sou · GLB3146 · 1998-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att det skulle tillsättas en arbets- grupp för samverkan kring geografiska data och geografiska informa- tionssystem (M95/2454/7). Arbetsgruppen har antagit namnet REGGIT- gruppen. REGGIT lämnade en lägesrapport om geografiska data och informationssystem (M 1995:C/96-98) med en inventering av aktuella frågeställningar och problemområden. Rapporten ger även en beskrivning av försörjningen med geografiska data. redovisade REGGIT-gruppen en delrapport försörjning med grundläggande geografiska data (M 1995/97-1). Gruppen betonar de geografiska grunddatabasernas karaktär av infrastruktur av betydelse inte minst för rationalisering, tillväxt och sysselsättning inom näringslivet. REGGIT-gruppen framhåller också att kommunerna svarar för en vä- sentlig del av samhällets geografiska databaser och betonar att en väl fungerande samverkan mellan stat och kommun är en förutsättning för en framgångsrik uppbyggnad och ajourhållning av nationella grunddata- baser. lämnade REGGIT-gruppen en rapport på grund- läggande geografiska data och fortsatt verksamhet (M 1995:C/97-16). Gruppen anser att prissättning på vissa geografiska grunddata i första hand bör ske enligt principen om uttagskostnad. I övrigt bör den pris- sättning sökas som ger ett samhällsekonomiskt optimalt utnyttjande som därmed förenliga bidrag från användarna tas till vara. Gruppen bedömer att något reellt alternativ till huvudsaklig fortsatt anslagsfinansiering inte föreligger för de geografiska grunddatabaserna. Gruppen förordar bibehållande av ett samordningsorgan inom med särskild inriktning på de geografiska IT-frågorna. Gruppens rapporter har remissbehandlats. Tre registerområden med basinformation PilotGIS är ett nationellt projekt i syfte att utveckla och ta tillvara möj- ligheterna med geografiska informationssystem för fysisk planering m.m. Projektet går ut på att genom koncentrerad utvecklingsverksamhet i ett fåtal län och kommuner snabbare kunna exploatera teknikens möjlig- heter. PilotGIS är ett projekt inom ramen för Toppledarforum. Projektet har lämnat ett utkast till en slutrapport . Projektet gör den slutsatsen att grundläggande geografiska data skall ses som en del av infrastrukturen och bekostas av samhället och föreslår därför att grund- läggande geografisk information görs tillgänglig till uttagskostnad. Vi- dare föreslår projektet bl.a. en nationell satsning på breddutbildning i geografiska informationssystem. , geologiska undersökning och De tre större statliga organisationerna som tar fram och presenterar geo- grafiska data är , geologiska undersökning och . Det finns ett utvecklat samarbete som bl.a. bygger på samarbetsavtal. Samarbetet inriktas främst på teknik och metoder för insamling, lagring, utbyte och presentation av geografiska data. Samarbetet omfattar även kompetens och marknadsutveckling. Ett exempel är en gemensam pro- duktkatalog (kartplan). Kommunerna svarar enligt principen registrering vid källan i allt större utsträckning för uppgifter i fastighetsdatasystemet. Kommunernas om- fattande verksamhet inom samhällsbyggandet har lett till att en mängd databaser med information byggts upp. De finansieras huvudsakligen genom att kostnaderna fördelas ut på användarna. Byggnader, belägen- hetsadresser, uppgifter om lägenheter, koordinater, uppgifter om fysiska planer och bestämmelser är de viktigaste informationsslagen som kom- munerna svarar för. Det utreds nu hur FDS skall kompletteras med en digital registerkarta och kommunernas medverkan i produktion och ajourhållning behandlas av och Kommunerna har inte fått någon ersättning för uppbyggnaden av adress- registret. Däremot erhåller de viss begränsad ersättning för ajourhåll- ningen enligt särskilda avtal med . Kommunernas kostnader för återstående arbete med att fastställa belägenhetsadresser Tre registerområden med basinformation och upprätta adressregister uppgår enligt egen utsago till ca 250 milj. kr. När Lägenhetsregisterlagen (1995:1536) sätts i kraft utanför provområ- dena skall kommunerna svara för denna uppgift. Kommunerna hävdar att man härigenom får en kostnad som måste skattefinansieras medan staten (, Posten, RSV m.fl.) och andra får intäkter respektive gör besparingar. Flera mindre kommuner har, som en följd härav, uttalat att de inte kommer att förse Fastighetsdatasystemet med adresser. Detta är till stort förfång för de statliga och kommunala verk- samheter som behöver uppgifter från folk- och bostadsräkningen. Kom- munerna aktualiserar också frågor av rättslig art. Man ifrågasätter bl.a. dels på vilket sätt kommunerna får inflytande över prissättning m.m. för grunddata när dessa lagras i och tillhandahålls från statliga system, dels hur konkurrensneutralitet åstadkoms när kommunerna anser sig kunna upplåta nyttjanderätt till användning av kommunala adressregister på marknaden och få helt andra ersättningar än de staten erbjuder. utreds registrering vid källan på uppdrag av regeringen. har i en framställning till regeringen påtalat behovet av en principöverenskommelse angående kommunernas ekonomiska villkor avseende såväl in- som utdata visavi Fastighetsdatasystemet. Regeringen har som svar på denna propå hänvi- sat till ett uppdrag som erhållit i sitt regleringsbrev. Uppdraget avser att utreda konsekvenserna av att bl.a. kommunerna svarar för ajourhållningen av lantmäteriets databaser. Förbundet har under hand framfört att detta inte löser frågan om villkoren vid etable- ringen av databaser (t.ex. adressregistret). Regeringen noterar i budget- proposition (prop. 1997/98:1, vol. 2, utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna s. 13) att och vid överläggningar med regeringen även aktualiserat andra frågor. Dessa avser bl.a. kostnader för uppbyggnaden av ett nytt adress- register. Regeringen anser att de krav som förbunden fört fram får be- traktas som tillgodosedda genom statsbidraget till kommunerna. När det gäller grundläggande geografiska produkter råder mellan staten och kommunerna ett förhållande med delat ansvar. Kommunerna svarar för grundläggande referenssystem (stomnät) och geografiska databaser inom främst tätorterna, medan det statliga lantmäteriet ansvarar för riksnät och grundläggande geografiska databaser huvudsakligen på landsbygden. Ansvarsfördelningen är inte författningsreglerad utan har vuxit fram som en följd av kommunernas uppgifter inom samhällsbyg- gandet med åtföljande behov av grundinformation för planering, projek- tering, byggande och förvaltning av den tekniska försörjningen med gator, vatten och avlopp, el m.m. Lantmäteriet finansierar sin verksamhet på landskaps- och fastighets- informationsområdet genom anslag, bidragsprissättning (fastighets- Tre registerområden med basinformation information) och nyttjanderättsersättning (landskapsinformation), medan kommunerna i växande utsträckning har sökt olika vägar att avgiftsfinansiera den basverksamhet som bygger på databaser. Uppgifterna som statliga organ efterfrågar från kommunerna för att ingå i informationsförsörjningen med grunddata kommer i allmänhet från den kommunala basverksamheten. Kommunkonceptet och Målbild 2000 Samverkan inom lantmäterisektorn började med en avsiktsförklaring mellan dåvarande () och . Med denna utgångspunkt utveck- lades det s.k. kommunkonceptet som bygger på principen en enda kom- munikation med staten genom förenklingar i uppgiftslämnandet från samverkanspart till databasvärd. Detta är ett konkret exempel på sam- produktion av grunddata där uppgiftslämnandet får en bra lösning. Sedan CFD och genom sammanslagning blivit fullföljdes dessa ambitioner med en motsvarande avsiktsförklaring och ett ramavtal inom informationsförsörjningsområdet mellan parterna. För att kunna genomföra intentionerna i kommunkonceptet har ett pro- jekt benämnt Målbild 2000 etablerats. Syftet med detta projekt, som än så länge är vid startpunkten, är att effektivisera datautbytet mellan lantmäteriet och kommunerna. Även andra statliga organ berörs. Lös- ningar håller på att tas fram för att från fastighetsdatasystemet förse exempelvis med skyddsrumsuppgifter och SCB med vissa uppgifter till byggstatistiken. Principen att kommunerna bara skall ha en enda kommunikation med staten är här genomförd. är det meningen att kommunerna skall kunna arbeta i egna informationssystem och direkt därifrån förse lantmäteriet och andra stat- liga organ med uppgifter av karaktären grunddata. I projektet 2000 skall ett gränssnitt utvecklas genom omfattande insatser inom om- rådet innehållsmässig standardisering. Även om insatserna inom projek- tet har en teknisk tyngdpunkt ingår också frågor om finansiering, pris- sättning, avtals- och upphovsrätt. Från kommunalt håll hävdas att modellen har stora brister på finansieringsområdet. I det följande redovisas de finansiella förutsättningarna för de tre områ- dena landskaps- och fastighetsinformation, geologisk information och sjö- geografisk information. Dessa områden motsvarar produktionen från de Tre registerområden med basinformation tre större producenterna på området d.v.s. , geologiska undersökning och . Det har gjorts en omfattande översyn av finansierings- och pris- sättningsfrågorna för landskaps- och fastighetsinformation. har beslutat i frågan (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Riksdagsbeslutet bygger på Lantmäteri- och inskrivnings- utredningens betänkande Kart- och fastighetsverksamhet (SOU De nya reglerna började gälla . har genom ställningstagandet till IT-propositionen bekräftat att principerna enligt beslutet /95 skall fortsätta att gälla. En principiell utgångspunkt för finansierings- och prissättningsprinci- perna är att användarna av landskaps- och fastighetsinformation, utöver de rena uttags- eller expeditionskostnaderna, betalar ett bidrag till finan- siering av kostnaderna för drift och utveckling av informationssystemen. Begreppet drift har tolkats att innefatta databasuppbyggnad och ajourhållning. Det innebär att kostnaderna betalas av de som har nytta av verksamheten. Finansieringen sker därmed i ökad utsträckning genom att användarna betalar direkt till myndigheten för utförda pro- dukter och tjänster. Bidragets storlek fastställs av statsmakterna. De nya finansiella förutsättningarna har konkret inneburit följande. Kostnaderna för fastighetsbildningen betalas av sakägarna. Den nya taxan baseras på tidsersättning med möjlighet för sakägare att begära en fast avgift i det enskilda ärendet. Användarna av fastighetsdatasystemet bidrar till finansieringen av systemets drift och utveckling. 1996 höjdes avgiften, som en följd härav, för en enskild fråga från till . Bidraget från användarna uppgår till . sänktes avgiftsnivån för rätt att nyttja digitalt lagrad landskapsinformation. Däremot höjdes avgifterna för de tryckta kartorna. Bidraget från användarna till drift och utveckling av landskapsinformationen uppgår till . har i sitt budgetunderlag 1998-2000 (dnr 202-97-279) redovisat en första utvärdering av erfarenheterna av de nya finansiella förutsättningarna. Utfallet visar att antalet frågor om fastig- hetsinformation (s.k. VISA-frågor) har fortsatt att öka även efter avgifts- höjningen. Det kan antas att ökningen skulle ha varit större om inte pris- förändringen gjorts. Verkets analys av utfallet från försäljningen under 1996 visar att intäktsvolymen för landskapsinformation är på samma nivå som . samlade erfarenheter från nuvarande prissättningsmodell och prisnivå är goda. Det bör inte, enligt verket, göras några större förändringar av förutsättningarna för tillhan- dahållandet. Den prisnivå som gäller nu bedöms inte hindra spridningen Tre registerområden med basinformation av data i samhället. I stället framförs att nuvarande regler bör utvecklas liksom metoderna för tillhandahållandet. Den pågående uppbyggnaden av en nationell digital vägdatabas finansi- eras inom ramen för ordinarie anslag. Driften av databasen avses enligt regeringens beslut finansieras genom avgifter från försälj- ning av rättigheter. Eventuella driftsunderskott finansieras inom ramen för ordinarie anslag. Utveckling, införande och drift av den digitaliserade geologiska informa- tionen finansieras i princip genom anslag. SGU erhåller vissa begränsade intressentbidrag för att påskynda nyinsamling av infor- mation eftersom många användare bedömer insamlingstakten som alltför låg. Som övergripande ekonomiskt mål för har gällt krav på full kostnadstäckning. gäller som långsiktigt ekonomiskt mål att skall nå en förräntning efter skatte- motsvarighet på eget kapital samt lämna en utdelning till staten motsvarande på eget kapital. Finansieringen av verksamheten sker främst genom avgifter på handelssjöfarten. Inom ramen för utredningen har en kort studie genomförts (i form av en enkätundersökning) av hur användningen av grunddata ser ut utom- lands. Studien omfattar bl.a. , , , , Lux- emburg, , , , , , , , , och . Varje land tillfrågades om det finns ett centralt person-, företags- respek- tive fastighetsregister, vilka uppgifter registren i så fall i huvudsak inne- håller, för vilka ändamål uppgifterna får användas, om det finns lagar som reglerar den offentliga tillgången till uppgifterna, om det finns regler för finansiering och prissättning samt om det finns uttalade krav vad gäl- ler säkerhet, klassificering och kvalitet. Tre registerområden med basinformation Svarsfrekvensen var tyvärr relativt låg (endast i medeltal) och dessutom av varierande kvalitet. Studien har därför delvis måst utfyllas med material från liknande undersökningar - främst från gjorda country reports i PUBLAW III (prepared by PSI, and CRID, , ). Det är inte möjligt att utifrån den genomförda studien entydigt avgöra förekomsten och användningen av grunddata. Studien visar dock att i de nordiska länderna används grunddata i större utsträckning och som ett stöd i myndigheternas verksamhet. Den systematiska insamlingen och breda användningen av befolknings-, näringslivs- och fastighetsinforma- tion är, i jämförelse med de nordiska länderna, mindre utvecklad i de flesta andra länder som studerats En försiktig slutsats är att de nordiska länderna, och inte minst , redan ligger relativt långt framme på detta område - både tekniskt, kun- skapsmässigt och lagstiftningsmässigt. När det gäller centrala personregister är det egentligen endast de andra nordiska länderna som har ett system som liknar vårt. I , och finns väl utbyggda system med centrala personregister, uttryckliga ändamålsbestämmelser och lagreglerade åt- komstmöjligheter. Både offentlig och privat vidareanvändning är i all- mänhet reglerad. Registren innehåller också betydligt mer uppgifter än de mest basala såsom namn, adress, identitetsnummer o.s.v. Det finska Befolkningsdatasystemet innehåller t.ex. även uppgifter om byggnader, lokaler, bostäder och fastigheter. I alla dessa tre länder finns uttryckliga finansierings- och prissättnings- principer, dock av varierande slag. tillämpar i huvudsak anslags- finansiering i kombination med en typ av uttagskostnad vid uttag av per- sonuppgifter. Det har framförts tankar om att den offentliga förvalt- ningen skall kunna debitera marknadsmässiga priser för information som skall vidareanvändas för kommersiella ändamål. Det finska personregistret finansieras med hjälp av inkomster. tillämpar generellt (d.v.s. inte nödvändigtvis ifråga om personuppgifter, utan snarare när det gäller offentliga tjänster överlag) en sorts tredelad prissättningsprincip. Dels tillhandahålls vissa produkter och tjänster gratis (t.ex. information med stort samhällsintresse), dels tillhandahålls vissa produkter och tjänster till priser som endast täcker produktions- kostnaden (t.ex. framställande av körkort). Tre registerområden med basinformation vissa andra produkter och tjänster med tillämpning av kommersiella och marknadsmässiga principer. Det kan t.ex. handla om tjänster som vän- der sig till en smalare intressekrets än samhället som sådant. I tillämpas ett system med enhetspriser som utöver direkta maskinkostnader och liknande även innefattar ett bidrag till systemets drift, upprätthållande och utveckling. För större uttag eller löpande avi- seringar kan tillstånd sökas hos . Alla villkor - d.v.s. även vederlaget - bestäms i varje enskilt fall. Alla nordiska länder har centrala företagsregister. I de allra flesta fall finns inga restriktioner ifråga om insyn och utlämnande av uppgifterna eller deras vidareanvändning. I är dock insynen i begränsad i viss omfattning. och uppger att registren är självfinansierade med hjälp av anmälnings- och regist- reringsavgifter och att uppgifterna lämnas ut till ett pris som i stort sett endast skall täcka kostnader för själva uttaget. Centrala landskaps- och fastighetsregister I svarar för basproduktion av information om terräng och miljö. Prissättning regleras i en förordning utfärdad av rege- ringen. Ersättning för digitala data fastställs för varje särskilt ändamål. Kartcentralen (tryckeri) marknadsför och säljer karttjänster på marknadsmässiga grunder. Det norska basproduktion finansieras i första hand genom anslag. Användarna kan emellertid bidra till att öka basproduktionen, vilket då sker genom samfinansiering. Priset för s.k. standardprodukter baseras på särkostnader och viss del av samkostnaderna. Vid faststäl- lelse av priset gör en värdering så att priset avspeglar kun- dens uppfattning om produktens värde. Mot särskild ersättning kan en marknadsrätt erhållas, d.v.s. en spridningsrätt och rätt till följdproduk- tion. Den danska Kort- og Matrikelstyrelsens verksamhet finansieras med hjälp av anslag och användaravgifter. Ersättning kan tillkomma för olika nyttjanderätter. Ersättningen används som bidrag till grundläggande uppbyggnad och ajourhållning av den geografiska informationen. Nytt- janderätten till en bas upplåts med olika villkor och kan t.ex. avse an- vändning för eget bruk eller en rätt till vidareförsäljning. Prissättning sker med beaktande av produktionskostnaden och - i viss mån - kundens förväntade nytta. Tre registerområden med basinformation I de flesta EU-länder saknas centrala personregister. Endast och har ett system som viss mån liknar vårt (har f.n. ett centralt personregister under uppbyggnad som beräknas tas i drift ). Istället finns system med lokalt uppbyggda register för varje stad, kommun, region, provins eller liknande (t.ex. , Öster- rike, , och ). Alternativt finns vissa, i och för sig centrala register, men som förs för vissa specifika ändamål och som där- för inte kan göra anspråk på att vara kompletta befolkningsregister i den mening som avses här. I finns t.ex. centrala hälsovårds- och socialförsäkringsregister och har ett centralt personregister, som dock i princip endast får användas för upprättande av röstlängder och som inte är tillgängligt för allmänheten. Följdfrågorna om eventuella ändamålsbestämmelser, lagreglerad till- gång/åtkomst, existerande finansierings- och prissättningsregler samt säkerhets-, klassificerings- och kvalitetskrav, blir - mot bakgrund av den starka lokala förankringen i många av EU-länderna - svåra att besvara entydigt. Generellt kan dock sägas att om det finns lagar som t.ex. regle- rar ändamål och åtkomst, så görs detta i tämligen begränsad omfattning. Ofta är registren inrättade endast för den egna förvaltningens behov. Allmänhetens åtkomstmöjligheter kan vara begränsade till endast vissa uppgifter eller genom att uppgifterna är åtkomliga endast för vissa per- sonkategorier (t.ex. uppgifter om en själv eller den närmaste släktkret- sen). För utlämnande av personuppgifter i och krävs en skriftlig framställan med ett efterföljande prövningsförfarande (authorization). Kommersiell vidareanvändning av personuppgifter är i allmänhet ett tämligen underutvecklat område och i vissa fall t.o.m. uttryckligen ej till- låten (). Likaledes är säkerhets- och kvalitetskraven sällan ut- tryckligt reglerade. Endast uppger att de har strikta skydds- regler gällande persondata och man tillåter i princip ingen som helst sambearbetning med andra uppgifter. När det gäller centrala företagsregister är bilden delvis annorlunda. EU-länder som svarade på enkäten uppger att de har ett centralt före- tagsregister i en eller annan form. I förs dock - liksom i fallet med personregistren - företagsregistren lokalt hos handelskammaren på varje ort. Registren innehåller i allmänhet fler uppgifter än namn, adress, ägare, styrelseledamöter och eventuellt organisationsnummer. Tre registerområden med basinformation I de allra flesta fall finns inga restriktioner ifråga om insyn och utläm- nande av uppgifterna eller deras vidareanvändning. I får uppgif- terna dock inte användas för kommersiella ändamål. I den mån andra be- gränsningar för utlämnande förekommer är dessa oftast kopplade till personrelaterad information såsom uppgifter om företagets ägare och lik- nande. uppger att registren är självfinansierade med hjälp av anmäl- nings- och registreringsavgifter och att uppgifterna lämnas ut till ett pris som i stort sett endast skall täcka kostnader för själva uttaget. I tillämpas en differentierad prissättning på så sätt att privata användare får betala ett enhetspris för every written information medan offentliga användare nolldebiteras. Även på detta område är säkerhets- och kvalitetskraven relativt knapp- händigt beskrivna. Säkerhetsreglerna inskränker sig i allmänhet till rent juridiska skydds- respektive bindanderegler i förhållande till tredje man och liknande, d.v.s. en tredje part som är i god tro skall inte lida skada i ett rättsförhållande om någon uppgift som han är beroende av inte är registrerad som han är bunden om uppgiften faktiskt är regist- rerad och publicerad (). Centrala landskaps- och fastighetsregister har ett centralt fastighetsregister under uppbyggnad som be- räknas tas i drift . Registret kommer även innehålla vissa kartor. Pris- och finansieringsprinciperna var vid tillfället för undersökningen ännu inte fastlagda. I och förs regist- ren länsvis respektive för varje provins. I får uppgifterna inte användas för kommersiella ändamål utan endast för att ge upplysningar om ägarförhållanden om såväl fastigheter som mark. har en tämligen stram nyttjanderättslagstiftning ifråga om bl.a. geografiska data som i mångt och mycket begränsar informationstill- gängligheten. Bl.a. är såväl tillgång till offentlig information som egen datafångst förenat med ett antal villkor. Självkostnadsprissättning till- lämpas i allt högre grad, vilket i sin tur medför att i förhållande till många andra stater har ett exceptionellt högt krav på återbetalning av nedlagda kostnader. Kostnadstäckningsgraden uppgår till . Innan framställningen tar sikte på att beskriva de särskilda slutsatser utredningen gör i anledning av granskningen av de tre registerområdena Tre registerområden med basinformation kan det vara lämpligt att ge en övergripande sammanställning av områ- det i schematisk form. En beskrivning av grunddataflödet i administrativa, ekonomiska och rättsliga termer av insamling av be- 1) Kostnadsfritt för vissa myndigheter (uppgiftslämn. för centrala funktioner) från insamling av upp- (del av ersättningen utgör Frågan om SPAR är behandlad i vid åtskilliga tillfällen de gångna 20 åren, senast i anslutning till propositionen (1994/95:201) om avisering av folkbokföringsuppgifter. Regeringen var då inte beredd att Tre registerområden med basinformation ta ställning till om aviseringsregistret även skulle ta över SPAR:s funk- tioner. gjorde ändock ett särskilt uttalande (SkU26): Utskottet förutsätter att verksamheten följs upp noga från bl.a. integri- tetssynpunkt och att i de fortsatta övervägandena rörande de frågor som det ännu återstår att lösa - bl.a. SPAR:s framtid och hur urval för direktreklamändamål skall ske - stor vikt fästes vid integritetsaspek- terna. Även har i betänkandet Integritet, Offentlighet, Informationsteknik (SOU 1997:39) uppmärksammat verksamheten med