sou · GLB3116d2 · 1998-01-01 00:00:00 — 4 Förbud mot diskriminering 1.Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. 2.Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. En av de grundläggande principerna i , och i alla konventioner inom området för mänskliga rättigheter, är principen om likabehandling. Artikel 2.1 uttrycker att varje barn inom ett lands jurisdiktion utan diskriminering av något slag avseende barnet eller dess föräldrar eller vårdnadshavare skall få del av de rättigheter som omfattas av . Att höra under ett lands jurisdiktion innebär att man har rättigheter och skyldigheter enligt den nationella lagstiftningen och att man kan dömas vid landets domstolar. Varje annan artikel i skall ses i belysning av bl.a. denna princip. Artikeln har en dubbel dimension; barn får inte diskrimineras i förhållande till vuxna och barn får heller inte diskrimineras i för- hållande till andra barn. Staterna har en skyldighet att aktivt skydda barnet mot diskriminering – i den svenska översättningen " respektera och tillförsäkra", i den engelska versionen "respect and ensure". Det räcker således inte att lagstiftningen innehåller förbud mot diskriminering; staten har också ett ansvar att se till att barnet de facto skyddas mot diskriminering. Den andra delen av artikeln, punkten 2, sträcker sig längre än de rättigheter som definieras i eftersom den ålägger staterna att tillse att barn skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av sina föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksamhet, åsikter eller tro. Det som avses är såväl direkt som indirekt diskriminering, allvarlig såväl som mindre allvarlig diskriminering, diskriminering såväl genom lag som genom direkt handling. Bestämmelsen inne- håller också ett förbud mot att barn bestraffas på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksam- het, åsikter eller tro. Säkerställande av de mänskliga fri- och rättigheterna utan åt- skillnad av något slag hör till de grundläggande principer som kommer till uttryck såväl universella deklaration om de mänskliga rättigheterna, internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. deklaration och konvention om medborgerliga och politiska rättigheter uttrycks principen "... without distinction of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status". I konventionen om ekonomiska,sociala och kulturella rättigheter står det "... without discrimination ..." skillnaden mellan distinction och discrimination är språkligt den att distinction (av distinguish – skilja, särskilja, urskilja, känneteckna, utmärka) är ett neutralt uttryck, medan discrimination har betydelsen särbehandla, oftast i negativ bemärkelse. konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller också en artikel som skall tillförsäkra barn skydd utan diskriminering: "child shall have, without any discrimination as to race, colour, sex, language, religion, national or social origin, property or birth, the right to such measures of protection as are required by his status as a minor, on the part of his family, society and the State." (Varje barn skall utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, nationell eller social härkomst, förmögenhet eller börd äga rätt till sådant skydd av sin familj, samhället och staten, som dess ställning som minderårig kräver, artikel 24.1) I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (i fortsättningen ) återfinns diskrimineringsförbudet i artikel 14, som lyder: "Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som angivas i denna konvention, skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt". deklaration om barnets rättigheter, som är ett av de dokument som ligger till grund för , finns prin- cipen om ickediskriminering inskriven som en första princip. "The child shall enjoy all the rights set forth in this Declaration. child, without any exception whatsoever, shall be entitled to these rights, without distinction or discrimination on account of race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, whether of himself or of his family". I uppräkningen av diskrimineringsgrunder i finns också handikapp, vilket inte återfinns i någon annan av konventionerna på området för mänskliga rättigheter. Internationella regler om personer med funktionshinder har senare tillkommit genom för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Under utarbetandet av fördes diskussioner om staternas skyldigheter enligt konventionen enbart skulle omfatta barn som var bosatta i landet eller om de även skulle omfatta barn som befann sig legalt i landet utan att vara bosatta där och om de rentav skulle omfatta även barn som uppehöll sig illegalt i landet. Arbetsgruppen var rätt tidigt klar över att diskrimineringsförbudet skulle omfatta alla barn som befann sig legalt i landet. En diskussion som fördes var om artikeln skulle innehålla uttrycket "in their territories". Ett förslag till ordalydelse som övervägdes var "... each child in their territories and subject to their jurisdiction ..." Arbets- gruppen stannade dock för lydelsen "... each child within their jurisdiction ...". har betonat den dimensionen av diskriminerings- förbudet att en alltför långtgående decentralisering i en stat kan få till följd att barn diskrimineras på grund av bostadsort. Kommittén är oroad för att barn som lever i olika kommuner i ett land och även i olika delar av en kommun, riskerar att inte få sina rättigheter tillgodosedda i samma grad, bl.a. på grund av olika ekonomiska villkor, men också beroende på olika politiska prioriteringar. mittén lägger också in i begreppet icke-diskriminering aktiva åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet. Vid granskningen av första rapport uppmärksammade att den svenska lagen inte föreskriver skydd mot alla de former av diskriminering som räknas upp i artikel 2. I riktlinjerna till nästa rapport, som för del skall lämnas , frågas hur länderna har genomfört diskrimineringsförbudet i sin lagstiftning. En grupp barn, som särskilt måste diskuteras, är de barn som befinner sig illegalt i ett land. Det kan handla om barn i familjer som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, men som av olika anledningar håller sig kvar i landet, eller barn i familjer som inte har och heller inte har för avsikt att söka uppehållstillstånd. Det kan också gälla barn som är olovligt hitförda. Varken med ledning av de diskussioner som fördes under utarbetandet av konventionen eller utifrån uttolkning går det att hävda att en stat är skyldig att se till att även barn som inte har rätt att vistas i landet, eller som vistas i landet tillfälligt, skall tillförsäkras alla de rättigheter som konventionen ger. förde vid granskningen av första rapport ett resonemang beträffande barn i "kyrkoasyl". Det handlade om rätten till sjukvård och utbildning för barn i familjer som fått sin ansökan om uppehållstillstånd avslagen, men som istället för att lämna landet hade tagit sin tillflykt till kyrkor. Kommittén uttalade i sina kommenterande slutsatser följande: "It is the view of the Committee that such services (health care and education) should be provided as a matter of principle according to the letter and spirit of articles 2 and 3 of the convention". När det gäller barn som inte är bosatta i landet har fört följande resonemang: Konventionen är internationell också i den meningen att vederbörande myndigheter har ett ansvar för alla barn vars situation de har inflytande över. Detta gäller självfallet med- borgare, men också andra barn som har anledning att vara i landet, såsom t.ex. statslösa barn som har uppehållstillstånd eller asylsökande barn. Barn som inte borde vara i landet (t.ex. ett barn som fått sin asylansökan avslagen men ändå stannar i landet) har också vissa rättigheter. Den begränsning som kan accepteras är långsiktigt inriktade vårdinsatser eller utbildningsgångar som förutsätter att barnet stannar . Alla akuta behov bör däremot mötas t.ex. på hälsosidan. Dessutom bör insatser göras för att "brygga över" till en ny situation. Utbildningsinsatser bör göras så att tiden utbildningsmässigt inte går helt förlorad för barnet. Förskolemöjlig- heter på flyktingförläggningar är att rekommendera också av I själva verket är det viktigt att regeringarna tydligt definierar det ansvar de tar för barn "i transit". Kommittén har inte accepterat ståndpunkten att en stat inte har något ansvar alls för sådana barn. reservation på den här punkten har kritiserats skarpt. Ett argument kommittén har använt är "Who else should take responsibility for the health, welfare and education of these children if not you? There is no other government which could stretch out its hand and support them ...". (Vem annars skall ta ansvar för dessa barns hälsa, välfärd och utbildning om inte ni? Det finns ingen annan regering som kan sträcka ut sin hand och stödja dem ...). Vad man således kan konstatera när det gäller dessa barn, är att staten har ett ansvar för att barnen får sina grundläggande behov tillgodosedda, men att man ändå kan säga att det finns en nedtrapp- ning av ansvaret när det handlar om barn som vistas i landet illegalt. 4.2Innebörden av begreppet diskriminering Diskriminering betyder att människor behandlas olika, motsatsen till likabehandling. Förbudet mot diskriminering utgår från alla män- niskors lika värde, grunden är att alla människor är jämlika. I be- greppet diskriminering ligger i vanligt språkbruk att någon miss- gynnas. Man talar ibland om positiv diskriminering, vilket kan förefalla märkligt, eftersom själva ordet diskriminering för tankarna till något negativt. När man talar om förbud är det mot diskriminering i den negativa bemärkelsen. Att vissa människor inte har samma rättigheter som andra människor på grund av vissa egenskaper eller sociala eller andra faktorer. Det som slås fast i de olika konventionerna som har berörts ovan är att människor inte får behandlas olika vare sig på grund av yttre egenskaper eller faktorer (ras, hudfärg, kön, nationalitet, ursprung, handikapp m.fl. uppräknade grunder) eller inre (åskådning eller tro). Barn får inte heller behandlas olika på grund av föräldrarnas ställning, verksamhet eller åskådning. Positiv diskriminering, eller snarare särbehandling, används i betydelsen att vissa personer eller grupper av personer särbehandlas för att uppnå en jämställd ställning med andra grupper i samhället. Något förbud mot sådan särbehandling kan knappast utläsas av någon av konventionerna inom området för mänskliga rättigheter, eftersom en sådan särbehandling tvärtom syftar till att säkerställa att alla människor kan tillgodogöra sig de rättigheter som räknas upp i konventionen. Däremot kan givetvis ett gynnande av en redan gynnad grupp innebära att andra eftersätts på ett sätt som utgör diskriminering i ordets negativa bemärkelse. mänskliga rättigheterna1 har i sina allmänna kommentarer till rapport till sökt klarlägga vad som skall förstås med diskriminering. Enligt kommit- téns definition förstås med diskriminering varje distinktion, exklude- ring, restriktion eller preferens som grundas på sådana omständigheter som ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller annan status och som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller försvåra genomförandet av principen att alla människor skall tillerkännas, åtnjuta och utöva alla fri- och rättigheter på likvärdiga villkor. Men likvärdiga villkor betyder inte identisk behandling. Kommittén framhåller att även konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller exempel på olikartad behandling, t.ex. artikel 6, där dödsstraff avseende gravida kvinnor och unga människor förbjuds, och i artikel 10, där det anges att unga människor skall, när de är i fängsligt förvar, hållas åtskilda från vuxna. Dessutom kan positiv diskriminering ("affirmative action") vara nödvändig för att korrigera faktiska olikheter. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att inte all differentiering är diskriminering och att det avgörande är om de kriterier som ligger till grund för differentieringen är rimliga och objektiva och om syftet är legitimt.2 En annan dimension av begreppet diskriminering är skillnader mellan barn som lever i olika delar av landet, i städer eller på landsbygden, i fattiga eller rika kommuner, kommuner med olika politisk inriktning och även i olika områden inom samma kommun. Barn kan beroende på var de bor, de facto diskrimineras. har, som berörts ovan, uttryckt en oro över att alltför långtgående decentralisering kan få till följd att barn inte får samma möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. accepterar inte regionala olikheter, utan slår fast att alla barn utan 1Human enligt artikel 28 internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter 2Danelius H, s. åtskillnad av något slag skall tillförsäkras de rättigheter som stadgas i konventionen. "Rätten" till de olika rättigheterna måste – utan att det kan sägas vara diskriminering – ställas i relation till barnets situation. Det kan således inte sägas vara diskriminerande att ett barn som vistas som turist här inte har samma rätt till utbildning eller sjukvård som barn som bor här. Däremot finns det barn som vistas här "ofrivilligt", i avvaktan på verkställighet av ett avvisningsbeslut som har vunnit laga kraft. Som har framgått ovan, är staten skyldig att se till att dessa barn får sina grundläggande behov tillgodosedda. Det gäller hälso- och sjukvård, skola och även någon form av förskoleverksamhet. För, som har uttryckt det, det finns ju ingen annan än den stat i vilken barnet vistas som kan tillgodose barnets behov i dessa avseenden. Ett stort och växande problem i alla västländer är ökande främ- lingsfientlighet och rasism, som medför att barn de facto blir diskriminerade på grund av sitt eller föräldrarnas ursprung. Detsamma gäller även den ökade segregationen mellan olika grupper av människor, framförallt i storstadsregionerna. Här innehåller konventionen i artikel 2.2 en mycket stark skrivning, som innebär en skyldighet för staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot diskriminering. Det innebär att staterna har en skyldighet att aktivt motverka alla sådana tendenser. 4.3Svenska förhållanden och våra överväganden De grundläggande fri- och rättigheterna, till vilka förbud mot diskriminering hör, är fastslagna i regeringsformen (RF). Där stadgas att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det är också fastslaget att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt särskilda bestämmelser sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet (2 kap. 15 §). Inte heller får lag eller föreskrift innebära att någon medborgare missgynnas på grund av kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor (2 kap. 16 §). Enligt en annan bestämmelse i regeringsformen ges vidare regler som jämställer en utlänning med en svensk medborgare i ett antal hänseenden, bl.a. nämnda bestämmelser om ickediskriminering (2 kap. 22 §). Till de grundläggande fri- och rättigheterna enligt svensk grundlag hör också rätten till kostnadsfri grundutbildning för alla barn som omfattas av skolplikten (2 kap. 21§). Rätten till religionsfrihet, yttrandefrihet och åsiktsfrihet säkerställs genom 2 kap. 1 och 2 §§ i RF. gäller som lag i efter inkorporering (SFS 1994:1219). Bestämmelserna i den konventionen gäller envar och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas som står i strid med den konventionen. 16 kap. 9 § innehåller bestämmelser om sanktioner mot olaga diskriminering och 8 § samma kapitel riktar sig mot hets mot folkgrupp. Liknande bestämmelser finns i tryckfrihetsför- ordningens bestämmelser om tryckfrihetsbrott. Bland uppräkningen i regeringsformen av icke-diskrimine- ringsgrunder saknas handikapp. Som påpekats inledningsvis i detta avsnitt är unik i det avseendet att begreppet handikapp inte tidigare finns infört som icke-diskrimineringsgrund i någon av de övergripande konventionerna inom området för mänskliga rättigheter. I förarbetena till ratificeringen av Barnkon- ventionen gjordes den bedömningen att de allmänna principer som kommer till uttryck i grundlagen väl täcker in uppräkningen av diskrimineringsgrunder i artikel 2 i . Vi menar dock att det bör övervägas en översyn av regleringen av hur förbudet mot diskriminering av barn med handikapp bäst skall tillgodoses i grundlagen eller annan svensk lagstiftining. I samband med en sådan översyn bör också övervägas hur barnperspektiv skall komma till uttryck när det gäller rätten att inte diskrimineras. Lika viktigt som att lagen innehåller förbud mot olaga diskri- minering, är hur det faktiskt ser ut i samhället, inom olika områden och olika delar av landet. I detta avseende är mycket bestämd; staten har en skyldighet att vidta åtgärder för att inget barn inom landet skall diskrimineras. Vi har i det följande vid vår genomgång av de olika materiella artiklarna i , även beaktat icke-diskriminerings- principen. De brister vi har kunnat konstatera och de förslag till åtgärder som vi lägger, återfinns under respektive sakavsnitt. 5.1Artikelns innebörd – övergripande Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall konventionsstaterna vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete. är en bindande överenskommelse mellan staterna som har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen. Det är genom artikel 4 som staternas ansvar för att genomföra rättigheterna i konventionen läggs fast. Det är staten som är ansvarig och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur därvidlag har ingen betydelse. Det är statens ansvar att se till att förpliktelserna enligt konventionen fullföljs. Hur det görs – genom centrala organ, genom regionala eller lokala myndigheter eller genom privata organisationer – bestäms av varje stat så länge genomförandeprocessen ligger i linje med kon- ventionens principer. Konventionen lägger också stor vikt vid själva genomförandet. Den fastställer att staterna med jämna mellanrum skall rapportera till en särskild kommitté för barnets rättigheter (artikel 44), som tillsatts för att övervaka och granska konventionens genomförande. Kommittén kan också på eget initiativ begära in kompletterande upplysningar från staterna om genomförandet av konventionen. En viktig del i genomförandet av konventionen är också att det skapas en offentlig debatt om barns rättigheter och barns situation. Därför finns ett stadgande om att staterna skall göra rapporterna till FN-kommitten allmänt kända i sina respektive länder (artikel 44.6). är inte i första hand en förutbestämd måttstock med minimikrav på regeringarna. Den bör snarare ses som ett instru- ment för förändringar; den anger några väsentliga principer och en process för diskussion om vad som kan göras för att ge barnets rättigheter så kraftigt genomslag som möjligt. Därför är genom- förandet av konventionen av central betydelse. har också kommit att lägga särskild vikt vid artikel 4. Den och de två artiklar som handlar om information (artiklarna 42 och 44.6) har placerats först i ett särskilt kapitel – "general measures for imple- mentation" (allmänna åtgärder för genomförande) – i de riktlinjer som kommittén har tillställt regeringarna och som anger hur de bör skriva sina rapporter. Diskussionerna med regeringsrepresentanterna om rapporterna börjar också alltid med frågor om genomförandet.1 I artikel 4 kan särskiljas fyra huvudelement; –rättigheterna skall avspeglas i lagstiftningen, –administrativa och andra lämpliga åtgärder skall vidtagas för att rättigheterna också skall genomföras i praktiken, –när det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är staterna skyldiga att "till det yttersta av sina tillgängliga resurser" genomföra rättigheterna, –det finns också en internationell dimension, bistånd och annat internationellt samarbete för att främja genomförandet av rättig- heterna. 5.2 " ... vidta alla lämpliga lagstiftnings- ... åtgärder ..." Varje stat är skyldig att se till att rättigheter införlivas med den nationella lagstiftningen. Konventionen tar inte ställning till hur det skall ske, utan överlämnar till staterna att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder. Uttrycket "vidta alla lämpliga lagstiftnings- ... åtgärder" återkommer på flera ställen i konventionen; i artikel 3.2 när de gäller att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, i artikel 19.1 när det gäller skydd mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld m.m, i artikel 32.2 när det gäller skydd mot ekonomiskt utnyttjande och i artikel 33 när det gäller skydd mot användning av narkotika m.m. Ordet "lämpliga" överensstämmer med terminologin i andra jämförbara instrument och är även hämtat därifrån. I artikel 2 i den internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter används uttrycket "by all approriate means" (alla därtill ägnade medel). Den internationella konventionen om medborgerli- ga och politiska rättigheter använder i artikel 2.2 uttrycket "necessary steps" (erforderliga åtgärder). I samma artikel i denna konvention finns också uttrycket "in accordance with its constitutional processes", dvs. en hänvisning till den enskilda statens rättsliga system. Inte heller tar ställning till på vilket sätt staterna införlivar konventionens bestämmelser. Vid behandlingen av den svenska rapporten uttalade kommittén i detta avseende följande: "To enhance the effective implementation of the Convention, the Com- mittee suggests that the State party consider ... incorporating the provisions of the Convention directly into domestic law; ... " Kom- mittén använder i och för sig uttrycket "incorporate", men det är viktigt att observera att det engelska uttrycket "incorporate" är ett vidare begreppet än det svenska "inkorporera". Enligt ordboken betyder "incorporate" inlemma, införliva, arbeta in etc.