mot · GL02Jo32 · 1998-02-05 00:00:00 — Moderata samlingspartiet delaruppfattningen att det från allmän synpunkt kan vara motiverat att omprövatillstånd om det visar sig att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls. Det är dockorimligt att upphäva gällande tillstånd utan att tillståndsinnehavaren ges rätttill ersättning, enbart med hänvisning till att en miljökvalitetsnormöverskrids. Förslaget inverkar menligt på företagsklimatat, eftersom lag-stiftningen blir mindre förutsebar. bör besluta att full ersättningskall utgå till verksamhetsutövare vars tillstånd åsidosätts med stöd av24 kap. 5 § 2.Såväl dagens miljölagstiftning som i övrigt erbjudermöjligheter till återkallelse och omprövning av tillstånd. Dessa erbjuderenligt vår mening fullt tillräckliga ingripandemöjligheter för myndigheternasdel. Moderata samlingspartiet vill i detta sammanhang påpeka att myn-digheterna dåligt utnyttjat de möjligheter som finns att initieraomprövningar av tillstånd. , som har rätt att initieraomprövningar, har sålunda endast aktualiserat sådana i ett tjugofemtal av detusentals tillståndsärenden som behandlat.11 Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)förslag till miljöbalk föreslogs krav påmiljökonsekvensbeskrivningar (MKB) vid alla verksamheter medbetydande påverkan på miljön, vilket EU:s direktiv kräver. FörSveriges del innebar förslaget kraftigt skärpta krav på MKB för bl.a.stora trafikanläggningar. Införandet av direktivet försenades emellertidp.g.a. att stoppades efter valet , ett dröjsmål som kraftigt kritiserat. Regeringens saktfärdighet har ocksåinneburit att dess ställning gentemot vid den fortsattatillståndsgivningen för tunneln under varit svagare ännödvändigt. Om hade införts i svensk miljörätt den1 så som det var föreslaget hade möjligheterna varit större attkräva förnyad MKB i samband med att bygget av tunneln avbröts ochtekniken ändrades samma år.Moderata samlingspartiet anser att MKB är en viktig del av besluts-underlaget i samband med tillståndsgivning för verksamheter med betydandemiljöpåverkan. MKB är inte minst ett viktigt instrument när det gällerinformation till enskilda personer som kan beröras av miljöpåverkandeverksamheter. Regeringens förslag är dock undermåligt och riskerar att ledatill sämre tillståndsprövning, eftersom det inte utgår från att MKB-instrumentet främst lämpar sig för komplicerade projekt och andra projektmed betydande miljöpåverkan. Det är orimligt att ett stort antal småföretagskall tvingas upprätta MKB.Regeringens förslag innebär att alla ansökningar om tillstånd enligt miljö-balken skall innehålla en MKB som skall bekostas av den som sökertillstånd. Denna avgränsning innebär att även många småföretag och utövareav verksamheter med liten miljöpåverkan tvingas upprätta MKB, inte minstp.g.a. att fler verksamheter än skall omfattas av tillståndsplikt enligtpropositionen.En MKB skall förutom beräknade miljöeffekter bl.a. redovisa alternativaplaceringar och utformningar av verksamheten. Vidare skall ett s.k.nollalternativ redovisas. I många fall kommer upprättande av MKB attinbegripa anlitande av externa konsulter, vilket särskilt gäller små ochnystartade företag utan omfattande administrativa resurser.Redan i dag har länsstyrelserna och andra tillståndsgivande myndighetersmå resurser att granska och handlägga tillståndsärenden. Den föreslagnaomfattningen av MKB-kravet kommer att leda till att ett mycket stort antalMKB måste utarbetas och inlämnas till myndigheterna, vilket ytterligaresplittrar resurserna och minskar uppmärksamheten och debatten kring stora,komplicerade tillståndsärenden. Regeringens förslag riskerar uppenbarligenatt leda till att många, kostsamma MKB passerar hos myndigheterna utansärskild granskning.Även allmänhetens uppmärksamhet och granskning av varje MKB somkungörs kommer att minska i takt med att antalet MKB ökar. bördärför besluta att MKB-kravet skall utformas så att ansökningar från småföretag som har verksamhet utan betydande miljöpåverkan inte skallinnehålla en MKB. Detta bör ske genom att ansluter sig till EU:sdirektiv om MKB som säger att verksamhet med betydande miljöpåverkanskall kräva MKB.12 AllemansrättenPå senare tid har frågan om skador på naturen p.g.a. organiseratfriluftsliv uppmärksammats. Med organiserat friluftsliv avses här mångapersoner som och med hjälp av en arrangör utnyttjarallemansrätten. Enligt propositionen skall organiserat friluftsliv betraktassom "verksamhet" och därmed omfattas av de nya, allmännahänsynsreglerna i balken samt av myndigheters föreskrifter. I ett isoleratperspektiv kan detta förslag ses som ett steg i rätt riktning, menresonemanget visar att regeringen behandlar frågan omallemansrätten och det organiserade friluftslivet utifrån en felaktigutgångspunkt.Den naturliga och i längden enda hållbara utgångspunkten är den ägande-rättsliga. Bestämmelsen att näringsverksamhet på mark som är tillgängligenligt allemansrätten skall vara anmälningspliktig till , men intetill markägaren, är orimlig. Åsidosättandet av markägaren är i detta fallnärmast stötande. Vi motsätter oss bestämt en bestämmelse med dennautformning.Icke-ideellt organiserat friluftsliv bör enligt betraktas som ettintrång i äganderätten och hanteras därefter. bör besluta att det avmiljöbalken klart skall framgå att icke-ideellt organiserade former av frilufts-liv ligger utanför allemansrätten. Detta kan lämpligtvis göras genom etttillägg till 7 kap. 1 §.Moderata samlingspartiet anser att det inte minst från miljösynpunkt vorevärdefullt att hantera frågan om organiserat friluftsliv som ett intrång iäganderätten. En sådan lagstiftning skulle stimulera naturvården genom attmedverka till att det ekonomiska värdet för markägaren av naturvårds-åtgärder ökar.13 Skydd av områdenModerata samlingspartiet delar i flera avseenden regeringens inställningtill reglerna för områdesskydd när det gäller nationalparker,naturreservat, kulturreservat, biotopskydd och miljöskyddsområden.Utformningen av reglerna är emellertid bristfällig i några avseenden. Vadgäller det generella byggförbudet längs kuster och sjöar behövsnytänkande. Nuvarande regler som föreslås överförda till ärlandsbygdsfientliga.Reglerna för ersättning vid beslut om icke-generella biotopskydd behöverjusteras. Enligt förslaget skall en markägare vara berättigad till ersättningförintrång i pågående markanvändning först när en dispensansökan om arbets-företag i det aktuella området avslagits. Regeringen saknar emellertidargument för att införa en avvikande ersättningsprincip för denna skydds-form. Belastningen på fastigheten uppkommer redan när det aktuella biotop-skyddsområdet avgränsas. De ekonomiska följdverkningarna för markägarenav skyddsformen skiljer sig härvidlag inte från exempelvis naturreservat.Förslaget strider därutöver mot regeringsformens 2 kap. 18 §. bördärför besluta att rätten till intrångsersättning även i fortsättningen börutlösas i anslutning till biotopskyddsbeslutet.Regeringens förslag till ersättningsregler är även bristfälliga beträffandemiljöskyddsområden. En nyordning är att ett beslut att inrätta ett sådantområde innebär att befintliga tillstånd kan åsidosättas genom generellaföreskrifter, utan att verksamhetsutövaren har rätt till ersättning. skall dessutom inte enbart kunna meddelas av regeringen utanäven av länsstyrelserna.Moderata samlingspartiet har ingen annan uppfattning än att det frånallmän synpunkt kan vara motiverat att i vissa lägen åsidosätta gällandetillstånd för bedrivande av miljöpåverkande verksamhet. Men enligt vad somtidigare sagts i avsnittet om miljökvalitetsnormer har myndigheterna redanmöjlighet att återkalla och ompröva tillstånd. Att utöver detta införamöjligheten att utan ersättning åsidosätta tillstånd med generella föreskrifterenbart på grundval av regeln om miljöskyddsområden skulle urholkarättstryggheten och minska förutsebarheten för företagare. bördärför besluta att verksamhetsutövare med gällande tillstånd som får dettaåsidosatt med stöd av denna regel skall ha rätt till ersättning.Strandskyddsreglerna hade ända ingen koppling till fråganom natur- och kulturmiljöskydd. Detta år utvidgade dock den borgerligaregeringen syftet till att även avse skydd för växter och djur. I miljö-balksförslaget förtydligas detta ytterligare något.Moderata samlingspartiet anser att skyddet av stränder helt bör baseras påvärnandet av natur- och kulturmiljön. I hela skall finnas en generellglesbebyggelserätt. Om kommunerna vill skydda mark från exploateringskall detta ske genom planläggning. Därmed avskaffas dagens generellabyggförbud och ersätts av ett selektivt skydd, där fastighetsägaren gesersättning för ett eventuellt intrång i äganderätten. Därigenom fårmarkägaren ett skydd för sin äganderätt. Detta selektiva skydd skall såledesstärka skyddet där det behövs som mest, t.ex. i känsliga områden därexploateringen varit omfattande.Generella förbud är fel, eftersom de inte tar hänsyn till faktiskaförhållanden på platsen. Det generella byggförbudet medverkar dessutom tillutarmning av landsbygden, genom att hindra att ett attraktivt boende kanerbjudas i befolkningssvaga områden där tillgången på strandmark är god. Enlevande landsbygd ökar också förutsättningarna för naturvård och biologiskmångfald. Blandbruksbygder i skärgården har t.ex. skapat utrymme för enbetydande artrikedom. Det finns vidare skäl att anta att motiven för att viljavårda och skydda naturen stärks om människor tillåts bosätta sig pålandsbygden.Genom att införa ett skydd för stränder enligt ovanstående modell förglesbebyggelserätt skulle man kunna stärka skyddet där det behövs bäst, dvs.inom känsliga naturområden. bör uppdra åt regeringen attåterkomma med ett förslag enligt ovanstående modell som ersätter detbefintliga generella byggförbudet i strandområden.14 Miljöfarlig verksamhet och hälsoskyddFörslaget att miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen arbetas ihop är enav de mer betydelsefulla förändringarna av miljölagstiftningen i sambandmed miljöbalksreformen. Detta innebär att tillståndgivningen enligt debåda lagarna kan bli mer samordnad och överblickbar. Förslaget böremellertid förtydligas och förbättras på några punkter.Joniserande strålning bör även i fortsättningen prövas enligt kärnteknik-lagen och strålskyddslagen, men lämnas utanför . Förslaget attpröva sådan verksamhet även enligt är överflödigt eftersom detfinns väl utbyggda speciallagar inom detta område, vilka är strängareän förslaget till miljöbalk.Tjugofjärde kapitlet i lagförslaget innehåller regler om grunder för åter-kallelse av tillstånd. Dessa regler har omarbetats något jämfört medmotsvarande nuvarande regler. I två fall bör reglerna justeras ytterligare isyfte att förbättra rättssäkerheten samt förutsebarheten hos verksamhets-utövaren. bör besluta dels att förtydliga 24 kap. 3 § 5 så att detklart framgår att regeln kan aktualiseras först efter samråd med till-ståndsinnehavaren, dels att 24 kap. 5 § 4 kompletteras med en kvalifika-tionsgräns för misskötseln i likhet med den föreslagna utformningen av24 kap. 3 § 2, som avslutas med "och avvikelsen inte är av ringa betydelse".Moderata samlingspartiet har tidigare aktualiserat frågan om utformningenav villkoren vid tillståndsgivning enligt miljölagstiftningen. Vi har då noteratatt koncessionsnämnden beviljat flera tillstånd där, utöverutsläppsvillkor, även tillåten produktionsmängd reglerats trots att sådanakrav inte är nödvändiga för att begränsa verksamhetens miljöpåverkan. Dethar bl.a. uppmärksammats att järnverk tvingats avstå från attproducera högefterfrågat rostfritt stål p.g.a. liknande koncessionskrav,som företaget tilläts att producera en större mängd icke-rostfrittstål, vilket dock inte efterfrågades av marknaden. Oberoende av produk-tionsalternativen skulle företaget uppfylla utsläppsvillkoren.Utskottet har i samband med detta hänvisat till miljöbalksförslaget. Enligtvår mening bör därför påpeka att produktionsmängden inte börregleras vid tillståndsgivning om det inte finns särskilda miljömässiga skälför detta.15 Förorenade områdenBeträffande ansvaret för förorenade områden innebär propositionen attett solidariskt betalningsansvar införs i de fall flera olikaverksamhetsutövare har ansvaret för ett förorenat område, t.ex. då enfabrik bytt ägare . Denna lösning har den uppenbaranackdelen att en enda delansvarig verksamhetsutövare kan drabbas av enkostnad som vida överstiger dennes rättmätiga ansvar, vilket exempelvisLagrådet påpekat. Betalningsansvaret bör därför vara delat så att varjeförorenare svarar för sin del av föroreningen.16 TäkterEnligt förslaget till miljöbalk skall husbehovstäkter kunna underställastillståndsplikt efter beslut av regeringen. förslag till miljöbalkvaldes i stället lösningen att inte tillståndsbelägga husbehovstäkter, vilkaär en naturlig del av den pågående markanvändningen i ett jord- ochskogsbruksföretag.Den föreslagna tillståndsplikten för husbehovstäkter kommer att leda orimlig ökning av kostnaderna och de byråkratiska hindren för jord- ochskogsbruket. Med tillståndsplikt följer bl.a. också skyldighet att upprättaMKB enligt denna proposition. Lösningen strider dessutom mot regerings-formens 2 kap. 18 § eftersom markägarens rätt till ersättning inte erkänns ide fall tillstånd inte meddelas. Moderata samlingspartiet anser att dettainnebär ett avsteg från regeln om pågående markanvändning. Det bör därförbeslutas att husbehovstäkter inte skall kunna omfattas av tillståndsplikt.17 Samrådsskyldigheten och skogsbruketRegeringens förslag innebär att regler om samrådsskyldighet infogas imiljöbalken för verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt mensom kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Denna regel minskarrättssäkerheten och förutsebarheten för areella näringar som tidigarekunnat bedrivas utifrån säkra och kända spelregler. Bestämmelsen bördärför preciseras så att det klart framgår att normala skogsbruksåtgärderinte ingår i begreppet "väsentligt ändrar naturmiljön".18 Avfall och producentansvarRegeringens förslag innebär att renhållningslagen smälts in imiljöbalken. Förslaget har dock flera brister, bl.a. saknas en tidsenligdefinition av avfall. Förslaget tar inte heller hänsyn till den snabbautvecklingen på området , som innebär att det somtidigare betraktades som avfall kan betraktas som värdefullarestprodukter, med vilka företag bedriver handel. Kommunernasmöjlighet att ta över ansvaret för industriellt avfall har tack vare dennapositiva utveckling blivit otidsenlig enligt nuvarande utformning.Miljöbalken måste förses med en avfallsdefinition som löser tolknings-tvister mellan kommuner och enskilda om vem som skall ha rätten att ta tillvara det värde som avfallet representerar. Ytterst handlar frågan om vad somskall definieras som avfall och därmed kunna bli föremål för kommunalaföreskrifter enligt femtonde kapitel. Ett alltför omfattandeavfallsbegrepp leder till att värdefulla restprodukter, inte minst frånindustrin,i onödan kommer att omfattas av de långtgående regleringar som gäller föravfallshantering, bl.a. kommunala hanteringsmonopol.Riksdagen bör därför besluta att utforma avfallsbegreppet så att industringaranteras rådighet över sina restprodukter. Avfall skall inte omfattarestprodukter som någon kan visa betingar ett värde och som vederbörandevill ta ansvar för.19 Regeringens tillåtlighetsprövningRegeringen skall kunna tillåtlighetspröva verksamheter som har storinverkan på miljön. För en lång rad specifikt uppräknade verksamheterskall en obligatorisk prövning ske av regeringen. Bl.a. skall storatrafikanläggningar omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen.Det finns starka skäl att inte lägga prövning av detta slag på en politiskinstans. Dels är det principiellt felaktigt att den instans som utformar lagarnaockså skall pröva dem, dels riskerar en politisk prövning att leda till taktiskaövervägningar och inslag av godtycke. Det är också oroväckande attregeringen begär en så vid möjlighet att kringgå den föreslagna miljö-lagstiftningen genom egen prövning. Man kan fråga sig om detta beror på attmiljöbalken inte grundar sig på någon princip om att värna utvecklingen ochden ekonomiska tillväxten och att lagstiftaren därför inte anser att bestäm-melserna i övrigt kommer att fungera i praktiken.Moderata samlingspartiet anser, mot bakgrund av de övriga invändningar-na mot förslaget till miljöbalk, att regeringen begär alltför stora befogenheternär det gäller att själv pröva miljölagstiftningen. bör därföruppdra åt regeringen att återkomma med ett förslag där regeringens obliga-toriska prövning begränsas kraftigt jämfört med nuvarande förslag. Grund-principen bör vara att tillåtligheten prövas av koncessionsnämnd och förvalt-ningsdomstol.20 Regionala miljödomstolarRegeringen föreslår att ett antal, oklart hur många, regionalamiljödomstolar skall inrättas. Vidare föreslås att en miljööverdomstolinrättas som slutinstans för de mål som prövats i miljödomstol i förstainstans. Lagrådet och ett stort antal remissinstanser har avstyrkt förslaget,och flera andra har ställt sig mer eller mindre kritiska.Moderata samlingspartiet har i olika sammanhang påtalat att strävan börvara att avveckla systemet med specialdomstolar, vilket betyder att vi intekan ställa oss bakom regeringens förslag i denna del. I likhet med fleraremissinstanser anser vi att det från såväl organisatoriska som ekonomiskasynpunkter är mer effektivt att utnyttja det redan befintliga domstolsväsendetså långt det är möjligt i stället för att bygga upp nya specialdomstolar. Vidarekan noteras att miljödomstolarna enligt förslaget enbart skall ägna sig åttillståndsprövning, vilket är en ordning som strider mot den sedan längeuttalade ambitionen att renodla domstolarnas roll till dömande verksamhet.Endast genom ökad renodling kan reella förutsättningar för att hushålla meddomstolarnas resurser skapas.Vidare framstår det som främmande att som regeringen föreslår införa enordning med avgiftsfinansierat domstolsförfarande, vilket blir resultatet dåKoncessionsnämnden föreslås upphöra och nuvarande ordning med avgifts-finansierat tillståndsförfarande flyttas över till domstolarna. Det är med djuporo vi konstaterar att regeringen inte drar sig för att söka åstadkomma etttrendbrott i synen på vad som är domstolarnas roll och funktion i en rättsstat.Vidare anser vi i likhet med Kammarrätten i att förslaget om attinrätta en miljööverdomstol, vilken skulle bli ytterligare en slutinstans utöverRegeringsrätten, innebär en uppenbar risk för motstridiga avgöranden ochökad rättsosäkerhet till följd av den dubbla processordning som föreslås, medförvaltningsdomstolar i vissa avseenden och miljödomstolar i andra.Med regeringens förslag kommer vidare nya kostnader för domstols-väsendet att uppstå. Regeringen antar att kostnaden kommer att uppgå till28 utöver det engångsbelopp på 10 miljoner kronorsom skall utgå. har den s.k. i uppdrag attunder föreslå en ny domstolsorganisation som skall leda till attomfattande besparingar kan göras på domstolsväsendet. Mot den bakgrundenframstår regeringens förslag om att inrätta miljödomstolar dessutom somdåligt koordinerat, då utvecklingen av den framtida domstolsorganisationen iövrigt ännu inte kan förutses. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslårModerata samlingspartiet följande instansordning:Koncessionsnämnden bibehålls med uppgift att som första instans prövatillstånd av verksamhet med stor miljöpåverkan. Nämnden skall i enlighetmed vårt förslag även pröva beslut som fattas av kommuner och läns-styrelser. Prövning av beslut skall ske vid särskildlänsrätt, som förslagsvis kan utses efter samma principer som tingsrätterutsetts till vattendomstol. Länsrättens beslut skall efter prövningstillståndkunna prövas av kammarrätt. Även kammarrättens beslut föreslås kunnaprövas efter prövningstillstånd hos Regeringsrätten.Det bör även göras ansträngningar för att bemöta den kritik som har riktatsmot , bl.a. vad gäller godtycklighet i meddelade till-stånd. Enligt förarbetena till riksdagsbeslutet om inrättandet av anges att nämnden skall arbeta under domstolsliknandeformer. Det bör utredas hur denna inriktning ytterligare kan förstärkas.I samband med en sådan utredning bör det också prövas om i samband med prövning även kan ges möjligheter attföreskriva krav på ersättning till dem som berörs av miljöpåverkandeverksamhet. Syftet med detta är att stärka den enskildes rättsliga ställning.21 Tidsbegränsade tillståndEnligt förslaget skall tillstånd i ökad utsträckning kunna meddelas förbegränsad tid. Moderata samlingspartiet företräder uppfattningen atttidsmässigt obegränsade tillstånd inte bör ges. Den snabba tekniskautvecklingen inom miljöområdet gör att tillstånd med fördel böromprövas efter en tid.Samtidigt ger strävan att underlätta en fortsatt snabb, teknisk utvecklingskäl att skapa så förutsebara regler och så god rättssäkerhet som möjligt förföretagen. Man kan fråga sig om regeringen insett betydelsen av detta,eftersom regeringens förslag innebär att nämns som ett slags riktmärkeför tidsperioden för tillstånd till verksamhet med kraftig miljöpåverkan ochatt ingen plädering görs för att tidsperioderna behöver vara längre i vissafall.Det måste vara allmänt känt även för regeringen att avskrivningstiden förstora anläggningar ofta uppgår till . De krav på förutsebarhet somdetta ställer borde föranleda motsvarande giltighetstid för tillstånd.Riksdagen bör därför besluta att utöver vad som sägs i propositionen skallgiltighetstiden för tillstånd anpassas till verksamhetens ekonomiska förut-sättningar, med särskild hänsyn till avskrivningstiden för investeringar somär kopplade till tillståndsprövningen.22 Miljöorganisationers talerätt ochsakägarbegreppetEtt mycket märkligt inslag i regeringens förslag är förslaget att gemiljöorganisationer rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd,godkännande och dispens enligt . Som miljöorganisationräknas sammanslutningar som bedrivit verksamhet och harminst 2 000 medlemmar. I övrigt ställs inga krav på juridisk eller tekniskkompetens och erfarenhet.Det bör noteras att förslaget är en chimär. De berörda miljöorgani-sationerna har möjlighet att föra talan i miljömål genom att varaombud åt en berörd part. Denna möjlighet har dock nästan inte alls utnyttjatsav någon av de miljöorganisationer som kommer att omfattas av talerätten.Däremot omfattas inte Miljöcentrum av talerätten, vilket i sammanhanget ärhäpnadsväckande. Miljöcentrum är den enda miljöorganisation i somdrivit processer på miljöområdet i större omfattning.Förslaget att ge organisationer talerätt är således poänglöst från miljö-synpunkt och bär dessutom drag av korporativism. Miljöorganisationernasfria ställning kan skadas av denna typ av särbehandling, vilket vorebeklagligt eftersom det finns ett värde av starka och självständiga miljö-organisationer i samhället. Det saknas därför helt skäl att tillstyrkaförslaget.Strävan bör i stället vara att stärka den rättsliga ställningen för denenskilde individen som berörs av miljöpåverkande verksamhet. Detta kan skepå flera sätt. Ett förslag som bör utredas närmare är att skärpa kraven pårättshjälpsförsäkringar så att rättsskyddsmomentet i samband med miljömålkraftigt höjs jämfört med dagens nivå på ca . Ett skäl för dettaär att miljöprocesser är dyrbara. I detta sammanhang bör även möjlighetenprövas att reglera försäkringen så att den alltid skall omfatta prövningar ikoncessionsnämnd.23 MiljösanktionsavgifterModerata samlingspartiet har föreslagit attsanktionssystemet inom miljölagstiftningen behöver effektiviseras. Detär därför glädjande att propositionen liksom miljöbalksförslaginnehåller förslag till enklare miljöböter, s.k. miljösanktionsavgifter.Förslaget är dock bristfälligt i två avseenden.Förslaget innebär att ett myndighetsbeslut om miljösanktionsavgift fårdirekt rättsverkan även om det överklagas, vilket är olämpligt av principiellaskäl.