frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Vidare framfördes att om ett eldningsförbud senare blev aktuellt så skulle en betydligt längre framförhållning garanteras. och undertecknad fattade överenskommelse om att skulle kontakta fam Leckne och framföra att aktuellt beslut med allra största sannolikhet skulle bli av rådgivande karaktär, och således att närvaro inte skulle förändra beslutsinnehållet. Innan samtalet avslutades så överenskoms att om ändock ville deltaga i sammanträdet så skulle höra av sig. Att ändå anländer till sammanträdet utan att bekräfta via synes bero på brister i kommunikationen mellan ombud och uppdragsgivare, alternativt något slags missförstånd. Undertecknad var helt ovetande om att trots allt önskade deltaga. Hennes plötsliga uppdykande kom som en total överraskning för samtlig personal på Miljökontoret och samtliga politiker i MHN. Att flytta sammanträdet, årsvis inplanerat för ett stort antal personer, eller bordlägga till januari -96 bedömdes som orimligt, med hänsyn till det beslutsförslag som var aktuellt. Sammanfattningsvis så måste det rimligen anses att fam Leckne med ombud fått adekvata möjligheter att framföra synpunkter i ärendet, både skriftligt och muntligt. Någon obligatorisk rätt att dessutom få deltaga i nämndens sammanträde finns icke, utan det ankommer på MHN att avgöra från fall till fall. Lämpliga tillfällen till detta kan exempelvis vara om något helt nytt har framkommit, och detta har aviserats innan nämndsammanträdet, andra tillfällen kan vara om det tidigare brustit i yttrandemöjligheterna av någon anledning. I ärendet har MHN fattat nytt beslut (bil 1). I samrådsmöte som föregick beslutet, mellan MHN:s presidium, undertecknad, Leckne med ombud, samt Lennermark/, har överläggningar i ärendet åter skett. Leckne med ombud hade under detta senare möte, som pågick , väl tilltagen tid att framföra synpunkter. Makarna kommenterade remissvaret. De vidhöll därvid vad de tidigare anfört. De poängterade även att det nämnden anfört om att det skulle ha förelegat brister i kommunikationen mellan dem och deras ombud, inte var sant. Frågan om närvaro vid sammanträdet hade nämligen inte alls diskuterats då handläggaren och ombudet samtalade med anledning av att och ombudet inte kunde inställa sig. Makarna önskade att JO skulle fråga ombudet om sanningen i påståendet. De uppgav även att de till nämndens ordförande och vice ordförande, efter förslag av den senare, framfört att de önskade närvara när nämnden skulle pröva frågan. JO Lavin anförde i beslut bl.a. följande. För att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet skall enligt 6 § hälsoskyddslagen ägaren eller nyttjanderättshavaren till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas. Den nämnd som fullgör kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar den omedelbara tillsynen enligt lagen och får enligt 18 § meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I brådskande fall eller när det annars finns särskilda skäl får ett föreläggande eller förbud meddelas och i andra fall först sedan det visat sig att nämndens råd och anvisningar inte har följts. I fråga om de enskilda punkterna i ärendet gör jag följande bedömning. Beslutet är avsett att skola innehålla sådana råd och anvisningar som i allmänhet bör föregå formliga förelägganden eller förbud enligt 18 § hälsoskyddslagen. Av beslutet kan utläsas att miljö- och hälsoskyddsnämnden i fallet ansett att sanitär olägenhet uppkommer till följd av vedeldningsrök och att erforderliga åtgärder bör vidtas. Vilka dessa åtgärder kan vara anges däremot inte. Nämnden har genom sitt beslut överlåtit på makarna att välja de rätta åtgärderna. Härigenom har nämnden undvikit att ta ställning till den väsentligaste frågan i ärendet. För mig framstår det som anmärkningsvärt att nämnden såsom sakkunnig på området avstår från att uttala någon uppfattning. Den skyldighet att ge råd och anvisningar som åvilar nämnden innefattar naturligtvis bl.a. angivandet av erforderliga konkreta åtgärder för att undanröja konstaterade olägenheter. Om en nämnd ser som sin uppgift att endast fastställa om sanitär olägenhet föreligger, kan man komma att försätta enskilda i helt omöjliga situationer. Den enskilde kan nödgas vidta den ena kostsamma åtgärden efter den andra utan att erhålla nämndens godkännande. Jfr Lavin, Offentligrättsligt vite I, 1978, s. 87 ff. Vidare skall den enskilde genom att följa de råd och anvisningar som avses i 18 § hälsoskyddslagen kunna undvika att bli föremål för ett föreläggande eller ett förbud, vilket kan komma att vara försett med viteshot. Råden och anvisningarna kommer härigenom att utgöra ett försteg till föreläggandet eller förbudet och bör därför ge den enskilde en viss föreställning om vad ett betungande beslut kan komma att innehålla. Det är också viktigt från nämndens synpunkt att formulera råden och anvisningarna på ett sådant sätt att den enskildes eventuella tredska går att fastställa, liksom hans inställning i övrigt till föreskrifterna i fråga. Med anledning av det anförda kan konstateras att beslutet med de ifrågavarande råden och anvisningarna getts en formulering som inte kan accepteras i ett egentligt föreläggande. I rättspraxis anses nämligen sådana abstrakta termer och uttryck, som begagnas i en författningstext, tjäna till föga ledning för adressaten. Regeringsrätten brukar således underkänna förelägganden, vilka blott återgett innehållet i författningstexten. Detta har skett i just sådana fall, där föreläggandet inneburit att adressaten skall tillse att sanitär olägenhet inte uppkommer. Se Lavin a.a. s. 85. Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att en adressat klart vet vad han har att göra för att undgå ett vitesföreläggande (såsom i det aktuella fallet) eller utdömandet av förelagt vite eller annan påföljd. En annan sak är att den åtgärd som han ansetts skola vidta senare kan komma att visa sig inte uppnå åsyftat resultat. I så fall kan det bli nödvändigt med nya råd och anvisningar eller ett nytt föreläggande. Vad som är viktigt är dock att adressaten i varje särskilt fall exakt vet vilka åtgärder han har att vidta. Självfallet ankommer det på nämnden att tillse att föreskrivna åtgärder redan från början är tillräckligt effektiva så att nya råd och anvisningar eller nya förelägganden i allmänhet inte skall behöva utfärdas. Som framgår av det ovan sagda ställer jag mig kritisk till att miljö- och hälsoskyddsnämnden underlät att i sina råd och anvisningar ange vilka åtgärder som förväntades bli vidtagna av makarna . Möjligheten för makarna att närvara vid nämndens sammanträde Enligt de handlingar som makarna bifogat sin anmälan hit har framfört att makarna och deras ombud ville närvara vid nämndens sammanträde i ärendet. Denna uppgift har inte motsagts eller annars berörts i remissvaret. Nämnden har endast berört brev med samma begäran . Jag saknar anledning att betvivla riktigheten av uppgiften att begärde närvarorätt. borde givetvis omgående ha noterat och ha besvarat denna framställning. Som det nu blev fick makarna beskedet med en onödigt kort framförhållning. En enskild har enligt huvudregeln rätt att lämna uppgifter muntligt i ett ärende som angår myndighetsutövning mot honom, 14 § förvaltningslagen (1986:223). Ett sådant ärende är det fråga om här. Denna rättighet medför dock inte i sig någon rätt att tala med just den eller de personer som skall avgöra ärendet i fråga. Varken på denna eller annan grund finns det därför någon absolut rättighet för en enskild till företräde inför en nämnd vid dess sammanträde i ett ärende av detta slag. Det är i stället ytterst en fråga för nämnden själv att ta ställning till en sådan begäran. Nämnden har därvid främst att beakta om närvaron kan antas främja utredningen i ärendet. Nämnden har inte avslagit begäran om att makarna och deras ombud skulle få närvara när ärendet skulle prövas av nämnden. I stället har nämnden meddelat tid och plats för nämndens sammanträde. Av ett brev till nämnden från framgår att han inte själv kunde delta i sammanträdet, varför hans hustru skulle nödgas ensam företräda familjen. Handläggaren hos nämnden har uppfattat ett samtal med makarna ombud så, att ombudet skulle höra av sig om avsåg att inställa sig vid sammanträdet, medan ombudet till makarna har angett att denna fråga över huvud taget inte diskuterades. Jag förutser att full klarhet i denna sak inte kommer att kunna uppnås, och finner därför inte tillräckliga skäl att företa sådan ytterligare utredning som makarna begärt. Jag vill i sammanhanget dock påpeka att det hade varit lämpligt om handläggaren hade dokumenterat vad som överenskommits. Oavsett samtalet mellan handläggaren och ombudet anser jag att brev till nämnden borde ha föranlett nämnden att vänta med att behandla ärendet vid sammanträdet till efter det klockslag som makarna hade fått underrättelse om och då även förvissa sig om huruvida någon hade inställt sig utanför sammanträdesrummet. Jag är således kritisk till nämndens agerande i dessa avseenden. Klagomål mot Finsk-svenska gränsälvskommissionen Fråga om räckvidden av JO:s tillsynskompetens (Dnr 2464-1996) I en anmälan mot Finsk-svenska gränsälvskommissionen anfördes bl.a. att kommissionen och dess medlemmar alltsedan år 1971 utan erforderligt författningsstöd utfärdat föreskrifter angående begränsningar för fisket inom älvs fiskeområde. Klagomålet omfattade även kommissionens försäljning till allmänheten av fiskekort inom viss del av älven. Högsta domstolens dom i mål B 276/95, DB 118, i mål om ansvar för olaga fiske i tillfördes akten. I domen fastslår , angående giltigheten av gränsälvskommissionens utfärdade föreskrifter, bl.a. följande. Enligt bestämmelsen om s k lagprövning i 11 kap 14 § regeringsformen får en domstol inte tillämpa en föreskrift som den finner stå i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller en föreskrift beträffande vilken domstolen finner att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid tillkomsten. Har eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Formerna för att överlåta beslutanderätt eller rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter till mellanfolkliga organisationer regleras i 10 kap 5 § regeringsformen. Paragrafen hade i sak samma innehåll som enligt de tre styckena i nu gällande lydelse. Av lagrummet framgår att det är som har att besluta om dylika överlåtelser, dock att i fråga om vissa rättskipnings- och förvaltningsuppgifter har rätt att i lag besluta om bemyndigande för regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelsen. Regeringens förordning , genom vilken till gränsälvskommissionen överläts rätten att föreskriva bl a förbud och begränsningar i användningen av fasta fiskeredskap har inte grundats på ett sådant beslut av som är föreskrivet i 10 kap 5 § regeringsformen. Denna överlåtelse måste anses vara sådan som omfattas av lagrummet. Det är således klart att föreskriven ordning inte iakttogs när förordningen tillkom. Felet framstår som uppenbart. På grund av det anförda får gränsälvskommissionens med stöd av 22 § andra stycket fiskestadgan meddelade föreskrift som är i fråga inte tillämpas i målet. Vid sitt avgörande av ärendet anförde stf JO bl.a. följande. JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Mellanfolkliga organisationer, såsom gränsälvskommissionen, står emellertid inte under JO:s tillsyn. Det är kommissionen som sådan som utfärdat föreskrifterna och även i övrigt ansvarar för det som Ni vänder Er emot. Jag är således förhindrad att granska den enligt Högsta domstolens dom felaktiga normgivningen och det som Ni i övrigt har tagit upp. Vad som förekommit kan ha lett till rättsförluster för enskilda. Uppgiften att klarlägga i vilken omfattning detta skett ligger inte inom ramen för JO:s utredningskapacitet och jag tar därför inget initiativ till utredning i den saken. Jag vill här särskilt framhålla att JO inte har till uppgift att pröva skadeståndsfrågor. Anmälningar mot angående frågor om jäv och myndighetsutövning m.m. inom veterinärväsendet (Dnr 2540-1996, 2542-1996, 2543-1996) JO Lavin meddelade ett beslut av följande innehåll. I tre skilda skrivelser framförde leg. veterinären m.fl. klagomål mot som i olika avseenden rörde de statligt anställda distriktsveterinärernas arbetsvillkor i förhållande till vad som gällde för de privatpraktiserande veterinärerna. Anmälningarna avsåg följande huvudsakliga klagopunkter. Fråga om anställda distriktsveterinärer var att anse som jäviga då de i egenskap av officiella veterinärer utfärdade intyg åt sina egna kunder inom djursjukvården, som de var ekonomiskt beroende av. Fråga om att betalade ut ett särskilt bidrag till avlägset boende djurägare endast vid förrättningar utförda av verkets egna veterinärer. Fråga om det var korrekt att verksamhet som tävlingsveterinär vid hästtävlingar var att betrakta som myndighetsutövning och att detta medförde att veterinären måste vara anställd av . Genom remisser infordrades yttranden från . Anmälarna yttrade sig över remissvaren. 2.2 Uppgifter angående jävsfrågan Anmälarna anförde i huvudsak följande. Officiell veterinär var en term som inom EU användes för att beteckna en statligt anställd veterinär som inte tilläts att utöva någon egen praktik. Tjänstemannen var därmed fri att utföra kontroller och att utfärda intyg utan att misstanke om ekonomiskt beroende fanns i bakgrunden. hade utnämnt alla sina distriktsveterinärer till officiella veterinärer under hänvisning till att de var anställda av staten. I ingick det i distriktsveterinärernas uppgifter att tillhandahålla sjukvård åt alla animalieproducerande djur. (I alla EU-länder utom sköttes all djursjukvård av privatpraktiserande veterinärer.) I övrigt ålåg det distriktsveterinärerna att utföra kontroller och utfärda intyg i fråga om mjölkproduktion och djurexport. Lönesystemet var uppbyggt så att kunden till betalade en avgift för besöket (en arvodesdel och kostnadsersättningar), varpå verket till veterinären betalade av arvodesdelen jämte en fast månadslön. Anmälarna anhöll att JO skulle utreda förutom frågan om jäv även om den tillämpade ordningen stod i överensstämmelse med EU:s direktiv avseende officiella veterinärer. Det finns inget EG-direktiv som särskilt behandlar de officiella veterinärernas ställning m.m. eller vilka som får utses till officiella veterinärer. Bestämmelser om att det skall finnas officiella veterinärer för utförande av olika uppdrag, förekommer däremot i många EG-direktiv inom veterinärområdet. Inte heller dessa direktiv innehåller särskilda regler om vilka veterinärer som får utses, förutom att de i vissa fall skall besitta en viss kompetens. Däremot finns i vissa direktiv t.ex. i rådets direktiv av om djurhälsoproblem som påverkar handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen (64/432/EEG) en definition av official veterinarian, av följande lydelse the veterinarian designated by the competent central authority of the memberstate. Samma definition finns även i flera andra direktiv. Av förordningen med allmän veterinärinstruktion framgår att distriktsveterinärer inte bara kan utses till officiella veterinärer utan att de även kan åläggas en skyldighet att utföra uppdrag som officiella veterinärer. Av samma förordning kan vidare utläsas att distriktsveterinärer inte har ansetts jäviga vad gäller tillsynsuppgifter, rapporteringsskyldighet och utförande av de besiktningar m.m. som avses i förordningen. I är uppdragen som officiell veterinär förhållandevis få och spridda över hela landet. Det är med hänsyn härtill, möjligen med några få undantag i , knappast möjligt att anställa veterinärer för uppdrag som officiell veterinär om de inte även får åtaga sig andra djurvårdande eller behandlande veterinäruppgifter. Distriktsveterinärer uppbär en fast grundlön, och därutöver ett tantiem. Enligt bedömning skulle opartiskhet och oberoende kunna ifrågasättas i betydligt högre grad om privatpraktiserande veterinärer, som för sin utkomst är helt beroende av den/de som de skulle kontrollera, gavs i uppdrag att utföra officiella uppdrag vid sidan av sin privata verksamhet. Vad slutligen gäller tillsynen enligt det s.k. mjölkdirektivet sker den med stöd av 6 och 7 §§ lagen (1992:1683) om provtagning på djur, m.m., samt 79 §§ förordningen (1993:1488) om provtagning på djur m.m. Av dessa bestämmelser framgår att den tillsyn som det här är fråga om skall utövas av en myndighet. har därför meddelat bestämmelser som innebär att det är distriktsveterinärerna som skall medverka vid den ifrågavarande tillsynen. Anmälarna invände att påståendet att uppdragen som officiell veterinär skulle vara förhållandevis få måste vara felaktigt. Enligt deras egna beräkningar på grundval av tillgänglig statistik kunde andelen officiella uppdrag uppskattas till av distriktsveterinärernas verksamhet. Beträffande uttalande att en veterinär vars utkomst var helt beroende av den/de som de skulle kontrollera i betydligt högre grad kunde anses vara jäviga än en som bara delvis var beroende av den/de som skulle kontrolleras anmärkte anmälarna att de privatpraktiserande veterinärerna i landet inte heller hade begärt att få officiell status. De visste att det var omöjligt att vara ojävig i förhållande till sina kunder. Det kunde dessutom omnämnas, anförde de vidare, att de privatpraktiserande veterinärernas fackförening hade uttalat att de ansåg det vara olämpligt för en officiell veterinär att ha egen praktik. Beträffande hänvisningen till förordningen med allmänna veterinärinstruktionen och uttalandet att det av förordningen kunde utläsas att distriktsveterinärer inte hade ansetts jäviga vad gällde tillsynsuppgifter, rapporteringsskyldighet och utförande av besiktningar m.m. anförde anmälarna att det var just detta förhållande som de ville att JO skulle granska. De framhöll att läget förändrats genom att ett stort antal privatpraktiserande veterinärer nu uppträtt på marknaden och utsatt den statliga organisationen för konkurrens, något som medförde att det var omöjligt för en distriktsveterinär att inte vara jävig. Det kunde enligt anmälarna också konstateras att som man bedrev affärsverksamhet vad avsåg djursjukvård hade som uppgift att övervaka och utfärda bestämmelser för sina konkurrenter. 2.3 Uppgifter angående bidraget till avlägset boende djurägare Anmälarna anförde följande. anslog riksdag medel till bidrag avseende djursjukvård för att ersätta veterinärens rese- och inställelsekostnad för den del av resan som översteg . De anhöll att JO skulle utreda om det var riktigt att en djurägare måste anlita en statlig distriktsveterinär för att få del av bidraget i fråga. disponerar, i enlighet med innevarande års regleringsbrev för , ett förslagsanslag om 7 500 000 för bidrag till avlägset boende djurägare för veterinärvård. Enligt de villkor som anges för utnyttjandet av anslaget får detta disponeras för ersättningar för djursjukvård till avlägset boende djurägare enligt förordningen (1994:1313) om avgifter vid veterinär yrkesutövning, med föreskrifter. Enligt 1 § nyssnämnda förordning meddelar föreskrifter om avgifter vid sådan veterinär yrkesutövning som står under verkets tillsyn och som avser uppgifter som utförs 1. av en distriktsveterinär, 2. av en annan veterinär på grund av en föreskrift eller ett förordnande av en myndighet. (Förordningen innehöll vid ikraftträdandet två paragrafer. I 2 § fanns en bestämmelse som ålade djurägare att betala en särskild djursjukvårdsavgift. 2 § upphörde att gälla varefter endast 1 § återstår.) Bidrag för djursjukvård har lämnats till avlägset boende djurägare. Det huvudsakliga syftet med bidraget är att motivera avlägset boende djurägare, som håller djuren för vissa produktionsändamål, att av kostnadsskäl inte avstå från att anlita veterinär för vård av djuren när detta är angeläget från djurskyddssynpunkt. Samtliga distriktsveterinärer är anställda av som enligt 2 § förordningen (1996:148) med instruktion för ansvarar för distriktsveterinärorganisationen. Det finns ca 250 distriktsveterinärer fördelade över hela landet. I några djurtäta områden i landet med många privatpraktiserande veterinärer där avstånden mellan veterinärerna och djurägarna är korta, saknas dock distriktsveterinärer. Distriktsveterinärernas huvudsakliga uppgifter är att behandla sjuka djur, men även andra uppgifter förekommer i olika omfattning för olika distriktsveterinärer. Anslaget till avlägset boende djurägare utnyttjas i praktiken på följande sätt. Den distriktsveterinär som utför en förrättning som avser sjukvård av djur som hålls för vissa ändamål främst animalieproduktion eller för att användas i skogsbruk hos en avlägset boende djurägare debiterar inte djurägaren för resekostnad och restid utöver vad som skulle ha skett om förrättningsplatsen hade legat på högst från veterinärstationen eller annan plats från vilken avståndsberäkningen till förrättningsplatsen skall ske. De kostnader som uppkommer för för den del av veterinärens resa som inte betalas av djurägaren kompenseras härefter med medel från anslaget. Möjligheterna, enligt förordningen (1994:113) om avgifter vid veterinär yrkesutövning, att utnyttja bidraget även i sådana fall då uppgifter utförs av en veterinär på grund av en föreskrift eller ett förordnande av en myndighet är begränsade. Anledningen härtill är att det, då det är fråga om djursjukvård, endast finns få veterinära uppgifter som utförs på grund av en föreskrift, och att det i de fall då detta sker oftast är en distriktsveterinär som utför uppgiften. Det förekommer vidare ytterst sällan att utser andra veterinärer än de egna distriktsveterinärerna för sådana uppgifter, d.v.s. djursjukvård. Av den ovanstående redovisningen framgår skälen till att bidraget till avlägset boende djurägare för veterinärvård i praktiken bara utnyttjas i de fall då veterinärvården lämnas av en distriktsveterinär. har dock inte några egna föreskrifter eller andra bestämmelser som omöjliggör ett utnyttjande av bidraget i de fall veterinärvården har lämnats av en annan veterinär än en distriktsveterinär. 2.4 Uppgifter angående tävlingsveterinärer vid hästtävlingar () beslutade att fr.o.m. är det att betrakta som myndighetsutövning då en veterinär tjänstgör som tävlingsveterinär vid hästtävlingar. Detta innebär att veterinären under tävlingen måste vara anställd av SJV (bil. förordnades veterinärer, i enlighet med djurskyddslagen, att vara tävlingsveterinärer, utan att något anställningsförhållande erfordrades. Vid andra typer av myndighetsutövning, t.ex. vid utbrott av smittsamma husdjurssjukdomar förordnar SJV samma veterinärer utan att anställning erfordras. Undertecknade anhåller härmed om att utreder om det är riktigt att verksamhet som tävlingsveterinärer vid hästtävlingar är att betrakta som myndighetsutövning och om veterinären då måste vara anställd av SJV. Om det är korrekt att veterinären måste vara anställd av SJV anhåller vi om att utreder om SJV kan neka en tävlingsarrangör en tävlingsveterinär, och därmed tvinga denne att inställa tävlingen, med motiveringen att ingen av SJV:s anställda veterinärer vill tjänstgöra. Den åberopade bilagan utgjordes av ett dagtecknat informationsblad från till veterinärer angående nya förutsättningar för tävlingsveterinärer. Den inledande texten löd: kommer nya förutsättningar att träda i kraft för hur tävlingsveterinärer kommer att vara engagerade vid ridtävlingar i . Den veterinärtaxa som trädde i kraft kommer fr o m att gälla även för veterinärer vid ridtävlingar, s k tävlingsveterinärer. I fortsättningen kommer veterinärerna att vid tävlingstillfällena vara anställda av eftersom det är fråga om en myndighetsutövning. Förändringar i Lagen om offentlig anställning (1976:600).