sou · GLB384d2 · 1998-01-01 00:00:00 — Omvänt kan en industri göra stora vinster om det egna landet har en svagare lagstiftning än konkurrentlän- derna. De lägre produktionskostnaderna kan därmed slå ut industrin i länder med strängare lagstiftning, kanske till priset av en förstörd miljö. 4.17 EU en ny arena för lagstiftningsarbe- tet Den europeiska gemenskapen har som ett av sina mål att upprätta en gemensam inre marknad för medlemsländerna. En viktig förutsättning är att samma regler gäller överallt på marknaden. EG har därför harmoniserat medlemsländernas lagstiftning rörande tekniska krav på varor. För att skapa goda förutsättningar för svensk industri att exportera till EG:s medlemsstater har det legat i intresse att göra svensk lagstiftning på detta område så lik EG:s lagstiftning som möjligt redan innan ett svenskt EU-medlemsskap var aktuellt. Detta skedde inom ramen för EFTA och EES-avta- let. I och med medlemskapet i EU deltar i den gemen- samma lagstiftningen i vilket bl.a. ger en större möjlighet att angripa problemet med den ökande mängden kemikalier i varor som vi importerar från världsmarknaden. Om ensidigt inför motsvarande lagstiftning kan den förväntade genomslagskraften på tillverkarna bli betydligt mindre. Det är därför viktigt att parallellt med det nationella arbetet försöker flytta fram unionens krav. Den gemensam- ma lagstiftningen ger möjlighet att påverka vilka kemikalier som används och släpps ut i grannländerna. Detta är av särskilt stor betydelse för de föroreningar som sprids globalt. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 151 EU:s lagar och regleringar rörande utsläpp och avfall är oftast av minimikaraktär vilket sätter ett tak för hur mycket föroreningar medlemsstaterna får släppa ut. Det står sedan medlemsstaterna fritt att skärpa kraven ytterligare, under förutsättning att kraven står i överensstämmelse med Rom- fördraget. 4.18 Globala överenskommelser om kemi- kalier allt viktigare Världshandeln med kemikalier ökar Globaliseringen av världshandeln fortskrider oavbrutet. Allt fler av jordens invånare nås av innovationer och nya produkter efter . Världshandeln ökar dubbelt så snabbt som världsproduktionen av varor. Det sker en fortgående förskjutning av tillverkningen av kemikalier från till de kraftigt växande ekonomierna i och de tidigare östblocksländer- na. Förändringen beror både på utflyttning av tillverkning inom multinationella bolag från till icke OECD-län- der och på ökad inhemsk tillverkning i de snabbast växande ekonomierna. har i sin handelspolitik alltid drivit frihandelns principer. Genom vårt medlemskap i världshandelsorganisa- tionen WTO är vi numera också formellt bundna till ett internationellt regelsystem byggt på frihandel. Genom vårt medlemskap i den europeiska unionen deltar vi i en inre marknad med femton länder. Både medlemskapet i den europeiska unionen och i världshandelsorganisationen sätter gränser för våra möjligheter att bestämma vilka ämnen och produkter som ska få användas i . En ökad handel med miljöanpassade, bärkraftiga produkter leder till en förbättring av miljötillståndet i världen. På samma sätt leder en ökad handel med miljöskadliga produkter till en accele- rerande försämring av miljötillståndet. 152 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken Ökad världshandel med kemikalier får konsekvenser för hälsa och miljö Graden av kemikaliekontroll skiftar mellan utvecklingslän- derna men är som helhet betydligt lägre än inom . Detta innebär att nya ämnen kan tillverkas i många länder utan t.ex. förhandsanmälan och ibland utan någon som helst kontroll. Via varornas handelsströmmar sprids de mycket snabbt över hela världen. De akuta hälso- och miljöeffekter- na av farliga ämnen kommer till viss del att vara kända eftersom de som regel visar sig vid tillverkningen. De långsiktiga effekterna kommer först när en betydande mängd av de skadliga produkterna redan finns i omlopp. Jordens befolkning ökar oavbrutet som resursutta- get och varuförbrukningen per capita stiger i de flesta länder. Det är uppenbart att dessa två förlopp inte kan fortsätta särskilt länge till. Marginalen för misstag minskar . Ett olyckligt kemikalieval, i förening med den snabba spridningen och ökande förbrukningen av varor, kan ge skador vars konsekvenser kan överblickas först när så mycket av kemikalien är i omlopp att även ett ögonblickligt globalt totalförbud medför långsiktiga störningar i miljön och inskränkningar i vår välfärd. Kemikalier som vi förbjudit används fortfarande I de rika länderna har vissa kemikalier, framför allt lång- livade klorerade ämnen, kommit att förbjudas på grund av sina effekter på hälsa och miljö. Användningen fortgår oförändrat och i vissa fall i ökad grad i många fattiga länder. Det beror på att ämnena är effektiva för sitt ur- sprungliga ändamål, åtminstone på kort sikt. De är dess- utom ofta billiga att tillverka och kan framställas med en relativt enkel teknologi. De kan därför förekomma i varor avsedda för export till industriländerna. tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 153 komma in i via varor trots att ämnena är förbjudna här. För att förändra denna situation räcker det inte med internationella överenskommelser om avveckling. Pro- ducentländerna måste ges reella möjligheter att övergå till en miljöanpassad, hållbar teknologi genom långsiktiga insatser både från enskilda givarländer och internationella långivare och finansiärer. Giftcirkeln, förbjudna ämnen transporteras med vindar och strömmar Det har visat sig att vissa långlivade ämnen har förmåga att ansamlas i levande organismer i koncentrationer som ligger långt över dem i den omgivande miljön. För många ämnen som DDT, PCB, klorerade dioxiner m.fl. nås koncentrationer som kan medföra skada hos djur högt upp i näringskedjan, inklusive människan. Många långlivade, fettlösliga ämnen har också en viss flyktighet, och kan absorberas på partiklar i luft eller vatten. Genom vindar, men även strömmar och flyttande organismer transporteras de företrädesvis från söder till norr, dvs. från fattiga länder runt ekvatorn till de rika länderna på högre och kallare breddgrader. Resultatet blir en global omfördelning av svårnedbrytbara farliga ämnen. De flyttas från en biologiskt aktiv, varierad och rik miljö, där de på basis av en ännu ofullständig kunskap synes vålla mindre skada, till en extrem och påfrestande, biologiskt utarmad miljö där de utan att kunna brytas ner koncentreras i ett fåtal organismer i näringskedjans topp. Stora delar av tillhör denna del av jorden, liksom våra omgivande hav och innanhav. Den nationella politiken måste vara internationell för att miljömålen ska nås Inget enskilt land kan utforma sin nationella kemikalie- politik utan att ta i beaktande de globala och regionala kemikaliefrågorna. Varuhandeln, den långväga spridningen 154 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken av svårnedbrytbara ämnen och den ökande användningen av kemikalier världen över bidrar till att utjämna skillnader i exponering för t.ex. långlivade ämnen mellan olika regioner. har i många avseenden ansetts som ett föregångs- land på miljöpolitikens område. Detta gäller även kemikalie- frågorna, vilket bl.a. omvittnats i gjorda granskning av miljöpolitik. Miljövinsterna har uppnåtts genom ett hårt och målmedvetet arbete präglat av högt satta ambitioner och ett långsiktigt framtidsperspektiv. återstår mycket att göra för att förbättra bl.a. varuproduktion och varuanvändning i . Vi anser att möjligheterna att nå de svenska miljömålen är avhängigt av förhållandena i andra länder, framför allt länderna utanför . En stor del av den svenska miljöpolitiken måste föras utomlands, i regionala och internationella organisationer. måste på alla sätt verka för att kontrollen av kemiska produkter och varor når en acceptabel nivå i alla länder. Utgångspunkten måste vara att inget land ska behöva utstå skador på sin miljö till följd av kemikalie- eller varuproduktion i någon annan del av världen. Vi vill att ska fortsätta att spela en aktiv och drivan- de roll i det internationella arbetet. Detta måste vara en del av den nationella politiken och ses som ett utflöde av den. Enligt vår uppfattning har en kemikaliepolitik som bedrivs på olika nivåer nationellt, inom EU och internatio- nellt. Kemikalie- och biståndspolitiken hör ihop Djupgående förändringar i kemikaliehanteringen i många av världens fattiga länder är nödvändiga för att våra kemika- tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 155 liepolitiska mål ska nås. Dessa förändringar kräver nya former av biståndsinsatser. Biståndspolitik och kemikaliepolitik hör ihop. Initiativ för att åstadkomma global avveckling av farliga ämnen måste samordnas med bistånds- och samarbetsinsatser i utveck- lingsländerna. En internationell arbetsfördelning bör eftersträvas för att fler länder ska dras in i arbetet på att förbättra den globala miljön. Vi vill särskilt lyfta fram betydelsen av en starkare sam- verkan mellan kemikalie- och biståndsmyndigheterna. Det påbörjade samarbetet mellan Kemikalieinspektionen och Sida är ett steg i rätt riktning. Detta arbete behöver utvidgas och fördjupas (se vidare avsnitt 5.21 och kapitel 7). 4.19 Handels- och kemikaliepolitik ska stödja varandra Grundvalen för agerande på handels- och miljöom- rådet, inklusive kemikalier är att de båda politikområdena ömsesidigt ska stödja varandra. Varors och tjänster fria rörlighet är en av grunderna för den svenska handelspoliti- ken. Inom kemikaliepolitiken strävar efter att uppnå sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska mil- jömålen kan nås. Internationell handel kan vara av godo ur miljösynpunkt eftersom den skapar förutsättningar för en effektivare resursanvändning. Handeln bidrar också till att sprida miljövänlig teknik och miljöanpassade produkter. Men den kan på samma sätt sprida miljöfarlig teknik och dåliga pro- dukter. Som betonas i skriften (SOU 1993:79) förstärker handeln de tendenser som finns. Vare sig utvecklingen går mot bättre eller sämre produkter ur miljösynpunkt förstärks detta av en utökad handel. Det är därför angeläget att utvecklingen 156 tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken mot en fri handel går parallellt med utvecklingen mot miljö- mässigt acceptabla varor. Ett särskilt problem är det ökade transportarbetet som bidrar till lokala, regionala och globala miljöproblem genom utsläpp av bl.a. försurande och klimatpåverkande ämnen. Transporterna bär inte sina externa miljökostnader. En viktig uppgift är därför att åstadkomma en internalisering av miljökostnaderna i transportpriserna. finns inga internationellt erkända system som garante- rar att kemikalier i internationell handel är granskade ur hälso- och miljösynpunkt, långt mindre att de uppfyller någon sorts minsta krav på miljöanpassning. Ansträng- ningar att åstadkomma globala överenskommelser i denna riktning möts med motstånd från utvecklingsländer som ser sådana regler som ett hot mot den egna ekonomiska tillväxten. Många fattiga länder anser att industriländerna på detta sätt försöker åstadkomma handelshinder gentemot utvecklingsländerna och begränsa tillträdet till sina markna- der. För en hållbar utveckling är en förändring mot bättre varor ur hälso- och miljösynpunkt nödvändig. Arbetet för att övertyga utvecklingsländerna måste därför fortsätta (se vidare kapitel 7). Globala överenskommelser kan begränsa handeln med farliga kemikalier Den snart färdigförhandlade globala konventionen om exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen, liksom den planerade konventionen om långlivade organiska miljögifter, syftar båda till begränsningar i handeln med de kemikalier som respektive konvention omfattar. En viktig pågående diskussion inom världshan- delsorganisationens grupp för handel och miljö är därför om globala överenskommelser om miljö ska ha företräde före handelsreglerna. EU driver, med svenskt stöd, linjen att få tiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 157 till stånd ett tillägg i världshandelsorganisationens stadga i artikel 20, som ger en s.k. ex ante-lösning. Tanken är att handelsregelverket inte i efterhand ska kunna överpröva miljööverenskommelser som omfattar en stor del av värl- dens länder eller dess handel. Den första ministerkon- ferensen inom världshandelsorganisationen hölls mellan ländernas handelsministrar i . Den ledde inte till något beslut i denna fråga på grund av utvecklingsländernas motstånd. Med tanke på de ovan- nämnda kommande globala överenskommelserna och en eventuell ramkonvention är det angeläget att man snart når en lösning så att inte varje överenskommelse som syftar till att förbättra miljön riskerar att omintetgöras genom an- mälningar till världshandelsorganisationens tvisteförfarande. Det är viktigt att globala överenskommelser om kemika- liesäkerhet kan få innehålla åtgärder som begränsar han- deln. Åtgärderna ska naturligtvis i övrigt följa världshan- delsorganisationens regler om att vara proportionella mot de problem man vill lösa och att den minst handelsbegrän- sande av tänkbara åtgärder väljs. Sammanfattningsvis anser vi att uppnåendet av de svenska miljömålen kräver gemensamma lösningar och en bättre kemikaliekontroll i andra länder. 5 Åtgärder på nationell nivå förslag i sammandrag: Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna myndighetsarbetet Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna Miljöövervakningen av kemikalier förbättras Verktyg tas fram som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet En modell för en hållbar kemikalieanvändning Konsumenter och inköpare ställer krav Ökad samverkan mellan myndigheter och industrin Försik tighetsprincipen bör få en bredare tolkning Ökad användning av generellt angreppssätt Kriterier definieras för långlivade och bioackumulerbara ämnen Ökad tillsyn av produktinformationen Rätten att veta - ökad medborgarinformation Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska bedömas och tillsynen utvidgas 160 Åtgärder på nationell nivå Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas Kartläggning av farliga ämnen i samhället Företagen redovisar hur de når de kemikaliepolitiska målen görs en översyn och en utvärdering av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen utnyttjar ak tivt möjligheterna till nationell lagstiftning och notifierar nationella begränsningar Svensk policy tas fram för det internationella kemikalie- arbetet 5.1Strategi för åtgärder på nationell nivå På nationell nivå ska kemikaliepolitiken genomföras dels genom det traditionella tillsyns- och myndighetsarbetet dels genom att myndighetsarbetet inriktas på nätverksskapande verksamhet på regional nivå. Detta nya arbetssätt innebär att myndigheterna i ökad grad förstärker och stödjer det marknadsdrivna miljöarbetet. Myndigheten initierar och fungerar som brobyggare mellan aktörerna. De styrmedel som ska användas i den nationella politiken är ett aktivt och tydligt arbete av myndigheterna bland de olika aktörerna på marknaden. Det kan ske genom t.ex. utbildning, information men också med ekonomiska styrme- del och lagstiftning. Åtgärd er på nationell nivå 161 5.2 Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna myndighetsarbetet Det centrala myndighetsarbetet förnyas genom nätverksskapande arbete på regional nivå De senaste tio årens fokus på kemikaliekontrollen har gett oss mycket kunskap på området Den dåvarande bedömde att det fanns ett särskilt behov av att att lyfta fram kemikaliefrågorna i fokus. Kommissionen fann brister i kemikaliekontrollen bl.a. p.g.a. att det inte skedde systematisk myndighetstillsyn riktad mot tillverkare och importörer samt att samord- ningen mellan myndigheterna inte var tillräckligt utvecklad. Kommissionen föreslog bildandet av en ny kemikaliemyn- dighet. Kemikalieinspektionen har under de gånga 11 åren fungerat som en spjutspets i kemikaliearbetet och lyft upp kemikaliefrågorna inte bara nationellt utan också inom EU och på den internationella agendan. Dagens behov är att se kemiska ämnen som en del av sam- hällets alla funktioner har behovet att särskilja arbetet med kemiska pro- dukter från övrigt miljöarbete relativt minskat i takt med att insikten ökar om att kemiska ämnen är ett problem som går horisontellt genom alla funktioner i samhället. 162 Åtgärder på nationell nivå ämnen återfinns i varor och material av alla slag. Dessa återfinns sedan i så gott som samtliga funktioner i samhäl- let, bostäder, transporter, energiproduktion, varuproduktion, kläder, livsmedel etc. Detta innebär att kemiska ämnen måste ses i ett samhälleligt helhetsperspektiv där alla från producenter till konsumenter måste ta sitt ansvar för att användningen inte skadar hälsa eller miljö. Erfarenheter från andra länder Vi ska enligt våra direktiv belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och framför allt inom EU. Vi ska även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader. I Bilaga 5 har vi redovisat kemikaliearbetet i vissa länder, baserat på besök och skriftligt material. Flera länder har uppgett att en god integration mellan kemikaliekontroll och utsläppsfrågor är en nödvändig förutsättning för ett fram- gångsrikt kemikaliearbete. och , vilka båda kan anses som ledande länder inom kemikaliekontrollen, har system där utsläppsfrågor och kemikaliekontroll integreras i en och samma myndighet. Samma är fallet i . Vid remissmötet med den internationella referensgruppen framförde flera av deltagarna att den framtida svenska kemikaliepolitiken borde innebära integration av kemikalie- frågor med utsläppsfrågor. Den amerikanska representanten lyfte bland annat fram som ett område där det behövs både kemikalieinriktat och ut- släppsinriktat arbete för att genomföra registret. Det är intressant att notera att frågan om utsläppsregister inom överförts till kemikalieområdet för att åstadkomma en bättre integration. Åtgärd er på nationell nivå 163 Vi ska enligt direktiven överväga om det finns behov av att förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och styrmedel som föreslås, samt utifrån en bedöming av det framtida riskpanoramat och den ökade internationaliseringen. Enligt vår uppfattning har det skett avgörande förändringar i omvärlden inklusive riskpanoramat . Dessa förändringar har lett till insikten att ett bredare angreppssätt måste användas för att åstadkomma en kretsloppsanpassad kemikalieanvändning. Kemikaliekon- trollen måste kunna arbeta effektivt och integrerat över en större del av kemikaliernas livscykel. Internationaliseringen av kemikalieflödena måste få ett ökat genomslag i myndig- heternas arbetssätt. Mer uppmärksamhet måste ägnas åt varuproblematiken i kemikaliearbetet. Myndigheterna som ska svara för tillsynen över de kemikalier som förs in i samhället måste också ha överblick över en större del av livscykeln för de ingående ämnena. Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad. Vi drar slutsatsen att ett arbetssätt som integrerar kemikalie- kontroll, utsläpps- och avfallsfrågor bör eftersträvas i den framtida svenska kemikaliepolitiken eftersom ett varuin- riktat kemikaliearbete måste ha ett brett perspektiv (se avsnitt 4.7). Myndighetsarbetet ska även inriktas mot att initiera sam- verkan mellan aktörerna Viktiga utgångspunkter för det centrala myndighetsarbetet på kemikalieområdet är att myndigheten, förutom traditio- nellt tillsynsarbete, EU-inriktat och internationellt arbete, 164 Åtgärder på nationell nivå initierar och driver på utvecklingen i riktning mot en miljöanpassad kemikaliehantering. Myndigheten ska också upprätta miljökriterier och utföra produktgranskning gent- emot uppsatta krav, arbeta utifrån ett varu- och kretslopp- sperspektiv på kemikalieanvändningen samt öka tillsyn- sverksamheten. Ytterligare utgångspunkter är att myndigheten leder marknaden rätt i val av material och varor. Myndigheten bör fungera som "brobyggare" mellan å ena sidan statsmak- tens krav och regler beträffande kemikalier och å andra sidan användarnas behov och tillverkarnas möjligheter och vilja att förbättra sig. Detta kan ske genom att myndigheten arbetar i nätverk där användare, tillverkare, forskare m.fl. ingår eller knyts an. Andra utgångspunkter är att myndigheten ger kunskaps- stöd till näringslivet, främst småföretag, i kemikaliefrågor. Myndigheten bör ha närhet till näringsliv, regionala och lokala myndigheter och berörda organisationer samt till forskarmiljöer. Myndigheten bör också ha kompetens som är tillgänglig i hela landet. Myndigheten bör i detta sam- manhang ge tydliga besked om myndighetens uppfattning och ståndpunkter i kemikaliefrågor. Det är inte myndigheten ensam som ska ha ansvar för stöd till näringslivet. Även näringslivet själv, t.ex. genom branschorganisationerna, har ett ansvar i detta avseende (se avsnitt 4.10). Vi vill i detta sammanhang också betona vikten av att utveckla den miljömedvetna yrkesrollen via information, utbildning och arbetsorganisatorisk utveckling. Den lokala nivån i kemikaliearbetet, den lokala spelplanen, är viktig eftersom det är där som alla leden från myndig- heter, producenter, till konsumenter främst kan mötas t.ex. i lokala nätverk för arbete med att minska riskerna med kemikalieanvändning. Åtgärd er på nationell nivå 165 På denna nivå är det viktigt att arbete bedrivs med att löpande definiera varugrupper som bör vara föremål för utbytesåtgärder samt med att konkretisera listor över sådana produkter. Särskild tonvikt bör läggas på att utveckla information till ett effektivt styrmedel i utbytes- arbetet. För att den centrala myndigheten ska kunna arbeta utifrån ovan nämnda utgångspunkter måste myndigheten ha en stor flexibilitet i arbetssätt och organisation. "Nätverksmodellen" - en central myndighet med regionala plattformar Det regionala och lokala arbetet är viktigt. Det finns flera exempel på hur kemikalieprojekt, som initierats på regional nivå i samverkan mellan myndigheter på central, regional och lokal nivå, tillverkare, konsumenter m.fl. intressegrup- per, gett goda resultat i en miljöanpassad riktning när det gäller förändring av kemiska produkter som konsumeras i stor omfattning. Vi har i vårt arbete diskuterat hur kemikaliearbetet kan föras närmare aktörerna. En intressant modell är att den centrala myndigheten har två huvuddelar. Den första huvuddelen består av en central myndighetsdel som arbetar med de traditionella myndighetsfrågorna. Denna del bör bl.a. arbeta med mål, vägledning, samordning och uppfölj- ning på kemikalieområdet. Vidare bör den utöva tillsyn samt medverka i EU-arbetet och det internationella arbetet. Den andra huvuddelen består av en regional nätverksorga- nisation som utgörs av små effektiva "plattformar" ut- spridda runtom i landet med speciell kunskap om vissa produktområden. Denna del bör inte vara traditionellt myn- dighetsinriktad i sitt arbetssätt. Den bör därför inte syssla med egen inspektionsverksamhet eller liknande tillsyns- uppgifter. Dessa uppgifter ska handhas av länsstyrelser, 166 Åtgärder på nationell nivå kommuner som och av den centrala myndighetsdelen. Antalet regioner kan uppgå till mellan sex och tio med t.ex. ett regionkontor i varje. Varje region kan omfatta flera län. Regionkontoren bör ha en liten operativ stab som kan fungera som nav i ett regionalt nätverk. Regionkontoren bör ha kompetens inom kemikalieområdet men också inom andra områden, t.ex. beteendevetenskap och näringslivs- frågor. Den regionala delen måste ha stor flexibilitet vilket innebär att varje regionkontor prioriterar sin verksamhetsinriktning utifrån regionala eller lokala behov som ska tillgodoses. Den ska också arbeta nära företagen. De regionala plattformarna - regionkontoren - kan fungera och verka som nätverksskapande organisationer och knyta till sig kompetenser t.ex. från andra centrala myndigheter, konsulter, näringsliv i form av användare, inköpare, tillverkare, produktutvecklare, universitet och högskolor.