mot · GL02K13 · 1998-02-06 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:44 Personuppgiftslag 2 Moderata samlingspartiets utgångspunkter 2 3 Regeringens förslag till genomförande av EG-direktivet 3 3.1 Lagens uppbyggnad hanteringsmodell eller 3.2 Behandling av känsliga personuppgifter kontra opinions- 3.3 Offentlighetsprincipen kontra EG-direktivet 6 3.4 Förhållandet mellan EG-rätten och nationella grundlagar 8 4 Avveckling av SPAR 10 I propositionen föreslås att den nuvarande datalagen (1973:289) skall ersättas med en ny personuppgiftslag, med ikraftträdande . Härigenom genomförs och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Den nya lagen omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter och behandling av personregister och anger när behandling av personuppgifter är tillåten (hanteringsmodellen). Rent privat användning av personuppgifter omfattas inte. Det görs även undantag med hänvisning till den svenska offentlighetsprincipen. Regeringens förslag till ny personuppgiftslag bygger på den parlamentariskt tillsatta förslag (SOU 1997:39). Betänkandet var inte enigt. I en gemensam reservation från m, fp och kd framhölls bl.a. att den snabba tekniska utvecklingen på dataområdet förutsatte att den nya datalagstiftningen baserades på en missbruksmodell som reglerar missbruket av personuppgifter. Reservanterna ifrågasatte också starkt kommitténs bedömning av EG-direktivets förenlighet med den svenska offentlighetsprincipen. Även flera av kommitténs experter framförde kritiska synpunkter mot kommitténs majoritetsförslag. I propositionen föreslås att EG-direktivet införlivas med svensk rätt i enlighet med kommitténs majoritetsförslag. Moderata samlingspartiet ställer sig kritiskt till detta, eftersom kommittéförslaget i flera principiellt viktiga frågor bygger på felaktiga ställningstaganden om t.ex. direktivets förenlighet med den svenska offentlighetsprincipen och vilken konstruktion lagens uppbyggnad bör ha m.m. I motionen lägger vi fram förslag som till största delen bygger på reservanternas förslag, utredningsexperternas synpunkter och Lagrådets yttrande i ärendet. 2 Moderata samlingspartiets utgångspunkter Den snabba tekniska utvecklingen på dataområdet väcker ständigt nya frågor om hur den personliga integriteten skall värnas. Ett stort offentligt regelverk har krävt och kräver alltjämt omfattande informationsinsamlingar av uppgifter om enskilda. Genom ett stort antal registerförfattningar har staten i särskild ordning och för olika situationer reglerat avvägningen mellan allmänintresse och integritetsskydd på dataområdet. Det är ingen överdrift att påstå att kontrollintresset i nuvarande datalagstiftning mer har varit inriktat på att tillgodose det allmännas behov av behandling av personuppgifter än den enskildes behov av integritetsskydd. Det har inte varit opportunt att ens spekulera i om den enskilde har äganderätt till sina personuppgifter eller inte. Personuppgifter som en gång lämnats till den offentliga sektorn är kollektivets. I svensk tradition är det också främmande att låta den enskildes uppfattning om intrång vara avgörande. Om någon anser att uppgifter om inkomst, förmögenhet, fast egendom eller bil, liksom uppgifter om längd, hårfärg, födelseort eller sammanboende tillhör den privata sfären, är saken inte därmed avgjord. Det allmänna har en gång för alla bestämt att dessa uppgifter, som alla är tillgängliga för envar inte kan vara integritetskränkande. Den svenska offentlighetsprincipen har således inte bara medfört demokratiska möjligheter till insyn i förvaltningen utan har dessutom bidragit till att svensk byråkrati och förvaltning i en internationell jämförelse har fått ett unikt övertag i förhållande till den personliga integriteten. Myndigheter har full rätt att tillgodogöra sig och förädla personinformation i en omfattning som närmast är att jämställa med vad som sker på en marknadsplats. Genom folkrättsliga överenskommelser som , som också är gällande rätt i , liksom de EG-rättsliga principer som följer med vår anslutning till EU har anslutit sig till stadganden som säger att individen har vissa grundläggande rättigheter, som inte får inskränkas genom nationell lagstiftning. Den personliga integriteten är en sådan grundläggande rättighet som ett medlemsland kan bortse från, vilket betyder att en viss nivå på skyddet för den personliga integriteten måste garanteras även i nationell lagstiftning. Regeringens förslag till personuppgiftslag flyttar på ett värdefullt sätt fokus från själva metoden för lagring och bearbetning av personuppgifter till bruket av uppgifterna. EG-direktivets utgångspunkt att det är den enskilde som själv förfogar över sina personuppgifter har enligt vår uppfattning dessvärre inte fått fullt genomslag i det nu föreliggande lagförslaget, då den nationella offentlighetslagstiftningen ges absolut företräde. Av den anledningen framstår regeringens förslag som ett i och för sig välkommet men otillräckligt steg i riktning mot ökat skydd för den personliga integriteten vid hanteringen av personuppgifter. Det är mot den bakgrunden som stälningstagandena i denna motion skall ses. 3 Regeringens förslag till genomförande av EG-direktivet 3.1 Lagens uppbyggnad hanteringsmodell eller missbruksmodell I enlighet med EG-direktivet och förslag föreslår regeringen att den nya personuppgiftslagen till skydd för den personliga integriteten skall reglera själva hanteringen av personuppgifter, dvs. vilken hantering av personuppgifter som är tillåten (hanteringsmodellen). Reglerna skall bl.a. precisera godtagbara ändamål med hanteringen av personuppgifter, hindra hantering som inte stämmer överens med ändamålen, begränsa hanteringen så att den inte avser fler uppgifter än nödvändigt, utgöra en garanti både för att de hanterade uppgifterna är korrekta och att de inte läcker ut från den som hanterar dem samt att de registrerade får kännedom om vilka uppgifter som hanteras och av vem. Som flertalet remissinstanser påtalar framstår regeringens val av modell för den nya personuppgiftslagens uppbyggnad som föråldrad och mindre väl anpassad till den snabba tekniska utvecklingen på dataområdet. Alltfler medborgare har tillgång till datorer, elektronisk post och annan kommunikation i globala nätverk. Mycket av den användning av personuppgifter som förekommer på t.ex. Internet eller i BBS:er är dessutom tämligen harmlös. Den alltmer genomgripande datoriseringen har i väsentliga delar gjort EG-direktivet omodernt, vilket i sin tur har fått återverkningar på regeringens lagförslag som inte tillåtits avvika från direktivets hanteringsmodell. Det finns dock inget som säger att eller något annat medlemsland är bundet av den lagtekniska modell som ett visst EG-direktiv bygger på. Det är inte direktivets form som är det avgörande för om en implementering skall anses korrekt eller inte. Vad däremot har förbundit sig genom att anta direktivet är att se till att den nationella lagstiftningen ges ett materiellt innehåll som överensstämmer med direktivets syfte. Vad gäller det nu aktuella direktivet så är det kravet på godtagbar skyddsnivå för den personliga integriteten som skall få genomslag i den svenska lagstiftningen. Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning skulle skyddsnivån bättre tillgodoses med en missbruksmodell, som tar sikte på vad som kan karaktäriseras som ett missbruk av personuppgifter. Som redan berörts bygger regeringens lagförslag på vilken hantering av personuppgifter som bör vara tillåten, oavsett om hanteringen kan sägas utgöra ett missbruk. Hanteringsmodellen var befogad så länge som endast fåtalet kom i kontakt med personuppgifter i datasystem, men då snart sagt alla använder sig av datorer vore det mer effektivt att inrikta reglerna på att stävja och beivra missbruk i stället för att reglera själva hanteringen. Vidare har det visat sig att den oro som finns bland människor för att deras personuppgifter skall missbrukas inte primärt grundar sig på en oro för datahanteringen av uppgifterna utan snarare i en rädsla för avarterna, dvs. missbruket av den nya tekniken. Som framgår av propositionen föredrar regeringen i likhet med majoriteten av remissinstanserna en lagstiftning utformad enligt missbruksmodellen. Anledningen till att regeringen ändå valt hanteringsmodellen är som framgått ovan att bestämmelserna i är utformade enligt hanteringsmodellen och man har inte ansett det möjligt att genomföra direktivet på annat sätt. Regeringen aviserar emellertid att inom EU:s institutioner kommer att verka för att få till stånd en ändring av direktivbestämmelserna i syfte att uppnå en mer tidsenlig och modern lagstiftning om skydd för den personliga integriteten vid hantering av personuppgifter. Moderata samlingspartiet är långt ifrån nöjt med regeringens lösning av problemet och anser att det i grunden är fel att anta ett lagförslag som kan kritiseras för att vara otidsenligt redan före ikraftträdandet. Enligt Moderata samlingspartiet hade det varit möjligt att inom EG-direktivets ram införa en nationell lagstiftning som bygger på själva missbruket av personuppgifter. Regeringen borde ha varit mer pådrivande i frågan och hade exempelvis kunnat utfärda tilläggsdirektiv till med uppmaningen att särskilt överväga ett lagförslag baserat på missbruksmodellen. Vidare framstår det som anmärkningsvärt att tiden från det att utredningen avgav sitt betänkande tills propositionen lades fram inte utnyttjades till att arbeta fram ett lagförslag inom i linje med regeringens eget och flertalet remissinstansers önskemål. På grund av den tidsbrist som uppstått till följd av regeringens agerande i lagstiftningsärendet finns det inte några förutsättningar för att införliva EG-direktivet i form av en missbruksbaserad lagstiftning. Enligt Moderata samlingspartiet finns det starka skäl att rikta kritik mot regeringens agerande, vilket bör ge regeringen till känna. Moderata samlingspartiet är emellertid angeläget om att den förstärkning av enskilda personers integritetsskydd som direktivet dock innebär också får genomslag i svensk lagstiftning och att lever upp till de åligganden som följer av EU-medlemskapet. Av dessa skäl anser vi oss inte kunna avvisa regeringens förslag. Vi anser vidare att regeringen bör föranstalta om en utredning med uppdrag att lämna förslag till en missbruksbaserad, modern och mer generell integritetsskyddslagstiftning i syfte att ersätta personuppgiftslagen. Inriktningen på utredningsarbetet bör vara att skapa en varaktig lagstiftning på integritetsskyddsområdet. Regeringen bör också i EU-arbetet aktivt verka för ett reviderat EG-direktiv baserat på en svensk generell integritetslagstiftning, när väl konturerna av en sådan börjar skönjas. 3.2 Behandling av känsliga personuppgifter kontra opinions- och marknadsundersökningar I enlighet med EG-direktivet föreslår regeringen att det från förbudet att behandla känsliga personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening får göras undantag vid uttryckligt samtycke eller när uppgifterna på ett tydligt sätt offentliggörs av den registrerade, vid nödvändig behandling inom ideella organisationer eller inom hälso- och sjukvården etc. (1320 §§). De restriktioner som föreslås vad gäller hantering av personuppgifter är utan tvekan välbehövliga och eftertraktade. Moderata samlingspartiet ser dock ett fall för vilket kravet på uttryckligt samtycke, innan vissa typer av uppgifter kan samlas in eller behandlas, kan leda till oönskade konsekvenser. Undersökningar som utförs av opinions- och marknadsinstitut omfattar inte sällan uppgifter som enligt lagförslaget utgör känsliga uppgifter, t.ex. uppgifter avseende partisympatier, medlemskap i fackföreningar etc. Dessa uppgifter är ofta i nedbruten form, t.ex. i åldersgrupper, nödvändiga för att opinions- och marknadsundersökningarna skall kunna fullgöra sitt syfte. Om propositionens krav vad gäller uttryckligt samtycke från den tillfrågade parten skall tolkas strikt, torde opinions- och marknadsundersökningar avsevärt försvåras, bl.a. därför att undersökningar per telefon i praktiken skulle bli omöjliga att genomföra. är det ett faktum att undersökningar av detta slag har stor betydelse som beslutsunderlag inom både politiken och näringslivet och att lagstiftningen därför ytterst kan komma att inverka negativt på såväl demokratin som de svenska företagens konkurrenskraft. Det bör betonas att uppgifter som samlas in i opinions- och marknadsundersökningar varken registreras eller redovisas på ett sätt som gör det möjligt att hänföra svaren till enskilda personer. Undersökningarna utförs i enlighet med branschens högt ställda krav på sekretess och diskretion. Så länge de nödvändiga kraven på sekretess och diskretion uppfylls, utgör undersökningarna enligt vår mening inget hot mot den personliga integriteten, men väl ett värdefullt underlag för viktiga beslut i politik och näringsliv. Denna roll bör de tillåtas spela även fortsättningsvis. För att undvika att lagförslaget allvarligt försämrar möjligheten att genomföra statistiskt tillförlitliga opinions- och marknadsundersökningar, bör det enligt vår uppfattning tydligt klargöras i personuppgiftslagen att kravet på uttryckligt samtycke inom dessa typer av behandling av personuppgifter som regel skall anses vara uppfyllt genom intervjupersonens frivilliga besvarande av ställda frågor. bör således uppdra åt regeringen att se över bestämmelserna rörande behandling av känsliga uppgifter efter de riktlinjer som angivits ovan. 3.3 Offentlighetsprincipen kontra EG-direktivet har genom offentlighetsprincipen en på vissa områden påtagligt lägre integritetsskyddsnivå än övriga och . Rent allmänt är också personrätten inte lika utvecklad i vårt land som i vår omvärld. Det innebär bl.a. att de angrepp på den personliga integriteten som kan utlösa krav på skadestånd kan utföras med en betydligt mindre risk i . Det förestående införlivandet av EG-direktivet har till syfte att för behandling av personuppgifter (t.ex. utlämnande, spridning, samkörning) skapa en gemensam, hög skyddsnivå för den personliga integriteten för att möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsländerna. Nivån på integritetsskyddet slås fast i artikel 6.1 b (se även art. 7, 8, 10, 11, 13), av vilken framgår att personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna ändamål och att senare behandling av uppgifterna inte får ske på ett sätt som är oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Integritetsskyddet består således i att själva användningen av personuppgifter begränsas av ett strängt ändamålskrav som inte möjliggör hantering av uppgifterna om hanteringen faller utanför ändamålet med inhämtandet av uppgiften. Även enligt dataskyddskonvention skall personuppgifter för automatisk databehandling lagras för särskilda ändamål och inte användas på ett sätt som är oförenligt med deras ändamål. Eftersom direktivbestämmelsen i artikel 6.1 b syftar till att ge ett betydligt mer långtgående integritetsskydd har ifrågasatts om direktivet kan införlivas med svensk rätt utan att någon ändring görs i den svenska offentlighetsprincipen, som i huvudsak innebär att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar, inklusive personregister, i den utsträckning handlingarna inte innehåller sekretessbelagda uppgifter (2 kap. 1 och 2 §§ TF). Den som begär att få ta del av allmänna handlingar har i regel också rätt att vara anonym och behöver normalt inte uppge syftet med sin begäran (2 kap. 14 § tredje stycket TF). Direktivbestämmelsens förbud mot att lämna ut personuppgifter för annat ändamål än för vilket det samlats in skall här jämföras med offentlighetsprincipen, som förutsätter att personuppgifter som samlats in för ett visst ändamål skall lämnas ut utan att myndigheterna har rätt att efterfråga av vem eller för vilket syfte uppgifterna begärs ut. I sin ambition att till alla delar bevara den svenska offentlighetslagstiftningen intakt har regeringen som bl.a. Lagrådet påpekar gjort vissa mycket pressade tolkningar av direktivet. Detta är i och för sig inte konstigt då regeringen inte har sett till att genom ändringar i TF och YGL skapa erforderligt utrymme för att i den nya personuppgiftslagen implementera direktivbestämmelserna på ett riktigt sätt. I några fall framstår det emellertid som om regeringen har tolkat direktivbestämmelserna mot bättre vetande. Det tydligaste exemplet gäller just direktivets förbud mot att lämna ut personuppgifter för annat ändamål än det för vilket uppgifterna insamlats. Enligt regeringens och tolkning utgör offentlighetsprincipen ett sådant ändamål för vilket personuppgifterna har samlats in varför direktivet korrekt kan implementeras med svensk rätt utan att någon ändring görs i svensk grundlag. Förutom att denna uppfattning från EG-rättslig synpunkt framstår som felaktig kan kritik riktas mot den underliggande värderingen. På den nämnda och på flera andra punkter är det enligt Moderata samlingspartiets uppfattning alls inte givet att den traditionella avvägningen mellan det offentligas intresse och skyddet för den enskildes personliga integritet, så som det avspeglas i regeringens förslag till personuppgiftslagstiftning, är den mest lämpliga eller riktiga. Det faktum att är ensamt om att tillämpa en grundlagsfäst offentlighetsprincip på personuppgifter gör att tillämpningen av den föreslagna personuppgiftslagen kan förväntas medföra en lägre skyddsnivå för den personliga integriteten i jämfört med vad som kommer att gälla i övriga medlemsländer. Mot den bakgrunden är det inte sannolikt, vilket även Lagrådet påpekar, att vid en prövning skulle godta regeringens tolkning av direktivet. Även om det enligt Moderata samlingspartiet hade varit önskvärt att förändringarna av den nuvarande datalagen och integritetsskyddet föregåtts av en betydligt mer omfattande diskussion om grunderna för integritetsskyddet och framtidens behov av en generell integritetsskyddslagstiftning så är det skyldighet att genomföra EG-direktivet . I realiteten kommer direktivet som skall träda i kraft att bli styrande som norm för EU:s medlemsstater . måste självfallet ha en nationell lagstiftning som överensstämmer med direktivets syfte på ett korrekt och lojalt sätt. Det blir därför nödvändigt att skapa utrymme för en uppgradering av integritetsskyddet i bl.a. TF. Detta innebär att den nuvarande offentlighetslagstiftningen bör omprövas i riktning mot en begränsning av rätten att ta del av personuppgifter men med oförändrade demokratiska möjligheter till insyn i förvaltningen. Regeringen bör ta initiativ till en utredning med uppdrag att ta fram lagstiftning som bättre överensstämmer med EG-direktivets syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten. 3.4 Förhållandet mellan EG-rätten och nationella grundlagar Som framgått ovan är regeringens utgångspunkt att EG-direktivet går att förena med offentlighetsprincipen. Regeringens ställningstagande bygger bl.a. på att efter inträdet i EU tagit aktiv del i förhandlingarna om EG-direktivet och lyckats få till stånd sådana lösningar att direktivet inte längre står i motsättning till den svenska offentlighetsprincipen. Punkt 72 i direktivets ingress tillkom på svenskt initiativ i slutförhandlingarna och lyder som följer: Detta direktiv gör det möjligt att vid genomförandet av dessa bestämmelser ta hänsyn till principer om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Med stöd av punkt 72 föreslår regeringen att det i den nya lagen införs en uttrycklig bestämmelse som klargör att personuppgiftslagen inte skall tillämpas, om det skulle inskränka myndigheternas skyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. TF (7 § första stycket personuppgiftslagen). I bestämmelsens andra stycke görs i enlighet med direktivet (art. 9) undantag för direktivets materiella tillämpningsområde vid behandling av personuppgifter som uteslutande sker för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Enligt regeringen skall undantaget bara gälla om det är nödvändigt för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten, vilket i praktiken betyder att tillämpningen av TF och YGL skall ske i enlighet med de principer som gäller . Härmed utgår regeringen från att svensk grundlag har företräde framför EG-rätt. Som motiv för tolkningen av direktivundantagets räckvidd åberopar regeringen konstitutionella tradition och principer samt praxisutvecklingen vid tillämpningen av den nuvarande datalagen. Efter ett regeringsbeslut gäller bl.a. att lagen inte skall tillämpas på inrättandet och förandet av personuppgifter som används som ett direkt tekniskt hjälpmedel i grundlagsskyddad framställning och spridning av yttrandet (se ärendet angående journalisten och , Ju933260). Lagrådet ifrågasätter om skulle acceptera en ordning som innebär att direktivbestämmelser som införlivas med svensk rätt genom personuppgiftslagen får vika för de svenska grundlagarna i vidare mån än vad som medges enligt direktivbestämmelsens ordalag. Regeringens undantag från integritetsintresset till förmån för offentlighetsintresset antas av Lagrådet bli för vittgående i förhållande till det utrymme som direktivet ger för undantag från integritetsskyddet. Lagrådets slutsats blir att regeringen bör ändra 7 § första stycket för att undvika att införa en bestämmelse som kan komma att stå i konflikt med direktivet. Moderata samlingspartiet vill här ånyo erinra om att EG-direktivets övergripande syfte är att inom EU skapa en gemensam, hög nivå på integritetsskyddet för att därigenom möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsländerna. Som påpekats tidigare i motionen är det inte sannolikt att den svenska offentlighetsprincipen till alla delar kan förenas med direktivets syfte. Konflikten illustreras väl av regeringens förslag till undantag från en hög skyddsnivå som vi i likhet med Lagrådet befarar att kan bedöma stå i strid med EG-rätten. Propositionen väcker också en rad frågor om regeringens insikter rörande sambandet mellan EG-rätt och nationell rätt. Frågan är om regeringen är medveten om att förslaget till lagtext i praktiken säger att om t.ex. vill införa en ny offentlighetsregel i TF skall denna bestämmelse oavsett innehåll stå i överensstämmelse med direktivet. En sådan närmast halsbrytande tolkning av direktivet skulle naturligtvis kunna uppfattas som provocerande av övriga medlemsländer och samt inte minst av enskilda rättssubjekt. Regeringens bristande insikt eller rent vilseledande antaganden om att nationella grundlagar har företräde framför EG-rätten kan enligt vår mening skapa en olycklig låsning som snarare kommer att försvåra än underlätta för rättstillämpningen. Kritiken som ovan anförts mot förslaget till 7 § första stycket äger giltighet även för utformningen av paragrafens andra stycke. Regeringen föreslår vidare att ett förtydligande införs i 8 § första stycket med innebörden att lagen inte skall tillämpas om det skulle strida mot en myndighets skyldigheter enligt 2 kap. TF, vilket är detsamma som skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen. I andra stycket anges att lagens bestämmelser inte skall hindra myndigheter att bevara och arkivera allmänna handlingar, dvs. grundförutsättningen för att kunna tillämpa offentlighetsprincipen. Motionen har ovan behandlat frågan om offentlighetsprincipens överensstämmelse med EG-direktivet (avsnitt 3.2). Om principen inte har företräde på det sätt regeringen påstår framstår det som felaktigt och provocerande att i lag slå fast att den svenska offentlighetslagstiftningen är förenlig med EG-rätten.