bet · GM01KU10 · 1998-12-15 00:00:00 — Utskottet vill härvid framhålla attfrågan om risk för jäv framför allt torde bliaktuell i de situationer där departementstjänstemänmed styrelseuppdrag också i sin ordinariedepartementsbefattning möter frågor som rör detaktuella bolaget eller affärsverket. Departementensredogörelser visar att 23 departementstjänstemäntjänstgör på eller har befattning med den enhet inomdepartementet som handlägger frågor som berör debolag där de själva sitter i styrelsen. Iredogörelserna anges vidare att departementen ihuvudsak tillämpar den ordningen att ärenden somberör respektive bolag eller affärsverk handläggs avannan departementstjänsteman än den som inneharstyrelseuppdraget. Förutom i ett fall hardepartementen, vid sidan av de allmänna riktlinjersom gäller, inte utarbetat någon särskild ordningför hur jävsfrågor skall hanteras. Av departementensredogörelser framgår vidare att 12 av de 23departementstjänstemän med styrelseuppdrag somtjänstgör på eller har befattning med den enhet därfrågor om det aktuella bolaget eller affärsverkethandläggs innehar chefsposter, dvs. ärdepartementsråd, finansråd eller statssekreterare.Enligt utskottets mening är det framför allt i desituationer där staten uppträder i dubbla roller -både som ägare och myndighetsutövare - som frågan omjäv torde bli aktuell. Utskottet anser att det är avstor vikt att arbetet i och desärskilda departementen sköts på ett sådant sätt attjäv inte uppstår. Det är också betydelsefullt attmöjligheterna för den enskilde tjänstemannen attidentifiera och undvika jävssituationer underlättas.Den företagna granskningen ger vid handen att fråganom risk för jäv när departementstjänstemän harstyrelseuppdrag i statliga bolag eller affärsverkmåste ges ytterligare uppmärksamhet inomRegeringskansliet.I detta sammanhang vill utskottet framhålla, vilketockså understryks i redogörelsen från Närings- ochhandelsdepartementet, att ärenden inom departementenangående de statliga bolagen eller affärsverken kanha principiellt olika inriktning. Någon skillnad iden ordning - beroende på vilken fråga som äraktuell - som departementen tillämpar för attundvika jävssituationer tycks dock inte göras.Utskottet anser härvid att det kan finnas anledningatt anlägga ett principiellt annat synsätt på frågorsom enbart har med det statliga ägandet att göra änpå frågor som rör myndighetsutövning motifrågavarande bolag eller affärsverk. Vidare anserutskottet att granskningen har utvisat att det finnsett särskilt behov av en mer tydlig och enhetlighandlingslinje när det gäller jävsfrågorna påchefstjänstemannanivå. Därutöver efterlyserutskottet, när det gäller det enskilda bolaget elleraffärsverket, en mer ingående diskussion än vadlämnade redogörelser ger intryck av i fråga omjävsfrågans känslighet och behovet av attdepartementets särskilda kompetens kommer bolageteller verket till godo. Enligt utskottets mening bören sådan diskussion utmynna i att en avvägning görsmellan de intressen som nämnda frågor avser.Granskningen föranleder i övrigt inget uttalandefrån utskottets sida.2.3 Organisationen för handläggning av redogjorde igranskningsbetänkandet för regeringensorganisation för handläggning av EU-frågor under år1995 (bet. 1995/96:KU30, s. 26-27). Utskottetuttalade att det avsåg att även följaregeringens organisation för hantering av EU-frågor.Utskottet återkommer till detta ärende. I detföljande ges först en översiktlig redogörelse förRegeringskansliets organisation för arbetet med EU-frågor. Därefter berörs vissa särskilda aspekter avEU-frågornas hantering i Regeringskansliet.Redovisningen bygger på uppgifter som framkommit vidintervjuer med företrädare för Regeringskansliet.Uppgifterna rör framtagandet av ståndpunkts-promemorior, användningen av kommittéväsendet ochkontakter med intresseorganisationer, kontakter medriksdagen, urvalsprinciper för faktapromemorior samtinstruktionsgivningen till dem som företräderSverige i EU. Beskrivningen avser i denna delarbetet i fyra departement: ,, samtNärings- och . InomUtrikesdepartementet avser redovisningen följandetre enheter: enheten för migration och asylpolitik,enheten för internationellt utvecklingssamarbetesamt enheten för internationell handelspolitik.Efter genomgången av de valda departementensorganisation för hantering av EU-frågor redovisasUtrikesdepartementets beredning av mötena i . De departement och enheter som har valts uttäcker EU:s tre pelare.Granskningen har genomförts under hösten 1998.Enligt ett pressmeddelande från Regeringskanslietden med anledning avregeringsförklaringen gesStatsrådsberedningen ett uttryckligt lednings- ochsamordningsansvar för den svenska EU-politiken ochkommer att tillföras särskilda resurser för detta.EU-sekretariatet ligger kvar i Utrikesdepartementet.Vad dessa förändringar kan innebära berörs inte idenna granskning.I bilaga 2.3.1 redovisas de intervjufrågor somställts till departementen och vilka personer somintervjuats. I bilaga 2.3.2 återgesJustitiedepartementets underlag för besvarande avkonstitutionsutskottets frågor och i bilaga 2.3.3finns en promemoria från omberedningen inför EU:s utrikesministermöten(Allmänna rådet).Redogörelse för organisation förhandläggning av EU-frågorDenna redogörelse bygger huvudsakligen på cirkulär, framför allt cirkulär 1 EU-samordningen i och cirkulär 3Riktlinjer för beredningen i avsvenska ståndpunkter i EU-frågor, en rapport omöversyn av ständiga representation vidEuropeiska unionen () samtRiksdagens revisorers förstudie /98:4Regeringskansliets arbete med EU-frågor.I regeringen har statsministern det övergripandepolitiska samordningsansvaret för EU-frågorna. Varjedepartementschef ansvarar för att departementets EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och attorganisationen utformas för att tillgodose dessabehov. Utrikesministern svarar för beredningen avärenden inom den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken.EU-ärenden som berör flera departement skall görastill föremål för gemensam beredning. EU-frågor skallalltid beredas gemensamt med Statsrådsberedningen,i ochFinansdepartementets budgetavdelning. Systemet förberedning av EU-frågor inom harstora likheter med den sedvanliga beredningen avregeringsärenden.Statssekreterargruppen för EU-frågor består avsamtliga statssekreterare och möts för att utbytainformation och diskutera större EU-frågor. EU-beredningen (beredningsgruppen för EU-frågor) är ettorgan för löpande diskussion och samordning av EU-frågor av övergripande politisk art. Gruppen bestårbl.a. av statssekreterare i ,och Finansdepartementet.Justitiedepartementet är företrätt. Till denna gruppkallas också särskilt de andra statssekreterare varsdepartement direkt berörs av de ärenden som skallbehandlas vid mötet. EU-beredningen sammanträdervarannan vecka.EU-sekretariatet i biträderStatsrådsberedningen och svarar försekretariatsfunktioner vid samordningen av . skall genomriktlinjer och överblick verka för ett samordnatsvenskt agerande i beslutsprocesserna i EU:sinstitutioner. Sekretariatet skall verka för attsvenska intressen drivs aktivt så tidigt som möjligtoch för att gemensamt beredda svenska ståndpunkterfinns senast när beslutsförfarandet inleds.Sekretariatet skall ha en god överblick över EU-arbetet i och hos de centralamyndigheterna. Kontaktnätet består bl.a. avdepartementens EU-samordnare. Sekretariatet skall haett nära samarbete med ständigarepresentation vid Europeiska unionen och med EU-nämndens kansli.En gång hålls ett EU-samråd under ledningav . Till mötena kallasdepartementens EU-samordnare och andra tjänstemänvid departementen. Representanter förrepresentationen i deltar i regel (genomvideokonferens). Vid EU-samrådet behandlasinstruktioner för veckans möte i Coreper.Erfarenheter från fyra departementI syfte att erhålla ytterligare kunskap omRegeringskansliets organisation för hantering av EU-frågorna har intervjuer gjorts med företrädare förfyra departement. Intervjuerna har utförts påtjänstemannanivå. Den nedanstående redogörelsenbygger på dessa intervjuer och material somöverlämnats i samband med dessa. De frågor som harlegat till grund för intervjuerna och vilka personersom intervjuats redovisas i bilaga 2.3.1.StåndpunktspromemoriorEnligt cirkulär 3 Riktlinjer förberedningen i av svenskaståndpunkter i EU-frågor ansvarar varje departementinom sitt sakområde för att en gemensamt beredd,svensk ståndpunkt beträffande förslag och initiativfrån kommissionen tas fram på ett så tidigt stadiumsom möjligt. Informationen skall finnas i enståndpunktspromemoria.Departementen har tillfrågats i vilken utsträckningde tar fram ståndpunktspromemorior.Miljödepartementet tar fram ståndpunktspromemoriorför alla lagstiftningsförslag och för i princip allagrön- och vitböcker med undantag för mycket småfrågor. Framtagandet av promemorior fungerar väl ochsker under gemensam beredning. Promemoriorna kanvara väldigt detaljerade och förhållandevis långa.De förankras hos ministern. Ståndpunktspromemoriornakan revideras efter hand som arbetet pågår i rådetoch dess arbetsgrupper. Väsentliga förändringarförankras hos ministern.Närings- och tar framståndpunktspromemorior på i stort sett alla frågordär ett svenskt ställningstagande krävs.Ståndpunktspromemoriorna, som bygger påfaktapromemorior, bör innehålla enandrahandsposition och vara flexibla.Inom tasståndpunktspromemorior så gott som alltid fram förförslag till rättsakter i första pelaren. Mångaförslag inom tredje pelaren saknar den konkretionsom gör det meningsfullt att ta fram en särskildståndpunktspromemoria. Det kan förekomma att förslagdelas vid bordet på ett rådsmöte. Det kan iblandråda tveksamhet t.o.m. huruvida ett förslag harlagts fram eller inte.Huvuddelen av den EU-relaterade verksamheten vidUtrikesdepartementets enhet för migration ochasylpolitik faller inom tredje pelaren. Kommissionenhar initiativrätt när det gäller dessa frågor, menutnyttjar den sällan. Det kan röra sig om fem tillsex förslag som kommissionen har lagt fram på dettaområde under tid som medlem i EU. De flestaförslagen kommer från det land som för tillfälletinnehar ordförandeskapet i EU. Förslagen har oftateknisk karaktär och då görs inte alltid handelspolitik inomUtrikesdepartementet ansvarar för arbetet inom dengemensamma handelspolitiken. Kommissionen läggerfram få förslag till normgivning inom detta område.Dokumenthanteringen är mindre formell än vad som ärvanligt inom första pelaren men i praktiken är detinte svårt att följa beslutsprocesserna. Denviktigaste rådsarbetsgruppen på det handelspolitiskaområdet är den s.k. 113-kommittén som har detövergripande samordningsansvaret förhandelspolitiska policyfrågor. 113-kommittén mötsvarje vecka. möts kommitténsordinarie ledamöter och derasställföreträdare. På ställföreträdarnivå behandlasvanligen 10-15 dagordningspunkter, på ordinarieledamotsnivå knappt hälften så många. sker löpande och möts enhetenför internationell handelspolitik och företrädareför andra enheter inom UD, andra berördadepartement, ofta , samtKommerskollegium för att gå igenom de svenskaståndpunkterna. Man kan skilja på de löpandepromemoriorna inför olika möten och desammanhållande ståndpunktspromemorior som skickas uttill berörda och som kanomfatta mer än 200 sidor.Inom utvecklingssamarbetets område har en strategiför agerande i EU tagits fram. InomUtrikesdepartementets enhet för internationelltutvecklingsarbete används riktlinjerna i dennastrategi för att utarbeta instruktioner vilket göratt ståndpunktspromemorior inte utarbetas i sammaomfattning som inom andra områden. Inför varjeordförandeskap görs en halvårsvis aktivitetsplan därSveriges syn på de frågor som står på dagordningenredovisas. Aktivitetsplanerna föredras för denpolitiska ledningen.Kommittéväsendet och kontakter medintresseorganisationerAv cirkulär 1 och cirkulär 3 Riktlinjer förberedningen i av svenskaståndpunkter i EU-frågor framgår att det inomRegeringskansliet finns en eller flera berednings-och referensgrupper för EU-frågor.Beredningsgrupperna, som består avdepartementsföreträdare och ofta även företrädareför centrala förvaltningsmyndigheter, har tilluppgift att effektivisera den gemensamma beredningenav EU-frågorna. I referensgrupperna ingårföreträdare för olika intresseorganisationer. Varjedepartement skall enligt cirkuläret samråda med ochinformera intresseorganisationerna inom sittsakområde. Detta kan ske t.ex. genomreferensgrupperna eller traditionelltremissförfarande.I en kartläggning av statsförvaltningens arbete medEU-frågorna rekommenderas en ökad användning avkommittéväsendet (Statskontoret 1996:7 EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning).Riksdagens revisorer har därefter konstaterat attkommittéer används i mycket liten utsträckning föratt förbereda svenska ståndpunkter i EU. Revisorernaanser att kommittéer i högre grad kan användas somstöd i EU-arbetet (förs. 1997/98:RR3Kommittéväsendet).Till de aktuella departementen har följande frågaställts i denna granskning: Hur använderdepartementet kommittéväsendet för framtagande avsvenska ståndpunkter? Vidare har frågats om vilkakontakter departementet har med svenskaintresseorganisationer i EU-frågor och omremissförfarandet beträffande kommissionens grön-och vitböcker.Miljödepartementet har bl.a. genom remisser avutredningar om det svenska miljöarbetet i EU (Ds1994:126 och Ds 1997:68) förankrat den övergripandestrategin hos intresseorganisationerna.Kommittéväsendet har inte utnyttjats för att ta framsvenska ståndpunkter till enskilda direktivförslag.Däremot sker ett remissförfarande bland de mestberörda organisationerna för direktivförslag ochviktigare grön- och vitböcker. Inför varje rådsmötemöter också departementet en referensgrupp, sombestår av bland andra myndigheter,miljöorganisationer, LO och TCO. Men det harinträffat att det inte har varit så lätt förremissinstanserna att säga något eftersom förslagenhar varit komplicerade och det har varit svårt attförutse konsekvenserna för svenska förhållanden.Dessutom finns i vissa fall särskildaberedningsgrupper.Närings- och använder sällankommittéväsendet för att ta fram en svenskståndpunkt. Ofta krävs förhållandevis snabba beslutoch kommittéväsendet kan då spelas över. Däremot kantidigare utredningar tjäna som underlag i arbetet.Närings- och är ett brettdepartement och har mycket både formella ochinformella kontakter med intresseorganisationer. Detfinns således väl upparbetade kanaler som kanutnyttjas också för EU-frågor. Grön- och vitböckersänds alltid på remiss. Inför vissa möten iministerrådet kallas intresseorganisationer tilldepartementet.Justitiedepartementet har inte i något fall använt dettraditionella kommittéväsendet för att ta framsvenska förhandlingsståndpunkter. Det förekommerdock att den sakkunskap som finns hos en person somdeltar i en viss utredning utnyttjas när en svenskståndpunkt tas fram, men detta sker då inte för attpersonen i fråga deltar i utredningen utan att förpersonens kunskap inom området kan vara till nytta.I det nationella genomförandearbetet begagnaskommittéer, bland annat på bolagsrättens,immaterialrättens och dataskyddets områden.Förslag till rättsakter i första pelaren ochförslag till konventioner i tredje pelaren - i denmån sådan numera förekommer - remitterarJustitiedepartementet vanligen till inte baraberörda myndigheter utan även till berördaintresseorganisationer (om det finns sådana, vilketsärskilt på tredje pelarens område inte alltid ärfallet). Efter möten i vissa rådsarbetsgrupper påcivilrättsområdet skickas mötesrapporter förkännedom och eventuell synpunkt till åtminstone deorganisationer som svarat på den ursprungligaremissen. Intresseorganisationerna är dessutom oftaföreträdda i särskilda referensgrupper somfortlöpande eller när behov uppkommer möts underdepartementets ledning för att diskutera svenskaställningstaganden i EU-arbetet. I vissa fallförekommer fortlöpande underhandskontakter medintresseorganisationer.Inom det område där enhet förmigration och asylpolitik är ansvarigt förekommerdet inga grön- eller vitböcker. Det kan dock isammanhanget påpekas att enheten har kontakt påtjänstemannanivå med intresseorganisationerna påområdet tre (t.ex. Amnesty ochCaritas). Kontakterna är uppskattade avintresseorganisationerna och fungerar väl. Vidarehar enheten löpande kontakter med handelspolitik inomUtrikesdepartementet har ett antal beredningsgruppermed representanter för departementet, myndigheteroch intresseorganisationer, bland demarbetsmarknadens parter. Verksamheten i EU inom detområde enheten ansvarar för är endast undantagsvisföremål för arbete inom det svenskakommittéväsendet. I praktiken är Kommerskollegiumdet organ som gör utredningar åt enheten.Kommerskollegium har kontakt med berörda intressenunder arbetets gång. Det är ovanligt med grön- ochvitböcker inom enhetens område.Det har inte varit aktuellt förUtrikesdepartementets enhet för internationelltutvecklingsarbete att utnyttja kommittéväsendet.Inom enhetens område har endast en grönbok - omLomékonventionen - förekommit. Den remitterades tillenskilda organisationer. Före rådsmötena, som ägerrum en gång , hålls ett möte med enskildaorganisationer under ledning av statsrådet ellerstatssekreteraren. Inför varje ordförandeskapskickas dagordningen ut till enskilda organisationersom har möjlighet att beställa underlag och kommamed synpunkter i de frågor de önskar.Kontakter med riksdagenKonstitutionsutskottet har uttalat att börutöva ett aktivt och reellt inflytande som gör detmöjligt att på förhand påverka de ståndpunkterSverige skall inta i förhandlingar ochbeslutsfattande inom EU (bet. 1994/95: KU22, bet.1996/97:KU2). I frågorna till departementen erinrasom att igranskningsbetänkande 1996/97:KU25 anförde att desynpunkter utskotten framför till regeringen underett tidigare skede i beslutsprocessen naturligtvisborde vara ett stöd vid utarbetandet av regeringensförslag till förhandlingspositioner.Departementet har tillfrågats om hur de beaktarriksdagens roll vid utarbetandet av ståndpunkter.Miljödepartementet har avgivit skrivelser tillriksdagen om utvecklingen inom EU på departementetsansvarsområde. Departementet har regelbundnagenomgångar i miljö- och jordbruksutskottet införministerrådsmötena. Vidare gör departementetföredragningar i utskottet under tidigare skeden iprocessen, och en ambition är att redovisa viktigarekommissionsförslag för utskottet. FörMiljödepartementet har det rent allmänt väldigt storbetydelse vilka frågor som haruppmärksammat, och departementet försöker snarastföregripa och miljö- ochjordbruksutskottets synpunkter.Inom Närings- och ärerfarenheten den att enheterna uppskattarkontakterna med näringsutskottet och EU-nämnden.Inför rådsmöten om den inre marknaden skerföredragningar i näringsutskottet, utöver samrådet iEU-nämnden. Statsråden har ansett att det är viktigtvad utskotten anser.Justitiedepartementet beaktar alltid synpunkter somkommer till uttryck i av godkändabetänkanden. Men också de synpunkter som informelltframförs vid möten mellan departementet ochutskotten bedöms ofta vara av värde. Departementethar regelbundet möten med justitie- och lagutskotteni syfte att informera om aktuella EU-frågor och attha meningsutbyte om dessa. harliknande möten förekommit även medkonstitutionsutskottet. Normalt är departementet viddessa tillfällen företrätt av statssekreteraren ochansvariga chefstjänstemän. Det kan nämnas attrapporterna från möten i rådsarbetsgrupper i mångafall skickas till utskottens kanslier för kännedom.När det gäller har Justitiedepartementethitintills alltid beaktat de uppfattningar som avordföranden sammanfattats såsom varandes nämndens.Många gånger händer det också att enskilda ledamöterframför uppfattningar som är av värde och somdepartementet kan tillgodogöra sig iförhandlingsarbetet.För ochasylpolitik är synpunkter inom det egnaområdet väl kända. Kontakterna medsocialförsäkringsutskottet har under det senasteåret ökat i omfång. Föredragningarna hossocialförsäkringsutskottet har blivit fler och isamband med varje nytt ordförandeskap kommer enhetentill socialförsäkringsutskottet. förerådsmötena besöks socialförsäkringsutskottet.Traditionellt har det inte varit särskilt mycket debatt iriksdagen om handelsfrågorna men det har blivit merunder senare år. svarade för en skrivelse tillriksdagen om , EU och handelspolitiken inför2000-talet (skr. 1996/97:71, bet. 1996/97:NU8, rskr.249). Berört statsråd och statssekreterareinformerar näringsutskottet emellanåt; eventuelltkan man förvänta sig att det blir fler besök hosnäringsutskottet i framtiden.Utrikesdepartementets enhet för internationelltutvecklingsarbete inhämtar synpunkter inför dehalvårsvisa mötena i utvecklingsrådet hosutrikesutskottet och . En grönbok omLomékonventionen har tagits upp i utrikesutskottetoch . informeras omviktigare biståndsfrågor inom EU vid behov och efterönskemål från utskottet.Urvalsprinciper för faktapromemoriorEtt sätt för regeringen att informera omolika EU-frågor är att överlämna faktapromemorior.Enligt riktlinjerna skall huvudansvarigt departementskriva en redogörelse för innebörden avkommissionens förslag till viktigare rättsakter ochhur svenska bestämmelser påverkas. Grönböcker,vitböcker och meddelanden med förslag till viktigarenya regelsystem eller principiellt viktiga ändringari gällande lagstiftning skall också presenteras ifaktapromemorior (cirkulär 2Samråd och information mellan regering och riksdag iEU-frågor).Departementen har ombetts besvara frågan om vilkaurvalsprinciper som används för att avgöra vilkafrågor som skall bli föremål för faktapromemorior.Inom görs faktapromemorior påalla nya lagstiftningsförslag och ofta påmeddelanden samt på grön- och vitböcker. Frågornainom miljöområdet är ofta av politiskt intressevilket förklarar att det görs förhållandevis mångafaktapromemorior inom departementet. Det kan dröjaen innan ett förslag är officielltöversatt och inkommer formellt.För Närings- och är en riktlinje att detskall vara för nyttig och relevantinformation. Om ett meddelande från kommissionenanses föra utvecklingen framåt görs enfaktapromemoria om meddelandet. I diskutabla fallväljer man oftast att göra en faktapromemoria.Självfallet följs riktlinjer.Under medlemskapets första år upprättade Justitiedepartementetinte alltid faktapromemorior beträffande förslagtill rättsakter i första pelaren. Efterhand har enrutin etablerats och alla förslag till rättsakter iförsta pelaren blir föremål för faktapromemorior. mån konventionsarbeten inleds inom tredjepelaren upprättas också faktapromemorior. Detta hardock inte varit aktuellt på länge inomdepartementets område. Övriga förslag i tredjepelaren föranleder faktapromemorior i den mån sådanabedöms som betydelsefulla och i den mån riksdagenkan antas ha något intresse av att få information omförslaget i just denna form. Från senare tid finnsdet endast ett mindre antal exempel på att enfaktapromemoria ansetts behövlig i ett sådant fall.De få förslag som kommissionen lägger fram inomområdet för enhet förmigration och asylpolitik blir föremål förfaktapromemorior. Ordförandelandets förslag är oftamer tekniska och blir inte särskilt ofta föremål förfaktapromemorior.På enheten för internationell handelspolitik inomUtrikesdepartementet hänvisas till riktlinjernaskriterium att en fråga skall vara "viktig" för attden skall bli föremål för en faktapromemoria;bedömningen av frågans vikt avgörs inom enheten frånfall till fall. I tveksamma fall gör man hellre enfaktapromemoria för mycket än för lite.Inom görs faktapromemorior på förslagtill förordningar samt viktigare eller nya frågor, isynnerhet om de inte behandlas i strategin. Detfinns dock ingen klar grund för att närmare avgöravad som skall göras faktapromemorior på.InstruktionsgivningEnligt cirkulär 3 Riktlinjer förberedningen i av svenskaståndpunkter i EU-frågor ansvarar varje departementför instruktioner som skall framföras iministerrådets förberedande instanser. Frågan ominstruktionen skall ha skriftlig form får avgörasfrån fall till fall.