mot · GM02L301 · 1998-10-28 00:00:00 — Motion till riksdagen1998/99:L301av ()Reformering av konkurslagstiftningenSammanfattningDet sägs ofta att konkurser är ett naturligt inslag imarknadsekonomin. Skall vi få framgångsrika företag ochföretagare måste det finnas utrymme för misslyckande ochrehabilitering. För att minska skadeeffekten av konkursermåste man ta vara på den kunskap och erfarenhet somborgenärerna har. Detta sker inte . Med konkurs följeridag i stället att borgenärernas möjligheter att påverkakonkurshandläggningen i stort elimineras. I borgenärernasställe inträder en statlig myndighet som sorterar underRiksskatteverket och kronofogdemyndigheten, benämndtillsynsmyndigheten.I maj 1997 tillsatte regeringen en kommitté för att bland annat se övertillsynen i konkurserna, Utredning om konkurstillsyn m.m. (Ju1997:05) men med det förbehållet att den myndighet som handlade detta -det vill säga tillsynsmyndigheten - skulle bestå. Mot bakgrund av minaerfarenheter redovisar jag i föreliggande motion mina synpunkter påreformbehovet. Jag anser bl.a. att kommitténs arbete för att bli av värde skallvara förutsättningslöst och att regeringen skall ge ett tilläggsdirektiv med deninriktning som föreslås i motionen. Om kommitténs arbete verkligen skallkunna bli förutsättningslöst talar mycket för att borgenärernas, d v s främstleverantörernas och långivarnas, inflytande bör stärkas medan krono-fogdemyndighetens inflytande över konkurserna som tillsynsmyndighet kanavskaffas. skulle med en sådan ordning deltaga ikonkurshanteringen som en borgenär jämställd med övriga borgenärer.Skattemyndigheten som borgenär är för övrigt representerad i de flestakonkurser genom kronofogdemyndigheten.Mitt förslag innebär vidare att borgenärerna så länge som en konkurs medtillgångar pågår genom borgenärssammanträden halvårsvis skall fungera sombolagsstämman i ett aktiebolag. Utöver konkursförvaltare utses en konkurs-revisor som är auktoriserad revisor vilken i likhet med konkursförvaltaren påborgenärssammanträde avger halvårsredovisning. Redovisningarna inges tillPRV Bolag för granskning precis som företagen gjort före konkurs. PRVBolag får härigenom en utökad funktion. Kostnaden för detta belastaskonkurser med tillgångar. Brottsutredningar och utredningar om återvinningsom görs i tillgångskonkurser belastar dessa konkurser. I tillgångslösa kon-kurser sker en summarisk undersökning för att utreda om fortsatt brotts-utredning anses vara nödvändig. I sådana fall svarar staten för kostnaderna.Genom att ta vara på borgenärernas kunskap och erfarenheter och utsekonkursrevisor blir den statliga tillsynsmyndigheten överflödig och kanavskaffas. Härigenom skapas bättre förutsättningar för att få ett positivtutfallför borgenärerna. Vad angår de resurser som skall användas för bekämpandeav brottslighet utnyttjas de också på ett bättre sätt genom att ställas tillpolisoch åklagares förfogande.De huvudsakliga effekterna av mitt förslag blir således dels att borgenär-erna ges större möjligheter och inflytande, dels att staten gör besparingarvilka skall nyttjas till att förstärka polisens och åklagarnas resurser.En konkurslagstiftning itiden kräver nytänkandeoch avregleringUtvecklingen har gått mot ökadavreglering och konkurrens. Lagstiftaren har härigenomtvingats att i grunden ompröva lagstiftningen för olikaverksamheter i samhället. Avreglering ochmarknadsanpassning har blivit centrala begrepp. För attåstadkomma sådana förändringar har krävts ändraderättsregler, som gjort det möjligt för företag att bedriva - ochför det offentliga om nödvändigt att övervaka -verksamheterna i deras nya former. Vad gäller företagande ärden politiska enigheten större än tidigare vad avserföretagsklimatets betydelse för näringslivets utveckling.Såväl samhällsutvecklingen som den tekniska utvecklingen under desenaste årtiondena har lett till att vi har tillgång till varor ochtjänstersom inte existerade. Utvecklingen har tidigare på vissa områdenhindrats av otidsenlig eller obefintlig reglering. Avregleringarna av transport,telekommunikation och posttjänster är sådana områden, där utvecklingen iSverige i allt väsentligt har följt utvecklingen i Europaoch till viss del övriga industrivärlden. Reglerna om offentlig upphandlingbidrar till att konkurrensen totalt sett ökar inom dessa områden.Med uttrycket avreglering avses här inte att verksamheterna i frågafråntagits anpassade och tidsenliga lagregler. I stället åsyftas att gamlamönster - ofta monopol - omprövats, brutits upp och ersatts av en neutraloch sund konkurrens. Äldre lagars och reglers "existensberättigande"omprövas inom alltfler branscher. Kriterier vid sådana bedömningar är denskada bestämmelser på olika sätt orsakar företag, exempelvis vad gälleronödig byråkrati och missade affärsmöjligheter.En förutsättning för att avregleringar inom olika områden skall lyckas äratt vi får nya regler med sådan rättslig infrastruktur som är nödvändig för attkunna balansera behoven av en sund konkurrens och företagens strävan att fåutvecklas i ett så gynnsamt företagsklimat som möjligt. Inom exempelvisområdet telekommunikation är det främst den internationella och tekniskautvecklingen som gjort det gamla "naturliga" svenska monopolet omoderntoch medverkat till att nya bestämmelser om avreglering antagits.Utvecklingen mot ökad avreglering av olika områden har lett till att dessa iallt större utsträckning betraktas som marknader i marknadsekonomiskmening. Detta har påskyndats bland annat av anslutningen till EG och dennya konkurrenslagen.De exempel på avreglerade marknader som nämnts ovan avser främstverksamheter med stor omfattning och internationell anknytning. Genominförandet av reglerna om offentlig upphandling har många verksamhetersom bedrivs i offentlig regi underkastats regler som gjort det nödvändigt attompröva verksamheternas organisation. Varor och tjänster måste numeraupphandlas i konkurrens och de upphandlande myndigheterna måste välja demest kostnadseffektiva alternativen. Upphandlingstvånget i lagen omoffentlig upphandling är ett bra exempel på en lyckad avreglering, där nyarättsregler lett till att omotiverade monopol - legala och faktiska - rationali-serats bort. Ett exempel där EG-rätten lett till att en näringsverksamhet iSverige måste omprövas är Systembolaget där efter uppmärksammade dom av allt att döma menar att System-bolagets verksamhet är underkastad reglerna om offentlig upphandling.Sammanfattningsvis kan man säga att de senaste årens utveckling motökad avreglering och konkurrens inneburit att lagstiftaren i många avseendenblivit tvungen att ompröva det sätt som olika verksamheter bedrivits på.Detta har lett till att betydande mängder lagstiftning blivit makulatur och attnya rättsregler anpassade efter tidens krav kommit i stället.Vad gäller händelseutvecklingen kan man summera läget så att vissalagar med övergripande betydelse för alla branscher måste anpassas till dennya tiden. Det gäller t.ex. aktiebolagslagen och konkurslagen.Man har bl.a. gjort en översyn av aktiebolagslagens regler om styrelse ochverkställande direktör, stämma samt revisor som har resulterat i proposition1997/98:99 om aktiebolagets organisation. beräknas slut-betänkandet komma varefter vi får en ny aktiebolagslag. En av utgångs-punkterna vid översynen har varit, att aktiebolagslagen skall främja en aktivägarfunktion i företagen. Ägarna skall övervaka sina investeringar genom atthålla sig underrättade om hur deras företag utvecklas och söka påverkaverksamheterna. Företagens ägare bidrar på så sätt till att resurserna i en-skilda företag och i näringslivet som helhet utnyttjas så effektivt som möjligt.Ägare som tar ansvar för företagens och näringslivets utveckling är därför ettviktigt inslag i en fungerande marknadsekonomi. Genom regler som främjaren aktiv ägarfunktion i företagen skapas största möjliga förutsättningar för enfortlöpande och snabb anpassning av företagens organisation och verksamhettill förändringar i omvärlden och för en dynamik i näringslivet. Regler meddenna inriktning är därför till nytta för såväl det enskilda företaget som förnäringslivet i stort.Jag anser att tiden nu är inne för en bearbetning av konkurslagstiftningen.Eftersom de målsättningar och överväganden som legat till grund förkonkurslagstiftningen i många stycken är inaktuella, bör den underkastas enförutsättningslös omprövning. Förändringarna i omvärlden och ändradeattityder i samhället gör det angeläget att försöka finna nya lösningar påobeståndsrättsliga frågor.I konkurser är det väsentligt att förutsättningar skapas för en aktivborgenärsfunktion på samma sätt som aktiebolagslagen i sin nya utformningkommer att främja en aktiv ägarroll. I nuvarande konkurslag harborgenärerna - leverantörer och långivare - förlorat praktiskt taget alltinflytande. Det är i detta perspektiv som jag uppfattar att det är nödvändigtatt underkasta konkursreglerna en förutsättningslös omprövning. Det gälleratt dels pröva vilka målsättningarna för konkursförvaltning bör vara, dels attutreda i vilken mån ändrade målsättningar föranleder nya rättsregler. Härvidär det motiverat att granska den statliga tillsynen av konkursförvaltningen.Regeringen beslöt att tillsätta den s.k. konkurstillsynenmed uppdrag att utreda utseende och arvodering av konkursförvaltare samtom konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i sådant fall hur dettaskall ske. Anslaget är ambitiöst men regeringen har begränsat uppdraget ochdärigenom lagt hinder i vägen för en förutsättningslös omprövning genom atti direktivet (1997:74) ange:Utgångspunkten skall därvid vara att tillsynsfunktionen även fortsättningsvisskall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna, attRiksskatteverkets centrala funktion skall behållas samt attkonkursförvaltningen skall vara privat.Genom att utgå från att konkurstillsynen ävenfortsättningsvis skall vara statlig, kommer rådandeolägenheter med onödig byråkrati och omotiverad statliginblandning alltjämt att vara styrande, inte minst påbekostnad av borgenärernas inflytande. Därigenomomintetgörs sådana marknadsmekanismer, som skulle ledatill effektivare konkursförvaltning genom bland annatkonkurrens, exempelvis vid utseende av konkursförvaltare.Mot den begränsande skrivningen att tillsynsfunktionen fortsättningsvisskall vara offentlig, klingar direktivets påstående att utgångspunkten skallvara borgenärernas bästa tomt. Faktum är att i en konkurs ställskonkursbolagets verkställande direktör, dess styrelse, revisor och aktieägareoffside. I stället för som direktiven anger skall en myndighet ochfordringsägarna - leverantörer och långivare - själva ha direkt inflytande.Konkursbolagets befattningshavare och ägare ersätts av enkonkursförvaltare, en konkursrevisor och borgenärsstämma. Borgenärernatar själva bäst hand om sina egna intressen genom att påborgenärssammanträden göra sina röster hörda. Någon statlig institutionutöver konkursdomstolen och PRV Bolag där samtliga konkurser ärregistrerade finns det inte behov av. Viktigt är att konkursdomstolens statusblir markerad i lagstiftningen. Vid förhandlingar inför konkursdomstolenskall en erfaren domare vara ordförande.Under konkursens gång bör borgenärerna fungera ungefär likadant somaktieägarna i ett aktiebolag. Konkursförvaltaren ersätter verkställandedirektören och styrelsen. Konkursrevisorn utför redovisnings- ochförvaltningsrevision. Varje halvår insänder konkursförvaltaren sinredovisning och konkursrevisorns berättelse till PRV Bolag på samma sättsom en del aktiebolag avger redovisning varje tertial och alla bolagvarje år.Det är väsentligt att man tar tillvara dynamiken hos företagare även i derasroll som borgenärer. Det är fel att som vid konkurs ersätta borgenärernamed en statlig myndighet. Borgenärerna har ju samma intresse av att kon-kurser drivs framgångsrikt som de har att deras egna företag går bra. Kon-kursboet är för borgenärer med fordringar som icke är oväsentliga att lik-ställa med ett intressebolag.Vad är en konkurs?Konkurser är ett naturligt inslag i marknadsekonomier.Konkurser inträffar av olika orsaker såsom felbedömningarav marknadsförutsättningarna och den tekniska utvecklingensamt makroekonomiska förändringar, exempelvisdevalvering och inflation.1 kap 1 § konkurslagen lyder:Genom konkurs tar en gäldenärs samtliga borgenärer i ett sammanhangtvångsvis i anspråk gäldenärens samlade tillgångar för betalning av sinafordringar. Under konkurs omhändertas tillgångarna för borgenärernasräkning av konkursboet.I praktiken är det konkursförvaltaren som omhändertar boet,säljer av tillgångarna och delar ut överskottet tillborgenärerna.Lagrummet sammanfattar vad en konkurs innebär. Borgenärerna skallenligt detta delta vid konkurs, och konkursgäldenärens tillgångar skalltvångsvis omhändertas och säljas. Ordet "tvångsvis" innebär främst att kon-kursgäldenären förhindras från att förfoga över sina tillgångar samt att kon-kursförvaltningen, om det skulle vara nödvändigt, med lagliga medel kanbegära biträde med verkställighet av vissa åtgärder hos myndighet. Tvångs-vis innebär således inte att konkursförvaltningen verkställs genom myndig-hetsutövning. Den kan mer jämföras med ett förfarande där konkurs-förvaltaren arbetar som en entreprenör med uppdrag att tillvarataborgenärernas intressen.Domstolsutredningen har i sitt betänkande, Domstolarna inför 2000-talet,SOU 1991:106, gjort en överskådlig sammanfattning över gällande regler omhandläggning av konkurser. Här följer ett utdrag av sammanfattningen:Frågan om någon skall försättas i konkurs tas upp som ett konkursärendehos tingsrätten. Gäldenären kan själv begära att få bli försatt i konkurs och dåkan rätten i de flesta fall bifalla ansökningen. Om en borgenäransökt om att någon skall försättas i konkurs, skall rätten sätta ut enförhandling för prövning av frågan. Om tingsrätten beslutar att gäldenärenskall försättas i konkurs, fortsätter handläggningen av konkursärendet vidtingsrätten. Rätten skall bland annat utse en förvaltare, vars uppgift är attförvalta boet.Förvaltningen står under tillsyn av en kronofogdemyndighet, som i dennaegenskap kallas tillsynsmyndighet (TSM). Förvaltaren skall bland annatupprätta en bouppteckning över gäldenärens tillgångar och skulder.Gäldenären skall vid ett sammanträde inför rätten avlägga ed på attbouppteckningen är riktig. Gäldenärens rörelsefrihet inskränks genomkonkurs och under vissa förutsättningar kan gäldenären hämtas eller häktasefter beslut av rätten. Tillgångarna i konkursen skall i princip förvandlas tillpengar som delas ut till borgenärerna. Om fordringar utan förmånsrätt kanberäknas få utdelning i konkursen, skall ett bevakningsförfarande ofta föregåutdelningen. Om bevakningsförfarande äger rum, skall de fordringsägaresom vill ha utdelning i konkursen skriftligen anmäla det hos rätten. Om enfordringsägare eller förvaltaren har något att invända mot en bevakadfordran, skall han framställa anmärkning mot bevakningen. Tvistefrågor somhar uppkommit genom framställda anmärkningar skall handläggas vid ettförlikningssammanträde inför rätten. Om förlikning då inte träffas, skallrätten avgöra saken genom ett beslut som endast avgör vilken rätt somtillkommer fordringen i konkursen. När utdelning skall äga rum, skallförvaltaren upprätta ett förslag till utdelning. Rätten skall kungöra attförslaget har upprättats och därefter ta ställning till om det skallfastställas.När tingsrätten har fastställt utdelning, anses konkursen avslutad. Förvaltarenskall avge slutredovisning för sin förvaltning till tillsynsmyndigheten.Förvaltaren har rätt till arvode. Arvodet bestäms av rätten efter framställningav förvaltaren. skall yttra sig över framställningen.Detta utdrag från visar att en konkurs är ett för-farande där många inblandade - privata och offentliga - berörs i de olikafaser som en konkurs består av. De resurser som krävs för att genomföra enkonkurs och den tid som går åt varierar från fall till fall beroende på olikaomständigheter. Om konkursförvaltaren till exempel driver en rörelse vidareuppkommer frågor om pågående arbeten, likviditet, kvittning och ompersonalens engagemang i konkursboet, lönegaranti m m.Konkurshantering är - trots att det är fråga om ett tvångsomhändertagandeav en konkursgäldenärs samtliga tillgångar - i allt väsentligt en verksamhetdär staten har en sekundär roll i förhållande till borgenärerna.För staten är beivran av brott en primär uppgift. Om brott ifrågasätts frånkonkursförvaltningens sida åligger det staten att utreda detta. Staten måstehärvid ha sådana resurser att brott inom skälig tid kan beivras. Kriminella konkursgäldenärer blir alltför sällan lagförda ochkan därför återkomma med brottsligt agerande i nya konkursärenden.Den svenskaobeståndslagstiftningensrelativa moderniseringÄven om konkurslagstiftningen enligt min uppfattning imånga hänseenden inte är effektiv och tidsenlig harkonkursbestämmelserna fortlöpande varit föremål förändringar. Den senaste stora förändringen skedde när dennya konkurslagen trädde i kraft . Då avskaffadesindelningen i små och ordinära konkurser. De regler somtidigare varit tillämpliga på ordinära konkurser blev genomden nya lagen tillämpliga på alla typer av konkurser.En annan förändring i obeståndslagstiftningen skedde då 1996antog lagen om företagsrekonstruktion (SFS 1996:764). med dettaupphörde lagen om offentligt ackord att gälla. Genom den nyalagen har vi fått rättsregler som gör det möjligt att rekonstruera sådanaföretag i kris som bedöms ha utsikter till en fortsatt lönsam verksamhet.Lagen har som målsättning att företag skall kunna träffa överenskommelsemed borgenärerna om företagsrekonstruktion - i praktiken oftast nedsättningav skulder och moratorium med betalningar. Detta skapar förutsättningar förföretag att finnas kvar med intakt juridisk struktur under rekonstruktionen.Konkurslagen och lagen om företagsrekonstruktion är avsedda att kom-plettera varandra. Lagen om företagsrekonstruktion har av olika skäl hittillsinte motsvarat ställda förväntningar. Den utredning om förmånsrätt somFörmånsrättskommittén nu arbetar med kan få betydelse för användning avföretagsrekonstruktioner . Väsentlig betydelse för de två institu-ten, företagsrekonstruktion och konkurs, kommer också konkurslagensframtida utformning att få.Jag vill moderniserakonkursförfarandet - intede materiellakonkursreglernaMitt förslag till avreglering och modernisering avkonkurslagen avser främst ändringar i de bestämmelser somreglerar borgenärernas inflytande, tillsynsfunktionen samtkonkursförvaltarens roll. Däremot är det inte min avsikt attändra de regler med juridisk substans, vilka är vägledandeför de juridiska bedömningar som kan uppstå underkonkurser.Konkurslagen utgörs av en samling rättsregler, vilka många förefaller varaspecifika för konkursinstitutet. Trots det kan man dra paralleller mellankonkurslagen och aktiebolagslagen. De organ och kontrollfunktioner somgäller för aktiebolag har sina motsvarigheter i konkursbon. Detta är en följdav att bägge rättsfigurerna har liknande ekonomiskt syfte och likartat behovav kontroll och insyn.Här följer en genomgång av vissa delar av konkursförfarandet. I några fallhar jämförelser gjorts med aktiebolagslagen:Ett konkursbo företer vissa likheter med ett aktiebolag genom att detliksom ett aktiebolag kan utföra rättshandlingar. Ett konkursbo kan försäljaegendom, driva näringsverksamhet, ha anställda, dra på sig skulder - såkallad massagäld - och väcka talan vid domstol. I ett konkursbo syftar verk-samheten, på samma sätt som i ett aktiebolag, till att tillgodose de ekono-miska intressena för berörda borgenärer och aktieägare. Ett konkursbo skiljersig däremot från ett aktiebolag, och andra juridiska personer, genom att detär en tillfällig juridisk konstruktion vars verksamhet ytterst syftar till dessegen avveckling. kanske även denna skillnad delvis kan försvin-na om aktiebolagslagen ändras på så sätt att i framgångsrika konkurser medåterställt aktiekapital, konkursboet kan återgå till aktiebolag.Borgenärernas intressen i konkurs kan liknas vid aktieägarnas i ettaktiebolag. Enligt äldre konkurslagstiftning hade borgenärerna väsentligtstörre inflytande över konkursförvaltningen än vad som är fallet . Enligt1862 års konkurslag fick borgenärerna som kollektiv generellt meddelainstruktioner åt konkursförvaltaren och i övrigt besluta i vilka förvaltnings-frågor som helst. Borgenärernas inflytande i konkurser förblev längebetydande inte minst vid utseende av konkursförvaltare. Det har senaresuccessivt minskat och genom lagstiftning i stort sett avskaffats.Idag är tendensen den att borgenärerna inte ens skall ha rätt att lämna förslagpå förvaltare.Borgenärernas inbördes rätt till utdelning i konkurs är för närvarandeföremål för utredning i , som skall avge sitt utlåtandetill regeringen under hösten 1998.Konkursförvaltare skall enligt 7 kap 1 § konkurslagenha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även iövrigt vara lämplig för uppdraget.Konkursförvaltare utses av rätten. Innan rätten utserförvaltare skall rätten höra tillsynsmyndigheten. En praxishar härvid utvecklats genom att tillsynsmyndigheternaupprättar listor med förteckningar över förvaltare somtillsynsmyndigheterna anser kan förordnas utan särskilthörande i det enskilda fallet. Tillsynsmyndigheternas krav påförvaltare som antecknas på listan varierar från myndighettill myndighet och från tid till annan utan att kraven relaterastill lag. Det har ifrågasatts om detta förfarandeöverensstämmer med näringsfrihetslagstiftningen ochkonkurrenslagstiftningen och om förfarandet innebär olagamaktutövning. Borgenärerna saknar således inflytande vidtillsättandet av den exekutiva funktionen.Enligt aktiebolagslagen tillsätter bolagsstämman styrelse som utserföretagsledning. Bolagsstämmans funktion i form av borgenärssamman-träden, som har inflytande över förvaltningen, saknas i konkurser. Detåligger emellertid den utsedde förvaltaren att efter kon-kursbeslutet tillställa förutom rätten och tillsynsmyndigheten de borgenärersom begär en förvaltarberättelse om bland annat boets tillstånd, orsakerna tillobeståndet och fråga om brott mot borgenärer. En anmälningsskyldighet ombrott till åklagare föreligger. En liknande anmälningsskyldighet åliggerrevisor i aktiebolag enligt betänkande från lagutskottet av den 12 maj 1998.Medelsförvaltning och redovisning. Konkursförvaltaren skall görakontanta medel räntebärande och löpande bokföra in- och utbetalningar ikonkursboet. Han skall därvid följa bestämmelserna i bokföringslagen närdessa är tillämpliga. Konkursförvaltaren skall varje halvår till rätten ochtillsynsmyndigheten avge en redovisning. Denna skall innehålla en redo-görelse för de åtgårder som vidtagits samt en ekonomisk sammanställningför perioden. I aktiebolagslagen finns liknande regler om tertial- ochårsredovisningar samt regler om revision och revisorer. Det finns dessutom iaktiebolagslagen en rollfördelning mellan bolagsstämmans och revisorernasfunktionärer. Något motsvarande finns inte i konkurslagen. Där anges det atttillsynsmyndigheten skall fylla bägge dessa funktioner jämsides med fleraandra.Med konkurskostnader avses främst arvode och kostnadsersättning tillkonkursförvaltare och rådgivare samt ersättning till staten för tillsynen överförvaltningen. Konkurskostnaderna skall utgå ur konkursboet framför andraskulder som boet har ådragit sig. Förvaltararvodet fastställs av rätten och fårinte bestämmas till högre belopp än vad uppdraget krävt med hänsyn tillutfört arbete och visad skicklighet. Om rätten finner skäl, till exempel därföratt en borgenär så begär, håller rätten förhandling i arvodesfrågan.I den mån konkurskostnaderna inte kan tas ur boet på grund av atttillgångar saknas eller inte räcker till, skall de helt eller delvis betalas avstaten.