mot · GL02Sf39 · 1998-04-29 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:152 Garantipension, m.m. 2 Vår kritik av propositionen 3 2.1 Förslaget till reformerad ålderspension 3 2.2 Höga marginaleffekter 5 2.3 Inkomstindexeringen en nyckelfråga 6 2.3.1 Olösbar målkonflikt 7 2.3.2 Inkomstsäkra garantipensionen 8 2.4 Onödigt krångligt 9 2.4.1 Fem inkomstkopplade pensioner minst två för mycket 9 2.4.2 Millimeterrättvisa bra tanke, men fungerar inte i praktiken 10 3.1 Ideologiska utgångspunkter 10 3.1.1 Människor vill och kan ta ansvar 10 3.1.2 Ekologiskt ansvar 11 3.1.3 Samordning och förenkling 11 3.1.4 Socialt skyddsnät 11 3.1.5 Obligatoriskt eller frivilligt 12 3.1.6 Ett generellt grundskydd 12 3.2 Ett grundskydd lika för alla 13 3.2.1 Jämförelse mellan pensionsförslag 14 3.2.2 Övergången till grundskydd 16 3.2.3 Värdesäkring av grundskyddet 16 3.3 Ekonomi och finansiering 16 3.3.1 Grundskydd billigare 16 4 Förslag till beslut 17 4.1.1 I första hand 17 4.1.2 I andra hand 18 Förslaget till en reformerad ålderspension är en dålig politisk kompromiss som inte uppfyller de mål de deltagande partierna själva ställt upp för reformen. Det är dessutom tekniskt alltför komplicerat, medför en dyrbar administration och är svårförståeligt för medborgarna. avvisar därför förslaget. Vi föreslår i stället att ett nytt förslag utarbetas, som bygger på principen om en grundtrygghet, lika för alla. I andra hand, om det förslaget faller, föreslår vi att förslaget återförvisas till regeringen för komplettering på ett flertal punkter. Ett viktigt motiv för reformen har varit att stimulera arbetsviljan genom ett mer försäkringsmässigt system med raka rör mellan intjänande och pension. skall grundtryggheten ytterligare förstärkas något. Vi visar i motionen att det finns en grundläggande konflikt mellan de målen, som svårligen kan förenas på ett bra sätt i ett och samma system. En nyckelfråga härvidlag gäller om det är realistiskt att, som förutsätts i propositionen, räkna med att garantipensionen endast skall prisindexeras medan den inkomstgrundade pensionen skall följa inkomstutvecklingen. All historisk erfarenhet visar, att vad som betraktas som en grundstandard för pensionärer alltid har anpassats till den allmänna inkomstnivån i samhället. Med den förutsättningen innebär det föreslagna systemet mycket stora marginaleffekter, där den inkomstgrundade pensionen blir av mycket begränsat värde för en stor del av de pensionsberättigade. Vi visar exempel, där den som arbetat med en så pass hög lön som /mån bara får /mån mer att leva av som pensionär jämfört med den som inte tjänat in någon pensionsrätt alls. Det är en grundläggande svaghet att dessa marginaleffekter belyses mycket dåligt, eller när det gäller bostadstilläggens inverkan inte alls, i propositionen. I stället har konstruktörerna lagt ned ett mycket omfattande arbete på att uppnå nästintill millimeterrättvisa vid utformningen av den inkomstgrundade pensionen, något som dock kommer att ge ett mycket begränsat genomslag i de flesta pensionärers faktiskt utgående totala förmåner efter skatt. Mot den bakgrunden har inbyggda orättvisor i den inkomstgrundade pensionen en begränsad faktisk betydelse, men bör ändå påpekas då de för vissa pensionärer kan få ett större genomslag. Hit hör bland annat att långtidssjuka och -arbetslösa nu kommer att få en lägre inkomstgrundad pension än vad som förutsattes i principbeslut . En annan grundläggande svaghet med förslaget är dess tekniska komplicitet. Det gäller t.ex. beräkningarna av pensionsbelopp för barnår, värnplikt m.m. och den föreslagna rundgången där sociala avgifter skall tas ut på ett stort antal anslag i statsbudgeten. I många fall tvingas man göra fiktiva beräkningar t.ex. när garantipensionen skall beräknas oberoende av när den inkomstgrundande pensionen tas ut eller av avkastningen av premiepensionen. I propositionen finns inga beräkningar av administrationskostnaderna för systemet, det anges endast att de skall dras från utgående pensioner, vilket kommer att ytterligare reducera dessa. anser att det vore ett historiskt misstag att nu sjösätta ett nytt pensionssystem med så stora brister. Vi föreslår i stället att ett förslag till ett enklare och rättvisare system tas fram, byggt på grundskyddsprincipen. Såväl principiella som praktiska skäl talar för detta. Vår grundsyn är att alla människor har samma värde och att de har gemensamma grundläggande behov. Människan är aktiv och skapande och vill och kan ta ansvar. För pensionssystemet betyder det att samhället ska garantera en ekonomisk bastrygghet när människor på grund av ålderdom kan försörja sig själva. Däremot är det inte samhällets uppgift att garantera att alla kan behålla den högre levnadsstandard de tidigare kanske uppnått. Det måste vara en uppgift för var och en att själv bedöma sina behov av försäkringsskydd över grundskyddsnivån. Ett grundskydd vid ålderdom bör vara oberoende av tidigare inkomster och ligga ungefär vid den nivå som en låginkomsttagare (/mån) får i dagens pensionssystem eller med den föreslagna nya garantipensionen. En möjlighet är att i grundskyddet också räkna in en basbostadskostnad, som motsvarar den minsta bostadskostnad som de flesta pensionärer har. Ett sådant grundskydd skulle kunna uppgå till ca efter skatt för ensamstående och 5.300 för ensamstående (prisnivå). Grundskyddet bör knytas till den allmänna inkomstutvecklingen i samhället genom någon form av inkomstindex. För den som vill försäkra sig om en högre pension för att bevara en uppnådd högre standard, finns goda alternativ på marknaden i form av avtalspensioner och frivilliga pensionsförsäkringar. Det finns inget behov av att staten dessutom skall tvinga människor att spara i ytterligare sparformer, som den föreslagna premiepensionen. 2 Vår kritik av propositionen 2.1 Förslaget till reformerad ålderspension Det nya pensionssystemet bygger på en kompromiss mellan Socialdemokraterna och de fyra borgerliga före detta regeringspartierna. Figur 1 visar den principiella uppbyggnaden av förmånerna i det reformerade systemet. Figur 1 Reformerat system. Totala förmåner, före och efter skatt1 Grunden i det reformerade systemet är en inkomstgrundad ålderspension som man förutsätts tjäna ihop till under hela livet. Alla inkomster läggs samman och uppräknas med ett inkomstindex. Även pensionsbelopp för barnår, studier m.m. tas med enligt vissa regler. Vid pensioneringstillfället (som kan variera och uppåt) räknas pensionen ut med hjälp av ett delningstal som bl a beaktar den beräknade återstående livslängden. Det gör att ersättningsnivån, dvs pensionsförmån i procent av genomsnittlig pensionsgrundande inkomst, kan variera. Figuren utgår från en ersättningsnivå på av inkomsten som förvärvsarbetande. Det är en nivå som kan bedömas som trolig vid intjänande och pensionering vid ålder2. Den inkomstgrundade pensionen skall liksom dagens ATP ha ett tak vid 7,5 basbelopp. Taket kommer att höjas vid höjda reallöner. För att säkra grundtryggheten föreslås som komplement en beskattad garantipension. Den skall brutto uppgå till 2,13 basbelopp för ensamstående, i dagens läge /år före skatt. Garantipensionen avtrappas enligt vissa regler mot en stigande inkomstrelaterad pension. Propositionen nämner att det även i fortsättningen kommer att behövas ett bostadstillägg för pensionärer. Men det finns inget förslag till hur bostadstillägget skall utformas och samordnas med det reformerade pensionssystemet. I figuren har vi räknat med samma regler som i det nuvarande systemet. Det innebär att bostadstillägget täcker av bostadskostnaden (minus de första /mån) upp till max /mån. Över en viss inkomstnivå avtrappas tillägget av inkomsten. I det nya pensionssystemet får pensionärerna samma skatteregler som löntagare. Den tjocka heldragna linjen i figuren visar hur mycket pensionärerna i exemplet får kvar att leva på netto efter skatt. Ett viktigt motiv till att göra pensionssystemet mer försäkringsmässigt har varit att det skall stimulera till en ökad arbetsvilja. Det skall vara raka rör mellan intjänande och pension, varje intjänad krona under hela livet skall leda till en högre pension. När systemet blir mer försäkringsmässigt kommer också avgifterna till systemet, enligt de politiska avsiktsförklaringarna, att mer kunna ses som verkliga avgifter och inte som skatter. Resultatet i verkligheten har blivit det rakt motsatta. I exemplet i figur 1 får den som arbetat med en så pass hög lön som bara mer att leva av jämfört med den som överhuvudtaget inte tjänat in någon pensionsrätt alls! Av den inkomstgrundade pensionen i exemplet får 21.000-kronorsinkomsttagaren någon verklig glädje av . Resten, , försvinner i avtrappad garantipension och bostadstillägg samt i skatt! Sannolikt kommer av pensionärerna i det nya pensionssystemet att få sin pension i huvudsak bestämd av nivån på garantipensionen och bostadstillägget, inte av den inkomstberoende pensionen3. Den här effekten har uppstått därför att de partier som står bakom pensionsförslaget har försökt att uppnå två i grunden oförenliga mål. Å ena sidan att systemet skall bli mer försäkringsmässigt, krona för krona. Å andra sidan vill man bevara en god grundtrygghet i form av en garantipension, som till och med är en aning bättre än i dagens system. De går helt enkelt inte att förena de här två målen på ett rimligt sätt, när ersättningsnivån i den inkomstgrundade pensionen är så pass låg som ! 2.3 Inkomstindexeringen en nyckelfråga Marginaleffekterna kan mildras vid en god reallöneutveckling och om framtidens politiker strikt håller fast vid att garantipension och bostadstillägg endast skall prisindexeras och inte anpassas till den arbetande befolkningens höjda inkomster. Detta visas i figur 2, som illustrerar ett tänkt läge vid en årlig reallöneökning på 19982020. Figur 2 Reformerat system vid reallöneökning /år Prisindexerad garantipension och bostadstillägg Med strikt prisindexerad garantipension och bostadstillägg ligger de totala pensionsinkomsterna efter skatt kvar på dagens nivå för dem utan eller med måttlig inkomstgrundad pension. Eftersom den inkomstgrundade pensionen ökar i värde med reallöneutvecklingen får den dock vid högre inkomster ett större genomslag i förhållande till garantipensionen och bostadstillägget. Det visas av den resulterande kurvan för totalt efter skatt. Jämfört med i figur 1 är den inte längre lika vågrät, vilket betyder lägre marginaleffekter och således ett större genomslag för principen om koppling mellan inkomst och pension. Det bör dock noteras att i det valda exemplet är det först vid inkomster som förvärvsarbetande över ca /mån nivå, som inkomstpensionen får något större genomslag. Hela vitsen med en inkomstgrundad ålderspension bygger, fast det inte redovisas rent ut i propositionen, på förutsättningen att vi kommer att ha en god reallöneutveckling och att den inkomstgrundade pensionen, men inte garantipensionen, följer med i den utvecklingen. Av flera olika skäl, som redovisas nedan, menar att detta är en både orealistisk och orättfärdig förutsättning. Betydligt troligare och också fördelningspolitiskt riktigare är att även garantipensionen förbättras i takt med inkomstutvecklingen. Det kan ske antingen genom att även garantipensionen inkomstindexeras eller genom att den genom successiva politiska beslut räknas upp i takt med inkomstuvecklingen. Ett tänkt läge , med en i praktiken inkomstindexerad garantipension och en reallöneökning på 19982020, visas i figur 3. Figur 3 Reformerat system vid reallöneökning /år Om garantipensionen räknas upp i takt med inkomstutvecklingen kommer kurvan för de totala pensionsförmånerna efter skatt (den tjocka heldragna linjen) återigen att bli mycket flack, ungefär som i figur 15. Dvs samma marginaleffekter kommer att uppstå, som gör genomslaget för den inkomstgrundade pensionen mycket litet för en stor del av pensionärerna6. Figurerna 13 visar på den grundläggande målkonflikten i hela idén bakom förslaget till reformerat pensionssystem. Man vill ha en stark inkomstkoppling krona för krona och har konstruerat ett oerhört avancerat system för att kunna beakta alla typer av inkomster inklusive inkomstbortfall på grund av barn, studier, värnplikt, förtidspension, m.m. Men vill man inte försämra grundtryggheten i systemet. Det gör i praktiken att för stora grupper, troligen en huvuddel, av pensionärerna kommer den surt förvärvade inkomstgrundade pensionen att i praktiken få en mycket liten betydelse. Den grundläggande orsaken till det förhållandet är att med en så låg ersättningsnivå som är ekonomiskt möjlig i ett allmänt pensionssystem (storleksordningen ), så kommer den inkomstgrundade pensionen alltid att hamna under nivån för ett rimligt grundskydd eller påverkas så starkt av avtrappningen av detta att den blir mer eller mindre meningslös för en huvuddel av pensionärerna. Partierna bakom pensionsuppgörelsen har försökt lösa detta i grunden olösbara problem genom den föreslagna konstruktionen att inkomstindexera den inkomstberoende pensionen men bara prisindexera garantipensionen. Därmed skulle, med en god reallöneutveckling, en situation i stil med figur 2 uppstå, som ger ett högre men ändå, jämfört med retoriken bakom det nya pensionssystemet, långtifrån tillfredsställande genomslag för den inkomstgrundade pensionen. menar, att denna lösning är politiskt orealistisk och dessutom fördelningspolitiskt djupt orättfärdig. Garantipensionen är till för att säkra en rimlig grundtrygghet för de pensionärer som av olika skäl inte tjänat ihop till en tillräckligt stor inkomstgrundad pension i nuvarande ATP-system eller i det nya reformerade systemet. Vad som kan anses som en rimlig grundtrygghet är ingen för evigt given summa. Föreställningen om rimlig grundtrygghet har tvärtom genom tiderna ständigt förändrats i takt med den allmänna inkomststandarden i samhället som helhet. fanns den gamla fattigvården. kom den allmänna folkpensionen, som till en början låg på en mycket låg nivå men succesivt förbättrades. 1969 ansågs inte denna nivå räcka utan då infördes ett pensionstillskott, som till att börja med var på av basbeloppet. Procentsatsen har sedan allteftersom höjts och är nu av basbeloppet. Dessutom har bostadstillägg införts och förbättrats. Orsaken till dessa successiva förbättringar av grundskyddet har varit att det helt enkelt har varit politiskt omöjligt att kräva att låginkomstpensionärer inte skall få sin standard höjd när resten av samhället fått det. Vi är övertygade om att detta inte kommer att bli mer politiskt möjligt . Om garantipensionerna börjar halka efter den allmänna inkomstutvecklingen kommer politiska krav på en uppräkning av garantipensionen att komma som ett brev på posten. Vi är också övertygade om att det politiska systemet kommer att tillgodose dessa krav, antingen i form av att en inkomstindexering införs eller att nivån i förhållande till basbeloppet med jämna mellanrum kommer att räknas upp! Något annat vore politiskt omöjligt7. Orsaken till detta är att garantipensionerna långtifrån är eller kommer att vara ett intresse bara för ett fåtal personer som av olika skäl inte kunnat eller brytt sig om att tjäna ihop till en tillräckligt stor inkomstgrundad pension. Ovanstående figurer visar tvärtom att sannolikt mer än halva befolkningen är beroende av garantipensionen för att få ihop till en rimlig pension. Det gäller inte minst många heltidsarbetande lågavlönade. De tjocka heldragna resp streckade linjerna i figur 3 visar skillnaden mellan vad en pensionär kommer att få ut i pension om garantipensionen prisindexeras (streckad linje) jämfört med om den följer inkomstutvecklingen (heldragen linje). Att inte inkomstindexera garantipensionen betyder i själva verket att pensionerna för stora låg- och medelinkomstgrupper inom t.ex. den offentliga sektorn, handeln och industrin, etc kommer att ligga kvar på dagens nivå medan den förvärvsarbetande befolkningens inkomster och högre inkomsttagares pensioner kommer att växa. Detta innebär naturligtvis ökade klyftor i samhället, vilket är fördelningspolitiskt helt oacceptabelt. Av ambitionen att skapa den perfekta ålderspensionen, som dessutom är en kompromiss mellan många olika politiska , har slutresultatet blivit ett onödigt tillkrånglat system, som är svårt för gemene man att förstå och som kommer att kräva höga administrativa kostnader. 2.4.1 Fem inkomstkopplade pensioner minst två för mycket Med det föreslagna systemet kommer svenskarna att tvingas sätta sig in i och leva med upp till fem olika inkomstkopplade pensionssystem och dessutom, för många, med två grundskyddssystem (garantipensionen och bostadstillägget). De fem inkomstkopplade systemen är: inkomstpensionen resp premiepensionen i det allmänna pensionssystemet, avtalspensionen (som ofta är uppdelad på en allmän del och en del öppen för eget val, typ ITPK) samt eventuella privata pensionsförsäkringar. Av dessa faller två (inkomstpensionen och den allmänna delen av avtalspensionen) ut tämligen automatiskt, medan de tre övriga (premiepensionen, ITPK och privata pensionsförsäkringar) kräver eller möjliggör egna val och beslut om förmånstagarförordnanden, eventuella fondplaceringar, m.m. För dem som är frustrerade över alla svårtolkade papper som kommer från de olika pensionssystem man deltar i kommer det att bli ännu krångligare . Detta är så mycket mer besvärande som de belopp man kan få ut från varje system för sig är relativt begränsade. Denna splittring på en mängd olika pensionsförmåner, ofta med ett oklart inbördes samband, medför också onödigt höga administrationskostnader. Mot den här bakgrunden framstår en strukturrationalisering av och helhetssyn på de samlade pensionssystemen (statliga, avtals- och privata) som synnerligen angelägen. menar att det bör ske genom att statens pensionsåtaganden begränsas och renodlas till att tillhandahålla en grundpension, lika för alla, medan behovet av inkomstgrundade pensioner kan tillgodoses genom avtals- och privata pensioner. Vi utvecklar vårt förslag i kommande avsnitt. 2.4.2 Millimeterrättvisa bra tanke, men fungerar inte i praktiken Konstruktörerna av den nya inkomstpensionen har lagt ner ett stort arbete att göra den så rättvis som möjligt. Förutom faktiskt intjänade inkomster, skall också s.k. pensionsbelopp beräknas för den tid man varit barnledig, studerat eller deltagit i plikttjänstgöring. S.k. antagandeinkomster skall ligga till grund för beräkningen av pensionsgrundande inkomster för förtidspensionärer. Detta är i och för sig bra och nödvändigt om man skall ha en statlig inkomstgrundad pension! Problemet är dock att alla dessa tillägg gör systemet mycket krångligt att administrera. Sålunda lär t.ex. bara administrationen av barnåren dra lika mycket datorkraft som hela det nuvarande ADB-systemet! Och för att finansieringen skall bli riktig skall ett stort antal anslag i statsbudgeten belastas med avgifter till pensionssystemet. Det här skapar en rundgång av medel inom den offentliga sektorn som också blir mycket arbetskrävande. För att i någon mån förenkla administrationen har man dessutom tvingats till kompromisser som i sig leder till fortsatta orättvisor. Sålunda föreslås i propositionen, i strid mot principbeslut, att pensionsrätt vid sjukdom och arbetslöshet skall grundas på faktiska ersättningar och inte på ersättningsgrundande inkomster. Det kommer att innebära lägre pensioner för dem som under delar av livet varit långvarigt sjuka eller arbetslösa. Det är givetvis fördelningspolitiskt oacceptabelt och visar än mer på svagheterna i hela systemkonstruktionen. De höga administrationskostnaderna för att skapa millimeterrättvisa i systemet blir tyvärr till stor del meningslösa mot bakgrund av att en betydande del av de pensionsrättigheter som kommer att registeras för barnår, m.m. aldrig i praktiken kommer att få någon betydelse för de faktiskt utgående samlade förmånerna. Detta eftersom även dessa för en stor del av pensionärerna kommer att drabbas av de ovan beskrivna marginaleffekterna vid samordning med garantipension, bostadstillägg och beskattning. Av både ideologiska och ovan beskrivna praktiska skäl avvisar förslaget till reformerat pensionssystem. Vi föreslår i stället att ett nytt förslag utarbetas som bygger på principen om en statlig grundpension, lika för alla. 3.1.1 Människor vill och kan ta ansvar grundsyn är att alla människor har samma värde och att de har gemensamma grundläggande behov. Människan är aktiv och skapande och vill och kan ta ansvar. Grundsynen slår naturligtvis igenom i vårt förslag till utformning av socialförsäkringssystemen. Samhället ska garantera en ekonomisk bastrygghet när människor inte kan försörja sig själva. Däremot är det inte samhällets uppgift att garantera att alla kan behålla den högre levnadsstandard de tidigare kanske uppnått. Det måste vara en uppgift för var och en att själv bedöma sina behov av försäkringsskydd över grundskyddsnivån. Människor har både rättigheter och skyldigheter. Rättigheten till en grundtrygghet baseras på att vi är medlemmar i samhället, inte i första hand på vår position i arbetslivet. Det betyder att även arbetslösa, sjuka, handikappade och andra som inte har möjlighet att försörja sig skall kunna lita på att de inte blir lämnade utanför. måste alla som har möjlighet svara för sin egen försörjning. Vi måste solidariskt hjälpa dem som inte har den möjligheten. Vi i har, liksom andra industriländer, en hög ekonomisk standard. Tjugo procent av jordens befolkning förbrukar av de knappa naturresurserna och svarar för en stor del av miljöförstöringen. Det är otänkbart att hela jordens befolkning skulle kunna tillägna sig den rika världens levnadsstandard och konsumtionsmönster. En långsiktigt hållbar ekologisk utveckling kan inte förenas med drömmen om evig tillväxt. Den kräver i stället att ekonomin läggs om i riktning mot ett kretsloppssamhälle där vi lever på naturens avkastning, inte på kapitalet. För det krävs både en grundläggande ombyggnad av samhällets fysiska strukturer för produktion, energi och transporter samt att vi tillsammans gör allvarliga ansträngningar för att hålla tillbaka vår materiella konsumtion. Människor med medelinkomster eller mer bidrar i allmänhet, genom sin livsstil och konsumtion, mer till resursförbrukning och miljöbelastning än personer med låga inkomster. Det bör därför inte vara en uppgift för staten att garantera en sådan livsstil genom full kompensation för inkomstbortfall. Om människor med bättre inkomster själva får ta det ansvaret får de, om de så önskar, avsätta en del av sina inkomster till för tilläggsförsäkringar. Det kommer att få en återhållande effekt på deras övriga konsumtion. 3.1.3 Samordning och förenkling Dagens socialförsäkringssystem har växt fram ur olika historiska förutsättningar och uppvisar tillsammans en brokig bild, som är svår att förstå för de flesta. Mycket kan göras för att samordna system och göra dem billigare, enklare och mer lättbegripliga. Det kan gälla sådant som samordning av beräkningsregler, golv- och taknivåer och övergångstider mellan kort- och långvariga försäkringar. Administrationen av trygghetssystemen på lokal nivå kan slås ihop och förenklas. Det nya pensionssystemet kan göras betydligt enklare och mer lättbegripligt. I den allmänna debatten hävdas ofta att socialförsäkringarna måste bli mer försäkringsmässiga genom ett starkare samband mellan vad man betalar in till och vad man får ut av systemen. Vi ställer oss skeptiska till de ökade kraven på försäkringsmässighet. De innebär, rent definitionsmässigt, att de solidariska inslagen i socialförsäkringarna (garantinivåer, avgifter ovanför det övre taket, osv) försämras. Vi vill i stället höja garantinivåerna när det är ekonomiskt möjligt. Vi har ovan visat att talet om ökad försäkringsmässighet i t. ex. pensionssystemet till stor del bygger på en illusion. I själva verket är systemet en oöverskådlig sammanblandning av grundtrygghet och försäkringsmässigt tänkande.