bet · GL01SfU9 · 1998-03-11 00:00:00 — Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1997/98:23Invandrings- och flyktingpolitiken (förutom avsnitt 7 som behandlats i bet.1997/98:SfU2) samt två motioner som väckts med anledning av skrivelsen.Dessutom behandlas ett stort antal motioner från den allmänna motionstiden år1997 som rör invandrings- och flyktingfrågor.Regeringen redovisar i skrivelsen den svenska invandrings- ochflyktingpolitiken och invandringen till . Redovisningen avser i huvudsakår 1996. I vissa avseenden, bl.a. regeringskonferensen inom EU som avslutades ijuni 1997 i , redovisas också utvecklingen . Vidarebeskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt roll iEuropasamarbetet och i det internationella samarbetet i övrigt.Med anledning av ett motionsyrkande föreslår utskottet ett tillkännagivandeom redovisning och eventuella förslag från regeringen beträffande adoption avvuxna och därtill hörande uppehållstillstånd. Vidare föreslår utskottet medanledning av två motionsyrkanden ett tillkännagivande om att skall få sådana befogenheter vid gränskontroll som syftar tillett effektivare asylförfarande.Samtliga övriga motioner avstyrks. Utskottet föreslår också att riksdagenlägger regeringens skrivelse till handlingarna.Till betänkandet har fogats 34 reservationer och fyra särskilda yttranden.Skrivelse 1997/98:23Regeringen har till överlämnat skrivelse 1997/98:23 Invandrings-ochflyktingpolitiken.Skrivelsen behandlas delvis i detta betänkande och även i betänkande1997/98:SfU2 Utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar m.m. Motioner väckta med anledning av skrivelse 1997/98:231997/98:Sf13 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den internationella vapenhandelns betydelse för uppkomsten avflyktingströmmar,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att rykte som en alltigenom pålitlig försvarare av demänskliga rättigheterna undergrävs genom systematiska brott mot asylrätten,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om breddning av flyktingkonventionens tolkning så att välgrundadfruktan för förföljelse på grund av kön eller homosexualitet inkluderas,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att bör ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer förtillämpningen av skyddsregeln med anledning av förföljelse på grund av köneller homosexualitet,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bristande partsinsyn vad gäller länderinformation i asylärenden,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om det olämpliga i att använda de svenska ambassadernas rapportering iasylärenden,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en samlad årlig publicering av ambassadernas rapportering omsituationen för de mänskliga rättigheterna,15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förhållandet mellan utlänningslagen och annan lagstiftning som rörenskilda.1997/98:Sf14 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att värna och återställa asylrätten,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett gemensamt europeiskt ansvar för flyktingar,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att avveckla det tillfälliga uppehållstillståndet,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att transportörer aldrig skall få utföra myndighetsuppgifter som attgranska resandes handlingar,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rätt för kvinnor som misshandlats att erhålla uppehållstillstånd iSverige,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om smugglare,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall inarbetas i den svenskaflyktinglagstiftningen,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förbud mot att fängsla barn,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om nödvändigheten av en maximal väntetid,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att LVU skall få företräde före utlänningslagen,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att asylsökande som får avslag på sin ansökan inte skall behöva åkatillbaka till sitt hemland för att göra en ny ansökan om familjeanknytning utanatt denna prövning kan ske i ,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om principen ?hellre fria än fälla? vid prövning av uppehållstillstånd,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tro på äktenskapet,15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om barmhärtighetsprincipen vid avvisning,16. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om viseringspolitiken,17. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att tonårsbarn skall ha samma möjlighet som andra barn att få hitsina föräldrar genom anknytning.Motioner väckta under allmänna motionstiden år 19971997/98:Sf271 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om att även asylsökandeförvärvsarbetande skall registreras som försäkringstagare hos försäkringskassani enlighet med regler för övriga skatte- och avgiftsbetalare.1997/98:Sf601 av () vari yrkas att hos regeringenbegär en redovisning av de totala kostnaderna och intäkterna för asyl- ochflyktingpolitiken i enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:Sf602 av () vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag som säkerställer att samverkanmellan berörda domstolar och fungerar tillfredsställandevid bedömning av vuxenadoptionsärenden, i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att hos regeringen begär förslag som kompletterar den nuvarandelagstiftningen med en möjlighet till uppehållstillstånd för anhöriga i enlighetmed vad som anförts i motionen.1997/98:Sf603 av de () vari yrkas att hosregeringen begär förslag innebärande att överklagandemöjligheten i asylärendenutformas så att reell likhet inför lagen gäller inom rättssystemet i enlighetmed vad som anförts i motionen.1997/98:Sf604 av m.fl. (mp) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en parlamentariskkommitté som ser över reglerna för besökstillstånd för anhöriga och turister.1997/98:Sf606 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn avutlänningslagstiftningen så att får ökade befogenhetervad avser gränskontrollen.1997/98:Sf607 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utgångspunkterna för flyktingpolitiken,2. att hos regeringen begär förslag till effektivaregränskontroller i enlighet med vad som anförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om delat flyktingansvar,4. att hos regeringen begär förslag till ökad möjlighet föruppehålls- och arbetstillstånd i enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:Sf617 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att de huvudsakliga motiven för migrationspolitik skallvara etiska,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall verka för att EU-länderna gemensamt inför eneuropeisk flyktingkonvention,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att bör förorda att rätten till asyl införs i Europarådetskonvention om mänskliga rättigheter,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att utvisnings- och avvisningsbeslut som leder tillfamiljesplittring skall inhiberas, såvida inte synnerliga skäl föreligger,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en avvisning som huvudregel inte bör ske , även omflyktingarna gömt sig.1997/98:Sf618 av m.fl. (fp) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om flyktingstatus åtpersoner som förföljts på grund av kön eller homosexualitet.1997/98:Sf619 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den grundlagsfästa principen om likhet inför lagen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om artikel 14 i ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att återinföra rätten att få stanna som de facto-flykting ochkrigsvägrare,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att de i nu asylsökande från f.d. skall fåstanna i ,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om rätten att inom loppet av få sin sak prövad,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vilandeförklaring och väntetider,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förtroendeklyftan mellan flyktingar, deras advokater, läkare,psykologer och frivilligorganisationer å ena sidan och myndigheters företrädareå den andra,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att barnets offentliga biträde skall vara närvarande, när barnethörs,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att gömda flyktingar efter högst ges uppehållstillstånd,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den s.k. tvåårsregeln och att dessa kvinnor erhåller skydd iSverige,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att på grund av anknytning ha rätt att söka PUT i ,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om LVU och utlänningslagen,1997/98:Sf623 av m.fl. (s) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av informationsmaterial om flyktingpolitiken i EU och dessmedlemsländer som underlag för en debatt inför kommande svenskaförhandlingspositioner,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om viktiga riktlinjer inför förhandlingarna.1997/98:Sf624 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om anknytningsutredningar.1997/98:A803 av m.fl. (c) vari yrkas11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den s.k. 2-årsregeln.1997/98:Ju901 av och () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kvinnoimport och kvinnomisshandel.1997/98:Ju917 av och andre vice talman () variyrkas15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ändring av tvåårsregeln.1997/98:Ju934 av m.fl. (s) vari yrkas13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om tvåårsregeln.1997/98:K715 av m.fl. (kd) vari yrkas15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en gemensam asylpolitik.1997/98:So304 av () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inga utvisningar får ske under pågående medicinsk behandling ochterapi,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att vanlig legitimerad medicinsk expertis skall kunna fatta beslutom utvisning går att genomföra samt att SIV:s förtroendeläkarfunktionavskaffas.1997/98:So674 av m.fl. (fp) vari yrkas7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bättre hänsynstagande till barnen i asylutredningar.1997/98:So801 av m.fl. (c) vari yrkas16. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att gömda barnfamiljer bör få uppehållstillstånd.1997/98:U625 av m.fl. (mp, c, fp, v, kd) vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att de kosovoalbaner som sökt som första asylland skall fåstanna här för gott med anledning av de omständigheter som råder i Kosovo.1997/98:U626 av m.fl. (v, s, m, c, fp, mp, kd) vari yrkas6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att är en riskfylld plats för politisktoppositionella och religiöst oliktänkande, varför alla utvisningar av människorsom flytt från av politiska och religiösa skäl torde upphöra.1997/98:U702 av och () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en bättre samordning av de nordiska ländernas flyktingpolitik. InledningUtskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1997/98:23Invandrings- och flyktingpolitiken (förutom avsnitt 7 Mottagande av asylsökandeoch flyktingar m.m. som behandlats i utskottets betänkande 1997/98:SfU2) samttvå motioner som väckts med anledning av skrivelsen. Dessutom behandlas ettantal motioner med anknytning till invandrings- och flyktingfrågor som väcktsunder den allmänna motionstiden år 1997.I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken ochinvandringen till . Redovisningen avser 1996. I vissaavseenden redovisas också utvecklingen . Vidare beskrivsmigrations- och flyktingsituationen i världen samt roll iEuropasamarbetet och i det internationella samarbetet i övrigt.Inledningsvis anförs i skrivelsen följande.Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilkautlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i . Den svenskainvandringen är reglerad utom för medborgare i de nordiskaländerna vilka har fri rörlighet och etableringsrätt. är sedan den 1januari 1995 medlem i Europeiska unionen (EU). Det innebär att medborgare ialla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att arbeta,studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörlighetenomfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap. är också bundetav det för EES gällande regelsystemet om fri rörlighet för personer.Den 1 januari 1997 gjordes omfattande ändringar i utlänningslagen motbakgrund av regeringens förslag i propositionen Svensk migrationspolitik iglobalt perspektiv (prop. 1996/97:25), även kallad den migrationspolitiskapropositionen, som antogs av (bet. 1996/97:SfU5,rskr. 1996/97:80). Ändringarna innebär ett vidgat skyddsbegrepp i fråga ommöjligheten att få uppehållstillstånd i . Förutom till flyktingar enligt1951 års flyktingkonvention kan uppehållstillstånd även ges till personer somriskerar dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling, personersom flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof samt personer somförföljs på grund av kön eller homosexualitet. Även ett förändratanhörigbegrepp gäller jämfört med tidigare bestämmelser.Invandringen till har huvudsakligen beståttav personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i av flyktingar är endast ett av flera element i den svenskaflyktingpolitiken. Dessutom ingår:- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidratill att internationella konflikter motverkas och löses och för att respektenför de mänskliga rättigheterna upprätthålls,- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA, Internationella rödakorsrörelsen och andraorganisationer som bedriver flyktingarbete utanför ,- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidariskansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,- överföring till , som regel i samarbete med UNHCR, av särskilt utsattapersoner som behöver en säker undan förföljelse,- mottagande av flyktingar i i enlighet med en asyllagstiftning som ivissa avseenden ger skydd i fler situationer än vad flyktingkonventionstadgar,- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och därmedjämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finnasig tillrätta i det svenska samhället,- en aktiv återvandringspolitik till stöd för flyktingar som vill lämna Sverigeför att bosätta sig i hemlandet eller annat land.Allmän inriktning av det migrations- och flyktingpolitiska arbetetFlyktingdefinitionerDet finns endast en universellt godtagen flyktingdefinition. I FN:s konventionden om flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonven-tionen) avsesmed uttrycket flykting den som till följd av händelser som inträffat före den 1januari 1951 och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund avsin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp ellerpolitisk åskådning befinner sig utanför det land han är medborgare i samt är urstånd att eller på grund av sådan fruktan, som sagts, inte önskar attbegagna sig av sagda lands skydd. Motsvarande gäller den som, utan att varamedborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sigutanför det land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort samt är urstånd att återvända dit eller på grund av sådan fruktan, som sagts, inteönskar återvända dit. - har senare kompletterats med 1967års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Genom detta protokollförpliktade sig anslutande stater att tillämpa konventionensflyktingbestämmelser utan begränsning till händelser eller iEuropa.Afrikanska stater har en egen konvention om flyktingar ().Konventionen som antogs , har en betydligt vidare flyktingdefinition.Den omfattar också personer som på grund av yttre aggression, ockupation,utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen idel av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgaretvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på en annan platsutanför sagda land. För del har ett snarlikt flyktingbegreppaccepterats i den s.k. Cartagenadeklarationen . Såvitt gäller - med stöd av första asylländer i -godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i vart fall temporärt, skalltas emot av första asylländerna och att tvångsvis avlägsnande från dessa länderinte skall ske.OECD-staterna har inte accepterat en vidare flyktingdefinition änflyktingkonventionens, men enligt skrivelsen har åtskilliga OECD-stater i sinanationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissaavseenden är generösare än flyktingkonventionens.I skrivelsen framhålls att det inom UNHCR pågår en utveckling av deinternationella normerna på flyktingområdet och att ett 70-tal konklusionerantagits av för internationellt skydd av flyktingar,bl.a. om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening.Internationellt samarbeteI skrivelsen anförs att den fäster stor vikt vid detinternationella samarbetet på det migrations- och flyktingpolitiska området.Grunden för vår flyktinglagstiftning utgörs av folkrätt och internationellaöverenskommelser och deltar aktivt i det rättsliga och normbildandearbetet i internationella fora, främst FN och (). Lika viktigt är emellertid att hjälpa alla de miljoner människor sombefinner sig på flykt. Hjälpen avser såväl internationellt skydd som materielltbistånd i form av mat, hälsovård och tak över huvudet. En allt större del av deinternationella insatser som stöder har dock till syfte att få tillstånd en lösning på flyktingars problem. Flyktingar får hjälp att kunna byggaupp ett nytt liv i sitt gamla hemland och insatser görs för att, när så ärmöjligt, förebygga flyktingkriser.Migrationspolitiken i EuropasamarbetetI skrivelsen anförs att två viktiga händelser i Europasamarbetet inträffadeunder . Dels sammankallades regeringskonferensen. Konferensens arbeteavslutades med undertecknandet av Amsterdamfördraget. Vidareundertecknade ett avtal om anslutning tillSchengensamarbetet.Utöver dessa två händelser har arbetet inom EU:s tredje pelare fortsatt.Bland de beslut som rådet fattat nämns i skrivelsen en gemensam åtgärd om enenhetlig modell för uppehållstillstånd, en rekommendation om kamp mot olagliganställning av tredjelandsmedborgare och en gemensam ståndpunkt om bistånds-och informationsuppdrag i gränsnära områden.Arbetet med asylfrågor har koncentrerats kring ikraftträdandet avDublinkonventionen. Konventionen, som har till syfte att bestämma vilkenmedlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan, har förSveriges del trätt i kraft . Vidare har rådet antagit ettbeslut om övervakning av de rättsakter som antagits på asylområdet. Under år1997 har kommissionen presenterat ett utkast till gemensam åtgärd omtillfälligt skydd. Utkastet har varit föremål för förhandlingar som enligtskrivelsen kan förväntas bli relativt utdragna.EU:s ministerråd har beslutat att ett förslag till konvention skallutarbetas för att reglera utbyte av fingeravtryck från asylsökande. Syftet äratt det med hjälp av fingeravtryck skall kunna konstateras i vilket medlemslanden person först sökt asyl. Det tänkta systemet har getts namnet Eurodac.Beträffande viseringspolitiken anförs i skrivelsen att antogministerrådet två förordningar. I den ena fastställs de tredje länder varsmedborgare måste ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Förordningenhar inneburit att infört viseringskrav för medborgare i ett antalstater som varit viseringsfria. Den andra förordningen rör enhetligutformning av viseringshandlingar. Även inom har arbetetinriktats på att harmonisera viseringspolitiken. Enligt skrivelsen kommer dettasannolikt innebära att säger upp sina viseringsfrihetsavtal med ettantal länder men även att nya viseringsfrihetsavtal ingås. Rådet har ocksåenats om transitvisering vid flygplats som syftar till att förbättramöjligheten att kontrollera den illegala invandring som sker genomtransittrafiken. Svenska bestämmelser om transitvisering trädde i kraft den 1september 1997.På invandringsområdet har rådet på svenskt initiativ antagit en gemensamåtgärd om en enhetlig modell för uppehållstillstånd. Detta innebär attmedlemsstaterna skall ha enhetligt utformade bevis omuppehållstillstånd. Vidare har rådet antagit en resolution om omyndigamedborgare i tredje land utan medföljande av vårdnadshavare. Rådet har ocksåantagit en rekommendation om kamp mot olaglig anställning avtredjelandsmedborgare. I rekommendationen slås fast att tredjelandsmedborgaresom har för avsikt att arbeta i en medlemsstat skall ha arbets- ochuppehållstillstånd.Under år 1996 undertecknades , och anslutningsavtaltill Schengen vilket innebär att fullt ut deltar i samarbetetsbeslutsfattande del. På asylområdet innebär ikraftträdandeatt motsvarande regler upphört att gälla. (Riksdagenbehandlar proposition 1997/98:42 variföreslås att skall godkänna anslutning tillSchengensamarbetet, dvs. tillträda det s.k. , den s.k.Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtaletmellan Schengenstaterna å ena sidan och och å den andra. )avslutades regeringskonferensen. Det s.k. Amsterdamfördraget harundertecknats . är fördraget föremål förmedlemsstaternas godkännande i enlighet med deras konstitutionellabestämmelser. (Regeringen har avlämnat propositionen 1997/98:58Amsterdamfördraget. I propositionen föreslås att godkännerAmsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen omupprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med demsamt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget. )I skrivelsen anförs att på området invandrings- och flyktingpolitik innebärfördraget betydande förändringar. Frågor om asyl, invandring och gränskontroll,som i allt väsentligt behandlats i den mellanstatliga tredje pelaren,förs över till en ny avdelning (avdelning IIIa) i den första pelaren. Den nyaavdelningen har fått klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet.Inom fem år efter ikraftträdandet skall fri rörlighet för personer hagenomförts. För att uppnå målen skall bl.a. viseringspolitiken harmoniserasytterligare, asylpolitiken bli föremål för ytterligare harmonisering där rådetskall besluta om gemensamma miniminivåer vad gäller mottagandet av asylsökande,bestämmande om flyktingskap samt minimiregler för handläggning avasylansökningar. Ytterligare en stor förändring är att skallintegreras i EU.Det nordiska samarbetetI skrivelsen anförs bl.a. att de nordiska regeringarnas Samrådsgrupp förflyktingfrågor (NSHF) har haft tre möten varav ett påministernivå.