sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — Som tidigare nämnts har tillgänglighetsprincipen fått avgöra även vad som skall anses vara inkommet till en myndighet. Det har således ansetts till- räckligt att det är möjligt för myndigheten att ta del av eller hämta uppgif- ter för att de skall anses vara inkomna. Konsekvensen i en modern har blivit att även sådana uppgifter som inte hämtas av myndigheten anses vara allmänna bara för att möjligheten finns att ta del av dem. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 517 (se ovan under avsnitt 15.2.2) har denna regeltolkning efter hand uppfattats som alltmer orimlig. Vårt förslag att uppgifter skall anses förvarade hos en myndighet om lagringsenheten finns i fysiska eller logiska utrymmen som tillhör myndigheten bör kunna användas även för att förenkla och förtydliga reglerna om inkommande handlingar. 16.3.2Förslag på angränsande områden Frågan om när en elektronisk handling skall anses vara inkommen till en myndighet har varit aktuell även i andra sammanhang. I samband med tulldatoriseringen infördes en bestämmelse i tullagen om inkommet elek- troniskt dokument, och den utformades utifrån samma tillgänglighetsprin- cip som i TF; dvs. att handlingen endast behöver vara tillgänglig för över- föring till läsbar form.413 Detta synsätt återkom i ett förslag till reglering av inkommande elektroniska dokument på skatteområdet.414 De undantag som bedömdes vara nödvändiga för att korrigera oönskade resultat av en tillgänglighetsprincip visade sig dock bli komplicerade och flera remissin- stanser var kritiska eller tveksamma till förslaget, som inte har föranlett lagstiftning. , som föreslagit regler i RB, FPL och FL om in- kommande elektroniska handlingar, har betonat att frågan om en handling skall ses som inkommen – av hänsyn till arbetets behöriga gång – måste kunna avgöras enkelt och snabbt, oberoende av i vilken form och på vilket sätt handlingen når myndigheten. Grunderna för bedömningen av om en elektronisk handling är att anse som inkommen bör vara enkla och upp- fattas som naturliga, också av den som inte har ingående kunskaper om IT. Därför var det enligt utredningen mindre lämpligt att utgå från när en myndighet har tekniska möjligheter att göra en handling tillgänglig i läsbar eller annars uppfattbar form. I stället föreslogs en nära anknytning till de regler som gäller för traditionella handlingar. Elektroniska handlingar på disketter eller andra databärare som överbringas med vanlig post eller lämnas t.ex. med bud i myndighetens lokaler bör enligt utredningen följa reglerna om när vanliga handlingar skall anses inkomna, medan en hand- ling som överförs elektroniskt som huvudregel bör anses ha kommit in till 413Se vidare SOU 1989:20 s. 146 ff., prop. 1989/90:40 s. 28 ff. och 13 § tullagen (1994:1550); jämför prop. 1994/95:34 s. 8 och 129. 414Ds 1994:80 s. 152 ff. 518 En ny begreppsapparat SOU 1997: 39 en myndighet den dag då handlingen har anlänt till myndighetens elektroniska adress, oberoende av var denna elektroniska postbox fy- siskt är belägen.415 Vår syn på förvaring gör det möjligt att såsom i traditionell miljö knyta inkommandepunkten till huruvida uppgifter har nått fram till ett utrymme som tillhör myndigheten. Överlämnas elektroniskt material genom att en databärare överbringas till myndigheten, t.ex. med vanlig post eller bud, bör materialet anses inkommet när databäraren anländer till myndigheten. På motsvarande sätt bör IT-material som överförs elektro- niskt anses ha kommit in när de elektroniska impulser som representerar handlingen har nått fram till myndighetens elektroniska arkiv – antingen till en dator i myndighetens lokaler eller till ett elektroniskt förvar som tillhör myndigheten men som finns på annan plats. En sådan reglering blir enkel att tillämpa eftersom den följer samma principer som för traditionella handlingar. Lagtekniskt krävs, beträffande databärare som överbringas till myndigheten, endast att den nuvarande tillgänglighetsprincipen tas bort så att huvudregeln för traditionella hand- lingar blir tillämplig också på IT-material. Beträffande material som över- förs elektroniskt kan inkommandepunkten i princip bestämmas på samma sätt som har föreslagit för den processuella regleringen, dvs. att data skall ha nått myndighetens elektroniska adress. Även i denna del blir regleringen alltså mer lättbegriplig. Den som handlägger en fråga om utlämnande har, i analogi med vad som redan gäller för traditionell miljö, att utgå från de lagringsenheter som finns hos myndigheten, inte vilka uppgifter som tekniskt kan nås oberoende av fysiska och logiska gränser mot andra myndigheters och enskildas informationstillgångar. För att göra regleringen så enkel som möjligt bör samma terminologi användas i 2 kap. TF för såväl förvaring som inkommande. Elektroniskt material som överlämnas genom att en databärare överbringas till myndig- heten (t.ex. en diskett) anses enligt detta resonemang inkommet när da- tabäraren anländer till myndigheten, medan material som överförs elek- troniskt (t.ex. via e-post) anses ha kommit in när data som representerar handlingen har nått fram till ett elektroniskt arkiv som tillhör myndigheten. 415 SOU 1996:40 s. 63 ff. SOU 1997: 39 En ny begreppsapparat 519 Syftet bakom regleringen i 2 kap. 7 § TF att en handling skall vara upp- rättad, dvs. ha fått sin slutliga utformning för att vara allmän, är att ge myndigheterna arbetsro. Paragrafen har getts en teknikneutral utformning och någon speciell definition för ADB-upptagningarnas del har inte in- förts. Vissa komplikationer har dock framträtt till följd av att gränsen mellan inkommande och upprättande i vissa fall varit oklar, t.ex. om en myndighet själv skaffat sig möjligheter att på visst sätt bearbeta material som hämtats ur en extern databas. Frågan torde i någon mån komma att förenklas genom vår syn på för- och inkommande. Någon särskild reglering för upprättande i IT- miljö bör inte heller nu införas i TF. SOU 1997: 39 Myndigheternas skyldighet att använda tillgängliga sök- och samman- ställningsrutiner bör komma till uttryck direkt i lagen. Även i fortsätt- ningen bör myndigheterna vara skyldiga att utföra sådana ytterligare sök- och sammanställningsåtgärder som de inom rimliga gränser kan klara av. Detta bör i lagen uttryckas så att de är skyldiga att vidta sådana åtgärder om det kan ske utan nämnvärda kostnader. Regeln om att rättsliga be- gränsningar att söka och sammanställa gäller lika för myndigheter och allmänhet bör formuleras i en särskild bestämmelse. I stället för att knyta an till uppgifter som ingår i personregister bör regeln omfatta sådana be- gränsningar som har tillkommit för att skydda den personliga integriteten. När allmänheten tidigare ville söka bland myndighetens allmänna hand- lingar hänvisades man till vissa handlingar som typiskt sett var ämnade för detta, t.ex. diarier, journaler eller dagboksblad. Allmänheten hade (och har) ingen rätt att fritt söka efter handlingar i myndighetens lokaler. Det ansågs som självklart vilka rutiner som stod till allmänhetens förfogande för att söka efter och ta fram allmänna uppgifter. Som konsekvens av detta finns det inte några uttryckliga bestämmelser i om sökning. Allmänheten kunde inte heller kräva att myndigheten sammanställde uppgifter från olika handlingar och presenterade resultatet i form av en ny handling. Handlingar (eller delar av sådana) lämnades ut med ursprungligt innehåll och eventuella bearbetningar för att framställa nya uppgiftskon- stellationer fick den sökande utföra själv. Reglerna om ADB-upptagningar i TF som infördes har emellertid medfört att de sammanställningar av uppgifter som kan göras med de sökhjälpmedel som myndigheten har tillgång till eller kan ta fram 522 Sökningar och sammanställningar SOU 1997: 39 med rutinbetonade åtgärder numera omfattas av offentlighetsprincipen. Myndigheternas skyldighet att på begäran använda enkelt tillgängliga sök- och sammanställningsmöjligheter framgår dock bara av motiven till grundlagsändringen. Vad som är rutinbetonat och enkelt beror i första hand på de tekniska förutsättningarna vid den enskilda myndigheten. Även kompetensen vid den enskilda myndigheten får betydelse för vad som kan anses vara rutin- betonat och enkelt. Frågan kan belysas med följande exempel. Om ett register finns hos såväl RSV som ett skattekontor som hör till skattemyndigheten i ett län kan den enskilde välja att begära ut informationen hos RSV, där en tillgänglig ADB- expert kanske snabbt och enkelt kan genomföra synnerligen avancerade tekniska åtgärder varigenom den begärda körningen blir möjlig. För en handläggare vid närmaste skattekontor skulle samma begäran förmodligen uppfattas som en oöverstiglig uppgift. Experten kan eventuellt vidta åtgär- den . För honom kan även synnerligen komplicerade åtgärder vara rutinbetonade. har myndigheternas möjligheter att söka efter och sammanställa uppgifter i personregister begränsats rättsligt genom (vanlig) lag eller för- ordning eller ett särskilt beslut, som grundar sig på lag. De rättsliga be- gränsningarna har gjorts för att skydda enskildas personliga integritet. Så- dana rättsliga begränsningar gäller också när någon med stöd av offentlighetsprincipen begär att en viss sammanställning skall göras (2 kap. 3 § 2 st. TF), dvs. det skall råda likställighet mellan myndighetens och allmänhetens möjligheter att söka och sammanställa uppgifter. När kravet på likställighet upprätthålls har dock även allmänt hållna före- skrifter godtagits. Som exempel kan nämnas ett besvärsärende angående en föreskrift som Datainspektionen meddelat med stöd av 5 § datalagen rö- rande utsökningsregistret, för tid innan utsökningsregisterlagen antogs av . Regeringen föreskrev därvid, med ändring av Datainspektionens beslut, att RSV och kronofogdemyndigheterna inte får överföra andra sammanställningar av uppgifter till läsbar form än som behövs för verksam- heten inom myndighetens verksamhetsområde. Enligt beslutsmotiveringen saknar de aktuella myndigheterna därmed rättslig befogenhet att göra sådana upptagningar tillgängliga, som allmänheten inte har någon rätt en- ligt TF att ta del av sådana upptagningar.416 Vid lagregleringen av utsök- ningsregistret infördes på motsvarande sätt en bestämmelse enligt vilken de registeransvariga myndigheterna särskilt skall iaktta att uppgifterna i regist- 416Se vidare SOU 1988: 64 s. 78 och Kring/, Datalagen med kommentarer, s. 138 f. SOU 1997: 39 Sökningar och sammanställningar 523 ret får bearbetas endast i enlighet med registrets ändamål (om inte rege- ringen i det enskilda fallet medger annan bearbetning). Det skulle därmed enligt lagmotiven inte vara tillåtet att använda särskilda program för att sammanställa uppgifter om de registrerades ekonomiska förhållanden, i den mån detta inte är direkt motiverat av kronofogdemyndigheternas egen verk- samhet. Vår uppgift är inte att förändra offentlighetsprincipen men att se över re- gelverket mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. När de nya reglerna infördes var möjligheterna att elektroniskt söka och samman- ställa uppgifter relativt begränsade, och det krävdes oftast kostsamma och tidsödande åtgärder för att föra in nya sökmöjligheter. behandlas allt- fler uppgifter i digital form och på ett sådant sätt att sökfunktioner är nöd- vändiga för att över huvud taget kunna ta del av uppgifterna. Detta kan ut- tryckas så att data har skilts från databäraren. Uppgifterna lagras på data- medium i sin grundform (i form av ettor och nollor), och det är först ge- nom att använda ett program som de lagrade uppgifterna blir begripliga för en människa. När det gäller databaser har man i regel inte något intresse av att på en gång få samtliga uppgifter som är lagrade, utan ett visst urval. Programmets sök- och sammanställningsfunktioner är således av grund- läggande betydelse för möjligheterna att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter i databaser. Sökfunktionerna har också stor betydelse för möjlig- heterna att finna uppgifter i elektroniska handlingar. Därför är det enligt vår mening otillfredsställande att myndigheternas skyldigheter att på begäran söka efter och sammanställa uppgifter endast framgår av lagens motiv. Denna skyldighet bör i stället komma till klart uttryck i grundlagen. Därmed blir regleringen tydligare och så enkel att förstå att den kan tillämpas i vardagslag på alla myndigheter. får allmänhetens rätt till en allsidig insyn ett förstärkt grundlagsskydd. En utgångspunkt bör som vi ser det vara att de nya sök- och samman- ställningsmöjligheter som tekniken ger skall få utnyttjas också för att för- bättra offentlighetsinsynen, om det inte finns några verkligt bärkraftiga skäl för inskränkningar. I den mån myndigheternas verksamhet effektivise- ras skall även offentlighetsinsynen effektiviseras. I det sammanhanget bör 524 Sökningar och sammanställningar SOU 1997: 39 även i fortsättningen den s.k. likställighetsprincipen417 råda. Detta är nöd- vändigt för att offentlighetsprincipens huvudsyften (kontroll och insyn) också skall kunna tillgodoses. En annan – tämligen given – utgångspunkt är att det i första hand måste vara verksamhetens behov som avgör vilka uppgifter som samlas in och med vilka tekniker uppgifterna hanteras. Det innebär bl.a. att en myndighet som inte på grund av verksamhetens behov har skaffat sig t.ex. vidsträckta sökmöjligheter inte heller skall behöva lägga ned pengar på detta för att bättre kunna tillgodose allmänhetens intresse av en allsidig insyn. Även i fortsättningen bör alltså offentlighetsinsynen följa den enskilda myndighe- tens nivå när det gäller informationshantering. De kommersiella eller andra intressen som finns, kan inte heller i fortsättningen kräva att myndigheten utför helt nya behandlingar, som går långt utöver verksamhetens behov. Om myndigheten ganska enkelt kan söka efter eller sammanställa uppgifter som den förvarar, bör dock allmänheten enligt vår mening ha rätt att dra nytta av sådana rutiner, även om det ligger utanför vad myndigheten normalt gör. Att offentlighetsprincipen för det första skall omfatta alla sök- och sammanställningsrutiner som myndigheten faktiskt använder i sin verk- samhet är således klart. Enligt gällande rätt kan allmänheten dessutom kräva att myndigheten använder även andra sök- eller sammanställnings- rutiner, men bara om detta kan anses falla under rutinmässiga åtgärder. Vår uppgift i sammanhanget är att överväga om detta är en lämplig av- gränsning. Den andra frågan är i vad mån rättsliga begränsningar av en myndig- hets rätt att själv söka och sammanställa, som har uppställts för att skydda enskildas personliga integritet, skall gälla även när någon enskild med stöd av offentlighetsprincipen begär att en viss sökning eller sammanställning skall göras. Likställighetsprincipen bör även i detta sammanhang bilda ut- gångspunkt. En myndighet bör inte vara skyldig att på begäran av en en- skild göra något som den enligt en klar rättsregel inte får göra själv. En annan ordning vore orimlig. det som myndigheten kan göra skall allmänheten ha rätt att ta del av. SOU 1997: 39 Sökningar och sammanställningar 525 17.3Förhållandet mellan databas och sökning Såsom framgått reglerar 2 kap. 3 § andra stycket TF med därtill hörande motivuttalanden både rätten att göra uppgiftssammanställningar och rätten att söka efter uppgifter och handlingar. Tillgänglighetsrekvisitet rymmer både uppgiftssammanställningar och rena sökningar efter uppgifter eller handlingar. En djupare analys skulle troligen visa att det i grund och botten handlar om samma sak418. För att hitta regler som är enkla och tydliga kan det dock vara ändamålsenligt att hålla isär å ena sidan sökningar som ty- piskt sett syftar till att sammanställa enstaka uppgifter i olika konstellatio- ner (såsom vanligen är fallet med uppgifter i databaser) och å andra sidan rena framsökningar. Sökmomentet ingår redan i vår beskrivning av begreppet databas. En databas är en samling uppgifter som är så strukturerad att det går att söka i den på vissa sätt. Att ta del av uppgifter i en databas innebär i princip alltid att det sker en sökning. Det som är typiskt för en sådan sökning är att den resulterar i en uppgiftssammanställning som inte har ett en gång för alla bestämt innehåll, utan detta varierar beroende på vilka grunduppgifter som plockas ur databasen. Sammanställningen kan därför inte heller sägas ha någon utställare i egentlig mening. Den som framställer utdraget (dvs. vidtar sökningen) kan visserligen bekräfta att utdraget på ett korrekt sätt återspeglar databasens innehåll i vissa delar men inte att uppgifterna i sig är korrekta. Det andra typfallet omfattar sökningar som används som hjälpmedel för att hitta handlingar. Sökningen har då mera karaktär av ren framsökning. Rutiner som ger möjlighet att söka på fri text eller annars utan användning av diarier eller andra sammanställningar som är inrättade för sökning, hör till kategorin ren framsökning. Om en sökning i en samling av elektroniska handlingar ger vissa träffar är det inte träfflistan som är det intressanta, utan den fungerar endast som ett hjälpmedel för att få fram den eller de efterfrågade handlingarna. Ett annat exempel kan vara de sökhjälpmedel som vanligen finns i ord- och textbehandlingsprogram. Genom att söka efter ett visst ord eller en kombination av vissa ord kan man finna det ställe i handlingen som söks. 418Så kan t.ex. en träfflista över handlingar som innehåller ett sökt ord sägas vara en uppgiftssammanställning lika väl som en sökning efter en enda uppgift i ett register. 526 Sökningar och sammanställningar SOU 1997: 39 En sammanställning av uppgifter som en databassökning resulterar i kan i och för sig utgöras av uppgifter om handlingar, nämligen om dessa har lagts in i en databas. Det kan vara uppgifter om vad det är för slags handling, när den har upprättats eller till vilket ärende den hör. Ett typfall är en databas som består av korta noteringar om inkommande eller utgåen- de meddelanden i en elektronisk postfunktion. Om syftet med en sökning i en sådan databas är att hitta den eller de handlingar som efterfrågas, är det således inte förteckningen i sig som är intressant, utan den är endast ett redskap för att få fram den handling som söks. En sådan sökning får sägas vara en ren framsökning även om sökningen sker i en databas. Sammanfattningsvis kan två typfall av sökrutiner förekomma. Det första fallet syftar till att få fram handlingar eller uppgifter (söka). Det andra fallet är sådan sökning som man regelmässigt vidtar i databaser för att få fram vissa sammanställningar av uppgifter (sammanställa). 17.4Skyldigheten att införa nya sök- och sammanställningsmöjligheter – vårt förslag Sådana sökningar och sammanställningar som myndighetens personal vanligtvis gör enligt arbetsbeskrivningar, systemdokumentation m.m. om- fattas och med vårt förslag klart av offentlighetsprincipen. Frågan är vilka andra, för myndigheten nya funktioner som på begäran skall behöva användas eller tillskapas. Sådant som kräver betydande insatser i form av programmering och liknande anpassningar med en nära nog obegränsad tillgång till datorkraft och teknisk expertis kan redan av resursskäl knappast omfattas. Sådana bearbetningar kan visserligen vara av intresse för att kontrollera myndigheternas verksamhet, t.ex. om personer som är bosatta i vissa områden särbehandlas av myndigheten eller om personer med utländska namn döms till hårdare straff. Det kan också finnas kommersiella intressen som skulle välkomna en så vid offentlighet. Enligt vår mening kan det emellertid inte krävas att myndigheterna, oavsett vad det kostar, skulle vara skyldiga att utföra vilka sökningar eller samman- ställningar som helst med de handlingar och databaser som de förvarar. De funktioner som myndigheten använder för sin verksamhet kan kan- ske sägas utgöra en basnivå även för allmänhetens möjligheter. Frågan är då om gällande rätts begränsning till rutinbetonade åtgärder bör väljas som lämplig högre nivå. SOU 1997: 39 Sökningar och sammanställningar 527 Att som knyta an till vad som kan utföras med rutinbetonade åtgärder innebär att offentlighetsinsynen i hög grad blir beroende av den tekniska och administrativa nivån samt kompetensen vid den enskilda myndigheten. Förhållandet var i princip detsamma på den tiden. Allmänheten var hänvisad till de faktiska rutiner som användes vid myn- digheten (se avsnitt 14.4.6). Ytterst reglerades sökingångarna av de skyl- digheter myndigheten hade enligt särskilda bestämmelser att föra register och diarier. I övrigt var allmänheten hänvisad till att precisera sin begäran så, att myndigheten med en enkel arbetsinsats kunde ta fram handlingen. Myndighetens möjligheter att hitta bland sina handlingar måste givetvis även då ha varit beroende av många omständigheter som allmänheten inte kunde påverka eller ställa krav på; vilka personalkategorier som fanns, vil- ken kompetens personalen hade, hur ärendena var ordnade osv. Frågan vad som är en rutinbetonad åtgärd i den elektroniska världen är ännu svårare att avgöra, i synnerhet för den enskilde som begär att få ut handlingar eller uppgifter. Emellertid bör man ha i åtanke att de offentlig- hetsuttag som vi nu diskuterar är sådana som ligger utanför myndighetens normala behandlingsåtgärder. En person som begär att en myndighet skall vidta extra åtgärder för att t.ex. få fram en viss uppgiftssammanställning måste givetvis framställa en preciserad begäran över vilka uppgifter han vill ha och på vilket sätt de skall vara ordnade. Redan av detta framgår att det handlar om förfrågningar av personer som är tämligen väl insatta i vilka uppgifter som behandlas vid myndigheten; det kan vara t.ex. journa- lister, forskare eller marknadsförare. Sammanfattningsvis anser vi att man även i fortsättningen kan kräva av myndigheterna att de utför de sökningar och sammanställningar som de inom rimliga gränser kan klara av. Kan myndigheten enkelt tillhandahålla en sammanställning synes det rimligt att så får ske, även om en sådan sammanställning inte används i myndighetens verksamhet. Detta bör komma till uttryck direkt i lagtexten. Därmed förstärks offent- lighetsprincipen. Vad är då inom rimliga gränser, rutinbetonade åtgärder eller enkel arbetsinsats? Det som är enkelt för en myndighet som har personal med hög IT-kompetens kan vara svårt för en annan. Skall man inom ramen för rutinbetonade åtgärder kräva att myndigheten anlitar expertis på IT-om- rådet för att utföra sökningar eller sammanställningar som den ordinarie personalen inte klarar av? Det kan man antagligen kräva i vissa situationer, t.ex. om kompetensen finns på annat håll i en större organisation. Däremot kan man kanske inte kräva att myndigheten vidtar ändringar i ett kompli- 528 Sökningar och sammanställningar SOU 1997: 39 För att investeringarna i utbildning och nya system skall stanna på en rimlig nivå skräddarsys vanligtvis de uttagsmöjligheter som kan förutses i verksamheten så att samtliga handläggare förmår att hantera dem och så att körningarna kräver minsta möjliga av datorer och nät. De tekniska hjälpmedlen är vanligtvis inte dimensionerade för fria sökningar, kanske i distribuerade databaser som täcker hela riket. Vidare kan behand- lingar för vilka systemet inte har förberetts ta stor kapacitet i anspråk och kostnaderna kan bli betydande i termer av handläggare som får vänta för att få svar på frågor som de har ställt. Enligt vår mening är det omöjligt att sätta upp en generell regel för vad som är en rutinbetonad åtgärd. Till syvende och sist blir det beroende av vilka möjligheter som finns vid den enskilda myndigheten. Däremot kan säkert de flesta fall av krav på extra åtgärder översättas i kostnader.