bet · GM01KU10 · 1998-12-15 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och 1998/99KU10regeringsärendenas handläggningInledningEnligt 12 kap. 1 § regeringsformen skallkonstitutionsutskottet granska statsrådenstjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.Utskottet har rätt att för detta ändamål få utprotokollen över besluten i regeringsärenden och dehandlingar som hör till ärendena.Det åligger att när skälföreligger till det, dock minst en gång ,meddela vad utskottet vid sin granskninghar funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkandesom nu läggs fram behandlas vissa administrativtinriktade granskningsuppgifter angåenderegeringsarbetet.Utöver konselj-, regerings- ochstatsministerprotokoll har vid granskningen funnitsatt tillgå material som tagits fram av utskottetskansli och, på begäran av utskottet, avRegeringskansliet. Ett stort antal akter iregeringsärenden har varit tillgängliga. Väsentligadelar av det material som funnits att tillgå återgesi bilaga 1.1-7.4.2.2. är en endamyndighet. Eftersom det enligt utskottets mening ärviktigt att fungerar väl oavsettvilken den sittande regeringen är, finns detanledning för att följaRegeringskansliets verksamhet. Som ett led i singranskning har utskottet nu från Regeringskanslietinhämtat upplysningar om den nya organisationensverkningssätt. Någon analys eller allmän bedömningav vad reformen resulterat i har emellertidinte tillförts ärendet på detta sätt. Utskottetutgår från att det skall bli möjligt förRegeringskansliet att senare lämna en merapreciserad redovisning.Utskottet har granskat om det finns risker för jävnär departementstjänstemän har uppdrag som ledamöterav styrelserna för statliga bolag och affärsverk.Granskningen ger vid handen att frågan om risker förjäv måste ges ytterligare uppmärksamhet inomRegeringskansliet. Enligt utskottets åsikt kan detfinnas anledning att lägga ett principiellt annatsynsätt på frågor som enbart har med det statligaägandet att göra än på frågor som rörmyndighetsutövning mot ifrågavarande bolag elleraffärsverk. Vidare anser utskottet att det finns ettsärskilt behov av en mer tydlig och enhetlighandlingslinje när det gäller jävsfrågorna påchefstjänstemannanivå. En diskussion av jävsfråganbör utmynna i en avvägning mellan olika intressensom är av betydelse i sammanhanget.Regeringskansliets organisation för handläggningenav EU-frågor har undersökts i skilda hänseenden. Denbild som har framkommit genom utskottetsundersökning har givit vid handen att hanteringen avEU-frågorna blivit bättre ju som Sverigevarit medlem i EU. Detta hindrar inte atthanteringen enligt utskottets bedömning kanförbättras. Ett exempel är att mer uppmärksamhet kanägnas kommissionens verksamhet. Utskottet avser attåterkomma till hantering av EU-frågorna.I fråga om hanteringen hos regeringen ochRegeringskansliet av allmänna handlingar som berörSveriges förhållande till Europeiska unionen harutskottet fullföljt en granskning som togs upp under1995/. Såvitt framgår avredogörelser som lämnats från departementen fungerarhanteringen av EU-handlingar i Regeringskanslietväl. Utskottet konstaterar vidare att utvecklingeninneburit en avsevärd minskning av antaletregeringsbeslut om avslag på framställningar om attfå ta del av allmänna handlingar som berör Sverigesförhållande till EU.Utskottet har gått igenom regeringens behandling avriksdagens beslut på grundval av den skrivelse frånregeringen som lämnats till avseende ihuvudsak tiden den 1 juli 1996-den 31 december 1997.I fråga om vissa ärenden anser utskottet detotillfredsställande att de ännu inte redovisats somslutbehandlade. Utskottet framhåller också detanmärkningsvärda i ett felaktigt utfärdande avbibliotekslagen (1996:1596).Om det i den tillsynsverksamhet som bedrivs avRiksdagens ombudsmän uppkommer anledning att väckafråga om författningsändring eller annan åtgärd frånstatens sida, får ombudsmännen enligt 4 § lagen(1986:765) med instruktion för ombudsmängöra en framställning i ämnet till ellerregeringen. Utskottet har begärt ett yttrande frånRegeringskansliet över en sammanställning av sådanaframställningar samt beslut av ombudsmänsom överlämnats till departement inomRegeringskansliet för kännedom. Det yttrande sominkommit innehåller en tillfredsställanderedogörelse som är av värde för såväl Riksdagensombudsmän som utskottet.Utskottet har granskat regeringens regleringsbrev.Granskningen har genomförts från formellautgångspunkter. I betänkandet redovisar utskottetvissa iakttagelser som gäller grunderna för attavgöra när föreskrifter skall ha formen avförfattning eller kan meddelas i regleringsbrev.Regeringen har betydande uppgifter somförvaltningsmyndighet. Utskottet redovisar i dettabetänkande en granskning med inriktning på dennasida av regeringens verksamhet. I ett inledandeavsnitt beskrivs utvecklingen av regeringensuppgifter på förvaltningens område, såvitt gälleravgörande av enskilda förvaltningsärenden. Därefterföljer redogörelser för den granskning somgenomförts. Denna har riktats in på allmäntförvaltningsrättsliga aspekter på regeringenshandläggning av förvaltningsärenden. Utskottet harfrån sådana utgångspunkter granskatregeringsprotokollen från vissa departement ochakterna i vissa grupper av regeringsärenden frånskilda departement. En särskild ärendegrupp somhandlagts inom flera departement har ocksågranskats, nämligen permutationsärenden.Under den förvaltningsrättsligt inriktadegranskningen har i några fall iakttagits att detgått än som varit önskvärt innanregeringen avgjort enskilda förvaltningsärenden. Iandra fall har iakttagits mindre brister i fråga ommotiveringen av regeringsbeslut samt dokumentationav handläggningen m.m. Särskilt i fråga om vissapermutationsärenden har utskottet lagt märke tillatt det gått åt innan ärendena avgjorts.Utskottet har inte på grundval av den granskning somnu har genomförts uttalat några mera allmännasynpunkter på regeringens roll som förvaltnings-myndighet.1 Regeringens sammansättning ochregeringsarbetets organisationI tidigare granskningsbetänkanden har utskottetbeskrivit viktigare förändringar i regeringenssammansättning och regeringsarbetets organisation.Den senaste beskrivningen avsåg 1996(1996/97:KU25). I det följande redogör utskottet förvad som ägt rum i dessa hänseenden ochfram till december månad 1998. Den organisatoriskaförändring som trädde i kraft ochsom innebär att ombildats till enmyndighet tas upp i ett annat avsnitt av dettagranskningsbetänkande (avsnitt 2.1).Den 22 januari 1997 entledigade statsministernstatsrådet från uppdraget att varachef för fr.o.m. utgången avjanuari 1997. skulle efterentledigandet vara statsråd i Statsrådsberedningen.Samma dag förordnades statsrådet attfr.o.m. vara chef förFörsvarsdepartementet. Vissa förordnanden enligt 7kap. 5 § regeringsformen för upphävdessamtidigt av statsministern med verkan från utgångenav . Vidare förordnades statsrådet enligt 7 kap. 5 § regeringsformen sammadag att fr.o.m. i stället förchefen för föredra vissaärenden. Statsministern beslutade därtill attInspektionen för strategiska produkter skulle höratill statsrådet ansvarsområde.Statsrådet avled . Den24 förordnades att varastatsråd fr.o.m. . Samma dagförordnade statsministern med stöd av 7 kap. 5 §regeringsformen att i stället för chefenför föredra vissa ärenden.Avsikten var att skulle ha sammaansvarsområde som hade haft.I den regeringsförklaring som avgavs vidriksdagsöppnandet förutskickadestatsministern en omorganisation av regeringensarbete.Omorganisationen kommer till uttryck genom ändringav förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet, beslutad den 10 december 1998.Ändringen innebär att fyra departement avvecklas,,, Närings- ochhandelsdepartementet samt . Ettnytt departement, , tillskapasfr.o.m. den 1 januari 1999.Vid riksdagsöppnandet den 6 oktober 1998tillkännagav statsministern en ombildning avregeringen. Fr.o.m. bestodregeringen således av 20 statsråd, nämligenstatsministern, en vice statsminister, tiodepartementschefer och åtta andra statsråd.Regeringens sammansättning efterregeringsombildningen framgår av bilaga 1.1.Den 6 oktober 1998 yrkade Moderata samlingspartiet ikammaren att enligt 12 kap. 4 §regeringsformen skulle förklara att statsministerGöran icke åtnjöt förtroende.Med stöd av 7 kap. 5 § regeringsformen förordnadestatsministern genom 15 särskildabeslut att ärenden som hör till vissa departementskall föredras av annat statsråd ändepartementschefen. fattadestatsministern ytterligare fyra sådana beslut.Besluten återfinns i bilaga 1.2.Yrkandet om misstroendeförklaring mot statsministernavslogs av den 8 oktober 1998.Socialminister avgick ur regeringenden . utsågstatsministern statsrådet att medverkan fr.o.m. vara chef förSocialdepartementet och att medverkan fr.o.m. vara statsrådoch chef för . Statsrådet , som sedan avgångvarit chef för , entledigadessamtidigt från det uppdraget.Den nya förordningen med instruktion förRegeringskansliet ändrades (SFS1997:80), (SFS 1997:174), den 1augusti 1997 (SFS 1997:613), (SFS1998:50), (SFS 1998:1031) och den1 (1998:1217).Ändringen innebar att rättschefen iUtrikesdepartementet gavs i uppgift att vaka överlagenlighet, följdriktighet och enhetlighet även iutrikesrepresentationens verksamhet samt att ocksåen grupp tjänstemän i gavsmöjlighet avgöra ärenden som inte behöver avgöras avRegeringskansliets chef. Vidare infördes iförordningen en bestämmelse om att Regeringskanslietutövar arbetsgivarens befogenheter enligt centralakollektivavtal. Ändringen var avredaktionell art medan ändringen den 1 augusti 1997bl.a. innebar att i stället förchefen för skall besluta omrevisionsplan för internrevisionen ochStatsrådsberedningen skall beredalagstiftningsärenden som gäller revision avRegeringskansliet. Ändringarna den 1 april 1998gällde bl.a. reglerna om anställning av enhetschef iRegeringskansliets förvaltningskontor samtförvaltningskontorets och förvaltningschefensuppgifter. Ändringen innebar attdet är beslut i administrativaärenden som får överklagas bara om det är särskiltföreskrivet. Ändringen innebäratt i ingår iutrikesrepresentationen.Ändringen innebar - bortsett frånförändringar i förteckningarna över myndigheterunder resp. departement - att vissa lagar omårsredovisning fördes in underJustitiedepartementets förvaltningsärenden, attklagomål mot inför vissa internationellaorgan fördes till Utrikesdepartementetsförvaltningsärenden, att lagen (1991:649) om straffför vissa trafikbrott i sin helhet hör tillJustitiedepartementets område samt att revisorer ochrevisionsbolag utgår ur förteckningen över Närings-och förvaltningsärenden.2 en myndighetAllmän bakgrundSedan den 1 januari 1997 utgör enmyndighet bestående av Statsrådsberedningen, 13departement samt Regeringskanslietsförvaltningsavdelning. bestårav och utrikesrepresentationen.Utrikesrepresentationen, i vilken ingår bl.a.beskickningar, delegationer vid internationellaorganisationer och karriärkonsulat(utlandsmyndigheter), lyder under Regeringskansliet.Statsministern är chef för . Chefför ett departement är det statsråd somstatsministern utser enligt 7 kap. 1 §regeringsformen. Bestämmelser om m.m. finns i förordningen (1996:1515)med instruktion för . återfinns i (RFK 1998:1).Konstitutionsutskottet har i samband med sinbehandling av proposition 1996/97:1, vari regeringenaviserade omorganisationen av enda myndighet, uttalat att den ändring avRegeringskansliets organisation som då förbereddesgav ytterligare anledning för utskottet att vidkommande granskningar uppmärksamma deorganisatoriska förutsättningarnas betydelse förregeringsarbetet (1996/97:KU1 s. 16). Utskotteterinrade i sitt granskningsbetänkande omdetta uttalande (1996/97:KU25 s. 12).Ärendets initiering hösten 1996I budgetpropositionen (prop. 1996/97:1)anfördes att det inom pågick ettarbete syftande till att från den 1 januari 1997föra samman dåvarande 15myndigheter till en sammanhållen myndighet. Skälettill förändringen var enligt budgetpropositionen attdet var nödvändigt att anpassa och arbetsformer till de stora krav somställdes på statsförvaltningens högsta ledning, inteminst mot bakgrund av den ökadeinternationaliseringen och de pågående storaomställningarna inom den offentliga sektorn.Regeringen ansåg att regeringsformens krav på enindelning av i departement kundetillgodoses inom ramen för den tilltänktakonstruktionen som ökad flexibilitetskulle kunna vinnas.Konstitutionsutskottet fann sig föranlåtet att somett led i behandlingen av budgetpropositionen i detaktuella avsnittet genomföra en utfrågning avstatssekreterare och rättschefenBengt-Åke i Statsrådsberedningen. De frågorbeträffande den aviserade nyordningens konse-kvensersom därvid avhandlades gällde främstdepartementschefernas förhållande tillstatsministern, omfördelning av medel mellandepartementen, departementens personal,ställning samtkonstitutionsutskottets möjligheter till granskningav . Svaren på utskottets frågorhar dokumenterats i form av sammanfattandeminnesanteckningar, bilaga 2.1.1.Utskottet erinrade i sitt betänkande med anledningav budgetpropositionen (1996/97:KU1) om attbestämmelserna i 7 kap. 1 § regeringsformen angåendeRegeringskansliet avser att ge statsministern ochregeringen en mycket vidsträckt möjlighet attbestämma regeringens sammansättning och formerna förfördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen.Av förarbetena till regeringsformen framgår att detinte ansetts motiverat att i regeringsformen ellerannan lag ange ramar för antalet statsråd ellerantalet departement. I den proposition genom vilkenförslaget till ny regeringsform lades fram förriksdagen anförde föredragande statsråd emellertidatt han ansåg det självklart att skullevara tillförsäkrad ett inflytande i dessa frågor.Detta ansågs uppnås på ett tillfredsställande sättgenom reglerna för anslagsmakt (prop.1973:90 s. 181).I betänkande 1996/97:KU1 erinrade utskottet vidareom att /95 anvisademedel för hela utom UD i form avett samlat anslag. Denna ordning hade vid sintillkomst ansetts stämma väl överens med den syn påregeringens rätt att bestämma över sin egenorganisation som kommit till uttryck iregeringsformen. De skäl som anförts för denaviserade förändringen av låg enligt utskottets mening i linjemed detta synsätt.Förändrings- och förnyelsearbete inomRegeringskanslietRegeringen fattade beslut omgrunderna för det fortsatta arbetet med att förändraoch förnya arbetssätt ochorganisation (SB96/3633). I ett bakgrundsavsnitt ibeslutshandlingen redovisas bl.a. att, sedanregeringen fattat beslut om den nyaorganisationen, arbetet med att förändra och förnyaRegeringskansliets arbetssätt och organisationfortsatt . Därvid hadeen särskild översyn gjorts beträffande vissaadministrativa stödfunktioner, och en särskildarbetsgrupp hade arbetat med att formulera principersom borde vara vägledande för styrning och ledningav departementen.Av beslutet framgår att det övergripande målet äratt skall vara ett effektivt ochkompetent instrument för regeringen i dess uppgiftatt styra riket och förverkliga sin politik. Vidareanförs att den interna styrningsprocessen,departementens lednings- och styrningsfunktioner ochkvalitetssäkringen inom skallutvecklas. Möjligheten att föra samman de juridiskafunktionerna inom respektive departement bör prövas.Förvaltningschefen skall vidare föreslå åtgärder somfrämjar effektivisering och rationalisering.Kompetensförsörjningen i skall sesöver. En kartläggning skall göras av konsekvensernaför dimensioneringen av av Sverigemedlemskap i . Ansvarig för ledningen av dettaarbete är förvaltningschefen, som fortlöpande skallsamråda med departementen samt med företrädare förde fackliga organisationerna i . Deöverväganden som ligger till grund för regeringensbeslut redovisas i en till beslutet bifogadpromemoria.I budgetpropositionen (prop. 1998/99:1)redovisas bl.a. följande.Inom ramen för arbetet med att utveckla ledning ochstyrning har ett ledarskapsprogram förstatssekreterarna genomförts. En del av arbetet medatt stärka mål- och resultatstyrningen syftar tillatt höja analys- och beställarkompetensen inomRegeringskansliet. En översyn av kommittéväsendetpågår syftande till att skapa bättre förutsättningarför kommittéernas arbete. En närmare redogörelse fördetta kommer att lämnas i kommittéberättelsen ibörjan av 1999. Arbetet med en ny, gemensam IT-plattform har slutförts . Arbetet medförberedelser av de svenska insatserna under detförsta halvåret , då skall utövaordförandeskapet i EU, har inletts.Under 1999 kommer enligt propositionen bl.a.följande åtgärder att vidtas inom ramen förförändrings- och förnyelsearbetet. Ettchefsutvecklingsprogram kommer att genomföras.Verksamheten bör tillföras och utveckla angelägenkompetens. Tonvikten vad gäller IT-utvecklingenskall läggas på utbildning och kommunikationavseende möjligheterna för en effektivverksamhetsutveckling.Promemoria från StatsrådsberedningenUtskottet har i en skrivelse tillStatsrådsberedningen ställt fyrafrågor om nya organisation m.m.,bilaga 2.1.2.Frågorna gällde vilka praktiska åtgärder somvidtagits inom med anledning avden nya ordning som infördes ,vidare vilken roll det pågående förändrings- ochförnyelsearbetet spelar i detta sammanhang, i vilkenomfattning det uppgivna syftet med förändringenuppnåtts samt vilken utvecklingen har varit inomRegeringskansliet på vissaområden som togs upp i utskottets utfrågning hösten1996. Statsrådsberedningen har besvarat frågorna ien promemoria , bilaga 2.1.3.I promemorian anförs att sammanslagningen avdepartementen till en myndighet kom till uttryck iden nya instruktionen för och enarbetsordning för myndigheten. upphävdesdepartementsförordningen och instruktionerna förUtrikesdepartementet och Regeringskan-slietsförvaltningskontor. I promemorian redovisas deviktigare författningsmässiga och praktiska inslagenenligt den gamla och nya ordningen inomRegeringskansliet.När det gäller frågan om vilken roll det pågåendeförändrings- och förnyelsearbetet spelar i detaktuella sammanhanget, anförs i promemorian attRegeringskansliets uppgift är att vara ett effektivtoch kompetent instrument för regeringen i dessuppgift att styra riket och förverkliga sittpolitiska program, vilket var utgångspunkten förbildandet av den sammanhållna myndighetenRegeringskansliet. Den nya organisationsstrukturenskapade enligt promemorian förutsättningar för attutveckla verksamhet och arbetsformer iRegeringskansliet, men för att fullfölja den visionsom låg bakom bildandet av myndighetenRegeringskansliet krävs ett långsiktigtförändringsarbete. Därefter lämnas en redogörelseför det pågående förändrings- och förnyelsearbetet ihuvudsaklig överensstämmelse med utskottets referati det föregående.En fråga som utskottet ställde tillStatsrådsberedningen gällde i vilken utsträckningdet uppgivna syftet med förändringen uppfyllts.Syftet var att anpassa organisation och arbetsformertill kraven på regeringsarbetet med anledning av denökade internationaliseringen och den offentligasektorns omställning samt strävan efter ökadflexibilitet. I promemorian redovisas vissa åtgärdersom vidtagits på olika områden med sikte på attuppnå det nämnda syftet. Ett exempel är att EU-frågor har integrerats med sakfrågor ochhuvudmannaområden och att EU-politiken kommer attsamordnas i Statsrådsberedningen. Ett annat exempelär att det tvärsektoriella arbetet mellan olikapolitikområden har ökat. I arbetet med denoffentliga sektorns omställning har särskilt mål-och resultatstyrningen inom statsförvaltningen lyftsfram. avser också att utarbeta enstrategi för uppföljning och utvärdering av statligainsatser.I promemorian redovisas också hur utvecklingen harvarit på vissa områden, som togs upp i KU:sutfrågning beträffandedepartementschefernas förhållande tillstatsministern, omfördelning av medel mellandepartementen, departementschefernas befogenheter ifråga om departementens personal samt UD:sställning.Av promemorian framgår att departementschefernaväsentligen har samma reella beslutanderätt som dehade före organisationsförändringen. Vissomfördelning av medel har skett mellandepartementen, varvid departementens anslagssparandeinlemmats i beredningen och hela det disponiblabeloppet avseende anslaget för Regeringskanslietblivit föremål för omprövning med hänsyn till deprioriterade målen. Departementschefen beslutar iallmänhet om anställning av personal idepartementet. Departementschefen har också rätt attbesluta om indelningen av departementet isakområden, chefstjänstemännens uppgifter och omfördelningen av arbetet mellan dem samt formerna iövrigt för verksamheten. Beträffande UD:s ställninggäller bl.a. att utrikesministern och departementetefter statsministerns bemyndigande utövar ettbestämmande inflytande över utrikesrepresentationenoch i detta sammanhang spelar rollen av en centralförvaltningsmyndighet. I flera avseenden är UD enintegrerad myndighet på samma sätt som övrigadepartement. UD:s anslag bereds skilt från de övrigadepartementens anslag. har ensärpräglad personalpolitik och UD:s personal har imotsats till övrig personal i enförflyttningsskyldighet inom utrikesförvaltningen.Utskottets bedömningSom framgått av det det föregående harkonstitutionsutskottet redan inför genomförandet avreformen genom vilken blev enmyndighet intresserat sig för reformen och dessgenomförande. Ett skäl till utskottets intresse förRegeringskansliets fortsatta utveckling är attriksdagen med den ordning för anslagstilldelningensom råder inte har något direkt inflytandeöver organisation och verksamhet.Eftersom det enligt utskottets mening är viktigt attRegeringskansliet fungerar väl oavsett vilken densittande regeringen är, finns det anledning förkonstitutionsutskottet att följa Regeringskanslietsverksamhet även framgent.När det gäller den redogörelse somStatsrådsberedningen lämnat till utskottet som svarpå vissa frågor som utskottet ställt, finnerutskottet att någon analys eller allmän bedömning avvad reformen resulterat i inte har lämnats.Detta kan möjligen ha sin förklaring i att relativtkort tid förflutit sedan den organisatoriskaförändringen genomfördes och att det är svårt attmera precist mäta vilka framsteg som gjorts.Utskottet utgår från att det skall bli möjligt förRegeringskansliet att senare lämna en merapreciserad redovisning till utskottet. Den nuaktuella redovisningen föranleder i övrigt ingetuttalande från utskottet.2.2 Jävsfrågor när departementstjänstemänhar styrelseuppdragInledningKonstitutionsutskottet har under en följd av år isina granskningsbetänkanden redogjort förpersonalutvecklingen i . Undersenare tid har uppmärksamheten därvid bl.a. riktatsmot inslaget av politiskt tillsatta tjänstemän ochpå jämställdhetsfrågor. Redogörelserna har grundatspå statistiska uppgifter som inhämtats frånRegeringskansliet. Inom ramen för behandlingen avjämställdhetsfrågor lämnade utskottet i föregåendeårs administrativa granskningsbetänkande (bet.1997/98:10, avsnitt 1) en redovisning av antaletstyrelseuppdrag i statliga företag ochaffärsdrivande verk och av hur arvodena föruppdragen fördelade sig mellan kvinnor och män m.m.I sin bedömning uttalade utskottet bl.a. att detavsåg att vid kommande granskning ta upp frågan omdet finns risker för jäv när tjänstemän iRegeringskansliet har uppdrag som ledamöter avstyrelser för statliga företag och affärsverk.Utskottet har företagit en granskning av fråganom jäv för departe-mentstjänstemän som harstyrelseuppdrag i statliga företag eller affärsverk.Till grund för granskningen har bl.a. legat enpromemoria från Statsrådsberedningen, bilaga 2.2.Gällande bestämmelser om jävFörvaltningslagenBestämmelser om jäv finns förförvaltningsmyndigheterna i 11 och 12 §§förvaltningslagen (1986:223). Inom Regeringskanslietgäller lagen vid handläggningen avregeringskansliärenden, dvs. sådana ärenden sombeslutas av chef, endepartementschef eller ett annat statsråd eller aven departementstjänsteman. Däremot gällerförvaltningslagen inte vid handläggning avregeringsärenden, dvs. sådana ärenden som beslutasvid ett regeringssammanträde.