bet · GL01UU23 · 1998-03-12 00:00:00 — Även om utlandsmyndigheterna i dessa sammanhang agerarsjälvständigt, har departementet som centralmyndighet uppgiften att lämnaföreskrifter och allmänna råd.Med de vitt skilda uppgifter som åvilar utrikesförvaltningen är det enligtutskottets mening förståeligt om det för övriga statsförvaltningen gällanderegelverket inte i alla delar är direkt tillämpligt på den verksamhet sombedrivs av och utrikesrepresentationen. I den måndiskrepanser förekommer, och skapar svårigheter exempelvis i relationerna tillandra intressenter, förefaller det utskottet rimligt att påsedvanligt sätt söker klarlägga det bakomliggande rättsliga förhållandet ochgenomföra nödvändiga förändringar.Systemet med förflyttningspliktI slutet av var drygt 1 400 personer anställda vidUtrikesdepartementet. Av dessa var anställda med s.k.förflyttningsplikt.Utrikesförvaltningens interna personalrörlighet är stor. förflyttas igenomsnitt av personalen. Syftet med rotationerna är att de anställdaskall erhålla allsidig tjänstgöring. Ett annat skäl, som framkommit vidrevisorernas granskning, är att det inte anses bra om personalen assimileras iett verksamhetsland.Revisorerna ifrågasätter systemet med förflyttningspliktig personal. Enligtrevisorernas uppfattning är systemet dyrt. Revisorerna hävdar också att detkräver en ständig planeringsprocess, skapar en omständlig administration ochäventyrar kontinuiteten i verksamheten. Vidare anser man att systemet skaparproblem för andra huvudmän och medföljande. Revisorerna föreslår därför attsystemet med förflyttningsplikt utvärderas.Utskottet noterar att systemet med förflyttningsplikt har en gammaltradition, och det synes enligt utskottets uppfattning i stort fungera väl. Enbärande tanke med återkommande personalförflyttningar är attUtrikesdepartementets anställda skall erhålla en bred kompetens, något som ärav intresse för arbetsgivaren. har man velat undvika alltför långatjänstgöringstider på ett och samma ställe. Det finns uppenbara nackdelar medtjänstgöringsperioder som innebär att tjänstemännen med tiden assimileras itjänstgöringslandet.Förflyttningsplikten har av arbetsgivaren setts som ett ändamålsenligt medelatt åstadkomma den önskvärda interna personalrörligheten. Verksamheten ställeribland mycket höga krav på de anställda. Utskottet har förstått attUtrikesdepartementets ledning ser systemet med förflyttningsplikt som ett sättatt uppnå rimlig balans mellan verksamhetens krav och de anställdatjänstemännens egna önskemål. Ett avskaffande av förflyttningsplikten skulleenligt uppfattning riskera att leda till en situation därdet visar sig svårt att besätta vissa tjänster utomlands.Utskottet har förståelse för den inställning rörande förflyttningsplikten somUtrikesdepartementet givit uttryck för i sitt remissvar. Utskottet vill dockbetona vikten av att förflyttningsplikten kombineras med en omsorgsfullpersonalplanering, där personalens önskemål i största möjliga utsträckningbeaktas och där större vikt läggs vid förberedelser för utlandsplaceringar.Revisorerna anför i sin granskning att anser detönskvärt med en föryngring av personalstyrkan, eftersom yngre personer lättareklarar den ofta höga arbetsbelastningen med åtföljande behov av övertidsarbete.Om tjänstgöring i utrikesförvaltningen även framgent skall framstå somattraktiv, är det enligt utskottets uppfattning väsentligt attutrikesförvaltningen framgent fäster ökad vikt vid de personalpolitiskafrågorna. I samma utsträckning som förflyttningsplikten är ett nödvändigtpersonalpolitiskt instrument, bör denna kompletteras med insatser som tarhänsyn till den unika situation som tjänstemän, och derasfamiljer, befinner sig i. Utskottet har tidigare, betänkande 1995/96:UU11,betonat vikten av att gör fortsatta ansträngningar för attge UD-makarna rimligare ekonomiska villkor. Utskottet anförde vidare i sammabetänkande:Det är enligt utskottets mening angeläget att sådana åtgärder vidtas som kanunderlätta för UD-familjer att vara tillsammans vid längre perioder avutlandsstationering. Enligt utskottets uppfattning är detta av värde inteenbart ur personalpolitisk synvinkel. Det är också av allmänpolitiskt intresseatt utomlands kan företrädas av ett brett och representativt urval avtjänstemän.Utskottet vidhåller denna inställning. Tjänstgöring i Utrikesdepartementetinnebär att de anställda underkastas höga krav. Förflyttningsplikten är ettexempel på en särlösning som i inte ringa mån inskränker den enskildesvalmöjligheter. Det förefaller utskottet rimligt att insatser görs för att imöjligaste mån ge de UD-anställda och deras familjer en ekonomisk och socialsituation likvärdig med vad som gäller i samhället i övrigt, både vid placeringi och utomlands. De medföljande har sällan något eget arbete utomlandsoch därmed ingen egen arbetsinkomst. Härmed kan det bli svårt att bygga upp enekonomisk trygghet för olika tänkbara situationer i livet såsom sjukdom,arbetslöshet, skilsmässa, pension m.m. Vid hemmastationeringen kan det varasvårt för medföljande som inte har ett arbete att komma in påden svenska arbetsmarknaden. Den höga arbetslösheten gör att detta redan kändaproblem accentuerats ytterligare.Bemanningen vid utlandsmyndigheternaRevisorerna menar att möjligheten att anställa kvalificerad lokalanställdpersonal vid utlandsmyndigheterna inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning.Revisorerna utesluter inte att en ökad andel lokalanställda skulle leda tillbesparingar. Man menar att även frågan om att ge lokalanställda tillträde tillfler typer av befattningar borde ingå i en allmän översyn avutrikesförvaltningen. Revisorerna anser också att behovet av att anställaspecialister bör ingå i en översyn.Vid utlandsmyndigheterna uppgår antalet lokalanställda till ca940 personer. Av besparingsskäl fattade ettbeslut om uppsägning av lokalanställda, vilket innebar att deutlandsmyndigheter som hade fler än sju lokalanställda skulle säga upp en.Lönen för de lokalanställda grundas dels på en kategorisering avarbetsuppgifterna, dels på en mätning av lönerna för jämförbara arbetsuppgifteri respektive verksamhetsland. De arbetsuppgifter som utförs av denlokalanställda personalen är indelade i sju kategorier. Av sekretesskäl harinförts vissa begränsningar vad gäller de arbetsuppgifter som lokalanställdafår utföra. Enligt föreskrifter om säkerhetsskydd skallarbetet organiseras på ett sådant sätt att de lokalanställda, även de som harsvenskt medborgarskap, ?inte har anledning att befatta sig med handlingar somskyddas av sekretess med hänsyn till det allmännas intresse?. Av sammaanledning arbetar inte den lokalanställda personalen på den s.k. inreavdelningen.Som ovan framgått är många arbetsuppgifter på en svensk utlandsmyndighetsådana att de enligt gällande föreskrifter måste utföras av utsänd (svensk)personal och därför kan dessa uppgifter inte läggas på lokalanställd personaläven om det skulle vara billigare. Detta förklarar varför majoriteten av delokalanställda är t.ex. bilförare, vaktmästare, receptionister ochlokalvårdare.Enligt vad utskottet erfarit är av de lokalanställda dock placerade ihandläggarkategorierna i lönesystemet (kat. I och II). Det rör sig här omhandläggande arbetsuppgifter som inte är av ?diplomatkaraktär? men därkontinuitet, goda kunskaper och lokal kompetens inom arbetsområdet efterfrågas.Exempel på sådana befattningar är kommersiella handläggare, översättare,informationshandläggare, administrativa handläggare och programhandläggare. Detfinns alltså ett stort antal lokalanställda som har befattningar med merkvalificerade uppgifter.Utskottet har vidare erfarit att vid varje vakans på enutlandsmyndighet noga överväger om befattningen skall återbesättas och om så ärfallet om det skall ske med en utsänd eller en lokalanställd arbetstagare.Detta förefaller utskottet vara en rimlig ordning. Där det är möjligt ochrimligt, och särskilt i de fall det kan påvisas att det innebär en besparing,bör övervägas huruvida en viss tjänst kan besättas med en lokalanställd person.Styrande i detta sammanhang måste vara verksamhetens krav. Ekonomiska hänsynfår inte vara ensamt utslagsgivande härvidlag. Utskottet förutsätter attregeringen noga prövar förutsättningarna i varje enskilt fall. En faktor somenligt utskottets uppfattning talar för att i tvivelsmål besätta tjänster medutsänd personal är den flexibilitet man då vinner. Tillämpliga regler omanställningsskydd medför att det inte är okomplicerat att göra förändringar ipersonalstyrkan beträffande lokalanställd personal. Vad gäller utsänd personalär arbetsgivaren vid de återkommande förflyttningarna fri att göra en nyprövning av värdet av den aktuella posten.Begreppet ?specialister? kan tolkas som innebärande personal utanförflyttningsplikt, eller tjänstemän med en särskild, avgränsad, kompetens.Utskottet har i det ovan anförda uppehållit sig vid förflyttningsplikten ochbehandlar i detta sammanhang endast den senare kategorin, personal med ensärskild kompetens.Specialistkompetensen finns vid de utlandsmyndigheter där den är oundgänglig.Detta gäller naturligtvis främst vid större myndigheter, där ärendemängden ochpersonalstyrkan gör det befogat att arbeta avdelningsvis med olika typer avsakfrågor. Vid mindre myndigheter är behovet av specialistkompetens lägre ochnyttan av sådan kompetens skulle inte stå i rimlig relation till kostnadenhärför. Detta torde vara en av huvudorsakerna till att vidsin rekrytering av ny personal lägger sådan vikt vid en bred erfarenhet. Vidsmå myndigheter, vilket innebär den övervägande delen av Sverigesbeskickningar, tillåter helt enkelt inte tillgängliga resurser en alltför långtdriven specialisering.I sitt remissvar har hänvisat till den årligaverksamhetsplaneringen som det instrument som möjliggör en rimlig avvägningmellan tillgängliga resurser och önskemål om en ytterligare specialisering.Utskottet delar detta synsätt och anser att det bör ankomma på regeringen att isin dagliga verksamhet göra de prioriteringar som här är nödvändiga. Utskottetvill också i detta sammanhang understryka vikten av att verksamhetsplaneringenbedrivs på ett sådant sätt att även externa intressenters synpunkter tas tillvara.Budgetsystemet för utlandsmyndigheternaRevisorerna anser att den rådande ansvarsfördelningen för olika kostnader kanleda till ett dåligt utnyttjande av tillgängliga resurser och att budgetsy-stemet för utlandsmyndigheterna är splittrat och komplicerat. Det avvikermarkant från system som tillämpas inom övriga delar av den statliga sektorn.Endast beträffande en mindre del av kostnaderna för utlandsmyndigheterna harbeslutanderätten och budgetansvaret delegerats till desamma. Det innebär enligtrevisorerna att huvuddelen av kostnaderna av utlandsmyndigheterna kan uppfattassom en fri resurs. Även utrymmet för besparingar inom ramen för den delegeradebudgeten är begränsat. Revisorerna vill därför att regeringen ser överbudgetsystemet för utlandsmyndigheterna inom ramen för en generell översyn avutrikesförvaltningen.Utlandsmyndigheterna har fått successivt utökad rätt attsjälva disponera budgetmedel. /96 utgjorde denna andel avtotalkostnaderna för myndigheten . Den största delen avutrikesförvaltningens förvaltningskostnader utgörs av lokal- ochpersonalkostnader (löner, merkostnadsersättning m.m.). För dessa tungautgiftsposter har av medlen för täckning av utlandsmyndigheternaslokalkostnader delegerats, resten betalas direkt av Utrikesdepartementet.Lönerna för de UD-anställda vid utlandsmyndigheterna liksom avmerkostnadsersättningarna betalas direkt av departementet. Medel för delokalanställdas löner är däremot delegerade till utlandsmyndigheterna.Expeditionschefen vid har inför utskottet redogjort förbudgetsystemets uppbyggnad. Det gällande systemet innebär en relativtlångtgående frihet för myndighetschefen att under löpande budgetår omfördelatilldelade budgetmedel samt att föra vissa delar mellan budgetåren alternativtutnyttja en kreditmöjlighet. Det finns enligt meningdärmed ett incitament till ett bättre ekonomiskt tänkande. Utrikesdepartementetavvisar tanken på att delegera det totala budgetansvaret, dvs. inklusive löneroch kostnaderna för de statsägda fastigheterna, till utlandsmyndigheterna. Ettviktigt skäl därtill är att departementets förflyttningssy-stem knappast gåratt förena med en delegering av lönekostnaderna till utlandsmyndigheterna.Utskottet delar revisorernas uppfattning att budgetsystemet är tämligenkomplicerat, och för den oinvigde oöverskådligt. Utskottet välkomnar dockregeringens ambition att där så är möjligt delegera ansvaret till respektiveutlandsmyndighet. Detta förefaller utskottet vara en rimlig utgångspunkt - attlåta beslutanderätten stanna hos departementet centralt endast där så ärnödvändigt, men att i övrigt sträva efter ett stort mått av självständighet.Ett sådant system skulle sannolikt, något som revisorerna också efterlyser,motverka att tillgängliga medel ses som en ?fri resurs?. Ett bra sätt attstärka kostnadsmedvetandet i organisationen är sannolikt att geutlandsmyndigheter och sakenheter ett långtgående budgetansvar.Vad gäller ansvaret för kanslier och bostäder ställer sig utskottet frågandetill en alltför långt gående delegering. ställer storakrav på långsiktighet och sakkunskap. Det torde i dessa frågor finnas vissasamordningsvinster att göra genom att centralt behålleransvaret för åtminstone de större objekten. Revisorerna har på annan plats isin skrivelse påpekat att personal lägger ned enförhållandevis stor del av sin tid på administrativa göromål. Det är förutskottet inte uppenbart att skulle minska genom att de utsändatjänstemännen i än större utsträckning sattes att förvalta svenska statensfastighetsbestånd. Det torde finnas ett värde i att därför utnyttja densakkunskap som finns hos i och Statensfastighetsverk.Utskottet finner inte anledning att efterlysa en utredning av budgetsystemetför utlandsmyndigheterna utan förutsätter att regeringen utifrån de här angivnautgångspunkterna strävar efter att skapa ett kostnadseffektivt och sammanhålletsystem.Med det anförda anser utskottet revisorernas förslag, yrkande 1, besvarat.Fördelningen av utrikesförvaltningens resurser på olika uppgifterEnligt revisorernas mening har utrikesförvaltningen inte avsatt tillräckligaresurser för arbetsuppgifter som utförs åt andra huvudmän. Revisorernavälkomnar det faktum att medel kommer att omfördelas till export- ochinvesteringsfrämjande insatser samt turism men menar att även andra uppgifter,t.ex. utlänningsärenden samt kultur och information, behöver ges ökaduppmärksamhet. Revisorerna förordar därför en samlad översyn överresursfördelningen i utrikesförvaltningen.Moderata samlingspartiet påpekar i kommittémotion U12 (m) yrkande 1 (delvis)att man vid en översyn av utrikesförvaltningens struktur särskilt bör övervägahur de handelspolitiska insatsernas utformning kan förbättras.Även uppehåller sig i kommittémotion U13 (v) vid frågorrörande ekonomi och handel. Det är viktigt (yrkande 1) att svenskautlandsmyndigheter från näringslivet får full ersättning för sitthandelsfrämjande arbete.Revisorerna ger i skrivelsen en utförlig redogörelse för de delvismotstridiga intressen som departementet har att bevaka.Utskottet delar revisorernas uppfattning att de mångskiftande uppgifter somutförs av utrikesförvaltningen, för flera olika huvudmäns räkning, ställerstora krav på prioriteringar av begränsade resurser både finansiella ochpersonella. Flera besvärliga avvägningsfrågor måste besvaras, både iförhållande till de externa intressenterna och internt inom departementet, iutförandet av de tilldelade uppgifterna.Sedan hösten 1996 bedrivs inom utrikesförvaltningen en ambitiösverksamhetsplanering, som styrs av den politiska ledningens prioriteringar, ochvars syfte det är att åstadkomma en så bra fördelning av tillgängligapersonella och finansiella resurser som möjligt. Detta skall ske i närasamarbete mellan utrikesförvaltningen och de myndigheter och organisationer påvars uppdrag i första hand utlandsmyndigheterna utför en rad uppgifter.Nuvarande fördelning av resurser, inklusive de för exportfrämjande, har sålundaskett inom ramen för den nya verksamhetsplaneringen.Sida och invandrarverket är myndigheter som lyder under UD. Ett mycket näralöpande och utvidgat samråd om utlandsmyndigheternas roll beträffande detexportfrämjande arbetet äger rum med Närings- och ochExportrådet.Utrikesdepartementet har i sitt remissvar på revisorernas rapport framhållitatt det är ansvar att väga samman de eventuellaintressekonflikter som uppstår på grund av utlandsmyndigheternas begränsaderesurser. Detta menar sker inom verksamhetsplaneringen,där företrädare för alla departementets politikområden är företrädda. Detligger i sakens natur, säger man vidare, att de berörda myndigheterna(huvudmännen) och departementet ibland har olika uppfattningar om hur myckettid och resurser som skall satsas på respektive verksamhet. Det är dockUtrikesdepartementet och dess politiska ledning som har det slutliga ansvaretatt fastställa utlandsmyndigheternas resurser och prioriteringar. I sittremissvar framhåller departementet också att beskickningschefen i respektiveland måste ha den slutliga rätten att styra verksamheten på ett sätt som gynnardet svenska allmänintresset och förbindelserna i stort.Utskottet instämmer i det principiellt riktiga i vad regeringen genomUtrikesdepartementet anfört om ansvarsfördelningen i dessa frågor. Utskottetvälkomnar att verksamhetsplaneringen nu sker i nära samarbete mellanutrikesförvaltningen och de organisationer och myndigheter på vars uppdragutlandsmyndigheterna agerar. Revisorernas rapport synes dock peka på att intealla avnämare vid alla tillfällen uppfattat att de haft ett reellt inflytandepå allokeringen av resurser. Utskottet vill därför betona vikten av attregeringen vinnlägger sig om att ta till vara de synpunkter som därvidframförs.Vad gäller prioriteringen av det exportfrämjande arbetet har utskottettidigare, betänkande 1996/97:UU1, betonat att det är en viktig arbetsuppgiftför hela utrikesförvaltningen att främja svensk export och att i övrigtstimulera till ökad handel mellan länder.Utskottet vill åter understryka vikten av att departementet inom beståendemyndighetsstruktur på bästa sätt tar till vara ekonomiska intressen. Idetta sammanhang är det viktigt att myndighetscheferna i respektive land gesmöjlighet att prioritera sin egen verksamhet utifrån lokala behov ochförutsättningar. Utskottet har med intresse erfarit att ambassaden i Köpenhamngenom lokala omprioriteringar lyckats frigöra resurser för en utökad satsningpå de ekonomiska och handelspolitiska frågorna.Utskottet finner inte skäl att nu påfordra en utredning rörande dessaavvägningsfrågor. Ytterst beror avgörandet av dessa och liknande frågor avövergripande politiska prioriteringar. Utskottet förutsätter att regeringeninom ramen för den nya verksamhetsplaneringen, med iakttagande av nödvändigflexibilitet, ger dessa frågor nödvändig uppmärksamhet. Regeringen bör, somhittills, i nära samarbete med externa intressenter göra dessa bedömningar.Utskottet förutsätter att hålls informerad om detta arbete inom ramenför de återkommande föredragningar som ger utskottet. Ettsätt att ytterligare belysa dessa frågor vore att i budgetpropositionen mera idetalj redogöra för de överväganden som varit styrande för regeringenshandlande.Med det anförda anser utskottet motion U12 (m) yrkande 1 (delvis) besvarad.De svenska exportföretagen betalar för de konsulttjänster somUtrikesrepresentationen utför utomlands. Utskottet har erfarit att för dettaarbete finns en fastställd prislista. Inför utskottet har Utrikesdepartementetsexpeditionschef närmare redogjort för denna ordning. Denna synes innebära attkonkreta, mer omfattande, insatser alltid debiteras enligt marknadsmässigaprinciper, medan kostnaderna för mera allmänt handelsfrämjande arbete i storutsträckning bestrids med egna resurser.Utskottet finner denna ordning rimlig. På motsvarande sätt som de externaintressenterna har ett inflytande på den verksamhet som utlandsmyndigheternabedriver bör de, enligt utskottets förmenande, också bidra till täckningen avde kostnader som uppstår där utrikesförvaltningen agerar direkt på de externamyndigheternas uppdrag.Med det anförda synes motionärernas önskemål i allt väsentligt varatillgodosedda.Utskottet anser sålunda motion U13 (v) yrkande 1 besvarad.Upprättande och nedläggning av utlandsmyndigheterDen hade sammanlagt 82 ambassader, 6 delegationer och 7konsulat. Av ambassaderna är 17 s.k. integrerade ambassader, i vilka Sidastidigare biståndskontor ingår. Enligt budgetproposition har antaletutlandsmyndigheter ökat till 100.Revisorerna anför i skrivelsen att man inte närmare kunnat utröna enligtvilka kriterier är representerat utomlands. Revisorernas intryck, somdock inte avser de integrerade ambassaderna, är att allmänpolitiskaöverväganden har varit mer styrande än t.ex. konsulära eller handelspolitiskabedömningar.Med tanke på utrikesrepresentationens stora betydelse måste varje förändringenligt revisorernas mening föregås av noggranna analyser. Revisorernasuppfattning är att på ett mera aktivt sätt än bör fåmöjlighet att ta del i beslut om förändringar av utrikesrepresentationen. Medökad delaktighet i besluten skulle sannolikt insyn iutrikesförvaltningens arbete förbättras. Revisorerna föreslår därför att nyabeslutsformer övervägs som innebär att beslut om inrättande eller nedläggningav utlandsmyndigheter fattas av riksdagen.I motion U13 (v) yrkande 2 vill också se ett utökat inflytandeför , men man motsätter sig att ges en exklusivbeslutanderätt i dessa frågor.Sedan länge tillämpas en ordning där regeringen i budgetpropositionen, underutgiftsområde 5 och internationell samverkan, redogör för deöverväganden som varit styrande i regeringens beslut beträffande upprättandeoch nedläggning av utlandsmyndigheter. Utskottet har funnit denna ordning, meden detaljerad och utförlig diskussion kring dessa frågor, tillfredsställande.Utskottet har kunnat konstatera (bet. 1996/97:UU1) att nedläggning avmyndigheter har föregåtts av en mycket noggrann prövning inomUtrikesdepartementet, med deltagande av samtliga berörda avdelningar. I dettasammanhang har olika intressen och prioriteringar vägts mot varandra.Mot bakgrund av de återkommande föredragningar som representanter fördepartementet håller för utskottet har utskottet inte haft några principiellainvändningar mot att regeringen tillerkänts beslutsrätt i dessa frågor.Utskottet har därför inte sett anledning att utnyttja de möjligheter somtillkommer som ett utflöde av finansmakten, dvs. att genomanslagsvillkor knutna till budgetbeslutet föreskriva hur närmare börvara representerat utomlands.Med beaktande av den ökande internationaliseringen och de allt snabbareomvärldsförändringarna förefaller det dock utskottet rimligt att riksdageninformeras tidigare, inom ramen för den nuvarande beslutsprocessen. Genom attriksdagens synpunkter efterfrågas på ett tidigt stadium skulle man kunna uppnåatt beslut i dessa svåra avvägningsfrågor kom att vila på största möjligapolitiska majoritet. Utskottet utgår ifrån att så kommer att ske. Utskottet serdock inte anledning att närmare föreskriva hur detta ska ske, utan förutsätteratt regeringen finner det möjligt att innan beslut fattas i dessa frågor, inomramen för budgetprocessens olika steg, närmare konsultera utskottet ochriksdagen om beslutsförutsättningarna.Med det anförda anser utskottet motion U13 (v) yrkande 2 besvarad.Åtgärder att vidtas inom ramen för den nuvarande organisationenYtterligare rationaliseringar av utrikesförvaltningens administrationGenom revisorernas enkät har framkommit att utrikesrepresentationen betraktaren stor andel av sina arbetsuppgifter som gemensamma stödfunktioner och annanadministration.