bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — Av praxis kan utläsas att bestämmelser omyttrandefrihet gäller också för anställda och att institutionernastjänsteföreskrifter inte får tolkas så att de strider mot denna grundlägganderättighet.Enligt propositionen har både Revisionsrätten och ett antaldecentraliserade myndigheter antagit regler om handlingsoffentlighet, iallmänhet efter mönster av de bestämmelser som rådet och kommissionen tidigarebeslutat på detta område. Av propositionen framgår också att det förnärvarandepågår ett arbete inom med att införa regler av detta slag. Detfinns enligt propositionen anledning att anta att även den rättsakt som nuskall utarbetas kommer att tjäna som förebild för andra institutioner och förEU-organen, när de reviderar sina regler om handlingsoffentlighet ellerutformar nya sådana regelverk.MotionernaI motion U17 begär ett tillkännagivande om vad som i motionenanförts om öppenhet (yrkande 6). Motionärerna anser att det är en svaghet atthandlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet.Domstolen och andra institutioner borde också omfattats av de grundläggandeöppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittérsom verkar inom kommissionen, till Coreper och dess undergrupper samt tillförlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet.Motionärerna anser vidare att det är en alltför optimistisk tolkningregeringengör när den gör gällande att artikel 191a avser även inkommande handlingar. Deanser också att beskrivningen av att sekretess bara skall gälla iundantagsfallär alltför skönmålande och inte har något uttryckligt stöd i artikel 191a.Frågan avgörs i stället under uppföljningsarbetet, som skall ske under entvåårsperiod efter Amsterdamfördragets ikraftträdande.Motionärerna beklagar också att införandet av diarier och frågan ommeddelarfrihet inte fördragsfästs. Sammanfattningsvis anser motionärerna attSveriges ambitioner inför regeringskonferensen inte på långt när satttillräckliga spår i Amsterdamfördragets slutgiltiga texter.I motion 1997/98:K505, väckt under den allmänna motionstiden, begärFolkpartietett tillkännagivande om öppenheten inom EU (yrkande 5). Enligt motionärerna ärdet synnerligen väsentligt att unionen präglas av öppenhet. För att invånarnaimedlemsländerna skall få ett förtroende för EU måste ansvar, närhet, öppenhetoch mångfald vara grundprinciper för all maktutövning. Kravet på öppenhetinnebär enligt motionärerna att EU måste tillämpa en offentlighetsprincip.Detta innebär till exempel att när sammanträder somlagstiftare skall debatterna och besluten vara offentliga.I motion 1997/98:K253, som också väckts under den allmänna motionstiden, villPeter och , (båda mp), att regeringen skall återkommatill med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsendeskall öppnas och demokratiseras (yrkande 4). Motionärerna anser att de åsikteroch hållningar som den genom olika representanter driver ikommittéerna måste spridas och utvecklas i en offentlig diskussion. Det ärenligt motionärerna inte rimligt att den och därmedSveriges hållning hålls hemlig för det stora flertalet.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning attförhandlingsresultatetnär det gäller öppenheten för unionsmedborgarna är mycket tillfredsställandeursvensk synvinkel. Utskottet vill dock understryka vikten av att detillämpningsregler som rådet enligt artikel 191a skall utarbeta inom två årfrån fördragets undertecknande verkligen motsvarar intentionerna attoffentlighet skall vara huvudregeln och sekretess bara gälla i undantagsfall.Det bör också klargöras att en medlemsstats begäran enligt den gemensammaförklaringen (35) inte automatiskt skall tillmötesgås. Utskottet ser medtillfredsställelse på att regeringen avser att göra offentliga register tillenhuvudfråga när tillämpningsreglerna skall utarbetas.Enligt vad inhämtat har ett arbete inletts i rådet isyfte att upprätta ett diarium över rådets icke hemligstämplade handlingar,vilket skall vara sökbart på Internet. Diariet kommer troligen att rymma ca20 000 titlar. Diariet skall vara ett flerspråkigt instrument och erbjuda etttillräckligt urval hjälpmedel för att varje medborgare skall kunna identifierarådets handlingar.Konstitutionsutskottet har vidare inhämtat att när det gäller de s.k.kommittologikommittéerna pågår ett mål i förstainstansrätten om huruvida dessaär delar av kommissionen och därmed omfattade av kommissionens regler omhandlingars offentlighet.Som framgått av redovisningen ovan av innehållet i propositionen finns detanledning anta att den rättsakt som skall utarbetas enligt artikel 191a kommeratt tjäna som förebild för andra EU-institutioner och för EU-organen när dereviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya sådanaregelverk.Konstitutionsutskottet anser att motionerna U17 yrkande 6, K253 yrkande 4 ochK505 yrkande 5 tillgodoses med det anförda och därför inte bör föranleda någotvidare uttalande.EG:s anslutning till konvention om mänskliga rättigheter ochgrundläggande friheter, m.m.PropositionenI ingressen till Europeiska enhetsakten har medlemsstaterna uttalatatt de är fast beslutna att verka tillsammans för att främja demokratin pågrundval av de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternaskonstitutioner och andra lagar, i samt i Europeiska socialastadgan. I ingressen till Unionsfördraget har medlemsstaterna vidare bekräftatden vikt som de fäster vid principerna om frihet, demokrati och respekt för demänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vidrättsstatsprincipen.Genom unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse isamarbetet inom EU också kommit att fördragsfästas i artikel F. Av artikel F.1framgår att medlemsstaternas styrelseformer bygger på demokratiska principer.Enligt artikel F.2 i unionsfördraget skall unionen som allmänna principer förgemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom degaranterasi och såsom de följer av medlemsstaternas gemensammakonstitutionella traditioner.Genom Amsterdamfördraget läggs fast att EU bygger på ett antal gemensammaprinciper, däribland frihet, demokrati och respekten för de mänskligarättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras av såvälmedlemsstater som stater som aspirerar på medlemskap. Det införs en procedursom gör det möjligt att tillfälligt upphäva rättigheter, som enligt fördragentillkommer en medlemsstat, om den inte respekterar de grundläggandeprinciperna(prop. s. 44).EG-domstolens rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri-ochrättigheter som garanteras i fördragsfästs och skall ävenomfatta samarbetet i tredje pelaren (s.45).Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidtaåtgärderför att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta omåtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etnisktursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuellläggning. Medlemsstaterna är eniga om att de funktionshindrades situationskallbeaktas när inremarknadslagstiftning beslutas (s.46-47).Samtliga medlemsstater är anslutna till . Frågan om EG:sanslutning till konventionen har länge diskuterats inom gemenskapen. Fråganhuruvida en sådan anslutning är förenlig med EG-fördraget har ocksåunderställts enligt artikel 228.6 i EG-fördraget. EG-domstolenfann emellertid i sitt yttrande i mål O-2/94 att en sådananslutning av EG som organisation inte var möjlig enligt fördraget i dessnuvarande lydelse.Under regeringskonferensen diskuterades frågan om fördragsändringar som skullegöra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen.Sverige stödde för sin del en sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertidinte enas på denna punkt. Däremot kunde enighet vinnas om de ovan beskrivnaförstärkningarna av de grundläggande rättigheterna i fördraget.Här kan också nämnas att regeringskonferensen antagit gemensamma förklaringarom avskaffandet av dödsstraffet (1), om religiösa sammanslutningars ochsamfunds ställning i medlemsstaterna (11) och om personer med funktionshinder(22).MotionenI motion 1997/98:K715 begär m.fl. (kd) ett tillkännagivande tillregeringen om vad som anförts om införlivande av konvention ommänskliga rättigheter i (yrkande 1). anser attdet var en besvikelse att konventionen inte införlivas genomAmsterdamfördraget, men att detta inte får innebära att frågan faller iglömska. Enligt motionärerna har bland andra starktkritiserat reformens otillräcklighet och pekat på att det krävs ettinförlivande av konvention för att få en extern rättsligkontroll.Kristdemokraterna anser att skall fortsätta att driva denna fråga iEuropasamarbetet.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet beklagar att medlemsstaterna inte kunde enas om sådanafördragsändringar att gemenskapen kunnat ansluta sig till Europakonventionen.Utskottet ser dock positivt på att de grundläggande fri- och rättigheternaförstärks i Amsterdamfördraget genom att de fördragsfästs i artikel F.Unionensengagemang i fråga om icke-diskriminering och jämställdhet mellan kvinnor ochmän förstärks också. anser att det är för tidigt att taställning till i vilken utsträckning regeringen skall fortsätta att drivafrågan om en anslutning till vid kommanderegeringskonferenser och föreslår att utrikesutskottet avstyrker motion K715(kd) yrkande 1.Institutionerna i ett utvidgningsperspektivPropositionenUnder regeringskonferensen visade det sig inte möjligt att nå enighet om attnugenomföra en reform av röstviktningssystemet i rådet eller om kommissionenssammansättning. Resultatet blev i stället en överenskommelse i form av ettprotokoll om hur frågorna skall hanteras i samband med utvidgningsprocessen.Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen(D:11)innebär följande. Från det att den första utvidgningen träder i kraft, skallkommissionen bestå av en ledamot från varje medlemsstat, förutsatt att enreform av röstreglerna då har vidtagits, antingen genom ändrad röstviktningeller genom införande av krav på s.k. dubbel majoritet (artikel 1). Enligtartikel 2 i protokollet skall, innan antalet medlemsstater i EUöverstiger 20, en regeringskonferens sammankallas för att genomföra enomfattande översyn av fördragets regler om institutionernas sammansättning ochfunktionssätt.Regeringen anför i propositionen (s. 142) att det naturligtvis var enbesvikelse att regeringskonferensen inte kunde enas om en mera slutgiltiginstitutionell reform. Ett beslut om en sådan hade utan tvivel underlättat denfortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen avser därför att verka för att enlösning nås och att denna lösning avser en utvidgning medalla de stater som är en del av den gemensamma utvidgningsprocessen.Regeringenunderstryker att en reform när det gäller röstviktningen och kommissionenssammansättning måste ske med beaktande av de mindre medlemsstaternasintressen. bör emellertid i utvidgningsperspektivet visa fortsattöppenhet för en röstviktningsreform som innebär att det säkerställs att denbefolkningsmajoritet som motsvaras av ett beslut med kvalificerad majoritet irådet inte får understiga en viss nivå. Det torde, enligt regeringen, t.ex.ståklart att en ordning där kvalificerad majoritet kan uppnås genom röstetal frånländer som motsvarar mindre än hälften av EU:s samlade befolkning inte ärrimlig. Det är självklart inte heller rimligt att i fördraget ge vissamedlemsstater en rätt till representation i kommissionen som inte tillkommersamtliga.När det gäller , som har 626 ledamöter, enades man iregeringskonferensen inför kommande utvidgningar om att antalet ledamöter inteskall överstiga 700. Detta kommer till uttryck genom ett nytt stycke i artikel137 i EG-fördraget (artikel 2.37 i Amsterdamfördraget).I enlighet med den uppfattning som bl.a. företrädde får denna regeldock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängd inte får enadekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändras efter nyautvidgningar skall därför, genom en ändring av artikel 138 i EG-fördraget,antalet ledamöter från varje land säkerställa en lämplig representation avfolken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen (artikel 6.I.65 iAmsterdamfördraget). Hur detta skall ske får enligt propositionen avgörasgenomen senare fördragsändring.MotionenI motion 1997/98:K715 begär att regeringen ges till kännavadsom i motionen anförts om att de mindre ländernas relativt starka ställning irådet skall bibehållas (yrkande 18). Enligt motionärerna förutsätter ettvälfungerande EU att även de mindre länderna finner det värt att bidra medkreativa lösningar på gemensamma problem och att dessa länders medborgareupplever delaktighet i europeisk politik. Motionärerna anser att det därför ären angelägen uppgift för att föra fram krav på att nuvarandeproportioner när det gäller viktningen av röster i rådet bevaras.I samma motion begärs också ett tillkännagivande till regeringen om fullgodrepresentation i för mindre länders politiska ?landskap? (yrkande 19). Motionärerna beklagar att antalet ledamöter i parlamentet enligtAmsterdamfördraget permanent begränsas till maximalt 700, oavsett utvidgningarav medlemskretsen.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet uttalade i yttrande 1996/97:KU8y angående regeringensskrivelse /97:80 om regeringskonferensen att utskottet inte ville motsättasig ett tak på omkring 700 ledamöter i , under förutsättningatt det vid fördelningen av platserna fortfarande på ett lämpligt sätt togshänsyn till folkmängden, som det garanterades att de stater som harlägst folkmängd blev adekvat representerade. delade dennabedömning (bet. 1996/97:UU13 s. 63). I propositionen anförs nu att närfördelningen av nya platser skall ändras, skall, enligt en ändring av artikel138 i EG-fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera en adekvatrepresentation. Något tillkännagivande till regeringen med anledning av motionK715 (kd) yrkande 19 behövs därmed inte enligt mening.Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att en reform när detgäller röstviktningen i rådet måste ske med beaktande av de mindremedlemsstaternas intressen. Eftersom EU är ett samarbete mellan självständigastater är det naturligt att fördelningen av rösterna i rådet inte motsvarardenbefolkningsmässiga fördelningen. Inte heller med anledning av motionensyrkande18 är något tillkännagivande till regeringen påkallat. Utrikesutskottetföreslås därför avstyrka motionen.Gemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m.PropositionenFrågan om gemenskapslagstiftningens kvalitet uppmärksammades iregeringskonferensen i samband med diskussionerna om att skapa en störreöppenhet inom unionen. Medlemsstaterna enades i regeringskonferensen om engemensam förklaring (39) om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet.I förklaringen konstateras att gemenskapslagstiftningens redaktionellakvalitetär av avgörande betydelse för att de behöriga nationella myndigheterna skallkunna tillämpa reglerna korrekt samt för att medborgarna och de ekonomiskaaktörerna skall kunna förstå dessa bättre. Enligt förklaringen skallinstitutionerna även göra sitt yttersta för att påskynda kodifieringen avrättsakter, varmed i huvudsak förstås beslut om omtryck av rättsakter somblivit ändrade.När det gäller subsidiaritetsprincipen var den svenska utgångspunkten iregeringskonferensen att en väl avvägd tillämpning av subsidiaritetsprincipenleder till ett effektivare unionssamarbete och till att beslut fattas där dehör hemma. Den svenska uppfattningen var dock att det inte var nödvändigt attytterligare fördragsfästa subsidiaritetsprincipen.Resultatet av regeringskonferensen blev att ett protokoll om tillämpningen avsubsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C.7) fogas tillEG-fördraget.Där anges att gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor som hargränsöverskridande aspekter eller som inte i tillräcklig utsträckning kanhanteras på nationell nivå. Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån detärnödvändigt, och de åtgärder som gemenskapen vidtar skall lämna så mycketutrymme som möjligt för beslut på nationell nivå. Gemenskapens institutionerskall noga pröva om och motivera varför åtgärder skall vidtas pågemenskapsnivå.Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar innebörden avartikel 3b om subsidiaritet i EG-fördraget. Att principerna för tillämpning nukommer till uttryck i ett protokoll till EG-fördraget innebär emellertid attdeblir rättsligt bindande för institutionerna och att de skall ligga till grundför bedömning. I detta hänseende innebär det nya protokollet ettstärkande av principernas ställning, påpekar regeringen.MotionenSten () vill i motion 1997/98:K703, väckt , ha ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionenanförts om EU. Enligt motionären måste svenska företrädare i EU med kraftdrivafrågor med målet att onödig byråkrati skall bekämpas. EU bör eftersträva ochåstadkomma en fungerande union med ett så okomplicerat regelsystem sommöjligt.Sverige bör enligt motionären verka inom EU för att unionens beslut ochagerande i högre grad förankras och erhåller tilltro bland medlemsländernasinvånare och att onödig byråkrati motarbetas.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet utgår från att de åtgärder som ovan redovisats,särskiltantagandet av protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- ochproportionalitetsprinciperna, kommer att leda till ett effektivareunionssamarbete och till att beslut fattas där de hör hemma och därmed till enminskad byråkrati. Motion K703 (m) får därmed anses tillgodosedd och den börsåledes avstyrkas av utrikesutskottet.Utträde ur unionenMotionernaI motion 1997/98:U503, väckt under den allmänna motionstiden, begär PeterEriksson (mp) att regeringen inför rådet skall presentera ett förslag tillutträdesparagraf. Enligt motionären måste det finns en juridisk möjlighet förSverige och andra medlemsländer att utträda ur Europeiska unionen. Frågan omutträdesrätt handlar inte bara om utträdet som sådant, utan framför allt omvillkoren. Om inte de ekonomiska och organisatoriska relationerna är regleradepå förhand finns det enligt motionären stora risker för konflikter. Det voredärför bättre för alla parter om man på förhand var överens om hur ett utträdeskall gå till, vilka kostnader det skulle medföra och vilka nya relationermellan det utträdande landet och unionen som skall råda.I motion 1997/98:U504 (c), som också väckts under den allmänna motionstiden,begärs en utredning om möjligheterna att lämna EU (yrkande 2). Motionärernaanser att alla måste få en utträdesparagraf, som gör det möjligtförett land att lämna EU som helhet, lämna ett fördragsfäst samarbetsområde (tillexempel Euratom) eller få varaktiga undantag från delar av samarbetet somenhetlig valuta, militära frågor och juridiskt samarbete. bör ocksåhos regeringen begära en utredning om vilka alternativa samarbetsformer somstår eller bör kunna stå till buds för ett land som lämnar EU, främst i formavEES-avtal, omförhandlat eller frihandelsavtal utan de omfattandebindningar till som innebär (yrkande 3).Tidigare riksdagsbehandlingI yttrande till utrikesutskottet över skrivelsen omEU:s regeringskonferens (1995/96:KU5y) lämnades en utförlig bakgrund tillfrågan om suspension och utträde ur unionen. Utskottet avstyrktemotionsyrkanden om införande av en utträdesparagraf av flera skäl. För detförsta skulle en bestämmelse om utträde inte ligga i linje med målsättningen ifördraget att skapa en allt fastare förening mellan medlemsstaterna. För detandra ansåg utskottet det inte heller ligga i linje med intressenatt,efter inträdet i unionen, driva en fråga som måste uppfattas somatt avsåg att lämna unionen. För det tredje ansåg utskottet att detvisserligen måste anses föreligga en möjlighet för en stat att utträda urunionen. Utskottet ansåg dock inte att det fanns anledning att ?i förtid?tyngaden förestående regeringskonferensen med problem som antingen inte kommer attaktualiseras eller, om de aktualiseras, ändå kommer att kräva omfattandeförhandlingar mellan staterna. Enligt utskottets mening skulle dessutom enfastställd utträdesform kunna i onödan låsa medlemsstaternas handlingsutrymme.Utrikesutskottet såg, i likhet med , inget behov av enreglering av utträdesfrågan.I yttrande till utrikesutskottet över regeringensskrivelse Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen (1996/97:KU8y) vidhöll utskottet sin uppfattning att en utträdesparagraf inteborde införas i fördraget.Konstitutionsutskottets bedömningKonstitutionsutskottet vidhåller sin tidigare inställning och föreslår attutrikesutskottet avstyrker motionerna U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2.Eftersom det inte är aktuellt för att lämna EU saknas anledning attutreda alternativ till EU-samarbetet. Även yrkande 3 i motion 504 bör alltsåavstyrkas av utrikesutskottet.De nationella parlamentens rollPropositionenDen svenska utgångspunkten i förhandlingarna var att det i princip är genomsina regeringar som de nationella parlamenten skall utöva inflytande inom EU.Reglerna för rådets beslutsfattande måste därför säkerställa att det finnstillräcklig tid för erforderlig behandling i de nationella parlamenten.Regeringskonferensen enades om ett protokoll om de nationella parlamentensrolli EU (D.13).Den viktigaste bestämmelsen i protokollet gäller en tidsfrist ,som skall föreligga från den dag då ett lagstiftningsförslag eller ett förslaginom ramen för den tredje pelaren av kommissionen görs tillgängligt förEuropaparlamentet och rådet på alla de officiella språken, till den dag dåförslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut. Härigenom underlättas denationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen, i enlighet med denståndpunkt intog under förhandlingarna.Protokollet ger också en roll för COSAC, den s.k. konferensen mellan organ förEG-frågor, som är ett samarbetsorgan för de nationella parlamentens EU-nämnderoch motsvarande. Protokollet innebär att COSAC allmänt ges rätt att bidra medallt som unionens institutioner bör uppmärksamma, särskilt när det gällerutkast till lagstiftning som medlemsstaternas regeringar i samförståndbeslutatatt tillställa COSAC. På ett område skall COSAC alltid få granska lagförslageller initiativ, nämligen när det gäller upprättandet av ett område medfrihet,säkerhet och rättvisa.MotionenI motion U17 begär ett tillkännagivande till regeringen om vadsom i motionen anförts om att tillämpa protokollet om de nationellaparlamentenockså för hela tredjepelarområdet (yrkande 13). Motionärerna hänvisar till attdet i föreslås att måste förflyta från det attregeringen lämnar ett dokument för yttrande till vederbörandeparlamentsutskotttill den tidpunkt när regeringen får ge sitt samtycke till ett beslut i rådet.Vänsterpartiet vill också att regeringen skall ges till känna vad som imotionen anförts om möjlighet för att binda regeringen vid en visshandlingslinje i EU-arbetet (yrkande 5). Sådana möjligheter finns i andraländer, påpekar motionärerna.Tidigare riksdagsbehandlingI betänkande 1994/95:KU22 om samverkan mellan riksdag och regering medanledning av anslutning till Europeiska unionen avstyrkte utskottetmotioner, i vilka föreslogs att skulle kunna binda regeringen medfastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. Om redan frånbörjan skulle binda regeringen med fastställda direktiv skulle, enligtutskottet, regeringens ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnasavsevärt. Utskottet påpekade också att ett riksdagsorgans uttalanden inte kanbli bindande för hela och att sådana uttalanden saknar formellkonstitutionell betydelse. Det är regeringen som företräder vidministerrådets möten, och det är därigenom regeringen som har det politiskaansvaret för förhandlingarna, anförde utskottet. fick genom , enligt utskottets bedömning, ett reellt inflytande när det gällerSveriges ståndpunkter vid rådsmötena. Man borde nämligen kunna utgå från attregeringen inte skulle komma att företräda en ståndpunkt som stod i strid medvad nämnden hade gett uttryck för i samrådet.