bet · GL01LU27 · 1998-05-15 00:00:00 — Det förefaller emellertid, fortsatte kommittén,knappast acceptabelt att den enskilde som blivit utsatt för en sådanfrihetsinskränkning, och därefter inte blir åtalad eller blir frikänd, måstebevisa att det förekommit fel eller försummelse från myndigheterna för att hanskall vara berättigad till ersättning för uppkomna skador. Att låta anhållanågon är ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet och det finns därförsärskild anledning att se allvarligt på dessa fall och att vara generös närnågon därigenom åsamkas skada. Kommittén föreslog sålunda att den s.k. 24-timmarsregeln skulle upphävas och att därmed den som på grund av misstanke ombrott har varit anhållen alltid skulle kunna få ersättning även omfrihetsberövandet bara pågått (SOU 1993:55 s. 186).Flera av de myndigheter som yttrat sig till utskottet över propositionen ochmotionerna anser att ett avskaffande av 24-timmarsregeln skulle medföraåtskilliga problem. Justitiekanslern anser att redan förslaget i propositionenmedför att antalet frihetsinskränkningsärenden kommer att stiga väsentligt,även om avsikten är att det skall ske en restriktiv bedömning. Tillgodosesmotionärernas önskemål blir, enligt Justitiekanslern, ökningen än mer påtaglig.Med kommitténs beräkningar - som får anses vara ett minimum - skulleslutsiffran bli omkring 13 000 ärenden, som enbart rörde frihetsberövandenenligt regler. Kostnaden för varje ärende skulle, anförJustitiekanslern, inte bli lägre än den totala kostnad på som kanberäknas , en utgift som skall ställas i relation till den ersättning somkan tänkas utgå vid kortvariga frihetsberövanden. Vid sådana frihetsberövandenmåste, enligt Justitiekanslern, givetvis ersättning utgå med ett väsentligtlägre belopp än vad som utbetalas, annars torde det gå inflation isystemet så att ersättningarna vid frihetsberövanden måstehöjas. Justitiekanslern konstaterar att brukar, om inga särskildaförhållanden föreligger, ersättning utbetalas med för lidande vid eneller två dagars frihetsberövande och sedan i stigande skala med förvarje dag därutöver. Med hänvisning till det anförda vill Justitiekanslernifrågasätta det rimliga i en ordning där ersättning i det enskilda fallet kanutgå endast med ringa belopp till priset av stora kostnader för handläggningenav varje ärende. Justitiekanslern framhåller vidare att den stora mängdenärenden som blir följden av vidgade ersättningsregler av lätt insedda skäl intekan handläggas av Justitiekanslern. Handläggningsuppgifterna måste därföranförtros andra myndigheter. Det måste vidare, enligt Justitiekanslern, beaktasatt domstolarnas arbetsbörda kan påverkas negativt av en utvidgad rätt tillersättning vid frihetsberövanden. Särskilt i ett övergångsskede kan det finnasanledning att tro att enskilda inte kommer att godta de handläggandemyndigheternas beslut och därför för frågan vidare till prövning i domstol.Riksåklagaren anser att regeringens förslag är en rimligare avvägning mellanolika intressen än motionärernas. En i princip obegränsad ersättningsrätt,oberoende av om någon försummelse kan konstateras eller ej, kan enligtRiksåklagaren inte förenas med de krav på effektivitet som man - med rätta -ställer på de brottsbekämpande organen från såväl statsmakternas som deenskilda medborgarnas sida. De ersättningsbelopp som med utgångspunkt frånnuvarande praxis kommer att utgå vid korta frihetsberövanden kommer med allsannolikhet att bli förhållandevis blygsamma. Beloppen kan knappast av denenskilde uppfattas som en fullgod kompensation. Mot detta skall enligtRiksåklagaren vägas avsevärt utökade kostnader för utredning av omersättningsfall föreligger eller inte.Rikspolisstyrelsen menar att mycket kortvariga judiciella frihetsberövanden -kortare än - i likhet med vad som gäller inte bör omfattas av enreglering om ersättning vid frihetsinskränkning. Den skadelidandes intressenfår, enligt mening, anses tillgodosedda genom bestämmelseni 3 kap. 2 § skadeståndslagen, enligt vilken denne har rätt till ersättning nären skada har orsakats genom fel eller försummelse.Justitieombudsmannen, , och vid har inte någon erinran motpropositionens förslag i nu aktuell del.Flera remissinstanser ställer sig positiva till att 24-timmarsregeln upphävs.Kammarrätten i , , i Södermanlandslän och anser att 24-timmarsregeln bör slopas i enlighet med vadkommittén föreslog och motionärerna nu förordar. Samma uppfattning harBrottsförebyggande rådet som anför att regeringen som motiv för att behålla 24-timmarsregeln inte tillräckligt beaktar det lidande och den kränkning ettanhållande innebär för den enskilde, utan uteslutande åberopar praktiska,ekonomiska och principiella skäl. Motivet att polis och åklagare ?måste ha enviss marginal när det gäller kortvariga frihetsberövanden? motsäger enligtrådets uppfattning inte att staten har en generös inställning i fråga omersättning till personer som varit frihetsberövade.Även i anser att det är rimligt att utvidgamöjligheterna till skadestånd för anhållna genom att slopa 24-timmarsregeln.Anhållanden kan även om de varat vålla beaktansvärd skada förden enskilde. Ett frihetsberövande i form av anhållande beslutas under relativtlugna förhållanden av åklagare och på ett annat beslutsunderlag än exempelvisgripanden. anser att det är en rimlig avvägning mellan individensrätt till frihet och integritet och statens plikt att ingripa att upphäva 24-timmarsregeln.Justitieutskottet har i sitt yttrande i denna del anfört följande.Utskottet vill till att börja med påminna om att det råder ettstrikt ansvar för staten när det gäller frihetsberövande genom häktning elleranhållande som haft en viss varaktighet, om de lagliga förutsättningarna iövrigt är uppfyllda. Härom råder ingen oenighet. I en rättsstat är detnaturligt att det finns noga preciserade regler för under vilka omständigheterstaten får beröva någon friheten och att statens ansvar för sådana åtgärdersträcker sig långt om det visar sig att en åtgärd varit omotiverad.Utskottet vill först understryka att utskottet känner en betydande sympatiför här aktuella motionsförslag. På ett mer principiellt plan är det inteorimligt att staten skall ta ett ekonomiskt ansvar för alla i lagens meningomotiverade frihetsberövanden. Det går emellertid inte att bortse från andraintressen som också gör sig gällande. Dessa är måhända i första hand avpraktisk natur. Icke desto mindre är det angeläget att ersättningsreglerna fåren sådan utformning att de inte riskerar att verka hämmande på polisens ochåklagarens arbete. Regelsystemet måste också väcka förtroende hos allmänhetenoch får inte leda till stötande resultat. måste det göras en rimligavvägning mellan de kostnader för utredning m.m. som reglerna föranleder ochden ersättning som kan förväntas i det enskilda fallet.Enligt utskottets mening har regeringen lyckats väl i den avvägning somsålunda måste göras. Utskottet anser att man också i detta sammanhang bör hävdaen proportionalitetsprincip. Det ter sig inte rimligt att bygga upp enomfattande organisation för handläggning av ansökningar som måste komma attavse relativt obetydliga belopp. kan man naturligtvis inte hellerrutinmässigt betala ut ersättning utan att först undersöka om anspråket ärberättigat. Detta gäller särskilt som man får räkna med en större andelobefogade ansökningar om även korta anhållanden skall omfattas. Härtill kommeratt ett borttagande av 24-timmarsregeln innebär att utredning aversättningsanspråk kommer att prioriteras framför det brottsförebyggande ochbrottsutredande arbetet hos polis och åklagare. Utskottet som här också villhänvisa särskilt till Justitiekanslerns, Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsenssynpunkter delar således regeringens bedömningar i här aktuella frågor.Utskottet anser att 24-timmarsregeln bör behållas. Utskottet avstyrker bifalltill motionerna L24, L25 och L26 i aktuella delar.Lagutskottet vill för sin del först erinra om de uttalanden som gjordes frånutskottets sida i samband med tillkomsten av lag. I sitt av riksdagengodkända betänkande LU 1974:25 uttalade lagutskottet att det kunde te sig iviss mån förvånande att den begränsning av rätten till ersättning som 24-timmarsregeln innebär behållits från den gamla lagen , särskilt medhänsyn till den principiella syn som lagförslaget byggde på, och till att det ipropositionen framhållits att lagen borde innehålla generösa ersättningsregler.Enligt utskottets mening kunde det dock vara motiverat att ersättning inteskulle utgå vid kortvariga anhållanden eller liknande frihetsberövanden. Närpolisen vid razzia eller liknande griper ett flertal personer som är misstänktaför brott kan det sålunda, anförde utskottet, ta tid att höra samtliga och attfå fram utredning om deras förhållanden. Vidare kan det hända, anfördeutskottet, att den som anhålls är så påverkad av alkohol eller narkotika atthan inte kan höras förrän efter åtskilliga timmar. Om rätt till ersättningskulle finnas i dessa fall skulle detta kunna binda polisens verksamhet på ettolyckligt sätt. Man kan, fortsatte utskottet, dock inte bortse från att det kanfinnas fall där anhållandet uppenbart varit utan grund och där det skulle vararimligt att den anhållne fick ersättning. Utskottet förutsatte att regeringenmed hänsyn till frågans vikt följde utvecklingen på området.Vid bedömningen av i vilken utsträckning enskilda medborgare skall ha rätttill ersättning när myndigheter har beslutat om åtgärder som innebär tvång motden enskilde måste en rimlig avvägning göras mellan den enskildes ochsamhällets intressen. Även om ett anhållande är kortvarigt torde, sommotionärerna framhåller, redan själva ingripandet inte sällan vara omtumlandeoch smärtsamt för den enskilde. Att låta anhålla någon är ett allvarligtingrepp i den enskildes frihet, och det finns därför enligt utskottets meningsärskild anledning att se allvarligt på dessa fall och att vara generös närnågon därigenom åsamkas skada. I enstaka fall kan det också inträffa att enkortvarig åtgärd orsakar betydande ekonomisk skada. Utskottet vill ävenframhålla att en åtgärd trots att den är kortvarig även kan vålla den enskildeideell skada i form av kränkning och lidande. Vid bestämmandet av den lämpligaavgränsningen av statens ersättningsansvar i dessa fall är det vidare avbetydelse vilka möjligheter som ges att i enskilda fall vägra eller sätta nedersättningen därför att resultatet annars med hänsyn till övriga omständigheterskulle te sig mindre rimligt eller t.o.m. stötande. Utifrån de principiellaskäl som motionärerna anfört kan man sålunda enligt utskottets mening finnagoda argument för att utvidga ersättningsansvaret för staten på det sätt somföreslås i motionerna.Vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen måste naturligtvisbeaktas de effekter ett utvidgat skadeståndsansvar för det allmänna får på debrottsutredande myndigheternas arbete liksom de ökade kostnader för detallmänna som kan bli följden. Utskottet har förståelse för de farhågor somframförts att ett avskaffande av 24-timmarsregeln skulle få besvärandekonsekvenser för de brottsutredande myndigheternas arbete och innebära enbelastning på de ersättningsprövande myndigheterna. Av betydelse härvidlag ärenligt utskottets mening hur gränsen dras för de tvångsåtgärder som skallomfattas av ett strikt ansvar.Som framgått gjorde kommittén i detta hänseende åtskillnad mellan å ena sidananhållande, häktning och frihetstraff samt vissa därmed jämställdafrihetsberövanden, som föreslogs omfattade av det strikta ansvaret, samt åandra sidan andra ingrepp, exempelvis gripande, där den enskilde skulle kunnafå ersättning först när den vidtagna åtgärden vid en bedömning i efterhandvisar sig ha varit oriktig. Av kommitténs egna beräkningar, som torde hagiltighet även , framgår sålunda att en reform som jämställer gripandenmed häktning och anhållande skulle medföra en mångdubbling av antaletersättningsanspråk.Det finns enligt utskottets mening skillnader mellan gripande och anhållandesom kan motivera att man behandlar dem på olika sätt. Ett anhållningsbeslut ärett mer formellt beslut som fattas av åklagare efter en bedömning av samtligaomständigheter, medan ett gripande ofta sker snabbt och direkt på platsen avpolis. Ett gripande kan inte överprövas utan upphävs alltid genom att dengripne antingen släpps eller blir anhållen. Ett anhållande varar i regel sextimmar eller mer, medan gripandet är en tillfällig åtgärd som i det storaflertalet fall upphävs eller övergår i ett anhållande . Ettanhållande måste därmed, typiskt sett, anses mera ingripande och kränkande änett gripande, och ett anhållande innebär också att den enskilde tydligarestämplas som brottsling. Utskottet vill också framhålla att möjligheten attgripa den som misstänks för brott utgör det kanske viktigaste ledet i polisensbrottsutredande arbete, och det finns därför skäl att vara tveksam inför enordning som kan medföra att polisen inte vågar använda detta tvångsmedel fulltut.Därtill kommer att 24-timmarsregeln framstår som onödigt formalistisk iförhållande till den föreslagna utvidgade jämkningsmöjligheten i 5 § sominnebär att ersättning kan vägras eller sättas ned, om den skadelidande självhar betett sig på ett sådant sätt att han eller hon har föranlettfrihetsinskränkningen. Enligt utskottets mening medför denna jämkningsmöjlighet- särskilt i det utvidgade skick den har enligt regeringens förslag - att 24-timmarsregeln kan undvaras.Vad som anförts leder utskottet till den slutsatsen att 24-timmarsregelnbör avskaffas när det gäller anhållanden. En ändring av regeringens lagförslagmed nu angiven inriktning är enligt utskottets mening möjlig att utföra inomramen för detta lagstiftningsärende.Utskottet föreslår sålunda med anledning av motionerna L24 yrkande 1, L25yrkande 1 och L26 yrkandena 1 i denna del att 2 § andra stycket i regeringensförslag till lag om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärderändras i enlighet med vad som framgår av bilaga 3.Utskottets ställningstagande innebär att yrkande 1 i motion L26 såvitt avsergripande avstyrks.Som tidigare redovisats innebär 3 § lag att den som varit berövadfriheten på administrativ grund än är berättigad tillersättning endast ?om det finnes uppenbart att frihetsberövandet var utangrund?. De frihetsberövanden som avses är således endast administrativafrihetsberövanden. Uppenbarhetsrekvisitet innebär att Justitiekanslern ochdomstolarna intar en mycket restriktiv hållning med att tillerkänna någonersättning. Däremot omfattas inte judiciella frihetsberövanden - exempelvisgripande på grund av brottsmisstanke och kortvariga anhållanden - avbestämmelsen. För ersättningsansvar i sådana fall krävs att den enskilde kanvisa att staten begått fel eller försummelse vid myndighetsutövning.Regeringen anser i propositionen - i likhet med kommittén - att det finnsskäl att sänka kravet för ersättning vid oriktiga beslut. Sålunda föreslås iden nya lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder attden som har varit berövad friheten till följd av ett beslut vidmyndighetsutövning skall ha rätt till ersättning från staten i de fall dåstaten inte har ett strikt ansvar och det står klart att beslutet omfrihetsberövande vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt (5 §). Denföreslagna bestämmelsen är således avsedd att tillämpas vid frihetsberövandensom inte ersätts enligt 2 - 4 §§ och gäller såväl judiciella somadministrativa frihetsberövanden. Att judiciella frihetsberövanden föreslåsomfattas är en nyhet jämfört med vad som gäller enligt lag. Detinnebär exempelvis att den som har blivit gripen kan få ersättning enligtparagrafen. Detsamma gäller den som har varit anhållen i mindre än 24 timmar.Exempel på administrativa frihetsberövanden är olika former av tvångsvårdenligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.Enligt den föreslagna bestämmelsen inträder ersättningsskyldigheten, somtidigare nämnts, om det står klart att frihetsberövandet vilade på felaktigagrunder och därför var oriktigt. Med detta avses att en efterhandskontrollklart visar att beslutet med hänsyn till de omständigheter som då har blivitkända inte borde ha fattats om omständigheterna varit kända vidbeslutstillfället. Det behöver inte ha begåtts något fel när beslutet fattades.I detta hänseende innebär förslaget att statens ansvar går längre än ansvaretför fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 §skadeståndslagen. Kravet att beslutet skall ha vilat på felaktiga grunderinnebär däremot en skärpning av ansvarsförutsättningarna.Också detta förslag har blivit föremål för kritik i ett par av de motionersom väckts med anledning av propositionen. I motion L24 av m.fl.(v) föreslås att förutsättning för ersättningsansvar då staten inte har ettstrikt ansvar skall vara att ?åtgärden var oriktig?. I motionen yrkas attriksdagen beslutar en ändring i 5 § regeringens lagförslag med denna innebörd(yrkande 3). Motionärerna föreslår vidare att ersättningsskyldighet skall kunnauppkomma vid fler slag av frihetsinskränkningar och andra tvångsåtgärder, såsommedtagande och hämtning till förhör, husrannsakan, kroppsvisitation och hemligavlyssning. I motionen yrkas att hos regeringen skall begäralagförslag om en utvidgad rätt till skadestånd i enlighet med det anförda(yrkande 2).Bengt och (båda fp) anför i motion L26 attbeviskravet inte får ställas så högt att det i praktiken blir omöjligt ellermycket svårt för den skadelidande att få ersättning vid oriktiga beslut omtvångsåtgärder. I stället bör man visa generositet även vid bevisprövningen.Enligt motionen är det angeläget att denna inställning kommer till uttryck imotivtexten, och i motionen yrkas ett tillkännagivande härom (yrkande 7).Yrkandena 2 och 3 i motion L24 överensstämmer med vad det allmännas skadeståndsansvar föreslog. Enligt kommittén finns det i ochför sig ingenting som tyder på att enskilda skadelidande gått miste omersättning på grund av en restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Ett någotsänkt beviskrav skulle ändå enligt kommittén innebära en markering av viljantill en generösare inställning, kanske främst i sådana fall där det visar sigatt det råder osäkerhet om innebörden av gällande rätt. Kommittén föreslogdärför att en ny ersättningsregel ges den lydelsen att ersättning skall utgå?om åtgärden var oriktig?. föreslog kommittén att ansvaret skulleutvidgas även på så sätt att fler slags frihetsinskränkningar och åtgärder somkan innefatta tvång gentemot en enskild omfattas. Det gäller t.ex. medtagandeoch hämtning till förhör, administrativa frihetsinskränkningar samt vissaprocessuella tvångsmedel såsom husrannsakan, kroppsvisitation, hemligteleavlyssning och teleövervakning samt undersökning av brev. att frihetsberövande i form av gripande skulle omfattas avbestämmelsen.Riksåklagaren framhåller i sitt yttrande till utskottet att det, för attåklagarverksamheten skall kunna bedrivas effektivt, i många fall krävs beslutom tvångsmedel som ofta måste fattas i inledningsskedet av en utredning ochunder stark tidspress. Det är därför enligt Riksåklagaren naturligt att be-sluten i efterhand kan komma att framstå som oriktiga med hänsyn tillomständigheter som inte var kända vid beslutstillfället utan som kommit framunder utredningens gång. Enligt Riksåklagarens mening är det inte befogat medett så långtgående skadeståndsansvar som förutsätts i motion L24.Rikspolisstyrelsen anser för sin del att ett utvidgat ersättningsansvar förnu aktuella slag av frihetsberövanden kan leda till en alltför långtgåendeåterhållsamhet när det gäller polisiärt befogade ingripanden och därmed till enminskad effektivitet i brottsbekämpningen. En ytterligare konsekvens avförslaget blir ett inte oväsentligt administrativt merarbete såväl för denersättningsprövande myndigheten som för myndigheter inom polisväsendet. Däravföljer, framhåller , att betydande resursförstärk-ningartorde behövas hos de myndigheter som skall hantera dessa ersättningsärenden.Sådana resurser skulle med fördel i stället kunna utnyttjas till att förbättrade rent polisiära insatserna till medborgarnas fromma. Vidare bör enligtRikspolisstyrelsen beaktas att de ersättningsbelopp som skulle bli aktuella idessa fall av kortvariga frihetsberövanden trots allt skulle bli ganska små.Rikspolisstyrelsen framhåller vidare att de invändningar som i denna del kanriktas mot regeringens förslag blir väsentligt tyngre mot de förslag tillgenerösare regler som framförs i motion har i sitt yttrande till lagutskottet konstaterat att ettsyfte med den nya regleringen i 5 § jämfört med den som gäller enligt 3 § 1974års lag är att lätta på bevisbördan för den som begär ersättning. Detta finnerjustitieutskottet positivt och anser att motion L26 i denna del härigenom fåranses tillgodosedd. är emellertid inte berett att gå så långtsom förespråkas i motion L24 utan ställer sig bakom de resonemang regeringen idenna del för i propositionen. förordar med det anförda attmotionerna L24 och L26 i aktuella delar avstyrks.I sitt yttrande har justitieutskottet vidare förklarat sig inte vara berettatt förorda något initiativ från sida med anledning av motion L24yrkande 2. Till de skäl regeringen anfört har justitieutskottet tillfogat attutskottet just genomfört en fördjupad granskning av användningen av hemligteleavlyssning och hemlig kameraövervakning (se bet. 1997/98:Ju10). Vid dennagranskning framkom ingenting som enligt justitieutskottets bedömning skullekunnat medföra ersättningsskyldighet. Den försiktiga slutsats justitieutskottetdrar är att regelsystemet och tillämpningen av det är sådana att risken förmisstag är liten åtminstone när det gäller de mest integritetskränkandestraffprocessuella tvångsåtgärderna.Lagutskottet vill först erinra om att departementschefen i samband medtillkomsten av lag uttalat att det rent principiellt kunde finnas skälatt låta lagens regler omfatta även andra frihetsinskränkningar än egentligafrihetsberövanden. Han konstaterade dock att det skulle föra mycket långt attlåta ersättningsrätten gälla generellt vid alla administrativa åtgärder sominnefattar ett mått av frihetsinskränkning, och att en sådan reform skullekunna innebära en hård belastning på de ersättningsprövande myndigheterna.Departementschefen menade vidare att det skulle kunna uppstå besvärligagränsdragningsproblem vid bedömningen av om ett visst administrativt beslut haren frihetsinskränkande effekt eller inte. Dessa fall tedde sig också, enligthans mening, mindre behjärtansvärda än de fall där någon utsatts för ettegentligt frihetsberövande, och den enskildes intressen borde därför normalt fåanses tillgodosedda genom möjligheten att få ersättning enligt skadeståndslagen(prop. 1974:97 s. 62).Utskottet är av samma uppfattning som regeringen om att även kortvarigajudiciella frihetsberövanden bör omfattas av skadeståndsansvar.Fråga är därefter hur förutsättningarna för ersättning i nu aktuella fall,då staten inte har ett strikt ansvar, bör formuleras. Enligt regeringensförslag begränsas ersättningsskyldigheten för staten till sådana fall där detstår klart att beslutet om frihetsberövande vilat på felaktiga grunder ochdärför är oriktigt. Med detta avses att en efterhandskontroll klart visar attbeslutet med hänsyn till de omständigheter som då har blivit kända inte bordeha fattats om omständigheterna varit kända vid beslutstillfället. Det behöveralltså inte ha begåtts något fel när beslutet fattades. Regeringen uttalar attsom utgångspunkt får den skadelidande anses ha bevisbördan för deomständigheter som gör att åtgärden skall anses vara oriktig. Vilka krav sombör ställas på bevisningen beror ofta på hur förutsättningarna förmyndighetsåtgärden är utformade. Den som råkar ut för en straffprocessuellåtgärd såsom misstänkt för brott behöver inte bevisa att han är oskyldig. Menhan måste, anför regeringen, visa att åtgärden vilade på felaktiga grunder ochdärför var oriktig.