mot · GL02Jo37 · 1998-02-05 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:45 Miljöbalk En förlorad möjlighetInledningAtt försöka samla miljölagar till en miljöbalk är något somutretts sedan slutet av 1980- talet. Den borgerliga regeringenlämnade under förra mandatperioden fram ett förslag tillmiljöbalk som drogs tillbaka av den socialdemokratiskaregeringen efter maktskiftet 1994. Startskottet föruppgraderingen av miljölagstiftningen kunde således ha gåttredan för nästan fyra år sedan om den borgerliga regeringensförslag till miljöbalk hade antagits. kan den nya balkentidigast träda i kraft den 1 januari 1999.I väntan på den nya har en död hand lagts över lagstiftnings-arbetet inom miljöområdet. Det borgerliga förslaget till miljöbalk varvisserligen inte helt perfekt. Men tanken var då, liksom , att arbetet med enny miljölagstiftning är en process - en stomme att bygga vidare på.En del ändringar måste ses som förbättringar. Till exempel skärpta krav påmiljökonsekvensbeskrivning. De förändringarna är dock inte tillräckligtlångtgående och det är tveksamt om övriga ändringar uppväger de år avförsening som det nya förslaget förde med sig. Dessutom kvarstår fleraolösta problem. Så här i efterhand är det uppenbart att tidsfördröjningen intevar värd de få förslag till förändringar som regeringen tillsammans medMiljöpartiet och nu föreslår.Vår kraftigaste invändning mot förslaget till miljöbalk är att regeringenlåter möjligheten att skärpa lagstiftningen till skydd av orörda vattendrag gåförlorad. Överenskommelsen mellan , ochVänsterpartiet om att lagstifta om stängning av ledersjälvfallet till att hotet mot nationalälvarna och andra orörda vattendragmåste betraktas som akut. Det är därför nödvändigt att stärka skyddet genomförändringar i miljöbalken.Det yttersta styrmedlet för en hållbar utveckling är miljölagstiftningen. Detär viktigt att denna är konsekvent och tydlig i sin utformning. När det gällerregler om tillämpningsområde och kravregler är det särskilt viktigt medtydlighet och precision för att reglerna inte skall bli tomma skal av mål-sättningar.Vi vill påpeka att länsstyrelserna inte har tillräckligt med resurser försin övervakande och miljövårdande verksamhet. Direkt tillsyn får allt oftareersättas av rapportering från markägare, företagare eller allmänheten. Intesällan tvingas man lämna lagreglerade uppgifter ogjorda. Vi vill här isamband med att en ny lagstiftning inom miljöområdet införs kraftigtunderstryka vikten av tillsyn och övervakning. Dessa verktyg är egentligeninga styrmedel, utan mer ett kontrollinstrument för revision av miljötill-ståndet i . Det är särskilt viktigt att länsstyrelserna klararbevakningenav olika riksintressen som annars på nivå lätt kan gå förloradep.g.a. försvinner inte sällan skyddsvärda områdenenbart därför att länsstyrelserna inte har resurser att utöva tillräckligtillsynöver miljöförstörande verksamheter.Vi anser att förslaget till ny miljölagstiftning brister i tydlighet på ettflertalpunkter vilket gör att förutsägbarheten för den enskilde är starkt begränsad.Detta är ett stort problem, inte minst vid prövning hos berörda myndigheter.Regeringens förslag till ny miljöbalk är en förlorad möjlighet att göra enskarp miljölagstiftning för 2000-talet.Förstärkt älvskyddDen absoluta merparten av våra älvar är exploaterade för attutvinna elektrisk kraft. återstår endast ett fåtal av destora älvarna och andra betydande vattendrag i outbyggtskick. En utbyggd älv med följande miljöskador kan inteåterställas. Det är därför av stor betydelse för naturvården attde orörda älvarna och andra vattendrag bevaras. De besitterunika naturvärden och utgör ofta viktiga ekosystem förhotade djurarter. Vid ett flertal tillfällen under deninnevarande mandatperioden har dock frågan om att byggaut vattenkraften förts på tal.Frågan om skyddet för de s k nationalälvarna, älv, älv, Piteälv och , regleras i 3 kap naturresurslagen. Dessa reglerinarbetas i oförändrat i 4 kap som har rubriken . Endast redaktionella ändringar har gjorts.Folkpartiet liberalerna har drivit kravet på ett starktlagstadgat skydd för orörda älvar och vattendrag. Trots framgångarär det legala skyddet, enligt vår mening, fortfarande för svagt. Då regeringennu har för avsikt att tvångsavveckla kärnkraftsreaktorer trots att detta även-tyrar eltillgången är det uppenbart att hotet mot värdefulla vatten-områden har ökat dramatiskt.Hotet mot skyddsvärda vattendrag skärps ytterligare av att företrädare förvattenkraftsindustrin allt oftare hävdar att "miljöanpassad vattenkraftsut-byggnad" inte ger lika stora skador på miljön som . Att regeringenvia samfinansierar ett utredningsprojekt om sådan vattenkrafts-utbyggnad är mycket alarmerande.Begreppet "miljöanpassad vattenkraftsutbyggnad" är oriktigt och inne-hållslöst. Teknikutveckling och effektivisering av kraftutvinning ärsjälvfallet välkommen, men all vattenkraftsutbyggnad som förutsätterreglering av vattendrag skadar naturvärden.Bland annat mot bakgrund av de ökade hoten finns det mycket starka skälatt skärpa älvskyddet för att göra långsiktigt trovärdigt att vattenkrafts-utbyggnaden i vårt land är ett avslutat kapitel. Att införliva nuvarandenaturresurslag oförändrad i som föreslås i propositionen ärdärför inte tillräckligt. Enligt liberalernas uppfattning bör miljö-balkens älvskydd skärpas på flera sätt.För det första bör det vara det för ett vattendrag redovisade skyddsbehovetsom skall bedömas och detta oberoende av vilket syfte ett planerat ingreppskulle tjäna.För det andra bör inget generellt undantag från skyddet göras av någraexploateringsskäl. Åtgärder för att utveckla befintliga tätorter, att utveckladet lokala näringslivet eller att utföra anläggningar som behövs för total-försvaret bör generellt inte undantas från skyddet.För det tredje bör kraven på åtgärder som ofta kallas mindre ombyggnaderav sådana vattenområden och älvsträckor som omfattas av älvskyddetskärpas så att dessa med säkerhet utesluter en faktisk utbyggnad. Införandeav ny och effektivare teknik för kraftutvinning skall självfallet välkomnas,men denna får aldrig förutsätta tillkommande reglering av skyddadevattendrag.För det fjärde bör älvsträckorna Sölvbacka strömmar och Gideälvenuppströms tas in under skyddet enligt 4 kap. 6 § . Det fårankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext i dessa fyra hänseenden.TalerättI regeringens förslag till ny miljöbalk får miljöorganisationertalerätt. välkomnar att miljöorganisationer fårutökad talerätt. Det är dock tveksamt om regeringens metodär den riktiga. Vi är skeptiska till att enbart medlemskriterietskall styra huruvida en organisation har talerätt eller inte.Regeringens förslag innebär även att en framgångsrikmiljöorganisation som till exempel Miljöcentrum inte fårtalerätt eftersom det inte är en förening utan en stiftelse. Vianser att det är viktigt att även denna typ avmiljöförespråkare får talerätt.Vår uppfattning är att man bör söka ett begrepp som vidgar möjligheternaatt få talerätt för andra organisationer som till exempel stiftelsen och intresseorganisationer inom fiskeområdet.MiljöåklagareFolkpartiet föreslår att en miljöåklagare () inrättas.Erfarenhet visar att åklagare i allmänhet har bristandekunskaper och intresse av att ta sig an miljöbrott. För attförstärka lagtydligheten inom miljöområdet föreslår vi attMiljöåklagaren - med som förebild -ges befogenheter att väcka åtal mot dem som gör sigskyldiga till brott mot miljöförfattningarna. MÅ skall varaunderställd Riksåklagaren.MÅ bör ha till uppgift att ta emot och utreda enskilda personers klagomålöver olika förhållanden inom miljöområdet. Men även organisationer bör hamöjlighet att vända sig till MÅ i sådana frågor. MÅ skall kunna vidare-befordra klagomål och synpunkter till tillståndsmyndigheter och även tilldem som förorsakar miljöproblemen. MÅ bör även, när så är tillämpligt,framföra förslag till nya eller ändrade föreskrifter inom miljöområdet.Miljöåklagaren är en utveckling av gamla krav på att inrättaen miljöombudsman. Om MÅ erhåller den ställning och kan tillerkännas debefogenheter som vi föreslår, kommer han att fylla en viktig roll i skyddet avmiljön.MiljökonsekvensbeskrivningarMiljökonsekvensbeskrivningar (MKB) av internationellstandard skall föregå alla beslut med någon betydandeinverkan på miljön. Enligt internationell standard, som blandannat kommit till uttryck i den s k från1991, skall en effektiv MKB innehålla minst sex moment.Dessa är att en miljökonsekvensbeskrivning skall:? vara ett beslutsunderlag,?? ange det eftersträvade resultatet,?? redovisa alternativen inklusive det s k noll-alternativet,?? redovisa miljöeffekterna,?? väga effekterna mot nyttan,?? granskas offentligt innan den får sin slutliga utformning. ?Det har i en rapport från visats hurundermåliga miljökonsekvensbeskrivningar som skrivs är ipraktiken. Detta innebär att det ofta fattas beslut påbristfälliga grunder. Dessutom innebär nuvarande ordning attSverige bryter mot det EG-direktiv (85/337/EEG) somreglerar MKB inom EU. För att komma tillrätta med dessabrister bör ytterligare skärpa de nuvarandekraven på MKB i lagen om hushållning med naturresurserför att åtminstone nå upp till internationellt vedertagenstandard. Detta bör ges regeringen till känna.Folkpartiet anser vidare att en särskild prövning av MKB skall införas.Denna prövning skall se till att lagens krav på MKB uppfylls.MiljökvalitetsnormerInförandet av miljökvalitetsnormer på en bredare frontinnebär ett viktigt steg i rätt riktning för att få bukt med storamiljöproblem som till exempel försurningen ochkväveläckage. Då miljökvalitetsnormer skall utgöra denabsoluta miniminivån på livsmiljön måste normerna omfattasav vissa rättsverkningar om de skulle överskridas. Detinnebär att åtgärdsplanerna måste vara bindande. Annars bliråtgärdsplanerna ett meningslöst miljörättsligt styrmedel.Miljökvalitetsnormer utan klara rättsverkningar utgör endasten symbolpolitik.Vidare anser vi att biologiska miljökvalitetsnormer bör införas, inte enbartför vatten som finns med i regeringens förslag, utan även för att skydda denbiologiska mångfalden i skog och mark.UtsläppsrätterEtt viktigt medel inom miljöpolitiken är ekonomiskastyrmedel. Miljökvalitetsnormer kombinerat med effektivasanktioner är ett sätt att slå fast vad naturen tål. Inom särskiltbelastade områden är utsläppsrätter ett sätt att sätta pris påmiljön. Frågan om överlåtbara utsläppsrätter har diskuterats iflera år. Men entusiasmen för detta, i obeprövade,styrmedel har varit liten. Överlåtbara utsläppsrätterkan ha stora fördelar i ett väldefinierat område och kan starktbidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Vi anser attett möjligt system för handel med utsläppsrätter för att ökaeffektiviteten i miljöskyddsarbetet bör utredas.MiljösanktionsavgifterEn särskild miljösanktionsavgift införs vid överträdelser avmiljöregler och meddelade villkor. Detta är en form av"parkeringsbot" för överträdelser av miljöregler och kanutdömas . Regeringen vill fastställa att denna skavara mellan och 500 000 kronor.Folkpartiet anser att den högsta nivån bör höjas till det dubbla - det villsäga en miljon kronor.ErsättningsbestämmelserEn viktig del av att vårda naturen och att säkra denbiologiska mångfalden måste markägarna ta ansvar för.Äganderätten är inte oinskränkt, utan lagstiftningen liksomdet allmänna rättsmedvetandet bygger på att markägaremåste ta hänsyn till naturvärden i sin markvård ochmarkanvändning. syn på äganderätt ochnaturvårdsansvar är att ett betydande ansvar för naturvårdenmåste bäras av markägarna. Förvaltarskapstanken bygger påatt ägandet måste utövas på ett långsiktigt och ansvarsfulltsätt.I samband med att den europeiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inkorporerades isvensk rätt genomfördes en precisering av grundlagsbestämmelsen i 2 kap.18 § regeringsformen om rätt till ersättning vid expropriation och annatsådant förfogande.Grundlagsbestämmelsen i sin nya lydelse har lett till en rättsvetenskapligdiskussion om inte ordalydelsen av grundlagstadgandet innebär att rätten tillersättning vid rådighetsinskränkningar har utökats jämfört med nuvarandeprinciper.I förslaget till miljöbalk har nuvarande principer för ersättning tillfastighetsägare för de fall då rådigheten över marken inskränks genom beslutfrån det allmänna behållits. Ersättning skall inte utgå om ingripandetföranleds av starka miljö- eller hälsoskyddsskäl. Det nu sagda innebär att deti har inarbetats ersättningsregler som i huvudsak motsvararnaturvårdslagens och vattenlagens regler om ersättning. Några sådanaersättningsregler finns alltså inte i de övriga lagar som har inarbetats imiljöbalken, t.ex. miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen.Frågan om vilka ersättningsregler som måste finnas i ärberoende av vilken tolkning som görs av grundlagsstadgandet i 2 kap. 18 §RF. Flera remissinstanser har pekat på den rättsvetenskapliga diskussionenoch menar att frågan bör klargöras. När det gäller denna fråga - ombestämmelsen i 2 kap. 18 § RF medför att vidgade ersättningsbestämmelsermåste införas i - gör vi följande bedömning.Det förslag till grundlagsändring som den borgerliga regeringen lade fram1993 bygger på en överenskommelse mellan företrädare för ,, och Socialdemokraterna i Fri- och rättighets-kommittén (Fri- och rättighetsfrågor, SOU 1993:40). Fri- och rättighets-kommittén var mycket tydlig på den punkten att förslaget till ändring av 2kap. 18 § RF inte innebar att rättsläget i förhållande till befintliglagstiftningskulle förskjutas och att grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättningutformades i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om ersättningvid rådighetsinskränklningar i svensk rätt (a.a. sid. 99).Också i propositionen understryks att rätten till ersättning inte utvidgas:Att rätten till ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ettgrundlagsskydd innebär således inte att ersättningsrätten utvidgas iförhållande till nu gällande ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inteför den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markensanvändningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar.Ersättning utgår inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande ellerförordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet,t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens ersättsinte till följd av denna princip. Inte heller skall ersättning utgå för sådana -till tid och omfattning - mindre ingripande inskränkningar i rätten att frittnyttja sin egendom. Således är avsikten med förslaget inte att andra typer avrådighetsinskränkningar i mark eller byggnader än skall varaförenade med rätt till ersättning. Däremot innebär förslaget att den nuvaranderätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar blir grundlagsfäst. (prop.1993/94:117 sid. 17 f.)Slutligen underströk vid behandlingenav regeringens proposition att "det förhållandet att rätten tillersättning vid rådighetsinskränkningar ges ettgrundlagsskydd i enlighet med förslaget inte innebär attersättningsrätten utvidgas i förhållande till vad som redangäller." 1993/94:KU 24 sid. 29 y)Som framgår ovan stod bakom den uppgörelse som träffadesmellan företrädare i Fri- och rättighetskommittén. Det råder enligt våruppfattning ingen tvekan om att någon utvidgning av rätten till ersättninginte var avsedd med grundlagsändringen. Vi har i sak inte funnit anledningatt frångå den och vill framhålla det egenvärde som finns i den stabilitet somär resultatet av bred politisk förankring när det gäller grundlagsfrågor.Uppenbarligen är grundlagsregeln otydligt formulerad och det råder delademeningar bland rättsvetenskapsmännen om hur lagrummet skall tolkas. Motbakgrund av detta finns det enligt uppfattning anledning att enparlamentarisk kommitté får i uppdrag att se över grundlagsbestämmelsen.I likhet med regeringen gör vi också den bedömningen att det inte ärrimligt att hävda en strikt bokstavstolkning av 2 kap. 18 § RF varför det intefinns anledning att föra in bestämmelser om vidgad ersättningsrätt imiljöbalken. Härigenom får man räkna med att markägare kan komma attväcka talan om ersättning av det allmänna med direkt åberopande avlagrummet och det kommer då att bli en uppgift för rättstillämpningen attavgöra hur sådana anspråk skall bedömas. Skulle domstolarna vid en sådantillämpning göra en strikt bokstavstolkning av grundlagsstadgandet är viberedda att medverka till att miljöskyddet och naturvården får debudgetanslag som krävs för en ambitiös miljöpolitik.TillståndAll verksamhet som innebär risk för miljöskador måsteomfattas av tillståndsprövning. Tillstånd för pågåendeverksamheter måste kunna omprövas i större omfattning.Tillstånd har inte sällan givits på beslutsunderlag som,jämfört med dagens kunskaper, är bristfälliga. Tillstånd förmiljöfarlig verksamhet bör i princip alltid begränsas till tio åri taget. Därefter skall en omprövning kunna ske ochytterligare försiktighetsåtgärder kunna krävas för ett förnyattillstånd.Vidare måste utrymmet för avvägningar mellan andra allmänna intressenoch miljöskyddet göras mindre. Det gäller t ex i 5 § 2 st miljöskyddslagen:"Omfattningen av åligganden [...] bedöms med utgångspunkt i vad som ärtekniskt möjligt vid verksamheten av det slag som är i fråga och medbeaktande av såväl allmänna som enskilda intressen." Med hög arbetslöshettenderar toleransnivån för miljöskadlig verksamhet att höjas. Det kan inteaccepteras.Erfarenheterna av nuvarande lagstiftning är att det vid tillståndsprövningav miljöfarlig verksamhet allt för ofta finns motstående allmänna intressen,t ex ett visst antal arbetstillfällen. Denna motsättning kommer alltid attfinnas, men en avvägning måste göras på miljömässiga grunder. Miljönsgränser för vad som är långsiktigt hållbart får inte överskridas.Det är dock inte rimligt att som regeringen föreslår kunna återta redangivna tillstånd, innan tiden gått ut, utan ersättning. Låt oss anta att enföretagare söker tillstånd för att utöka sin verksamhet. Tillståndet beviljasfören tid av . Investeringar görs och ett flertal personer anställs. framkommer allvarliga miljöpåverkningar från verksamheten. Dettaförutsattes inte när tillståndet gavs. Enligt förslaget till miljöbalk kantillståndet omprövas mitt i pågående tillståndsperiod och återkallas. Företagetkompenseras inte heller enligt propositionen. Investeringarna har gåttförlorade och personal måste sägas upp. För att öka förutsägbarheten är detbättre att begränsa tillstånden till i princip och sedan ompröva dessa dåtillståndstiden har gått ut. anser att givna tillstånd skall gälla.MiljödomstolRegeringen föreslår att regionala miljödomstolar skallinrättas och att en miljööverdomstol skall inrättas vid Sveahovrätt. Vissa mål ska i första hand prövas av miljödomstolsom första instans och ska varaslutinstans. För andra mål som i första instans prövats avförvaltningsmyndighet eller kommun skaMiljööverdomstolen vara slutinstans. Vissa mål som t ex rörnaturreservat och strandskyddsområden prövas efteröverklagan av regeringen.Således kommer det att bli fyra prejudicerande instanser i miljömål, Miljö-överdomstolen (slutinstans i mål som prövats av kommun m m som förstainstans), (slutinstans i mål som prövats av miljödomstolsom första instans) och Regeringsrätten (slutinstans i annan parallellttillämpad miljölagstiftning) samt regeringen (regeringens exklusiva prövningi vissa miljöfrågor enl. 18 kap).Detta leder till bristande enhetlighet i prövningssystemet.Förvirringen i regelutformningen blir uppenbar när miljödomstolarna ochMiljööverdomstolen, som inte är en förvaltningsdomstol, såsom överklag-ningsinstans prövar mål som i första instans har prövats av kommun ellerförvaltningsmyndighet, skall tillämpa förvaltningsprocesslagen. Förvalt-ningsprocesslagen gäller i normala fall den dömande verksamheten inomförvaltningsdomstolarna. Samma miljödomstolar säger man skall avgöravissa mål såsom förstainstans och vid det förfarandet tillämpas rättegångs-balken. Detta får till följd att miljödomstolarna enligt förslaget kommer att fåhandlägga likartade sakfrågor med tillämpning av olika processordningarberoende på om det är fråga om ett överklagat mål eller ett mål eller ärendesom skall tas upp av miljödomstol som första instans.En ytterligare omständighet som minskar enhetlighet och ökar splittringenför domstolsväsendet är att miljöbrott enligt inte skall behandlasav miljödomstolarna utan av de allmänna domstolarna enligt förfarandet ibrottmål i allmänhet.Vi anser därför att det finns stor anledning för regeringen attnoga följa hur dessa brister påverkar enhetligheten iprövningssystemet och redovisa detta för riksdagen.AllemansrättMiljöbalkens förslag utgår från att kommersielltorganiserade former av friluftsliv på annans mark ingår iallemansrätten. Detta framstår i förslaget om anmälan församråd. Innebörden av detta förslag är attsamrådsmyndigheten och organisatören av enfriluftsverksamhet (som är en annan än markägaren) övermarkägarens huvud kan bestämma hur dennes mark skaanvändas för det tilltänkta friluftsändamålet.Det är viktigt att värna allemansrätten. För att kunna göra det är detavgörande att den inte missbrukas. Kommersiellt organiserad form av fri-luftsliv på annans mark är därför något som bör ligga utanför vad allemans-rätten tillåter.Folkpartiet anser att det rättsläge som fastslogs genom Högsta domstolensdom i mål T 3651/95 - enligt domstolen föreliggerinte hinder mot att allemansrätten utnyttjas kommersiellt - måste ändras.Denna ändring kan endast åstadkommas genom lagstiftning. Vi föreslårdärför att lagtexten utformas så att ett organiserat anvisande av människor, ikommersiellt syfte, till områden som är attraktiva för friluftslivet i principinte får ske utan markägarens eller dennes rättshavares medgivande. HemställanMed hänvisning till det anförda hemställs1. att beslutar om en skärpning av älvskydd ienlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att göra en översyn av grundlagsbestämmelsen 2 kap.18 § RF,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer,4. att hos regeringen begär förslag till inrättande av enmiljöåklagare,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om miljökonsekvensbeskrivningar,6. att beslutar om en sådan ändring i attåtgärdsplaner blir bindande,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att införa biologiska miljökvalitetsnormer,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att utreda ett möjligt system för handel medutsläppsrätter för att öka effektiviteten i miljöskyddsarbetet,9. att beslutar om en sådan ändring i lagförslaget attmiljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddeladevillkor skall uppgå till lägst och högst ,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om omprövning av tillstånd ,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om uppföljning av miljödomstolarna,12. att hos regeringen begär förslag i enlighet med vad somanförts i motionen om kommersiellt utnyttjande av allemansrätten.