mot · GM02K307 · 1998-10-28 00:00:00 — Motion till riksdagen1998/99:K307av m.fl. (kd)RegeringsformenRättens grunderFör att ett samhälle ska uppstå behövs att ett antal människorkan kommunicera med varandra och omfattar vissagemensamma värderingar och värden. Varje samhälle utgårfrån en sådan värdebas, en etik, som klargör hur man böruppträda mot varandra. Motiveringarna för en sådangemensam värdebas kan vara olikartade, men accepterassjälva värdebasen kommer det att vara ett fungerandesamhälle. Ordet samhälle syftar just på gemensam grund, påsammanhållning utifrån något.Kulturtraditionen påverkar självfallet värde- och normsystemet i ettsamhälle. finns inom vad man kallar den västerländska kulturkretsen,som präglats starkt av kristet och humanistiskt tänkande. Den värdebas somskapats inom denna tradition utgör en god grund för uppbyggandet av enmänniskovärdig miljö; det vi kallar ett gott samhälle. I ett gott samhällemåste värdebasen överföras från generation till generation, främst genomfamiljen. Även andra signalgivare har betydelse för denna internalisering(införlivande); skolan, medier, kamrater etc. Rätten utformad i en lagstiftningär också den en signalgivare.Rätten är ett undersystem i ett samhälle. Ett rättssystem bygger på princi-per. Dessa principer är i grunden uttryck för en etisk hållning. En värde-neutral rättsstat är en omöjlighet. Ett samhälles grundvärden är förankrade igemenskapen och bestäms av kulturarvet. Rätten ska alltså inte vara ensamling löst ihoprafsade lagar utan ska utgöra en sammanhängande enhet,det vill säga lagstiftningen ska vara koherent. I ett rättssamhälle har lagarnaoch lagstiftningen en inre systematik och ett sammanhang. Det finns enrättens helhet. Rätten är alltså inte ett partipolitiskt instrument utan ska sesutifrån detta helhetsperspektiv. Etiska och juridiska normer och värden börknytas till den historiskt utvecklade enigheten inom vår kulturkrets. Gemen-skapsetiken har en grundläggande betydelse för rätten.Rättens legitimitet är inte bara knuten till sättet för beslutsfattande utanäven till medborgarnas sociala medvetenhet, värdeskalor och värderingar.Legitimiteten är etisk till sin natur. Den legitima rättsstaten måste visarespekt för de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna. Dit hör blandannat att staten ska respektera varje människas integritet oberoende avreligion, ålder, ras, kön, sexuell identitet, ekonomisk eller social ställning,etnisk eller politisk tillhörighet.Rättsordningens grundläggande mål är att skapa en samlevnad i fredmellan människor och att medverka till att upprätthålla de grundläggandevärdena. Inte bara rättsreglerna utan även deras tillämpning måste vara etisktgodtagbara.Rättssystemet måste präglas av både förutsebarhet och rättvisa. Förutse-barheten ska skydda den enskilde mot godtycklig maktutövning.Rättskipning och myndighetsutövning ska alltså vara rimligt förutsebara medstöd av lagen och med hänsyn till etiska värden. En medborgare ska åtnjutarättsskydd både mot enskilda och mot staten.Grundläggande kriterier för en fungerande rättsstat är mänskliga fri- ochrättigheter, maktdelning, förvaltningens lagenlighet, rättsskydd genomoavhängiga domstolar och den statliga maktutövningens förutsebarhet.Rättsordningen måste därför präglas av rättslikhet, rättssäkerhet, rättstrygg-het, rättstillgänglighet och öppenhet.Rättssäkerhet, likhet inför lagen, den avtalsrättsliga partsautonomin (part-ers självständighet) och avtalsfrihet skyddar individens behov av att tryggtkunna planera sitt liv. Maktdelning, fri åsiktsbildning, makthavarnas ansvar,majoritetsprincipen skyddar medborgarnas behov av att påverka politiken.Vissa straff- och skatterättsliga principer skyddar den tilltalade respektiveden skattskyldige mot myndigheternas godtycke. Den juridiska avvägningensroll är att finna de primärt användbara normerna som bäst passar situationen,vilken ska beskrivas ur alla relevanta perspektiv och på ett så uttömmandesätt som möjligt och där lagstiftningens sammanhängande tänkande beaktas.RegeringsformenGrundlagarna - författningen - utgör det ramverk som skaklargöra villkoren bland annat för hela rättssystemet.Grundlagarna, framför allt regeringsformen, utgör alltså dengrundläggande rättsnormen. Därför är det centralt att dennarättsnorm är djupt förankrad i den kulturtradition som i sinagrunddrag omfattas av svenska folket.Den nuvarande författningen utgår i hög grad från ett rättspositivistisktbetraktelsesätt, där rätten definieras operationellt, det vill säga rätt är detsomlagstiftarna kallar rätt. Men som klargjorts ovan ingår rätten som ettundersystem i ett samhälle, där de grundläggande värdena - etiken - utgör ettsammanhållande band. Rättsnormen ska därför ta sin utgångspunkt i det somär etiskt godtagbart. Den ska alltså förankras i den svenska och västerländskakulturtraditionen.Det är nödvändigt att genomföra en översyn av de svenska grundlagarnautifrån detta perspektiv. Grundlagarna ska präglas av en människosyn sombeaktar människans värde, förutsättningar, behov och ansvar. En sådanöversyn ska i mindre grad behandla det politiska beslutande systemet och deolika institutionerna i förvaltningen och i stället fokusera på grundlagarnasom rättsnorm. En översyn av vissa komponenter i det politiska systemetföreslås i en annan motion.Översyn av regeringsformen bör alltså ske utifrån fokus på grundlagarnasom rättsnorm. Utredningen bör syfta till att:a) sortera ut rättspositivismen ur regeringsformen,b) fastställa och utöka de mänskliga fri- och rättigheterna och derasrättsliga konsekvenser i regeringsformen, som till exempel rätten till liv ochintegritet, föräldrarätten och den negativa föreningsfriheten,c) överväga möjligheten att göra familjen till rättssubjekt,d) inrätta en författningsdomstol,e) inskriva subsidiaritetsprincipen som arbetsverktyg i maktdelningen,f) införa ett förstärkt grundlagsskydd för de kommunala nivåerna,g) att varje institution som har domstols befogenhet också ska arbeta ochsammansättas som domstol,h) överväga diskrimineringsskydd för människans integritet oberoende avreligion, ålder, ras, kön, sexuell identitet, ekonomisk eller social ställning,funktionshinder, etnisk eller politisk tillhörighet,i) förstärka äganderätten.En utredning bör vara fri att belysa även andra områden som ärgrundläggande för en demokrati och ett fungerande rättssamhälle.Några av de områden ovan som bör bli föremål för överväganden i ensådan grundläggande utredning diskuteras något djupare i det följande.FörfattningsdomstolVid i övrigt oförändrade förhållanden är ett stats- ellersamhällsskick mer demokratiskt, ju fler relativt oberoendemaktcentrum det omfattar och ju bättre jämvikt detföreligger mellan dem.Detta synsätt har dessvärre inte varit vägledande för uppbyggnaden av densvenska konstitutionen. I huvudsak har den svenska traditionen byggts påden så kallade folksuveränitetsprincipen (det vill säga att all makt ärkoncentrerad till den folkvalda församlingen), i mindre grad på makt-delningsprincipen.Även om 1809 års regeringsform delvis anses bygga på ett maktdelnings-tänkande har den i liten utsträckning haft någon sådan konstitutionell effekt,bortsett från att och regeringen utgör två maktcentrum, dockintimt ihopkopplade genom parlamentarismen. Den dömande makten harhaft en underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separatmaktcentrum. Den blygsamma utformningen och användningen av lag-prövningsrätten är ett exempel på detta.En god demokratisk utveckling måste bygga på en klar maktdelning. Dettasynsätt överensstämmer med den realistiska människosyn som säger att allamänniskor är ofullkomliga. Det måste alltså finnas klara korrektiv motmaktmissbruk och maktkoncentration. Maktdelningen mellan lagstiftare ochverkställare bör kompletteras med en juridisk instans i form av enförfattningsdomstol.Det är en vanlig missuppfattning att påstå att ett system med författ-ningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte fårinnebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Denmissuppfattningen gäller i så fall överhuvudtaget i synen på oavhängigadomstolar.Domstolarnas uppgift - även en författningsdomstols - är inte att tävlamed lagstiftaren utan att lösa fall i enlighet med lagstiftningen. Det vore ettbrott mot rättsstatens principer om domstolar började ge generella normerutan anslutning till konkreta fall. En författningsdomstols främsta uppgiftvore ju att bland annat granska vanlig lags överensstämmelse medgrundlagen, inte att stifta ny lag.Domstolarnas verksamhet bygger på politiska beslut, eftersom det ärlagstiftaren, som fastslagit spelreglerna för verksamheten och delegerat makt.Att en författningsdomstol skulle anses leda till en politisk "styrning" av ensådan domstol är också en missuppfattning av begreppet oavhängiga dom-stolar. Detsamma kan sägas om resonemanget att det skulle vara svårt attutse ledamöter i en sådan domstol. Regeringen utnämner leda-möter i och andra höga domare. Vi utgår ifrån att dessadomare inte är "politiserade". En författningsdomstols uppgift är alltså inteatt vara någon form av blandad politisk-juridisk bedömning. För övrigt harett stort antal länder i världen författningsdomstol.Försiktigheten hos domstolarna vad avser gällande lagprövningsrätt ärberoende på uppenbarhetsrekvisitet, det vill säga att en lag måste varauppenbart felaktig för att den ska kunna prövas mot grundlag, men också påatt domstolarna saknar den breda konstitutionella kompetensen. Det är förövrigt intressant att notera att tolkningen av själva lagprövningsrätten i sigärkontroversiell, även om det i praktiken är så att domstolarna undviker dentypen av uppgifter.Kompetensnivån inom landet för uttolkning av den inkorporeradeEuropakonventionen är ytterligare ett skäl att inrätta en författningsdomstol.Det behövs en domstol (en appellationsdomstol) där man direkt kan fåpåstådda kränkningar av civila rättigheter (både rättsfrågor och sakfrågor)prövade.Enligt uppfattning ska en författningsdomstol inrättas iSverige. En sådan ska ha kompetens att pröva vanlig lags överensstämmelsemed grundlag. Tolkningstvister av vallag och övriga lagar som rör detpolitiska systemets funktion ska ligga inom domstolens prövningsrätt.Detsamma ska gälla kränkningarna av de mänskliga fri- och rättigheterna,vilka är fastslagna i grundlagen och i den europeiska konventionen angåendeskydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.Dessutom kan man tänka sig att den övertar en del av valprövningsnämndensfunktion samt en del övriga funktioner av annan karaktär. I översynen avregeringsformen bör särskild vikt läggas vid en noggrann analys i syfte attåstadkomma en författningsdomstol. Fri- och rättighetskommittén fick ettuppdrag att belysa för- och nackdelar kring en författningsdomstol.Direktiven frångicks på denna punkt och frågan avfärdades i summariskaordalag.Rättssystemet måste fungera som ett sammanhang - det måste varakoherent. Det behövs en övernorm för valet mellan motstridiga lösningar,även för de undantagsfall där den högsta lagstiftande makten har fattat ettbeslut, som står i strid med de normer som reglerar dess verksamhet ochkompetens.Människolivets okränkbarhetDen svenska regeringsformen 1 kap 2 § innehåller en radmålsättningsstadganden vilkas innebörd inte kan tas tillutgångspunkt för rättsliga krav gentemot det allmänna. Detgäller t ex skrivningen om rätten till arbete. Detta faktum hardock inte hindrat grundlagsstiftaren från att införa dessastadganden.Målsättningsstadgandena är till sin karaktär inte rättsligt bindandeföreskrifter utan anger mål för den samhälleliga verksamheten. Som sådanakan de ha eller få politisk betydelse och effekterna av stadgandena kan bliföremål för politisk kontroll. Det väsentliga med dessa portalskrivningar äratt ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättighetenskyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas.Dessa stadganden är alltså utformade som en värdeorientering. Dennavärdeorientering, regeringsformens människosyn, har alltså inte direkträttsliga effekter, men anger den ram som utgör grunden för samhälls-bildningen. På så sätt bidrar regeringsformen i etiköverföringen till med-borgarna.Rätten till mänskligt liv är av den karaktären att det borde åligga detallmänna att positivt verka för att denna rättighet skall skyddas, främjas och istörsta möjliga utsträckning förverkligas.Fri- och rättighetskommittén konstaterade i sitt betänkande SOU 1993:40:"den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv".Trots detta avvisade kommittén tanken på att införa ett stadgande om detta iden svenska grundlagen. Den viktigaste mänskliga rättigheten platsar alltså,enligt detta synsätt, inte i en svensk grundlag.Kommittémajoriteten angav som enda skäl mot ett grundlagsstadgande attbefintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en rättsstat. Detär ett intressant konstaterande mot bakgrund, dels av att det inte finns någotsådant målsättnings-stadgande i den nuvarande grundlagen, dels av attkommittén konstaterar att rätten till liv är den mest grundläggande avrättigheterna. Ståndpunkterna är som synes inte logiskt förenliga. Enobefintlig lagstiftning kan knappast motsvara de krav som kan ställas i enrättsstat, där det hävdas att rätten till liv är den mestgrundläggandemänskliga rättigheten.Kommittén föreslog att en inkorporering av skulleske. Denna inkorporering genomfördes . Denförsta rättigheten i den är den som inleder artikel 2 i konventionen: Envarsrätt till liv skall skyddas i lag.Ett antal tunga remissinstanser understödde en grundlagsfäst rätt till liv.Några remissinstanser tillstyrkte direkt något av den kristdemokratiskareservantens två alternativ, t ex , Ärkebiskopen,och Frikyrkosamråd, Katolska och et . Andra som , Länsrätten iStockholms län och kammarrätten ville ha en utredning om hur en sådanrättighet bör utformas i grundlagen.Regeringens behandling av betänkandet ledde inte till någon åtgärd påområdet.Kristdemokraterna anser att den mest grundläggande mänskliga rättighe-ten, nämligen rätten till liv, bör ingå i regeringsformens värdeorientering, imålsättningsstadgandena. Det kan ske genom ett tillägg till regeringsformen1 kap 2 § enligt nedan.Nuvarande lydelse är: Den offentliga makten skall utövas med respektför alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet ochvärdighet. "Med tillägget skulle paragrafen kunna ha följande lydelse: Den offentligamakten skall utövas med respekt för människolivets okränkbarhet, allamänniskors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. "Genom en sådan grundlagsändring fastslås människolivets okränkbarhetsom en övergripande värdeorientering för allt samhällsarbete. Den föreslagnautredningen bör belysa olika aspekter av att införa ett sådant målsätt-ningsstadgande.SubsidiaritetsprincipenDen politiska gemenskapen och auktoriteten är till för detcivila samhällets medlemmar och gemenskaper, inte tvärtom.Dess roll visavi det civila samhället är rättsskipande, regle-rande, koordinerande och stödjande. För att dessaverksamheter skall kunna ske på rätt sätt, det vill säga på ettsätt som respekterar människornas naturliga rättigheter ochdet civila samhällets legitima självbestämmande, måstestaten låta sig vägledas av subsidiaritetsprincipen.Principen är vägledande för Europeiska unionens verksamhet, men det böruppmärksammas att dess formuleringar i unionsdokumenten knappast ärnågra socialfilosofiskt auktoritativa utsagor om principens innebörd somsådan, utan snarare skall ses som försök att applicera principen i ett visstsammanhang. Genom sitt medlemskap har alltså införlivatsubsidiaritetsprincipen på den övernationella nivån. Det kan förefalla någotmärkligt och inkonsekvent att inte också applicera den på den nationellanivån.Vad principen innebär är dels att staten har en skyldighet att stödja där såbehövs, dels att detta stöd, oavsett vilken form det har i övrigt, måsterespektera de enskilda människornas rättigheter och gemenskapernas egnakompetensområden. Hjälp måste vara en hjälp till självhjälp, annars är detingen verklig hjälp.Större gemenskaper har en stödjande och kompletterande roll visavimindre gemenskaper - en naturlig konsekvens av uppfattningen av sam-hällsgemenskapen såsom uppbyggd "underifrån och uppåt". måste enny "högre" gemenskapsnivå bildas för att de "lägre" gemenskapernasgemensamma bästa skall kunna säkras. En sådan utveckling var - kanske -övergången från de olika landskapslagarna till en rikstäckande rättsgemen-skap genom landslag, för att ta ett exempel ur vår historia.Självklart innebär subsidiaritetsprincipen att en ny gemenskapsnivå skallbegränsa sin verksamhet till just de uppgifter för vilka de tidigare nivåernainte var tillräckliga. Det tänkande för vilket subsidiaritetsprincipen är enexponent bejakar alltså tillskapandet av nya, högre, gemenskapsnivåer menställer sig avvisande till alla centralistiska tendenser, det villsägaförsök att till en högre "central" nivå överföra uppgifter som ändamålsenligtkan lösas av de lägre, mindre gemenskaperna. Om en centralistisk tendensgått för långt är det följaktligen på sin plats att återföra kompetens "nedåt",ibland även att utveckla nya "lägre" politiska gemenskaper.Mycket talar, mot ovanstående bakgrund, för att subsidiaritetsprincipenalltså bör vara ett styrande arbetsverktyg även för den nationella nivån iSverige. En sådan styrande effekt kan åstadkommas genom attsubsidiaritetsprincipen skrivs in i regeringsformens första kapitel. Ett sådantinskrivande bör dock inte göras utan en grundlig genomgång av principen.Det har gjorts en analys av subsidiaritetsprincipen utifrån det europeiskaperspektivet i SOU 1994:12 eftersom principen har en betydande ställning iEU-fördragen. Någon närmare analys av vad en etablering av principen inomlandet skulle innebära har dock inte gjorts. Den analysen bör genomförasinom ramen för den föreslagna utredningen.HemställanHemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en översyn av regeringsformen som grundläggande rättsnorm.Stockholm den 22 oktober 1998Ingvar ()()()()()()von der Esch (kd)()()