bet · GL01KU18 · 1998-03-26 00:00:00 — I stället bör frågangälla om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta ett sådantbeslut som det fattat - med andra ord om den beslutade rättsakten ligger inomdet område där beslutanderätten överlåtits. Blir svaret att rättsakten liggerutanför detta område, var den enligt utskottet inte giltig som EG-rätt iSverige.Uttalanden av i ärendet om anslutning till EUI ärendet om anslutning till EU behandlade ånyofrågan om offentlighetsprincipen och meddelarfriheten vid ett svensktmedlemskap (1994/95:KU2y). Utskottet konstaterade att erfarenheter visar attdet kan förekomma normgivning som berör tryck- ochyttrandefrihetslagstiftningen inom de områden där gemenskapsinstitutionerna harbefogenhet att fatta beslut. hade enligt utskottet endast två falllokaliserats där EG-rätten hade ett annat innehåll än den svenska tryck- ochyttrandefrihetslagstiftningen. Det ena fallet gällde förbud mot viss reklam ochdet andra rätten att äga svenska tidningar. I grundlagsärendet hade ocksåföreslagits en anpassning till EG-rätten i dessa fall. Ett annat exempel varenligt utskottet kommissionens förslag till direktiv om skydd för enskild vidbehandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, somberörde handlingsoffentligheten.Utskottet konstaterade att regeringen hade anfört att den förklaring omoffentlighetsprincipen som hade lagt till anslutningsakten utgör enplattform från vilket ett aktivt försvar av våra grundläggande principer börkunna föras om detta skulle aktualiseras vid en normkonflikt. Utskottet deladedenna uppfattning.Utskottet erinrade vidare om att den nya bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF inteöppnade möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar sådanaviktiga konstitutionella principer som offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten utan samtidig ändring av grundlag. Någon sådangrundlagsändring hade inte heller varit aktuell. Utskottet framhöll att dettainnebar att den nu aktuella överlåtelsen inte omfattade beslutanderätt somväsentligt kunde komma att rubba offentlighetsprincipen och meddelarfriheten.Utskottet kunde alltså konstatera att tryck- ochyttrandefrihetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna är nationellaangelägenheter och att gemenskapsinstitutionerna inte har någon befogenhet attharmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden. Utskottet framhöll att deberöringspunkter som ändå kunde uppkomma mellan EG-rätten och våroffentlighetsprincip och meddelarfrihet gäller andra avgränsade områden som harbetydelse för den inre marknadens funktion och där institutionerna harbefogenhet att fatta beslut. Här kan konflikter inte uteslutas. Om konflikterskulle uppkomma, borde det enligt utskottets mening vara möjligt att medframgång hävda den centrala ställning som offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten har i vårt konstitutionella system.PropositionenInledningRegeringen föreslår att det i den nya lagen införs en uttrycklig bestämmelsesom klargör att lagen inte skall tillämpas, om det skulle inskränkamyndigheternas skyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. TF (8 §första stycket). Enligt regeringens förslag införs också en bestämmelse om attlagen inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingareller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet (8 § andra stycket).I skälen för sitt förslag anför regeringen inledningsvis att efterinträdet i EU har tagit aktiv del i förhandlingarna om EG-direktivet och agerathårt för att få till stånd sådana lösningar att direktivet inte står imotsättning till den svenska offentlighetsprincipen. De svenskaansträngningarna på detta område har enligt regeringen varit framgångsrika. Påflera punkter avviker det slutligt antagna direktivet från tidigare förslag.Enligt regeringens uppfattning finns det i det antagna direktivet inte någonbestämmelse som inte går att förena med den svenska offentlighetsprincipen.Regeringen utvecklar härefter sina skäl vad gäller frågorna om utlämnande,korrigering och bevarande av personuppgifter.Utlämnande av personuppgifterRegeringen påpekar att ett utlämnande av personuppgifter med stöd av dengrundlagsfästa offentlighetsprincipen i och för sig är att anse som sådanbehandling av personuppgifter som omfattas av EG-direktivet.Vidare konstaterar regeringen att det av artikel 6.1 b i direktivet framgåratt personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna ändamåloch att senare behandling av uppgifterna inte får ske på ett sätt som äroförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in.Regeringen påpekar att även enligt dataskyddskonvention (artikel 5b) skall personuppgifter för automatisk databehandling lagras för särskildaändamål och inte användas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål.Enligt regeringens uppfattning kan en myndighets utlämnande av person-uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen inte anses vara oförenligt med deändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in. Offentlighetsprincipenframgår av grundlagen och får anses utgöra en integrerad del av allförvaltningsverksamhet som myndigheterna ägnar sig åt.Regeringen påpekar att det vidare av artikel 7 framgår att personuppgifterfår behandlas, t.ex. lämnas ut, om det är nödvändigt för att fullgöra enrättslig förpliktelse som åvilar den registeransvarige eller för att fullgöraen arbetsuppgift som är ett led i myndighetsutövning som utförs av denregisteransvarige. Härvid anför regeringen att de registeransvarigamyndigheterna är rättsligt förpliktade att följa bl.a. grundlagsreglerna omutlämnande av allmänna handlingar, och utlämnandet är också ett led i derasmyndighetsutövning. Utlämnandet är enligt regeringen alltså tillåtet enligtartikel 7.Vidare påpekar regeringen att enligt artikel 8 skall behandling av känsligapersonuppgifter i princip förbjudas. Regeringen framhåller att det emellertidär tillåtet av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse att göra undantag frånförbudet, om det finns lämpliga skyddsåtgärder (artikel 8.4). Härvid anförregeringen att det är ett viktigt svenskt allmänt intresse att utlämnande kanske enligt den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. De svenskasekretessbestämmelserna medför att sådana känsliga personuppgifter som avses iartikel 8 i praktiken inte kommer att lämnas ut om den enskilde kan skadaseller drabbas negativt av utlämnandet. Sekretessbestämmelserna får enligtregeringen anses utgöra sådana lämpliga skyddsåtgärder som avses i direktivet.Regeringen anser att det alltså inte finns något hinder mot att föreskrivaundantag från det principiella förbudet mot behandling av känsliga person-uppgifter för sådant utlämnande som sker med stöd av offentlighetsprincipen.Regeringen konstaterar att när uppgifter om en viss person samlas in från denberörde själv skall enligt artikel 10 den information lämnas som är nödvändigför att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling. Informationbehöver dock inte lämnas i den utsträckning den registrerade redan känner tillinformationen. Regeringen påpekar att motsvarande bestämmelse finns i artikel11.1 för det fallet att personuppgifterna inte har samlats in från denregistrerade själv utan hämtats från andra håll. I detta sammanhang framhållerregeringen att eftersom offentlighetsprincipen innebär att var och en kan få uticke-sekretessbelagda personuppgifter och att den som får uppgifterna i principhar rätt att vara anonym, kan den myndighet som samlar in person-uppgifter intelämna information om till vilka personer uppgifterna kan komma att lämnas ut.Däremot kan information lämnas om att uppgifterna kan komma att lämnas utenligt offentlighetsprincipen till den som begär det, i den mån uppgifternainte är belagda med sekretess. De registrerade får enligt regeringen härigenom- på det sättet direktivet föreskriver -information om till vilka kategorier avmottagare som uppgifterna kan komma att lämnas ut. Vidare anför regeringen attdet, eftersom utlämnande enligt offentlighetsprincipen harföreskrivits i svensk grundlag, kan förutsättas att allmänheten redan kännertill att så kan ske. Därför torde det enligt regeringen inte vara nödvändigtatt lämna särskild information i detta hänseende.Därutöver påpekar regeringen att det enligt artikel 13.1 är tillåtet förmedlemsstaterna att göra nödvändiga undantag från bl.a. bestämmelserna iartikel 6.1, 10 och 11.1 med hänsyn till skyddet av den registrerades ellerandras fri- och rättigheter. Enligt regeringen är rätten för var och en att medstöd av offentlighetsprincipen ta del av allmänna handlingar som inte ärsekretessbelagda en sådan rättighet som kan göra det befogat med ett undantag.Regeringen framhåller att det dessutom, för att undanröja alla eventuellaoklarheter vid tolkningen av direktivet på denna punkt, på svenskt initiativhar tagits in en klausul i direktivets ingress (punkt 72) som gör det möjligtatt ta hänsyn till offentlighetsprincipen när direktivets bestämmelsergenomförs i nationell rätt. Eftersom klausulen har kommit till på svensktinitiativ, står det enligt regeringens mening klart att den svenskaoffentlighetsprincipen omfattas av uttrycket i klausulen om ?principen omallmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar?. Regeringen anser attde invändningar som förts fram av vissa remissinstanser beträffande detförhållandet att det i andra språkversioner av direktivet används uttryck sommåhända syftar på annat än det svenska begreppet allmänna handlingar därförinte framstår som bärkraftiga.Regeringen redovisar att Lagrådet i sitt yttrande anfört att det inte ärövertygat om att direktivet går att förena med offentlighetsprincipen och attde tolkningar regeringen gör framstår som pressade. Lagrådet anför bl.a. attdet mot bakgrund av syftet med direktivet (skapandet av en gemensam högskyddsnivå som skapar förutsättningar för ett fritt flöde av uppgifter mellanländerna) inte är sannolikt att skulle godta en tolkning avdirektivet i den riktning som regeringen gjort. Enligt Lagrådet finns det enpåtaglig risk för att domstolen skulle finna offentlighetsprincipen oförenligmed direktivet. För att man skall vara säker på att den svenska lagstiftningenskall stå sig vid en prövning i måste enligt Lagrådetbestämmelserna i och sekretesslagen (1980:100) ändras.Regeringen delar inte de farhågor rörande EG-direktivets förenlighet medoffentlighetsprincipen som framförts av Lagrådet och en del remissinstanser.Regeringen påpekar att det här rör sig om en svensk grundlagsskyddad rättighetmed lång tradition som är en viktig del av det svenska statsskicket. Densvenska offentlighetsprincipens starka ställning och grundläggande betydelseför det svenska förvaltningssystemet är enligt regeringen väl känd i de övrigamedlemsstaterna. Regeringen framhåller att direktivet, under detförhandlingsarbete som ägde rum efter det att blivit medlem i EU,förändrades på flera punkter av särskilt stor betydelse för frågan omförhållandet till offentlighetsprincipen. Enligt regeringen är det också avstor betydelse att förändringarna till stor del föranleddes av den svenskainställningen och att förändringarna alltså syftade till att göra det möjligtför medlemsstaterna att förena regler om skydd för personuppgifter med enoffentlighetsprincip. Regeringen påpekar att detta särskilt tydligt harmanifesterats i punkt 72 i direktivets ingress.Vidare anför regeringen att också i samband med förhandlingarna somresulterade i Amsterdamfördraget hårt har drivit frågan om ökad öppenhet inomEU. Enligt regeringen har detta arbete varit framgångsrikt bl.a. eftersomSverige har kunnat påvisa den positiva betydelse en väl utveckladoffentlighetsprincip har för vårt land. Regeringen påpekar att utvecklingeninom EU nu otvivelaktigt går mot en ökad öppenhet. Vidare anser regeringen attdet bör framhållas att Lagrådet inte har preciserat sin kritik mot regeringenstolkning samt att Lagrådet har uttalat en viss förståelse för att regeringeninte vill göra ingrepp i offentlighetsprincipen. Den bedömning som redovisats ipropositionen rörande tolkningen av olika artiklar i direktivet är enligtregeringens mening ytterst välgrundad, särskilt mot bakgrund av förklaringen omoffentlighetsprincipen i direktivets ingress. Det finns enligt regeringensmening inte anledning att anta att vid en eventuell prövning avfrågan skulle se saken på ett annat sätt.När det gäller förslaget att det i lagen skall införas en bestämmelse somanger att lagen inte tillämpas, om det skulle inskränka myndigheternasskyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. TF, påpekar regeringenatt Lagrådet har ansett att denna bestämmelse bör utgå, eftersom Lagrådet anseratt bestämmelsen är onödig eller oförenlig med direktivet. Regeringen delarinte Lagrådets uppfattning. Enligt regeringens mening är offentlighetsprincipenförenlig med direktivet. Frågan är således om bestämmelsen är onödig eftersomden nya lagen inte kan tillämpas i strid med grundlagarna. Regeringen anserhärvid att det, även om bestämmelser i grundlag alltid tar över bestämmelser ivanlig lag, i klargörande syfte bör tas in en bestämmelse som uttryckligenanger detta förhållande.Korrigering av personuppgifterRegeringen påpekar att det enligt artikel 6.1 c-d är ett grundläggande krav attde behandlade personuppgifterna är adekvata, relevanta, riktiga och, omnödvändigt, aktuella. Den registrerade skall vidare enligt artikel 12 b ha rättatt i förekommande fall få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighetmed bestämmelserna i direktivet rättade, utplånade eller blockerade, särskiltom uppgifterna är ofullständiga eller felaktiga. Regeringen anför att detenligt artikel dock är tillåtet för medlemsstaterna att göra nödvändigaundantag från bl.a. bestämmelserna i artikel 6.1 och 12 med hänsyn till skyddetav den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Vidare påpekarregeringen att det enligt direktivet är tillåtet att låta en myndighet väljametod för korrigering av uppgifter i allmänna handlingar. Myndigheter behöveralltså inte på grund av direktivet och den nya lagen utplåna felaktigauppgifter till förfång för allmänhetens rättigheter enligtoffentlighetsprincipen.Därutöver påpekar regeringen att korrigeringsmetoden blockering får ansesinnebära bl.a. att de blockerade uppgifterna inte skall lämnas ut till tredjeman. Med stöd av artikel är det enligt regeringen emellertid möjligt attgöra ett undantag för sådant utlämnande som sker med stöd avoffentlighetsprincipen enligt 2 kap. TF. Regeringen konstaterar att Lagrådetmot bakgrund av sin inställning i fråga om offentlighetsprincipen föreslagitatt hänvisningen till TF i 3 § i den nya lagen, där begreppet blockeringdefinieras, ersätts med en hänvisning till ?denna lag?. Regeringen är av enannan uppfattning och föreslår att ett undantag för sådant utlämnande som skermed stöd av offentlighetsprincipen görs.Bevarande av personuppgifterRegeringen konstaterar att personuppgifter enligt artikel 6.1 b skall samlas inför särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Behandling får intesenare ske av uppgifterna på ett sätt som är oförenligt med de ursprungligenangivna ändamålen. behandling för historiska, statistiska ochvetenskapliga ändamål skall dock enligt vad som uttryckligen anges inte ansesoförenlig med de ursprungliga ändamålen. Det förutsätts att medlemsstaterna idetta fall beslutar om lämpliga skyddsåtgärder. Enligt artikel 6.1 e får vidarepersonuppgifter lagras bara så länge det är nödvändigt med hänsyn till deursprungliga eller senare ändamålen med behandlingen. För person-uppgifter somlagras för historiska, statistiska och vetenskapligaändamål skall medlemsstaterna vidta lämpliga skyddsåtgärder.Därutöver påpekar regeringen att behandlingen av personuppgifterna alltidmåste vara tillåten enligt artikel 7 i direktivet, t.ex. därför attbehandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilarden registeransvarige eller för att utföra en arbetsuppgift av allmäntintresse. Gäller det känsliga personuppgifter, måste också förutsättningarnaenligt artikel 8 vara uppfyllda, t.ex. att medlemsstaten av hänsyn till ettviktigt allmänt intresse har föreskrivit att behandlingen är tillåten.Regeringen konstaterar att myndigheternas arkiv är en del av det svenskanationella kulturarvet. Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) skall myndigheternasarkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att tadel av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen ochförvaltningens och forskningens behov.Enligt regeringen kan de ändamål som bevarandet av myndighetsarkiven skalltillgodose hänföras under vad som i EG-direktivet kallas ?historiska,statistiska och vetenskapliga ändamål?. Regeringen anför att det således inteär nödvändigt att myndigheterna redan när personuppgifterna samlas inuttryckligen anger arkivering och bevarande som ett ändamål för behandlingen.Är en myndighets primära hantering av uppgifterna tillåten, kan det inte ansesoförenligt med den primära hanteringen att bevara uppgifterna. Det kan enligtregeringen inte heller anses oförenligt med de ursprungligen angivna ändamålenatt myndigheten lämnar över sina handlingar till en arkivmyndighetför långtidsförvaring.Regeringen påpekar att myndigheterna är rättsligt förpliktade att bevaraallmänna handlingar, och bevarandet är också en arbetsuppgift av allmäntintresse. Den behandling av icke känsliga personuppgifter som bevarandet utgörär enligt regeringen således tillåten enligt artikel 7. Regeringen påpekar attdet däremot för myndigheternas bevarande av känsliga uppgifter behövs ettundantag enligt artikel 8.4. De svenska myndigheternas bevarande även avkänsliga personuppgifter utgör enligt regeringen ett sådant viktigt allmäntintresse som berättigar en medlemsstat att göra ett undantag med stöd av nämndaartikel. Regeringen anser att detta undantag också måste omfatta den insamlingoch det långtidsbevarande av personuppgifter som sker vid de särskildaarkivmyndigheterna som tar emot arkivmaterial från myndigheter och enskilda.Att arkivmyndigheterna i sin tur lämnar ut icke sekretessbelagda uppgifter medstöd av offentlighetsprincipen kan enligt regeringens bedömning inte ansesoförenligt med de ändamål för vilka arkivmyndigheterna samlade in uppgifterna.Regeringen konstaterar vidare att de bestämmelser som finns om sekretess ochskydd för arkiv får anses utgöra sådana lämpliga skyddsåtgärder som krävsenligt EG-direktivet.Regeringen påpekar att Lagrådet har uttalat att såvitt framgår avlagrådsremissen är undantagen i fråga om bevarande och arkivering av allmännahandlingar motiverade endast med hänsyn till undantagens betydelse föroffentlighetsprincipen. Lagrådet har dragit slutsatsen att undantagen stridermot det övergripande syftet med direktivet samt föreslagit att undantagenutgår. Regeringen anser däremot att offentlighetsprincipen är förenlig meddirektivet och att undantagen är av väsentlig betydelse föroffentlighetsprincipen. Dessutom är det enligt regeringen ett viktigt allmäntintresse i sig att de syften som ligger till grund för arkiven kan tillgodoses.Regeringen anser således att den nya lagen bör innehålla en uttryckligbestämmelse om att lagen inte hindrar att en myndighet bevarar allmännahandlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet.MotionernaI motion 1997/98:K13 av m.fl. (m) anförs att regeringen i sinambition att till alla delar bevara den svenska offentlighetslagstiftningenintakt har gjort vissa mycket pressade tolkningar av direktivet. I några fallframstår det enligt motionärerna som om regeringen har tolkatdirektivbestämmelserna mot bättre vetande. Det tydligaste exemplet gällerenligt motionärerna direktivets förbud mot att lämna ut personuppgifter förannat ändamål än det för vilket uppgifterna insamlats. Motionärerna konstateraratt offentlighetsprincipen enligt regeringens tolkning utgör ett sådant ändamålför vilket personuppgifterna har samlats in. Direktivet kan därför korrektimplementeras med svensk rätt utan att någon ändring görs i svensk grundlag.Enligt motionärerna framstår denna uppfattning från EG-rättslig synpunkt somfelaktig och kritik kan riktas mot den underliggande värderingen. På den nyssnämnda och på flera andra punkter är det enligt Moderata samlingspartietsuppfattning alls inte givet att den traditionella avvägningen mellan detoffentligas intresse och skyddet för den enskildes personliga integritet, såsomden avspeglas i regeringens förslag till personuppgiftslag, är den mestlämpliga eller riktiga.Motionärerna anför vidare att det faktum att är ensamt om atttillämpa en grundlagsfäst offentlighetsprincip på personuppgifter gör atttillämpningen av den föreslagna personuppgiftslagen kan förväntas medföra enlägre skyddsnivå för den personliga integriteten i jämfört med vad somkommer att gälla i övriga medlemsländer. Mot den bakgrunden är det enligtmotionärerna inte sannolikt att vid en prövning skulle godtaregeringens tolkning av direktivet. Därutöver påpekar motionärerna attdirektivet i realiteten kommer att bli styrande som norm för EU:s medlemsstaterunder överskådlig tid. måste enligt motionärerna så snart som möjligtha en nationell lagstiftning som överensstämmer med direktivets syfte. Det blirdärför nödvändigt att skapa utrymme för en uppgradering av integritetsskyddet ibl.a. TF. Motionärerna anför att detta innebär att den nuvarandeoffentlighetslagstiftningen bör omprövas i riktning mot en begränsning avrätten att ta del av personuppgifter, men med oförändrade demokratiskamöjligheter till insyn i förvaltningen. Regeringen bör ta initiativtill en utredning med uppdrag att ta fram lagstiftning som bättreöverensstämmer med EG-direktivets syfte att stärka skyddet för den personligaintegriteten. Motionärerna hemställer att hos regeringen begärutredning och förslag rörande en omprövning av den nuvarandeoffentlighetslagstiftningen i enlighet med vad som anförts (yrkande 5).I motionen anförs vidare att propositionen också väcker en rad frågor omregeringens insikter rörande sambandet mellan EG-rätt och nationell rätt.Regeringens bristande insikt eller rent vilseledande antaganden om attnationella grundlagar har företräde framför EG-rätten kan enligt motionärernasmening skapa en olycklig låsning som snarare kommer att försvåra än underlättaför rättstillämpningen. Motionärerna anför att om offentlighetsprincipen intehar företräde på det sätt regeringen påstår framstår det som felaktigt ochprovocerande att i lag slå fast att den svenska offentlighetslagstiftningen ärförenlig med EG-rätten. Om en framtida prövning i däremot skulleresultera i att offentlighetsprincipen bedöms vara förenlig med direktivetframstår det i stället som onödigt att i vanlig lag slå fast vad som redanframgår av den nationella grundlagen. Mot bakgrund av vad som anförts och avskäl som närmare utvecklas av Lagrådet föreslår Moderata samlingspartiet attregeringens förslag till 8 § utgår (yrkande 6 delvis).I motion 1997/98:K15 av () anförs att rättsläget minst sagtmåste anses osäkert vad gäller offentlighetsprincipens ställning i förhållandetill EG-direktivet. Värt att notera i sammanhanget är enligt motionären att deti regeringens direktiv till uttryckligen anges att det idirektivet inte finns någon bestämmelse som står i strid med en tillämpning avoffentlighetsprincipen. Någon egentlig analys finns därför inte i utredningensbetänkande i denna fråga. Detta understryks även av både reservationer ochremissinstansernas tveksamhet i frågan om direktivet går att förena medoffentlighetsprincipen. Mest oroväckande är enligt motionären dock Lagrådetsyttrande i ärendet. Enligt motionären blir slutsatsen att - om man villvara säker på att den svenska lagstiftningen skall stå sig vid en prövning iEG-domstolen - måste ändra bestämmelserna i och sekretesslagen. Motionärenkonstaterar vidare att vad beslutar i denna fråga kan komma att saknabetydelse den dag frågan prövas av . Det går enligt motionären inteatt utesluta att kommer till en annan slutsats än regering ochriksdag, vilket kan medföra att måste anpassa bestämmelserna i bl.a.TF.