frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Detta konkretionskrav avser dels sättet att ange uppgiftsmottagaren, dels uppgiftens huvudsakliga innebörd, se bl.a. och , grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, (1980) s. 281. Intentionen bakom kravet på lagstöd är att skall ha ett inflytande på frågor av så pass viktig natur som överlämnande av myndighetsutövning till ett privaträttsligt subjekt. Sättet för angivande av det privaträttsliga subjekt till vilket överlämnandet skall ske varierar i författningarna. I vissa fall namnges det mottagande subjektet, medan detta subjekt i andra fall inte preciseras närmare. När det gäller frågan om precisering av den förvaltningsuppgift som kan överlämnas har och (a.a.) uttalat bl.a. att uppgiftens huvudsakliga innebörd naturligen anges men i regel med tillägget enligt de närmare föreskrifter som beslutas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer eller dylikt. Författarna menar också att det för bevarande av inflytande torde krävas att beskrivningen av uppgiftens huvudsakliga innebörd inte får göras så obestämd att nya uppgifter senare kan överföras till enskilt subjekt utan ny prövning av . Regeln i 24 § polislagen innehåller en erinran i informativt syfte om att verkställighetsföreskrifter kan meddelas. Det grundläggande bemyndigandet för regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter till en lag finns i 8 kap. 13 § 1. Regeln i polislagen har alltså inte karaktären av något självständigt bemyndigande för regeringen. Se härtill och , Polislagen. En kommentar (1989) s. 148. Det finns inte heller i övrigt i 24 § polislagen något ord eller uttryck som skulle kunna läsas som ett bemyndigande att överlämna förvaltningsuppgifter till enskilt subjekt. För mig framstår RPS tolkning av lagregeln som främmande och i själva verket som helt ogrundad. Jag kan föreställa mig att RPS och andra polismyndigheter är i stort behov av att i fråga om förvarslokaler kunna överlämna bevakningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till privata bevakningsföretag och enskilda väktare. Därför kan det vara praktiskt viktigt att dessa myndigheter på sätt som föreskrivs i 11 kap. 6 § tredje stycket RF har den rättsliga befogenheten att vidtaga en sådan åtgärd. Av denna anledning överlämnar jag frågan till (). Det bör i detta sammanhang noteras att i en promemoria har konstaterat att det inom kriminalvården finns ett behov av att anlita väktare från auktoriserat bevakningsbolag för att utföra bevakningsuppgift när en intagen eller häktad skall vistas utanför anstalten eller häktet. I promemorian anförs bl.a. att det inom kriminalvården inte finns några med stöd av lag meddelade delegationsregler som gör det möjligt att överlåta myndighetsutövning till enskilda subjekt, som t.ex. bevakningsbolag. har därför föreslagit införande av en dylik bestämmelse genom ändringar i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt och i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. De av departementet föreslagna lagändringarna innefattar en sådan konkretion som ovan diskuterats, dvs. att uppgiftsmottagaren och uppgifternas huvudsakliga innebörd anges på ett klart sätt. På sätt som ovan angetts, har varken RPS eller i haft stöd av lag för att till enskilt subjekt överlämna förvaltningsuppgift som innefattat myndighetsutövning. Egentligen skulle det för min del räcka med detta konstaterande. Med anledning av att RPS i sitt remissyttrande kommit in på betydelsen av regeln i 7 kap. 14 § polisförordningen vill jag emellertid här ge min syn även på detta spörsmål. Frågan är om begreppet arrestantvakt i 7 kap. 14 § polisförordningen såsom RPS vill göra gällande omfattar även personal som bevakar lokaler som särskilt iordningställts för förvarstagande av utlänningar enligt utlänningslagen. Klart är att arrest och förvarslokal inte är synonyma begrepp. Med arrest eller polisarrest menas lokaler som iordningställts för främst häktade, anhållna och gripna personer, se 1 och 17 §§ lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Endast genom hänvisningen i 5 kap. 13 § utlänningsförordningen har lagen och förordningen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. gjorts tillämpliga på fall där frihetsberövandet avser förvar enligt utlänningslagen. I 5 kap. 12 § utlänningsförordningen finns ett absolut förbud mot att ta in förvarstagna barn i bl.a. polisarrest. Beträffande vuxna utlänningar får sådana lokaler fortfarande användas men bör undvikas; se regeringsmotiven till utlänningsförordningen (1989:3), vari anges att det är naturligt att en utlänning som tagits i förvar får vistas i lokaler som särskilt iordningställts för ändamålet. I kungörelsen (1958:215) med vissa föreskrifter om häkten och polisarrester finns bestämmelser om minimikrav avseende utformningen av arrestlokaler. Några i lag eller förordning meddelade föreskrifter om särskilt iordningställda lokaler för förvar av utlänningar torde inte finnas. Det må så vara att särskilt iordningställda förvarslokaler (såsom ) i enlighet med vad RPS anfört i remissvaret i polisverksamheten betraktats som en form av polisarrest. Som framgått ovan torde särskilda förvarslokaler rättsligt sett dock inte räknas som arrestlokaler. Härav följer att den möjlighet att förordna arrestantvakter som finns i 7 kap. 14 § polisförordningen knappast kan anses innefatta rätt att även förordna personer för att bevaka lokaler som särskilt iordningställts för förvarstagande av utlänningar. Som ovan framgått, har RPS och i saknat rättsligt stöd för att till enskilt subjekt överlämna förvaltningsuppgifter som innefattat myndighetsutövning. Eftersom någon myndighetsutövning till följd härav inte har kunnat vara förenad med det uppdrag vaktbolaget och dess anställda erhållit, har den personal från vaktbolaget som skötte bevakningen vid den aktuella händelsen inte stått under min tillsyn. Jag uttalar mig därför inte om huruvida någon försummelse kan läggas bevakningspersonalen till last. Jag konstaterar att RPS och i handlat fel genom att överlåta förvaltningsuppgifter som innefattat myndighetsutövning utan att ha erforderligt lagstöd härför. De båda myndigheterna kan inte undgå kritik för sitt handlande. Jag anser emellertid också att den nuvarande lagstiftningen företer en brist i det avseendet att polismyndighet saknar behövligt lagstöd för att kunna uppdra åt enskilt subjekt att sköta bevakningen av förvarslokaler. Uttalanden om riktlinjer för anstaltsplacering av bl.a. personer som tillhör vissa motorcykelorganisationer (Dnr 4513-1995 och 4680-1995) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. beslutade om riktlinjer för placering av vissa intagna. I riktlinjerna anges följande. Sedan det, i första hand vid anstalter, visat sig att allvarliga ordnings- och säkerhetsproblem uppstått när personer med anknytning till vissa organisationer, främst motorcykelorganisationer, vistas på anstalter nära vederbörandes hemort meddelas härmed följande riktlinjer för anstaltsplacering i vissa fall: När personer med känd anknytning till någon s k extremorganisation (vissa motorcykelorganisationer jämte vissa politiska organisationer av extrem karaktär) skall bli föremål för anstaltsplacering till följd av verkställbar dom skall tills vidare samråd ske med (rättsvårdsenheten) i varje enskilt fall. Anstaltsplacering bör i första hand ske på relativt stort avstånd från hemorten och dessutom vid anstalt där personer med likartad anknytning inte vistas. Med anstaltsplacering avses här såväl föreläggande av person på fri fot som placering av i häkte intagen. Det kan i det enskilda fallet förekomma att tidigare meddelad generell delegation upphävs. Det är angeläget att alla regioner och anstalter biträder med här aktuella ärenden. P.S., som var intagen i Kriminalvårdsanstalten , och N.R., som var intagen i Kriminalvårdsanstalten , har var för sig klagat på att de inte har beviljats förflyttning till Kriminalvårdsanstalten . De har anfört att anledningen till att de inte har beviljats förflyttning är att de är medlemmar i en motorcykelorganisation. Vidare har de framfört synpunkter på de av utfärdade riktlinjerna för anstaltsplacering och ifrågasatt om det inte strider mot lag och andra författningar att särbehandla intagna endast på grund av medlemskap i en viss organisation eller klubb. Till anmälningarna har fogats kopior av besluten i förflyttningsärendena. Av de ingivna handlingarna och ytterligare handlingar i saken, som har inhämtats från , framgår att Kriminalvårdsanstalten i yttrande till respektive anstalt har avstyrkt begäran om förflyttning. Anstalten har därvid anfört att den mot bakgrund av riktlinjer finner att P.S. respektive N.R. inte bör placeras i en anstalt som är belägen från . När det gäller P.S. har Kriminalvårdsanstalten avslagit ansökan om förflyttning med hänvisning till det som Kriminalvårdsanstalten har anfört. Kriminalvårdsanstalten har avslagit N.R:s ansökan om förflyttning på grund av att Kriminalvårdsanstalten inte har anvisat honom plats. Anmälningarna har remitterats till för yttrande om utformningen av beslutsmotiveringarna. har inkommit med yttrande enligt följande. P.S. och N.R. dömdes båda till fängelse för människorov. P.S. placerades i kriminalvårdsanstalten och N.R. placerades i kriminalvårdsanstalten /Hageby. Som framgår av remisshandlingarna har ansökningar från P.S. och N.R. om förflyttning till kriminalvårdsanstalten lämnats utan bifall med hänvisning till riktlinjer utfärdade av styrelsen . Angivna riktlinjer skall ses mot bakgrund av de erfarenheter styrelsen gjort av att intagna med medlemskap i vissa motorcykelorganisationer placerats på öppna anstalter inom . I riktlinjerna anges bl.a. att anstaltsplacering i första hand bör ske på relativt stort avstånd från hemorten. Genom den i riktlinjerna angivna ordningen vill styrelsen försäkra sig om att åsyftade dömda ges adekvat placering. Det förutsätts dock att den myndighet som lokalt beslutar om placering efter samråd med styrelsen gör detta med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Även om så inte uttryckligen anges i riktlinjerna skall vad som där sägs om lämplig anstaltsplacering normalt gälla också då intagen under pågående verkställighet ansöker om förflyttning till annan anstalt. Av handlingarna i ärendet framgår att kriminalvårdsanstalterna och /Hageby grundat sina beslut uteslutande på vad kriminalvårdsanstalten anfört i avgivna yttranden. Ansökan om annan anstaltsplacering, förflyttning, skall inges till den anstalt där vederbörande är placerad. Denna anstalt har därefter att besluta i ärendet. Det ålåg således kriminalvårdsanstalterna och /Hageby att meddela beslut på de nu aktuella ansökningarna om förflyttning till kriminalvårdsanstalten . Som beslutsmyndighet hade det ålegat respektive anstalt att i princip oberoende av innehållet i de avgivna yttrandena meddela ett självständigt beslut grundat på en egen bedömning av sakfrågan. Givetvis skulle också dessa bedömningar ha redovisats i motiveringar till besluten. En annan sak är att motiveringarna kunde ha innehållit en redovisning av kriminalvårdsanstalten inställning. kan inte finna annat än att de aktuella besluten uppvisar stora brister i nu angivna avseenden. För att det inträffade inte skall upprepas kommer styrelsen att påminna de nu aktuella anstalterna om vikten av ett korrekt beslutsfattande samt ta upp frågan med vederbörande regionmyndighet för vidare spridning. Både P.S. och N.R. har underrättats om möjligheten att begära prövning av besluten hos . Inte någon av dem har begärt sådan prövning. P.S. har kommenterat remissvaret. har beretts tillfälle att kommentera svaret. Enligt 7 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) skall vid fördelning av de intagna mellan öppna och slutna anstalter följande iakttas. En intagen bör placeras i en öppen anstalt, om inte placering i en sluten anstalt är nödvändig av säkerhetsskäl eller för att den intagne skall få möjlighet till sådant arbete eller sådan undervisning, utbildning eller särskild behandling som inte lämpligen kan ordnas i en öppen anstalt. Vid bedömningen av om det av säkerhetsskäl är nödvändigt med placering i en sluten anstalt skall bland andra omständigheter beaktas om det finns risk för att den intagne skall avvika. Vidare skall den som kan befaras missbruka eller på annat sätt ta befattning med narkotika under verkställigheten företrädesvis placeras i en sluten anstalt. När det gäller intagen som undergår fängelse i lägst eller den som i annat fall har dömts till fängelse i lägst för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling som avser narkotika eller för försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till brott som angetts föreskrivs i andra stycket i samma stadgande att han skall placeras i sluten anstalt, om det med hänsyn till arten av hans brottslighet eller annars kan befaras att han är särskilt benägen att avvika eller fortsätta en brottslig verksamhet av allvarlig karaktär innan verkställigheten i anstalt avslutas. Vid fördelning av de intagna mellan anstalter av samma slag skall enligt 7 a § KvaL den som har behov av utbildning eller behandling, som anordnas i viss anstalt, om det är lämpligt placeras i denna. Vidare skall den placering eftersträvas som är ägnad att främja en ändamålsenlig planering av frigivningen. I 8 § KvaL finns bestämmelser om placering av intagen som inte har fyllt . Bestämmelserna, som alltså innebär att såväl säkerhetsskäl som den intagnes personliga förhållanden skall beaktas vid anstaltsplacering, fick den nu angivna lydelsen genom en lagändring som trädde i kraft . Enligt de bestämmelser som gällde var den s.k. närhetsprincipen, enligt vilken en intagen om möjligt skall placeras på en anstalt nära hemorten, en övergripande norm vid anstaltsplaceringen. Närhetsprincipen har fortfarande stor betydelse vid beslut om anstaltsplacering, men lagändringen innebär att den inte längre upprätthålls som en övergripande norm. (Jfr prop. 1994/95:124 s. har ansvaret för att ordning och säkerhet i anstalterna upprätthålls. Mot bakgrund härav har styrelsen utfärdat riktlinjerna om placering av viss kategori intagna. Jag finner inte anledning att ifrågasätta den åtgärden. Innehållet i riktlinjerna kan inte anses strida mot några författningsbestämmelser. Riktlinjerna är inte föreskrifter utan handläggningsregler. Detta innebär, som framhållit i remissvaret, att även i fall där berörd intagen tillhör den kategori som omfattas av riktlinjerna skall den beslutande myndigheten självständigt pröva frågan om placering. Detta gäller givetvis både frågan om den initiala anstaltsplaceringen och senare uppkommande frågor om förflyttningar. Därvid skall samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas. Det är således inte tillräckligt att myndigheten konstaterar att berörd intagen tillhör den kategori som omfattas av riktlinjerna. Myndighetens ställningstaganden i placeringsfrågor skall självfallet redovisas i ett beslut. Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) skall, med vissa undantag som saknar betydelse här, ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Bestämmelsen, som är tillämplig vid handläggning av ärenden om anstaltsplacering, innefattar inte något krav på vidlyftiga resonemang om hur sakförhållandena i ärendet har bedömts rättsligt. Uttrycket de skäl som bestämt utgången markerar att det är s.a.s. den springande punkten som skall anges. Hur detta skall ske kan inte anges generellt. Det bör dock understrykas att motiveringen skall vara av verklig substans. Att som motivering endast återge tillämpliga författningsbestämmelser, eller som i förevarande fall allmänna handläggningsregler är inte tillräckligt. Det är nämligen för den enskilde ytterst väsentligt att myndigheten klargör hur den har kommit fram till ett beslut. En upplysande motivering kan ju antingen övertyga honom om att beslutet är korrekt eller ge honom underlag för ett överklagande. Mot bakgrund av det anförda är jag liksom kritisk till Kriminalvårdsanstaltens och Kriminalvårdsanstaltens handläggning av de aktuella frågorna om förflyttning. Det kan ifrågasättas om anstalterna har gjort en självständig prövning av P.S:s och N.R:s fall med beaktande av samtliga föreliggande omständigheter. I vart fall har den prövningen inte redovisats i de skriftliga beslutsmotiveringarna. Där har anstalterna endast hänvisat till de av utfärdade riktlinjerna. Jag uttalar mig inte i frågan om anstalternas beslut är riktiga i sak. I frågor om placering kan nämligen olika bedömningar göras utan att någon av dem kan anses felaktig i rättsligt hänseende. JO brukar inte uttala sig i sådana bedömningsfrågor. Till detta kommer att beslut om anstaltsplacering kan överklagas i därför föreskriven ordning. JO:s granskning är inte avsedd att ersätta de ordinarie överinstansernas prövning. Kritik mot av ett beslut om villkorlig frigivning (Dnr 844-1996) I ett beslut anförde JO Pennlöv följande. dömdes av för anstiftan till trolöshet mot huvudman, bokföringsbrott, bestickning och grovt skattebedrägeri till fängelse . Såvitt avsåg påföljdsfrågan anförde tingsrätten bl.a. att brotten omfattat mycket stora belopp och innefattat omfattande skada samt att annan påföljd än fängelse därför inte kunde komma i fråga. I dom dömde T.I. till ansvar på ytterligare en åtalspunkt samt ändrade påföljden för samtliga brott till fängelse. Hovrätten lämnade en mycket ingående redogörelse för sina överväganden i påföljdsdelen och uttalade i denna fråga sammanfattningsvis följande. Mot bakgrund av de överväganden som hovrätten nu redovisat finner hovrätten att straffet för T.I. bör sättas högre än vad tingsrätten gjort. Även med hänsynstagande till den försiktighet som hovrätten funnit att den bör iaktta när det gäller skadans storlek, antalet trolöshetsbrott och de övriga brott som T.I. skall fällas till ansvar för, finns det mycket starka skäl som talar för att straffet bör sättas högre än det straffmaximum som gäller för trolöshet mot huvudman. Hovrätten tänker här främst på den roll som T.I. spelat i verk-samheten. Med beaktande av principen att man vid tvekan bör välja det för den tilltalade lindrigare alternativet har emellertid hovrätten funnit att höjningen kan begränsas på så sätt att straffet bestäms till fängelse . Enligt ett av meddelat strafftidsbeslut får T.I. inte friges villkorligt förrän efter avtjänande av två tredjedelar av strafftiden. I en anmälan till JO har C.Ö., P.I. anfört bl.a. följande. I motiveringen till beslut hänvisar nämnden i allmänna ordalag till 26 kap. 6 a § utan att närmare ange på vilket sätt T.I. levt upp till kriterierna i paragrafen. har fattat detta beslut trots intyg från olika myndigheter och personer inklusive ett yttrande från anstalten som styrker att återfallsrisken är obefintlig för att inte säga utesluten. Anmälarna anser att motivering är ytterst bristfällig och menar att det inte är till fyllest att beakta enbart brottets art utan att hänsyn borde ha tagits även till övriga omständigheter i fallet. akt i ärendet har lånats in och granskats. beslut (§ 286) angående villkorlig frigivning för T.I. Enligt 26 kap 6 a § gäller att, om någon dömts till fängelse i lägst för särskilt allvarlig brottslighet som har riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller som ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brottslighet och påtaglig risk föreligger att han efter frigivningen återfaller i brottslighet av sådant allvarligt slag, får han inte villkorligt friges förrän två tredjedelar av den i domen bestämda strafftiden har avtjänats. finner, med hänsyn till brottslighetens art och omfattning, att påtaglig risk föreligger för återfall i brottslighet av sådant allvarligt slag som avses i 26 kap 6 a § . förordnar därför att T.I. skall villkorligt friges när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. Av utredningen framgår bl.a. att Kriminalvårdsanstalten i yttrande tillstyrkt att T.I. friges efter halva strafftiden. Vidare finns intyg angående T.I. Anmälan har remitterats till . I remissvar har genom sin dåvarande ordförande anfört följande. är dömd till ett mycket långt straff, fängelse , för omfattande, planlagd ekonomisk brottslighet med internationella förgreningar, främst bestående i olika trolöshetsbrott med skador som, ehuru icke exakt fast-ställda, i hovrättens dom bedömts ha en enorm omfattning. Karaktären på och omfattningen av brottsligheten har gjort att nämnden ansett att det förelegat påtaglig risk för återfall i brottslighet av sådant allvarligt slag som avses i 26 kap. 6 a § , däribland ekonomisk brottslighet. Som en konsekvens härav har frigivningsdagen bestämts att infalla vid 2/3-tid. Nämndens ställningstagande har kommit till uttryck på det sätt att nämnden efter återgivande av det aktuella lagrummet, 26 kap. 6 a § , uttalar att där angiven återfallsrisk föreligger med hänsyn till brottslighetens art och omfattning. Uttryckssättet säger enligt nämndens mening med all önskvärd tydlighet vad som förestavat nämndens beslut. Att hänvisa just till brottsligheten är naturligt med hänsyn till lagstiftningens uppbyggnad; brottsligheten är grunden för särbehandlingen enligt det angivna lagrummet. Att precisera brottslighetens art och omfattning synes inte motiverat, efter-som dessa förhållanden är väl kända för den intagne och också framgår av de bakomliggande domarna. Det kan tilläggas att motiveringen har långvarig hävd i praxis när det gäller de grövsta brottslingar-na med mycket långa straff och ytterst bottnar i en bedömning att den som ägnat sig åt en så massiv, kvalificerad brottslighet presumeras vara benägen att begå nya brott. Kortfattade motiveringar är generellt sett vanliga när det gäller påföljdsbe-stämning och straffmätning, och den använda lokutionen är minst lika upp-lysande som den som landets domstolar även överrätterna regelmässigt, utan ytterligare tillägg, använder i sådant sammanhang vid allvarlig brotts-lighet, nämligen med hänsyn till brottets straffvärde (och art) kan annan påföljd än ett långvarigt frihetsstraff inte komma i fråga. Mot denna praxis har såvitt bekant inte riktats någon erinran. är självfallet medveten om vikten av att nämnden klargör hur den kommer fram till sina beslut. Som själv tidigare anfört i liknande ärenden markerar uttrycket i 20 § förvalt-ningslagen att myndigheten skall ange de skäl som bestämt utgången, att det är så att säga den springande punkten som skall anges. Detta har enligt nämndens mening gjorts i förevarande ärende. Med anledning av vad som anförs i anmälarens skrift kan följande tilläggas. Det är riktigt att det skall göras en individuell bedömning. Så har också skett. Med uttryckssättet brottets art har åsyftats inte endast kriterier som uppställs i 26 kap. 6 a § (särskilt allvarlig brottslighet som ingått som ett led i yrkesmässig eller organiserad brottslighet) utan också andra moment i brottsligheten såsom att förfarandet enligt vad som framhålles i hovrättsdomen har ingått som ett led i en planlagd verksamhet som redan från början syftade till att olika inblandade skulle tillägna sig betydande summor. Utöver brottets art har som motivering angetts brottets omfattning. T.I:s argumentering bygger således på fel förutsättningar. Anmälarna har kommenterat remissvaret. JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Syftet med denna granskning är i första hand att undersöka om myndigheterna har handlat enligt gällande regler för förfarandet. JO kan inte ändra eller upphäva ett beslut som en domstol eller en annan myndighet har fattat. Inte heller brukar JO ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. JO tar upp en sådan fråga till utredning bara när ett beslut direkt strider mot en lag eller en annan författning eller om beslutet annars framstår som uppenbart felaktigt.