mot · GL02Ju18 · 1998-01-23 00:00:00 — med anledning av prop. 2 Regeringens förslag 37 2.1 Ärendet och dess beredning 37 2.2 Var finns lagstiftningen? 3.1 tillträde till Amsterdamfördraget 38 3.2 Förhållandet mellan och Amsterdamfördraget 38 4 Fri rörlighet för personer 39 4.1 Inre gränskontroll 39 5 Den nordiska passunionen 39 6 Yttre gränskontroll 40 7 Visering och villkor för rörelsefrihet 41 9 Polisiärt och rättsligt samarbete 42 9.1 Allmänt om det polisiära och rättsliga samarbetet 42 9.2 Konsekvenser för svensk lagstiftning 42 10 Schengens informationssystem 43 10.1 Europeiskt datasystem 43 11 Schengens regelverk och demokratin 44 12 Ekonomiska konsekvenser 45 de gröna avslår regeringens proposition. Vi anser att den svenska anslutningen till har skett på ett odemokratiskt och därmed oacceptabelt sätt. Anslutningen av avtalet sker successivt vilket omöjliggör en heltäckande analys. förutsätts också godkänna avtalet utan kunskap om de krav på ändrad lagstiftning som detta kommer att kräva. bakbinds och fråntas därmed sin roll som lagstiftande organ. Vi är övertygade om att många som röstade ja till EU-medlemskap skulle säga nej till . Sammanfattningsvis är effekterna följande: förlorar kontrollen över vem som skall få resa in i och på vilka villkor. Kampen mot internationell brottslighet försvagas genom slopade gränskontroller och ineffektivt arbete (/Europol(Schengen). Kampen mot narkotika försvagas. Den nordiska passfriheten hotas. EU:s yttre gräns skapar en ny mur inte bara mot , utan också mot alla grannar utanför EU i . Den personliga integriteten hotas av alla dataregister. Utländska poliser utan kunskap i svenska kommer att kunna utföra tjänsteuppdrag i . I propositionen föreslår regeringen att skall godkänna avtalet om anslutning till och de andra rättsakter som krävs för att skall kunna ansluta sig till . 2.1 Ärendet och dess beredning promemoria anslutning till är så ofullständig att remissinstanserna inte har haft möjlighet att ta ställning till de förslag som framförs. För det första finns i promemorian ingen egentlig argumentation kring värdet av samarbetet i den form som avses eller belysning av alternativ till denna. Det finns heller ingen redovisning av slutresultatet från regeringskonferensen 19961997 mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen. Promemorian innehåller därför ingen information om införlivande genom Amsterdamfördraget i EU. Remissbehandlingen är en form av kvalitetskontroll och förankring som allt oftare, i vart fall när det gäller frågor med EU-anknytning, missbrukas. bör därför ge regeringen till känna vad som anförts om ärendet och dess beredning. 2.2 Var finns lagstiftningen? Som regel brukar regeringen när den begär att skall godkänna en internationell överenskommelse lägga fram förslag till den lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena i överenskommelsen. Så har inte skett i detta fall. Orsaken till regeringens tillvägagångssätt uppges vara att processen med att hämta in ställningstagande och eventuella godkännande av överenskommelserna annars skulle behöva skjutas upp. Vi anser att inte kan ta ställning till konsekvenserna av förrän all lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena i samarbetet har föreslagits . Ratificeringsprocessen bör därför skjutas upp tills detta är klart. Genom Amsterdamfördraget fick de länder som strävar efter en ökad integration och överstatlighet igenom en stor del av sina krav. Detta gäller i synnerhet på områdena gränskontroll, fri rörlighet för personer, invandringspolitik och flyktingpolitik. Dessa frågor, liksom det civilrättsliga samarbetet, förs nämligen genom Amsterdamfördraget över till den första pelaren. Dessutom skall införlivas med EU. Besluten i dessa områden kommer ske i formen av förordningar och direktiv. och kommissionen får också sin fulla behörighet på dessa delar av det rättsliga och inrikes området. Sammanfattningsvis kan sägas att nu kommer att få överlåta ytterligare beslutanderätt till EG, fler frågor förs över till första pelaren, och de bindande beslut som kommer att fattas under tredje pelaren kommer i princip att ha samma effekt som ett direktiv under den första pelaren. Det kan inte uteslutas att de nya beslutsformerna kommer att kräva ändring av den svenska regeringsformen. Rambesluten innebär nämligen i praktiken överföring av beslutsbefogenheter till EG. 3.1 tillträde till Amsterdamfördraget För att skall kunna tillträda Amsterdamfördraget måste enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkänna fördraget. Då fördraget innebär att ytterligare beslutanderätt överlåts till EG förutsätter ett godkännande av Amsterdamfördraget och den särskilda förklaringen om beslutar att en sådan skall avges ett riksdagsbeslut med tre fjärdedelars majoritet av de röstande enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen. 3.2 Förhållandet mellan och Amsterdamfördraget tvingas först ta ställning till anslutning till och senare fatta beslut om Amsterdamfördraget, när införlivats. Förhållandet mellan och Amsterdamfördraget innehåller många osäkra faktorer som ingen ännu riktigt kan svara på. Vad kommer t.ex. att hända med Schengens icke materiella bestämmelser i det samlade regelverket ( den s.k. Schengen-akin)? Vad kommer ske vid ett nej i den danska folkomröstningen om Amsterdamfördraget o.s.v? För att skall kunna få en helhetsbild av Amsterdamfördragets betydelse avseende bör avvakta med beslut om till dess att regeringens proposition om Amsterdamfördraget presenterats för . 4 Fri rörlighet för personer Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i för den inre marknaden. Ändå har kontrollen av personer vid gränserna mellan medlemsstaterna inte avskaffats. EU har inte blivit ett område utan inre gränser, med fri rörlighet för personer. Att det tagit just på detta område beror på att det rör några av de känsligaste frågorna för enskilda nationer: möjligheten att kontrollera gränserna runt landets territorium, kampen mot brott o.s.v. Det vanligaste argumentet för är att det inte utgör något annat än en utvidgning av den nordiska passunionen till att gälla hela EU. Men efterhand har de flesta insett att det inte är så enkelt. För de flesta svenskar är det förmodligen heller inte så viktigt att slippa ha med sig pass till söder om , det är de ju vana vid. Dessutom råder i flera EU-länder legitimationsplikt, delvis som ett resultat av . I Schengenkonvetionens inledning slås den grundläggande principen fast, att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs. Medborgarnas frihet från att besväras av onödiga kontroller av myndigheter är givetvis viktig. Men erfarenheten visar tyvärr att avskaffandet av gränskontrollen när det gäller varor har medfört en ökad brottslighet. införsel av alkohol, tobak och narkotika har blivit ett samhällsproblem. Det finns ingen anledning att tro att den internationella brottsligheten skulle avstå från att utnyttja borttagandet av personkontroller vid gränserna för sina syften. 5 Den nordiska passunionen Mellan de nordiska länderna uppnåddes fri rörlighet för personer : , , och undertecknade 1954 ett protokoll om att slopa krav på pass och uppehållstillstånd för medborgare från dessa länder vid uppehälle i annat nordiskt land än hemlandet. anslöt sig 1955 till detta protokoll. Vidare ingick , , och 1957 den nordiska passöverenskommelsen till vilken anslöt sig 1965. Dessa dokument utgör tillsammans den nordiska passunionen. Den innebär att nordiska medborgare kan resa fritt utan att behöva medföra pass eller annan legitimation vid passage av inre gräns mellan de nordiska länderna. Uppehållstillstånd krävs inte heller för nordiska medborgare vid uppehälle i annat nordiskt land än hemland. En förutsättning för en anslutning av de nordiska länderna till har varit att den nordiska passunionen skall bestå. planerar nu att hålla folkomröstning om Amsterdamfördraget eftersom det inte accepterar någon överstatlighet när det gäller inrikes och rättsliga frågor. Om av det skälet tvingas ställa sig utanför hotas den nordiska passunionen. Om inte ratificerar kan , trots förbehållet om nordisk passfrihet i medlemsansökan, tvingas kontrollera personer som reser från till . Detta är enligt vår mening en oacceptabel lösning och bör därför avvakta med beslut i ärendet tills vi vet resultatet av den danska folkomröstningen. Sedan regeringsskiftet i har en ny situation uppstått eftersom sittande regering är emot . Även om det skulle finnas en majoritet i för måste den norska regeringen, efter genomförda förhandlingar med Schengenstaterna, lägga en proposition till . Dessa förhandlingar har dock ännu inte inletts varför det kan komma att ta tid innan vi vet resultatet. Det är inte så att tron på effekterna när det gäller gränskontroll har övergivits. EU konstaterar att gränskontrollen är ett viktigt verktyg i kampen mot gränsöverskridande brottslighet. Alla som passerar EU:s yttre gränser skall göra detta vid fasta gränsstationer vid både in- och utresa. Däremellan skall mobila gränskontroller upprättas samt sträng bevakning av gränserna ske. Inte endast identitetskontroll utan även kontroll av bagage, fordon och föremål skall genomföras. För del innebär detta att en systematisk utresekontroll återinförs efter att inte ha tillämpats. yttre gränser kommer att utgöras av hamnar, större flygplatser samt den svenska kusten i sin helhet. har en av de längsta sjögränserna i EU. All sjötrafik som inte är turlistebunden och enbart går mellan medlemsstaterna skall kontrolleras i fråga om personers in- och utresa. Fasta gränskontrollpunkter måste inrättas och kusterna däremellan bevakas. Enligt uppgift från kommer ca 360 000 fartygsrörelser beröras. I dessa ingår trafiken med svenska och utländska fritidsbåtar, som är särskilt intensiv mellan och utefter , till och från i och längs syd- och ostkusten samt mellan och i . I kontrollhänseende är det ingen skillnad mellan svenska och utländska fartyg vid in- och utpassage över sjögränserna, eftersom även svenska fiske- och fritidsbåtar kan ha utländska medborgare ombord som skall följa reglerna om personkontroll. 7 Visering och villkor för rörelsefrihet Till följd av måste införa viseringstvång mot ytterligare 27 länder (totalt 128), varav många är välkända för kränkningar av mänskliga rättigheter. Viseringskrav bidrar till att hindra att utländska medborgare når gränsen och utgör därför ett sätt att styra invandringen. anser att kravet på visum kan utgöra ett hinder för potentiella flyktingar eftersom viseringsreglerna inte tar hänsyn till att flyktingar i många fall måste fly utan möjlighet att söka visum vid någon ambassad. Vid bedömningen av en visumansökan vägs dessutom inte individens skyddsbehov in. anser att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat land. Avsaknad av visering hindrar inte i sig att en person som lyckas ta sig till Schengenområdets yttre gräns får sin asylansökan prövad. Problemet är i stället att avsaknad av visering samt skyldighet för flygbolag att betala återresor och böter för passagerare utan giltiga resehandlingar leder till att de asylsökande aldrig når den yttre gränsen. Vi anser att i samarbetet inom Schengen och EU skall driva en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsskyldighet och inte bara ta ställning till de förslag som andra länder lägger fram. Genom blir en beviljad visering giltig för resa till samtliga Schengenländer. Därmed tvingas vid prövning av en viseringsansökan att även ta hänsyn till övriga Schengenländers invandringspolitiska intressen. Regeringen bör utreda hur detta förhållande kan komma att påverka svensk viseringspraxis. Ett av och kriterier för att ett land skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan är att landet i fråga utfärdat visering för den asylsökande. Även här bör regeringen se över hur svensk viseringspraxis kan påverkas av en anslutning till . Sedan trätt i kraft har dess regler tagit över regler (artiklarna ) om vilken stat som skall vara ansvarig i samband med behandling av en asylansökan. Dessa regler i har därigenom upphört att gälla och behandlas inte i regeringens proposition. Utgångspunkten bör enligt vara ett humanitärt europeiskt samarbete där tillgodoseendet av människors behov av skydd är det primära. Genom samarbetet mellan myndigheter och NGO:er bör det, förutom en samordning av vilket land som skall anses asylbestämmande, skapas: en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet Genèvekonvention, en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver definition, ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt. 9 Polisiärt och rättsligt samarbete 9.1 Allmänt om det polisiära och rättsliga samarbetet Det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de s.k. kompensatoriska åtgärder som syftar till att kunna avskaffa personkontroller vid de inre gränserna. Vi känner från sida stor tvekan inför en europeisering av straffrätten. Vi menar att straffrätten måste vara en nationell angelägenhet. Vi motsätter oss en harmonisering av enskilda straffbestämmelser, delar av sanktionssystemet och den allmänna straffrätten. Det är inte acceptabelt att straffrättsliga regler skapas utan direkt medverkan av en ett demokratiskt valt parlament. 9.2 Konsekvenser för svensk lagstiftning Som nämnts ovan lämnar regeringen i propositionen inga förslag till lagstiftning. Framför allt när det gäller det polisiära samarbetet där Schengen- och Europolsamarbetet överlappar varandra är det mycket svårt att få en helhetssyn av konsekvenserna för svensk del. Det gäller t.ex. regler om polisens register, där regeringen förväntas presentera en proposition för . Eftersom denna lagstiftning är en följd av överenskommelser som redan godkänts har bakbundits på så sätt att vi i efterhand måste godta anpassningar till konventionstexterna, även om dessa skulle visa sig strida mot verdertagna svenska rättsprinciper. Det handlar även om en harmonisering av straffrättsliga regler, som också till stor del är en följd av polissamarbetet. Polissamarbetet kommer att stärkas för att t.ex. upprätthålla allmän ordning eller för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Dessa begrepp är mycket vaga och ger möjligheter till olika tolkningar och därmed rättsosäkerhet. Utökade befogenheter för polisen att verka över nationsgränserna införs. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning på vissa punkter överlåts till utländska poliser. Det direkta operativa samarbetet regleras i artikel 4045. Det omfattar fortsatt övervakning över gräns och fortsatt förföljande över gräns. En Schengenstat har valmöjligheter i tre avseenden när det gäller fortsatt förföljande inom dess territorium. Regeringen har härvid i en särskild förklaring tagit ställning för att tillåta förföljelse för brott som kan föranleda utlämning, att inte ställa upp några begränsningar och rum för förföljandet samt att förföljande tjänstemän skall få gripa den flyende. har svårt att se det verkliga behovet av att låta polis från ett annat land genomföra förföljande på svenskt territorium. Följderna av sådana befogenheter har inte närmare kommenterats av regeringen. Regeringen bör därför återkomma till med information om följderna av det operativa samarbetet. Schengens informationssystem, SIS, är ett datasystem. SIS är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningsregister. Men av artikel 93 framgår det klart att SIS är mycket mer än ett brottsspaningsregister. Syftet med SIS är att bevara ordning och allmän säkerhet, inbegripet statens säkerhet. Registrering i SIS avser därför inte endast brottslingar utan även andra personkategorier som t.ex. asylsökande som skall vägras tillträde till hela Schengenterritoriet av det enda skälet att de fått slutligt avslag på sin asylansökan i ett medlemsland. anser att SIS öppnar för ett alltför vidsträckt flöde av uppgifter och alltför omfattande registrering av personer som påträffas centralt eller perifert i polisens spaningsarbete. Det finns stora risker för att oskyldiga personer kommer att drabbas, då systemet inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas i en demokrati. På EU-nivå har utformats bestämmelser för gemensamma datasystem för polisiärt och rättsligt samarbete. Arbetet har bedrivits dels i anslutning till utarbetandet av Europolkonventionen, dels inom ramen för arbetet med ett europeiskt datasystem (EIS). Medlemsländerna är överens om att det informationssystem som byggts upp för skall övertas av unionen när en konvention om EIS föreligger. Det planerade EIS överensstämmer i huvudsak med SIS. Enligt artikel 96 i kan uppgifter om utlänningar som avvisats eller utvisats från Schengenområdet införas på den gemensamma spärrlista över personer som inte är önskvärda på territorium. Vilka kategorier av utlänningar som på denna grund kan komma att uppföras på spärrlista anges i inte i propositionen. anser att regeringen bör återkomma till med förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning svenska myndigheter kommer att få uppföra asylsökande med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. Regeringen bör även se över proceduren för avförande av personer från spärrlistan. Det nationella registret skall handhas av ett s.k. SIRENE-kontor som skall vara enda kontaktpunkt för förbindelserna mellan Schengenstaterna med avseende på SIS. I flera medlemsländer har kritiken mot SIS från officiellt håll bemötts med hänvisning till de trots allt relativt begränsade och standardiserade data som kan och får lagras i SIS. Dessa restriktioner gäller dock inte för informationsutbytet inom ramen för SIRENE-strukturen. Eftersom SIRENE-strukturen inte är omnämnd i tillämpningskonventionen bör denna redovisas för . Likaså bör beredas tillgång till den hemligstämplade . 11 Schengens regelverk och demokratin är det högsta beslutande organet, som består av ansvariga ministrar. Kommitténs möten är inte offentliga. Kommittén kommer bl.a. att besluta om viseringsfrågor, kampen mot illegal invandring, utbyte av känsliga persondata m.m. har unika maktbefogenheter. Den är enastående bland internationella organisationer på grund av sina svepande befogenheter. De är svepande på tre sätt: omfattningen och innehållet i de ämnesområden inom vilka verkställande kommittén har rätt att fatta beslut; frånvaron av internationell parlamentarisk och rättslig kontroll; slutligen att besluten berör enskilda individer, huvudsakligen utlänningar och de som är föremål för polisens intresse. motsätter sig att viktiga och politiskt känsliga frågor överförs från till denna kommitté. Inom råder inte någon offentlighetsprincip. Regeringen hänvisar härvid till bl.a. ikraftträdandet av Amsterdamfördraget, som innehåller begränsade regler om öppenhet och handlingsoffentlighet i EU:s institutioner, och att dessa regler då kommer gälla även för . Amsterdamfördraget har ännu inte ratificerats av medlemsländerna annars hade vi väl knappast behövt ta ställning till ifrågavarande proposition i ? måste därför utgå från de möjligheter som finns till insyn i t.ex. den verkställande kommitténs arbete. Faktum är att det råder en total frånvaro av internationell parlamentarisk och rättslig kontroll i den verkställande kommitténs verksamhet. Den verksställande kommittén fastställer själv sina procedurregler, vilket är mycket ovanligt. Normalt regleras sådana frågor i själva konventionstexten för att möjliggöra en parlamentarisk kontroll. Vare sig eller någon annan internationell domstol har behörighet att döma över en Schengenstats eller den verkställande kommitténs tillämpning av konventionen. har ingen rätt att kontrollera den verkställande kommittén. anser att skall arbeta för en internationell och parlamentarisk kontroll. Kostnaderna för beräknas bli ; dessa skall enligt regeringen finansieras inom ramen för berörda utgiftsområden. Kostnaderna består bl.a. av installationer av IT-system och anställning av personal. Dessa kostnader skall ställas mot de besparingar och nedskärningar som görs inom bl.a. rättsväsendet. Med hänvisning till det anförda hemställs att avslår regeringens proposition 1997/98:42 , att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ärendet och dess beredning, att , vid avslag på yrkande 1, beslutar att skjuta upp godkännandet av anslutning till tills regeringen presenterat den lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena i samarbetet, att , vid avslag på yrkandena 1 och 3, beslutar att skjuta upp godkännandet av anslutning till tills tagit ställning till regeringens kommande proposition om Amsterdamfördraget, att , vid avslag på yrkandena 1, 3 och 4, beslutar att skjuta upp godkännandet av anslutning till tills hållit folkomröstning om Amsterdamfördraget, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annat land, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i samarbetet inom Schengen och EU bör driva en aktiv roll med egna förslag till vilka länder som bör befrias från viseringsskyldighet, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svensk viseringspraxis och hänsyn till övriga Schengenländers invandringspolitiska intressen, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kriterier vad gäller visering för att ett land skall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet Genèvekonvention, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöver definition, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en harmonisering av straffrätten, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om följderna av polisens operativa samarbete, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Schengens informationssystem, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning svenska myndigheter kommer att få uppföra asylsökande med verkställt avvisningsbeslut på spärrlista, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att se över proceduren för avförande av personer från spärrlista, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att bör få utförlig information över innehållet i , att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beslutsprocessen, att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skall verka för en internationell och parlamentarisk kontroll.