sou · GLB339d3 · 1998-01-01 00:00:00 — SOU 1997: 39 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I IT-SAMHÄLLET........................ Konsekvenser och utgångspunkter ........................................................................ En ny begreppsapparat........................................................................................... Sökningar och sammanställningar ......................................................................... Utlämnande av allmänna uppgifter........................................................................ Myndigheternas registrerings- och dokumentationsskyldighet.............................. Följdändringar i arkivlagen och sekretesslagen ..................................................... KONSEKVENSERNA AV FÖRSLAGEN.................................................................. BILAGA 1: UTREDNINGSDIREKTIVEN................................................................ BILAGA 2: EG-DIREKTIVET ................................................................................... BILAGA 3: CYBERSPACE, REAL LIFE OCH JURIDIKEN Rapport av BILAGA 4: PERSONLIG INTEGRITET Rapport av .................... BILAGA 5: ALLMÄNHETENS INSTÄLLNING Rapport av ..... BILAGA 6: LITTERATURFÖRTECKNING............................................................. BILAGA 7: SUMMARY IN ENGLISH ..................................................................... SOU 1997: 39 OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I IT-SAMHÄLLET........................ Teknisk bearbetning eller lagring Konsekvenser och utgångspunkter ........................................... IT då och .................................................................................. Skillnaden mellan förvaring och tillgänglighet ........ Ärendeinsyn .....................– verksamhetsinsyn – kunskapsinsyn En ny begreppsapparat .............................................................. SOU 1997: 39 Närmare om handlingsbegreppet i TF...................... Handlingar och databaser ......................................... Hur förvaras uppgifter? En definition av handlingsbegreppet ...................................... Andra uppgiftssammanställningar – databaser...................... Gränsdragningen mellan handlingar och databaser.............. När blir uppgifterna offentliga?.............................................. Myndighetsgränserna bör inte suddas ut.................. Ett nytt sätt att avgränsa ........................................... Fysiskt och logiskt förvar ......................................... Den lagtekniska lösningen........................................ Förslag på angränsande områden ............................. Sökningar och sammanställningar............................................ 17.3 Förhållandet mellan databas och sökning..................................... 17.4Skyldigheten att införa nya sök- och sammanställningsmöjligheter – vårt förslag................................. 17.5 Rättsliga begränsningar som gäller för myndigheten................... Sökbegränsningar måste finnas även i Begränsningarna bör finnas i Begränsningar av hänsyn till enskildas SOU 1997: 39 Utlämnande av allmänna uppgifter .......................................... Den offentliga .............informationen – en kommersiell tillgång Behovet av ....................................................elektronisk åtkomst Vid den aktuella myndigheten Elektroniskt innehav är en förutsättning Skyldigheten följer myndighetens tekniska Avgifter för utlämnande enligt 2 kap TF En preliminär ..................................................sekretessprövning Det upphovsrättsliga ............................skyddet av datorprogram Upphovsrätten till allmänna handlingar................... SOU 1997: 39 20.2.6Konflikten mellan offentlighetsprincipen och Användning av program för att tillgodose rätten att enligt offentlighetsprincipen ta del av sakuppgifter................ Rätten att ta del av programkod.............................................. 20.3.1Konflikten mellan offentlighetsprincipen och 20.3.2Myndigheterna bör inte vara skyldiga att lämna ut datorprogram i elektronisk form .......................... Allmänhetens insynsrätt bör förstärkas.................... 20.3.4Uppgifter om programmen kan vara offentliga även om inte programmen är det .............................. Vilka program omfattas? Kraven på dokumentationen ..................................... Den lagtekniska utformningen ................................. Konsekvenser av den gällande ordningen Databaser behöver inte beskrivas särskilt Följdändringar ......................i arkivlagen och sekretesslagen En anpassning ........................................................av arkivlagen Förslag till ändringar av arkivregler Anknytningen till TF bör förstärkas........................................ Avgränsningen av arkivet........................................................ Allmänna uppgifter tillhör arkivet ....................... SOU 1997: 39 22.2 En anpassning av sekretesslagen .................................................. 22.3 En samordning av arkivlagen och 15 kap sekretesslagen ............ KONSEKVENSERNA AV FÖRSLAGEN ........................................... EN NY PERSONDATALAG ............................................................................. Konsekvenser för jämställdhetspolitiken ..................................... Konsekvenser för regionalpolitiken ............................................. Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet .......... OFFENTLIGHETSPRINCIPEN I IT-SAMHÄLLET............................................... Konsekvenser för jämställdhetspolitiken ..................................... Konsekvenser för regionalpolitiken ............................................. Konsekvenser för brottsligheten och brottsförebyggandet .......... Reservation av ledamöterna (), () och () ........................................ Reservation av ledamoten ()....................................... Särskilt yttrande av ledamoten ()................................ Särskilt yttrande av experten med instämmande av Särskilt yttrande av experten ................................... Särskilt yttrande av experten ...................................... Särskilt yttrande av experten ................................................... Särskilt yttrande av experten ........................................ SOU 1997: 39 BILAGA 1: UTREDNINGSDIREKTIVEN................................................................ BILAGA 2: EG-DIREKTIVET ................................................................................... BILAGA 3: CYBERSPACE, REAL LIFE OCH JURIDIKEN Rapport av BILAGA 4: PERSONLIG INTEGRITET Rapport av .................... BILAGA 5: ALLMÄNHETENS INSTÄLLNING Rapport av ..... BILAGA 6: LITTERATURFÖRTECKNING............................................................. BILAGA 7: SUMMARY IN ENGLISH ..................................................................... SOU 1997: 39 Den ursprungliga formen för offentlighetsprincipen är den s.k. förhand- lingsoffentligheten. Denna form av offentlighet kan sägas gå tillbaka till den tid när tingsmenigheten tog verksam del i avgörandet av rättsliga tvis- ter och allmänna angelägenheter på häradsting och landsting. Förhand- lingsoffentligheten kommer numera till uttryck i bl.a. 2 kap. 11 § andra stycket RF där det står att förhandling vid domstol skall vara offentlig. I huvudsak är även sammanträdena med de beslutande politiska försam- lingarna offentliga. Yttrande- och informationsfriheten liksom meddelarfri- heten brukar också anses utgöra inslag i offentlighetsprincipen. Det som i första hand förknippas med offentlighetsprincipen är emellertid rätten att ta del av allmänna handlingar som regleras utförligt i 2 kap. TF. Vi kommer i detta sammanhang uteslutande att behandla denna del av offentlighets- principen. Beträffande handlingsoffentligheten ges i TF bestämmelser om vilka slag av handlingar som skall anses som allmänna och därmed vara till- gängliga för offentlighetsinsyn samt om hur sådana handlingar skall till- handahållas den som vill ta del av dem. Där ges vidare grundläggande be- stämmelser om vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentlighe- ten. Närmare bestämmelser om detta finns i sekretesslagen, som också innehåller andra bestämmelser som kompletterar 2 kap. TF, bl.a. regler om skyldighet för myndigheterna att registrera allmänna handlingar och att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar till allmänheten. I arkivlagen med anknytande författningar finns bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att arkivera och bevara allmänna handlingar. SOU 1997: 39 Principen om allmänna handlingars offentlighet har lång tradition i vårt land. Reglerna om allmänna handlingars offentlighet har alltsedan 1766 funnits i TF.345 Den då införda tryckfriheten syftade till att tillgodose kra- vet på upplysning om allmänna angelägenheter. I det sammanhanget utgör rätten att trycka och sprida myndigheternas handlingar ett väsentligt inslag. I ett demokratiskt samhälle, som bygger på att medborgarna gör vissa val, är sådan information nödvändig. En vidsträckt yttrande- och informations- frihet utgör en av grundvalarna för ett demokratiskt samhällsskick. Syftet med offentlighetsprincipen anges i nuvarande 2 kap. 1 § TF vara att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom all- mänhetens insyn kan missförhållanden, felaktigheter eller ineffektivitet uppdagas. Offentlighetsprincipen leder inte till att varje åtgärd som vidtas av en myndighet blir föremål för insyn och kontroll, långt därifrån. Vet- skapen om att allmänheten har möjlighet till insyn är emellertid ägnad att förebygga felaktigheter och sporra till grundlighet och omtanke i myndig- heternas verksamhet. Offentlighetsprincipen sägs på detta sätt garantera effektivitet i förvaltningen. Vidare sägs offentlighetsprincipen vara en förklaring till att korruption inom statsförvaltningen inte har fått något nämnvärt fäste i vårt land. Principen brukar också framföras som en garanti för enskildas rättssä- kerhet.346 Insynsrätten i myndigheternas handläggning av ärenden skall motverka rättsövergrepp. Här spelar den svenska myndighetsstrukturen också en viktig roll. Myndigheterna har en självständig roll, och ärenden kan inte formlöst föras över från en myndighet till en annan, genom un- derhandsdirektiv eller dylikt. Härav följer också att beslut i stor utsträck- ning måste få skriftlig form och att de som regel kan ställas under en annan, överordnad myndighets prövning genom överklagande.347 Även övriga kontakter myndigheter emellan måste dokumenteras. Förekomsten rent allmänt av dokumenterade beslut, yttranden osv. har stor betydelse för offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar vore ju in- tet värd om det inte i grunden fanns en skyldighet för myndigheterna att framställa sådana. 345För en historisk beskrivning se SOU 1988:64 s. 19–30. 346SOU 1975:22 s. 87. 347SOU 1980:31 s. 176. SOU 1997: 39 Rätten att ta del av allmänna handlingar tillkommer visserligen varje medborgare men i praktiken är det främst via massmedia som informatio- nen når en bred allmänhet. Liksom meddelarfriheten utgör rätten att ta del av allmänna handlingar en av huvudkällorna för nyhetsinformationen. Detta är förklaringen till varför reglerna om offentlighetsprincipen finns i en grundlag om tryckfrihet. För vårt fortsatta resonemang kan det vara viktigt att peka på att offent- lighetsprincipen, framför allt , har genomgått en förändring. Principens grundläggande syfte har varit att ge allmänheten möjlighet att få insyn i och kontrollera myndigheternas verksamhet. Nu- mera fyller offentlighetsprincipen också ett syfte som informationsför- sörjare i en vidare mening. Inom myndigheterna finns riklig tillgång till uppgifter både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Genom att åberopa offentlighetsprincipen kan bl.a. forskare, privata företag, journalister m.fl. få fram uppgifter som man se- dan kan utnyttja för den egna verksamheten, t.ex. för kommersiella syften. Via databaser knutna till nät har mediaföretag i allt högre grad kommit att tillhandahålla information som hämtats från myndigheter och förädlats för skilda syften. Offentlighetsprincipen har alltså stor betydelse också för forskningen, kulturen och vissa delar av näringslivet samt rent allmänt för ett öppet samhälle. ägnar sig många myndigheter åt en omfattande egen informa- tionsspridning. Den information som en myndighet själv sprider får dock i första hand antas vara inriktad antingen på materiella frågor som myndig- heten ägnar sig åt (t.ex. nya regler om förmåner eller skyldigheter för med- borgarna) eller på myndighetens verksamhet i stort. Sådan information innehåller antagligen mycket få kritiska inslag. Verksamhet av detta slag kan aldrig ersätta den rätt som medborgarna har att enligt 2 kap. TF kräva att få ta del av allmänna handlingar. i ett större sammanhang har sådan informationsspridning ändå betydelse för den offentliga insynen (se även avsnitt 15.6). Offentlighetsprincipen kan inte vara undantagslös. Av hänsyn till allmänna och enskilda intressen gäller en rad undantag som är tillkomna efter en av- vägning mellan motstående intressen. Grundläggande bestämmelser om sekretess finns i TF medan de mer detaljerade sekretessreglerna har brutits SOU 1997: 39 ut ur TF och finns i sekretesslagen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat av hänsyn till N rikets säkerhet m.m., N rikets centrala finanspolitik, N myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, N intresset att förebygga eller beivra brott, N det allmännas ekonomiska intresse, N skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller N intresset att bevara djur- eller växtart (2 kap. 2 § TF). Sekretesslagen innehåller i särskilda kapitel bestämmelser som närmare anger omfattningen av sekretessen. Vi kommer i vissa sammanhang in på frågor kring prövning av sekretess men gör inga överväganden när det gäller omfattningen av sekretesskyddet som sådant. Offentlighetsprincipen ställs också – särskilt i IT-sammanhang – mot önskemålet att skydda den enskilde mot otillbörligt integritetsintrång. Det allmänna skall enligt RF värna den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 §). I kapitlet om de grundläggande fri- och rättigheterna har vi- dare införts en bestämmelse om skydd för den enskildes personliga integri- tet vid dataregistrering av personuppgifter (2 kap. 3 § 2 st. RF). En viss begränsning av offentlighetsinsynen har också, som kommer att framgå av det följande, gjorts beträffande upptagningar som ingår i personregister (2 kap. 3 § 2 st. Rätten till offentlighetsinsyn kan också föra med sig praktiska olägen- heter för myndigheterna. Att tillgodose krav på utfående av handlingar tar allmänna resurser i anspråk. Behovet av arbetsro hos myndigheterna kan kanske därför också sägas kollidera med offentlighetsprincipen, men detta utgör naturligtvis inte tillräckliga skäl för inskränkningar i den. Offentlighetsprincipen ger en rätt för var och en att hos myndigheter och likställda organ ta del av handlingar som är allmänna och som inte är före- mål för sekretess. Den grundläggande förutsättningen för att en handling skall vara allmän är att den förvaras hos en myndighet. Därutöver krävs att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. SOU 1997: 39 3 § 1 st. 2 men. Det är däremot inte nödvändigt att handlingen rör allmänna angelägenheter eller att myndigheten kan anses äga handlingen. Med handling förstås i traditionell miljö framställning i skrift eller bild (2 kap. 3 § 1 st. 1 men. Någon närmare definition av sådana hand- lingar finns inte i lagen, och det finns inte några krav på att handlingar skall vara undertecknade eller på annat sätt försedda med uppgift om ur- sprung. Sådana krav kan dock följa av bestämmelser utanför TF. Det som utmärker en traditionell handling kan sägas vara bl.a. att den har ett visst innehåll som går att uppfatta direkt med mänskligt sinne och att innehållet är definitivt (fixerat). Begreppet handling i TF innefattar emellertid även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpme- del. Det som kännetecknar en sådan upptagning är alltså att det normalt krävs ett tekniskt hjälpmedel för att den skall kunna läsas eller annars upp- fattas.348 Den avgörande skillnaden brukar sägas vara att begreppet hand- ling i traditionell miljö tar sikte på bäraren av informationen medan de IT- baserade motsvarigheterna (upptagningarna) avser själva informations- innehållet. Det finns inte något originalexemplar av en upptagning. Varje exemplar som görs läsbart t.ex. på en bildskärm eller i en utskrift håller lika hög kvalitet. Man brukar därför i stället tala om originalinnehåll. Eftersom informationen inte är knuten till bäraren, är det vidare möjligt att ta fram de befintliga uppgifterna (eller vissa av dem) i helt nya konstella- tioner. Sådana sammanställningar brukar kallas potentiella handlingar; sammanställningarna finns inte förrän någon med tekniskt hjälpmedel tar fram dem. 1975/76:160 s. 120. SOU 1997: 39 Bara handlingar som förvaras hos en myndighet anses som allmänna handlingar hos denna (2 kap. 3 § 1 st. En traditionell handling anses förvarad hos en myndighet om den rent fy- siskt finns hos myndigheten.349 Handlingar som förväntas inkomma till eller upprättas hos en myndighet kan inte begäras i förväg. Offentlig- hetsprincipen ger således ingen rätt att få kontinuerlig tillgång till en viss typ av inkommande handlingar.350 Beträffande upptagningar gäller i stället att de anses förvarade hos en myndighet, om de är tillgängliga för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § 2 st. 1 men. Det har inte någon betydelse om lagringen av data faktiskt sker i myndig- hetens lokaler eller om myndigheten bara har tillgång till data via upp- koppling. Denna tillgänglighetsprincip innebär att varje konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en handling och skall vara tillgänglig för envar i samma utsträckning som för myndigheten själv.351 En sådan upptagning anses tillgänglig om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder352 (se vidare angående detta begrepp nedan, avsnitt 14.4.6). Detta gäller oavsett om myndigheten själv använder en viss funk- tion i datorprogrammet eller ej. Insynen kan beträffande personuppgifter vara begränsad på grund av författningsbestämmelser eller föreskrifter som har meddelats av Datain- 349Detta får emellertid inte uppfattas så snävt att handlingen alltid måste finnas i myndighetens egna lokaler för att anses förvarad hos denna (prop. 1975/76:160 s. 122, jämför , Allmänna handlingar, s. 74 ff. med hänvisningar). 350RÅ 1981 Ab 283. 351SOU 1988:64 s. 88. 1990/91:60 s. 29. SOU 1997: 39 spektionen (2 kap. 3 § 2 st. En upptagning som ingår i personregister anses nämligen inte förvarad hos en myndighet om den enligt lag eller för- ordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. Sådana begränsningar i rätten att göra upptagningar läsbara är vanliga i registerförfattningar (se vidare av- snitt 17.1). Datainspektionen får enligt 6 § första stycket datalagen med- dela föreskrifter angående bl.a. de bearbetningar i ett register som får göras med ADB, de personuppgifter som får göras tillgängliga och om utläm- nande och annan användning av personuppgifter. Föreskrifterna skall ha till syfte att förebygga otillbörliga integritetsintrång. En begränsning av t.ex. tillåtna söknycklar måste gälla lika för myndigheten och den enskilde. 14.4.3.4Teknisk bearbetning eller lagring En speciell regel finns i 2 kap. 10 § TF som innebär att en handling inte är allmän hos en myndighet som förvarar den enbart som ett led i teknisk be- arbetning eller lagring för annans räkning. Regeln har tillkommit särskilt med tanke på upptagningar för automatisk databehandling, men träffar även konventionella handlingar. För att en handling eller upptagning skall vara allmän krävs vidare att den antingen är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § 1 st. En traditionell handling anses inkommen när den har anlänt till myndighe- ten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § 1 st. har i TF en snävare innebörd än i 33 kap. 3 § , 44 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 10 § förvaltningslagen (1986:223).354 Enligt dessa bestämmelser an- ses en handling inkommen redan när en avi om postförsändelse som inne- 1975/76:160 s. 171. 354Bohlin, Offentlighetsprincipen, 4 uppl., s. 49. SOU 1997: 39 håller handlingen har anlänt till myndigheten. För handlingsoffentligheten är det av förklarliga skäl så att handlingen även rent fysiskt måste befinna sig hos myndigheten. En handling anses också inkommen om den lämnats till behörig befattningshavare, även om denne inte då befann sig i myndig- hetens lokaler. Det krävs inte att handlingen har diarieförts för att den skall anses vara inkommen. En upptagning anses inkommen till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 6 § 1 st. 2 men. Det kan t.ex. gälla upp- gifter som inkommer till en myndighet via elektronisk post eller annars via nät. Att en handling som är en upptagning anses allmän så snart den har gjorts tillgänglig för en myndighet innebär också att handlingen anses in- kommen så fort någon behörig tjänsteman kan ta fram uppgiften i en form som går att uppfatta. När det gäller en myndighets åtkomst till externa databaser begränsas offentlighetsprincipen av den s.k. biblioteksregeln (se nedan avsnitt 19). I övrigt gäller att i den mån en myndighet ansluter sig till en extern databas (t.ex. en annan myndighet), blir de upptagningar som förekommer där att betrakta som inkomna till den första myndigheten och således allmänna hos myndigheten.355 För vissa typer av handlingar eller upptagningar gäller vidare särskilda regler. , anbud m.m. skall i vissa fall inte anses inkomna före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet (2 kap. 6 § 2 st. Att någon har vidtagit en åtgärd endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring av en handling åt en myndighet, medför inte att hand- lingen anses inkommen när den återkommer till myndigheten (6 § 3 st. 355SOU 1988:64 s. 36, prop. 1990/91:60 s. 31. 1975/76:160 s. 137–138. SOU 1997: 39 Bestämmelser om när handlingar skall anses upprättade finns i 2 kap. 7 § TF. En handling är att anse som allmän när den har expedierats. Om den inte har expedierats, är den upprättad när ärendet är slutbehandlat. Hör den inte till något bestämt ärende anses den upprättad när den har justerats eller färdigställts på annat sätt. Diarier, journaler och liknande handlingar, där anteckningar görs fortlöpande, anses upprättade i och med att de är färdig- ställda att användas. och beslut med tillhörande protokoll är upp- rättade när domarna eller besluten har avkunnats eller expedierats. Andra protokoll och liknande handlingar är i regel upprättade när de är justerade eller färdigställda på annat sätt. Utkast, koncept och minnesanteckningar är inte allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § TF). Med minnesanteckningar avses promemorior och andra anteckningar som görs under beredningen av ett ärende som inte tillför ärendet några nya sakuppgifter. Avsikten med denna regel är att skapa nödvändig arbets- ro för myndigheten. Myndigheten kan även skicka handlingen på del- ning för synpunkter till utomstående utan att handlingen därmed blir all- män. Ingen av dessa regler tar särskilt sikte på handlingar som utgör tekniska upptagningar. Samma regler gäller för dessa som för traditionella hand- lingar.