bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — har berett övriga utskott tillfälle attyttra sig över propositionen samt de motioner som behandlas i anslutning tilldenna i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde.Yttranden till utrikesutskottet har inkommit från ,justitieutskottet, socialförsäkringsutskottet, utbildningsutskottet,näringsutskottet samt arbetsmarknadsutskottet. I de frågor som inte faller inomutrikesutskottets primära beredningsområde har relevanta avsnitt ur de andrautskottens yttranden refererats eller citerats relativt utförligt.Yttrandena återges även in extenso i bilaga 4 till betänkandet.I anslutning till behandlingen av Amsterdamfördraget har konstitutionsutskottetenligt lagrådsremiss beslutat inhämta yttrande från Lagrådetöver regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledningav anslutning till Europeiska unionen. Yttrandet återfinns som bilagai yttrande till utrikesutskottet (bilaga 4 tillbetänkandet).6 Amsterdamfördragets och betänkandets dispositionAmsterdamfördraget består av tre delar.Den första delen (artiklarna 1-5) innehåller materiella ändringar i- Unionsfördraget,- EG-fördraget,- Kol- och stålfördraget,- Euratomfördraget och- Akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet.Den andra delen av fördraget (artiklarna 6-11) innehåller resultatet av arbetetmed att förenkla fördragen. Fördragets tredje del (artiklarna 12-15) innehållerallmänna och avslutande bestämmelser. Bland dessa slutbestämmelser finns enbestämmelse i artikel 12 om att artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördragetskall numreras om.Vid regeringskonferensen antogs 13 protokoll. Dessa har samma rättsliga statussom de fördrag till vilka de fogas. Vid regeringskonferensen antogs även 51gemensamma förklaringar samt beaktades 8 ensidiga förklaringar av olikamedlemsstater. slutakt innehåller en förteckning över detexter som medlemsstaterna i konferensen antog eller beaktade, nämligenAmsterdamfördraget, protokollen och förklaringarna. Till slutakten harslutligen, i informativt syfte, fogats konsoliderade versioner avUnionsfördraget och EG-fördraget.Regeringen framhåller i propositionen att till skillnad från fördraget ochprotokollen utgör slutakten inte en del av gemenskapsrätten. Den omfattasemellertid av den allmänna folkrätten. Den rättsliga statusen av deförklaringar som har fogats till slutakten bör ses mot bakgrund av detolkningsbestämmelser som finns Wienkonvention om traktaträtten,vilken kodifierar den allmänna folkrättens regler vad gäller tolkning avinternationella överenskommelser, anför regeringen. Regeringen framhålleravslutningsvis i denna del att det emellertid ytterst är som avgörvilken rättslig verkan som förklaringarna skall tillerkännas.Fördragstexten utgör bilaga 3 i regeringens proposition 1997/98:58Amsterdamfördraget. De protokoll som medlemsstaterna antog finns i bilaga 4.Fördragets slutakt med de förklaringar som medlemsstaterna i konferensen antogeller beaktade finns som bilaga 5 till propositionen.Bilagorna 10 och 11 utgör konsoliderade versioner av Unionsfördraget respektiveEG-fördraget men utgör inte en del av Amsterdamfördraget. I de konsolideradeversionerna har artiklarna i de två fördragen givits en ny numrering som alltsåkommer att gälla från den dag Amsterdamfördraget träder i kraft.I detta betänkande avses vid hänvisningar till artiklar i fördragen, om inteannat anges deras lydelse enligt Amsterdamfördraget, dvs. Vidhänvisningar i detta betänkande till protokoll och förklaringar anges denbeteckning som de har fått i slutakten.Betänkandet tar i avsnitt 7 i ett inledande avsnitt upp vissa frågor gällandeSveriges godkännande av Amsterdamfördraget och de konstitutionellaförutsättningarna för detta beslut. Därefter följer ett antal avsnitt somredovisar de olika samarbetsområden som har behandlats i regeringskonferensen.Dessa avsnitt behandlar bl.a. öppenhetsfrågorna och frågan om hur grundlägganderättigheter skall regleras i fördragen, förändringarna i EG-fördraget (förstapelaren), den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) samtförändringarna vad gäller polis-, tull- och straffrättsligt samarbete (tredjepelaren). Därutöver behandlas i särskilda delar de institutionella frågornasamt frågan om förenkling av fördagen.Amsterdamfördraget medför förändringar vad gäller regleringen av den friarörligheten för personer. Detta behandlas i avsnittet om samarbetet inom EG.Varje avsnitt inleds med en redogörelse för huvudpunkterna i regeringensproposition och en sammanfattning av de motionsyrkanden som behandlas iavsnittet. Detta följs av utskottets överväganden. 7.1 godkännande av Amsterdamfördraget, konstitutionellaförutsättningar, beslutsprocedur och ändring i anslutningslagPropositionenSveriges tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter att regeringsformenskrav för ingående av internationella överenskommelser är uppfyllda. Regeringenframhåller i propositionen att Amsterdamfördraget innebär förändringar av defördrag som gemenskapssamarbetet i första pelaren bygger på. Enligt regeringensbedömning utökas befogenheten för gemenskapen (EG), dvs. vad gäller samarbetetinom den första pelaren, att meddela bindande föreskrifter(normgivningskompetens).Dessutom innebär Amsterdamfördraget förändringar i Unionsfördraget som reglerarsamarbetet kring den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt samarbeteti rättsliga och inrikes frågor, dock utan att det innebär överlåtande avbeslutanderätt inom dessa samarbetsområden.Regeringen anför i propositionen att i det fall det är fråga om eninternationell överenskommelse som innebär att beslutanderätt överlåts till ettmellanstatligt organ är reglerna i 10 kap. 2 § andra stycket i regeringsformentillämpliga. skall i detta fall godkänna den internationellaöverenskommelsen. Detta kan ske med tre fjärdedelars majoritet eller i denordning som gäller för stiftande av grundlag, vilket följer av 10 kap. 5 § iregeringsformen. Enligt denna paragraf i regeringsformen kan beslutaom att överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge dessa harett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och iden europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna.I propositionen framhåller regeringen att bestämmelserna i 10 kap. 5 § förstastycket i regeringsformen gör det möjligt att överlåta beslutanderätt till EG.Vidare framhåller regeringen att det faktum att bestämmelsen pekar ut EG - ochinte EU - som mottagare av beslutsbefogenheter motiverades i förarbetena av attdet inom ramen för EU endast är till EG som överlåtelse kan komma i fråga(prop. 1993/94:114 s. 32). Det övriga samarbetet inom Europeiska unionen ärmellanstatligt, och något behov av att överlåta beslutanderätt föreligger inte.Vidare anför regeringen att Amsterdamfördraget leder till ett mer effektivt ochmer öppet samarbete mellan medlemsstaterna men menar emellertid att fördragetinte ändrar EU:s grundläggande karaktär. EU förblir en sammanslutning avsuveräna stater. Fördragsförändringar skall även i fortsättningen beslutasenhälligt och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitutionellabestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades genomUnionsfördraget består. De mellanstatliga delarna av samarbetet kvarstår i formav den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom den andra pelaren ochden tredje pelarens polis- och tullsamarbete samt straffrättsligt samarbete.Regeringen ser sammanfattningsvis mycket goda skäl som talar för att Sverigeskall ansluta sig till det nya fördraget och regeringen föreslår därför attriksdagen godkänner Amsterdamfördraget och de protokoll som har förtecknats islutakten till fördraget (yrkande 2 i propositionen).Regeringen noterar vidare i propositionen att Amsterdamfördraget innebär attbeslutanderätt överlåts i viss omfattning till EG, främst genom attsamarbetsområden som har nära samband med den fria rörligheten för personerflyttas från den mellanstatliga delen av samarbetet till gemenskapsarbetet iförsta pelaren. Enligt regeringens bedömning ligger överlåtelsen väl inomramarna för möjlighet att besluta om överlåtelse av beslutanderätttill EG enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.Vidare anför regeringen att fördraget innebär viktiga steg framåt för deteuropeiska samarbetet i en riktning som i allt väsentligt överensstämmer medsvenska intressen. förblir EU samma typ av organisation som den somSverige anslöt sig till . Därför anser regeringen att enfolkomröstning om Amsterdamfördraget inte är påkallad.Regeringen framhåller vidare i propositionen att överlåtelsen avbeslutsbefogenheter till EG i samband med anslutning till Europeiskaunionen skedde genom anslutningslagen. Enligt 3 § anslutningslagen får EG efterSveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här ilandet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andrainstrument som anges i 4 §. Sistnämnda paragraf innehåller en förteckning överdessa fördrag och andra instrument.Regeringen föreslår att Amsterdamfördraget fogas till förteckningen i 4 §(yrkande 1 i propositionen). Detta innebär att Amsterdamfördraget införlivasmed den svenska nationella rätten och blir gällande här i landet under sammaförutsättningar som andra fördrag. Protokollen som har förtecknats i slutaktenkommer vid Amsterdamfördragets ikraftträdande att fogas till respektivegrundläggande fördrag.Vidare anför regeringen att resultatet av förenklingsarbetet innebär att tvåinternationella överenskommelser kan upphävas (artikel 9 i Amsterdamfördraget).Regeringen föreslår därför att konventionen om vissagemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna och fördraget den 8 april1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission förEuropeiska gemenskaperna tas bort från förteckningen i 4 § anslutningslagen.Emellertid menar regeringen att protokollet om Europeiska gemenskapernasimmunitet och privilegier, som fogats till det sistnämnda fördraget, skallförbli i kraft och därför fogas till förteckningen.Därutöver föreslår regeringen vissa redaktionella ändringar i 4 §anslutningslagen. I en ny punkt 21 bör anges de bilagor och protokoll som hörtill de fördrag och andra instrument som anges i punkterna 1-20. Regeringenanför att punkten motsvarar avslutningsorden i 4 § i dess nuvarande lydelse ochej utgör någon ändring i sak. Eftersom ändringarna bör träda i kraft först vidAmsterdamfördragets ikraftträdande (artikel 14.2 i Amsterdamfördraget) åtar sigregeringen att bevaka detta och besluta när lagändringarna skall träda i kraft.Regeringen föreslår således ett antal ändringar i 4 § anslutningslagen. Lagensnuvarande lydelse samt den föreslagna nya framgår av bilaga 1 till dettabetänkande.MotionernaI partimotion U16 (mp) yrkande 1 med anledning av regeringens propositionframhåller motionärerna att , och under första halvåret1998 håller folkomröstningar huruvida länderna skall ratificeraAmsterdamfördraget och menar att bör fatta beslut om attAmsterdamfördraget skall underställas en folkomröstning i samband medriksdagsvalet 1998.I motion K239 (v) liksom i motion K254 (c) från allmänna motionstiden menarmotionärerna att en rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget bör hållasi innan tar ställning till fördraget.Motionärerna bakom motion U16 (mp) yrkande 2 med anledning av regeringensproposition framhåller att beslut om överlåtelse av beslutsbefogenheter enligt10 kap. 5 § i regeringsformen antingen kan fattas av varom minst trefjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller förstiftande av grundlag, dvs. två beslut med mellanliggande allmänt val.Motionärerna anför att den nuvarande parlamentariska sammansättningen avriksdagen avgjordes innan blev medlem av EU. Den nuvarande riksdagenkan därmed inte anses ha väljarnas mandat att besluta om ytterligareöverlåtelser av beslutsbefogenheter. Därför vill attAmsterdamfördraget (om partiets yrkande 1 faller) skall underställas sammabeslutsprocedur som för stiftande av grundlag.Vidare anför motionärerna att bör invänta folkomröstningen i Danmarkinnan man fattar beslut beträffande Amsterdamfördraget och yrkar (yrkande 3),om partiets yrkanden 1 och 2 faller, att beslut om godkännande avAmsterdamfördraget flyttas fram till efter de allmänna valen hösten 1998.I partimotion U17 (v) yrkande 4 framhåller att deförutsättningar som rådde vid folkomröstning om EU-medlemskapet 1994 harförändrats betydligt. Dessutom kommer det att genomföras folkomröstningar iandra EU-länder, framhåller partiet. Motionärerna vill därför att även detsvenska folket bör få avgöra frågan om tillträde tillAmsterdamfördraget i en folkomröstning och att detta bör ges regeringen tillkänna.Vänsterpartiet anser (yrkande 2) att Amsterdamfördraget är ett för svensklagstiftning och ur allmän synpunkt genomgripande förslag och finner detanmärkningsvärt att inte Lagrådet beretts tillfälle att yttra sig överfördraget. Förslaget behöver granskas utifrån hur det förhåller sig tillSveriges grundlagar och rättsordningen i övrigt. Partiet begär ett riksdagenstillkännagivande om att regeringen bör inhämta Lagrådets yttrande.I motion U18 (c) yrkande 2 yrkar motionären att skall besluta attavgöra frågan om godkännande av Amsterdamfördraget efter Danmarksfolkomröstning i frågan.Ett flertal motioner innehåller yrkandet att skall avslå regeringensproposition /98:58 Amsterdamfördraget eller enskilda yrkanden i denna.I motion U14 (s) yrkande 1 med anledning av regeringens proposition anförmotionärerna att Amsterdamfördraget innebär att det ekonomiska samarbetetutvecklas mot alltmer av överstatlighet. Vidare noterar motionärerna attfördraget i propositionen av regeringen beskrivs som en framgång vad gälleroffentlighetsprincipen, sysselsättningen och en aktiv miljöpolitik.Motionärerna delar ej regeringens bedömning och menar att besluten vidregeringskonferensen i dessa avseenden lämnar mycket övrigt att önska.Vidare noterar motionärerna att enligt regeringens bedömning innebärAmsterdamfördraget inte en sådan överlåtelse till EG av beslutsbefogenheter attregeringsformens regler om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.Motionärerna är av motsatt uppfattning. Enligt dessa kan man inte längre sägaatt all offentlig makt i utgår från folket och att är folketsfrämsta företrädare. De lagar stiftar är i allt högre gradunderställda EG:s lagar, och beslutar inte längre suveränt ombeskattningen. Därmed, menar motionärerna, hotas statsskickets grunder avAmsterdamfördraget och utfästelserna i de bifogade förklaringarna och yrkaravslag på propositionen.Motionärerna bakom motion U16 (mp) framhåller att förhoppning varatt det nya fördraget skulle ändra riktning och ge en öppnareunion där överstatligheten inom områden som lämpar sig bättre förmellanstatlighet tonades ner, där det tydligt preciserades vad som skallbeslutas på EU-nivå och vad som skall beslutas på nationell nivå och där enutträdesparagraf reglerar vad som händer om ett land vill lämna unionen. Istället har regeringskonferensen, menar motionärerna, sett som sin främstauppgift att effektivisera EU genom att stärka dess institutioner påmedlemsstaternas bekostnad. De framhåller vidare att innebörden avAmsterdamfördraget är att ytterligare steg tas i riktning mot meröverstatlighet och minskad demokrati. Därför yrkar att, omriksdagen inte bifaller något av partiets tidigare yrkanden i samma motion,regeringens proposition skall avslås (yrkande 4 delvis). Motionärerna anför iyrkande 5 att om avslår partiets yrkanden 1, 2, 3 och 4 i sammamotion skall avslå regeringens förslag om ändring i lagen (1994:1500)med anledning av anslutning till Europeiska unionen.Vidare yrkar att inte godkänner Amsterdamfördraget, ompartiets yrkanden 1, 2, 3 och 4 i samma motion avslås (yrkande 6).I samma motion yrkande 11 framhåller motionärerna att bestämmelserna i 10 kap.5 § regeringsformen inte ger möjlighet att överlåta beslutanderätt tillmellanstatligt organ om vissa grundläggande principer i Sverigeskonstitutionella system rubbas. Som exempel härpå anför motionärernatryckfrihetsförordningen och yttrandefriheten och deras betydelse för den friaåsiktsbildningen. Därför yrkar att gränserna för denbeslutskompetens som kan överlåtas till mellanstatligt organ preciseras avriksdagen.I partimotion U17 (v) yrkande 1 hävdas att Amsterdamfördraget innebär attviktiga delar av självbestämmande överlåts till EU, genom att en radområden förs över från mellanstatligt till överstatligt samarbete och dengemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fördjupas ytterligare.Vänsterpartiet vill att självbestämmande och demokratisk legitimitet skallförstärkas vilket enligt motionärerna kan ske genom att mer reell beslutsmaktåterförs till nationell nivå. Därmed skulle de nationella parlamentensinflytande öka och samarbetet få en mer mellanstatlig prägel. Vänsterpartietmenar därför att proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget bör avslås.I motion U18 (c) (yrkande 1) anförs att tre fjärdedelar av alla beslut inom EGfattas med kvalificerad majoritet, och motionären menar att det innebäröverstatlighet. Amsterdamfördraget för in nya samarbetsområden under den förstapelaren och därmed EG-rätten. Det innebär att ytterligare steg tas mot eneuropeisk federation, anför motionären. Denna process urholkar statsskicketsgrunder, menar motionären vidare, och yrkar att avslår proposition1997/98:58 Amsterdamfördraget.Även i motion U19 (fp) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen men av andraskäl. Motionären anför att den regeringskonferens som avslutades i Amsterdamhade uppgifter som är nödvändiga för att möjliggöra en omfattande utvidgning avEU till de nya demokratierna i Öst- och . Motionären menar attuppgiften ej löstes och anför att oförmågan och oviljan till förändring tyderpå en bristande vilja från medlemsstaternas sida att genomföra en snabb ochomfattande utvidgning till de nya demokratierna. Orsaken till denna bristandevilja ser motionären i att det skulle ske till priset av mindre gynnsammaregler för de gamla medlemmarna. När det gäller de avgörande frågorna somskjuts upp till ytterligare en regeringskonferens - främst de institutionellareformerna och en förändring av jordbruks- och strukturpolitiken - kommer denationella egenintressena att stå i vägen för den nödvändiga politiskaberedskapen för en omfattande EU-utvidgning, menar motionären. Att i detta lägegodkänna Amsterdamfördraget innebär att förändringstrycket gentemotmedlemsstaternas regeringar även i fortsättningen blir svagt, anför motionärenoch föreslår att avslår förslaget att godkänna Amsterdamfördraget ochdärmed ger en signal om att EU måste reformeras och utvidgas med det snaraste.I ett flertal motioner tas frågor upp som berör samarbetets övergripandekaraktär samt frågor angående utträde ut unionen.I partimotion U17 (v) yrkande 3 hävdas att medlemskapet i EU bidrar till atturholka demokratin eftersom makten utövas av en elit. Som ett särskilt uttryckför eliternas makt ser kommissionens monopol på initiativrätttill lagstiftning. Det leder till att EU-samarbetet brister i demokratisklegitimitet. Motionärerna menar att den demokratiska legitimiteten kanförstärkas genom att beslutsmakt återförs till nationell nivå och att denationella parlamentens ställning stärks. förordar att denmellanstatliga delen av samarbetet stärks på bekostnad av det överstatligasamarbetet.Vänsterpartiet anför i samma motion, yrkande 14, att de förändringarbeträffande EU:s institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökadöverstatlighet. motsätter sig samtliga dessa steg som man menarpekar mot en utveckling i federalistisk riktning.I motion 1997/98:U503 (mp) från allmänna motionstiden föreslår motionären attregeringen till ministerrådet skall presentera ett förslag om enutträdesparagraf samt att det i en sådan paragraf bör stadgas att ett land somvill lämna det fulla medlemskapet skall ha rätt att välja en annansamarbetsform med Europeiska unionen.I motion U504 (c) yrkande 1 från allmänna motionstiden anför motionärerna attEuropeiska unionen är en konstitutionell skvader. EU är både en renodladmellanstatlig organisation och union med federala inslag. Amsterdamfördragetutökar unionens kompetensområde, gör tidigare mellanstatliga frågor tillöverstatliga och stärker makt på bekostnad av ministerrådetsom är ett centralt element i samarbetets mellanstatliga del. Motionärernamenar att EU:s utveckling mot en union medför problem för ett medlemsland somvill lämna unionen, och det är därför nödvändigt, menar motionärerna, attregering och riksdag klart markerar att ser EU-samarbetet som ettmellanstatligt samarbete och önskar se en utveckling i sådan riktning.Motionärerna begär ett tillkännagivande om synen på EU som ettmellanstatligt samarbete.Motionärerna vill även att av regeringen begär en utredning ommöjligheten att lämna EU (yrkande 2) samt att av regeringen begär enutredning om alternativa samarbetsformer inom unionen (yrkande 3).I motion U15 (m) med anledning av regeringens proposition anför motionären attAmsterdamfördraget innebär ytterligare steg i federalistisk - eller överstatlig- riktning. Motionären menar att det är en äventyrlig politik att successivtoch med många små steg förvandla EU till en övervägande federal statsbildning.Motionären vill att i framtida regeringskonferenser skall deklarera attlandet inte längre vill medverka till en ständigt mer omfattande överstatlighetinom EU. bör inte på ytterligare områden acceptera majoritetsbeslut.Motionären vill att regeringen till nästa regeringskonferens inom EU skallutarbeta konkreta förslag om hur bör ändras så att beslut, somsyftar till att fler överstatliga beslut fattas, förhindras inomunionssamarbetet.Även motionärerna bakom motion U14 (s) yrkande 2 hävdar att Amsterdamfördragetinnebär att EG-samarbetet utvecklas mot alltmer överstatlighet. Som exempeldärpå anför motionärerna att:- makt ökar genom att det får medbeslutanderätt på ett antalnya områden,- andelen beslut med kvalificerad majoritet ökar och därmed tas den nationellavetorätten bort på dessa områden och- i den tredje pelaren kommer vissa beslut att kunna fattas med kvalificeradmajoritet.Motionärerna menar att Amsterdamfördraget utgör ytterligare ett steg motöverstatlighet utan demokrati. För att förstärka demokratin måstebeslutskompetens återföras till den nationella nivån, och det kan ske genom attEG-samarbetet blir mer mellanstatligt, menar motionärerna. Därför villmotionärerna ha ett tillkännagivande om att inriktningen på nästaregeringskonferens bör vara att ge tillbaka beslutskompetens tillmedlemsländerna och därmed stärka deras självbestämmande.I partimotion U16 (mp) yrkande 10 menar motionärerna att regeringen iregeringskonferensen i många fall alltför lätt givit upp vad som kan anses varasjälvklara svenska ståndpunkter. Därför, menar motionärerna, är det en växandekritik mot EU i och den borde av regeringen ses som en signal att intenu fortsätta gemenskapens utveckling mot ett alltmer överstatligt samarbete.Motionärerna framför även kritik mot regeringen som förhandlare och menar attdet hade varit möjligt att få fler undantag. Det visas av att ,och erhöll undantag från delar av grundfördragen.Motionärerna framhåller att genom ett särskilt protokoll kunnat behållaett mellanstatligt förhållande till EU vad gäller EMU, försvarspolitik samtpolis, tull och det straffrättsliga samarbetet. Därför begär motionärerna attriksdagen ger regeringen till känna att skall begära att erhålla sammasärställning som i unionssamarbetet.Motionärerna bakom motion U20 (c) yrkande 1 framhåller att Amsterdamfördragetinnebär att ytterligare beslutskompetens förs över från ett mellanstatligtsamarbete till ett överstatligt. Emellertid menar motionärerna attAmsterdamfördraget har sådana fördelar att det bör ratificeras.