sou · GLB379 · 1998-01-01 00:00:00 — Ett annat skäl för reglering av försäkringsmäklarverksamhet har tillkommit sedan mäklarlagen antogs. Det är harmoniserings- strävandena inom EU som, när det gäller försäkringsförmedlare, Utgångspunkter för en översyn har konkretiserats i det tidigare nämnda direktivet (77/92/EEG) och den tidigare nämnda rekommendationen (92/48/EEG) om för- medlare av försäkring. Enligt rekommendationen skall medlems- staterna se till att förmedlare, som driver verksamhet på deras territorier, uppfyller vissa kvalifikationer och är registrerade. Med förmedlare förstås enligt rekommendationen inte bara mäklare utan alla, oavsett yrkesgruppering, som ägnar sig åt verksamhet som innefattar distribution av försäkring. Enligt direktiven för denna utredning är det inte aktuellt att genomföra rekommendationen i svensk lagstiftning genom att utvidga regleringen till andra verk- samheter än försäkringsmäklarverksamhet. Detta har varit ytter- ligare en utgångspunkt för min översyn. Det är ovisst vad som kommer att ske inom EU med mäklar- direktivet och rekommendationen. Förslag finns bl.a. om att jäm- ställa det yrkesintyg som skall utfärdas i enlighet med mäklardirek- tivets regler med registrering (se vidare avsnitt 13). Ett besked från på dessa punkter kan komma att dröja. Jag har därför i mina överväganden och förslag utgått från mäklardirek- tivets och rekommendationens nuvarande avfattning. Man bör dock vara uppmärksam på att utvecklingen inom EU på mäklarområdet kan göra det nödvändigt att finna andra lösningar för t.ex. den gränsöverskridande verksamheten än vad jag kommer fram till. Jag tror att man på de flesta håll är ense om att mäklarnas inträde på den svenska försäkringsmarknaden generellt sett varit till fördel för försäkringskunderna. De har genom sin inverkan på konkurrensförhållandena bidragit till en effektivisering av försäk- ringsverksamheten. Jag ser inte något behov av att i grunden för- ändra den gällande mäklarlagstiftningen. Sammanfattningsvis anser jag att mäklarlagstiftningen även fortsättningsvis bör vara inriktad på att ge ett minimiskydd mot ekonomisk förlust för de försäkrings- tagare, särskilt konsumenter, som anlitar mäklare. Utvecklingen har visat att skyddet i vissa avseenden bör förstärkas i förhållande till dess nuvarande omfattning. Inriktningen bör också vara att trygga en sund utveckling i stort av försäkringsmäklarbranschen. Regle- ringen skall självfallet också stå i överensstämmelse med EG-rätten på området. har utvecklingen gått allt snabbare på det distributionstekniska området. Det är svårt att nu överblicka i vad mån en långt driven saluföring via datanät av försäkringstjänster återverkar på lagstiftningen på försäkringsområdet. Det kan inte uteslutas att mäklarens roll i en sådan utveckling påverkas så att ändringar i mäklarlagen kan komma att aktualiseras. Som redan nämnts är försäkringsrådgivning en verksamhet som Utgångspunkter för en översyn ligger försäkringsförmedling mycket nära. Försäkringsrådgivning ingår för övrigt som ett led i ett förmedlingsuppdrag. Skillnaden mellan dessa båda verksamheter är att "ren" rådgivningsverksamhet inte leder till förmedling av ett försäkringsavtal. Förmedlings- momentet är således det som skiljer den lagreglerade mäklar- verksamheten från den oreglerade rådgivningsverksamheten. Skälet till att förmedlingsverksamhet men inte rådgivningsverksamhet har ansetts kräva lagstiftning till skydd för försäkringstagarna går inte att klart utläsa av propositionen med förslag till mäklarlagstift- ningen. Enligt min mening har också de som yrkesmässigt ägnar sig åt försäkringsrådgivning en så ansvarsfull uppgift att en lagreglering av konsumentskyddshänsyn är väl motiverad. Det skulle också medföra att olika gränsdragningsproblem mellan för- medlings- och konsultverksamhet skulle försvinna. Det har inte ingått i mitt utredningsuppdrag att föreslå någon sådan utvidgning av det lagreglerade området. Det kan dock finnas skäl att i ett annat sammanhang se över behovet av åtminstone vissa regler för verksamhet som består av rådgivning. 60 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? Vad är försäkringsmäklarverksamhet? 4 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? Med försäkringsmäklare avses enligt FML den som yrkesmässigt till olika uppdragsgivare förmedlar direktförsäkring från flera från varandra fristående försäkringsgivare. Definitionen avgränsar tillämpningsområdet för mäklarlagen. Den som faller under defini- tionen är enligt de följande bestämmelserna skyldig att registrera sig och i övrigt iaktta de regler som har ställts upp för försäkrings- mäklarverksamhet. Genom en lagändring (SFS 1990:812) vidgades lagens tillämp- ningsområde genom att kravet på oberoende togs bort ur defini- tionen1. Syftet var att klargöra att även förmedlingsverksamhet utövad av personer eller företag som inte är oberoende av försäk- ringsgivarintressen faller under lagens tillämpningsområde. Efter- som registrering är att krav för att få utöva verksamhet som om- fattas av lagen och det för registrering krävs oberoende, innebar utvidgningen att förmedlingsverksamhet genom beroende för- medlare blev olaglig. Tillämpningsområdet för FML har angetts genom en definition av yrkesgruppen försäkringsmäklare. Avsikten har dock inte, enligt vad som framgår av propositionen (s. 15), varit att reglera yrkes- gruppen som sådan utan verksamhet som består i försäkrings- förmedling. Avgränsningen mellan verksamhet som skall vara underkastad kontroll och verksamhet som lämnats oreglerad har skett med utgångspunkt i förmedlingsbegreppet. avses enligt propositionen sådan verksamhet som syftar till att åstadkomma att ett försäkringsavtal sluts mellan uppdragsgivaren och en försäkringsgivare. Konsultverksamhet i fråga om t.ex. skadeförebyggande verksamhet eller om lämplig uppbyggnad av ett 1 Oberoendekravet hade lagts till definitionen efter förslag från lagrådet (se prop. 1988/89:136 s. 127 f.). Lagrådet ansåg att definitionen annars skulle komma att omfatta banker som på grund av samarbetsavtal med en eller flera försäkringsgivare yrkesmässigt förmedlar direktförsäkring. 62 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? försäkringsskydd faller därmed utanför lagen, om inte konsulten aktivt medverkar också vid upphandling av försäkring (a. st.). Av propositionen framgår vidare att om en konsult regelbundet bi- träder sina uppdragsgivare också vid upphandling av försäkringar, omfattar lagen i princip alla hans uppdrag i denna verksamhet, även om det i ett enskilt fall kan vara tveksamt om konsulten har deltagit i upphandlingen i sådan utsträckning att han kan betecknas som förmedlare av försäkringen. Bara om det i ett enskilt ärende är alldeles klart att konsulten inte skall ha någon befattning med upp- handlingen faller uppdraget utanför lagen. Ersättningsformen, arvode eller provision, liksom vilken beteckning förmedlaren arbetar under – konsult, mäklare eller försäkringsrådgivare – saknar enligt propositionen betydelse för frågan om FML:s tillämplighet. Det sagda innebär att verksamhet i vilken det regelbundet före- kommer förmedling, i betydelsen upphandling, av försäkring är att anse som mäklarverksamhet. Skyldighet föreligger därmed att registrera verksamhetens utövare. Lagen blir därefter tillämplig på alla de uppdrag som innefattar försäkringsförmedling samt på alla de uppdrag där det är mera tveksamt om mäklarens medverkan kan betecknas som förmedling. Lagen är däremot inte tillämplig på de enskilda uppdrag där det är klart utsagt att mäklaren inte skall ha någon befattning med upphandlingen av försäkring. Då är det inte fråga om förmedling. Själva upphandlingen av försäkring är bara ett av flera arbets- moment som mäklaren utför som en följd av uppdraget från kunden. Som exempel på andra arbetsmoment som mäklaren normalt utför inom ramen för uppdraget nämns i propositionen (s. 32) riskanalys och rådgivning av juridisk och ekonomisk natur. Om dessa arbetsmoment skulle utföras utan samband med ett förmed- lingsuppdrag är de inte att anse som förmedling i mäklarlagens mening. Ingår de däremot som ett led i ett förmedlingsuppdrag blir lagen tillämplig även på dessa arbetsmoment. De exempel som tas upp i propositionen avser arbetsuppgifter som normalt föregår upphandlingen. Det är mera tveksamt om avsikten också varit att arbetsmoment som utförs efter upphandlingen, såsom t.ex. skötsel av försäkringen, omfattas. Sammanfattningsvis är mäklarlagen tillämplig på förmedling av försäkring genom förmedlare som är fristående från försäkrings- bolagen, dvs. Lagen är tillämplig på de mäklaruppdrag som innefattar upphandling av försäkring och därmed sammanhängande arbetsuppgifter. Lagen är däremot inte Vad är försäkringsmäklarverksamhet? tillämplig på andra uppdrag som mäklaren kan ha, om det är klart att upphandling av försäkring inte skall ske. , upphandlingen, av försäkring har av lag- stiftaren ansetts vara det centrala i mäklarverksamheten. Regle- ringen har därför fokuserat på och begränsats utifrån detta begrepp. är emellertid bara en del i ett paket av tjänster som mäklaruppdaget normalt innefattar. Det kan – beroende på typ av försäkring – innefatta allt från riskanalys och fastighetsvärdering till skötsel av försäkring och bistånd vid försäkringsfall. I detta avsnitt skall en genomgång göras av de uppgifter som mäklaren vid person- respektive skadeförsäkring normalt utför för kundens räkning, oavsett om uppgifterna omfattas av för- medlingsbegreppet eller ej. Uppdraget kan i grova drag delas in i fyra faser: utredningsfasen, upphandlingsfasen, placerings- eller avtalsfasen och slutligen förvaltningsfasen eller beståndsvården. Mer detaljerat ingår vid ett uppdrag att förmedla person- försäkring följande moment: att kartlägga kundens befintliga försäkringsskydd, att göra en utredning och bedömning av kundens försäkringsbehov, att undersöka lämpliga lösningar, att lämna ett eller flera förslag till försäkringslösning, att informera kunden om vad förslagen innebär, att upprätta ansökningshandlingar, att ta emot och kontrollera försäkringsbrev och premieavier samt att vidarebefordra försäkringsbrev, premieavier och villkor till kunden tillsammans med information från mäklaren vilka kundens åter- stående åligganden är, dvs. i första hand att betala premien och inom vilken tid, samt konsekvenserna av att kunden inte gör det . Mäklaren ansvarar därefter vanligtvis också för skötseln av för- säkringen. Mäklaruppdraget är alltså inte avslutat i och med att försäkringen har placerats. Den provision, som mäklaren får från försäkringsbolagen, utgör som regel ersättning även för den fort- satta skötseln av försäkringen. Om mäklaren – på uppdrag av försäkringstagaren – och försäkringsbolaget sinsemellan inte kommit överens om något annat, gäller därför att mäklaren har skötselansvaret för försäkringen. Mäklaren begär då också en s.k. skötselfullmakt från kunden. Det skall tilläggas att en del mäklare är "rena" förmedlare, dvs. de åtar sig inte beståndsvård. 64 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? uppdraget är i dessa fall avslutat i och med att försäkringen placerats. I skötselåtagandet ingår att besvara kundens frågor angående försäkringsskyddet, att återkommande gå igenom och uppdatera kundens försäkringar, att på begäran förse kunden med samman- ställningar över försäkringsskyddet, att fortlöpande ta emot och vidarebefordra premieavier och olika meddelanden från försäk- ringsgivaren, däribland uppsägningar, att biträda vid inträffade skador samt att vid behov genomföra vissa ändringar av försäk- ringen, t.ex. fondbyte vid unit link-försäkring, ändringar i för- månstagarförordnande etc. Vid mäkling av skadeförsäkring kan arbetet innefatta följande moment. Först görs en analys av risksituationen hos kunden i syfte att kartlägga försäkringsbehovet och för att en uppdelning av risken skall kunna ske i försäkringsbar respektive icke försäkringsbar del. Därefter värderas egendomen i fråga, försäkringsbelopp fastställs och eventuell skadestatistik upprättas. Förslag på olika riskredu- ceringsåtgärder lämnas till kunden. Arbetet avslutas med att en sammanställning görs av erhållen information och en försäkrings- plan upprättas. Sedan kunden godkänt planen görs en upphandling av försäkringsskyddet. Sedan upphandlingen avslutats får kunden del av ett besluts- underlag med en sammanställning av offerterna och en rekommen- dation. Efter beslut från kunden ingås därefter försäkringsavtal med försäkringsgivaren. För vissa typer av risker kan försäkrings- lösningen innefatta flera försäkringsgivare. förmedlar mäklaren premien från kunden till försäkringsgivaren. Vid koassurans sker också en fördelning av premien mellan de olika försäkringsgivarna. Under den förvaltande fasen lämnar mäklaren kontinuerligt service till kunden i enlighet med det serviceåtagande som ingår i mäklaravtalet. Därutöver skall mäklaren fortlöpande anpassa försäkringsskyddet till förändringar hos kunden med anledning av nyanskaffningar och investeringar i maskiner, annan utrustning, lokaler m.m. före försäkringsperiodens slut skall arbetet med förnyelse av försäkringsprogrammet inledas och vid behov en ny upphandling göras. Bistånd kan också lämnas vid inträffade skador. Om detta således är vad mäklarna i praktiken gör i samband med förmedling av en försäkring är det inte säkert att alla moment definieras som mäklarverksamhet i t.ex. mäklarnas ansvars- försäkring. Enligt försäkringsvillkoren gäller ansvarsförsäkringen inte för skadeståndsskyldighet som grundar sig på verksamhet som Vad är försäkringsmäklarverksamhet? normalt inte innefattas i en försäkringsmäklares åtaganden, exem- pelvis ekonomisk rådgivning och skatteplanering utan direkt samband med försäkringsfrågor. I ett ansvarsbolags villkor nämns skadereglering och försäkringsadministration som ytterligare exempel på sådana åtgärder, som normalt sett inte ingår i mäklarens åtaganden. I förhållande till vad mäklaruppdraget i praktiken omfattar, tycks ansvarsförsäkringsgivarna således definiera mäklarverk- samhet på ett något snävare sätt. Det föreligger därmed en risk för att vissa av de arbetsuppgifter som mäklaren åtar sig att utföra för kundens räkning inte omfattas av ansvarsförsäkringen. 4.3 Överväganden och förslag Mitt förslag: Lagen skall gälla för försäkringsmäklarverk- samhet. Under lagens tillämpningsområde faller dels för- medling av försäkring genom fristående förmedlare (försäk- ringsförmedling), dels annan verksamhet som drivs i samma rörelse som försäkringsförmedling och som avser bistånd i försäkringsfrågor och riskfrågor med anknytning till för- säkring. Lagen blir också tillämplig på förmedling av fond- andelar som mäklarbolaget registrerats för samt på annan sidoverksamhet som efter särskilt tillstånd drivs i mäklar- rörelsen. Skälen för mitt förslag: Distribution av försäkring kan ske antingen genom försäkringsbolagens egna anskaffningsorganisa- tioner eller genom fristående förmedlare. Det är endast verksamhet som utövas av den sistnämnda gruppen som, liksom , skall omfattas av mäklarlagen. Förmedling av försäk- ring genom andra förmedlare än sådana som antingen ingår i försäkringsbolagens anskaffningsorganisation eller som är registre- rade mäklare skall inte heller i fortsättningen vara tillåten. Därmed kommer all försäkringsdistribution att stå under tillsyn direkt eller indirekt, antingen enligt FRL:s regelsystem eller enligt mäklar- lagstiftningen. En förmedlare är fristående om han inte har något avtal med ett försäkringsföretag av innebörd att han skall sälja det företagets försäkringar. Avtalet kan vara ett anställningsavtal, ombudsavtal, uppdragsavtal eller liknande. Avtalsförhållandet medför att för- 66 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? medlaren inte fritt kan välja bland försäkringsgivarna. En första sortering av förmedlingsverksamhet sker alltså utifrån rekvisitet "fritt val av försäkringsgivare". En motsvarande indelning återfinns mäklardirektiv (77/92/EEG). De olika arbetsuppgifter som utförs av en fristående förmedlare har inte alltid anknytning till förmedling av försäkring. Det är som framgått inte ovanligt att en livmäklare ägnar sig åt ekonomisk rådgivning och skatterådgivning eller att en sakmäklare åtar sig värderingsuppdrag utan att det föreligger något direkt samband med förmedling av försäkring. Sådana uppdrag kan inte betecknas som försäkringsförmedling bara för att de utförs av en försäkrings- mäklare. Ytterligare en avgränsning måste därför göras för att man skall kunna få en ändamålsenlig definition av den verksamhet som av främst konsumenthänsyn bör vara underkastad reglering och tillsyn. avgränsas FML:s tilllämpningsområde genom förmedlingsbegreppet, varmed avses den del av mäklar- verksamheten som direkt tar sikte på upphandling och tecknande av försäkring. mäklardirektiv (77/92/EEG) är det också förmedlarrollen som utgör själva kärnan i definitionen av mäklarverksamhet. En sådan avgränsning motiveras också av att det är vissa risker förknippade just med förmedlar- eller mellan- mansrollen. När kontakterna mellan de avtalsslutande parterna går genom en mellanman, som visserligen i det här fallet normalt sett även är ombud för den ena parten, finns det en risk för att innehållet i olika meddelanden förvanskas eller inte ens når motparten. Detta kan i sin tur påverka försäkringsavtalets giltighet eller innehåll. bör förmedling av försäkring vara det verksam- hetsområde som primärt omfattas av lagen. För detta talar inte bara de nämnda riskerna utan även att det är den mest ända- målsenliga gränsdragningen mellan mäklarverksamhet och ren konsultverksamhet. Som framgått är mäklarnas verksamhetsområde emellertid sällan begränsat till enbart försäkringsförmedling. Mäklaren bistår ofta i en rad andra angelägenheter som gäller försäkring och risker med anknytning till försäkring. Det är ett normalt inslag i mäklarverksamheten. Även sådan verksamhet bör därför, om den bedrivs i samma rörelse som försäkringsförmedling, omfattas av lagens bestämmelser. En rad gränsdragningsproblem kan därmed undvikas. Jag föreslår därför att lagen skall gälla för försäkrings- mäklarverksamhet, vilket enligt den definition som föreslås, är ett vidare begrepp än försäkringsförmedling. I begreppet ingår dels försäkringsförmedling, dels annan verksamhet som drivs i samma Vad är försäkringsmäklarverksamhet? rörelse som försäkringsförmedling och som avser bistånd i försäkringsfrågor och riskfrågor med anknytning till försäkring. Efter särskilt tillstånd kan även annan verksamhet än de nyss- nämnda drivas i mäklarbolaget. Sådan sidoverksamhet, som definitionsmässigt inte är försäkringsmäklarverksamhet, kommer också att falla under lagens tillämpningsområde. Den närmare innebörden av begreppet försäkringsförmedling kan beskrivas så att därmed förstås ett aktivt agerande av mäklaren mellan kund och försäkringsgivare i syfte att ingå försäkringsavtal. Det krävs dock inte att aktiviteten i det enskilda fallet leder till att ett försäkringsavtal ingås. Förmedling förutsätter dock att kontakt tas med försäkringsgivare och att olika meddelanden överförs mellan de avtalsslutande parterna genom mäklaren. Det är huvud- sakligen under upphandlingsfasen och placeringsfasen som sådana förmedlande kontakter tas. Det är inte möjligt att mer detaljerat än så precisera innebörden av förmedlingsbegreppet. Om det i det enskilda fallet skulle uppstå tveksamhet om huruvida en verk- samhet innefattar yrkesmässig försäkringsförmedling eller inte får frågan avgöras av och ytterst av domstol. av försäkring, i betydelsen upphandling, föregås som nämnts tidigare av ett utredningsskede och den följs av ett förvaltande skede. Förmedlingen kan därför inte ses isolerat. Försäkringskunderna måste kunna förlita sig på att allt det mäklaren gör inom ramen för förmedlingsuppdraget omfattas av mäklarens ansvarsförsäkring. Det kan de inte om endast vissa av de arbetsuppgifter, som mäklaren normalt sett utför, anses vara mäklarverksamhet medan andra arbetsuppgifter faller utanför. bör därför ges den innebörd som svarar mot vad mäklarna normalt åtar sig genom mäklaruppdraget. En förutsättning är att arbetsuppgifterna utförs som led i ett förmedlingsuppdrag. Förmedlingen är fortfarande det centrala. Någon särskild markering i lagtexten att det är hela kedjan av arbetsmoment som ryms under förmedlingsbegreppet är, mot bakgrund av att detta numera framstår som självklart, enligt min mening inte nödvändigt. Alla arbetsuppgifter som mäklaren utför och som går ut på att förbereda , ingå och därefter fullgöra och administrera ett försäkringsavtal, bör därför rymmas inom begreppet försäkrings- förmedling. De förberedande åtgärderna skall ske i syfte att förmedla en försäkring eller rent faktiskt få det resultatet. Åtgärder som tar sikte på att fullgöra ett försäkringsavtal kan avse biträde i samband med skador och vid skadereglering. Biträde kan lämnas i form av rådgivning och i samband med förhandlingar med 68 Vad är försäkringsmäklarverksamhet? försäkringsgivaren och inför domstol. Administration av försäkring inrymmer kontinuerlig bevakning och uppdatering av försäkringsskyddet. När det gäller skada på eller förlust av kapitalvaror med begränsat värde förekommer det att den fackhandel som sålt varan och tillsammans med den en försäkring har i uppdrag av försäkringsbolaget att också utbetala försäkrings- ersättning till de kunder som vänder sig till försäljaren. I dessa fall kan mäklaren inom ramen för den administration som han åtagit sig föra ett register över inrapporterade skador och även i övrigt vara kontaktman mellan försäkringsbolaget och försäljningsstället. Under förutsättning att mäklaren inte har något uppdrag från försäkringsgivaren att sköta dess skadereglering, utan det uppdraget är mellan försäkringsgivaren och försäljningsstället, kan jag inte finna några principiella invändningar mot ett sådant förfarande. Flera av de arbetsuppgifter som mäklaren utför som för- beredelse inför ingåendet av ett försäkringsavtal kan också utföras helt fristående. Rådgivning i försäkringsfrågor eller i ekonomiska och juridiska frågor, värderingar och skadeförebyggande tjänster är inte försäkringsförmedling, om avsikten inte är att dessa åtgärder skall leda till att ett försäkringsavtal ingås. På grund av att tillämpningsområdet för lagen föreslås bli utvidgat kommer den angivna typen av verksamhet ändå att falla under lagens tillämp- ningsområde under förutsättning att den utförs i samma rörelse som försäkringsförmedlingen. De efterföljande åtgärderna skall ha anknytning till ett av mäklaren utfört förmedlingsuppdrag. Skötsel av försäkringar och biträde i samband med försäkringsfall kommer därmed, under förutsättning att mäklaren har förmedlat försäkringen i fråga, att rymmas inom begreppet försäkringsförmedling. Utförs sådana uppgifter fristående från ett förmedlingsuppdrag blir det fråga om sådant annat bistånd som faller under det vidare begreppet försäkringsmäklarverksamhet. Som redan framgått föreslår jag att lagens tillämpningsområde anges genom en definition av viss verksamhet i stället för, som , verksamhetens utövare. Det kan leda tanken fel att lagens tillämpningsområde anges genom en definition av yrkes- gruppen försäkringsmäklare och inte av verksamheten. Förutom verksamhet som består i försäkringsförmedling föreslår jag också att bistånd i försäkringsfrågor och riskfrågor med anknytning till försäkring som sker i samma rörelse som försäkringsförmedling skall omfattas av lagen. Det är mycket vanligt att mäklaren ägnar sig åt sådan verksamhet vid sidan om själva förmedlings- Vad är försäkringsmäklarverksamhet? Annan verksamhet än den angivna får, med undantag för sådan verksamhet som inspektionen lämnat särskilt tillstånd till, inte bedrivas i mäklarrörelsen. Inspektionen kommer därmed att få tillsyn över hela mäklarföretaget och ansvars- försäkringen skall täcka hela verksamheten. Mäklarföretagets hela verksamhet, dvs.