sou · GLB3194 · 1998-01-01 00:00:00 — Det kunde inte, fortsatte domstolen, med hänsyn till det grundläggande kravet att gemenskapsrätten skall tillämpas enhetligt, komma i fråga att låta nationella regler om kompetensfördelningen mellan den lagstif- tande, den dömande och den verkställande makten avgöra skyldigheten att ersätta enskilda för uppkommen skada. Domstolen hänvisade vidare till att en stat som brutit mot en internationell förpliktelse enligt inter- nationell rätt betraktas som en enhet oavsett vilken del av stats- apparaten som överträdelsen kan tillskrivas och att detta borde gälla i än högre grad inom gemenskapens rättsordning som ju ålägger alla na- organ, inklusive de lagstiftande, att solidariskt tillämpa gemen- skapsrättens regler. Domstolens nu beskrivna uppfattning, som utgör gemenskapsrättens innehåll i denna del, innebär således att en enskild som drabbas av skada på grund av en överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas det allmänna skall ha samma rätt till ersättning oav- sett om överträdelsen består i att en enskild tjänsteman tillämpat lagen felaktigt eller i att ett nationellt parlament beslutat en regel som strider mot gemenskapsrätten. För att kunna besvara frågan vilka överträdelser som kan föranleda skadeståndsskyldighet måste man även ta ställning till vilka organ som kan anses ingå i begreppet staten och vilkas åtgärder därmed om- fattas av medlemsstaternas skadeståndsansvar. Vad gäller när över- trädelsen sker hos ett organ som inte är en myndighet men till vilket staten överlåtit vissa myndighetsuppgifter? Vad gäller när över- trädelsen sker hos en myndighet? Domstolen har inte dis- kuterat detta i relation till frågan om ersättningsskyldighet men har där- emot i samband med resonemang om den exakta omfattningen av den vertikala direkta effekt som kan ges icke genomförda direktiv utförligt behandlat frågan om vilka organ som omfattas av begreppet staten. Dessa resonemang bör kunna tillämpas analogt när det gäller att ta ställning till frågan om en överträdelse av ett visst organ kan ge upphov till skadeståndsansvar för staten. Det viktigaste argument som domstolen anfört i sina avvägningar angående frågan i vilken utsträckning ett icke genomfört direktiv bör 112 Sammanställning av domstolens kriterier ges vertikal direkt effekt är att tillämpningen måste vara sådan att den förhindrar att staten utnyttjar sin egen underlåtenhet att följa gemen- skapsrättens regler. Samma argument bör vara relevant när det gäller att avgränsa tillämpningsområdet för statens ersättningsansvar vid brott mot gemenskapsrätten. I domen , samt i flera avgöranden därefter, har domstolen slagit fast att ett icke genomfört direktiv inte kan ha direkt effekt gen- temot en enskild, dvs. horisontellt, men att en enskild måste kunna för- lita sig på ett direktiv gentemot staten. Detta gäller enligt vad som an- gavs i oavsett i vilken kapacitet staten uppträder; som ar- betsgivare eller som offentlig myndighet. En offentlig inrättning är där- för inte vid en sådan bedömning att betrakta som ett enskilt rättssubjekt även om den inte utövar myndighet utan agerar i en avtalssituation – i detta fall som arbetsgivare. I generaladvokatens yttrande i målet talade denne om att staten måste förstås vidsträckt och domstolen använde sig synonymt av uttrycken staten och offentlig myndighet. Stor- invändning att det skulle innebära en orättvis skillnad mel- lan privat och offentligt anställda att ge de senare möjlighet att åberopa ett felaktigt eller inte alls genomfört direktiv direkt inför nationell domstol bemötte domstolen med konstaterandet att denna orättvisa en- kelt kunde undvikas genom att medlemsstaten uppfyllde sina skyl- digheter och genomförde direktivet genom korrekt nationell lagstift- ning. I senare mål har domstolen ytterligare försökt klarlägga vad som omfattas av begreppet staten. I v. Chief of the RUC, mål 222/84 [1986] ECR 1651 fann domstolen att en polisman, när han handlar i tjänsten, är ett utflöde av staten och därför inte skall kunna utnyttja statens underlåtenhet att korrekt genomföra gemen- skapsrätten. I Fratelli Costanzo v. Comune di , mål 103/88 [1989] ECR 1839 ställde den nationella domstolen frågan (fråga nr 4) om administrativa myndigheter, inklusive kommunala sådana, har samma skyldighet som en nationell domstol att ge ett direktiv direkt effekt och med åsidosättande av nationell lag tillämpa direktivets be- stämmelser när detta genomförts felaktigt eller inte alls genomförts. Domstolens svar blev att om de allmänna förutsättningarna för att en direktivbestämmelse skall kunna ges direkt effekt är för handen (dvs. att den är ovillkorlig och tillräckligt exakt samt att tiden för genom- förande löpt ut) så är alla administrativa organ, inklusive decentralise- rade myndigheter, såsom kommuner, skyldiga att tillämpa den och att åsidosätta nationella regler som strider mot den. Det ansågs således vara utan betydelse att det aktuella organet i ett sådant fall inte bär nå- got ansvar för statens (här = lagstiftarens) underlåtenhet att korrekt ge- nomföra direktivet. Sammanställning av domstolens kriterier 113 I målet v. British Gas, C-188/89 [1990] ECR I-3313, ställdes frågan om bolaget skulle anses ha varit en del av staten in- nan det blev privatiserat. Med hänvisning till den fördelning av juris- diktion som gäller mellan och nationella domstolar, en- ligt vilken domstolen avgör gentemot vilka kategorier av organ som ett direktiv kan ha direkt effekt medan den nationella domstolen i det en- skilda fallet avgör om ett visst organ ingår bland dessa kategorier, ut- talade sig domstolen inte direkt om huruvida en nationaliserad industri skall anses som en del av staten. I stället gav domstolen, efter att ha hänvisat till sina tidigare uttalanden i frågan, en allmän beskrivning av de förutsättningar som borde vara uppfyllda för att det i ett visst fall skulle kunna anses föreligga en vertikal direkt effekt. Efter att ha hänvisat till sina tidigare uttalanden i målen och angav domstolen att den i ett flertal domar slagit fast att di- rektiv kan åberopas gentemot organisationer eller sammanslutningar som är underkastade statens överhöghet ( authority) eller kontroll eller som har särskilda maktbefogenheter utöver dem som föreligger enligt vanliga regler i privaträttsliga förhållanden. (se domen p 18) Härefter exemplifierade domstolen vilka typer av organ som ansetts ligga inom den givna definitionen, nämligen skattemyndigheter, lokala och regionala myndigheter, konstitutionellt oberoende organ ansvariga för ordning och säkerhet samt offentliga inrättningar som tillhanda- håller offentlig sjukvård. I domslutet sammanfattade domstolen, i den engelska versionen, enligt följande; Article 5 (1) of Council Directive 76/207/EEC.....may be relied upon in a claim for damages against a body, whatever its legal form, which has been made responsible, pursuant to a measure adopted by the State, for providing a public ser- vice under the control of the State and has for that purpose special powers beyond those which result from the normal rules applicable in relations between individuals. Om man sammanfattar de kriterier som här uppställs av domstolen fin- ner man följande; 1.Det aktuella organets juridiska form är utan betydelse. 2.Organet skall tillhandahålla någon form av offentlig service. 3.Ansvaret för att tillhandahålla den aktuella offentliga servicen skall ha ålagts enligt ett statligt beslut. 4.Det skall finnas en statlig kontroll. 5.Organet skall ha givits särskild makt utöver vad som gäller i rätts- förhållanden mellan enskilda. 114 Sammanställning av domstolens kriterier I litteraturen5 har de uppställda kraven tolkats så att vertikal direkt ef- fekt inte kan göras gällande gentemot ett statligt företag som sysslar med normal industriproduktion, en statlig stiftelse grundad genom tes- tamentsförordnande eller en privatiserad nationell industri. Det bör dock, som författaren påpekat, observeras att uttryckssättet i domen (p 20 in any event ) ger vid handen att det kan finnas utrymme för ut- vidgande modifieringar om frågan uppkommer i nya mål. 8.3Närmare om förutsättningarna för statens skadeståndsansvar 8.3.1Domstolen ställer tre krav för rätt till ersättning De överträdelser som kan ådra det allmänna ett skadeståndsansvar är, enligt vad som beskrivits, brister vid införandet eller tillämpningen av bindande gemenskapsrättsliga regler för vilka staten, med den defi- nition som givits i och inklusive åtgärder hänförliga till lag- stiftaren, ansvarar. För att ersättningsskyldighet skall uppkomma i det enskilda fallet måste emellertid den aktuella överträdelsen vara kvalifi- cerad på visst sätt. Domstolen uppställer tre krav som uttryckligen anges vara nödvändiga och tillräckliga för att det skall uppkomma en rätt till ersättning; 1.Den regel som överträtts skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda. 2.Överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig. 3.Det skall finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan. Dessa tre villkor uppställdes redan i – med något annan utformning.6 De återkom i Brasserie/Factortame III och har därefter upprepats i de mål där skadeståndsfrågan varit uppe till bedömning. I Dillenkofer har domstolen uttalat att de tre krav som ovan angetts är 5Se t.ex. , s. 219 ff. 6I angavs det andra kravet inte uttryckligen. Detta förklaras av att överträdelsen i en situation där ett beslutat direktiv inte alls genomförts alltid anses tillräckligt allvarlig. Vidare var det första kravet kompletterat med ut- trycket att innebörden av den aktuella rättigheten skall kunna utläsas av direk- tivets bestämmelser. Detta utgör uppenbarligen endast ett förtydligande. Sammanställning av domstolens kriterier 115 generellt giltiga och att enskilda som lidit skada har rätt till ersättning om dessa tre villkor är uppfyllda. Den närmare innebörden av det tredje kravet – på direkt kausalitet – behandlas i det följande inte särskilt. Det har inte närmare diskuterats av domstolen som endast hänvisat till att det åligger den nationella domstolen att göra denna bedömning i det enskilda fallet. 8.3.2Den regel som överträtts skall vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda I föreskrev det aktuella direktivet att anställda skulle ga- ranteras en rätt till betalning av obetalda löneanspråk. Syftet med den aktuella direktivbestämmelsen i Dillenkofer var enligt domstolen att skydda konsumenter och tillförsäkra dem återbetalning eller återresa vid reseföretagets insolvens. I uttalade sig domstolen inte uttryckligen beträffande detta krav utan övergick snabbt till frågan om överträdelsen var tillräckligt allvarlig. Det förefaller dock klart att den aktuella direktivbestämmelsen är avsedd att skapa rättigheter bl.a. för företag som arbetar i telekommunikationssektorn. Även i Denkavit gick domstolen direkt över till att bedöma frågan om överträdelsen var tillräckligt allvarlig. Det aktuella direktivet ger emellertid utan tvekan föreskrifter om rättigheter för enskilda, i form vissa skatteförmåner för moderbolag och dotterbolag hemmahörande i olika medlemsstater, som det uppenbarligen måste åligga nationella domstolar att skydda. Också det i aktuella jämställdhetsdirektivet är uppenbart avsett att skapa rättigheter för enskilda. I Brasserie/Factortame III (domen p 54) konstaterade domstolen med hänvisning till tidigare avgöranden att de fördragsregler som och brutit mot (art 30 resp. art 52) uppenbar- ligen är avsedda att skapa rättigheter för enskilda som det åligger den nationella domstolen att skydda. I konstaterade dom- stolen på motsvarande sätt, med hänvisning till tidigare avgöranden, att den i målet aktuella artikel 34 trots att den primärt föreskriver ett för- bud för medlemsstaterna också ger upphov till rättigheter för enskilda. Domstolens uttryckssätt tyder på att det man bedömt är om den ak- tuella gemenskapsrättsliga bestämmelsen generellt sett kan anses vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Prövningen av det första krite- riet innefattar därmed inte en bedömning av om avsikten varit att skapa rättigheter för just den enskilda eller juridiska person som yrkar ersätt- ning i det aktuella målet. Denna fråga synes i stället få prövas som en del av det tredje kriteriet, dvs. vid bedömningen av om ett direkt or- sakssamband föreligger mellan statens överträdelse och den uppkomna 116 Sammanställning av domstolens kriterier Det nu sagda kan illustreras av den tidigare nämnda domen. Efter att i ha slagit fast att en medlemsstat är förpliktad att betala ersättning för den skada som drabbar enskilda som en följd av statens underlåtenhet att genomföra det aktuella direktivet fann domstolen i den senare domen att inte tillhör- de den grupp av anställda som direktivet varit avsett att skapa rättighe- ter för. Detta måste uppfattas så att han, trots att de två första kraven var uppfyllda, inte hade rätt till ersättning från staten på grund av den bristande implementeringen eftersom det inte fanns ett direkt orsaks- samband mellan statens överträdelse och den skada som drabbat ho- nom. Det kunde förefalla mera praktiskt och rimligt att vid prövningen av huruvida den överträdda regeln syftar till att skapa rättigheter för en- skilda också pröva om den som begär ersättning faktiskt tillhör den skyddade kretsen. När det gäller förefaller det onekligen som om domstolen när den första domen meddelades var av den upp- fattningen att tillhörde den krets som direktivet avser att skydda. 8.3.3Överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig De närmare förutsättningarna för att en enskild skall vara berättigad till ersättning är enligt domstolen beroende av karaktären av den över- trädelse som orsakat skadan. När det gäller att bedöma det andra krite- riet, dvs. frågan om överträdelsen kan anses tillräckligt allvarlig gör domstolen därvid skillnad mellan det fallet att medlemsstaten haft stor handlingsfrihet vid utformningen eller tillämpningen av en viss regel och det fallet att den aktuella gemenskapsrättsliga regeln inte ger ut- rymme för någon egentlig handlingsfrihet. Det krävs betydligt mera för att en överträdelse skall anses tillräckligt allvarlig för att grunda rätt till ersättning när medlemsstaten haft stor handlingsfrihet vid utform- ningen eller tillämpningen av den aktuella regeln än när man helt sak- nat eller haft mycket begränsad möjlighet att välja hur en viss regel skall genomföras eller tillämpas. Särskilt i en situation när medlemsstaten har stor handlingsfrihet vid utformningen eller tillämpningen av en viss gemenskapsrättslig regel har domstolen ansett det vara relevant att hänvisa till den praxis som finns angående gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar enligt artikel 215. I denna regel sägs att gemenskapens skyldighet att ersätta uppkommen skada skall bedömas i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar. Detta bör enligt domstolen tas till intäkt för att det inte utan särskilda Sammanställning av domstolens kriterier 117 skäl bör komma i fråga att låta olika villkor gälla för den enskildes rätt till ersättning beroende på om det är en medlemsstat eller en gemen- skapsinstitution som skall ersätta uppkommen skada. Enligt den praxis som utvecklats avseende skadeståndskrav enligt artikel 215, grundade på gemenskapsinstitutionernas normgivning, fäster domstolen vid sin bedömning av om ersättningsskyldighet före- ligger avseende vid 1)hur komplex den situation är som skall regleras, 2)om det varit svårt att tolka eller tillämpa den aktuella rättsakten och 3)vilken handlingsfrihet den aktuella gemenskapsinstitutionen haft när man utformat . Domstolen har visat en restriktiv inställning när det gäller att ålägga gemenskapen ansvar för normgivningsåtgärder enligt artikel 215. För att ådra sig skadeståndsansvar i ett sammanhang där normgivaren har stor handlingsfrihet har det krävts att den aktuella institutionen uppen- bart och allvarligt överskridit gränserna för denna handlingsfrihet. När det gäller medlemsstaternas skadeståndsansvar enligt Franco- vich-doktrinen konstaterade domstolen i /Factortame III sam- manfattningsvis att när en medlemsstat vid genomförande eller tillämp- ning av gemenskapsregler har samma handlingsfrihet som gemenska- pens institutioner typiskt sett har när de genomför gemenskapens poli- tik så skall också samma förutsättningar som ovan angetts beträffande krav enligt artikel 215 gälla vid en bedömning av om medlemsstaten kan åläggas skadeståndsskyldighet. En överträdelse skall därmed även i detta fall anses tillräckligt allvarlig om medlemsstaten uppenbart och allvarligt har åsidosatt gränserna för sin handlingsfrihet. Detta ut- tryckssätt har återkommit i senare domar. Vilken är då innebörden av detta uttryck? Domstolen har angett att när den nationella domstolen i denna situation skall bedöma om en överträdelse är tillräckligt allvarlig för att grunda rätt till skadestånd så bör den beakta bl.a.; 1)hur tydlig och exakt den överträdda regeln är, 2)det mått av handlingsfrihet som givits den nationella eller gemen- skapsrättsliga institutionen, 3)om överträdelsen skett avsiktligt eller oavsiktligt, 4)om en felaktig rättstillämpning varit ursäktlig eller oursäktlig och 7 Se t.ex. mål 83/76 och 94/76 Bayerische HNL et al, refererad i (5.703, s. 445 ff) med hänvisning till ytterligare rättsfall. 118 Sammanställning av domstolens kriterier 5) om en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt kan ha bi- dragit till att en medlemsstat handlat i strid mot gemenskapsrätten. Domarna i och Denkavit illustrerar hur domstolen an- ser att de nu angivna omständigheterna kan påverka bedömningen av hur allvarligt man bör se på en viss överträdelse. I , som gällde ett felaktigt implementerat direktiv, konstaterade domstolen inledningsvis att de tre kriterier för bedöm- ningen av om rätt till ersättning föreligger som hade ställts upp i Bras- serie/Factortame III även skulle gälla i ett fall som detta. Man fortsatte med att säga att en restriktiv inställning till att ålägga medlemsstaterna ett skadeståndsansvar här måste anses motiverad, av samma skäl som domstolen tidigare anfört beträffande gemenskapsinstitutionernas ska- deståndsansvar för normgivningsåtgärder inom områden där institutio- nerna har stor handlingsfrihet. Domstolen hänvisade därvid till ett antal tidigare domar. (Se domen p 40) Domstolen markerade härefter rollfördelningen mellan domstolen och nationella domstolar genom att framhålla att det principiellt är en uppgift för den nationella domstolen att i det enskilda fallet bedöma om förutsättningarna för att skadeståndsansvar skall uppkomma föreligger. Efter att ha konstaterat att all nödvändig information för att kunna göra en bedömning huruvida överträdelsen kan anses tillräckligt allvarlig fanns tillgänglig i målet uttalade sig emellertid domstolen också i den- na fråga. Domstolen fann att det i det aktuella fallet var fråga om en direktiv- bestämmelse som var språkligt oklar. Den kunde således tolkas på det sätt som gjort, i god tro och grundat på överväganden som inte kunde anses helt ohållbara. Vidare konstaterade man att andra medlemsstater gjort samma tolkning av regeln som och att denna tolkning inte kunde anses uppenbart stridande mot bestäm- melsens ordalydelse eller syfte. Ytterligare kunde konstateras att Stor- saknat stöd när man skulle tolka regeln eftersom domstolen ännu inte avgjort något mål angående denna och att kommissionen inte hade reagerat när hade genomfört di- rektivet genom de i målet aktuella nationella reglerna. Vid en samlad bedömning av de omständigheter som angetts fann domstolen att det felaktiga genomförandet inte kunde anses som en tillräckligt allvarlig överträdelse, i den mening som krävdes för att kunna ådra staten ett skadeståndsansvar. I domen i Denkavit gjorde domstolen, med hänvisning till de tidi- gare domarna inklusive , en motsvarande bedömning som också den slutade med att den aktuella nationella tolkningen inte Sammanställning av domstolens kriterier 119 kunde anses utgöra en tillräckligt allvarlig överträdelse för att grunda rätt till ersättning för enskilda. En annan bedömning måste emellertid göras om den aktuella över- trädelsen blivit fastställd av domstolen eller av nationell domstol. En överträdelse av en gemenskapsrättslig regel skall således enligt dom- stolen alltid anses tillräckligt allvarlig om den fortsätter trots att natio- nell domstol fastslagit att det är fråga om ett fördragsbrott eller ett för- handsavgörande. Detsamma gäller om fast praxis hos domstolen klar- gjort att det rör sig om en överträdelse av gemenskapsrätten. Detta stämmer väl med de kriterier som domstolen enligt vad som tidigare beskrivits ansett bör tillmätas betydelse. Samma stränga bedömning gäller om situationen är sådan att över- trädelsen avser en regel som är utformad så att medlemsstaten inte har någon möjlighet att göra normativa val och bara en mycket begränsad eller ingen handlingsfrihet. I sådana fall kan, till skillnad mot vad som ovan beskrivits, varje överträdelse i sig anses tillräckligt allvarlig för att ge rätt till ersättning. Sådan var situationen enligt domstolen i liksom i och . Även i Faccini och El synes domstolen har bedömt situationen på detta sätt. I , Faccini och El bestod överträdelsen i att en medlemsstat helt hade underlåtit att genomföra ett beslutat direktiv och i Dillenkofer att den inte i rätt tid hade vidtagit alla åtgärder som enligt artikel 189 var nödvändiga för att uppnå det resultat som det aktuella direktivet före- skrev. I bestod överträdelsen i att nationell myndighet bröt mot en gemenskapsrättslig regel, artikel 34, som innehåller ett di- rekt förbud mot kvantitativa exportrestriktioner. I samtliga dessa fall saknades sådan handlingsfrihet eller valfrihet för de nationella dom- stolarna och myndigheterna som enligt domstolens ovan beskrivna re- sonemang kunde motivera ett mildrat ansvar. 8.4Kan rätten till skadestånd göras beroende av att det begåtts ett avsiktligt eller oaktsamt fel? De överväganden som ovan redovisats har främst tagit sikte på över- trädelsens objektiva sida. En fråga som fått stort utrymme i diskussio- nerna om domstolens avgöranden och som ligger inom ramen för frå- gan om en överträdelse kan anses tillräckligt allvarlig, är om med- lemsstaternas ansvar med svensk terminologi bör beskrivas som strikt eller om rätten till ersättning kan göras beroende av att över- 120 Sammanställning av domstolens kriterier trädelsen skett med avsikt eller av oaktsamhet. Skälet till detta är givet- vis att man inom de flesta av medlemsländernas rättssystem har något subjektivt kriterium när man skall pröva frågan om det allmännas an- svar. Denna fråga diskuterades särskilt av domstolen i / ac- tortame III men togs även upp bl.a. i Dillenkofer. En läsning av den svenska språkversionen av domarna kan ge in- trycket att domstolen talar om ett strikt ansvar för staten. Om man utgår från andra språkversioner (eng/fra) modifieras dock den bilden. För att rätt förstå innebörden av domstolens resonemang måste man sannolikt försöka göra sig fri från den nationella begreppsbildningen och terminologin. Domstolen konstaterar i sitt resonemang (se särskilt Brasserie/ Factortame III p 75-80) inledningsvis att det inte går att använda sig av begreppet – fault (eng.), faute (fra.) 9 – när man skall kvalificera en överträdelse eftersom detta begrepp inte är enhetligt utan har olika in- nebörd i olika nationella rättsordningar. Domstolen väljer därför att skapa ett eget uttryck för att beskriva vad som krävs för att en överträ- delse skall kunna medföra ansvar, nämligen att överträdelsen skall vara tillräckligt allvarlig. 10 (I den engelska versionen a sufficiently serious breach och den franska que la violation soit suffisamment caractéri- sée.)