mot · GM02Fi805 · 1998-10-28 00:00:00 — Motion till riksdagen1998/99:Fi805av m.fl. (v)Miljöanpassad offentlig upphandlingInledningDen offentliga upphandlingen är ett viktigt verktyg i denekologiska omställningen av samhället. Stat, kommuner ochlandsting är stora konsumenter av en lång rad varor ochtjänster, allt ifrån mat och kontorsmaterial tillbyggentreprenader och fordon. Den offentliga sektornsupphandling beräknades 1994 till minst 300 miljarder kronoroch utgör en betydande del av den svenska handeln. Den ärdärför en mycket viktig drivkraft för att skapa nyamarknader för miljöanpassade produkter. Den offentligaupphandlingens storlek gör att företag, som ofta kräverlångsiktig och säker avsättning för att våga göramiljöinvesteringar, kan komma igång med sitt miljöarbete.Upphandlingen har även ett pedagogiskt värde. Närkommuner, stat och landsting föregår med gott exempelpåverkar det andra konsumenter. Därmed ökar det allmännamiljömedvetandet vilket i sin tur vidgar miljömarknadernaytterligare.I kapitel 4 i Agenda 21-dokumentet från FN:s globala miljökonferensframhålls vikten av att den statliga upphandlingen blir ett föredöme i miljö-hänseende.Miljöanpassad upphandling innebär att systematiskt välja de varor ochtjänster som ger den minsta belastningen på miljön. Genom att successivthöja kraven växelverkar den offentliga upphandlingen med produkt-utvecklingen och bidrar till alltmer miljöanpassade produkter.Den första stora miljösegern genom offentlig upphandling var genomslagetför det klorfria papperet. Det kom när kommuner viaKommunförbundet, och i samarbete med miljörörelsen, började efterfrågaklorsnålt kontorspapper. Ett pappersbruk tog fram sådant papper och det blevsnabbt en försäljningssuccé. är i princip allt papper som säljs i Sverigefritt från klor.Arbete med miljöanpassning av den offentliga sektorn har fått ett genom-brott . 1995 tillämpade två tredjedelar av kommunernamiljökriterier vid upphandling.EU-medlemskapet har dock inneburit en kraftig broms för detta arbete. Iprincip alla utvärderingar av de första fem årens Agenda 21-arbete pekar påsvårigheterna att ställa miljökrav vid offentlig upphandling på grund av EU:sregler. EG-rättsliga hinder för offensiva satsningar på detta område måstedärför undanröjas.Utveckla miljöanpassadoffentlig upphandlingOffentlig upphandling bör fortsättningsvis användas som ettoffensivt verktyg i den ekologiska omställningen avsamhället. Det handlar nu inte minst om att lyfta in krav påomställning av energi- och transportsektorn och därigenomfå en mer heltäckande miljöanpassning av upphandlingen.Här behövs nya kriterier, erfarenhetsspridning med mera.Även miljökrav på tillverkningsprocesser bör ingå ikriterierna för miljöanpassad offentlig upphandling. Hittillshar mest andra kriterier använts.Den offentliga upphandlingen kan utöva stor inverkan på energi- ochtransportsektorn. Miljökrav på transporter har till exempel utpekats som ettangeläget område av ett stort antal remissinstanser i samband medbetänkandet Upphandling en miljöfråga SOU 1996:23. I en väl utveckladmiljöanpassad upphandling ingår till exempel val av de mest energieffektivaprodukterna, inköp av el producerad med förnyelsebara energislag, hållbaratransporttjänster och varor som transporterats på mest hållbara sätt.Ändra EU-reglerna omoffentlig upphandlingEU:s regler utgör ett hinder för att använda denoffentliga upphandlingen som ett offensivt verktyg i denekologiska omställningen av samhället. EU:supphandlingsregler är otydliga när det gäller möjligheternaatt ställa miljökrav på offentlig upphandling och innebär iflera fall ett konkret hinder mot att ställa viktiga miljökrav.EU:s upphandlingsdirektiv är, genom EU-medlemskapet, gällande i svensklag genom lagen om offentlig upphandling (). Upphandlingen måsteläggas ut på anbud på om den överstiger 600 000 ecu (cirka1,). Det kan till exempel gälla en medelstor kommunsårsinköp av mat.Kraven på varor etc. i upphandlingen får inte vara formulerade på ett sättsom kan uppfattas som diskriminerande mot andra länders produkter ochtjänster. innebär det till exempel att man inte kan lägga in krav på kortatransportavstånd. "Möjligheten att ställa miljökrav vid kvalificeringen avanbudsgivare är enligt NOU:s bedömning utomordentligt begränsad", skriverden svenska i en rapport om ekologiskthållbar offentlig upphandling som tagits fram på uppdrag av regeringen(NOU ). De leverantörer som får delta i en upphandling måsteleva upp till de krav som upphandlaren ställer på ekonomisk och finansiellstyrka och teknisk förmåga och kapacitet. Miljökrav är inget kvalificerings-krav enligt direktivens nuvarande skrivning. Det är oklart vilkenställning miljökrav har i offentlig upphandling över tröskelvärdena. Det råderstora oklarheter om vad man får och inte får göra. Dagens regelverk kräverhög kompetens för att tolkas. Olika besked lämnas från olika delar av , vilket leder till missförstånd. Många upphandlande enhetertillämpar dagens regelverk motvilligt eftersom detaljeringsgraden gör arbetettidskrävande och komplicerat. Risken för skadestånd om man skulle råkabryta mot reglerna skrämmer också.I har det oklara läget gett upphov till många olika tolkningar. I endel fall finns också en pessimistisk attityd till om det går att användaupphandlingen för miljöändamål. Det är dock möjligt att ställa vissamiljökrav på offentlig upphandling. Men problemet är att kraven måstepreciseras så noggrant så att de inte kan uppfattas som diskriminerande.Detta kräver ofta hög juridisk kompetens hos inköparna, eller juridiskexperthjälp.Agenda 21-processen har bl a inneburit ett ökat intresse för att användaden offentliga upphandlingen i miljöomställningen. Problemet med EU:sregler gör att denna process nu riskerar att avstanna. Attityden att "det gårinte" sprider sig. Oroväckande rapporter om att många kommuner börjarbacka i sitt miljöarbete vad gäller upphandlingen gör att frågan är akut. Ivissa fall blir EU-reglerna ett argument för dem som inte vill ta tag imiljöanpassningen vid upphandling. Den förAgenda 21 föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 1997:105) att arbetet med attförändra för offentlig upphandling måste prioriteras för attunderlätta en hållbar utveckling.Regeringen bör aktivt driva på inom EU för att förändra upphandlings-direktiven så att det blir möjligt att ställa offensiva miljökrav i offentligupphandling. Regeringen bör även söka stöd hos andra EU-länder för attskapa ett större tryck bakom kraven. Rätten att ställa miljökrav påleverantörer bör skrivas in i upphandlingsdirektivens kvalificeringsregler ochfå samma tyngd som övriga krav som upphandlande enheter tillåtsställa på leverantörer. Miljökrav måste alltså jämställas med krav på "tekniskförmåga och ekonomisk ställning" etc. Det skulle undanröja många tolk-ningsproblem och ge arbetet med miljöanpassning av den offentliga upp-handlingen möjlighet att åter ta fart.Att låta miljökrav bli styrande i upphandlingsreglerna stämmer också välöverens med att hållbar utveckling och miljöskydd, genom Amsterdam-fördraget, förts in som grundläggande mål för unionens politik.Förutom detta bör upphandlingsreglerna förenklas, göras tydligare och meranvändarvänliga, så att inte miljöarbetet inom upphandlingsområdet bromsasupp på grund av att upphandlarna inte vet vad som gäller.Här är några konkreta exempel där EU-reglerna utgör problem vidoffentlig upphandling.? Miljömärkning är ett relativt enkelt verktyg att använda för offentligaupphandlare. Flera nationella miljömärkningssystem existerar i EU ochkonsumenterna efterfrågar i allt större utsträckning denna typ avprodukter. Lagen om offentlig upphandling tillåter inte krav påmiljömärkning som ett kriterium. För att det ska bli enklare för deupphandlande enheterna bör regeringen verka för att miljömärkning ingårsom ett självklart hjälpmedel vid offentlig upphandling inom EU:sländer.?? EG-direktiven om offentlig upphandling saknar särskilda bestämmelserom tillverkningsprocesser. Det blir då endast möjligt att ställa krav påtillverkningsprocesser om de har betydelse för slutproduktensegenskaper. Enligt NOU:s bedömning kan krav inte ställas påleverantören att den upphandlade varan ska transporteras på ett visstmiljövänligt sätt. Ett sätt att undvika en stor del av de problem som f nfinns med att miljöanpassa upphandlingen, är att höja nivåerna för närupphandling måste läggas ut på EU-marknaden. ?Lokal upphandlingEU:s regler innebär ett konkret förbud mot att ställa krav påkorta transportavstånd vid offentlig upphandling. Enligt etttyskt forskningsinstitut kan en genomsnittlig jordgubbs-youghurt med alla sina ingredienser ha färdats 7 695 km.Och den sammanlagda transportsträckan för en normalsvensk frukost kan uppgå till jordens omkrets ().För att nå målet om en hållbar utveckling, måstetransportsträckorna för livsmedel och andra produkterminskas.I en miljöanpassad upphandling ingår att produkterna köps in så lokalt sommöjligt. Många kommuner vill nu öka den lokala upphandlingen av framförallt livsmedel. Detta innebär en stor möjlighet till ekologisk omställning. Denoffentliga upphandlingen via kommuner och landsting utgör till exempelnära en femtedel av landets totala livsmedelsmarknad. Att ställa krav påkorta transportavstånd i den offentliga upphandlingen klassas enligt EU:sregler som diskriminerande mot andra länder och är därför inte tillåtet. Dettaär en orimlig situation. På grund av stora avstånd och låg befolkningstäthetdrabbas extra hårt av att inte kunna ställa krav på kortatransportavstånd. EU-reglerna måste ändras. En mycket verksam åtgärd är attundanta jordbruksprodukter från upphandlingsdirektiven. I ett remissvar påEU:s grönbok om upphandling föreslår 120 svenska kommuner attjordbruksprodukter undantas från upphandlingsdirektiven "eftersom det integår att bibehålla hållbara jordbruk utan att integrera stad och land förlivsmedelsförsörjningen". bör ansluta sig till detta förslag ochuppdra åt regeringen att driva frågan i EU. Regeringen bör även verka för attdet blir möjligt att ställa krav på mer lokal upphandling inom övrigavaruområden.Råd och riktlinjer förmiljöanpassad offentligupphandlingInköparen har ett stort inflytande när det avgörs vilken viktsom skall läggas vid miljöanpassning vid valet av produktervid offentlig upphandling. Att bedöma vad som ärmiljöanpassat och väga dessa egenskaper mot övrigaönskemål kräver inte bara kunskap och kompetens utanockså tid att kunna hålla sig ajour med det omfattandeinformationsflödet inom miljöområdet. Nya och inte sällanmotstridiga uppgifter om vad som är miljöanpassatpresenteras av leverantörer, branschorganisationer,myndigheter, fack- och dagspress med flera.Nationalkommittén för redovisar i sitt slutbetänkande olikaerfarenheter från arbetet med att miljöanpassa upphandlingen. Både inköpareoch leverantörer anser att det är ett stort problem att det inte finns enhetligaoch samordnade miljökrav. sker mycket dubbelarbete inom denoffentliga sektorn när det gäller att formulera och värdera miljökrav.Leverantörerna upplever att den stora variationen från olika upphandlandeenheter försvagar utvecklingen av miljöanpassade varor och tjänster. Tilldetta kommer osäkerheten om tolkningen av EU-reglerna. Om alla ställdeliknande krav skulle det ge en stor slagkraft och företagen skulle ha lättareattanpassa sig till efterfrågan. En mall för miljökrav att ställa vid inköp avvaroroch tjänster kan bland annat innehålla:? krav på produkten; ämnen som inte får ingå, livslängd, återvinnings-barhet, energi-, kemikalie- och vattenförbrukning vid tillverkningen,energieffektivitet. Produkten bör fylla kraven för miljömärkning,?? krav på anbudsgivaren; till exempel beträffande internt miljöarbetesåsom miljöpolicy, handlingsplaner, redovisning samt uppföljning ochmiljöcertifiering. ?I dag finns några hjälpmedel för offentliga upphandlare närdet gäller att ställa miljökrav. Många kommuner använderden så kallade Västernorrlandspärmen. Kommunerna iVästernorrlands län har tillsammans med Kommunförbundeti länet utarbetat ett material för miljöanpassad upphandling. Ipärmen finns bland annat kriterier för 21 olikaproduktområden, information om nationella miljömål,lagstiftning, miljömärkning med mera. Pärmen har i dagsålts till 220 av totalt 288 kommuner. Landstingsförbundetsdatabas är en mall för miljökrav i samband medupphandling för i första hand landsting. Det arbete somutförts av bland andra kommuner har varitbra. Arbetet med råd och riktlinjer för miljöanpassadoffentlig upphandling behöver dock utvecklas.I dag saknas riktlinjer med en officiell prägel, vilket skulle ge större tyngdi arbetet. Ett problem är att riktlinjer utarbetade av statliga myndigheterellerpartssammansatta kommittéer riskerar att bli alldeles för tama och intetillräckligt långtgående för att driva på arbetet med att miljöanpassaupphandlingen. Kraven i sådana riktlinjer måste vara dynamiska och helatiden skärpas. Det måste poängteras att de är minimikrav. Det måste framgåatt de kommuner eller andra som vill gå längre kan och bör göra det.Riktlinjerna får inte utgå från någon "försiktighetsstrategi" gentemot EU:sregler utan klart och tydligt peka på det största handlingsutrymmetvisavi EU-reglerna.Inom den av regeringen utsedda Delegationen för ekologiskt hållbarupphandling som ska redovisa sitt uppdrag finns en arbetsgrupp somska se över de vägledningar för miljöanpassad upphandling som finns ochundersöka behovet av en samordnad vägledning. Eftersom det redan går attkonstatera att ett sådant behov finns bör regeringen tillse att allmännaråd och riktlinjer vad gäller miljöanpassad offentlig upphandling utarbetas.Uppdraget kan lämpligen gå till kommuner som får utvecklasitt påbörjade arbete och utarbeta centrala råd och riktlinjer för hela landet.För detta behöver de tilldelas centrala resurser så att de bland annat kanknyta experter till sig. Resurser som går till Delegationen för ekolo-giskt hållbar upphandling, som ju med detta drag får mindre arbete, kan tillexempel omfördelas till uppdragstagaren.Att arbetet med centrala riktlinjer baseras lokalt har stora poänger eftersomdessa kommuner frivilligt har startat ett arbete i denna fråga och har ettengagemang för miljöanpassning samt erfarenhet från verkligheten avkonkret upphandlingsarbete. Att miljöarbetet utgår från den lokala nivån ärockså i linje med Agenda 21:s principer.InformationErfarenheterna visar att det inte räcker med policy ochkriterier. För att miljöanpassade upphandlingsregler skafungera i praktiken krävs även mycket information ochutbildning. Information, kunskapsförmedling ocherfarenhetsutbyte om miljöanpassning av offentligupphandling bör utvecklas. En viktig uppgift är att fånga uppoch sprida erfarenheter från de mest miljöoffensivaoffentliga inköparna. Bland nödvändiga åtgärder märks attskapa en särskild hemsida för informationsutbyte ommiljöanpassad offentlig upphandling. Inköparna behöverbättre utbildning och satsningar på detta bör göras.Staten måste gå före25 statliga myndigheter har utsetts som pilotmyndigheter föratt miljöanpassa upphandling och införamiljöledningssystem. En sammanhållen strategi som gör detlättare att ställa miljökrav på den offentliga upphandlingenoch de olika aktörerna skall utarbetas. Några exempel pååtgärder är att miljöhänsyn ges högre status i myndigheternasregleringsbrev, att en tydlig miljöpolicy ger störrebefogenheter att ställa miljökrav, att inköparna gesutbildning för att ställa miljökrav.Nästa steg är att ålägga alla statliga och andra offentliga förvaltningar attsenast införa miljöanpassade upphandlingsrutiner. De offentligaförvaltningarna bör även införa miljöredovisning och miljöledningssystem.Staten bör förutom att föregå med gott exempel vad gäller egna miljökrav påupphandling även stötta de kommuner och andra myndigheter som vågar gåföre med miljökrav på upphandling och därmed riskerar att bli dragna införEU-domstolen.HemställanHemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen i EU aktivt bör driva frågan om skärpta miljökrav ioffentlig upphandling,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen i EU bör verka för rätten att ställa miljökrav påleverantörer,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att upphandlingsreglerna bör förenklas, göras tydligare och meranvändarvänliga,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen i EU aktivt bör driva frågan om att nivåerna för närupphandling måste läggas ut på EU-marknaden höjs,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen aktivt bör driva frågan om att jordbruksprodukterundantags från EU:s upphandlingsdirektiv,6. att som sin mening ger regeringen till känna att centrala rådoch riktlinjer för miljöanpassad upphandling bör tas fram,7. att som sin mening ger regeringen till känna attVästernorrlands kommunförbund med bidrag av statliga resurser ges iuppdrag att utarbeta nationella råd och riktlinjer för miljöanpassad offentligupphandling,8. att som sin mening ger regeringen till känna att rejälainformationsinsatser för miljöanpassad offentlig upphandling bör göras,9. att som sin mening ger regeringen till känna att alla statligaoch andra offentliga förvaltningar bör åläggas att införamiljöanpassade upphandlingsrutiner, miljöredovisning ochmiljöledningssystem,10. att som sin mening ger regeringen till känna att staten börstötta de kommuner och andra som går före med miljökrav på upphandlingoch därmed riskerar att bli dragna inför EG-domstolen.Stockholm den 25 oktober 1998Maggi ()()()()()()