frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — har haft en ingående diskussion inför varje beslut och därvid konstaterat att planens huvudsyfte är handel, och att den detaljbegränsning som förbud mot livsmedel innebär, bör stå tillbaka. har i underlag till beslut av handläggaren tagit del av och delat de uppfattningar som framförts. Resonemangen ligger vid sidan av sådan prövning som krävs för ifrågavarande bygglov. (Remiss 3:e och 4:e st). Bemötande: har för bygglovgivning haft det underlag som den ansetts sig behöva för ett ställningstagande. Om nämnden härutöver tillförts uppgifter som är irrelevanta har dessa inte påverkat nämndens avgörande. Förvaltningens skrivelse skall ses mot bakgrund av att ansökan om ingripande inte har anhängighetsverkan. ingripande skall ske med stöd av 10 kap 3 § (ex officio) genom att förbud utfärdas mot att fortsätta den otillåtna verksamheten. (Så har också skett). Att kommunicering skall ske följer av grundläggande förvaltningsrättsliga principer. har omgående efter anmälan från Solkatten tagit upp frågan om ingripande. yttrade sig över remissvaret. Med användande av rubriceringen i miljönämndens yttrande, anförde han därvid följande. yttrande visar i denna del på elementära brister ifråga om insikt om de rättssäkerhetskrav som måste kunna ställas på beslutande myndigheter och deras företrädare. Som ett försvar mot påstående om felaktig rättstillämpning ifråga om beviljade bygglov anför att ärendena handlagts i fullständigt samförstånd med berörd fastighetsägare, d v s den fastighetsägare som sökt lov för åtgärderna. Resonemanget får anses vara häpnadsväckande. Kommunen har självfallet att pröva varje bygglovsansökan utifrån laglighetssynpunkt utan hänsyn till sökandens subjektiva önskemål. Härutöver anför att högsta instans upphävande av kommunens ändringsbeslut av detaljplanen framstått som obegripligt och motsägelsefullt samt lägger denna uppfattning till stöd för att man inom kommunen trots allt handlat rätt som försökt ändra planen. Resonemanget står uppenbart i strid med instansordningens princip och är stötande för rättskänslan. Jag ansluter mig i denna del till den kritik mot handläggningen som riktats från JO. Jag gör härutöver den reflektionen att i sitt bemötande av kritiken förstärker dess riktighet. Som ett undantag från övrig handläggning i ärendet kryper kommunen i denna del bakom en processuell regel till stöd för passivitet och underlåtenhet ifråga om ingripande mot den lagstridiga verksamheten. Mot bakgrund av övrig kritik som riktats mot kommunens handläggning är det svårt att frigöra sig från tanken att diskretionära hänsyn tagits. I yttrandet åberopade dessutom innehållet i en till ingiven ansökan om stämning mot kommunen. I ansökningen yrkades att kommunen skulle förpliktas att till hans huvudman, , utge jämte ränta m.m. Som rättsliga grunder för yrkandet angavs sammanfattningsvis följande. Till stöd för talan åberopas att kommun jämlikt 3 kap 2 § SkL genom fel och försummelse vid myndighetsutövning avseende beslut rörande detaljplan och samt bygglov och gällande Center Syd vållat kärandebolaget förmögenhetsskada motsvarande det yrkade beloppet. I vart fall görs gällande att kommunen till följd av tjänstefel hos anställd personal ådragit sig skadeståndsskyldighet på grund av brott. Akten i JO:s ärende tillfördes från tingsrätten kopia av skriftligt svaromål m.fl. där inkomna eller upprättade handlingar i skadeståndsmålet. Vidare inhämtades att målet (T 1506-95) ännu inte torde bli avgjort. JO Lavin anförde i ett beslut följande. Bygglov för åtgärd i strid mot detaljplan Beslut att anta eller ändra detaljplan m.m. gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft (5 kap. 34 § PBL). Enligt den plan som gällde, när det ifrågavarande bygglovsbeslutet meddelades , var försäljning av livsmedel förbjuden inom aktuellt område. Denna plan kom aldrig att ändras under sin genomförandetid, som gick ut . Den av kommunen eftersträvade ändringen av planen vad gällde förbudet att sälja livsmedel kom till stånd först genom beslut av kommunfullmäktige () samt, efter överklaganden, beslut av () och regeringen (). Som miljönämnden själv medgett, har bygglovet av för livsmedelsförsäljning stått i strid med den då gällande detaljplanens förbud mot sådan försäljning. Nämnden har dock menat att det lämnade bygglovet avsåg en åtgärd som innebar en mindre avvikelse från detaljplanen och som var förenlig med syftet med planen (se 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL). Efter överklagande har respektive kammarrätten funnit den av nämnden åberopade undantagsregeln icke tillämplig. har därför upphävt bygglovsbeslutet, och kammarrätten har i sin tur inte ändrat beslut. Regeringsrätten har sedermera inte lämnat prövningstillstånd. Frågan är om ledamöterna av och handläggare hos miljönämnden insett eller borde ha insett att bygglovet kom att bli lagstridigt och således handlat mot bättre vetande eller av ren oaktsamhet. Självfallet kan det i många fall uppstå delade meningar om tillämpbarheten av en viss lagregel. Meningarna kan exempelvis gå isär beträffande innebörden av en förutsättning i regeln eller de faktiska omständigheternas inpassning i regeln. I det nu aktuella fallet har miljönämnden emellertid hävdat en uppfattning som i betraktande av undantagsregelns lydelse och de faktiska omständigheterna torde framstå som närapå orimlig. I beslutet om bygglov redovisades inte någon prövning av frågan om åtgärdernas förenlighet med planens syfte eller annars om de rättsliga förutsättningarna för att bevilja lov i strid mot planen. Det angavs över huvud taget inte vad som var nämndens skäl för beslutet. Vad stadsarkitekten i sin skrivelse till nämnden anfört som underlag för beslutet var i det väsentliga otjänligt vid nämndens prövning i bygglovsärendet. Den lagändring och de försök till planändring som stadsarkitekten berörde i skrivelsen var sålunda utan betydelse för ärendets handläggning. De förslag om ändring av detaljplanen som kommunfullmäktige antagit men regeringen efter överklagande inte godtagit avsåg ett avlägsnande av förbudet mot livsmedelsförsäljning. Med hänsyn härtill är det svårt att förstå hur nämnden för den befintliga planen kunnat fatta sitt beslut om lov för sådan försäljning utan att inse att den därmed åsidosatte lagens regler om meddelande av lov i strid mot plan. Om det hade varit rättsligt möjligt att i det aktuella fallet bevilja bygglov utan att först ändra planen, skulle en planändring inte ha behövt genomföras för att uppnå det eftersträvade målet att tillåta livsmedelsförsäljning på platsen. Sålunda talar, om inte annat, förhistorien till bygglovsärendet, dvs. försöken till planändring, för att nämnden åtminstone bort inse att beslutet att bevilja bygglov, medan den gamla planen gällde, inte var i överensstämmelse med lagen. Den verksamhet för vilken bygglovet beviljades var varken en mindre avvikelse från detaljplanen eller förenlig med planens syfte. Det nu angivna kan tyda på att beslutet mer eller mindre avsiktligt tillkom helt utan vederbörlig prövning och endast för att skapa en tills vidare giltig formell grundval för den planstridiga livsmedelsförsäljningen. kan sålunda uppfattas ha tagit obehöriga hänsyn (jfr nedan om 1 kap. 9 § regeringsformen) och beviljat lovet bara för att uppnå den av sökanden önskade effekten, likgiltig för vad en regelrätt prövning krävde. Vad ovan anförts innebär att nämnden genom sitt handlande åsidosatt vad som gällt för uppgiften i fråga. Jag har övervägt att inleda förundersökning för att utreda huruvida nämndens ledamöter gjort sig skyldiga till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § . Jag har dock med hänsyn till omständigheterna, bl.a. att den av kommunen eftersträvade planändringen numera genomförts, ansett det tillräckligt att uttala ovanstående mycket allvarliga kritik. Jag har inte låtit mina överväganden omfatta stadsarkitekten. Denne, som borde besitta minst lika stora insikter om innebörden av gällande lagreglering som ledamöterna, har enligt vad jag i det föregående konstaterat berett bygglovsärendet genom en skrivelse som i den avgörande frågan om planavvikelse alltigenom varit osaklig. Den hos JO företagna utredningen har emellertid inte innefattat stadsarkitekten i den meningen att han direkt anmodats att yttra sig. När ärendet nu överlämnas till min prövning, har jag stannat för att inte utvidga och därmed förlänga utredningen i den delen. Ett annat skäl är att jag i nu föreliggande situation finner det angeläget att inte i vidare mån än vad som redan skett föregripa vissa delar av allmän domstols prövning i det pågående skadeståndsmålet. Utom den ovan granskade ärendehandläggningen är också det inledande uttalandet i yttrandet till JO anmärkningsvärt. Där anförs att plan- och bygglovsärendena i fråga av kommunen drivits i fullständigt samförstånd med den fastighetsägare som sökt bygglov. Med hänsyn till den i anmälan framförda anklagelsen för just partiskhet framstår uttalandets tillkomst som i och för sig ytterst svårförståelig; nämnden borde ju ha haft all anledning att söka gendriva påståendet att handläggningen inte var korrekt i förevarande hänseende. Detta förstärker den uppfattning som uttalandet i sig föranleder, nämligen att nämnden i ett centralt hänseende är gravt okunnig om sina uppgifter som förvaltningsmyndighet och vad därav följer enligt grundlagen. I sistnämnda avseende vill jag erinra om lydelsen av 1 kap. 9 § regeringsformen: Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Då det inte föreligger direkta belägg för att nämnden vid sin handläggning skulle ha handlat partiskt på annat sätt än att själva det felaktiga beslutsfattandet gynnat sökanden, lämnar jag frågan med det sagda. Behandlingen av en begäran om ingripande för att åstadkomma rättelse Solkattenbolaget, som varit part i bygglovsärendet, begärde miljönämndens ingripande för att åstadkomma rättelse, sedan lovet hade upphävts genom ett beslut som vunnit laga kraft. Inget tyder på annat än att bolaget var sakägare och hade anspråk på ställning som part i det ärende som bolaget sålunda inledde genom sin framställning om ingripande. har i sitt yttrande till JO emellertid påstått att en dylik framställning inte har anhängighetsverkan. På denna punkt kan jag hänvisa till exempelvis JO:s uttalanden i ämbetsberättelsen 1990/91 s. 337, vari konstaterades att en person i egenskap av ägare till grannfastighet hade rätt att påfordra prövning i sak av sin begäran om ingripande (mot båtuppläggning på en fastighet; se även Didón m.fl., , , 1995, s. 10:3). Detta gäller oberoende av att en byggnadsnämnd enligt 10 kap. 1 § PBL är skyldig att självmant ingripa vid överträdelser. I alla händelser gällde att nämnda bolag genom sitt yrkande intog partsställning och därför var berättigat till ett beslut av nämnden i frågan, om inte annat så att bolaget kunde gå vidare och hävda sin inställning genom överklagande. Nämndens yttrande till JO i ärendet om ingripande har alltså en felaktig utgångspunkt, även om det kan utgöra en förklaring till stadsarkitektens förslag om att ingripandefrågan skulle behandlas i särskild ordning och att yrkandet skulle läggas till handlingarna. Tydligen har nämndens företrädare inte ens inför yttrandet hit satt sig in i ämnet. Det är också i förevarande avsnitt nödvändigt att göra en anmärkning om partiskhet hos nämnden. I stadsarkitektens skrivelse till miljönämnden av anförs att sökandebolaget från det att livsmedelsförsäljning tilläts, försökt hindra denna, varför frågan om föreläggande borde behandlas strikt. Dessa formuleringar av vad som av allt att döma endast avser partens rättsenliga och i högre instans framgångsrika agerande kan inte uppfattas som annat än en ensidig och värdeladdad meningsyttring som närmar sig ett lynnesutbrott. Formuleringarna tycks också innefatta ett hot om en oförmånlig handläggning för sökanden, dock utan att det förklaras närmare hur. Nämnden tog inte avstånd från formuleringarna, även om kommuniceringen med sökanden i och för sig endast omfattade själva förslaget till beslut. De nu berörda uttalandena är att anse som stötande och ovärdiga en myndighet. Angivandet av skäl till nämndens beslut Jag har i ett föregående avsnitt konstaterat att bygglovet i fråga över huvud taget inte anger vad som är nämndens skäl för beslutet; några till nämndens ställningstagande knutna skäl återfinns inte heller i protokollet. Myndigheten var på grund av 20 § förvaltningslagen (1986:223) skyldig att motivera beslutet, därför att detta gick två av parterna emot. Som JO:s promemoria i saken slutligt avfattats har berörda brist vid handläggningen inte blivit föremål för remiss. Jag anser mig emellertid oförhindrad att på sätt som sker ta upp frågan och framhålla följande, utan hinder av att nämnden inte har fått tillfälle att yttra sig på denna punkt, särskilt som det rör sig om en vid JO:s inspektioner av byggnadsnämnder återkommande fråga. Av protokollet över en byggnadsnämnds beslut i ett ärende måste framgå vad som är nämndens egna skäl. Det är inte tillräckligt att protokollet eller någon däri omnämnd handling innehåller en motivering, som eventuellt i samband med förslag till beslut har framförts under ärendets beredning. Nämndens skäl behöver ju inte sammanfalla med de för nämnden framlagda, även om utgången blir den som föreslagits. Om miljönämnden delar en under ärendets beredning framförd uppfattning om beslutsskälen, måste detta tydligt klargöras. inte upprepa en föreslagen motivering, kan nämnden göra denna till sin egen genom att i sitt beslut ta in en hänvisning av typen: "På de skäl som anförts i beslutar miljönämnden ". Den senare modellen förutsätter att den skrivelse vartill hänvisas har intagits i protokollet, utgör bilaga till detta eller har refererats i tillräcklig omfattning. Med den allvarliga kritik som i flera avseenden riktats mot i kommun avslutas ärendet här. Handläggningen av en god mans begäran om tillstånd till försäljning av huvudmannens fastighet (Dnr 2253-1995) I ett beslut anförde JO Pennlöv bl.a. följande. har framfört klagomål mot att i kommun lämnat tillstånd till försäljning av en fastighet tillhörande A.H. efter begäran av den för henne förordnade gode mannen H.S. Han har anfört att den gode mannen fått detta tillstånd trots att anhöriga påpekat för nämnden att försäljningen inte gått rätt till. Han har vidare ifrågasatt nämndens uppfattning att H.S. inte kan anses olämplig som god man för A.H. och i samband därmed hänvisat till att beslutat att entlediga H.S. från detta uppdrag. Ärendet har remitterats till och yttrande. Till remissvaret, undertecknat av , ordförande, , sekreterare, , ordförande till samt , ersättare och till ledamot, har fogats kopior av nämndens akt. Av yttrandet framgår följande. H.S. förordnades av till god man för A.H. hade tillstyrkt förordnandet sedan behov av god man anmälts av två släktingar till A.H. och styrkts av läkarintyg. Släktingarna hade själva föreslagit H.S. för uppdraget. mannen inkom till överförmyndarnämnden med hemställan om godkännande av försäljning av A.H:s fastighet enligt köpekontrakt 940605 med en köpeskilling om samt upprättat tillägg 940629. Värdeutlåtande förelåg med bedömning av marknadsvärdet till +/- . Det förelåg också yttrande över köpeskillingen från A.H:s syskon. mannen upplyste att A.H. saknade likvida medel. Enligt ingiven och granskad förteckning hade hon förutom fastigheten kontanter och bankmedel om totalt 7 . beslöt , § 33, att godkänna försäljningen. Först därefter kontaktades nämnden genom brev och telefonsamtal av A.H:s avlidne make släktingar. Samtliga kontakter finns antecknade i akten och en del framgår av redogörelsen nedan. A.S., släkting till A.H:s avlidna make , sände till (med kopia till överförmyndarnämnden) en skrivelse rubricerad Överklagande av överförmyndares beslut enligt § 33 den 23/8 daterad . En annan släkting till N.H., R.K., inlämnade till överklagande av försäljning av fastigheten daterat . Till överklagandet var fogat kopia av testamente upprättat av N. och A.H. Tingsrätten översände handlingarna till och eventuell åtgärd. Slutligen överklagades försäljningen i skrivelse daterad av S.C., också släkting till N.H. Tingsrätten översände skrivelsen till hovrätten som överklagande av tingsrättens lagfartsbeslut och överlämnade kopia till åtgärder. De klagande anförde i huvudsak dels att A.H:s önskan var att fastigheten skulle stanna i N.H:s släkt, vilket uttryckts i testamentet, och att gode mannen därför agerat felaktigt genom att sälja fastigheten utan att höra dessa släktingar, dels att fastigheten sålts till underpris, dels att fastigheten inte offentligt utbjudits till försäljning. behandlade ärendet vid sammanträde , § 39, och meddelade därefter tingsrätten att överklagandet återsändes utan omprövning eftersom de formella förutsättningarna för omprövning (enligt förvaltningslagen) inte förelåg. Tingsrätten hade alltså att behandla överklagandet av överförmyndarnämndens beslut § 33/94 att godkänna försäljningen. Till grund för överförmyndarnämndens yttrande i § 39 låg bedömningen att om nämnden skulle ha haft kännedom om testamentet före beslutet , så skulle ytterligare utredning ha företagits. En bedömning av försäljningen skulle då ha varit beroende av utredningens resultat. Omprövning enligt förvaltningslagen får inte fördröja behandling av överklagande och är därför bara tillåten när det är ett tydligt fel som kan konstateras utan utredning. För att inte fördröja tingsrättens behandling av överklagandet översände således överförmyndarnämnden sitt yttrande , . Nämnden beslöt också att inhämta yttrande från gode mannen avseende de klagomål som framförts. Hans yttrande kom in . I yttrandet anger han grunderna för värdering av fastigheten samt anger att A.H. ensam hade lagfart på fastigheten, att han inte tagit del av testamentet men fått veta av A.S. att denna var testamentarisk efterarvinge, förklarat att han ansåg att ett testamente inte skulle beaktas förrän efter A.H:s bortgång, angett att något annat anbud på fastigheten ej framförts, samt att A.H:s släktingar förordat försäljning framför uthyrning. hade , , verkställt den årliga inspektionen hos överförmyndarnämnden och då bl a begärt in gode mannens yttrande, så snart det inkommit, tillsammans med nämndens åsikt huruvida gode mannen skulle kvarstå eller ej. erhöll överförmyndarnämnden en skrivelse från ovan nämnda R.K. med hemställan om gode mannens entledigande m. m. samt med uppgift att A.H. tillställde tingsrätten kopia av skrivelsen. beslöt vid sammanträde , § 47, att avge yttrande till tingsrätten av innehåll, att gode mannen visserligen brustit i sina skyldigheter genom att inte undersöka vad som stod i testamentet och genom att inte besöka A.H. för att söka utröna hennes vilja, men att detta inte utgör anledning att anse gode mannen olämplig med hänsyn till omständigheterna i ärendet såsom läkarintyg (där det framgick att A.H. inte kunde avge yttrande;) samt de faktorer han anfört i sin skrivelse. beslöt att meddela R.K. att nämnden inte avsåg att begära entledigande av gode mannen. Hon inkom med en skrivelse daterad 950109 med påpekande att A.H:s behov skulle varit tillräckligt tillgodosedda om fastigheten sålts enligt testamentet (till en släkting för ). Tingsrätten begärde att överförmyndarnämnden skulle, som aviserats, undersöka om A.H. kunde uttala sig om vem hon önskade som god man. av överförmyndarnämndens ordförande och assistent som konstaterade, vilket framgår av yttrande till tingsrätten , att A.H. inte föreföll förstå innebörden av godmanskap, inte heller reagerade på gode mannens namn eller framställde önskan om byte av god man. slutsats av vad som förekom vid besöket var att godmanskapet föreföll att fungera bra, medel fanns nu till uppehälle, kläder etc. För det fall tingsrätten skulle besluta om byte av god man föreslogs I.J. som ny god man. A.S:s ombud advokat begärde i skrivelse bl a gode mannens entledigande och ifrågasatte överförmyndarnämndens hantering. Av yttrandet framgår bl a att A.H:s närmaste anhöriga avgett yttranden via gode mannen före försäljningen samt att överförmyndarnämnden inte hade kännedom om A.H:s avlidne makes släktingar. Skriftväxling mellan S.C. och överförmyndarnämnden framgår av aktbil 56 och 58. Efter yttranden från A.H:s anhöriga samt advokat beslöt tingsrätten (rådman ) att entlediga H.S. från godmansuppdraget och att förordna I.J. till ny god man. H.S. överklagade beslutet till hovrätten, som undanröjde tingsrättens beslut p g a rättegångsfel och återförvisade målet till tingsrätten för ny prövning. Tingsrätten nu med nämnd beslutade återigen om byte av god man. förekom i de artiklar som bifogats JO-anmälan. Ytterligare artikel var införd . Vid HD-journalisten telefonsamtal med överförmyndarnämndens ordförande, innan artiklarna infördes, inbjöds han till information hos överförmyndarnämnden men avböjde. Efter artiklarna antog hans kollega erbjudandet. Sammanträffande ägde rum . Närvarande var , överförmyndarnämndens ordförande , överförmyndarnämndens sekreterare och kommunjurist samt kommunens kanslichef . Efter en lång genomgång (jämte senare komplettering per telefax) av de uppgifter som kunde lämnas ut, respektive journalisten redan hade tillgång till, samt redogörelse för överförmyndarnämndens arbetssätt m.m. fann journalisten att hon inte var intresserad av att använda det materialet till någon artikel. Advokat översände via telefax till den nye gode mannen för undertecknande en skrivelse till inskrivningsmyndigheten att han ville ha antecknat att återgångstalan beträffande fastighetsköpet kunde bli väckt. mannen tillfrågade överförmyndarnämnden om han kunde anlita advokat för A.H:s räkning innan han skrev på någonting. Nämndens ordförande tillstyrkte att gode mannen anlitade opartisk advokat, vilket han gjorde. Nämnden hade rådfrågat kommunförbundets sakkunnige i överförmyndarfrågor . Nämnden beslöt vid sammanträde att inte vidta någon åtgärd i ärendet för egen räkning, förrän tingsrätten avgjort överklagandet av överförmyndarnämndens beslut om tillstånd till fastighetsförsäljningen. företog tingsrätten inspektion av överförmyndarnämnden varvid dels representanter (som övertog tillsynen per ) presenterades, dels ärendet A.H. meddelade tingsrätten slutligt beslut avseende överklagande av överförmyndarnämndens beslut. Tingsrätten fann dels att överförmyndarnämnden varit alltför passiv i sin granskning av fastighetsförsäljningen, särskilt som det varit fråga om en s k underhandsförsäljning, dels att det fanns skäl att rikta synnerligen allvarlig kritik mot den ej i huvudmannens intresse som villkor för ett godkännande krävt att fastigheterna skulle bjudas ut till försäljning på den öppna fastighetsmarkna- den. Med den angivna kritiken avskrev tingsrätten (ensamdomare) ärendet från vidare handläggning. har överklagat tingsrättens beslut till hovrätten (det är för nämndens framtida handläggning viktigt att få reda på om det utan undantag ska krävas utannonsering vid varje fastighetsförsäljning). Det är emellertid osäkert om hovrätten tar upp ärendet eftersom nämnden inte yrkat annat slut än avskrivning, men begärt att kritiken mot nämnden ska ändras. Vid sammanträffande mellan lagmannen vid , rådman och överförmyndarnämndens sekreterare förklarade rådman att överförmyndarnämnden i princip vid alla fastighetsförsäljningar ska kräva utannonsering. Han förklarade vidare att det varit nära att han avsatt överförmyndarnämnden. prövade fastighetsförsäljningen enligt vanlig praxis, dvs med gode mannens förklaring till behov av försäljning, värdering utförd av fackman, yttrande från närmaste släktingar samt med föreliggande köpekontrakt. Sammantaget fann nämnden skäl att godkänna försäljningen. Beträffande köpeskillingen fästes stor vikt vid värderingsintyget.