sou · GMB3106 · 1998-08-01 00:00:00 — Förslagen i SOU 1997:166 innebar att det i motsvarande situation kunde beviljas hel eller partiell förtidspension eller långtidssjukpenning. Förslagen om att uppmuntra till och i princip förutsätta aktivitet hos den enskilde under tid med ersättning skulle kunna leda till att det upp- står vissa tillkommande drivkrafter in i försäkringen. Det kan uppfattas som fördelaktigt att få del av habiliteringspenningens generösa regler om aktivitet. Själva avsikten med denna ersättningsform är att den skall ge en plattform för så mycket aktivitet som möjligt, och utan att den enskilde riskerar sin ekonomiska trygghet. Också långtidssjukpen- ningen kan komma att betraktas som attraktiv i detta avseende, efter- som individen i vissa situationer kan ägna sig åt olika typer av aktivitet, t.ex. studier, utan att riskera ersättningen. Det är emellertid inte troligt att eventuella drivkrafter in i försäk- ringen kommer att innebära en ökning av antal individer med ersätt- 198 Konsekvenser av förslagen Det huvudsakliga skälet är att kriterierna för rätt till ersättning oförändrat skall grundas på att arbetsförmågan är långvarigt nedsatt av medicinska skäl. De föreslagna kriterierna för rätt till habiliteringspen- ning innebär att det också tillkommer ett villkor, nämligen att personen har ett stort och varaktigt funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i livsföringen. Övriga som är långvarigt sjuka men inte lika svårt funktionshindrade får rätt till långtidssjukpenning om de inte kan arbeta. Inte heller torde en eventuell drivkraft att hålla sig kvar i försäk- ringen än avsett kunna få något spelrum och inverkan på an- talet personer med ersättning. Med de generellt sett utökade möjlig- heterna till aktivitet följer nämligen också en ökad skyldighet att för- söka ta tillvara sina utvecklingsmöjligheter. Detta gäller i synnerhet under tid med långtidssjukpenning, men också i viss mån vid habilite- ringspenning. För långtidssjukpenningen vidkommande betonas och stärks effektiviteten i habiliteringen och rehabiliteringen. Grunden i systemet utgörs av att det alltid är den kortaste vägen till arbetsförmåga som skall väljas. Genom att tydligt sätta individens val och motivation i centrum då han eller hon bedöms inte kunna uppnå arbetsförmåga inom rimlig tid ökar effektiviteten i habiliteringen och rehabiliteringen, vilket i slutändan innebär att ersättningsperioderna kan kortas i vissa fall. 17.1.2Effekter av enskilda förslag Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga först I SOU 1997:166 föreslogs preliminärt som nedre åldersgräns för rätt till långvarigt försörjningsstöd från ohälsoförsäkringen. Lägsta inträdesålder till försäkringen blir det år den försäkrade fyller . Även med detta förslag kommer den nedre åldersgränsen att bli i genomsnitt, med en spännvidd i det individuella fallet från 18½ till 19½ år. Därmed påverkas inte ohälso- försäkringens utgifter i förhållande till det tidigare förslaget. Ersättning tidigast innebär dock en utgifts- minskning jämfört med det nuvarande systemet med dess 16-årsgräns. är det drygt 500 personer i åldrarna som beviljas förtidspension eller sjukbidrag. Sammantaget är det 2 000 -3 000 per- soner i dessa åldrar som har sådana ersättningar. Med det nya förslaget kommer med stor sannolikhet flertalet av dessa i stället att få habilite- ringspenning eller långtidssjukpenning . Konsekvenser av förslagen 199 kommer många ändå att uppbära ersättning från socialförsäkringen , och då sannolikt vårdbidrag i de flesta fall. Habiliteringspenning vid förlängd skolgång till följd av funktionshinder Vid eller äldre och efter ansökan skall habiliteringspenning beviljas personer som i förhållande till normal studiegång har förlängd skolgång förorsakad av sitt funktionshinder. I det nuvarande systemet är det många, men inte samtliga, funktionshindrade elever som har en ersättning från ohälsoförsäkringen som motsvarar den förlängda skolgången. Det är i detta fall mycket svårt att bedöma hur stor merutgiften för ohälsoförsäkringen kan tänkas bli. Avgörande är hur många funktions- hindrade elever som i nuvarande system inte har försörjningsstöd från socialförsäkringen under förlängd studietid. Det är svårt att uppskatta den finansiella effekten av förslaget för andra samhällssekto- rer. Förlängd studietid till följd av funktionshinder förekommer främst för elever som går eller har gått inom grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och på riksgymnasierna för döva, hörselskadade och rörelsehindrade. Utredningen har inte tillgång till uppgifter som visar förekomsten av försörjningsstöd från socialförsäkringen bland de elever som går på gymnasiesärskolan, men gör bedömningen att den alldeles övervägande majoriteten har hel förtidspension eller helt sjuk- bidrag. För gruppen utvecklingsstörda torde därmed förslaget om habi- literingspenning under tid med förlängda studier inte innebära några påtagliga merutgifter för ohälsoförsäkringen. genomförde och en gemensam kartläggning av det ekonomiska stödet till eleverna vid riksgymnasierna för funktionshindrade ung- domar i landet. Av samtliga drygt 530 elever som bildade underlag för rapporten hade av eleverna vid riksgymnasiet för döva, vid riksgymnasiet för hörselskadade och vid riksgymnasierna för rörelsehindrade – totalt av samtliga – förtidspension eller sjukbidrag (samtliga hade hel förmån). Resterande , motsvarande cirka 150 elever på riksgymnasierna, skulle således med den nya förslaget få habiliteringspenning under ett eller studier som inte motsvaras av en ersättning från socialförsäk- ringen . Vissa av eleverna på riksgymnasierna som inte har något för- sörjningsstöd från socialförsäkringen har i stället studiestöd. 200 Konsekvenser av förslagen om habiliteringspenning vid förlängd skolgång innebär därför att det studiesociala systemet får något lägre utgifter för i första hand studiebidrag. I den mån det förekommer att vissa funktionshindrade ung- domar inte slutför exempelvis sina gymnasiestudier, eller att studie- tiden är kortare än nödvändigt för att nå den avsedda kunskapsnivån, kan förslaget komma att innebära en förändring som får vissa finan- siella konsekvenser. då systemet träder ikraft kan ett antal funktionshindrade personer som är - och som inte har förtidspension eller sjukbidrag eller något annat försörjningsstöd från socialförsäkringen - komma att göra anspråk på ersättning. Skulle detta bli fallet är det dock att betrakta som mycket positivt att fler funktionshindrade ungdomar fullföljer sina grundläggande studier, även om det i så fall också kan komma att innebära ökade utgifter för försäkringen. Ingen skall kunna få förtidspension . Personer som en- ligt förslaget i SOU 1997:166 skulle ha blivit beviljade hel förtidspen- sion kommer i stället att få hel habiliteringspenning eller hel långtids- sjukpenning. Partiell förtidspension före blir i stället partiell långtidssjukpenning i det nya systemet. Flertalet som kommer in i försäkringen som unga kommer att sakna tidigare förvärvsinkomster. De kommer därför att få ersättning i form av den föreslagna garantinivån. Grundskyddet föreslås vara detsamma som i SOU 1997:166 har föreslagits för långtidssjukpenning och för- tidspension. Själva garantinivån, indexeringen av garantinivån över tiden, den ålderspensionsrätt som skall tillgodoräknas och även bo- stadsstödet blir helt identiska oavsett om det är habiliteringspenning eller långtidssjukpenning som betalas ut. Jämfört med en förtidspen- sion på garantinivå innebär en habiliteringspenning samma ersättnings- nivå, indexering och ålderspensionsrätt. Dock blir det skilda bostads- stöd. Det kommer också att förekomma en antalsmässigt betydligt mindre grupp som före inträdet i försäkringen förvärvsarbetade och därmed kvalificerade sig för en inkomstrelaterad ersättning. Med det tidigare förslaget skulle de ha kunnat bli beviljade hel långtidssjuk- penning eller hel förtidspension. Med de i detta betänkande förslagna reglerna kan de inte beviljas förtidspension om nedsättningen av ar- betsförmågan inträffar , men däremot hel långtidssjuk- penning eller habiliteringspenning. Personer som med det tidigare för- Konsekvenser av förslagen 201 slaget skulle ha fått ersättning i form av partiell inkomstrelaterad för- tidspension får i stället partiell inkomstrelaterad långtidssjukpenning. I ovanstående fall kommer det att gå finansiellt jämt ut för ohälso- försäkringen om en person beviljas habiliteringspenning om alterna- tivet hade varit långtidssjukpenning. Ersättningen är densamma i de bägge fallen. Däremot kan det bli en viss – troligen mycket begränsad – finansiell effekt om vissa individer med det nya systemet får inkomstrelaterad habiliterings- eller långtidssjukpenning i stället för inkomstrelaterad förtidspension. I regel kommer nämligen en habiliterings- eller lång- tidssjukpenning att bli något högre än vad en motsvarande förtidspen- sion hade blivit om en sådan hade beviljats i stället. Habiliterings- och långtidssjukpenningen beräknas som av ett underlag som motsvarar genomsnittet av de två i inkomsthänseende bästa av , medan en förtidspension motsvarar av medel- inkomsten under de fyra bästa av . Det mildare kravet på aktuell arbetsmarknadsanknytning kan också medföra att det tillkommer personer med inkomstrelaterad ersättning. Om en in- komstrelaterad habiliterings- eller långtidssjukpenning beviljas i stället för en motsvarande förtidspension uppstår emellertid också tre effekter som på kort, medelfristig respektive lång sikt leder till lägre utgifter för försäkringen. För det första minskas behovet av bostadsstöd om den in- komstrelaterade habiliterings- eller långtidssjukpenningen överstiger den inkomstrelaterade förtidspension som annars hade utbetalats. För det andra har habiliterings- och långtidssjukpenningen en lägre uppräk- ning över tiden - prisindexering - jämfört med förtidspension som ut- över prisindexeringen räknas upp i förhållande till hälften av den reala tillväxten i de yrkesaktivas arbetsinkomster. För det tredje blir ålders- pensionsrätten i princip något lägre vid habiliterings- och långtidssjuk- penning än vid förtidspension. Habiliteringspenning under upp till elva års tid Habiliteringspenning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (i princip efter avslutad grundutbildning) kommer i stort sett regelmässigt att be- talas ut för hela perioden fram till fyllda . Som längst blir det fråga om av , från . En ersättning kan komma att i det korta och medellånga perspektivet innebära ökade utgifter för ohälsoförsäkringen om alter- nativet hade varit att vissa personer hade blivit självförsörjande eller hade fått något annat samhällsstöd. 202 Konsekvenser av förslagen Huvudsakligen begränsas dock sannolikheten för en sådan situation av att kriterierna för att kunna beviljas habiliteringspenning är strängare än kriterierna för rätt till förtidspension och sjukbidrag. Den grupp som kommer att få habiliteringspenning torde därför i den abso- lut övervägande delen av fallen även ha ett samhälleligt försörj- ningsstöd i livet. Det är då frågan om främst sjukbidrag och förtidspension från socialförsäkringen, men i viss ut- sträckning också ersättningar i samband med arbetsmarknadspolitiska åtgärder och studier. I den mån det nya systemet medför ökade utgifter för ohälsoförsäkringen torde det därför innebära lägre utgifter för främst arbetsmarknadspolitiken och det studiesociala systemet. Eftersom systemet med habiliteringspenning innebär att en och samma ersättning kommer att utges oavsett aktivitet kan man också räkna med vissa administrativa besparingar. I nuvarande förtidspensions- och sjukbidragssystem kan en person få ett inkomstprövat bostadstillägg till pensionärer (). I SOU 1997:166 föreslogs att sjukbidraget avskaffas och att långtids- sjukpenning skall införas. I uppskattningen av de ekonomiska konsek- venserna gjordes ett beräkningstekniskt antagande att personer som har sjukbidrag skulle få långtidssjukpenning i det nya systemet och därmed inte vara berättigade till BTP. Hälften av det belopp som utges i BTP till sjukbidragstagare i nuvarande system skulle an- vändas till finansiering av ett nytt särskilt bostadsstöd till personer med långtidssjukpenning. Resterande belopp utgjorde en besparingen i bo- stadsstödssystemet. En 30-årsgräns för rätt till förtidspension innebär att ett minskat antalet individer med förtidspension. Därmed blir det även färre som kan vara berättigade till BTP. Den tillkommande minskningen av BTP- utgifter bör dock i sin helhet bidra till finansieringen av ett nytt särskilt bostadsstöd till personer med långtidssjukpenning och habiliterings- penning. Motivet för att återföra hela beloppet till ett nytt bostadsstöd är att de unga i ohälsoförsäkringen i regel befinner sig i en i väsentliga avse- enden annorlunda ekonomisk och social situation jämfört med äldre personer med långtidssjukpenning. De flesta långtidssjukskrivningar inträffar mitt i eller i slutet av yrkeslivet. Med den föreslagna kompensationsnivån blir det under sjukpe- rioden ett inkomstbortfall på av den ordinarie arbetsin- Konsekvenser av förslagen 203 komsten, vilket kan innebära att bostadskostnaden kan bli svår att bära. I flertalet fall varar dock inkomstbortfallet . De yngre med långvarigt nedsatt arbetsförmåga kommer dock sällan att ha någon inkomstrelaterad ersättning. Vidare kommer de normalt sett att ha ersättningen under betydligt . Ett alltför lågt tilltaget bostadsstöd skulle kunna hota unga långtidssjuka och funk- tionshindrades möjlighet att leva ett ekonomiskt och socialt självstän- digt liv. Utan ett tillskott till en habiliterings- eller långtidssjukpenning på grundnivå skulle det vara svårt att klara kostnaden för en egen bo- stad, i synnerhet om man är hänvisad till de betydligt kostsammare sär- skilda boendeformerna eller andra anpassade bostäder. Höjd åldersgräns för vårdbidrag Nuvarande rätt till vårdbidrag för föräldrar till barn före- slås utsträckas till att gälla även äldre barn och ungdomar, dock längst det år de fyller . Förslaget innebär att utgifterna för vårdbidrag ökar. Delvis kommer sannolikt de ökade utgifterna för vårdbidrag mot- svaras av minskade utgifter för handikappersättning och kanske också vissa andra handikappförmåner. Dessutom motsvaras de ökade ut- gifterna för vårdbidrag av minskade utgifter för långvarig försäk- ringsersättning från ohälsoförsäkringen. Även om det inte på något vis är önskvärt att genom höjning av åldersgränsen för vårdbidrag helt och fullt ekonomiskt kompensera för att åldersgränsen för försörjnings- stödet höjs förekommer det att inkomstbortfallersättningar i form av förtidspension och sjukbidrag i praktiken ofta tar vid efter ett vård- bidrag för barnet. Det är mycket svårt att uppskatta hur många vårdbidrag för ung- domar i åldrarna som kan bli aktuella i och med den höjda åldersgränsen. I kombination med den höjda åldersgränsen för rätt till inkomstbortfallsersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga kom- mer det i vart fall knappast innebära ökade utgifter i förhållande till om inga sådana förändringar hade gjorts. 17.2Effekter för individer och grupper Begränsade effekter även på individuell nivå Det har framgått att utredningen bedömer att de förslag som lämnas i detta betänkande inte kommer att ha några påtagliga finansiella kon- 204 Konsekvenser av förslagen jämfört med förslagen i Bedömningen grundas i huvudsak på att antalet ersätt- ningsberättigade personer i princip inte påverkas samt att den ekonomiska ersättningen kommer att bli densamma för i stort sett samtliga indivder. Detta innebär att det inte kan bli frågan om annat än begränsade kortsiktiga ekonomiska effekter för enskilda per- soner och grupper. Det har också framgått att det i flera fall saknas statistiska underlag som krävs för att kunna beräkna de eventuella ekonomiska effekterna med hög precision, varför även konsekvenserna för enskilda personer och för grupper måste åskådliggöras resonemangsvis. Det stora flertalet personer som kommer att få habiliteringspenning skulle med nuvarande regler i stället ha haft sjukbidrag eller förtids- pension. Några skulle emellertid ha haft ersättningar från andra samhällssektorer, exempelvis i samband med vissa arbets- marknadspolitiska åtgärder. Sannolikt kommer en mycket stor andel av dem som får habilite- ringspenning redan att ha allvarliga medfödda eller mycket tidigt förvärvade medicinska orsaker till sina funktions- hinder. Bland nuvarande förtidspensionärer och sjukbidragstagare är det till övervägande del män som har sådana diagnoser och kommer in i försäkringen som mycket unga. Det finns därför anledning att tro att fler män än kvinnor kommer att ha habiliteringspenning redan eller som något äldre. Också personer som en bit in i vuxenlivet går miste om förmågan att försörja sig genom eget arbete kommer att bli beviljade en långvarig inkomstbortfallsersättning från ohälsoförsäkringen. Enligt det mönster som råder i nuvarande förtidspensions- och sjukbidragssystem är det fler kvinnor än män som får sin ersättning i åldrarna . Bland dem som kommer att träda in i den föreslagna ohälsoförsäkringen något eller torde det bli vanligare med långtidssjuk- penning än med habiliteringspenning. Personer som går miste om sin arbetsförmåga har vanligtvis mycket svåra medi- cinska och andra problem, men är som regel inte så allvarligt funk- tionshindrade att de kan komma att uppfylla villkoren för rätt till habi- literingspenning. Det är ändå troligt att fler kvinnor än män kommer att få habilite- ringspenning i åldersgruppen , vilket skulle innebära en viss utjämning totalt sett av antalet kvinnor och män med habiliteringspen- Konsekvenser av förslagen 205 ning i åldersgruppen . kommer emellertid sanno- likt något fler män än kvinnor att ha ersättning i form av habilite- ringspenning. Med det föreslagna systemet med habiliteringspenning och långtids- sjukpenning i åldersgruppen kommer i flertalet fall en in- komstrelaterad ersättning att bli något högre än vad en inkomstrelate- rad förtidspension skulle ha blivit om inte förtidspensionsmöjligheten hade försvunnit i och med höjningen av åldersgränsen till . Jäm- fört med reglerna för förtidspension är kravet på aktuella arbetsin- komster mildare och ersättningsnivån högre. Fler kvinnor än män vän- tas komma in i försäkringen efter att först ha arbetat under något eller . Det blir därför troligen främst kvinnor som kan dra nytta av att det med de föreslagna reglerna tar att komma upp i fullt försäkringsskydd för unga nytillträdda på arbetsmarknaden. Det är vis- serligen inte möjligt att precisera hur många individer som på det här viset kommer att få en högre ersättning, men det bör handla om en be- gränsad grupp. 17.3Konsekvenser inom andra samhällssektorer Den övergripande målsättningen med det förslag som utredningen läm- nar i detta betänkande är att lägga grunden för en tillvaro präglad av aktivitet och självständighet och i bästa fall en ökad grad av självför- sörjning för personer med de svåraste funktionshindren. Genom att stimulera individen att ägna sig åt specifika aktiviteter eller att leva ett aktivt liv i största allmänhet kan hans eller hennes möjligheter till ut- veckling tas tillvara på ett bättre sätt än i nuvarande system med förtidspension, sjukbidrag och långvariga sjukskrivningar. Det krävs nya regler inom ohälsoförsäkringen för att kunna skapa de förutsättningar som krävs för att nå positiva resultat. Det är emellertid inte främst som har de verktyg som behövs för att konkret bistå och stödja individen när så behövs. I första hand är det andra organ som skall stå för de samhällsinsatser som kan behövas för att aktiviteterna skall komma till stånd. Eftersom individen får habilite- ringspenning oavsett aktivitet kan andra samhällssektorer inrikta sig på sina primära uppgifter. Det föreslagna systemet lägger därför inte bara grunden för en ökad möjlighet för individen att utvecklas, utan kan också bidra till en ut- veckling inom olika samhällssektorer som är gynnsam för den aktuella gruppen unga svårt funktionshindrade. 206 Konsekvenser av förslagen En ökad tydlighet i ohälsoförsäkringens förhållningssätt till aktivitet kan leda till att det i vissa fall uppmärksammas ett behov av insatser som kanske inte är känt eller åtminstone inte kan tillgodoses fullt ut . Det kan t.ex. röra sig om nya yrkesinriktade påbyggnadsutbild- ningar på ordinarie gymnasieutbildning för unga personer med fysiska funktionhinder eller en utveckling av metoder för att särskilt tillgodose behovet av habiliteringsinsatser i ett långsiktigt perspektiv för psykiskt sjuka. Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga En särskild utredare skall utforma förslag till ett system för ekonomisk ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Detta system skall er- sätta dagens system med förtidspension och sjukbidrag. Blämna förslag till principer för förmånsberäkning med utgångs- punkten att ersättning skall baseras på den försäkrades tidigare in- komster, Blämna förslag till grundnivå för dem som inte kvalificerat sig till en inkomstbaserad ersättning eller till endast en låg sådan, Bta ställning till hur ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga skall ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet. Förtidspensionering har till syfte att ge den som blir varaktigt arbetso- förmögen en långsiktig ekonomisk tr ygghet genom ersättning för in- komstbortfall. Förtidspensioneringen omfattar också tidsbegränsade sjukbidrag vilka utges till dem som får arbetsförmågan nedsatt för av- sevärd tid men inte varaktigt. Under har förtidspensioneringen ökat i om- fattning. Antalet förtidspensionärer har ökat kontinuerligt sedan 1960- talet. var av befolkningen i förvärvsaktiv ålder förtidspensionerade. hade andelen stigit till . har antalet sysselsatta per förtidspensionär sjunkit från 24,5 till 9,6 personer . ökade antalet förtidspensionärer kraftigt. nybeviljades drygt 62 000 förtidspensioner (30 000 män och 32 000 kvinnor), vilket är den högsta årssiffran . har volym- utvecklingen stabiliserats. nybeviljades 39 200 förtidspensio- ner (18 600 män och 20 600 kvinnor) och minskade det totala antalet förtidspensionärer. Den demo- grafiska utvecklingen och situationen på arbetsmarknaden kan emeller- tid förväntas innebära en fortsatt press på förtidspensioneringen . har regelförändringar genomförts som påverkar utvecklingen inom förtidspensioneringen. infördes två nya nivåer inom förtidspensioneringen, en fjärdedels och tre fjärdedels förmån. Nivån två tredjedels förmån upphörde, men finns kvar över- gångsvis. Sedan de nya nivåerna infördes har andelen partiella för- måner bland de nybeviljade förtidspensionerna ökat. har an- delen pensionärer med hel förtidspension minskat. infördes nya regler med syfte att förbättra beslutsunderlagen vid beslut om förtidspension. har nya kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension införts, vilka bl.a. innebär att arbets- förmågans nedsättning skall bedömas utifrån mer renodlat medicinska kriterier. Det är ovanligt att personer som beviljats förtidspension eller sjuk- bidrag återgår i arbete. De tidsbegränsade sjukbidragen övergår förr eller senare i de allra flesta fall i en förtidspension. Följden blir att fler människor permanent utestängs från arbetsmarknaden på grund av ohälsa. Antalet förtidspensionärer och försörjningsbördan för de förvärvsaktiva riskerar att bli ett hot mot förtidspensionssystemet och dess finansie- ring. Det är också viktigt för såväl samhället som individen, att när så är möjligt underlätta en återgång i arbete. Förtidspensioneringen är en del av pensionssystemet och reglerna för förmånsberäkning är i huvudsak knutna till vad som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet med- för att ålderspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system.