sou · GLB3175 · 1998-01-01 00:00:00 — döljer sin läggning för andra. Den har dock besvarats även av många som är öppet homo- eller bisexuella, tydligen utifrån en hypotetisk bedömning av hur andra arbetstagare skulle reagera om de plötsligt fick kännedom om arbetskamratens läggning. Behovet av förbud mot diskriminering 87 Enkätsvaren förefaller ge ett gott stöd för antagandet om att arbetstagare som känner varandra närmare inte fäster större vikt vid sexuell läggning. Endast en helt liten del av de (heterosexuella) arbetstagarna tycks ta avstånd från homo- eller bisexuella arbetskamrater eller tycka direkt illa om homosexualitet som sådan. Flera av dem som besvarat enkäten har påpekat att osäkerheten om andras attityder är värst i början; tas man för den man är har någon sagt. Den förhållandevis öppna och fördomsfria attityd hos den heterosexuella majoriteten som avtecknas i svaren stämmer inte riktigt överens med vad som framkommer om de homo- och bisexuellas vilja till att öppet tala om den sexuella läggningen. Som påpekats av flera i enkäten är visserligen sexuell läggning inte alltid ett naturligt samtalsämne på arbetsplatsen. Inte desto mindre tyder enkätsvaren på att homo- och bisexuella är påfallande försiktiga med att tala öppet om sina privata förhållanden. Vi tänker här särskilt på att så många dolt sin läggning när de sökt arbeten och att de som generellt inte talar öppet om sin sexuella läggning är fler än de som är öppna i det avseendet. Det är också värt att notera att för nästan hälften av alla som svarat gäller att ingen eller bara någon enstaka av arbetskamraterna känner till den sexuella läggningen. Vi anser att dessa uppgifter är ett gott stöd för det ofta förekommande påståendet om att många homo- och bisexuella inte vill eller vågar tala med andra om sin läggning. Enkätsvaren pekar inte på några särskilda skillnader mellan män och kvinnor. Inte heller vet vi om det finns någon skillnad mellan de olika orterna. Enkätsvaren går inte att härleda till Stockholms-, Ö stersunds- respektive Trestad-avdelningen av RFSL eller till föreningen ! 4.1.3Förfrågan till arbetsmarknadens parter har arbetsmarknadens parter och de fackliga avtalen en central roll på den svenska arbetsmarknaden. Det har varit vanligt att i olika lagstiftningsfrågor hänvisa till parternas ansvar som en garanti för en jämlik arbetsmarknad fri från orättvisor och godtycklig behandling av arbetstagare. Det har mot den bakgrunden, och med beaktande av att vi liksom homosexutredningen funnit att diskriminering förekommer, varit av intresse att undersöka hur arbetsmarknadens parter ser på frågan om diskriminering på grund av sexuell läggning. Vi har ställt två frågor till ett drygt hundratal arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer och förhandlingskarteller. 88 Behovet av förbud mot diskriminering Den första frågan var om det hos organisationerna – centralt eller lokalt – fanns erfarenheter av frågan om diskriminering på grund av sexuell läggning. Detta kunde röra sig om kollektiv- eller andra avtal, riktlinjer o.d. som behandlar frågan. Det kunde också handla om erfarenheter från t.ex. tvisteförhandlingar där frågan om diskriminering av en homo- eller bisexuell arbetstagare varit aktuell. Det kunde också vara fråga om att det i någon organisation eller inom något avtalsområde förekommit diskussioner i frågan, även om vad som förekommit inte avsatt konkreta resultat i form av avtal etc. Den andra frågan var om det inom organisationerna, förbunden eller avtalsområdena förekommer eller planeras någon aktivitet ur perspektivet skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Båda frågorna syftade ytterst till att ge underlag för bedömningen om det är lämpligt att lagstifta om diskriminering på grund av sexuell läggning i arbetslivet. Svaren – 49 stycken – är nästan entydiga.6 Det saknas med några enstaka undantag erfarenhet av fall av diskriminering på grund av sexuell läggning. Det finns inte några kollektivavtal eller riktlinjer eller liknande som tar uttryckligt sikte på skydd för arbetstagares sexuella läggning. Det planeras inte heller några aktiviteter i frågan. Knappt tiotalet fall av diskriminering har rapporterats. Det är fall av mobbning och trakasserier, som i något fall anges ha lett till att en arbetstagare sagt upp sig. De fackförbund som har någon kännedom om sådan diskriminering är Hotell- och restaurangfacket, , , , och . SIF har lämnat de mest fylliga uppgifterna om diskriminering. SIF har skrivit bl.a. följande: Erfarenheter finns både hos klubbar och avdelningar, men också hos den enskilde klubbordföranden eller ombudsmannen. Ofta är det en känslig och svår situation. Det är inte bara förhållandet mellan den anställde och arbetsgivaren som berörs. Arbetskamrater eller kunder eller minderåriga familjemedlemmar är också inblandade i vissa fall. Den sexuella läggningens betydelse för anställningsförhållandet varierar och grad av fördomar. När HIV-frågan var högaktuell var den homosexuelles situation förmodligen extra svår på arbetsplatsen, inte minst i förhållande till arbetskamraterna. Antalet svar kan förefalla litet. Emellertid är flera av svarsbreven gemensamma för flera organisationer. Tjänsteföretagen (f.d. HAO) har i ett gemensamt brev svarat å de sex Behovet av förbud mot diskriminering 89 berörde har mycket svårt att vara kvar på arbetsplatsen om en konflikt av detta slag uppstår. Ä ven om LAS och kungörelsen om kränkande särbehandling ger ett gott stöd så väljer man ofta att lämna arbetsplatsen på grund av grupptrycket. från SHR, , är representativt för dem som inte känner till några fall av diskriminering. I brevet anges att SHR biträdde medlemsföretag vid över 300 tvisteförhandlingar och ett flertal tvister vid domstol. Dessutom förekom en omfattande rådgivning per telefon. Förhållandena har varit likadana under åtminstone den senaste femårsperioden. Trots dessa vittgående aktiviteter, anger SHR, finns inga erfarenheter eller frågeställningar om diskriminering på grund av sexuell läggning. I några fall har meddelats oss att det finns riktlinjer som mera allmänt tar sikte på olika aspekter av arbetsmiljön. Ett exempel är Skolledarnas riktlinjer om Yrkesetik och yrkesetiskt förtroenderåd. Dessa tar inte särskilt upp homosexuellas förhållanden men talar bl.a. om respekten för varje människas egenart och lika värde och individens integritet. har meddelat att flera myndigheter utarbetat eller planerar att utarbeta policies mot kränkande särbehandling. Den partssammansatta () gav 1989 ut skriften Social utstötning på arbetsplatsen, en partsgemensam policy för det lokala arbetsmiljöarbetet. Den berör indirekt homosexuellas situation. Från flera håll har meddelats att det har förekommit att pensionsavtal inte gett homosexuella sambor samma rättigheter som heterosexuella. Den skillnaden synes nu inte längre förekomma i avtalen. I flera fall finns cirkulär, rekommendationer eller erfarenheter som rör hiv/aids-problematiken eller sexuella trakasserier. I några brev har uttalats att det inte behövs en lag mot diskriminering på av grund sexuell läggning, eftersom sådan diskriminering knappast synes förekomma. Flera har uttalat ett önskemål om att de olika antidiskrimineringslagarna samordnas i en lag. 4.2Några synpunkter på undersökningarna SCB:s undersökning måste tolkas som att omfattningen av diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning är mycket ringa. I vart fall gäller detta den diskriminering som är öppet iakttagbar för andra än de som drabbas av den. Uppfattningen att diskriminering inte är ett stort problem delas också av parterna på arbetsmarknaden. Den riktade enkäten till homo- och bisexuella tyder dock på att diskriminering förekommer i viss utsträckning. 90 Behovet av förbud mot diskriminering forskning tyder på det. Vår slutsats av de undersökningar vi genomfört eller tagit del av är därför i grund och botten densamma som homosexutredningen nådde 1984. Diskriminering på grund av homo- eller bisexuell läggning förekommer på den svenska arbetsmarknaden, men det inte går med säkerhet att bedöma dess omfattning. Vi tycker oss dock se en tendens till ökad öppenhet och tolerans. Den framkommer särskilt i RFSL/Lesbisk Nu-undersökningen. Redan homosexutredningen pekade på att inställningen till homosexualitet () inte var lika fördömande som . Den utvecklingen har fortsatt. Ö ppenheten är större än 1984. Homosexualitet och bisexualitet har avdramatiserats. Laddningen har minskat och de avståndstagande attityderna och handlingsmönstren (homofobin och misstänksamheten) är inte lika framträdande. Förmodligen är en del av orsaken till den ökade öppenheten ökad massmedial exponering av kända och ofta populära personer som träder fram offentligt som homosexuella eller bisexuella. Förmodligen är en annan orsak den debatt och ökade information som följt på partnerskapslagen och de tillägg som gjorts i . De enkätsvar vi fått ger vid handen att båda dessa omständigheter har betydelse för hur homo- och bisexuella själva ser saken. Denna tendens till ökad öppenhet och tolerans bekräftas av forskare vi varit i kontakt med och andra, t.ex. de som står bakom rapporten i . Den ökade öppenheten kan sägas minska behovet av en lag. Om redan själva tidsandan verkar för minskad utsatthet behövs ingen lag, kanske någon resonerar. Men det finns även en annan tendens. Den tendensen verkar i motsatt riktning. I och med att homo- och bisexuella blir mer synliga i samhället förefaller det öppna motståndet mot dem anta tydligare former. Hiv/aids-frågan som tycks ha varit en faktor som starkt färgat allmänhetens inställning till homo- och bisexuella, förefaller vara av mindre direkt betydelse. Däremot rapporterar massmedierna och forskare som om våldsbrott och liknande s.k. hate-crimes mot homo- och bisexuella. Dessa brott tycks kunna hänföras till våldsfixerade extremistgrupper såsom ny-nazister och det vore fel att utan vidare dra paralleller till förhållandena i arbetslivet. Men det förefaller vara negativa attityder och okunskap om homosexuella som ligger bakom våldet och brotten. Svaren från vår undersökning hos RFSL/Lesbisk ! tecknar en bild av liknande attityder och okunskap i arbetslivet, fast givetvis i avsevärt mindre skala. Enligt enkätsvaren hör diskriminering och trakasserier av homo- och bisexuella inte till en förgången tid. De enkätsvar vi fått är delvis en skrämmande läsning. Det handlar till en början om diskriminering i sedvanlig arbetsrättslig mening – dvs. Behovet av förbud mot diskriminering 91 Men det handlar också och framför allt om skildringar av mänsklig utsatthet, bristande medmänsklighet från arbetsgivare och arbetskamrater och maktlöshet hos den som utsätts för trakasserier. Ö ppen mobbning i form av hån och skämt, anspelningar, tillmälen och utfrysning är enligt enkätsvaren det vanligaste. Men också mer subtila former av trakasserier förekommer. Här märks t.ex. plötsliga tystnader när den homosexuelle kommer in i rummet. Andra exempel är viskningar mellan arbetskamrater, arbetsplatsinformation som av någon orsak inte når fram till den homosexuelle och att kollegor delger kunder, patienter, föräldrar till barn på dagis m.fl. en arbetstagares sexuella läggning. Det är också fråga om självcensur eller självdiskriminering. Den homo- eller bisexuelle deltar ofta inte i samtal på arbetsplatsen om privatlivet, deltar inte vid firmafester, utflykter och liknande där det är naturligt att arbetstagares män eller hustrur följer med. 4.3Vår bedömning av behovet av förbudsregler Vår bedömning är att det föreligger ett behov av regler som förbjuder diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Arbetsmarknadens parter har markerat som sin gemensamma ståndpunkt att det inte finns något behov av regler som förbjuder diskriminering på grund av sexuell läggning. Det går inte att bortse från de erfarenheter och den inblick i frågan som parterna på arbetsmarknaden har. Undersökningarna visar att diskriminering förekommer, men inte att diskriminering är ett verkligt brännande problem. Det måste därför medges att goda argument kan åberopas både för och mot bestämmelser på området. Men hur skall man uppfatta det faktum att det inte är förbjudet att särbehandla homo- och bisexuella i arbetslivet? Betyder det att statsmakterna inte motsätter sig sådan diskriminering? Nej, i princip är riksdag och regering emot all diskriminering, även diskriminering av homo- och bisexuella. När 1986 beslutade att förolämpning med anspelning på homosexuell läggning under vissa förutsättningar skulle leda till allmänt åtal, var enligt motiven avsikten att markera att samhället tydligt tar avstånd från olika slag av fördomsfullt uppträdande mot homosexuella. 92 Behovet av förbud mot diskriminering Detta är kärnan i det resonemang som leder till att regler mot diskriminering bör införas. Vi anser att den sexuella läggningen är en privatsak som inte spelar någon roll i arbetslivet. Den bör inte tillåtas beaktas. Avståndstagandet från diskriminering och principen om likställdhet i arbetslivet oberoende av sexuell läggning är så grundläggande värden att de bör bekräftas genom regler som medför konsekvenser för den som bryter mot dem. Risken finns annars att principerna uppfattas som föga förpliktande. I våra överväganden har vi vägt in det förhållandet att regeringen valt att gå fram med tre olika diskrimineringsutredningar för de tre diskrimineringsgrunderna sexuell läggning, etnisk tillhörighet och funktionshinder. Det är en av regeringen uttalad utgångspunkt att skyddet för etnisk tillhörighet och funktionshinder skall ges i lag. Att i denna situation avvisa ett skydd för sexuell läggning kräver, som vi ser det, att det mycket klart framgår att behovet av skyddsregler beträffande sexuell läggning är i det närmaste obefintligt. De undersökningar och erfarenheter vi tagit del av kan inte tolkas på det sättet. Diskrimineringens utbredning är däremot svår att bedöma. Det måste anses att befintliga rättsregler inte ger ett tillräckligt skydd mot diskriminering. Arbetssökande och vissa kategorier arbetstagare omfattas inte av LAS. LAS och andra lagar täcker inte alla typer av diskriminering. De statliga anställningsreglerna är inte heltäckande och god sed på arbetsmarknaden är ett ganska otydligt begrepp. Dessa förhållanden – det faktiska behovet av skyddsregler i kombination med de principiella synpunkterna – innebär tillsammans att det är rimligt med ett diskrimineringsförbud. Men är tanken om att sexuell läggning inte skall få beaktas i arbetslivet förenlig med det allmänna rättsmedvetandet? Det kan invändas att frågan om diskriminering av homosexuella är en attitydfråga och att attityder inte låter sig styras av lagstiftning; tvärtom kan lagar som inte står i överensstämmelse med det allmänna rättsmedvetandet minska allmänhetens respekt för normgivningen och myndigheterna. Detta är säkert riktigt. Men om det allmänna rättsmedvetandet vet vi inte mycket i denna fråga. Svenska folket har säkerligen alltjämt bristande kunskap och en hel del fördomar mot homo- och bisexuella. Ofta är det säkerligen fråga om invanda föreställningar som inte låter sig vändas på genom lagstiftning. kan inte detta vara ett vägande skäl mot försök att motverka diskriminering. En alldeles klar majoritet av dem som svarat på SCB:s undersökning har gett uttryck för uppfattningen att sexuell läggning saknar betydelse i arbetslivet (se ovan avsnitt 5.1.1). I den meningen förefaller det allmänna rättsmedvetandet inte motsätta sig att homo- och heterosexuella behandlas lika. Behovet av förbud mot diskriminering 93 antas dessutom ha en generellt attitydpåverkande, normbildande effekt. Antagandet om att en lag inte genast och med säkerhet ger en faktisk effekt i fråga om människors attityder och handlingssätt bör därför inte förhindra lagstiftning. Att inte alls agera vore att alldeles resignera inför uppgiften. gör insatser för upplysning och debatt. Det arbetet lär fortsätta och bör fortsätta men är knappast tillräckligt. Lagstiftaren bör därför använda de medel som står lagstiftaren till buds. Arbetslivet är en central del av tillvaron för många. Det är nu dags att genom förbudsregler markera ett avståndstagande från diskriminering och att tydliggöra principen om att sexuell läggning inte har och inte bör tillåtas ha betydelse i arbetslivet. I andra länders lagstiftning är oftast alla diskrimineringsgrunder sammanförda i en gemensam lag. Vi vill gärna peka på det förhållandet och framhålla att det förefaller finnas flera fördelar med en gemensam lag mot all diskriminering (jfr vidare avsnitt 7.13). 4.4Alternativ till en lag Vi har övervägt frågan om behovet av skydd mot diskriminering kan antas komma att tillgodoses bäst genom en lag eller på annat sätt, t.ex. genom att parterna på arbetsmarknaden ingår kollektivavtal eller genom attitydpåverkande informationssatsningar eller genom ekonomiska styrmedel. Representanter för arbetsmarknadens parter har bl.a. i denna del biträtt utredningen som medlemmar i en referensgrupp. Enligt vad som framkommit under vårt arbete är förhållandena på arbetsmarknaden inte sådana att det är aktuellt att i avtal reglera frågan. Detta är slutsatsen av vår rundfråga till ett drygt hundratal organisationer på arbetstagare- och arbetsgivarsidan och de kontakter vi haft i övrigt. De befintliga antidiskrimineringsreglerna finns huvudsakligen i lag, jämställdhetslagen och lagen mot etnisk diskriminering. Härtill kommer förslaget till lag med förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder (SOU 1997:176). Det är redan för att främja enhetlighet naturligt att även skyddet mot diskriminering på grund av sexuell läggning ges i lag. Skyddet mot diskriminering är en mänsklig rättighet eller har beröringspunkter med grundläggande fri- och rättigheter. Frågor av den typen bör i princip skyddas i lag snarare än på frivilliga vägar. En annan orsak till att välja lag framför kollektivavtal är att skyddet mot diskriminering bör gälla alla, inte bara den som är medlem i en facklig organisation eller annars omfattas av ett kollektivavtals tillämpningsområde. Likaså kan det inte anses tillfredsställande om olika 94 Behovet av förbud mot diskriminering avtal på olika delar av arbetsmarknaden skulle komma att ge ett olika långtgående skydd mot diskriminering. På arbetsgivarsidan gäller att om endast kollektivavtal skulle reglera situationen endast den avtalsbundne arbetsgivaren kan drabbas av de påföljder som enligt avtalet kan följa på diskriminering. En sådan ordning skulle motverka viljan att teckna kollektivavtal. Dessutom är frågan om homosexuellas situation i olika avseenden alltjämt föremål för delade meningar i samhället. Ä ven om utvecklingen medfört en större öppenhet för och medvetenhet om de homosexuellas situation, är det här fråga om människors värderingar som kanske inte förändras särskilt mycket endast genom att bestämmelser meddelas. Av stor vikt, för att nå eftersträvade effekter, måste i stället vara opinionsbildande och informationsverksamhet som kan utgöra komplement till regler. En lag visar emellertid på den vikt som regering och riksdag lägger vid frågan och den normbildande effekten kan antas bli större genom en lag än genom avtal mellan arbetsmarknadens parter eller endast opinionsbildande insatser. Vi anser mot bakgrund av vad nu sagts att det grundläggande skyddet mot diskriminering på grund av sexuell läggning bör meddelas i lag. Ä ven med den utgångspunkten ter det sig dock naturligt att de grundläggande bestämmelserna i lag kan komma att kompletteras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Ordet diskriminering är för många starkt värdeladdat. Det finns en utbredd föreställning om att diskriminering kräver ett aktivt handlande av en gärningsman i ett illvilligt syfte, en ond avsikt. För att utgöra diskriminering anses vidare ofta att en företeelse eller ett handlande skall ske öppet och diskrimineringsgrunden tydligt kunna avläsas. Ett påstående om att en person eller grupp av personer är diskriminerade i något avseende väcker i allmänhet också skuldkänslor. Ordet diskriminering kommer av det latinska "discrimo" som betyder jag avskiljer. I har att diskriminera fått betydelsen "att behandla olika". (NE) ger begreppet diskriminering betydelsen "särbehandling (av individer eller grupper) vilken innebär ett avsteg från principen att lika fall skall behandlas lika". NE anger vidare att man, i dagligt tal, med diskriminering avser en "sådan särbehandling av en grupp eller av en individ som innebär olägenhet av något slag för gruppen eller individen". Juridikens termer definierar diskriminering som "olikartad behandling av vad som borde behandlas likartat". Uppfattningen om innebörden av diskriminering verkar i alla dessa fall förutsätta någon form av jämförelse mellan olika personer. De redovisade beskrivningarna av innebörden av diskriminering speglar sannolikt en i utbredd uppfattning. Beskrivningarna är emellertid ofullständiga. Enligt innebär diskriminering inte bara att lika fall behandlas olika utan även att olika fall behandlas lika (se t.ex. ./. Kommissionen, Rec. 1963 s. 165). Det finns emellertid ingen för alla situationer fastställd definition av begreppet diskriminering. Ordet används för att beskriva allt från avsiktlig, negativ särbehandling till företeelser som är följden av traditioner, praxis eller ett visst regel- eller samhällssystem . Det används ofta för att beskriva en jämförelse mellan individer i enskilda fall men har ibland avseende på hela grupper. Inte heller rättsligt är diskriminering entydigt. Begreppet förekommer i ett flertal lagar, bl.a. i , jämställdhetslagen och lagen mot etnisk diskriminering. Det har olika innebörd i de olika lagarna. Det finns situationer i vilka det allmänt accepteras att alla personer inte behöver behandlas lika. När det gäller nationalitet förbjuder den internationella rätten t.ex. inte att utländska medborgare kan utvisas ur en stat trots att statens egna medborgare inte kan behandlas så. Den förbjuder inte heller att utländska medborgare inte tillåts bli domare i . Detta är exempel på när personer inte behandlas lika. Det är särbehandling – men inte diskriminering. Det är alltså en sak vad som är särbehandling och en annan vad som är diskriminering och en tredje vilka undantag från ett uppställt förbud att diskriminera som bör godtas. Långtifrån all särbehandling är alltså diskriminering och inte all diskriminering bör vara förbjuden. Ett fall då diskriminering över huvud taget inte föreligger är då en arbetssökande eller arbetstagare inte uppfyller sakliga förutsättningar för att behandlas lika med viss annan person. Ett exempel är att endast den fysiskt vältrimmade kan komma i fråga för anställning som dykare eller brandman. Ett annat exempel är om en arbetssökande t.ex. av trosskäl eller traditioner i det land denne kommer ifrån nekar att utföra vissa arbetsuppgifter. Om den personen nekas anställning föreligger typiskt sett inte diskriminering därför att personen inte uppfyller sådana sakliga förutsättningar för anställningen som är rimliga att kräva. Diskriminering har en objektiv och en subjektiv sida. Vi utgår fortsättningsvis från följande indelning. Objektivt sett brukar man dela in diskriminering i direkt och indirekt diskriminering. Subjektivt kan både direkt och indirekt diskriminering vara avsiktlig eller oavsiktlig och utföras med eller utan diskriminerande uppsåt eller insikt om den diskriminerande effekten. Direkt diskriminering innebär att lika fall behandlas olika. Här förutsätts objektivt sett ett orsakssamband mellan diskrimineringsgrunden och den diskriminerande effekten. En vägran att anställa en homosexuell person med uttrycklig eller underförstådd förklaring att den sexuella läggningen är orsak till vägran, är ett exempel på avsiktlig direkt diskriminering.