bet · GL01KU18 · 1998-03-26 00:00:00 — På grund av dentidsbrist som uppstått till följd av regeringens agerande ilagstiftningsärendet finns det inte några förutsättningar för att i höstinförliva EG-direktivet i form av en missbruksbaserad lagstiftning. EnligtModerata samlingspartiet finns det starka skäl att rikta kritik mot regeringensagerande, vilket bör ge regeringen till känna (yrkande 1).I motionen anförs vidare att Moderata samlingspartiet är angeläget om att denförstärkning av enskilda personers integritetsskydd som direktivet dock innebärockså får genomslag i svensk lagstiftning och att lever upp till deåligganden som följer av EU-medlemskapet. Av dessa skäl anser sig motionärernainte kunna avvisa regeringens förslag. Motionärerna anser emellertid attregeringen bör föranstalta om en utredning med uppdrag att lämnaförslag till en missbruksbaserad, modern och mer generellintegritetsskyddslagstiftning i syfte att ersätta personuppgiftslagen.Inriktningen på utredningsarbetet bör vara att skapa en varaktig lagstiftningpå integritetsskyddsområdet. Motionärerna hemställer att hosregeringen begär utredning och förslag rörande en missbruksbaserad, generellintegritetsskyddslagstiftning i enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande2).Därutöver anförs i motionen att regeringen också i EU-arbetet bör aktivtverka för ett reviderat EG-direktiv baserat på en svensk generellintegritetslagstiftning, när väl konturerna av en sådan börjar skönjas. Dettabör ges regeringen till känna (yrkande 3).I motion 1997/98:K17 av m.fl. (fp) anförs att den valda formenför den nya lagen, ?hanteringslag?, är en ovanlig och i detta fall olämpligform. Enligt motionärerna är det särskilt olämpligt inom ett tillämpningsområdesom informationsteknikens, med dess höga utvecklingstempo, att föreskriva vadsom är tillåtet snarare än motsatsen. Det kan komma att innebära begränsningarsom inte var avsedda vid lagens tillkomst. Motionärerna anför att det på ettsådant område är att föredra en modell där det som är förbjudet lagregleras.Enligt motionärerna finns det anledning att med kraft ta upp formfrågan.Motionärerna föreslår att berörd EU-institution i tillskrivs meduppmaning att inleda arbetet med formulering av en ståndpunkt där enmissbruksmodell förordas. Detta bör ges regeringen till känna (yrkande 1).I samma motion begärs också ur ett annat perspektiv att förhandlingar inom EUinleds om ett nytt direktiv till en personuppgiftslag. Motionärerna konstateraratt det i personuppgiftslagen i enlighet med direktivet föreslås införas ettförbud att till tredje land föra över personuppgifter som är under behandling.Förbudet gäller också överföring av personuppgifter för behandling i tredjeland. Motionärerna påpekar att direktivet emellertid författades innananvändningen av Internet hade blivit vanlig. Överföringen till tredje land avmeddelanden och filer som innehåller personuppgifter är nu synnerligen vanlig.Motionärerna framhåller att det är omöjligt att precisera när en sådanbehandling sker, och hur ofta. Enligt motionärerna är det otillfredsställandeatt stifta en lag som i viktiga avseenden inte kommer att kunna efterlevas.Motionärerna anser att bör framhålla för berörda EU-institutioner attdenna lag inte kommer att kunna tillämpas såsom det var avsett. Det bör snarastinledas arbete på formulering av direktiv till en sådan ny lag som bättreöverensstämmer med normal personuppgiftshantering . Detta börges regeringen till känna (yrkande 5).I motion 1997/98:K16 av m.fl. (fp, c, kd) anförs attregeringen kraftfullt bör söka utnyttja inflytande i Europeiskaunionen för att påverka intresset för och möjligheten till att skapa ett nyttoch modernt datadirektiv. Därvid bör enligt motionärerna den otidsenligahanteringsmodellen ersättas av missbruksmodellen och utrymmet för nationellalösningar i direktivets anda vidgas. Detta bör ges regeringen till känna(yrkande 2).Därutöver anförs i motionen att såväl ett nytt EG-direktiv som en nationelllagstiftning bör föregås av en problem- och konsekvensanalys för inte baramyndigheter utan även berörda företag. Även detta bör ges regeringen till känna(yrkande 3).Motionärerna konstaterar också att det inom såväl EU som pågår ettarbete för avreglering inom särskilt näringslivet. Nuvarande direktiv ochregeringens lagförslag går enligt motionärerna helt i motsatt riktning ochriskerar att försvåra i stället för att underlätta för företagen. Motionärernaanser att detta är oacceptabelt och ytterligare ett skäl att kräva ettomarbetat förslag inför en i och för sig nödvändig modernisering avdataregleringen. Vad som anförts om förenklingar av nödvändig datalagstiftningbör ges regeringen till känna (yrkande 4).Motioner från allmänna motionstiden 1997I motion 1997/98:K304 av () anförs att det i Sverigefinns ett klart behov av att göra en översyn av skyddet för enskilda personersprivatliv med inriktning på att förstärka detta skydd. Det ligger enligtmotionären helt i linje med FN:s förklaring och konvention om demänskliga rättigheterna. Motionären anser att integritetsskyddet bör förstärkasoch att detta är möjligt utan att komma i konflikt med offentlighetsprincipen.Förbättringar för att tillförsäkra även offentliga personer en privat sfär kanåstadkommas genom en effektiviserad självsanering i form av en förtydligadetikregel om privatlivets helgd och en vidgad PO-behörighet. Dessutom bör ettsanktionssystem införas så att medieoffer anser det lönt att försöka fårättvisa. Motionären anser därutöver att det bör finnas en generellintegritetslagstiftning. Sammanfattningsvis anför motionären att det börinföras en generell integritetslagstiftning. Detta bör ges regeringen tillkänna (yrkande 1). I avvaktan därpå kan det enligt motionären vara lämpligt attinföra en partiell lag om skydd för privatlivets helgd. Även detta bör gesregeringen till känna (yrkande 2).Också i motion 1997/98:K333 av m.fl. (m) tas frågan om en översyn avreglerna för personligt integritetsskydd upp. I motionen konstateras att densnabba tekniska utvecklingen ständigt väcker nya frågor rörande hur denpersonliga integriteten skall värnas. Av denna anledning är det enligtmotionärerna angeläget att lagstiftningen, genom att vara generell ochteknikoberoende, kan erbjuda ett skydd för den personliga integriteten utan attkräva en ny utredning och en ny lagändring varje gång en teknisk applikationser dagens ljus. Motionärernas uppfattning är att det är datalagstiftningen somskall anpassas till de principer och regler som gäller itryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De nu aktuella exemplenpå hur datalagen förbjuder kommuner att tillhandahålla sina offentligahandlingar på Internet visar enligt motionärerna på en konflikt som måste lösasgenom en analys som på ett mer grundläggande sätt än genom att reglera ensärskild informationsteknik behandlar den enskilde medborgarens integritetgentemot det offentliga. Motionärerna anför att de förestående förändringarnaav datalagen och integritetsskyddet därför motiverar en betydligt vidarediskussion om grunderna för integritetsskyddet än den diskussion somDatalagskommitténs majoritet förmådde föra. I har sedan längeallmänintresset automatiskt ställts mot den enskildes intresse, där individenoftast setts som underordnad. Enligt motionärernas mening bör den personligaintegriteten i stället ses som en del av en individuell rättighet och inte somen produkt av parlamentariska beslut. Motionärerna anför vidare att på grund avden splittrade bild som personrätten uppvisar, men också på grund av deprinciper som beskrivits i motionen, finns goda motiv för inrättandet av ensamlad integritetsskyddslagstiftning. En sådan lag kan och bör görasteknikoberoende. I lagen bör man precisera de fall där intrång i denpersonliga, icke-kroppsliga, sfären är tillåten utan krav på samtycke och låtaövriga fall omfattas av förbud. Forskningens behov av data bör enligtmotionärerna bli föremål för en särskild analys. Det är av vikt att finnasådana lösningar att såväl integritets- som forskningsintresset kantillgodoses. Mot denna bakgrund förslår Moderata samlingspartiet att regeringenutifrån de angivna riktlinjerna lämnar förslag till en generell ochteknikoberoende integritetslagstiftning. Detta bör ges regeringen till känna(yrkande 12).I motion 1997/98:T815 av m.fl. (c) hemställs att regeringenges till känna vad i motionen anförs om personlig integritet och skydd avuppgifter (yrkande 11). Motionärerna påpekar att integritetsskyddet riskeraratt försvagas i takt med att personuppgifter kommer att skickas mellankonsumenter och företag nationellt och internationellt i allt störreutsträckning. Användandet av s.k. cookies på Internet innebär att informationom användarna lagras åtkomligt för de hemsidor man tidigare besökt. Detta kanenligt motionärerna innebära att användare inte har kontroll över vilkeninformation som lagras om dem och som regelbundet laddas upp till de värdar manbesöker. Motionärerna anser att det vore önskvärt med åtminstone ensjälvsanering inom branschen innebärande någon form av etiska regler föranvändningen. Enligt motionärerna kan nationella regler för användande avföretags- och personuppgifter befaras spela allt mindre roll framgent. Sverigebör inom EU verka för att internationella regelverk kommer till stånd.Tidigare riksdagsbehandling av frågan om generell integritetslagstiftningKonstitutionsutskottet behandlade senast under föregående en motiondär frågan om en generell integritetslagstiftning togs upp (bet. 1996/97:KU14).Utskottet konstaterade i sin bedömning att frågor som är av betydelse för denpersonliga integriteten regleras i många lagar. Grundläggande är bestämmelsernaom fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen. Utskottet påpekade att detför den personliga integriteten viktiga skyddet för personuppgifter var underbehandling av . Någon utredning därutöver av det slag sombegärdes i motionen var enligt utskottets mening inte påkallad. Utskottetutgick dock från att vissa ytterligare frågor som togs upp i motionen ändåkunde antas bli belysta inom utredningen och vid beredningen av kommitténsförslag. Utskottet avstyrkte motionen.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att det i artikel 5 i EG-direktivet anges attmedlemsstaterna inom de begränsningar som bestämmelserna i direktivet innebärskall precisera på vilka villkor behandling av personuppgifter är tillåten. Idirektivet regleras själva hanteringen av personuppgifter. Direktivet byggersåledes på en hanteringsmodell. Utskottet delar regeringens bedömning att detinte är möjligt att nu genomföra EG-direktivet på annat sätt än genom enlagstiftning som följer den struktur som direktivet anvisar. Lagstiftningen bördärför utformas efter en hanteringsmodell. Mot denna bakgrund avstyrkerutskottet motion 1997/98:K13 yrkande 1.Utskottet vill vidare, i likhet med regeringen, framhålla att denlagstiftning som måste införas på grund av EG-direktivet, och som bygger på envittomfattande hanteringsmodell, redan nu framstår som i viss mån omodern. Dentekniska utvecklingen när det gäller dataflödet går oerhört snabbt. mening framstår det t.ex. som i det närmaste omöjligt attupprätthålla strikta regler för hur personuppgifter skall hanteras i ettvärldsomspännande nätverk som Internet. Även när det gäller myndigheternasanvändning av e-post torde svårigheter uppstå när det gäller att fullt utefterkomma strikta hanteringsregler. Utskottet ser därför medtillfredsställelse på att regeringen avser att såväl nationellt som inom EU-samarbetet verka för att det blir möjligt att gå ifrån en långtgåendehanteringsmodell på det aktuella lagstiftningsområdet. Mot denna bakgrund anserutskottet att vad som föreslås i motionerna 1997/98:K16 yrkande 2 samt1997/98:K17 yrkandena 1 och 5 är tillgodosett. Motionerna avstyrks.I motion 1997/98:K16 framförs att såväl ett nytt EG-direktiv som en nationelllagstiftning bör föregås av en problem- och konsekvensanalys (yrkande 3) samtatt förenklingar av nödvändig datalagstiftning bör göras (yrkande 4). Utskottetutgår från att regeringen i kommande lagstiftningsarbete påpersonuppgiftsområdet kommer att göra sådana överväganden som efterfrågas imotionen. Några tillkännagivanden till regeringen behövs enligt utskottetsmening därför inte. Motionen avstyrks i nämnda delar.När det gäller frågan om en generell integritetslagstiftning, somaktualiseras i flera motioner, vill utskottet framhålla följande. För denpersonliga integriteten är skyddet av personuppgifter av avgörande betydelse.Den nuvarande datalagen gäller endast för automatisk behandling avpersonuppgifter. Regeringens förslag om en personuppgiftslag innebär att såvälautomatiserad som viss behandling av personuppgifter kommer attomfattas av lagens bestämmelser. Denna lag kommer således, till skillnad fråndatalagen, att vara teknikoberoende. Den särskilda regleringen till skydd förperson-uppgifter kommer därmed att få en vidare tillämpning än vad som tidigarehar varit fallet. Utskottet vill därutöver framhålla att regler som syftar tillatt skydda den personliga integriteten också finns i andra lagar. I enlighetmed detta avstyrker utskottet motionerna 1997/98:K13 yrkandena 2 och 3,1997/98:K304 yrkande 1 samt 1997/98:K333 yrkande 12.Av samma skäl avstyrker utskottet motion 1997/98:K304 yrkande 2 med begäranom en lag om skydd för privatlivets helgd.I motion 1997/98:T815 påpekas att integritetsskyddet riskerar att försvagas itakt med att personuppgifter kommer att skickas mellan konsumenter och företagnationellt och internationellt i allt större utsträckning. Som exempel nämnsanvändandet av s.k. cookies på Internet. Motionärerna anser att börverka för att internationella regelverk kommer till stånd (yrkande 11).Utskottet konstaterar att det finns tekniska möjligheter att som användare avInternet förhindra att den server man besöker på Internet placerar en s.k.cookie i hårddisken. Användaren kan på detta sätt avvärja att bli utsatt fört.ex. Detta är således ett val som användaren själv får göra.Någon reglering som tar sikte på möjligheterna att placera ut s.k. cookiesfinns, såvitt utskottet erfarit, inte. Som redovisats i det föregående angåendeden internationella regleringen på personskyddsområdet pågår ettarbete inom , vilket EU avser att delta i, med att ta fram enrekommendation angående användningen av personuppgifter på Internet. Utskottetutgår ifrån att, i den mån s.k. cookies kan anses utgöra ett integritetsproblemvid användningen av Internet, frågan kommer att beröras i detta arbete. Motbakgrund av det anförda avstyrks motionen i denna del. När det gälleranvändningen av s.k. cookies kan utskottet vidare konstatera att en fråga somför svenskt vidkommande har uppkommit är om s.k. cookie-filer, som finns atttillgå i myndigheternas datorer, är att anse som allmänna handlingar. Om så ärfallet, måste t.ex. regler om gallring och andra regler som gäller hantering avallmänna handlingar iakttas. Utskottet har inhämtat att Kammarrätten i Göteborgför närvarande handlägger två mål som gäller frågan om utlämnande av allmänhandling och s.k. cookie-filer. Utskottet utgår ifrån att utgången i dessa målkommer att uppmärksammas av den översyn som skall påbörjas avseendeen anpassning av 2 kap. TF till den nya tekniken.Förhållandet till offentlighetsprincipenBakgrundDen svenska offentlighetsprincipenOffentlighetsprincipen kan beskrivas som den grundsats enligt vilkensamhällsorganens verksamhet skall bedrivas under allmän insyn och kontroll. Föratt en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte medatt myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete.Den offentliga verksamheten måste i stället ligga öppen för medborgarna ochmassmedierna på ett sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skildaangelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning(prop. 1975/76:160 s. 69 f.). Offentlighetsprincipen kan förenklat sägas fyllatre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten, effektivitet iförvaltningen och effektivitet i folkstyret.I första hand förknippas offentlighetsprincipen med bestämmelserna i 2 kap. 1§ tryckfrihetsförordningen (TF) om allmänna handlingars offentlighet. Därföreskrivs att varje medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte ochen allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.Härigenom markeras att handlingsoffentligheten utgör ett inslag i denmedborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av betingelsernaför den demokratiska åsiktsbildningen.Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerligayttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän och andra somär verksamma hos det allmänna och som även omfattar den information som dessafunktionärer förfogar över i denna verksamhet.Offentlighetsprincipen, de offentliga funktionärernas yttrandefrihet ochmeddelarfriheten gäller inte utan undantag. Rätten att ta del av allmännahandlingar får begränsas om det är påkallat med hänsyn till skäl som anges iTF, de s.k. sekretessgrunderna (2 kap. 2 § TF). Vid varje bedömning av omoffentlighetsintresset skall få vika för ett sekretessbehov måste enintresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt intresse av allmäninsyn bör offentligheten få vika endast om det framstår som nödvändigt avhänsyn till viktiga motstående intressen.En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt 2kap. 2 § TF anges noga i bestämmelse i en särskild lag, eller om det i visstfall anses lämpligare, i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Medsärskild lag avses sekretesslagen (1980:100).I proposition 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmännahandlingars offentlighet konstaterades att offentlighetsprincipen naturligtvisinte gör sig gällande med samma styrka i fråga om allt material hosmyndigheterna (s. 71). I myndigheternas handlingar redovisas oftaomständigheter som gäller enskilda personer. Föredragande statsrådet anfördeatt det allmänna intresset av att dessa uppgifter som sådana är tillgängligaför insyn oftast är ringa eller obefintligt. Vad som däremot kunde krävaoffentlighet var myndigheternas befattning med de ärenden till vilkauppgifterna hör. Det gällde i synnerhet i de ärenden där myndigheten framträddesom bärare av offentlig makt.Vidare konstaterades i propositionen att behovet av sekretess för denpersonliga integriteten alltmer hade trätt i förgrunden , främstsom en följd av datateknikens utveckling (s. 73 f.) Föredragande statsrådetvar fullt införstådd med att integritetsskyddet i flera hänseenden krävde ökatbeaktande vid utformningen av den nya sekretesslagstiftningen. Han framhölldock att det inte borde förbises att offentligheten även verkade till förmånför personskyddet. Den gjorde det möjligt att utifrån kontrollera vilkauppgifter om enskildas privatliv som finns samlade hos myndigheterna. Därtillkom att en ordning med offentlig insyn i ärenden om ingripanden mot enskilda,även i fall då personliga förhållanden berörs, utgjorde en grund för saklighet,opartiskhet och grundlighet i myndigheternas handläggning. Enligt föredragandestatsrådets mening borde sekretessbeläggningen av person-uppgifter göras medviss försiktighet. Drevs sekretessbeläggningen mycket långt, kunde den bidratill att minska människors förståelse för öppenhet kring fakta av olika slag,med krav på ytterligare sekretessbeläggning som följd.Offentlighetsprincipen i förhandlingarna inför inträde i EUNär förhandlingarna om ett svensk medlemskap i öppnades den 1 februari 1993klargjorde statsrådet regeringens inställning i fråga om principenför allmänna handlingars offentlighet och meddelarfriheten. Han uttalade dåbl.a. att välkomnar... den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Dennautveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt storaöppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktigaerfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenskagrundlagen och som garanterar medborgarna tillgång till information om denoffentliga förvaltningens verksamhet. Dessa principer är en omistlig del avvårt politiska och kulturella arv. De främjar den demokratiska processen,rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket ocksåär viktiga mål för Gemenskapen.Offentlighetsprincipens tillämplighet var inte något ämne imedlemskapsförhandlingarna. Efter genomförda förhandlingar fogade enförklaring till slutakten av följande innehåll:Sverige bekräftar det inledande uttalande som gjorde den 1 februari1993.Sverige välkomnar den pågående utvecklingen inom unionen mot större öppenhetoch insyn. Offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmännahandlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten är och förblirgrundläggande bestämmelser som utgör en del av konstitutionella,politiska och kulturella arv.Medlemsstaterna avgav följande svarsförklaring:Unionens nuvarande medlemmar noterar att avgett en unilateralförklaring om öppenhet och insyn.De förutsätter att som medlem i Europeiska unionen kommer att fulltut följa gemenskapsrätten i detta avseende.Uttalanden av i grundlagsärendet om EUI ärendet om grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i uttaladekonstitutionsutskottet att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten ärförutsättningar för att den fria åsiktsbildningen kan spela den viktiga rollsom anges i regeringsformens inledande bestämmelse (bet. 1993/94:21).Utskottet anförde vidare att också förbudet mot censur, skyddet avuppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGLhar stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Enligt utskottet kunde den iärendet föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen inte anses öppnamöjlighet att överlåta beslutanderätt till EG som väsentligt rubbar dessaprinciper utan att grundlagen ändras.När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter som faktiskt överlåtsvid ett medlemskap anförde utskottet att utgångspunkten givetvis är det svenskaanslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen.Utskottet ansåg att dessa beslutsbefogenheter inte helt lätt låter sigfastställas. Enligt utskottet måste emellertid gemenskapsinstitutionernas rättatt fatta beslut basera sig på de grundläggande fördragen, vilket gör detmöjligt för att med tillräcklig säkerhet överblicka och förutse vilkabeslutsbefogenheter som överlåts.Utskottet uttalade vidare att gemenskapernas beslutsbefogenheter, i defördrag som tillträdde vid medlemskapet, är utomordentligt begränsadepå de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella systemberörs. Utskottet konstaterade att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen ärnationella angelägenheter och att gemenskapens institutioner inte på fördragenkunde grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessalagstiftningsområden.Enligt utskottet var det en annan sak att inom de områden där institutionernahar befogenhet att fatta beslut det kunde beslutas regler som berört.ex. offentlighets- och sekretessfrågor. De regler som institutionerna fårbesluta kunde dock inte ges sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilkatryck- och yttrandefrihetslagstiftning och svenska offentlighetsregler bygger.En ändring av detta förhållande skulle enligt utskottet förutsätta engrundlagsändring. Skulle det bli aktuellt att genom sådanafördragsändringar överlåta beslutanderätt som direkt tar sikte på tryck- ochyttrandefrihetsfrågor, ansåg utskottet att detta inte bör ske utan samtidigändring av grundlag.Härefter kom utskottet in på frågan hur man skulle förhålla sig om en regel ien förordning eller ett direktiv framstår som konstitutionellt oacceptabel frånsvensk sida. Utskottet ansåg att den svenska hållningen då inte bör vara atttala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt.