frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — För att återknyta till frågan socialförsäkringsnämndens protokoll blir allmän handling vill jag anföra följande. AFL förutsätter, som framgått ovan, att kassans beslut skall meddelas men innehåller inga bestämmelser om formerna för detta. Av 21 § första stycket FL framgår emellertid att en sökande, klagande eller annan part skall underrättas (min kurs.) om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock, enligt samma stycke, inte underrättas om det är uppenbart obehövligt. Enligt tredje stycket i nämnda lagrum bestämmer myndigheten om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt om parten begär det. Den fråga som inställer sig är då om detta stadgande 21 § FL är en sådan speciell författningsregel som enligt krävs för att en myndighet i detta fall genom socialförsäkringsnämnden skall vara skyldig att avkunna eller expediera sina beslut. Innan jag försöker besvara denna fråga vill jag först redogöra något för vissa av de överväganden m.m. som ligger bakom utformningen av 21 § FL. Avsikten med att i detta lagrum uttryckligen ange att underrättelsen om innehållet i en myndighets slutliga beslut skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt har enligt motiven till nya FL varit att markera att underrättelsen kan ske i en enklare och billigare form än genom delgivning. Vid bestämmande av på vilket sätt underrättelsen skall ske bör myndigheten särskilt beakta behovet av att i vissa fall få ett bevis om utgångspunkten för den tid inom vilken den enskilde kan överklaga beslutet. Frågan i vilka fall det behövs ett bevis om mottagande får avgöras med hänsyn till ärendets utgång och karaktär (prop. 1985/86:80 s. 72 ). Enligt min mening kan 21 § FL inte anses vara en sådan författningsregel enligt vilken socialförsäkringsnämndens beslut (som ju framgår av nämndens protokoll) skall avkunnas eller expedieras. Vid denna bedömning har jag bl.a. jämfört lydelsen av 31 § FPL som stadgar att rättens beslut skall tillställas parten genom handling med lydelsen av 21 § FL. Dessa lagrum företer vissa likheter även om det för förvaltningsdomstolarnas del gäller att deras beslut skall meddelas skriftligen, medan det beträffande myndigheternas underrättelser enligt 21 § FL inte föreligger någon sådan skyldighet. Trots förekomsten av 31 § FPL har Regeringsrätten i avgörandet RÅ 1982 2:59 uttalat att det för förvaltningsdomstolarnas del inte finns några uttryckliga bestämmelser om hur meddelande av dom eller beslut skall ske, en åsikt som för övrigt delas av . Även jag delar den uppfattningen. Det kan därmed mot bakgrund av min jämförelse mellan 31 § FPL och 21 § FL inte heller för del anses finnas några sådana bestämmelser. Min slutsats blir därmed att 2 kap. 7 § andra stycket punkten 2 TF inte är tillämplig vid bestämmande av socialförsäkringsnämndens protokoll blir allmän handling. Frågan blir då om andra stycket punkten 3 i nämnda lagrum kan anses tillämplig. Min uppfattning är att så är fallet. Jag menar således att socialförsäkringsnämndens protokoll får anses upprättat i och med att detta justeras. Protokollet blir därmed enligt 2 kap. 3 § TF allmän handling . Genom uttrycket att en handling är upprättad har man velat markera att handlingen skall bli allmän och därmed om man bortser från eventuell sekretess tillgänglig för envar först då den föreligger i sitt definitiva skick (SOU 1935:5 s. 30). Som jag anfört ovan anser jag att socialförsäkrings- nämndens protokoll blir allmän handling i samband med justeringen. Handlingen får därmed såvitt avser den tryckfrihetsrättsliga bedömningen anses föreligga i sitt definitiva skick . Detta får bl.a. den konsekvensen att på begäran av den försäkrade eller annan skall lämna uppgift ur protokollet, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång (15 kap. 4 § sekretesslagen [1980:100], SekrL). är vidare skyldig att på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället tillhandahålla protokollet, om kassan bedömer att det får lämnas ut (2 kap. 12 § TF). Om någon önskar få en kopia av handlingen har han även rätt att mot fastställd avgift få sådan till den del handlingen får lämnas ut (2 kap. 13 § TF). Är en handling delvis hemlig skall de delar av handlingen som inte är hemliga tillhandahållas i avskrift eller kopia (2 kap. 12 § första stycket TF). Mot bakgrund av vad jag här anfört blir frågan huruvida senaste tidpunkt för att ändra socialförsäkringsnämnds beslut på grund av att beslutet inte anses föreligga i tillräckligt definitivt skick överensstämmer med den ovan fastslagna tidpunkten då socialförsäkringsnämndens protokoll blir allmän handling. 2.4 Statliga myndigheters möjligheter att ändra fattade beslut De allmänna försäkringskassorna anses vara fristående juridiska personer. De betraktas trots detta som förvaltningsmyndigheter. Allmän försäkringskassa har vid tillämpning av sekretesslagstiftningen ansetts vara statlig myndighet. Beträffande statliga myndigheters möjligheter att ändra fattade beslut med anledning av att dessa inte anses föreligga i tillräckligt definitivt skick är följande att beakta. I propositionen med förslag till ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80 s. 35) anförde departementschefen bl.a. följande. De statliga myndigheterna anses normalt ha möjlighet att ändra sina beslut innan dessa har expedierats eller på annat sätt getts till känna för adressaterna. Om beslutet inte skall tillkännages kan ändring göras tills det har fått sin slutliga form på något annat sätt, t.ex. genom protokollsjustering. Enligt gällande rätt torde normalt varje ledamot, oberoende av de övriga, fram till expedieringen eller motsvarande tidpunkt ha möjlighet att ändra sin röst med den verkan detta kan få för myndighetens beslut. Beträffande sistnämnda mening hänvisade departementschefen till , Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 42. Departementschefen drog därefter slutsatsen att denna ordning var ändamålsenlig och därför borde behållas. Med anledning härav föreskrivs i FL att avvikande mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokollsjustering eller på liknande sätt (19 § tredje stycket). Ovan använda uttryck att beslutet ges till känna syftar på det officiella tillkännagivandet. Att någon befattningshavare hos myndigheten under hand talar om t.ex. för en journalist hur en omröstning har utfallit innebär inte att beslutet ges till känna på det sätt som avses i paragrafen. Om det däremot är myndigheten som t.ex. i ett pressmeddelande offentliggör innehållet i sitt beslut före expedieringen bör offentliggörandet anses skära av möjligheten att anmäla avvikande mening enligt paragrafen (och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 4 uppl. 1995, s. 226). Tidpunkten för anmälan av avvikande mening ansluter till den som gäller för möjligheten att ändra en avgiven röst. Frågan om tidpunkten för den negativa rättskraftens inträde har behandlats i litteraturen bl.a. av och . analyserar problemet ingående i den ovan nämnda vetenskapliga avhandlingen i förvaltningsrätten, 1951, s. 3353, och mera kortfattat i , 3 uppl. 1978, s. 76. behandlar frågan i sin lärobok förvaltningsrätt, 17 uppl. 1995, s.72 f. Utan att i detalj referera de i någon mån skiftande uppfattningar som hävdas i dessa arbeten vill jag framhålla följande. tycks arbete anknyta tidpunkten för ändrings- möjligheternas upphörande till tidpunkten för offentlighetens inträde. Detta måste enligt min tolkning innebära att en socialförsäkringsnämnd inte har möjlighet att ändra sitt protokoll (av vilket nämndens beslut framgår) efter tidpunkten för handlingsoffentlighetens inträde, dvs. efter det att protokollet justerats. tycks dock arbete uttrycka en något annorlunda uppfattning. Hans mening tycks där vara att beslut som enligt sakens natur skall avkunnas eller expedieras (såsom beslut av socialförsäkringsnämnd, min anm.) kan ändras fram till dess avkunnande eller expedition skett. Det krävs alltså inte (längre) att det finns en särskild författningsbestämmelse som uttryckligen anger att myndigheten skall avkunna eller expediera beslutet för att myndighetens möjlighet att ändra detsamma skall upphöra vid denna senare tidpunkt. Beträffande sådana beslut som inte skall expedieras eller eljest tillkännagivas anför i sistnämnda arbete att ändringsmöjligheten upphör såvitt denna beror på huruvida besluten föreligger i tillräckligt definitivt skick vid justeringen eller slutbehandlingen. Som exempel anger han beslut om mantalsskrivning. Min tolkning av blir då att denne anser att i de fall där expediering eller tillkännagivande på annat sätt enligt sakens natur inte skall göras tidpunkten för ändringsmöjlighetens upphörande inträffar för justeringen eller slutbehandlingen. uttrycker i sitt arbete en närliggande uppfattning. Enligt principer som utbildats i förvaltningsrättslig praxis vinner gynnande beslut normalt negativ rättskraft senast när beslutet expedierats eller på annat sätt tillkännagetts för adressaterna, förutsatt att sådana omständigheter inte är för handen som enligt författning eller förvaltningsrättslig praxis godtagits som skäl för återkallelse eller ändring av ett gynnande beslut. (Sådana omständigheter är att tvingande säkerhetsskäl föreligger, att beslutet grundats på felaktiga uppgifter som den gynnade medvetet lämnat eller att det finns ett återkallelseförbehåll grundat på föreskrift i författning.) Även om underrättelse om socialförsäkringsnämndens beslut (som framgår av dess protokoll) inte omgående expedieras till den försäkrade har denne enligt min uppfattning rätt att på begäran få del av protokollet på de sätt jag beskrivit under avsnitt 2.3 ovan. En myndighet får inte kräva att den som vill ta del av en allmän handling talar om vem han eller hon är eller vad handlingen skall användas till. För att myndigheten skall få lämna ut en handling som omfattas av någon bestämmelse i SekrL förutsätts emellertid ibland att den kan bedöma vad utlämnandet kan leda till. Den som begär att få ut handlingen har i ett sådant fall att välja mellan att berätta vem han eller hon är och vad handlingen skall användas till eller att avstå från att ta del av handlingen (2 kap. 14 § tredje stycket TF). Mot bakgrund av TF:s reglering torde om man bortser från eventuell sekretess ofta inte känna till om den försäkrade muntligen eller skriftligen fått del av socialförsäkringsnämndens beslut i det ärende som avser honom. Med beaktande av vad jag ovan anfört anser jag i likhet med den uppfattning tycks ha gett uttryck för i sitt arbete att tidpunkten för ändringsmöjligheternas upphörande bör anknyta till tidpunkten för offentlighetens inträde. Jag anser sålunda att ett gynnande beslut i ett socialförsäkringsärende bortsett från de fall där särskild lagreglering föreligger, se 20 kap. 10 a § AFL inte kan ändras efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll justerats. Detta gäller under förutsättning att sådana omständigheter som jag inledningsvis i detta stycke pekat på inte föreligger. 2.5 Fråga huruvida försäkringskassas olika avgöranden i ett och samma ärende utgör ett eller två/flera beslut, m.m. Vissa förarbetsuttalanden finns som tyder på att avgöranden av olika organ inom en försäkringskassa, som aktualiseras av en och samma ansökan, bör framstå som en enhet och utfärdas genom ett beslut. Departementschefen uttalade i denna fråga i propositionen med förslag till lag angående ändring i lagen (1947:1) om allmän sjukförsäkring, m.m. (prop. 1961:45 s. 198) följande. Beträffande gången av ett pensionsärendes behandling inom en sjukkassa torde man få tänka sig följande. Sedan ansökan inkommit till kassan, får frågan om inkomstprövad förmån, om sådan sökts, av kassans pensionsavdelning överlämnas till vederbörande . avgöres frågan om icke inkomstprövad förmån av pensionsavdelningen eller i pensionsdelegation. De olika sjukkasseorganens avgörande i samtliga frågor, som aktualiseras genom en ansökan, torde i regel böra framstå som en enhet och i form av ett beslut utfärdas genom pensionsavdelningens försorg. Samme departementschef uttalade i propositionen med förslag till lag om allmän försäkring m.m. (prop. 1962:90 s. 378) även följande. En försäkringsnämnd är i likhet med en pensionsdelegation ett organ inom vederbörande allmänna försäkringskassa. Förslaget utgår från att olika frågor, som aktualiseras av en och samma pensionsansökan, kan komma att handläggas i olika former: somliga avgöranden träffas av en tjänsteman på kassans pensionsavdelning, andra i pensionsdelegation och andra åter i försäkringsnämnd. Samtliga avgöranden i anledning av samma pensionsansökan torde emellertid i regel utåt böra framstå som en enhet och redovisas som ett beslut av , utfärdat genom pensionsavdelningens försorg. Samordningen av försäkringsnämndens arbete med arbetet hos kassans pensionsavdelning och pensionsdelegation avses skola regleras i särskilda föreskrifter. Av närliggande skäl måste man tänka sig att pensionsavdelningen hos en kassa vid upprättandet av expedition i ett ärende gör en formell granskning även av försäkringsnämndens avgörande. Pensionsavdelningens tjänstemän skall dock inte ha behörighet att överpröva nämndens avgörande, och upptäckt av en eventuell felaktighet kan föranleda rättelse endast efter beslut av nämnden själv. Rättelsemöjligheten torde stå öppen intill dess pensionsavdelningen expedierat beslutet. Genom en omorganisation av de förtroendevaldas medverkan i försäkringskassorna ersattes pensionsdelegationerna och försäkringsnämnderna av socialförsäkringsnämnder. Departementschefsuttalandena tyder enligt min mening på att man på socialförsäkringsområdet eftersträvade att av hänsyn till de försäkrade uttrycka sig på ett enkelt och lättfattligt sätt och att inte göra ärendehandläggningen m.m. mer komplicerad än nödvändigt. Jag ifrågasätter om inte departementschefens ovan återgivna uttalanden, att samtliga avgöranden utåt borde framstå som en enhet och redovisas som ett beslut trots att dessa fattats av olika organ inom kassan, måste ses mot denna bakgrund. Såvitt jag kan förstå har uttalandena inte heller föregåtts av någon mer ingående analys. Detsamma tycks gälla departementschefsuttalandet att möjligheten att rätta en felaktighet i en försäkringsnämnds beslut torde stå öppen intill dess pensionsavdelningen expedierat beslutet. Mot bakgrund av vad jag här anfört anser jag att alltför stor vikt inte bör tillmätas de ifrågavarande departementschefsuttalandena. Enligt min uppfattning måste nämligen kassans olika avgöranden i formell mening anses som separata beslut. Jag anser vidare att försäkringsnämndens beslut i det av departementschefen skisserade fallet enligt huvudregeln inte kan ändras efter det att protokollet från nämndsammanträdet justerats, förutsatt att beslutet är gynnande (jfr avsnitt 2.4 ovan). Av de slutsatser jag dragit ovan beträffande dels tidpunkten då en socialförsäkringsnämnds protokoll blir allmän handling, dels tidpunkten för den negativa rättskraftens inträde (i förekommande fall) följer att beslutsmeddelande, innehållande ett avgörande av socialförsäkringsnämnd och ett avgörande av en kassatjänsteman, innefattar redovisning av två beslut. Att båda beslut utåt kan framstå som en enhet förändrar inte detta förhållande. I detta sammanhang vill jag understryka att beslutsdatum i ett ärende som avgjorts av en socialförsäkringsnämnd inte är det datum när kassatjänstemannen undertecknade meddelandet till den försäkrade. Beslutsdatum i detta fall är i stället datum för nämndens beslut. Detta datum bör framgå av beslutsmeddelandet. Att meddelandet naturligtvis skall dateras den dag som tjänstemannen undertecknar och expedierar detta är en annan sak. 2.6 Angående överklagande- och omprövningshänvisning, m.m. Om den försäkrade är missnöjd med socialförsäkringsnämndens beslut har han möjlighet att överklaga detta till länsrätten. Är han missnöjd med tjänstemannabeslutet har han däremot möjlighet att begära omprövning hos . Det är min bestämda åsikt att beslutsmeddelandet korrekt skall återge dessa förhållanden. Jag har ingen förståelse för verkets uppfattning att det skulle vara överflödig och förvirrande information för den försäkrade om han förutom överklagandehänvisning även meddelades omprövningshänvisning. Om beslutsmeddelandet utformas på ett logiskt och överskådligt sätt torde det knappast innebära några svårigheter att informera den försäkrade om hur han skall söka ändring. Innehåller beslutsmeddelandet allmän information bör denna återges på ett sådant sätt att det klart framgår att den inte utgör en del av beslutet (jfr även vad jag nedan anför under avsnitt 3). 2.7 Det egentliga beslutsdokumentet i ett ärende som avgörs av socialförsäkringsnämnd Som jag anfört ovan tycks vissa kassatjänstemän anse att de beslutsmeddelanden som de undertecknar och expedierar till de försäkrade med anledning av beslut fattade i socialförsäkringsnämnd utgör de egentliga beslutsdokumenten. Att beslutsmeddelandena såvitt gäller socialförsäkringsnämndens beslut skulle utgöra själva beslutsdokumenten är, som jag uttalat i inspektionsprotokollet, en allvarlig missuppfattning. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vad JO Sverne uttalat i JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 175. Han anförde följande. När det ankommer på pensionsdelegationen (socialförsäkringsnämnden, här anm.) att besluta i ett arbetsskadeärende skall delegationen besluta inte bara om utgången i ärendet utan även om motiveringen till beslutet. Om delegationen beslutar i enlighet med föredragandens förslag omfattar enligt min mening beslutet även den motivering som eventuellt antecknats på annan plats i promemorian än utrymmet Förslag till beslut med motivering på beslutets första sida. Enligt min mening är det protokollet från delegationens sammanträde som är det egentliga beslutsdokumentet i ärendet. Detta innebär att beslutet och motiveringen till beslutet skall redovisas i protokollet antingen genom att beslutet i sin helhet tas in i protokollet eller genom att beslutet läggs till protokollet som en bilaga. Det räcker således inte med att det i protokollet anges att delegationen beslutat i ärendet. Jag vill i detta sammanhang även påpeka att det faller under delegationens ansvar att ta ställning till om och i så fall vilken fullföljdshänvisning som skall ges. Det sagda medför att den underrättelse om beslutet, som den försäkrade erhåller, skall överensstämma med det beslut som antecknats direkt i protokollet eller fogats som bilaga till detta. Det finns även anledning att här redogöra för ett uttalande av JO , som finns återgivet i det protokoll som upprättats med anledning av inspektion av läns allmänna försäkringskassa (s. 4). Hon anförde följande. När en myndighets beslutsfattande sker i den formen att beslutsfattaren i detta fall socialförsäkringsnämnden efter föredragning dokumenterar sitt ställningstagande i ett protokoll utgör detta protokoll enligt min mening det egentliga beslutsdokumentet i ärendet. Detta beslut skall uppfylla de krav på motivering m.m. som förvaltningslagen ställer. Enligt 21 § förvaltningslagen skall parten underrättas om innehållet i myndighetens beslut. Härav följer att överensstämmelse skall föreligga mellan underrättelsen om beslutet och det i protokollet dokumenterade beslutet. Båda handlingarna skall alltså ange samma skäl och samma slutsatser (jfr JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 175). Jag delar till fullo de uppfattningar som JO Sverne och JO gett uttryck för. Härav följer att det såvitt avser nämndbesluten är socialförsäkringsnämndens protokoll och inte beslutsmeddelandena som utgör de egentliga beslutsdokumenten. Som en parentes kan jag nämna att de ovan redovisade JO-uttalandena finns omnämnda i Allmänna råd 1992:4 om socialförsäkringsnämnder (s. 24). 3 Lämpligheten av att i beslutsmeddelande om kraveftergift för utgivna bidragsförskott lämna uppgift om den underhållsskyldiges skuld Jag har i inspektionsprotokollet ifrågasatt lämpligheten av att i beslutsmeddelanden om kraveftergift för utgivna bidragsförskott lämna uppgift om att de underhållsskyldigas skuld till uppgår till visst belopp. Jag har vidare uttalat att det är tveksamt om uppgift om skuldens storlek i ett eftergiftsärende är en fråga som kan överklagas till länsrätt. Verket har beträffande denna fråga anfört att det anser att konsekvenserna av prövning är av stort intresse för den berörde och att det därför i anslutning till beslutet om kraveftergift på lämpligt sätt bör anges hur stor den kvarvarande skulden är. Enligt verket bör dock utformningen av denna information ske på ett sådant sätt att den tydligt kan skiljas från det överklagbara beslutet. Jag har förståelse för de argument som RFV framfört till stöd för tillvägagångssätt. Jag vill dock betona vikten av att om den anser att den bör ta in aktuell information i beslutsmeddelandet på ett klart och tydligt sätt skiljer mellan vad som utgör själva beslutet och vad som utgör information, så att de försäkrade inte förleds att tro att skuldens storlek är en fråga som kan behandlas vid domstolsprövning av det aktuella eftergiftsärendet. I min granskningsverksamhet har jag kunnat konstatera att försäkringskassornas hantering skiftar när dels nämnd, dels tjänsteman fattar beslut beträffande olika frågor i ett och samma ärende. Hanteringen följer emellertid i huvudsak ett av följande två mönster. protokoll med beslut och fullföljdshänvisning expedieras sedan protokollet justerats. expedieras ett tjänstemannabeslut om uträkning av förmånen jämte fullföljdshänvisning. I flertalet kassor utfärdas ett beslutsmeddelande innehållande en redogörelse för dels nämndens beslut, dels ett tjänstemannaavgörande angående uträkning av förmånen. Det kan konstateras att förfarandet enligt 1 är formellt och rättsligt korrekt. Vid mina inspektioner och min klagomålshantering har jag som framgått av vad jag tidigare angett i detta beslut kunnat konstatera ett flertal olägenheter och felaktigheter med förfarandet enligt 2. Lång tid förflyter mellan justering av nämndbeslut och beslutsmeddelandets expediering. Det förekommer felaktigheter beträffande beslutsdatum liksom i fråga om överklagande- och omprövningshänvisning. Det råder osäkerhet hur man skall förfara med förfrågningar angående nämndens beslut innan beslutsmeddelande expedierats. Vidare finns en enligt min mening felaktig uppfattning dels huruvida nämndens beslut efter justering är allmän handling, dels huruvida det kan ändras innan beslutsmeddelande expedierats. Osäkerhet råder om vad som är beslut och vad som är underrättelse om beslut. Ofta föreligger bristande överensstämmelse mellan beslut och beslutsmeddelande. Det är av rättssäkerhetsskäl otillfredsställande att utdrag ur socialförsäkringsnämndens protokoll inte expedieras till den försäkrade utan att kassan i stället i ett beslutsmeddelande underrättar denne om nämndens beslut. Jag kan i detta sammanhang nämna att förvaltningsdomstolarna vid sin prövning av de försäkrades överklaganden uppfattar detta som ett problem. Det gäller främst i de fall där tjänstemannens beslutsmeddelande inte överensstämmer med nämndens beslut och där endast datum för beslutsmeddelandet finns angivet (och alltså inte även datum för nämndens beslut). Det är vidare rent faktiskt fråga om två beslut. Mot bakgrund av mina iakttagelser vill jag redogöra för vad RFV bl.a. anfört i Allmänna råd 1992:4 om socialförsäkringsnämnder (s. 20 f). Där framgår följande. RFV rekommenderar att beslut expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats.