bet · GL01KU18 · 1998-03-26 00:00:00 — Ett sådant förslag lades också fram ilagrådsremissen. Lagrådet har emellertid avstyrkt undantaget och anfört attbestämmelsen sannolikt inte skulle stå sig vid en rättslig prövning i , eftersom det inte rör sig om något grundlagsfästyttrandefrihetsintresse som kan vägas mot integritetsskyddsintresset.Regeringen anser att den kritik som Lagrådet riktar mot bestämmelsen kan varariktig såtillvida att det kan finnas enskilda fall av tillämpningar som fallerunder det föreslagna undantaget som inte har grundlagsskydd eller stöd i denmöjlighet direktivet ger att göra undantag. Regeringen väljer därför att inteföreslå något uttryckligt undantag för vidarespridningsfallet. Enligtregeringens uppfattning omfattar det undantag som föreslås, och som följerdirektivets ordalydelse, i de allra flesta fall de situationer som avsågs medundantaget för vidarespridning. Regeringen anför att eftersom undantaget börutformas efter direktivets lydelse bör det inte i den nya lagen göras någotgenerellt undantag för ett visst slag av kommunikation, såsom föreslagits avIT-utredningen. Det är regeringens uppfattning att tolkningen av undantaget,som följer direktivets lydelse, skall ske med hänsyn till den svenskaförklaring som intagits i ministerrådets protokoll. Detta kan enligt regeringenfå betydelse särskilt för kommunikation som inte bedrivs av yrkesverksammajournalister.MotionernaI motion 1997/98:K13 av m.fl. (m) konstateras att regeringen sommotiv för tolkningen av undantagets räckvidd åberopar konstitutionellatradition och praxis samt praxisutvecklingen vid tillämpningen av den nuvarandedatalagen. Motionärerna påpekar att Lagrådet ifrågasätter om EG-domstolenskulle acceptera en ordning som innebär att direktivbestämmelser som införlivasmed svensk rätt genom personuppgiftslagen får vika för de svenska grundlagarnai vidare mån än vad som medges enligt direktivbestämmelsens ordalag.Regeringens undantag från integritetsintresset till förmån föroffentlighetsintresset antas av Lagrådet bli för vittgående i förhållande tilldet utrymme som direktivet ger för undantag från integritetsskyddet. Lagrådetsslutsats blir att regeringen bör ändra 7 § första stycket för att undvika attinföra en bestämmelse som kan komma i konflikt med direktivet. Motionärernaanser att kritiken som anförts mot förslaget till 7 § första stycket ägergiltighet även för utformningen av paragrafens andra stycke. Mot bakgrund avvad som anförts och av skäl som närmare utvecklats av Lagrådet föreslårModerata samlingpartiet att förslaget till 7 § utgår (yrkande 6 delvis).I motion 1997/98:K15 av () påpekas att det av Lagrådetsyttrande framgår att flera artiklar i EG-direktivet kan komma i konflikt medbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL. Frågan är därför omdirektivet medger avvikelser när det gäller sådana för svensk rätts delgrundläggande konstitutionella fri- och rättigheter som regleras i dessagrundlagar. Motionären konstaterar att Lagrådet i vart fall finner det tveksamtom skulle acceptera att de bestämmelser i direktivet sominförlivas med svensk rätt genom personuppgiftslagen får vika för de svenskagrundlagarna i vidare mån än som medges enligt ordalagen av artikel 9 idirektivet. Enligt motionären kan regeringens analys i denna fråga inte ansestillfredsställande. bör därför innan beslut fattas noggrant undersökavad Lagrådet anfört angående EG-direktivets förhållande till tryck- ochyttrandefriheten.Utskottets bedömningSom redovisats i det föregående har under arbetet med att färdigställa EG-direktivet om skydd för personuppgifter frågan om direktivets förenlighet medsvenska grundlagar aktualiserats. Regeringen anför att den har agerat hårt föratt få till stånd sådana lösningar att direktivet inte står i motsättning tillsvensk grundlagsreglering. När det gäller EG-direktivets förenlighet medbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL konstaterar regeringenatt tillämpningen av flera bestämmelser i den nya lagen, som måste införas pågrund av direktivet, kan komma i konflikt med bestämmelserna i och YGL.Regeringen bedömer att det dock är möjligt att låta TF och YGL gällaoförändrade med stöd av artikel 9 i direktivet. Enligt regeringen ger artikelnett visst spelrum till medlemsstaterna och gör det möjligt att vid utformningenav nationella undantag bl.a. beakta konstitutionella traditioner och principer.Regeringen anför att det också är av betydelse att fri- ochrättigheter skall respekteras som allmänna principer på EG-rättens område.Härvid pekar regeringen på att punkt 37 i ingressen till direktivet, som rörmöjligheten till undantag enligt artikel 9, uttryckligen refererar tillkonventionen.När det gäller frågan om vilka undantagsmöjligheter som direktivets artikel9 ger, jämförd med punkt 37 i ingressen, skulle utskottet också vilja hänvisatill de överväganden som gör i sitt betänkande Grundlagsskyddför nya medier (SOU 1997:49).Utskottet vill vidare erinra om att TF och YGL innehåller bestämmelser omrättsliga principer som är av väsentlig betydelse för det svenska statsskicket.Utskottet har i samband med anslutning till EU uttalat attbestämmelsen i 10 kap. 5 § RF, som reglerar möjligheter att överlåtanormgivningsmakt till EU, inte kan anses öppna möjlighet att överlåtabeslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring avgrundlag. Det är vidare att märka, som påpekat, att det i 10kap. 5 § RF har kommit till uttryck att fri- ochrättigheter har varit en viktig faktor för anslutning till EU. Enligtbestämmelsen kan beslutskompetens överlåtas endast så länge rättighetsskyddetinom EU motsvarar regeringsformens och rättighetsskydd.Utskottet delar regeringens och bedömning att artikel 9 i EG-direktivet, jämförd med punkt 37 i ingressen, skall uppfattas så attintegritetsskyddsintresset inte kan anses ta över yttrandefrihetsintresset,utan att en avvägning måste göras. Sambandet med ger vidarevid handen att en sådan avvägning måste vara möjlig även utanför journalistisk,litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse. Härvid kan noterasatt i samband med direktivets antagande fått intaget i ministerrådetsprotokoll att anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryckmera syftar på uttrycksmedlen än kommunikationens innehåll eller dess kvalitet.Utskottet instämmer således i regeringens bedömning att det är möjligt att låtaTF och YGL gälla oförändrade när EG-direktivet nu genomförs.Regeringen konstaterar att bestämmelserna i den nya lagen inte kan ta överbestämmelser i grundlag. Enligt regeringens uppfattning bör dock lagtexten i isyfte att klargöra och underlätta tillämpningen innehålla en uttrycklig erinranom att bestämmelser i lagen inte skall tillämpas om en sådan tillämpning skullestrida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL.Utskottet har inget att invända mot att ett sådant undantag införs och godtarregeringens förslag till utformning av bestämmelsen. Vidare har utskottet sammauppfattning som regeringen att EG-direktivets undantagsmöjligheter börutnyttjas fullt ut. Utskottet tillstyrker således regeringens förslag attundantag även skall göras för sådan journalistisk, konstnärlig och litterärverksamhet som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområde, dock ej närdet gäller den nya lagens bestämmelser om säkerhetsåtgärder. I enlighet med vadsom nu har anförts avstyrker utskottet motion 1997/98:K13 yrkande 6, delvis.NormgivningsdelegationGällande grundlagsreglerEnligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) meddelas föreskrifter om enskildaspersonliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållandeninbördes genom lag.I 8 kap. 3 § RF anges att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och detallmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp ienskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.Av 8 kap. 7 § RF framgår att utan hinder av 3 § kan regeringen efterbemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt omföreskrifterna avser bl.a. skydd för personlig integritet vid registrering avuppgifter med hjälp av automatisk databehandling (punkt 8). Bestämmelseninfördes (SFS 1994:1480, prop. 1993/94:116, bet.1993/94:KU36, rskr. 1993/94:359, bet. 1994/95:KU7, rskr. 1994/95:13).Bemyndigar enligt 8 kap. regeringen att meddela föreskrifter i visstämne, kan enligt 8 kap. 11 § RF därvid medge att regeringen överlåteråt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet.Enligt 8 kap. 13 § kan regeringen utan bemyndigande besluta omföreskrifter om verkställighet av lag.PropositionenInledningRegeringen föreslår att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om attvissa behandlingar av personuppgifter skall förhandskontrolleras och omundantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land.Enligt regeringens förslag skall vidare regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer bemyndigas atta) föreskriva undantag från vissa bestämmelser i den nya lagen ochb) precisera de generella regler och principer som den nya lagen innehåller.Därutöver föreslår regeringen att bestämmelsen i 8 kap. 7 § första stycket 8regeringsformen justeras så att det blir möjligt för att delegeraföreskriftsrätt i fråga om skydd för personlig integritet även vid manuellbehandling av personuppgifter.I skälen för sitt förslag anför regeringen inledningsvis att det med hänsyntill skyldigheterna enligt EG-direktivet finns ett behov av att delegeranormgivningskompetens på området till regeringen eller den myndighet somregeringen bestämmer. Enligt regeringens bedömning är de bestämmelser i den nyalagen som innebär att föreskrifter får meddelas i författningar av lägre valörän lag förenliga med regeringsformen. Regeringen lämnar härefter en närmareredovisning av sin bedömning vad gäller behovet av normgivningsdelegation,förslaget om föreskriftsrätt i den nya lagen och förhållandet tillregeringsformen.Behovet av normgivningsdelegationRegeringen framhåller att de regler som finns i EG-direktivet och som införs iden nya lagen är generella och behöver preciseras. Enligt artikel 5 åligger detSverige att inom den ram direktivet drar upp precisera på vilka villkorbehandlingen av personuppgifter är tillåten. Regeringen påpekar att direktivetvidare innehåller en hel del detaljregler som det vore olämpligt att tyngalagtexten med. Direktivet medger också att det under vissa förutsättningar görsundantag från vissa regler. Direktivet kräver att säkerställer attsärskilt integritetskänsliga behandlingar av personuppgifter kontrolleras påförhand och att det bestäms vilka behandlingar som skall förhandskontrolleras.Regeringen framhåller att en generell lag som i princip avser att reglera allicke privat användning av personuppgifter i datorer och register integärna kan innehålla annat än generella principer och de allra viktigasteundantagen från dessa. Lagen skulle i annat fall bli alldeles för otymplig. Degenerella principer som lagen innehåller och som bygger på EG-direktivet ärenligt regeringen tämligen beständiga, medan behov av närmare preciseringar ochundantag av naturliga skäl kommer att växla över tiden och kan uppkommahastigt. Regeringen anför att en ordning som innebär att varje liten justeringi det kompletterande regelverket kräver en sedvanlig lagstiftningsprocessdärför framstår som onödigt omständlig och ohanterlig. Det finns alltså ettbehov av att delegera normgivningskompetens på området.Regeringen konstaterar att i den utsträckning som det är befogat med ettställningstagande från sida, finns det alltid möjlighet att geregleringen på något visst område i lag. Det finns enligt regeringens meninginte heller anledning att nu avvika från målsättningen att myndighetsregistermed ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll skallregleras särskilt i lag.Enligt regeringen kan det också finnas anledning att notera att den nuvarandedatalagen i huvudsak bygger på att det i första hand är Datainspektionen sommer eller mindre självständigt skall bestämma för vilka ändamål personregisterfår ske och vilka villkor som skall gälla för registreringen. Den nya lageninnehåller flera materiella regler än den nuvarande lagen och ställer upp enram inom vilken den kompletterande regleringen måste hålla sig. Regeringenframhåller att mera alltså finns reglerat i lag med den föreslagna ordningen änvad som gäller i dag.Förslaget om föreskriftsrätt i den nya lagenRegeringens förslag innebär att regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer skall få meddela föreskrifter om- undantag från ett förbud mot behandling av känsliga personuppgifter om detbehövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 §),- undantag från ett förbud för andra än myndigheter att behandla person-uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål,straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden (21 §andra och tredje styckena),- undantag från ett förbud mot överföring av personuppgifter till tredjeland, dvs. en stat utanför EES, om det behövs med hänsyn till ett viktigtallmänt intresse eller om det finns tillräckliga garantier till skydd för deregistrerades rättigheter (35 § andra och tredje styckena),- undantag från skyldighet att anmäla automatiserade behandlingar tilltillsynsmyndigheten för sådana typer av behandlingar som sannolikt inte kommeratt leda till otillbörligt intrång i den personliga integriteten (36 § tredjestycket) och- inom den ram som den nya lagen ställer upp i fråga om automatiseradbehandling av personuppgifter meddela närmare föreskrifter oma) i vilka fall behandling av personuppgifter är tillåten,b) vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige vid behandling avpersonuppgifter,c) i vilka fall användning av personnummer är tillåten,d) innehållet i en anmälan eller ansökan till en personuppgiftsansvarig,e) vilken information som skall lämnas till den registrerade och hurlämnandet av information skall gå till ochf) anmälan till tillsynsmyndigheten och om förfarandet när anmälda uppgifterhar ändrats (50 § ).Enligt regeringens förslag skall regeringen vidare - utan möjlighet till vidaredelegation - få meddela föreskrifter om- undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje landför överföring till vissa stater eller om överföringen regleras av ett avtalsom ger tillräckliga garantier till skydd för den registrerades rättigheter (35§ första stycket) och- att vissa behandlingar av personuppgifter som kan innebära särskilda riskerför otillbörligt intrång i den personliga integriteten skall förförhandskontroll anmälas till tillsynsmyndigheten i förväg (41 §).Förhållandet till regeringsformenRegeringen konstaterar att det i 8 kap. 1 § regeringsformen (RF) finns enerinran om att det av bestämmelserna i 2 kap. RF följer att föreskrifter avvisst slag får meddelas endast genom lag. I 2 kap. 3 § andra stycket RF finnsen bestämmelse om att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges ilag skall skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genomatt uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatiskdatabehandling. Av förarbetena framgår emellertid enligt regeringen attlydelsen av grundlagsregeln har utformats så att det skall stå klart att regelninte hindrar regeringen, andra myndigheter eller kommuner att meddeladataskyddsbestämmelser (prop. 1987/88:57 s. 11). Regeringen påpekar vidare attefter införandet av regeln i 2 kap. 3 § andra stycket har i RF också införts enmöjlighet för att till regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer delegera rätten att meddela föreskrifter om skydd för personligintegritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling(8 kap. 7 § första stycket 8 RF). Härvid har regeln i 2 kap. 3 § andra stycketinte ansetts hindra en sådan delegation (prop. 1993/94:116 s. 15). Regeringenpåpekar att regeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF enligt förarbetena innebär attriksdagen måste vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla endataskyddslagstiftning som utgör en verklig och allvarligt menadskyddslagstiftning (prop. 1987/88:57 s. 11). Av det sagda följer enligtregeringens uppfattning, vilken delas av Lagrådet, att reglerna i 2 kap. 3 §andra stycket RF inte hindrar att regeringen och den myndighet som regeringenbestämmer ges behörighet att närmare precisera och konkretisera regleringen iden nya lagen, som skall uppta de grundläggande huvudreglerna och principerna ifråga om personuppgiftsskyddet.Nästa fråga av betydelse för delegationsmöjligheterna är hur den föreslagnalagstiftningen förhåller sig till bestämmelserna i 8 kap. 2 och 3 §§ RF, dvs.om lagstiftningen skall anses vara av civilrättslig eller offentligrättsligkaraktär.Lagrådets uppfattning är att föreskrifter som en enskild person med framgångkan direkt åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till attenskilda förpliktas att betala skadestånd är av privaträttslig natur. Lagrådetkonstaterar vidare att den omständigheten att föreskrifterna dessutom kan hapåtagliga offentligrättsliga inslag inte innebär att den privaträttsliga delenbortfaller. Lagrådet tar därför avstånd från tanken i lagrådsremissen attinförandet av ett system för offentlig tillsyn av tillämpningen avprivaträttsliga föreskrifter eller en kriminalisering av dessa får tillkonsekvens att föreskrifterna förlorar sin privaträttsliga karaktär ochförvandlas till offentligrättsliga.Regeringen framhåller att det är närmast omöjligt att klart slå fast vargränsen går mellan offentligrättsliga och privaträttsliga regler. Härvidhänvisar regeringen till vad anför i Normgivningsmakten enligt1974 års regeringsform, Juristförlaget i , 1989, s. 64 ff. i anledningav frågan om regeringen i lagen (1980:2) om finansbolag ochfondkommissionslagen (1979:748) kunde bemyndigas att meddela föreskrifter omkapitaltäckningskrav. När det gäller frågan om föreskrifter till skydd för denenskildes personliga integritet är att hänföra till privaträttsliga elleroffentligrättsliga föreskrifter är regeringens uppfattning och utgångspunkt attbestämmelserna till följd av sin karaktär i grunden utgör offentligrättsligaföreskrifter. Bestämmelserna utgör enligt regeringen ett medel för det allmännaatt bl.a. i enlighet med vad som anges i 2 kap. 3 § RF skydda enskilda motkränkning av deras personliga integritet genom olämplig behandling avpersonuppgifter.Regeringen redovisar att Lagrådet vid sin analys av frågan om reglernasprivat- eller offentligrättsliga karaktär har haft en delvis annan utgångspunktän regeringen. Lagrådet delar dock regeringens uppfattning att det inte kanvara fråga om sådana föreskrifter som behandlas i första ledet av 8 kap. 2 §regeringsformen, dvs. att det inte kan röra enskilda personers ställning i denmening som avses i paragrafen.När det sedan gäller andra ledet av 8 kap. 2 § RF, ?enskildas personliga ochekonomiska förhållanden inbördes?, skulle det enligt regeringen kunna hävdasatt de aktuella normerna bör hänföras till 8 kap. 2 §, eftersom en enskild kanförpliktas att betala skadestånd till annan enskild enligt den föreslagnalagen. Enligt regeringens uppfattning kan man dock inte på grund av denomständigheten dra slutsatsen att i grunden offentligrättsliga föreskrifter ärav privaträttslig karaktär, särskilt inte då bestämmelserna har kombinerats medstraffbestämmelser eller annan betydelsefull offentligrättslig sanktion i formav vitesföreläggande.Regeringen delar Lagrådets uppfattning att föreskrifter som är avprivaträttslig karaktär inte enbart till följd av ett straffbeläggande ellergenom ett införande av andra offentligrättsliga sanktioner kan förvandlas tilloffentligrättsliga föreskrifter. Ett sådant förfaringssätt skulle enligtregeringen onekligen innebära ett kringgående av regeringsformen. Enligtregeringens uppfattning rör det sig dock i förevarande fall inte om i grundenprivaträttsliga bestämmelser utan om bestämmelser som till sin natur haroffentligrättslig karaktär. De bestämmelser till skydd för personuppgifter somredan finns, t.ex. i datalagen eller i kreditupplysningslagen (1973:1173) harockså hitintills alltid i praktiken behandlats som offentligrättsliga.Regeringen påpekar att det tillägg till delegationsgrunderna i 8 kap. 7 § RFsom på den dåvarande regeringens förslag infördes i anslutning till 1994 årsval också bygger på denna förutsättning. Det förhållandet att bestämmelserna ärförknippade med skadeståndssanktion kan enligt regeringens mening inte förtabestämmelserna deras offentligrättsliga karaktär. Regeringen anser inte helleratt den större betydelse som skadeståndssanktionen får i den nya lagen jämförtmed är av så avgörande betydelse att bestämmelserna i grunden förvandlastill privaträttsliga i stället för offentligrättsliga. Vidare påpekarregeringen att det av 8 kap. 7 § andra stycket RF framgår attoffentligrättsliga föreskrifter som meddelats av regeringen med stöd avdelegation enligt första stycket kan förknippas med straffsanktioner, ochhuvudregeln är ju att skadestånd skall betalas för skada som vållats genombrott, se t.ex. 1 kap. 3 § och 2 kap. 5 § skadeståndslagen (1972:207).Regeringens slutsats är att de bemyndiganden som föreslås i den nya lagenavser offentligrättsliga föreskrifter och inte sådana privaträttsligaföreskrifter som hör till det obligatoriska lagområdet. Det är enligtregeringen således möjligt att i de ämnen som anges i 8 kap. 7 § första stycket8 RF lämna bemyndigandena.Regeringen konstaterar att Lagrådet som konsekvens av ställningstagandet attföreskrifterna är av privaträttslig karaktär förordat att punkt 8 i detaktuella lagrummet skall upphävas. Regeringen har, som framgått, kommit till enannan slutsats vad gäller bestämmelsernas karaktär. Föreskrifter bör enligtregeringen kunna ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmerpå hela det område som omfattas av den nya lagen, dvs. även när det gällersådan behandling av personuppgifter som omfattas av den nya lagen.Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 8 kap. 7 § första stycket 8 RFändras så att det blir möjligt att delegera föreskriftsrätt i fråga om ?skyddför personlig integritet vid behandling av personuppgifter?.MotionernaI motion 1997/98:K13 av m.fl. (m) konstateras att frågan ombestämmelserna i personuppgiftslagen har offentligrättslig eller privaträttsligkaraktär kan vara svårbedömd. Med hänvisning till bl.a. Lagrådets redogörelsefinns det dock enligt motionärernas uppfattning mycket som talar för attLagrådet har rätt i sak, dvs. att regeringens förslag till justering avföreskriftsrätten strider mot om normgivningsdelegation. Ävenom det skulle vara så att regeringens förslag är förenligt med RF harmotionärerna principiella invändningar mot förslaget. Enligt motionärernasuppfattning bör inte föreskriftsrätt medges i frågor som rör skydd för denpersonliga integriteten, och det oavsett om det rör sig om automatiskdatabehandling av personuppgifter eller behandling av sådana uppgifter.Motionärerna anför att det ligger i allmänhetens intresse att bestämmelser somrör väsentliga medborgarintressen, som integritetsskydd för personuppgifter,regleras av genom lagstiftning. Motionärerna anser attintegritetsfrågor av detta slag bör regleras i en generellintegritetsskyddslagstiftning. Mot bakgrund av vad som anförts börbemyndigandet i 8 kap. 7 § första stycket 8 RF upphävas (yrkande 7).I motion 1997/98:K17 av m.fl. (fp) avstyrks regeringens förslagtill 20 § i personuppgiftslagen, som innebär att regeringen eller den myndighetsom regeringen bestämmer bemyndigas att meddela undantag från det generellaförbudet för behandling av känsliga personuppgifter ?om det behövs med hänsyntill ett viktigt allmänt intresse?.