mot · GL02Fö11 · 1998-04-15 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:84 Försvarsmaktens ekonomi och verksamhet m.m. fattade ett långsiktigt försvarsbeslut för perioden 19972001 (FB 96). Vid beslutstillfället var får man förmoda Försvarsmaktens ekonomi i balans, men mindre än råder det ånyo kris inom försvaret till följd av ekonomiskt önsketänkande såväl från militärt som från politiskt håll. Under uppseendeväckande former tvingades överbefälhavaren () att förklara hur de numera riksbekanta "svarta hålen" i Försvarsmaktens ekonomi hade uppkommit och vad ÖB avsåg vidta för typ av åtgärder för att förhindra att de "svarta hålens" effekter löstes ut. När fattade sitt beslut om Försvarsdepartementets budget var man inte informerad om vidden av detta ekonomiska önsketänkande. Först senare fick kännedom om händelseutvecklingen via massmedias rapportering, vilket i sin tur ledde till en särskild debatt i frågan . Den självklara slutsatsen måste nu bli att även FB 96 har havererat. Det råder enighet mellan Försvarsmaktens företrädare och regeringen i fråga om att det finns problem och brister inom Försvarsmakten såväl vad gäller genomförandet av verksamhet som vad gäller de ekonomiska faktorer som är sammankopplade därmed. Däremot råder det delade meningar om vems ansvaret för den nu uppkomna situationen är. Frågans beskrivning i propositionen är närmast att betrakta som käbbel och försvarsministern och ÖB skyller på varandra. En rimlig slutsats måste bli att såväl regeringen som Försvarsmakten har ett gemensamt ansvar för att FB 96 har havererat. tvingas man konstatera att även är medskyldig, om än ofrivilligt, genom att låta sig grundluras vad gäller hotbilden såväl den ekonomiska som den geopolitiska. Försvarsministern har , liksom ÖB, beordrat "idiotstopp" för att inte ytterligare förvärra krisen inom försvaret. Stoppåtgärder är nödvändiga men får inte ytterligare äventyra möjligheterna att skapa ett bättre fungerande framtida svenskt försvar. I det följande skall efter redogörelse för gällande försvarsbeslut redovisas dels riktlinjer för ett nytt försvarsbeslut, dels alternativ till de av regeringen föreslagna erforderliga omedelbara åtgärderna. När dagordningen sattes försvarsbeslut fanns alla förutsättningar för att skapa ett flexibelt försvar med ett viktigt undantag: Försvarsmakten var inte mentalt förberedd. Flexibilitet eller anpassning som har varit ett nyckelord i beslutsprocessen tolkas som att försvarsförmågan tillåts nedgå i nuvarande säkerhetspolitiska läge, men att förmåga finns för återtagning och tillväxt om ett förändrat säkerhetspolitiskt läge så kräver. En anpassning "uppåt" kan ske dels genom återtagning, det vill säga en höjning av krigsdugligheten hos de förband som formellt ingår i krigsorganisationen, dels genom tillväxt, alltså en kvantitativ och/eller kvalitativ utökning av krigsorganisationen. Regeringen tycktes ha en riktig inställning till försvarets flexibilitet genom att uttala att "Förmågan till anpassning skall vara styrande för totalförsvarets framtida inriktning". Men de vackra orden om flexibilitet resulterade inte i ett förslag till grundorganisation med inbyggd verklig förmåga till återtagning och tillväxt av krigsorganisationen. Det var ett allvarligt misstag att regeringen höll fast vid en överspelad organisationsmodell. Resultatet blev som förväntat att flexibiliteten inte blev genomförd i verkligheten. Mot denna bakgrund är det häpnadsväckande att regeringen fortfarande tror att nuvarande organisation är flexibel och dessutom efter nu föreslagen stympning skall besitta ökad flexibilitet. Försvarets internationella anpassning blev helt otillräckligt beaktad i försvarsbeslutet. Detta gäller förhållande till Nato och de svenska insatserna inom FN:s ram men också ansvarstagande i . Beslutet var också som vanligt underfinansierat det var lätt att inse från början. Regeringens dröjsmål att agera är förvånande och försvarets problem skulle kanske ha kunnat minskas om man genomfört den av beslutade kontrollstationen. Försvarets allvarliga problem borde alltså inte komma som någon överraskning för någon. Min bedömning (publicerad under Brännpunkt i ) uttrycktes på följande sätt: "Regeringens inriktning leder ofelbart till att nya omstruktureringar av försvarets krigs- och grundorganisation med ny ovisshet och oro för försvarsanställda runt om i landet är att vänta . Med regeringens envisa fasthållande vid en förlegad organisationsmodell och ett försvarsekonomiskt önsketänkande kommer att bli en olycksdag för försvaret." Dessa farhågor besannades tyvärr och den nu uppenbara ekonomiska krisen undergräver inte bara beslut utan även försvar. 3 Mina tidigare riksdagsinitiativ Under ett stort antal år har jag väckt motioner om det svenska försvaret (se t ex motionerna 1990/91:Fö19; 1991/92:Fö32; 1991/92:Fö306; 1992/93: Fö308; 1993/94:Fö322; 1993/94:Fö303; 1994/95:Fö334; 1996/97:Fö31). I dessa motioner har envist hävdats att för att skapa nationell och internationell trovärdighet kring de långsiktiga försvarsbesluten, måste tre grundläggande krav uppfyllas. För det första måste Försvarsmakten och till denna kopplade funktioner, exempelvis försvarsindustrin, präglas av en hög grad av handlingsfrihet och flexibilitet för att kunna ominriktas i förhållande till framtida förändringar av det säkerhetspolitiska läget såväl i vårt närområde som i ett större geopolitiskt perspektiv. För det andra måste försvarsbesluten präglas av ekonomisk hållbarhet över hela försvarsbeslutsperioden. Detta dels för att säkerställa att planerade och av beslutade åtgärder för upprätthållande av handlingsfriheten skall kunna genomföras fullt ut, dels för att bibehålla respekten för beslutskompetens i statsfinansiella frågor. Strävan måste således vara att utveckla förutsättningar för maximal värnkraft per satsad försvarskrona. För det tredje måste Försvarsmakten men också försvarsindustrin ha god förmåga till internationell samverkan, främst i ett alleuropeiskt perspektiv. I det följande skall de grundläggande principerna för att tillgodose dessa krav utvecklas dels i ett teoretiskt resonemang, dels i form av en modell för flexibel produktion av krigsförband med avseende på organisation och personal (värnpliktiga och officerare) samt flexibel produktion av försvarsmateriel. De följande avsnitten (3.23.8) är direkt hämtade ur den senaste motionen (1996/97:Fö31). Anledningen är att dessa är av betydelse för att kunna ta ställning till rätt åtgärder i nuvarande ekonomiska krissituation för försvaret. De svenska försvarspolitiska besluten har haft flera karakteristiska inslag. Försvaret har utsatts för en kontinuerlig kvantitativ krympning med en endast begränsad kvalitetshöjning. Hotbilden har anpassats efter den försvarsförmåga som de samhällsekonomiska och de därmed sammanhängande organisatoriska förändringarna har medgivit. Dessutom har försvarsbesluten ständigt varit underfinansierade som en följd av ekonomiskt önsketänkande. Därutöver har försvarsbesluten framförallt utmärkts av att försvarsmakten givits ingen eller i vart fall helt otillräcklig flexibilitet. Med det senaste försvarsbeslutet fördes försvarspolitiken in i en återvändsgränd genom att försvaret krymptes på ett sådant sätt att vid eventuella framtida behov av upprustning möjligheterna därtill allvarligt beskars. Det har i efterhand erkänts att den politiska styrningen av försvarsmaktens innehåll, och därmed dess struktur, varit svag och att den är i avtagande. Svag politisk styrning är således också ett karakteristikum hos tidigare försvarsbeslut. Denna kan delvis förklaras med den envisa strävan hos militärledningen att upprätthålla största möjliga försvarsförmåga i närtid som under det "". Det är beklagligt att resultatet har blivit en oflexibel försvarsmakt eftersom all försvarsplanering görs för många årtionden framöver och ingen kan förutsäga hur världen då ser ut och vilka hotbilder som finns då. 3.2 Principen om anpassning Ett ställningstagande avseende det framtida försvaret av måste bland annat ta sin utgångspunkt i det säkerhetspolitiska läge som råder och som en konsekvens präglas av extrem flexibilitet beträffande organisation, utbildning och industri samt av internationell anpassbarhet och en effektiv politisk beslutsordning. En modell med en liten men högkvalificerad organisation med tillväxtpotential är den enda som tillgodoser kraven på förnyelse i takt med den tekniska utvecklingen och snabb ökning av produktion av militära förband om det säkerhetspolitiska läget så kräver. Med andra ord: en kärnförsvarsmodell eller en försvarsmakt med anpassningsförmåga. Detta aktualiserar den redan efter lanserade men aldrig tillämpade så kallade elasticitetsprincipen, vilken innebär att försvarsförmågan skall minska när hotet minskar men kunna öka i takt med ökat hot. Om denna princip skall fungera krävs dels en fortlöpande planläggning för återtagning respektive tillväxt, dels en organisatorisk grund för återtagning och tillväxt, alltså ett kärnförsvar som kan växa i dimension. Återtagningsförmågan måste bygga på analys av tidsbehov och förutsättningar för olika slag av åtgärder för att genomföra utbildning, anskaffa materiel och organisera förband. Sammanställningen av de så kallade ledtider, som denna analys resulterar i, blir en beslutslinjal som anger när olika beslut om upprustning måste fattas och på vilka signaler. Återtagningsplanen måste vidare innehålla de optioner som tecknats under planläggningen. Genom dessa optioner säkerställs så långt det låter sig göra att bestämda materiel- och utbildningsproducenter levererar erforderliga produkter i rätt tid. Det förtjänar att framhållas att svensk försvarsplanering i mycket ringa utsträckning uppmärksammat anpassningsproblematiken i samband med ett elastiskt försvar, vilket bland annat påpekades i samband med en av och och Försvar anordnad hearing . Regeringen antyder att tillväxtplanering kräver andra planeringsmetoder än den tidigare gängse planeringen och återtagningsplaneringen, men analysen fördjupas förvånansvärt nog inte närmare i regeringsförslaget. Krigs- och fredsorganisationen måste ju besitta den flexibilitet, det vill säga förmåga, att anpassa den operativa förmågan efter förändringar i det strategiska läget inklusive en betydande förmåga att möta ett strategiskt överfall. Dessutom måste Försvarsmakten ha förmåga att tillväxa i operativ förmåga för att möta andra typer av hot, till exempel invasion över kust och gräns. Ett uttryck för elasticitetsprincipen är den så kallade kärnförsvarsmodellen. Den innebär att försvarsmakten kontinuerligt har en kärna av förband med hög kvalitet och att den är så organiserad att den kan växa i dimension, om läget försämras. En kärna bör finnas inom varje viktig funktion. Kärnan svarar för att kunskap och förmåga hålls på hög nivå. Det är en bestämd förutsättning för att en tillväxt skall kunna ske med den snabbhet, som erfordras. Därutöver krävs också en organisation av stödfunktioner som i armén är knutna till försvarsområdesstaberna. Utgångspunkter för att bestämma typ och lokalisering av olika slags garnisoner är produktionens omfattning, kraven på produktionen och garnisonernas lokalisering. Avgörande för både planläggning och organisatorisk grund är vad som behöver produceras av krigsförband i olika tidsperspektiv. Vad först gäller produktionens omfattning för arméns behov så förutsätts den omfatta följande slag av krigsförband: I. Kuppförsvarsförband bestående av 610 jägar-/stadsskyttebataljoner jämte territoriella försvarskompanier skall inom timmar/dagar kunna möta strategiskt överfall. Operationsförband bestående av 5 brigader som ansvarar för utveckling av taktik och organisation samt produktion av "prototypförband" måste kunna utveckla ett invasionsförsvar. I fred skall dessa förband utveckla taktik, organisation, m.m. Återtagningsförband bestående av 5 brigader jämte territoriella försvarsförband som ansvarar för serieproduktion måste kunna förbereda ett invasionsförsvar. I fred skall dessa förband förbereda återtagning. Tillväxtförband bestående av 1012 brigader jämte territoriella försvarsförband som har samma ansvarsuppgift som återtagningsförbanden men i ett 10-årsperspektiv. I fred skall dessa förband förbereda tillväxt. Vad därefter gäller produktionskraven, så skall krigsförband av typ I och II fortlöpande ha hög uppfyllnadsgrad när det gäller både personal och materiel. Krigsförband av typ III har relativt hög uppfyllnadsgrad av personal och materiel men brister i samträning. Krigsförband av typ IV har endast nyckelpersonal och viss materiel. "Serieproduktion" förbereds av de prototyper av vapen och förband, som de operativa förbanden utvecklat. Denna modell innebär på brigadsidan med utgångspunkt från att tillväxtbrigaderna produceras dels vid de sex tillväxtgarnisonerna, dels vid fyra av operations- eller återtagningsgarnisonerna att följande antal brigader kan vara krigsdugliga inom respektive tidsperiod, nämligen 5 brigader och sammanlagt 11 brigader samt totalt upp till omkring 20 brigader . För den kuppförsvars- och operativa delens och för återtagningsdelens behov bibehålles befintliga etablissemang, som nedväxlingen av förband i tillväxtdelen innebär att ytterligare etablissemang kan lämnas, vilket innebär minskade kostnader för drift och underhåll av bland annat byggnader. Den ytterligare neddragning av antalet fredsetablissemang kompenseras av en ökad förmåga till återtagning eller tillväxt, då denna kan bedrivas under fältmässiga former inom befintliga övnings- och skjutfält. En motsvarande flexibel organisation bör närmare utredas beträffande flygvapnet och marinen. En uppväxlingsbar försvarsorganisation skall tillgodose att återtagning och tillväxt kan ske med sedan beslut fattats största möjliga snabbhet och med uppfyllande av höga kvalitetskrav på vapensystem och förband. Organisationen måste därför omfatta både en kärna av krigsförband samt erforderliga stödfunktioner. Det flexibla försvaret förutsätter även ett elastiskt utbildningssystem, där huvuddelen av årskullens unga män och även kvinnor erhåller en allmän totalförsvarsutbildning. För krigsplacering i förband fordras ytterligare utbildning i den aktuella befattningen jämte samträning av förbandet. Den kompletterande utbildningstiden blir beroende av om krigsplaceringen hänför sig till försvarets operativa del eller till dess anpassningsdelar. Repetitionsutbildning genomförs såväl med de operativa enheterna som med anpassningsenheter, i det senare fallet med längre tidsintervall. I en återtagningsplan för utbildning är den så kallade ledtiden för att återta den tekniska utbildningen (av färdigheter, kunskaper och samträning) relativt lätt att bestämma och ledtiden för att ta fram avancerad materiel kan bli kort. Detta gäller dock enbart under bestämda förutsättningar, nämligen att en befälskader med god pedagogisk förmåga finns, att erforderliga utbildningsanordningar, övningsfält och förutsättningar i övrigt finns tillgängliga samt att viktigast av allt det finns en beredvillighet och vilja hos dem som skall utbildas att påta sig de personliga uppoffringar som utbildning i krigsförband innebär. Det sistnämnda främjas om huvuddelen av de unga männen och även kvinnorna får genomgå en allmän totalförsvarsutbildning av sådan längd att om vederbörande senare behövs i militär eller civil krigsorganisation befattnings- och förbandsutbildning kan påbörjas utan omgång. Det viktigaste inslaget i den allmänna totalförsvarsutbildningen bör därför vara samarbete i grupp, som skall lösa praktiska problem av försvarskaraktär gemensamt. Självförsvar även med vapen och effektiv konditionsträning bör ingå. Flexibilitet beträffande befälskadern kan uppnås genom att de yrkesofficerare som förutsätts avgå i samband med organisationens nedväxling förutom avgångsvederlag även erhåller en särskild ersättning för att ingå i Försvarsmaktens återtagningsreserv. Förbundet med denna särskilda ersättning bör vara skyldighet att delta i viss övnings- och planeringsverksamhet inom återtagnings- och tillväxtdelarna, liksom deltagande i återtagningsdelens internationella engagemang. Det övergripande kravet på vår försvarsindustri är att den ska tillförsäkra statsledningen största möjliga handlingsfrihet i varje läge. Försvarsindustrin är en för staten strategisk resurs, som utöver att vara en kostnadseffektiv leverantör i fredstid utgör basen för försörjning med krigsförnödenheter under upprustning och krig. För att detta ska vara möjligt så krävs det en kontinuerlig verksamhet även . Varje seriebeställning och utveckling av nya produkter är viktig för att bevara och befordra kompetensen hos vår egen industri. Om vår egen forskning och utveckling får stå tillbaka riskerar den inhemska industrin att utarmas, varvid handlingsfriheten försvinner. Försummas industrin blir statsmakternas handlingsfrihet under krislägen ytterst begränsad. Finns ingen inhemsk industri kommer vårt beroende av andra länder att öka i händelse av upprustningsbehov. Att basera en återtagning på import i en krissituation vore både oansvarigt och naivt. Ett flexibelt försvar förutsätter således att även vår försvarsindustri fungerar elastiskt. En sådan flexibilitet förutsätter en uppväxlingsbar försvarsindustrikärna, som innefattar både utvecklingskompetens och produktionskapacitet. För att uppväxlingen ska fungera krävs en återtagningsplan. I en sådan plan måste ingå många olika moment. En grundproduktion är nödvändig för att vidmakthålla den industriella kontinuiteten. På viss försvarsmateriel kan optioner utnyttjas. Projekt kan utvecklas även om dessa senare ej skulle gå i produktion. Uppgradering av tillgänglig materiel är ofta lönsam. Ett välutvecklat europeiskt samarbete beträffande såväl hel- som delsystem är av största betydelse. Mera okonventionellt är en fungerande samverkan mellan militär och civil industri beträffande civila och militära produkter. Ett exempel kan vara att försvarsindustrin satsar även på näraliggande civila områden. En intressant modell testas enligt uppgift i med nära "sammanflätning" av de båda produktionerna och då med inbyggd uppväxlingsförmåga. Regeringen och dess främste rådgivare i dessa frågor har inte tagit hänsyn till den revolutionerande tekniska utvecklingen av underrättelse- och kommunikationsmedel och precisionsvapen, som i varje fall redan genomfört och som om landet kommer att hävda stormaktsställning med säkerhet kommer att dra nytta av. Moderniteten i vår försvarsmakt hotas genom att den tekniska utvecklingen inte analyserats tillfredsställande. Vi bör se över vår försvarsindustri- och upphandlingspolicy för att bevara kompetenser inför en oviss framtid. pågår det en snabb säkerhetspolitisk utveckling i . Nato överväger att skapa ett "europeiskt ben" och förbereder en utvidgning österut. har man från sida föreslagit en sammanslagning av till ett nytt atlantiskt partnerskapsråd (). Inom EU pågår tankar om VEU:s framtida roll bl.a. vid regeringskonferensen. Oavsett om vi väljer att ingå i ett alleuropeiskt försvarssamarbete eller inte, är det nödvändigt att vår försvarsmakt är så organiserad att onödiga omstruktureringar kan undvikas i samband med att vi deltar i av FN eller PFF organiserade fredsbevarande och/eller fredsskapande operationer i vårt närområde. För övrigt bör de inledande svårigheterna i samband med att det svenska engagemanget i Bosnien övergick från att vara en FN-operation till en Natooperation utvärderas. har valt att vara en synnerligen aktiv partner i PFF och detta engagemang måste således vara vägledande för höstens långsiktiga försvarsbeslut. Den svenska försvarsmakten måste därför organiseras så att man uppnår rätt struktur i ett europeiskt alliansperspektiv. Detta har stor betydelse inte minst för den framskjutna roll som har valt att ta på sig när det gäller att stödja den demokratiska utvecklingen i de nya Östersjödemokratierna. Regeringsförslaget har uppenbarligen inte tillräckligt beaktat de krav som följer av den nya svenska rollen i . kan inom ramen för åtaganden inom FN och Nato:s fredsskapande arbete (PFF eller ett utökat PFF) anordna utbildning av enheter till internationella operationer. Därvid är det rimligt att kostnaderna för sådana operationer inte i sin helhet drabbar Försvarsdepartementets budget, utan att man tillämpar till exempel den danska modellen som i korthet innebär att försvarsmakten tilldelas en "ram i ramen" för internationella operationer. Kostnader utöver denna ram bekostas över utrikesministeriets budget. En av det flexibla försvarets grundläggande förutsättningar är att ett uppväxlingsbeslut i rätt tid kan garanteras. Detta förutsätter bland annat en väl fungerande underrättelsetjänst, liksom att det inom det parlamentariska systemet finns tillgång till en från försvarsmakten fristående försvars- och säkerhetspolitisk analysfunktion som dels kan värdera de underlag som underrättelsetjänsten producerar, dels har kapacitet till egna långsiktiga säkerhetspolitiska analyser. En väg att skapa den analyskapacitet som erfordras kan vara att bygga upp en rådgivande stabsfunktion med syfte dels att skapa bred förståelse för den komplexa internationella miljön, dels att långsiktigt inrikta svensk försvars- och säkerhetspolitik. Regeringen avstyrker visserligen inrättandet av ett särskilt säkerhetsråd och menar att det är bättre med kontrollstationer. Men starka skäl talar för att behöver ett rådgivande organ bestående av experter av hög klass och integritet med uppgift att fortlöpande analysera teknisk, säkerhetspolitisk, strategisk och operativ utveckling. En central uppgift för detta organ skulle då bli att i samverkan med försvarsutskottet genomföra en årlig säkerhetspolitisk kontrollstation. Rådet bör vara fristående såväl från Försvarsdepartementet, som tidigare hade sitt sekretariat för strategisk långtidsplanering för säkerhetspolitiska analyser som från , där det nu finns en särskild idé- och analysgrupp, vars funktion är att vara utrikespolitiska fritänkare. I debatten har begreppet nationellt säkerhetsråd ett begrepp som för tankarna till kommit att figurera. Detta är olyckligt, eftersom den svenska motsvarigheten knappast skulle komma att få samma vida befogenheter som sin amerikanska namne. Grundläggande för den svenska modellen är att de politiska besluten efter förslag från regeringen skall fattas i . För att långsiktigt säkerställa rekryteringen till ett sådant stabsorgan och för att öka den allmänna medvetenheten om försvars- och säkerhetspolitiska frågor inom myndigheter och organisationer bör möjligheterna att tillskapa akademiska utbildningar med inriktning mot internationella relationer/ säkerhetspolitik undersökas. En sådan satsning skulle även kunna bidra till att öka det allmänna intresset för en bredare debatt kring framtida säkerhetspolitik. Den europeiska säkerhetspolitiska utvecklingen sker i ett högt tempo. Sedan Försvarsberedningens säkerhetspolitiska kontrollstation avlämnades och regeringens försvarsproposition presenterades har flera snabba steg tagits inte bara på vägen mot Natos östutvidgning, utan även med avseende på förändringar av de båda Natoorganen NACC och PFF. Denna snabba utveckling måste rimligtvis även få konsekvenser inte bara för den långsiktiga inriktningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik utan även i det kortare perspektivet. För att säkerställa ett så långt som det är möjligt fullgott beslutsunderlag inför beslut bör en kompletterande säkerhetspolitisk kontrollstation göras i försvarsutskottet . Resultatet därav får utvisa om den europeiska säkerhetspolitiska utvecklingen bör föranleda förändringar i regeringsförslaget. Försvarskostnaderna kan inte sänkas därhän att de bestäms enbart av den tillgängliga försvarsförmågan. Beredskap för att eventuellt rusta upp drar också kostnader. Detta måste beaktas när försvarskostnaderna vägs mot andra samhällskostnader.