mot · GL02U17 · 1998-03-04 00:00:00 — med anledning av prop. 1997/98:58 Amsterdamfördraget Amsterdamfördraget innebär att viktiga delar av självbestämmande överlåts till EU, genom att en rad områden förs över från mellanstatligt samarbete till överstatlighet, gränskontrollerna avskaffas och det blir allt mer av gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Därför anser att propositionen om Amsterdamfördraget måste avslås. Den demokratiska legitimiteten bör i stället förstärkas genom att mer reell beslutsmakt återförs till nationell nivå så att de nationella parlamenten och den mellanstatliga karaktären av samarbete därmed förstärks. Detta bör bli en uppgift vid en omförhandling av . Vidare anser vi att det är anmärkningsvärt att Lagrådet inte beretts tillfälle att yttra sig över ett för svensk lagstiftning och ur allmän synpunkt så pass genomgripande förslag. För de undertryckta människorna i vårt samhälle har demokratin varit en hoppets strategi. Grundtanken har varit att medborgarna själva skall styra genom en demokratisk process. Ett självständigt reflekterande och debatterande folk och dess företrädare skall bestämma dagordningen för politiken, ta de politiska initiativen och kunna ändra kursen på en politik som inte har folkviljans stöd. De som fattar besluten skall vara ansvariga inför folket och kunna ställas till svars i en fri och öppen debatt. Bland en del av de samhällsengagerade medborgarna, som skulle kunna vara demokratins största tillgång, råder en utbredd känsla av att den politiska utvecklingen inte går att påverka. I fullt seriösa debattinlägg, från vissa av elitsamhällets företrädare, är det fullt respektabelt att föreslå att stora delar av politiken överlämnas till kompetenta medborgare och hanteras utanför de folkvaldas politiska sfär. Denna utveckling har ett samband med medlemskapet i EU. Före folkomröstningen om EU-medlemskapet var ett av argumenten i debatten att de röstande skulle rösta ja för att få ett naturligt skydd mot våra egna politiker (Per G ). företrädare i , , argumenterade för att det demokratiska styrelseskicket skulle ges ett något mindre utrymme. Detta antidemokratiska synsätt fullföljs nu genom Amsterdamfördraget. Att den reella makten över politiken i allt större grad tagits över av en elit som inte väljs i allmänna val och som inte kan ställas till svars för sina beslut i en demokratisk process styrks av allt fler statliga utredningar och vetenskapliga rapporter. Ett uttryck för eliternas makt är monopol på initiativrätt till lagstiftning. Ett annat uttryck är föreställningen att viktiga delar av den ekonomiska politiken måste styras av en oavsättlig och politiskt oberoende byråkrati i den framtida . Insynen i den församling, ministerrådet, som på nationell nivå motsvaras av den lagstiftande församlingen är begränsad. Mötena är undantagsvis öppna. Steg för steg omdefinieras också demokratin till att gälla effektiviteten i besluten eller i vad mån besluten tillgodoser folkets behov. Detta blir avgörande för graden av demokrati. har i sin doktorsavhandling som demokrati visat hur vi befinner oss mitt i ett skede av en radikal omtolkning av demokratins innebörd. Kraven på effektivitet, handlingskraft och sakpolitik anses viktigare än att besluten fattas demokratiskt. Besluten betraktas som om de vore demokratiska om det finns en folklig acceptans för dem, oavsett hur själva beslutsprocessen gått till. Det resonemang som regeringen för (prop. sid. 11, tredje stycket) är ett uttryck för denna förändrade syn på demokratin. För att nå acceptans för hade regeringskonferensen som uppgift att öppna möjligheterna för EU att ta sig an medborgarnas problem och ställa medborgaren i centrum för verksamheten på ett mer ändamålsenligt sätt. uppgift var alltså inte att försöka finna en lösning på hur EU:s beslut skall kunna få verklig demokratisk legitimitet genom att folket och dess valda företrädare medverkar i beslutsprocessen. Det är denna senare uppgift som regeringskonferensen borde tagit sig an. Den demokratiska legitimiteten kan förstärkas genom att mer reell beslutsmakt återförs till nationell nivå så att de nationella parlamenten stärks. Den mellanstatliga karaktären av samarbetet förstärks därmed. Detta bör bli en uppgift vid en omförhandling av . Detta bör ges regeringen till känna. 2.3 Information till allmänheten Att säkerställa det folkliga stödet för var en av regeringskonferensens ambitioner. För att detta skall kunna förverkligas krävs att medborgarna ges ett verkligt inflytande över de långsiktiga besluten. Det förutsätter en saklig diskussion bland medborgarna. Informationskampanjerna från UD, särskilt är nyfiken EU, som nämns i propositionen innehåller inte den saklighet som medborgarna har rätt att kräva. Ett annat belysande exempel är , nummer 17. Där radas felaktigheterna upp på löpande band. I stället för statligt dirigerade kampanjer borde regeringen ha använt den svenska demokratiska folkrörelsemodellen. borde ha anslagit medel till partier och folkrörelser, där såväl anhängare som kritiker skulle haft möjlighet att verka på lika villkor. Det hade varit en bättre metod för att få frågan om Amsterdamfördraget mer allsidigt belyst. Statliga organ skall inte bedriva kampanjer utan förhålla sig neutrala i politiskt kontroversiella frågor. Vi menar att det är utmanande av regeringen att använda sig av UD för informationskampanjer av detta slag. Detta särskilt med tanke på UD:s agerande inför folkomröstningen , då de producerade hushållsbroschyrer med förskönande formuleringar och direkt felaktiga påståenden om medlemskapets innebörd. Ett bättre sätt att öka medvetenheten om fördraget är att anordna en folkomröstning, eftersom det stimulerar till studier och debatt. 3 Folkomröstning om Amsterdamfördraget Den ökade överstatligheten, strävan efter en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, en gemensam valuta, avskaffandet av inre gränskontroller, skapandet av Europol osv. ger det obönhörliga intrycket av att tongivande delar av den politiska eliten i EU-systemet steg för steg vill bygga en federalistisk supermakt där nationalstaterna reduceras till delstater. Regeringen menar trots detta att EU förblir en sammanslutning av suveräna stater trots att man vidgår att det överstatliga inslaget förstärks (prop. sid. 27). Suveräniteten är delad mellan EU och medlemsstaterna. Någon mer ingående diskussion om EU:s uppenbara rörelseriktning mot en federation förs inte. Regeringen föredrar att låtsas som om de federalistiska strävandena inte finns. Fördrag är viktiga inom EU, inga beslut om EU-lagar kan tas utan hänvisning till fördraget. De kan liknas vid nationella grundlagar. Men fördrag är svårare att ändra än nationella grundlagar. Varje ändring kräver att samtliga medlemsländer är överens. I det alternativ som vann folkomröstningen angavs på valsedeln att omröstningen gällde om skall bli medlem i EU i enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan och EU. De röstandes val var alltså inte helt ovillkorligt även om de visste att en regeringskonferens som kunde ändra EU:s konstruktion senare skulle äga rum. Många väljare fick intrycket att frågan om EMU skulle behandlas under denna kommande regeringskonferens. Så skedde inte. De förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har förändrats betydligt. Denna situation talar för en folkomröstning om Amsterdamfördraget. I flera andra länder kommer det att anordnas folkomröstningar. Även det svenska folket borde direkt få avgöra frågan om tillträde till Amsterdamfördraget. Detta bör ges regeringen till känna. 3.1 Stärk de nationella parlamenten Amsterdamfördraget innebär att de nationella parlamenten skall få handlingar minst före beslut i ministerrådet. Det räcker givetvis inte som åtgärd för att stärka de nationella parlamentens ställning. För parlamentens arbete är det viktigt med ökad öppenhet i EU:s institutioner och öppna och användbara register över offentliga handlingar som kan nås också på elektronisk väg. Parlamenten bör kunna vara med och vara informerade, t.ex. genom sina fackutskott, under hela processen när förslagen formas. Oavsett vilken institution regeringen kommunicerar med bör ha rätt till information för att kunna förbereda sitt samråd inför beslut i EU-systemet. Det bör också införas en möjlighet för att binda regeringen vid en viss handlingslinje på liknande sätt som finns i andra länder. Detta bör ges regeringen till känna. I förslag i På medborgarnas villkor en demokratisk infrastruktur (SOU 1996:162) föreslås att avskaffas och att information och förankring av EU-frågorna skall ske i fackutskotten. De skall diskutera EU-frågorna redan i beredningsstadiet och kunna ta initiativ. I demokratirådets rapport Demokrati som dialog föreslås att bör finnas kvar för övergripande frågor men att utskotten bör förstärkas och regeringens förankring av frågorna bör ske i utskotten. I rapporten till Förvaltningspolitiska kommissionen och staten europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning (SOU 1997: 30) föreslås att bör ges ökade möjligheter att granska och ta initiativ till översyner, utvärderingar och revisioner. Där betonas att beslutsprocesser som växer fram utom räckhåll för såväl allmänhet som valda politiker är svåra att legitimera. för Demokrati över gränser belyser ur olika aspekter det demokratiska underskottet i EU:s beslutsprocess. Förslagen hur roll skall stärkas är många, men än så länge saknas den politiska viljan att förstärka roll, och Amsterdamfördraget har inte givit något bidrag till en sådan utveckling. Medborgarnas möjligheter att föra ett politiskt samtal på EU-nivå försvåras i hög grad av att ett gemensamt språk saknas och därmed även gemensamma medier. Den politiska debatten i EU-länderna är nästan enbart nationell. Valen till engagerar allt färre människor i EU som helhet och i var valdeltagandet vid val mindre än hälften av vad det brukar vara vid riksdagsval. De frivilliga folkliga organisationerna är också svaga på Europanivå. Att föra över mer makt till , som sker genom Amsterdamfördraget, är därför ingen väg att stärka demokratin. Ett annat problem är att den jämställdhet mellan kvinnor och män som uppnåtts i vår folkrepresentation är betydligt sämre utvecklad i EU-systemets beslutsorgan. 4 Ärendet och dess beredning Som redan nämnts inledningsvis anser vi att regeringen borde ha inhämtat Lagrådets yttrande över propositionen om Amsterdamfördraget. Förslaget behöver granskas utifrån hur det förhåller sig till våra grundlagar, rättsordningen i övrigt etc. I har förklarat att delar av Amsterdamfördraget inte kan godkännas innan den franska författningen har ändrats. Detta borde ytterligare påkallat regeringens uppmärksamhet om nödvändigheten av att Amsterdamfördraget översänds till Lagrådet för granskning innan frågan avgörs. Detta bör ges regeringen till känna. 5 Unionen och medborgaren Det är bra att öppenheten nu ges en fördragsmässig status i Amsterdamfördraget, trots att det inte handlar om att införa en offentlighetsprincip av svenskt snitt. Vi instämmer gärna i Tidningsutgivarnas allmänna karakteristik om att läget före av regeringen beskrivs som alltför glättat och att tolkningen efter är alltför optimistisk. En svaghet är att handlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet. Domstolen och andra institutioner borde också omfattats av de grundläggande öppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittéer som verkar inom kommissionen, till Coreper, De ständiga representanternas kommitté, inklusive dess undergrupper samt till förlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet. Det är inte minst inom de sistnämnda organen som många avgörande beslut fattas. En annan svaghet är att öppenheten kan komma att skilja sig åt mellan olika organ eftersom respektive institution skall utarbeta sina egna regler. I propositionen står det att Artikeln är så utformad att den kan avse både handlingar som har upprättats av institutionerna och handlingar som kommit in till dem. Detta menar vi är en alltför optimistisk tolkning. Särskilt med hänsyn till förklaring 35 där det understryks att regeringskonferensen har enats om att en medlemsstat har rätt att hindra handlingars utlämnande till tredje man om den har sitt ursprung i den berörda medlemsstaten. Vi anser också att beskrivningen om att sekretess bara skall gälla i undantagsfall är alltför skönmålande och inte har något explicit stöd i den nya öppenhetsartikeln 191a. Frågan avgörs i stället under uppföljningsarbetet som skall ske efter Amsterdamfördragets ikraftträdande. Förut beslutade rådet över sin arbetsordning med enkel majoritet i enlighet med artikel 148. Det krävdes då 8 av 15 röster för att hindra beslut. De nya reglerna innebär att besluten tas med kvalificerad majoritet. Det innebär att t.ex. , och gemensamt kan blockera beslut om öppenhet i rådet. Denna försämring kan endast i viss mån vägas upp av att , som traditionellt verkat för ökad öppenhet, ges medbeslutanderätt. Det är beklagligt att införandet av diarier inte fördragsfästs, eftersom det är själva förutsättningen för att kunna tillämpa handlingsoffentlighet. Frågan om meddelarfrihet är en grundläggande princip som borde ha fördragsfästs. Vi beklagar att regeringens förhandlare redan vid förhandlingsstarten tycks ha släppt denna för svensk yttrande- och tryckfrihet så avgörande fråga. En annan betydelsefull fråga är den om offentlighet då lagarna antas i rådet. Den verkar de svenska förhandlarna helt ha ignorerat. Åtminstone finns det inga spår av den i propositionen eller i Amsterdamfördraget. Trots att öppenheten i begränsad mening blivit fördragsfäst inom EU anser vi att ambitioner inför regeringskonferensen inte på långt när har satt tillräckliga spår i Amsterdamfördragets slutgiltiga texter. Vad som sagts ovan om öppenhet bör som sin mening ge regeringen till känna. har i en skrivelse påpekat att det saknas hänvisning till barnets rättigheter i Amsterdamfördraget. instämmer i kritiken; det är anmärkningsvärt att regeringen inte gjorde gemensam sak med de länder som uttalade sig positivt om barnets rättigheter under regeringskonferensen, särskilt som varit drivande inom FN för att få fram konventionen om barnets rättigheter. Vad som sagts ovan om barnets rättigheter bör som sin mening ge regeringen till känna. 6 Samarbetet inom EG 6.1 Fri rörlighet för personer/asyl och invandring Till fördraget finns fogat ett protokoll om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater. Dessa nya regler upphäver i det närmaste rätten för EU-medborgare att söka asyl i ett annat EU-land. anser att fördragsbestämmelsen strider mot en viktig del av Genèvekonvention om flyktingar. har under förhandlingarna om Amsterdamfördraget drivit frågan mycket hårt att få in bestämmelser som i stort sett utestänger EU-medborgare från att ens få söka asyl i ett annat EU-land. Trots att enligt uppgift både och de flesta andra EU-medlemmarna motsatte sig det spanska förslaget fick i allt väsentligt igenom sin vilja. hade i likhet med alla andra parter vetorätt, den ville man uppenbarligen inte utnyttja. efter att fördraget undertecknats uttryckte sin allvarliga oro över EU:s beslut att begränsa EU-medborgares rätt att söka asyl. Fördragsbestämmelsen strider enligt FN-organet mot staternas åtaganden enligt Genèvekonvention om flyktingar. Bestämmelsen innebär att man i efterhand inför en geografisk begränsning i tillämpningen av flyktingdefinitionen i artikel 1 a 2 i konventionen. En sådan begränsning är inte tillåten enligt New York-protokoll som alla EU:s medlemsstater skrivit under. Flyktingkommissariatet påpekade vidare att bestämmelsen strider mot artikel 3 i flyktingkonventionen som kräver att staterna skall tillämpa konventionen utan diskriminering med avseende på den asylsökandes hemland. Flyktingkomissariatet ansåg att EU:s beslut kan bli ett farligt prejudikat för andra regioner i världen. Spridningseffekter kan leda till att den universella tillämpningen av de internationella flyktingöverenskommelserna undermineras. I förs redan diskussioner om att införa en liknande regel avseende de länder som ingår i Oberoende staters samarbete. Vi vill också framhålla att även om respekten för mänskliga rättigheter i de nuvarande medlemsstaterna är tämligen god i internationell jämförelse vet alla hur snabbt ett sådant förhållande kan förändras. Bland kandidatländerna för EU-medlemskap finns de som tills var vare sig demokratier eller rättsstater. Det är helt klart så att rättsstaten inte är lika säkert etablerad i de länderna som i . De undantagsfall när en asylansökan från en EU-medborgare skall tillåtas är utformade på ett sådant sätt att de praktiskt taget aldrig kommer att bli tillämpliga. Det första undantaget gäller när ett medlemsland med stöd av artikel 15 i den europeiska människorättskonventionen suspenderat stora delar av skyddet för de mänskliga rättigheterna. Det är något som blir aktuellt när det råder inbördeskrig eller en motsvarande situation. De två följande undantagen handlar om den situationen när rådet antingen fastslagit eller satt i gång ett förfarande för att suspendera ett medlemsland på grund av allvarliga och ihållande brott mot de mänskliga rättigheterna. Det gäller också situationer liknande det första undantaget. Slutligen kan en medlemsstat ensidigt fatta beslut om att behandla en asylansökan. Då måste ministerrådet underrättas och skall ansökan behandlas från förutsättningen att den är ogrundad. Men tanken att införa en plikt att underrätta ministerrådet strider mot asylrättens grundidé att det är en humanitär handling som inte skall ha någon betydelse för ländernas goda diplomatiska relationer. Förslaget politiserar asylrätten till den grad att den inte kommer att fungera i praktiken. Vilket land vill ta upp asylärenden i ministerrådet med ty åtföljande diplomatiska konflikt med den asylsökandes hemland? Att ansökningen automatiskt skall behandlas från förutsättningen att den är ogrundad innebär en diskriminering utifrån den asylsökandes hemland, vilket är förbjudet enligt flyktingkonventionen. Flera tunga remissinstanser på detta område som , Röda korset och Svenska sektionen av har förklarat att protokollet om asyl för medborgare i EU inte är förenligt med flyktingkonvention. Röda korsets uppfattning är att regering och riksdag står inför ett val: Att antingen fullt ut respektera internationella åtaganden i enlighet med Genèvekonvention och dess tilläggsprotokoll och därmed bekräfta gällande svensk praxis eller att ansluta sig till och tillämpa Amsterdamfördragets asylprotokoll. anser att asylprotokollet innebär att genom att ratificera Amsterdamfördraget skulle bryta mot sina åtaganden enligt flyktingkonvention och att en ratificering därför är utesluten. anser även att bör ge regeringen till känna att det inte bör komma i fråga att införa en författningsreglerad skyldighet att underrätta om asylansökningar gjorda av medborgare i EU:s medlemsstater. Amsterdamfördragets sysselsättningskapitel kan ses som en viss framgång. Det är bra att skärpta skrivningar om sysselsättningen förts in i fördraget och att sysselsättningsfrågorna fortsättningsvis skall behandlas mer samordnat, regelbundet och institutionaliserat. Men det är en rejäl överdrift när regeringen påstår att sysselsättningen nu har högsta prioritet inom EU. Alltjämt är prisstabilitetsmål och budgetdisciplin överordnade kampen mot arbetslösheten. menar att det inte trovärdigt går att diskutera en sysselsättningspolitik som är frikopplad från den ekonomiska politiken. EMU, konvergenskrav och stabilitetspakt sätter snäva ramar för möjligheterna att bekämpa arbetslösheten framgångsrikt. Tyvärr har regelverket för EMU inte förändrats det minsta med det nya fördraget. Detta bekräftades också på det extra toppmötet om sysselsättning i ; alla sysselsättningsåtgärder måste vara förenliga med de stora riktlinjerna i den ekonomiska politiken. Med andra ord, inga åtgärder i kampen mot arbetslösheten som kan hota prisstabiliteten och budgetdisciplinen. Denna politik står i bjärt kontrast till den sysselsättningsunion som bland annat argumenterade för innan folkomröstningen om EU-medlemskapet. är övertygat om att det behövs internationellt samarbete för att verksamt kunna bekämpa arbetslösheten. Men då krävs det en ekonomisk politik med en helt annan inriktning än den som är dominerande inom EU . Om de dogmatiska reglerna för EMU och stabilitetspakten bryts upp, skulle det finnas utrymme för mellanstatliga lösningar som skulle kunna ge betydande tillväxt- och sysselsättningseffekter. Arbejderbevaegelsens Erhvervsråd i har beräknat att en finanspolitisk expansion motsvarande en procent av BNP i EU:s tio största medlemsländer skulle kunna skapa närmare 5 miljoner arbetstillfällen . I skulle sysselsättningen öka eller knappt 150 000 personer. Ett sådant ekonomisk-politiskt samarbete bör även kunna utvecklas till ett alleuropeiskt samarbete. Vad som sagts ovan om sysselsättning bör som sin mening ge regeringen till känna. Miljöfrågornas plats i det nya Amsterdamfördraget innebär såväl framsteg som bakslag. Framstegen är att begrepp som hållbar utveckling och miljöskydd förs in som grundläggande mål och skall beaktas vid utformningen av EU:s politik. Problemet med dessa allmänna skrivningar är att miljörelaterade frågor kan komma att beslutas i enlighet med andra artiklar, t.ex. inom jordbruks- och inre marknadsområdet, där miljöperspektiven har en underordnad ställning. Bakslaget för del var den fråga som kanske diskuterades minst under själva regeringskonferensen, men som blåstes upp mest av de svenska förhandlarna efter konferensens avslutande. Det gällde frågan om den så kallade miljögarantin, artikel 100a.4. Frågan nämndes inte ens i slutdeklarationen från toppmötet. Begreppet miljögaranti ger sken av att medlemsstaterna har en ovillkorlig rätt att tillämpa strängare regler än EG:s gemensamma lagar på varuområdet. Men artikel 100a.4 är inget annat än en dispensordning som gäller tills och i sista hand sagt sitt. pekar i sitt remissvar på några centrala frågor med anledning av ändringen av artikel 100a.4. Dels ställer de frågan om vad vetenskapliga fakta och vetenskapliga belägg är och vem som skall avgöra den vetenskapliga halten. För forskarvärlden upplevs det säkert som främmande att en byråkratisk instans som med enkel majoritet skall avgöra frågan. Dels pekar de på problemet med att skälen till undantagen från EU:s harmoniserade lagar skall vara specifika för den enskilda medlemsstaten. En tolkning av detta ger vid handen att om med hänvisning till nämnda artikel skulle vilja bibehålla våra strängare men tidsbestämda undantag på kemikalieområdet, som uppnåddes i samband med medlemskapsförhandlingar, så måste dessa relateras till specifikt svenska förhållanden. Och det måste vara svårt att hävda att kemikalieanvändning är skadligare i än i , etc. Denna hänvisning till specifikt nationella förhållanden är ny i förhållande till artikel 100a.4. Vidare pekar på den helt nya skrivningen om att garantin inte kan användas om den kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion. Detta är klart motsägelsefullt. Poängen med artikeln är ju att den i undantagsfall skall kunna användas för att införa strängare regler, något som då måste anses störa den inre marknadens enhetliga regler och funktion. förhandlare har misslyckats med att skapa en ovillkorlig rätt för medlemsstaterna att införa och upprätthålla högre standarder beträffande varor inom EU:s inre marknad. 7 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken I den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken blev det inga avgörande förändringar jämfört med vad gäller hur besluten fattas. Ytterst kvarstår vetorätten. Inte heller blev det något avgörande steg i utvecklandet av ett gemensamt försvar. De som önskat en sammanslagning av EU och försvarsorganisationen , Västeuropeiska unionen, nådde ingen framgång under regeringskonferensen. Detta ser som positivt. Däremot stärktes de politiska målsättningarna om att gradvis utveckla EU till en försvarsunion.