sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Denna bestämmande- rätt framgår inte av lagen utan får anses ligga i sakens natur. Det är inte möjligt att flera var för sig kan ha rådighet över jakten. Jakträtten är alltså en odelbar rättighet. De vilda djur som uppehåller sig på ett område och där blir jagade ägs varken av jakträttshavaren eller någon annan. I rätten att råda över jakten ligger dock en rätt att vid jakt genom ockupation bli ägare till de vilda djur som uppehåller sig på det område jakträtten avser. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen kan ingen tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen är relativt ny och trädde i kraft . Lagen om jaktvårdsområden möjliggör ingrepp i äganderätten, främst i jakträtten. Enligt utredningen medför grundlagsändringen att ny lagstiftning skall motiveras av angelägna all- männa intressen. Utredningen har därför, och detta oavsett vilken betydelse grundlagsändringen kan tänkas ha på nuvarande lagstiftning, ansett att den måste lägga sig vinn om att för framtiden analysera dels vilket allmänt behov det finns av samordning i viltvårdsfrågor, dels vilket allmännt intresse en tvångssamfällighetslagstiftning har i dessa frågor. Enligt ut- redningen innebär grundlagsregeln att beslut om bildande av ett viltvårds- område, eller beslut om rådighetsinskränkning inom detta, inte är möjligt för att tillgodose önskemål av enbart eller väsentligen enskilt intresse. Vården av viltet i vårt land är naturligtvis ett angeläget allmänt intresse. Viltet skall, enligt 4 § jaktlagen (1987:259), vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. I viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. fastighetsägaren och jakträttshavaren att tillse att sådana viltvårdande Viltets behov av vård är växlande beroende på de särskilda djurarternas olika levnadssätt, på markens beskaffenhet och andra naturförhållanden. Detta har redovisats ovan under avsnitt 7.6.2. Som nämnts tidigare an- kommer det på fastighetsägaren och jakträttshavaren att överväga vilka viltvårdsåtgärder som behöver utföras. För vissa större viltarter krävs inte sällan ett fungerande samarbete inom större områden för att viltvården skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att viltet utnyttjas ändamålsenligt. För att enskilda markägare och jägare skall kunna uppfylla de krav som ställs på dem i jaktlagstiftningen måste det, enligt utredningen, finnas former för en samverkan mellan fastighetsägare. är tänkt att utgöra en bas för lokalt inflytande under demokratiska former. I dessa områden ges möjlighet att i samverkan anpassa jakten efter tillgången på vilt och i övrigt samordna viltvårdsåtgärder över större områden. När samverkan inte kan komma till stånd på frivillighetens väg är viltvårdsom- råden en viktig förutsättning för en god viltvård. Viltvårdsområdena skall alltså genom viltvårdande åtgärder främja ett ändamålsenligt utnyttjande av viltet. De verkar därmed för en från allmän synpunkt önskvärd samverkan mellan fastighetsägare och jägare. I den inledande paragrafen skall anges det ändamål för vilket ett viltvårds- område kan bildas. Paragrafen skall vara vägledande för den verksamhet som en viltvårdsområdesförening skall driva och främja. Enligt utredningen måste stadgandet tydligt redovisa det allmänna intresse som motiverar bildandet av en tvångssamfällighet. Det är, enligt utredningen, endast främjandet av viltvården som kan motivera så långtgående ingrepp i äganderätten, främst jakträtten, som en tvångssamfällighetslagstiftning skulle innebära. Utredningen anser däremot att en samordning av jakten i syfte att främja jakträttshavarnas gemensamma intressen – som det sägs i nuvarande lydelse – inte alltid sammanfaller med ett angeläget allmänt intresse. Utredningen anser att den skrivningen bör utgå ur lagen. Av ändamålsparagrafen skall framgå att lagen är tillämplig inom områden där det beslutats att fastighetsägarna skall samverka. Det är endast fastig- hetsägare i området som kan ansöka om att ett viltvårdsområde skall bildas och som kan tvingas delta i den föreningssamverkan som skall äga rum inom området (jfr 3 och 14 §§). Utredningen har därför valt att använda subjektet fastighetsägare i stället för jakträttsinnehavare. Samverkan skall avse åtgärder inom området som är behövliga från viltvårdssynpunkt. Det skall vara fråga om åtgärder, jakt eller biotopvård, som direkt eller indirekt syftar till att förbättra förhållandena för viltet i området. Åtgärderna skall vara förenliga med det i 4 § jaktlagen uppställda målet för viltvården i landet. Samfälligheten skall förvaltas genom en förening. Utredningen anser att viltvårdsområden, i den mån det finns behov därav, skall kunna bildas även ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Utredningen finner inget skäl till varför denna mark skall undantas från samordning. Ändringen kan även motiveras av att det införts bestämmelser om jakt efter småvilt på statens mark ovanför odlingsgränserna. När nu sådan jakt får bedrivas i dessa områden finns det, enligt utredningen, inte längre skäl att undanta dessa områden från den förvaltningsform som ett viltvårdsområde utgör. Inom ett viltvårdsområde får det dock inte fattas beslut som inskränker samernas lagstadgade rätt till jakt. Hänsyn skall därför tas till den speciella bruksrätt som samernas renskötselrätt enligt ren- näringslagen utgör. Den innebär, enligt 1 § rennäringslagen (1971:437), en rätt för den som är av samisk härkomst att använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar; företrädesvis är det fråga om renbete, jakt och fiske. Det skall därför finnas ett skydd i lagstiftningen för samernas rätt till jakt mot intrång i denna genom bildande av viltvårdsområden. När det gäller medlemskap i föreningen, för den som på grund av upp- låtelse har rätt att jaga inom viltvårdsområdet, är rätten att bli med- lem i föreningen villkorad på så sätt att upplåtelsen måste omfatta minst ett jaktår, dvs. den 1 juli-den 30 juni. Emellertid är det inte ovanligt att upplåtelse av jakträtt sker årsvis per annat år än jaktår. Det finns inget skäl till varför en sådan nyttjanderättshavare inte skall kunna bli medlem i föreningen. Utredningen föreslår därför ändringar i lagen som innebär att även en sådan nyttjanderättshavare får rätt att bli medlem i föreningen. De regler som gäller för jaktutövningen inom ett jaktvårdsområde blir bindande för en nyttjanderättshavare i samma utsträckning som för en fastighetsägare (prop. 1979/80:180 s. 22 och 30). I lagen finns bestämmel- ser som anger under vilka förutsättningar en nyttjanderättshavare eller fastighetsägare kan påkalla jämkning av eller säga upp nyttjanderättsavtalet i de fall då värdet av den upplåtna jakträtten minskas eller ökas genom bildandet av en tvångssamfällighet. Bestämmelserna är utformade efter förebild av vad som föreskrivs i 7 kap. 30 § jordabalken för fall då fastighet undergått förändring genom fastighetsreglering. I lagen finns ingen särskild forumregel i dessa fall varför förevarande tvister upptas vid fastighetsforum, dvs. Såvitt bekant för utredningen är måltypen mycket ovanlig, så ovanlig att inte ens de i utredningen deltagande mynd- igheterna och intresseorganisationerna känner till något sådant mål. Utredningen föreslår att det införs en särskild forumregel som innebär att dessa tvister skall prövas vid fastighetsdomstol. Motivet för en sådan ändring är att fastighetsdomstol prövar liknande tvister i de fall fastighetsbildning påverkat värdet av en nyttjanderätt, t.ex. nyttjanderätt till jakt. Den större erfarenhet fastighetsdomstolen har i förevarande frågor – men även i övrigt av nyttjanderättstvister – bör utnyttjas även vid tvister där bildandet av ett viltvårdsområde påverkar värdet av en upplåten jakträtt. Fastighetsdomstolen torde därmed ha större möjlighet än tingsrätt att hantera denna typ av mål på ett effektivt och resursbesparande sätt. I avsnitt 7.6.2 har utredningen ingående redovisat sin syn på behovet av samordning för att främja viltvården. Utredningen kommer därvid fram till att nuvarande tvångsinstitut bör genomgå relativt omfattande förändringar. För att viltvårdsområden skall vara ett och kunna accepteras av fastighetsägare och jägare krävs att behovet av viltvårdsområden är väl underbyggt och att behovet är motiverat av starka allmänna intressen. Utredningen har funnit att det finns starka viltvårdsskäl som talar för att tvångssamfälligheter skall kunna bildas med hänsyn till vården av stora rovdjur och klövvilt. Utredningen anser att tvångsbildning av viltvårdsområden i dessa fall kan vara ett angeläget allmänt intresse. är endast i dessa fall en eller flera fastighetsägare kan tvingas tåla att en majoritet av fastighetsägare kan bilda ett viltvårdsområde. Det bör införas ett nytt stadgande som reglerar de fall då tvångsbildning kan förekomma. Av stadgandet skall framgå att om enighet inte föreligger mellan fastighetsägarna får ett viltvårdsområde bildas endast om det tillgodoser ett för viltvården angeläget allmänt intresse. Sådant angeläget allmänt intresse av samordning över större områden föreligger om sam- ordningen innefattar vård av stora rovdjur eller klövvilt och det saknas fungerande samordning. En ytterligare förutsättning, för att ett viltvårdsområde skall få bildas tvångsvis, är att en majoritet av fastighetsägarna medger att ett viltvårds- område får bildas. Syftet med viltvårdsområden är ju att sammanföra fastigheter eller delar av fastigheter så att viltvårdande åtgärder – inklusive jakt i sådant syfte – kan samordnas över ägogränserna. En sådan samord- ning kräver engagemang från fastighetsägarna. öka om majoritetsreglerna för själva bildandet innehåller ett större krav på aktivt deltagande. Utredningen anser därför att ett konstruktivt samarbete mellan sammanhängande fastigheter främjas om majoritetskravet höjs från nuvarande nivå. Ett krav på fullständig samstämmighet vid bildandet skulle göra det alltför svårt att bilda ett viltvårdsområde. Utredningen anser att majoritetskravet skall skärpas och föreslår att de som skall biträda bild- andebeslutet skall utgöra minst fyra femtedelar av samtliga fastighetsägare och äga minst fyra femtedelar av viltvårdsområdets areal. Utredningens för- slag härvidlag överensstämmer med vad den s.k. jaktmarkskommittén före- slagit i fråga om förändringar av majoritetskravet. Utredningen föreslår dock, med avvikelse från jaktmarkskommitténs förslag, att undantag från detta majoritetskrav bör finnas i s.k. omarronderingsområden. Utredningen har utvecklat detta i avsnitt 7.6.8. När fastighetsägare röstar i frågor om bildande och upplösning av ett viltvårdsområde gäller att varje fastighetsägare, oavsett om han äger en eller flera fastigheter, har en röst. Vid sådan omröstning har fastighetsägare som äger fastighet med samäganderätt en röst tillsammans. Utredningen anser att detta bör framgå av lagtexten. Förutsättningarna, enligt den nuvarande lagstiftningen, för att ett jaktvårds- område skall bildas – utöver majoritetsbeslut av fastighetsägarna – är att bildandet är lämpligt med hänsyn till markområdets belägenhet och omfång, viltstammen samt förhållandena i övrigt. Detta krav bör gälla alla områden oavsett om det bildas med tvång eller frivilligt. Ett annat sådant krav bör vara att bildandet främjar vården av berörda viltstammar. Läns- styrelsen skall göra en lämplighetsprövning inte bara vad gäller områdets omfattning och avgränsning utan också av vad stadgarna i övrigt innehåller av betydelse för viltvårdens bedrivande i området. Det är därvid av vikt att det som kommer till uttryck i föreningens stadgar och som skall fastställas av har ett sådant innehåll att det kan anses främja viltvården. Det torde bli ytterst ovanligt, med hänsyn till de förändringar utredningen föreslår i övrigt, med stadgar som innehåller bestämmelser som inte kan anses främja viltvården. Utredningen anser att det skall finnas en möjlighet för att vägra bildandet av ett viltvårdsområde om så skulle vara fallet. Utredningen anser att frivillig viltvårdssamverkan bör eftersträvas i första hand. Sådan samverkan har, enligt utredningen, bäst möjligheter att fungera väl. När samverkan inte fungerar på frivillighetens väg och behovet därav är starkt bör viltvårdsområden ändå kunna bildas. I valet mellan dessa förvaltningsformer skall frivilliga samverkanslösningar ha företräde framför viltvårdsområden. Teoretiskt kan man nämligen tänka sig att en majoritet av fastighetsägare tvingar in fastighetsägare som redan deltar i en väl fungerande viltvårdssamverkan. Det finns därmed en möjlighet att missbruka viltvårdsområdesinstitutet. Visserligen sägs i motiven till nuvarande lagstiftning att hänsyn skall tas till sådan samverkan vid bildandet av jaktvårdsområden (prop. 1979/80:180 s. 15). Uttalandena är dock inte sådana att de garanterar att fastigheter, som ingår i en väl fungerande viltvårdssamverkan, inte kan tvingas in i en annan samverkan. Utredningen föreslår därför att en fastighet, som genom avtal eller på annat sätt samordnat viltvården, inte får anslutas till ett viltvårdsområde utan ägarens samtycke. Utredningen vill i detta sammanhang ge sin syn på vad som är en lämplig storlek på ett viltvårdsområde. Ambitionen har inte sällan varit att åstadkomma mycket stora områden. Utredningen anser dock att alltför stora områden kan motverka förutsättningarna för att ett viltvårdsområde skall bli effektivt. Ett viltvårdsområde bör inte vara större än att det finns goda skäl anta att fastighetsägarna och övriga rättighetshavare kommer att lära känna varandra mer personligt. En förening får inte bli så stor att kontakten mellan styrelsen och medlemmarna försvagas. Det personliga engagemang- et stärks med stor sannolikhet av mindre enheter. Utredningen anser att det bör utfärdas klarare riktlinjer för vad som krävs för att bilda ett viltvårdsområde. När det gäller t.ex. vad som är lämplig storlek på ett viltvårdsområde skulle det underlätta såväl för de som avser att bilda ett viltvårdsområde som för tillämpande myndigheter om tillämpningsföreskrifter i ämnet fanns. Likaväl skulle det vara av godo om det fanns närmare direktiv för hur en frivillig samverkan enligt 9 § andra stycket bör vara utformad för att hindra att en fastighet ansluts till ett viltvårdsområde. Detta är frågor som kräver tillämpningsföreskrifter för att dels få en enhetlig tillämpning i landet, dels ge vägledning vid bildandet. Enligt utredningen bör få i uppdrag att utfärda till- ämpningsföreskrifter i dessa frågor. En viltvårdsområdesförening inrymmer dels en föreningsstämma där en majoritet av medlemmarna kan fatta beslut som är bindande för minoritet- en, dels en styrelse med uppgift att handha den löpande förvaltningen och verkställa medlemmarnas beslut. Utåt har organisationen ställning som juridisk person och kan alltså självständigt ingå förbindelser och förvärva rättigheter. Ändamålet med att bilda ett viltvårdsområde är, som nämnts ovan, att gemensamt för flera fastigheter samordna den jakt och de övriga åtgärder inom området som behövs för att främja viltvården. Det är detta ändamål som motiverar bildandet och som är vägledande för huruvida en viss för- valtningsåtgärd är förenlig med den verksamhet som föreningen skall bedriva. Ändamålet anger alltså ramen för viltvårdsområdesföreningens verksamhet och gränserna för dess behörighet. Intresset av en ändamålsenlig förvaltning kan komma i konflikt med enskilda intressen av olika slag. En fastighetsägare som ingår i ett viltvårdsområde är dock fast bunden till denna sammanslutning. Fastighetsägare som ogillar ett beslut kan därför inte dra sig undan ett beslut genom att t.ex. utträda ur viltvårdsområdet eller dess förening. Det skydd för enskilda intressen som finns i 18 och 19 §§ lagen om förvaltning av samfälligheter skall därför, enligt utredningen, finnas även i lagen om viltvårdsområden. Utredningen föreslår att en ny paragraf införs i lagen som innebär att en viltvårdsområdesförening inte får driva verksamhet som är främmande för föreningens ändamål samt att förvaltningen skall till- godose medlemmarnas gemensamma bästa men även beakta varje medlems enskilda intressen i skälig omfattning. I anslutning till detta vill utredningen beröra uttalanden som gjordes av och som alltjämt synes äga tillämplighet. I be- tänkandet (bet. 1938:JoU53 s. 42) sägs att skall utvidga sin bas och försöka dra till sig – även genom kollektiv anslutning – jaktvårdsområden som medlemmar. Tiderna har förändrats och ut- redningen vill göra följande påpekande. Ett viltvårdsområde kan bildas med tvång och enskilda medlemmar kan inte träda ur föreningen när de ogillar ett föreningsbeslut. Enskilda intressen måste beaktas vid förvaltningen av ett område. Det får därför anses vara oförenligt med en tvångssamfällig- hetsförenings ändamål att besluta att föreningen skall tillhöra en in- tresseorganisation. finnas det en nästan oinskränkt möjlighet för en jaktvårdsområdes- förening att fatta beslut i frågor som rör jakt och viltvård; beslut som kan innebära en inskränkning i den enskildes jaktutövningsrätt. Denna möjlighet är kanske det största skälet till varför fastighetsägare är tveksamma att gå in i dagens jaktvårdsområden och ofta upphovet till den osämja som kan förekomma inom ett befintligt område. Enligt utredningen är det en stor brist att den nuvarande lagstiftningen inte sätter klara gränser för vad som är tillåtet respektive inte tillåtet. Utred- ningen anser att beslutanderätt skall överlämnas till en förening endast i frågor som kan vara av stort allmänintresse och dessutom nödvändiga för att ett viltvårdsområde skall kunna främja viltvården. Enligt utredningen skall en viltvårdsområdesförening inte få besluta inskränkningar i rätten att jaga såvida beslutet inte kan motiveras av viltvårdshänsyn. Lagen skall därför ange i vilka frågor beslutanderätt får utövas och vilka krav som Det är föreningen som skall ha bevisbördan för att sådana förut- sättningar är för handen. Förvaltningen av ett viltvårdsområde omfattar allt vilt. Det instrument i viltvården som lagen om viltvårdsområden reglerar är jakten. Som nämnts ovan har jakten från viltvårdssynpunkt ingen eller ytterst ringa inverkan på småviltet. Det är endast för större vilt som jakten är en viktig del i vilt- vården. Eftersom ingrepp i äganderätten, t.ex. en fastighetsägares jaktutöv- ningsrätt, endast skall få förekomma om det kan motiveras av ett starkt allmänintresse måste verksamheten inom ett viltvårdsområde avspegla den betydelse jakten har för viltvården. Det måste dessutom föreligga pro- portion mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar av ett ingrepp. Som utredningen redovisat ovan innebär det att inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja sin egendom endast får förekomma be- träffande stora rovdjur och klövvilt. I avsnitt 7.6.3 har utredningen kommit fram till att vissa inskränkningar i jaktutövningsrätten kan vara befogade vid jakt efter älg, kronhjort och dovhjort. De inskränkningar som kan komma i fråga för dessa vilt är beslut om områdesjakt, gemensamhetsjakt och avskjutningens omfattning. Be- träffande övrigt vilt får alltså generella inskränkningar inte meddelas. Inte heller får andra inskränkningar förekomma än de nu nämnda. Vid enstaka tillfällen finns det dock möjlighet att besluta om områdesjakt och gemen- samhetsjakt beträffande annat vilt. Detta får endast förekomma om det uppenbart finns behov av att begränsa viltskador. Om det uppenbart behövs för bevarandet av rådjursstammen inom ett område får föreningen även meddela inskränkningar i fråga om avskjutningens omfattning. Sådana beslut kan endast fattas om möjligheten finns med i stadgarna. När det gäller småvilt får viltvårdsområdesföreningen inte fatta beslut som inskränker den enskildes rätt att utnyttja sin egendom. En förening får visserligen besluta om områdesjakt. Beslutet gäller dock inte fastigheter vars fastighetsägare motsätter sig sådan jakt. För en viltvårdsområdesförenings beslut om områdesjakt och gemensam- hetsjakt finns behov av följdreglering. Utredningens syn på behovet av sådan följdreglering har redovisats under avsnitt 7.6.4. Utredningen anser att det skall utfärdas detaljföreskrifter och allmänna råd för vilka regler som skall få utfärdas i fråga om områdesjakt, gemensam- hetsjakt, avskjutningens omfattning och systemet med jakträttsbevis. är viktigt för förtroendet för viltvårdsinstitutet att bestämmelserna i lagen om viltvårdsområden tillämpas på ett enhetligt sätt och att det finns en vägledning för och därmed också kontroll av vilka regler som utfärdas av viltvårdsområdesföreningar. Enligt utredningen bör det ankomma på Natur- vårdsverket att utarbeta detaljföreskrifter och allmänna råd. Som nämnts tidigare innebär områdesjakten inom ett viltvårdsområde att de i området ingående fastigheterna får ett högre jaktligt värde. Det innebär att priset för jakten inte sällan ökar inom ett viltvårdsområde (jfr . 1995/96:JoU12 s. 9 och 14). Inom viltvårdsområdena kommer det, liksom , att finnas regler om arealinnehav vid områdesjakt för att begränsa antalet jägare. Minst en jakträttshavare från varje fastighet kommer att ha rätt att delta vid sådan jakt. Liknande system finns och har i vissa områden fått till följd att fastighetsavstyckningar ägt rum med uttalad avsikt att få ytterligare del i ett jaktvårdsområde, dvs. få tillgång till ytter- ligare ett jakträttsbevis. Möjligheten för fastighetsägare att genom samverkan i ett viltvårdsområde få tillgång till jakt av hög kvalitet främjar bildandet av viltvårdsområden. Den möjlighet som finns , att t.ex. bilda två små fastigheter av en redan liten fastighet, hämmar områdesbildningen. Det är tillgången till områdesjakt inom ett viltvårdsområde som gör det attraktivt att ombilda och nybilda fastigheter genom fastighetsbildning. Utredningen kan konstatera att det är oklart i vilken omfattning fastighets- bildning används som metod för att på ett negativt sätt utnyttja nuvarande ordning. Ett försök att ta reda på omfattningen har dock gjorts på initiativ av . Högskolestuderanden har gjort ett examensarbete vid benämnd Nybildning och förvärv av mindre jord- och skogsbruksfastigheter i jaktvårdsområden. I denna rapport redovisas en undersökning av hur frekvent nybildning och förvärv av mindre jord- och skogsbruksfastigheter är i jaktvårdsområden. Avsikten med rapporten har också varit att försöka ta reda på hur ofta jakt är ett huvudmotiv för sådana åtgärder. bygger på intervjuer med länsjaktvårdskonsulenter, enkätundersökning till jaktvårdsområden, annonsundersökning, fastighetsmäklarundersökning och undersökning hos lantmäterimyndigheten. Undersökningen avser Gäv- leborgs, och . Under rubriken av undersökningar anförs följande (s. 46 ff.). "Enkätundersökningen till jvo-ordförandena visar att det under tids- skett 39 st förvärv av skogsbruksfastigheter mindre än 15 ha. Det innebär att det sammanlagt skett i genomsnitt drygt ett förvärv av mindre skogsbruksfastigheter i vartannat jvo. Färre än hälften av dessa objekt är nybildade fastigheter, övriga befintliga . Totalt finns det ca 3000 fastigheter i de jvo som ingick i undersökningen. Av annonsundersökningen som gjordes framgick det att utbudet av små skogsbruksfastigheter med jakträtt i ett jvo var tämligen begränsat. Fastighetsmäklarundersökningen visade också att det inte var speciellt förekommande med förvärv av en mindre skogsbruksfastighet med rätt till jakt i ett jvo. Av intervjuerna med de olika lantmäterimyndigheterna framgår att det inte är vanligt med en nybildning av mindre skogsbruksfastigheter. Förarbetena till FBL reglerar att en nybildad skogsbruksfastighet måste kunna ge en årlig tillväxt skog.