mot · GL02Ju14 · 1998-01-23 00:00:00 — med anledning av prop. I propositionen föreslås att skall godkänna avtalet om anslutning till tillämpningskonventionen till samt slutakten till avtalet, protokollet om anslutning till , tilläggsprotokollet , regeringens förklaring enligt artikel 41, samarbetsavtalet mellan Schengenstaterna å ena sidan och och å den andra samt avge en förklaring enligt artikel 55 i . Orsakerna bakom tillkomst kan sökas i de arga protesterna från långtradarchaufförer mot de långa köerna vid passerandet av de inre EU-gränserna. De franska och tyska regeringarna reagerade snabbt på protesterna genom att träffa Saarbrucköverenskommelsen, som syftade till att successivt upphäva personkontrollerna vid den fransk-tyska gränsen. året därpå anslöt sig Beneluxstaterna och man träffade . var relativt kortfattat och dess tyngdpunkt låg på avskaffandet av hindren för personernas fria rörlighet mellan deltagarländerna. Schengens tillämpningskonvention har däremot en annorlunda och betydligt mer repressiv inriktning. Av konventionens 142 artiklar handlar 4 om den fria rörligheten, medan 138 artiklar handlar om s.k. kompensatoriska åtgärder på grund av gränskontrollernas avskaffande. Dessa åtgärder har i många fall givits en utformning som gör att de kan utgöra allvarliga hot mot den personliga integriteten. Tillämpningskonventionen tillkom under sträng sekretess. Inte bara medier utan även de nationella parlamenten undanhölls varje möjlighet till insyn. Enligt uppgift från den franske senatorn riktade den franska regeringen en enträgen begäran till den nederländska regeringen att systematiskt undvika att lämna någon information om till parlamentet. Detta för att inte skapa ett prejudikat som kunde leda till krav på motsvarande information från det franska parlamentet. När kommissionären besvarade muntliga frågor om Schengen i svarade han: Varför ger Ni inte en kraftig knuff åt era kollegor i de nationella parlamenten när allt kommer omkring är det ju dom som skall ratificera allt det här, vilket betyder att interparlamentariskt samarbete har en ljus framtid. och tillämpningskonventionen är i stor utsträckning ramkonventioner som fylls med konkret innehåll genom de tillämpningsföreskrifter som fortlöpande antas av den verkställande kommittén. har dessa tillämpningsföreskrifter kommit upp i ett omfång av ca 2 000 textsidor. En stor del av föreskrifterna avser tekniska detaljer av begränsat allmänt intresse, men det finns också mycket som har utomordentligt stor betydelse för den personliga integriteten och för asylrätten, t.ex. den s.k. och de gemensamma konsulära instruktionerna. Som påpekats av vissa remissinstanser är det synnerligen förvånande att regeringen ansett att remissbehandlingen kunde bli meningsfull trots att remissinstanserna inte beretts tillgång till den s.k. Schengenaquin. framhöll i sitt remissvar att departementspromemorian var så ofullständig att det saknades möjlighet att ta ställning till de framförda förslagen. Promemorian saknade egentlig argumentation kring värdet av samarbetet i den avsedda formen eller belysning av alternativ. Dessutom ansåg att remissinstansernas arbete knappast kunde bli meningsfullt utan att de nödvändiga förslagen till lagändringar från svensk sida fanns utformade. anser att det är djupt beklagligt att regeringen inte nu lägger fram förslag till lagstiftning om genomförandet av åtagandena. Detta gör att tvingas ta ställning i ratificeringsfrågan utan att veta hur den lagstiftning som krävs för konventionens genomförande kommer att se ut. Det är bara nu vid behandlingen av förslaget att konventionen skall godkännas som det finns en verklig möjlighet till parlamentarisk kontroll. I det omfattande lagstiftningsarbete som följer ett eventuellt godkännande av konventionen från kommer medverkan närmast att bli av formell natur. tvingas att med djupt beklagande konstatera att regeringen inte heller i samband med att propositionen om överlämnats till bilagt de antagna tillämpningsföreskrifterna. Detta antyder att regeringen ser godkännande mer som en formalitet och inte önskar en djupare granskning av . är det ju så att den parlamentariska kontrollen av väsentligen sker i anslutning till ratificeringsproceduren. Sedd i det ljuset är regeringens inställning anmärkningsvärd. 3 Den rättsliga och parlamentariska kontrollen Schengens verkställande kommitté har mycket långtgående maktbefogenheter. Det gäller omfattningen av och innehållet i de ämnesområden inom vilka den verkställande kommittén har rätt att fatta beslut och frånvaron av internationell parlamentarisk och rättslig kontroll. Det förhåller sig också så att den verkställande kommittén själv fastställer sina procedurregler. Det är mycket ovanligt, det är normalt att sådana frågor regleras i själva konventionstexten för att göra en parlamentarisk kontroll möjlig. Varken eller någon annan internationell domstol har behörighet att döma över en Schengenstats eller verkställande kommitténs tillämpning av konventionen. har ingen rätt att kontrollera den verkställande kommittén. Det nederländska parlamentet ställde vid ratificeringen av konventionen ett särskilt villkor för att kompensera bristen på parlamentarisk kontroll av konventionens tillämpning. Innan den nederländske representanten i den verkställande kommittén får ge sitt samtycke till ett beslut måste det nederländska parlamentets båda kamrar lämna sitt godkännande av beslutsförslaget. De italienska och belgiska parlamenten har också förbehållit sig en mer begränsad kontroll av den verkställande kommittén. Den franska senaten förutsåg när den ratificerade konventionen en risk att den franska lagstiftande församlingen inte längre skulle ha någon möjlighet att vägra rösta för en lag som var nödvändig på grund av beslut av den verkställande kommittén. anser om majoritet skulle biträda propositionen att det är av synnerlig vikt att inflytande över konventionens tillämpning säkras och att ett förbehåll görs vid ratificeringen liknande det som gjorts av det nederländska parlamentet. antog resolutionen nu och . I resolutionen betonades behovet av ökad insyn i och demokratisk kontroll över exekutivkommittén och av ett rättsligt skydd av hög standard för berörda personer. mer öppenhet i Schengenbestämmelserna genom samordnade Schengenbestämmelser och upprättandet av ett offentligt register över rapporterna från den exekutiva kommittén, att alla viktiga dokument skall vidarebefordras till och de nationella parlamenten och särskilt att de i rätt tid skall få tillgång till den exekutiva kommitténs föredragningslistor och textförslag och att de i efterhand skall få de omfattande rapporterna från exekutivkommitténs och den centrala arbetsgruppens sammanträden. centralgruppen att vid utarbetandet av årsrapporten lämna mer och bättre information om tillämpningen av och följderna av genomförandet av detta avtal, närmare bestämt om eventuella ändringar i de olika handböckerna, om effektiviteten i och problemen med kontrollerna vid de yttre gränserna, om genomförandet av bestämmelserna om asylpolitiken, tillämpningen av det ömsesidiga stödet i straffrättsliga frågor och inom polissamarbetet, samt om användningen av kontakt- och förbindelseagenter; understryker dessutom att olikheter i tillämpningen medför rättslig ojämlikhet mellan invånarna i medlemsstaterna. efterfrågar ett meddelande från den centrala arbetsgruppen om erfarenheterna från det gränsöverskridande polissamarbetet, bl.a. gränsöverskridande övervakning, förföljande och kommunikationer. hoppas att parlamenten i länderna i den nordiska passunionen vid ratificeringen skall säkerställa sin demokratiska rätt till information, kontroll och medbestämmande. delar helt syn på nödvändigheten av att säkra en demokratisk insyn i och kontroll av men anser att denna skall finnas hos de nationella parlamenten. 4 Schengen och asylrätten är på asylområdet främst ett regelsystem för att utpeka vilken stat som är skyldig att behandla en asylansökning. Ett sådant system kunde vara rimligt om det på det territorium som konventionen avser förelåg en i stort sett likadan tillämpning av flyktingkonventionen, övriga bestämmelser om skydd för asylsökande och om familjeåterförening. Det är ju som bekant inte alls fallet och därför haltar konventionen betänkligt på detta område. har regler om ansvarigt asylland tagit över från . Även drabbas av motsvarande hälta som Schengen. Stor betydelse för asylrätten har Schengenstaternas gemensamma viseringspolitik. Den gemensamma listan över stater vars medborgare är viseringspliktiga, den s.k. negativlistan, upptar f.n. 128 stater. Införande av viseringsplikt används systematiskt och med stor effektivitet för att hindra skyddsbehövande människor från att fly till Schengenländer. Detta i kombination med en extensiv tillämpning av första asyllandsbegreppet har fått till effekt att man effektivt lyckats hindra asylsökande att nå Schengenområdet. Antalet asylsökande har minskat med 2/3 . Främlingsrädslan hos regeringarna har gått så långt att ett par tusen asylsökande kurders ankomst till orsakar panik. etablerar nu ett nära samarbete med den turkiska polis man kritiserade för svåra kränkningar av de mänskliga rättigheterna, allt för att stoppa flyende varav många är flyktingar enligt . beklagade i den tidigare nämnda resolutionen att tillämpningen av i praktiken inriktar sig på att begränsa migrationen; uppmanar därför till mer selektiva åtgärder som är lämpade för att bekämpa brott och som borde förbättra samarbetet mellan polis och rättsliga myndigheter, varvid man betonar såväl effektiviteten hos myndigheternas åtgärder som skyddandet av invånarnas rättigheter. avskaffandet av de inre gränserna inte får bli en förevändning att införa systematiska kontroller i gränsområdena eller bomma igen de yttre gränserna; men anser att man i säkerhets- och invandrarpolitikens intresse kan kompensera detta med mer selektiva åtgärder och målinriktade former av stickprovskontroller och att avskaffandet av inre gränskontroller inte får gå hand i hand med införandet av nya administrativa kontroller som skulle kunna kränka de mänskliga rättigheterna. att bestämmelser om visum och gränskontroller och de bilaterala avtal som ingår med tredje länder måste vara förenliga med den enskildes rätt att söka asyl och med statens plikt att respektera icke-avvisningsprincipen, i enlighet med bestämmelserna i ; uppmanar att inte skicka tillbaka en asylsökande till en annan stat innan man fastställt att asylansökan kommer att prövas noggrant och att den asylsökande kommer att erbjudas effektivt skydd; begär att det inrättas ett besvärsförfarande med fördröjande effekt så att asylsökande kan bestrida den påstådda säkerheten i tredje land. delar kritik mot tillämpning. Till stor del går det ut på att begränsa migrationen och anser också att bestämmelser om rätt till asyl måste respekteras. Så är dessvärre ofta inte fallet. Flyktingpolitiken är fortfarande i första hand en nationell angelägenhet. När godkände fördraget om en svensk anslutning till EU fastslog den att den utgår från att kraftfullt kommer att verka för en solidarisk och human flyktingpolitik inom EU enligt de traditioner har på området. Tyvärr har regeringen systematiskt agerat precis stick i stäv med detta riksdagsuttalande och utan invändningar deltagit i kapprustningen att stänga ute flyktingar och andra invandrare från EU-området. har en form av transportöransvar som innebär att ett flygbolag kan bli skyldigt att betala återresan för en person som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd. Bl.a. i många Schengenländer finns dessutom regler om att transportörer måste betala böter om de befordrar utländska medborgare utan erforderliga tillstånd. Nackdelarna med ett bötessanktionerat transportöransvar är uppenbara. Ett sådant system skulle innebära att flygbolagens personal skulle tvingas göra asylbedömningar, ofta vid incheckningsdisken i den flyendes hemland. I har det ansetts vara viktigt att asylprövningen görs av kvalificerade och på området erfarna tjänstemän från den myndighet som har ansvaret för dessa frågor. Det vore också mycket betänkligt ur konstitutionell synpunkt att överlåta denna myndighetsutövning på privaträttsliga subjekt. Bötesansvar för transportörer måste anses komma i konflikt med flera konventioner som skyddar de mänskliga rättigheterna. Det gäller artikel 13 p 2 och artikel 14 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, artikel 12 p 2 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 2 p 2 i protokoll 4 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och artikel 31 flyktingkonvention. Praktiska erfarenheter från länder som tillämpar bötessystem visar att de leder till diskriminering av passagerare med utseende som skiljer sig från majoritetsbefolkningen. Dessutom bidrar de till att göra marknaden för flyktingsmugglare mer lukrativ. Skärpta dokumentkontroller leder ofrånkomligen till att de som tvingas fly måste betala ännu mer till smugglarna. I propositionen sägs följande om transportöransvaret (s 73): De svenska bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under förhandlingar om anslutning till . Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportöransvar får anses uppfylla krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion. kan inte godta den inställning regeringen här givit uttryck för. Det är nödvändigt att om konventionen ratificeras gör ett tydligt förbehåll för att någon skärpning av det svenska transportöransvaret inte kan komma i fråga. 6 Kriminalisering av gränspassering vid sidan av godkända passkontrollorter För att uppfylla kravet i artikel 3.2 i tillämpningskonventionen föreslås att utlänningslagen skall ändras så att det blir straffbelagt att resa in i eller ut från svenskt territorium vid sidan av ordinarie passkontrollort. Detta är bara en detalj bland oändligt många andra som med förfärande tydlighet visar att i Schengen byggs Fästning . Målet är en gemensam utestängningspolitik. 7 Polissamarbete och dataskydd Det stora flertalet artiklar i Schengens tillämpningskonvention handlar inte om fri rörlighet för personer utan om upprätthållande av allmän ordning och säkerhet genom ökat polissamarbete och en omfattande övervakningsverksamhet med hjälp av en gemensam databas, (), som kompletteras av SIRENE-strukturen. Vad som ur integritetssynpunkt är mycket oroande är att polissamarbetet och SIS inte bara handlar om personer som begått eller är misstänkta för brott. En omfattande förebyggande (proaktiv) verksamhet genom bl.a. registrering och datautbyte beträffande personer som inte är brottsmisstänkta tillåts och främjas av konventionen. Datasäkerheten synes inte vara betryggande. häktades två belgiska tjänstemän, som hade tillgång till SIS, misstänkta för att ha läckt tusentals känsliga datauppgifter från SIS till den organiserade brottsligheten. hittades SIS-data på papperskopior på järnvägsstationen i . Både och de belgiska myndigheterna försöker hindra att uppgifter om skandalen blir offentliga. Enligt biträdande åklagaren gällde datauppgifterna som hittades på en offentlig del av järnvägsstationen i en enda person som var registrerad i SIS. Men vid en husrannsakan hittade den belgiska polisen ytterligare hemliga datafiler i bostaden hos en tjänsteman i det belgiska . Förutom denna person har ytterligare två personer häktats, en av dem tjänstgör vid SIRENE-kontor. Enligt preliminära utredningsuppgifter har den huvudmisstänkte betalats av den organiserade brottsligheten för att lämna ut information från SIS. Enligt det belgiska har tusentals hemliga personuppgifter sålts till kriminella grupper. Professorn i juridik med inriktning på elektronisk databehandling vid , , kommenterade det inträffade med att säga att händelsen visar att man uppenbarligen inte förmår kontrollera användningen av ett av de känsligaste dataregister som existerar. Avsikten med denna verksamhet är att myndigheterna genom tidigt agerande skall förhindra brott innan de begås. Riskerna för godtycklighet och diskriminering är stora med ett sådant arbetssätt. Oskyldiga kan lätt bli drabbade av registrering och hemlig övervakning. Av artikel 93 i tillämpningskonventionen framgår mycket tydligt att SIS är något som har mycket vidare ändamål än att bara utgöra ett brottsspaningsregister. Syftet med SIS är att bevara ordning och allmän säkerhet, inbegripet statens säkerhet. Därför registreras inte bara brottslingar och misstänkta brottslingar i SIS utan också asylsökande som skall vägras tillträde till hela Schengen bara därför att han/hon fått ett slutligt avslag på sin asylansökan i ett Schengenland. efter att tillämpningskonventionen trätt i kraft i sju länder utgjordes inte mindre än 507 859 av sammanlagt 939 058 i SIS registrerade personer av ej önskvärda utlänningar. Den senaste årliga redovisningen till visade att antalet personer som vägrats inresa vid Schengens yttre gränser ökat kraftigt. förklarade i sin resolution om att det är bekymrat över att SIS huvudsakligen används som en databas över oönskade utländska medborgare, däribland utländska medborgare som varken har något kriminellt förflutet eller någon möjlighet att vända sig någonstans och kräver att införande i polisregister skall begränsas till förebyggande av verkliga hot eller specifika kriminella handlingar i enlighet med internationell rätt tillämplig inom ramen för ; konstaterar att registreringen av utländska medborgare i syfte att vägra dem tillträde till området inte uppfyller detta kriterium och att en hel grupp människor görs till brottslingar utan möjlighet att överklaga. Det är inte bara vid passerande av yttre gränser som personer kontrolleras mot SIS utan sådana kontroller blir allt vanligare också på medlemsstaternas territorium, det är särskilt personer med icke-europeiskt utseende som blir utsatta för sådana kontroller. det gemensamma kontrollorganet för skydd av privatlivet har uppmärksammat arresteringar av människor som felaktigt funnits med i SIS och kräver att lämpliga åtgärder vidtas för att förhindra detta. (SOU 1997:128) har redan lämnat förslag om att utlänningslagens 5 kap 6 § skall ändras så att inre utlänningskontroll får genomföras även om det inte finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i eller det annars finns särskild anledning till kontroll. Utlänning skall enligt lagförslaget få kontrolleras om polisman anser att det framstår som befogat att kontrollera honom. Detta innebär givetvis en mycket allvarlig inskränkning i utlänningars rätt till integritet och risker att bidra till att förstärka segregationen i samhället ytterligare. Det är inte bara utlänningar som löper risk för registrering och övervakning på lösa grunder. Artikel 99 tillåter registrering av personer eller fordon för hemlig övervakning eller särskild kontroll, bl.a. om det är nödvändigt för avvärjande av den allvarliga fara den berörde utgör eller av någon annan allvarlig fara för statens inre och yttre säkerhet. Innebörden i bestämmelsen är att en person kan utsättas för hemlig övervakning även när hotet inte kommer från den övervakade själv. Artikeln har en kautschukartad utformning och inbjuder i det närmaste till politisk övervakning. De restriktioner av vilka data som kan och får registreras i SIS gäller inte informationsutbytet inom SIRENE-strukturen, som inte ens är nämnd i tillämpningskonventionen. står för Supplementary Information Request at the National Entry. Varje Schengenstat har ett nationellt SIRENE-kontor för utbyte av tilläggsinformation. Med hjälp av kan polisen i ett medlemsland, när den gripit en person som ett annat land registrerat i SIS kräva tilläggsinformation (som inte finns i SIS) från det land som registrerat personen i SIS. Informationsutbytet mellan SIRENE-kontoren kan omfatta fritt redigerade texter och känsliga persondata som inte får lagras i SIS. Kommunikationen sker via telefonsamtal och ett särskilt elektroniskt system. Varje SIRENE-kontor skall kunna svara på ett annat medlemslands begäran om kompletterande information rörande en rapport till SIS inom högst . Detta betyder att de nationella SIRENE-kontoren antingen måste upprätta egna register med samtliga kompletterande uppgifter om personer och föremål som rapporterats till SIS, eller ha direkt elektronisk tillgång till alla aktuella register hos de nationella myndigheterna. Det finns en särskild procedur beskriven i för samarbetet mellan medlemsstaternas säkerhets- och underrättelsetjänster. Ett motsvarande avsnitt i tillämpningskonventionen ströks konventionen undertecknades . Det hade nämligen uttryckts oro i flera Schengenländer över att ett sådant samarbete skulle kunna leda till politisk övervakning utan demokratisk och rättslig kontroll. har detta samarbete i stället i hemlighet införts via SIRENE-strukturen. Det är troligt pekar tydligt i den riktningen att SIRENE-kontoren successivt kommer att utvecklas till tunga informations- och koordinationscentraler på nationell nivå. Olika myndigheter kommer där att samordnas för att bekämpa hot mot allmän ordning och säkerhet. Det föreslås i en förtrolig aktionsplan mot organiserad brottslighet (dokument 6276/4/97 Rev limite JAI7, 970409) utarbetad av på uppdrag av i att de ovannämnda nationella centralernas samarbete skall samordnas av Europol och att Europol skall få full tillgång till SIS. Dessa planer är oroväckande främst med hänsyn till den bristande parlamentariska och rättsliga kontrollen av dessa snabbt växande strukturer. 8 Schengens gemensamma tillsynsmyndighet för dataskydd Den gemensamma tillsynsmyndigheten (Joint Supervisory Authority JSA) för dataskydd är ett litet organ med två representanter för varje land. JSA har tvingats föra en hård kamp för att säkra sitt oberoende och en egen budget. publicerades den första verksamhetsberättelsen (SCH/Aut-cont (97)27 rev. Tyvärr finns inte verksamhetsberättelsen tillgänglig på svenska, något som torde sammanhänga med JSA:s svårigheter att säkra en egen budget. Vi tvingas därför citera ur den engelska språkversionen. Beträffande svårigheterna att få en egen budget sägs bl.a. följande i verksamhetsberättelsen (s 18): Since October 18, 1995, the JSA applied for the allocation of an own budget line, as a means to independently carry out the missions it was charged with. This application was examined a month later by the and did not find any encouraging resonance. It therefor reiterated its request with firmness, to both and , on . The release of a budget line soon proved to be a key stake around which the respective positions of the JSA and of the Schengen states, particularly , have revolved during the entire year 1996. Först fastställdes en kraftigt prutad budget. JSA:s ordförande underrättade Centrala Gruppen att den begränsade budgeten riskerade att underminera JSA:s arbete och oberoende. har JSA vägrats tillgång till väsentliga upplysningar och dokument vid utövandet av dess kontrollverksamhet. I verksamhetsberättesen sägs följande (s 20): On several occasions since 1995, with increasing insistence during the preparation of the control mission to C.SIS, the JSA has requested a number of documents essential to its knowledge of the Conventions implementation and of the operation of the SIS, so that it could carry out its mission effectively. It often encountered difficulties in obtaining these in due time and in spite of its complaints, did not succeed yet in becoming an addressee of some of these documents as they are being worked out, in particular documents from and the Permanent Working Party (PWP). inledde JSA en inspektion av C.SIS i .