bet · GL01KU17 · 1998-02-05 00:00:00 — Förvaltningen av kommunala pensionsmedel I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1997/98:52Förvaltningen av kommunala pensionsmedel jämte två motioner. I propositionenföreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) som innebär attfullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddela särskildaföreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. Ifullmäktiges föreskrifter skall det bland annat fastställas vilken risk vidplacering av medlen som är tillåten och hur uppföljning och kontroll avförvaltningen skall ske. Föreskrifterna skall omprövas så snart det finns skälför det.Lagändringarna föreslås träda i kraft men de får börjatillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.Till betänkandet har fogats en reservation från företrädare för Moderatasamlingspartiet och liberalerna. Reservanterna anser attpropositionen borde ha avstyrkts och att bör ge regeringen i uppdragatt återkomma med ett nytt förslag . 1997/98:52 vari yrkas att antar regeringens förslag till lag omändring i kommunallagen (1991:900).Lagförslaget har tagits in som bilaga till detta betänkande. 1997/98:K9 av m.fl. (m, fp, kd) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att hos regeringen begär ett nytt förslag om förvaltningen avkommunala pensionsmedel i enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:K10 av m.fl. (v) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utvärdera den kommunalamedelsförvaltningen. Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en ny bestämmelse i kommunallagen (1991:900) sominnebär att fullmäktige i kommuner, landsting och kommunalförbund skall meddelasärskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta förpensionsförpliktelser. I fullmäktiges föreskrifter skall det bland annatfastställas vilken risk vid placering av medlen som är tillåten och huruppföljning och kontroll av förvaltningen skall ske. Föreskrifterna skallomprövas så snart det finns skäl för det.Lagändringarna föreslås träda i kraft men de får börjatillämpas senare, dock senast för räkenskapsåret 2000.Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningenKommunallagen (1991:900) reglerar kommunernas och landstingens hushållning medoch förvaltning av reala och finansiella tillgångar. I 8 kap. 1 § finns enbestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållningi sin verksamhet.Till kravet på god ekonomisk hushållning är kopplat ett krav i 8 kap. 2 § påatt kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt attkrav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Bestämmelsernaomfattar såväl placering av likvida medel som upplåning. I förarbetena (prop.1990/91:117 s. 110) anges att det är viktigt att den kommunalamedelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet.Samtidigt anges att kommuner och landsting bör förvalta sina medel så att deger en god avkastning. Vidare framhålls att kommunernas och landstingens medelinte får riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda frånrättslig synpunkt eller som fordrar sådana specialkunskaper som kommunerna ochlandstingen kanske kan ha svårt att leva upp till.Enligt 8 kap. 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter ommedelsförvaltningen. I förarbetena framhålls att det är viktigt av bland annatkommunaldemokratiska skäl att denna uppgift ankommer på den beslutandeförsamlingen (prop. 1990/91:117 s. 111).Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningenPropositionenUtvecklingen av den statliga regleringen av den kommunala ekonomiförvaltningenhar inneburit att allt fler detaljregler har tagits bort. Ipropositionen anförs emellertid att det finns anledning för staten att införaskärpta krav på förvaltningen av pensionsmedel i kommuner och landsting.Bakgrunden till detta är bl.a. införandet av ett krav på balanserad budget ikommunerna och bestämmelserna om pensionsredovisning i den nya kommunalaredovisningslagen (prop. 1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281).Eftersom dessa bestämmelser innebär att avsättningar skall göras för framtidapensionsutbetalningar kommer det att leda till att kommuners ochlandstings pensionssparande kommer att öka. De redovisningsmässigaavsättningarna beräknas leda till ett förbättrat finansiellt sparande inomkommunsektorn.I dag finns ett antal kommuner och landsting som förvaltar pensionsmedel isärskilda värdepappersportföljer. Denna typ av förvaltning kan enligtUtredningen om den kommunala medelsförvaltningen (SOU 1997:78) förväntas öka.Medel avsatta för pensionsändamål är som regel, men inte alltid, långsiktigaplaceringar, och ett långsiktigt sparande kan placeras i mer riskfylldatillgångar, under förutsättning att den förväntade avkastningen är högre.På finansmarknaderna innebär god sed att det är viktigt att klargöraåtaganden och avkastningskrav och att ha detta som utgångspunkt förplaceringsbesluten. Vägledning för vad som kan anses vara god finansmarknadssedkan fås i den lagstiftning som finns på området och genom och allmänna råd.Begreppet god sed på finansmarknaden innefattar beslut om enplaceringsstrategi. Placeringsstrategin skall uttryckas i ettplaceringsreglemente som anger vad de som förvaltar medel har rätt att göra ochatt det som inte uttryckligen är tillåtet är otillåtet. En viktig utgångspunkti ett placeringsreglemente är begränsning av risker. Utgångspunkten bör varamatchningsprincipen och diversifieringsprincipen, dvs. att tillgångarnasframtida värde och avkastning skall anpassas till de framtidaförsäkringsåtagandena samt att tillgångarna placeras så att lämpligriskspridning uppnås.För finansiella institut finns vissa lagreglerade begränsningar som gällerför placering i olika typer av värdepapper, för stora exponeringar mot enskildaemittenter, etc. Ett sätt att skärpa kraven på det kommunala området vore attlåta denna lagstiftning gälla i tillämpliga delar även för förvaltningen avpensionsmedel i kommuner och landsting eller att göra en särskild lag medmotsvarande innehåll. Enligt regeringens bedömning skulle emellertid en sådanordning innebära en relativt långtgående statlig reglering av en del av denekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting som andra centralaekonomiska frågor omfattas av en mindre detaljreglering. Det kan enligtregeringens uppfattning finnas risk för att staten genom en detaljeradlagstiftning i praktiken skulle ta över en viktig del av det ansvar somankommer på de kommunalt förtroendevalda. Mot bl.a. den bakgrunden föreslårregeringen inte några detaljreglerade placeringsregler i lag.I stället för en detaljerad lagreglering föreslås i propositionen att enbestämmelse införs i kommunallagen som ålägger fullmäktige att meddelasärskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta förpensionsförpliktelser. Dessa föreskrifter skall omprövas när skäl för detföreligger och skall omfatta de medel som utgör avsättningar förpensionsförpliktelser som enligt lagen om redovisning skall skuldförasi enlighet med den s.k. blandade modellen. Bestämmelsen medför ett krav på attdessa pensionsmedel skall separeras från övrig medelsförvaltning i fullmäktigesföreskrifter liksom vid uppföljning och redovisning av resultatet avförvaltningen. Eftersom uppräkningen av pensionsskulden i de kommunalaföretagen enligt god redovisningssed skall belasta resultatet och alltså interedovisas enligt den blandade modellen omfattas inte dessa av den föreslagnabestämmelsen.I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas. Föreskrifternabör utgå från vad som kan anses vara god sed på finansmarknaden. Ipropositionen anförs att fullmäktige bör fatta beslut som innebär attmedelsförvaltningen skall följa mycket preciserade regler. Ettplaceringsreglemente bör tas in i föreskriften oavsett om förvaltningen skergenom en extern förvaltare eller i egen regi. I reglementet läggs fast enstrategi för förvaltningen av medlen och för hur åtagandena förpensionsförpliktelserna skall täckas. Begränsning och fastställande av tillåtenrisk i medelsförvaltningen är därvid en viktig del. Det är även viktigt attplaceringsstrategi och reglemente anpassas till de åtaganden som gjorts och följer upp resultatet av placeringarna på ett rättvisande sätt. Principernaför att utvärdera resultatet styr indirekt inriktningen på kapitalförvaltningenoch bör därför ingå som en del av ett sådant reglemente.I 6 kap. 7 § kommunallagen finns ett generellt krav på intern kontroll av denverksamhet som bedrivs av kommunala nämnder. Regeringen anser att det finnsanledning att tydliggöra kraven på intern kontroll avpensionsmedelsförvaltning. Behovet av intern kontroll ökar i takt med att alltstörre belopp avsätts för pensioner. En intern kontroll avpensionsmedelsförvaltningen förutsätter att det finns erforderliga system förinstruktioner, rapporter och uppföljning, ansvarsfördelning i organisationen,inventering av tillgångar, redovisning och säkerhetsanalyser. I fullmäktigesföreskrifter om pensionsmedelsförvaltningen bör därför kraven på kontrollanges.I propositionen redogör regeringen slutligen för sin bedömning beträffande deförtroendevalda revisorernas ställning vid revision avpensionsmedelsförvaltningen. Regeringen anser att deras ställning bör stärkasgenom medverkan av sakkunniga med särskild sakkunskap om medelsförvaltning. Dennärmare utformningen av kraven på revision bör ankomma på Utredningen omöversyn av den kommunala revisionen (dir. 1997:56).MotionenI motion 1997/98:K9 av m.fl. (m, fp, kd) föreslås attpropositionen avslås och att regeringen återkommer till med ett nyttförslag grundat på de riktlinjer som anges i motionen. Motionärerna anser attpropositionsförslaget inte säkrar de anställdas behov av garantier för attderas pensionsförmåner kommer att betalas ut och att medlen verkligen finnstillgängliga när förpliktelserna skall infrias. Vidare anser de att kommunersoch landstings möjlighet att använda pensionsmedlen för att amortera skuldereller till investeringar i den egna verksamheten måste förhindras. Det måstesäkerställas att kommunernas pensionsmedel erhåller en långsiktig avkastningoch värdetillväxt som motsvarar vad som gäller i genomsnitt för annatpensionskapital i samhället. Motionärerna anser också att propositionensförslag är framlagt då det kommunala pensionsavtalet har sagtsupp och något nytt avtal ännu inte föreligger. Dessutom har inte de senasteaspekterna av fempartiöverenskommelsen om de framtida pensionerna kunnatbeaktas i propositionen. Regeringen bör därför återkomma med ett nytt förslagvid en lämpligare tidpunkt. Därvid kan regeringen också presentera sitt ipropositionen aviserade förslag om hur revisionen av den kommunalamedelsförvaltningen skall kunna stärkas.I det nya förslaget bör särskilt följande beaktas:* eventuella behov av regler som följer av ett nytt pensionsavtal ikommunsektorn,* den nya pensionsreformens påverkan på kommunsektorns pensionsåtagande ochförvaltningen av dess pensionskapital,* tydliga regler om avskild förvaltning av pensionskapitalet, varvid följeratt s.k. direkt internfinansiering av egna investeringar i kommuner ochlandsting med pensionskapitalet inte skall vara möjlig, samt* revision av förvaltningen av kommunala pensionsmedel.Kompletterande upplysning med anledning av motionenUnder beredningen har utskottet inhämtat att ochLandstingsförbundet har inlett förhandlingar med de fackliga organisationernaom ett nytt pensionsavtal som skall ersätta det tidigare avtalet (PA-KL).Förhandlingarna kommer att intensifieras och avsikten är att ettnytt avtal skall kunna slutas med ikraftträdande den 1 januari 1999.Kommunförbundet har föreslagit att det nya pensionsavtalet skall bygga på s.k.avgiftsbaserad ålderspension. Härmed förstås att pensionslöftet till en enskildarbetstagare är att arbetstagaren gottskrivs en avgift. Dessaårliga avgifter utgör det pensionskapital som avses ligga till grund förarbetstagarens pension.Utskottets ställningstagandeDet finns, enligt utskottets mening, flera skäl för en viss statlig regleringav pensionsmedelsförvaltningen i kommuner och landsting. Pensionssparandet ikommuner och landsting förväntas öka kraftigt. beräknas pensionsskuldenuppgå till sammanlagt ca . Jämförbara sparandevolymer iandra sektorer omfattas av statliga regler. Ett annat skäl att i lagstiftningsärbehandla pensionssparandet är att det långa tidsperspektivet ställersärskilda krav.Samtidigt som det finns ett behov av en viss statlig reglering är detemellertid viktigt att hänsyn tas till de stora skillnaderna mellan enskildakommuner och landsting när det gäller förutsättningar och agerande i fråga ompensionssparandet. En statlig reglering måste avvägas mot den kommunalasjälvstyrelsen. Propositionsförslaget innebär därför endast att fullmäktigeskall meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta förpensionsförpliktelser och vad dessa föreskrifter skall gälla, däremot inteinnehållet i föreskrifterna.Beträffande motionens kritik av intern användning av pensionsmedlen villutskottet anföra följande. Regeringen uttalade ekonomiskavårproposition (1995/96:150 s. 189) att de medel som kan komma att byggas uppför framtida pensioner i huvudsak bör användas inom den offentliga sektorn,bl.a. för att finansiera kommunala investeringar. Utredningen om den kommunalamedelsförvaltningen (SOU 1997:78) ansåg att en allmän utgångspunkt bör vara attkommuner och landsting skall ha rätt att återlåna pensionsmedlen för attfinansiera investeringar i den egna kommunen eller . I förevarandeproposition anförs att regeringen inte ser något skäl attsärskilt reglera att pensionsmedel skall placeras i offentlig sektor. Inteheller föreslås någon reglering som hindrar sådana placeringar. Regeringenföreslår inte några detaljerade regler som begränsar kommuners och landstingsmöjligheter att placera i vissa tillgångsslag. Förslagen är i stället uppbyggdaså att krav ställs på fullmäktigeförsamlingarna att fatta vissa beslut som äravgörande för att medelsförvaltningen skall ske på ett säkert sätt. Det fårenligt regeringens uppfattning förutsättas att varje kommun och landsting självkan göra de avvägningar avseende utnyttjandet av pensionsavsättningarna som ärmest lämpliga för att uppfylla de framtida pensionsåtagandena. I propositionenaviseras dessutom att regeringen avser att noga följa denna fråga och vid behovöverväga en stramare reglering. Utskottet gör ingen annan bedömning änregeringen i denna del. Utskottet vill emellertid betona vikten av attregeringen noga följer hur placeringsreglerna kommer att utformas och vilkenpraxis som kommer att tillämpas beträffande interna placeringar. Kraven påsäkerhet och avkastning får inte åsidosättas.Vad beträffar kritiken mot tidpunkten för förslaget kan utskottet inte se attdet finns skäl att avvakta utgången av de förhandlingar om ett nyttpensionsavtal som redan pågått eller vårens riksdagsbehandling av detnya pensionssystemet. Utskottet utgår från att regeringen kommer att bedömavilka effekter dessa förändringar kan få för den kommunala förvaltningen avpensionsmedel och återkomma till med förslag om ändring avbestämmelserna om så skulle krävas. Motsvarande gäller de förslag somUtredningen om revision (dir. 1997:56) kan komma att lämna. Utskottetutgår från att regeringen kommer att beakta de konsekvenser sådana förslag kanfå för de bestämmelser som här föreslås införas i kommunallagen.Motionärerna kritiserar vidare propositionsförslaget för att inte ge etttillräckligt skydd för de kommunanställdas pensionsmedel. Utskottet vill dockerinra om att syftet med lagförslaget är en sund pensionsmedelsförvaltning. Närdet gäller de kommunala avtalspensionerna är det de offentligrättsliga organenkommuner och landsting som garanterar att den enskilde försäkringstagaren fården förmånsbestämda avtalspension han eller hon är berättigad till. Liksom ifråga om andra förpliktelser som kommuner och landsting går in i är det i sistahand beskattningsrätten som konstituerar de kommun-anställdas behov avgarantier för att deras pensionsmedel kommer att utbetalas.Med vad utskottet anfört tillstyrks propositionen och avstyrks motion1997/98:K9.Utvärdering av den kommunala medelsförvaltningenMotionenI motion 1997/98:K10 av m.fl. (v) anförs att det med tanke på destora belopp som kommer att förvaltas av kommuner och landsting förpensionsåtagandena är befogat att på något sätt utvärdera medelsförvaltningen.Motionärerna föreslår att en första utvärdering bör göras år 2000.Utskottets ställningstagandeDet finns enligt utskottets uppfattning goda skäl att löpande följagenomförandet av de föreslagna bestämmelserna i kommunallagen. Utskottet utgårdärför från att regeringen kontinuerligt kommer att följa frågan. Att redan idetta skede fatta beslut om en särskild utredning med uppgift att göra enutvärdering är därmed överflödigt. Med tanke på att bestämmelserna träder ikraft men inte behöver tillämpas förrän för räkenskapsåret2000 är det dessutom för tidigt att genomföra någon utvärdering redan år 2000.Utredningen om översyn av den kommunala medelsförvaltningen föreslog i sittbetänkande (SOU 1997:78) att en utvärdering av lagstiftningen bör ske senast år2010.Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1997/98:K10. beträffande skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningenatt med avslag på motion 1997/98:K9 antar propositionens förslag tilllag om ändring i kommunallagen,res. 1 (m, fp)2. beträffande utvärdering av den kommunala medelsförvaltningenatt avslår motion 1997/98:K10.Stockholm den 5 februari 1998På vägnarBo KönbergI beslutet har deltagit: (), (), CatarinaRönnung (s), (), Axel (), (), BirgerHagård (m), (), (), (),(), (), (), (),(), (), och (). Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen (mom. 1)(), (), (m), (), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ?Det finns? ochpå s. 6 slutar med motion 1997/98:K9? bort ha följande lydelse:Enligt utskottet är det olyckligt att regeringen inte har beaktat att detkommunala pensionsavtalet är uppsagt och skall ersättas. Regeringen förbigårdärmed synpunkter från ett antal remissinstanser, bl.a. , som avstyrker förslaget med denna motivering. Ett nyttpensionsavtal på det kommunala området kan i hög grad komma att påverka hurmanskall se på reglerna för medelsförvaltningen. Propositionsförslaget har inteheller kunnat beakta innehållet i den senaste fempartiöverenskommelse somträffats angående genomförandet av det nya pensionssystemet.Propositionsförslaget innebär vidare att intresset av en god avkastning påpensionskapitalet i kommunsektorn motverkas. Sålunda ges kommuner ochlandstingfulla möjligheter att i förvaltningen av pensionsmedlen återlåna dessa ochanvända dem till investeringar i den egna kommunen eller eller attamortera skulder. Utifrån hittillsvarande erfarenheter torde sådanamöjligheterbli starkt avkastningshämmande på pensionskapitalet och dessutom kunna ledatill att erforderliga medel inte alltid finns tillgängliga när utbetalningarskall ske.Utskottet anser dock att det finns ett behov av en statlig reglering avförvaltningen av kommunala pensionsmedel. Regeringen bör därför vid lämpligtidpunkt återkomma till med ett nytt förslag. Vad utskottet häranfört bör med avslag på propositionen och med bifall till motion1997/98:K9 som sin mening ge regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:1. beträffande skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningenatt med bifall till motion 1997/98:K9dels avslår propositionen,dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.Propositionens lagförslagFörslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)[1]dels att nuvarande 8 kap. 3 a och 3 b §§ skall betecknas 8 kap. 3 brespektive 3 c §§,dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 3 a §, avföljande lydelse.-------------------------------------------------------|Nuvarande lydelse |Föreslagen lydelse |--------------------------------------------------------| || 8 kap. || 3 a § |-------------------------------------------------------| |Fullmäktige skall meddela|| |särskilda föreskrifter för|| |förvaltningen av medel|| |avsatta för|| |pensionsförpliktelser. I|| |föreskrifterna skall det|| |anges hur medlen skall|| |förvaltas. Därvid skall|| |tillåten risk vid|| |placering av medlen|| |fastställas. Vidare skall|| |det anges hur uppföljning|| |och kontroll av|| |förvaltningen skall ske. || | Föreskrifterna skall|| |omprövas så snart det|| |finns skäl för det. |-------------------------------------------------------Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 8 kap. 3 a §får dock börja tillämpas senare, dock senast avseende . **FOOTNOTES**[1]: Lagen omtryckt 1995:154.Senaste lydelse av8 kap. 3 a § 1994:6908 kap. 3 b § 1994:690. Sammanfattning........................................1Propositionen.........................................1Motionerna............................................1Utskottet.............................................2Propositionens huvudsakliga innehåll................2Nuvarande reglering av den kommunala medelsförvaltningen2Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen.....2Utvärdering av den kommunala medelsförvaltningen....7Hemställan..........................................7Reservationer.........................................71. Skärpt reglering av pensionsmedelsförvaltningen (mom. 1)8Bilaga Propositionens lagförslag......................9