frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Med anledning av vad som hade kommit fram i ärendet beslutade chefsJO att som ett initiativärende ta upp till utredning de förhållanden som hade påtalats i ett tidigare avslutat klagoärende. I det ärendet riktade S.W., som var tysk medborgare med hemvist i , kritik mot i och i med anledning av att han greps av polis på grund av en misstanke om hastighetsöverträdelse och vid frigivandet ålades reseförbud med anmälningsskyldighet. Mellan och finns inte några överenskommelser om lagföring m.m. motsvarande vad som gäller i fråga om personer med hemvist i de nordiska länderna. Av polismyndighetens handlingar i ärendet framgick följande. stoppades på som misstänkt för att ha kört på ett vägavsnitt där den högsta tillåtna hastigheten var . Han förnekade att han hade kört för fort men kunde inte förete några identitetshandlingar. Sedan han av polisen fått skjuts till en restaurang på kunde han emellertid identifieras med hjälp av sitt pass som han förvarade i restauranggarderoben. S.W., som hade utvandrat från , hade ett svenskt körkort. I primärrapporten antecknades S.W:s postadress i . Efter identifieringen körde polisen S.W. till hans tillfälliga bostad hos hans mor på Singelbacken i för att han där skulle leta efter sitt körkort. Efter ett resultatlöst letande återvände polisen med S.W. beslutade kammaråklagaren om reseförbud med anmälningsskyldighet. frigavs och upphävdes beslutet om reseförbud och anmälningsskyldighet. Upphävandet av beslutet synes enligt en anteckning på tvångsmedelsblanketten ha föregåtts av att S.W. per telefon till en åklagare hade uppgett att han kunde nås för delgivning av en eventuell stämning på sin mors adress. Av en anteckning på primärrapporten samt av vad S.W. själv uppgett om det inträffade framgår att han i samband med ingripandet mot honom inte kunde deponera det aktuella bötesbeloppet. Upplysningar och yttrande inhämtades från i om de rättsliga överväganden som föregick beslutet att gripa S.W. Vidare inhämtades yttrande från i över beslutet om reseförbud och anmälningsskyldighet. I ett remissvar anförde polismyndigheten (biträdande länspolismästaren ) bl.a. att S.W:s uppträdande på kontrollplatsen gav polismännen anledning att ifrågasätta hans trovärdighet och att det därför inledningsvis fanns skäl att gripa honom redan på den grunden att hans identitet inte var fastställd (24 kap. 2 § 1 ). Att med S.W:s samtycke köra honom till den närbelägna restaurang där han förvarade sitt pass utan att formellt gripa honom, var enligt myndighetens uppfattning ett acceptabelt förfarande. anförde vidare att de inblandade polismännen i samband med att S.W. identifierades genom sitt pass förmodligen fick klart för sig att denne var tysk medborgare, att han hade en bostadsadress i och således saknade hemvist i riket samt att han skulle återvända hem. Myndigheten anförde vidare att S.W. :s vägran att godta ett ordnings- eller strafföreläggande grundade sig på att han var skeptisk mot den mätmetod som användes vid hastighetskontrollen och att det för polismännens bedömning inte fanns anledning att tro att denna inställning skulle komma att ändras inom ramen för den lagföringsprocess som väntade efter gripandet, oavsett var lagföringen av brottet skulle komma att ske. Det kunde därför enligt myndigheten inte förväntas att S.W. självmant skulle medverka i processen från sin bostadsadress i . Myndighetens mening var därför att det förelåg en grund för att gripa S.W. med stöd av 24 kap. 2 § 2 . Enligt myndigheten saknade emellertid åtgärden att leta efter S.W:s körkort efter det att han var identifierad stöd i lag. Sökandet efter körkortet föreföll enligt myndigheten att ha föranletts av ett effektivitetsintresse eftersom polismännens tanke tycktes ha varit att omhänderta körkortet. kom in med ett yttrande genom överåklagaren till vilket fanns fogat ett yttrande från kammaråklagaren . Dessa anförde följande. Polisen anmälde ett gripande till mig, på grund av att man stoppat en bil för att rapportera föraren för hastighetsöverträdelse med i . Bilföraren, som ej kunde identifieras på plats, visade sig vara S.W., tysk medborgare, utvandrad till samt innehavare av svenskt körkort. S.W., som var på tillfälligt besök i , skulle återvända till i februarimars 1995. Han bodde under vistelsen här hos kamrater på olika platser, men ville inte uppge någon adress varken i eller utomlands. Han förnekade brott och ville inte godkänna ordningsföreläggande eller strafföreläggande. Mot bakgrund av dessa uppgifter, som utvisade en klar risk för att S.W. genom att lämna landet skulle undandra sig lagföring och straff och med beaktande av proportionalitetsprincipen beslutade jag om reseförbud med anmälningsskyldighet. Tanken bakom detta var, att innan S.W. skulle återvända till , genom polisens försorg, när S.W. fullgjorde sin anmälningsskyldighet, få honom delgiven stämningsansökan och kallelse till huvudförhandling, och därmed få till stånd ett rättsligt avgörande av domstol. Roswall har beskrivit de omständigheter som legat till grund för hennes beslut att ge S.W. reseförbud med anmälningsskyldighet. Av hennes beskrivning framgår att hon vid föredragningen fick veta att S.W. var medborgare i och bosatt i , att han hade svenskt körkort, att han inte hade velat uppge någon adress i eller utomlands samt att han förnekade gärningen. Dessa omständigheter utgör enligt min mening tillräcklig grund för ett beslut om reseförbud med anmälningsskyldighet. I Riksåklagarens cirkulär C 34 ang. lagföring av utlänningar för brott under tillfällig vistelse i sägs bl.a. (s. 7): Vid misstanke om brott som inte föranleder svårare straff än böter ställs åklagaren ofta inför valet att antingen säkra lagföring genom att meddela utlänningen reseförbud eller att låta honom lämna landet och undgå lagföring. I dylika fall bör åklagaren mot varandra väga olika synpunkter: angelägenheten för utlänningen att fortsätta färden, allvaret i den gärning för vilken han misstänks, den tid som beräknas åtgå innan huvudförhandling i målet kommer till stånd, sannolikheten av fällande dom osv. Om det inte bereder utlänningen nämnvärd olägenhet att stanna kvar, bör reseförbud meddelas honom även om den förseelse för vilken han misstänks inte är av svårare beskaffenhet. Är brottet av svårare beskaffenhet, bör reseförbud komma i fråga även om sådant förbud skulle innebära olägenhet för honom. Även om det är fråga om ett äldre cirkulär torde uttalandena om en prövning från fall till fall med beaktande av sådana omständigheter som nämnts i citatet fortfarande få betraktas som vägledande. Sedan cirkuläret reviderades (1979) har proportionalitetsprincipen kommit till ett klart uttryck i 25 kap 1 §, 3 st RB. meddelades reseförbud med anmälningsskyldighet . Han avsåg enligt föredragande polisman att stanna i 12 månader. Den olägenhet som ett reseförbud kunde antas medföra för honom måste bedömas mot denna bakgrund. Ett reseförbud med anmälningsskyldighet var under omständigheterna enda möjligheten att säkerställa lagföring av S.W. Såsom innehavare av svenskt körkort kunde S.W inte urskuldas med bristande kännedom om svenska regler. Det förhållandet att hastighetsöverträdelsen var så pass allvarlig att fråga om prövning av körkortsfrågan aktualiserades påverkade angelägenhetsgraden av att ett klarläggande av skuldfrågan kunde komma till stånd (jfr RÅ:s cirkulär RÅC I 124, punkt 10.2, 2 st). Enligt vad jag underhand inhämtat från åklagarmyndighetens specialkammare för trafikbrott är situationen liknande den aktuella inte så vanliga att man kan tala om någon praxis vid myndigheten för hanteringen av dem. Normalt torde stor restriktivitet iakttas med tvångsmedel som reseförbud vid rena bötesförseelser. Slutligen inhämtades yttranden från och Riksåklagaren om lämpligheten av att använda straffprocessuella tvångsmedel av aktuella slag i fall där endast penningböter kan komma i fråga. (överdirektören ), som uttalade sig endast om det enskilda fallet, anförde i sitt remissvar bl.a. att det även efter identifieringen av S.W. formellt sett förelåg förutsättningar för häktning men att proportionalitetsprincipen gjorde häktningsfrågan mycket tveksam med hänsyn till det brott det var fråga om. ansåg emellertid att det kunde godtas att S.W. greps för att man skulle kunna underställa åklagaren frågan om reseförbud. Riksåklagaren (biträdande riksåklagaren ) anförde bl.a. följande. Oberoende av brottets beskaffenhet får enligt 24 kap. 2 § den som på sannolika skäl är misstänkt för brott häktas, om han är okänd och vägrar att uppge namn eller hemvist eller om hans uppgifter om identitet och hemvist kan antas vara osanna. Häktning får också ske om den misstänkte saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff. Alternativt får den misstänkte under sådana omständigheter enligt 25 kap. 1 § åläggas reseförbud. För all användning av tvångsmedel gäller proportionalitetsprincipen, dvs. att skälen för åtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse (se t.ex. 24 kap. 1 § och 25 kap. 1 § ). Det innebär bl.a. att tillämpningen av tvångsmedelsbestämmelserna måste ske med allt större restriktivitet ju lindrigare brottet är. Med hänsyn härtill måste självfallet särskild återhållsamhet gälla för de aktuella tvångsmedlen i situationer då annan påföljd än böter inte kan bli aktuell. För att t.ex. reseförbud i dessa fall skall komma i fråga bör det enligt min mening föreligga en uttalad grund för misstanke om flyktfara. De aktuella bestämmelserna är ju av undantagskaraktär och i första hand avsedda för personer som saknar närmare anknytning till (jfr NJA II 1943 s. 323f.). Innan tvångsmedel tillgrips bör andra sätt att säkra straffverkställighet prövas, t.ex. genom att den misstänkte deponerar pengar till det belopp som beräknas komma att utdömas (jfr RÅ cirk C34 s. 7 samt JO 1950 s. 161). har det ansetts ogörligt att helt avhända sig möjligheten till tvångsmedel även i dessa fall (jfr prop. 1986/87:112 s. 32). Min bedömning är densamma som redovisas av i , nämligen att åklagarna i praxis visar stor restriktivitet vid användningen av tvångsmedel vid rena bötesbrott. I det aktuella fallet förnekade den misstänkte brott. Han ville inte heller uppge någon adress vare sig i eller utomlands. Ett reseförbud med anmälningsskyldighet måste i det läget anses vara enda möjligheten att få den misstänkte lagförd i . Med hänsyn till att han uppgett att han skulle stanna i ytterligare en eller måste den olägenhet som reseförbudet medförde för honom anses begränsad. Sammantaget anser jag därför att någon befogad kritik inte kan riktas mot åklagarens handläggning i detta fall. I ett beslut anförde chefsJO följande. Regler om häktning och vissa andra straffprocessuella frihetsberövanden finns i 24 kap. (RB). En grundläggande förutsättning för att häktning skall kunna ske är att den misstänkte på sannolika skäl är misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver (1 § första stycket). Kan det antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter får emellertid enligt fjärde stycket häktning inte ske. Undantag från dessa regler görs i 2 § som har följande lydelse. Den som på sannolika skäl är misstänkt för brott får häktas oberoende av brottets beskaffenhet, 1. om han är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist eller om hans uppgift om detta kan antas vara osann, eller 2. om han saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff. Om det finns skäl att häkta någon, får han anhållas i avvaktan på rättens prövning av häktningsfrågan. Finns inte fulla skäl till häktning men är den misstänkte skäligen misstänkt för brottet, får han anhållas om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Beslut om anhållande meddelas av åklagaren ( 6 §). Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman i brådskande fall gripa honom även utan anhållningsbeslut (7 § första stycket). Ett gripande med stöd av denna bestämmelse är således en provisorisk åtgärd i förhållande till anhållande och häktning som får tillgripas endast om saken är så brådskande att ett anhållningsbeslut inte kan avvaktas. Gripandets provisoriska karaktär markeras ytterligare genom reglerna i 8 § andra stycket, som innebär att den gripne skall förhöras av en polisman eller åklagare och att frihetsberövandet skyndsamt skall anmälas till åklagaren om denne inte redan har underrättats om åtgärden. Efter förhöret skall åklagaren besluta om den misstänkte skall anhållas eller friges. För häktning liksom för användningen av andra straffprocessuella tvångsmedel gäller den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna innebär att ett sådant tvångsmedel får användas endast om skälet för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (1 § andra stycket). Även i fall där en formell möjlighet till frihetsberövande öppnas genom reglerna i 2 § bör man således i enlighet med proportionalitetsprincipen vara alltmer restriktiv med frihetsberövanden ju lindrigare brottet är (prop. 1986/87:112 s. 31 f.). Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från dem (jfr prop. 1988/89:124 s. 27). I 25 kap. RB finns regler om reseförbud och anmälningsskyldighet. Om någon är misstänkt för ett brott på vilket fängelse kan följa och om det enda skälet till att överväga anhållande eller häktning är flyktfara, får i stället reseförbud meddelas om det är tillräckligt. En annan åtgärd som kan komma i fråga i ett sådant fall är att föreskriva att den misstänkte på vissa tider skall anmäla sig hos en anvisad polismyndighet. Oberoende av brottets beskaffenhet får också reseförbud eller anmälningsskyldighet beslutas, om det finns risk för att den misstänkte genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff (1 § första stycket). Om det föreligger skäl till häktning eller anhållande mot någon men det kan antas att syftet med en sådan åtgärd kan tillgodoses genom reseförbud eller anmälningsskyldighet, får beslut härom meddelas även i andra fall än de nu nämnda (1 § andra stycket). Reseförbud får förenas med anmälningsskyldighet (2 § första stycket). Beslut om reseförbud och anmälningsskyldighet meddelas av åklagaren eller rätten (3 § första stycket). Också såvitt gäller reseförbud och anmälningsskyldighet kommer proportionalitetsprincipen till uttryck direkt i lagtext (1 § tredje stycket). Regler om formkrav för beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet finns i 4 §. Ett sådant beslut skall ha skriftlig form och innehålla uppgift om det brott misstanken avser samt ange den ort där den misstänkte skall uppehålla sig och vad han i övrigt har att iaktta. I beslutet skall erinras om påföljden för överträdelse av förbudet och för underlåtenhet att fullgöra därmed förenade villkor. Beslutet skall delges den misstänkte, något som normalt sker genom att det överlämnas till honom. Innan tvångsmedel tillgrips bör man, som sägs i Riksåklagarens yttrande, pröva andra sätt att säkra straffverkställighet. Av 2 § andra stycket bötesverkställighetslagen (1979:189) framgår att en misstänkt person, utan hinder av att en dom eller ett föreläggande inte har meddelats, får betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom. Om den misstänkte gör en sådan förskottsbetalning undanröjs uppenbarligen faran för att han skall undandra sig lagföring och straff, och i sådana fall saknas således rättslig grund för att tillgripa tvångsmedel enligt 24 kap. 2 § 2 RB och 25 kap. 1 § första stycket RB (se NJA II 1943 s. 323 f.). Beslutet att gripa S.W. och de åtgärder som föregick detta Av utredningen framgår att S.W., efter det att han hade stoppats , av polisens kördes först till den restaurang där han förvarade sitt pass och därefter till sin tillfälliga bostad hos modern för att han där skulle söka efter sitt körkort samt att han formellt greps som misstänkt för hastighetsöverträdelse. En sådan förseelse kan enligt 164 § vägtrafikkungörelsen (1972:603) inte följas av svårare straff än penningböter. En första förutsättning för att S.W. skulle kunna gripas var således att situationen var av sådant slag som åsyftas i 24 kap. 2 § RB. I förarbetena till 24 kap. 2 § RB uttalades att möjligheten att häkta för lindrigare brott var av särskild betydelse beträffande sjömän och andra som gjorde sig skyldiga till varusmuggling eller trafikbrott (NJA II 1943 s. 323). lagstiftningsärende om ändringar av reglerna om de straffprocessuella frihetsberövandena uttalade departementschefen att ett slopande av denna häktningsmöjlighet skulle medföra att samhällets möjligheter att beivra brott i sådana fall i praktiken skulle upphöra och att reglerna därför borde finnas kvar. Departementschefen tillade emellertid att tillämpningen av bestämmelsen naturligtvis bör ske återhållsamt och med allt större restriktivitet, ju lindrigare brott det är fråga om (prop. 1986/87:112 s. 32). När det är fråga om förseelser som är så lindriga att de inte kan medföra någon annan påföljd än penningböter får i enlighet härmed häktning anses vara en alltför ingripande åtgärd och därmed utesluten på grund av proportionalitetsprincipen. Som framgår av det föregående anknyter reglerna om gripande och anhållande till reglerna om häktning. Ett beslut att gripa eller anhålla någon skall således grundas på en bedömning av om häktningsskäl föreligger. skiljer sig emellertid i vissa hänseenden från anhållande och häktning. Som har nämnts är gripande enligt 24 kap. 7 § RB ett provisoriskt frihetsberövande som är avsett att gälla endast innan åklagaren har att pröva frågan om den misstänkte skall anhållas eller friges. Detta tvångsmedel framstår därför generellt sett som något mindre ingripande för den enskilde än anhållande och häktning. Eftersom reseförbud och anmälningsskyldighet är konstruerade som alternativ till anhållande och häktning, kan ett gripande vidare i praktiken komma att fungera som en förberedande åtgärd också i förhållande till de tvångsmedel som regleras i 25 kap. RB. Det kan mot denna bakgrund med visst fog göras gällande att ett gripande i vissa fall kan vara förenligt med proportionalitetsprincipen trots att man sedan gör den bedömningen att en tillämpning av denna princip utesluter anhållande och häktning. När misstanken avser sådana förseelser som endast kan leda till penningböter bör huvudregeln emellertid enligt min mening vara att gripande inte skall förekomma. Det bör i sammanhanget nämnas att enligt min mening proportionalitetsprincipen får anses lämna ett något större utrymme för ett frihetsberövande med stöd av 24 kap. 2 § RB när det är fråga om någon som försöker undandra sig lagföring genom att vägra uppge namn och adress (jfr SOU 1985:27 s. 138) än när det rör sig exempelvis om en i utlandet bosatt person som kan antas bli oåtkomlig för lagföring genom att fortsätta en planerad resa och därvid lämna landet. Såvitt framgår av utredningen kunde S.W. inte deponera det aktuella bötesbeloppet. Det finns inte heller anledning att på någon annan grund ifrågasätta polismyndighetens bedömning att det förelåg formella förutsättningar att gripa S.W. med stöd av 24 kap. 2 § RB. Den fråga som i första hand är av intresse i ärendet är i stället om det med hänsyn till proportionalitetsprincipen var rimligt att gripa honom med anledning av den förseelse som han misstänktes för. Det finns vidare anledning att närmare granska det händelseförlopp som föregick gripandet. Utredningen ger vid handen att S.W., när han stoppades av polisen, inte medförde någon identitetshandling. Det finns inte anledning att tro annat än att den relativt korta färden från till restaurangen på , där han förvarade sitt pass, syftade till att säkerställa hans identitet. Förhållandena var emellertid sådana att det kan ifrågasättas om inte S.W. redan under denna färd var underkastad en sådan begränsning av sin rörelsefrihet att han i realiteten var att anse som frihetsberövad. Som jag har nämnt har jag ansett mig kunna godta polismyndighetens bedömning att det förelåg formella förutsättningar att gripa S.W. enligt 24 kap. 2 § 2 RB. Jag utgår vidare från att det, som polismyndigheten har anfört, inledningsvis förelåg formell grund för att med stöd av 24 kap. 2 § 1 RB gripa S.W. Mot denna bakgrund föranleder polisens åtgärd att med S.W:s samtycke köra honom till den närbelägna restaurangen inte någon kritik från min sida. Jag vill emellertid understryka att det inte enligt svensk rätt finns någon allmän skyldighet att medföra identitetshandlingar och att polisen inte med stöd av reglerna i 24 kap. 2 § 1 RB kan kräva att en för brott misstänkt person uppvisar en sådan handling i andra fall än när hans uppgifter om namn och hemvist kan antas vara osanna. En annan sak är att en bilförare har en med penningböter sanktionerad skyldighet att under färd medföra körkort och på tillsägelse visa upp detta för en bilinspektör eller polisman. Straff för en underlåtenhet i detta hänseende skall emellertid inte ådömas om förarens identitet genast har kunnat fastställas (8 och 105 §§ körkortsförordningen [1977:722]). Sedan S.W:s identitet hade fastställts med hjälp av hans pass, saknades det under alla förhållanden skäl att fortsätta letandet efter hans svenska körkort. Som polismyndigheten har framhållit borde därför färden till hans tillfälliga bostad hos modern inte ha ägt rum. Jag vill erinra om att ett beslut om att omhänderta ett körkort enligt 23 § körkortslagen (1977:477) inte förutsätter att körkortet finns tillgängligt för att rent fysiskt tas om hand och att det inte heller finns någon laglig möjlighet att verkställa ett sådant beslut med personellt tvång. formellt greps var hans identitet fastställd, han hade uppgett en adress i och polisen kände till adressen till hans tillfälliga bostad hos modern. Den enda återstående häktningsgrunden var således att det fanns risk för att han genom att lämna landet skulle undandra sig lagföring. Det var visserligen som redan har nämnts formellt möjligt att gripa S.W. på denna grund. Jag är emellertid av den uppfattningen att proportionalitetsprincipen uteslöt en sådan åtgärd. Senast sedan S.W:s identitet och hemvist hade klarlagts borde han därför ha fått lämna platsen. Eftersom gripandet inte stod i strid med ordalydelsen av 24 kap. 2 § 2 RB har jag emellertid inte funnit skäl att vidta några ytterligare åtgärder i syfte att klarlägga de närmare omständigheterna kring detta. Åklagarens beslut om reseförbud Utgångspunkten för min bedömning i detta hänseende är att de i 25 kap. 1 § första stycket angivna förutsättningarna för ett beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet var uppfyllda. Också i detta fall uppkommer emellertid frågan om proportionalitetsprincipen lade hinder i vägen för ett sådant beslut. Reseförbud och anmälningsskyldighet är i princip att betrakta som lindrigare tvångsmedel än frihetsberövanden enligt 24 kap RB. I många fall kan ett sådant förbud emellertid innebära en betydande olägenhet för den som blir föremål för tvångsmedlet. När det är fråga om rena bagatellbrott torde man därför vid valet mellan att säkerställa lagföring genom att meddela utlänningen reseförbud, å den ena sidan, och att låta honom lämna landet och eventuellt undgå lagföring, å den andra, ofta ha att välja det senare alternativet. Av vad åklagarmyndigheten har uppgett om att beslut om reseförbud i fall som det förevarande inte är vanligt förekommande drar jag den slutsatsen att tillämpningen är så restriktiv som den bör vara. I det aktuella fallet uppgav S.W. att han avsåg att stanna i . Enligt vad har uppgett i sitt yttrande fick hon emellertid vid den föredragning som föregick hennes beslut besked om att S.W.