sou · GLB3156 · 1998-01-01 00:00:00 — Det har, som vi sett, betydelsen av internationell handel och direktinvesteringar betonats för att förklara internationell teknologispridning, men dessas potentiella effekter kan inte fångas av modellen. Sådana effekter kan vara av mycket stor vikt. I kapitel 7 och i bakgrundsrapport analyseras potentiellt långsiktiga tillväxteffekter av östutvidgningen. Dessa kan vara av flera slag, av vilka de viktigaste är kunskapsöverföring genom handel och direktinvesteringar. Det förefaller relativt troligt att tillväxten i de öst- europeiska kandidatländerna kan öka om de blir medlemmar i . Det är emellertid mycket svårt att kvantifiera de förväntade positiva till- växteffekterna. och (1993) utgår i sin studie av handel mellan och EU från handeln med s.k. känsliga produkter, dvs. jordbruks- produkter, textil, kläder och stål. Dessa produkter benämns känsliga eftersom de i stort sett är undantagna från den liberalisering som i övrigt kännetecknat Europaavtalen. 53 och undersöker sedan effekterna av att liberalisera handeln för denna typ av varor. Notera att eftersom handel med känsliga varor delvis är undantagen de s.k. Europaavtalen kan studien ge vissa insikter i skillnaden mellan dessa avtal och fullvärdigt EU-medlemskap. Känsliga industriprodukter i EU-länderna utgör något av total BNP och har ungefär samma andel av sysselsättningen. Detta är inte oväsentliga andelar men utgör fortfarande en relativt liten 52 Så hävdar t.ex. (1997) i sin kommentar till uppsatsen att de i ökad BNP som , och Portes förutspår inte bara exaggerate the economic benefits of enlargement - wildly so in the case of the CEECs, utan också att siffran har en mycket begränsad ekonomisk innebörd (s. 170). I formell och strikt mening är det självklart att har rätt i att man bör försöka kalkylera välfärdseffekter snarare än effekter på realinkomster. Detta är emellertid , och Portes mycket väl medvetna om. Det är ett välkänt faktum att investeringar kan vara högre än den som maximerar den samhälleliga välfärden. ger själv ett exempel på detta. Antag att av någon anledning skulle investera av sin nationalinkomst, och därigenom få en mycket högre nationalinkomst inom . Med rimliga tidspreferenser är det svårt att tänka sig att en sådan strategi skulle vara välfärdsmaximerande. 53 I fallet med jordbruksprodukter återkommer vi något till deras resultat i kapitel 7. Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 131 del av EU-ländernas ekonomier. Det är dock så att de känsliga sekto- rernas andel av produktionen uppvisar regionala olikheter, och att de är något mer viktiga i fattiga än i rika regioner. De känsliga sektorerna är också något mer utsatta för import från länder utanför EU än andra sektorer, men importen från utgör endast en obetydlig andel av produktionen i EU. Endast för textil och kläder uppgår importandelen från t ill en procent av EU:s totala produktion. Detta antyder att importen från kan öka ganska betydligt utan att ge speciellt dramatiska effekter, trots att bety- delsen av de känsliga produkterna för EU-ländernas ekonomier är rela- tivt stor. Detta resonemang bekräftas av en mer formell analys. och tar till sin hjälp den simuleringsmodell från och (1988) som tidigare använts flitigt för att prediktera effekterna av den inre marknaden. Modellen karaktäriseras av ofullständig konkurrens och stordriftsfördelar, och tillämpas på tre branscher: stålindustrin, kemiska produkter och tekoindustrin. Som utgångspunkt har och resultaten i och (1992), vilka förutspår att importen från i varje bransch kommer att öka . Simuleringarna visar att effekterna på produktion och välfärd ändå blir relativt begränsade inom EU. Konsumenternas välfärd ökar något medan producentöverskottet minskar. Det verkar således som om resultaten från den mer kvalitativa ana- lysen faktiskt bekräftas i de kvantitativa analyserna. Nationalinkoms- terna i kommer att öka betydligt redan genom Europaavtalen, men genom en EU-utvidgning får vi ytterligare inkomst- ökningar, som ekonomiskt sett är förhållandevis viktiga. Däremot påverkas nationalinkomsten i de nuvarande EU-länderna knappast alls på kort- och medellång sikt. Slutsatserna från den kvalitativa analysen om mycket begränsade (om ens några) vinster för de nuvarande EU-länderna och mer betydande sådana för kandidatländerna tycks bekräftas också av den mer kvanti- tativt inriktade analysen. Vi har emellertid bara jämfört två olika långsiktiga jämvikter. Således har vi bortsett från de negativa samhällsekonomiska effekter som kan uppstå t ill följd av ökad struk- turomvandling och andra omställningar förknippade med samhälls- ekonomiska kostnader. Inte heller har vi analyserat om utvidgningen är 132 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter förknippad med stora förändringar i inkomstfördelningen. Kommer exempelvis att påverkas av inkomstfördelningen i mindre eller större omfattning än andra EU-länder? Kommer vissa delar av att drabbas hårdare än andra och kan vissa grupper komma att förlora på östutvidgningen? Till viss del är strukturomvandling och förändrad inkomstfördelning helt enkelt oönskade, men nödvändiga bieffekter av en ökad integration. Det gäller exempelvis de som uppstår av ökad handel, baserad på komparativa fördelar, och av migration. Vinster uppstår här som en följd av att länder utnyttjar sina olikheter. För att vinsterna ska materialiseras krävs att branschstrukturen eller inkomstfördelningen förändras. En ökning av inombranschhandel baserad på stordriftsfördelar kräver inte samma strukturella förändringar av ekonomin (se kapitel 3). Inte heller gäller detta marknadsorienterade direktinvesteringar, där företagen producerar samma typ av tjänster i dotterbolagen som hemma. Ekono- misk tillväxt är lite av ett specialfall. Den kräver ofta uppoffringar av dagens generation, men den är inte alltid förknippad med struktur- omvandlingar och förändringar av inkomstfördelningen. En ökad takt i strukturomvandlingen ger upphov till samhälleliga kostnader. Sådana kan uppstå t.ex. om strukturomvandlingen ger upp- hov till temporärt underutnyttjande av arbetskraft och kapital. Sam- hälleliga kostnader kan uppstå även utan att arbetslöshet uppstår, om det finns kostnader för att t.ex. flytta arbetskraft mellan branscher, eller om olika branscher är lokaliserade till olika regioner. En strukturomvandling uppstår när den relativa internationella kon- kurrenskraften förändras, så att lönsamheten ökar i vissa branscher medan den minskar i andra. Utvidgningen kan komma att förändra den relativa konkurrenskraften. Kommer ha större eller mindre pro- blem med strukturomvandling än andra EU-länder? För att svara på denna fråga har vi för ett antal EU-länder beräknat andelen av deras totala industriella förädlingsvärde i tre grupper av branscher: arbets- intensiva, fysiskt kapitalintensiva och kunskapsintensiva, efter den indelning från Haaland et al. (1987) som användes också i kapitel 3. Resultaten presenteras i tabell 6.5. I den första kolumnen anges andelen av förädlingsvärdet i arbets- intensiv produktion, medan den andra presenterar andelen i kapital- intensiv produktion. I den tredje kolumnen, slutligen, anges hur stor procentuell andel av det totala förädlingsvärdet som kommer från kun- skapsintensiv produktion. Siffran inom parentes är rankningen av län- derna efter deras respektive andel i sådan produktion. Notera att län- dernas ordning i tabellen följer deras andel av arbetsintensiv produktion. Som vi sett i kapitel 3 kommer en ökad integration mellan CÖEL och EU-länderna huvudsakligen att innebära att företagen inom EU möter en Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 133 ökad konkurrens i arbetsintensiv produktion. Länder som har stor andel av sådan produktion förväntas därför få störst problem med en struktur- omvandling. Tabell 6.5: Branschfördelning i olika EU-länder (%) 49,7 (1) 23,1 (15) 27,2 (13) 35,3 (2) 40,0 (4) 24,7 (14) 35,6 (3) 28,5 (8) 36,9 (10) 34,0 (4) 31,3 (5) 34,7 (11) 32,7 (5) 23,1 (12) 44,2 (4) 32,3 (6) 28,2 (10) 39,5 (9) 32,1 (7) 26,5 (11) 41,4 (6) 31,7 (8) 21,3 (14) 47,0 (3) 30,3 (9) 28,8 (7) 40,9 (7) 30,1 (10) 47,4 (1) 22,5 (15) 28,1 (11) 28,4 (8) 43,5 (5) 26,9 (12) 41,0 (3) 32,1 (12) 24,6 (13) 22,8 (13) 52,5 (2) 16,4 (14) 28,9 (6) 54,7 (1) 13,9 (15) 45,3 (2) 40,8 (8) Källa : Statistics (1993). har klart störst andel arbetsintensiv produktion, därefter kom- mer tre andra sydeuropeiska länder: , och . Dessa länder skulle därför förväntas få störst problem med struktur- omvandlingen, medan länderna längst ner på listan, , , och , skulle komma lindrigast undan. befinner sig i detta avseende någonstans i mitten. Länderna i kan på kort sikt emellertid också bli relativt konkurrenskraftiga i kapitalintensiv produktion. Det är därför möjligt att de EU-länder som har en stor andel kapitalintensiv produktion också drabbas av strukturomvandlingen. I en alternativ bedömning av hur länderna kan komma att drabbas av en strukturomvandling utgår man därför ifrån deras respektive andelar av kunskapsintensiv produktion. Länder med låg andel kunskapsintensiv produktion skulle således drabbas hårdast av en strukturomvandling. Dessa länder är , , och . De länder som enligt denna 134 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter klassificering kommer lindrigast undan är , , och . Slutsatsen är således att som helhet knappast skulle drabbas hårdare av en strukturomvandling än de övriga EU-länderna i genom- snitt, men också att kandidatländerna just nu är så pass obetydliga eko- nomiskt sett, att inte heller genomsnittet av EU-länderna kommer att tvingas att genomgå någon större grad av strukturomvandling. som helhet förväntas därför inte få speciellt stora problem med struk- turomvandlingen. Kommer enskilda län eller regioner i då att drabbas? I kapitel 3, och tidigare i detta kapitel, drog vi slutsatsen att det på kort sikt huvudsakligen är i arbetsintensiva, och i mindre grad i fysiskt kapital- intensiva branscher, som en ökad konkurrens kommer att uppstå för de svenska företagen, medan det i kunskapsintensiva branscher tvärtom öppnas nya möjligheter till export för svenska företag. Som i fallet med EU-länderna har vi delat in branscher i tre katego- rier. Vi har sedan för varje svenskt län beräknat hur stor andel av det totala förädlingsvärdet i tillverkningsindustrin som finns i respektive branschgrupp. Denna andel jämförs sedan med riksgenomsnittet. Resultaten presenteras i tabell 6.6. Resultaten visar på betydande regionala olikheter i branschstruk- turen. Låt oss först betrakta gruppen arbetsintensiva branscher. Riks- genomsnittet är här . Det finns emellertid hela fyra regioner där av det totala förädlingsvärdet utgörs av arbetsintensiva branscher. Dessa är , , län och . För den fysiskt kapitalintensiva gruppen är riksgenomsnittet . Det finns emellertid fyra regioner där av det totala förädlingsvärdet kommer från fysiskt kapitalintensiva branscher. Dessa är , , Värm- lands och . Också de kunskapsintensiva branscherna är ojämnt fördelade. Riksgenomsnittet uppgår här t ill . Det finns fyra regioner där av det totala förädlingsvärdet kommer från kunskapsintensiva branscher. Dessa är , , och . I tabell 6.6 redovisas även samma beräkningar för de tre regionerna i , dvs. Tabellen bekräftar den bild som framgick redan av den tidigare tabellen. Det finns stora regio- nala olikheter i branschstrukturen, och det är framför allt länen i och som kan drabbas av negativa effekter av utvidgningen, medan effekterna på blir betydligt mer positiv. Medan är specialiserat på arbetsintensiv produktion, och på fysiskt kapitalintensiv produktion, är huvudsak- ligen specialiserat på produktion som är kunskapsintensiv. Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 135 Tabell 6.6: Branschfördelning i olika län i (%) Vad kan då göras för att kostnaderna för en strukturomvandling ska bli så begränsade som möjligt? Åtgärder som på olika sätt ökar flexibiliteten 136 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter på faktormarknaderna kommer att göra det lättare att flytta produk- tionsfaktorer mellan branscher. Sådana åtgärder kan delas in i två typer (se , 1986, för ytterligare diskussion). Den första typen är relaterad till olika typer av regleringar på arbetsmarknaden. Det är t.ex. mycket troligt att olika typer av åtgärder som påverkar löne- flexibiliteten kommer att underlätta arbetskraftens mobilitet. Med rigida relativlöner finns det stor risk för arbetslöshet vid perioder av struktur- omvandling. Den andra typen av åtgärder har att göra med behovet av omskolning och utbildning. Åtgärder som underlättar för arbetskraften att tillgodogöra sig de färdigheter som behövs i de branscher som expanderar kommer att leda till lägre samhällsekonomiska kostnader för strukturomvandlingen. För att försäkra sig om att kostnaderna för strukturomvandlingen inte faller på just de individer som tvingas byta arbete och/eller bostadsort är också olika åtgärder vad gäller omfördel- ning av inkomst nödvändiga. Sådana åtgärder kan vara av arbets- marknadspolitiskt slag, med syfte att få individer att byta jobb eller t.o.m. flytta, men behöver inte nödvändigtvis vara åtgärder som omfördelar inkomster. Kommer utvidgningen att påverka inkomstfördelningen? Handelsteori har det fått ökad relevans i debatten om inkomstför- delningens utveckling i och . Empiriska studier tyder klart på att jämviktslönen för lågutbildad arbetskraft har minskat, medan den för utbildad arbetskraft har ökat. I har detta direkt slagit igenom i lönerna, medan det resulterat i både ökad lönespridning och arbetslöshet för lågutbildade i och i andra europeiska länder. Det finns två förklaringar till denna utveckling. Enligt den första beror det på att den tekniska utvecklingen varit sådan, att i synnerhet lågutbildad arbetskraft har rationaliserats bort. Den andra förklaringen betonar just handelsteori och konkurrens från andra länder med god tillgång till lågutbildad arbetskraft, t.ex. från de s.k. nya industriländerna i . Enligt traditionell handelsteori uppstår vinster på grund av att länder specialiserar sig på vad de är relativt bra på att utföra. Vid en handels- liberalisering flyttas resurser från de sektorer där man är mindre bra, till de sektorer där man har komparativa fördelar. I denna process ökar efterfrågan på de faktorer som används intensivt i exportsektorer, medan efterfrågan på faktorer som används intensivt i importsektorer minskar. För att återställa jämvikten på faktormarknaderna måste faktorpriserna därför förändras, vilket i sin tur leder till en förändring av inkomst- Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 137 De faktorer som finns i riklig mängd i ett land tjänar på ökad handel, medan de faktorer som finns i mindre mängd förlorar. Detta framkommer från det s.k. teoremet (se t.ex. och , 1993 för en enkel framställning). De sammanlagda vinsterna är emellertid större än förlusterna, vilket medför att en omför- delningspolitik som kompenserar förlorarna åtminstone teoretiskt sett är möjlig. För denna kategori av välfärdsvinster gäller i stort sett att ju större vinsterna blir, desto större blir också kraven på strukturom- vandling, och förändring av inkomstfördelningen. Kan utvidgningen bidra till att jämviktslönen för lågutbildad arbets- kraft faller ytterligare i EU-länderna? Vi har sett att de central- och öst- europeiska länderna huvudsakligen kan förväntas exportera varor som är intensiva i användningen av lågutbildad arbetskraft. Därmed kan efter- frågan på denna produktionsfaktor förväntas falla något i EU. Eftersom handelsutbytet på kort- och medellång sikt blir relativt begränsat, bör effekterna på inkomstfördelningen bli förhållandevis små, men om handelsmönstret förblir oförändrat kan effekterna på inkomstfördel- ningen bli större. Vi förväntar oss emellertid att handelsmönstret på lite kan avspegla CÖELs relativt goda tillgång på högutbildad arbetskraft, och därmed i större utsträckning bestå av inombransch- handel. Denna typ av handel har mindre effekter på inkomstfördelningen. Slutsatsen är således att vi förväntar oss en viss minskning av jäm- viktslönen för lågutbildad arbetskraft i de nuvarande EU-länderna. Om inget görs kan vi i de nuvarande EU-länderna därför förvänta oss en något ojämlikare inkomstfördelning och eventuellt också en något högre arbetslöshet för lågutbildad arbetskraft. Effekterna av handelslibera- liseringen bör emellertid inte bli speciellt stora. En något större effekt kan uppstå på grund av kapitalrörligheten. I en studie av Haaland och (1992) visas att de fria kapitalrörelserna i , alldeles oberoende av frihandel på varumarknaderna i de nordiska länderna, kommer att gynna kapitalägarna, i synnerhet på den lågutbildade arbetskraftens bekostnad. I deras studie är orsakerna till detta att avkastningen på kapital, speciellt i södra , är högre än i . Vi har inte tillgång till data om kapitalavkastningen i CÖEL, men mycket tyder på att denna under kort- och medellång sikt kommer att vara hög. Vi kan därför förvänta oss ett kapitalflöde till dessa länder, och att detta i sin tur leder till en än mer ojämn inkomstfördelning, åtminstone i norra . Vidare kan migrationen påverka inkomst- fördelningen. I den mån lönerna är trögrörliga nedåt kan arbetslösheten för lågutbildad arbetskraft öka något. Eventuella effekter av en EU- utvidgning på inkomstfördelningen skall dock inte överdrivas. Jämfört med andra åtgärder som påverkar inkomstfördelning och arbetslöshet (t.ex. tillgång till utbildning, offentliga inkomster och utgifter, samt 138 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter graden av löneflexibiliteten) bör utvidgningen spela en klart underordnad roll. Även inkomstfördelningen i CÖEL kan komma att påverkas och här kan effekterna bli betydligt mer dramatiska. Låt oss därför återigen stu- dera tabell 6.1-6.3, där resultaten från et al. (1997) presenteras. Dessa resultat visar på en ganska betydande omfördelning från kapital- ägare till arbetstagare i CÖEL som en effekt av integrationen med EU. Fria kapitalrörelser kommer med stor sannolikhet att förstärka denna tendens, och eftersom kapitalägarna rimligen har högre inkomster än arbetstagarna kommer inkomstfördelningen att bli jämnare. Också inom gruppen arbetstagare i CÖEL kan i nkomstfördelningen förväntas bli jämnare, då efterfrågan på relativt lågutbildad arbetskraft ökar. Den fria kapitalrörligheten och migrationen bör ha likartade effekter, och leda till en jämnare inkomstfördelning. Eftersom relationerna till EU är av stor ekonomisk betydelse för de central- och östeuropeiska länderna kan dessa effekter bli betydande. De kort- och medelfristiga välfärdseffekterna av en EU-utvidgning kan förväntas bli positiva i , och kanske också i de nuvarande EU-länderna, även om effekterna av en regional handels- liberalisering teoretiskt sett inte är entydigt positiva. Genom att EU för en liberal handelspolitik gentemot omvärlden begränsas dock risken för att en s.k. handelsomfördelning får negativa välfärdseffekter. En stor skillnad mellan Europaavtalen och EU-medlemskap är att gränskon- trollerna elimineras. Borttagandet av sådana resurskrävande handels- hinder ger alltid positiva välfärdseffekter, även om eliminerandet sker på regional basis. Det finns också andra viktiga välfärdseffekter utöver dem som orsakas av handelsliberalisering. Inte minst kan kapitalflöden från EU till CÖEL få mycket viktiga effekter. I det nuvarande EU tycks det emellertid som om de sammantagna välfärdsvinsterna kvantitativt sett blir ganska små, åtminstone på kort sikt. Varken den liberalisering som Europaavtalen medför, eller den ytterligare liberalisering som medlemskap innebär, ger några större effekter. De kvantitativa studierna visar på välfärdseffekter som uppgår till mindre än en procent av EU:s totala BNP, även när hänsyn inte har tagits till överföringar från EU till CÖEL via budgeten. När hänsyn till detta tagits med i beräkningarna är det inte säkert att de sammantagna välfärdsvinsterna för de nuvarande EU-länderna nödvändigtvis blir positiva, något som vi återkommer till i nästa kapitel. SOU 1997:156 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter 139 Anledningen till de begränsade välfärdsvinsterna i väst är att CÖEL helt enkelt inte är tillräckligt viktiga handelspartner för de nuvarande EU-länderna. För länder som redan nu har eller kan komma att få stor handel med CÖEL kan välfärdsvinsterna komma att bli något mer omfattande. I denna grupp av länder ingår t.ex. och , men också för ett land som , som har geografisk närhet till något eller några av kandidatländerna, kan vinsterna bli något större än för EU-länderna i genomsnitt. Vinsterna är trots det mycket små. Inte heller andra aspekter av utvidgningen kommer på kort- eller medellång sikt att påverka de nuvarande EU-länderna i någon större utsträckning. Välfärdsvinsterna kan däremot komma att bli betydligt större i kandidatländerna. Redan den kvalitativa diskussionen gav indikationer på detta, vilket bekräftas av de kvantitativa studierna. Studien av et al. (1997) visar att de första stadierna av handelsliberalisering, inkluderande Europaavtalen, ger ganska betydande välfärdsvinster; i storleksordningen om alla tullar och icke-tariffära handels- hinder elimineras. Ett EU-medlemskap kan ge ytterligare vinster, bl.a. genom att gräns- kontrollerna tas bort. , och Portes (1997) har undersökt denna fråga. I deras s.k. försiktiga beräkningar uppstår vinsterna framförallt som en konsekvens av handelsliberaliseringen. I CÖEL uppstår de dels genom en liberalisering av handeln gentemot EU, men också genom lägre handelshinder mot resten av världen. i storleksordningen av BNP, men då inkluderas också vissa av liberaliseringarna i Europaavtalen i beräkningarna. I de mindre försiktiga beräkningarna antar et al. att risk- premien på investeringar i CÖEL faller . Därigenom blir effekterna på real BNP också betydligt större i denna grupp av länder, och inkomsterna kan därför öka . Det måste emellertid medges att antagandet om en minskning av riskpremien på just är godtyckligt och kan vara överskattad. Kvarstår gör dock att ett medlemskap med all säkerhet kommer att leda till en lägre riskpremie i CÖEL, och att den största vinsten av ett fullvärdigt med- lemskap kommer från ökade investeringar, inte minst från utlandet i form av direktinvesteringar. De kvantitativa effekterna av detta är emellertid mycket svåra att förutsäga. uppfattning att arbetslösheten i de nuvarande EU- länderna förväntas minska till följd av en utvidgning delas ej av utredningen. Vi bedömer i stället att en utvidgning kommer att ha relativt obetydliga effekter på sysselsättningen. På kort sikt kan arbetslösheten antingen öka eller minska marginellt. På lång sikt finns flera motverkande faktorer på arbetslösheten. Fackföreningar måste beakta den ökade konkurrensen på varumarknaderna (vilket följer av en libe- 140 Kort- och medelfristiga välfärdseffekter ralisering), när de förhandlar om lönerna. Detta leder till en press nedåt på lönerna och därmed till lägre arbetslöshet. Å andra sidan bör hotet om invandring leda till att kollektivavtal utökas till att gälla även de yrkesgrupper (t.ex. civilingenjörer), som har en mer individuell lönesättning. Sökarbetslösheten för inhemsk arbetskraft kan också öka när stora grupper av immigranter söker arbete. Vår bedömning är att arbetslösheten kan komma att öka snarare än minska, till följd av utvidgningen. Kostnaderna för en strukturomvandling förväntas bli relativt begränsade i de nuvarande EU-länderna, inklusive i . Däremot har vi identifierat vissa delar av landet, i synnerhet län i , där effekterna av östutvidgningen kan komma att bli något större. De syd- europeiska länderna kan också komma att drabbas något hårdare än övriga EU. Troligtvis kommer de samhällsekonomiska kostnaderna som är för- knippade med strukturomvandlingen bli betydligt mer omfattande i kandidatländerna. Å andra sidan pågår redan en strukturomvandling i CÖEL genom transitionsprocessen.