mot · GL02T40 · 1998-03-23 00:00:00 — De främsta källorna till dessa nedfall är utsläpp till luft av svaveldioxid från i första hand förbränning av oljeprodukter och från industriprocesser, medan kväveutsläppen, som nämnts i föregående avsnitt, främst orsakas av transporter. Når vi redan uppsatta mål? har undertecknat svaveldioxidprotokollet till om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP). Det innebär att vi åtagit oss att minska de totala svaveldioxidutsläppen jämfört med . Detta motsvaras exakt av svaveldioxidmål (prop. 1990/91:90, JoU 30). uppgick utsläppen av svavel, räknat som svaveldioxid, i till ca . Det innebär att utsläppen har minskat . Därigenom har mål för de totala utsläppen nåtts. Sedan har utvecklingen stagnerat. var utsläppen ca . Vägtrafiken svarar för av de totala svaveldioxidutsläppen och vägtrafikens utsläpp har minskat i samma grad som de totala utsläppen. Minskningen beror främst på miljöklassningen av dieselolja. Någon motsvarande minskning av utsläppen har inte skett inom sjöfarten, vilket beror på att de bränslen som används där inte varit föremål för lika hårda miljökrav. Den långsamma utvecklingen inom sjöfarten gör att utvecklingen inom transportsektorn inte kommer att uppfylla mål för de totala utsläppen.11 Förslag till långsiktigt mål Liksom för övriga utsläppsmål ställer sig bakom kommitténs förslag till långsiktigt svaveldioxidmål. Det innebär att vi föreslår att fastställer att det långsiktiga målet för trafikens svaveldioxidutsläpp skall vara en reduktion jämfört med . Målet skall vara nedbrutet på sektorerna vägtrafik, flyg, järnväg och sjöfart (se Tabell 4) i huvudsak enligt MaTs-samarbetets förslag. Det långsiktiga målet ställer i huvudsak krav på sjöfarten, som svarar för av de totala svaveldioxidutsläppen i landet. föreslår att beslutar om två etappmål för trafikens svaveldioxid, ett för vartdera av . Etappmål 1, , baseras på kommitténs och MaTs-samarbetets förslag. Det är bedömd utveckling inom sjöfarten som styr nivån på detta mål. Etappmål 2, , baseras på egna beräkningar utifrån underlag från och MaTs-samarbetet. ovan givna förslag sammanfattas i följande tabell, i vilken jämförelser med regeringens och kommitténs förslag kan göras: Mål för utsläppsminskningar av svaveldioxid i jämförelse med och enbart gällande transporter. KomKom/MaTs förslag12 2.6 Flyktiga organiska ämnen (VOC) I atmosfärens lägsta skikt bidrar ökande mängder luftföroreningar i form av flyktiga kolväteföreningar (t.ex. bensinångor) och kväveoxider till förhöjda halter av s.k. fotokemiska oxidanter, varav ozon hör till en av de viktigaste. Marknära ozon ger stora skador på all växtlighet. Som exempel kan nämnas att potatisskörden i beräknas ha minskat med totalt åren 198688 p.g.a. marknära ozon.13 Ozon verkar irriterande på slemhinnor i ögon och luftvägar. Barn kan få nedsatt lungfunktion. Når vi redan uppsatta mål? har undertecknat VOC-protokollet till om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP). Det innebär att vi åtagit oss att minska de totala utsläppen av flyktiga organiska ämnen jämfört med . har för sin del satt målet att minska de totala utsläppen jämfört med (prop. 1990/91:90, JoU 30). uppgick utsläppen av VOC i till ca . Det innebär att utsläppen minskat . Trafikens utsläpp har minskat med . I trafikverkens miljörapport görs bedömningen att 50 %-målet för kommer att uppnås inom transportsektorn. Minskningen är främst en följd av den ökande andelen bilar som uppfyller de skärpta avgaskraven för lätta fordon. Krav på återtagning av avdunstat bränsle vid bensinstationer har också bidragit till minskningen.14 Förslag till långsiktiga mål Liksom för övriga långsiktiga utsläppsmål ställer sig bakom kommitténs förslag till långsiktigt mål för VOC, vad gäller såväl tidpunkt som motivering. Vi föreslår alltså att det långsiktiga målet för trafikens utsläpp av flyktiga organiska ämnen (VOC) skall vara en reduktion jämfört med . Det skall vara nedbrutet på sektorerna vägtrafik, flyg, järnväg och sjöfart (se Tabell 3) i huvudsak enligt MaTs-samarbetets förslag. Det är framför allt bensindrivna bilar och fritidsbåtar som ger upphov till VOC-utsläpp inom transportsektorn. Utsläppen från bilarna svarar för av de totala svenska utsläppen. föreslår att beslutar om två etappmål för trafikens utsläpp av flyktiga organiska ämnen (VOC), ett för vartdera av . Etappmål 1, , baseras på kommitténs och MaTs-samarbetets förslag. Vägtrafikens etappmål för kommer att kunna nås med nu fattade beslut. Etappmål 2, , baseras på egna beräkningar utifrån underlag från och MaTs-samarbetet. ovan givna förslag sammanfattas i följande tabell, i vilken jämförelser med regeringens och kommitténs förslag kan göras: Mål för utsläppsminskningar av flyktiga organiska ämnen (VOC) i jämförelse med och enbart gällande transporter. KomKom/MaTs förslag15 2.7 Luftföroreningar i tätorter Luften i svenska tätorter har i vissa avseenden blivit bättre . Halterna av svavel, sot, stoft och kväveoxider har minskat. När det gäller tätortsluftens halter av t.ex. cancerframkallande ämnen och ozon är bilden däremot inte lika positiv. Enligt har inte halterna av dessa ämnen minskat. Antalet människor som har allergi eller astma har mer än fördubblats . Någon tillfredsställande förklaring till detta har ännu inte kunnat ges. Klart är att kväveoxid och ozon kan försämra tillståndet hos astmatiker, men det saknas bevis för att de kan orsaka astmadebut. Hos vissa känsliga grupper har akuta dödsfall kunnat observeras efter exponering av partiklar. Vissa ämnen, t.ex. bensen, polyaromatiska kolväten (PAH), bens(a)pyren, medverkar till uppkomst av cancer.16 Når vi redan uppsatta mål? Det långsiktiga målet för luftkvalitet sattes 1991 (prop. 1990/91:90, JoU30): Luftkvaliteten skall förbättras så att de återstående riskerna för människors hälsa till följd av utsläpp av luftföroreningar från trafik, industri och reningsanläggningar undanröjs. De gällande etappmål om halter i luft som nämns i propositionen har bara delvis uppfyllts. Halterna av kolmonoxid, svaveldioxid och sot har minskat och ligger under gränsvärden. Gränsvärdet för kvävedioxid bedöms komma att i små och medelstora tätorter, men inte i storstäderna. Etappmålet om halvering av cancerframkallande ämnen har visat sig svårt att följa upp. Luftföroreningar innehåller många olika ämnen som kan vara cancerframkallande. Många av dessa ämnen är knutna till partiklar, men någon beräkning av hur partikelutsläppen utvecklats finns inte.17 konstaterar att det saknas kunskap om hur stor del av hälsoproblemen som beror av trafiken. Det är dock uppenbart att trafiken är den dominerande källan till utsläpp av hälsofarliga ämnen i tätorterna. Exempelvis härrör av kvävedioxidhalten i tätorterna från trafiken. Hur skall vi gå vidare? Inom ramen för MaTs-samarbetet har ett mycket omfattande arbete lagts ned på att utveckla såväl långsiktiga mål som etappmål för luftkvalitet i tätorter som är hälsorelaterade. Utifrån dagens kunskap har långsiktiga mål för luftföroreningarnas påverkan på hälsan ställts upp. En utgångspunkt har varit att, i analogi med trafiksäkerhetsarbetets nollvision för antalet dödade och skadade i trafiken, definiera nollrisknivåer för de hälsotillstånd som kan påverkas genom åtgärder på trafiken. Därefter har man med ledning av dagens kunskaper om samband mellan exponering för olika ämnen och ohälsa angivit gränsvärden för vissa indikatorämnen i tätortsluften. Sålunda har man föreslagit det långsiktiga målet att risken för att få cancer till följd av luftföroreningar inte skall överstiga 110 fall per miljon invånare och år. Detta skall följas upp med hjälp av gränsvärden för indikatorämnena bensen, PAH, bens(a)pyren, 1,3butadien, eten, propen m.fl.18 Regeringen anser att det saknas förutsättningar för att ange etappmål för trafikens hälsoeffekter. Man motiverar detta med behov av ytterligare kunskaper. delar inte den uppfattningen. Förvisso är det så att det system med indikatorämnen som föreslagits i MaTs-samarbetet har svagheten att man kan förbise ämnen där det saknas tillräcklig information om hälsoeffekterna. Det går därför inte att helt slå fast att de halter och ämnen som MaTs-samarbetet föreslår kommer att räcka som mått på luftkvaliteten vid de mycket låga risknivåer som eftersträvas. hävdar ändå, med starkt stöd av försiktighetsprincipen, att MaTs-samarbetets förslag om mål för luftföroreningar i tätorter skall förverkligas. Visar ny kunskap att hälsorelaterade mål och gränsvärden måste justeras eller kompletteras, råder exakt samma förhållande som för övriga miljömål, nämligen att vi får ta upp frågan i ett nytt beslut. Mot denna bakgrund föreslår att ger regeringen i uppdrag att återkomma med förslag till hälsorelaterade mål för luftkvalitet i tätorter utifrån MaTs-samarbetets förslag. Var fjärde svensk störs av trafikbuller utsätts ca 2 miljoner svenskar för bullernivåer som överstiger de värden angett som hygieniska gränsvärden. Det innebär att de lever i en utomhusmiljö som har en trafikbullernivå som överskrider (A). Nivån (A) motsvarar ungefär vanlig samtalston. Vid nivåer över (A) måste man skrika för att göra sig hörd. De källor som bidrar mest till dagens samhällsbuller är väg-, tåg- och flygtrafiken, industrin samt byggnadsarbeten. Regeringens infrastrukturproposition (prop. 1996/97:53) innehöll mycket få konkreta insatser mot infrastrukturens bullerproblem. Den nu aktuella propositionen innehåller ingenting i form av konkreta åtgärder för bullerbekämpning. anser sig därför föranlett att upprepa våra tidigare framförda förslag. Rättsligt bindande gränsvärden nödvändiga Kraftfulla åtgärder måste vidtas för att minska bullret. För att detta mål ska kunna nås måste man ha någon plattform att utgå från. I infrastrukturpropositionen presenterades ett antal riktvärden på bullernivåer för olika bullerkällor. Den bullerbekämpning som vi uppnått med hjälp av riktvärden har varit mycket begränsad. De riktvärden för olika bullerkällor som sedermera antog skall enligt beslutet anses som långsiktiga mål och inte som rättsligt bindande normer. Denna lösa styrning av bullerbekämpningsarbetet har enligt vår mening inte visat sig tillräckligt verkningsfull. Vi kräver att gränsvärden för bulleremissioner från olika bullerkällor i samhället ska fastställas. Dessa gränsvärden ska sättas så lågt att miljö- och hälsoskador kan undvikas. En lämplig form för sådana gränsvärden är att uttrycka dem som miljökvalitetsnormer av den typ som föreslås i den proposition om miljöbalk som ligger på bord. Miljöskyddskommitén har tidigare konstaterat att det inom bullerområdet förefaller finnas särskilt stora förutsättningar att införa miljökvalitetsnormer. föreslår därför att ger regeringen till känna att de riktvärden för trafikbuller samt det åtgärdsprogram mot störningar i befintlig bebyggelse genom trafikbuller som antagits av bör omarbetas och uttryckas som miljökvalitetsnormer då en ny miljöbalk ger möjlighet för regeringen att föreskriva miljökvalitetsnormer. När det gäller nivån på de riktvärden som fastställdes av , kan vi konstatera att det i de flesta fall är frågan om oförändrade nivåer jämfört med vad som gällde före beslutet. I några fall innebar beslut en reträtt jämfört med de ambitioner som uttrycktes i den av antagna handlingsplanen mot buller. I denna handlingsplan diskuterades en ny långsiktig skärpt FBN-norm för flygbuller på (A) utomhusnivå för planering av nya flygplatser och för ny bebyggelse vid befintliga flygplatser. I anslutning till denna skärpning övervägdes också en maximalbullernivå om (A) för flygbuller. Regeringen aviserade dessutom att man avsåg att återkomma till i frågan om bulleravgifter (utöver de bullerdifferentierade landningsavgifter som redan då införts) för att finansiera ett bulleråtgärdsprogram. Inget av detta förverkligades i samband med infrastrukturpropositionen. påföljande beslut innebar istället att ambitionen om (A)-nivån övergavs. står kvar vid den nivå som gällt , nämligen nivån på (A) FBN. Maximalbullernivån om (A) återfinns först i andra etappen av åtgärdsprogrammet. Inte heller i den nu aktuella propositionen ges det utlovade förslaget om bulleravgifter. Utvecklingen går i rakt motsatt riktning, inte minst mot bakgrund av beslutet att avskaffa miljöskatten på inrikesflyget i utbyte mot vaga löften om att detta skall kompenseras genom höjda landningsavgifter. En kretsloppssyn på infrastruktur måste också omfatta markanvändningen. Detta innebär ett synsätt som betraktar en väg eller järnväg som ett tillfälligt utnyttjande av ett naturområde i ett långsiktigt perspektiv. Infrastrukturanläggningarna har helt enkelt naturen till låns. Ett sådant synsätt gör följande frågor aktuella: Hur skall vi återställa och sanera de områden där vi beslutat att inte längre ha några infrastrukturanläggningar? Hur skall dessa områden åter kunna ingå i väl fungerande ekosystem? Det är frågor som vi inte har något heltäckande svar på, men som borde ingå i nästa steg i utvecklingen av ett kretsloppstänkande rörande våra infrastrukturanläggningar. Givetvis bör ett helhetstänkande kring dessa frågor också innefatta utformningen när vi bygger ny infrastruktur. Där har vi kanske kommit något längre i form av miljöhänsyn i projektering, men står ännu långt ifrån ett synsätt som innebär att ett infrastrukturprojekt är ett ingrepp i naturmiljön som skall kunna återställas med rimliga insatser. Förutom de i propositionen nämnda miljömålen, är det också enligt uppfattning viktigt att ställer upp mål för energiförbrukningen inom olika sektorer. Detta eftersom energi är en knapp resurs, som det är viktigt att hushålla med. Vi föreslår som etappmål för att transportsektorns energiförbrukning skall minska i förhållande till 1995. 3 Strategi för att nå miljömålen Regeringen diskuterar inte särskilt utförligt hur man skall uppnå sina, i och för sig otillräckliga, miljömål för transporterna. I texten nämns allmänt att regeringen ställer stort hopp till en fortsatt teknisk utveckling, men någon utvecklad strategi med kvantifierade antaganden för hur olika faktorer kan bidra till måluppfyllelsen anges inte. Det är synd, eftersom en sådan redovisning skulle bidra till att göra den politiska diskussionen om transportpolitiken mer strukturerad, begriplig och meningsfull. En sådan strategidiskussion kan med fördel utgå från etappmålen om begränsning av koldioxidutsläpp och energiförbrukning. Dessa faktorer är nära korrelerade till det totala transportarbetet men också till med vilken effektivitet detta utförs. Transportsektorns totala energianvändning och koldioxidutsläpp är en funktion dels (A) av det totala transportarbete som utförs, dels (B) av hur detta arbete utförs (trafikslag, effektivitet i utnyttjande av transportapparaten), dels (C) av hur energi används inom varje enskilt trafikslag (energislag och energieffektivitet). Det första steget, det totala transportarbetet, bestäms i huvudsak av följande faktorer. Den allmänna aktivitetsnivån i samhället, exempelvis uttryckt som BNP. Exempel: en BNP-tillväxt om leder till att BNP 2010 är högre än 1996. Sambandet mellan totalt transportarbete och aktivitetsnivå. Detta kan härledas både ur historiska samband och antaganden om framtiden. Det finns faktorer som talar för att transportarbetet ökar snabbare än aktivitetsnivån, t.ex. har världshandeln ökat ungefär dubbelt så snabbt som produktionen och människors rörlighet ökat mer än proportionellt mot stigande standard. Kanske har dock rörligheten börjat närma sig en viss mättnadsnivå? Tänkbara faktorer som verkar åt andra hållet kan vara att varuproduktionens andel av BNP minskar (tjänstesamhället) och IT-utvecklingen ökar människors möjligheter att mötas utan att fysiskt förflytta sig. har utifrån (LU 95) scenarier gjort en bedömning av transportarbetets utveckling under förutsättning att nuvarande priser, trafikutbud, värderingar, etc inom transportsektorn inte förändras. Enligt denna ökar person- och godstransporter (exkl utrikesflyg) . Detta är långsammare än en ren framskrivning av den allmänna aktivitetsnivån, uttryckt som BNP-siffror. Verkan av politiska åtgärder, främst höjda skatter och avgifter på energianvändning och utsläpp av koldioxid, m.m. inom ramen för en internalisering av externa kostnader och skatteväxling mot sänkta skatter på arbete (se vidare avsnitt 4.1). Dessa leder till att transporter relativt sett blir dyrare jämfört med andra aktiviteter i samhället (förutsatt att skattehöjningarna är större än pågående effektivisering av energianvändning, etc.). Det borde då på påverka samhällsstrukturen i riktning mot ökad andel närproduktion, nya bebyggelsemönster där människor bor närmare arbetsplatsen, minskad prioritering av , etc. Detta är sannolikt en ganska långsam process, men borde ändå kunna bidra till att det totala trafikarbetet ökar långsammare jämfört med om inga åtgärder sätts in. Möjligheten att nå målen om energianvändning och miljö bestäms, i ett andra steg, av på vilket sätt det totala transportarbetet enligt föregående steg kommer att utföras: Effektiviteten i utnyttjandet av transportapparaten. Handlar bland annat om en effektiv samordning mellan olika trafikslag, att undvika tomkörningar, köra med så fyllda fordon som möjligt, etc. Detta kan befrämjas bland annat med en utvecklad logistik och transportinformatik. Fördelningen på trafikslag. Energiförbrukning och -utsläpp varierar starkt mellan olika trafikslag, som framgår av följande exempel. Energiåtgång och CO2-utsläpp vid persontransporter Avser tur- och returresa för en person mellan angivna orter och vid angiven beläggning i fordonen. Bil, kat 2 pass Källa: SJ Miljödata miljöfördelar framgår tydligt. I en bil med två passagerare är energiåtgången per passagerare 34 gånger högre än på tåget. Flyget drar 68 gånger mer energi. Bussar har en väsentligt lägre energiåtgång än bil och flyg, men ändå klart högre än järnvägen, vid jämförbar beläggning av fordonen. Utsläppen av koldioxid är mångdubbelt högre i de andra trafikslagen jämfört med tåget. Detsamma gäller också för andra typer av utsläpp som kolväten, kolmonoxid och kväveoxider. Särskilt flyget men även bussarna har här stora utsläpp som är svåra att åtgärda, då katalytisk avgasrening är svår att genomföra för dessa trafikslag. Energiåtgång och CO2-utsläpp vid godstransporter Avser transport av gods, enkel resa, mellan angivna orter och vid angiven beläggning av fordonen. Källa: SJ Miljödata Energiåtgången är 35 gånger större för lastbilstransporter jämfört med tåg medan den är mer jämförbar för båttransporter. Godstransporter med flyg är oerhört energikrävande och används därför bara i huvudsak för värdefullt och lätt gods. Koldioxidutsläppen är i samtliga fall mångdubbelt högre för andra transportslag jämfört med eltåg. Det gäller även andra typer av utsläpp. Slutsatsen blir att en överflyttning av trafik från i första hand väg och flyg till järnväg är ett verksamt medel att uppnå energi- och miljömålen. Detta kan åstadkommas dels genom att en internalisering av miljökostnader för all trafik leder till ökad konkurrenskraft för järnvägen jämfört med andra trafikslag, dels genom en större satsning på förbättring av järnvägens infrastruktur. C. Energieffektivitet och bränsleval i varje trafikslag Det tredje steget, som bestämmer hur energi- och miljömål kan nås, är energianvändningen inom varje enskilt trafikslag och, ytterst, varje enskilt transportmedel. Viktiga påverkande faktorer är: Spontan teknisk utveckling. Det pågår, tämligen oberoende av skiftande politiska förutsättningar och åtgärder, en ständig teknisk utveckling av fordon och system inom alla trafikslag. I allmänhet leder utvecklingen till ökad energieffektivitet och förbättrade miljöprestanda. Teknisk utveckling till följd av politiska åtgärder. Den spontana utvecklingen mot ökad energieffektivitet och miljöprestanda kan påskyndas genom ett medvetet användande av olika politiska styrmedel, både i form av lagar och regler och i form av ekonomiska styrmedel, som höjda energi- och koldioxidskatter eller i andra former. Valet av bränsle inom olika trafikslag har också stor betydelse för hur målen kan uppnås. Användningen av olika energislag kan skilja i energieffektivitet och i utsläpp. El är både effektivt och miljövänligt om det producerats i t.ex. vatten- eller vindkraft eller i biobränsleeldat kraftvärmeverk. Biobränslen för fordonsdrift i stället för fossil energi minskar utsläppen av koldioxid. Med dagens teknik är dock ofta energieffektiviteten dålig för biobränsle till fordonsdrift om man också inbegriper de olika stegen i framtagandet av bränslet. Ur den synpunkten är det bättre att använda t.ex. skogsbränsle i kraftvärmeverk i stället för som råvara för fordonsbränsle. Som tidigare nämnts är det en stor brist i propositionen att regeringen aldrig explicit redovisar de antaganden som ligger bakom dess förslag till miljömål och strategi. är man hänvisad till att gissa sig fram till hur regeringen resonerat utifrån vad som står i texten på olika ställen. För att tydliggöra vad vi anser vara bristerna i regeringens strategi, skall vi här göra ett försök att rekonstruera regeringens resonemang utifrån ovanstående analysmodell. Vi utgår därvid från regeringens etappmål om oförändrade utsläpp av koldioxid 2010 jämfört med . Jämfört med dagsläget (senaste tillgängliga siffror ) innebär regeringens mål att koldioxidutsläppen från transportsektorn måste minska med . Regeringen har uppenbart som mål en stark ekonomisk tillväxt , i genomsnitt snarare mer än . Det är oklart hur regeringen bedömt sambandet mellan transportvolymens utveckling och BNP-utvecklingen. En möjlig hypotes är att man utgått från bedömning, som refererades under steg A2 ovan, dvs en ökning av transportvolymen på . Med hänsyn till att regeringen allmänt verkar räkna med en snabbare ekonomisk tillväxt än vad som låg till grund för bedömningar, verkar det realistiskt att anta att regeringen räknat med minst samma tillväxtsiffra för transporterna, , även om man utgår från ett senare basår, 1996. Eftersom regeringen inte föreslår några allmänt trafikdämpande åtgärder (steg A3) utgår vi från att den inte räknat med några sådana i sin kalkyl. Regeringen kommer med flera förslag till hur transportapparaten skall kunna utnyttjas effektivare (steg B1). Dessa kan förhoppningsvis innebära en effektivisering med låt oss säga . Däremot innehåller knappast propositionen förslag som ger någon större överflyttning av transporter till energieffektivare och miljövänligare trafikslag som järnväg (steg B2). Med dessa antaganden krävs en effektivare energianvändning och övergång till icke koldioxidalstrande bränslen (steg C) på sammanlagt [(1,25-0,05-(1-0,06))/(1,25-0,05)]. Härav kan regeringens relativt försiktiga strategi när det gäller övergången till biobränslen (steg C3) knappast bidra med mer än ett par procentenheter. Det betyder att det krävs en förbättrad energianvändning, spontant (steg C1) och/eller till följd av åtgärder (steg C2), på i genomsnitt för alla trafikslag från . Är detta möjligt? Det kan belysas med ett exempel när det gäller persontransporter på väg. Den genomsnittliga bensinförbrukningen per körd mil är ca per mil. En minskning innebär att den genomsnittliga förbrukningen för hela personbilsparken 2010 borde vara nere i ca per mil. Vi bedömer det osannolikt att en så snabb effektivisering kommer att inträffa med de kraftlösa åtgärder regeringen föreslår. Det är också mycket osäkert om det går att effektivisera energianvändningen vid godstransporter på väg, i flyget och i sjöfarten i samma omfattning, vilket krävs för att regeringens kalkyl skall gå ihop. Vår gissning, utifrån ovanstående överslagsberäkningar, är att koldioxidutsläppen från transportsektorn kommer att fortsätta att öka med regeringens politik, precis så som skett .