bet · GL01TU10 · 1998-05-14 00:00:00 — Mot denna bakgrund anserutskottet att det är angeläget att får en redovisning av i vilken utsanslagsramarna är intecknade för att betala framtida räntor och amorteringar påarrenden och hyror, bidrag samt underhåll för investeringar som beslutats av såriksdag, regering som ansvarig myndighet. Det återstående fria utrymmet för nyaåtaganden bör komma fram som en restpost. Även ställda garantier bör redovisasbedömas. föreslår därför att trafikutskottet hos regeringen begsådan redovisning skall ingå i höstens budgetproposition.Stockholm den 5 maj 1998På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), (), () oErik ().Avvikande meningFinansiering av infrastrukturinvesteringarLars (), (), (), () och () anser att finansutskottets yttrande fr.o.m. avrubriken senaste behandling av frågan om finansieringen avinfrastrukturinvesteringar bort ha följande lydelse:Finansutskottets tidigare behandling av frågan om finansieringen avinfrastrukturinvesteringarFinansutskottet har , även före budgetlagens tillkomst, behfrågor som rör finansieringen av infrastrukturinvesteringar. I budgetpropositio1992/93:100 bilaga 7 föreslogs en nyfinansieringsmodell för investeringar i vägar, järnvägar (inkl. eldrifts- ochtelenätsutrustning) och kollektivtrafikanläggningar. De skulle enligt förslagetgenom lån som skulle tas upp i . För att finansiera räntor ochamorteringar föreslogs att ett särskilt kapitalkostnadsanslag skulle inrättas.investeringsram och en låneram skulle fastställas för investeringar i vägar, jäkollektivtrafikanläggningar för . Som skäl för att införa enfinansieringsmodell anfördes att flera mycket angelägna investeringar inte hadefinansiera inom dittills anslagna ramar. I finansplanen hävdades att genom en ötill lånefinansiering kunde investeringsnivån höjas ytterligare.Finansutskottet redovisade sin syn på detta förslag liksom det förslag som regelade fram senare i proposition 1992/93:176 Investeringar i trafikensinfrastruktur m.m. i ett yttrande till trafikutskottet (1992/93: FiU4y). följande:Som utskottet redovisat i ett yttrande till TU (1987/88:FiU3y) innebär en övergatt finansiera investeringar med lån i () eller påkapitalmarknaden inte att det skapas något ökat realt utrymme som gör det möjliöka investeringarna i samhället. Att finansiera statliga investeringar genom låstället för över anslag skapar inte heller något ökat finansiellt utrymme. Ävenfinansieringen via anslag innebär, i den mån inte statsinkomsterna räcker till,upptas i RGK. Utskottet delar således inte uppfattningen att en finansiering avinfrastrukturinvesteringar med lån i RGK skulle göra det möjligt att höja invesutöver vad en finansiering över anslag skulle innebära. Däremot kan en sådan orpåverka vilket inflytande får över besluten om infrastrukturinve-sterEnligt regeringens förslag skulle på statsbudgeten endast tas upp ettkapitalkostnadsanslag som skulle belastas med räntor och amorteringar på upptagEtt ställningstagande från sida till omfattningen av ett eller flerakapitalkostnadsanslag kan inte ersätta ett inflytande över investeringarnas omfBelastningen på kapitalkostnadsanslaget kommer att bestämmas genom en mekaniskframräkning baserad på gjorda investeringar. Det anslaget kan i dettainte påverka. Ställningstagandet till kapitalkostnadsanslaget blir därför ointrbeslutssynpunkt. Att periodisera utgifterna över investeringens beräknade livssom ett kapitalkostnadsanslag i viss mening kan sägas innebära, kan vara värdefandra synvinklar, t.ex. för att kunna bedöma den statliga sektorns resursförbruförutsättning härför är emellertid att en sådan periodisering kan göras på någoobjektiva grunder. Det är angeläget att redovisningsprinciper utvecklas i enlivad som brukar betecknas som god redovisningssed. Ändringar av principer fåromedelbart genomslag på budgetsaldot och bör därför undvikas. I det gamla systemed en uppdelning av statsbudgeten i en drift- och en kapitalbudget avskrevsinvesteringar direkt till den del de inte kunde förväntas ge monetär avkastninginnebar att de till denna del finansierades över driftbudgeten med löpande inkoEndast den del av investeringarna som kunde beräknas ge monetär avkastning fickupp på kapitalbudgeten och därigenom lånefinansieras. Den gamla drift- ochkapitalbudgeten hade som utskottet ser det vissa förtjänster i dessa avseendenvissa svagheter. Den var framför allt svåröverskådlig och ofullständig.De nu redovisade principerna för uppdelningen på en drift- och en kapitalbudgetmotsvarighet i den företagsekonomiska redovisningskonventionen. Enligt dennakonvention får ett företag inte redovisa en investering som tillgång om avkastnfrån investeringen inte tillfaller företaget. De framtida inkomsterna från månginvesteringar tillfaller emellertid inte staten direkt utan andra samhällssekto- - -Investeringar i staten är av två huvudtyper. Dels är investeringar insatsresursproduktionsfaktorer - för att myndigheterna skall kunna bedriva sin verksamhet(lokaler, datorer, telefonväxlar etc.), dels är investeringar resultat av vissaverksamhet som skall utnyttjas av andra än producenten/myndigheten (vägar, järnskyddsrum etc.).För myndigheter med förvaltningsanslag kan en modell vara att finansiera investsom utgör insatsresurser i myndigheterna med lån och låta kapitalkostnaderna beförvaltningsanslaget.- - -Kapitalkostnaderna i ett sådant system minskar myndigheternas framtida utrymmelöpande utgifter. Myndigheterna får möjlighet att på ett rationellt sätt bedömainvesteringarnas värde mot löpande utgifter, eller annorlunda uttryckt, myndighfår ta de ekonomiska konsekvenserna av sina investeringsbeslut. Detta resonemanemellertid inte tillämpbart på infrastrukturinvesteringar, där den förväntadeavkastningen inte tillfaller staten i form av inkomster. Av större betydelse äsamhällsekonomiska bedömningen som kan göras av investeringens värde. Finns detresurser tillgängliga för att öka investeringarna? Vilka blir effekterna påsamhällsekonomin i övrigt? Det är frågor som inte kan bedömas och avgöras inomenskild myndighet eller ett verk.Finansutskottet yttrade sig över proposition 1987/88:50 om trafikpolpå (1987/88:FiU3y). I yttrandet skrev ett enigt finansutskott följanUtskottet anser inte att det finns skäl att ändra de principer som slogs fast ariksdag. För att ett affärsverk skall få finansiera investeringar vid sidan avdirekt via bör liksom gälla att full förräntning kaninvesteringen. För de investeringar där detta inte gäller bör finansieringen liske via anslag på statsbudgeten. I de fall ett affärsverk medges rätt att lånariksgäldskontoret bör det ske inom en angiven ram. En upplåning som sker på detskall på lämpligt sätt rapporteras och redovisas som statsskuld för att överblirapporteringen av den totala statsskulden inte skall försvåras.Utskottet uttryckte förståelse för de motiv som anförts för att införa andrafinansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är emellertid vianförde utskottet, att i detta sammanhang beakta de krav som ställerbeträffande möjligheter till inflytande och överblick. Utskottet har alltjämtuppfattning och anser sammanfattningsvis att investeringar i infrastruktur böröver anslag på statsbudgeten. En finansiering över anslag kan väl förenas medutformning av planeringsramar eller investeringsbemyndiganden som gör det möjlilångsiktigt planera verksamheten. Det kan dock finnas skäl att överväga andra boch redovisningsformer för denna typ av investeringar. Det är i vissa sammanhanväsentligt att behandla investeringar och kapitalkostnader på ett annat sätt ändriftkostnader.Utskottet var i betänkandet (bet. 1992/93:FiU10, återremitterat, FiU20, rskr. 1del inte berett att tillstyrka att en drift- och en kapitalbudget skulle återinansåg att frågan om hur investeringarna i infrastruktur skall finansieras, budgredovisas borde övervägas ytterligare.- - -Propositionen om investeringar i trafikens infrastruktur (1992/93:176) har däreöverlämnats till . I propositionen lämnas en redovisning för hur styrfför investeringar i trafikens infrastruktur bör utvecklas.Utskottet har tagit del av dessa förslag. Som utskottet ser det föreslås i propvissa förbättringar och förtydliganden vad gäller styrformerna och redovisningeFörslaget har också andra förtjänster. En bättre överensstämmelse åstadkoms iredovisningen mellan budgetbelastning och medborgarnas utnyttjande avinvesteringarna. Genom en treårsram för upplåningen ges möjlighet attden totala omfattningen av trafikinvesteringarna. Vidare kommer en årligutfallsredovisning att lämnas i form av uppföljning mot investeringsplan och inåtaganden. Trots detta måste utskottet konstatera att den för finansutskottet ifrågan om hur skall kunna utöva finansmakten för investeringsutgiftersaknar direkt monetär avkastning, dvs. på vilket sätt dessa medel skall omfattabudgetregleringen, inte fått en för tillfredsställande lösning. Utskoåskådliggöra detta med följande exempel. I propositionen föreslås att ettkapitalkostnadsanslag skall införas på statsbudgeten som skall belastas medamorteringar och räntor på lån till bl.a. och . Denna typ avkan emellertid leda till vissa icke önskvärda effekter. Antag att staten önskarsparande för att minska sin skuldsättning och av det skälet ålägger oVägverket att öka sina amorteringar. Innebörden härav blir med propositionens ftill finansiering av infrastrukturinvesteringar att utfallet på kapitalkostnadsDen paradoxala effekten blir således att budgetunderskottet ökar trots att myndökat sitt sparande.Det omvända skulle också kunna inträffa om amorteringstiden i stället förlängs,egentligen innebär ett mindre sparande än annars. Därigenom skulle belastningenkapitalkostnadsanslaget minska och budgetsaldot förbättras. Den faktiska upplånpåverkas i detta skede inte, eftersom upplåningen redan har skett i samband medinvesteringen genomförs.Exemplen visar enligt utskottets mening att begreppet kapitalkostnadsanslag gerstatsbudgeten och budgetunderskottet, om de i proposition 176 föreslagnaförändringarna genomförs, en annan innebörd än de haft. Genom att manamorteringstiden kan budgetsaldots storlek påverkas.Enligt finansutskottets mening aktualiserar detta frågan på vilket sätt riksdagutöva sin finansmakt. Det vedertagna sättet att genom anslagsbeslut fabudgetreglering för nästkommande budgetår skulle behöva utvecklas vidare till aomfatta även investeringsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgiftsåtagande- - -anser därför att för mer vedertagna beslutsformer - amedel över anslag och fastställa inriktningen och omfattningen av verksamhetenplanerings- eller investeringsbemyndiganden - bör användas också för beslut ominvesteringar i trafikens infrastruktur.Finansutskottet stod enigt bakom detta yttrande. I beslutet deltog bl.a. utskotdåvarande ordförande (), (), ()Kjörnsberg (s) och (), vilka är ledamöter av utskotVänsterpartiet hade inte någon ledamot i utskottet men deltsuppleant som hade rätt att lämna särskilda meningsyttringar till utskottets beJohan deltog vid detta sammanträde och anmälde inte någon avvikandeuppfattning. ställningstagande tillstyrktes av trafikutskottetav . Bl.a. med anledning härav initierades ett utredningsarbete kringprincipiella statliga redovisningsfrågor som resulterade i att ettbudgetlag lades fram och antogs av (se ovan).Trots stadganden i budgetlagen har nya förslag lagts fram av regeringen om attfinansiera vissa typer av infrastrukturinvesteringar med lån.Regeringen redovisade så sent som i vårpropositionen 1997 (avsnitt 6.19) att deVägverkets ansvarsområde fanns ett antal vägobjekt som är mycket angelägna urtrafiksäkerhets- och sysselsättningssynpunkt och som var färdiga 1997. Dessa vägprojekt var E 18/20 , E 4 Stora Åby-VädersE 22 Söderåkra-Hossmo samt E 4 trafikplats . Regeringen uppgav att anslmedel inte var tillräckliga för att byggstart skulle ske . Regerindärför att skulle få möjlighet att låna iRiksgäldskontoret.Vidare föreslogs att det under utgiftsområde 22 anvisade anslaget Byggande av v3) skulle belastas med kostnader för räntor och amorteringar avseende lån för dangivna vägprojekten.Finansutskottet anförde i betänkande 1996/97:FiU20 (del 1 s. 216) att utskottetgodta att får ta upp lån i för att tidigarelägga vivägprojekt. Detta medgivande borde dock ses som ett enstaka undantagsfall motbakgrund av de behov som då förelåg av speciella åtgärder för att skyndsamt kunåstadkomma ökad sysselsättning och tillväxt. Den statsfinansiella belastningenöver en begränsad tidsperiod får därvid inte öka anförde utskottet. Som villkoråterbetalning av de aktuella lånen, inklusive räntor, borde därför gälla att deinom den tidsrymd då projekten skulle ha genomförts enligt ordinarieinfrastrukturplanering. Utskottet ansåg att som sin mening borde geregeringen detta till känna. följde utskottet (1996/97:FiU20, rskr.1996/97:284 och 285).Företrädarna för Moderata samlingspartiet, och motsattlånefinansieringen. kunde godta lånefinansiering som ett enstakaundantagsfall men ansåg inte att ytterligare medel behövde anvisas.Finansutskottets övervägandenFinansutskottet tar i detta yttrande endast ställning till frågan hur finansierinfrastrukturinvesteringar bör ske. Frågan om projektet , liksom andstatliga infrastrukturinvesteringar inom kommunikationsområdet, bör genomförasinte ankommer på trafikutskottet att ta ställning till.Riksdagen har som framgått fastställt regler för hur budgeten skall utformas. Shärmed är att skapa en stram och effektiv beslutsprocess där kostnaderna och efför olika budgetåtaganden skall framgå på ett tydligt sätt. Det skall vara möjlbedöma effekterna på det statliga upplåningsbehovet och hur de påverkar utgiftsde statliga utgifterna. Med den information om finansieringen av sopresenteras i proposition 62 och i den ekonomiska vårpropositionen är det inteatt göra sådana bedömningar.Av det som redovisas i proposition 62 framgår dock att regeringen avser att finBotniabanan med lån även i den del den inte kan förväntas bli finansierad med aDetta strider, som framgått ovan, mot syftet med budgetlagens bestämmelser omfinansiering av infrastrukturinvesteringar. Projektet bör enligt utskottets menfinansieras över anslag i samband med att kostnaden uppstår. Därigenom skullebelastningen på statsbudgeten och effekterna på den statliga upplåningen framgåKostnaderna för projektet skulle på ett korrekt sätt kunna jämföras med andra ustatsbudgeten.Det framgår emellertid att regeringen inte avser att redovisa de faktiska kostnBotniabanan över statsbudgeten. I stället skall ett statligt bolag, Botniabananutgifterna när de faktiskt uppstår, och belastningen på statsbudgeten kommer införrän projektet är genomfört, , och kan påverka dekonomiska omfattningen av projektet. Då skall budgeten belastas med enbokföringsmässigt beräknad kostnad där den totala kostnaden fördelas fram t.o.m. . kan inte utöva sinfinansmakt i den meningen att den kan besluta om utgiftens reella storlek. Enbokföringsmässigt beräknad kostnad kommer att ställas mot andrutgifter för barnbidrag, kommunbidrag, brottsbekämpning etc. Det kommer såledesatt vara möjligt för att genom att t.ex. minska det bokföringsmässigtberäknade anslaget för omprioritera resurser till annan statlig verFörslaget i proposition 62 innebär att man binder upp belastningen på anslagetdryg halv miljard kronor . Det kan inte uteslutasintresset av att minska utgifterna leder till att amorteringförlängs ytterligare till såsom i förhandlingsmannens förslag. Detta skulden bokföringsmässiga belastningen på anslaget, och därigenom skulle framtidabeslutsfattare kunna förledas tro att ett reellt ekonomiskt utrymme skapas förandra utgifter.Det kan hävdas, och har hävdats av företrädare för , attbudgetlagens bestämmelser inte avser statliga bolag, inte ens om de ägs helt avDet står dock helt klart att även om så är fallet i formell mening så kan de skredovisas i förarbetena till budgetlagen, till varför infrastrukturinvesteringafinansieras med lån, även åberopas om investeringarna genomförs i regi av ett sbolag som helt eller delvis ägs av staten. Det ter sig inte heller rationellt astatligt bolag, visserligen med en nödvändig statlig lånegaranti eftersom bolagaktiekapital är begränsat till högst , svara för upplåningen amiljarder kronor när det redan finns en särskild myndighet, ,till uppgift att svara för statens upplåning. Förslaget att låta ett statligt bupplåningen ter sig således som en skenkonstruktion för att undgå att tillämpabudgetlagens bestämmelser. Att låta ett statligt bolag i stället för ett statligenomföra investeringen minskar också inflytande och möjligheter attpåverka verksamheten.Riksdagen har beslutat om ett utgiftstak för vart och ett av åren 1998- 2000 ocförväntas besluta om ett tak även för . Genom att angeutgiftstak för de statliga utgifterna har statsmakterna ansett att man skapat eför att hålla tillbaka de statliga utgiftskraven och bidra till en god hushållnstatliga resurserna. Med den tillämpning utgiftstaket nu föreslås få kommer detlängre att vara fallet.Kostnaderna för och andra infrastrukturinvesteringar som finansieralån via statliga aktiebolag kommer inte att belasta budgeten under de år projekfaktiskt genomförs och därmed inte heller ingå i utgifterna som inräknas underutgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna. Däremot är det klart att statenbolag ikläder sig kostnaden för dessa infrastrukturinvesteringar. Staföreslås ikläda sig en kreditgaranti gentemot bolagen och blir därigenom ansvaråtaganden bolagen gör. Regeringens förslag innebär således att utgiftstaket intkommer att återspegla statens ekonomiska åtaganden . Detakbegränsade utgifterna inrymmer vad gäller en stor del av utgifterna avseendeinfrastrukturella investeringarna endast de bokföringsmässigt beräknade utgifteregeringen anser bör redovisas över statsbudgeten. Om utgiftstaket skall utgörarestriktion bör således även skuldåtagandena redovisas när de uppkommer som ensom ingår i de takbegränsade utgifterna. I annat fall blir utgiftstaket endastmanipulation, en post utan reellt innehåll.Utskottet anser i likhet med vad regeringen anförde i proposition 1995/96:220 aanslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger bättre övestörre inflytande än lånefinansiering. Detta är särskilt viktigt i fråga om stoinfrastrukturella investeringar som inte ger monetär avkastning.Av vad utskottet nu redovisat framgår att en lånefinansiering som sker via ettbolag väsentligt inskränker möjligheter att utöva sin finansmakt ochmot de intentioner som kommer till uttryck i budgetlagen.Sammanfattningsvis anser således utskottet att de skäl som ett enigt finansutskflertal tillfällen redovisat och ställt sig bakom - och som ävtill uttryck i lagen om statsbudgeten - alltjämt bör tillämpas. De anförda motianslagsfinansiera infrastrukturinvesteringar kan sammanfattas i följande punkte( En lånefinansiering skapar i sig inte något ökat realt utrymme som gör det möka investeringarna totalt i samhället. ( Investeringar i infrastruktur är resultatet av en statlig verksamhet, inte eden statliga verksamheten. Jämförelse kan göras med ett indu- striföretag somproducerar investeringsvaror, t.ex. maskiner eller bilar. Även om de som nyttjaprodukter ser detta som en investering i sin egen verksamhet betraktas de inteinvestering av det producerande företaget. ( Investeringar i infrastruktur ger normalt inte någon monetär avkastning. Enlföretagsekonomiska redovisningsprinciperna får inte ett företag redovisa en invsom tillgång om avkastningen från investeringen inte tillfaller företaget. Förstatliga investeringar gäller att de framtida inkomsterna inte tillfaller stateandra samhällssektorer. Det är i själva verket oftast den viktigaste orsaken tiverksamhet kan bedrivas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt i offentlii privat regi att inkomsterna från verksamheten inte tillfaller ägaren utan sprsamhället. Denna typ av verksamhet brukar i ekonomisk teori benämnas kollektivatjänster. För de trafikanläggningar där avgifter planeras att tas ut kan det däriktigt att finansiera dessa med lån (detta motsvarar undantaget i 23 § budgetl( En grundläggande princip som kännetecknar en effektiv och rationell budgetproch som också kommer till uttryck i budgetlagen är att olika utgifter som stateskall redovisas över statsbudgeten och återspegla de budgetmässiga effekterna aåtaganden. Detta sker inte om utgifter bokförs på statsbudgeten långt efter detinvesteringen genomförts. ( inflytande över investeringarnas omfattning och inriktning ochmöjligheterna att utöva finansmakten underlättas med en korrekt redovisning övestatsbudgeten där de faktiska utgifterna bokförs när de uppstår. ( Till detta kan också läggas att en anslagsfinansiering av utgifter för infrainvesteringar ger utformningen av utgiftstaket ett reellt innehåll. Utgiftstakedärmed utgöra ett effektivt instrument för att begränsa de statliga utgifternaen god hushållning. ( Att låta ett statligt bolag svara för upplåningen och genomföra investeringsmöjligen i något slags formell mening vara ett sätt attundgå att behöva tillämpbudgetlagen men strider mot de grundläggande principer som ett enigt finansutskställt sig bakom vid ett flertal tillfällen det senaste decenniet.Om trafikutskottet vid sin behandling av frågan om byggandet av finprojektet bör genomföras föreslår således finansutskottet att medel härför skalöver anslag på statsbudgeten. Regeringen bör i sitt budgetarbete bdetta och lägga förslag härom i förslaget till statsbudget för år 1999.Utskottet har därutöver noterat att även andra infrastrukturella investeringarBotniabanan till stor del avses bli lånefinansierade via statliga bolag, som hedelvis ägs av staten. Den bokföringsmässiga belastningen på statsbudgeten skerdärigenom än när investeringen genomförs och innebäromfattande budgetmässiga åtaganden för decennier framöver. Detta är som utskottangett principiellt fel, men om regeringen avser att redovisa investeringar pådet motiverat att regeringen lämnar en redovisning för över vilka ekoåtaganden som staten gjort på det infrastrukturella området och hur dessa kommeleda till framtida belastningar av anslag. föreslår således atttrafikutskottet hos regeringen begär en sådan redovisning.Skatteutskottets yttrande 1997/98:SkU2yTransportpolitik för en hållbar utvecklingTill trafikutskottetTrafikutskottet har beslutat bereda skatteutskottet tillfälle att avge yttrandeförslag i proposition 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling jämmotioner som berör skatteutskottets beredningsområde.InledningI propositionen föreslår regeringen att godkänner ett övergripande måfem delmål för transportpolitiken. Det övergripande målet skall vara att säkerssamhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning förmedborgarna och näringslivet i hela landet. Delmålen gäller ett tillgängligttransportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och enregional utveckling. Delmålen skall preciseras genom olika etappmål på kortareSkatter och avgifter som tas ut av trafiken skall enligt de riktlinjer som redogrundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externsom trafiken medför. Transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter skall smöjligt motsvara de samhällsekonomiska kostnader som påverkas av trafikvolymen(samhällsekonomiska marginalkostnader), och huvudinriktningen skall vara attkortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader täcks genom rörliga avgifter.Generella styrmedel skall baseras på trafikförhållanden som är representativa fsom helhet.Principen om full marginalkostnadstäckning bör enligt regeringen tillämpas pragoch anpassas till de förutsättningar som råder på den internationella transportoch till de tekniska och administrativa möjligheterna att tillämpa en differentavgiftssättning.JärnvägstrafikenEtt nytt banavgiftssystem, m.m.Regeringen föreslår att ett nytt banavgiftssystem införs fr.o.m. den 1 januaridem som nyttjar statens spåranläggningar.