bet · GL01UU9 · 1998-03-12 00:00:00 — Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1996/97:169 Defattigas rätt - vårt gemensamma ansvar och de motioner som väckts med anledningav skrivelsen.Utskottet konstaterar, i likhet med regeringen, att fattigdomsbekämpning kräverett integrerat synsätt, där sambanden mellan demokratisk, ekonomisk och socialutveckling är centrala. En slutsats är att ett effektivt bistånd för att stödjafattigdomsbekämpning kräver en förändrad relation mellan givare ochsamarbetsländer - ett partnerskap mot fattigdom, som bygger på ömsesidiga måloch åtaganden och en samsyn om de förutsättningar och den politik som krävs föratt bekämpa fattigdom. Utskottet ställer sig bakom de överväganden somregeringen presenterar i skrivelsen.Samtliga motionsyrkanden besvaras eller avstyrks.Till betänkandet är fogade nio reservationer och två särskilda yttranden.SkrivelsenRegeringen yrkar i skrivelse 1996/97:169 att tar del av skrivelsen. 1997/98:U1 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att fattigdomens utrotande skall utgöra det överordnade målet förden svenska biståndspolitiken,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av förslag till hur biståndets effektivitet skall kunnarelateras till detta mål.1997/98:U2 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att man i svensk biståndspolitik verkar för att all ekonomisktillväxt bedöms ur såväl miljö- som socialkonsekvensaspekter,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att tillväxtens resultat - nya sjukhus, skolor etc. - skall varatillgängliga för alla, även de fattiga,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om nödvändigheten av att miljö- och socialklausuler finns med iinternationella avtal,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att rättvis och solidarisk handel måste vara en av målsättningarna idet svenska utvecklingssamarbetet,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att även privata investeringar i ett u-land måste rätta sig eftersocial- och miljöklausuler,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att enheter måste ha samma policy vad gällermiljöaspekter och socialkonsekvenser,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att svenska biståndsinsatser måste göras i områden medbarnprostitution och sexturism,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att man inom svenskt utvecklingssamarbete måste arbeta fram metoderför att bekämpa korruption,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att insatser måste göras mot drog- och alkoholmissbruk ibiståndsländerna,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att EU-bistånd, bl.a. i form av livsmedelsbistånd, inte får vara avden omfattningen att det slår ut den inhemska produktionen,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att EU:s utrikes-, handels- och jordbrukspolitik inte får motverkaEU:s biståndsinsatser,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ändra anslagsmetodiken i biståndet efter det afrikanskapartnerskapsförslaget med tanke på återbetalning av eventuella reservationer,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av skarpare fokusering på miljöfrågor i biståndspolitiken såatt de även i utvecklingssamarbetet får en starkare prioritering,1997/98:U3 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en återgång till en biståndsnivå på av BNI,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om demokratifrämjande åtgärder,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att måste tillföras ytterligare resurser,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om mer resurser till projektexportsekretariat,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utbildnings- och hälsovårdssatsningar i biståndet,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om återupprättande av ,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om återupprättande av ett oberoende utvärderingsinstitut,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om prioriterade satsningar i bistånd till mottagarländernas offentligasektor,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kreditsystem som biståndsform,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skuldsättning,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om i-världens ansvar för de globala miljöproblemen.1997/98:U4 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en mer problemorienterad anslagsstruktur,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om demokratins roll för fattigdomsbekämpning och för framtida svensktbistånd i partnerskapsform,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av satsningar på landsbygdsutveckling,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att än större vikt måste läggas vid att biståndet inriktas på stödtill ett miljömässigt hållbart jordbruk som kan garantera den nationellalivsmedelsförsörjningen.1997/98:U5 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om högre prioritering av demokratimålet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fortsatt förändring av biståndets former,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kunskapsöverföring för att stärka utvecklingen av demokratiska ochmarknadsekonomiska institutioner,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om enskilda organisationer,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av en biståndspolitisk utredning.1997/98:U6 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om demokrati, ekonomisk jämlikhet och fördelning av den totala makten isamhället,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om strukturanpassningsprogrammen i tredje världen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om begreppet marknad i regeringens proposition,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att fattigdom är ett fenomen som också existerar i ,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om partnerskap på det lokala planet mellan frivilligorganisationer ochmyndigheter,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om faran för ett framtida en femtedelssamhälle,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fattigdomens orsaker. Skrivelsens huvudsakliga innehållFattigdomsbekämpning genom utvecklingssamarbete är ett oumbärligt instrumentför att främja fred och global säkerhet, demokrati och mänskliga rättighetersamt en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.Utvecklingssamarbetets roll är att understödja men också påverka en nationellpolitik för fattigdomsbekämpning i dialog med mottagarländerna. Dialogen skalllägga grunden för ett framväxande partnerskap mellan mottagare och givare,baserat på en samsyn om de förutsättningar och den politik som krävs för attbekämpa fattigdom. Ensidiga villkor från givarländer och multilateralaorganisationer bör ersättas av en mer jämlik relation och en klaransvarsfördelning mellan parterna där mottagarlandet svarar för samordning avbiståndet och samarbetet baseras på kontrakt med ömsesidiga åtaganden.Regeringen redovisar i skrivelsen hur man avser att ge fattigdomsarbetet enstarkare och tydligare profil i utvecklingssamarbetet.DefinitionerI regeringens skrivelse ses fattigdom som brister i tre olika avseenden,nämligen säkerhet, förmåga och möjligheter.Säkerhet är ett grundläggande behov för alla människor. Det gäller säkerhet vidoförutsedda händelser som sjukdom, olyckor, naturkatastrofer, arbetslöshet,rättsövergrepp, våld inom och utom familjen, ekonomiska och politiska kriser.Det gäller även säkerhet inför ålderdomen.Människors förmåga stärks genom att deras egna resurser i form av inkomst,tillgångar, sparande, hälsa, kunskap och färdigheter utvecklas. Människorsmöjligheter att påverka sina liv bestäms ofta av de samhälleligaförutsättningarna, t.ex. av mänskliga fri- och rättigheter, möjligheter attdelta i samhälleliga beslutsprocesser, liksom även den ekonomiska politiken.Utvecklingen av fattigdomen i världenDen största fattigdomen, både absolut och relativt, finns fortfarande i Syd-asien, men den ökar främst i , och (relativt sett mest) i def.d. kommunistiska länderna i och . Stora skillnaderfinns dock inom varje region.De flesta prognoser förutsäger fortsatt hög tillväxt i och en percapita-tillväxt på i övriga regioner , dvs.betydligt högre än . Detta medför även förbättradesociala indikatorer och minskad fattigdom. Men även i de mest optimistiskascenarierna kommer fattigdomen att vara mycket omfattande och antalet fattigakommer att fortsätta att öka i söder om fattiga kommer även främst att finnas i och i Afrikasamt i länder över hela världen med stora inkomstskillnader och bristandefattigdomsinriktning i sin politik. En ökande andel kommer att finnas istäderna och en ökande andel kommer att vara kvinnor och barn.Förutsättningar för fattigdomsbekämpningFör att kunna minska fattigdomen är det nödvändigt attåstadkomma en god ekonomisk tillväxt.En fri marknadsekonomi är en förutsättning för en långsiktigt hållbarfattigdomsbekämpning. Den ger människor större frihet, kapacitet ochmöjligheter att skapa bättre liv för sig själva och för andra. Det är viktigt,anförs det i skrivelsen, att utveckla och vidmakthålla den fria marknaden ochatt ge den en social och mänsklig karaktär. En social marknadsekonomi kanerbjuda den hållbara länken mellan demokratiska och marknadsekonomiskasamhällsomvandlingar. är det viktigt att ställa miljökrav på denekonomiska utvecklingen.De flesta utvecklingsländer har bedrivit enekonomisk reformpolitik, inriktad på stabilisering, liberalisering ochinstitutionell omvandling. I många länder har denna politik formaliserats is.k. strukturanpassningsprogram som syftar till att lägga grunden för stabiltillväxt och social utveckling.I dag råder enighet om att en nödvändig förutsättning för attstrukturanpassningsprogrammen skall lyckas är att de utformas och genomförs avlandets egen regering och egna institutioner.Det är allmänt vedertaget att en relativt jämn fördelning inte baraförbättrar förutsättningarna för social utveckling utan även för ekonomiskutveckling och tillväxt.Frågan om tillväxtens innehåll är av avgörande betydelse. Det som eftersträvasär inte bara tillväxt i allmänhet utan vad som skulle kunna kallas jämliktillväxt.En jämlik tillväxt måste uppfylla bl.a. följande villkor:- den måste vara förenlig med ett långsiktigt hållbart utnyttjande avnaturresurserna,- den måste integrera ett jämställdhetsperspektiv mellan män och kvinnor,- den måste vara bred och diversifierad i meningen att den omfattar många olikasektorer,- den måste vara relativt jämnt geografiskt fördelad,- den måste ge positiva inkomsteffekter för viktiga sociala grupper och för denhelt övervägande majoriteten av befolkningen,- den måste leda till ökad sysselsättning.De biståndspolitiska målen och fattigdomsbekämpningenDet svenska utvecklingssamarbetet har mycket länge haft en klar inriktning påfattigdomsbekämpning. Redan i regeringens proposition 1962:100 angavs att?målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå?. Efterden biståndspolitiska utredningen (SOU 1977:13) antog , på grundval avutrikesutskottets betänkande 1978/79:UU1, en liknande formulering.All utveckling måste bygga på samarbetsländernas egen vilja och förmåga.Denna analys ligger till grund för förändringar i utvecklingssamarbetetsinriktning, former och instrument.Regeringens skrivelse är ett inslag i det förändringsarbete som det svenskautvecklingssamarbetet genomgår.I det följande anges i sammanfattning några av skrivelsens utgångspunkter förSveriges stöd till de fattiga ländernas utveckling.Demokrati, mänskliga rättigheter och god samhällsstyrningUtvecklingssamarbetet kan spela en viktig, strategisk roll som stöd i dedemokratiska processerna genom att stödja framväxten av ett civilt engagemangför sådana processer och utvecklingen av för ett demokratiskt styrelseskicknödvändiga institutioner.Ansträngningarna att befästa demokratin blir inte framgångsrika om interättsstaten stärks. Ett fungerande och oberoende rättsväsende är delsen garant för demokratin och dess institutioner, dels en förutsättning för attde medborgerliga och politiska mänskliga rättigheterna skall respekteras.En grundpelare i vårt sätt att se på demokrati är att kvinnor och män skallha lika möjligheter att delta i de demokratiska processerna. En speciellfokusering på kvinnors deltagande i de politiska processerna och kvinnorsrättigheter är nödvändig.Att verka för efterlevnad av FN:s konvention om barnets rättigheter utgörockså en viktig del i det svenska utvecklingssamarbetet.Korruption är en faktor som förhindrar en god samhällsstyrning i många länderoch som dessutom leder till omfattande slöseri med statens resurer. Genom stödtill reformering av statsförvaltningen, t.ex. när det gäller principer förrekrytering, lönesättning och befordran, kan biståndet bidra till att minskaförutsättningarna för korruption.Konflikter och katastroferNittiotalets svårlösta interna konflikter är en påminnelse om nödvändigheten avatt föra in konfliktlösning och konfliktförebyggande i biståndshanteringen.Allt utvecklingsbistånd bör präglas av konfliktmedvetenhet. På samma sätt sommiljökonsekvensbedömningar numera ingår i normal biståndshantering bör ävenkonfliktanalys ingå i biståndets beredningsprocess. Metoder för detta börutarbetas, heter det i skrivelsen.Regeringen framhåller också att det måste ske ett närmare samspelmellan olika biståndsformer, där målet är att skapa varaktiga förbättringar ochförebygga katastrofer. Ett brett perspektiv måste anläggas där inte bara denakuta nödsituationen utan även begrepp som livsmedelssäkerhet, som står för etthelhetsperspektiv, står i fokus.En jämlik tillväxtMånga strukturella hinder för en jämlik tillväxtprocess återstår även efter atten ekonomi uppnått grundläggande makroekonomisk balans och skapatgrundförutsättningar för en fungerande marknadsekonomi.Både i städerna och på landsbygden behövs speciella åtgärder för att göra detmöjligt för småföretagare att utnyttja de förbättrade förutsättningar som deekonomiska reformerna skapat, främst genom krediter och anpassad utbildning.Speciellt viktigt ur fattigdomsperspektivet är mikroföretag (med mindre än tioanställda). Dessa utgör en stor del av företagssektorn, speciellt när detgäller sysselsättningen. Reformprocessen, liksom biståndet, måste bygga på enprioritering av arbetsintensiv tillväxt, som kvinnor och män måstegaranteras likvärdiga arbetsvillkor i denna process.Investeringar i en storskalig infrastruktur är också nödvändiga, men oftamycket kostsamma. Sådana projekt skapar också ett begränsat antalarbetstillfällen. Ett fattigdomsorienterat bistånd bör därför främst inriktaspå småskaliga projekt som bedrivs med arbetsintensiva metoder. Det finns i deflesta länder möjligheter att finansiera dessa med privat kapital. De fattigabör själva delta i planering och genomförande.Även när det gäller finansiering av investeringar anser regeringen att detfinns goda skäl att prioritera lokala lösningar.Ett ökat privat ansvarstagande måste förenas med att centrala och framförallt lokala myndigheter ökar mobiliseringen av intäkter, t.ex. genom att breddaskattebasen och öka effektiviteten i indrivningen av skatter och avgifter.Att stärka människors förmåga och möjligheterSocial utveckling handlar framför allt om att öka den enskilda människansvalmöjligheter i ett samhälle som erbjuder sådana på jämlika villkor.Jämlikhetsaspekten är viktig för att alla grupper skall kunna vara delaktiga iden sociala utvecklingsprocessen.Avsaknaden av möjlighet till egen försörjning är en grundläggande orsak tillfattigdom. För utveckling av människors möjligheter krävs tillgång tillhälsovård och utbildning. Fattiga människor saknar dessutom oftast möjlighetatt påverka och förbättra sin situation. De saknar politiskt inflytande ochkontroll över de produktiva resurserna. Dessa brister måste åtgärdas påmakronivå, i syfte att skapa en politik för social utveckling.Direkta insatser för fattigdomsbekämpning (oavsett om dessa finansieras avbistånd eller av inhemska resurser) förutsätter en noggrann definition avmålgrupperna. Insatserna måste dessutom utformas så att de svarar motmålgruppens behov och angriper de specifika orsakerna till fattigdom för varjegrupp för att stärka människors kapacitet att själva påverka och förbättra sinsituation och erbjuda nya möjligheter. Erfarenheter visar att program ochprojekt som utformats och genomförts med deltagande av målgruppen har störremöjligheter att bli framgångsrika.Biståndsinsatserna måste vara i överensstämmelse med den övergripandepolitiken i landet.Individuell säkerhetOlika strategier har traditionellt använts av människor för att hantera kriseroch överleva även vid katastrofer. Informella system täcker behovet av omsorgoch försörjning då den egna förmågan av något skäl satts ur spel. De byggerofta på familjeband i vid bemärkelse.Modernisering bidrar till att traditionella omsorgssystem bryts ner. Ifattiga länder saknas ofta resurser att skapa nya alternativ. Resultatet bliratt alltfler gamla helt saknar försörjning och omsorg. Då behövs alternativaomsorgslösningar, som inte bygger på traditionella familjeband.Regeringen framhåller stöd till ett aktivt sparande iform av uppbyggnad av trovärdiga system som en möjlig form avfattigdomsbekämpning.Det civila samhället och enskilda organisationerFramväxten av ett civilt samhälle är fundamental i utveckling. Detsvenska utvecklingssamarbetet försöker på olika sätt stödja denna utvecklingoch de svenska enskilda organisationernas engagemang och arbete spelar här enviktig roll.Generellt har de svenska organisationerna börjat förändra sinverksamhet från direkt stöd och genomförande till normativt arbete och stödtill utveckling av nationella och lokala organisationer. Att se till att ocksånormativt arbete och organisationsutveckling får en tydlig fattigdoms-inriktning är en viktig utmaning för de svenska organisationerna.För ett par år sedan genomförde Sida en särskild studie av effekten avenskilda organisationers bistånd. Studien redovisar framför allt tvåslutsatser. För det första lyckas organisationerna väl med att uppnå deuttalade och omedelbara målen. Den andra slutsatsen är att detta inte i siginnebär att insatser lett till en långsiktigt hållbar utvecklingseffekt. Detkonstateras att organisationernas arbete tenderar att få större genomslag därdet finns en stödjande infrastruktur, dvs. där staten är närvarande. Omväntbetyder det att effekten av organisationernas arbete tenderar att bli mindredär de behövs som mest; där ingen annan finns på plats och där det är somsvårast och mest kostsamt att arbeta. I sådana situationer är det oftast baramöjligt att på kort sikt lindra effekterna av akut fattigdom, men knappast atti ett långsiktigt perspektiv få till stånd hållbar utveckling. För detta krävsett samspel mellan många olika faktorer, bl.a. att ekonomin är relativtdynamisk. En slutsats är att stöd till en utveckling som höjer de fattigaslevnadsnivå inte är en fråga om antingen statligt bistånd eller enskildaorganisationers bistånd. Det handlar om både - och, där den enes roll inte kantas över av den andre.Den privata sektorns rollFlödet av privat kapital till utvecklingsländer har ökat kraftigt. har det offentliga biståndetminskat. I många länder finns också tydliga tecken på en ökad mobilisering avinhemskt privat kapital. Detta pekar på nödvändigheten att ompröva ochprecisera biståndets roll. Biståndet måste ses som komplement till såvälprivata internationella flöden som till inhemsk (privat och statlig)resursmobilisering.Det offentliga biståndet bör inriktas på att komplettera och stimulera privatdeltagande i fattigdomsbekämpningen. Även kommer sannoliktmerparten av detta bistånd att kanaliseras till den offentliga sektorn för attstödja en politik som befrämjar fattigdomsbekämpning. Men den privata sektornsroll måste i ökad utsträckning tas med i bilden. Det svenska biståndets rollbör vara att genom information och kontaktskapande medverka till att svenskaföretag utnyttjar de möjligheter som detta innebär.Nya samarbetsrelationer för fattigdomsbekämpningDet finns en stor enighet bland biståndsgivarna om att den traditionellarelationen mellan givare och mottagare måste ersättas av ett partnerskap. Dengrundläggande tanken i partnerskapsrelationen är att komma bort ifrån synen attde rika länderna skall göra något för de fattiga. Utgångspunkten är i ställetatt samarbeta med de fattiga och att stödja deras egnautvecklingsansträngningar.Fattigdomsbekämpning i utvecklingssamarbetet handlar till stor del om detsynsätt som måste vara vägledande i ett antal val som görs av den svenskaregeringen och av Sida.Fyra typer av val är speciellt viktiga:1. Valet av samarbetsländer. Regeringen menar att valet av samarbetsländer urett fattigdomsperspektiv bör styras av två kriterier:- ländernas behov, dvs. graden av fattigdom,- ländernas möjligheter att bedriva ett fattigdomsinriktatutvecklingssamarbete, dvs. främst deras vilja och förmåga att genomföra enpolitik mot fattigdom och för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbarutveckling.Samarbete med länder som visar en stark vilja och förmåga tillfattigdomsbekämpning bör prioriteras.2. Valet av samarbetspartner och kanaler. I varje land måste lämpligasamarbetspartner och kanaler för samarbetet väljas. Valet av samarbetspartneroch kanaler måste variera beroende på situationen i varje enskilt land. En ökadflexibilitet och öppenhet för nya relationer är dock nödvändig. Syftet är attbygga upp kapacitet som finns kvar när biståndet avslutas.3. Val av former och metoder. Enskilda insatser bör syfta till att förstärkaprocesser med deltagande av de fattiga själva. Syftet bör vara att skapasocialt bärkraftiga processer, nätverk och institutioner på lokal nivå. Däremotbör biståndet undvika att bygga upp isolerade projekt som enbart syftar tillleverens av resurser, eftersom detta lätt leder till en anpassning imottagarlandet och ett förstärkt biståndsberoende.4. Utformningen av kontrakt. En partnerskapsrelation förutsätter att bådaparter har egna intressen i samarbetet. Även om målen för biståndet uttrycks itermer av den andra partens direkta intressen (t.ex. fattigdomsbekämpning),betyder inte detta att det saknas egenintressen i utvecklingssamarbetet.En partnerskapsrelation förutsätter att dessa intressen tydliggörs för allaparter när ett kontrakt tecknas.Kontrakten skall naturligtvis efterlevas av båda parter. Detta har inte alltidvarit fallet i biståndssammanhang. Det måste också göras tydligt hur manhanterar en situation där den ena parten inte uppfyller sina åtaganden.Kanalerna för svenskt fattigdomsarbeteSidaEn genomgång av Sidas utvärderingar visar attbiståndets effekter på fattigdom sällan undersökts. Det finns fleraförklaringar till detta, bl.a. att man tagit för givet att det svenskabiståndet bidrar till att minska fattigdomen genom valet av länder ochsektorer. Det är också svårt att urskilja och mäta biståndets effekter.