mot · GM02L301 · 1998-10-28 00:00:00 — Jag kan inte se hur en målsättning omvidgat borgenärsinflytande är förenligt med förstärkt statligtillsyn.Riksrevisionsverket har i sin rapport avseende granskningen avden statliga tillsynen vid konkurs (RRV dnr 23-93-0462) redovisat följande:Ett viktigt skäl till att en statlig tillsynsfunktion inrättades inomkonkursområdet var att man därigenom skulle få goda förutsättningar för enlikformig tillsyn över landet. En statlig tillsynsmyndighet skulle ocksågarantera staten en god insyn i konkursförvaltningen och därigenom kunnabeakta de speciella samhällsintressena i konkursförfarandet.Oklara riktlinjer och svårförenliga mål. Konkurslagens bestämmelser omtillsynen är allmänt formulerade och saknar på flera punkter en preciseradvägledning för tillsynsverksamhetens inriktning. I synnerhet är tillsynensansvar att övervaka ändamålsenligheten i konkursförvaltningen till sininnebörd inte närmare preciserad. Lagen ger utrymme för olika tolkningar avtillsynsrollen och tillämpningar av regelsystemet. Det författningsmässigastödet för tillsynens innehåll och former uppfattas inte som entydigt. Itillsynen måste TSM också beakta konflikten mellan borgenärs- ochsamhällsintressena i konkursförvaltningen. Enligt Konkurslagen ska för-valtningen drivas med utgångspunkt i borgenärernas intresse, men förvalt-aren ges vissa befogenheter att ta hänsyn till samhällsintressensåsom regional- och sysselsättningspolitiska aspekter.Bristande enhetlighet i tillsynen. Oklarheterna i det författningsmässigastödet är en huvudorsak till att tillsynsorganisationen inte etablerat någotgemensamt synsätt eller enhetliga riktlinjer för verksamheten. I stället har deolika TSM utvecklat egna synsätt och praxis utifrån den enskildamyndighetens resurser, arbetssituation, kompetens och andra förutsättningar.Tveksamma verksamhetssamband och resursprioriteringar mellan TSMoch övriga KFM. Bland de bakomliggande motiven för konkurstillsynensorganisatoriska hemvist inom kronofogdeorganisationen fanns bland annatambitionen att via den gemensamma organisationen kraftsamla mot denekonomiska brottsligheten. Granskningen (RRVs) har inte kunnat påvisanågra policygemensamma frågor på KFM-nivå som omfattar såväl TSM somövriga verksamhetsgrenar inom KFM. har det varit väsentligt attpå olika sätt markera och garantera TSMs självständighet inom KFM för attundvika ett jävsförhållande mellan konkurstillsynen och den statligaborgenärsfunktionen. Kritiken gäller ofta oklarheter om i vilken egenskapbefattningshavare från KFM uppträder vid möten med andra aktörer ochintressenter i konkurssammanhang.Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inteändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn. Den splittrade tillsyns-organisationen har bl a försvårat ledning och en samordnad utveckling avtillsynsverksamheten. Tillsynsverksamheten saknar bl a en utveckladresultatstyrning, effektiva informationssystem, effektivt ADB-stöd föruppföljning och utvärdering av resultat och effekter samt insatser förfortlöpande kompetensutveckling.Med tanke på att dessa kritiska uttalanden gjordes avRiksrevisionsverket är det förvånande attdirektiven om utredning härefter inte avgivits förrän i maj1997. Än mer förvånande är att de direktiv som givitsbegränsar utredningsuppdraget på sätt som skett.Regeringen citerar i sina direktiv ur bland annat följande:Oklarhet råder om konkurstillsynens mål och närmare inriktning.Lagstiftningens riktlinjer för tillsynen är komplexa och delvis allmänt hållna,vilket ger utrymme för olika tolkningar.Tillsynsfunktionen har en delvis oklar roll i förhållande till domstolarna ochkonkursförvaltarna.Tillsynens inriktning på ärendegranskning medför betydande krav påflexibilitet i tillsynssystemet. Tillsynsverksamheten har begränsad förmågaatt hantera och anpassa verksamhetens resurser till förändringar iärendevolymerna och andra yttre omständigheter.Genom dessa uttalanden framstår det som om regeringen intelängre vidhåller de bedömningar som en gång låg till grundför införandet av statlig konkurstillsyn. Har regeringen ocksåuppfattat det så att den statliga konkurstillsynen inneburit ettmisslyckande? Man frågar sig då varför konkurstillsynenöverhuvudtaget skall vara statlig och anförtros åt enmyndighet. Ett av de skäl för detta som brukar framföras äratt tillsynsmyndigheten skall vara en resurs vidbrottsbekämpning. Förhållandet har varit det attkonkursförvaltarna upprättat förvaltarberättelser som legattill grund för anmälningar till åklagare. Hos åklagarna haremellertid som tidigare angivits dessa anmälningar i storomfattning blivit liggande och behandlatsförst sedan de anmälda brotten preskriberats. Enligt uppgiftär alltjämt 6.000 anmälningar obehandlade. Statens resurserskulle av allt att döma komma till bättre användning genomen omfördelning från tillsynsmyndigheten till polis ochåklagare.Varför en myndighet?Jag ställer återigen frågan varför konkurstillsynenöverhuvudtaget lagts på staten. Tillsynsfunktionen ikonkurser utfördes tidigare av en rättens ombudsman (RO)vilken förordnades av konkursdomaren i omedelbaranslutning till konkursbeslutet. Denna institution infördesredan genom konkurslag enligt mönster från franskrätt. Reformen genomfördes, enligt Welamson, på grund avbehovet av kontroll över konkursförvaltarens verksamhetvilken inte"ansetts kunna tillfredsställande tillgodoses enbart genom konkursdomareneller konkursdomstolen. Denna kontroll förutsätter ofta större merkantilsakkunskap än domstolstjänstemän normalt besitter, och den kunde f.ö.beräknas ta alltför mycket tid från övriga domstolsgöromål. "Jag tillåter mig att överföra dessa gamla argument omstatstjänstemännens bristande kompetens som skäl för att undandra dem frånkonkurstillsynen till att vara tillämpliga på statstjänstemännen hostillsynsmyndigheterna. Jag anser att tjänstemännen hos tillsynsmyn-digheterna, varav många saknar längre erfarenhet både i tjänsten och frånmerkantil verksamhet, ofta inte är kompetenta att utöva tillsyn över kon-kursförvaltare, som oftast har mångårig erfarenhet av konkurser och annanaffärsjuridisk verksamhet. Den historiska återblicken visar att borgenärernasinflytande över konkursförvaltningen varit stark för att påslutet av successivt minska. saknar borgenärerna som sagtpraktiskt taget inflytande.För att finna en bakgrund till varför borgenärsinflytandet minskade under1970-talet kan det vara intressant att ta del av proposition 1978/79:105. Idenna fördes ett resonemang om i vilken myndighet det skulle te sig naturligtatt utvidga verksamheten så att den även skulle omfatta konkurstillsyn. Manskulle kanske tro att valet av myndighet varit lätt eftersom det uppfattadessom självklart att tillsynen skulle vara statlig. I själva verket var det inteså,utan att valet föll på kronofogdemyndigheterna tycks ha berott på att det intefanns någon "naturlig kandidat". Kronofogdemyndigheterna ansågs heltenkelt utgöra det minst dåliga alternativet. Något naturligt samband mellanden övriga verksamheten på kronofogdemyndigheterna och konkurstillsynenfanns inte då liksom inte heller nu.Tillsynen vidföretagsrekonstruktioneroch ackord - en jämförelsemed konkurstillsynenOm man jämför företagsrekonstruktion/ackord med konkursförhåller det sig vid företagsrekonstruktion/ackord så att manbehåller verkställande direktör, styrelse, revisor ochbolagsstämma som funktioner enligt aktiebolagslagenkompletterade med en rekonstruktör. Vid konkurs förordnassom bekant en konkursförvaltare.De som vid företagsrekonstruktion/ackord är ansvariga för de ekonomiskasvårigheter bolaget råkat får trots detta förtroendet att medverka i rekonstruk-tionen. Rekonstruktören skall verka tillsammans med bolagsorganen. Hanskall därutöver vid ackord framlägga ett ackordsförslag och tillkännageresultatet av gjord undersökning beträffande eventuell brottslighet.Eftersom regeringen är av den uppfattningen att tillsynen i konkurser ifortsättningen skall vara statlig kan det vara av intresse att göra enjämförelsemed hur regeringen resonerat då det gäller tillsynen över ackord ochföretagsrekonstruktioner.I propositionen (1995/96:5) till lag om företagsrekonstruktion (s.10) uttalasatt det, utöver lagstiftning som möjliggör frivillig rekonstruktion, behövslagstiftning för att avveckla verksamheter som saknar bärkraft:Ett förfarande för detta erbjuder konkursinstitutet. Konkursens förutsättningär att ett företag kommit på obestånd (blivit insolvent), dvs. är mer äntillfälligt oförmöget att betala sina skulder. I den situationen skallverksamheten avvecklas genom att företaget ställs under särskild förvaltning,dess samtliga tillgångar säljs och influtna medel fördelas mellan företagetsborgenärer enligt i lag bestämda regler. Konkursen är ett medel för vad sombrukas betecknas som generalexekution. Det instrument av generalexekutivkaraktär som det svenska regelsystemet erbjuder ett företag medbetalningssvårigheter är ackordsförfarandet. Det kan sägas vara ett mindreingripande alternativ än till konkurs. Det förutsätter, liksom konkursen, attföretaget är på obestånd och inleds med att en god man förordnas.Citatet är intressant därför att det visar att regeringensuppfattning är den att likheterna mellan konkurs och ackordär flera. Vad som också är intressant i sammanhanget är attdet i regeringens proposition till lagen omföretagsrekonstruktion överhuvudtaget inte dryftas om detskulle föreligga ett behov av statlig tillsyn överföretagsrekonstruktioner eller ej.I ett hänseende har emellertid tillsyn reglerats i lagen om företagsrekon-struktion, nämligen vid genomförandet av ackord. Då kan privat tillsyn ske.Stadgandet i3 kap 26 § som reglerar detta lyder:På begäran av en borgenär vars fordran omfattas av ackordet kan rätten, omdet finns skäl till det, förordna rekonstruktören eller någon annan lämpligperson att utöva tillsyn över att gäldenären fullgör sina åtaganden enligtackordet.Det är förvånande att betraktelsesätten i tillsynsfrågan är såolika, trots att förfarandena enligt regeringens uppfattningföreter likheter.Regeringen skriver vidare på sid 55 i propositionen till lagen:I ett internationellt perspektiv går utvecklingen mot utvecklande av merflexibla insolvensrättsliga system, där det inte alla gånger upprätthålls någonklar skiljelinje mellan avveckling och rekonstruktion. Detta beror på en ökadmedvetenhet om att insolvensrättsliga problem är av mångskiftande naturoch att olika problem kräver skilda instrument för att kunna hanteras på etteffektivt sätt ur såväl den enskildes som samhällets perspektiv.Jag delar regeringens uppfattning och anser att denna gerbelägg för att den statliga konkurstillsynen bör avskaffas.Mitt förslagNedan lämnar jag förslag på indelning av konkurser medhänsyn till deras tillgångar och skulder. För att ge en bild avläget lämnas först en översiktlig redogörelse överkonkurserna i landet och deras substans.1990-talet har som bekant visat stora statistiska ändringar vad gällerantalet konkurser och deras substans med ständig minskning de senaste åren.Under 1997 försattes cirka 10.000 företag och fysiska personer i konkurs. Avdessa var företag som före konkurs hade försattsi likvidation. I likvidationerna hade i stor utsträckning saknats tillgångartillbestridande av kostnaderna för likvidationsförfarandena. Ytterligare 40procent av konkurserna torde sakna tillgångar till bestridande av konkurs-kostnaderna. beräknas vara sådana som äger tillgångar tillatt täcka konkurskostnaderna.Enligt gällande regler är handläggningen densamma i alla konkurser. Före1987 behandlades konkurser med och konkurser utan tillgångar olika. Jagföreslår att en uppdelning återinförs men efter andra kriterier än tidigare.Konkurser med tillgångar som täcker konkurskostnaderna kallar jag ordinära.Till ordinära konkurser hänför jag förutom tillgångskonkurser dels tillgångs-lösa konkurser i vilka borgenär ställer säkerhet för kostnaderna, dels kon-kurser i vilka staten enligt vad som utvecklas nedan skall stå för kostnaderna.Övriga konkurser kallar jag summariska konkurser. I sådana konkurser därendast en summarisk utredning bedöms vara nödvändig skall staten svara förkostnaderna.Genom en sådan strukturering av konkurserna torde staten kunna göra inteoväsentliga besparingar utan att därför rättssäkerheten skulle bli lidande.Summariska konkurserVid en precisering av vad som menas med summariskkonkurs skall såväl tillgångs- som skuldsidan beaktas.Kriterierna för en summarisk konkurs skall vara följande:tillgångarna skall inte överstiga X procent av basbeloppetoch skulderna inte Y basbelopp.Vad gäller tillgångarna anser jag att om dessa överstiger X procent av bas-beloppet räcker tillgångsmassan sannolikt till att täcka konkurskostnaderna.Om de reella skulderna överstiger Y basbelopp som det finns ingaeller små tillgångar anser jag det vara påkallat att närmare utreda orsakernatill konkursen för att bedöma om brottslighet förekommit.Summariska konkurser skall endast utredas i sådan begränsad omfattningatt förvaltaren kan bilda sig en uppfattning om det med hänsyn till misstankeom brott är befogat med ytterligare utredning antingen genom förvaltareneller genom åklagaren/polisen. Om förvaltaren finner att detta skulle varafallet skall han motivera och anmäla detta till konkursdomstolen som har attfatta beslut om en eventuell övergång till ordinär konkurs. Staten skallhärvid svara för de fortsatta utredningskostnaderna. Det ligger ju i statensintresse att få brott utredda.Om utredningen visar att transaktioner förevarit som ger fog för talan omåtervinning skall detta redovisas för borgenärerna. Dessa skall beredastillfälle att ställa säkerhet för konkurskostnaderna. Om de gör det övergårkonkursen till ordinär konkurs.I bägge dessa fall övergår konkurserna således från summarisk till ordinärhandläggning.Enligt gällande regler utövar tillsynsmyndigheterna tillsyn även ikonkurser som saknar tillgångar eller som har små tillgångar. Jag anser attdet vid den summariska konkursutredningen inte behövs någon särskildtillsynsfunktion. De resurser som läggs på sådan tillsyn kan enligt minuppfattning bättre användas av polis och åklagare i deras arbete att bättre ochsnabbare fortsätta utredningarna av konkursförvaltarnas anmälningar ommisstänkt brottslighet i konkursen.Ordinära konkurserOrdinära konkurser är dels sådana konkurser med tillgångaröverstigande X procent av basbeloppet, vilket bedöms täckakonkurskostnaderna, dels sådana med små eller ingatillgångar som på grund av ytterligare brottsutredning elleråtervinning övergått från summariska till ordinära konkurser.Till ordinära konkurser räknar jag som nämnts också sådanakonkurser som har reella skulder över Y basbelopp.Ett undantag från mitt förslag att konkurser med tillgångar över X procentav basbeloppet skall hänföras till ordinära konkurser gäller i det fall atttillgångarna uteslutande består av egendom som utgör säkerhet för skuldermed särskild förmånsrätt. Dessa tillgångar skall liksom inte belastasmed andra kostnader än sådana som är hänförliga till den egendomen.Konkursen är ju inte till gagn för andra borgenärer än dem med säkerhet. Ettexempel på detta är en konkurs vilken som enda tillgång har pantsatt fastegendom eller annan pantsatt egendom och pantsättningen gör att någotövervärde inte föreligger.Bedömning av konkursansökan föratt avgöra summarisk eller ordinärkonkursNär en konkursansökan inkommer till rätten skall rätten fattabeslut om konkurs och om denna skall handläggassummariskt eller som ordinarie konkurs. En konkursansökansom inges av gäldenären skall enligt gällande reglerinnehålla förteckning över boets tillgångar och skulder samträkenskapsmaterial och andra handlingar som rör boet.Skulle ansökningshandlingarna inte ge besked om konkursenskall handläggas som summarisk eller ordinär konkursföreslår jag att domstolen, för att handläggningen inte skallförsenas, på eget initiativ införskaffar kompletterandehandlingar från PRV Bolag. Vid konkursansökan frånborgenär ger storleken på borgenärens fordran vissaindikationer. Är bedömningen osäker förordar jag att rättenbeslutar om summarisk konkurs.Så snart förvaltare interimistiskt förordnats åligger det denne att analyseravilken handläggningsform konkursen lämpligen skall ha. Avviker hansuppfattning från rättens ställningstagande skall han omgående anmäla dettatill rätten på vilken det ankommer att ompröva sitt beslut.Sammanfattning i punktform avordinär konkursDe krav som ställs på konkursförvaltare skall varaoförändrade.Vid konkursutbrottet förordnar konkursdomstolen, om den finner attkonkursen skall vara ordinär, en interimsförvaltare som handläggerkonkursen fram till första borgenärssammanträdet samt en interimsrevisorsom skall vara auktoriserad revisor för samma tid.Interimsförvaltaren har samma uppgifter som en konkursförvaltare haridag med den inskränkningen att han bör avstå från att vidta åtgärder somlämpligen kan anstå till efter borgenärssammanträdet.Minst fyra och högst efter konkursutbrottet hålles vid kon-kursdomstolen under ledning av en erfaren domare det första borgenärs-sammanträdet då slutlig förvaltare (konkursförvaltare) och slutlig revisor(konkursrevisor) väljs av borgenärerna. Vid valen av konkursförvaltare ochkonkursrevisor skall de kandidater vilka erhållit stöd av majoriteten av deröstande borgenärerna väljas om dessa representerar av de totalaskulderna i konkursboet. Avsikten med detta dubbla krav är att borgenärermed stora fordringsbelopp inte ensamma eller tillsammans med några fåandra borgenärer skall kunna styra valen. Röstning skall kunna ske genomombud under uppvisande av fullmakt. Konkursdomstolen kontrollerar efterdetta att de valda fyller ställda kompetenskrav och om så är fallet förordnardem till konkursförvaltare och konkursrevisor.Vid första borgenärssammanträdet genomgås konkursbouppteckningenoch efter eventuella tillägg och ändringar beedigas denna av konkurs-gäldenären. Interimsförvaltaren redogör för vilka åtgärder han bedömer skallingå i den fortsatta handläggningen och avger en konkursanalys som blandannat skall innehålla uppgift om beräknade konkurskostnader. Interims-revisorn skall yttra sig över den dittills gjorda konkursförvaltningen.Borgenär som inte är nöjd med konkursanalysen eller som av andra skälönskar en annan konkursförvaltare än interimsförvaltaren har möjlighet attföreslå annan person. Borgenär har vidare möjlighet att genom att yttra sigöver konkursanalysen påverka inriktningen på konkurshandläggningen.Motkandidater till interimsförvaltaren har genom konkursbouppteckningenoch konkursanalysen möjlighet att göra en egen bedömning av konkursen.Senast efter första borgenärssammanträdet skall konkurs-förvaltaren till de borgenärer som begär det översända en utskrift avkonkursanalysen.Genom att borgenärerna vid det första borgenärssammanträdet tar ställningtill konkursanalysen och konkursförvaltaren genom konkursanalysen angivitinriktningen på den fortsatta konkurshandläggningen, har borgenärerna fåttmöjlighet att följa upp utvecklingen i konkursen.Varje halvår hålls ordinarie borgenärssammanträde då konkursförvaltarenlämnar en halvårsredovisning över vidtagna åtgärder och konkursrevisornavger en berättelse för perioden. Senast före sammanträdet skallkonkursförvaltaren till PRV Bolag insända såväl sin halvårsredovisning somkonkursrevisorns halvårsberättelse.Om 2/3 av borgenärerna representerande minst 2/3 av konkursboetsskulder vid ordinarie borgenärssammanträde enas om byte av konkurs-förvaltare och/eller konkursrevisor skall sådant byte ske.Jag anser att det vid bytet är motiverat att kräva att fler borgenärer deltar ivalet än vad som är fallet vid valet på det första borgenärssammanträdet.Borgenärernas rätt att byta konkursförvaltare och konkursrevisor måstenämligen vägas mot behovet av att upprätthålla en kontinuitet ikonkurshandläggningen. Upprepade byten av konkursförvaltare och/ellerkonkursrevisor kan leda till sämre konkurshandläggning, högre konkurs-kostnader och längre handläggningstid. Jag anser därför att den föreslagnamajoriteten av minst 2/3 av borgenärerna, vilka skall representera minst 2/3av konkursboets skulder, skall fordras för bytet.Den nyvalde konkursförvaltaren skall underrätta konkursdomstolen ombytet. Konkursdomstolen prövar då den nyvaldes kompetens och, om dennefyller kraven, kallar konkursdomstolen till borgenärssammanträde införkonkursdomstolen. Vid detta sammanträde sker formellt val efter sammaregel som vid det första borgenärssammanträdet. Skulle majoritet inte nåskvarstår den ursprunglige konkursförvaltaren om han är införstådd meddetta. Om inte ankommer det på domstolen att välja och förordna nykonkursförvaltare.Samma förfarande gäller för konkursrevisor. Den avgående konkurs-förvaltaren/revisorn skall avge redovisning till sin efterträdare. Dennaredovisning skall även insändas till PRV Bolag.Borgenär, gäldenär, konkursförvaltare och konkursrevisor äger därutövervar och en såsom gäller hos konkursdomstolen begära konkurs-förvaltarens entledigande och även konkursrevisorns om han/de allvarligtmisskött sina åligganden. Det ankommer på domstolen att pröva detta ochvid entledigande förordna ny konkursförvaltare/revisor.Kostnaderna för konkursförvaltare och konkursrevisorer skall utgå medbästa rätt ur konkursboets tillgångar.PRV Bolag får ökade uppgifter vad gäller registrering och hantering ikonkurser. Genom de stora resurser som PRV Bolag besitter har de redanidag möjligheter att i konkursärenden över hela landet lämna uppgifter viadata och per telefon. PRV Bolags ökade kostnader skall täckas genomdebitering i de ordinära konkurserna.KonkursrevisionKonkursrevisorer skall enligt vårt förslag vara auktoriseraderevisorer. Jag anser att denna yrkesgrupp genom sinavanligen förekommande uppgifter, exempelvisförvaltningsrevision i aktiebolag, och även genom sinanya uppgifter vad gäller miljörevision, visat prov på förmågaatt anpassa sina verksamheter och utveckla ny kompetensefter nya krav.Konkursrevision ställer förvisso krav på kunskap om hur konkurs-lagstiftningen är uppbyggd och om hur konkurshandläggningen fungerar. Jagbedömer emellertid att auktoriserade revisorer med erfarenhet av villkoren iaffärslivet och med vana att bedöma bland annat en företagslednings kontrollöver sin verksamhet, är bättre lämpade att utföra tillsyn över konkursför-valtare än vad tjänstemän på tillsynsmyndigheterna är.God revisionssed avseende konkursrevision bör kunna utvecklas relativtsnabbt av bland andra Föreningen , . Lag-stiftaren har i ett nu aktuellt fall uppdragit åt bland andra FAR att utvecklariktlinjer för revision på ett område som är nytt för revisorerna genom denyligen antagna bestämmelserna om ändring av årsredovisningslagenavseende miljörevision. Lagstiftaren har därvid bedömt att revisorerna ochmarknaden är väl skickade att själva arbeta fram regler för god revisionssed.Jag anser att det inte skall vålla några större svårigheter att på liknande sättarbeta fram regler för god revisionssed avseende konkursrevision.Auktoriserade revisorer står under tillsyn av som liknarden tillsyn som gäller för advokater. Såväl auktoriserade revisorer somadvokater har skyldighet att vara försäkrade för skador de orsakar.PRV , , är enavgiftsfinansierad myndighet och serviceorganisation somlyder under . Inom verket finnsbolagsavdelningen, PRV Bolag som dels registrerar företagoch föreningar, dels bedriver uppdragsverksamhet. PRVBolag är en av största arbetsgivare med närmare500 anställda. PRV Bolag har olika enheter bland annaträkenskapsenhet för årsredovisningar, registreringsenheterför förändringar, nybildningsenheter för att bilda nytt,administrativ enhet som är stödjande intern enhet och ADB-enhet som är utvecklings- och driftansvarig.Genom PRV Bolags näringslivsregister får man information om allaföretag som bedriver verksamhet i . PRV Bolag kan lämnainformation om alla konkurser i landet och registrerar dem som fått närings-förbud. Registreringar och avregistreringar av konkurser sker genom kon-tinuerlig uppföljning.