mot · GL02Sf35 · 1998-04-29 00:00:00 — I själva verket är systemet en oöverskådlig sammanblandning av grundtrygghet och försäkringsmässigt tänkande. Vi menar att de fördelningspolitiska inslagen i de allmänna socialförsäkringarna bör öka och att de ännu mer bör få karaktären av ett grundläggande socialt skyddsnät. I gengäld kan sammanblandningen mellan de allmänna systemen och avtalsförsäkringar och andra tilläggsförsäkringar minska. 3.1.5 Obligatoriskt eller frivilligt? De flesta i omfattar en gemensam grundvärdering: Vi vill inte låta människor gå under om de av olika skäl inte kan försörja sig själva. Det talar för ett obligatoriskt försäkringsskydd upp till en viss nivå som det anständigtvis går att klara sig på, en grundskyddsnivå. Grundtryggheten skall vara en rättighet som också innebär att man är skyldig att efter förmåga bidra till finansieringen av det skydd som den ger. Däremot tror vi att människor själva kan och bör få ta ansvar för sitt försäkringsskydd över grundtrygghetsnivån. Människor i olika livssituationer kan vilja prioritera olika. En familj som bundit upp sig för en hög konsumtionsstandard kanske vill säkra den inför ålderdomen och andra eventuella inkomstbortfall. För andra kanske det spelar mindre roll. De vill kunna använda pengar nu till annat än försäkringspremier, t ex att skaffa sig en utbildning, bygga hus, amortera på lånen eller bygga upp ett företag. Detta kan för många också vara bättre eller lika bra sätt att gardera sig för ålderdomen som att betala höga obligatoriska avgifter till en inkomstgrundad ålderspension. 3.1.6 Ett generellt grundskydd Det finns i debatten ett antal klassiska argument för och emot de olika principerna för inkomstberoende i trygghetssystemen: behovsprövning, grundskydd eller skydd mot inkomstbortfall. Flera tunga argument har framförts mot att ha trygghetssystem som i huvudsak bygger på behovsprövning. De förutsätter ofta en omständlig prövning för den enskilde. System som bara berör dem som har det sämst ställt får dålig politisk förankring hos medelklassen. Det leder i sin tur till att systemen i allmänhet ger en dålig och mycket snål trygghet. Ett tredje motargument är att när bidragen trappas av vid stigande inkomst skapas stora marginaleffekter som gör att det lönar sig dåligt att ta sig ur bidragsberoendet. Ofta kritiseras socialförsäkringssystem som i högre grad bygger på grundtrygghet som om de vore samma sak som de behovsprövade systemen. Som motsats ställer man system som är generella och inkomstkopplade. Man glömmer eller döljer att generella och inkomstkopplade inte är samma sak. Folkpensionen eller det allmänna barnbidraget är bra exempel på system som är generella. De utgår till alla utan prövning, men är inte beroende av vilken inkomst man har. Dagens inkomstkopplade socialförsäkringar bygger däremot inte på att alla ska vara delaktiga. Tvärtom utdefinieras alltfler från försäkringarna. modell för grundtrygghet är generell. Däremot har den mindre eller i många lägen ingen inkomstkoppling. Grundtrygghetssystem bygger inte på någon prövning. Och de skapar inte heller några fattigdomsfällor genom att grundtryggheten trappas av vid stigande inkomster (vilket däremot förekommer i många av dagens inkomstkopplade system, t ex i pensionssystemet). 3.2 Ett grundskydd lika för alla Grundskyddsnivån ska självklart ligga över socialbidragsnivån. Vi anser att den bör ligga på ungefär samma nivå som pensionen för en låginkomsttagare, som tjänar ca , beräknas bli i det reformerade pensionssystemet. Det är ca /mån netto över garantinivån eller ca /mån netto över dagens socialbidragsnorm. Marginalen över socialbidragsnivån skall vara en buffert för att täcka den del av bostadskostnaderna som inte täcks av bostadstillägget samt eventuella kostnader för sjukvård, läkemedel och tandvård, avgifter till färdtjänst, hemtjänst, m m. Det är en fördel om grundskyddsnivån kan innehålla en marginal för sådana extrakostnader. Då kan man ha samma regler för dem som lever på en långvarig försäkring som för alla andra när det gäller t ex högkostnadsskyddet för läkemedel och sjukvård. Utan en sådan marginal skulle man bli tvungen att ha särskilda rabatter för dem som lever på grundskydd, vilket skulle bli svårhanterligt. Hur bostadskostnader skall beaktas i grundskyddet är ett problem eftersom de varierar så kraftigt. Vi vill pröva en modell där den minsta bostadskostnad, som de flesta försäkrade minst har, inbakas i själva grundskyddet. Vi har på basis av tillgängliga uppgifter om BTP valt att som exempel för en ensamstående räkna in bostadstillägget vid en basbostadskostnad på /mån i grundskyddet. Eftersom bostadskostnaderna varierar kraftigt och särskilt nyare lägenheter och lägenheter i s k särskilt boende kan kosta betydligt mer måste det därutöver också finnas ett bostadstillägg ovanpå själva grundskyddet. Bostadstillägget ska täcka en viss procentandel av bostadskostnaden över den nivå som ingår i grundskyddet. Vi har räknat med samma procentandel som dagens nivå, , upp till en högsta bostadskostnad på för hushåll utan barn. Bostadstillägget skall trappas av med stigande inkomster, från t ex tilläggsförsäkringar. (Avtrappningsprocenten bör vara mindre än för dagens BTP för att förhindra alltför stora marginaleffekter.) Vi har preliminärt kommit fram till en grundskyddsnivå, efter skatt, för ensamstående vid långvarig ohälsa och arbetslöshet på ca /mån (3.500 motsvarande socialbidragskostnad + 1.200 som är marginalen mellan socialbidraget och nettobehållningen av garantipensionen i det reformerade systemet + 500 som är det ungefärliga belopp en låginkomsttagare kommer att få, netto, utöver garantinivån + 1.800 som motsvarar dagens bostadstillägg vid den basbostadskostnad som vi inräknar i grundskyddet). Om grundskyddet skall anpassas till varje människas behov måste vi också ta hänsyn till familjesituationen. För samboende är det rimligt att räkna med "stordriftfördelar" av gemensamt hushåll. Det spar in både på bostadskostnaden och på en del andra hushållsutgifter. Vi har här räknat med en grundskyddsnivå inkl del i bostadskostnad och efter skatt på ca /mån efter skatt. Därtill kommer eventuellt bostadstillägg för den del av bostadskostnaden som överstiger /mån. Grundskyddet ska, precis som huvuddelen av socialförsäkringarna , vara beskattningsbart. Samma skatteregler bör gälla som för förvärvsarbetande. Med de förutsättningarna kan grundskyddet beräknas enligt tabell 1. Tabell 1 Grundskydd för ålderspensionärer nivåer 1998, kronor 3.2.1 Jämförelse mellan pensionsförslag I figur 4 visas nettobehållningen av alla allmänna pensionsförmåner (inkl bostadstillägg) efter skatt i dels nuvarande pensionssystem (folkpension, ATP), dels det reformerade systemet (inkomstgrundad pension, garantipension), dels förslag (grundskydd). Förutsättningarna är desamma som i figur 1. Figur 4 Pensionsförmåner inkl bostadstillägg. Netto efter skatt Ensamstående pensionär. Skillnaderna mellan systemen är ganska liten för de flesta låg- och medelinkomstpensionärer. För den som haft en inkomst som förvärvsarbetande rör sig skillnaden för både ensamstående och gifta om högst ca , något beroende på bostadskostnad. För den som haft i inkomst blir skillnaden i nettopension mellan förslag och det reformerade systemet något större, mellan ca /mån för ensamstående och ca /mån för gifta. Ju högre inkomster man haft som förvärvsarbetande, desto större tilläggsförsäkringar får man skaffa sig om man vill uppnå samma totala pensionsinkomster som i det reformerade pensionssystemet. För de flesta medelinkomsttagare erfordras bara marginella extra tilläggsförsäkringar. Figuren visar ytterligare på det faktum vi redan tidigare pekat på, nämligen att det reformerade pensionssystemet är ett ovanligt krångligt sätt att för en majoritet av pensionstagarna ordna nästan samma nettobehållning som med ett rent grundpensionssystem enligt modell. Även den som rent ideologiskt inte delar uppfattning om grundskydd i stället för inkomstkoppling borde ställa sig frågan om den kvarstående faktiska inkomstkopplingen för en mindre del av löntagarna verkligen är värd införandet av ett så komplicerat, svårförståeligt och dyrt nytt system! I figur 4 kan också en intressant jämförelse göras mellan nuvarande pensionssystem och det reformerade systemet. Jämförelsen visar att garantinivån vid låga inkomster är något högre än i nuvarande system som utfallet vid de högsta inkomsterna är lägre. De raka rören mellan intjänande och pension är alltså mindre i det reformerade systemet än i dagens ATP-system, tvärtemot den politiska målsättningen att öka inkomstkopplingen! 3.2.2 Övergången till grundskydd Ett grundskyddssystem kan inte införas över . Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarande system måste få behålla dem. Därför behövs långa övergångstider, troligen i storleksordningen , precis på samma sätt som de som krävs om man inför det reformerade pensionssystemet. Det här gör också att den höjning av grundskyddsnivån jämfört med nuvarande garantinivå i ATP-systemet, som vi föreslår, av kostnadsskäl måste ske successivt under en lång övergångsperiod. 3.2.3 Värdesäkring av grundskyddet Grundskyddet bör enligt vår mening räknas upp i takt med den allmänna inkomstutvecklingen för de förvärvsarbetande. Skälet till det är att den allmänna uppfattningen om vad som är en rimlig grundtrygghet för pensionärer nära brukar följa hur den allmänna standarden i samhället utvecklas. 3.3 Ekonomi och finansiering För ålderspensionen medför vårt förslag om en grundtrygghet lika för alla betydande kostnadsbesparingar. En mycket grov överslagsberäkning visar att de totala årliga nettokostnaderna kommer att ligga omkring 25 miljarder lägre än med det reformerade pensionssystemet när nuvarande ATP-system till största delen har fasats ur, dvs om ungefär 25 till . Fram till dess ökar kostnadsskillnaderna mellan det nya pensionssystemet och grundskyddsmodell successivt. blir besparingarna i själva ersättningarna sannolikt små. Den långsiktiga besparingen i pensionssystemet kommer att komma mycket lägligt för att klara de kraftigt ökade behoven av äldreomsorg på lång sikt. Garanterad god äldreomsorg för alla är viktigare än garanterad hög levnadsstandard för ett fåtal! Vår inriktning på samordnade och enklare system kommer också att leda till effektivitetsvinster i försäkringarna och till väsentligt lägre administrativa kostnader. Särskilt stora blir effekterna av att vi undviker det svåradministrerade nya pensionssystemet. Med den ökade inriktning på helhetssyn och grundtrygghet vi föreslår, blir det allt mindre meningsfullt att försöka upprätthålla någon sorts koppling mellan de olika socialförsäkringarna och dagens specialdestinerade namngivna arbetsgivar- och egenavgifter för olika ändamål. I statens nya budgetsystem finns inte heller någon sådan koppling mellan inkomster och utgifter för respektive försäkring. I stället bestäms utgifterna för sig genom en prioritering mellan samtliga utgiftsområden inom statsbudgeten. Inkomsterna bestäms för sig och det är betydelselöst om en arbetsgivaravgift kallas sjukförsäkringsavgift, ålderspensionsavgift eller något annat. Vi föreslår därför av förenklingsskäl att dagens specialdestinerade arbetsgivaravgifter slås samman till en post. De egenavgifter som blivit allt högre har flera nackdelar. En av dem är att avdragen vid den kommunala taxeringen urgröper kommunernas skatteunderlag och tvingar dem till ytterligare nedskärningar som i sin tur leder till ökad arbetslöshet och nya kostnader för staten. Avdragen gynnar också höginkomsttagare mer än låginkomsttagare eftersom de har högre marginalskatt. En annan effekt av den växling till egenavgifter som föreslås permanentas i det nya pensionssystemet är att de som har inkomster över taket 7,5 basbelopp i allt högre grad slipper betala avgift för den del av inkomsten som överstiger taket. Avgift utgår nämligen inte över taket i egenavgifterna, vilket de gör i arbetsgivaravgifterna. Vi anser att alla skall vara med och betala solidariskt i proportion till hela sin inkomst för de grundläggande trygghetssystemen på samma sätt som man gör för till exempel vård, omsorg och utbildning! Genom de ökade egenavgifterna minskar det solidariska inslaget i finansieringen. Egenavgifterna bör därför successivt avvecklas. Det kan göras på flera sätt. Det kan delvis ske som ett led i en grön skatteväxling, där skatten på arbete sänks medan skatterna på förbrukning av energi och naturresurser och på miljöutsläpp höjs kraftigt. Inom ramen för en sådan skatteväxling bör också arbetsgivaravgifterna sänkas för att kompensera arbetsgivarna för ökade kostnader på naturresurser. har också i annat sammanhang föreslagit att egenavgifterna sänks i samband med en allmän arbetstidsförkortning till . Den sänkningen finansieras genom minskade kostnader för arbetslöshet när vi delar på jobben. Om det allmänna pensionssystemet begränsas till ett grundskydd enligt vårt förslag bortfaller även behovet att bygga upp fonder till den så kallade premiereservdelen i det nya pensionssystemet. Det betyder att de i avgifter som skulle gå till den fonduppbyggnaden inte behöver tas ut. Det behöver inte betyda att det totala sparandet i samhället minskar. I stället kommer troligen fler att vilja öka sitt sparande i tilläggsförsäkringar. Om avgifterna till premiereservsystemet bortfaller skapas ökat utrymme för alla att betala till tilläggsförsäkringar, om de så önskar. 4 Förslag till beslut 4.1.1 I första hand föreslår i första hand att avvisar förslaget till reformerat pensionssystem, som det föreslås i propositionen. I stället bör ett helt nytt förslag tas fram till ett rent grundskyddssystem enligt riktlinjerna i denna motion. Exakt hur detta skall ske kan diskuteras. En möjlighet är att det tas fram direkt i . Sannolikt är arbetet dock av den omfattningen att en särskild utredning bör anförtros uppgiften och att utredningens förslag sedan remitteras före skrivandet av ny proposition. Utredningen kan vara antingen en expertutredning eller parlamentarisk. 4.1.2 I andra hand Om inte nu är beredd att helt förkasta principerna bakom det reformerade pensionssystemet, bör propositionen enligt mening ändå avslås nu för att kompletteras med ytterligare utredningsmaterial. Bland annat följande punkter måste ytterligare belysas för att det skall vara möjligt att skaffa ett fullödigt beslutsunderlag som belyser alla konsekvenser av det föreslagna systemet: Mer ingående analyser av och exempel på hur den inkomstgrundade ålderspensionen samspelar med garantipension och bostadstillägg. Analyser och exempel på konsekvenserna av att garantipensionen kommer att räknas upp i takt med inkomstutvecklingen. Analyserna bör gälla både det totala samspelet enligt föregående punkt och de finansiella konsekvenserna för hela pensionssystemet om en sådan uppräkning kommer att ske. Fler individexempel, som också visar på effekterna för pensionerna av längre medellivslängd, tidigare faktisk pensionsålder och senare inträde i arbetslivet. Beräkningar av de totala administrationskostnaderna för det reformerade pensionssystemet, både i övergångsskedet och i ett fortvarigt driftsskede. Det är vår övertygelse att dessa kompletterande utredningar kommer att ytterligare tydliggöra de nackdelar med det reformerade systemet som vi påtalat i motionen. 4.1.3 I tredje hand Om våra första- och andrahandsyrkanden skulle falla, anser vi att i varje fall en viktig förändring bör göras i förhållande till förslagen i propositionen. Det gäller avsteget från principbeslut att faktiska ersättningar och inte bakomliggande inkomst skall vara pensionsgrundande för dem som uppbär sjuk- eller arbetslöshetsersättning, m.m. Som bl.a. LO och TCO har påpekat kan det leda till betydande försämringar för dem som uppbär sådana ersättningar. Vi föreslår därför att pensionsrätten skall grundas på bakomliggande inkomst enligt tidigare principbeslut. För att förenkla administrationen kan det undersökas om detta kan beaktas genom ett schablonslag på utbetalade ersättningar. Med hänvisning till det anförda hemställs att avslår proposition 1997/98:151, att , vid bifall till yrkande 1, som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om framtagande av ett nytt förslag baserat på grundtrygghet lika för alla i enlighet med riktlinjerna i motionen, att , vid bifall till yrkande 1 och avslag på yrkande 2, hos regeringen begär kompletterande utredningar i enlighet med vad som anförts i motionen, att , vid avslag på yrkande 3, beslutar att pensionsrätt skall beräknas på bakomliggande inkomster för dem som uppbär sjuk- eller arbetslöshetsersättning, m.m. I pris- och lönenivåer 1998. Figuren kan sägas illustrera en tänkt situation om det reformerade systemet varit infört . Den kan också illustrera en tänkt situation uttryckt penningvärde med oförändrade reallöner, dvs då inkomstindex och prisindex utvecklas lika framöver. Den faktiska ersättningsnivån kan komma att variera kraftigt beroende på bl.a. antalet intjänandeår, när pensionsuttaget startar och hur medellivslängden utvecklar sig. Vi bedömer att risken är stor att även som en genomsnittlig ersättningsnivå inte kommer att kunna uppnås . För det talar bland annat att medellivslängderna kan väntas öka, att starten för yrkeslivet skjuts allt mer uppåt i åldrarna och att sannolikt alltfler kommer att vilja eller se sig tvingade att ta ut pension redan (i många yrkesgrupper är den faktiska pensionsåldern eller mindre). Till detta kommer förslaget att ålderspensionsavgiften på skall dras av från förvärvsinkomsten vid beräkning av den pensionsgrundande inkomsten. Det gäller i första hand de ensamstående pensionärerna (ca hälften av alla pensionärer), som är lättast att beräkna i dessa sammanhang. För gifta pensionärer är chansen större att den inkomstgrundade pensionen får ett större genomslag, beroende på att de föreslås få en lägre garantipension och också oftast blir oberoende av bostadstillägg, då de kan dela bostadskostnaden med maken. Tyvärr finns varken i propositionen eller i tidigare utredningar något material som ordentligt belyser de samlade marginaleffekterna, inklusive bostadstillägget, i det nya systemet. Det går därför inte säkert att uttala sig om exakt hur många som berörs och hur marginaleffekterna ser ut för dem som inte behöver bostadstillägg. Detta är en allvarlig brist för ett system som utger sig för att ge raka rör mellan intjänande och pension. Bostadstillägget har i figuren antagits vara prisindexerat. Att den inte blir riktigt lika flack i inkomstlägen /mån beror på att vi i detta exempel antagit att bostadstillägget skall vara prisindexerat. Om även bostadstillägget räknas upp i takt med inkomstutvecklingen kommer kurvan att bli identisk med den i figur 1, fast på en högre nivå! I debatten har ibland hävdats att genomslaget skulle kunna bli större med en hög avkastning på premiepensionsdelen av den inkomstgrundade pensionen. Med den konstruktion som föreslås i propositionen skall dock inte ev. högre avkastning på premiepensionen påverka garantipensionen. Denna skall beräknas som om hela den inkomstgrundade pensionen kom från fördelningsdelen av pensionen. Ytterligare ett skäl till att garantipensionerna kommer att räknas upp i takt med inkomstutvecklingen är att dessa annars kommer att hamna under de socialbidragsnivåer som kommer att råda . Detta om socialbidragsnivåerna kommer att höjas i takt med inkomstutvecklingen, vilket också verkar i hög grad troligt.