sou · GLB3164d1 · 1998-01-01 00:00:00 — I Edin-gruppens rapporter har påpekats att den svenska ekonomiska utvecklingen hade en starkt dualistisk prägel när avtalsförhandlingar pågick. Industrins efterfrågan var stadd i snabb till- växt, särskilt på exportmarknaderna, och lönsamheten var hög i historiskt perspektiv. Kronan hade fallit kraftigt /95 och den kraftiga appreciering som sedan skulle följa hade bara nätt och jämnt påbörjats. Den hemmamarknadsinriktade delen av ekonomin, inte minst den offentliga sektorn, hade däremot stora ekonomiska problem. Det höga ränteläget var tyngande i finansiellt hänseende och hämmade också efter- frågan inom den inhemska privata sektorn. Vid en bedömning av löneutvecklingen - 1997, se tabell 2.1, bör ett par faktorer särskilt beaktas. För det första bör ökningstalen ses i ett sammanhang. I flera fall kom nämligen resultaten av avtalsrörelsen att påverka lönehöjningarna först . För det andra ökade arbetsgivarnas lönekostnader 1995 och 1996 något mer än de anställdas genomsnittslöner till följd av vissa höjda s.k. lönebikostnader. infördes en allmän löneavgift för att finansiera med- lemsskap i den Europeiska Unionen, "EU-avgiften". höjdes avgifterna till vissa avtalsenliga pensionsförsäkringar. Den europeiska lönekostnadsutvecklingen har, som visas i tabell 2.2 stabiliserats vid knappt 3½ procent . och redovisar löneökningstal på ca 2½ procent . ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL 4ABELL ,¶NEUTVECKLINGEN I OLIKA SEKTORER ,¶NEUTVECKLINGEN I %UROPA 1) exkl. , , och . !NM I tabell 2.2 redovisas lönen per anställd i näringslivet. Både och redovisar regelbundet statistik och prognoser för ökningarna i termer av "compensation per employee in the business sector". Detta mått beräk- nas som lönesumman, inklusive av arbetsgivarna betalda socialförsäkringsavgifter, dividerad med antalet anställda. I internationella sammanhang är det ganska ovanligt att man redovisar uppgifter om de offentliganställdas löneutveckling och det saknas oftast uppgifter om den totala löneutvecklingen (inklusive offentlig- anställda). Detta kan delvis bero på att den offentliga sektorn i andra länder har ett lönebildningssystem som avviker påtagligt från den privata sektorns. Inslaget av offentlig reglering är i många länder omfattande. Det blir därigenom varken lätt eller särskilt intressant att i internationella sammanhang, t.ex. inom , redovisa löneökningstal på totalnivå. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL Detta kan vara av särskild betydelse inför kommande år eftersom dessa två länder torde komma att bilda kärnan i EMU. Bland de övriga större länderna kan man notera att och fortfarande har jämförelsevis stora lönekostnadsökningar. 1990-talets första hälft har vidare präglats av en mycket tydlig konver- gens ifråga om pris- och löneökningstakter i länder. Detta framgår av diagram 2.1, som visar timlöneutvecklingen för industriarbetare under olika femårsperioder . Bakom denna konvergens ligger i hög grad att länderna i har fört en alltmer likartad politik, med likartade centralbanksmål för inflationen, i syfte att uppnå konvergenskraven för den monetära unionen. När löne- och prisökningarna dessutom har kommit ned i låga procenttal uppkommer en viktig effekt: en eller två procentenheters avvikelse från det internationella genomsnittet framstår nu som stor, medan samma avvikelse i en värld med 10-15-procentiga ökningstal, som , knappast märktes. Detta är inte enbart en optisk effekt. Med allmänt höga internationella ökningstal för löner och priser var det lättare för ett land som haft en avvikande utveckling att senare göra en anpassning till omvärlden. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL $IAGRAM 'ENOMSNITTLIG ¥RLIG L¶NE¶KNING PER TIMME INOM INDUSTRIN ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL Diagrammet citerat ur Edin-gruppens rapport, . ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL !RBETSMARKNADSORGANISATIONERNAS OCH KOLLEKTIVAVTALENS FRAMV¤XT De svenska arbetsmarknadsorganisationerna har en mycket lång tradition. De fackliga organisationerna började växa fram andra hälft. Det var bland industrins arbetare som den fackliga organiseringen började ta form. Beslutet att bilda en nationell facklig centralorganisation – () – fattades . () bildades som en reaktion på arbetarnas organisa- tionssträvanden. Den fackliga organiseringen bland tjänstemän växte till stor del fram betydligt . Det dröjde ända till 1944 innan Tjänste- männens () bildades som en nationell huvud- organisation för både privat och offentliganställda tjänstemän. Akademikers () bildades . Principen om kollektivavtal, som ett instrument för att lösa konflikter mellan olika intressen på arbetsmarknaden, godtogs av både LO och SAF i samband med s.k. decemberkompromiss. Kompromissen innebar att arbetsgivarna erkände arbetarnas rätt att organisera sig som fackföreningsrörelsen erkände arbetsgivarnas rätt att leda och fördela arbetet samt att fritt antaga och avskeda arbetare. Kollektivavtalens rätts- verkningar kom att kodifieras i lag genom lag om kollektivavtal samt lag om förenings- och förhandlingsrätt. inrättades även Arbetsdomstolen, vars syfte är att avgöra tvister om kollektivavtal samt andra tvister som rör anställningsförhållandet. Arbetsdomstolens beslut har kommit att få stor betydelse för hur den arbetsrättsliga regle- ringen utformats i praxis. Det gäller bland annat frågan om kollektiv- avtalens räckvidd, där domstolen har fastslagit att en arbetsgivare som skrivit under ett kollektivavtal har en skyldighet gentemot sin fackliga motpart att även erbjuda de villkor som ges i avtalet till den oorganiserade arbetskraften. En lag om medling i arbetstvister tillkom . Såväl lagen om kollektivavtal som lagen om medling har numera ersatts av, och deras innehåll har i tämligen oförändrat skick upptagits i, Medbestämmande- lagen (MBL) . Denna lag begränsar också numera till viss del arbetsgivarnas rätt att leda och fördela arbetet. Lagen om anställnings- skydd (LAS) begränsar dessutom numera även arbetsgivarnas rätt att fritt antaga och avskeda arbetare. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL genomfördes viktiga arbetsrättsliga förändringar för de offentligt anställda. fick även de offentligt anställda tjänste- männen rätt att sluta avtal om löner och anställningsförmåner. blev det tillåtet att vidta strejk och lockout i konflikter i frågor där parterna har rätt att träffa avtal. Innan förhandlingsrättsreformen genomfördes hade parterna träffat huvudavtal om förhandlingsordningar och i syfte att förebygga samhällsfarliga konflikter. $EN SVENSKA MODELLEN P¥ OCH TALET kunde hög tillväxt förenas med låg inflation. Den svenska ekonomin växte mycket snabbt. BNP ökade under dessa båda decennier med en à i lågkonjunkturer och med fem à vid högkonjunktur. Den genomsnittliga årliga reallönetill- växten var . Trots att den öppna arbetslös- heten i genomsnitt understeg fanns inga påtagliga tecken på ökad inflationstakt. I genomsnitt ökade konsumentpriserna med . Den gynnsamma utvecklingen, med hög tillväxttakt och låg arbetslöshet utan att inflationen tog fart, kopplades av många samman med den s.k. "svenska modellen". Begreppet kom att användas med varierande innebörd i olika sammanhang. avsågs en politik som karakte- riserades av konsensus, demokrati och mild korporativism. Andra gånger avsågs en blandekonomi där marknadsbaserad produktion förenades med sjuk- och hälsovård, social service och utbildning i offentlig regi och omfattande offentliga omfördelningssystem. Den ur lönebildningsynpunkt mest intressanta innebörden av begreppet var den samförståndsanda som till stor del präglade relationerna mellan arbetsmarknadens parter. Relationerna parterna emellan förbättrades och bekräftades av det s.k. Saltsjöbads- avtalet mellan SAF och LO . Solidarisk lönepolitik, enligt principen "lika lön för lika arbete" oavsett företag eller bransch, var ett annat inslag i lönebildningen. Ett betydelse- fullt motiv till denna politik var en strävan att snabba upp struktur- omvandlingen i ekonomin. En kraftig press uppkom på företag och branscher med låg produktivitet och utslagningen av företag med lägre lönsamhet påskyndades. gav återhållsamheten inom de expan- siva branscherna upphov till högre vinster, vilket i sin tur skapade utrymme för ökade investeringar. bidrog den solidariska lönepolitiken även till en påtaglig minskning av löneskillna- derna, speciellt inom LO-kollektivet. Med en aktiv arbetsmarknadspolitik motverkades de tendenser till ökad arbetslöshet, som normalt följer i spåren av en snabb strukturomvandling. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL Viktiga ingredienser i den aktiva arbetsmarknadspolitiken var stora satsningar på arbetsförmedling i offentlig regi för att bland annat öka såväl den yrkesmässiga som den geografiska arbetskraftsrörligheten. Andra inslag var arbetsmarknadsutbildning för att stärka de arbetslösas kon- kurrenskraft på arbetsmarknaden och korta ersättningsperioder i arbetslöshetskassan. +RISEN P¥ TALET OCH ¶VERHETTNINGEN UNDER SENARE DELEN AV ökade påfrestningarna på såväl som många andra ekonomier. Det internationella valutasamarbetet inom ramen för Bretton-Woodssystemet bröt samman och OPEC-ländernas kartellbildning ledde till chockhöjningar av världsmarknadspriset på olja. Produktivitetstillväxten sjönk i stora delar av den industrialiserade världen. Den nominella löneökningstakten förblev dock ungefär densamma. Bristen på anpassning av löneökningarna till det minskade utrymmet bidrog till att inflationen drevs upp till tvåsiffriga tal. I många europeiska länder lades den ekonomiska politiken om . Den inriktades kraftfullt på att få ner inflationen, vilket drev upp arbetslösheten. lyckades dock hålla nere arbetslösheten på en jämförelsevis låg nivå . Inom ramen för den s.k. överbr ygg- ningspolitiken stimulerades den inhemska efter- frågan. Arbetsmarknadspolitiken expanderade och omfattande stöd- program till krisdrabbade branscher infördes under andra hälften av 1970- talet. Andelen offentligt anställda ökade, framför allt till följd av en kraftig sysselsättningsexpansion inom den kommunala sektorn. Transfereringarna till hushållen växte. Förändringarna ledde bland annat till kraftiga ökningar av de totala arbetskraftskostnaderna speciellt till följd av både höga löneökningar och ökade arbetsgivaravgifter. genomfördes, som tidigare nämnts, även om- fattande förändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen. I slutet av 1970- talet och försämrades de offentliga finanserna i snabb takt. För att motverka försvagningen av industrins internationella konkur- renskraft och stärka den konkurrensutsatta sektorns roll i svensk ekonomi genomfördes fem devalveringar - 1982. Den största av dessa var på och kom . Devalveringarna gav inledningsvis önskade effekter på tillväxt och sysselsättning i den konkurrensutsatta sektorn. Det ökande efterfrågetrycket och de höjda importpriserna innebar dock att inflationstakten ökade, vilket åter igen urholkade konkurrenskraften. Devalveringarna innebar dessutom att ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL omvandlingstrycket i ekonomin minskade. Produktivitetstillväxten tende- rade att bli lägre som de nominella löneökningarna blev högre i än i våra viktigaste konkurrentländer. Utvecklingen ledde till en ojämn, och sett över hela perioden, stagnerande reallöneutveckling. blev tecknen på överhettning av den svenska ekonomin allt tydligare. Gynnsamma regler för ränteavdrag i kombination med avreglering av kreditmarknaden bidrog till en kraftig kreditexpansion. Tillgångspriserna på fastigheter och aktier flerfaldigades och inflationen översteg prisstegringarna i omvärlden. Svårigheterna att upprätt- hålla den fasta växelkursen växte i takt med att bytesbalansen försämrades. +RISEN I B¶RJAN AV TALET inträffade så den djupaste lågkonjunkturen . Bruttonationalprodukten sjönk med . Antalet sysselsatta minskade med över 500 000 personer och den öppna arbetslösheten steg från till . Krisen kulminerade i samband med den euro- peiska valutaoron . övergavs den fasta växel- kurspolitiken och kronan lämnades att flyta fritt, vilket resulterade i att valutans värde sjönk med . har dock strax av denna värdeminskning återhämtats. Övergången till en ny växelkursregim är en av flera förändringar, som påtagligt har ändrat förutsättningarna för lönebildningen. I nästa avsnitt ges en mer systematisk genomgång av de förändrade förutsättningarna och dess konsekvenser för lönebildningen. På vad sätt har förutsättningarna förändrats Utvecklingen har lett till att förutsättningarna för löne- bildningen påtagligt förändrats. Det gäller för det F¶RSTA den allt mer enhetligt låga inflationstakten i vår omvärld, för det penning- och valutapolitiska regimen, för det TREDJE restriktionerna på de offentliga finanserna och för det FJ¤RDE den höga arbetslösheten. en av dessa förändringar har inneburit att de samhällsekonomiska såväl som de sociala kostnaderna av en för hög nominell löneökningstakt ökat påtagligt. ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL )NTERNATIONELLT L¥G INFLATION OCH L¥GA NOMINELLA L¶NE¶KNINGAR En snabb teknisk utveckling och ökad internationell konkurrens har efterhand kommit att ställa allt större krav på den svenska ekonomins anpassningsförmåga. Den internationella handeln med varor och tjänster har i ökad utsträckning liberaliserats. Ny teknik sprider sig allt snabbare och forskning, utveckling samt marknadsföring spelar en allt större roll för näringslivet. Ägandet präglas av en fortgående snabb internationalisering som IT-utvecklingen i kombination med avregleringar av finans- marknaderna har skapat förutsättningar för en global kapitalmarknad och höjda avkastningskrav. Produktionen har dessutom i ökad utsträckning blivit internationellt integrerad. Inom har etableringen av den inre marknaden påskyndat utvecklingen. Ökad importkonkurrens har bidragit till en större press på såväl vinstmarginaler som konsumentpriser. Före- tagens möjligheter att kompensera kostnadsökningar med högre produkt- priser har därmed minskat. Såväl inflationstakten som den nominella löneökningstakten har konvergerat mot en låg nivå i hela OECD-området (jfr diagram 2.1). I har processen påskyndats av konvergenskraven för medlemskap i . Som framgått tidigare var nivån på den nominella löneökningstakten hög och skillnaden i ökningstakt mellan olika länder stor . Bilden har förändrats på ett drastiskt sätt. Den internationella enhetlighet som finns vad gäller pris- och löneutveckling har fått till följd att de negativa effekterna av en nominell löneutveckling, som är påtagligt högre än i omvärlden, blir allvarligare än . Det allmänt ökade förtroendet för prisstabiliteten har skapat gynnsammare förutsättningar för en god reallöneutveckling. $EN PENNING OCH VALUTAPOLITISKA REGIMEN Övergången från fast till flytande växelkurs och ett preciserat inflationsmål har förändrat karaktären på de penning- och valutapolitiska restriktionerna på lönebildningen. Fast växelkurs innebär ett krav på att den nominella löneökningstakten inom den konkurrensutsatta delen av ekonomin långsiktigt inte avviker från ökningstakten hos de viktigaste konkurrent- länderna, såvida det inte kan motiveras med långsiktigt högre produkti- vitetsutveckling i än i konkurrentländerna. Även en för snabb löneökningstakt inom den inhemskt orienterade delen av ekonomin kan försvaga industrins internationella konkurrenskraft. Detta i första hand eftersom en för snabb löneökningstakt tenderar att sprida sig även till den ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL konkurrensutsatta delen av ekonomin. För att minska denna typ av risker har i de nordiska länderna starkt betonats den konkurrensutsatta industrins löneledande roll. Vid flytande växelkurs och med en penningpolitik som styrs av ett in- flationsmål är restriktionerna på lönebildningen än kraftigare. Även i detta fall är det av stor vikt att industrins internationella konkurrenskraft upp- rätthålls. En försvagad konkurrenskraft, t.ex. på grund av en för snabb löneökningstakt, tenderar att sänka valutans värde, vilket höjer priset på importvarorna och ökar inflationstakten. Ett explicit uttalat inflationsmål innebär därutöver att en mer direkt restriktion finns för löneökningstakten även inom den inhemskt orienterade delen av ekonomin. Om de genom- snittliga nominella lönekostnadsökningarna tenderar att bli för höga finns en uppenbar risk för att den framtida inflationen kan komma att överstiga det mål som satts upp. kommer i ett sådant läge att strama åt penningpolitiken i syfte att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt stabil och uthållig tillväxt. På motsvarande sätt har till uppgift att via sänkta korträntor stimulera den inhemska efterfrågan om en åter- hållsam lönebildning skulle visa sig leda till en för svag efterfrågan i ekonomin och en inflation som tenderar att understiga inflations- målet. Underlaget för den svenska penningpolitiken är i praktiken de prog- noser för inflationen som löpande gör, och som regelbundet publiceras i . I allmän- het dröjer ett till innan en höjning av den korta räntan får full effekt på efterfrågan i ekonomin, varför besluten måste fattas på grundval av prognoser för inflationsutvecklingen. En viktig komponent i prognoserna för den framtida inflationen är löneökningstakten inom den inhemskt orienterade delen av ekonomin. Andra viktiga komponenter är, förutom valutakursen, förhållandet mellan efterfrågan och utbudet i ekonomin, produktivitetstillväxten och graden av konkurrens på produktmarknaderna. Med en penningpolitik som styrs av ett inflationsmål finns således en snabbare och mer direkt negativ koppling mellan löneökningar och sysselsättning än med en fast växelkurs. För att åstadkomma en snabbare förbättring av sysselsättningen skulle de genomsnittliga löneökningarna i ekonomin under en följd av år behöva vara lägre än i våra konkurrent- länder och understiga den nivå som på lång sikt är förenligt med inflationsmålet. Det skulle skapa större förutsättningar för att föra en expansiv penningpolitik som stimulerar den inhemsk efterfrågan, inklusive de för sysselsättningsutvecklingen viktiga investeringarna. Om skulle ansluta sig till den europeiska monetära unionen EMU kommer inflationsrestriktionen att bli om möjligt ännu starkare. Det är i ett sådant läge inte ens teoretiskt möjligt att med en ändring av den svenska penning- och valutapolitiken påverka inflationen i . Den bestäms då i stället i stor utsträckning av den för EU gemen- ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL Det innebär dock i praktiken ingen dramatisk skillnad. Den ekonomiska politiken inriktas även i våra viktigaste konkur- rentländer mot en genomsnittlig inflationstakt . Vidare är dessa länders möjligheter till produktivitetsförbättringar i stort sett de- samma som i vårt land. Därmed kommer de krav som måste ställas på lönebildningen att bli i stort desamma oavsett om vi väljer att ansluta oss till EMU eller ej. &INANSIELLA RESTRIKTIONER INOM DEN OFFENTLIGA SEKTORN har ett antal institutionella förändringar genomförts, vilka innebär att de ekonomiska restriktionerna på lönebildningen inom den offentliga sektorn har blivit tydligare. Vid sidan av de omfattande bespa- ringsprogrammen inom den offentliga sektorn har även förändringar i budgetprocessen genomförts. Den statliga budgetprocessen har förändrats. Ett tak för utgifterna inom den statliga sektorn och socialförsäkringssektorn har införts. Varje vår fattar beslut om dels ett tak för de nominella utgifterna under det kommande budgetåret, dels ett preliminärt utgiftstak . Dessutom fastställs budgetramar för 26 olika utgiftsom- råden. Även utrymmet för ökningar i förvaltningskostnader inkl. löner inom de statliga myndigheterna styrs via en rambudgetprocess. Utrymmet för kostnadsökningar fastställs bland annat utifrån löneutvecklingen inom tillverkningsindustrin med avräkning för de besparingskrav och krav på produktivitetstillväxt som statsmakterna ställer på den statliga verksam- heten. Om utgifterna för de statsanställdas löner blir högre än anslagsök- ningen måste varje enskild myndighet via omprioriteringar på egen hand finansiera mellanskillnaden. Institutionella förändringar har även genomförts inom den kommunala sektorn. De påverkar utrymmet för löneökningarna inom den kommunala och landstingskommunala verksamheten. har beslutat att ett lagreglerat balanskrav skall införas för kommuner och landsting . Även den successiva övergången till ett fonderat pensionssystem för de kommunala avtalspensionerna skall rymmas inom balanskravet. Den för svenska förhållanden mycket höga arbetslösheten har också förändrat förutsättningarna för lönebildningen. Den höga arbetslösheten verkar återhållande på löneökningarna. I vilken utsträckning det sker är emellertid inte utklarat i den empiriska forsk- ningen. Vidare kommer särskilt starka krav att ställas på lönebildningen ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL om arbetslösheten i enlighet med statsmakternas mål reduceras kraftigt och snabbt. Då tillkommer frågan hur snabbt sysselsättningen kan öka utan att löneökningarna tar fart. Den höga arbetslösheten innebär stora påfrestningar på de offentliga finanserna. Statens totala utgifter för utbetalningar från a-kassorna beräk- nas uppgå till . För arbetsmarknads- politiska åtgärder beräknas utgifterna uppgå till . Därtill kommer kommunernas sociala utgifter för arbetslösa kommunmedborgare. Vidare innebär arbetslösheten att den offentliga sektorns skatteinkomster urholkas. En återhållsam nominell löneutveckling, som skapar förutsätt- ningar för en reducering av arbetslösheten, kan därför förväntas ha stor betydelse, inte enbart för den framtida ekonomiska ställningen bland dem som är arbetslösa utan, även för den allmänna utvecklingen av lön- tagarnas disponibla inkomster. Kraven på en återhållsam lönebildning är mest påtaglig inom de sek- torer och branscher där antalet arbetssökande är störst i förhållande till efterfrågan. förmådde arbetsmarknadspolitiken mildra konsekvenserna av bristande överensstämmelse mellan arbetsgivarnas krav på arbetskraften och de arbetslösas kompetens såväl som geografiska hemvist. Förutsättningarna för arbetsmarknadspolitiken har emellertid drastiskt förändrats till följd av den kraftiga ökningen av antalet arbetslösa. Konsekvenserna av en lönebildning som påskyndar strukturomvandlingen i ekonomin har därför blivit betydligt mer svårhanterliga . Den ekonomiska forskningen om sambandet mellan lönebildning och arbetslöshet I detta delbetänkande görs endast en genomgång av resultaten från den makroekonomiskt orienterade forskningen. Denna forskning har till stor del handlat om sambanden mellan arbetslöshet, inflation och lönebildning på aggregerad nivå. Arbetsmarknaden liknar i många avseenden andra marknader. Den ekonomiska forskningen om sambandet lönebildning och arbetslöshet har därför till en del använt sig av samma analysverktyg som vid studier av hur priser och kvantiteter bestäms på olika varumarknader. Men det finns också väsentliga skillnader mellan arbetsmarknaden och övriga marknader. Arbetskraften är till skillnad från andra insatser utvecklingsbar. , management, utbildning, samarbete etc. påverkar ,¶NEBILDNING OCH ARBETSL arbetsproduktiviteten och därmed även förutsättningarna för lönesätt- ningen. Det är därför inte heller enbart lönen som är av betydelse för arbetstagarna. Arbetsuppgifterna i sig, utvecklingsmöjligheter, arbetskam- rater och trivsel är också viktiga faktorer för den enskilde. Arbetskraften är heller inte homogen. Genom att efterfrågan på arbets- kraft utvecklas olika sker justeringar av relativa löner inom och mellan arbetsplatser. Detta kan leda till fördelningskonflikter inte enbart mellan arbetsgivare och arbetstagare utan även mellan olika grupper av arbets- tagare. Institutioner och organisationer spelar en stor roll på arbetsmark- naden. Flera nya analysverktyg som är bättre anpassade till de speciella förhållanden som gäller på arbetsmarknaden har därför utvecklats inom såväl den mikro- som makroekonomiskt orienterade forskningen. Även inom många andra vetenskapliga discipliner har forskning bedrivits om arbetslöshet och lönebildning. Det gäller inom t.ex. statskunskap, soci- ologi och juridik.