bet · GL01UU7 · 1998-03-26 00:00:00 — Detta betänkande behandlar revisorers förslag 1995/96:RR12 angåendeSveriges deltagande i internationella mellanstatliga organisationer jämte enmotion som väckts i anslutning till revisorernas förslag.Utskottet finner förslagen intressanta men konstaterar att den pågåendeutvecklingen innebär att flera av de av revisorerna påpekade förhållandena ärföremål för studier. I vissa fall är också åtgärder, vilka ligger i linje medrevisorernas förslag, under genomförande. Enligt utskottets uppfattning finnsdet mot denna bakgrund inte anledning för att göranågot tillkännagivande till regeringen. Samtliga yrkanden besvaras.Riksdagens revisorers förslagI Förslag till 1995/96:RR12 föreslår revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om budgetering och redovisning av resultat,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om omprövning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om konsekvenser av medlemskapet i EU,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om delaktighet samt5. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna haranfört om behovet av lättillgänglig information.Motionen1996/97:U5 av m.fl. (s) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna att någon omprövning av medlemskap iEuroparådet inte bör ske. Sammanfattning av revisorernas förslagBakgrundUtrikesutskottet har inom ramen för sitt arbete med uppföljning och utvärderinggenomfört en preliminär kartläggning av i vilka organisationer ärmedlem. Mot bakgrund av denna har utskottet föreslagit en granskning avSveriges medlemskap i internationella mellanstatliga organisationer. Riksdagensrevisorer presenterar i Förslag till 1995/96:RR12 sin granskning ochde förslag som denna granskning föranlett. Revisorerna anser att det svenskadeltagandet i internationella mellanstatliga organisationer behöveruppmärksammas, analyseras och regelbundet ifrågasättas.Mellanstatliga organisationerRevisorernas granskning behandlar medlemskap i internationellamellanstatliga organisationer. Med en internationell organisation avses, enligtde internationella organisationernas union (Union of InternationalAssociations), en organisation som uppfyller följande krav:* Organisationens syfte skall ha internationell karaktär och organisationenskall ha för avsikt att ha verksamhet som berör minst tre länder. * Medlemskap måste vara öppet för var och en inom organisationensverksamhetsområde. * Tjänstemän eller förtroendemän bör representera de olika medlemsländerna. Omantalet medlemsländer överstiger antalet platser på någon nivå iorganisationen bör ett rotationssystem användas. * Organisationens stadga måste innehålla bestämmelser om val av beslutandeorgan. Ett permanent säte måste finnas. * Minst tre länder måste bidra till finansieringen. Det får inte finnas någotvinstsyfte för medlemmarnas räkning. * Organisationen måste ha egen verksamhet. * Bevis på aktuella aktiviteter måste finnas tillgängliga.För att en organisation skall anses vara en mellanstatlig organisation måsteden också, förutom vad som fordras för en internationell organisation, uppfyllakravet att ha bildats genom en överenskommelse mellan regeringarna i minst trestater. Sådana organisationer brukar benämnas (Inter-GovernmentalOrganizations). De internationella organisationer som inte är mellanstatligahar beteckningen NGO:er ().Genomförandet av revisorernas granskningRiksdagens revisorers granskning har avgränsats till att främst avse följandefrågor:* I vilka internationella mellanstatliga organisationer är medlem? * Vilka är motiven för deltagande i olika organisationer och i vilkenutsträckning omprövas medlemskap? * Vad innebär arbetet i olika internationella organisationer och vilkenaktivitetsnivå upprätthålls? * Hur är arbetet inom fördelat och samordnat? * Vilka typer av insatser är det fråga om? Vad får i utbyte av sittmedlemskap? * Hur har arbetet följts upp och utvärderats? * Hur har inträde i Europeiska unionen (EU) påverkat deltagandet iinternationella mellanstatliga organisationer? * Vilka möjligheter har att ta ställning till det svenska arbetet iinternationella mellanstatliga organisationer?För att få en översiktlig bild av deltagande i internationellamellanstatliga organisationer genomförde revisorerna en enkät med departementenom engagemang i sådana organisationer inom deras respektiveansvarsområde. Enkäten tillställdes expeditionscheferna i ijuni 1995.Revisorerna har också svarat för genomförandet av fördjupade studier av detsvenska deltagandet i fem organisationer: (IMO;), (Helcom),(EPO; ), Europeiskautvecklingsbanken (; ) ochEU:s utbildningsprogram har dessutom anordnat ett seminarium för att inhämta synpunkter.I seminariet deltog ledamöter och tjänstemän från utrikesutskottet ochjordbruksutskottet, representanter för ,, , ,Förvaltningspolitiska kommissionen och Statskontoret.Sammanfattning av revisorernas granskningSveriges engagemang i internationella mellanstatliga organisationerInternationaliseringen har haft betydande återverkningar på stora delar av denstatliga förvaltningen. Vad som varit frågor av i huvudsak nationellkaraktär har successivt utvecklats till att bli frågor för över- ellermellanstatliga beslutsorgan. Medlemskap och aktivt deltagande i internationellamellanstatliga organisationer har ansetts vara ett sätt för atttillvarata landets intressen. Det svenska engagemanget i internationellamellanstatliga organisationer har därför vuxit snabbt . Sverigeär ett av de länder i världen som innehar medlemskap i flest sådanaorganisationer.Något entydigt svar på frågan i exakt hur många organisationer ärmedlem finns dock inte. Olika kartläggningar av det internationellaengagemanget ger olika resultat beroende på vilka avgränsningar som görs.Revisorerna betonar att inte heller deras undersökning nödvändigtvis behöver genågon fullständig bild av mellanstatliga engagemang.I enkätsvaren till revisorerna har departementen lämnat uppgifter om 190organisationer och urskiljbara verksamheter inom organisationer. ,och kulturverksamheter är exempel på ?urskiljbaraverksamheter?. Antalet organisationer i enkätsvaren överensstämmer ganska välmed resultatet av den preliminära kartläggning som utrikesutskottet tidigaregenomfört.Utrikesdepartementet, och Jordbruksdepartementetär de tre departement som, enligt enkätsvaren, har huvudansvaret för detsvenska deltagandet i flest organisationer.Insatser och utbyteGranskningen visar att i de flesta av de organisationer som beskrivs irevisorernas enkät har blivit medlem då organisationen bildades.Motivet för medlemskap är i allmänhet liktydigt med organisationens ändamål.För de allra flesta organisationer anges att de motiv som gällde vid inträdet iorganisationen fortfarande gäller. Departementen har endast i två fall angivitatt motiv och ändamål har ändrats. Endast undantagsvis har formellautvärderingar genomförts. har i enstaka fall utträtt ur internationellamellanstatliga organisationer.Revisorerna visar också att det inte finns någon samlad uppfattning om hurstora obligatoriska avgifter och frivilliga bidrag som utbetalas tillinternationella organisationer. Av revisorernas enkät till departementenframgår att utgifter för medlemskap i internationella mellanstatligaorganisationer uppgick till . Drygt 2miljarder utgörs av frivilliga bidrag. I beloppen ingår kostnaderna förfredsbevarande operationer och för svenskt deltagande iflygsäkerhetsmyndigheten , som betalas avLuftfartsverket. I enkäten har årliga obligatoriska och frivilliga bidragefterfrågats. De obligatoriska avgifterna är beroende av vilka organisationerSverige är med i, medan de frivilliga bidragen kan variera vid oförändratmedlemskap. De totala kostnaderna för deltagandet har inte efterfrågats.Exempelvis har inte rese- och traktamentskostnader och kostnader för förloradarbetstid i kartlagts. Inte heller har de ersättningar i vissafall erhåller från de internationella organisationerna kartlagts. Till debelopp som revisorerna redovisar kommer inbetalningar enligt kvoter, avtal omkapitalpåfyllnad etc. Utöver direkta inbetalningar kommer vissagarantiåtaganden.Av revisorernas granskning framgår att i mellanstatligaorganisationer representeras såväl av regeringsledamöter ochdepartementstjänstemän som av företrädare för myndigheter, statliga bolag ellerintresseorganisationer. I vissa fall har ansvaret delegerats från departemententill myndigheter eller bolag. I det mellanstatliga samarbetet deltar ocksåparlamentariker. Det gäller framför allt i , , Förentanationerna (FN) och olika FN-organ samt Organisationen för säkerhet ochsamarbete i ().Inom har riktlinjer för ekonomisk styrning avinternationella organisationer utarbetats. Den som företräder regeringen vidförhandlingar med en större internationell organisation till vilken bidraglämnats ur statsbudgeten skall, enligt dessa riktlinjer, verka för attorganisationen tillämpar de principer för ekonomisk redovisning som fastställtsför organisationerna i FN-systemet (AccountingStandards). Svenska representanter bör vidare verka för att organisationensexterna revision bedrivs enligt de principer (Auditing Standards) somfastslagits av Intosai (AuditInstitutions). Avvikelser från riktlinjerna uppges dock ibland varaoundvikliga.Av revisorernas enkät framgår att riktlinjerna ännu inte haft någon störreeffekt för den ekonomiska styrningen av organisationerna. Många FN-organ följerde principer för ekonomisk redovisning som fastställts för organisationernainom FN-systemet. Några organisationer, t.ex. , uppges ha egnaprinciper. Det stora flertalet enkätsvar till revisorerna utvisar dock attorganisationerna inte tillämpar de principer för ekonomisk redovisning somfastställts för FN-systemets organisationer, eller att det är oklart omorganisationerna gör det eller inte.Revisorerna menar att det kan finnas två anledningar till att regeringensriktlinjer ännu inte har haft någon större effekt: det kan bero på att detsvenska inflytandet i organisationerna är litet eller på att de svenskadeltagarna inte har tillmätt riktlinjerna någon särskilt stor betydelse.Uppföljning och utvärdering, redovisning till riksdagenAv den granskning som revisorerna redovisar framgår att endastundantagsvis har gjort egna utvärderingar av deltagandet i internationellamellanstatliga organisationer. De utvärderingar som gjorts har vanligenresulterat i bedömningen att medlemskap i en bestämd organisation ärväl motiverat och att de medel som anslår används på från svensksynpunkt värdefulla aktiviteter. I några fall har utvärderingen föranlettorganisatoriska förändringar i organisationen eller beträffande det svenskadeltagandet. I enkätsvaren till revisorerna redovisas också några utvärderingarsom gjorts inom organisationerna.Revisorerna karaktäriserar den skriftliga informationen till omarbetet i internationella mellanstatliga organisationer som knapphändig.Informationen har i huvudsak varit deskriptiv och främst gällt aktiviteter somredan har genomförts. Endast i liten utsträckning har de överväganden somgjorts eller skall göras inom ramen för det mellanstatliga samarbetetredovisats för . Enligt revisorerna kan detta bl.a. förklaras avtidsförskjutningar mellan den svenska budgetprocessen och de beslutsprocessersom rör åtaganden i de får kontinuerlig information om arbetet i internationellamellanstatliga organisationer på olika sätt. Revisorerna beskriver t.ex. hurregeringen budgetproposition redovisade internationellaengagemang i respektive departements bilaga. Revisorerna nämner också denårliga berättelsen till om verksamheten i svenskadelegation, den årliga redogörelsen till från delegation iEuroparådets parlamentariska församling och regeringens skrivelse med enredogörelse för verksamheten i . Därtill omtalasregeringens årliga redogörelse för verksamheten i Europeiska unionen ochregeringens skrivelse om verksamheten i samt regeringens skrivelse1995/96:40 FN . Revisorerna uppmärksammar också hur regeringentidigare, genom skriften Fakta om svenskt bistånd, som ingått som enunderbilaga till budgetpropositionen, har redogjort för det svenska biståndet.För budgetåren 1993/94 och 1994/95 har i stället årsberättelserna Svensktbistånd respektive utvecklingssamarbete upprättats inom UD.Förändringen innebär - enligt revisorerna - att inte längretillställs lika utförliga redogörelser för det svenska biståndet som tidigare.Vid sidan av skriftliga redogörelser får information genom denårliga s.k. utrikesdeklarationen och genom muntliga redovisningar av tjänstemäntill berörda utskott eller ledamöter. Ledamöter av utskott kan ocksåfå information genom kolleger som deltar som ledamöter i olika internationellasammanslutningar.Revisorerna påpekar att även om inte har begärt ytterligareformella redogörelser för arbetet i internationella mellanstatligaorganisationer från regeringen, har man välkomnat sådana redogörelser.Förändringar till följd av medlemskap i granskning har även gällt frågan om - och i så fall hur - de nyasamverkansformerna till följd av det svenska EU-medlemskapet påverkarmedlemskap och arbete i de internationella mellanstatliga organisationer ivilka är medlem.För den övervägande delen av fallen kan man av departementens enkätsvarutläsa att EU-medlemskapet inte har påverkat deltagande iorganisationen. redovisas relativt många exempel på att deltagandetfaktiskt har påverkats av medlemskapet i EU. Beträffande det nordiskasamarbetet i och anges i enkätsvaren attSveriges deltagande sannolikt kommer att påverkas av medlemskapet i EU. I ännuhögre grad förefaller EU-medlemskapet ha påverkat arbetssättet i deinternationella mellanstatliga organisationerna.I enkätsvaren finns exempel på att medlemskapet i EU har inneburit attSverige blivit medlem i internationella organisationer som man tidigare intevar medlem i eller där man tidigare bara var observatör. Även innebörden avmedlemskapet i en organisation kan ha ändrats till följd av medlemskapet i EU.Vidare ges exempel på att möjligheten att lämna organisationen har begränsats.Revisorernas enkät ger också exempel på att minskat sitt engagemang iorganisationen, att samarbetsformerna har förändrats eller att deltagandet harpåverkats av att inte är med i EU. Andra exempel är att arbetet iorganisationen betraktas på ett annat sätt än tidigare, attfinansieringsformerna har förändrats eller att representeras avdepartement i stället för som tidigare av myndigheter.Att förvalta det internationellaRevisorerna har också behandlat frågan vad det alltmer omfattande ochintensifierade arbetet i internationella mellanstatliga organisationer betyderför den svenska statsförvaltningen och då specifikt för ochregeringens möjligheter att styra och för relationerna mellan riksdag, regeringoch myndigheter.Arbetet i internationella mellanstatliga organisationer förutsätternationella ställningstaganden i en rad frågor. De som representerar ien mellanstatlig organisation vill inte inför representanter från andra länderframstå som inbördes oense eller motsägelsefulla. Revisorernas granskning visaratt man i lägger ned mycket arbete på att förbereda sammankomster iinternationella mellanstatliga organisationer. I förberedelsearbetet deltarinte bara företrädare för regeringen och statliga myndigheter utan också bl.a.intresseorganisationer.Vikten av att finna en svensk ståndpunkt i internationella organisationer hartidigare berörts av Statskontoret i en undersökning om EU-medlem-skapetseffekter på svensk statsförvaltning. Undersökningen visar attmyndighetstjänstemän som deltar i EU-organens arbete ofta får enbart muntligadirektiv. Statskontoret rekommenderar att formkraven skärps genom skriftligainstruktioner och rutinmässig återrapportering, vilket skulle öka regeringensstyrmöjligheter. Regeringen skulle bl.a. lättare kunna följa och andraländers ståndpunkter under ett ärendes gång.Arbetet i internationella mellanstatliga och överstatliga organisationerinnebär att regler av olika slag utformas och fastställs på tre olika nivåer:nationell, europeisk och global nivå. Enligt revisorerna får det betydelse förden offentliga förvaltningens arbete i . Den svenskaförvaltningsstrukturen har emellertid i allt väsentligt varit uppbyggdmed utgångspunkt i nationella behov.Revisorernas granskning indikerar att ett vidgat deltagande i internationellamellanstatliga organisationer leder till att den centrala statsförvaltningen -och dess förmåga att skapa och förmedla svenska ståndpunkter - blir merbetydelsefull . Frågor som har handlagts av statligamyndigheter blir i högre grad frågor för . Behovet av ettkontinuerligt informationsutbyte mellan departement och myndigheter leder tillatt den informella styrningen ökar, enligt revisorerna. Myndigheternastraditionella självständighet minskar när gränserna mellan departement ochmyndigheter suddas ut. skapas kontaktnät kring de internationellamellanstatliga organisationerna. Dessa avser inte bara kontakter mellandepartement och myndigheter utan innefattar också privata företag ochintresseorganisationer av olika slag. De följer inte nödvändigtvisnationsgränserna utan kan innefatta både svenska och utländska deltagare.Revisorerna anser att svenska tjänstemäns och politikers förmåga att förståhur internationella mellanstatliga organisationer arbetar och inbördessamspelar är avgörande för möjligheter att tillgodose sina egnaintressen och driva bestämda uppfattningar. Om insikter i det internationellasamarbetets villkor är begränsade hos tjänstemännen och politikerna finns deten risk för att det internationella arbetet kommer att skötas av en liten grupptjänstemän som specialiserat sig på olika organisationer.Revisorernas överväganden och förslagRevisorernas granskning har sammanfattningsvis utvisat att tillhör destater som är mest engagerade i internationella mellanstatliga organisationer.Engagemanget har utvecklats och utvidgats under en lång följd av år och detförefaller ha ökat till följd av medlemskap i . De svenska bidragenuppgår till mer än . Motiven för medlemskap harsällan ändrats. Bara i undantagsfall har det internationella samarbetetutvärderats genom formella analyser av vilka kostnader och intäkter som ärförknippade med medlemskap. Vidare har granskningen visat attriksdagen får knapphändig information om pågående arbete i internationellamellanstatliga organisationer. Det svenska EU-medlemskapet har på olika sättpåverkat medlemskapet i internationella mellanstatliga organisationer.Granskningen har också påvisat behovet av att en svensk ståndpunkt formuleras idet internationella mellanstatliga samarbetet och att tjänstemän och politikerhar insikter i hur det internationella samarbetet bedrivs och kan påverkas.De överväganden och förslag som revisorerna har redovisat mot bakgrund av singranskning sammanfattas i detta avsnitt.Budgetering och redovisning av resultat (yrkande 1)Revisorernas granskning har visat att kartläggningar av deltagande iinternationella mellanstatliga organisationer kan ge olika resultat. Någotentydigt svar på frågan i hur många internationella mellanstatligaorganisationer är medlem finns därför inte. Sammanställningar över ihur många organisationer är medlem, hur många organisationer respektivedepartement har ansvar för och ungefär vilka belopp som direkt betalas förmedlemskapet, ger därför endast en allmän bild av omfattningen av det svenskaengagemanget.Revisorerna anser att sådana sammanställningar ger begränsad information. Omde är ofullständiga och t.ex. saknar uppgifter om kostnaderna i förmedlemskap finns risk för att de blir vilseledande. Trots attsammanställningarna kan förefalla mycket exakta ger de inte tillräckliginformation för att kunna tjäna som underlag för bedömningar av värdet avsvenskt medlemskap i internationella mellanstatliga organisationer.Enligt revisorernas uppfattning bör det svenska arbetet i internationellamellanstatliga organisationer så långt möjligt betraktas som en del av denstatliga verksamheten och styras på samma sätt som andra delar av dennaverksamhet. Samma krav på produktivitetsutveckling, budgetering ochresultatredovisning som gäller för statliga myndigheter bör således även gällaför det svenska arbetet i internationella mellanstatliga organisationer.Revisorerna menar att deltagandet i internationella mellanstatligaorganisationers arbete är en särskild uppgift för statliga myndigheter ochdärför kan betraktas som en speciell verksamhetsgren. Sådant arbete bör enligtrevisorernas mening särredovisas i myndigheternas anslagsframställningar och iregeringens budgetförslag. Sådana särskilda redovisningar för arbetet iinternationella mellanstatliga organisationer skulle tydliggöra detinternationella arbetet. skulle därmed få underlag för egnaställningstaganden. Revisorerna menar att det inte behöver betyda att varjeorganisation måste tilldelas ett eget anslag. Utgifterna för arbetet iorganisationerna skulle mycket väl kunna fördelas på flera olikaverksamhetsområden.Revisorerna utgår därför från att regeringen tar initiativ till deförändringar av redovisningen som fordras för att genombudgetprocessen skall få en bättre överblick över det svenska arbetet iinternationella mellanstatliga organisationer.Revisorerna menar att myndigheterna även i sina årsredovisningar börsärredovisa kostnaderna och resultatet för sin internationella verksamhet.Denna del av resultatredovisningen bör granskas av på sammasätt som redogörelser för andra verksamhetsgrenar.Från och med /96 skall departementens årsredovisningar äveninnehålla en resultatredovisning. Revisorerna förutsätter i sitt förslag attdepartementen i dessa kommer att redovisa vilka utgifter man har haft förinternationellt samarbete och hur värdet av detta samarbete bedöms.Enligt revisorernas bedömning bör myndigheternas och departementensresultatredovisningar tillsammans kunna ge en bild av hur arbetet iinternationella mellanstatliga organisationer har bedrivits och vad det harkostat. Revisorerna föreslår att resultatredovisningarna 1997 får utgöraunderlag för en redogörelse till för arbetet i internationellamellanstatliga organisationer. Revisorerna förutsätter att regeringen samtidigtredovisar ställningstaganden till engagemangets omfattning i enskilda fall ochtill principiella frågor som rör svenskt deltagande i internationellamellanstatliga organisationer.För radikala omprövningar av medlemskapet i enskilda fall behövs dock enligtrevisorernas bedömning mer inträngande studier av arbetet i bestämdaorganisationer som underlag.Omprövning (yrkande 2)Revisorernas granskning visar att i allt väsentligt behåller sittmedlemskap i de organisationer man en gång beslutat sig för att delta i. Dettycks inte finnas något system för att ompröva - och verkligen ifrågasätta -det svenska deltagandet.Liksom vad gäller annan statlig verksamhet bör värdet av att ärmedlem i bestämda internationella mellanstatliga organisationer enligtrevisorernas mening regelmässigt omprövas. Frågan om det svenska arbetetsinriktning och omfattning bör då prövas, liksom finansiella åtaganden.Särskilt gäller det i de fall då har varit medlem ,betydande statliga anslag beviljas och resultatredovisningen har varitofullständig eller bristfällig. Det gäller också för organisationer där detknappast är aktuellt att ifrågasätta medlemskap, såsom FN, . I dessa fall handlar det om att ompröva formerna för ochomfattningen av deltagandet samt inriktningen av organisationens verksamhet. Iandra organisationer kan det, enligt revisorerna, vara motiverat attifrågasätta medlemskapet som sådant.Revisorerna menar att de utvärderingar som görs av myndigheter ochdepartement behöver kompletteras med mer oberoende bedömningar, eftersom det ärnaturligt att utvärderingar som genomförs av dem som själva deltar i arbetet ien organisation präglas av deltagarnas speciella erfarenheter och intressen.Det finns därför risk för att sådana utvärderingar inte ger någon tydliginformation till den som inte själv är insatt i arbetet i en speciellorganisation.