sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Vid de längre ersättnings- fallen finns det emellertid starka skäl för att tillämpa ett underlag för förmånsberäkningen som speglar förvärvsinkomsterna än enbart under den månad eller det år som har föregått den tidpunkt då arbetsmågan förlorades. Ett i någon utsträck- ning s.k. historiskt inkomstunderlag ger en stabilare grund för beräk- ningen och kan därmed åstadkomma en ökad trygghet både för den en- skilde och för systemet och ge en bättre prognos för de framtida inkomsterna. tar det för exempelvis ny- tillträdda på arbetsmarknaden att kvalificera sig för fullt försäkrings- skydd ju fler års intjänade inkomster som skall ingå i förmånsberäk- ningen. Viss anpassning till löneutvecklingen Försäkringen bör ersätta inte bara den förvärvsinkomst som personen skulle ha haft för att arbetsförmågan gick förlorad, utan också den förväntade framtida inkomstökning som han eller hon tro- ligen skulle fått del av om det hade varit möjligt att fortsätta arbeta. Utgående förmåner skulle därmed i någon utsträckning behöva indexe- ras med hänsyn till den allmänna inkomstutvecklingen bland de förvärvsaktiva. Genom en sådan anknytning förstärks inkomstbortfalls- principen i försäkringen. innebär en realinkomstindexering av löpande förmåner att ersättningen minskas realt om reallönerna sjunker ett eller . En inkomstindexering kan därmed komma i konflikt med behovet av en trygghet som säkerställer att den aktuella konsumtionsnivån inte sjunker, utan kan bibehållas över tiden. En an- passning till konsumentprisernas utveckling kan i stället vara att före- dra eftersom en sådan princip kan garantera köpkraften över tiden. 10.2.2Den inkomstrelaterade ersättningens utformning Utredningens förslag: Habiliteringspenningen skall beräknas med utgångspunkt i inkomsterna under de tre kalenderår som föregår det år då rätten till ersättning inträder. Habiliteringspenningen skall be- stämmas av medeltalet av de två i inkomsthänseende bästa av dessa år. Ersättningsnivån skall vara . Pensionsunderlaget enligt 4 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension skall, med undantag av pensionsgrundande belopp av- seende barnår, ligga till grund för beräkningen. För det sista av de som utgör grund för beräkningen får dock pensionsunderlaget, om detta är fördelaktigare för den försäkrade, ersättas av den sjuk- penninggrundande inkomst som gäller vid beslutet. Samtliga pen- sionsunderlag skall räknas upp till beslutsårets prisnivå. Inkomstrelaterad habiliteringspenning skall räknas om i förhållande till den allmänna prisutvecklingen. Den inkomstrelaterade habiliteringspenningen föreslås beräknas med utgångspunkt i förvärvsinkomsterna under de tre hela kalenderår som föregår det år då rätten till ersättning inträder. Ersättningen skall på årsbasis utgöra av ett underlag som motsvarar genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa av de tre aktuella åren som har föregått övergången till habiliteringssjukpenning. Pensionsunderlaget enligt 4 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension bör, med undantag av pensionsgrundande belopp avseende barnår, ligga till grund för beräkningen. Innan medelinkomstberäkningen görs skall samtliga underlag räknas upp till beslutsårets prisnivå. För det sista av de som utgör grund för beräkningen får dock pensionsunderlaget ersättas av den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som gäller vid beslutet, om detta är fördelaktigare för den en- skilde. Därmed skyddas personer som på grund av exempelvis sjukdom har varit förhindrade att förvärvsarbeta i full utsträckning under det år som närmast föregått beslutet om habiliteringspenning. Det blir troligen endast en begränsad grupp personer som kommer att vara kvalificerade för inkomstrelaterad habiliteringspen- ning. Det torde främst röra sig om personer som drabbas av ett svårt och varaktigt funktionshinder som helt och hållet hindrar dem att fortsätta sitt arbete. Med nuvarande regler skulle för- modligen den övervägande delen av denna kategori ha blivit beviljade förtidspension, men denna möjlighet försvinner genom förslaget om åldersgränsen för förtidspension. För flertalet torde habilite- ringspenningen utgöra ett något fördelaktigare alternativ. Det beror inte enbart, och kanske inte heller främst, på att den procentuella ersätt- ningsnivån är högre - jämfört vid förtids- pension. Vid habiliteringspenning räcker det med två kalenderårs för- värvsarbete för att ha fullt försäkringsskydd. Enligt förslaget i SOU krävs det förvärvsinkoms- ter för full inkomstrelaterad förtids- pension. förvärvsinkomster skulle exempelvis ge motsvarande halv förtidspension. Sammantaget medför därför förslagen om en 30-årsgräns för rätt till förtidspension och införandet av habiliteringspenning att försäkrings- skyddet förbättras för personer som har hunnit arbeta endast och sedan drabbas av ett svårt funktionshinder och långvarigt nedsatt arbetsförmåga . Förbättringen är önskvärd eftersom det kunde ses som en svaghet i föreslaget i SOU 1997:166 att det tog så som innan fullt långvarigt försäkringsskydd uppnåddes för unga nytillträdande på arbetsmarnaden. Den inkomstrelaterade habiliteringspenningen föreslås jus- teras i förhållande till förändringen i den allmänna prisnivån, mätt med konsumentprisnindex (KPI). Ersättningen år t skall justeras i förhållan- de till förändringen i KPI mellan juni år t-2 och juni år t-1. Genom en prisindexering tryggas den köpkraft som motsvaras av den nybeviljade ersättningens nivå. 10.3.1Avvägningar vid utformningen av grundskyddet En grundnivå ingår i försäkringsidén Även en grundnivå ingår i försäkringsidén. Grundskyddet kan motive- ras med att var och en försäkrar sig mot risken att bli förhindrad att tjäna in någon inkomstrelaterad försäkringsrätt. Enligt detta synsätt får även personer med medfödda eller tidigt förvärvade funktionshinder en försäkringsersättning från ohälsoförsäkringen. Det kan ses som en av den offentliga obligatoriska försäkringens största fördelar att den kan tillhandahålla ett försäkringsskydd mot utebliven försörjningsförmåga till dem som aldrig har kunnat etablera sig på arbetsmarknaden på grund av tidiga och stora funktionshinder. Med detta synsätt bör grundskyddet också i någon mån återspegla den inkomstutveckling man skulle haft som icke-funktionshindrad. Nivån på grundskyddet bör vara tillräcklig för att möjliggöra en god levnadsstandard. Grundskyddet måste därför ligga på en högre nivå än vad som krävs för en skälig levnadsnivå i socialtjänstlagens mening. Det skall i princip täcka normala konsumtionsbehov vid sidan av bo- stadskostnaden. I bakgrunden finns uppfattningen att sjuka och funk- tionshindrade personer skall kunna ha en fungerande ekonomi också . Garantinivån skall vara något högre för ensamstående än för gifta, eftersom levnadskostnaderna generellt sett är högre för ensamstående. Bostadskostnaden och merkostnader för funktionshinder bör ersättas på annat sätt. Grundskyddet bör utformas som en utfyllnad - ovanpå den in- komstrelaterade försäkringsersättning som den enskilde är berättigad till - upp till en garanterad lägstanivå. Personer som helt saknar rätt till inkomstrelaterad ersättning får en utfyllnad som motsvarar hela garan- tinivån. Direktiven till utredningen säger att alla ersättningar vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall vara skattepliktiga enligt samma regler som förvärvsinkomster. I nuvarande pensions- och skattesystem har folkpensionärer med låg eller medelhög pension en skattefördel i form av det särskilda grundavdraget (SGA). Eftersom SGA skall avskaffas måste grundskyddet höjas till en högre bruttonivå för att inkomsten efter skatt skall motsvara nuvarande nivå. Garantinivån bör öka med stigande ålder Garantinivån bör relateras till de inkomstförhållanden och den lev- nadsstandard som är normal eller vanligt förekommande för dem i mot- svarande åldrar som inte är drabbade av nedsatt arbetsförmåga till följd av långvarig ohälsa. I nuvarande folkpensionssystem tillämpas en grundnivå - bestående av folkpension, pensionstillskott och gynnsamma skatteregler i form av ett särskilt grundavdrag för folkpensionärer () - som är oberoende av personens ålder och som genom kopplingen till den allmänna prisutvecklingen motsvarar samma köpkraft . Så länge reglerna behålls oförändrade kan de som kommer in i försäkringen inte se fram mot någon bestämd real förbättring i takt med att de blir äldre, även om erfarenheterna visar att pensionssystemets grundnivå långsik- tigt har förbättrats genom politiska beslut. Det är rimligare att i någon utsträckning låta ohälsoförsäkringens garantinivå sättas i förhållande till den levnadsstandard som är typisk eller genomsnittlig för dem i motsvarande ålder som inte har drabbats av nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller funktionshinder. Med en sådan utformning får de som blir hänvisade till ohäl- soförsäkringens grundnivå se sin levnadsstandard i viss utsträckning följa den som hans eller hennes jämnåriga har. Det finns flera samverkande faktorer som bidrar till att det ekono- miska handlingsutrymmet normalt sett är begränsat ända upp i 25–30- årsåldern. Praktiskt taget samtliga ungdomar studerar på gymnasie- skolan och en betydande andel fortsätter sedan till högskola och uni- versitet. Som student har man oftast en ganska måttlig materiell eko- nomisk standard. Somliga ungdomar söker sig dock ut på arbetsmark- naden förhållandevis tidigt, men stöter där på svårigheter att få ett fast jobb med bra betalning. Vissa är hänvisade till arbetsmarknadsersätt- ning och ibland till socialbidrag. De genomsnittliga förvärvsinkoms- terna och levnadsstandarden har en relativt den allmänna inkomstut- vecklingen stigande tendens upp till ungefär 30-årsåldern. Därefter ligger den relativa reala förändringen av förvärvsinkomsterna fast fram . fram till ålderspensione- ringen till och med minskar de genomsnittliga reala inkomsterna absolut sett. Den garanterade nivån i ohälsoförsäkringen bör därför starta på en lägre nivå för de allra yngsta, men räknas upp realt i takt med ökad ålder upp till ungefär . Därutöver bör den följa dels den allmänna prisutvecklingen, dels i åtminstone någon mån utvecklingen av den allmänna reala inkomstutvecklingen. Efter fyllda bör inte längre ökad ålder påverka. Själva garantinivån påverkas då av endast pris- och Med en sådan konstuktion blir visserligen be- gynnelsenivån förhållandevis måttlig eftersom låga inkomster är det normala också för andra ungdomar. I gengäld ökar köpkraften i livet då individens jämnåriga typiskt sett får standardför- bättringar. Garantinivån bör följa med löneutvecklingen Garantinivån bör av principiella skäl följa med uppåt i takt med standardförbättringar hos dem som förvärvsarbetar. Om befolkningen i stort får högre levnadsstandard till följd av en allmän inkomsttillväxt bör svårt sjuka eller funktionshindrade personer med nedsatt arbets- förmåga få del av förbättringen. För att åstadkomma detta krävs att en viss löpande s.k. inkomstindexering av grundskyddet b yggs in i syste- met. En sådan konstruktion är nödvändig för att kunna upprätthålla den karaktär av försäkringsersättning som bör gälla för grundskyddet i en allmän ohälsoförsäkring. Eftersom de som tidigt i livet blir beroende av grundskyddet för sin försörjning ofta kommer att uppbära försäk- ringsersättningen är det dessa som har allra mest att vinna på att få ta del av den tillväxt som väntas äga rum . En löpande anpassning av ohälsoförsäkringens garantinivå till in- komstutvecklingen bland dem som arbetar innebär därför en medveten omfördelning till förmån för dem som kommer in i försäkringen tidigt i livet. Det är en svaghet i det nuvarande systemet att denna grupp inte kan se fram mot någon automatisk inkomstökning i takt med att de yrkssaktiva får standardförbättringar. Så länge den reala grundnivån ligger stilla kommer personer i denna grupp att under sitt vuxna liv leva på samma standard som de kommer in i försäkringen på. Andra perso- ner i samma åldersgrupp som går miste om sin försörjningsförmåga först som äldre kommer in i försäkringen efter att under en ha kunnat förvärvsarbeta och därmed dragits nytta av en steg- rad allmän inkomstnivå i samhället. När denna senare grupp kommer in i försäkringen som i allmänhet medelålders eller något äldre får de en inkomstrelaterad ersättning grundad på förvärvsarbete i en ekonomi med förhållandevis hög real inkomstnivå. Ju mer av lönetillväxt de har tagit del av innan inträdet i ohälsoförsäkringen desto större blir den re- lativa skillnaden mellan deras inkomstrelaterade ersättning och den realt oförändrade garantinivån för dem i samma åldersgrupp som har haft sin ersättning under en lång följd av år. Med nuvarande regler kommer de som kom in i försäkringen som unga att vid varje framtida tidpunkt ha de lägsta ersättningarna bland samtliga långvarigt arbetso- förmögna i sin åldersgrupp och vid tillväxt ökar det relativa avståndet till varje årgång nytillträdda i samma ålder. Sammanfattningsvis bör garantinivån öka med stigande ålder, följa prisutvecklingen och dessutom i någon utsträckning öka i takt med den reala lönetillväxten bland de förvärvsaktiva. Jämfört med nuvarande system innebär förslaget en förbättring för dem som kommer in i försäkringen tidigt i livet. Enligt förslag i SOU 1997:166 finansieras förbättringar för dem som får sin ersättning av en mot- svarande återhållsamhet i den inkomstrelaterade ersättningen för dem som får sin förtidspension innan sin ålderspensionering. Utredningens förslag: Personer som har en låg inkomstrelaterad habiliteringspenning, eller som helt saknar en sådan, skall få ett ut- fyllnadsbelopp benämnt garantibelopp upp till en åldersberoende garantinivå. För ogifta personer skall den garanterade nivån vid ikraftträdandet av det nya systemet motsvara 2,00 reducerade bas- belopp för 19-åringar, 2,05 reducerade basbelopp för 20- åringar, 2,1 reducerade basbelopp för 21-åringar och så vidare upp till 2,50 reducerade basbelopp . För gifta personer skall den garanterade nivån vara av nivån för ogifta i motsvarande ålder. Garantibeloppet skall reduceras av utländsk pension. Garantinivån skall räknas om. Garantinivån år t justeras dels i förhållande till förändringen i det allmänna prisläget (KPI) mellan juni år t-2 och juni år t-1, dels med halva reala förändringen i den allmänna inkomstnivån så som den skall mätas enligt det förslag som har lämnats för det reformerade ålderspensionssystemet. Vid fallande realinkomster för befolkningen i yrkesaktiv ålder justeras garantinivån dock enbart i förhållande till den allmänna prisut- vecklingen. De som har en låg inkomstrelaterad ersättning – eller som helt saknar en sådan – skall få ett utfyllnadsbelopp benämnt garantibelopp, upp till en åldersberoende garantinivå. Garantinivåns reala värde föreslås i viss utsträckning anpassas uppåt när den allmänna standarden ökar bland dem som förvärvsarbetar. bör inte garantinivån kunna sjunka. Garantinivån år t föreslås därför justeras i förhållande till dels hela förändringen i det allmänna prisläget mätt med konsumentprisindex (KPI) mellan juni år t-2 och år t-1, dels halva realinkomstförändringen bland personer i förvärvsak- tiv ålder så som den skall mätas enligt det förslag som har lämnats för det reformerade ålderspensionssystemet. Vid sjunkande realinkomster bland de förvärvsaktiva skall dock nivån justeras endast i förhållande till den allmänna prisnivån. När sedan realinkomsterna därefter åter stiger skall höjningen av garantinivån inledas först när realinkomsterna åter nått samma nivå som före sänkningen. För ogifta skall den garanterade nivån vid ikraftträdandet av det nya systemet motsvara 2,00 reducerade basbelopp för 19-åringar; 2,05 reducerade basbelopp för 20-åringar; 2,10 reducerade basbelopp för 21-åringar och så vidare upp till 2,50 reducerade basbelopp . I högre åldrar skall den vara densamma oberoende av ålder. Enbart beroende på ökad ålder kommer alltså garantinivån brutto för en enskild individ som blir beviljad långtidssjukpenning eller habi- literingspenning att under en följd av öka med sammantaget i reala termer. Till detta kommer de ökningar som kan föranledes av förändringar i det allmänna inkomstläget. Garantinivån för en 19-åring motsvarar före skatt och efter att skatten är dragen (prisläge). För en person som är motsvarar ersättningen brutto och netto. Vid genomsnittlig kommunalskatt innebär förslaget en högre grund- nivå i åldrarna om man jämför med nuvarande grund- skydd efter skatt. Oavsett kommunalskatt kommer den nivå som före- slås för grundskyddet innebära en högre nettonivå. blir nivån lägre. En person som blir beviljad långtids- eller habiliteringspenning på grundnivån får alltså en något lägre ersättning fram till . Därefter blir ersättningen högre fram till jämfört med nuvarande regler. Vid inkomst- ökningar bland de förvärvarbetande kommer garantinivån att öka i för- hållande till nuvarande grundnivå. beräknas ersättningsnivåerna inom pensionsområdet utifrån basbeloppet minskat (s.k. reducerat basbelopp). Åtgärden motiverades med att den svenska ekonomin behövde stabili- seras i ett akut statsfinansiellt läge. ekonomiska vårproposi- tion (prop. 1997/98:150) konstaterar regeringen att den svenska eko- nomin nu har stabiliserats. Därför föreslås ersättningsnivåerna 1999 beräknas utifrån basbeloppet minskat med en procent och utifrån det fulla basbeloppet. Regeringens förslag har antagits av (bet. 1997/98:FiU120, rskr 1997/98:318, 319. Utredningen kan således konstatera att ersättnings- nivåerna inom pensionsområdet kommer att beräknas utifrån det fulla basbeloppet. De förslagna ersättningsnivåerna i den åldersberoende garantinivån inom ohälsoförsäkringen bör beräknas på samma sätt. Garantinivån för gifta bör utgöra av nivån för ogifta. Denna relation motsvarar den som efter skatt gäller i nuvarande grund- nivå inom folkpensioneringen. Den motsvarar också relationen mellan gifta och ogifta inom garantinivån i det reformerade ålderspensionsys- temet, även här med hänsyn till skatt. Garantibeloppet föreslås reduceras av utländsk pension. 10.4.1Avvägningar vid utformningen av ålderspensionsrätt Ohälsoförsäkringen bör inte enbart kompensera den enskilde , utan också i ålderspensionshänseende i den utsträckning som sjukdomen eller funktionshindret begränsar möjligheterna att tjäna in rätt till sådan pension. Detta inslag i för- säkringen blir viktigare i och med att det reformerade ålderspensions- systemet bygger på livsinkomstprincipen. Storleken på ålderspensionen skall i princip bestämmas av samtliga de förvärvsinkomster m.fl. in- komster som individen har tjänat in i yrkesaktiv ålder. Under den ak- tiva tiden tillgodoräknas den enskilde en ålderspensionsrätt motsva- rande av de intjänade pensionsgrundande inkomsterna. Det ska också finnas en garantipension i systemet. En annan utgångspunkt är att personer som har drabbats av bestå- ende nedsättning av arbetsförmågan av medicinska skäl inte ska komma i en sämre eller bättre situation i ålderspensionshänseende än som skulle ha varit fallet om de hade kunnat fortsätta att arbeta. Därför bör som regel hela den antagna inkomsten utgöra pensionsgrundande inkomst vid inkomstrelaterad förtidspension. Om endast den utgående förmånen på av antagandeinkomsten skulle utgöra grund för ålderspensionsrätten skulle den årliga pensionsrätten vid inkomstrelate- rad förtidspension bli lägre jämfört med vad som hade blivit fallet om arbetsförmågan inte hade gått förlorad. Eftersom en habiliteringssjukpenning utgår under en relativt be- gränsas tid finns inte samma behov av full kompensation i ålderspen- sionshänseende. Dessutom är den procentuella ersättningsnivån högre än vid förtidspension: jämfört . Därför är behovet mindre av ålderspensionsrätt också på mellanskillnaden av den antagna inkomsten. I linje med ett inkomstbortfallsperspektiv också på garantinivån inom ohälsoförsäkringen är det naturligt att ålderspensionsrätt ska till- godoräknas på utbetalda garantibelopp. Utredningens förslag: Såväl inkomstrelaterad habiliteringspenning som garantibelopp vid habiliteringspenning skall utgöra pensions- grundande inkomst. I SOU 1997:166 föreslogs att ersättningen vid långtidssjukpenning ska grunda rätt till ålderspension. Vid lågtidssjukpenning skall den en- skilde tillgodoräknas en ålderspensionsrätt motsvarande av erhållen ersättning. Detta ska gälla för såväl inkomst- relaterad ersättning som garantibelopp. En motsvarande konstruktion föreslås även för dem som kommer att omfattas av habiliteringspenning. Tiden med habiliteringspenning skall präglas av aktivitet. Siktet skall vara inställt på arbetslivet, även om det mellan olika grupper av funk- tionshindrade och mellan olika individer otvivelaktigt finns mycket stora skillnader i förutsättningarna att lyckas. Det är då naturligt att personer med habiliteringspenning jämställs med den aktiva befolk- ningen. Därför framstår det generella bostadsbidraget enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag som det naturliga bostadsstödet. Det är det stöd som är utformat för den aktiva befolkningen. Konsekvensen blir att de som har habiliteringspenning inte skall kunna erhålla det bo- stadstillägg till pensionärer () som bl.a. förtidspensionärer har rätt till. Här finns en parallell till hur utredningen i SOU 1997:166 resone- rade beträffande personer med långtidssjukpenning. Merparten kommer att vara då de beviljas habilite- ringspenning och på grund av sin låga ålder och sitt funktionshinder inte haft möjlighet att genom eget förvärvsarbete bygga upp ett försäk- ringsskydd. De kommer därför att omfattas av grundskyddet i försäk- ringen. Grundskyddet syftar till att ge en tryggad ekonomi vid sidan av boendekostnaden. 11.2Det krävs ett särskilt bostadsstöd Det generella bostadsbidraget är otillräckligt för denna grupp Bostadsbidraget riktar sig till barnfamiljer samt till hushåll utan barn upp t.o.m. . Reglerna är utformade för att stödja främst barn- familjer. Storleken på ett bostadsbidrag beror på bostadskostnaden och en rad andra faktorer. På olika sätt tar systemet hänsyn till den extra försörjningsbörda det innebär att ha barn. Bidraget är därtill inkomst- prövat. Av allt att döma skulle det generella bostadsbidraget knappast kunna ge ett bidrag till boendet som skulle göra det möjligt för ensam- stående föräldrar med habiliteringspenningens garantinivå att efterfråga en god bostad. Förmodligen kan det generella bostadbidraget vara knappt tilltaget också för vissa familjer med två vuxna varav en med habiliteringspenningens garantinivå. Det kan därför i och för sig finnas behov av kompletterande bo- stadsstöd för barnfamiljer där förälderns eller åtminstone någon av för- äldrarnas inkomster kommer från ohälsoförsäkringen. finns det knappast några skäl för att personer som har ersättning från ohälso- försäkringen och som har stor försörjningsbörda skall kunna ha en högre bostadsstandard för sig och sin familj jämfört med sådana perso- ner som har lika försörjningsbörda och lika inkomstnivå men i form av arbetsinkomst. Det finns därför inte anledning att differentiera nivån på grundskyddet i ohälsoförsäkringen med hänsyn till antalet barn eller till någon annan indikator på försörjningsbörda. Om det anses att barn- familjer med låga inkomster överlag behöver högre ekonomiskt stöd bör frågan lösas inom ramen för exempelvis det generella bostads- bidragssystemet. Hushåll utan barn kan ha rätt till bostadsbidrag om de är i åldern . Reglerna innebär dock en möjlighet till ett betydligt mått- ligare bidrag till sådana hushåll jämfört med det bostadsbidrag som barnfamiljer kan få. Till följd av reglerna om inkomstprövning av bo- stadsbidraget skulle exempelvis en 20-åring utan barn med ersättning i form av den föreslagna garantinivån i habiliteringspenningen kunna få ett bostadsstöd på maximalt . Den en- skilde skulle själv få bära praktiskt taget hela bostadskostnaden.