frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Inget hindrar heller att myndigheten om utformningen av ett yttrande skulle kräva i samband med att överklagandet överlämnas till överinstansen informerar denna om sin avsikt att senare inkomma med yttrande i ärendet. Det framstår som en självklarhet att överlämnandet måste ske omgående när överklagandet innefattar ett yrkande om inhibition. Om den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet finner att skrivelsen med överklagandet har kommit in , skall myndigheten enligt 24 § förvaltningslagen avvisa den, såvida förseningen inte beror på att myndigheten har lämnat en felaktig underrättelse om hur man överklagar eller skrivelsen inom överklagandetiden kommit in till den myndighet som skall pröva överklagandet. Om beslutsmyndigheten finner att överklagandet skall avvisas som för sent inkommet skall myndigheten meddela ett formellt beslut om detta. Klaganden skall underrättas om beslutet och få en fullföljdshänvisning. Självfallet bör även ett avvisningsbeslut fattas utan dröjsmål. I nu aktuella föreskrifter sägs i första respektive tredje punkten att fastighetsbildningsmyndigheten (numera lantmäterimyndigheten) ofördröjligen skall ta ställning till om överklagandet kommit in i rätt tid eller inte samt senast från det att överklagandet kommit in ta ställning till om överklagandet skall föranleda omprövning. Föreskrifterna i dessa delar är missvisande på två sätt. Som framgår av redogörelsen ovan av bestämmelserna i förvaltningslagen bör en eventuell omprövning föregå rättidsprövningen, eftersom överklagandet förfaller om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Vidare innehåller förvaltningslagen inte någon fast reglerad tidsfrist inom vilken ett överklagat beslut skall omprövas. Förfarandet ställningstagande till omprövning och rättidsprövning skall ske enligt den allmänna handläggningsregeln i 7 § förvaltningslagen. Är det således inte uppenbart att det överklagade beslutet är oriktigt, bör rättidsprövningen och överlämnandet till överinstansen ske , dock högst . Förvaltningslagens bestämmelser ger således inte stöd för en frist för ställningstagande till om omprövning skall ske. Som en följd av att det inte genom föreskrifter går att inskränka reglerna i förvaltningslagen beträffande omprövning och rättidsprövning blir det som sägs under punkten fyra i förevarande föreskrifter också missvisande. Enligt punkten sex i föreskrifterna skall lantmäterimyndigheten senast vid överklagningstidens utgång översända skrivelsen med överklagandet och övriga handlingar till fastighetsdomstolen. Som framgår ovan skulle det i normalfallet inte anses godtagbart om en myndighet dröjde med att överlämna en överklagandeskrivelse till överinstansen, vilket skulle kunna bli konsekvensen om lantmäterimyndigheten följde föreskrifterna i nu aktuellt avseende beträffande ett överklagande som kommer in strax efter beslutsdagen. Å andra sidan skulle föreskriften medföra att myndigheten senast vid överklagningstidens utgång skulle bli tvungen att översända en överklagandeskrivelse som kommit in just vid denna sena tidpunkt, vilket ju inte skulle medge någon tidsfrist för ett ställningstagande till omprövning och rättidsprövning. Det är således uppenbart att föreskriften inte återger de regler som gäller på ett korrekt sätt. Som jag uttalat ligger de föreskrifter som är i fråga utom ramen för det bemyndigande som lämnats i 30 § fastighetsbildningskungörelsen. Dessutom är de i de avseenden jag påtalat inte i överensstämmelse med de förfaranderegler som gäller på området. Eftersom föreskrifterna är bindande för de berörda myndigheterna är detta särskilt anmärkningsvärt. I remissyttrandet har uttalats att föreskrifterna kommer att utmönstras och ersättas med allmänna råd och andra rekommendationer. Jag har självfallet inga erinringar mot detta. Jag får dock framhålla följande. Även om allmänna råd och rekommendationer inte är formellt bindande för beslutsmyndigheterna ligger det i sakens natur att de rätt bör återge vad som gäller på området. bör därför, oavsett om förevarande föreskrifter kommer att ersättas av allmänna råd eller rekommendationer, vinnlägga sig om att utforma dessa med beaktande av vad jag uttalat i detta ärende. Med den kritik som ligger i det sagda avslutas ärendet. Frågor rörande tolkars rättsliga ställning och arbetsvillkor m.m. (Dnr 2176-1994) I en anmälan till JO tog G. de Berrio (auktoriserad tolk och ordförande i , , avd. 3) med utgångspunkt i förhållandena i upp tolkarnas situation ur skilda aspekter. Frågorna var av allmän räckvidd. I ärendet inhämtades till en början yttrande från Kommunstyrelsen i . Av innehållet i handlingarna framträdde följande bild av tolkningsverksamhetens utformning. drev en tolkförmedling som betjänade kommunens egna förvaltningar men även utomstående allmänna institutioner såsom och sjukvårdsinrättningar. Den utåtriktade förmedlingsverksamheten hade i praktiken fått en monopolställning som innebar att inrättningar enbart rekryterade tolkar via den kommunala tolkförmedlingen. Av arbetsmarknadsmyndigheterna hade tolkarna betraktats som fria företagare. Man hade således hållit tolkarna utanför den offentliga arbetsförmedlingen. anställde inte tolkarna utan anlitade dem på uppdragsbasis. anställde inte heller tolkarna utan förmedlade endast uppdragen. Anmälarens strävan var att tolkarna skulle kunna etablera ett anställningsförhållande med den trygghet och det försäkringsskydd som följde därmed. saknade de emellertid en arbetsgivarpart. styrde den kommunala förmedlingen verksamheten så hårt att tolkarnas möjligheter att odla egna kundkontakter beskars. Vidare hävdades att förmedlaren/uppdragsgivarna underlät att söka främja anlitandet av auktoriserade tolkar. Anmälaren ifrågasatte det lagenliga i systemet. En detaljfråga gällde om sekretesskyddet för patienter äventyrades genom det system för rekvisition av tolktjänster som anlitades och som innebar att patienten i fråga kunde identifieras. Enligt blanketten för tolkrekvisition lämnades uppgift om patienten/klientens namn, adress och personnummer samt tolkställe (t.ex. inkontinensmottagningen eller öppenpsykmottagningen. Anmälarens klagomål avsåg även det personliga förhållandet mellan henne och kommunen, där kommunen till förfång för henne skulle ha begagnat sitt i praktiken stora inflytande över frilanstolkarnas verksamhet. Vid underhandskontakt med (), språksektionen, bekräftades det allmänna intrycket att tolkbranschen var ganska vildvuxen. Till saken hörde att tolk- och översättarbehoven hade förändrats starkt genom att invandrarbilden hade ändrats och att högst av tolkarna var auktoriserade, medan behovet var stort och typen av olika tolkar som behövdes varierade. Dominerande bland tolkförmedlingarna var de kommunala som var kopplade till invandrarbyråerna. Branschen präglades av en extrem frilanssituation. SIV:s språksektion, som samarbetade med STOF och (), hade en fast anställd tolk/tolkexpert och anlitade i första hand auktoriserade tolkar med specialkompetens, i andra hand auktoriserade tolkar och först därefter s.k. TÖI-testade tolkar. Andra tolkar anlitades endast i nödfall. Mot bakgrund av vad som framkommit och frågornas omfattning upprättades inom ombudsmannaexpeditionen en remisspromemoria . Efter en inledande beskrivning av ärendet anfördes i promemorian följande. Av det yttrande som avgivits av Kommunstyrelsen i framgår att förmedlingsverksamheten har vuxit fram successivt på liknade sätt som i flera andra kommuner i takt med expansionen av kommunens flykting- och invandrarmottagning. rådde enligt lagstiftning offentligt (statligt) monopol i fråga om arbetsförmedling. (Det fanns vissa undantag som här saknar intresse.) En första uppbrytning av systemet skedde genom en lagstiftning som trädde i kraft och kom att efterföljas av den nuvarande lagstiftningen som trädde i kraft . Det kan särskilt framhållas att reformen genomfördes i samband med uppsägning av ILO- konventionen (nr 96) angående avgiftskrävande arbetsförmedlingsbyråer (som legat till grund för den gamla lagstiftningen men som ansågs överspelad av utvecklingen och inte heller respekterades i praktiken av andra fördragsslutande stater), att tidigare tillsynsuppgift på området avskaffades och att tillståndskravet för privat arbetsförmedling slopades. Genom den nya lagen (1993:440) legaliserades privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. Det kan nämnas att bland de senaste handlingar som insänts av anmälaren finns ett brev från AMS till henne av där myndigheten hänvisar till lag och säger: Kommunens eventuella tolkförmedling kan därmed vara helt laglig. Tilläggas kan att det i föreskrifter om tolktaxa (DVFS 1995:3), som för övrigt åberopats av anmälaren, under punkt 8 betitlad Tolkförmedling sägs: Om en tolk inte kan anskaffas utan att en tolkförmedling, invandrarbyrå eller liknande organ anlitas får, utöver ersättning enligt taxan, ersättning utgå för förmedlingskostnaden med skäligt belopp. En naturlig fråga är om inte AMS redan tidigare känt till den förmedlingsverksamhet som bedrivits i och på andra håll och möjligen kan ha erfarenheter att dela med sig av. Lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft gäller (enligt 1 §) arbetsförmedling som bedrivs av någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen. Enligt 6 § gäller förbud att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare. I förevarande fall är upplyst att kommunen av beställaren betingar sig ett påslag för täckning av administrativa kostnader. Enligt 1 § lagen (1976:157) om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen föreskrivs (punkt 1) ett undantag för lagens tillämplighet i fråga om anställning som är avsedd att vara . Den ståndpunkt som AMS har intagit av handlingarna i ärendet att döma synes innebära att man betraktar varje tolkuppdrag för sig och på den grunden kommer fram till att den lagstadgade anmälningsskyldigheten inte gäller i dessa fall. En slutsats i sammanhanget blir att den kommunala tolkförmedlingen i för att kunna betraktas som legitim i förevarande rättsliga sammanhang bör klassificeras som privat arbetsförmedling. En fråga som bör finna ett svar är om den nya lagstiftningen med avskaffandet av det offentliga monopolet, som var en statlig men icke angelägenhet, har lämnat fritt för varje annan myndighet än AMS att bedriva offentlig arbetsförmedling. Även om en kommun liksom för övrigt staten i många sammanhang kan uppträda civilt och därvid ha att grunda sitt handlande på privaträttsliga regler kvarstår det faktum att en kommun tillhör den offentliga sektorn och att nämnderna är myndigheter i grundlagens mening och således inte kan betraktas som privata företagare. 2.3 Uthyrning av arbetskraft Enligt 2 § nämnda lag avses med uthyrning av arbetskraft ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhet. I förevarande fall är upplyst att kommunen ej har anställt ifrågavarande tolkpersonal och följaktligen inte heller har ställning som arbetsgivare. Oavsett de yttre likheterna i fråga om betalningsrutiner m.m. synes fråga inte vara om uthyrning av arbetskraft i lagens bemärkelse. 2.4 Den kommunala kompetensen Den kommunala tolkförmedlingsverksamheten i är enligt tillgängliga uppgifter självfinansierad via de administrativa påslag som förmedlingen betingar sig; verksamheten skall som det sägs inte belasta budgeten eller med andra ord drabba skattekollektivet. lär enligt kommunens egna uppgifter även överskott (vinst) ha uppkommit. I och för sig kan det inte förnekas att tolkförmedlingsverksamheten som sådan bärs upp av ett allmänt intresse med viss lokal anknytning. Företeelsen kan kanske också ses som ett slags näringsverksamhet av typen public service som går ut på att tillhandahålla allmännyttiga tjänster åt ortsbefolkningen. Man bör då emellertid hålla i minnet att verksamheten inte bedrivs med egen anställd tolkpersonal (vare sig detta skulle ske i formen av eller via ett kommunalt bolag) utan inskränker sig till den mycket speciella formen av arbetsförmedlingsverksamhet. Även om det inte utan vidare kan sägas att verksamheten kommer i konflikt med den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen eller den särskilda föreskriften om näringsverksamhet i 2 kap. 7 § bör den reservationen göras att verksamhetstypen med sin externa inriktning veterligen inte blivit kompetensprövad av förvaltningsdomstol enligt reglerna i 10 kap. kommunallagen. Förutom den förut berörda frågan angående förhållandet mellan offentlig och privat arbetsförmedling och gränsdragningen mellan statlig och kan olika kommunalrättsliga grundsatser (såsom lokaliseringsprincipen, självkostnadsprincipen och förbudet mot spekulativ verksamhet) tänkas bli aktualiserade i händelse av en rättslig tvist. I botten på den kommunalrättsliga problematiken ligger också den allmänna och svårbedömda frågan hur gränsen bör dras mellan det traditionella kravet på skattefinansiering och tillåten avgiftsfinansiering när det gäller tunga utgiftsposter som anläggnings-, lokal- och personalkostnader. Vägledande rättsavgöranden på området kan endast komma till stånd i den mån som enskilda kommunmedlemmar begagnar sin rätt enligt 10 kap. kommunallagen att klandra kommunens beslut. Det är i sådana fall ytterst en uppgift för Regeringsrätten men inte för JO att i praxis dra gränsen för kommunernas befogenheter. Men detta är som sagt beroende av kommunmedlemmarnas initiativ och processföring. Nästa steg är att lagstiftaren tar upp frågan, om ett rättsligt klarläggande behövs eller eventuellt en förändring av rättsläget anses påkallad. Enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Denna regel är förhållandevis sträng och upprätthålls också strikt i den praktiska tillämpningen. För vissa tolkar och översättare gäller tystnadsplikt enligt en särskild lag (1975:689). Lagen omfattar tolk och översättare som anlitas av myndighet eller annat organ som utövar verksamhet för vars fullgörande staten eller kommun svarar samt tolk och översättare som genomgått av regeringen eller av förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer föreskriven prövning. gäller som en allmän undantagsregel att i det allmännas verksamhet i stället tillämpas bestämmelserna i sekretesslagen. I förevarande ärende har anmälaren hävdat att de rekvisitioner som brukas av den kommunala tolkförmedlingen röjer uppgifter om den berördes identitet (personnummer) och om den klinik där patienten blivit behandlad och att dessa till synes oskyldiga uppgifter under vissa betingelser kan vara tillräckliga för att åstadkomma risk för integritetskränkning om de hamnar hos den lokala kommunalförvaltningen. Denna anmärkning kan inte negligeras. 3 Slutsatser och förslag Vad gäller tolkbranschens utseende och de rättsliga förutsättningarna för densamma finns en del frågetecken. För att söka få en samlad bild kunde det vara av värde att inhämta uppgifter och synpunkter från de förvaltningsmyndigheter som närmast kan tänkas sitta inne med erfarenheter och kunskaper på området. Ur JO:s synvinkel är det av särskilt intresse att få veta om det finns en gemensam syn på de rättsliga frågor som berörts i det föregående och om det föreligger behov av något klarläggande uttalande eller eventuellt initiativ i lagstiftningshänseende. De bestämmelser som finns om tolkar är utspridda på flera mindre författningar. Om det finns anledning att ta ett större grepp på ämnet kunde man möjligen tänka sig att föra ihop alla regler i en sammanhållen lagstiftning. Kammarkollegiet (som här övertagit uppgifter från ) har numera till uppgift att handha frågor om auktorisation av tolkar (och översättare) samt att utöva tillsyn över deras verksamhet. I myndighetens organisation ingår för tolk- och översättarfrågor. Det kan finnas anledning att inhämta sypunkter i ämnet från Kammarkollegiet i egenskap av central fackmyndighet. () är en inrättning knuten till (se SFS 1993:920). Institutet har som främsta uppgift att anordna tolkutbildning (och översättarutbildning). Institutet har mycket begränsade resurser vad gäller personal m.m. Då det kan tänkas att institutet kan ha intressen att bevaka i detta sammanhang synes det motiverat att ge institutet tillfälle att yttra sig i ärendet. () är i viss mån berört av själva anmälan. Redan på den grund finns det anledning att inhämta yttrande från myndigheten. har emellertid haft att göra med dessa frågor ett centralt perspektiv och kan därför tänkas ha värdefulla iakttagelser och synpunkter att redovisa. (), som också omfattas av anmälan, är expertmyndighet för arbetsförmedlingsverksamhet m.m. Det är därför av utomordentlig vikt att få veta var verket står när det gäller de rättsliga spörsmål på området som har behandlats i det föregående. Dessutom kan man förvänta att AMS har erfarenheter från fältet och praktiska synpunkter som det kunde vara av värde att få del av. Yttrande bör därför inhämtas av AMS. i är direkt berört av klagomålen i mer än ett avseende: 1 Sekretessfrågan när det gäller systemet med tolkrekvisitioner. Här måste oundgängligen yttrande infordras från den ansvariga myndigheten hos . 2 Förhållandet mellan och den kommunala tolkförmedlingen. Enligt uppgifter av anmälaren som bekräftas av dokument (t.ex. aktbilaga 18) anlitar enheter inom (NÄL) endast tolkar från den kommunala förmedlingen i . Yttrande bör inhämtas från den ansvariga myndigheten inom angående grunderna för denna ordning. Därvid bör redovisas de beslut och avtal som finns samt redogörelse lämnas för hur upphandlingen gått till (bl.a. mot bakgrund av reglerna i lagen 1992:1528 om offentlig upphandling). Vid sidan av nämnda myndigheter, som är mer eller mindre direkt berörda av anmälarens klagomål, finns det andra med erfarenheter och intressen att bevaka när det gäller samhällets tolkservice. På ett allmänt plan kan det därför finnas anledning att även lämna , och tillfälle att yttra sig. Genom remisser inhämtades yttrande från nämnda myndigheter i enlighet med promemorian. 2.2 Sammanställning av myndigheternas svar 2.2.1 Frågan om arbetsförmedling m.m. Kommunstyrelsen i anförde beträffande bakgrunden bl.a. följande. Efter hand växte behovet av tolkhjälp dels därför att antalet utlänningar i blev fler och dels därför att allt fler språk var utlänningarnas hemspråk. Då myndigheter utanför kommunens egen förvaltning fann det ändamålsenligt att utnyttja den service som kommunen börjat tillhandahålla gavs verksamheten med tolkförmedling en fastare grund, särskild personal avdelades för att administrera tolkbeställningarna och fördela uppdragen på tillgängliga tolkar samt att ombesörja dels arvoderingen av tolkarna dels debiteringen av uppdrag på dem som beställt tolktjänster. Kommunen sökte också aktivt att finna lämpliga tolkar med tillräckliga kvalifikationer för att utföra tolktjänsterna. Denna tolkverksamhet följer i grova drag samma modell som tillämpas av ett stort antal svenska kommuner. Kommunerna har alltså biträtt varandra och större kommuner särskilt har utsträckt sin verksamhet för att biträda mindre kommuner som inte själva kunnat tillgodose behovet av tolkservice. Kommunens strävan att få kvalificerade tolkar har bland annat tagit den formen att kommunen sökt underlätta för mindre kvalificerade tolkar att vinna kommerskollegii godkännande och att ge tolkar möjlighet till vidareutbildning. Beträffande uppdraget som tolk anförde kommunstyrelsen följande. Tolkarna är, med vissa undantag, inte anställda utan får sina uppdrag som uppdragstagare. Varje särskilt uppdrag, tolkning, kräver en rekvisition eller i vart fall ett godkännande av den som skall betala uppdraget. Kommunen beställer tolken och ger anvisning om var och när uppdraget skall utföras. Efter genomfört uppdrag skall tolkens arbete bestyrkas eller accepteras av beställaren och uppgifter om tidsåtgång för uppdraget m.m. lämnas till tolkförmedlingen för att ombesörja utbetalning av arvode till tolken och för att debitera den betalande myndigheten. Kommunens åtagande innefattar att tillhandahålla tolk mot erläggande av ersättning. Avtalet ger inte kommunens tolkförmedling någon ensamrätt till tolkförmedling. och andra som utnyttjar tolkförmedlingen har frihet att själva välja att beställa tolk hos enskild tolk eller hos någon annan förmedlare av tolktjänster. har vid upprepade tillfällen dock förklarat sig önska att dess tolktjänster såvitt gäller kommunens område köps hos kommunen därför att det ger en enklare administration än om beställaren själv i det enskilda fallet skall leta reda på en tolk och beställa ett uppdrag av denne. Den kommunala tolkförmedlingen anses också underlätta debiterings- och betalningsrutinerna och därmed vara kostnadseffektiv. anförde i sitt remissvar följande. AMS erfarenheter av tolkförmedling i och i allmänhet. De spörsmål som tas upp i anmälan har delvis behandlats tidigare av AMS med anledning av klagomål från anmälaren åren 19911993. AMS konstaterade då i brev till anmälaren , och bl.a. att det inte finns något enhetligt begrepp tolkförmedling, att anmälda arbeten som tolk på heltid brukar annonseras och tas in i , att efterfrågan på tolktjänster växlar avsevärt i landet och tycks störst i , att arbetsförmedlingen brukar förmedla även frilansarbete som tolk i den mån sådana arbeten anmäls till arbetsförmedlingen, att inte bara tolkar utan också andra yrkesgrupper, som t.ex. konsulter, fotomodeller, konstnärer, dansare, arbetar utan anställningsförhållanden, att arbetsgivaren eller uppdragsgivaren har frihet att välja vem han vill anställa eller anlita som uppdragstagare, att arbetsgivare inte är skyldiga att anmäla lediga arbeten till arbetsförmedlingen som varar men att förmedlingen ofta anslår sådana kortvariga arbeten när förmedlingen får kännedom om dem samt att den nya lagstiftningen om privat arbetsförmedling m.m. kan innebära att en kommuns eventuella tolkförmedling kan vara helt laglig (AMS ärenden PF 2.159-238a/91 och PF 2.9-602/93). Med anledning av det som anförs i remissen vill AMS anföra följande. Efter kartläggning vid ett antal fömedlingskontor av behovet av tolkar och det rekryteringsförfarande som föregått anlitandet av tolkar har det visat sig att de flesta arbetsförmedlingar anlitar tolkar för sina egna tolkbehov via någon form av offentlig tolkförmedling, d.v.s. eller landstingskommunal förmedling. Det finns ingen policy inom om att verket endast skall anlita auktoriserade tolkar. De förmedlingskontor som behöver anlita tolk anser att det enklaste sättet att komma i kontakt med tolkar är att använda just offentliga tolkförmedlingar. Omfattas tolkuppdrag av lagen om allmän platsanmälan? Lagen gäller arbetsgivare som avser att anställa arbetstagare på ledig plats i sin verksamhet (1 §). Lagen gäller dock ej om anställningen är avsedd att vara . Den avgörande frågan tycks vara om tolkar är att anse som anställda hos en arbetsgivare och i så fall om anställningarna är avsedda att vara i . Om det inte är fråga om anställningar, eller anställningsförhållandena är kortare än , finns ingen skyldighet att anmäla arbeten som tolk till den offentliga arbetsförmedlingen. Det torde inte gå att generellt uttala sig om huruvida tolkar är anställda eller har andra arbetsförhållanden, t.ex. som frilansare eller som oberoende uppdragstagare. Varje enskilt tolkuppdrag måste granskas för sig och prövas med ledning av de allmänna principer för att avgöra frågan om anställning föreligger eller ej som gäller inom arbetsrätten. Ytterst ankommer det på domstolarna att avgöra frågan i ett enskilt fall inom ramen för en arbetstvist.