bet · GL01FiU26 · 1998-05-26 00:00:00 — Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr.1997/97:155) I detta betänkande behandlar finansutskottet regeringens skrivelse1997/98:155 om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Utskottet anseratt skrivelsen utgör ett viktigt inslag i resultatinformationen till riksdagenochställer sig positiv till de insatser som från regeringens sida görs för attförbättra den nationella uppföljningen av kommunsektorn.Utskottet behandlar i betänkandet också 29 yrkanden i fyra motioner somväckts med anledning av regeringens skrivelse samt två yrkanden i motionersom väckts med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Samtligamotionsyrkanden avstyrks.Till betänkandet har 25 reservationer och ett särskilt yttrande fogats.Regeringens skrivelseI skrivelse 1997/98:155 har regeringen () lämnat enöversiktlig redovisning av utvecklingen inom den kommunala sektorn. Motionsyrkanden väckta med anledning av skrivelse 1551997/98:Fi65 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kommunernas balanskrav (3.5),3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om sjukvård och omvårdnad (4.1),4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om personalen inom vården (4.4),7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om diskriminering av funktionshindrade (6),8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om missbrukares möjlighet att välja vård och behandling (7.1),9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om stöd åt anhöriga till missbrukare (7.1),10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om barnbilaga i statsbudgeten (7.3),11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om socialbidraget (7.4),12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om barnomsorg vid arbetslöshet (avsnitt 8.1),13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om elever med särskilda behov (avsnitt 8.2),14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om flyktingmottagandet (9),15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om det kommunala självstyret (11.1).1997/98:Fi66 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bättre redogörelse för ekonomiska regleringar mellan stat ochkommun,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en analys av budgetsaneringens effekter på den kommunala sek-torn,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utvärdering av tillämpning i kommunsektorn,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om redogörelse för finansieringsprincipens tolkning och tillämpning,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kostnadsutjämningen för kollektivtrafik,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utvidgad redogörelse för utvecklingen av det kommunala själv-styret.1997/98:Fi67 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den kommunala redovisningen och bolagen,2. att hos regeringen begär vidgade direktiv för den kommittésom utvärderar det kommunala utjämningssystemet i enlighet med vad somanförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att återinföra en vårdgaranti inom hälso-och sjukvården,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om barnomsorgen och skolan.1997/98:Fi68 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av underlag för att kunna förändra utjämningssystemet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en samlad koncernredovisning skall vara obligatorisk för varjekommun,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att det bör redovisas hur många kommunala bolag som gått medförlust, hur stora underskottsbidrag som lämnats totalt, brutto, och hur storaförlusterna varit,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en redovisning av antalet barn som kommunerna inte kan erbjudaen barnormsorgsplats inom rimlig tid,6. att begär att regeringen redovisar åtgärder med anledning avatt två tredjedelar av kommunerna inte ger barn till arbetslösa och föräldrale-diga möjlighet till pedagogisk förskoleverksamhet,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en kartläggning av antalet elever som tillåtits välja annan skola änden anvisade, och hur många som nekats att byta skola,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att underlag bör tas fram för en reform där staten och kommuner-na delar på kostnaden för socialbidrag.Motionsyrkanden väckta med anledning av proposition 1501997/98:Fi18 av m.fl. (c) vari yrkas24. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utjämningssystemet för kommuner och landsting.1997/98:Fi20 av m.fl. (v) vari yrkas20. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om balanskravet (avsnitt 9.4).Yttranden från andra utskottFinansutskottet beslöt att bereda socialutskottet och utbild-ningsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse.Socialutskottets yttrande (1997/98:SoU9y) och utbildningsutskottets ytt-rande (1997/98:UbU11y) återfinns som bilagorna 1 och 2 till detta betän-kande. InledningI skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonominoch verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren.Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak ut-vecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av det finan-siella sparandet, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samteffekter av det nya utjämningssystemet. Vidare redogör regeringen för hurolika kommunala verksamheters andel av kostnaderna har förändrats övertiden.Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten omfattar ihuvudsak de obligatoriska verksamheterna i kommuner och landsting ochsyftar främst till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.Redogörelsen innefattar således inte de frivilliga verksamheter som kommu-ner och landsting bedriver med stöd av reglerna om den kommunala kompe-tensen i kommunallagstiftningen, t.ex. inom fritids- och kulturområdena.Redogörelsen innehåller också en redovisning av utvecklingen av syssel-sättningen i kommuner och landsting samt av utvecklingen av den kommu-nala demokratin och av det internationella samarbetet. Redovisningen av denkommunala verksamheten avser i huvudsak förhållandena t.o.m. . I det ekonomiska avsnittet redovisas preliminära utfall för år1997.Regeringens skrivelse har närmast karaktären av en verksamhetsberättelseför den samlade kommunala sektorn och är således tillbakablickande och iallt väsentligt deskriptiv. Regeringen har inte begärt något ställningstagandefrån sida. Regeringens bedömningar av det finansiella utrymmetför kommunsektorn och förslag till höjda statsbidrag lämnas iden avgivna ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150).Skrivelsen har föranlett fyra motioner, nämligen från (Fi65),(Fi66), Moderata samlingspartiet (Fi67) och (Fi68).Betänkandet är så disponerat att utskottet inledningsvis tar upp ett antalfrågor av huvudsakligen kommunalekonomisk karaktär som förts fram imotionerna och som närmast faller inom finansutskottets eget beredningsom-råde. Därefter behandlar utskottet de motionsyrkanden som gäller utveck-lingen inom olika kommunala verksamheter och då främst vård, omsorg ochutbildning. I anslutning därtill redovisas socialutskottets respektive utbild-ningsutskottets ställningstaganden till dessa senare yrkanden. Avslutningsvisger finansutskottet vissa allmänna synpunkter på skrivelsen och på behovetav en förbättrad statlig uppföljning av verksamhet och ekonomi.Kommunsektorns ekonomi m.m.Finansieringsprincipens tillämpningMotionenI motion Fi66 av m.fl. (mp) framhålls att finansieringsprinci-pen, dvs. att statliga åtgärder som påverkar kommunerna ekonomiskt skallneutraliseras genom ändringar i det generella statsbidraget, är mycket central.Enligt motionärerna anser många kommuner och landsting att staten inteföljer principen som staten genom regeringens skrivelse hävdarmotsatsen. Finansieringsprincipen bör ses som ett kontrakt mellan kommun-sektorn å den ena sidan och staten å den andra. Motionärerna ställer krav påatt regeringen i sin skrivelse skall göra en bättre redovisning av de ekono-miska regleringarna mellan staten och kommunsektorn samt redogöra förvilka svårigheter som finns i uttolkningen och tillämpningen av finansiering-sprincipen och hur man från kommunsektorn ser på tillämpningen.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet noterar inledningsvis att finansieringsprincipen började till-lämpas i samband med att det nya generella statsbidragssystemetintroducerades. Den innebär att staten och kommunsektorn skall göra eninbördes reglering när staten fattar beslut om ändrade regler för kommuner-nas och landstingens verksamheter. Principen är inte lagfäst. Med anledningav ett uttalande från finansutskottet om behovet av ett klargö-rande av principens närmare innebörd redogjorde regeringen i 1994 årskompletteringsproposition för finansieringsprincipens tillämpning. Regering-en uttalade därvid bl.a. att principen skall tillämpas för kommunsektorn idess helhet och att den endast omfattar statliga beslut som enbart tar sikte påden kommunala verksamheten. Som huvudregel gäller vidare att principeninte omfattar frivillig verksamhet. Principen omfattar inte hellerstatliga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på men som ändå fårindirekta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Effekterna av sådanaåtgärder skall däremot beaktas vid den bedömning som görs av det skattefi-nansierade utrymmet som görs i samband med fastställandet av statsbidrags-ramen. ställde sig bakom dessa riktlinjer (bet. 1993/94:FiU19,rskr. 442).Utskottet vill understryka att när det gäller tillämpningen av finansierings-principen har en nära samverkan skett mellan regeringen, och . I samband med den överenskommelsesom träffades mellan regeringen och förbunden om den kommu-nala ekonomin åtog sig regeringen bl.a. att utöverfinansieringsprincipen även ekonomiskt reglera nya och ändrade regler sompåverkade det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstryck-et, utöver de åtgärder som ingick i det s.k. 118-miljardersprogrammet. Enmotsvarande överenskommelse mellan parterna har träffats omriktlinjer för den kommunala ekonomin och verksamheten under åren 1998och 1999. I samband därmed har regeringen åtagit sig att utvidga tillämp-ningen av den finansieringsprincip som ställde sig bakom i anslut-ning till kompletteringsproposition. Utskottet anser att det i förstahand åvilar de parter som slutit överenskommelserna att svara för uppfölj-ning av finansieringsprincipen. Det bör vidare ankomma på regeringen att ilämpligt sammanhang återrapportera till om erfarenheterna avtillämpningen av finansieringsprincipen, t.ex i samband med att förslag läm-nas om ekonomiska regleringar i budgetpropositionen. Med det anfördaavstyrker utskottet motion Fi66 (mp) yrkandena 1 och 4.Balanskravet för kommuner och landstingMotionernaI motion Fi65 av m.fl. (v) understryker motionärerna attVänsterpartiet tidigare motsatt sig de ingrepp i den kommunala självstyrelsensom riksdag och regering beslutat om. Det gäller bl.a. det lagstadgade kravetpå balans i de kommunala budgetarna . När det gäller diskussio-nen om att öronmärka de extra pengar som regeringen i årets vårpropositionföreslår till kommunsektorn visar erfarenheterna att kommunerna och lands-tingen kan bedöma vilka behov som skall tillgodoses. är dock,sägs det, villigt att medverka till översyn och vissa justeringar i systemen föatt trygga resurser till vård, omsorg och skola. I motionen hävdas att möjlig-heterna att öronmärka eller styra pengar från statens sida till vissa verksam-heter försvåras eller kan omöjliggöras genom det s.k. balanskravet. Detta ärdärför ytterligare ett skäl att ompröva balanskravet. Samma krav och ettlikalydande yrkande framförs också i partimotion Fi20 väcktmed anledning av den ekonomiska vårpropositionen.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet konstaterar att ett lagreglerat balanskrav för kommuner ochlandsting infördes i kommunallagen (1991:900) i anslutning till att den nyalagen (1997:614) om redovisning trädde i kraft fr.o.m. år 1998.Utskottet underströk i sitt betänkande 1996/97:FiU15 (s. 7) vikten av engynnsam ekonomisk utveckling i den kommunala sektorn. Ekonomisk balansi den kommunala sektorn var enligt utskottet en viktig del av den samladeekonomiska politiken. Det var därför angeläget med ett lagstadgat balans-krav. Utskottet ansåg också i likhet med att utform-ningen av lagstiftningen var väl avvägd och och att regleringen inte innebaratt kommunernas ekonomiska självbestämmande träddes för när.Utskottet står fast vid sin tidigare intagna ståndpunkt och är inte berett attompröva det införda balanskravet. I motionen görs en kopplingmellan balanskravet och statens möjligheter att styra överföringarna av stat-liga medel till kommunsektorn till bestämda verksamheter. Enligt utskottetsuppfattning finns ingen sådan koppling. Det kan noteras att Vänsterpartietsinställning i den nu aktuella frågan är motsägelsefull. som partietvill ta bort balanskravet med hänvisning till att det inskränker kommunernasmöjlighet att styra sin ekonomi vill partiet genom att öronmärka de statligabidragen begränsa kommunernas frihet att göra egna ekonomiska priorite-ringar grundade på lokala behov.Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi65 (v) yrkande 1 och motionFi20 (v) yrkande 20.Den kommunala redovisningen och bolagenMotionernaEnligt motion Fi67 av m.fl. (m) visar det avsnitt i regeringensskrivelse som behandlar kommunsektorns ekonomi på hur viktigt det är att fåtill stånd en öppen, transparent och samlad ekonomisk redovisning. I den nyakommunala redovisningslagen ligger de kommunala företagen utanför dets.k. En utredningsman har till uppgift att föreslåhur de skall kunna inordnas i den kommunala redovisningen. Den snabbautvecklingen med kommunala koncerner med mycket bristande insyn i be-slutsfattandet kring interna transaktioner mellan olika kommunala bolag samten avancerad skatteplanering gör det enligt motionärerna angeläget att rege-ringen snabbt gör ett försök att bringa reda kring de kommunala företagensredovisning liksom när det gäller relationen mellan bolagen och deras ägare.Motionärerna frågar sig om regeringen verkligen anser att utvecklingenmed koncerner med speciellt inrättade "holdingbolag" som moderbolag är ettsunt inslag på den kommunala marknaden. Den kommunala självstyrelsenoch kommunallagen är inte uppbyggd utifrån sådana förutsättningar. Enligtmotionen bör en kommun normalt kunna bedriva sin verksamhet i förvalt-ningsform. De skatteeffekter vid verksamhet i bolagsform som många kom-muner nu söker att undgå genom koncernbildningar visar bl.a. just detta.I motion Fi68 av m.fl. (fp) framhålls att inte villha kvar de kommunala bolagen. I många fall överförs skattebetalarnas peng-ar till bolag, direkt som förlusttäckning eller indirekt i form av höga lokalhyror. I motionen ställs därför krav på att en samlad koncernredovisning skallvara obligatorisk för kommuner och landsting i avvaktan på att de kommu-nala bolagen successivt avvecklas.I motionen påpekas också att det av skrivelsen framgår att 0,4 miljarderkronor netto i förlusttäckningsbidrag överförts till bostadsbolagen och attytterligare överförts i riktade nyemissioner. Däremotframgår det ej, understryker motionärerna, hur många kommunala bolag somgått med förlust, hur stora underskottsbidrag som totalt lämnats eller hurstora förlusterna varit. En sådan redovisning bör göras för att få en samladbild av den kommunala bolagsverksamheten, anser motionärerna.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet vill inledningsvis peka på att det i den gällandenya kommunala redovisningslagen (1997:614) finns intaget bestämmelsersom innebär att i årsredovisningen skall i en sammanställd redovisning läm-nas upplysningar om verksamhet som bedrivs genom andra juri-diska personer (8 kap.). Enligt förarbetena (prop. 1996/97:52 s. 58 f.) börupplysningarna ingå i kommunens eller förvaltningsberättelse,oberoende av graden av kommunens eller inflytande, och de börvara av samma karaktär som övriga upplysningar i denna. En motsvarandebestämmelse fanns tidigare i kommunallagen.Enligt lagen ställs också krav på sammanställda resultat- och balansräk-ningar för kommuner och landsting och för de övriga juridiska personer ivilka kommunen eller har ett betydande inflytande. Någon ut-trycklig bestämmelse om sammanställda resultat- och balansräkningar harinte tidigare funnits i kommunallagen eller i normalreglementet. Med be-greppet betydande inflytande skall i praktiken förstås att endast juridiskapersoner i vilka inflytandet motsvarar minst av rösterna kommer attredovisas, något som ansluter till tidigare praxis. Motivet är att juridiskapersoner av endast ringa betydelse skall kunna undantas från kravet på sam-manställd redovisning.Utskottet kan således konstatera att kravet på obligatorisk s.k. koncernre-dovisning således redan i huvudsak är tillgodosett genom den nya lagen ochatt möjligheterna att få en samlad bild av den kommunala bolagsverksamhe-ten och av kommunernas och landstingens totala ekonomiska engagemangdärigenom väsentligen förbättrats. Det bör noteras att begreppet "koncern"inte används i den aktuella lagstiftningen eftersom detta begrepp avser mo-derföretag och dotterföretag inom associationsrätten.Såsom framhålls i motion Fi67 (m) gäller kommunallagens krav på bud-getbalans endast för den verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Det harockså varit ett av motiven till att ta in ett lagstadgat krav på en redovisningav den totala kommunala verksamheten i den nya lagen. En särskild utredaretillkallades av regeringen för att analysera behovet av, förutsätt-ningarna för och konsekvenserna av ett utvidgat krav på ekonomisk balansomfattande även verksamhet i kommunala företag (dir. 1997:133). Utredarenskall analysera de för- och nackdelar som kan uppkomma om de kommunalaföretagen omfattas av balanskravet samt hur eventuella tillämpningsproblemm.m. Om övervägande skäl talar för att utvidga balanskravet skallutredaren även lämna förslag till lagreglering. Utredningen skall avsluta sittarbete senast den 30 november 1998.Frågan om verksamhet i bolagsform liksom en översyn av deskattemässiga konsekvenserna av koncernbildningar behandlades senasthösten 1997 i betänkande Kommunala kompetensfrå-gor m.m. (bet. 1997/98:KU13 s. 12) med anledning av ett antal yrkanden imotioner väckta under den allmänna motionstiden. De aktuella yrkandenaavstyrktes av konstitutionsutskottet.Finansutskottet vill för egen del peka på att kommunerna sedan mycketlång tid ägnat sig åt verksamhet i företagsform, i första hand påbostadsförsörjningsområdet samt när det gäller teknisk försörjning ochkommunikationer. Utskottet anser att kommunerna även fortsättningsvisskall ha rätt att, inom bestämda ramar, själva välja mellan olika alternativadriftsformer. En inskränkning av möjligheterna att använda företagsformenvore ett ingrepp i det kommunala självbestämmandet. Utskottet vill i sam-manhanget betona betydelsen av öppenhet och demokratisk kontroll. Detskall noteras att de juridiska instrumenten för styrning och kon-troll är väl utvecklade och att offentlighetsprincipen är direkt tillämplig försådana företag där kommunerna har ett bestämmande inflytande.Med hänvisning till det anförda avstyrker finansutskottet motionerna Fi67(m) yrkande 1 och Fi68 (fp) yrkandena 2 och 3.Den statliga budgetsaneringens effekter på den kommunala sektornMotionernaI motion Fi66 av m.fl. (mp) sägs att kommuner och landstingunder drabbats av en åtstramning, något som klart framgår avregeringens nu aktuella skrivelse. Vad som däremot inte redovisas är hur denenligt motionärerna olycksaliga statliga politiken har medfört försvagningarav den kommunala sektorn. Som exempel nämns att de återkommande höj-ningarna av egenavgifter för löntagare har minskat kommunernas skattein-täkter, att uppjusteringen av statsbidragen för att kompensera de allmännakostnadsökningarna har tagits bort, att en övervältring från stat till kommunskett när det gäller kostnader för olika grupper med försörjningsproblem ochatt ett ökat ansvar lagts på kommunerna på olika områden utan att det följtsupp med tillräckliga ekonomiska resurser.Det är enligt motionärerna en brist i regeringens skrivelse att det inte gåratt bilda sig en allsidig uppfattning om hur kommunernas ekonomiska villkorhar utvecklats. I en redogörelse som säger sig belysa utvecklingen inom denkommunala sektorn borde förhållandet mellan stat och kommun, särskilt iekonomiskt hänseende, rimligen vara av primärt intresse. somregeringen uttalat att standarden inom välfärdens kärnområdenså långt som möjligt skall upprätthållas talar verkligheten ute i kommuneroch landsting ofta ett annat språk. I praktiken bekräftar regeringen dennanegativa utveckling när man nu föreslår en ytterligare ökning av statsbidra-gen med , men i skrivelsen är det svårare att känna igenden kommunala verkligheten. Mot bakgrund av det anförda begärs i motio-nen att regeringens redovisning bör innehålla en analys av budgetsaneringenseffekter på den kommunala sektorn.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet vill understryka att det finns ett nära samband mellan densamhällsekonomiska utvecklingen, det statsfinansiella läget och kommun-sektorns ekonomi. Den statliga budgetsaneringen har därför varit nödvändigäven för kommunsektorn. bör understrykas att det har varit möjligtatt även under saneringsarbetet från statsmakternas sida prioritera den kom-munala sektorns kärnverksamheter. Enligt finansutskottets mening hade enutebliven eller mindre omfattande budgetsanering varit ett långsiktigt sämrealternativ för kommunsektorn.Regeringen har successivt och i ökande utsträckningåterrapporterat till hur den kommunala ekonomin och de kommu-nala verksamheterna utvecklats, bl.a. i budgetpropositionen och i den årligaskrivelsen. Det är enligt utskottet viktigt att understryka att dessa redovis-ningar visar att en rimligt hög kvalitet i allt väsentligt kunnat upprätthållasverksamheten även under en ekonomiskt hårt ansträngd period. Någon över-gripande och allomfattande analys av det slag som förordas i motionen haremellertid inte gjorts och planeras inte heller enligt vad utskottet erfarit. Esådan utvärdering hör enligt utskottets mening inte heller naturligen hemma ien fortlöpande och koncentrerad uppföljning av det slag som den årligaskrivelsen om kommunsektorn utgör.Med vad utskottet ovan anfört avstyrks motion Fi66 (mp) yrkande 2.Samspelet mellan stat och kommunMotionernaEnligt motion Fi65 av m.fl. (v) bygger den kommunalasjälvstyrelsen på att medborgarna gemensamt sköter sina angelägenheterutan onödig inblandning av staten. Närhetsprincipen skall vara styrande.Juridisk och ekonomisk handlingsfrihet är viktig för kommunerna. Statensroll bör enligt motionen vara att utifrån målsättningen om jämlika levnads-förhållanden garantera likvärdiga ekonomiska förutsättningar över hela lan-det. Detta fördelningspolitiska ansvar får emellertid inte innebära att statenbegränsar kommunernas sjävstyrelse.