frsrdg · GL04JO1 · 1998-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att protokollet, som är det egentliga beslutsdokumentet, blir en allmän handling först sedan det har justerats bör den försäkrade inte informeras om nämndens ställningstagande . För att undvika att expedieringen fördröjs rekommenderar RFV att övriga åtgärder som ingår i handläggningen av ett ärende görs innan ärendet prövas i socialförsäkringsnämnden. Exempel på sådana åtgärder är formell granskning, t.ex. att ansökan har undertecknats av en behörig person, tjänstemannaprövning av allmänna förutsättningar för rätt till en förmån samt, i så stor utsträckning som möjligt, uträkning av förmånens storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner. I de fall uträkning inte har gjorts i förväg bör den göras omgående efter det att nämnden har prövat ärendet. Min erfarenhet av försäkringskassornas handläggning är att de inte följer de rekommendationer som jag här redogjort för. I min granskningsverksamhet har jag kunnat konstatera att det trots förbättrade förutsättningar för ett snabbt förfarande vid justering av socialförsäkringsnämnds protokoll och vid uträkning av en förmåns storlek kan dröja upp efter det att socialförsäkringsnämnd beslutat i ett ärende innan tjänstemannabeslut om uträkningen fattas. De av mig nu beskrivna förhållandena innebär allvarliga olägenheter från såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Jag delar RFV:s uppfattning att de åtgärder, förutom själva nämndhandläggningen, som ingår i ett ärende i största möjliga utsträckning bör vidtas innan ärendet prövas av nämnden. Som minimikrav bör i alla händelser gälla att samtliga åtgärder i ett ärende har vidtagits senast för justeringen av socialförsäkringsnämndens protokoll. Detta förfaringssätt förutsätter självfallet att kassatjänstemannen när nämndens protokoll justerats kontrollerar att överensstämmelse råder mellan det beslut som nämnden fattat och det beslutsmeddelande som denne står i begrepp att expediera. Om det i det enskilda fallet inte går att tillämpa det förfaringssätt som jag skisserat ovan skall i stället, enligt min uppfattning, till den försäkrade omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll justerats expediera utdrag ur nämndens protokoll med beslut och överklagandehänvisning och därefter så snart kassatjänstemannens uträkning av förmånens storlek är gjord i en särskild handling expediera beslutet härom tillsammans med omprövningshänvisning. Härigenom undviks de problem som kan uppkomma när osäkerhet råder huruvida nämndens protokoll med beslut i socialförsäkringsärenden är allmän handling eller ej. Vidare undviks bl.a. de olägenheter som kan uppstå med anledning av osäkerhet om ett gynnande beslut av socialförsäkringsnämnd i princip blir orubbligt. Som torde ha framgått ovan anser jag att utdrag ur socialförsäkringsnämndens protokoll med beslut alltid bör expedieras till den försäkrade. Anledningen härtill är de rättssäkerhetssynpunkter som gör sig gällande. (Jfr vad jag ovan anfört om lämpligt tillvägagångssätt avsnitt 1.1.) Genom ett sådant förfarande undviks flera olägenheter, främst den bristande överensstämmelsen mellan nämndens beslut och utsänt beslutsmeddelande. Jag har ovan under avsnitt 1.5 pekat på oklarheter beträffande innebörden av bestämmelsen i 16 kap. 5 § andra stycket andra punkten AFL (utbytesfallen). Det finns enligt min mening starka skäl som talar för att den aktuella bestämmelsen bör ändras. Mot bakgrund härav vill jag göra uppmärksamt på denna fråga så att departementet i den fortsatta översyn av försäkring vid sjukdom och rehabilitering som pågår med anledning av Sjuk- och arbetsskadekommitténs slutbetänkande SOU 1996:113 har möjlighet att överväga vad jag här anfört. Jag överlämnar en kopia av detta beslut till för de åtgärder departementet kan finna påkallade. De frågor och problem som jag behandlat i detta beslut är inte specifikt förekommande hos läns allmänna försäkringskassa utan förekommer hos försäkringskassorna i allmänhet. Trots att jag vid mina inspektioner av försäkringskassor gång på gång i protokollen påpekat samma felaktigheter eller olämpligheter har jag inte kunnat notera att några förbättringar skett. Jag finner därför anledning att anmoda RFV, i dess egenskap av tillsynsmyndighet över försäkringskassorna, att till JO inkomma med en redogörelse för de åtgärder som verket vidtagit eller planerar att vidta för att komma till rätta med de olägenheter som jag påtalat i detta beslut. inkom från (generaldirektören ) följande yttrande. RFV konstaterar att av nämnda inspektionsprotokoll och RFV:s yttrande samt JO:s beslut framgår att JO och RFV till övervägande del har samma uppfattning och syn på hur försäkringskassornas handläggning bör gå till ur förvaltningsrättslig synpunkt. RFV lämnar en redogörelse för de åtgärder som verket vidtagit eller planerar att vidta för att komma till rätta med de olägenheter som JO påtalat i sitt beslut . RFV har i samarbete med tre försäkringskassor bl.a. tagit fram en s.k. beslutsmodell med beskrivningar av hur olika typer av beslut bör utformas och hanteras av kassorna. Det är RFV:s uppfattning att detta instrument bör kunna leda till att försäkringskassorna och RFV kan leva upp till den standard i handläggningen som beslutsmodellen ställer på varje handläggare hos kassorna och givetvis även hos RFV. RFV redogör vidare för vissa åtgärder som vidtagits för att uppmärksamma försäkringskassornas ledning på de brister i fråga om beslutsunderlag och tillämpning av förvaltningslagen som framkommit och vad som planeras för att komma till rätta med bristerna. Utformningen av försäkringskassas beslut i allmänhet Bristande överensstämmelse mellan socialförsäkringsnämndens protokoll och utsända beslutsmeddelanden Det beslutsmeddelande som en försäkringskassa sänder ut till en försäkrad skall som JO och RFV pekat på i olika sammanhang redovisa socialförsäkringsnämndens beslut. För att söka råda bot på problemet med att det hos försäkringskassorna förekommer bristande överensstämmelse mellan vad som i ett ärende beslutats enligt socialförsäkringsnämndens protokoll och det beslutsmeddelande som kassan skickar till den försäkrade lägger JO fram ett exempel på en lösning av problemet. JO framför att ett sätt som även skulle göra att kassorna kommer till rätta med rena skrivfel är att kassan till föredragningspromemorian fogar en bilaga där föredragandens förslag till beslut framgår, istället för att i själva föredragningspromemorian återge förslaget till beslut. Med en sådan ordning menar JO att om socialförsäkringsnämnden sedan beslutar i enlighet med föredragandens förslag kan kopior av denna separata handling användas, både som bilaga till nämndens protokoll och som bilaga till beslutsmeddelandet. RFV anser att den av JO föreslagna ordningen är ett bra sätt att åstadkomma att överensstämmelse erhålls mellan socialförsäkringsnämndens protokoll och beslutsmeddelanden. Som ett komplement till den av JO föreslagna ordningen vill RFV nämna de möjligheter som prop.1996/97:155 Enhetlig registerlagstiftning på socialförsäkringsområdet, m.m. ger kassorna att på ADB-media spara förslag till beslut som senare kan redigeras och utformas till slutligt beslut. I praktiken innebär detta att det förslag till beslut som föredraganden har skrivit in i sin persondator sedan genom en enkel transaktion kan föras över till nämndens protokoll. Vidare innebär detta en förenkling och därigenom arbetsbesparande åtgärd för kassorna. De nya reglerna avses träda i kraft och RFV kommer att i samband med konferenser etc. föra ut information om de möjligheter till utökad användning av teknikstödet som kassorna då får i berört avseende. Försäkringskassas ordval i vissa fall RFV och JO är även ense i frågorna om försäkringskassornas ordval i vissa fall. Det är exempelvis olämpligt att använda ordvalet vi i ett beslutsmeddelande och om ärendet har avgjorts av socialförsäkringsnämnd skall även i det fallet ordet användas i beslutsmeddelandet till den försäkrade. I detta sammanhang har JO i sitt beslut ytterligare utvecklat sina synpunkter på hur beslutsmeddelandena bör utformas. JO:s uppfattning är att det av beslutsmeddelandena även skall framgå att socialförsäkringsnämnd har beslutat i viss fråga. RFV delar denna uppfattning som medför att den försäkrade i beslutsmeddelande får en mer fullödig information på så vis att den försäkrade även upplyses om att ärendet avgjorts i det särskilda beslutsorgan i kassan som socialförsäkringsnämnden utgör. RFV vill under denna punkt även peka på att verket i samarbete med tre försäkringskassor har tagit fram en s.k. beslutsmodell (se bilaga) med beskrivningar av hur olika typer av beslut bör utformas och hanteras av kassorna. I beslutsmodellen har tagits in skrivningar som ligger i linje med vad JO anfört. Utformningen och hanteringen av beslutsmeddelanden när en och samma handling omfattar såväl ett av socialförsäkringsnämnd som ett av tjänsteman fattat beslut JO för i sitt beslut ett ingående resonemang kring frågan om när en socialförsäkringsnämnds beslut senast kan ändras och om olika avgöranden i ett och samma ärende utgör ett eller två/flera beslut m.m. I en allmän försäkringskassa skall enligt 18 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) finnas en styrelse och en eller flera socialförsäkringsnämnder. En socialförsäkringsnämnd avgör enligt 18 kap. 21 § AFL bl.a. frågor om rätt till förtidspension, särskild efterlevandepension, handikappersättning och vårdbidrag, dock inte såvitt avser förutsättningarna för rätt till pension enligt 5 kap. AFL. Frågor om pensionens storlek i förekommande fall avgörs inte heller av nämnden utan av tjänsteman hos kassan. RFV delar JO:s uppfattning att det, såvitt avser det beslut nämnden fattar, är socialförsäkringsnämndens protokoll och inte beslutsmeddelandet som utgör det egentliga beslutsdokumentet. Det är givetvis nämnden som har prövat och avgjort frågan om en försäkrad exempelvis har rätt till förtidspension. Det beslutsmeddelande som tjänstemannen sedan sänder till den försäkrade skall redovisa nämndens beslut. Dessutom tillkommer i beslutsmeddelandet tjänstemannens beslut när det gäller beräkningen av förmånens storlek. Denna fråga har emellertid koppling till vad Försäkringsöverdomstolen (FÖD) uttalat i sitt refererade avgörande (FÖD 1993:1) i vilket uttalas att det är först när bedömningar gjorts av samtliga delar i ett ärende som ett slutligt beslut föreligger. Det är enligt FÖD detta samlade ställningstagande som utgör beslut och det beslut som enligt förvaltningslagen skall expedieras till den försäkrade. RFV anser således att verkets rekommendationer på s. 20 f. i allmänna rådet (1992:4) Socialförsäkringsnämnder alltjämt har relevans. Rekommendationerna uttalar sammanfattningsvis att beslut bör expedieras omgående efter det att socialförsäkringsnämndens protokoll har justerats. Vidare rekommenderas i rådet bl.a. att, för att undvika att expedieringen fördröjs, bör övriga åtgärder som ingår i handläggningen av ett ärende göras innan ärendet prövas i socialförsäkringsnämnden. I rådet ges ett antal exempel på sådana åtgärder, bl.a. nämns uträkning av förmånens storlek eventuellt efter samordning med andra förmåner. Vidare sägs i rådet att i de fall uträkning inte har gjorts i förväg bör den göras omgående efter det att nämnden har prövat ärendet. RFV delar JO:s uppfattning att det är otillfredsställande om en kassatjänstemans beräkningsåtgärder och beslut om pensionsbeloppets storlek utan skälig anledning fördröjer expedieringen av sammantagna ställningstagande som innefattar nämndens beslut i bedömningsdelen och tjänstemannens beslut i beräkningsdelen. RFV har därför mot bakgrund av de problem som förevarit med att få till stånd en handläggning i enlighet med rekommendationerna i det allmänna rådet 1992:4 och vad JO uttalat i denna fråga funnit anledning att göra vissa justeringar i rekommendationerna i rådet. Därigenom framgår det tydligare att ett ärendes hantering i socialförsäkringsnämnd och övriga åtgärder i ärendet, t.ex. uträkning av förmånens storlek, görs så att de två besluten (nämndens beslut enligt justerat protokoll med överklagandehänvisning samt tjänstemannens beslut rörande uträkningen av förmånen jämte omprövningshänvisning) kan expedieras och om möjligt i samma beslutsdokument. Med en sådan lösning kan JO:s krav på att det inte får förflyta oskälig tid mellan justering av nämndens protokoll och beslutsmeddelandets expediering tillgodoses i större utsträckning än med hittillsvarande ordning. RFV vill i detta sammanhang peka på att ovan nämnda justeringar i allmänna rådet 1992:4 har gjorts i samband med en pågående revidering av rådet. Vidare har i den framtagna beslutsmodellen (se bilaga) tagits in skrivningar i berört avseende. Fråga om överklagande- och omprövningshänvisning Som framgår av RFV:s tidigare yttrande till JO delar verket uppfattningen att det i ett ärende som i olika delar har avgjorts av två skilda organ i en försäkringskassa, socialförsäkringsnämnd och tjänsteman, föreligger två skilda beslut. Däremot har RFV, på de grunder som framgår av nämnda yttrande, inte tidigare ansett det nödvändigt att i det beslutsmeddelande som sänder ut till den försäkrade både ha besvärshänvisning rörande nämndens beslut i bedömningsdelen och omprövningshänvisning såvitt avser tjänstemannens beslut i beräkningsdelen. JO har i sitt beslut tydligt markerat att han inte har någon förståelse för RFV:s uppfattning i denna fråga och menar att om beslutsmeddelandet utformas på ett logiskt och lättöverskådligt sätt torde det knappast innebära några svårigheter att informera den försäkrade om hur han skall söka ändring. I den framtagna beslutsmodellen (se bilaga) har tagits in skrivningar som ligger i linje med vad JO anfört i denna fråga. Lämpligheten av att i beslutsmeddelande lämna information vid sidan av själva beslutet JO har i sitt beslut betonat vikten av att om den anser att den bör ta in aktuell information i beslutsmeddelandet på ett klart och tydligt sätt skiljer mellan vad som utgör själva beslutet och vad som utgör information, så att de försäkrade inte förleds tro att exempelvis en uppgift om en underhållsskyldigs skuld i ett ärende om kraveftergift för utgivna bidragsförskott är en fråga som kan behandlas vid domstolsprövning av det aktuella eftergiftsärendet. RFV har i den framtagna beslutsmodellen (se bilaga) tagit in skrivningar som ligger i linje med vad JO anfört i denna fråga. RFV anser liksom JO att det är utomordentligt angeläget att handläggningen av socialförsäkringsärenden sker i enlighet med förvaltningslagens krav och att det är av avgörande betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens tilltro till försäkringen och dess administration. RFV har i samband med uppföljningar inom olika försäkringsområden och vid särskilda kassauppföljningar, liksom JO, kunnat konstatera att det finns brister i kassornas hantering av förvaltningslagen och när det gäller beslutsunderlagen. För att komma till rätta med de problem som JO tar upp i beslutet har den tidigare nämnda beslutsmodellen tagits fram av RFV i samarbete med tre försäkringskassor. Det är RFV:s uppfattning att detta instrument bör kunna leda till att försäkringskassorna och RFV kan leva upp till den standard i handläggningen som beslutsmodellen ställer på varje handläggare hos kassorna och givetvis även hos RFV. Den nämnda beslutsmodellen kommer också att kunna ligga till grund för RFV:s uppföljningar av hur en försäkringskassa sköter sin handläggning ur förvaltningsrättslig synpunkt. Visar en uppföljning att en kassa inte håller den standard i handläggningen som beslutsmodellen ställer är detta allvarligt och kan då exempelvis resultera i att verkets ledning och kassaledningen kommer överens om att kassan skall vidta förbättringsåtgärder och redovisa dessa till verket i samband med ett förnyat uppföljningsbesök. RFV ser mycket allvarligt på svårigheterna att få till stånd förbättringar när det gäller de här aktuella problemen. presenterades, vid en sammankomst mellan RFV:s ledning och försäkringskassornas direktörer, två nya rapporter som stärker bilden av allvarliga brister i fråga om beslutsunderlagen och tillämpningen av förvaltningslagen. Som ett resultat av de diskussioner som fördes tillsattes en aktionsgrupp med företrädare för direktörsgruppen och RFV:s ledning med uppdrag att ta fram förslag till åtgärder och att återkomma till nästkommande direktionsmöte. Utgångspunkten för aktionsgruppens arbete var behovet av att satsa på nya typer av insatser för att komma till rätta med av JO och RFV uppmärksammade problem. Det konstaterades att det uppenbarligen inte räcker med utbildningsinsatser i form av konferenser och seminarier där förvaltningsrättsliga frågor diskuteras samt gängse uppföljningar av kassornas handläggning av ärenden ur förvaltningsrättslig synpunkt för att komma till rätta med problemen. En ökad insikt behövs om att det inte räcker med att handlägga ett ärende korrekt enligt AFL m.fl. författningar. En rättssäker handläggning kräver dessutom och att ärendet är korrekt handlagt enligt förvaltningslagens bestämmelser. Aktionsgruppens förslag presenterades vid direktionens möte . Gruppen föreslog bl.a. att varje försäkringskassa skall ta fram sitt aktionsprogram för att komma till rätta med bristerna. Direktörerna ställde sig bakom förslaget och utlovade handlingsprogram för förbättrade beslutsunderlag och bättre tillämpning av förvaltningslagen . Vidare konstaterades att RFV:s riktlinjer (RAF 1996:3) om intern kontroll hos de allmänna försäkringskassorna behöver göras till ett verksamt redskap i kvalitetsarbetet. En uppföljning av tillämpningen av riktlinjerna för intern kontroll genomförs . Ytterligare ett antal åtgärder föreslogs, bl.a. att RFV tillsammans med kassorna utvecklar s.k. kvalitetssäkringsinstrument inom ytterligare försäkringsområden. Ett förslag till hur detta kan ske kommer att presenteras vid direktionens möte . Slutligen kan nämnas att generaldirektören , på rekommendation av , i skrivelse till ordföranden i respektive försäkringskassas styrelse tagit upp problemen med brister i beslutsunderlag, tillämpningen av förvaltningslagen m.m. och markerat vikten av att frågor om tillämpningen av försäkringen ges erforderlig prioritet i kassans arbete. Den till RFV:s yttrande fogade bilagan upptar följande om de av verket framtagna modellerna för beslut inom socialförsäkringsadministrationen. Modell för beslut hos försäkringskassorna Syftet med modellen är att beslut som fattas inom socialförsäkringsadministrationen skall uppfylla förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser samt RFV:s och JO:s krav på utformningen av beslut. Modellen är utformad som en checklista. Av checklistan framgår vad ett beslut bör innehålla. Modellen är generellt utformad och avsedd att kunna användas för alla typer av beslut. Besluten kan vara till nackdel för den försäkrade och kan exempelvis vara ett provisoriskt beslut eller ett Alla delar som bör finnas med i ett beslut framgår av checklistan. Modellen innehåller en minimistandard och utgör inget hinder mot att mer än det som anges i modellen tas med i beslutet. Vissa rubriker måste finnas med oavsett vilken typ av beslut det är fråga om. Vilka dessa rubriker är framgår genom att obligatorisk anges efter rubrikerna. Modellen omfattar alla skriftliga överklagbara beslut inom socialförsäkringen. Modellen omfattar däremot inte utbetalningsavier. Checklistan består av ett antal rubriker och under rubrikerna anges i punktform vad som bör framgå under respektive rubrik. Rubrikerna presenteras i en bestämd ordning och avsikten är att rubrikerna skall återfinnas i besluten i den angivna ordningen. Modellen innehåller två typer av checklistor. För beslut som har fattats av tjänsteman eller socialförsäkringsnämnd gäller checklistan i bilaga 1. I de fall socialförsäkringsnämndens beslut åtföljs av ett tjänstemannabeslut gäller checklistan i bilaga 2. Beslut som skall följa strukturen i checklista 2 är exempelvis beslut om förtidspension. beslutar om rätten till förtidspension medan tjänstemannen beslutar om med vilket belopp förtidspension utgår (beräkningsdelen). och tjänstemannens två skilda beslut lämnas på samma beslutsmeddelande. Om tjänstemannens beslut utgörs av ett s.k. maskinellt beslut kan socialförsäkringsnämndens och tjänstemannens beslut finnas på skilda beslutsmeddelanden. Båda besluten måste emellertid följa strukturen för beslutsmodellen och socialförsäkringsnämndens beslut skall i dessa fall innehålla rubriken allmänna upplysningar/information under vilken hänvisning till beslutet av tjänsteman finns. Även om besluten finns på skilda beslutsdokument skickas de i samma kuvert till den försäkrade. Modell för beslut inom socialförsäkringsadministrationen Beslut av tjänsteman eller beslut av socialförsäkringsnämnd Ärendemening/Rubrik (obligatorisk, exempel) Beslut (obligatorisk) Vem som har beslutat socialförsäkringsnämnd hos har beslutat Vad som har beslutats Beslut om att beslutet inte skall gälla Tillämpade bestämmelser (obligatorisk) Ange bestämmelsen (paragraf och författning med SFS/RFFS-nummer) Återge innehållet i bestämmelsen Skäl (obligatorisk vid helt eller delvis avslag) motivering, vilka faktorer har varit avgörande för utfallet bemötande av den försäkrades argument (vad som kommit fram exempelvis vid kommunicering) Utredning och bakgrund/Ärendets tidigare handläggning (kan även placeras före skäl, speciellt betydelsefull vid omprövningsbeslut) beskrivning av förhållanden av betydelse för beslutet (exempelvis yrkanden, vad har hänt) Överklagande/Omprövning (obligatorisk) Avvikande mening/Jäv (obligatorisk i förekommande fall) Allmänna upplysningar/ Information Skyldighet att anmäla (t.ex. frisk/ändrad inkomst) Var pengar skall betalas in eller hur de betalas ut Möjlighet att erhålla anstånd Modell för beslut inom socialförsäkringsadministrationen Beslut av socialförsäkringsnämnd och tjänsteman Ärendemening/Rubrik (obligatorisk, exempel) Beslut om rätten till............. Beslut (obligatoriskt) Vem som har beslutat socialförsäkringsnämnd hos försäk- Vad som har beslutats Beslut om att beslutet inte skall gälla Tillämpade bestämmelser (obligatorisk) Ange bestämmelsen (paragraf och författning med SFS/RFFS-nummer) Återge innehållet i bestämmelsen Skäl (obligatorisk vid helt eller delvis avslag) motivering, vilka faktorer har varit avgörande för utfallet bemötande av den försäkrades argument (vad som kommit fram exempelvis vid kommunicering) Utredning och bakgrund/Ärendets tidigare handläggning (kan även placeras före skäl, speciellt betydelsefull vid omprövningsbeslut) beskrivning av förhållanden av betydelse för beslutet (exempelvis yrkanden, vad har hänt) Överklagandehänvisning (obligatorisk) Ärendemening/Rubrik (obligatorisk, exempel) Beslut om beräkning av ............. Beslut (obligatorisk) Vem som har beslutat har beslutat Vad som har beslutats Beslut om att beslutet inte skall gälla Tillämpade bestämmelser (obligatorisk) Ange bestämmelsen (paragraf och författning med SFS/RFFS-nummer) Återge innehållet i bestämmelsen Skäl (obligatorisk vid helt eller delvis avslag) motivering, vilka faktorer har varit avgörande för utfallet bemötande av den försäkrades argument (vad som kommit fram exempelvis vid kommunicering) Utredning och bakgrund/Ärendets tidigare handläggning (kan även placeras före skäl, speciellt betydelsefull vid omprövningsbeslut) beskrivning av förhållanden av betydelse för beslutet (exempelvis yrkanden, vad har hänt) Omprövningshänvisning (obligatorisk) Avvikande mening/Jäv (obligatorisk i förekommande fall) Allmänna upplysningar/Information Skyldighet att anmäla (t.ex. frisk/ändrad inkomst) Var pengar skall betalas in eller hur de betalas ut Möjlighet att erhålla anstånd Utformningen av försäkringskassas beslutsmeddelanden. Även fråga om hur ett felaktigt beslutsmeddelande skall rättas (Dnr 3661-1996) I en anmälan mot läns allmänna försäkringskassa anförde C.Ö.