frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Jag kan i fråga om skälen för denna ståndpunkt hänvisa till vad som sägs i Riksåklagarens yttrande. Jag vill särskilt peka på risken för att åklagare och polis förlorar kontrollen över händelseförloppet, vilket i sin tur kan medföra t.ex. att aktionen helt misslyckas eller att det i varje fall blir svårt att i efterhand klarlägga vad som faktiskt har hänt och vem som har burit ansvaret för olika moment i skeendet. Härtill kommer att man i vissa fall kan utsätta den anlitade personen för fara. Ett delvis likartat resonemang kan föras vad gäller användandet av en oerfaren polisman i detta fall en polisaspirant som provokatör. En provokationsaktion kan, hur noga planerad och förberedd den än är, lätt utveckla sig i en oförutsedd riktning. Det kan därvid uppkomma situationer som ställer stora krav på kunskaper och erfarenhet hos de medverkande polismännen. De måste exempelvis snabbt kunna göra en korrekt bedömning av vilka risker för brottsutredningen och för deras egen och andras personliga säkerhet som är förenade med olika handlingsalternativ. Jag anser därför att det generellt sett är olämpligt att anlita polisaspiranter och andra oerfarna polismän som provokatörer. Om man inte har tillgång till sådana personella resurser att man på goda grunder kan göra den bedömningen att en planerad provokationsaktion på ett riskfritt och kontrollerbart sätt kommer att leda till det åsyftade resultatet, bör den självfallet inte genomföras. Det kan enligt min mening inte godtas att man som i detta fall använder en privatperson och en polisaspirant för en så känslig aktion som att förhandla fram en narkotikaöverlåtelse. Jag delar Riksåklagarens uppfattning att A.M:s medverkan i det fortsatta händelseförloppet borde ha begränsats till att han medverkade vid bestämmandet av tid och plats för ett sammanträffande mellan de misstänkta och den eller de polismän som skulle uppträda som provokatörer samt att man skulle ha övervägt möjligheterna att finna en erfaren polisman som provokatör. Som Riksåklagaren har framhållit är det särskilt viktigt att dokumentationen av vad som har förekommit under en förundersökning är korrekt och uttömmande såvitt gäller eventuella bevisprovokationer. Åklagaren måste till grund för sitt fortsatta handlande ha en fullständig och rättvisande bild av vad som har inträffat, och det måste vidare finnas ett sådant faktaunderlag att det är möjligt att på ett välgrundat sätt ta ställning till påståenden från den misstänktes sida om att han har blivit utsatt för ett otillbörligt förfarande från polisens sida. Den beskrivning av det inträffade som återfinns i polisanmälan av är knapphändig och i viktiga hänseenden direkt vilseledande. Det kan exempelvis över huvud taget inte utläsas att gripandet ägde rum i en provokationssituation. Som framgår av Högsta domstolens dom i mål nr B 264/96 får det sanningskrav som gäller för förundersökningen inte sättas åt sidan ens i fall av föreliggande nöd annat än i extrema undantagssituationer. Att som i detta fall redovisa det händelseförlopp som ledde fram till gripandet i en promemoria som upprättades först efter händelsen är självfallet inte tillfredsställande. Så t.ex. skulle de uppgifter om narkotikahanteringen som inhämtades från flyktingförläggningen och A.M. ha dokumenterats i omedelbar anslutning till att de lämnades. Det kan sammanfattningsvis konstateras att ett antal grundläggande principer för beslut om och genomförande av bevisprovokationer har åsidosatts i det här aktuella fallet. Beslutet att vidta åtgärden har sålunda fattats av två polisinspektörer utan att, såvitt framgår av utredningen, ha föregåtts av några mera ingående överväganden avseende rättssäkerhetsaspekterna och de medverkandes personliga säkerhet. Vidare har genomförandet av provokationen i betydande utsträckning lagts i händerna på en privatperson, och både denne och en ung och oerfaren polisman har kommit att medverka i en i flera hänseenden känslig förhandlingssituation. Slutligen uppfyller dokumentationen av det inträffade inte på något sätt de krav som måste ställas. Kritik mot i med anledning av polismäns agerande i samband med verkställigheten av ett hämtningsbeslut i (Dnr 1366-1995) I en anmälan till JO kritiserade () i (numera i ) med anledning av vad som hade förekommit vid genomförandet av ett beslut om hämtning av en anställd vid RFV (JO:s ärende dnr 376-1994). ChefsJO beslutade med stöd av 18 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän att överlämna RFV:s klagomål till i . Dåvarande chefsåklagaren inledde förundersökning om tjänstefel. Efter vidtagna utredningsåtgärder lades förundersökningen ned med motiveringen att brott inte hade förekommit. och polismyndighetens akter i ärendet infordrades och granskades. Av utredningsmaterialet framgick bl.a. följande. begärde att i egenskap av ställföreträdare för en konkursgäldenär ett aktiebolag genom polismyndighetens försorg skulle hämtas till ett edgångssammanträde. Sammanträdet skulle äga rum . I begäran angavs att arbetade på RFV. Kriminalinspektörerna fick uppdraget att utföra hämtningen. Polismännen var civilklädda vid utförandet av uppdraget. Det råder delade meningar mellan personalen på och polismännen om hur tydligt polismännen legitimerade sig. Den kvinnliga receptionisten som tog emot dem har vid förhör uppgett att hon inte förstod att de var poliser. Hon sade till dem att de inte fick besöka utan att hon först per telefon hade meddelat honom om att han hade besök. Receptionisten hänvisade till de säkerhetsrutiner som hon fått lära sig. Polismännen förbjöd henne att ringa. Receptionisten bad en vaktmästare om hjälp. Även denne omtalade att de var tvungna att ringa till eller till säkerhetschefen. Utan att ha fått personalens tillstånd begav sig polismännen upp i huset för att söka efter . Vaktmästaren försökte hindra dem varvid ett visst handgemäng uppstod. Vaktmästaren blev sedermera gripen som misstänkt för våldsamt motstånd och hindrande av förrättning. Med anledning av handlingarnas innehåll beslutade chefsJO att i ett särskilt ärende inhämta yttrande från i angående följande. Polismännens uppträdande mot bakgrund av bestämmelserna i 8 § första stycket första meningen polislagen (1984:387) och 5 kap. 1 § polisförordningen (1984:730) i dess lydelse före . Yttrandet behöver dock inte behandla det våld som polismännen påstås ha använt mot vaktmästaren. ingår enligt beredskapsförordningen (1993:242) i totalförsvaret. För sådana myndigheter gäller förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter (se 2 § andra stycket 2 om tillträdesskydd). Vilka särskilda åtgärder bör vidtas med avseende på planering och verkställighet av ett beslut om hämtning av en person som tjänstgör vid myndigheten? På vilken grund underlät polismännen att hörsamma receptionspersonalens uppmaning att avvakta så att den kunde handla i enlighet med de instruktioner som hade lämnats för tillträde till ? Genom att passera receptionen har polismännen i realiteten påbörjat verkställigheten av en personell husrannsakan. Vilka rättsliga förutsättningar förelåg i den aktuella situationen för en sådan åtgärd? I polismyndighetens (biträdande länspolismästaren ) yttrande hänvisades till en promemoria från dåvarande chefen för rättsenheten, polisöverintendenten , i vilken anfördes följande. Vilka rättsliga förutsättningar förelåg för en personell husrannsakan? Inledningsvis kan konstateras att ett domstolsbeslut om inställelse förelåg. Beslut om att begäran om handräckning skulle bifallas och verkställas fattades i vederbörlig ordning. Fråga uppkommer då, mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF), om polismännen hade stöd i lagen för sin åtgärd att gå in i fastigheten. I denna PM tas inte frågan upp om vad som enligt 2 kap. 6 § RF resp. SFS 1994:1219 är att anse som husrannsakan. Rättsläget är inte helt klart. I sammanhanget kan hänvisas till SOU 1993:60 sid 251 f. Utredningen konstaterar att det inte finns några generella bestämmelser utöver vad som sägs i 10 § första stycket 5 i polislagen (PL). Det är sålunda en i viss mån öppen fråga om polismännen i det aktuella fallet även behövt ett polismyndighetens beslut om husrannsakan enligt 20 § PL. Som utredningen konstaterar är det emellertid inte uppenbart att 20 § PL är tillämplig i fall som detta. I sammanhanget kan även hänvisas till vad som anförts om s.k. exekutivt tvång i propositionen 1973:90 sid. 243. Med hänsyn till den stora vikt som måste fästas vid 2 kap. 6 § resp. 8 § RF har rättsenheten vid förfrågningar rörande tolkningen av 20 § PL vis a vis 10 § samma lag rekommenderat att om tveksamhet föreligger bör ett polismyndighetens beslut inhämtas. Denna rekommendation synes ligga helt i linje med utredningens förslag till nytt andra stycke i 20 § PL. Den av ställda frågan kan sålunda enligt rättsenheten inte besvaras entydigt. Konstateras kan dock att det hade varit önskvärt att lagstiftningen på denna punkt varit mer klarläggande. Åtgärden sedd i belysning av förordningen (1981:421) om säkerhetsskydd vid statliga myndigheter Den omständighet att en statlig myndighet har att tillämpa bestämmelserna i förordningen om säkerhetsskydd innebär i sig inte att polisen är förhindrad att bereda sig tillträde till den myndighetens säkerhetsskyddade områden, för exempelvis en husrannsakan. En annan sak är att säkerhetsskyddet ofta är så utformat att det skulle fordra extraordinära åtgärder för att forcera skyddet utan medverkan från den berörda myndigheten. Det ligger sålunda i sakens natur och är helt i linje med 8 resp. 10 §§ PL samt 5 kap. 1 § polisförordningen (PF) att polisen på lämpligt sätt tar kontakt med den berörda myndigheten för att så smidigt som möjligt kunna utföra husrannsakan. Det är dock uppenbart att 2 § säkerhetsskyddsförordningen inte ger stöd för en myndighet att vägra tillträde för en polisman som med lagligt stöd skall genomföra en tjänsteåtgärd. En polisman kan i ett sådant läge inte anses vara obehörig. Vilka särskilda åtgärder bör vidtas med avseende på planering och verkställighet av ett beslut om hämtning av en person som tjänstgör vid myndigheten? Något generellt svar finns inte på fråga. Varje enskilt fall måste bedömas för sig. Polisen har inte bara att ta hänsyn till här anförda bestämmelser i och PF utan även exempelvis sekretesslagen och där främst i dessa fall 5 kap. 1 §, 7 kap. 19 § resp. 9 kap. 17 §. I vissa fall kan det bli fråga om att göra avvägningar mot 1 kap. 5 §. Av naturliga skäl blir planeringen mycket omfattande om det rör sig om en hämtning med stöd av 23 kap. 8 § av den som kan misstänkas för brott i tjänsten och där myndighetens ledning kan befaras vara implicerad. Den planering som ev. kan vara påkallad vid hämtning till inställelse till domstol i ett trivialt ärende som det nu aktuella, kan givetvis göras mycket enkel. Man kan erfarenhetsmässigt konstatera att det är något säreget att man vid en myndighet aktivt försöker hindra polismän att utföra en husrannsakan. Att i en planering ta med risken för ett sådant förhindrande torde inte vara påkallat. En annan sak är att man vid en planering bör beakta de praktiska problem som kan uppkomma vid husrannsakan vid sådana objekt där särskilda anordningar för säkerhetsskydd finns, exempelvis vid militära installationer. På vilken grund underlät polismännen att hörsamma receptionspersonalens uppmaning att avvakta? synes något oklar om man i ordet grund" inlägger en i författning reglerad grund att inte följa uppmaningen. Närmast till hands ligger dock att frågeställningen tar sikte på om det förelåg någon generell eller principiell anledning till att polismännen inte hörsammade receptionspersonalen. Någon sådan anledning synes inte ha varit för handen. Snarare torde de omständigheter, vilka behandlas i följande avsnitt, spelat in. Polismännens uppträdande mot bakgrund av bestämmelserna i 8 § polislagen och 5 kap. 1 § polisförordningen Polismännen hade att utföra ett handräckningsuppdrag bestående i att en person till en viss tidpunkt skulle inställas till rätten. Det gällde sålunda för polismännen att försäkra sig om denne, men under iakttagande av vad som gäller enligt bl.a. den s.k. proportionalitetsprincipen. Anledningen till att polismännen kom till platsen kunde inte heller utan trängande skäl delges utomstående. Särskilt angeläget var detta som ingripandet skedde på den hämtades arbetsplats. Händelseutvecklingen blev tyvärr sådan att den motsatta effekten uppstod. Frågan är om orsaken till att det gick skevt var en följd av oskicklig handläggning från polismännens sida, en klar följd av bevakningspersonalens agerande eller en kombination av dessa faktorer. Det torde få hållas för troligt att händelseförloppet blivit ett annat om bevakningspersonalen haft den vana och erfarenhet som man rimligen bör kunna fordra av den som är satt att vaka över tillträdet till en statlig myndighet. Denna omständighet förtar på intet sätt den skyldighet polismännen hade enligt 8 § PL. resp. 5 kap. 1 § PF att hantera situationen, men kan utgöra en viss förklaring till det inträffade. Att polismännen, måhända av nit och ambition att lösa sitt uppdrag, inte besinnat sig och kontrollerat situationen trots bevakningspersonalens agerande kan inte anses stå i överensstämmelse med intentionerna i de anförda författningsrummen. Polismännens agerande bör inte uteslutande bedömas från vad som kom att inträffa. Invägas torde även vad de i varje enskilt läge kunde överblicka. Även med ett sådant bedömningssätt kvarstår dock att agerandet inte stod i full samklang med proportionalitetsprincipen och bestämmelsen i 5 kap. 1 § PF. Det finns sålunda anledning att i detta ärende konstatera att en polismans önskan att genomföra ett tjänsteuppdrag aldrig får medföra att de gränser för verksamhetens utförande statsmakten satt upp överskrids, även om restriktiviteten är till förfång för uppdraget. Ingripandet medförde ovedersägligen oönskade konsekvenser. Vilka slutsatser som skall dras i anledning av det inträffade är inte uppenbart. Informationen om de aktuella lagrummen och deras rätta tillämpning är ständigt aktuell och fortgående. För fall som detta, där de agerande synes varit styrda av händelseförloppet och inte styrt det, lär en ökad information om författningstexternas innebörd vara mindre verkningsfull. Närmast till hands synes ligga att vad som inträffat får utgöra en bakgrund, bland några andra, till det fortlöpande informationsutbytet inom polisen om dess arbetsmetoder och förutsättningar för dessa. I ett beslut anförde chefsJO följande. En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås (8 § första stycket polislagen [1984:387]). I sin tjänsteutövning skall en polisman uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. Han skall uppträda hövligt, hänsynsfullt och med fasthet samt iaktta självbehärskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag av ovänlighet eller småaktighet (5 kap. 1 § polisförordningen [1984:730] i dess lydelse före ). För att söka efter en person som med laga stöd skall omhändertas får en polisman bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras av honom (personell husrannsakan). Detsamma gäller i fråga om en lokal som är tillgänglig för allmänheten. Finns det synnerliga skäl att anta att den eftersökte eljest uppehåller sig hos annan, får polismannen bereda sig tillträde även dit (20 § första stycket polislagen). En sådan åtgärd får emellertid endast om det är fara i dröjsmål vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten (20 § tredje stycket). I fjärde stycket i samma paragraf anges att det i fråga om husrannsakan för eftersökande bl.a. av den som skall hämtas till inställelse vid domstol finns bestämmelser i (RB). regler om personell husrannsakan finns i 28 kap. För eftersökande av den som skall gripas, anhållas eller häktas, hämtas till förhör eller till inställelse vid rätten eller underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får husrannsakan företas hos honom eller hos någon annan om det finns synnerlig anledning att anta att den sökte uppehåller sig där (2 §). Förordnande om husrannsakan med stöd av reglerna i 28 kap. RB meddelas enligt huvudregeln av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. I fråga om husrannsakan för eftersökande bl.a. av den som skall hämtas till inställelse vid rätten gäller emellertid att förordnande om sådan husrannsakan meddelas av polismyndighet eller polisman enligt bestämmelser i polislagen (4 §). och polislagens regler om befogenheten att besluta om husrannsakan för eftersökande av den som skall hämtas till domstol är således utformade på sådant sätt att de hänvisar till varandra och därigenom bildar en logisk cirkel. Regleringen har av detta skäl gett upphov till vissa problem vid tillämpningen. Den får emellertid anses innebära att befogenheten att fatta beslut av det aktuella slaget tillkommer polismyndigheten och att en polisman får vidta en åtgärd av det aktuella slaget utan ett föregående myndighetsbeslut endast om det är fara i dröjsmål. Det finns ingen definition i lag av vad som avses med fara i dröjsmål. Rent allmänt kan emellertid sägas att en sådan situation föreligger om ändamålet med åtgärden skulle gå om intet om den fick anstå till dess att polismannen hade utverkat ett beslut av polismyndigheten. Det torde numera sällan kunna anses att det föreligger fara i dröjsmål, eftersom den moderna kommunikationstekniken i princip alltid gör det möjligt för en polisman att få kontakt med en behörig beslutsfattare (jfr SOU 1995:47 s. 171). Förordningen om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter Bestämmelserna i förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter (säkerhetsskyddsförordningen) tillämpas på statliga myndigheter som befattar sig med uppgifter eller förhållanden som rör totalförsvaret eller rikets säkerhet (1 §). Av 14 och 15 §§ beredskapsförordningen (1993:242) och bilaga till den framgår att RFV är beredskapsmyndighet och funktionsansvarig för socialförsäkring m.m. I 2 § säkerhetsskyddsförordningen föreskrivs bl.a. följande. Varje myndighet skall svara för att det finns ett tillfredsställande skydd inom myndighetens verksamhetsområde. 1. skydd mot att obehöriga får kännedom om uppgifter som är av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt och som enligt sekretesslagen (1980:100) omfattas av sekretess (sekretesskydd), skydd mot att obehöriga får tillträde till anläggningar, områden, fartyg, flygplan och andra ställen där de kan få kännedom om uppgifter som avses i punkt 1 eller där verksamhet som har betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt bedrivs (tillträdesskydd). Vid varje myndighet som omfattas av säkerhetsskyddsförordningen skall enligt 6 §, om det inte är uppenbart obehövligt, finnas en säkerhetschef som i den egenskapen är direkt underställd myndighetens chef. Under rubriken passerkontroll i bevakningsinstruktionen för RFV anförs under punkterna 73 och 74 följande. vid inpassering fastställande av identitet och rättighet att få tillträde vid utpassering fastställande av att en person som inpasserat till myndigheten utpasserar och vid behov även kontroll av personens tillträdesrättighet och uppehållstid inom myndigheten. 74 Identiteten fastställs med stöd av personkännedom eller fotoförsedda legitimationshandlingar. I tveksamma fall bör förfrågan göras hos myndigheten eller hos besökarens arbetsgivare. Enbart fastställandet av identiteten är inte tillräckligt för inpassering. Inte heller får vare sig en uniform eller ett tjänstetecken utan vidare berättiga till inpassering. Vid en brand eller en olyckshändelse får emellertid inte räddningspersonalens arbete hindras av några tillträdesbestämmelser. Tillvägagångssättet för passage vid dylika händelser bör särskilt planeras. Som påpekas i beslut går uppgifterna om det inträffade delvis isär. Det olyckliga sätt på vilket händelserna utvecklade sig kan emellertid knappast ges någon annan rimlig förklaring än att de befattningshavare vid RFV som var ansvariga för inpasseringskontrollen i inledningsskedet inte hade klart för sig att och var polismän. När polismän uppträder i civila kläder är det självfallet viktigt att de vid sin tjänsteutövning legitimerar sig på ett sådant sätt att det står helt klart att de är polismän. I det här aktuella fallet hade de två polismännen uppenbarligen inte förvissat sig om att personalen i RFV:s reception hade klart för sig i vilken egenskap de befann sig vid myndigheten. Som har nämnts i det föregående omfattas RFV av säkerhetsskyddsförordningens regler om tillträdesskydd. Det ålåg därför receptionspersonalen att i enlighet med föreskrifterna i RFV:s bevakningsinstruktion noga kontrollera besökares identitet och rätt att komma in på myndigheten. Det får anses vara en självklarhet att polismän som har ett ärende av det aktuella slaget till en myndighet som omfattas av reglerna om tillträdesskydd respekterar de instruktioner som gäller för verksamheten vid dess reception. I detta ligger bl.a. att de måste på ett tydligt sätt visa att de är polismän och göra klart varför de har kommit till platsen. Om de av någon anledning inte närmare vill redogöra för orsaken till besöket inför receptionspersonalen får de vänta till dess att denna har fått kontakt med en säkerhetsansvarig befattningshavare. Polismännens åtgärd att med våld bereda sig tillträde till lokalerna för att där söka efter . innebar att de inledde en personell husrannsakan. Det kan tilläggas att ett eftersökande av denne i hade varit att betrakta som en husrannsakan även om polismännen hade fått ett medgivande av en behörig företrädare för myndigheten att uppehålla sig i lokalerna i detta syfte. Också i ett sådant fall hade de således varit skyldiga att låta sitt handlande styras av lagreglerna om personell husrannsakan (jfr JO 1991/92 s. 114 och SOU 1995:47 s. 143 f.). Det finns emellertid ingenting som tyder på att en husrannsakan över huvud taget hade erfordrats för att hämtningsuppdraget skulle kunna utföras. Den naturliga åtgärden hade i stället varit att anlita hjälp av en lämplig befattningshavare vid myndigheten för att få att inställa sig i receptionen. Först om sådan medverkan hade vägrats eller av särskilda skäl bedömts inte leda till det önskade resultatet, hade det funnits anledning att aktualisera frågan om husrannsakan. Polismännens handlande stod således i strid med den behovsprincip som finns fastlagd i 8 § polislagen. Jag vill vidare rent allmänt framhålla att man, när det som i detta fall är fråga om att söka efter någon i myndighetslokaler som omfattas av säkerhetsskyddsförordningens regler, har särskild anledning att överväga om en husrannsakan är förenlig med proportionalitetsprincipen. Att som i detta fall försöka med våld bereda sig tillträde till för att verkställa ett beslut om hämtning till rätten stod enligt min mening i strid med denna princip. Som har nämnts i det föregående får regleringen av frågan om personell husrannsakan för att söka efter någon som skall hämtas till domstol anses innebära att befogenheten att besluta om sådan husrannsakan ankommer på polismyndigheten och att en enskild polisman får vidta en åtgärd av detta slag utan föregående myndighetsbeslut endast om det är fara i dröjsmål. Ingenting har framkommit vid utredningen som tyder på att en kontakt från polismännens sida med polismyndigheten skulle ha medfört en fördröjning som hade riskerat att äventyra ett framgångsrikt genomförande av hämtningsuppdraget. Det finns i själva verket anledning att tro att händelserna hade utvecklat sig på ett betydligt mer tillfredsställande sätt om polismännen hade tagit en sådan kontakt.