställning som mottagare av bidrag. Mer än en tredjedel av det totala transportbidraget går till sågar, snickerier etc. Detta beror både på att trävaruindustrin är rikligt repre- senterad i bidragsområdet och på att bidraget har en struktur som gynnar branscher av trävaruindustrins typ. Transportkostnaden och därmed bidraget blir större för branscher som transporterar varor som är tunga och skrymmande, vilket är fallet för stora delar av trävaru- industrin. Generellt är skillnaden i bidrag större mellan branscher än mellan zoner inom samma bransch i stödområdet. (Se Transportstödet och företagens ekonomi, R 1993:47, ). Tabell 2.7 Transportbidragets fördelning på näringsgrenar 1995. Tillverkningsindustri/Metallframst. I tabell 2.8 framgår bidragets fördelning på branscher i var och en av de fem bidragszonerna. Trävaror svarar för av bidraget i zon 5 men bara för i zon i zon 4. Här framgår skillnaden i näringsstruktur mellan olika delar av bidragsområdet. Den del av bidragsområdet som har högst bidragsprocent för sina trans- porter, det vill säga zon 5, får störst andel bidrag för trävaror. Tabell 2.8 Transportbidragets fördelning på näringsgren och stödzon 1995. Jord, skog, fiske Transportbidragets fördelning på bidragszoner och avståndsgränser framgår av tabell 2.9. Bidragszon 4, som omfattar kommunerna längs , får av det totala bidraget. Detta är intressant med tanke på att flera av dessa kommuner ligger utanför andra regionalpolitiska stödområden. I dessa kommuner är därför transportbidraget det enda regionalpolitiska stöd som kan komma ifråga. Transportbidragets procentuella fördelning på avståndsklasser i respektive stödzon . Av tabell 2.9 framgår också att mer än tre fjärdedelar av bidraget går till transporter i den öppna avståndsklassen över . Fördelningen beror delvis på bidragets konstruktion, som ger högre procentuell andel av fraktkostnaden vid längre transportsträckor. Skillnaden i bidragsdel mellan avståndsgruppen och avståndsgruppen är som mest (i bidragszon 5). Tabellen indikerar även att en liten del av bidraget går till transporter på kortare sträckor mellan kust och inland. Transportbidraget är också, som framgår av figur 2.3, mycket ojämnt fördelat över företag med avseende på bidragsbeloppens stor- lek. En stor andel av bidraget har gått till ett fåtal företag. De 50 största bidragsmottagarna fick mer än halva bidraget, medan 1370 företag delade på den andra hälften. fick hela 319 företag i bidrag . Medelbidraget för samtliga bidragsmottagande företag var medan medianen var . Detta speglar företagsstrukturen i bidragsområdet. höjdes den lägsta bidragsgrundande fraktkostnaden från till . Detta skulle inneburit att 168 företag, eller av företagen, inte längre skulle erhålla bidrag. Åtgärden skulle 1995 endast inneburit en besparing på , eller av det totala bidraget. Figur 2.3 Fördelningen av företag med avseende på det utbe- talade bidragets storlek . Även fördelningen av bidraget på de olika länen inom stödområdet varierar. Bidraget har i allt större utsträckning hamnat i och (se tabell 2.10). mottar företag i av det totala bidraget. Tabell 2.10 Transportbidragets procentuella fördelning på län åren 1971, 1977, 1982, 1988 och 1994. Fördelningen beror både på stödets konstruktion, som ger ett högre bidrag för transporter till och från Norr- och , samt på näringslivets sammansättning i respektive län. Flera stora export- inriktade industriföretag i bidragszon 4 har gett ett stort genomslag för bidraget i respektive län. Det sker dessutom en snabb tillväxt inom vissa stora industrier längs , till exempel i och i , som i sin tur inneburit en snabb ökning av bidraget i zon 4. Även bidragets fördelning på transportslag speglar förändringar på transportmarknaden samt i bidragets konstruktion. Som framgår av tabell 2.11 skedde en snabb övergång från bidrag till järnvägsfrakter till bidrag till lastbilsfrakter under framför allt . Detta beror dels på att transportbidraget till järn-, stål och pappersmassaindustrin slopades i slutet av sjuttio- och , men även på den allmänna trenden mot ökade lastbilstransporter i samhället. Tabell 2.11 Fördelning av bidragsgrundande fraktkostnad mellan järnväg och lastbil inklusive kombitrafik , 1982 och 1993 i procent. går nästan tre fjärdedelar av bidraget till lastbilstransporter. Kombitransporter redovisas dock inte separat i statistiken utan räknas som lastbilstransporter, även om större delen av transporten skett på järnväg. Hamntransportbidraget infördes för att stödja landtransporter till hamnar inom stödområdet och i och . Kostnaderna för hamntransportbidraget uppgick till endast , eller av det totala bidraget (se tabell 2.12). I kostnaden ingår omlastningsbidraget på per kubikmeter. Tabell 2.12 Hamntransportbidragets fördelning på ut- tranporthamnar längs olika kuststräckor. och transporterade ton. I tabell 2.13 framgår att en relativt stor del av hamntransporterna passe- rar länsgränserna. Det finns relativt stora flöden mellan framför allt och hamnar i . Tabell 2.13 Hamntransportbidrag per hamnar längs olika kuststräckor och transporternas ursprungslän. Tusen- tals kronor. Hamntransporten går alltså inte alltid till närmaste hamn. Detta kan delvis förklaras av utbudet på sjötransporter, som har olika karaktär i Svårigheten att nå en godsvolym som ger underlag för linjetrafik på norrlandshamnarna har dels drivit fram en specialisering mellan hamnarna, dels bidragit till att öka transporten på land av träva- ror till hamnar på (se sjöfartspolitiska utredning, SOU 1995:112). Detta kan delvis förklaras av transportbidragets nuva- rande konstruktion, där sjötransporter inte finns med. En annan orsak kan vara de begränsade totala fraktvolymerna i regionen. Den sänkning av transportbidraget som genomfördes motsvarade av bidraget på de kortare sträckorna men på längre sträckor i bidrags- zon fem. Förändringen påverkar därför bidragets fördelning på zoner. Förändringen genomfördes dock utan några omfattande protester. I praktiken innebar det minskade bidraget till landtransporter att sjöfar- tens och fraktflygets relativa konkurrenskraft förstärktes. Inom ramen för transportbidraget inrättades även bidrag till vissa persontransporter. Syftet var att minska företagens kostnader för personkontakter med områden i och söder om . Person- transportstödet avskaffades framför allt av besparingsskäl, men kritik riktades även mot stödets konstruktion. Stödet omfattade tjänsteresor med flyg och järnväg för personal anställd vid industriföretag inom stödområdet. Företagets produktion skulle antingen vara berättigad till godstransportbidrag eller inriktad mot data eller teknik på konsultbasis. Företaget skulle dessutom vara beläget inom det så kallade persontransportstödområdet, det vill säga i , eller eller i , och kommuner i . Bidraget har även kritiserats för bristande jämställdhet eftersom det enbart riktades till teknikföretag och basindustrier, det vill säga näringsgrenar där arbetskraften huvudsakligen består av män. Bidraget utgick av resekostnaden för företag i Norr- bottens län förutom Bodens, , och kommuner. I dessa kommuner fick företagen av resekostnaden. Företag i ersattes av resekostnaden och företag i och i berörda kommuner i fick 20 procents ersättning. Stöd kunde ges för resor från orter belägna inom stödområdet till orter belägna i eller söder om kommuner längs en linje från till via och . Som mest fick nästan 500 företag persontransportstöd. I praktiken styrdes stödet mot resor till , eftersom s.k. vinkelresor, det vill säga resor från en ort i stödområdet till en ort söder om med mellanlandning och byte på , inte var stödberättigade, även om resan till var stödberättigad. Stödet tog med andra ord ingen hänsyn till att fungerade som flygnav för de flesta resor med andra slutmål än . Stödet kritiserades också för byråkrati och krångel och utnyttjades i långt mindre utsträckning än vad regering och riksdag förutsatt. Det uppgick som mest till och inräknades i kostnaden för trans- portbidraget. Stödet avskaffades 1991. inrättades även ett bidrag för vissa datakommunikationer. Bidraget riktades till , och kommuner i Norr- botten och skulle subventionera taxorna för datakommunikations- tjänster till och från området. Syftet var att utveckla data- och rymdverksamhet i malmfältsområdet. Bidraget var därför betydligt mer geografiskt begränsat än både gods- och persontransportbidragen. Även kostnaden för detta stöd belastade godstransportbidragets anslag. Kost- naderna för stödet översteg aldrig . Post- och teleutredningens betänkande fann att företagens kostnader för telekommunikationer sällan överskred av omsättningen. De mest dataintensiva företagen befann sig på en kost- nadsnivå för telekommunikationer motsvarande mellan av företagets omsättning. Utredningens slutsats blev därför att det är regionalpolitiskt mer angeläget att stödja en rikstäckande utb yggnad av infrastrukturen för telekommunikationer än själva driften. Detta synsätt betonades också, tillsammans med besparingsskäl, när stödet avskaffa- des 1991. 2.6Erfarenheter från andra länder Både och har haft regionalpolitiskt motiverade trans- portbidrag ungefär som . Bidragen konstruerades ursprungligen efter liknande principer. har det norska transportbidraget förändrats i en rad avseenden och även decentraliserats till fylkesnivå för att samordnas med de övriga regio- nalpolitiska stöden. Av åtta fylken som har möjlighet att använda trans- portbidrag har tre (Hordaland, Sogn og Fjorderne samt Sør-Trøndelag) valt att prioritera andra regionalpolitiska medel. Det finns därför stora skillnader mellan trans- portbidragen i respektive fylke. Några fylken har valt att rikta bidraget till enbart små och medelstora företag, medan andra styrt bidraget till ett fåtal sektorer i ekonomin. Högsta bidragsprocent är (Troms) och de totala kostnaderna uppgick till c.a. Det norska bidraget har vissa likheter med det förslag som utredningen (SOU 1990:73) presenterade. Detta förslag låg till grund för en proposition som föreslog motsvarande decentralisering av det svenska bidraget. Propositionen föll dock i riks- dagen. Även om det finländska bidraget är centraliserat som det svenska finns skillnader. I det finska bidraget är bidragsprocenten enbart bero- ende av transportsträckans längd. Här saknas alltså den indelning i bidragszoner som finns i det svenska bidraget. Å andra sidan är som framgår av tabell 2.14 transportsträckan indelad i betydligt fler steg än det svenska bidraget. Detta kan till viss del förklaras av de infrastruktu- rella skillnaderna mellan länderna. Bidrag ges för landtransporter i medan är den nedre gränsen i . Procentsatser i land- och hamntransport- Källa : Lag 613/96 I ges liksom i transportbidrag enbart för yrkesmässig trafik. Däremot finns ingen bestämd ansökningstid, utan ansökningar om transportbidrag kan lämnas in . ansökan måste dock gälla en transportkostnad på minst 2000 mark. har även ett hamntransportbidrag. Detta bidrag är som framgår av tabell 2.14 mer förmånligt än det ordinarie transportbidraget, efter- som bidrag även utbetalas mellan och och bidrags- procenten är högre på avstånd . Det finns även andra skillnader mellan det svenska och finländska transportbidraget. I kan för det första enbart små och medelstora företag, det vill säga företag med mindre än 250 anställda, få transportbidrag. För det andra finns inget intransportbidrag för transporter till stödområdet. För det tredje får även transporter med sjöfart transportbidrag enligt en särskild tariff, som framgår av tabell 2.15. transportbidrag för sjöfart 1997 i mark och Anm: zon 1: hamnar inom och norr om kommun. zon 2: hamnar mellan Sastmola kommun och Kalajoki kommun. Källa : Lag 613/96 Den finländska modellen för sjöfartsstöd avviker i två avseenden från landtransportbidraget. Dels är sjöfartsstödets tariff okänslig för trans- portsträckans längd, dels utgår bidraget med ett antal mark per ton, till skillnad mot en procentsats vid transporter på land. Sjötransport- bidraget har en zonindelning men saknar avståndskänslighet, medan landtransportbidraget saknar zonindelning men är avståndskänsligt till sin konstruktion. Detta har två förklaringar. För det första är sjöfarts- transporter mindre avståndskänsliga än transporter på land. När godset väl är lastat på fartyget stiger den totala fraktkostnaden relativt lite för varje fraktad kilometer. Lastning och lossning innebär dock relativt stora kostnader i detta sammanhang. En fast bidragssumma per ton är därför en rimlig stödkonstruktion med tanke på sjöfartens egenskaper. För det andra kan zonindelningen motiveras av isgränsen, som fördyrar sjöfart eftersom isklassade fartyg krävs norr om denna gräns vid vintertrafik. Zongränsen i Kalajoki kommun motsvarar på SOU 1997:94 Transportbidraget 34 den svenska sidan, medan stödområdets nedre gräns i Sastmola kommun motsvarar . Motivet för transportbidraget är mycket allmänt formulerat. Sedan transportbidraget infördes har det motiverats utifrån två skilda utgångspunkter. För det första skulle bidraget göra rundare när det gäller företagens transportkostnader. För det andra skulle bidra- get stimulera till industriell utveckling i stödområdet genom ett krav på förädling av varorna innan de kunde komma i fråga för transportbidrag. Ofta har bidragets förmåga att utjämna företagens transportkostnader framhållits, trots att detta endast har indirekta effekter på den önsk- värda regionala utvecklingen. Den kostnadsutjämnande effekten har också legat till grund för bidragets praktiska konstruktion. Ett tredje motiv som inte uttryckts explicit är stödet till vissa sågverk. Mångfalden av motiv har försvårat möjligheterna att ge transport- bidraget en konsistent konstruktion. Till exempel bör ett stöd som syftar till att göra rundare utgå för alla transporter oavsett varans art eller valet av transportmedel. Ett stöd som däremot syftar till att utveckla näringslivet bör å andra sidan riktas till branscher och företag som kan väntas åstadkomma en sådan utveckling. Även fördel- ningspolitiska argument har kommit att användas för att motivera bidraget. har samtliga regionalpolitiska stödområden föränd- rats genom att vissa kustkommuner i inte längre ingår i stödområdet. Transportbidraget har dock med mindre ändringar kvar både det ursprungliga bidragsområdet och de grundläggande princi- perna för stödets konstruktion. Dessutom har den administrativa hanteringen såväl som besluten över de regionalpolitiska stöden i huvudsak decentraliserats till länsstyrelserna. Transportbidraget har dock behållit sin prägel som ett centraliserat stöd med en ansvarig myndighet på riksnivå för hela stödområdet. I vår omedelbara geografiska närhet har även och transportbidrag . Det finska transportbidraget har en liknande konstruktion som det svenska, med undantag för att frakter med sjöfart är bidragsberättigade. Det norska bidraget skiljer sig på flera sätt från det svenska, framför allt genom att det är decentraliserat och samordnat med andra regionalpolitiska åtgärder. Avslutningvis kan tre övergripande problemområden i det svenska bidraget identifieras. -att bidraget inte är neutralt med avseende på transporter med flyg och med stor sannolikhet även med sjöfart. -att gränsen mellan förädlade och andra varor är oklar. Undantaget för sågade trävaror i vissa kommuner är svårt att motivera i relation till övriga regler för bidraget. -att bidragets målsättning är vagt formulerad som analysen av i vilken utsträckning bidraget ger incitament till förädling och regional tillväxt är outvecklad. I det sammanhanget är bidragets verkan i relation till andra regionalpolitiska och trafikpolitiska medel inte heller analyserad. 3Aktuella synpunkter på transportbidraget Transportbidraget är – på en principiell nivå – ett av godkänt regionalpolitiskt stöd. Transportbidraget vilar dock på ett undantag från EU:s generella statsstödsregler. Detta undantag gäller till , då bidraget återigen skall utvärderas och bedömas utifrån de allmänna statsstödsreglerna. Kom- missionen har även haft en del synpunkter när det gäller bidragets konstruktion. Följande principer måste enligt kommissionen (Statligt stöd NN 82/96 – ) uppfyllas för att bidraget inte skall bryta mot de allmänna statsstödsreglerna: 1.Transportbidraget får inte gagna utvinningen av gruvprodukter eller produktion och distribution av energi, för vilka det inte finns någon alternativ placeringsort. Bidraget skall kompensera för tilläggskost- nader och inte ge en orättmätig fördel för de företag för vilka stöd- regionen utgör den naturliga lokaliseringsorten. 2.Transportbidrag får bara ges till områden i glesbygd, det vill säga områden med mindre än 12,5 personer per km². Särskilda EU-regler skall gälla för vissa järn- och stålprodukter som inte omfattas av Paris- fördraget, samt för bilar, syntetfibrer och skeppsbyggnad. 3.Transportbidraget får inte överkompensera för långa avstånd. Bidra- get får heller inte i kombination med sänkta sociala avgifter överkom- pensera stödområdet. Kommissionen konstaterar att en jämförelse mellan företag i och utanför stödområdet visar att bidragets stödprocent inte överstiger företagens merkostnader för transporter i stödområdet med nuvarande bidragskonstruktion. Effekter tillsammans med övriga företagsstöd är ännu inte analyserade. EU är i princip mot företagsstöd som snedvrider konkurrensen, särskilt om det är driftbidrag. Eftersom EU betonar bidragets förmåga att utjämna transportkostnader ser man det som ett problem att det endast omfattar ett fåtal branscher i bidragsområdet. finns dock möjligheter att förändra bidraget utan att det krävs någon ny prövning av , förutsatt att dessa förändringar inte strider mot de ovan uppräknade punkterna. Transportbidraget har som framgått tidigare behandlats i vid ett flertal tillfällen . Det har framför allt handlat om motioner som krävt förändringar – oftast utvidgningar – i bidragets konstruktion och om propositioner med förslag om mer genomgripande förändringar av bidraget. Här redovisas hur dessa motioner och propo- sitioner behandlats i trafik- och arbetsmarknadsutskottet samt i riks- dagen. I trafikutskottets betänkande 1990/1991: TU21 behandlades den proposition från där en regionalisering av transportbidraget och en koncentration mot de inre delarna av stödområdet föreslogs. Förslaget skulle innebära en systemförändring med bland annat följande inslag: 1.Bidraget avskaffas för transporter . 2.Bidraget avskaffas för de flesta kommuner i , Koppar- bergs och .