sou · GLB3121d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Det är ingen och någon revidering har inte heller gjorts. Vi anser dock att en sådan nu behöver påbörjas. Vi vill ge några konkreta synpunkter på dagens kursplaner och på behovet av översyner. kursplaner utarbetades av en rad experter. För kurspla- nearbetet tillskapades ämnesvisa kursplanegrupper, i regel under led- ning av en huvudexpert, som hade i uppdrag att utarbeta kursplaneför- slag i två steg. Det första steget innebar att ta fram vad som i direktiven kallades för huvudsakligt innehåll, som skulle presenteras i kommit- téns huvudbetänkande.87 Det andra steget, dvs. färdiga kursplaneförslag skulle ligga klart till kommitténs slutbetänkande.88 Det fanns en gemen- sam disposition för alla kursplaner samt en tidsram med antal timmar garanterad undervisningstid för varje ämne. För ämnena matematik, musik och svenska fanns utarbetade förslag till kursplaner redan i kommitténs betänkande 3KOLA F¶R BILDNING. Ämnesexperternas huvuduppgift var att formulera mål att uppnå för det femte och det nionde skolåret och mål att sträva mot för hela skol- tiden. Målen att sträva mot ska styra undervisningen i den meningen att de ska vara en utgångspunkt för de undervisningsmål som ska utformas lokalt. De ska alltså ange inriktningen av skolans arbete. Däremot ska de inte vara ett tak för hur långt eleverna kan nå i ämnet. Målen att uppnå ska ange vad eleverna minst ska ha nått efter årskurs 5 och 9. 86SOU 1997:1: $EN NYA GYMNASIESKOLAN STEG F¶R STEG, , , s. 118. 87A.a., s. 158. 88SOU 1993:2: +URSPLANER F¶R , , . 148 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Målen ska vara utformade på ett sådant sätt att lärare och elever utifrån dem själva ska kunna formulera sina undervisningsmål, och sedan välja ett konkret innehåll, metoder och arbetsformer. lagt fram sina förslag till kursplaner för , gjordes en slutbearbetning i innan de fastställdes av regeringen. Det var naturligtvis en svår uppgift för dem som utarbetade kurspla- nerna. Hur utformade man mål vars resultat gick att utvärdera och be- tygsätta utan att man band undervisningen till ett visst inne- håll, ett visst material eller bestämda undervisningsmetoder? Resultatet blev en ganska stor mängd mål i varje kursplan. Vissa kritiker har framfört att de är alldeles för många, en bedömning som vi delar. Konkretiseringsnivån är också mycket olika, från svenskans upp- nåendemål för årskurs 9 att aktivt kunna delta i samtal och diskussio- ner samt kunna redovisa ett arbete muntligt så att innehållet framgår tydligt till fysikens strävansmål att eleven utvecklar kunskaper om den linjära optikens strålmodell och förståelse för att ljuset också kan uppfattas som en elektromagnetisk vågrörelse. Det finns enligt vår uppfattning anledning att i de pågående kurs- planeöversynerna framför allt arbeta med några aspekter. Det gäller elevernas roll, det stora antalet mål och deras konkreta utformning och det gäller de skrivningar som rör ämnets uppbyggnad och karaktär. Vårt genomgående tema i såväl detta som i våra tidigare betänkan- den är att eleverna måste få ett större inflytande i skolan. De måste i högre grad bli aktiva, deltagande och ansvarstagande aktörer i skolan och inte passiva mottagare av någonting som skolan ska ge. En sådan aktiv elevroll borde ta sin utgångspunkt i läroplanen och tydligare speglas i kursplanernas utformning. Många av dagens kursplanemål har den öppna skrivning och den typ av mål som syftar mot att eleverna ska få en ökad förståelse för och förtrogenhet med ämnet och förmåga att använda sina kunskaper. Men det finns andra mål som handlar mer om fakta och om att skaffa sig skolkunskaper i ämnet än att förstå ett skeende, eller att kunna använda sig av sina kunskaper för att lösa konkreta problem. Vi menar att det är angeläget, inte minst med tanke på framtida utvärderingar av skolans måluppfyllelse, att få till stånd en översyn av målen med syfte att få alla målen i bättre samklang med läroplanens kunskapssyn. Kurspla- nerna ska aldrig styra mot en viss undervisningsuppläggning, ange ett bestämt innehåll eller beskriva hur undervisningen ska gå till. Det finns inslag i kursplanerna som syftar till att eleverna vidgar si- na perspektiv och ökar sin förståelse för olika kulturella skillnader och deras bakomliggande orsaker. Men beskrivningen av olika ämnens uppbyggnad och karaktär måste a lltid, när detta är möjligt, spegla kun- 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 149 skaper och erfarenheter ur de skilda perspektiv som klass, kön och et- nicitet kan ge upphov till. Det kan handla om så enkla saker som att i kursplanen i historia uppmärksamma att undervisningen bör spegla bå- de mäns och kvinnors historia, och olika samhällsklassers historia eller att i kursplanen i svenska ta upp och belysa mäns och kvinnors olika språk. är kursplanerna uppdelade i mål att uppnå för årskurs 5 och för årskurs 9. Till målen att uppnå i årskurs 5 finns knutna nationella prov i flera ämnen. Det är dock den enskilda skolan som själv avgör om man vill delta i dessa prov. Målen att uppnå i årskurs 5 har på många håll haft den effekten att skolor har sett det som naturligt att dela upp i två stadier, ett lägre stadium som omfattar årskurserna 1–5 och ett högre för års- kurserna 6–9. I en del kommuner har det uppfattats och också hanterats som om det förutvarande högstadiet, med sin ämnesundervisning, har flyttat ned en årskurs. I andra kommuner, som har 1–6 och 7–9 skolor, har avstämningstillfället tvingat fram ett ökat samarbete mellan lärarna på de olika skolorna, vilket har upplevts som positivt. Det var aldrig avsikten att avstämningstillfället skulle leda till en ny stadieindelning i . Tanken var att det nationella avstäm- ningstillfället skulle utgöra ett starkt incitament för kommunerna att göra en mer samlad och allsidig bedömning av elevernas kunskaper och utveckling mitt . Därmed skulle man få ett un- derlag för att analysera orsakerna till eventuella brister i skolan som gör att eleverna inte når målen och för att bedöma behovet av resursin- satser. Genom att lägga avstämningstillfället i samma årskurs för alla skolor, skulle man få också en möjlighet att mitt göra en nationell avstämning och en nationell jämförelse mellan skolor i olika delar av landet. Vi menar att det är viktigt och nödvändigt att kontinuerligt följa upp elevernas kunskapsutveckling . Det kan också vara bra att ha ett särskilt avstämningstillfälle med fastställda uppnåendemål ungefär halvvägs. Däremot anser vi att det är bra om detta avstämningstillfälle i högre grad än blir en lokal angelägen- het och ett lokalt ansvar. Vi menar att det vore önskvärt att det natio- nella avstämningstillfället ersattes av ett lokalt avstämningstillfälle, som kunde läggas in mellan det fjärde och det sjätte skolåret. Varje skola skulle arbeta fram kursplanemål att uppnå för detta lokala avstämningstillfälle i samtliga av ämnen eller 150 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR För att målen skulle få en politisk förankring borde de i så fall förankras i den politiska nämnden. De borde också utgöra en del av skolans arbetsplan och därmed bli offentliga och tillgängliga. Sammanfattningsvis skulle ett lokalt avstämningstillfälle med vårt sätt att se motiveras av främst två skäl. Det lokala kursplanearbetet skulle aktiveras och kunna leda till en vana vid att arbeta med den egna processen i måltermer och att utvärdera det egna arbetet. Det skulle bli en tydlig koppling mellan de politiska besluten och arbetet i skolan, vilket är en förutsättning för att ett decentraliserat system ska fungera. Vi avstår från att ytterligare konkretisera denna idé, som dock ligger i linje med vår principiella hållning till decentraliseringen. Vi tror att frågan är för tidigt väckt och att kommuner och skolor kan behöva yt- terligare tid på sig att för att finna formerna för sitt planerings- och ut- värderingsarbete, innan ytterligare förändringar görs i den nationella styrningen. Vi menar att det är viktigt att en offentligt tillgänglig tids- och arbets- plan för kursplanerevideringar finns och att den är väl känd. Av propo- sitioner och av regeringens utvecklingsplan framgår det tydligt att av- sikten med kursplaneöversynen är att olika intressenter ska få möjlighet att lägga synpunkter på kursplanerna, ha idéer om behovet av föränd- ringar osv. En tydlig plan för hur kursplanerevideringarna praktiskt ska gå till och när i tiden ett visst ämne eller en ämnesgrupp är föremål för särskild granskning, kan vara en utgångspunkt för att mer systematiskt och aktivt ta in synpunkter från olika intressentgrupper. Den kan också tjäna som ett incitament för olika intressenter att uppmärksamma att det nu är dags att samla ihop synpunkter och höra av sig till , som har ansvaret för kursplanerevideringar. har i uppdrag att följa, granska och vid behov lämna för- slag till revidering av kursplanerna för både den obligatoriska skolan och det frivilliga skolväsendet. har också, måldokument har varit i kraft, följt hur läroplaner och kursplaner har fungerat, bl.a. genom referensskolor och referensperso- ner, genom sin fältorganisation och genom några särskilda studier. har gjort den bedömningen, att en mer omfattande revi- dering av kursplaner och kriterier för inte bör göras innan man har erfarenheter av mål och betygskriterier för årskurs 9, dvs. först efter slutet av . /98 kommer att via olika studier, provresultat m.m. skaffa sig en bild av hur grundsko- lans måldokument fungerar i praktiken och också ta in synpunkter från 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 151 praktiskt verksamma, från ämnesexperter m.fl. uppger att man kommer att informera brett om hur och när detta arbete kommer att bedrivas, bl.a. genom verkets nyhetsbrev. Parallellt med att följa måldokumenten i praktiken har inlett ett analysarbete, där kursplaner och kriterier granskas ur ett stort antal perspektiv, i relation till läroplan och läroplansmål och till var- andra, men där också måldokument jämförs med gymna- sieskolans såväl när det gäller mål, progression som strukturella frågor m.m. Vi menar att arbete i dessa avseenden ligger väl i linje med de synpunkter vi framför i detta avsnitt. 'YMNASIESKOLANS KURSPLANEM¥L OCH PROGRAMM¥L utveckling har följt utvecklingen av den förändrade gymnasieskolan . I regeringens utvecklingsplan framhålls att gymnasieskolan befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede och att man redan nu kan se behovet av vissa justeringar och förbättringar. 89 Regeringen vill bl.a. se över de nationella styrdokumenten i syfte att tydliggöra varje nationellt pro- grams inriktning och profil och därmed söka stärka programmålens betydelse. Regeringen efterlyser också en förstärkning av programmen och yrkesämnena till innehåll och uppläggning samt en utveckling av dessa på egna meriter och med en större flexibilitet. Kursplanerna bör, enligt regeringens bedömning, fortfarande vara gemensamma för alla nationella program, men med en tydligare öppning mot varje programs speciella karaktär. Regeringen avser att ytterligare utreda hur en mo- dernisering av utbudet av gymnasieskolans program, deras omfattning i gymnasiepoäng samt studievägsstrukturerna inom programmen, bör se ut. Regeringen bedömer att det behövs en översyn vad gäller framför allt gymnasieskolans kärnämnen och korta kurser. Genom att timplanerna i bilaga 2 till skollagen genom regeringens framlagda förslag ändras så att de anger riktvärden för utbild- ningens omfattning i timmar för ämnen samt för det garanterade antalet undervisningstimmar i programmet, ges en större flexibilitet i använd- ningen av undervisningstimmar och samverkan mellan ämnen under- lättas. kursplaneöversyn när det gäller gymnasieskolan ska ske i rullande treårsplaner, som dock behöver vara relativt flexibla. Arbetet med uppföljning, utvärdering och revidering av mål- och styrdokument pågår inom ramen för en rad projekt i . 89 skrivelse 1996/97:112: 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET, , , s. 67 f. 152 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR har informerat brett i .YHETSBREV TILL SKOLV¤SENDET och via kontakter med olika branschorganisationer om den programvisa uppföljning, utvärdering och revidering som pågår. Detta arbete sam- planeras också med det utvecklingsarbete som pågår i Utbildningsde- partementet. Vi har samma övergripande synpunkter på gymnasieskolans pro- gram- och kursplanemål som på . Målen bör ha en karak- tär och en utformning som inte leder fram till en speciell undervis- ningsuppläggning eller speciella arbetsmetoder. Gymnasieskolans kursutformning leder till en än mer ämnessplittrad och fragmentiserad undervisning än i . Därför är det angeläget att i sin översyn av gymnasieskolans måldokument gör samma avvägningar som när det gäller . bör också utreda möjlighe- terna att sammanföra korta kurser till längre sammanhängande kurser. Enligt vår uppfattning skulle gymnasieskolan ha mycket att vinna på en mer flexibel studieuppläggning som i högre utsträckning utgick från programmålen än från de enskilda kursernas mål och som lämnade större utrymme för t.ex. ämnesöverskridande undervisning. Vi ser ut- över här lämnade synpunkter ingen anledning att gå in ytterligare i des- sa frågor, eftersom såväl regeringen som redan har tagit oli- ka initiativ. I skolförfattningarna införs en möjlighet att delegera delar av rektorns ansvar och befogenheter till andra personer eller grup- per på en skola. Regeringen initierar en utredning om ledarskapet i skolan. I utredningsuppdraget bör ligga att redovisa gjorda erfa- renheter av rektorns roll och ledarskapet i skolan, lednings- strukturer, ledarskapsutbildningar och deras betydelse för läran- de och skolutveckling. Utredningen ska vidare komma med för- slag om hur utbildningar för skolledare skulle kunna vidareut- vecklas i samverkan mellan stat och kommun. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 153 För ledningen av utbildningen i skolorna ska det finnas rektorer. 90 Rektorn ska hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt. Bestämmelsen tillkom i samband med de förändrade ansvarsförhål- landena för det offentliga skolväsendet, då kommunerna fick hela an- svaret för driften av skolan. Det föredragande statsrådet, , framhöll i propositionen att behovet av en väl fungerande skolled- ning inom det offentliga skolväsendet är odiskutabelt. Om skolan ska vara mer än en samling enskilda lärare som var och en un- dervisar efter sitt eget huvud, måste det finnas en fungerande skolledning. Dessa, i och för sig ganska självklara, slutsatser drog styrningsberedningen, som också påpekade att elevproblem och utslagning är betydligt mindre omfattande i skolor med en gemensam pedagogisk grundsyn.91 I propositionen försöker man också bemöta den kritik mot lagförslaget som fanns bl.a. i den föregående remissopinionen. Om nu staten skulle överlämna ansvaret för skolans drift till kommunerna, ska man då sam- tidigt lägga sig i vilka tjänstemän kommunerna ska ha? Här kände statsrådet uppenbarligen ett behov av att markera sin uppfattning och skrev: Jag har på upprepade ställen i propositionen framhållit vikten av att de kommunala skolhuvudmännen ges en omfattande frihet att organisera sitt offentliga skolväsende utifrån sina egna förutsättningar. Vidare har jag framhållit att det enbart får vara för statsmakterna väsentliga intressen som får föranleda inskränkningar i denna frihet. Jag har angett statsmakternas ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet och för att rättssäkerhets- aspekter tillgodoses som sådana intressen. Samtliga dessa intressen talar med betydande styrka för att en viss reglering bibehålls beträffande skol- ledningen.92 Debatten om skolledningen och rektorernas roll har sedan fortsatt. Staten har i skolledarna sett sin förlängda arm ned i skolorganisationen och därmed betraktat skolledarna som ett led i den statliga styrningen. 903KOLLAGEN (SFS 1985:1100), 2 kap. 2 §. 91Proposition 1990/91:18: !NSVARET F¶R SKOLAN, s. 35. 92A.a., s. 35. 154 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Staten har också bibehållit en skolledarutbildning, vars uttalade syfte är att se till att skolans rektorer har kännedom om de statliga styrdoku- menten och de nationella intentionerna för skolan. Däremot har man framhållit att behovet av chefsutbildning ska tillgodoses av de kommu- nala huvudmännen. Kommunerna har haft synpunkter på statens in- blandning i anställningsförhållandena på nivå och har velat se rektorerna som i första hand kommunala chefstjänstemän. Skolle- darna har själva påtalat den dubbla lojalitet och därmed också det dubbla tryck som de är utsatta för från staten respektive kommunen. Det temat har bl.a. tagits upp i en rad artiklar i skolledarnas fackliga tidningar. I de nya läroplanerna, Lpo 94 och Lpf 94, betonas ytterligare rektors ansvar. Ett helt avsnitt i läroplanerna har rubriken och där anges ett femtontal frågor som rektorn för en skola har ett särskilt ansvar för, från utformningen av skolans arbetsmiljö till skolpersona- lens kännedom om internationella överenskommelser som har förbundit sig att beakta i utbildningen. Det betonas också i läroplanerna att rektorn är pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal Rektorn har ett övergripande ansvar för att verksamheten som helhet inriktas på de riksgiltiga målen och ansvar för att en lokal ar- betsplan upprättas samt för att skolans resultat följs och utvärderas i förhållande till de riksgiltiga målen samt till målen i skolplanen och i den lokala arbetsplanen. Framför allt har rektorn setts som en garant för utbildningens likvärdighet. Rektorn har förutom sitt pedagogiska ansvar och personalansvaret också ett stort ansvar för eleverna och deras situation i skolan. Rek- torns särskilda ansvar gäller sådana viktiga frågor som elevinflytande, skolmiljö, den enskilde elevens rättsliga ställning m.m. Med nuvarande bestämmelser kan de uppgifter som läroplaner och förordningar direkt anger som rektorns inte formellt delegeras till andra befattningshavare på en skola. Besluten kan inte heller överklagas. När det gäller möjligheterna att delegera dem till en lokal styrelse i eller gymnasieskolan, med föräldrar re- spektive elever i majoritet, gäller särskilda undantagsbestämmelser. Rektorn är dock självskriven ledamot i en lokal styrelse. 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 155 ,EDARSKAPETS BETYDELSE BETONAS I UTVECKLINGSPLANEN Redan i den första utvecklingsplanen för skolväsendet beto- nade den dåvarande regeringen ledarskapets betydelse i skolan såväl för den enskilda skolans kultur som för de resultat som presteras. 93 Fle- ra studier, bl.a. en rapport från Ingenjörs- och , pekar på detta förhållande. I utvecklingsplanen framhöll man särskilt rektorns ansvar för att leda och stimulera det pedagogiska utvecklings- arbetet, men pekade på att utvärdering visar att rektorerna i realiteten ägnar huvuddelen av sin tid till administrativa och ekonomiska uppgifter. Man betonade också de ökande kraven på resultatredovisning och marknadsföring. Skolledarrollen tas också upp i den sittande regeringens utveck- lingsplan.94 Regeringen konstaterar att rektorernas arbetsbörda är mycket stor och att administrativa arbetsuppgifter tar för mycket av rektorns tid. Det är angeläget, menar regeringen, att led- ningsstrukturer och arbetsfördelning organiseras så att rektorn får möj- lighet att fullgöra sitt uppdrag som en effektiv ledare för den pedago- giska verksamheten. Regeringen finner det naturligt att kontinuerligt utvärdera innehåll, omfattning och målgrupp för den statliga rektorsutbildningen. Rege- ringen uppger vidare att genomför en utvärdering som be- räknas vara klar . 2EKTORNS ROLL OCH UPPGIFTER Rektorns roll och uppgifter har varit föremål för ingående diskussioner i samband med förändringarna av styrsystemet på skolområdet och inte minst i samband med de nya läroplanerna. Vi refererade ovan debatten om rektorns dubbla lojaliteter. Vi inser att detta ibland kan vålla pro- blem för en rektor. Vi menar ändå att det är viktigt att även fortsätt- ningsvis se rektorn både som företrädare för staten (genom sitt ansvar för att skollag, läroplan och kursplaner får genomslag i skolans verk- samhet) och som företrädare för kommunen (bl.a. genom sitt ansvar för att en lokal arbetsplan upprättas). Rektorn som person kan därmed se till att de statliga och kommunala styrdokumenten samverkar och inte blir oförenliga dokument, som ger motstridiga signaler till skolans per- sonal och elever. 93 skrivelse 1993/94:183: 5TVECKLINGSPLAN F¶R SKOLV¤SENDET, s. 19. 94 skrivelse 1996/97:112: 5TVECKLINGSPLAN F¶R F¶RSKOLA SKOLA OCH VUXENUT BILDNING KVALITET OCH LIKV¤RDIGHET, , , s. 42. 156 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR Rektorn har emellertid en annan dubbel lojalitet, som också kan va- ra svår att hantera. Rektorn har både en arbetsgivarroll, med en lojalitet mot uppdragsgivarna, och en ledarroll gentemot personalen. Skolans personal kräver lojalitet av sin rektor och ser henne eller honom ofta som sin främsta företrädare gentemot i första hand kommunen. Kom- munen kan ställa krav på skolan i form av föränd-ringar, t.ex. bespa- ringar och andra åtgärder som inte väcker en omedel-bar anklang hos personalen. Särskilt som det är vanligt att rektorer rekryteras ur lärarle- den, kan en rektor i sådana lägen hamna i en besvärlig mellanställning. Det finns anledning att reflektera över ledarskapet också ur dessa as- pekter. Vi menar att en större delaktighet och därmed också ett större ansvarstagande från skolpersonalens sida kan ge en större förståelse för respektive roller och för verklighetens krav. Men det är också viktigt att dialogen mellan den politiska nivån och skolan vidgas till att om- fatta många flera personer vid skolan än rektorn. Med andra ord måste det finnas mötesplatser där skolans personal och elever och kommu- nens politiker och tjänstemän får möjligheter att träffas och tala om skolutveckling, förväntningar och resultat. Öppna diskussioner, som förs i en anda av ömsesidig vilja att förstå varandras utgångspunkter och olika roller, borde öka förutsättningarna för att med gemensamma ansträngningar få en så bra skola som möjligt. Skolan har allt att vinna på ett ökat ömsesidigt förtroende mellan kommunens beslutsfattare å ena sidan och skolans personal och rektor å den andra. Skollagen och läroplanerna betonar rektorns pedagogiska roll och ser henne eller honom framför allt som chef och arbetsledare för sko- lans personal. Rektorn har t.ex. ansvar för samordningen av undervis- ningen i olika ämnen så att eleverna får möjlighet att uppfatta större helheter och för att ämnesövergripande kunskapsområden integreras i undervisningen. Men rektorn ses också som garant för elevers och för- äldrars rättigheter. Rektorn har t.ex. ansvaret för utvecklingen av sam- arbetet mellan skolan och hemmen, för elevinflytandet i skolan och för att resursfördelning och stödåtgärder anpassas till elevernas behov. Den grundläggande tanken bakom den klara preciseringen av rek- torns ansvar ligger i linje med intentioner att se till att ansvaret för alla verksamheter i skolan har en klar adressat. Från tidigare läroplaners mer allmänna uttalanden om att skolan ska se till, eller ansvara för osv. skulle de nya läroplanerna klart peka ut den eller de personer som ansvarar för olika områden i skolan. Därav uttrycks- sätten L¤RAREN SKALL och ALL PERSONAL I SKOLAN SKALL samt REKTORNS ANSVAR För den enskilde eleven eller föräldern – eller för vem som helst som har anledning att fråga om eller ifrågasätta en skolas agerande i en viss fråga – är det utan tvekan en stor fördel att det alltid finns en be- 3TATLIG STYRNING OCH LOKALT ANSVAR 157 stämd person, i flertalet fall en rektor, som har ett formellt ansvar för frågan. En utpekad person som inte kan frånhända sig ett ansvar genom att hänvisa till någon annan.