sou · GLB3159 · 1998-01-01 00:00:00 — Samtliga öst- och centraleuropeiska samt baltiska kandidatländer ha r ingått s.k. Europaavtal med EG. Avtalen, som ä r associationsavtal enligt artikel 238 i EG-fördraget, innebär frihandel för industrivaror, men innehåller också andra bestämmelser, även på de t rättsliga och inrikes området. För vidkommande slöts ett sådant avtal . 2.3.2 Villkor för medlemskap Europeiska rådets uttalande vid mötet i innebar således en vändpunkt i relationerna mellan EU och de blivande kandidatländerna. Vid möt et lades också vissa politiska och ekonomiska föru tsättningar för EU-medlemskap fast. Dessa förutsättningar, de s.k . Köpen hamnskriterierna, är att kandidatlandet för det första har insti - tutioner som har uppnått sådan stabilitet att de garanterar demokrati , upprätthållande av rättsstatsprincipen (the rule of law), respekt för de mänskliga rättigheterna samt respekt för och skydd av minoriteter, för det andra att landet har en fungerande marknadsekonomi liksom kapacitet att möta konkurrenstryck och marknadskrafter inom unionen samt för de t tredje att landet har möjligheter att uppfylla medlemskapets förpliktelser, inklusive målen om en politisk, ekonomisk och monetär union. Ytterligare en förutsättning för en utvidgning var att unionen hade förmåga at t inlemma landet utan att integrationsprocessen inom EU blev lidande. Dessa förutsättningar för medlemskap bekräftades och vidareutveckla- des vid Europeiska rådets möt e i där man också framhöll behovet av att skapa förutsättningar för en gradvis , harmonisk integrering av kandidatländerna. Detta borde i synnerhet ske genom utvecklande av en marknadsekonomi, justeringar av de admini- strativa strukturerna samt skapandet av en stabil ekonomisk och monetär miljö. Tidtabellen för en utvidgning, nämligen att utvidgningsförhand - lingarna skulle inledas efter det att regeringskonferensen avslutades i och i ljuset av dess resultat, beslutades också vid och bekräftades sedan vid Europeiska rådets möt e i . För del hade motsvarande beslut om att inleda medlemskapsförhandlingar efter regeringskon - ferensens slut fattats vid i och återbe - kräftats bl.a. 1996 i . Vid mötet i gav Europeiska råde t också kommissionen i uppdrag att ta fram yttranden över kandidat - länderna. Detta resulterade i Agenda , som presenterades . Ett motsvarande yttrande över presenterades av kommissione n 1993. För denna utredning är kraven på respekt för demokrati oc h rättsstatsprincipen av intresse. Dessa båda villkor för medlemskap finns numera inte enbart uttalade i de s.k. Köpenhamnskriterierna utan framgår direkt av Unionsfördraget i den lydelse som detta kommer att ha vi d kandidatländernas inträde i unionen. Ett i Unionsfördraget uttalat villkor fö r medlemskap är nämligen att medlemsstaterna måste respekter a fördragets artikel F. Denna artikel säger bl.a. att unionen bygger på prin- ciperna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principe r är gemensamma fö r medlemsstaterna. Stater som önskar bli medlemmar i förväntas inte bara respek tera dessa principer i teorin utan också ha omsatt dem i praktiken. Vad detta innebär behandlas i avsnitt 3. Ett annat villkor för medlemskap är att kandidatländerna kan uppfylla medlemskapets förpliktelser i form av antagande och implementering av gemenskapens samlade regelverk, inklusive avgöranden och t.ex. ingångna mellanstatliga konventioner. Detta regelverk är därme d också den givna utgångspunkten för bedömningarna i denna rapport . Regelverket utvecklas och kan för et t kandidatlands inträde i unionen ha hunnit både utvidgas och förändras . I denna rapport kan dock av naturliga skäl endast det regelverk beaktas som gäller . Grundläggande är naturligtvis bestämmelserna i de båda fördragen , Unionsfördraget och EG-fördraget. Dessa har redovisats i avsnitt 2.2. Där framgår också att till regelverket numera också räknas hela Schengen - regelverket, och därvid inte enbart , dess tillämp - ningskonvention och dess tillämpningsbeslut, utan även vissa inom sam- arbetet fattade beslut i olika frågor m.m. Protokollet angående inför - livandet av inom EU:s ramar säger uttryckligen (artikel 8) att detta regelverk måste godtas fullt ut av alla stater som ansöker om inträde i unionen. Något undantag av brittisk eller irländs k modell är således inte möjligt för nya medlemsstater. Liksom vid tidigare utvidgningar har förkastat tanken på medlemskap för stater som enbart delvis antagit gemenskapen s regelverk. Kraven på ett införande av gemenskapens regelverk p å nationell nivå senast vid inträde i unionen får anses innebära en sto r utmaning för de central- och östeuropeiska samt baltiska kandidat - länderna. Till skillnad från den förra utvidgningen, då , Sverig e och blev medlemmar i , är det i kandidatländernas fall inte fråga om inträde i EU av demokratiska stater med vä l utvecklade rättsstatliga principer, vars lagstiftning i stora delar redan ä r EU-anpassad. Gemenskapens regelverk har också utvidgats avsevärt. Nya förpliktelser har tillkommit, bl.a. på de områden som omfattas av denna rapport. Till yttermera visso är regelverket på området rättsliga och inrikes frågor svåröver skådligt. Någon auktoritativ, samlad förteckning har (när detta skrivs) ännu inte överlämnats til l kandidatländerna. En sådan förteckning har dock utl ovats av ordförande- skapet inom ramen för den strukturerade dialog som medlemsstaterna för med kandidatländerna. Ett flertal olika omständigheter gör regelverket på tredje pelaren s område svåröverskådligt. En sådan är att de olika beslut, som fattats i EU-kretsen, har varit av mellanstatlig art. De har alltså inte den kända formen förordning, direktiv ell er bindande beslut. Det är fråga om gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter, rekommendationer, resolutioner, deklarationer och beslut, vars förpliktande karaktär fö r medlemsstaterna är osäker. En annan sådan omständighet är att en viktig del av samarbetet s substans ligger i mellanstatliga konventioner ingångna mellan medlems- staterna enligt nuvarande artikel K.3 i Unionsfördraget eller artikel 22 0 i EG-fördraget. Brysselkonventionen om domstols behörighet och o m verkställighet av domar på privaträttens område och Romkonventione n om tillämplig lag på kontraktsrättsliga förpliktelser, som båda trät t i kraft, är exempel på konventioner som tillkommit med stöd av artikel 220 . Bland konventioner ingångna enligt artikel K.3 bör nämnas Europol - konventionen, och utlämningskonventionen. De sistnämnda konventionerna har, när detta skrivs, ännu inte trätt i kraft. En tredje omständighet, som bidrar till att göra regelverket svår - överskådligt, är att det finns konventioner som också bör gälla fö r kandidatländerna, trots att de ingåtts i fora utanför EU. Viktiga exempel är , och dess New York-proto- koll, och konventioner mot tortyr m.m., penningtvättkonvention och FN:s narkotikakonventioner. Dessa grund- läggande mellanstatliga konventioner är alla gällande i EU:s nuvarand e medlemsstater och utgör en gemensam grund som ibland, men inte alltid, åberopas i . Detta förhållande har beröring med d e politiska krav som ställs på kandidatländerna enligt - skriterierna Regelverket berörs mer ingående i samband med behandlingen a v sakfrågorna i de olika avsnitten. Det förtjänar att framhållas att regelverket på området rättsliga och inrikes frågor för med sig praktiskt samarbete medlemsstatern a emellan och en praktisk tillämpning i nationell miljö. Kommissione n betonar detta i sina länderyttranden. Samma hållning intas av EU: s medlemsstater under de pågående diskussionerna om den kommand e utvidgningen. Ansvaret för en anpassning och införande av ankommer i första hand på kandidatländerna själva. I detta arbete är emellertid de t bistånd som ges dels bilateralt, dels multilateralt viktigt. Biståndet frå n EU för speciella insatser i kandidatländerna på tredje pelarens område ha r fram till varit blygsamt. I stället har uppbyggnaden a v rättsliga institutioner, utbildningsinsatser och liknande huvudsakligen skett genom samarbete och bistånd från enskilda EU-stater eller frå n internationella organ som , (), FN:s internationella narkotikakontrollprogram (UNDCP), () och genom den s.k. Budapestprocessen. Även spelar en roll i detta biståndsarbete. Vid Europeiska rådets möte i beslutade EU att inrätta en samlad strategi för att förbereda de associerade länderna i samt för ett framtida medlemskap . Huvudelementen i denna strategi är implementering av de associations- avtal (s.k. Europaavtal) som ingåtts med kandidatländerna, bistånd frå n EU genom EU:s biståndsprogram PHARE , anpassning av sådan lagstiftning som behövs för ett delt agande i den inre marknaden samt en s.k. strukturerad dialog mellan EU och kandidat- länderna på olika områden. Den senare består av möten dels mella n regeringscheferna, dels på ministernivå. På tredje pelarens område ske r sådana ministermöten . Den strukturerade dialogen har av många ansetts vara en ostrukturerad monolog, en situation som dock fö rbättrades under det nederländska ordförandeskapet första halvåre t 1997 då i vart fall dialogen på tredje pelarens område kom att kon - centreras till ett sakområde, nämligen asylfrågor. PHARE-programmet inleddes ursprungligen som ett biståndsprogram för oc h , men har successivt utvidgats till att omfatta de tio kandidat- länderna samt . Programmet har varit i huvudsak efterfrågestyrt, men skall bli föremål för en stark are styrning från EU:s sida. Programmets huvudmål, nämligen att förbered a kandidatländerna för medlemskap, skall uppnås genom att bistånde t kommer att fokuseras till två prioriterade områden som behövs fö r infö randet av gemenskapens regelverk i kandidatländerna, nämlige n uppbyggnad av institutioner, i form av ett förstärkande av den admini - strativa kapaciteten i kandidatländerna, och finansiering av investerings- projekt av olika slag. Sent har tredjepelarfrågorna kommit att upp- märksammas. beslutade att avsätta särskilda medel för insatser på detta område i form av tv å program. Det ena av dessa begränsades till de baltiska staterna och avser gränskontrollfrågor. Det andra programmet är emellertid av horisontell karaktär och omfattar samtliga tio kandidatländer och alla typer av tredjepelarfrågor med särskild inriktning på gränskontroller, immigration / asyl och rättsligt samarbete. Andra PHARE-program som har anknytning till tredje pelarens område är t.ex. Phare Multi-Country Transit Facilita- tion and Customs Modernisation Programme som avser tullsamarbete, däribland frågor om gränsövergångar samt träning av tjänstemän i sökande efter bl.a. narkotika och stulna fordon och PHARE:s narkotika- program, som syftar till att förstärka brottsbekämpning avseende prekur- sorer, syntetiska droger och penningtvätt. Även de nationella PHARE - programmen som inrättats för varje kandidatland har vissa för de enskilda länderna skräddarsydda biståndsprojekt på tredje pelarens område. En stor del av biståndsinsatserna på området rättsliga och inrikes frågo r till kandidatländerna från enskilda EU-länder avser insatser på det polisiära området, inte minst narkotikapolisverksamheten. På dett a område är i synnerhet de nordiska länderna samt , oc h aktiva. har exempelvis lämnat bistånd til l polisorganisationerna i samtliga tio kandidatländer i form av båd e material (bl.a. datorer, polisbilar och forensisk utrustning) och utbildning. har däremot huvudsakligen satsat på utbildningsinsatser av olika slag. När det gäller svenska biståndsinsatser finansieras dessa huvudsakligen av och . SIDA är också central förvaltnings- myndighet för stödet till de central- och östeuropeiska samt baltisk a staterna. Särskild prioritet ges till vårt eget närområde, dvs. grannländern a , , och samt och . Men bistånd ges löpande även till de andra kandidatländerna i form av enskild a projekt. Det sammanlagda svenska biståndet till samt omfattar naturligtvis mer än området rättsliga och inrikes frågor. Det totala svenska biståndet /96 ) 1998 kan beräknas till , varav cirka 1 miljard kanaliseras via PHARE. De svenska biståndsinsatserna på utredningens områ de berörs under de olika sakavsnitten. Redan här kan dock nämnas de särskilda a vtal med de baltiska staterna angående rättsbistånd som efter regeringens beslut slutit s av , och i syfte att informera och ge kunskaper till domare, åklagare och kriminalvårds - personal. Avtalen innebär bl.a. möj ligheter för baltiska domare, åklagare m.fl. att genom längre studiebesök följa arbetet vid svenska domstolar och andra myndigheter inom rättsväsendet samt att hjäl p ges vid förberedelse av ny lagstiftning. Även de svenska polis- och tullväsendena är mycke t aktiva på biståndsområdet. har t.ex. tilldelats för biståndsinsatser avseende polisen och gränstjänste n i de baltiska staterna, och . Det polisiära biståndet s huvudinriktning är på kunskapsöverfö ring. Sådan kombineras emellertid oftast med tillhandahållande av strategiskt material, t.ex. inom det forensiska området. Polisen har bl.a. iordningställt ett fungerande krimi- naltekniskt laboratorium i . Kommunikationsutrustning, begagnade polisbilar m.m. lämnas också i bistånd. Polisiär biståndsverksamhet sker dessutom på vänortsbasis mellan enskilda svenska polismyndigheter och myndigheter på vänorter i kandidatländerna. Sådana projekt genomför s till stor del ideellt. Tillsammans med , och har inrättat ett samarbetsprojekt avseende polisutbildning till de baltiska polisorganisationerna, den s.k. . Även tullens bistånd består av kunskapsöve rföring och tillhandahållande av material, bl.a. har anordnat seminarier och studiebesök för baltiska tulltjänstemän i syfte att lära ut metoder för at t upptäcka olika typer av smugglingsbrott samt donerat bilar och radio- kommunikations- och röntgenutrustning. Vidare har Kustbevakninge n lämnat bistånd för att utveckla de baltiska staternas gränskontroll till sjös s dels i form av moderniserade civila bevakningsfartyg och annan materiel, dels i form av kompetensutveckling. Fartygen och utbildningsinsatserna har visat sig vara till ömsesidig nytta för och mottagarländerna. Bland SIDA:s aktiviteter kan nämnas att det pågår ett arbete med at t skapa långsiktiga program för insatser på rättsområdet (exklusive polisen) i . är också aktivt i den särskilda aktionsgrupp mot organisera d brottslighet, Baltic Sea Task-Force on Organised Crime, som upprättats i . Aktionsgruppens arbete beskrivs i avsnitt 8. Som synes är biståndet mångfacetterat. Kandidatländerna framhålle r själva biståndets nödvändighet. En vanlig prioritering från deras sida är utbildning och utrustning. 3 Rättsstatsprincipen (the rule of law) Rule of law: A feature attributed to the UK constitution by Professor (of the Constitution ). It embodied three concepts: the absolute predominance of regular law, so that the government has no arbitrary authority over the citizens; the equal subjection of all (including officials) to the ordinary law administered by the ordinary courts; and the fact that the citizen´s personal freedoms are formulated and protected by the ordinary law rather than by abstract constitutional declarations. (Utdrag ur A , , 1994.) förklarade i att medlemskap i unionen bl.a. förutsätter att ett kandidatland kan uppvis a stabilitet hos de institutioner, som säkerställer demokrati, rättsstatsprin - cipen (the rule of law), mänskliga rättigheter samt respekterande oc h skydd av minoriteter. Dessa breda kriterier går utöver i mer inskränkt mening (se avsnitt 2.3.2) men svarar mot artikel F i Unionsfördraget i dess nya utformning. I artikelns första punkt heter det att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rätts - statsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna. Utredaren går inte in på frågan om demokratins stabilitet i kandidat - länderna. Detta är en helt övergripande fråga i samband med frågan om . Viktigast för just denna konsekvensutredning, so m gäller rättsliga och inrikes frågor, är kriteriet stabilitet hos de institutioner som säkerställer rättsstatsprincipen. Denna fråga behandlas i det följa nde. Som en bakgrund vill dock utredaren lyfta fram några punkter som belyser de båda näraliggande kriterierna mänskliga rättigheter och skydd för minoriteter. Samtliga kandidatländer är medlemmar av och ha r ratificerat om än inte alla dess tilläggsprotokoll (t.ex. det om avskaffande av dödsstraff i fredstid, se punkten 4). 2.Yttrandefrihet existerar i flertalet av kandidatländerna, även om den endast åtnjuter grundlagsskydd i ett fåtal av dem. Detsamma gälle r religionsfriheten. Ett hot mot yttrandefriheten kan i vissa fall komma från den organiserade brottsligheten, när det riktas mot uppsökande journa - listik. Ett annat hot är befintlig lagstiftning som i praktiken begränsa r massmedias yttrandefrihet, exempelvis stränga förtalslagar eller lagar som begränsar rätten för journalister att vägra uppge sina källor. Lagstiftning som på sådant sätt begränsar yttrandefriheten finns i bl.a. oc h . 3.Angående asylrätten se avsnitt 6.2.3. Dödsstraff är förbjudet i , , , , och . I diskuteras ett återinförande. I förbereds lagstiftning som avskaffar dödsstraffet. , Lett land och har infört moratorium för utdömande av dödsstraff. Lettlan d verkställde dock dödsdomar så sent som . Allmänt ka n också sägas att det, i de stater som ännu har kvar dödsstraff p å straffskalan, finns ett starkt folkligt motstånd mot att det avskaffas. Detta gäller även . Tortyr förekommer, såvitt bekant, inte i kandidatländerna. Däremot är de undermåliga förhållandena i häkten och fängelser omvittnade , liksom ett utbrett polisvåld som i vissa fall (t.ex. och ) har karakteriserats som polisbrutalitet. Skyddet för den enskildes integritet kan vara svårbedömbart , eftersom lagstiftning och praxis lätt går isär. Klart är att samma problem finns i kandidatländerna som i EU-länderna när det gäller att väg a behovet av integritetsskydd för den enskilde mot behovet av effektiv a metoder i kampen mot brottsligheten. En skillnad kan ligga i den skilda historiska erfarenheten efter världskriget i öst och väst. I kandidatländerna uppfattas ofta polismakten av medborgare som företrädare för, just, e n polisstat. I vilken mån kandidatländerna har lagstiftning som uppfylle r europeiska konvention om skydd för enskilda vid automatis k databehandling av personuppgifter (dataskyddskonvention) eller EG:s dataskyddsdirektiv /46/EG har utredaren inte hunnit kartlägga. Befolkningsminoriteter finns i alla kandidatländer, möjligen me d undantag för det största av dem, , som är det etniskt mest homogena landet i kretsen. Behandlingen av minoriteterna bedöms av kommissionen som någorlunda tillfredsställande, med romerna som ett stort undantag . Denna betydande befolkningsgrupp diskrimineras påtagligt i , , , och . Såväl kommissionen so m har också uppmärksammat att behandling av den ungerska minoriteten i landet har vissa diskriminerande inslag. Denna ytliga översikt kan avslutas med att kommissionens slutomdöme på s. 43 i Agenda , Del 1 citeras: Även om ytterligare framste g behöver göras i ett flertal kandidatländer i fråga om ett effektiv t utövande av demokratin och skyddet för minoriteter, finns det endast et t kandidatland, , som inte uppfyller de politiska villkor som har lagts fast av i . Genom Amsterdamfördraget införs en ny bestämmelse i Unionsför - draget. Här ges rådet möjlighet att fastslå att en medlemsstat allvarligt oc h ihållande åsidosätter principer som anges i artikel F.1. Den förutsedd a sanktionen är att tillfälligt upphäva (suspendera) den felande staten s rättigheter enligt fördraget. Hit hör rösträtten i rådet. Stabiliteten hos de institutioner i kandidatländerna som säkerställer rättsstatsprincipen är, såvitt utredaren förstår , en fråga av helt avgörande betydelse när konsekvenserna av skall bedömas p å området rättsliga och inrikes frågor. Man kunde till ordet stabilitet lägga orden kapacitet och kompetens. Det är sannolikt att övertagandet av (l'acqui s communautaire, se avsnitt 2.3.2) kommer att ske under . Det är viktigt att detta också gäller de civil- oc h straffrättsliga konventioner som har utarbetats (se avsnitt 9). I exempelvis görs den bedömningen att anpassningen av landets rättslig a system skall vara genomförd . En kontroll av detta infö r avgörandet om nya medlemskap bör vara möjlig. Svåra re blir att bedöma graden av faktisk implementering. Implementeringsfrågan väcker två förtroendefrågor. Den första gälle r förtro endet i kandidatländerna för de egna myndigheterna, liksom för - troendet mellan dessa. Den andra frågan gäller vilket förtroend e myndigheterna i EU-länderna kan ha för sina motparter i kandidat - länderna. När det gäller den första frågan kan ifråg asättas om en klar uppfattning har hunnit rota sig om vad statens roll bör vara i ett modernt demokratiskt samhälle. Övergången från kommunisttiden s centralstyrning kan visa sig ta än förutsett ) i mentalt hänseende. Under ett halvt sekel har rättsstatsprincipen inte kunnat upprätthållas. Det är naturligt, som en följd av detta, att både lagstiftningen och dess tillämpning kommit att ses som instrument för politisk kontroll. Härtill kommer den delvis traditionell a myndighetskorruptionen. Domstolarna är oberoende i samtliga kandidatländer, med undantag för . Korruption förekommer emellertid också inom rättsväsendet, men har endast i vissa fall (, och ) angetts som betydande. Rättskipningens problem är huvudsakligen av andra slag . Den lagstiftning, som introduceras i kandidatländerna, är ny fö r domarna och praxis saknas. Detta leder till rättsosäkerhet. Dessutom ä r domstolarna underbemannade och domare, åklagare och försvars - advokater lågavlönade. Dessa yrken har också lågt socialt anseende . Bristen på erfarna och kompetenta åklagare och domare leder till orimligt långa väntetider. I kan det, för a tt ta ett exempel, dröja upp till innan ett ärende kommer upp i rätten. Den andra förtroendefrågan är central. Det handlar här om de t förtroende EU:s medlemsländer måste ha för varandra. Ingen del av EU: s regelverk kan fungera utan att det genomförs av medlemsstaterna oc h deras förvaltningar. På området rättsliga och inrikes frågor är detta uppenbart. Det räcker at t peka på gränskontroller, upprätthållande av ordning och säkerhet , brottsbekämpning, asylpolitik och olaglig invandring. Samarbetet, som ofta för med sig utbyte av känslig information, förutsätter förtroende för samarbetsparten. Som det nu är, uppvisar kandidatländernas förvaltning stora brister. Kompetent och språkkunnig personal saknas, rutiner och utrustning felas. Nyckelorden när det gäller behoven är utbildning oc h utrustning. Ett annat nyckelord är obesticklighet. Slutsatsen är att en upprustning av de rättsvårdande myndigheterna i bred mening är nödvändig, om kandidatländerna med framgång skal l kunna införlivas i ett europeiskt område med frihet, säker het och rättvisa. Risken finns att kandidatländernas knappa statliga resurser satsas på andra områden som i länderna i fråga ses som mer ange-lägna. Upprustningen måste ges fullt stöd av EU och dess medlemsstater. EU-länderna oc h kommissionen bär också ett ansvar för att de här nämnda aspekterna a v medlemskapet inte försummas under förhandlingarna. Bistånd för uppbyggnaden av demokratiska institutioner sker geno m bl.a. och EU. För EU:s vidkommande kanaliseras biståndet genom olika PHARE-program, bl.a. det multilaterala Demokratiprogram- met, vars syfte är att stärka rättsstatsprincipen och de mänskliga fri- och rättigheterna i kandidatländerna. EU samarbetar också med inom ramen för det s.k. III-programmet (Third Support Programme for Improvement in Governance and Management).