mot · GM02K300 · 1998-10-28 00:00:00 — Motion till riksdagen1998/99:K300av m.fl. (m, kd, c, fp)Den personliga äganderättenDen personliga äganderätten är en av de viktigastegrundstenarna för den svenska rättsordningen. På den byggerbåde vår privaträtt och vår straffrätt. Personlig äganderätt ärockså en förutsättning för ekonomisk utveckling ochmarknadsekonomi.Sedan 1995 är äganderättens princip klart angiven i 2 kap 18 §regeringsformen (RF). Härigenom har äganderätten äntligen fått status somen medborgerlig rättighet. Detta är viktigt i dagens rättsliv. Ännu på 70-taletstod det i politisk strid om värdet av grundlagsregler om fri- ochrättigheter. råder enighet om att sådana regler är ett nödvändigt inslag igrundlagen.Redan 1977 blev flertalet fri- och rättigheter (de "politiska") slutligtgrundlagsfästa men först nådde äganderätten samma formellaerkännande. Den hade dock haft ett visst skydd genom att ratificeratden europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheternaoch de grundläggande friheterna () jämte tilläggs-protokoll. Det skyddet begränsades dock av att konventionen inte inför-livades med nationell svensk rätt, vilket i - på denna punkt skiljer sigolika länder - kräver en särskild lag. En sådan antogs först med verkan från1995. Konventionen skall nu tillämpas direkt av svensk domstol.Att detta har blivit rättsläget i är i sig en utveckling att välkomna,framför allt på det principiella planet. I praktiken är emellertid skyddetfortfarande otillräckligt, varför det finns starka skäl att öka skyddet föräganderätten.EuropakonventionenEnligt en särskild bestämmelse i 2:23 RF får ingen lag stiftas"i strid med åtaganden" på grund avEuropakonventionen. Skulle det i något fall befinnas haskett, skall konventionen ges företräde framför den svenskalagen. Domstol är också skyldig att beakta den rättspraxis(case law), som har utvecklats av iStrasbourg. Den måste iakttas på samma sätt som man påandra områden beaktar Högsta domstolens prejudikat.Bestämmelserna om egendomsskydd står inte i konventionens ursprung-liga huvudtext - det var svårt att nå enighet mellan de fördragsslutandestaterna - utan i den första artikeln tilläggsprotokoll. Den lyderså:Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och underde förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomförasådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet avviss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för attsäkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.Dessa regler har getts ett mera konkret innehåll genom domstolens av-göranden.För det första:Proportionalitetsprincipen, kravet på "en rättvis balans" mellan allmännaoch enskilda intressen ("a fair balance between the public and the privateinterests concerned").För det andra:Principen om en bred marginal till statens förmån för politiska bedöm-ningar ("a wide of appreciation").För det tredje:Man ser att konventionstexten saknar en regel om ersättning vid ingrepp.Domstolen har i sin praxis slagit fast, att ersättning normalt är enförutsättning för att "en rättvis balans" skall uppkomma. Statens bedöm-ningsmarginal gör det dock svårt att få framgång med ett påstående attersättningen varit för låg.Vilka egendomsberövanden som är "i det allmännas intresse" enligtartikelns första stycke är normalt statens sak att avgöra till följd av denbredabedömningsmarginal som den drar fördel av. "Folkrättens allmänna grundsatser", som artikelns första stycke hänvisartill, gäller bara utländska medborgare, inte mellan en stat och dess egna med-borgare.Punkten om skatter m.m. syns få en vid tillämpning. Inget klagomål somhar haft anknytning till skatter har haft framgång.Möjligheten att föra talan vid har fått allt störreuppmärksamhet i . Det är därför angeläget att fram-hålla att det skydd som konventionen erbjuder inte bör överskattas. Det inne-bär en värdefull förstärkning av det svenska rättsskyddet, men det har sinaklara begränsningar. Man är angelägen att inte annat än i grava fall inkräktapå den nationella suveräniteten.Skyddet för äganderätten måste mot denna bakgrund ses som i första handen nationell angelägenhet. Vi kan inte skjuta över ansvaret på internationellainstanser. Däremot ger naturligtvis konventionen och domstolens praxis godaanvisningar om principer som bör följas nationellt och om luckor som börfyllas ut.Skyddet för den personligaäganderätten - enmedborgerlig rättighetDen personliga äganderätten utgör en medborgerlig rättighetbåde enligt svensk grundlag () och enligtEuropakonventionen (). Med dessa dubblanormsystem som bas konstateras:att egendomsskyddet i första hand måste garanteras i inhemsk svensk rätt,att organ i utgör en extra resurs.Det kommer alltid att finnas fall som måste föras till , mendagens höga frekvens av klagomål är ett tecken på att rättstillståndet iSverige är otillfredsställande.Skyddet för äganderätten har förbättrats genom ändringar men ärfortfarande otillräckligt. Det gäller framför allt på tre punkter:Skyddet måste gälla alla slag av egendom, inte som främst fastegendom.Principen måste vara att full ersättning skall ges vid intrång i äganderätten.För begränsningar av skyddet genom lag måste gälla starkare restrik-tioner.Liksom enligt måste allt slags egendom åtnjuta iprincip samma skydd. Den synen kom f ö till uttryck redan i 1809 årssvenska grundlag: "ingen avhända eller avhända låta något gods, löst ellerfast".Någon saklig grund finns inte för att begränsa skyddet till endast mark ochbyggnad, som fallet är f n i 2:18 RF då det gäller befogenhetsinskränkningar.Den som äger en bostadsrätt har samma anspråk på rättsskydd som den somäger ett eget hus. En sparare har samma krav på rättssäkerhet vare sig hansparar i fast egendom eller i bank eller i aktier. En författare elleruppfinnareskall inte vara sämre ställd därför att det han skapar inte är fysiskt gripbart,o.s.v. Olika lagtekniska lösningar kan vara motiverade för olika slag avegendom, men skyddet måste vara lika mycket värt.Den personliga äganderätten utgör inte någon fullvärdig medborgerligrättighet om den inte får gälla all egendom.I våra nordiska grannländer - , , , - byggerskyddet för äganderätten på principen om full ersättning vid intrång iäganderätten. däremot har endast grundlagsfäst en princip omersättning "enligt grunder som anges i lag".Att saknar en ersättningsregel och att domstolen ipraxis ger staterna en bred bedömningsmarginal utgör särskilda skäl för attha en svensk grundlagsbestämmelse. Detta är ett exempel på hur RF kankomplettera konventionen.Den personliga äganderätten utgör inte någon fullvärdig medborgerligrättighet om inte huvudprincipen är att intrång skall kompenseras fullt ut.Vissa undantag måste göras. Exakt vilka kan inte diskuteras här. Ett parexempel ger regeln om befogenhetsinskränkningar i 2:18 RF andra stycket(andra meningen). Det går inte att ge ersättning för alla sådana ingrepp, utanviss hänsyn måste krävas av fastighetsägare. Man talar därför om"hänsynsregler" när både PBL och RF begränsar sig till fall då pågåendemarkanvändning "avsevärt försvåras" respektive till "skada som ärbetydande".Egendomsskyddet har i RF konstruerats svagare än fri- och rättigheternaenligt föregående paragrafer. Delvis följer detta av att regleringen inte följersamma mönster. RF preciserar i 2 kap 1-11 §§ en rad fri- och rättigheter somkan sägas "stå i första ledet". Därefter ges i 12 § vissa grundläggande reglerom möjligheterna att göra begränsningar i sådana fri- och rättigheter.Speciella regler, som är knutna till särskilda fri- och rättigheter, ges i 13och14 §§. Därefter följer ett antal paragrafer med några "påhängda" fri- ochrättigheter, som inte skyddas enligt det allmänna mönstret. Där haräganderätten tagits upp i 18 §, efter den fackliga friheten i 17 §. Bådeskyddsregler och begränsningsregler ges här i samma paragraf.Den principiella synen bör i stället vara att äganderätten bör ges fulljämställdhet med fri- och rättigheterna "i första ledet".Inom den gruppen finns en del friheter som inte kan begränsas, andra somkan begränsas i viss omfattning genom vanlig lag. Till den första kategorinhör förbud mot dödsstraff, tortyr, landsförvisning m.m. och även förbudenmot retroaktiv strafflagstiftning och retroaktiv beskattning. Till den kategorinkan inte äganderätten hänföras. De övriga fri- och rättigheterna, som alltsåkan begränsas, omfattar bl a yttrandefrihet, skydd mot påtvingade kroppsligaingrepp, rätt till domstolsprövning av frihetsberövande m.m. Till dengruppen är det naturligt att hänföra äganderätten. Den är för den vanligemedborgaren minst lika värdefull som t ex demonstrationsfriheten.Ett sådant synsätt medför flera konsekvenser.För det första blir de tre allmänna begränsningsgrunderna tillämpliga,som anges i 2 kap. 12 § andra stycket RF: En begränsning får göras endastför att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Denfår aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål somhar föranlett den. Den får inte heller göras på grund av åskådning ellersträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.Att dessa rätt självklara restriktioner inte gäller för begränsningar iäganderätten har ingen saklig grund utan är ett uttryck för att just denna med-borgerliga rättighet har getts en lägre prioritet och en mera tillbakaskjutenplats i RF.För det andra blir de regler om särskilt beslutsförfarande tillämpliga, somupptas i 2 kap. 12 § tredje stycket RF: En riksdagsminoritet kan tvinga framett års uppskov med en rättighetsbegränsning, om denna inte stöds av femsjättedelars majoritet i kammaren. Det skydd som ligger i detta är i praktikenhögst betydelsefullt.Att äganderätten ges ett fullständigt skydd i grundlag som en medborgerligrättighet "i första ledet" medför alltså strängare restriktioner förbegränsningar. Vissa sådana är dock ofrånkomliga likaväl som för t exyttrandefriheten, men de måste ges en bättre och fastare reglering än f n. Bästskulle vara att följa samma mönster som för fri- och rättigheterna "i förstaledet", dvs utforma regler som motsvarar 13 och 14 §§.En form av begränsning av äganderättsskyddet, som bör särskilt uppmärk-sammas, är beskattningen. Det bör inte få förekomma att skatter riktasspeciellt mot ägande genom att de inte kan betalas ur avkastningen eller uren realiserad vinst utan förutsätter att tillgångarna som sådana delvis tas ianspråk.Med detta synsätt måste f n kritik riktas mot tre skatter:arvs- och gåvoskatten som motverkar långsiktigt och ansvarsfulltförvaltarskap och försämrar särskilt familjeföretagsamhetens villkor genomatt försvåra generationsväxling,fastighetsskatten som inte tar hänsyn till grundläggande principer såsombeskattning efter skatteförmåga eller realisationsprincipen,förmögenhetsskatten därför att alla de former av skatteförmåga, somförmögenhet grundlägger, beskattas på något sätt utanför ramen förförmögenhetsskatten.Särskild uppmärksamhet måste riktas mot befogenhetsinskränkningar.Flera problem har kommit upp under miljöbalksarbetet. Varken PPP ellerandra principer får missbrukas för att vältra över kostnader, som bör bäras avalla, på fastighetsägare och andra eller för att inskränka handlingsfrihetenmera än hänsynen till miljön kräver.Särskilt viktig är rättssäkerheten. Den angrips t ex när det införs krav påtillstånd för en redan pågående verksamhet. Sådana tekniska grepp har fåttaktualitet genom miljöbalksarbetet. Den som bedrivit verksamheten har gjortdet under grundlagsskydd - syftet med tillståndstvånget är att eliminera dettaskydd.Det har också, som redan nämnts, uppkommit en debatt om vadgrundlagsskyddet för äganderätten egentligen är värt. Den allmännameningen bland jurister, uttalad bl a av Lagrådet, är att 2:18 RF måste på-verka utformningen av ersättningsreglerna i en miljöbalk. Detta har emeller-tid avvisats av regeringen, som hävdar att avsikten när 2:18 RF ändrades baravar att till grundlag upphöja vissa regler i vanlig lag.Ett sådant synsätt går i sak ut på att grundlagsregler skall ses somformaliteter som man inte behöver fästa sig vid i sak. Att sådana argumentalls har framförts är en allvarlig sak. Något liknande hade inte varit tänkbartom det hade gällt t ex yttrandefriheten. Detta understryker vikten av att denpersonliga äganderätten måste bli fullt ut jämställd med de fri- och rättighetersom regeringsformen ställer i första ledet.En grundlagsreform som skulle få betydelse på detta område är enutvidgning av domstolars och förvaltningsmyndigheters prövning avförfattningars grundlagsenlighet enligt 11 kap. 14 § RF. Ingen föreskrift fårenligt denna paragraf tillämpas om den står i strid med grundlag eller annanöverordnad författning eller om stadgad ordning i något väsentlig hänseendehar åsidosatts vid tillkomsten. Den begränsningen gäller dock att enföreskrift som har beslutats av eller av regeringen - alltså en lageller en förordning - inte får åsidosättas annat än om det fel som begåtts äruppenbart.Denna begränsning av prövningsrätten är inte sakligt motiverad, särskiltinte på fri- och rättighetsområdet och sedan införlivatEuropakonventionen med nationell rätt och dessutom blivit medlem i EU.Numera kan och i pröva omsvenska lagar och förordningar överensstämmer med regler i EG-rättenrespektive . Samma prövning måste kunna ske i ,åtminstone på fri- och rättighetsområdet.När det gäller fri- och rättigheter måste domstolars ochförvaltningsmyndigheters prövning av lagars och förordningars förenlighetmed grundlag vara oinskränkt. De problem som vi ovan beskrivit visar att detkrävs en ordentlig översyn av äganderättslagstiftningen.HemställanHemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en övergripande utredning om äganderättslagstiftningen, attegendomsskydd i första hand skall garanteras i den nationella svenskarätten.Stockholm den 27 oktober 1998Ola ()()()()()()()