bet · GL01FiU28 · 1998-05-26 00:00:00 — tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag iproposition 1997/98:153 till ändringar i det särskilda ersättningssystemet förviss mervärdesskatt till kommuner och landsting (kommunkontosystemet).Förändringarna innebär bl.a. att rätt till ersättning för ingåendemervärdesskatt föreligger även för sådana särskilda boendeformer som regleras isocialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,dvs. ålderdomshem, sjukhem, gruppbostäder och (s.k.omsorgsbostäder).I propositionen föreslås också att det genom en ny lag införs vissamöjligheter för och kommunerna i respektive att lämna bidrag till en annan kommun. Utskottet delar regeringensbedömning att de aktuella landstingen och kommunerna i samband med deförestående indelningsändringarna övergångsvis skall ges möjlighet att bidratill varandras kostnader. Mot bakgrund av synpunkter som konstitutionsutskottetanfört anser utskottet att ett förtydligande bör göras i lagförslaget.Till betänkandet har två reservationer fogats.InledningPropositionenI propositionen 1997/98:153 föreslår regeringen () attriksdagen antar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuneroch landsting,2. lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),3. lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommun.Motionerna1997/98:Fi62 av m.fl. (kd) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rätten tillbidrag mellan kommuner avgränsas till att gälla längst till utgången av år2005.1997/98:Fi63 av m.fl. (m) vari yrkas att avslårregeringens förslag om rätt för och kommunerna i län ochVästra att lämna bidrag till annan kommun i enlighet med vad somanförts i motionen.Regeringens lagförslagRegeringens i proposition 1997/98:153 framlagda lagförslag återfinns som bilaga1 till betänkandet.Lagrådets yttrandeFinansutskottet har berett Lagrådet tillfälle att avge yttrande över det iproposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor under yrkande 3 framlagdalagförslaget till lag om rätt för och kommunerna i län ochVästra att lämna bidrag till annan kommun. Protokollsutdrag frånLagrådets sammanträde återfinns som bilaga 3 till betänkandet.Konstitutionsutskottets yttrandeFinansutskottet har berett tillfälle att yttra sig överproposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor jämte motionerna 1997/98:Fi62och 1997/98:Fi63 i de delar som berör beredningsområde.Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU12y återfinns som bilaga 4 tillbetänkandet.Utskottets lagförslagFinansutskottets förslag till lag om rätt för och kommunerna iSkåne län och att lämna bidrag till annan kommun framgårav bilaga 2 till betänkandet. Förändringar i det kommunala systemet för ersättning för viss mervärdesskattBakgrundSedan år 1996 finns för kommuner och landsting ett särskilt system förersättning för viss mervärdesskatt, det s.k. kommunkontosystemet (prop.1995/96:64, bet. FiU5, rskr. Systemet syftar till att frånmervärdesskattesynpunkt åstadkomma konkurrensneutralitet mellan verksamhet somdrivs i regi och verksamhet som upphandlas från utomstående. Om intedenna rätt till ersättning funnes skulle det vara billigare att utföra arbeteti egen regi än att handla upp det. Vid exempelvis upphandling av en entreprenadbeläggs arbetet med mervärdesskatt, men om kommunen eller utförarbetet med egen arbetskraft beläggs arbetskostnaden inte med mervärdesskatt.Bestämmelser om kommunkontosystemet finns i lagen (1995:1518) ommervärdesskattekonton för kommuner och landsting.Kommunerna och landstingen får från ett särskilt konto för respektivekollektiv ansöka om ersättning för mervärdesskatt som inte dragits av enligtmervärdesskattelagen (1994:200). Ersättning medges dock inte för bl.a. sådanakostnader som omfattas av avdragsförbudet i mervärdesskattelagen beträffandeingående mervärdesskatt som avser stadigvarande boende. Motivet till detta äratt det är fråga om privata levnadsomkostnader som inte bör undantas frånbeskattning. Tolkningen av begreppet stadigvarande boende har inneburit problembeträffande rätten till ersättning när det gäller boendeformer som innefattarett visst mått av omsorg.Möjlighet till ersättning från kontona föreligger även i de fall kommuneneller upphandlar verksamhet eller ger bidrag inom områdenasjukvård, tandvård, social omsorg eller utbildning. Denna ersättning skallkompensera för de ökade kostnader som till följd av bestämmelserna ommervärdesskatt uppkommer vid sådan upphandling eller bidragsgivning.Systemet bygger på självfinansiering. Kommuner och landstingbetalar in en avgift som fastställs till ett visst belopp per invånaretill det konto i som utbetalningarna sker ifrån.Inbetalningarna görs efter avräkning i samband med utbetalningen avkommunalskattemedel. Avgiftens storlek fastställs av Riksskatteverket.Den enskilda kommunens eller tillskott till respektive konto ärinte kopplat till vad kommunen eller faktiskt ansökt om iåterbetalning. Systemet administreras av det särskilda skattekontoret vidSkattemyndigheten i . Omslutningen i systemet uppgick tillca 22,5 miljarder kronor.PropositionenI propositionen föreslår regeringen ändringar i lagen (1995:1518) ommervärdesskattekonton för kommuner och landsting och i mervärdesskattelagen(1994:200), vilka syftar dels till att förtydliga i vilka fall rätt tillersättning föreligger när det gäller olika typer av s.k. omsorgsboende, delstill att upprätthålla konkurrrensneutraliteten mellan verksamhet som bedrivs ikommunal regi och verksamhet som upphandlas.Enligt regeringens förslag skall kommuner och landsting fr.o.m. den 1 juli1998 få rätt till ersättning från kommunkontosystemet för ingåendemervärdesskatt som avser sådana boendeformer som regleras i 20 och 21 §§socialtjänstlagen (1980:620) samt 9 § 8 och 9 lagen (1993:387) om stöd ochservice till vissa funktionshindrade. Genom att i lagen om kommunkontosystemetpå detta sätt ange vilka boendeformer som skall berättiga till ersättning föringående mervärdesskatt kommer enligt regeringen bestämmelserna att bli enklareoch ändamålsenligare att tillämpa. De oklarheter som finns inomkommunkontosystemet beträffande gränsdragningen mellan stadigvarande bostad ochvård eller omsorg för , gruppbostäder, ålderdomshem och sjukhemenligt socialtjänstlagen skulle därmed försvinna. Motsvarande gäller även förde boendeformer som kommunerna enligt lagen om stöd och vård till vissafunktionshindrade är skyldiga att tillhandahålla.Ytterligare en ändring föreslås i lagen om mervärdesskattekonton. För attundvika en konkurrenssnedvridning som kan uppstå till följd av de föreslagnaändringarna beträffande här aktuella bostäder, s.k. omsorgsbostäder, bör enrätt till särskild ersättning vid hyra av sådana bostäder införas inom ramenför systemet. Syftet är att täcka den s.k. dolda mervärdesskatt som ingår ihyran i de fall fastighetsägaren inte kunnat erhålla frivillig skattskyldighetvid uthyrningen av de aktuella omsorgsbostäderna.Regeringen föreslår också att uttagsbeskattningen enligt 3 kap. 29 §mervärdesskattelagen slopas för de boendeformer som enligt propositionensförslag medger rätt till ersättning i kommunkontosystemet. Genom de föreslagnaförändringarna i lagen om mervärdesskattekonton försvinner nämligen behovet avatt ha kvar uttagsbeskattningen för de aktuella boendeformerna.Lagändringarna föreslås träda i kraft . Skälet för attreglerna bör träda i kraft är enligt regeringen den risksom kan finnas för att kommunerna avvaktar med t.ex. nybyggnader avomsorgsbostäder . Genom förändringarna beräknas omslutningen ikommunkontosystemet öka med ca per helår vilket motsvararca per invånare och år. Systemet är självfinansierat och påverkar intestatsbudgeten. Den ökade omslutningen i systemet kommer däremot att medföra ettbehov av tillskott till kontona. Nya avgifter kommer att fastställas underhösten 1998 och gälla från . kommer kommuneroch landsting således inte att erlägga den höjda avgiften, men de kommer attkunna få ersättning för mervärdesskatten. Eftersom avgiften för inteändras får uttagen från systemet beaktas vid fastställande avavgiften för år 1999.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet anser i likhet med regeringen att det är angeläget att ettförtydligande görs när det gäller kommunernas och landstingens rätt tillersättning från kommunkontosystemet för ingående mervärdesskatt föromsorgsbostäder. Önskemål om att komma till rätta med de nuvarandeadministrativa gränsdragningsproblemen har enligt vad utskottet erfarit främstkommit från . Utskottet noterar också att förslagen ipropositionen föregåtts av ett utredningsarbete med deltagande från bl.a.Svenska Kommunförbundet och och att flertaletremissinstanser förordat det alternativ till lösning som förs fram ipropositionen. Den föreslagna regleringen är enligt utskottets meningändamålsenlig. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att de ändradereglerna bör träda i kraft redan fr.o.m. den 1 juli 1998.Utskottet vill i sammanhanget understryka att det uttalade syftet medkommunkontosystemet är att skapa konkurrensneutralitet vid kommuners ochlandstings val av verksamhetsform. För att den avsedda neutraliteten skalluppnås är avgifterna till systemet inte kopplade till den enskilda kommunenseller det enskilda faktiska kostnader för ingående mervärdesskatt.Det uppstår därför en att viss omfördelning mellan kommunerna respektivelandstingen även om in- och utbetalningarna till kommunkontot respektivelandstingskontot totalt sett är i balans. Omfördelningseffekten är en följd avatt det finns skillnader mellan kommunerna respektive landstingen i fråga omupphandling och investeringar m.m. inom de verksamheter som omfattas avsystemet.Utskottet vill också peka på att avgifterna till systemet görs genom ettavdrag per invånare i samband med de månatliga utbetalningarna avkommunalskattemedel. Vid samma tillfällen utbetalas också de generellastatbidragen med ett enhetligt belopp per invånare. Det är dock enligtutskottet viktigt att notera att avdragen till kommunkontosystemet är en följdav en rätt till ersättningar för erlagd mervärdesskatt och skall inte ses somett avdrag från de generella statsbidragen.Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag om ändringar ilagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting och imervärdesskattelagen (1994:200).Bidrag i utjämningssyfte i län och länPropositionenI propositionen föreslår regeringen också att det genom en ny lag införs vissamöjligheter för och kommunerna i respektive att i utjämningssyfte lämna bidrag till en annan kommun. Bestämmelsernasyftar till att möjliggöra en utjämning av de relativt stora skillnader somfinns mellan de nuvarande landstingen i respektive län så attindelningsändringarna inte skall föranleda några väsentliga ökningar i detkommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningar av verksamheten förinvånarna i dessa län.Regeringen anger i propositionen att en utgångspunkt för arbetet med deekonomiska regleringarna till följd av indelningsändringarna i län ochVästra är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skattav sina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I deekonomiska regleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av denya landstingen så långt möjligt skall vara neutrala för invånarna i länrespektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering ellerväsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i län.Det har enligt regeringen visat sig att dessa mål inte kan uppnås utan någonform av inomregional utjämning.Lagförslaget innebär dels en befogenhet för läns landsting att lämnabidrag till en eller flera kommuner i län och för länslandsting att lämna bidrag till , dels en befogenhet förkommunerna i respektive län att lämna bidrag till varandra. I propositionenunderstryks att det inte i något fall innebär någon skyldighet för landstingenrespektive kommunerna att lämna bidrag. Systemet med kostnadsutjämning mellankommunerna förutsätter dessutom att kommunerna är överens om detta. Avsikten äratt bidragen skall lämnas . Lagen är emellertid enligtförslaget inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet av bidragsmöjlighetenskall enligt regeringen utvärderas före utgången av år 2002.MotionernaI motion Fi63 av m.fl. (m) föreslås att lagförslaget skall avslåsav . Motionärerna avvisar förslaget eftersom det enligt deras meningstrider mot gällande grundlag och dessutom är ett olämpligt sätt att lösa defrågor som uppkommit i samband med de nya landstingsbildningarna.Av bestämmelserna i regeringsformen (1 kap. 7 §) följer, framhålls det imotionen, att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt som iskatteutjämningssyfte överförs t.ex. till ett annat landsting eller en annankommun, och av kommunallagen (2 kap. 1 §) framgår att ett landsting eller enkommun inte får ta ut skatt för skötseln av uppgifter som ankommer på annankommun. Att ett avsteg från regeringsformens bestämmelser redan gjorts när detgäller möjligheter att lämna bidrag till kommuner är enligtmotionärerna inget skäl att ånyo sätta sig över regeringsformens bestämmelserom den kommunala beskattningsrätten. Vidare har Lagrådet inte hörts vilketborde ha skett. Att ovanpå det tillämpade och enligt motionärernagrundlagsstridiga inomkommunala utjämningssystemet lägga ytterligare ettlänsvis utjämningssystem är principvidrigt mot bakgrund av den kommunalabeskattningsrättens grunder i vårt land.Utgångspunkten för regeringsförslaget, heter det i motionen, tycks vara ett?nollsummespel? som utgår från att och kommuner ej skall fåhöjd utdebitering i samband med majoritetens genomförande avlänssammanläggningarna. I stället borde ett motiv för sammanslagningarna varasamordnings- och effektivitetsvinster som skulle möjliggöra sänktlandstingsskatt och/eller förbättrad service. Motionärerna noterar också attundantagslagen ej gjorts tidsbegränsad vilket borde ha varit självklart utifrånde resonemang som förs i propositionen.I motion Fi62 av m.fl. (kd) framhålls att Kristdemokraternainstämmer i målsättningen att indelningsändringarna inte skall föranleda någraväsentliga ökningar i det kommunala skatteuttaget eller väsentliga minskningarav verksamheterna för invånarna i dessa län men anser att möjligheten att lämnabidrag skall vara klart tidsavgränsad. Det är angeläget att kommunerna omgåendeinriktar sig på att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längreges mellan kommuner. Principen att varje kommun bygger och verkar för egnapengar är angelägen, och varje undantag måste därför tidsbegränsas. Lagen bördärför redan från början begränsas till att gälla till år 2005.Lagrådets yttrandeFinansutskottet beslöt vid sammanträde att inhämta Lagrådetsyttrande över propositionens förslag till lag om rätt för ochkommunerna i de aktuella länen att lämna bidrag till annan kommun. I sittyttrande avgivet anför Lagrådet bl.a. följande.Enligt Lagrådet är en grundläggande fråga om det remitterade lagförslaget ärförenligt med bestämmelserna i regeringsformen (RF) om den kommunalabeskattningsrätten. Dessa bestämmelser innebär att rikets kommuner, dvs.primärkommuner och landstingskommuner, får ta ut skatt för skötseln av sinauppgifter (1 kap. 7 § RF). Vilka dessa uppgifter är framgår inte avbestämmelsen. Enligt förarbetena ger bestämmelsen rätt för en kommun att ta utskatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilarkommunen (se prop. 1973:90 s. 191).Enligt 8 kap. 5 § RF skall föreskrifter om kommunens befogenheter ochåligganden meddelas i lag. Sådana lagreglerade befogenheter eller skyldigheterkan enligt Lagrådet i och för sig betecknas som kommunens angelägenheter.Frågan är emellertid, anser Lagrådet, om bestämmelsen i regeringsformen gerriksdagen en obegränsad rätt att föreskriva befogenheter eller skyldigheter förkommunerna eller om denna rätt är inskränkt, t.ex. på så sätt attbefogenheterna eller skyldigheterna inte får avse uppgifter som saknaranknytning till vederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådanbegränsning framgår inte av själva lagtexten. Enligt Lagrådets mening måstebestämmelsen dock anses innebära att får föreskriva endast befogenheteller skyldighet att fullgöra sådana uppgifter som kommunen kan finansieragenom skatteuttag enligt 1 kap. 7 § RF.Av principen om den kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § RF) följer enligtLagrådets mening att kommunerna inte kan åläggas skyldighet att fullgörauppgifter som är artfrämmande för verksamhet. Enligt grunderna för 1kap. RF torde samma synsätt gälla beträffande åtaganden av frivillig natur. Avdetta följer att kommunerna inte heller har rätt att ta ut skatt för sådanauppgifter. Därmed är dock inte sagt att uppgifter som bara obetydligt inkräktarpå kommunernas självstyrelse inte skulle, under förutsättning att uppgifternaär reglerade i lag, kunna finansieras med kommunala skattemedel.Frågan vilka uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt utflöde av denkommunala självstyrelsen går enligt Lagrådet inte att besvara generellt utanfår avgöras från fall till fall. I förevarande lagstiftningsärende har Lagrådetuppfattningen att det inte är förenligt med principen om den kommunalabeskattningsrätten att en kommun eller ett landsting med skattemedel direktfinansierar andra kommuners eller landstings verksamhet, om det sker för attfrämja skatteutjämning mellan kommunerna respektive landstingen. Frågan är dåom det bidragssystem som föreslås i det remitterade förslaget har dennakaraktär.I lagförslagets punkt 1 behandlas bidrag från dels läns landsting tillkommuner i län, dels Västra till Göteborgskommun. En förutsättning för att bidrag skall få lämnas är i båda fallen attdet behövs för att främja skatteutjämning.Som återgetts ovan har Lagrådet funnit att föreskrifter som ålägger eller geren kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera derasverksamhet i princip är oförenliga med regeringsformen. Lagrådet anser därföratt den i punkt 1 föreslagna bestämmelsen om bidragsgivning - med denutformning bestämmelsen fått - inte är godtagbar från konstitutionellutgångspunkt.Enligt Lagrådet är emellertid inte avsikten med bestämmelsen i punkt 1 attåstadkomma skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommunerutan att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direktberor på bildandet av de nya landstingen. Syftet är med andra ord attkompensera för de negativa ekonomiska konsekvenser som ombildningen medför förvissa kommuner. För bidrag i sådant syfte kan enligt Lagrådets uppfattningföreskrifterna i regeringsformen inte anses utgöra något hinder. Lagrådetförordar därför att punkt 1 omformuleras så att det framgår att enförutsättning för att landstingen skall få lämna bidrag till berörda kommunerär att det behövs för att motverka att bildandet av de nya landstingenföranleder höjt uttag av kommunalskatt.Det får enligt Lagrådet anses ligga i sakens natur att de ekonomiska effektersom motiverar de föreslagna bidragen efter hand blir mindre och också svårareatt tillförlitligt mäta. I propositionens allmänna motivering uttalas mot dennabakgrund att det fortsatta behovet av möjligheten för landstingen att lämnabidrag skall utvärderas före utgången av . Det förhållandet attbidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som enligtLagrådets mening lämpligen bör komma till uttryck i lagtexten. En lösning somdärvid kan komma i fråga är enligt Lagrådet att göra lagen tidsbegränsad.Enligt punkt 2 får kommunerna i län respektive kommunerna i lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämningmellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan ochkommunerna. Avsikten med förslaget är enligt Lagrådet att den kommun som föröver verksamhet till skall kunna lämna bidrag till övriga kommunerså att dessa kommuners utdebitering (respektive verksamhet) kan behållasoförändrad.Lagrådet framhåller att det av lagrådsremissen inte framgår närmare vilkaverksamheter som punkt 2 tar sikte på. Det får dock antas, menar , attdet till stor del är fråga om verksamheter som kan bedrivas av såväl kommunersom landsting. I fråga om sådana verksamheter finns i andra lagar bestämmelserom att en kommun och kan träffa överenskommelse att endera partenskall svara för verksamheten och att den part som blir av med ansvaret skalllämna den andra parten ett bidrag som motiveras av överenskommelsen (se t.ex.17 § lagen [1993:387] om stöd och sevice till vissa funktionshindrade och 2 §lagen [1992:563] om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården,m.m. ).Det bidrag som enligt punkt 2 i det remitterade lagförslaget kan lämnasmellan kommunerna inom ett landsting synes enligt Lagrådet i allt väsentligt hasamma karaktär som bidragen enligt de behandlade bestämmelserna. Fråga ärsåledes inte om bidrag för att generellt utjämna skatteuttaget i berördakommuner. Lagtexten får enligt Lagrådet anses ge uttryck för detta. Mot dennabakgrund har Lagrådet ingen erinran mot bestämmelsen.Konstitutionsutskottets yttrandeFinansutskottet beslöt vid sitt sammanträde att beredakonstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen ochmotionerna i de delar som berör beredningsområde. Isitt yttrande (KU12y) gör följandebedömning.Konstitutionsutskottet konstaterar liksom Lagrådet att syftet med lagen är attförhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror påbildandet av de nya landstingen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning attbidrag som lämnas i detta syfte inte strider mot regeringsformens regler om denkommunala beskattningsrätten. För att syftet med lagen skall framstå tydligarebör dock, som Lagrådet föreslagit, orden ?främja skatteutjämning? i punkt 1ersättas med orden ?för att motverka att bildandet av de nya landstingenföranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med denna justering av lagtexten anserutskottet att inga hinder föreligger från grundlagsmässig synpunkt att antalagen. Därmed anser sig ha bemött dengrundlagsinvändning som görs i motion Fi63 (m).När det gäller frågan om att tidsbegränsa lagen, vilket föreslås i motionFi62 (kd), noterar utskottet att Lagrådet för sin del framhållit att detförhållandet att bidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är någotsom bör komma till uttryck i lagtexten. Enligt utskottet finns det frånkonstitutionella utgångspunkter en del som talar för en tidsbegränsning avlagen, men den slutliga sammanvägningen av de skäl som talar för och emot ensådan begränsning får göras av finansutskottet.Finansutskottets ställningstagandeGrundlagsenlighetenFinansutskottet tar inledningsvis upp frågan om grundlagsenligheten av bidragfrån en kommun till en annan. Denna fråga har tidigare aktualiserats vidLagrådets granskning av ett i kompletteringspropositionen (prop.1994/95:150) framlagt förslag om utjämning av skatteinkomster och kostnader ikommuner och landsting. Enligt Lagrådets mening var det helt främmande attbetrakta en skatt, som togs ut av en kommun eller ett landsting för atttillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln avvederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Lagrådet ansåg att detföreslagna systemet var av denna karaktär och därför inte förenligt medbestämmelsen i 1 kap. 7 § RF (bet.1994/95:FiU19 bil. 2).Konstitutionsutskottet som yttrade sig över lagförslaget och Lagrådetsyttrande menade - efter en genomgång av den praxis som utvecklats i fråga om beskattningsrätt, skatteutjämning ochavgränsningen av den kommunala kompetensen - att det sammantaget fanns fleraomständigheter som gav utrymme för en annan tolkning av regeringsformen ochdess förhållande till lagförslaget än den som Lagrådet gjort (bet.1994/95:FiU19bil. 3).I samband med sin behandling av regeringens förslag framhöll utskottet attett väl fungerande system för skatteutjämning kan ge ett viktigt bidrag tillatt vitalisera den kommunala självstyrelsen i (bet. 1994/95:FiU19,s.