bet · GL01SkU28 · 1998-05-26 00:00:00 — Förbättrad kontroll av vissa punktskattepliktiga varor, m.m. I betänkandet behandlar utskottet proposition 1997/98:100 Förbättrade möj-ligheter till kontroll av vissa punktskattepliktiga varor, m.m. samt fyramotioner (m, fp, v, mp) som väckts med anledning av propositionen.Konstitutionsutskottet har i ett yttrande tillstyrkt att tullen får möjlighetatt kontrollera postförsändelser. KU utgår härvid från att möjligheten attdelegera beslut om postöppning används restriktivt. KU tillstyrker också ettmotionsyrkande som innebär att regeringen skall redovisa besluten ompostöppning för . I avvikande meningar avstyrker såväl m- som mp- ochv-ledamöterna förslaget om kontroll av postförsändelser.Skatteutskottet tillstyrker regeringens förslag med vissa mindre justeringarav lagtexten. I likhet med KU utgår skatteutskottet från att möjligheten attdelegera besluten om postöppning används restriktivt. Utskottet föreslår vidareatt med bifall till en fp-motion som sin mening ger regeringen tillkänna att regeringen i en rapport bör återkomma till ochinformera om hur många postförsändelser som granskats, öppnats och med vilketresultat.Vid betänkandet har fogats elva reservationer (m, fp, v och mp).PropositionernaProposition 1997/98:100Regeringen () föreslår i proposition 1997/98:100 attriksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till1. lag om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks-varor och mineraloljeprodukter,2. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings-avgifter,3. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel avalkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen,4. lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid Sverigesgräns mot ett annat land inom Europeiska unionen,5. lag om ändring i tullregisterlagen (1990:137),6. lag om ändring i alkohollagen (1994:1738),7. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt,8. lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning avskatter och avgifter,9. lag om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m.,10. lag om ändring i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i be-skattningsförfarandet,11. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483),12. lag om ändring i lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan ibrottsutredningar.I propositionen föreslås en ny lag om punktskattekontroll avseende transporterm.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter. Tullen skallansvara för kontrollen. I lagen ges tullen befogenhet att kontrolleravägtransporter. Tullen föreslås få befogenhet att i vissa fall omhändertaskattepliktiga varor för att utreda om skatt för varan skall betalas i Sverige.Vidare föreslås att tullen skall kunna besluta om skatt på omhändertagna varoroch att varorna, om skatten inte skall betalas, skall kunna förverkas efterbeslut av domstol. Tullen föreslås också få förbättrade möjligheter attkontrollera postförsändelser som kommer från ett annat EU-land och sominnehåller alkohol- eller tobaksvaror. Alkoholdrycker och tobaksvaror som försin av resande för privat bruk skall kunna omhändertas av tullen om det finns enpåtaglig risk att den skattskyldige inte kommer att betala skatten. Förblirskatten obetald skall varorna kunna förverkas efter beslut av domstol.I propositionen föreslås vidare en ny lag om särskild skattekontroll av torg-och marknadshandel m.m. Den nya lagen innehåller bestämmelser om att den somupplåter plats för torg- och marknadshandel m.m. skall anteckna uppgifter omden som platsen upplåts till. Platsupplåtaren är skyldig att bevara uppgifternaoch på begäran lämna dem till skattemyndigheten. Om platsupplåtaren intefullgjort sin skyldighet skall skattemyndigheten påföra upplåtaren enkontrollavgift på . Den nya lagen innehåller vidare en bestämmelse omatt skattemyndigheten får göra s.k. kontrollbesök hos den som bedriver ellerkan antas bedriva torg- och marknadshandel.De nya lagarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998.Proposition 1997/98:68 i viss delRegeringen () föreslår i proposition 1997/98:68 - såvitt nuär i fråga - att antar det i propositionen framlagda förslaget till4. lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid Sverigesgräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.LagförslagenEfter samordning av förslagen till lag om ändring i lagen (1996:701) omTullverkets befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiskaunionen har lagförslagen följande lydelse. 1997/98:Sk39 av m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår propositionen i den del den inte avser skattekontrollav torg- och marknadshandel i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att undersöka och öppna postförsändelser,3. att avslår regeringens förslag rörande registerfrågor i enlighetmed vad som anförts i motionen,4. att avslår regeringens förslag rörande transporttillägg i enlig-het med vad som anförts i motionen.1997/98:Sk40 av och () vari yrkas1. att beslutar om en sådan ändring av lagförslaget att öppnande avpostförsändelse ej kan delegeras av myndighetschef,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att verksamheten skall redovisas till ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en kampanj mot illegal tobakshandel,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en kommitté för restriktiv alkohol- och tobakspolitik i eninternationaliserad värld bör tillsättas.1997/98:Sk41 av m.fl. (v) vari yrkas att hosregeringen begär förslag till identitetskontroll för skattemyndigheten enligtvad i motionen anförts.1997/98:Sk42 av () vari yrkas1. att avslår regeringens förslag att tullmyndigheten skall ges be-fogenhet att undersöka och öppna en postförsändelse som man tror innehålleralkohol eller tobak,2. att begär att regeringen återkommer med ett förslag med deninriktning som anförts i motionen.Yttrande från annat utskottKonstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandet (1997/98:KU11y)fogas som bilaga till detta betänkande. Förbättrade kontrollmöjligheter, m.m.PropositionenI propositionen lägger regeringen fram förslag om en ny lag om punktskatte-kontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineralolje-produkter. I den nya lagen föreskrivs att transporter av alkoholvaror,tobaksvaror och mineraloljeprodukter skall åtföljas av ledsagardokument ochbevis om ställd säkerhet samt omfattas av säkerhet för betalning av skatt i denutsträckning som följer av cirkulationsdirektivet. I syfte att kontrolleradetta skall det vara möjligt att undersöka vägtransporter av punktskatte-pliktiga varor som är eller kan antas vara yrkesmässiga. Finns det anledningatt anta att en transport inte sker i enlighet med cirkulationsdirektivetsbestämmelser får punktskattepliktiga varor m.m. tas om hand. Syftet medomhändertagandet skall vara att kontrollera om punktskatt för varorna skallbetalas i och vem som i så fall är skattskyldig. Skatt skall påföras enomhändertagen vara om skattskyldighet har inträtt och varan har transporteratsi strid med cirkulationsdirektivets bestämmelser. Skatten skall förfalla tillbetalning och varan får inte lämnas ut förrän skatten är betald.Betalas inte skatten skall varorna kunna förverkas efter beslutav domstol. I propositionen föreslås att kontrollbefogenheterna i den nya lagenom punktskattekontroll skall utövas av tullmyndigheterna.I propositionen föreslås vidare att anmälningsskyldigheten vid privatinförselav alkoholdrycker och tobaksvaror från annat EU-land m.m. ersätts av endeklarationsskyldighet. Om alkohol- eller tobaksvaror påträffas för vilka skattskall betalas enligt lagen om beskattning av privatinförsel av alkoholdryckeroch tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen fårtullmyndigheten omhänderta varorna om det finns en påtaglig risk att denskattskyldige inte kommer att betala skatten. Tullen beslutar om skatten ochvaran får inte lämnas ut förrän skatten, och i förekommande fall den särskildaavgiften, har betalats.Vidare föreslås bl.a. att försändelser med tobaksvaror som utan vinstsyfteskickas till privatpersoner i från ett annat , och som inteutgör gåvoförsändelser, skall beskattas i enligt reglerna om s.k.distansförsäljning. Det skall vara möjligt att till landet föra inspritdrycker, vin och starköl i form av flyttgods i samband med att en enskildflyttar till och i form av gods som en enskild förvärvat genom arveller testamente. Begränsning av rätten till införsel skall dock gälla bl.a. såtill vida att mottagaren eller den person som låter föra in dryckerna skall hafyllt 20 år.De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998.Regeringen anför att tullen har samma kontrollbefogenheter när detgäller trafiken från tredje land som före EU-inträdet. Det innebär att tullenvid import av punktskattepliktiga varor kan göra långtgående kontroller ochtillgripa tvångsåtgärder utan att det behöver föreligga någon misstanke ombrott i det enskilda fallet. När blev medlem i EU den 1 januari 1995och därmed blev en del av den inre marknaden minskade tullens möjligheter attkontrollera den kommersiella införseln av punktskattepliktiga varor tillSverige från andra medlemsländer. Någon utbyggnad av skattekontrollen ochskattemyndigheternas befogenheter genomfördes inte i samband med EU-inträdet.Effekterna av de försämrade kontrollmöjligheterna blev enligt vad regeringenanför synliga redan under första år som EU-medlem och har bl.a.föranlett att transportkontrollagen infördes den 1 juli 1996.Enligt vad regeringen anför finns det inget som tyder på att skatteundan-dragandena avseende punktskatt på tobak, alkohol och mineraloljeprodukter harminskat i omfattning sedan transportkontrollagen trädde i kraft. Däremot finnsdet en rad indikationer som talar för att utvecklingen har gått i motsattriktning, dvs. att undandragandena har ökat i vart fall vad gäller alkohol- ochtobaksvaror. En sådan indikation är ökningen av tullens beslag enligtvarusmugglingslagen. I liter räknat har beslagen av alkohol i princip fem-dubblats . Även om en del av ökningen kan bero på att tullen harblivit effektivare, kan siffrorna inte tolkas på annat sätt än att den illegalainförseln ökat i omfattning från såväl tredje land som från andra EU-länder.Även handeln med obeskattade cigaretter bedöms ha ökat . Tullensbeslag av cigaretter har sexdubblats . Även andra indikationer på attpunktskatt på alkohol- och tobaksvaror undandras staten i allt störreutsträckning redovisas av regeringen. Det är enligt regeringen uppenbart attökningen delvis kan förklaras av ett alltmer utbrett fusk inom ramen förcirkulationsdirektivets suspensionsordning. Möjligheterna till kontroll enligttransportkontrollagen har inte varit tillräckliga för att hindra en sådanutveckling.Särskilt allvarligt är att effekterna av restriktiva alkoholpolitikbegränsas kraftigt om det finns en illegal marknad som har öppet dygnet runtoch där obeskattade alkoholdrycker kan köpas utan åldersrestriktioner. Enillegal tobaksmarknad för obeskattade cigaretter leder också till att den nyli-gen införda åldersgränsen inte får avsedd effekt. En annan mycket oroandeomständighet är att det finns uppgifter som tyder på att skatteundandragandenainom ramen för suspensionsordningen och smuggling sker i form av organiseradbrottslighet. Det är synnerligen viktigt att motverka att sådan brottslighetfår fäste i Sverige.I propositionen anförs att skatteundandraganden inom ramen för suspensions-ordningen inte enbart är ett svenskt problem. Skatteundandraganden medanknytning till cirkulationsdirektivet är ett problem för hela EU, vilket inteminst visas av att man på gemenskapsnivå arbetar med att ta fram åtgärder föratt lösa problemet.Tullverkets organisation är inriktad på fysiska kontroller, och detta börenligt regeringen utnyttjas så att man redan i ett tidigt skede når högeffektivitet i kontrollverksamheten. Regeringen har ekonomiskavårproposition föreslagit att tullen tillförs för år 1998för att påbörja den nya kontrollverksamheten. Regeringen har också föreslagitatt utgiftsområdet tillförs för . Regeringen kommerenligt vad som anförs i propositionen att genom omdisponeringar inomutgiftsområde 3 föreslå att ytterligare medel tillförs för punkt-skattekontroll.Regeringen är medveten om att förslaget inte är tillräckligt för att kommatill rätta med skatteundandragandena utan att det behövs ytterligare åtgärder.Den arbetsgrupp inom som ser över varusmugglingslagen hardärför fått i uppdrag att undersöka möjligheterna att införa strängarestraffrättsliga sanktioner mot förfaranden som strider mot suspensionsordningeni cirkulationsdirektivet. Översynen skall vara klar den 31 augusti 1998.MotionenI motion Sk39 yrkande 1 delvis av m.fl. (m) hemställer motionärernaatt propositionen avslås såvitt nu är i fråga. Motionärerna anför attregeringens förslag i flera avseenden avviker från de lösningar som remiss-behandlats och att ändringarna är så stora att en ny remissbehandling bortgenomföras. Motionärerna framhåller att även Lagrådet har påtalat att avsak-naden av synpunkter från instanser med särskild sakkunskap vad gäller kontrollav punktskatter försvårar bedömningen av förslaget och att Lagrådet också harframhållit att det inte är lätt att besvara frågan om förslaget leder tillalltför stora ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. Det är enligtmotionärerna helt orimligt och strider mot vedertagna rättsprinciper attregeringen trots denna allvarliga kritik lägger fram förslaget, och motionä-rerna anför att det inte kan ligga till grund för beslut.StällningstagandeInom EU är problemen kring transitering av alkohol och cigarretter välkända,och det pågår ett intensivt arbete med att komma till rätta medde allvarliga missförhållandena. tillsatte 1995 en särskildundersökningskommitté, och kommittén drar i sin rapport slutsatsen att enstörre kris har utvecklats inom transiteringssystemet, att denna har medförtförluster på åtskilliga miljarder ecu och att den organiserade brottslighetenär djupt involverad i dessa bedrägerier. I den åtgärdsplan som lagts fram avkommissionen konstateras att transitbedrägerierna leder till att det på deneuropeiska marknaden saluförs obeskattade varor som undgår all kontroll ochhotar både företags konkurrenskraft och medborgares liv och hälsa. beräknas andelen smugglade cigaretter till 15 %i , i och i Italien.Även de fria transporterna av obeskattade punktskattepliktiga varor inomsuspensionsordningen ger upphov till problem inom EU, och en högnivågrupp harinrättats som samlar företrädare för tull- och skattemyndigheterna inom EU. rapport framgår att bedrägerierna inom alkohol- ochtobaksområdet har nått en alarmerande omfattning och resulterat i kraftigainkomstförluster för medlemsländerna. På grund av de mycket stora vinsternabegås större delen av bedrägerierna av organiserade gäng som har möjlighet attförlägga sin verksamhet till det område som för tillfället erbjuder de bästamöjligheterna. I rapporten konstaterar gruppen att de huvudsakligaanledningarna till dessa problem är dels brister i själva regelsystemen, delsbrister när det gäller tillämpningen och kontrollen av dessa system. Gruppenshuvudrekommendation är att ett datoriserat transport- och kontrollsystem införsför att möjliggöra effektiv kontroll av förflyttningar inomsuspensionsordningen.Enligt utskottets mening får den illegala införseln av alkohol och tobakallvarliga konsekvenser om den inte stoppas. Möjligheterna att bedriva en urfolkhälsosynpunkt önskvärd politik på området urholkas, och det finns en riskatt vi får en allvarlig organiserad brottslighet med grovt våld somarbetsmetod. Det torde inte råda några delade meningar om att en sådanutveckling måste undvikas.Den kritik som motionärerna riktar mot förslaget gäller bl.a. de förändringarsom regeringen föreslår med anledning av att det ursprungliga kommittéförslagetkritiserats av remissinstanserna. Regeringen är t.ex. inte beredd att föreslåatt fordon skall kunna omhändertas och har ansett att en precisering avförutsättningarna för omhändertagande är behövlig. Vidare har regeringen bedömtatt kommitténs förslag om skattebeslag och förverkande i vissa fall är förlångtgående, och regeringen har i stället valt att låta tullen hålla kvarvarorna till dess skatten betalats. Inriktningen har varit att skapa ettkontrollsystem som är både effektivt och acceptabelt från rättssäkerhets-synpunkt.Utskottet instämmer med det anförda i regeringens bedömning att det är högtid att förstärka kontrollen av de harmoniserade punktskatterna och har intefunnit någon anledning till erinran mot de förslag som regeringen lägger fram ipropositionen. Utskottet avstyrker det aktuella motionsyrkandet och tillstyrkerpropositionen i den mån den inte behandlas i det följande.Kontroll av postförsändelserPropositionenI propositionen föreslås att tullmyndigheten får befogenhet att undersöka om enpostförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådanförsändelse när det finns anledning att anta att den innehåller alkohol- ellertobaksvaror. För att skydda brevhemligheten införs vissa bestämmelserom begränsningar i tullens kontrollbefogenheter. Sålunda får en sådan för-sändelse öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vidde särskilda utväxlingspostkontoren, eller hos tullmyndigheten. Har ettöppnande skett skall mottagaren underrättas . Detsammagäller avsändaren om denne är känd. Om försändelsen innehåller ett förtroligtmeddelande skall detta tillslutas och vidarebefordras tillmottagaren.Ett beslut om öppnande skall enligt förslaget få fattas endast av chefen förmyndigheten eller den tjänsteman som särskilt förordnats att göra det. Ett pro-tokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå ändamåletmed undersökningen och vad som kommit fram vid denna.Om mottagaren av en alkoholvara inte innehar partihandels- eller tillverk-ningstillstånd enligt alkohollagen eller är skall varan återsändastill avsändaren, om detta är möjligt. I annat fall skall varan omhändertas.Detsamma gäller för tobaksvaror om mottagaren är . Tullmyndighetenfår omhänderta alkohol- eller tobaksvaror om det finns anledning att anta attskattskyldighet föreligger och att skatten inte har betalats eller att säkerhetinte har ställts för skattens betalning. En vara som har omhändertagits skallförverkas i vissa fall. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft skallvaran förstöras genom tullmyndighetens försorg.I propositionen anförs att regeringen på olika sätt har fått upplysningar omatt ett stort antal postförsändelser från andra EU-länder innehåller alkohol-och tobaksvaror. Det rör sig beträffande cigaretter i stor utsträckning omkommersiell distansförsäljning i form av postorderförsäljning eller liknandeförfaranden. Antalet postförsändelser av cigaretter synes öka mycket snabbt,och en omfattande annonsering om sådan försäljning sker bl.a. på internet. Ettvanligt förfarande synes vara att beskattade cigaretter köps i ett EU-land medlåg cigarettskatt jämförd med den svenska och sedan med post skickas tillbeställare i . I enlighet med cirkulationsdirektivets regler omdistansförsäljning skall svensk punktskatt betalas vid distansförsäljning tillSverige. Vidare finns regler om säkerhet och representant för den skattskyl-dige. Dessa regler följs emellertid inte, och varorna undgår därigenom att blibelagda med svensk punktskatt. Om denna utveckling inte kan hejdas riskerarskattebasen vad avser beskattningen av tobak att snabbt allvarligt undergrävasmed mycket betydande bortfall av skatteintäkter som följd. Regeringen påpekarockså att möjligheten för att anpassa skatten på cigaretter nedåt ärbegränsad, såvida inte kan få en förlängning av det undantag frånminimiskatterna på tobak som har t.o.m. 1998.Varken tullen eller skatteförvaltningen har enligt propositionen för närva-rande någon möjlighet att kontrollera dessa postförsändelser. Detta är enligtregeringens mening inte acceptabelt. Förutom de fiskala aspekterna medför debristande kontrollmöjligheterna att det blir möjligt att kringgå gällandeförbud att införa alkoholvaror för den som inte har erforderligt tillståndenligt alkohollagen. Utan kontrollmöjligheter går det inte heller attkontrollera att den som för in alkohol- och tobaksvaror har fyllt 20 respektive18 år. Skyddet för ungdomen är en av hörnstenarna i den svenskaalkoholpolitiken. Den möjlighet som tullen har att kontrollera att densom för in alkoholvaror fyllt , och att den som för in tobaksvaror fyllt18 år, måste därför enligt regeringens mening finnas även i fråga om alkohol-och tobaksvaror som sänds per post.I propositionen anförs vidare att artikel 8 i medger attinskränkningar görs i den enskildes rätt till skydd för sin korrespondens bl.a.om det är nödvändigt med hänsyn till ?landets ekonomiska välstånd?. Lagrådethar i sitt yttrande ansett att skattebortfallet vid utebliven kontroll avpostförsändelser inte kan bli av en sådan omfattning att landets välståndäventyras. Med anledning härav anför regeringen att denna grund kan åberopassom skäl för en inskränkning av i skyddade rättigheter, ävenom bortfallet av allmänna medel inte är av den storleksordning som Lagrådetsynes anse vara nödvändigt. Stöd för denna åsikt kan enligt vad som anförs ipropositionen hämtas från praxis. Som exempel redovisarregeringen ett avgörande i domstolen (målet MS mot , Application No.20837/92). Målet rör en försäkringskassas inhämtande av information från ettsjukhus i samband med att kassan prövade en begäran från klaganden omarbetsskadeersättning. I målet kom domstolen fram till att överföringen avinformation visserligen kränkt klagandens rätt enligt konventionen men att dentjänat ett legitimt syfte, nämligen att se till att allmänna medel i form avarbetsskadeersättning kom behövande till del, och därför var nödvändig för attskydda landets ekonomiska välstånd.MotionernaI motion Sk39 av m.fl. (m) hemställer motionärerna att propo-sitionen avslås även i denna del (yrkande 1 delvis). Motionärerna anför att detinte går att motivera en mycket integritetsinskränkande lagstiftning utifrån enjämförelse med det rättsfall som regeringen redovisar och de begär etttillkännagivande härom (yrkande 2).I motion Sk40 av m.fl. (fp) hemställer motionärerna att endastmyndighetschefen skall få fatta beslut om öppnande (yrkande 1). Motionärernaanför vidare att bör ges möjlighet att kontrollera utvecklingen ochatt regeringen därför i en rapport till bör informera om hurmånga försändelser som granskats och öppnats samt resultatet, allt i enlighetmed vad som gäller vid hemlig teleavlyssning. Motionärerna hemställer attriksdagen som sin mening ger regeringen det anförda till känna (yrkande 2).I motion Sk42 av () hemställer motionären om avslag påförslaget om en befogenhet för tullmyndigheterna att undersöka och öppna enpostförsändelse som man tror innehåller alkohol eller tobak (yrkande 1).Motionären anför att regeringen i stället bör återkomma med ett förslag sominnebär att tullen bereder mottagarna tillfälle att medge öppning alternativtkomma in med deklaration i de fall då innehållet är misstänkt (yrkande 2).YttrandeKonstitutionsutskottet anför att punktskattekontrollen kan motiveras av såvälfolkhälsoskäl som utifrån fiskala aspekter och att det främst mot dennabakgrund finns ett angeläget allmänt behov av att nu ge tullen möjlighet attkontrollera postförsändelser.När det gäller motionsförslaget om att beslut om öppnande endast skall fåfattas av chefen för myndigheten anför KU att en möjlighet till delegation avbeslutanderätten framstår som nödvändig av praktiska skäl. Denna skall dockenligt vad utskottet anför användas med stor restriktivitet, och utskottetförutsätter att regeringen noga kommer att följa verksamheten i berört avse-ende.