frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — har även funnit det synnerligen omdömeslöst att inbjuda ett TV-medium att bevaka inspektionen. Beträffande de närmare omständigheterna kring och vid inspektionen får åberopa redogörelsen i bifogade PM. Som yttrande i ärendet får anföra följande. För att effektivisera tillsynen av restaurangerna i initierades . Denna innebär att ett personellt och funktionellt kontaktnät byggts upp mellan regionala och kommunala myndigheter för att ett tidsbesparande och effektivt samarbete ska uppnås. Målet är att tillsynsinsatserna snabbt ska leda till adekvata reaktioner från samhällets sida. Medverkande myndigheter behåller sina olika lagreglerade roller och uppgifter. På grundval av erfarenheterna från denna form av tillsyn har Regeringen uppdragit åt samtliga länsstyrelser att på det regionala planet samordna insatser mellan berörda myndigheter vad gäller tillsynen av restaurangbranschen. Regeringen har härefter i skrivelse till (Skr 1994/95:217, sid 23 och 36) ansett att regional myndighetssamverkan av detta slag måste utvecklas och bli ett normalt inslag i myndigheternas arbete och att ökad vikt ska läggas vid den tillsyn som både statliga och kommunala myndigheter utövar över t.ex. viss bransch. Med hänvisning till vad som anförts anser att tillsyn under samverkan numera är en etablerad form av tillsyn. För inspektion väljs i första hand ut restauranger beträffande vilka det finns signaler som medför att verksamheten kan ifrågasättas på något sätt. Det kan t.ex. gälla att kassaapparat inte används, restaurangen är restförd för skatt, moms- och uppbördsredovisning sköts inte, svart arbetskraft används, bråk och fylleri har rapporterats, underåriga serveras alkoholdrycker, smuggelsprit serveras. Signalerna behöver inte vara särskilt konkreta. I mån av tid sker även inspektioner på restauranger för vilka det inte finns några signaler som bör utredas. I detta sammanhang bör även påpekas att /96 gjorde inspektioner vid vilka samverkansmyndigheter inte deltog. Att en förutsättning för inspektion är att det ska föreligga en misstanke om brott är sålunda inte riktigt. All restaurangverksamhet, som har serveringstillstånd, kan och ska inspekteras. När det gäller vilka veckodagar som är lämpliga för inspektioner måste konstateras att det är under fredags- och lördagskvällar som de flesta går ut för att roa sig. Det är då som flest ungdomar går på restaurang, det är då som bråk och fylleri oftast uppstår, det är då som extra arbetskraft behövs på restauranger. Det är därför naturligt att inspektioner sker främst dessa kvällar. En inspektion inleds alltid med att representant visar sin tjänstelegitimation och presenterar ärendet och vilka myndigheter som deltar. Så har även skett vid inspektionen av [R.P. Härefter delar tjänstemännen upp sig och kontrollerar förhållanden som ligger inom respektive myndighetsområde. I den delen av restaurangen som är avsedd för gäster sker endast en mycket ytlig bedömning av ordning och gästernas ålder. Den som sköter kassaapparaten anmodas på ett diskret sätt att trycka fram en s.k. X-bong som sedan kan läggas till grund för kontroll av kassan. I övrigt sker inspektionen i utrymmen som inte är avsedda för gäster, främst kök och förråd. I och för sig har förståelse för att det är obehagligt att bli utsatt för inspektion. Restauranggästerna ska dock märka så litet som möjligt av att inspektion sker och den tar också i anspråk. kan inte finna annat än att dessa rutiner iakttagits på ett korrekt sätt vid den aktuella inspektionen. Närvaron av ett TV-team Den enskildes rätt att bestämma över vem som ska få tillträde till arbetsställe skyddas på olika sätt i svensk lagstiftning. I relationen mellan den enskilde och det allmänna skyddas den enskilde mot bl.a. husrannsakan eller liknande intrång genom reglerna i 2 kap 6 § regeringsformen. Den enskildes rätt får enligt 12 § samma kapitel begränsas genom lag. Enligt 8 kap 1 och 4 §§ alkohollagen har bl.a. länsstyrelse, kommun och polismyndighet som tillsynsmyndigheter tillträde till driftsställe med tillhörande lokaler som tillhör den som har tillstånd till servering enligt alkohollagen. Sekretess gäller enligt 9 kap 24 § sekretesslagen hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. För beslut i ärende om tillstånd gäller dock inte sekretess. I förarbetena (prop 1994/95:89, sid 123) nämns att konkreta uppgifter om en sökandes ekonomi eller en tillståndshavares personliga vandel är exempel på sådana uppgifter som bör omfattas av sekretess. När det gäller TV-teamets närvaro vid inspektionen kan allmänt sägas att intar en så öppen attityd till massmedia som möjligt. Genom att massmedia informeras om myndigheternas agerande mot olika branscher kan en verksam allmänpreventiv effekt och en förståelse för myndigheternas arbetssätt uppnås. En öppenhet mot massmedia kan dock inte tillåtas gå ut över en enskilds berättigade krav på skydd för sin integritet. Utan medgivande från en restaurangägare som utsätts för inspektion saknas grund att låta någon utomstående närvara. I det aktuella ärendet är det väsentligt att fastslå att ägaren till [R.P.] inte hade något att invända mot TV-teamets närvaro. Med hänsyn till svårigheten att bedöma hur han uppfattade situationen, då inspektionen av verksamheten måste ha framstått som det viktigaste, kan emellertid i efterhand ifrågasättas om han fått tillräckligt rådrum att ta ställning till TV-teamets närvaro. Väsentligt i sammanhanget är dessutom att ett korrekt medgivande att utomstående tillåts närvara inte normalt bör tolkas som ett eftergivande av sekretess enligt 14 kap 4 § sekretesslagen. Det blir då tillsynsmyndigheternas ansvar att se till att kunskap om sådana uppgifter som omfattas av sekretess inte förmedlas till TV-teamet under inspektionen. Uppgifter måste anses förmedlade eller utlämnade redan vid inspelningen. Det torde inte vara praktiskt genomförbart för en tillsynsmyndighet att ha sådan kontroll över en TV-inspelning att sekretessbelagda uppgifter kan garanteras inte bli förmedlade. Av det i TV visade reportaget om inspektionerna av olika restauranger i framgår inte vilka dessa är. Den omständigheten att några av restaurangägarna lät sig intervjuas kan dock ge viss möjlighet till identifiering. Med hänvisning till vad som ovan anförts om medgivande och sekretess samt de praktiska svårigheterna för myndigheterna att tillse att sekretessbelagd information inte sprids kan konstateras att det finns en uppenbar risk för integritetskränkningar om utomstående tillåts vara närvarande vid inspektioner enligt alkohollagen. har därför beslutat att representanter för massmedia eller andra utomstående fortsättningsvis inte ska beredas tillfälle närvara vid likartade inspektioner. Den av angivna, inom socialenheten upprättade, promemorian om inspektionen hade följande lydelse. inspekterades restaurang [R.P.] av representanter för i , , och i samt tullen. Inspektionen ingick som ett led i den av landshövding och länspolismästare initierade . Arbetet bygger på samverkan mellan ett flertal såväl statliga som kommunala myndigheter med insyn i restaurangbranschen. Projektets målsättning är att förbättra laglydnaden inom restaurangbranschen i . För att nå detta mål har de myndigheter som ingår i beslutat om samarbete i frågor som rör utskänkningstillstånd och tillsyn av restauranger. Samarbetet mellan berörda myndigheter har fungerat bra och lett till att behandling av ansökningar om utskänkningstillstånd och tillsyn av restauranger blivit effektivare. Inspektionerna företas regelmässigt på fredag- eller lördagkvällar eftersom det är störst aktivitet på restaurangerna dessa kvällar. Den aktuella kvällen inspekterades 29 restauranger i med omnejd. Inspektionerna genomfördes av tre olika grupper. Restaurangerna väljs inte ut på måfå utan främst de mot vilka det riktats någon form av anmärkning blir föremål för inspektion. Alkohollagen (1994:1738, AL) föreskriver i 8 kap 4 § att om en tillsynsmyndighet begär det skall en tillståndshavare lämna tillträde till driftsställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla handlingar som rör verksamheten samt utan ersättning hjälpa till vid tillsynen, lämna varuprover som behövs och redovisa uppgifter om verksamhetens omfattning och utveckling. För att kontroll enligt 8 kap 4 § AL ska kunna företas krävs ingen misstanke om brottslig handling. Tillsynsmyndigheter är enligt 8 kap 1 § AL , och den kommunen i vilken restaurangen är belägen. Representanter för brandförsvaret och tullen deltog i egenskap av sakkunniga. Vid den aktuella inspektionen deltog åtta myndighetspersoner, var och en med olika arbetsuppgifter. har rönt stort massmedialt intresse. principiella ställningstagande är att ha god kontakt med massmedia bl a för att därigenom kunna visa för allmänheten hur arbetet bedrivs. På förfrågan från ABC-redaktionen beslöt därför efter samråd med i att låta en reporter och en fotograf från ABC-redaktionen delta vid inspektionen . En av förutsättningarna för att få delta var att man filmade på ett sådant sätt att det inte av bilderna gick att utläsa vilka restauranger som besökts samt att man lämnade lokalen om vederbörande restaurangägare inte tillät filmning. Vid inspektionen av [R.P.] tog undertecknad kontakt med den på plats ansvarige, i detta fall ägaren. Undertecknad legitimerade sig genom att uppvisa tjänstelegitimation. Ägaren upplystes om vårt ärende och informerades om vilka andra myndigheter som deltog. Han informerades även om att ett team från ABC fanns med för att göra ett reportage. Ägaren hade vid inspektionstillfället inga invändningar mot journalisternas närvaro. Vid inspektionen kontrollerades anställningsförhållanden, kassarutiner, sortiment av alkoholdrycker, brandsäkerhet samt ordning och nykterhet. De brister i restaurangens kassarutiner som uppdagades var så allvarliga att senare återkallade serveringstillståndet. I ABC-sändningen kom senare att visas en kort sekvens där en person håller en sedelbunt i handen som det diskuteras varifrån pengarna kommer. Av bilderna går det inte att se vilken restaurang som inspekteras eller vilken restaurangägare som talar. Varje myndighetsperson hade fått sig en uppgift tilldelad. Eftersom var och en visste vad han eller hon skulle göra och inga komplikationer tillstötte var inspektionen över . Inspektionen genomfördes på ett sådant sätt att det fanns restaurangpersonal tillgänglig för att tillmötesgå gästernas önskemål. JO Lavin anförde i ett beslut följande. Tillsyn och inspektion allmänt Alkohollagen trädde, med här inte aktuellt undantag, i kraft . Lagen innebär bl.a. att den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker m.m. skall utövas av kommunen och av polismyndigheten, medan har att utöva tillsyn inom länet (8 kap. 1 §). Enligt övergångsbestämmelserna skulle fullgöra de uppgifter som i övrigt åligger kommunen enligt lagen. Till följd härav ankom handläggning av ärenden om meddelande och återkallelse av serveringstillstånd, i överensstämmelse med tidigare ordning, fortfarande på under det året, för att sedan vara en uppgift. Om tillsynens innebörd har i förarbetena till lagen uttalats bl.a. följande (prop. 1994/95:89 s. 75 f.). Kommunerna har huvudansvaret för den direkta restaurangkontrollen, medan uppgift mer bör vara att övervaka och stödja kommunernas verksamhet, dock med möjlighet att vid anledning inspektera serveringsställen som kommunen lämnat tillstånd till. Vidare skall i rollen som regional samordnare av olika statliga och kommunala tillsynsmyndigheter gentemot restaurangbranschen också bedriva direkttillsyn av restaurangverksamheten. Mera i detalj anförs i propositionen följande (s. 76). i har som en följd av olika uppgifter om ekonomisk brottslighet, svart arbetskraft, olaga diskriminering och annan kriminell verksamhet inom restaurangbranschen tillsammans med polisen i länet tagit initiativ till vad man kallar . Grundidén är att inom ramen för befintliga resurser samordna flera såväl statliga som kommunala myndigheters tillsynsarbete gentemot restaurangbranschen, som t.ex. , polisen, skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten, yrkesinspektionen, brandförsvaret, , socialförvaltningen, tullen, länsarbetsnämnden etc. Denna typ av samordnad tillsynsverksamhet har visat sig vara mycket effektiv. Regeringen har därför uppdragit åt samtliga länsstyrelser att på det regionala planet samordna sådana insatser. Länsstyrelserna bör enligt regeringens uppfattning även fortsättningsvis prioritera denna typ av samordnad regional tillsynsverksamhet. Vid tillsyn kan åtgärder företas bl.a. på det direkta sätt som följande bestämmelse i 8 kap. 4 § alkohollagen ger stöd för: Om en tillsynsmyndighet begär det skall en tillståndshavare lämna tillträde till driftsställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla handlingar som rör verksamheten samt utan ersättning hjälpa till vid tillsynen, lämna varuprover som behövs och redovisa uppgifter om verksamhetens omfattning och utveckling. Den som olovligen intränger eller kvarstannar i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe gör sig skyldig till brottet olaga intrång (4 kap. 6 § ). I förevarande fall har detta betydelse i fråga om den del av restaurangens lokaler dit allmänheten inte hade fritt tillträde (jämför NJA 1995 s. 84) och, såvida innehavarens lov saknades, med hänsyn till tjänstemäns agerande till förmån för att enskilda journalister etc. skulle vinna tillträde till sådana utrymmen (jämför bestämmelserna om medverkan till brott, 23 kap. 4 § ). Som i sitt yttrande angett gäller enligt 9 kap. 24 § sekretesslagen (1980:100) sekretess hos tillstånds- eller tillsynsmyndighet enligt alkohollagen för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs; beslut i ärenden om tillstånd är undantagna. I förarbetena till bestämmelsen konstateras att presumtionen är för offentlighet; som exempel på uppgifter som normalt torde kunna lämnas ut nämns uppgifter om vem som är tillståndshavare, vad tillståndet avser och vilka eventuella villkor som föreskrivits för tillståndet. Å andra sidan är konkreta uppgifter om en sökandes ekonomi eller en tillståndshavares personliga vandel exempel på sådana uppgifter som bör omfattas av sekretess. (Anförda prop. s. 122 f.) Sekretess till skydd för enskild kan helt eller delvis efterges av honom (14 kap. 4 § första meningen sekretesslagen). Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat samtycke, får godtas. framgår av den enskildes beteende och förväntningar att han i viss utsträckning accepterar att en hemlig uppgift vidarebefordras. (m.fl., Sekretesslagen, 3 u. 1991, s. 400) På vissa förvaltningsområden kan emellertid högre krav på samtyckets form vara motiverade med hänsyn till uppgifternas känsliga natur (jämför JO 1990/91 s. 366). Vissa slag av uppgiftsöverföring åtnjuter bl.a. sekretessmässigt en särställning, enligt reglerna om s.k. meddelarfrihet i förhållande till bl.a. massmedier, såsom framgår av det följande. Av yttrandefrihetsgrundlagen följer att det står var och en fritt att bl.a. lämna uppgifter i vilket ämne som helst till en författare eller annan upphovsman eller till en utgivare, redaktion eller nyhetsbyrå om syftet är att uppgifterna skall offentliggöras i radioprogram vartill program i television är att hänföra filmer och ljudupptagningar (1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen). Detta gäller också offentligt anställda. Undantag från denna grundlagsskyddade meddelarfrihet råder, sammanfattningsvis uttryckt, om en sådan åtgärd innebär brott av visst allvarligt slag, innebär oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller innebär åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen (5 kap. 3 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen). Den i förevarande ärende aktualiserade bestämmelsen i 9 kap. 24 § sekretesslagen, tillämplig hos myndighet med uppgifter enligt alkohollagen, ingår inte i beskrivningen av de undantagsfall som sålunda anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Ingen myndighet eller annat allmänt organ får efterforska bl.a. den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen utom i fall då denna medger åtal eller annat ingripande (2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen). Av yttrandefrihetsgrundlagen framgår också följande. För innehållet i t.ex. ett TV-program svarar i de flesta fall utgivaren. Det är då endast denne som kan åtalas, om uppgifter eller uttalanden i programmet utgör yttrandefrihetsbrott. (6 kap. 1 §) Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott (7 kap. 1 §). Motsvarande regler om meddelarfrihet, efterforskningsförbud och åtal gäller för övrigt med avseende på bl.a. tidningar, enligt 1 kap. 1 § tredje stycket, 7 kap. 3 § första stycket, 3 kap. 4 §, 8 kap. 1 § respektive 9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. När en befattningshavare hanterar sekretessbelagda uppgifter i andra fall än de ovan berörda, har han ett oinskränkt och direkt ansvar för följderna av att sekretess inte iakttas, i enlighet med följande bestämmelser. Sekretess i det allmännas verksamhet innebär förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (1 kap. 1 § sekretesslagen). Röjer någon uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning, föreligger brott mot tystnadsplikt; straffansvar föreligger även vid gärningar av oaktsamhet men inte i ringa fall (20 kap. 3 § ). Den inspektion som avses i anmälan har, som framgått av ovanstående redogörelse för den rättsliga regleringen, kunnat genomföras med stöd av alkohollagen. Huruvida förhållandena i fallet motiverat en inspektion utgör en sådan bedömningsfråga som jag inte anser mig böra uttala någon åsikt om. Min fortsatta bedömning kommer att inriktas på det faktum att ett s.k. TV-team var närvarande under inspektionens genomförande. En första fråga är huruvida lokalens rättsinnehavare vid tillfället medgav att TV-teamet över huvud taget kom in i de för allmänheten i princip inte tillgängliga utrymmena. Härvidlag anser jag att det, med hänsyn till vad som i anmälan framhålls på denna punkt, inte räcker med att konstatera att innehavaren inte hade något att invända mot teamets närvaro. Det hade enligt min mening bort krävas en klar information respektive ett klart samtycke, dvs. att innehavaren eller hans företrädare, innan han tydligt klargjort sin inställning, hade blivit upplyst om sin rätt att motsätta sig att andra än tillträdesberättigade tjänstemän kom in. Sådan information hade den för inspektionen huvudsakligen svarande myndigheten, här , bort svara för. När det sedan gäller den förmedling av sekretessbelagda uppgifter som ägde rum eller kunnat äga rum vid tillfället anser jag, i likhet med , att redan TV-teamets närvaro, även om denna i och för sig hade lokalinnehavarens samtycke, med hänsyn till de inspekterandes brist på fullständig kontroll över skeendet innebar en sådan risk för att sekretessbelagda uppgifter röjdes, att inte hade bort tillåta den. Bedömningen skulle kunna bli en annan, om ett samtycke i så fall klart och otvetydigt hade förelegat även till att de utomstående skulle få del av sådana uppgifter. Mot bakgrund av det anförda finner jag att har dragit den rätta slutsatsen av sin utredning. Massmedier eller andra utomstående bör med hänsyn till de i fallet tillämpliga sekretessreglerna inte på det långtgående sätt som här skett tillåtas närvara vid tillsynsförrättningar. Sekretess har således gällt av hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Dessa intressen begränsar alltså myndigheternas kontakter med massmedier (jämför 7 § andra stycket 5 verksförordningen, 1995:1322, och 5 § förordningen, 1990:1510, med länsstyrelseinstruktion) i sammanhang av förevarande slag, bortsett från de situationer där meddelarfriheten har tillämpning. Vad som inträffat i fallet aktualiserar även tillämpningen av vissa grundläggande förvaltningsrättsliga principer. En myndighet skall naturligtvis tillse att en inspektion inte kommer att medföra ett större ingripande mot enskild än vad som är absolut nödvändigt för inspektionens genomförande. (Jfr den s.k. behovsprincipen; om denna princip, se , Allmän förvaltningsrätt, 17 u. 1995, s. 149, och Lavin, Offentligrättsligt vite I, 1978, s. 73 f.) I det aktuella fallet kan inte uteslutas att genom det medföljande TV-teamet kommit att vålla enskilda restauranginnehavare, anställda och gäster onödiga olägenheter och obehag. Jag vill i sammanhanget också poängtera vikten av att myndigheter använder regelsystem i de syften dessa är avsedda för. (Jfr principen om förbud mot illojal maktanvändning; om denna princip, se , a.a. s. 67, samt JO 1996/97 s. Vad beträffar det aktuella fallet gäller i detta avseende att rätten till tillträde av lokaler enbart får användas i tillsynssyfte och således inte för att bereda nyhetsmedier tillgång till lokalerna i fråga. Enligt min mening kan inspektioner i närvaro av TV-team lätt komma att få en utformning som inte är förenlig med nu berörda förvaltningsrättsliga principer. Jag förutsätter att verkar för att kännedom om mitt beslut når den nämnd som fullgör kommuns uppgifter enligt alkohollagen (jämför 7 kap. 15 §) och polismyndigheten i länet. Kritik mot en polisintendent för att en utlänning varit tagen i förvar utan stöd av lag. Tillika kritik mot polismyndigheten för brist på instruktioner om vem som ansvarade för utlänningsärenden (Dnr 3114-1995) I ett beslut anförde JO Pennlöv bl.a. följande. har klagat på att hans klient, A.N. även kallad J.L., utan lagligt stöd varit tagen i förvar mellan och , dvs. akt i ärendet har tagits in och granskats. Av akten framkom följande. A.N., som tidigare vistats i , återkom till . fattade ett beslut att ta honom i förvar. avslog A.N:s ansökan om uppehållstillstånd. Vidare fattades beslut om avvisning och fortsatt förvar. avslog i ett beslut A.N:s överklagan. I nämndens beslut angavs att senaste förvarsförhandling hållits och att frågan om förvar skulle prövas på nytt . fattade ett beslut om fortsatt förvar. Beslutsfattare var polisintendenten och handläggare kriminalinspektören . fattade polismyndigheten genom beslut om fortsatt förvar. Handläggare var kriminalinspektören . Det sistnämnda beslutet har inte meddelats inom den i 6 kap. 6 § utlänningslagen (1989:529) för ny prövning av förvarsfrågan stadgade tiden. Det tidigare beslutet hade därför upphört att gälla. På grund av vad som framkommit fanns anledning anta att tjänstefel enligt 20 kap. 1 § hade begåtts. Jag beslutade därför att inleda förundersökning angående sådant brott. Under förundersökningen har förhör hållits med polisintendenten och kriminalinspektören . Före förhöret med delgavs han misstanke om tjänstefel bestående i att han som ansvarig för besluten om förvar vid i inte iakttagit bestämmelsen i utlänningslagen, att hålla förhandling angående kvarhållande i förvar av en person som uppgav sig heta J.L. Med hänsyn till de uppgifter som lämnades vid förhören gjorde jag bedömningen att brott inte kunde styrkas beträffande och att anledning att fullfölja förundersökningen således inte fanns. Jag beslutade därför att lägga ner förundersökningen. Ärendet remitterades i stället till i för utredning och yttrande över anmälan och vad som framkommit i förhören med och om rutinerna i förvarsfrågan. har i remissvaret genom biträdande länspolismästaren anfört följande. kom en person, som uppgav sig heta J.L., till från . L. uppgav att han kom till från Swasiland. hade han lämnat via .