frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Då jag inte finner det meningsfullt att utreda den saken vidare lämnar jag frågan. Enligt 41 § 5 rättshjälpslagen (1972:429), RhjL, beviljas rättshjälp genom offentligt biträde i ärenden angående avvisning enligt utlänningslagen (1989:529), UtlL, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § UtlL hållits i förvar än . Av 43 § RhjL framgår bl.a. att rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet, dock att prövningen i ärendet hos polismyndighet enligt 41 § 5 ankommer på , om ansökan om rättshjälp skall avslås. Ansökan om rättshjälp skall ges in till den handläggande myndigheten. har i sitt remissyttrande förutsatt att det varit fråga om beviljande av allmän rättshjälp enligt 41 § 9 RhjL. I denna punkt föreskrivs att rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i ärende angående verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § UtlL . Punkten 9 infördes genom ett tillägg av i samband med riksdagsbehandlingen av propositionen 1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m. (1993/94 SfU 11). Utskottet motiverade tillägget enligt följande. Om rättshjälpen upphör i och med att ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut föreligger, kommer en utlänning som i samband med verkställighet av beslutet tas i förvar inte ha möjlighet att få offentligt biträde. Utskottet anser att 41 § rättshjälpslagen bör kompletteras med en bestämmelse om att rättshjälp kan beviljas även i samband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, om utlänningen hålls i förvar . En sådan möjlighet fanns vid förvar enligt den tidigare utlänningslagen. Den av utskottet föreslagna bestämmelsen kommer att även omfatta förvar i samband med utvisning på grund av brott. Såsom jag uppfattar rättsläget menade utskottet att lagstadgandet skulle tillämpas i sådana fall där lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut föreligger. Stadgandet skulle således främst utgöra ett komplement till femte punkten i 41 §. Denna begränsning av tillämpningsområdet för punkten 9 framgår emellertid inte av lagtextens lydelse. Saken kompliceras vidare av att ett verkställighetsärende enligt utlänningslagen kan föreligga oavsett om det underliggande beslutet vunnit laga kraft eller ej. Jag har förståelse för att frågan om tillämpbarheten av punkten 9 vållat vissa bekymmer i fallet. har dock sedermera prövat E.A.B:s ansökan enligt femte punkten. har i sitt remissvar framfört den uppfattningen att rättshjälp genom offentligt biträde borde ha meddelats E.A.B. efter tredje dagen i förvar. Att så inte skedde har polisinspektören förklarat med att verkställigheten av avvisningsbeslutet var nära förestående. Detta är, enligt min mening, inte ett godtagbart skäl för att underlåta att fatta beslut i rättshjälpsfrågan. Ett visst tidsöverdrag kan möjligen godtas om verkställigheten med säkerhet kan påbörjas en efter det att 72-timmarsfristen löpt ut. Härtill kommer att gav in en begäran om förordnande som offentligt biträde till polismyndigheten . För det fall att en polismyndighet erhållit en ansökan om förordnande av rättshjälp genom offentligt biträde enligt 41 § 5 RhjL och polismyndigheten finner att ansökan om rättshjälp skall avslås, ankommer prövningen enligt 43 § andra stycket på . kan således inte själv fatta beslut om avslag på en ansökan om rättshjälp enligt 41 § 5 RhjL utan skall översända ansökan till . I det av polismyndigheten åberopade cirkulärmeddelandet CM 3/90 anges att detta kan vara fallet t.ex. när polismyndigheten inte anser sig kunna förordna visst önskat biträde. I meddelandet understryks också att "begreppet" bör vara liktydigt . kan inte undgå allvarlig kritik för sin underlåtenhet att vidtaga erforderliga åtgärder med anledning av den uppkomna rättshjälpsfrågan. Mot bakgrund av att polismyndigheten uppgivit att den skall klargöra tillämpningen av rättshjälpslagen genom internutbildning inom utlänningsroteln finner jag inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i den delen. En polismyndighets beslut om avvisning får enligt 7 kap. 2 § UtlL överklagas till . skall enligt 7 kap. 10 § utlänningsförordningen (1989:547) ges in till som har att pröva om överklagandet kommit in i rätt tid. En polismyndighets avvisningsbeslut skall enligt 8 kap. 12 § första stycket UtlL verkställas möjligt. När en utlänning överklagat ett beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet, skall i enlighet med 8 kap. 9 § UtlL pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas. Ett överklagande av en polismyndighets beslut om avvisning skall med hänsyn härtill behandlas med särskild skyndsamhet. En polismyndighets beslut om förvar kan också överklagas. I sådant fall skall överprövning ske hos allmän förvaltningsdomstol, se 7 kap. 7 § UtlL. Även ett överklagande av ett förvarsbeslut skall behandlas med skyndsamhet. överklagandeskrivelser avseende avvisningsbeslutet och förvarsbeslutet kom in till polismyndigheten den 14 respektive . översände handlingarna i avvisningsärendet till . beslöt att tills vidare inställa verkställigheten samt att häva förvaret. Huruvida polismyndigheten därefter varit skyldig att till länsrätt översända överklagandeskriften avseende förvarsbeslutet kan diskuteras. Om myndigheten själv ändrat beslutet så som klaganden begärt hade överklagandet förfallit (jfr 28 § förvaltningslagen 1986:223). I detta fall har en annan myndighet ändrat beslutet så att överklagandet numera framstår som överflödigt. I och för sig har det inte varit polismyndighetens sak att konstatera att överklagandet blivit onödigt sedan det förlorat sitt objekt. Detta har ankommit på den domstol som haft att pröva överklagandet. Jag har dock viss förståelse för att polismyndigheten ansåg sig inte ha anledning att översända överklagandeskriften till länsrätten. befattning med ifrågavarande överklaganden föranleder inte någon kritik från min sida. Med denna delvis allvarliga kritik avslutar jag ärendet. Uttalande om lämpligheten av Statens invandrarverks åtgärd att låta utlänningsärendes handläggning vila i avvaktan på regeringens prejudicerande avgörande i ett liknande ärende (Dnr 3931-1995) m.fl. klagade på Statens invandrarverks (SIV:s) handläggning av ett ärende rörande ansökan om uppehållstillstånd för familjen från . De gjorde gällande att lade ärendet åt sidan till förmån för andra ärenden, vilket fick till följd att ansökan sedermera avslogs av eftersom nya direktiv då gällde. Efter genomgång av SIV:s och beslut remitterades ärendet till för utredning och yttrande. I sitt remissvar anförde genom generaldirektören följande. Familjen lämnade till () en s k ny ansökan om uppehållstillstånd. Anmälarna anmärker på att avvaktade med att besluta i ärendet så länge som skedde. Om beslut hade fattats tidigare hade enligt anmälan familjens ansökan i stället bifallits. Familjen reste in och sökte asyl i . Familjen hade även tidigare sökt asyl i . beslutade att avslå ansökan och förordnade att familjen skulle avvisas. Familjens överklagande avslogs av () . avslog en s k ny ansökan . Familjen ingav till en s k ny ansökan. beslutade att inställa verkställigheten av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet med hänsyn till det oklara rättsläget beträffande barnfamiljer i avvaktan på ett eventuellt beslut av regeringen. Förordningen (1994:189) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden utfärdades . Regeringen fattade ett vägledande beslut för tillämpningen i barnfamiljsärenden där ett lagakraftägande beslut föreligger. För att undgå verkställighet gömde sig familjen men gav sig till känna , då som nämnts ovan beslutade om inhibition. UN överlämnade till Regeringen enligt 7 kap 11 § Utlänningslagen ett ärende om uppehållstillstånd för en barnfamilj som hade hållit sig undan . Regeringen beslutade (Ku94/2418/Mp) att avslå ansökan. beslutade att avslå familjen S:s ansökan, ingiven , bl a med hänvisning till Regeringens nämnda beslut . Regeringsrätten beslutade att avslå en ansökan av familjen om resning. UN beslutade att avslå en s k ny ansökan om uppehållstillstånd. Den långa handläggningstiden av familjens ärende kan främst tillskrivas det förhållandet att en rad frågor om den närmare tillämpningen av förordningen och regeringens beslut i enskilda ärenden i anslutning till att förordningen antogs har fått lösas genom praxisbildningen. Till dessa frågor hörde om barnfamiljer som själva förlängt sin vistelse i genom att hålla sig undan verkställighet skulle undantas från tillståndsgivningen (jfr förordningsmotiven 1994:1). Avgörandet i ärenden där denna fråga har varit aktuell har därför fått avvakta Regeringens ställningstagande i det ärende som överlämnades dit av UN. Det kan även nämnas att Regeringens beslut om barn och barnfamiljer ledde till ett mycket stort antal ansökningar till - det rör sig om flera tusen ärenden . Detta jämte den övriga ärendetillströmningen medförde övergångsvis en stor balans av oavgjorda ärenden hos . I den ansökan om resning, som Regeringsrätten avslog , åberopade sökandena i allt väsentligt samma omständigheter som åberopas i den aktuella anmälan. anser att anmälarna inte har visat skäl för anmärkning mot SIV:s handläggning av familjens ärende. I beslut anförde JO Lavin följande. I den aktuella förordningen (1994:189) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden stadgas följande. Utlänningar som före här i landet gjort ansökan om asyl som inte slutligt prövats och som fortfarande befinner sig i landet får beviljas uppehållstillstånd, om särskilda skäl inte talar mot det, och om ansökan avser barn som var eller gäller en familj med barn som var . I regeringens förordningsmotiv (1994:1) uttalas bl.a. följande: "Det förhållandet att vistelsetiden till följd av utlänningens egna åtgärder blivit längre än den annars skulle ha blivit kan givetvis också få betydelse för bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte." Vad frågan i ärendet rör är om på grund av att till regeringen överlämnat frågan om tolkningen av dess förordningsmotiv (1994:1) ägt avvakta regeringens beslut i denna fråga innan utlänningsärendet angående familjen togs upp till prövning. Förfarandet kan sägas vara jämförbart med en s.k. vilandeförklaring av ett mål i en allmän domstol. I förvaltningslagen till skillnad mot finns inte särskilt reglerat hur myndigheten bör förfara i fråga om vilandeförklaring av ärenden. I 7 § förvaltningslagen (1986:223) stadgas att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I betänkande SOU 1995:46 behandlas frågan om vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden. I utredningen, s. 199 f, konstateras att en anledning till att myndigheterna låter utlänningsärenden vila är att eller har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande. Utredningen konstaterar också, s. 200, att anledningen till att regeringen fått en prejudikatbildande roll är att det finns utlänningsärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställningstaganden och att det för att den ordningen skall fungera är oundvikligt att och skjuter upp ärendens avgörande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. JO Pennlöv har i ett beslut , dnr 1980-1993, uttalat sig om handläggningen av ärenden avseende asylsökande från länder med instabila förhållanden. Frågan i ärendet rörde SIV:s och förfarande att låta vissa ärenden "vila" i avvaktan på att situationen i dessa länder skulle stabilisera sig. JO Pennlöv uttalade i ärendet att det är nödvändigt att asylärenden handläggs så snabbt och effektivt som möjligt och att det i varje ärende görs en individuell prövning av förutsättningarna för beslut i asylfrågan. JO Pennlöv fann emellertid att SIV:s och bedömningar av när beslutsunderlaget i ett enskilt asylärende är tillräckligt för att ett materiellt riktigt beslut skall kunna fattas är en fråga som inte lämpar sig för JO:s bedömning. Jag kan inte resa några invändningar mot att myndigheterna i vissa fall avvaktar ett prejudicerande avgörande av regeringen. Jag vill däremot understryka vikten av att myndigheterna är omsorgsfulla i sin bedömning av om ett utlänningsärende skall "vilandeförklaras" av denna anledning. Såsom uppgetts av överlämnade enligt 7 kap. 11 § andra stycket 3 utlänningslagen (1989:529), UtlL, ett ärende till regeringen. anförde i sin överlämnandeskrivelse att ett beslut som regeringen fattat , sammanvägt med regeringens förordning (1994:1), inte gav tillräcklig vägledning för tolkningen av begreppet undanhållande. Regeringen uttalade i sitt beslut i ärendet bl.a. följande. I förordningsmotiv (1994:1) framhålls att det förhållandet att vistelsetiden till följd av utlänningens egna åtgärder blivit längre än den annars skulle ha blivit givetvis också kan få betydelse för bedömningen av om uppehållstill-stånd skall beviljas eller inte. Detta uttalande tar primärt sikte på situationen innan lagakraftvunnet beslut föreligger i ett ärende. Principen skall naturligtvis också tillämpas i fall där sökanden hållit sig undan verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut (jfr prop. 1988/89:86 s. 119 f). Som jag ovan uttalat kan jag inte resa några invändningar mot att i det aktuella fallet kom att avvakta regeringens prejudicerande avgörande. Emellertid vill jag mot bakgrund av utformningen av den aktuella förordningen framhålla att jag ifrågasätter styrkan hos de av åberopade skälen för ett överlämnande av ärendet till regeringen. En liknande åsikt tycks implicit också ha kommit till uttryck i regeringens beslutsmotivering. Då det emellertid inte ankommer på JO att gå in på myndigheternas ställningstaganden i sådana sakfrågor, lämnar jag detta spörsmål. Jag vill också mot bakgrund av det sistnämnda framhålla att Regeringsrätten prövat en ansökan om resning från familjen och därvid i ett beslut funnit att SIV:s tillämpning av reglerna om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL inte har innefattat någon sådan uppenbart oriktig rättstillämpning som kan föranleda resning och att det inte heller i övrigt visats föreligga någon grund för resning. Kammarrätten i har vidare i ett beslut avslagit en ny ansökan om resning från familjen . Kritik mot en polismyndighet som har tagit fingeravtryck på en asylsökande som styrkt sin identitet med en äkta passhandling. Även fråga om Statens invandrarverks rätt att med stöd av fullmakter inhämta upplysningar rörande asylsökande (Dnr 4381-1995) Advokaten anförde i en anmälan till JO bl.a. följande. K. reste in i och ansökte om asyl . K. styrkte sin identitet genom uppvisande av en äkta passhandling. Trots detta genomförde polismyndigheten en s.k. daktyloskopering och tog fingeravtryck. Hans Bredberg ifrågasatte lagligheten av förfarandet. Vidare hade i samband med en s.k. ekonomisk utredning förmått K. att underteckna en fullmakt som gav rätt att inhämta upplysningar om den sökande. Hans Bredberg ifrågasatte lämpligheten av att slentrianmässigt använde sig av detta förfarande. Åtgärden vidtas innan offentligt biträde förordnats för sökanden och utlänningen känner sig tvingad att underteckna fullmakten för att inte "stöta sig" med . Han ifrågasatte också fullmaktens utformning. Ärendet remitterades till och för yttrande med avseende på vad som anförts beträffande vardera myndigheten. I remissvar har genom generaldirektör anfört följande. har i samband med utredning av vad som förevarit i det aktuella ärendet även undersökt på vad sätt och i vilka fall fullmakter utfärdade av myndigheten används i verksamheten. Verket kan konstatera att det varierar avsevärt inom verkets olika enheter samt att verksövergripande föreskrifter på området saknas. Verket kommer att utreda frågan och utfärda instruktioner inom ramen för . (JO kommer att tillställas ett exemplar när detta arbete avslutats.) Avseende det enskilda ärendet kan konstateras att en fullmakt med nu aktuell utformning är alldeles för allmänt hållen och för vidsträckt i sin utformning. i tf. biträdande polismästare har hänvisat till yttrande av polisintendenten . I detta yttrande har redogjorts för innehållet i 5 kap. 5 § utlänningslagen (1989:529), UtlL, och härutöver anförts bl.a. följande. Syftet med denna "daktning" får närmaste ses som ett sätt att "binda utlänningen till en viss uppgiven identitet" och sker när utlänningen saknar ID-handling eller då någon innehar en falsk sådan. En sådan fullständig "daktning" skall enligt 7 § förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. skyndsamt sändas till . I ett av utfärdat cirkulärmeddelande nr CM 4/88 framgår på sidan 3 att fotografi anbringas på vissa exemplar av föredragningspromemorian (nuv. grundutredning/ansökan om asyl) om utlänningens passhandling omhändertagits. Vad emellertid avser fingeravtryck framhålles i samma cirkulärmeddelande att grundutredningen bör kompletteras med avtryck av höger tumme om identiteten är oklar. Således saknas stöd för att ta fingeravtryck i det nu aktuella fallet. Med hänsyn till blankettens utformning där man tagit in utrymme för både fotografi och fingeravtryck intill varandra, utan någon villkorad text under fingeravtryck, är risken dock uppenbar att handläggare av dessa ärenden av ren slentrian kommer att ta ett felaktigt tumavtryck. Det fingeravtryck (ett finger) som tagits i det aktuella fallet registreras dock ingenstans, utan skall ses mot bakgrund av att utlänningens pass omhändertagits enligt 5 kap. 3 § UtlL. I samband med att utlänningens pass omhändertas förses grundutredningen i en asylansökan med ett mindre polaroidfotografi samt ett avtryck av höger tumme. Syftet därmed är att utlänningen som då inte innehar någon annan ID-handling därigenom skall kunna legitimera sig för t.ex. polisman på gatan. Fel har dock begåtts vad avser tagandet av ett fingeravtryck, eftersom identiteten hos den asylsökande aldrig ifrågasatts. Med anledning härav får vi åter ta upp detta med all berörd personal för att detta inte skall behöva upprepas. har lagt till bl.a. följande. Verkställd utredning visar att kriminalinspektören utan laga stöd fotograferat och tagit ett tumavtryck av K. i samband med att hon an-sökte om asyl. Någon kritik bör inte riktas mot eftersom han endast följt de rutiner som beklagligtvis tycks ha pågått vid polismyndigheten den här aktuella tiden. Jag kommer att informera polismästarna vid myndigheten om detta fel så att rutinerna omgående ändras i enlighet med gällande lag. Hans Bredberg har kommenterat remissvaren, varvid han anfört bl.a. att det inte torde finnas någon särskild förvaltningsrättslig definition av begreppet fullmakt och att syftet med användning av fullmakt synes vara ett annat inhämtande av information om utlänningen än vad som är brukligt i civilrättsliga sammanhang. I den av använda fullmakten anges den asylsökandes namn m.m. Härefter följer en förtryckt text som lyder: samtycker härmed till att inhämtar upplysningar om mig från immigrationsmyndigheterna i andra länder, förutom mitt hemland, och från humanitära organisationer såsom , UNHCR etc. Upplysningarna kommer att behandlas i enlighet med gällande sekretesslagstiftning. Jag samtycker även till att lämnar upplysningar angående min asylansökan till immigrationsmyndigheter i andra länder. Vidare finns ett utrymme för ort och datum samt för den sökandes underskrift. Härunder återfinns följande förtryckta formulering: garanterar att upplysningarna om den asylsökande inte lämnas till hemlands-myndighet. Slutligen finns ett utrymme för handläggares namn och titel samt för namn på tolk. I beslut anförde JO Lavin följande. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen, , är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Skyddet får enligt 2 kap. 12 § begränsas genom lag. I 2 kap. 22 § andra stycket 3. stadgas att utlänning i bl.a. nämnt hänseende är likställd med svensk medborgare om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. I utlänningslagen finns uttryckliga bestämmelser om tagande av fingeravtryck och fotografering i utlänningsärenden. I 5 kap. 5 § UtlL stadgas sålunda följande. eller polismyndigheten får fotografera en utlänning och ta hans fingeravtryck om 1. utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd, eller 2. det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar. I förordningen (1992:824) om fingeravtryck m. m. finns bestämmelser om fingeravtryck och fotografi som tas med stöd av , utlänningslagen eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt 8 § i förordningen får meddela de ytterligare föreskrifter för polisen som behövs när det gäller att ta fingeravtryck eller fotografi enligt förordningen samt meddela föreskrifter för bl.a. i de fall verket tar fotografi eller fingeravtryck med stöd av 5 kap. 5 § UtlL. Inledningsvis bör betonas att , i likhet med andra förvaltningsmyndigheter, har en utredningsskyldighet som såvitt avser asylärenden bl.a. innebär att verket kan behöva vidta olika åtgärder för att fastställa en asylsökandes identitet. Myndigheten avgör inom ramen för detta åliggande vilka utredningsåtgärder som skall vidtas och vad för slags information som skall ingå i beslutsunderlaget. har som ett led i sina utredningar i asylärenden kommit att använda fullmakter av det slag varom här är fråga. Dessa fullmakter innebär i huvudsak att asylsökanden samtycker till att information om honom inhämtas från vissa utländska myndigheter och från humanitära organisationer. Det är alltså inte här fråga om en fullmakt i den betydelse som termen har inom förmögenhetsrätten (se Axel Adlercreutz, Avtalsrätt I, 10 u. 1995, s. 147 f.) Jag förutsätter att fullmaktens innebörd på lämpligt sätt alltid klargörs för asylsökanden. Det ligger i sakens natur att en asylsökande oftast befinner sig i en mycket utsatt situation och att han, såsom anförts i anmälan, kan känna sig pressad att underteckna fullmakten. Jag utgår från att detta förhållande ägnas erforderlig uppmärksamhet när ett fullmaktsformulär föreläggs en asylsökande. Såsom Invandrarverket anfört framstår det också som befogat att se över utformningen av ifrågavarande fullmakter så att det samtycke som genom fullmakten ges till verkets åtgärder anpassas utifrån förhållandena i varje enskilt fall. har åtagit sig att inkomma med kopia av de instruktioner som verket kommer att utarbeta. Jag finner därför inte skäl att här göra några ytterligare uttalanden i denna fråga. Med anledning av att Hans Bredberg också berört frågan om tidpunkten för förordnande av offentligt biträde i asylärenden, får jag hänvisa till de uttalanden jag gjort härom i bl.a. protokoll med anledning av en inspektion av , Södra regionen, . Utredningen ger vid handen att det i K:s fall inte förelegat någon sådan situation som anges i 5 kap. 5 § UtlL. I likhet med konstaterar jag således att polismyndigheten inte haft något lagstöd vare sig för fotografering eller tagande av fingeravtryck. har tydligen på grund av en feltolkning av gällande bestämmelser kommit att vidta de ifrågavarande åtgärderna. En bidragande orsak till missförståndet kan ha varit att den blankett som använts varit olämpligt utformad och gett felaktiga signaler. Blanketten bör därför ändras. Möjligen bör även det i remissvaret åberopade cirkulärmeddelandet från ses över såvitt avser anvisningarna om hanteringen av fotografi. Det sägs visserligen inte att fotografering av utlänningen skall ske, utan att fotografi skall anbringas på vissa exemplar av föredragningspromemorian. I det sammanhanget borde det nog också anges under vilka förutsättningar fotografering enligt UtlL får ske. Vad beträffar tagande av fingeravtryck konstaterar jag att det i cirkuläret klart anges att sådan åtgärd får vidtas om "identiteten är oklar".