bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — regleras denna fråga inom EU avDublinkonventionen, som för del trädde i kraft den 1 oktober 1997.Konsekvensen av Amsterdamfördraget blir att regelverköverförs till första pelaren.Rådet skall vidare fastställa miniminormer för mottagande av asylsökande,varmed avses villkoren för de asylsökande som väntar på att deras ansökningarskall avgöras. Denna fråga regleras inte inom tredje pelaren utan är helt ennationell fråga. För del finns bestämmelserna härvidlag främst ilagen(1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.Vidare finns en punkt som gäller miniminormer för när tredjelandsmedborgareskall betraktas som flyktingar. I propositionen framhålls att det börunderstrykas att utgångspunkten för denna harmonisering av materiellaasylregler skall ske i form av en miniminorm som utgår från flyktingbegreppetenligt . Det finns således ingen möjlighet att etablera enminiminivå som avviker från krav. Regleringen hindrar inteheller en medlemsstat från att anta generösare regler än vad miniminormenanger. En punkt i fördraget rör miniminormer för medlemsstaternas förfarandeför att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Syftet är att harmoniseraregelsystemen för asylprövning i medlemsstaterna med beaktande av de krav somrättsstatsprincipen innebär. Genom Amsterdamfördraget öppnas enligt regeringenmöjligheten att besluta om gemensamma miniminivåer på området. I Sverigekommerdessa regler att gälla för handläggningen av sådana enskilda utlänningsärendensom regleras i utlänningslagen (1989:529).Enligt en gemensam förklaring (17) skall i frågor som rör flyktingpolitiksamråd ske med UNHCR och andra relevanta organisationer.I fördraget finns också en artikel som gäller miniminormer för att getillfälligt skydd åt fördrivna personer från tredje land och för personer somiandra avseenden behöver internationellt skydd. Bestämmelsen tar sikte på andragrupper av skyddsbehövande tredjelandsmedborgare än flyktingar enligtGenèvekonventionen. Medlemsstaterna har enligt propositionen ansett att detfinns ett behov av harmonisering på detta område, bl.a. mot bakgrund av denmassflykt från f.d. som skedde under första hälften av 1990-talet.Vidare finns en artikel som behandlar åtgärder inom ramen förinvandringspolitiken på två olika områden. Det gäller åtgärder som angervillkor för inresa och bosättning samt normer för medlemsstaternas förfarandenär det gäller visering och uppehållstillstånd. Vidare gällerdet åtgärder om illegal invandring och olaglig bosättning, däri inbegripetavvisning och utvisning av dem som olagligen uppehåller sig i medlemsstaterna.Protokollet om asyl för medborgare i EU:s medlemsstater (avsnitt 10.1.3)Det s.k. asylprotokollet gäller behandlingen i medlemsstaterna avasylansökningar ingivna av medborgare i andra medlemsstater. Enligtpropositionen anges i protokollet tre situationer i vilka asylansökningar frånmedborgare i andra medlemsstater får prövas. Enligt regeringen är alla tresituationerna exceptionella. Den första situationen gäller när en medlemsstat,i vilken asylsökanden är medborgare, i enlighet med artikel 15 iEuropakonventionen vidtar åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheterenligt konventionen. De båda övriga fallen knyter an till olika stadier av ettsådant suspensionsförfarande som regleras i den nya artikeln iUnionsfördraget (sanktioner mot en medlemsstat som begår allvarliga ochupprepade brott mot mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiskaprinciper).En medlemsstat kan enligt propositionen ensidigt besluta att pröva en asyl-ansökan. Om medlemsstaten gör det, skall rådet underrättas ochansökningen behandlas med utgångspunkt i antagandet att den är uppenbartogrundad, utan att detta påverkar medlemsstaternas befogenhet att fattabeslut.Detta kan enligt propositionen innebära en smärre förändring när det gällertolkningen av relevanta svenska bestämmelser.I en gemensam förklaring (48) anges att protokollet inte påverkarmedlemsstaternas rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som de anser varanödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt Genèvekonventionen.Belgien har i en ensidig förklaring (5) till protokollet klargjort att mankommer att göra en individuell prövning av varje asylansökan från enmedborgarei en annan medlemsstat.Beslutsfattande (avsnitt 10.1.6)från ikraftträdandet av Amsterdamfördragetskall rådet i frågor som omfattas av den nya avdelningen IIIa i EG-fördragetfatta beslut med enhällighet och efter att ha hört Europaparlamentet.Förslagsrätten skall under den tiden vara delad mellan kommissionen ochmedlemsstaterna.Efter den femåriga övergångsperioden skall kommissionen ha ensamrätt att läggafram förslag till åtgärder, dvs. samma ordning som enligt EG-fördraget gälleriövrigt i första pelaren. Kommissionen skall dock vara förpliktad att prövavarje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ettförslag för rådet.Vidare skall rådet efter övergångsperioden enhälligt och efter att ha hörtEuropaparlamentet fatta beslut om att hela eller delar av den nya avdelningenskall omfattas av medbeslutandeförfarandet i artikel 189b, dvs. beslut medkvalificerad majoritet. Vidare får meddela förhandsavgöranden ifrågor som regleras i den nya avdelningen.I en artikel i fördraget erinras om att tillämpningen av bestämmelserna iavdelning IIIa är underkastad bestämmelserna i de tre protokoll som rörStorbritanniens och respektive ställning i samarbetet enligtavdelning IIIa. ställning behandlas särskilt nedan. I protokollet omStorbritanniens och ställning (B.4) anges att dessa länder inte skalldelta i och inte vara bundna av beslut som fattas enligt avdelning IIIa iUnionsfördraget. Dessa länder kan dock inom en viss tidsfrist anmäla att deönskar delta i ett föreslaget beslut eller i efterhand ange att de önskarföljaett beslut som har fattats enligt avdelning IIIa.MotionerI två motioner yrkas avslag på propositionen med hänvisning bl.a. till asyl-och invandringsfrågorna samt det s.k. asylprotokollet. Några motioner tarsikteenbart på asylprotokollet eller ensidiga förklaring.Bengt-Ola och () begär i motion U14 yrkande avslår propositionen. I motionen framförs kritik mot fördraget påolika områden. Motionärerna hänvisar bl.a. till att majoritetsbeslut ipraktiken kommer att införas efter den femåriga övergångsperioden. Vidareframhålls att till fördraget är fogat ett kontroversiellt protokoll om asylsominnebär att ett EU-land inte självständigt kan behandla en ansökan om asyl aven medborgare i ett annat medlemsland. Protokollet har enligt motionärerna avmänniskorättsorganisationer kritiserats för att strida mot Genèvekonventionen.Motionärerna anser också att fördragstexterna inom området är så kompliceradeatt systemet är som gjort för att stärka byråkraternas makt på politikernasbekostnad.Även i motion U17 yrkande 1 av m.fl. (v) begärs att riksdagenavslår propositionen. Motionärerna hänvisar därvid bl.a. till protokollet omasyl för medborgare i EU:s medlemsstater. Enligt motionärerna upphäver i detnärmaste bestämmelserna i protokollet rätten för EU-medborgare att söka asyl iett annat EU-land. UNHCR har allvarligt kritiserat protokollet för att stridamot staternas åtaganden enligt . Motionärerna anser attprotokollet innebär att genom att ratificera Amsterdamfördraget skullebryta mot sina åtaganden enligt . I motionen framförs vidarekritik mot att ministerrådet skall underrättas om asylansökningar gjorda avmedborgare från ett EU-land och att ansökan skall behandlas utifrånförutsättningen att den är ogrundad. Enligt motionärerna strider detta motasylrättens grundidé att asylprövning är en humanitär handling som inte skallha någon betydelse för ländernas goda diplomatiska förbindelser. I yrkande 8begärs ett tillkännagivande om att inte införa någon skyldighet om attunderrätta rådet om asylansökningar.I motion U19 yrkande 2 av () begärs ett tillkännagivande omasylprotokollet. Enligt motionären är protokollet principielltotillfredsställande. bör enligt motionären ansluta sig till denensidiga förklaring om protokollet som avgivits av . (mp) är starkt kritiska till asylprotokollet och hävdar att böransluta sig till denna ensidiga förklaring samt begär i motion U16 yrkande 8ett tillkännagivande härom.I motion U21 av m.fl. (fp) framhålls att det inom EU behövs enflyktingpolitik som säkerställer att alla ansökningar om asyl behandlas enligtGenèvekonventionen och dess tilläggsprotokoll. Utan en gemensam europeiskflyktingpolitik och ett förtroende mellan EU-länderna är enligt motionärernarisken stor att varje land fortsätter att skärpa sin nationellaflyktingpolitiki syfte att undvika ansvar för asylprövning och för flyktingar. Miniminormerärenligt motionärerna ett steg mot en mer sammanhållen politik. I yrkande 1begärs att måtte uttala sitt stöd för och desstilläggsprotokoll och därmed bekräfta den praxis som finns i vadgällerasyl. Motionärerna är också starkt kritiska till asylprotokollet och anser attdetta är oförenligt med den svenska lagstiftning som gäller vid prövning av enansökan om asyl. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om det anförda.Utskottets ställningstagandeUtskottet har tidigare haft anledning att uttala sig omöverförande av asyl- och invandringsfrågorna från tredje pelaren tillsamarbetet i första pelaren och det s.k. asylprotokollet.I socialförsäkringsutskottets yttrande 1995/96:SfU3y över regeringensskrivelse1995/96:30 delade utskottet regeringensuppfattning att lämpliga delar av asyl- och invandringsfrågorna borde kunnaföras över till gemenskapskompetens.I yttrande 1996/97:SfU5y över regeringens skrivelse 1996/97:80 Berättelse omverksamheten i Europeiska unionen 1996 anförde utskottet bl.a. följande. Isamband med information till från regeringen om uppgav utrikesministern att varberett att flytta över asyl- och invandringsfrågorna till första pelaren.Dettaborde enligt utrikesministern ske för att få större kraft att genomföra beslutoch skapa större öppenhet kring frågorna. Enligt utrikesministern bordemajoritetsröstning först bli aktuell. Utskottet delade dennauppfattning om såväl överflyttning av asyl- och invandringsfrågorna tillförstapelaren som uppfattningen att majoritetsbeslut bör komma i fråga först i ettsenare skede. hade ingen annan uppfattning änsocialförsäkringsutskottet (bet. 1996/97:UU13).Utskottet har således tidigare uttalat sitt stöd för en överföring av asyl-ochinvandringsfrågor från tredje pelaren till gemenskapskompetensen i förstapelaren men också att majoritetsbeslut bör komma i fråga först i ett senareskede. Enligt utskottets uppfattning är det därför positivt att asyl- ochinvandringsfrågorna genom Amsterdamfördraget nu förs över tillgemenskapssamarbetet i första pelaren. Det innebär, enligt utskottets mening,att samarbetet i dessa frågor effektiviseras och även att det nås en ökadöppenhet och en bättre demokratisk och rättslig kontroll inom dessa områden.Det bör vidare påpekas att bestämmelserna beträffande asyl och invandringkommer att få karaktär av miniminormer och att varje medlemsstat inom sigsåledes kan besluta om generösare regler.Flera motioner vänder sig mot innehållet i det s.k. asylprotokollet. Utskottetuppmärksammade redan i det nämnda yttrandet 1996/97:SfU5y att frågan om rättför medborgare i en medlemsstat att söka asyl i annan medlemsstat diskuteradesinom ramen för regeringskonferensen. Utskottet konstaterade därvid attstatssekreteraren i , tillika chefsförhandlarevidregeringskonferensen, vid överläggningar den 7februari1997 hade uppgett att syn var att man givetvis inte kan beröva enmedborgare i ett EU-land den rätt att söka asyl som denne har i kraft avinternationella konventioner. uppgavs att har förståelse förden grundsynen att det rimligen inte skall bli aktuellt för någon medborgare iett EU-land att söka eller känna sig behöva söka asyl i ett annat EU-land. Hurdetta till äventyrs skulle komma till uttryck i fördraget skullefortsättningsvis diskuteras. Vidare konstaterade utskottet attutrikesministernden vid informationen till bekräftat att intarden ståndpunkten att internationella konventioner har företräden framför dennämnda principen. framhöll i yttrandet vikten avattSverige i alla sammanhang och utan inskränkningar värnar om asylrätten.Sedan regeringskonferensen avslutats har utskottet haft enutfrågning med statssekreterarna i om innebörden av asylprotokollet.Socialförsäkringsutskottet vill framhålla att alltid i internationellasammanhang har lagt stor vikt vid att verka för en solidariskansvarsfördelningoch för att stärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet kan inte godta någonsom helst inskränkning vad gäller tillämpningen av och desstilläggsprotokoll och andra internationella åtaganden avseende asyl.Regeringenframhåller i propositionen att protokollet inte på något sätt inskränkermedlemsstaternas skyldigheter enligt . Protokollet kommerinte att föranleda någon ändring av de regler som gäller för prövningen avasylansökningar i . Varje ansökan skall enligt regeringen ävenfortsättningsvis tas upp till individuell prövning. har i likhet medövriga medlemsstater valt att inte ansluta sig till ensidigaförklaring till protokollet att man kommer att göra en individuell prövning avvarje asylansökan från en medborgare i en annan medlemsstat. Anledningen tilldet är enligt regeringen att man anser att protokollet, särskilt då det sestillsammans med den nämnda gemensamma förklaringen (48), inte inskränkermedlemsstaternas skyldigheter enligt . Eftersom det iingressen till asylprotokollet slås fast att beaktats ochprotokollet tar hänsyn till konventionens syften och slutgiltiga karaktär, ochdetta sett tillsammans med den gemensamma förklaringen, är det utskottetsbestämda uppfattning att protokollet inte inskränker medlemsstaternasskyldigheter enligt . Detta bekräftades också vid utskottetsnämnda utfrågning och är enligt vad som anges i propositionen regeringensuppfattning.Med utgångspunkt från de frågor utskottet har att bereda tillstyrker utskottetatt godkänner Amsterdamfördraget. Utskottet anser vidare att syftetmed motion U21 yrkande 1 i huvudsak får anses tillgodosett med det anförda ochmotionen bör avslås av . Motionerna U14 yrkande 1, U17 yrkandena 1och8, U16 yrkande 8, U19 yrkande 2 och U21 yrkande 2 bör avstyrkas avutrikesutskottet.Utskottet vill i detta sammanhang även hänvisa till att utskottet i det ovannämnda yttrandet 1996/97:SfU5y framhållit vikten av att tredjelandsmedborgaresom är bosatta i ett unionsland ges ökade möjligheter att erhålla arbets- ochuppehållstillstånd. Detta förutsätter dock att tillståndsreglerna i de olikamedlemsländerna blir mer likartade. Utskottet förutsatte att verkarfördetta kommer att ske.Protokollet om ställning (avsnitt 10.1.5)PropositionenI propositionen anförs att valt att ställa sig utanför samarbetetenligt avdelning IIIa i konsekvens med det förbehåll beträffandet samarbetet itredje pelaren som gjordes inför andra folkomröstningen i omratifikationen av Unionsfördraget. ställningstagande föranledde ettsärskilt beslut av stats- och regeringscheferna vid den12 i Edinburgh.I linje härmed anges i del I i protokollet om ställning (B.5) attDanmark inte skall delta i eller vara bundet av beslut som fattas i detsamarbete som regleras i avdelning IIIa. Däremot kan inom sex månaderefter det att ett beslut har fattats enligt reglerna i IIIa och som har singrund i besluta att införa motsvarande bestämmelser i sinnationella lagstiftning. Enligt del III i protokollet kan när somhelst- i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser - meddela att intevill använda sig av något av sina undantag enligt protokollet. I sådana fallkommer att till fullo tillämpa alla relevanta åtgärder som då är ikraft och som har vidtagits inom ramen för EU.MotionI motion U16 av m.fl. (mp) begärs i yrkande 10 etttillkännagivande om att skall begära att få samma särställning iunionen som erhållit. Enligt motionärerna har , ochStorbritannien visat att det gick att få undantag mot obehagliga delar avfördraget. har enligt ett särskilt protokoll kunnat behålla ettmellanstatligt förhållande till EU vad gäller EMU, försvarspolitik samträttsliga och inrikes frågor. Detta innebär enligt motionärerna att Danmarkexempelvis kan ansluta sig till en utbyggnad av i den månman själv önskar, men också att man när som helst kan avstå från att införaytterligare direktiv.Utskottets ställningstagandeUtskottet har ovan tillstyrkt att frågorna om asyl, invandring ochgränskontroll förs över till samarbetet i första pelaren. En begäran om atterhålla samma särställning som med avseende på de nämnda frågornaskulle innebära att inte skulle kunna delta i eller omfattas av debeslut som fattas enligt bestämmelserna i avdelning IIIa. Utskottet avstyrkermotion U16 yrkande 10.Införlivande av (avsnitt 12.2.2)PropositionenI propositionen anförs att det nuvarande införlivas med EUgenom ett särskilt protokoll (B.2). Det innebär att detta samarbete kommer attäga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:sinstitutionerenligt de regler som gäller enligt fördragen. De nuvarande Schengenstaternakommer alltså att, från den tidpunkt Amsterdamfördraget träder i kraft,fortsätta sitt samarbete på de områden som omfattar i formav ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar.Schengenregelverket delas upp och hänförs till relevanta bestämmelser i förstaoch tredje pelaren. Vad som skall avses med är angivet iensärskild bilaga till protokollet. Rådet skall med enhällighet vidta allanödvändiga åtgärder för att föra över samarbetet till EU. Rådet skall ocksåmedtillämpning av de relevanta bestämmelserna i fördragen fastställa till vilkenpelare olika delar av regelverket skall hänföras. Innan rådet fattat dessabeslut skall anses tillhöra den tredje pelaren.MotionI motion U17 av m.fl. (v) är motionärerna starkt kritiska tillde texter som reglerar samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Det är ensnårskog av överstatliga och mellanstatliga EU-regler, mellanstatliga avtal,konventioner och tilläggs- och undantagsprotokoll. Enligt motionärerna kommerden nordiska passunionsmodellen, som kombinerar passfrihet och nationellkontroll vid gränserna, att försvinna i och med att gränskontrollernaavskaffas. När det gäller införlivandet av och desstillämpningsföreskrifter med EU framhåller motionärerna att regelverket delasupp och hänförs till bestämmelser i såväl första pelaren som tredje pelaren.Med tanke på de stora skillnader som föreligger beträffande både demokratiskoch rättslig kontroll i första och tredje pelaren är det av yttersta vikt attde nationella parlamenten får en fullständig insyn i denna process. Enligtmotionärerna bör protokollet (D.13) om de nationella parlamentens roll iEuropeiska unionen tillämpas i detta förfarande. I yrkande 10 begärs etttillkännagivande om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Motionärernaanser också att Eurodac, dvs. systemet med att ta fingeravtryck på asylsökandesom är , hotar rättssäkerheten och därför bör motarbetas. I yrkande12 begärs ett tillkännagivande om att inte utveckla Eurodac.Utskottets ställningstagandeUtskottet kan ha förståelse för motionärernas synpunkter med avseende påbestämmelserna som reglerar samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Det ärdock främst en följd av skillnaderna i samarbetsformer inom första respektivetredje pelaren. I propositionen anförs beträffande den nordiskapasskontrollöverenskommelsen att samtliga nordiska länder är angelägna att slåvakt om denna. Vidare anför regeringen att Schengenprotokollet innehållerbestämmelser om att särskilda avtal skall ingås med och sominnebär att dessa båda länder även i fortsättningen skall kunna delta isamarbetet på de områden som omfattar. Detta,tillsammans med bestämmelserna i det särskilda protokollet om Danmarksställning (B.5), gör enligt regeringen att det finns förutsättningar attsäkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållas inom ramen för detbredare europeiska samarbetet på dessa områden som Schengensamarbetetsinförlivande i EU och och medverkan i detta samarbete innebär.Utskottet delar regeringens uppfattning i denna fråga.Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU (D.13) innebär bl.a. attkommissionens lagförslag skall göras tillgängliga i så god tid att varjemedlemsstats regering kan säkerställa att dess eget parlament erhåller dem pålämpligt sätt. Protokollet är således inte tillämpligt med avseende på detförfarande i tredje pelaren som innebär en överflyttning av vissa delar avSchengenregelverket till första pelaren. Utskottet utgår dock från attregeringen på lämpligt sätt håller informerad om denna process.Någottillkännagivande anser utskottet inte påkallat med anledning härav. Utskottetanser således att utrikesutskottet bör avstyrka motion U17 yrkande 10 i dennadel.Eurodac, det datoriserade fingeravtryckssystemet för jämförelse avasylsökandesfingeravtryck, är avsett att utgöra ett komplement till . Enkonvention är under förhandling och avsikten är att denna skall kunna blifärdigbehandlad under det brittiska ordförandeskapet. Sedan den 1 januari 1997finns också enligt bestämmelser i utlänningslagen möjlighet att ta enutlännings fingeravtryck när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd ochåberopar asylskäl. Regeringen motiverade förslaget i den migrationspolitiskapropositionen /97:25 med bl.a. att det är av stor vikt att den som sökerasyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar ochidentitet. Dessa uppgifter ligger, enligt propositionen, till grund förbedömningen av sökandens behov av skydd och vilket land som har ansvaret föratt ge detta skydd. Utskottet, som menar att fingeravtryckssystemet Eurodackanöka effektiviteten i asylhanteringen, anser att utrikesutskottet bör avstyrkamotion U17 yrkande 12.Stockholm den 26 mars 1998På socialförsäkringsutskottets vägnarBörje NilssonI beslutet har deltagit: (), (), AnitaJönsson (s), (), (), (),(), (), (), (),(), (), (), MarinaPettersson (s), (), () och Skånberg(kd).Avvikande meningarFri rörlighet för personer (avsnitt 10.1)1. () anser att den del av utskottets yttrande som börjar med?Utskottet har tidigare? och slutar med ?av utrikesutskottet? bort ha följandelydelse:Till Amsterdamfördraget finns fogat ett protokoll om asyl för medborgare iEU:smedlemsstater. Enligt utskottets mening upphäver bestämmelserna i protokolletidet närmaste rätten för medborgare i ett EU-land att söka asyl i ett annat EU-land. Efter det att fördraget undertecknats har UNHCR uttryckt sin allvarligaoro över asylprotokollet. Det strider enligt UNHCR:s uppfattning mot EU-ländernas åtaganden enligt . Asylprotokollet innebär vidareenligt UNHCR:s mening att man i efterhand inför en geografisk begränsning itillämpningen av flyktingkonventionen. En sådan begränsning är enligt det s.k.tilläggsprotokollet till flyktingkonventionen inte tillåten. SamtligaEU-länderhar godkänt detta tilläggsprotokoll. UNHCR har också påpekat attasylprotokollet strider mot en artikel i flyktingkonventionen som kräver attstaterna skall tillämpa konventionen utan diskriminering med avseende på denasylsökandes hemland. EU-staternas beslut om asylprotokollet kan också enligtUNHCR bli ett farligt prejudikat för andra regioner i världen.De undantagsfall när en asylansökan från en EU-medborgare enligtasylprotokollet skall tillåtas är enligt utskottets uppfattning utformade påett sådant sätt att de praktiskt taget aldrig kommer att bli tillämpliga. Enmedlemsstat kan visserligen ensidigt fatta beslut om att behandla enasylansökan. Då skall dock rådet underrättas, och ansökan skallbehandlas utifrån förutsättningen att den är uppenbart ogrundad. Detsistnämndainnebär också en diskriminering utifrån den asylsökandes hemland, vilket ärförbjudet enligt flyktingkonventionen.