frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Oaktat detta har överförmyndarenheten varit verksam för att söka finna en lösning som i rimlig grad tillgodoser de tilltänkta köparnas anspråk på ersättning för de tjänster de utfört åt R.E. och hennes avlidne make. Överförmyndarenheten har härvid beaktat den serviceskyldighet som följer av 4 § förvaltningslagen. Givetvis har överförmyndarenhetens kontakter med paret . skett i fullt samförstånd med gode mannen. Vår tanke har varit att genomföra en försäljning till paret . mot en köpeskilling motsvarande marknadsvärdet minus det belopp som kan anses utgöra skälig ersättning. Vid de kontakter som förevarit med paret . har framförts den preliminära uppfattningen att en gottgörelse i storleksordningen kunde vara rimlig. Beloppet ansågs motsvara värdet av utförda tjänster, generell friskrivningsklausul och inbesparad mäklarprovision. När det senare blev känt att R.E. testamenterat legat å vardera till paret , framfördes till dem att dessa legat såsom uttryck för uppskattning av parets arbetsinsatser och omtanke måste inrymmas i det angivna beloppet . Som överförmyndarnämnden framhållit i sitt remissvar inverkar ett godmansförordnande inte på huvudmannens rättsliga handlingsförmåga. Principiellt är den gode mannen endast att betrakta som ett biträde åt huvudmannen. För vissa dispositioner från den gode mannens sida, t. ex. överlåtelse av fast egendom, krävs överförmyndarens samtycke. Däremot krävs inte överförmyndarens samtycke när huvudmannen själv gör sådana dispositioner. Huvudmannen kan alltså med bindande verkan för honom själv och för motparten ingå avtal. Varken överförmyndaren eller den gode mannen har laglig rätt att upphäva avtalet. Det ankommer alltså inte på överförmyndaren att avgöra om ett avtal är ogiltigt t.ex. med stöd av lagen (1924:323) om verkan av avtal som slutits under påverkan av psykisk störning. Föreligger tvist om avtalets giltighet får tvisten avgöras av allmän domstol enligt allmänna civilrättsliga regler. God man har behörighet att å sin huvudmans vägnar väcka talan om ett avtals ogiltighet. I förevarande ärende hade R.E. redan innan god man förordnades för henne ingått ett avtal om försäljning av fastigheten. Om villkoren i avtalet hade uppfyllts, hade hon med bindande verkan kunnat fullfölja försäljningen även sedan god man hade förordnats för henne. I enlighet med vad jag anfört ovan ankom det inte på överförmyndarnämnden att bedöma avtalets giltighet. Det förelåg självfallet inte heller något utrymme för överförmyndarnämnden att försöka ändra på villkoren i köpehandlingen genom att förhandla om köpeskillingens storlek. Nämnden har således gjort en total felbedömning av rättsläget. Den möjlighet som stod överförmyndarnämnden och den gode mannen till buds för att få till stånd en ändring av avtalet var att väcka talan därom vid domstol. Sammantaget är jag starkt kritisk till nämndens agerande. Handläggningen hade kunnat medföra ett skadeståndsansvar för R.E. i förhållande till motparterna, nämligen om villkoren hade uppfyllts och köpet inte hade fullbordats från R.E:s sida. Hade fastigheten sålts av den gode mannen före hade det varit frågan om s.k. tvesalu. Även i det fallet kunde R.E. ha ådragits ett skadeståndsansvar. Försäljningen till tredje man kom dock till stånd först sedan försäljningen till L-E. L. och K.N. hade förfallit till följd av att villkoren i köpekontaktet inte hade uppfyllts inom angiven tid. Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet Hela den statliga och kommunala förvaltningen Initiativärende: Offentliga förvaltningars skyldighet att hålla öppet under s.k. klämdagar (Dnr 2218-1996) upprättades en promemoria inom ombudsmannaexpedition med följande innehåll. utgjorde därför en s.k. klämdag, alltså en vardag mellan två "arbetsfria" dagar. Enligt uppgifter i klagoskrifter och i massmedia har ett antal myndigheter hållit stängt . läns allmänna försäkringskassa, bl.a. lokalkontoren i , Klippan, , och . läns allmänna försäkringskassa. läns allmänna försäkringskassa. i län, arbetsförmedlingskontoret i . Arbetsförmedlingen och i . i och i . Följande kommunala bolag: . JO har tidigare (beslut , dnr 1590-1990) uttalat att en total stängning av en under en hel arbetsdag är mindre väl förenlig med tryckfrihetsförordningens regelsystem om tillhandahållande av allmän handling liksom förvaltningslagens bestämmelse om att myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Ett ärende bör mot bakgrund därav läggas upp beträffande de myndigheter som enligt vad som framgått hållit helt stängt . Respektive myndighet eller centralmyndighet bör därefter föreläggas att inkomma med yttrande över saken. JO beslutade ta upp saken till utredning och remitterade promemorian i enlighet med vad som där angavs. Samtliga myndigheter och bolag inkom med remissvar. () anförde genom generaldirektören följande. i län, arbetsförmedlingskontoret i . AMS har inhämtat följande uppgifter från länsarbetsnämnden i län och Arbetsförmedlingen i . hade arbetats in. Den dagen var dock länsarbetsnämndens växel, kassa och diarium öppna mellan kl. 9 och . Flera av arbetsförmedlingarna i länet var öppna . Arbetsförmedlingen i höll stängt. Genom anslag på förmedlingens dörr och information på telefon, som var ansluten till kommunens växel, lämnades allmänheten information om att kunder kunde vända sig till länsarbetsnämndens telefonväxel för vidare befordran till en jourhandläggare på orten mellan kl. 9 och . Jourhandläggaren kunde inställa sig på kontoret . AMS anser att och Arbetsförmedlingen har uppfyllt kraven på tillgänglighet i tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen. Arbetsförmedlingen och i . Från i har AMS inhämtat följande uppgifter. Alla arbetsförmedlingar och i länet hade arbetat in och hade stängt . Detta hade meddelats allmänheten genom tidningsannonser och anslagits på förmedlingarnas/institutens dörrar. expedition och diarium hade öppet mellan kl. 8 och för att tillgodose kraven i tryckfrihetsförordning och förvaltningslag. Detta hade också anslagits på nämndens dörr. AMS anser att det kan vara tveksamt om författningskraven på tillgänglighet helt har uppfyllts när det gäller arbetsförmedlingar och i . AMS kommer att ta upp detta med så att tillgängligheten förbättras nästa gång myndigheten har stängt en "klämdag". Fem kommuner, nämligen , , , och avgav yttranden vari man åberopade i huvudsak likalydande skäl. Bjuvs kommun anförde för sin del följande. utgör s k "klämdag". Det innebär att en enstaka vardag infaller mellan två arbetsfria dagar i samband med helgdag. Av tradition är det vanligt förekommande att administrativa förvaltningar, som t ex kommunkontor, stänger helt vid sådana tillfällen. Inför stängningen informeras allmänheten genom olika åtgärder. I detta fall via annonser i HD, NST och Arbetet. Skälet till att man ansett sig kunna stänga de administrativa kontoren helt under den aktuella fredagen mellan dag och lördagen är givetvis att kommunen som arbetsgivare på så sätt kunnat bereda berörd personal möjlighet till sammanhängande ledighet. Det torde dessutom vara mycket få, i en kommun av vår storlek, som under denna dag har något ärende till de administrativa kontoren för att t ex ta del av allmänna handlingar. De administrativa kontoren i omfattar kanslienhet, ekonomienhet, personal- och löneenhet, tekniska enheter, barn- och utbildningsenhet, socialkontor samt kultur- och fritidsförvaltning. Kommunens direktvalsväxel möjliggjorde att tjänstgörande befattningshavare ute i verksamheten kunde nås genom direktval. Ledigheten inom administrationen inarbetas . Möjligheten till inarbetning är begränsad till en fastställd klämdag . Frågan gäller om det är förenligt med offentlighetsprincipen att en kommun stänger kommunkontoret under en s k klämdag. Motstridiga intressen finns mellan å ena sidan allmänhetens rätt till service och insyn i den kommunala verksamheten, å andra sidan kommunens rätt att planera och förlägga arbetstiden för personalen och personalens rätt till ledighet efter inarbetning av arbetstid. Frågan aktualiserar även principen om den kommunala självstyrelsen. Enligt 4 § förvaltningslagen har myndigheter en allmän serviceplikt gentemot allmänheten. Myndigheternas tillgänglighet för allmänheten regleras i 5 § samma lag, där det sägs att myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Paragrafen hindrar inte att myndigheten begränsar sitt öppethållande om allmänheten underrättas om det på lämpligt sätt. I övrigt finns inga närmare bestämmelser om i vilken utsträckning myndigheterna måste vara öppna. I 2 kap. 3 § och 12-13 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) ges regler om allmänna handlingars offentlighet och om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar och i 15 kap. 4 § sekretesslagen finns bestämmelse om enskilds rätt att få uppgift ur allmän handling. Samtliga dessa regler förutsätter en tillgänglighet hos myndigheterna. Det finns dock inte heller i dessa lagar något uttalat krav på att myndigheterna måste vara öppna samtliga arbetsdagar för att tillgodose offentlighetsprincipen. En efterlevnad av förvaltningslagens regler om service och offentlighetsprincipens regler om insyn förutsätter att myndigheter håller öppet i tämligen vid omfattning. Hur höga krav som skall ställas på tillgängligheten måste dock enligt kommunens mening bedömas lokalt utifrån dels dagens arbetssituation, dels vilka behov av tillgänglighet som finns och vilka praktiska möjligheter en kommun har att lösa frågan om tillgänglighet. I avsaknad av lagregler måste en rimlig avvägning göras. Frågan om ledighet för personalen är i viss utsträckning kollektivavtalsreglerad. Frågan om vilka konkreta minimikrav på öppethållande som reglerna i TF och övriga lagar kan anses ställa på kommunerna har behandlats tidigare av JO (dnr 2249-1985, 58-1987, 622-1987 och 1590-1990). Ett av fallen avsåg en kommun som hade låtit personalen arbeta in , vilket medförde att kommunkansliet hölls stängt . Det andra fallet avsåg en nämnd som hade stängt en hel dag för att personalen skulle genomgå en utbildning. JO uttalade beträffande det första fallet att stängningen de båda dagarna var mindre väl förenlig med det berörda regelsystemet, då allmänheten under avstängdes från tillgången av allmänna handlingar. Enligt JO hade kommunen bort tillse att "åtminstone under någon av de berörda dagarna" tillgodose offentlighetsprincipen. Detta skulle kunna tolkas som om det skulle vara tillåtet att ha stängt under i vart fall någon klämdag. JO har inte uttalat att det är olagligt att stänga utan endast uttalat att en stängning är "mindre väl förenlig med offentlighetsprincipen", vilket kan tolkas så att förfarandet eventuellt är olämpligt om stängningen avser men dock inte olagligt. Enligt JO bör kommunerna eftersträva att iaktta den nivå av öppethållande som allmänna verksstadgan föreskriver för det statliga området, d v s minst två timmars öppethållande under klämdagar. JO säger dock att man får "godta att den nivån inte alltid upprätthålls i alla kommuner". I de allra minsta kommunerna kan det sålunda vara försvarligt med vissa mindre begränsningar. Detta JO-uttalande kan tolkas så att det skulle kunna vara möjligt att stänga helt under en klämdag. Hänvisningen till allmänna verksstadgans regler kan ifrågasättas. Skillnaden mellan att ha stängt helt och att ha öppet under t ex är inte så stor. Även ett starkt begränsat öppethållande med reducerad personal kan medföra en risk för att allmänhetens behov av insyn inte kan tillgodoses fullt ut. Även i detta fall sker onekligen en viss inskränkning i servicen och insynen. JO uttalade vidare beträffande det andra fallet att det undantagsvis kan godtas att en myndighet håller stängt någon enstaka dag om syftet är att bereda personalen tillfälle att delta i utbildning. Om detta syfte kan motivera en inskränkning i offentlighetsprincipen borde även syftet att bevilja personalen rätt till kollektivavtalsenlig ledighet kunna motivera en stängning under en enstaka dag. En stängning av en kan komma i viss konflikt med offentlighetsprincipen. Då det emellertid inte finns något lagenligt krav på ett öppethållande varje arbetsdag kan en tillfällig stängning och enstaka klämdag dock inte anses stå i direkt strid med lagen. JO:s tidigare avgöranden kan tolkas så att det finns en viss möjlighet att stänga under en klämdag. En tillfällig stängning måste anses medföra ett så litet ingrepp i allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar och rätten till service att förfarandet måste kunna accepteras. Det är kommunens uppfattning att allmänheten i mycket ringa utsträckning har behov av att utnyttja administrativ service under en enstaka klämdag. Det har visat sig erfarenhetsmässigt att posten till kommunen är av mindre omfattning än efter en vanlig helg. Inskränkningen i allmänhetens rätt till service och insyn på grund av stängningen måste betraktas som av mycket ringa betydelse. Stängningen innebär inte att allmänheten eller pressen förvägras rätten att ta del av allmänna handlingar utan endast att möjligheten förskjuts någon dag. Akuta behov av hjälp från myndigheternas sida såsom sjukvård, socialtjänst och räddningstjänst tillgodoses genom jourtjänstgöring. Behovet av att ta del av handlingar är däremot sällan så akut att det alltid måste tillgodoses . Av 10 § förvaltningslagen följer att en handling anses inkommen då den anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman tillhanda. Den kompletterande regeln i paragrafens andra stycke gör att ingen rättsförlust kan drabba den som lämnat in en handling i kommunens lokaler från arbetstidens slut till strax före arbetstidens början . Även för handlingar som avskiljts för kommunens räkning på posten finns särskilda regler. Registrering av inkommande handlingar saknar betydelse för frågan om en handling skall anses inkommen till en myndighet. Information om stängningen har lämnats i förväg till allmänheten och pressen både i annonser och genom anslag. Journalisterna har getts särskild information i förväg. Det anses i kommunen som ett vedertaget förfarande att har stängt under en klämdag. Några klagomål från allmänhetens sida har inte framförts över stängningarna. Varje kommun kan bäst själv avgöra vilken servicenivå som måste upprätthållas i den egna kommunen under en klämdag. Behovet av öppethållande kan variera mellan stora och små kommuner, liksom möjligheten att praktiskt lösa tillgängligheten . Det kan vara svårare att upprätthålla någon form av öppethållande i mindre kommuner. Det är därför olämpligt med ett generellt krav på att samtliga kommuner måste ha ständig tillgänglighet. Kommunen anser att frågan ytterst handlar om var gränserna för den kommunala självstyrelsen skall gå. Enligt 3 § andra stycket lagen om instruktion för JO skall JO vid tillsynen över kommunala myndigheter beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. I den europeiska konventionen om självstyrelse slås vissa grundläggande principer för statens förhållande till kommunerna fast. I artikel 6 sägs att utan hinder av mer allmänna lagregler skall kommunerna själva kunna bestämma om sina inre administrativa strukturer för att anpassa dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv förvaltning. Kommunens öppethållande under någon enstaka klämdag utgör en sådan administrativ fråga som således inte skall detaljregleras. Kommunen skall i stället ha rätt att utöva sin egen beslutanderätt. anförde i sitt yttrande att stadskansliets expedition hållit jouröppet kl. 912 vilket också framgått av annons. Enligt kommunen hade inga klagomål framförts över den reducerade servicen denna dag och endast ett fåtal besök till stadskansliet registrerades. kommun uppgav att man alltid hållit de centrala förvaltningarnas post-/diariefunktioner bemannade varje klämdag. Tidningsuppgiften om att kommunen skulle ha hållit stängt var felaktig. De allmänna försäkringskassorna i län och i , kommun och AB Timråbo ifrågasatte i sina remissvar bl.a. behovet av att hålla öppet. , och kommuner samt ansåg inte att det i beaktande av tidigare JO-uttalanden skulle föreligga något hinder mot att hålla stängt enstaka klämdagar. Kyrkoherden i uppgav sammanfattningsvis följande. Mot bakgrund av folkbokföringens överförande från pastorsämbetet till lokala skattemyndigheten, de anvisningar som lämnats av i angående expeditionstider vid prästvakanser, de relativt få ärenden av förvaltningskaraktär som har och den möjlighet till kontakt som allmänheten har med församlingen i övrigt finner undertecknad att har uppfyllt de krav som kan ställas på församlingens kyrkokommunala förvaltning. (för Lantmäterimyndigheterna i och ), läns allmänna försäkringskassa samt , , , och kommuner förklarade sig beredda att följa JO:s kommande beslut i saken. I 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter hänvisas till tryckfrihetsförordningen (TF) beträffande rätten att ta del av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen ger den enskilde rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheter, vissa offentligt ägda bolag m.fl. under förutsättning att sekretess inte utgör hinder. Föreligger inte hinder mot ett utlämnande, skall en begärd handling lämnas ut genast eller så snart det är möjligt (2 kap. 12 § TF). Skyndsamhetskravet i TF inträder i och med att en framställan görs hos myndigheten. TF innehåller däremot inga regler om i vilken utsträckning det skall vara möjligt att hos en myndighet göra framställan om att få ta del av en allmän handling. Regler om statliga myndigheters öppethållande har tidigare funnits intagna i allmänna verksstadgan (1965:600). Enligt huvudregeln i 14 § skulle arbetet förläggas till vardagar utom . Enligt 14 § kunde emellertid en vardag göras arbetsfri. I sådant fall skulle enligt 15 § hålla öppet minst . Allmänna verksstadgan upphävdes . I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. I 5 § föreskrivs att myndigheterna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Bestämmelsen i 5 § gäller för både statliga och kommunala myndigheter. JO Lavin anförde i sitt beslut följande. Frågan om myndigheters möjlighet att hålla stängt enstaka arbetsdagar har prövats tidigare av JO. I det ovan i promemorian omtalade ärendet med dnr 1590-1990 som gällde kommun anförde JO Ragnemalm följande. Ärendet gäller frågan, huruvida det av kommunen här tillämpade förfarandet är förenligt med bl.a. offentlighetsprincipen. Reglerna i tryckfrihetsförordningen (TF) om tillhandahållande av allmän handling, liksom bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) om myndigheters skyldighet att föra någon form av register eller diarium över sina handlingar, förutsätter att myndigheterna kontinuerligt håller öppet i tämligen vid omfattning. Enligt 5 § förvaltningslagen (1986:223) skall myndigheterna ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Bestämmelsen hindrar, att myndigheter stänger helt men utesluter inte, att de begränsar sitt öppethållande. Allmänna regler saknas om i vilken omfattning kommunala myndigheter skall hålla öppet för allmänheten. En myndighet får dock inte begränsa öppethållandet på ett sådant sätt, att medborgarnas rätt enligt de återgivna reglerna i TF och sekretesslagen träds för när. I nu aktuellt ärende har enligt vad som framkommit i remissvaret förvaltningarnas öppethållande under klämdagen varit skiftande. Vissa förvaltningar har fungerat i stort sett som vanligt, andra har haft jouröppet medan slutligen en del expeditioner varit stängda. Gemensamt för samtliga förvaltningar har dock varit att informationen till allmänheten varit dålig; bl.a. var den centrala telefonväxeln stängd. Jag har i ett tidigare beslut (dnr 956-1988) i ett ärende rörande stängning av kommuns samtliga förvaltningar anfört följande: Dåvarande JO uttalade i beslut i ett liknande ärende, att kommunerna i regel bör eftersträva att iaktta den nivå av öppethållande som den då gällande allmänna verksstadgan (1965:600) föreskrev för det statliga området; under s.k. klämdagar skall tiden för öppethållande vara minst . Endast i de allra minsta kommunerna kan det vara försvarligt med vissa mindre begränsningar. Mot denna bakgrund kan ifrågasättas om det kan anses acceptabelt att i en kommun av Nackas storlek helt stänga samtliga förvaltningar inom kommunen på sätt som här skett. Jag delar JO Holstads ovan redovisade uppfattning om principerna för öppethållande inom den kommunala sektorn. kommun borde sålunda ha hållit sina förvaltningar öppna för allmänheten under i vart fall den aktuella dagen. En sådan begränsning av det normala öppethållandet bör naturligtvis och på lämpligt sätt meddelas allmänheten. Då en total stängning under en hel arbetsdag således är mindre väl förenlig med det berörda regelsystemet, borde kommun ha hållit öppet på sätt och i den omfattning som redovisats ovan, dvs. Givetvis borde allmänheten ha informerats därom. Jag finner det anmärkningsvärt, att en kommun av Malmös storlek inte synes ha varit medveten om sin skyldighet i nu aktuellt hänseende. Mot bakgrund av vad som från kommunens sida upplysts om planerade åtgärder för att tillgodose berörda intressen finner jag det inte påkallat att vidare uppehålla mig vid det inträffade. Jag ansluter mig här till vad JO Ragnemalm uttalat. Det innebär att även jag anser att en total stängning under en hel arbetsdag är mindre väl förenlig med regelsystemet, men att en i förväg tillkännagiven inskränkning i öppethållandet till minst skulle kunna accepteras. Vad det i sistnämnda avseende gäller är att expeditionen håller öppet och att någon eller några tjänstemän tillser att allmänheten erhåller den service som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet och om myndigheternas tillgänglighet. Enligt min mening kan detta åliggande inte anses särskilt betungande för myndigheterna och deras anställda. Vidare vill jag peka på att klämdagen är en normal arbetsdag om vilken arbetsgivare och arbetstagare träffat överenskommelse om att arbetet i stället skall förläggas till annan tid för att bereda arbetstagarna en längre sammanhållen ledighet. Medelst sådana överenskommelser kan parterna naturligtvis inte inskränka eller påverka tillämpningen av grundläggande medborgerliga rättigheter. De nu instundande jul- och nyårshelgerna utgör ett bra exempel på hur ett system med stängda myndigheter under klämdagar skulle kunna få helt orimliga konsekvenser. Fullt utnyttjat skulle det nämligen kunna innebära att en myndighet håller stängt till . Av remissvaren framgår att allmänhetens behov av ett öppethållande under klämdagar på sina håll anses vara mycket litet och att en total stängning av myndigheten därför blivit en etablerad praxis. Jag har av remissvaren också funnit att ett inte ringa antal myndigheter inte delar JO:s uppfattning i frågan om myndigheters skyldighet att hålla öppet på klämdagar. Som ovan framhållits, berör frågan mycket viktiga medborgerliga principer. Ytterst ankommer det på statsmakterna att ta ställning till frågan. Med hänsyn härtill och vad som framförts i remissvaren överlämnar jag en kopia av detta beslut till för kännedom. Socialtjänst samt hälso- och sjukvård Fråga om hantering och arkivering av betygshandlingar i tjänstetillsättningsärenden hos en socialförvaltning (Dnr 2740-1995) I en anmälan till JO anfördes klagomål mot socialförvaltningen i angående bristfälliga rutiner avseende hantering och arkivering av ansökningshandlingar till tjänster med därtill hörande meritförteckningar och betyg. Klaganden hävdade att han inte kunnat få del av vissa begärda handlingar hos förvaltningen med hänvisning till att dessa inte funnits eller återlämnats till den som sökt tjänsten. Efter utredning uttalade JO Lavin i beslut följande.