sou · GLB353d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens mening är det angeläget att vid sidan av de renodlade legala effekterna av vårt medlemsskap tillmäta också de mera praktiska konsekvenserna betydelse. Därmed åsyftas bl.a. de komplikationer i neutralitetshänseende som beskrivits i fråga o m beskattningen av trycksaksreklamen och som har sin grund i de n fria handeln i kombination med att ingen annan medlemsstat ha r någon motsvarighet till den svenska reklamsk atten. Allmänt sett har förutsättningarna för att väl ja eller behålla beskattningsmo- deller som är unika naturligtvis med EU-anslutningen blivit starkt begränsade i förhållande till situationen . Överväganden och förslag 57 Reklambeskattningen har genom såväl sin grundkonstruktion som omvärldsutvecklingen kommit att framstå som ett omodernt oc h orättvist system för att ta ut skatt. Utredningens analys av bristerna i RSL visar också att det inte är godtagbart att behålla en såda n beskattning. När det gäller utredningens huvuduppgift att föresl å lösningar som undanröjer dessa brister har utredningen likso m föregångarna stött på i det närmast e oöverstigliga hinder. I den från neutralitetssynpunkt viktigaste frågan – en utvidgning av beskatt - ningen till reklamen i TV och radio – saknas det enligt utredningens uppfattning förutsättningar för en rättvis och i övrigt godtagba r lösning. Skälet härtill är främst problemet med att åstadkomma en effektiv beskattning av den reklam som når från utlandet. Såväl rent kontrollmässiga svårigheter som det begränsade ut - rymmet med hänsyn till våra internationella åtaganden innebär så allvarliga komplikationer att ett acc eptabelt system för beskattning- en inte är möjligt att åstadkomma. Det sagda gäller även fö r beskattningen av reklam i d atakommunikationssystem, där framför allt reella förutsättningar för beskattningskontroll saknas. Den eftersträvade reformeringen av ska tten på reklamtrycksaker möter i stort sett samma svårigheter som de nämnda. I de n delen har EU-anslutningen redan lett till mycket svårbemästrad e konkurrensstörningar mellan svenska och utländska tryckerier . Utredningen har kommit fram till att det är orimligt att införa e n inhemsk kontrollapparat som säkerställer en konkurrensbalan s mellan svenska och utländska tryckerier i detta avseende. Analysen av reklamskattens förenlighet med gemenskapsrätten har resulterat i ståndpunkten att EG-rätten inte bör lägga direkt a hinder i vägen för att behålla reklamskatten. Det gå r emellertid inte att helt säkert uttala sig om vilken ståndpunkt EG- domstolen skulle inta. Även om man utgår från att reklamskatte n inte står i direkt strid med EG-rätten eller andra internationell a åtaganden medför det ökade omvärldsberoendet delvis ny a komplikationer med den närmast unika sve nska reklamskatten. Den nu diskuterade aspekten talar därför trots allt för ett avskaffande av skatten. Även i en rad andra avseenden leder utredningens översyn til l slutsatsen att reklamskatten inte ka n reformeras så att den uppfyller de krav som måste ställas på en modern skatt. Ett genomgåend e drag i översynsarbetet har varit att utredningen på punkt efter punkt kunnat konstatera att de justeringar av RSL som krävs för att n å målet om en generell och konkurrensneutral beskattning antingen stöter på formella hinder eller medf ör ingrepp som inte står i rimlig proportion till skattens syfte och allmänna betydelse. Enligt direktiven skall utredningen – om den finner att e n konkurrensneutral reklamskatt inte kan uppnås – analysera o m skatten med hänsyn till sitt syfte ändå bör finnas kvar. Det är inte helt lätt att utröna vad som var och är syftet me d skatten. majoritet menade att en reklamskatt skulle verka dämpande p å reklamutbudet. Finansministern motive- rade dock införandet av skatten frä mst med att den behövdes för att finansiera det förstärkta presstödet. Enligt utredningens mening är det inte mycket som talar för annat än att skatten numera närmast måste ses som en allmän inkomstkälla. Den inverkan skatten kan ha på utbude t och inriktningen av reklamen bedömer utredningen vara försumbar. Bortsett från de statsintäkter so m reklamskatten genererar saknas de t därför andra tungt vägande skäl att behålla skatten. Utredningen gör också bedömningen att de t indirekta presstöd som är inbygg t i reklambeskattningen, genom att dagspressen har en lägre beskattning än andra tidningar, ka n undvaras. Skattens utformning i den delen har också s lopp kritiserats häftigt och utgör också ett problem med avseende på syftet att åstadkomma en neutral beskattning. Utredningen har mot den nu angivna bakgrunden stannat för att föreslå att reklamskatten bör slopas. Övertygelsen om att det är det enda tänkbara resultatet av översynsarbetet är så stark att det inte framstår som ändamålsenligt att i författningsform redovisa förslag till tekniska justeringar av dagens system som skulle kunn a användas i den oförmodade situationen att statsmakterna gör en i grunden annan bedömning än utredningen av möjligheterna at t åstadkomma ett fungerande system för en särskild beskattning av reklam. 6.6Konsekvenser av ett avskaffande Ett avskaffande av skatten för naturligtvis med sig en rad olik a konsekvenser för skilda berörda. En effekt är att statens budget - saldo på kommer att försämras med ca 700 miljone r kronor netto. För de skattskyldigas del skulle ett avskaffande av skatte n medföra en lättnad i administrativt hänseende. Detta gäller int e minst de skattskyldiga för reklamtrycksaker, vilka uppleve r administrationen av reklamskatten som mycket betungande. Vad gäller dagspressen bedömer utredningen att ett avskaffande skulle leda till i första hand sänkta annonspriser och i andra han d Överväganden och förslag 59 Detta innebär att annonsköpare oc h konsumenter skulle komma att gynnas av ett avskaffande. Förmo- das kan att även branschens lönsamhet förbättras. Fack- och populärpress en samt annonsbladen skulle få en stärkt konkurrenssituation i förhållande till dagspressen. Konkurrensneu- tralitet skulle vidare uppnås mellan hela den samlade pressen, jämte annonsbladen, och andra reklammedier. Konkurrenssituatione n mellan samtliga reklammedier skulle för övrigt förbättras. Ett avskaffande av reklamskatt en skulle även medföra att en del av det indirekta presstödet försvinner. Utredningens bedömning är att sambandet mellan reklamskatten och presstödets syfte i da g måste betraktas som oklart. Utredningens ställningstagande att reklamskatten bör avskaffas för enligt direktiven med sig krav på at t förslag skall lämnas om hur de minskade statsintäkterna skall finansieras. Erfarenheterna av de utdragna di skussionerna om reklamskatten och de fåfänga försöken att lösa de problem som de flest a bedömare är överens om att skatten är behäftad med har let t utredningen till slutsatsen att den finansiering som krävs vid et t slopande i första hand bör sökas bland åtgärder som i någo n bemärkelse kan sägas ha samma träffbild som den nuvarand e reklamskatten. Med detta som utgångspunkt har utredninge n undersökt förutsättningarna för någon annan form av reklampålaga. Det som då ligger närmast till han ds är att införa en begränsning av företagens (reklamköparnas) rätt till avdrag för reklamkostnade r vid inkomstbeskattningen. En tänkbar utformning av en såda n avdragsbegränsning redovisas i betänkandet men utredningen s slutsats blir att åtgärden är förenad med så allvarliga nackdelar att den inte kan förordas. Utredningen belyser också andra mer a generella skärpningar av företagsbeskattningen som lösning p å finansieringsfrågan. Inte heller dessa alternativ framstår so m särskilt näraliggande och rör dessutom ingrepp som kan sägas g å utöver vad utredningens uppdrag tar sikte på. Om man lämnar strävan att få fram de statsintäkter som krävs vid ett avskaffande av reklamskatten genom någon annan form av pålaga som direkt eller indirekt kan sägas träffa reklamen är fältet naturligtvis i princip vidare. Utrymmet för att föreslå någon elle r några konkreta finansieringsåtgärder har dock visat sig var a Utredningen har likväl valt att peka på ett antal åtgärder som skulle kunna komma i fråga när man gör det slutliga ställ - ningstagandet till hur finansieringen skall lösas. Huvudförslaget till finansiering som utredningen förorda r innebär en kombination av två åtgärder på skat teområdet. Rätten till avdrag för representationskostnader vid inkomstbeskattninge n slopas i princip helt och resterande finansiering sker inom rame n för den aviserade avfallsskatten. Mycket talar dock för att de avvägningar som krävs nä r finansieringsfrågan skall avgöras kommer att ske i ett sammanhang där resultatet också blir beroende a v mera övergripande övervägan- den än utredningen kunnat göra. Enligt utredningens uppfattnin g bör det i ett förbättrat statsfinansiellt läge vara möjligt att nå e n lämplig lösning på den här aktualiserade finansieringsfrågan i samband med andra reformer på skatteområdet. I utredningsdirektiven förekommer ingen diskussion kring de t närmare syftet med reklamskatten. Motsatsvis kan det dock u r direktiven utläsas att uppdragsgivaren fö reställer sig att det finns ett visst syfte med skatten. Det sägs nämligen att om utredaren finner att målet om en konkurrensneutral reklamskatt inte kan uppnås , skall han analysera om reklamskatten med hänsyn till sitt syfte ändå bör finnas kvar. Ett moment när det gäller utgångspunkterna fö r utredningens överväganden blir därför att bilda sig en uppfattning om vilket detta syfte kan vara. Reklamskattens föregångare annonsskatten motiverade s tämligen entydigt som ett sätt att finansiera ett kraftigt förstärk t presstöd. I lagstiftningsprocessen gjordes dock kopplingar till e n mer allmän reklambeskattning. Med hänvisning till att en såda n skatt övervägdes av den sittande reklamutredningen framställde s skatten på annonser som ett provisorium i avvaktan på en allmä n reklamskatt. Majoriteten i reklamutredningen grundade sitt förslag o m beskattning av reklamen i allt väsentligt på konsumentpolitisk a överväganden. En beskattning skulle verka dämpande på reklamut- budet. I det efterföljande lagstiftningsarbetet sköts den aspekte n något i bakgrunden och i stället framhölls att skatten var de t lämpligaste sättet att fi nansiera det ytterligare utbyggda presstödet. Den klara kopplingen till presstödet vid tillkomsten har ocks å kommit att tas till utgångspunkt för reklamskat - tens kritiker som hävdat att skatten b orde sänkas med hänsyn till att den numera vida överstiger statens kostnader för presstödet . Diskussionerna i den delen visar enligt utred ningens uppfattning att sambandet mellan press tödet och reklamskatten med tiden kommit att bli tämligen uttunnat. De långtgående konsumentpolitiska am bitioner som genomsyra- de reklamutredningens förslag måste anses höra till det förgångna. Trots att det fortfarande torde finna s förespråkare för uppfattningen att statsmakterna bör verka för en dämpning av reklamutbudet kan man inte tillmäta en sådan inställning någon avgörande betydelse när syftet med reklamskatten skall utrönas. Det nu sagda leder utredningen till slutsa tsen att det kvarvarande mest påtagliga syftet med reklamskatten är att ge staten int e oväsentliga inkomster. 7.2En generell och konkurrensneutral beskattning Utredningens huvuduppgift har varit att unders öka förutsättningarna för att komma till rätta med de påtalade brister som kännetecknar reklamskattelagen när det gäller räckvidden i fråg a om olika slag av reklam och konkurrensneutraliteten. Det som främst varit i blickfånget i det här diskuterade avseen- det är att den nuvarande reklamskatten inte omfattar reklammedier som vunnit betydande insteg på reklammar- knaden, främst TV-reklamen. Dit hör också radioreklamen oc h reklam som i takt med den senaste tidens snabba tekniska utveck- ling sprids i datakommunikationssystem. I detta hänseende krävs en utvidgning av det skattepliktiga o mrådet till dessa nya reklammedi- er för att nå de grundläggande kraven på en generell och konkur - rensneutral beskattning. ambitiös a försök att råda bot på bristerna visar att det är förenat med mycket stora svårigheter a tt nå det eftersträvade målet. En inbyggd konflikt mellan strävan att åstadkomma en generel l beskattning och kravet på att en reglering skall vara hanterlig i praktiken gör uppgiften särskilt komplicerad. De problem som den tidigare utredningen hade att brottas med har i betydande utsträck- ning förstärkts i takt med bl.a. den tekniska utvecklingen. På såväl TV-området som i fråga om reklamen i datakomm unikationssystem har svårigheterna att nå tillfredsställande lösningar beträffand e beskattningen av reklam som når från utlandet ocks å accentuerats. De åtaganden som följer av vårt medlemsskap i EU bidrar även till att utrymmet för inhemskt önskvärda åtgärde r begränsas avsevärt. Att det saknas motsvarigheter till den svenska reklamskatten i de andra medlemsstaterna inskränker i praktike n våra handlingsalternativ ytterligare. Vid sidan av det nu diskuterade behovet av att utvidga beskatt- ningen till att omfatta reklammedier som inte träffas a v skatten hör till uppdraget att göra reklamskatten generell oc h konkurrensneutral också att i ö vrigt komma till rätta med det slaget av brister i det gällande system et. På flera punkter stöter man då på medvetna politiskt betingade skevheter i beskattningen, främst det förhållandet att skatten är lägre för dagspressen än för annan press. Även i den delen har utredningen uppfattat att uppdraget ä r kringgärdat av restriktioner som gör det svårt att nå det uppställda målet om en generell och neutral beskattning. I fråga om beskattningen av reklamtrycksaker kan neutralitets- aspekten också sägas göra sig gäl lande. Här handlar det bl.a. om de problem av kontrollkaraktär som medför att det i praktiken uppkommer en bristande neutralitet mellan svenska och utländska tryckerier. 7.3Beskattningen skall vara enkel att tillämpa En viktig utgångspunkt för reformarbetet på skatteområdet har varit att förenkla reglerna. På punktskatteområdet har denna inriktning alltid varit särskilt uttalad. Det är mot den bakgrunden man skall se den andra väsentliga uppgiften för utredningen. Beskattningen av reklamtry cksaker har välförtjänt utpekats som ett avskräckande exempel på skattere gler som inte uppfyller kraven på enkelhet. Såväl de skattskyldiga som skatteadministratione n ställs här inför svårigheter som inte kan accepteras. I den daglig a hanteringen uppkommer ständiga avgränsningsproblem som gö r tillämpningen mycket resurskrävande och leder till tvister i e n utsträckning som inte är godtagbar i ett modernt beskattningssys - tem. Även i övrigt bör förenklingsaspekten vara vägledande för e n reformering av reklamskatten. De materiella reglerna måste var a klara och entydiga så att de skattskyldiga i nte annat än undantagsvis ställs inför svårigheter att avgöra vad som är en skatteplikti g prestation. Utrymmet för att välja alltför schablonartade oc h fyrkantiga lösningar är dock begränsat med hänsyn till kravet på neutralitet i beskattningen. I det sammanhanget måste också risken för besvärande skatteundandraganden beaktas. Den nu antydda motsättningen gör si g också gällande i fråga om förfarandereglerna. Antalet skattskyldiga bör vara lågt om beskatt- ningen skall bli praktiskt hanterlig. Det skall vara utgångspunkten när man bestämmer var skatten skall tas ut. Begränsningar i de t avseendet kan också åstadkommas genom beloppsgränser fö r redovisningsskyldighet. När sådana avgränsningar bestäms måste man dock vara observant på effekterna i fråga om neutralitet oc h kryphål i systemet. I utredningsuppdraget ingår att analysera en generell reklamskatts förenlighet med gemenskapsrätten. Reklamskatten har av flera kritiska debattörer återkommand e under de använts som slagt rä i debatten om den svenska lagstiftningens bristande anpassning till EG-rätten. Otalig a debattartiklar under rubriken är olaglig har set t dagens ljus. Det har oftast hävdats att skatten strider mot artikel 33 i det sjätte mervärdesskattedirektivet. I något fall har man ocks å gjort gällande att skatten strider mot de grundläggande friheterna. EU-inträdet och även andra svenska internationella åtagande n ställer naturligtvis krav på vår lagstiftn ing i en utsträckning som var helt okänd när reklamskatten infördes . 8 Reklam i radio och TV började den reklamfinansierade kanalen me d svenskspråkiga program att sändas över . För de ljudradio- och TV-sändningar som reglerades genom den tidigare radiolagen (1966:755) blev reklam tillåten , med anledning av att en ny marksänd TV-kanal tillskapades. har reklam tillåtits och reglerats även i f råga om andra former av ljudradio och TV, nämligen i kabelsändningar, satellitsändningar, de särskild a finska sändningarna, lokalradio och närradio. Programföretage t började sina reklamfinansierade sändningar 1992. De n reklamfinansierade radioformen lokalradion kom i gång med sina sändningar 1993, då även reklam började att förekomma i närra - dion. Radio- och TV-lagen (1996:844) trädde i kraft den 1 decembe r Genom lagen upphä vdes den ovan nämnda radiolagen, lagen (1966:78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet, lagen (1981:508) om radiotidningar, närradiolage n (1982:459), lagen (1986:3) om rundradiosändning av finländsk a televisionsprogram, lagen (1991:2027) om kabelsändningar til l allmänheten och lagen (1992:1356) om satellitsändningar a v televisionsprogram till allmänheten. Radio- och TV-lagen reglerar sådana ljudradio- och televisions- sändningar till allmänheten som är avsedda att tas emot me d 66 Reklam i radio och TV tekniska hjälpmedel och innehållet i sådana sändningar. Lagen ä r med visst undantag tillä mplig på sändningar genom tråd endast om sändningarna når fler än 100 bostäder. Vidare gäller lagen sänd - ningar av ljudradioprogram över satellit som kan tas emot i , om den som bedriver sändningsverksamheten har sit t hemvist i eller sändningen till satellit sker från en sändare här i landet. Lagen gäller även för sändningar av TV-program över satellit om sändningen kan tas emot i någon stat som är bunden av avtalet om Europeiska ekonomi ska samarbetsområdet och den som bedriver sändningen har sitt hemvist i (1), sändningen till satellit sker från en sändare här i landet (2), eller sändningen från satellit sker med användning av satellitkapacitet som en svens k fysisk eller juridisk person förfogar över (3). Punkterna 2 och 3 tillämpas dock inte om den som bedriver sändningsverksamheten har sitt hemvist i annan stat som är bunden av avtalet om Euro - peiska ekonomiska samarbetsområdet. Etableringsfrihet är utgångspunkten för ljudradio och television . Med hänsyn till knappheten på tillgängliga frekvenser är det fö r vissa sändningar nödvändigt att uppställa krav på tillstånd. Tillstånd krävs för att sända sådana ljudradio- eller TV-program som ske r med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillstånd- splikten är emellertid begränsad för vissa slags sändningar . Tillstånd krävs inte för sändningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar med stöd a v tillstånd enligt radio- och TV-lagen eller lokalradiolage n (1993:120). Etableringsfrihete n gäller under samma förutsättningar även sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörsel - skadade. Härutöver krävs dock att sändningarna äger rum unde r . Tillstånd att sända TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram meddelas av regeringen. Ett sådant tillstånd gäller . Fyra programföretag har sändningstill stånd enligt radio- och TV-lagen. Dessa är (), (), s () och (TV4). Sändningstillstånd som medde las av regeringen får förenas med vissa i lagen angivna villko r. Villkor för sändningstillstånd får bl.a. avse förbud mot att sända reklam och annonser samt sponsrad e program. Reklam i radio och Tillstånd krävs även för att sända närradio , dvs. lokala ljudradio- sändningar för föreningslivet. Sådana tillstånd meddelas av Radio- och och gäller . hade 1 05 4 sammanslutningar tillstånd att sända närradio. Den som bedriver sådan sändningsverksamhet som inte kräver tillstånd och den som för någon annan s räkning bedriver sändnings- verksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satelliten- treprenör) skall anmäla sig för registrering hos Radio- och TV - verket. Denna regel har tillkom mit för att underlätta tillsynen av de bestämmelser i lagen som ställer vi ssa krav avseende innehåll, t.ex. i fråga om reklam, och som även gäller sådana verksamheter som inte kräver sändningstillstånd. Särskilda regler för vidaresändningar i kabelnät Den som äger eller annars förfogar över kabelnät där TV-program sänds vidare till allmänheten och varifrån sändningarna når fler än tio bostäder skall se till att de boende i anslutna fastigheter kan ta emot sådana TV-sändningar som sker med stöd av tillstånd frå n regeringen och som är avsedda att tas emot av var och en i området. Vidare skall den som äger eller annars förfogar över kabelnät där TV-program vidaresänds till allmänheten och va rifrån sändningarna når fler än 100 bostäder i varje kommun där han eller hon har et t sådant nät kostnadsfritt tillhandahålla ett särskilt bestämt utrymme för lokala kabelsändarföretags TV-sändningar. Radio- och TV - verket kan förordna en svensk juridisk person som bildats för at t bedriva lokala kabelsändningar som lokalt kabelsändarföretag . Förordnandet gäller under högst . Reklam och annan annonsering Reglerna i radio- och TV-lagen beträffande reklam och anna n annonsering är relativt detaljerade. Med annons avses enligt lagen reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan. Med reklam avses detsamma som i marknads - rätten. Någon närmare beskrivning av vad som avses med reklam finns inte i marknadsföringslagen (1995:450). Där sägs att me d marknadsföring avses reklam och a ndra åtgärder i näringsverksam- het som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången til l varor och tjänster m.m. I propositionen till radio- och TV-lage n (prop. 1995/96:160 s.110) utgår regeringen från att såväl reklam i 68 Reklam i radio och TV traditionell mening som reklam för kommande program (program- glimtar), sponsringsmeddelanden och försäljningsmeddelanden , dvs. sådana program där TV-tittarna uppmanas att ringa oc h beställa vissa varor, normalt har ett avsättningsfrämjande syfte. Det vidare begreppet annons omfattar både reklam och program so m utan att vara reklam sän ds på uppdrag av någon annan, t.ex. åsikts- reklam och informationsmeddelanden. I radio- och TV-lagen föreskrivs bl.a. att det före och efter varje sändning av annonser skall sändas en särskild signatur som tydligt skiljer annonserna från övriga sändningar. Av annons som inte är reklam skall framgå i vems intresse den sänds. Annonser får sändas högst mellan hela klockslag. De n sammanlagda annonstiden i television vid ett givet tillfälle får inte understiga en minut sedan sändningstiden för den särskild a signaturen har frånräknats. Annonser skall i TV-sändning so m huvudregel sändas mellan programmen. Reklam i en TV-sändning får inte syfta till att fånga uppmärk- samheten hos barn . Lagen innehåller även ett förbud mot TV-reklam för receptbelagda läkemedel och medicins k behandling som är tillgänglig endast efter ordination, samt e n hänvisning till bestämmelserna om förbud mot reklam för alko - holdrycker och tobaksvaror i lagen (1978:763) med vissa bestäm- melser om marknadsföring av alkoholdrycker och tobakslage n (1993:581). Försäljningsprogram, dvs. program där TV-tittarna uppmuntras att beställa varor eller tjänster genom att ringa visst telefonnummer, får förekomma i programtjänster som uteslutande är avsedda fö r sådana program. Försäljningsprogram får dock även förekomma i blandade sändningar och omfattas då av de vanliga reglerna o m annonsvolym.