sou · GLB391d3 · 1998-01-01 00:00:00 — jakttillfällena erbjuds jägare som saknar jaktmark. En sådan möjlighet ger också föreningen möjlighet att ekonomiskt ta till vara de jaktmöjligheter som inte utnyttjas av medlemmarna själva. En ytterligare konsekvens av områdesjakten inom dagens jaktvårdsområden är systemet med jakträttsbevis. Inom områden där jakträttshavarna utnyttjar området för jakt utan hänsyn till fastighetsgränserna har fördelningen av jaktutövningsrätten skett med arealinnehavet som fördelningsgrund. Man har ansett att ett sådant system, med jakträttsbevis, är lämpligt och ända- målsenligt. Som villkor för att få jaga inom området har ställts krav på innehav av ett sådant bevis. Genom att föreskriva viss areal för att erhålla ett jakträttsbevis har varje fastighetsägare fått det antal bevis som hans markinnehav berättigar honom till. Varje fastighetsägare har emellertid haft rätt till minst ett jakträttsbevis (prop. 1979/80:180 s. 20). Något uttryckligt stöd i lagtexten för att ett sådant system får förekomma och att det får medföra inskränkningar i jakträtten finns dock inte. Några fördelar och nackdelar med nuvarande tillämpning Fördelen med nuvarande reglering, i vart fall vad gäller systemet med jakträttsbevis, är att möjligheten till utnyttjande av hela jaktområdet och upplåtelse av sådan rätt står i proportion till markinnehavet. Härigenom kan påstås att regleringen skapar rättvisa inom ett område. Det medför också att en fastighetsägare inte kan göra oskälig vinst på andra fastighetsägares bekostnad. För ägare till små fastigheter, som drabbas av inskränkning i rätten att upplåta sin jakträtt, begränsas emellertid möjligheten starkt att över huvud taget få ett ekonomiskt utbyte av sin jakträtt genom upplåtelse. Dessa fastighetsägare har ingen möjlighet att upplåta jakträtten enbart på sin fastighet. I sådant fall ges nämligen inget tillstånd eftersom fastigheten är för liten. En sådan fastighetsägare är således beroende av att andra fastig- hetsägare vill upplåta jakträtten till samma person. Systemet innebär att fastighetsägaren får stora svårigheter att upplåta sin jakträtt. Det kan påstås att systemet motverkar en osund prisutveckling på bekostnad av fler jakt- tillfällen. Åtminstone i är det vanligt att mycket små marker utanför jaktvårdsområden upplåts till mycket höga priser. Detta gäller främst tätortsnära marker med stor vilttillgång. Situationen är visserligen inte önskvärd från viltvårdssynpunkt, eftersom den ofta leder till ett alltför högt jakttryck, som inte går ihop med jaktlagens intentioner om produktionsan- passad jakt. Det visar emellertid att fastighetsägare med små fastigheter kan drabbas hårt ekonomiskt om de tvingas med i ett jaktvårds- område. De inskränkningar som är möjliga inom ett jaktvårdsområde kan ju i dessa fall leda till ett väsentligt inkomstbortfall för en fastighetsägare. Ägare till större fastigheter som inte drabbas av motsvarande inskränkning har kvar rätten att upplåta sin jakträtt och därmed möjlighet att få ett ekonomiskt utbyte av den. Dessa fastighetsägare har därmed också möjlig- het att utnyttja det högre jaktliga värde som deras fastighet får genom områdesjakten. Systemet kan, beträffande dessa fastigheter, inte sägas motverka utan snarare skapa en osund utveckling. Vidare kan ifrågasättas om det är rättvist att dessa fastigheter, men inte alla, får möjlighet att ekonomiskt ta till vara de möjligheter som områdesjakten ger. Reglerna motverkar tillgången på jakttillfällen och nybildningen av jaktvårdsområden. Inom dagens jaktvårdsområden orsakar reglerna ofta gräl och slitningar. Utredningens överväganden och förslag Ändringarna i 2 kap. 18 § regeringsformen har, som nämnts tidigare, med- fört ett förstärkt egendomsskydd mot vissa typer av rådighetsinskränk- ningar. Ändringarna innebär bl.a. att en medborgare inte kan tvingas tåla rådighetsinskränkningar utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om sådana intressen är för handen och inskränkning- arna är av visst kvalificerat slag har den enskilde rätt till ersättning. När det gäller rådighetsinskränkningar i den enskildes möjlighet att fritt upplåta sin jakträtt har i doktrinen ifrågasatts om en sådan inskränkning omfattas av grundlagsskyddet (, Grundlagen och fastig- hetsrätten s. 25). I den ändrade grundlagsregeln talas nämligen endast om inskränkningar av markanvändningen. Det har ifrågasatts om t.ex. en vägrad upplåtelse av jakträtt – till skillnad mot ett ingrepp i jaktutövnings- rätten – kan räknas som en sådan inskränkning. Utredningen anser, oavsett om nu aktuell rådighetsinskränkning omfattas av skyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen eller ej, att intentionerna i stad- gandet och därmed kraven för att det allmänna skall få göra ingrepp i enskilds äganderätt och förfoganderätt bör vara de samma i nu aktuellt fall. Framför allt måste inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendom vara av sådant allmänt intresse att det föreligger proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. En möjlighet för en fastighetsägare att fritt utnyttja områdesjakten skulle leda till avsevärda problem och inte vara till gagn för viltvården. Utan en reglering skulle antalet jägare, som representerar en fastighet, kunna vara obegränsat vid områdesjakt. Likaså skulle en mycket liten fastighet kunna upplåta jakträtten på fastigheten till ett jaktlag, som teoretiskt skulle kunna bestå av ett stort antal personer, vilka också skulle få tillgång till områdes- jakten. En sådan avreglering skulle självfallet skapa osämja och få all- varliga konsekvenser för möjligheten att bilda viltvårdsområden . Utredningen anser att det tillämpade systemet med jakträttsbe- vis är lämpligt och ändamålsenligt. Det är ett system som är rimligt från viltvårdssynpunkt. Fördelningen av jaktutövningsrätten med arealinnehavet som fördelningsgrund är dessutom rättvist. Genom att varje fastighet har rätt till minst ett jakträttsbevis utestängs heller ingen fastighetsägare från jakt. Det har inte varit ovanligt att det som villkor för att få jaga inom ett område ställts krav på innehav av ett jakträttsbevis. Man har således haft tillstånd att jaga endast om man innehaft ett jakträttsbevis. Enligt ut- redningen är det tveksamt om en sådan tillämpning har stöd i lagen. I praktiken innebär det ju en befogenhet för en förening att vägra någon att jaga på sin mark om han inte har jakträttsbevis. Enligt utredningen måste denna möjlighet ha stöd i lag. Utredningen föreslår därför att en sådan bestämmelse införs. Det bör utfärdas detaljföreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av systemet med jakträttsbevis. Det är viktigt att bestämmelserna om om- rådesjakt och jakträttsbevis tillämpas på ett enhetligt sätt så att det skapas ett förtroende för institutet. är det jaktvårdsområdesföreningens fria skön som råder. I de allra flesta fall fungerar detta väl men det finns ett utrymme för missbruk. Det är självfallet allvarligt eftersom systemet med jakträttsbevis regelmässigt innebär ingrepp i enskilds äganderätt. Enligt ut- redningen bör få i uppdrag att utarbeta detaljföreskrifter och allmänna råd. Utredningen anser att det alltjämt bör finnas en möjlighet för en vilt- vårdsområdesförening att upplåta jakträtt. En förutsättning skall därvid vara, precis som , att det finns bestämmelser om sådan upplåtelse i stadgarna. När det gäller områdesjakt på älg, kronhjort och dovhjort skall reglerna vara oförändrade. En viltvårdsområdesförening skall ha rätt att besluta om upplåtelse av områdesjakt även beträffande småvilt. För småvilt gäller att områdesjakten inte omfattar fastigheter där fastighetsägaren motsätter sig sådan jakt. När det slutligen gäller den möjlighet som finns att inskränka vissa fastighetsägares rätt att förfoga över jakträtten, dvs. att föreningen får vägra tillstånd till upplåtelse eller överlåtelse av jakträtt, anser utredningen att den skall utgå. Skälen är följande. Otvetydigt innebär nuvarande regel att små markägare som inte själva vill utnyttja sin mark kan hindras att upplåta mark för jakt åt andra. Utred- ningen skall enligt sina direktiv lämna förslag till hur fler personer, särskilt de som saknar egen mark, kan ges möjlighet att jaga. Vidare skall ut- redningen lämna förslag om hur markägare som själva inte utnyttjar sin mark i större utsträckning än skall kunna förmås att upplåta mark för jakt åt andra. Detta utvecklas ytterligare i avsnitt 3, Fler jakttillfällen. Utredningen anser dessutom att bestämmelsen missgynnar vissa fastig- hetsägare i förhållande till andra. Ett system med jakträttsbevis är till- räckligt för att skapa nödvändig rättvisa. Antalet jakträttsbevis ökar med storleken på fastigheten och fördelar på så sätt jaktutövningsrätten efter arealinnehav. Vidare anser utredningen att ett system med jakträttsbevis väl så bra kan reglera jakttrycket inom viltvårdsområdet. Med ett sådant system kan man reglera det totala antalet jakträttsbevis inom området genom att variera arealgränsen. En ägare till en liten fastighet kan visserligen upplåta sin jakträtt till ett jaktlag, alltså ett flertal personer, men eftersom jaktlaget endast får ett jakträttsbevis kan endast en person ur jaktlaget delta i områdesjakten. Utredningen anser att systemet med jakträttsbevis är till- räckligt för att garantera ett jakttryck inom viltvårdsområdet som är förenligt med god viltvård. Älgjakten och i vissa fall även kronhjortsjakten sker på licens av länssty- relsen. Enligt utredningen garanterar ett sådant system att jakttrycket inom ett viltvårdsområde är förenligt med god viltvård. Slutligen anser utredningen att regeln skapar osämja. Den gör därmed mer skada än nytta för viltvårdsområdesinstitutet. Det finns nämligen möj- lighet för en jaktvårdsområdesförening att neka en fastighetsägare rätten att upplåta sin jakträtt som föreningen kan upplåta jakträtt till annan utomstående. Inget i nuvarande regelverk garanterar att så inte får ske. Den som drabbas har svårt att inse motivet bakom en sådan reglering. Utred- ningen gör den bedömningen att om regeln behålls påverkas bildandet av viltvårdsområden på ett negativt sätt. Enligt utredningen innebär därför borttagandet av regeln ett främjande av viltvårdsområdesbildningen, att fler personer kan ges möjlighet att jaga och att markägare som inte själva utnyttjar sin mark kan upplåta sin mark för jakt åt andra. 7.6.5Viltvårdsområdesföreningarnas bestämmanderätt i frågor om jakt och viltvård i förhållande till regerings- formen Enligt nuvarande regler anses en jaktvårdsområdesförening ha möjlighet att besluta om regler om jakt och viltvård som är bindande för fastighetsägare och jakträttshavare inom jaktvårdsområdet. Det kan gälla regler som t.ex. säger att man endast får skjuta ett visst antal vilt, att man endast får jaga , att man inte får jaga på sin mark om man inte har jakträttsbevis (tillstånd), att jakt med hund inte får förekomma eller att man inte får jaga med fällor. Frågan är om sådana regler är att hänföra till normer eller förvaltningsbeslut. Det är en viktig fråga eftersom överlåtelse av normgivningsmakt till enskilda rättssubjekt inte kan komma i fråga enligt regeringsformen. Med normgivningsmakt menas i regeringsformen rätten att besluta om rättsregler av olika slag. Det utmärkande för rättsreglerna är att de är gene- rella föreskrifter som är bindande för myndigheter och enskilda. Kravet på generell tillämpbarhet är uppfyllt om föreskrifterna avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingsregler. Detsamma gäller om före- skrifter riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Om en bindande föreskrift är generellt utformad, är den att anse som en rättsregel och således underkastad bestämmelserna i regeringsformen om normgivningsmakten, även om föreskriften har ut- formats med tanke på något aktuellt enstaka fall. Om däremot en be- stämmelse anges avse bara ett visst konkret fall, kan den inte meddelas i form av normgivning enligt regeringsformen utan följer bestämmelserna om förvaltningsbeslut (Statsrådsberedningen, Regeringsformens regler om normgivningsmakt, s. 5). Normgivningsmakten fördelas i regeringsformen mellan och regeringen. I viss utsträckning är det möjligt dels för att överlåta sin normgivningskompetens till i första hand regeringen, dels för regering- en att delegera sin normgivningskompetens till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Enligt regeringsformen är det däremot inte möjligt att delegera normgivningsmakt till enskilda rättssubjekt, t.ex. aktiebolag, föreningar eller stiftelser (a. a. s. 7). I boken enligt regeringsform (s. 30 ff.) av diskuteras bl.a. jaktvårdsområden. Han konstaterar att inom dessa samfälligheter tillkommer mer eller mindre generella regler genom vad som förefaller vara ensidiga diktat från enskilda rättssubjekts sida. I boken uppkommer frågan om detta är att anse som en grund- lagsstridig delegation av normgivningsmakt till enskilda subjekt. I betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168 s. 262 ff.) var frågan om grundlagsstridig delegation av normgivningsmakt föremål för övervägande av Plan- och byggutredningen. Utredningen kommer fram till att va-lagens bestämmelser, som ger en huvudman för en allmän va- anläggning rätt att utforma taxa och att meddela allmänna bestämmelser för anläggningens brukande, inte är förenliga med regeringsformen. Utred- ningen uttalar att besluten måste vara av normkaraktär eftersom de är av generell karaktär, bindande för enskilda och riktar sig till en allmän krets av personer. Även en viltvårdsområdesförenings beslut är av generell karaktär och bindande för enskilda. Om dessa beslut är att betrakta som normer innebär det att nuvarande ordning inte är förenlig med regeringsformen. En lösning inom ramen för gällande system skulle vara att , efter förslag från viltvårdsområdesföreningen, fattar beslut i dessa frågor. I tidigare lagstiftningsarbeten har man ansett att regler som gäller i ett begränsat område och som har rättsverkningar för en bestämd och avgrän- sad personkrets, t.ex. detaljplaner, inte är tillräckligt allmängiltiga för att kunna jämföras med normer i regeringsformens mening (prop. 1975/76:112 s. 62 ff., prop. 1985/86:1 s. 87-93 och bil. s. 209-215 samt BoU 1986/87:1 s. 17-39 och 453-460). En viltvårdsområdesförenings beslut gäller i ett begränsat område och har rättsverkningar för en bestämd personkrets, nämligen fastighetsägare och jakträttshavare inom området. I vissa fall kan ett viltvårdsområde utgöra ett relativt stort område samt beröra ett stort antal personer. Utredningen anser dock att nämnda förarbetsuttalanden gör det möjligt att betrakta en viltvårdsområdesförenings befogenhet att fatta beslut inom ett viltvårdsområde som förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. Den möjlighet till beslutanderätt som en jaktvårdsområdesförening har skulle därmed inte strida mot 8 kap. regeringsformen. Utredningen vill poängtera, som framgår ovan, att den allmänna delegering av beslutanderätt i frågor om jakt och viltvård som anses gälla inte blir tillåten med utredningens förslag. En viltvårdsområdes- förening får i fortsättningen inte vidare beslutanderätt än vad som framgår av lagtexten eller lagens följdförfattningar. Utredningen vill dock föreslå en ändring i lagen om jaktvårdsområden med hänvisning till att utredningen anser det tveksamt om bestämmelsen är grundlagsenlig. I 32 § första stycket lagen om jaktvårdsområden finns en straffbestämmelse som har följande lydelse. "Bryter den som har rätt att jaga inom ett jaktvårdsområde mot de regler som enligt stadgarna eller jaktstämmans beslut gäller för jakten inom området döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff i annan lag eller författning." Enligt detta stadgande har ett enskilt rättssubjekt givits rätt att ange vilka gärningstyper som skall beläggas med straff. Om t.ex. en föreningsstämma bestämmer att ingen får jaga rådjur eller annat vilt på exempelvis är det en regel som gäller för jakten. Den som bryter mot denna regel kan alltså av domstol dömas till böter enligt nuvarande lagstiftning. Genom lagen har man alltså lämnat över till jaktvårdsområdesföreningen att bestämma vad som, utöver gällande jaktlagstiftning, skall vara straffbart i fråga om jakt inom ett visst område. I 8 kap. 3 § regeringsformen sägs att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, vilka gäller ålägganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste meddelas genom lag. Som exempel på sådana föreskrifter nämns föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. Av 1 kap. 4 § regerings- formen framgår att endast har kompetens att stifta lag. kompetens att lagstifta om brott och rättsverkan av brott kan, enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, i viss omfattning delegeras till regering- en. Delegation kan ske enbart beträffande föreskrifter i särskilt angivna ämnen bl.a. jakt. Föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, som ges av regeringen i förordning, får inte avse annan rättsverkan av brott än böter (dock med vissa undantag). Av 8 kap. 11 § framgår att kan med- ge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Det förekommer med stöd av detta stad- gande att till allmänheten riktade handlingsregler i ett visst ämne finns intagna i en författning som har beslutats av regeringen medan däremot bestämmelser om straff för överträdelser av dessa regler finns i lag. lag given straffrättslig föreskrift utfylles alltså genom hänvisning till en primär regel i en författning av lägre rang. Om regeringen saknar självständig kompetens att lagstifta om brott och brottspåföljder, har den likväl enligt 8 kap. 13 § regeringsformen kompe- tens att i förordning meddela föreskrifter om verkställighet av lag, liksom att i förordning överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Man kan konstatera att regeringen enligt 8 kap. 11 § regeringsformen kan ge förvaltningsmyndighet och kommun rätt att meddela föreskrifter om brott som rör jakt. Det finns däremot inget stöd i regeringsformen för att ett enskilt rättssubjekt kan fylla ut, såsom i lagen om jaktvårdsområden, en lag med till allmänheten riktade handlingsregler. Intressant i detta sammanhang är de uttalanden som gjordes i prop. 1987/88:26 om ändring i (advokatfrågor). Enligt 8 kap. 2 § 1 st. 4 får endast den antas till ledamot av som har genomgått för advokatverksamhet erforderlig praktik och teoretisk utbildning. Enligt bestämmelsen i dess äldre lydelse skulle sökanden ha förvärvat sådan praktisk utbildning som föreskrevs i sam- fundets stadgar. Av nämnda förarbeten (s. 12) framgår att hänvisningen till samfundets stadgar utmönstrades ur lagtexten på grund av att det inte ansågs förenligt med regeringsformen att normgivande verksamhet var delegerad till annan än regeringen och myndigheter och att det därför inte var möjligt att i lag uppdra åt samfundet att i sina stadgar föreskriva viss utbildning som villkor för ledamotskap. Av uttalanden som görs i (Ds 1992:112) framgår, som också nämnts ovan, att enskilda rättssubjekt inte kan ha normgivningskompetens. I skriften sägs bl.a. följande (s. 63). "Regeringsformen medger inte att en myndighet delegerar norm- givningskompetens vidare eller över huvud taget ger befogenhet åt någon utanför myndigheten att meddela föreskrifter. En myndighet kan därför inte ge någon annan myndighet eller ett enskilt rättssubjekt, t.ex...en förening...i uppdrag att meddela föreskrifter på ett visst område..." Av samma skrift framgår, under avsnittet "användning av standarder i regelarbetet", följande som kan vara värt att notera som en jämförelse med lagen om jaktvårdsområden (s. 203). "I och med att en myndighet i sina föreskrifter hänvisar till en standard eller en del av den får standarden eller de utpekade delarna samma rättsliga ställning som om myndigheten själv hade beslutat innehållet, dvs. standardens regler blir också myndighetens föreskrifter till den del hänvisningen gjorts. Eftersom ett standardiseringsorgan inte får besluta föreskrifter, måste beskrivningen till en standard alltid göras så att inte standardiseringsorganet senare genom ett eget beslut kan förändra innehållet i myndighetens föreskrifter..." Denna jämförelse visar att det i andra sammanhang inte accepteras att enskilda rättssubjekt fyller ut regler. När det gäller lagen om jaktvårdsom- råden har varje jaktvårdsområde befogenhet att bestämma vilka handlings- regler för jakten som skall vara straffbara. Stadgandet i 32 § nämnda lag ger därför i praktiken ett enskilt rättssubjekt rätt att ange vilka gärnings- typer som skall beläggas med straff. Enligt utredningen bör det inte ankomma på enskilda rättssubjekt, såsom föreningar, att besluta vilka gärningstyper som skall vara belagda med straff inom ett viltvårdsområde. Med de ovan redovisade bestämmelserna i regeringsformen och de uttalanden som citerats kan det dessutom, enligt utredningens uppfattning, ifrågasättas om nu gällande ansvarsbestämmelse är förenlig med regerings- formens möjligheter att delegera normgivningskompetens. Utredningen föreslår att ansvarsbestämmelsen utgår. Därmed bör även förverkanderegeln i samma stadgande utgå. Som nämnts ovan har bestämmelsen om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § innebär bl.a. att det införs ett skydd mot att inskränkningar i användningen av mark och byggnader – rådighetsinskränkningar – sker i vissa fall. fall det allmänna inskränker en medborgares möjlighet att använda sin mark på visst kvalificerat sätt finns en grundlagsskyddad rätt till Ersättningsbestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regerings- formen har följande lydelse. "Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättning skall bestämmas enligt grunder som anges i lag." Det skydd som ges i bestämmelsen, vad gäller rådighetsinskränkningar, gäller inskränkningar i användningen av mark eller byggnad. omfattar innehavares användning eller nyttjande av mark eller byggnad. Här avses inte bara den som har sådan egendom med äganderätt utan även den som har egendomen med någon form av nyttjanderätt. sägas gälla innehavarens fria rätt till nyttjande av sin mark och byggnad och gäller mot det allmännas inskränkningar i denna användning. omfattar inskränkningar eller begränsningar genom lagstiftning och myn- Det gör sig gällande när det införs ett nytt förbud eller en möjlighet till någon annan åtgärd som innebär en begränsning av in- nehavarens dittillsvarande frihet att nyttja egendomen. Genom att ett viltvårdsområde bildas och viltvårdsområdesföreningen får bestämmanderätt kan en fastighetsägares pågående markanvändning inom viltvårdsområdet tänkas bli avsevärt försvårad. Bildandet av föreningen och beslut den fattar kan innebära att fastighetsägaren inte kan utnyttja t.ex. jakträtten på samma sätt som . Enligt 13 § lagen om jaktvårdsom- råden är en fastighetsägare dessutom skyldig att tåla att anläggningar för viltvården utförs på hans mark, om det inte medför olägenhet av betydelse. I doktrinen har denna möjlighet beskrivits som en sorts expropriation av servituts- eller nyttjanderätt (, Grundlagen och fastighets- rätten, s. 103). Lagen om jaktvårdsområden innehåller inga ersättningsregler. Det finns inte heller regler som sätter en gräns för hur ingripande beslut inom ett jaktvårdsområde får vara. Utredningens överväganden och förslag Lagen om jaktvårdsområden har till syfte att främja viltvården. Viltvården utgör, som nämnts tidigare, en del av naturvården.