frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Verket som uppger att det delar FÖD:s inställning i denna fråga konstaterar att det av detta följer att beslutsmeddelandets datering beror på när tjänstemannen expedierar beslutet. Det av RFV berörda spörsmålet har samband med frågor till vilka jag återkommer under avsnitt 2, som behandlar utformningen av beslutsmeddelanden när en och samma handling omfattar såväl ett av socialförsäkringsnämnd som ett av tjänsteman fattat beslut. Jag vill här endast påpeka att jag självfallet delar RFV:s uppfattning att beslutsmeddelandet skall dateras i samband med tjänstemannens undertecknande och expediering av detta. Min kritik avser i stället det förhållandet att vissa kassaanställda tycks anse att datum för socialförsäkringsnämnds beslut är de datum när de själva undertecknat och expedierat beslutsmeddelandena till de försäkrade. 1.4 Återgivande av socialförsäkringsnämnds motivering av beslut I inspektionsprotokollet har jag anfört att om en socialförsäkringsnämnd motiverat ett beslut skall denna motivering oavsett om beslutet är gynnande eller ej återges i det beslutsmeddelande som kassan expedierar till den försäkrade. Jag har vidare anfört att det inte är acceptabelt att i ett beslut hänvisa till en motivering i tidigare utsänt material, eftersom ett sådant förfarande inte uppfyller de krav på motivering av beslut som uppställs i 20 § FL. RFV har anslutit sig till vad jag har anfört och har pekat på att även anteckningar i nämndprotokoll (t.ex. skiljaktig mening och inhibition) skall anges i beslutsmeddelandet till den försäkrade. Jag delar verkets uppfattning i denna fråga. 1.5 Tidpunkt från vilken socialförsäkringsnämnds beslut om tillerkänt sjukbidrag skall gälla Inspektionsprotokollet har beträffande denna fråga fått en delvis missvisande och felaktig utformning. RFV har i remissvaret anfört att enligt 16 kap. 5 § AFL bl.a. förtidspension (sjukbidrag) utges från och med den månad som rätten till förmånen inträtt. Undantag görs i andra stycket andra punkten beträffande förtidspension (sjukbidrag) som avses i 16 kap. 1 § andra stycket AFL (de s.k. utbytesfallen). Sådan förmån utgår från och med månaden näst efter den då beslutet meddelades. Jag har i protokollet ifrågasatt om en socialförsäkringsnämnd när den i sitt beslut anger att den försäkrade tillerkänns sjukbidrag från månaden efter beslutets meddelande vet vad den har beslutat om, eftersom det i ett sådant fall är det av kassatjänstemannen upprättade beslutsmeddelandet som styr från vilken månad den av nämnden beslutade förmånen skall utgå. De betänkligheter som jag uttryckt i protokollet avser, mot bakgrund av vad jag anfört ovan, naturligtvis endast de fall då förmån utgår med stöd av 16 kap. 1 § andra stycket AFL. Min i protokollet redovisade ståndpunkt att det vore lämpligare om nämnden i sitt beslut angav under vilken tidsperiod beviljat sjukbidrag skall utgå gäller således endast utbytesfallen. RFV har i sitt yttrande uttryckt förståelse för det av mig föreslagna förfarandet, men har bl.a. invänt att detta inte skulle fungera i den praktiska hanteringen. Som skäl för den tillämpade ordningen har verket anfört att vissa åtgärder, bl.a. protokollsjustering och uträkning av förmånens storlek, skall hinnas med och att tjänstemannens beslutsmeddelande först därefter kan lämnas. Verket har därför dragit den slutsatsen att det nödvändigtvis blir tjänstemannens beslutsmeddelande som styr från och med vilken månad den av nämnden beslutade förmånen skall utgå. Som framgått ovan har jag utgått från att lagstiftaren genom att föreskriva att förtidspension (sjukbidrag) utgår från och med månaden näst efter den då beslutet meddelades avsett att låta kassatjänstemannens beslutsmeddelande styra från och med vilken tidpunkt den förmån som nämnden beslutat om skall utgå. Anledningen till mitt ställningstagande grundas bl.a. på de iakttagelser jag gjort i min granskningsverksamhet. Jag har emellertid numera funnit att den av mig gjorda tolkningen inte på något sätt är självklar. Tveksamhet kan nämligen uppstå angående innebörden av att det är beslutets meddelande (eventuellt till skillnad från beslutsmeddelandet) som styr från och med vilken månad förmånen skall utgå. Man skulle exempelvis kunna tänka sig en alternativ tolkning innebärande att förmånen skall utgå från och med månaden näst efter den då nämndens protokoll justerades. Även andra tolkningar är möjliga. Jag kommer dock inte att i detta beslut gå in på någon närmare analys av det aktuella stadgandets innebörd, utan nöjer mig med att konstatera att oklarhet råder. Jag återkommer till denna oklarhet under avsnitt 4. För det fall 16 kap. 5 § andra stycket andra punkten AFL skall tolkas på det sätt som RFV gör vill jag klargöra följande. Även om kritik kan riktas mot en ordning där kassatjänstemannens beslutsmeddelande styr från och med vilken tidpunkt en av nämnden beslutad förmån skall utgå, kan kritik självfallet inte riktas mot försäkringskassorna för en korrekt tillämpning av gällande lagstiftning. Beträffande RFV:s argument till stöd för den ordning som här är i fråga, är följande att anföra. Förutsättningarna för ett snabbt förfarande vid justering av en socialförsäkringsnämnds protokoll och vid uträkning av en pensionsförmåns storlek har, genom datorstöd och andra viktiga hjälpmedel, radikalt förbättrats sedan det aktuella stadgandet tillkom. De argument som verket anfört kan därför inte anses bärkraftiga. Mot bakgrund härav, samt då det från rättssäkerhetssynpunkt är otillfredsställande att en socialförsäkringsnämnds beslut är beroende av en kassatjänstemans åtgärd, anser jag att det vore lämpligare om lagstiftningen rörande tidpunkten för den av nämnden beslutade förmånens inträde utformades så att den nämnda olägenheten undanröjs. Jag återkommer nedan (avsnitt 4) till frågan om det är lämpligt att beslutsmeddelandet i ett ärende innehåller dels en (av kassatjänstemannen nedtecknad) redogörelse för socialförsäkringsnämndens beslut, dels tjänstemannens beslut. I protokollet har jag poängterat vikten av att inte dröjer med att sända ut beslut och beslutsmeddelanden till de försäkrade. RFV är av samma uppfattning och har i sitt yttrande lämnat värdefulla påpekanden i sammanhanget, bl.a. att verket i sina allmänna råd rekommenderar att beslut omgående expedieras efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats. 1.7 Olämplig information i beslutsmeddelanden I inspektionsprotokollet har jag anfört att jag i ett flertal ärenden kunnat konstatera att beslutsmeddelandena vid avslag på ansökningar om förtidspension/sjukbidrag innehållit uppgift om att de försäkrade om de ansökt om kommunalt bostadstillägg inte är berättigade till sådant. Jag har i protokollet påpekat det olämpliga i att ta in uppgifter av detta slag i beslutsmeddelandena och har ifrågasatt hur en länsrätt skulle förfara om den fick in ett överklagande av ett beslut i här aktuell del. RFV delar min uppfattning att det är olämpligt att ta in uppgifter av detta slag i beslutsmeddelandena, men har anfört att det ifrågavarande tillägget förmodligen är ett uttryck för kassans ambition att vara serviceinriktad. Verket har dock framhållit att tillvägagångssättet är olyckligt och kan missförstås av den försäkrade genom att det uppfattas som om kassan i beslutet även prövat frågan om rätten till bostadstillägg. Även om jag i likhet med verket kan hysa förståelse för de överväganden som ligger bakom förfaringssätt anser jag fortfarande att det är olämpligt att ta in uppgifter av detta slag i beslutsmeddelandena. 2 Utformningen av beslutsmeddelanden när en och samma handling omfattar såväl ett av socialförsäkringsnämnd som ett av tjänsteman fattat beslut I inspektionsprotokollet har jag i huvudsak anfört följande beträffande detta spörsmål. Den försäkrade tillerkänns förtidspension av socialförsäkringsnämnden. Beräkningen av pensionsförmånen görs av en tjänsteman. Den handling som expedieras till den försäkrade består således av två olika delar; dels en underrättelse om att socialförsäkringsnämnden tillerkänt den försäkrade förtidspension, dels ett beslut av tjänstemannen om beräkningen av pensionsförmånen. Härutöver kan den handling som expedierar till den försäkrade även innehålla viss allmän information samt en avslutande artighetsfras. Därefter finns en upplysning om att den försäkrade, om han är missnöjd med beslutet, kan överklaga detta till länsrätten. beslut kan överklagas till länsrätten, medan tjänstemannabeslutet om uträkning av pensionsförmånen enligt 20 kap. 10 § AFL kan omprövas av kassan. Jag anförde att det enligt min mening inte var korrekt att endast meddela en överklagandehänvisning till länsrätten utan att handlingen även, såvitt avsåg pensionsuträkningen, borde uppta en omprövningshänvisning. Jag tillade dessutom att man kunde fråga sig hur skulle förfara om den försäkrade enbart överklagade den allmänna information som fanns upptagen i handlingen. Den ovan redovisade frågeställningen har som jag ser det vissa beröringspunkter med problemen dels att vissa kassaanställda tycks anse att de beslutsmeddelanden som de undertecknar och expedierar till de försäkrade med anledning av beslut fattade i socialförsäkringsnämnd utgör själva beslutsdokumenten, dels att vissa kassaanställda även tycks anse att beslutsdatum i ärenden där socialförsäkringsnämnd har beslutat är de datum när de själva utfärdar meddelandena till de försäkrade och alltså inte datum för nämndens beslut. Det är därför lämpligt att behandla dessa frågor i ett sammanhang. RFV delar inte min uppfattning att det är fel av kassan att endast meddela överklagandehänvisning till länsrätten i de fall där nämnden beslutat om pensionsförmånen och tjänstemannen om pensionens beräkning. Verket har i denna del anfört bl.a. följande. Det är fråga om två skilda beslut som har fattats av två olika organ inom kassan, men frågan om rätten till förmånen och uträkningen av densamma hör intimt samman och behandlas därför i ett och samma beslutsmeddelande. Att i beslutsmeddelandet ange vad som har prövats av nämnden och vad som har prövats av tjänsteman kan vara lämpligt, men att i beslutsmeddelandet ta upp både överklagandehänvisning till länsrätten i den ena frågan och omprövningshänvisning i den andra blir, enligt verkets uppfattning, överflödig och förvirrande information för den försäkrade. Det väsentliga enligt RFV är att överklagandehänvisning till länsrätten finns och att den försäkrade inte löper risk att drabbas av rättsförlust av något slag. Överklagar den försäkrade pensionsuträkningen följer automatiskt av reglerna i AFL att gör en omprövning av pensionsuträkningen. Verkets synsätt i denna fråga hänger såvitt jag kan förstå ihop med dess tidigare redovisade ståndpunkt som jag redogjort för under avsnitt 1.3 ovan. Verket hänvisar där till ett avgörande av FÖD (referatet FÖD 1993:1) där domstolen uttalat att det är först när bedömningar gjorts av samtliga delar i ett försäkringsärende som ett slutligt beslut i ärendet föreligger. Verket anför att det enligt FÖD är detta samlade ställningstagande som utgör kassans beslut och det beslut som enligt FL skall expedieras till den försäkrade. Verket som delar domstolens uppfattning i frågan konstaterar att det av detta följer att beslutsmeddelandets datering beror på när tjänstemannen expedierar beslutet. Innan jag går närmare in på de frågeställningar jag pekat på ovan finns det anledning att redogöra för FÖD:s avgörande 1993:1. Omständigheterna var i huvudsak följande. Vid sammanträde beslöt en socialförsäkringsnämnd i läns allmänna försäkringskassa att A var berättigad till livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) fr.o.m. , från vilken dag A började uppbära förtidspension. Nämnden fastställde livränteunderlaget till visst belopp och bedömde A:s inkomst efter skadan till . Ordföranden i nämnden justerade protokollet från sammanträdet. Något beslutsmeddelande till A utfärdades inte. När kassan företog en utredning av A:s inkomstförhållanden framkom att A:s inkomst beräknats till ett för högt belopp. Vid ett sammanträde upphävde socialförsäkringsnämnden sitt tidigare beslut och fastställde livränteunderlaget till ett lägre belopp. Eftersom samordning skulle ske med allmän pension blev livräntan fastställd till , vilket A underrättades om i ett beslutsmeddelande . A överklagade och yrkade livränta från med visst belopp. Försäkringsrätten för fann i dom att inte ägt ändra sitt beslut till A:s nackdel såvitt gällde förfluten tid och anförde att minskningen av A:s livränteunderlag kunde ske först fr.o.m. . Försäkringsrätten beslutade i enlighet härmed. överklagade och yrkade att beslut skulle fastställas. Till stöd för sitt yrkande anförde verket att inte hade slutbehandlat ärendet angående livränta enligt LAF till A förrän , då kassan expedierade beslutet till A. Verket anförde att socialförsäkringsnämnden vars befattning med ärendet ingått som ett led i handläggning därför hade rätt att formlöst ändra sitt fattade beslut. FÖD, som anförde att frågan i målet gällde huruvida socialförsäkrings- nämnden har kunnat ändra sitt beslut på det sätt som skett eller om beslutet kunnat ändras endast enligt reglerna i 20 kap. 10 a § AFL, uttalade i dom bl.a. följande. Statliga myndigheter anses normalt ha möjlighet att ändra sina beslut innan underrättelse om beslutet gått ut till en sökande, klagande eller annan part. Den som har deltagit i beslutet anses vidare ha möjlighet att fram till expedieringen eller motsvarande tidpunkt ändra sin röst och därmed fortfarande kunna påverka utgången av myndighetens beslut. Dessa ändringsmöjligheter ligger till grund för den nu gällande förvaltningslagen. Den rättsvetenskapliga doktrinen tycks även anse att dessa möjligheter finns och de ansluter också till vad som enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen (TF) torde gälla i fråga om när allmänna handlingar skall anses upprättade. Enligt FÖD bör försäkringskassornas möjligheter att ändra beslut överensstämma med vad som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Så länge kassans beslut inte är meddelat, dvs. expedierat, har kassan befogenhet att formlöst ändra det. När kassan väl expedierat beslutet kan det däremot ändras endast med stöd av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL, i de fall när nämnd beslutat i ärendet. Ett beslut kan inte anses expedierat förrän underrättelse om beslutet lämnats till den försäkrade. Det räcker således inte med att socialförsäkringsnämnden vid sammanträde har fattat ett slutligt beslut i ärendet. Inte heller är det tillräckligt att protokollet från nämndens sammanträde blivit justerat. FÖD har inhämtat att vissa försäkringskassor, bl.a. Örebrokassan, vid förfrågan muntligen lämnar upplysning om nämndens ställningstagande innan beslutsmeddelande sänts ut. En sådan upplysning kan inte medföra att beslutet därigenom skall anses meddelat/expedierat. Nämndens beslut måste i många fall följas upp av kompletterande beslut på tjänstemannanivå. Först när bedömningar gjorts av samtliga delar i ett försäkringsärende av sådant slag föreligger ett slutligt beslut i ärendet. Det är detta samlade ställningstagande som utgör beslut och det beslut som enligt förvaltningslagen skall expedieras till den försäkrade. Även om något kompletterande beslut i sakfrågan inte behöver fattas får beslut anses föreligga först när beslutsmeddelande sänds till den försäkrade. Med hänsyn till det sist anförda kan det finnas anledning att ifrågasätta det lämpliga i att informera om socialförsäkringsnämndens ställningstagande innan slutligt beslut expedieras i ärendet. ifrågavarande ställningstagande har innefattat ett sådant beslut om vars innehåll A enligt 21 § FL skulle underrättas. Då underrättelse eller tillkännagivande på annat sätt inte har ägt rum har beslutet inte blivit expedierat. Under dessa omständigheter har hinder inte förelegat för socialförsäkringsnämnden att på det sätt som skett ändra sitt beslut utan att tillämpa bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL. Med bifall till verkets talan upphävde FÖD försäkringsrättens dom och fastställde beslut . Försäkringsdomaren , som var skiljaktig, anförde att frågan i målet gällde när ett socialförsäkringsnämndsbeslut skulle anses vara meddelat; för justering av protokollet eller vid en senare expediering av beslutet. Hon anförde vidare bl.a. följande. Bestämmelserna i 20 kap. 1013 §§ AFL om ändring och överklagande av beslut förutsätter enligt ordalydelsen att kassans beslut meddelas, utan att det anges i vilken form detta skall ske. I 21 § FL anges att part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet samt att underrättelse skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Det finns inte några föreskrifter om på vilket av dessa sätt skall underrätta den försäkrade om innehållet i beslut som fattas av socialförsäkringsnämnd. Det förhållandet att regelmässigt meddelar den försäkrade skriftligt om beslutet kan därför ses som ett praktiskt sätt att få ett bevis om när tiden för överklagandet skall börja löpa. Den enda riktpunkten för bestämmande av en tidpunkt för beslutets meddelande är rimligen det tillfälle då protokollet justerades och beslutet därmed fick sin slutliga utformning. Den omständigheten att den försäkrade har rätt att tillgodoräkna sig klagotid från den tidpunkt han bevisligen erhöll del av beslutsmeddelandet ändrar inte denna bedömning. Vissa försäkringskassor, däribland den i , lämnar på förfrågan från den försäkrade uppgift om socialförsäkringsnämndens beslut när protokollet från sammanträdet har justerats. Beslutet i det justerade protokollet får enligt min mening därmed anses ha blivit meddelat. I förevarande mål får det hållas för visst att A innan beslutsmeddelandet expedierades fått del av innehållet i nämndens beslut inte endast i fråga om hans rätt till sjukpenning enligt LAF utan även i den del det avsåg hans rätt till livränta och livränteunderlag. Försäkringsdomaren anförde avslutningsvis följande. Jag anser att fråga om A:s rätt till livränta enligt LAF blev slutligt avgjord av i och med att beslutsprotokollet från sammanträdet justerats. Härav följer att en ändring av det vid nämnda sammanträde fattade livräntebeslutet rörande A endast kunde ske med stöd av bestämmelserna i 8 kap. 12 § LAF jämfört med 20 kap. 10 a § AFL. Vid en prövning enligt angivna lagrum finner jag inte skäl göra någon annan bedömning än den försäkringsrätten gjort. RFV:s överklagande skall därför lämnas utan bifall. 2.3 Tidpunkt vid vilken socialförsäkringsnämnds protokoll blir allmän handling Betydelse för bedömningen när en socialförsäkringsnämnds gynnande beslut i princip blir orubbligt (dvs. får negativ rättskraft) torde få tillmätas den tidpunkt vid vilken nämndens protokoll (av vilket nämndbeslutet framgår) blir allmän handling. blir därmed av intresse. Enligt 2 kap. 3 § TF är en handling allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Bestämmelserna om när en handling anses upprättad framgår av 7 §. Tre huvudprinciper finns. En handling anses upprättad hos myndighet när den har expedierats. Handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om en handling inte hänför sig till visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Vissa undantag från återgivna huvudprinciper framgår av lagrummets andra stycke. Enligt punkten 2 i detta stycke gäller att sådan handling som dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut, anses upprättad när beslutet har avkunnats eller expedierats. Beträffande annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar framgår av andra stycket punkten 3 att sådan handling anses upprättad när denna har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Vissa undantag gäller enligt denna punkt. Dessa är dock inte av intresse här. Som jag nämnt skall enligt undantagsbestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket punkten 2 sådan handling som dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, anses upprättad när beslutet har avkunnats eller expedierats. Detta gäller även protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut. Utslagsgivande för när en handling i dessa fall är att anse som upprättad är således tidpunkten för avkunnandet eller expedieringen. Fråga uppkommer då vad som avses med uttrycket att domen eller beslutet enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras. I motiven till TF har detta uttryck inte förklarats närmare. Man har endast framhållit att fråga skall vara om sådana beslut som enligt särskild föreskrift skall avkunnas eller expedieras (prop. 1975/76:160 s. 144). Enligt (, Allmänna handlingar, 1988, s. 165 f.) tycks det inte vara tillräckligt att beslutet enligt sakens natur skall avkunnas eller expedieras. Den språkliga lydelsen av motivuttalandet kan enligt denne knappast uppfattas på annat sätt än som uttryck för ett principiellt krav på förekomsten av en speciell författningsregel enligt vilken myndigheten skall vara skyldig att på angivet sätt meddela eller tillhandahålla beslutet. Bestämmelser av detta slag är dock relativt sällsynta. För domar i tvistemål och brottmål finns särskilda bestämmelser i . Motsvarande bestämmelser för förvaltningsdomstolarnas del saknas emellertid. I några lagrum tyder formuleringarna på att expedition skall ske, exempelvis i 31 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, som stadgar att rättens beslut skall tillställas parten (jfr 21 § FL) och i 2 § viteslagen (1985:206), som föreskriver att ett vitesföreläggande skall delges adressaten. En sådan form för handlings överbringande, som delgivning innebär, förutsätter normalt en föregående expedition. Enligt bör det alltså kunna hävdas att det i en särskild författningsbestämmelse uttryckligen måste anges att myndighets beslut skall avkunnas eller bli föremål för expedition för att bestämmelsen i andra stycket punkten 2 skall bli tillämplig. Då inställer sig frågan, som påpekat, huruvida kravet på särskild föreskrift även gäller domstols domar och beslut eller om den inskjutna satsen som enligt vad därom är föreskrivet etc. enbart avser annan (min kurs.) anser att Regeringsrättens avgörande RÅ 1982 2:59 tyder på att en dom skall anses som en upprättad handling så snart den faktiskt har avkunnats och därmed alltså oberoende av om den författningsenligt skall avkunnas eller ej. Som en parentes anför att Regeringsrätten genom att i sitt avgörande understryka att en i målet aktuell dom var underskriven enbart torde ha velat markera att det knappast kan komma i fråga att tillhandahålla en dom som handling innan den getts vederbörlig utformning. drar slutsatsen att den i stadgandet intagna bisatsen som enligt vad därom är föreskrivet etc. endast tar sikte på andra myndigheters beslut (a.a. s. 166 f.). Sammanfattningsvis anser att domstols domar och beslut underkastas reglerna om handlingsoffentlighet då de avkunnas eller expedieras. Detsamma gäller enligt beträffande beslut som fattas av annan myndighet, förutsatt att beslutet enligt särskild föreskrift skall avkunnas eller expedieras (a.a. s. 168). Undantagsbestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket punkten 3 TF föreskriver att handling i stället för vad som anges i första stycket anses upprättad när annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Detta innebär att ett sådant protokoll blir allmän handling då det justerats. Detta gäller oavsett om handlingen är av sådan karaktär att den senare skall expedieras (a.a. s. 169). Som tidigare nämnts finns undantag från denna bestämmelse som inte är av intresse i detta ärende. Det gäller bl.a. protokoll hos utskott.