mot · GL02Ju34 · 1998-03-25 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:96 Vissa reformer av påföljdssystemet I propositionen lämnas förslag om ändringar i påföljdssystemet rörande bl.a. samhällstjänst, villkorlig frigivning, påföljder för unga lagöverträdare och intensivövervakning med elektronisk kontroll. Förslagen härrör dels från den parlamentariskt tillsatta (SOU 1995:91, Ett reformerat straffsystem), dels från en promemoria framtagen inom (Ds 1997:32, Påföljder för unga lagöverträdare). förslag syftade till en genomgripande reform av påföljdssystemet medan regeringens reformförslag begränsas till vissa delar av påföljdssystemet. Regeringen föreslår att samhällstjänst och intensivövervakning permanentas som alternativa påföljder till fängelsestraffet. Vidare föreslås att nuvarande bestämmelser om villkorlig frigivning ändras. Alla som döms till fängelse fr.o.m. skall enligt förslaget avtjäna minst två tredjedelar av strafftiden i anstalt. Ett visst fakultativt inslag behålls dock: om den som är intagen i anstalt missköter sig skall frigivningen kunna ske senare än efter två tredjedelar av strafftiden. Vad gäller unga lagöverträdare är regeringens utgångspunkt att dessa så långt möjligt skall hållas utanför kriminalvården varför även fortsättningsvis föreslås ha det primära ansvaret för unga lagöverträdare. För ungdomar som begår brott innan de har fyllt införs en ny frihetsberövande påföljd som benämns sluten ungdomsvård. Sluten ungdomsvård föreslås verkställas på särskilda, redan existerande ungdomshem i Statens institutionsstyrelses regi, som i detta sammanhang kommer att få motsvarande uppgifter som har för verkställighet av fängelsestraff. Som framgår av motionen (avsnitt 7) upprepar vi här förslag som Moderata samlingspartiet tidigare lagt om hur framtidens påföljdssystem för unga lagöverträdare bör utformas. Detta innebär att vi avvisar regeringens förslag i denna del. Vidare lämnar vi kompletterande förslag till hur samhällstjänsten kan utformas för att i större utsträckning kunna komma i fråga för unga lagöverträdare. Vi begär också vissa justeringar av regeringens förslag till villkorlig frigivning. Bl.a. anser vi att den intagnes allmänna skötsamhet skall tillmätas betydelse och att unga lagöverträdare skall kunna friges villkorligt efter halva tiden i stället för först efter två tredjedelar som blir följden av regeringens förslag. har klimatet inom kriminalvården blivit allt hårdare. Hot och våld mot såväl personal som mellan intagna har tilltagit och narkotikasituationen är fortsatt allvarlig. Mot denna bakgrund och inför förestående reform angående den villkorliga frigivningen föreslår vi att regeringen på nytt skall överväga/omvärdera beslutade och aviserade besparingar på kriminalvården. Härutöver föreslår vi att regeringen skall utmönstra begreppet snatteri, som enligt vår mening felaktigt leder tanken till bagatellbrottslighet, och ersätta det med ringa stöld. En av rättsstatens allra viktigaste uppgifter är att upprätthålla ett straffsystem som har legitimitet hos folket. Centralt för legitimiteten är att straffskalorna, som lagstiftaren angett för brotten, speglar svårighetsgraden i normöverträdelsen. Straffsystemet bör för att vara begripligt, sammanhängande och trovärdigt ha denna värdering som en bärande utgångspunkt. De påföljder som utdöms måste därför inte bara vara, utan också uppfattas som, rättvisa och de skall stå i proportion till brottets allvar. Inte minst för dem som utsätts för brott måste de rättsvårdande myndigheterna visa att det finns en kraft och en vilja att ingripa och bestraffa brottslingen. Här brister det , vilket tydligt framgår av Brottsförebyggande rådets (BRÅ) preliminära statistik över antalet anmälda och uppklarade brott. anmäldes ca 1, 2 miljoner brott, vilket är en ökning jämfört med . Av dessa klarades endast ca en femtedel upp beräknat utifrån preliminära uppgifter avseende uppklaringsprocenten. BRÅ har ännu inte presenterat uppklaringsprocenten , men mycket tyder på att antalet uppklarade brott sjönk ytterligare . Ett allvarligt försvagat rättsväsende, med bl.a. en allt lägre brottsuppklaring, riskerar att undergräva förtroendet för straffsystemet som sådant. En viktig faktor i det sammanhanget är att den principiellt viktiga upprättelsen som straffet utgör för brottsoffret, vid sidan om kompensationen i form av skadestånd, går förlorad när något straff inte utdöms. En mängd faktorer kan naturligtvis ha betydelse för brottsutvecklingen, och värdet av brottspreventiva åtgärder kan inte nog betonas. Kvar står dock det faktum att vi inte känner någon bättre form än straffet, där fängelse bör vara den strängaste formen, för att möta en hotande brottsutveckling. En obestridligt positiv effekt av ett fängelsestraff är att den fängelsedömde har starkt begränsade möjligheter att begå nya brott. Att detta förhållande ger kriminalpolitiska effekter avspeglar sig bl.a. i brottsstatistiken. minskade rättstryggheten påtagligt i vårt land. släpptes fängelsedömda ut efter halva strafftiden och det oavsett uppförande under anstaltsvistelsen. begicks 10 000 till 30 000 fler brott inom de dominerande brottskategorierna, dvs. stöldbrott, bedrägeri, misshandel, rån och biltillgrepp. På den borgerliga regeringens initiativ avskaffades den obligatoriska halvtidsfrigivningen för huvuddelen av alla fängelsedömda . avtjänar notoriska återfallsförbrytare, i den mån de grips och lagförs, i fängelse. I kombination med den borgerliga regeringens resursförstärkning av framför allt polisen fick reformen redan året därpå genomslag i brottsstatistiken. Vid slut hade närmare 80 000 färre brott anmälts jämfört med . Brottsforskarna började tala om ett trendbrott i brottskurvan. Symptomatiskt var det framför allt de brottstyper som främst träffades av reformen (se ovan) som hade minskat. Den kriminalpolitiska vinsten av reformen var således att brottsligheten minskade och att ett stort antal människor slapp bli brottsoffer. Som framgått ovan pekar brottskurvorna på nytt uppåt, med en ökning av bl.a. stöld- och rånbrottsligheten. Vårt mål med ett förstärkt polisväsende, en väl fungerande åklagarorganisation och ett mer effektivt och rättssäkert domstolsväsende är att minska brottsligheten och antalet brottsoffer och få fler brottslingar dömda. För detta krävs att också fängelsestraff utdöms och verkställs i tillräcklig omfattning. Så sker inte då endast en femtedel av alla anmälda brott upp. En ofrånkomlig följd av regeringens nedrustning av rättsväsendet i allmänhet och polisväsendet i synnerhet är att allt färre brottslingar döms till straff, vilket bl.a. framgår av statistiken över brottmålstillströmningen till våra tingsrätter. Trots att brottsligheten successivt har ökat har antalet brottmål vid domstolarna minskat med . Fler brottslingar går fria och kan återfalla i nya brott. Det råder enighet om att straffets allmänpreventiva betydelse, dvs. dess funktion att verka brottsavhållande på andra än dem som drabbas av straffet, genomsyrar, och måste genomsyra, varje straffsystem och dess tillämpning. Denna allmänpreventiva effekt hör också nära samman med straffets betydelse för den samhälleliga moralbildningen. För Moderata samlingspartiet är det angeläget att även i detta sammanhang särskilt framhålla familjens och skolans betydelse som överförare av goda normer. För att straffsystemet skall uppfattas som effektivt och rättvist måste det anpassas efter de nya krav som den alltmer komplexa samhällsutvecklingen för med sig. En allvarlig brist i vårt nuvarande straffsystem är att det inte är anpassat till unga brottslingars behov av tillrättaförande och rehabilitering. Betydelsen av att unga människor, som är på väg in i kriminalitet eller redan har börjat att begå brott, möts av en omedelbar reaktion kan inte nog understrykas. Avslutningsvis kan sägas att Moderata samlingspartiets förhållningssätt till fängelsestraff, brottsoffer, allmänprevention och moralbildning inte står i konflikt med de krav på humanitet och rättssäkerhet som bör prägla ett modernt straffsystem eller ambitionen att låta proportionalitet styra straffmätningen. Vår grundsyn underlättar i stället de många vägval som måste göras vid utformningen av ett differentierat framtida straffsystem. 3.1 Regeringen utvidgar och permanentar försöksverksamheten Samhällstjänst utgör ett på försöksbasis infört alternativ till fängelse, och är lagtekniskt utformat som en särskild föreskrift vid skyddstillsyn. Samhällstjänst innebär att den dömde i stället för att avtjäna fängelsestraff åläggs att utföra oavlönat och samhällsnyttigt arbete , lägst 40 och högst . Försöksverksamheten har fallit mycket väl ut och regeringen föreslår nu att systemet med samhällstjänst skall permanentas och ha formen av en särskild föreskrift, som skall kunna användas inte bara som vid skyddstillsyn utan även vid villkorlig dom. Samhällstjänst skall enligt förslaget inte heller reserveras för enbart de yngre lagöverträdarna, utan skall kunna utgöra ett mer allmänt alternativ till fängelse vid brottslighet som inte är alltför allvarlig. Det maximala antalet timmar samhällstjänst föreslås bli höjt från 200 . Mot bakgrund av de positiva erfarenheterna av försöksverksamheten har Moderata samlingspartiet upprepade gånger föreslagit att systemet med samhällstjänst skall permanentas och att samhällstjänst skall göras till en självständig påföljd i straffsystemet. Detta var också innebörden i förslag. En central tanke bakom samhällstjänst var att den skulle kunna vara särskilt lämplig för unga lagöverträdare. Unga brottslingar har dock inte nåtts i den utsträckning som försöksverksamheten med samhällstjänst åsyftade, eftersom unga lagöverträdare sällan döms till fängelse. I realiteten är det mycket ovanligt att ungdomsbrottslingar begår så pass grova brott att fängelse kan komma i fråga, då det krävs synnerliga skäl för att kunna döma en person till en frihetsberövande påföljd. Det fåtal ungdomsbrottslingar som döms till fängelsestraff är däremot oftast så hårt belastade att de inte kan visa den stabilitet som är nödvändig för att genomföra samhällstjänst. 3.2 Användningen av samhällstjänst kan utvidgas ytterligare Ett sätt att bättre ta till vara samhällstjänstens fördelar och stora potential som påföljdsform för unga lagöverträdare vore att göra samhällstjänst till en självständig påföljd, dvs. utan krav på att samhällstjänst endast skall utgöra ett alternativ till fängelse. Ett annat sätt att öka användningen av samhällstjänst för unga skulle vara att mjuka upp rekvisitet synnerliga skäl i 30 kap. 5 § BrB till särskilda skäl för att i någon ökad utsträckning kunna döma en person till fängelsestraff. Då avsikten med en sådan lagändring skulle vara att öka användningen av samhällstjänst för unga lagöverträdare bör bestämmelsen kompletteras med ett tillägg om att den unge i första hand skall dömas till samhällstjänst. Vi kan se stora fördelar med att både göra samhällstjänst till en självständig påföljd och genomföra ovan nämnda lagändring i 30 kap. BrB som vi anser att det nuvarande systemet med samhällstjänst skall permanentas. Härigenom skulle användningsområdet för samhällstjänst påtagligt utökas och en större flexibilitet i påföljdssystemet uppnås. Samhällstjänst skulle för det första kunna dömas ut som en självständig påföljd för såväl yngre som äldre lagöverträdare utan att behöva utgöra ett alternativ till fängelsestraff. För det andra kommer samhällstjänst med regeringens förslag till permanentning och utvidgning även fortsättningsvis att utgöra ett värdefullt alternativ till fängelsestraff. För det tredje kommer fler unga lagöverträdare som begår brott av så allvarligt slag att fängelse kan komma i fråga om särskilda skäl föreligger att, enligt huvudregeln, kunna dömas till samhällstjänst som alternativ till fängelse. För att göra klart för den unge vad han riskerar om han inte fullgör den föreskrivna samhällstjänsten skall det alternativa fängelsestraffets längd anges i domslutet. Med detta förslag till lösning kan domslutet även fortsättningsvis ges en viktig pedagogisk funktion, vilken däremot bortfaller i de fall samhällstjänst utdöms som en självständig påföljd enligt förslaget ovan. Vårt förslag till utökad användning av samhällstjänst för de unga lagöverträdarna innebär att vi inte ser något behov av regeringens förslag till ungdomstjänst, som endast skulle försämra överskådligheten i påföljdssystemet och som därför inte bör genomföras. I likhet med såväl förslag, som i denna del också är regeringens, anser vi att den dömdes samtycke även skall utgöra en förutsättning för en dom på samhällstjänst. Mot denna bakgrund anser vi att regeringen skall återkomma till med kompletterande förslag rörande samhällstjänstens framtida användning i enlighet med de riktlinjer som anförts ovan. I samband härmed bör också förslag lämnas om att införa en ordning som innebär att beslut om vad den dömde skall iaktta under verkställigheten av straff utanför anstalt också skall innehålla en föreskrift om drogkontroll. 4 Intensivövervakning med elektronisk kontroll 4.1 Regeringen permanentar försöksverksamheten Regeringen föreslår att intensivövervakning med elektronisk kontroll införs som ett nytt permanent inslag i straffsystemet. Intensivövervakningen föreslås bli en verkställighetsform för fängelsestraff upp . Försöksverksamheten, som tillkom på initiativ av den borgerliga regeringen, påbörjades i begränsad omfattning på fem platser i landet och avsåg då personer som dömts till fängelse . har försöksverksamheten pågått i hela landet och utvidgats till att avse även personer dömda till fängelsestraff , en verkställighetsform som föreslås permanentas. Som initiativtagare till att införa intensivövervakning med elektronisk kontroll i är det naturligtvis mycket tillfredsställande för oss moderater att kunna konstatera att försöksverksamheten har fallit väl ut vid genomförda utvärderingar och att verksamheten därför nu kan permanentas. Från moderat håll har vi dock pekat på riskerna med att utvidga personkretsen till att omfatta även dem som dömts till tre månaders fängelse. Faktum är att personer som begår brott som renderar tre månaders fängelse ofta är eller uppfattas som betydligt farligare av sin omgivning än personer som begår brott som leder till två månaders fängelse. De som döms till tre månaders fängelse utgör generellt sett ett tyngre klientel. Inom denna grupp har fler begått våldsbrott och tillgreppsbrott medan rattfylleribrottsligheten utgör tyngdpunkten för dem som döms till två månaders fängelse. Med beaktande av detta och med hänsyn till brottsoffrens situation och allmänhetens berättigade krav på rättstrygghet har vi manat till restriktivitet vad gäller att låta även det tyngre klientelet ingå i försöksverksamheten. I annat fall skulle en framtida permanentning av verksamheten kunna försvåras på grund av alltför många misslyckanden, vilket vore beklagligt för den framtida utvecklingen av svensk kriminalvård. Brottsförebyggande rådets utvärdering efter med den utvidgade försöksverksamheten ger också ett visst stöd för antagandet att verkställighetsformen inte passar fullt lika bra för gruppen som dömts till tre månaders fängelse. Å andra sidan kan vi av utvärderingen utläsa att tremånadersfallen inte tycks föredra intensivövervakning som verkställighetsform i lika stor utsträckning som de som dömts till två månaders fängelse. Då vi ännu inte har fått ta del av någon fullständig utvärdering är vi inte beredda att omvärdera vår uppfattning. Vi är emellertid inte ensamma om att tillmäta den nya verkställighetsformen stora humanitära vinster och samhällsekonomisk betydelse varför vi utgår från att även regeringen fram till ikraftträdandet noga följer utvecklingen och vid behov är beredd att ompröva tiden för fängelsestraffets längd. Vi utgår också från att den avgift () som tas ut inom ramen för försöksverksamheten behålls när verkställighetsformen permanentas och att avgiften även kommer att tillfalla Brottsofferfonden. Vad gäller vår syn på den framtida användningen av intensivövervakning med elektronisk kontroll kommer vi att redogöra för den i en motion med anledning av regeringens förslag till ändringar i kriminalvårdslagstiftningen (prop. 1997/98:95). Som närmare kommer att utvecklas i den aviserade motionen anser vi att tiden nu kan vara mogen för att överväga huruvida intensivövervakning kan vara lämpligt att använda vid permissioner och frigång utanför anstalt, bl.a. för att bättre kunna förebygga hot och våld mot presumtiva brottsoffer. 5 Villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden 5.1 Situationen inom kriminalvården måste förbättras Regeringen fullföljer nu den borgerliga regeringens påbörjade reformarbete med att avskaffa halvtidsfrigivningen för fängelsedömda. I enlighet med den borgerliga regeringens direktiv till föreslås i propositionen att kvarvarande halvtidsfrigivning skall ersättas med frigivning efter två tredjedelar av strafftiden. Enligt Moderata samlingspartiet är det naturligtvis positivt att regeringen fortsätter på den inslagna vägen men vi noterar att reformens sista steg kommer att genomföras trots att antalet fängelseplatser har minskat och utan att några nya planeras. Enligt regeringens bedömning kan reformen, som innebär att fler brottslingar kommer att avtjäna i fängelse, genomföras utan att kriminalvården tillförs några extra resurser. Regeringens bedömning väcker emellertid en rad frågor. Enligt den borgerliga regeringens bedömning kunde inte reformen genomföras fullt ut då antalet fängelseplatser inte räckte till för en fullständig avveckling av halvtidsfrigivningen. För att möjliggöra reformens sista steg planerades en utbyggnad av kriminalvården, som inte har fullföljts. Utöver frågan om anstaltsplatserna kommer att räcka till måste i detta sammanhang hänsyn också tas till det allt hårdnande klimatet inom kriminalvården. Kriminalvården har varit tvungen att göra sig av med personal för att kunna leva upp till besparingskraven som hot och våld mot såväl intagna som personal har ökat. Narkotikan kan fortfarande florera på våra anstalter och narkotikahandeln uppges vara en bidragande orsak till det tilltagande våldet mellan de intagna. Mot denna bakgrund och när vi nu står inför genomförandet av en i och för sig välkommen reform måste uppmärksamhet riktas mot den rådande situationen inom kriminalvården. Av budgetunderlag 1999 framgår tydligt att det finns en påtaglig oro för personalens situation och för verksamheten i stort (s. 11): Kriminalvårdens personal, som både är lojal och ambitiös, har accepterat kraven på besparingar. Ambitionsnivån och kvaliteten har kunnat hållas uppe men tecken på utbrändhet börjar visa sig. Detta visar sig också genom att nyanställda lämnar kriminalvården så fort arbetsmarknaden lättar. Arbetet inom kriminalvården är tungt och slitsamt och personalen arbetar redan nu under pressade förhållanden, med ett ökat antal psykiskt störda och svårare missbrukare m.m. Bemanningen på anstalter och häkten ligger nu på en nivå som inte kan underskridas. bedömer [...] att ytterligare minskade resurser skulle leda till kraftigt försämrad kvalité i kriminalvården, ökade sjukskrivningar hos personal, sämre arbetsmiljö, sämre klimat bland intagna m.m. samt att personalens engagemang kan befaras minska. Verksamheten tunnas ut och tillsyn och säkerhet måste betonas på bekostnad av programverksamhet. Mot bl.a. denna bakgrund finns det enligt vår mening starka skäl för regeringen att i samband med det nu pågående budgetarbetet omvärdera tidigare beslutade och aviserade besparingar på kriminalvården. 5.2 Allmän skötsamhet bör också tillmätas betydelse vid prövning om villkorlig frigivning Regeringen föreslår att den villkorliga frigivningen skall ha ett begränsat fakultativt inslag. Tidpunkten för den villkorliga frigivningen skall kunna senareläggas om den intagne missköter sig . Sådan senareläggning skall kunna uppgå till . Enligt regeringen bör senareläggning endast komma i fråga om man i det enskilda fallet kan peka på att den intagne klart och i väsentlig grad brutit mot de regler och anvisningar som gällt. Tidpunkten för frigivning kommer således inte att påverkas av den intagnes uppförande i största allmänhet utan skall enbart utgå från den intagnes bristande skötsamhet under anstaltsvistelsen. Här går en tydlig skiljelinje mellan regeringens synsätt och vårt. Vi anser att det fakultativa inslaget bör göras vidare. Vid sidan av möjligheten till senareläggning enligt regeringens förslag bör det finnas en möjlighet att bestämma tidpunkten också med hänsyn tagen till en prövning av den intagnes allmänna skötsamhet. Härigenom blir den intagne stimulerad till att sköta sig och uppträda på ett korrekt sätt. En sådan morot är av både moralbildande och moralförstärkande betydelse för den intagnes anpassning till ett normalt liv i frihet. Regeringen bör återkomma med ett justerat förslaget till villkorlig frigivning, med ett vidare fakultativt inslag som möjliggör att tidpunkten för den villkorliga frigivningen kan bestämmas också med hänsyn tagen till den intagnes allmänna skötsamhet. 5.3 Särbehandling av unga lagöverträdare Enligt regeringens förslag skall ingen särskild kategori intagna särbehandlas vad gäller tidpunkten för villkorlig frigivning. Till skillnad från regeringen anser vi i likhet med flera remissinstanser att det finns starka skäl som talar för att just unga lagöverträdare skall särbehandlas positivt i fråga om villkorliga frigivning. De rättviseskäl som regeringen anför mot en sådan ordning väger enligt vår uppfattning lätt. Med hänsyn till att regeringens förslag i övriga delar i princip går ut på att begränsa fängelsepåföljderna och då uppstramningen av den villkorliga frigivningen inte skall anses ha till syfte att öka repressionen i straffsystemet är det förvånande att fängelsestraffets skadliga verkningar för unga lagöverträdare inte ägnas större uppmärksamhet. Till skillnad från regeringen hyser vi inte några principiella betänkligheter mot att privilegiera de yngsta lagöverträdarna såväl vid straffmätningen som vid verkställigheten. I stället förordar vi en ordning som möjliggör villkorlig frigivning efter halva strafftiden för den som vid domen inte hade fyllt . Vid en sådan prövning bör hänsyn bl.a. tas till hur den intagne skött sig . Allmän skötsamhet bör även när det gäller unga lagöverträdare tillmätas särskild betydelse. Mot bakgrund av vad som anförts ovan bör regeringen återkomma med ett nytt förslag som möjliggör särbehandling av unga lagöverträdare och som kan träda i kraft med övriga förslag. 6 Regeringens förslag till påföljdssystem för unga lagöverträdare Enligt regeringen skall unga lagöverträdare även i fortsättningen primärt vara en angelägenhet för , som enligt regeringen utgör en viktig resurs för att motverka ungdomars kriminella utveckling. I linje härmed föreslås att påföljden överlämnande till vård inom behålls. I syfte att tillgodose den hårda kritik som framförts mot påföljdsformen, framför allt beroende på att unga människors negativa utveckling kunnat fortgå oavsett vårdinsatser, skall de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet ges ett större utrymme. För att öka såväl den unges som domstolens förutsebarhet vid utdömande av överlämnandepåföljden föreslås att de yttranden som socialnämnden lämnar i ungdomsmål skall ges utförligt innehåll och kompletteras med en vårdplan över vilka åtgärder som kommer att sättas in från socialnämndens sida i det enskilda fallet. Kravet på att proportionalitet skall råda mellan brottet och påföljden skall enligt regeringen tillgodoses genom att domstolen på ett mer uttalat sätt skall pröva om socialnämndens planerade insatser är tillräckligt ingripande med hänsyn till brottets straffvärde och art samt till den unges tidigare brottslighet.