bet · GL01UU7 · 1998-03-26 00:00:00 — Särskilt i de fall större förändringar av det svenska deltagandetkan vara aktuella eller inför nya avtal om kapitalinsatser och garantiåtagandenfinns det enligt revisorerna behov av kompletterande oberoende bedömningar tillde utvärderingar som myndigheter och departement gör. Revisorerna anser attregeringen bör föranstalta om ett antal omprövningar av deltagandet iinternationella mellanstatliga organisationer.En omprövning av medlemskap i en internationell mellanstatligorganisation kan göras efter olika kriterier. Revisorerna anser att regeringenbör återkomma till med förslag till hur en systematisk omprövning avmedlemskapet i internationella mellanstatliga organisationer skulle kunnautformas.Konsekvenser av medlemskapet i EU (yrkande 3)Revisorernas granskning visar att medlemskapet i internationella mellanstatligaorganisationer på olika sätt har påverkats av medlemskap i . Avenkätsvaren kan det, enligt revisorerna, vara svårt att härleda någon entydigtendens, men det finns flera exempel på att handlingsfrihet harreducerats som en följd av EU-medlemskapet. är obligatoriskmedlem i ett antal organisationer. I flera organisationer framför EU engemensam ståndpunkt, som medlemsstaterna i förväg kommit överens om. Sverigedeltar då i de internationella organisationernas arbete inte i första hand somenskild nation utan i egenskap av EU-medlem.Enligt revisorernas bedömning är dock frågan om hur deltagande iinternationella mellanstatliga organisationer har påverkats av medlemskapet iEU - och vilka konsekvenser det får för det svenska arbetet - otillräckligtbelyst. Frågan har inte behandlats i Statskontorets utvärdering av EU-medlemskapets effekter för svensk statsförvaltning, men passar enligtrevisorernas bedömning väl in i Förvaltningspolitiska kommissionens arbete.Revisorernas förslag innebär att regeringen ges i uppdrag att genomFörvaltningspolitiska kommissionen eller på annat sätt utreda frågan om hurmedlemskapet i EU har påverkat det svenska arbetet i internationellamellanstatliga organisationer. bör informeras om resultatet av dettaarbete.Riksdagens delaktighet (yrkande 4)I revisorernas granskning har inte framställts som särskilt aktiv idet internationella mellanstatliga arbetet. internationella engagemangsägs ha inverkat inte bara på statsförvaltningens uppgifter utan också påförhållandet mellan departement och myndigheter. Allt flera frågor tas om handgenom samarbete mellan olika myndigheter, mellan departement och myndighetereller i . Revisorerna visar att frågor som tidigare hanteradesav myndigheter har flyttats till departementen. Gränsdragningen mellandepartements- och myndighetsuppgifter har blivit alltmer oklar. Enligtrevisorerna har departementens informella styrning av myndigheterna ökat.Sveriges internationella engagemang förefaller ha resulterat i attinflytandet över betydelsefulla verksamheter har förskjutits från riksdagentill regeringen och till tjänstemän snarare än politiker. Tjänstemännensinflytande kan ha ökat på de folkvalda politikernas bekostnad. vidgasde internationella organisationernas inflytande över svenska förhållanden. Dethar också visat sig att det blir allt viktigare att det finns en uttalad svenskståndpunkt i de frågor som kommer upp till avgörande i internationellasammanhang.Revisorerna anser att kan utöva ett väsentligt inflytande överarbetet i internationella mellanstatliga organisationer genomställningstaganden till medlemskapet som sådant och till deresultatredovisningar som revisorerna förutsatt att regeringen kommer attlämna.Riksdagen behöver också ges möjligheter att påverka de svenska ståndpunkternaoch besluten i de internationella mellanstatliga organisationerna. behöver informeras om arbetet i organisationerna på ett så tidigtstadium att beslut och ståndpunkter verkligen kan påverkas. För detta behöverman mer information om arbetsformerna i olika organisationer. Sådan informationskulle t.ex. kunna omfatta uppgifter om hur budgetprocesserna ser ut, när avtallöper ut och hur långt arbetet med regler av olika slag har nått.Frågan hur skall informeras om pågående arbete i internationellamellanstatliga organisationer har emellertid inget givet svar. Revisorernapekar på den beredningsordning som har utvecklats för EG/EU-frågor och menaratt den bör kunna vara vägledande även när det gäller frågor som rör arbetet iinternationella mellanstatliga organisationer.Statskontoret har tidigare rekommenderat skriftliga instruktioner till demsom utses att representera i EU samt rutinmässig återrapportering fråntjänstemännen till regeringen. Sådana skärpta formkrav gör det lättare förregeringen att styra arbetet och förbättrar regeringens möjligheter att följaverksamheten. Revisorerna menar att arbetet i internationella mellanstatligaorganisationer bör dokumenteras på motsvarande sätt. Det skulle öka riksdagensmöjligheter till insyn i organisationernas arbete. Både utrikesutskottet ochövriga utskott bör ges möjlighet att följa det internationella arbetet på ettsådant sätt att de kan ta till vara tillfällen att påverka arbetets inriktning.Den översyn av statsförvaltningens förhandlings- och beredningsstruktur somStatskontoret har föreslagit bör inte begränsas till endast EU-frågor utan äveninnefatta arbetet i internationella mellanstatliga organisationer. Det ärväsentligt att möjligheter att påverka det internationella arbetetbeaktas i en sådan översyn, menar revisorerna.Revisorerna föreslår att regeringen prövar olika former för att ökariksdagens möjligheter att påverka förestående avgöranden i internationellamellanstatliga organisationer.Hur inflytande över svenska samhällsförhållanden över huvud tagethar påverkats av den ökade internationaliseringen behöver enligt revisorernasmening belysas närmare. Revisorerna efterlyser därför en redogörelse förförhållandet mellan riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter ochinternationella mellanstatliga organisationer. Den frågan bör bli föremål fören särskild utredning.Behov av lättillgänglig information (yrkande 5)Av det har framgått att revisorerna förordar att regeringen iväsentliga avseenden utvecklar den information om arbetet i internationellamellanstatliga organisationer som lämnas till . Revisorerna menar attriksdagen måste ges goda förutsättningar att - genom frågor, motioner eller påannat sätt - reagera på speciella händelser eller förhållanden som rör arbeteti dessa organisationer.Samlade uppgifter om internationella mellanstatliga organisationer som t.ex.finns i Yearbook of eller liknande publikationerger inte den direkta och lättillgängliga information om specifikt svenskaförhållanden som ledamöter skulle behöva. Revisorerna anser attriksdagens arbete skulle underlättas om man kontinuerligt hade tillgång tillkonkreta uppgifter om det svenska engagemanget i internationella mellanstatligaorganisationer. Revisorerna föreslår därför att uppgifter om sådanaorganisationer sammanförs i ett datorbaserat register som även görstillgängligt för andra användare.En databas över internationella mellanstatliga organisationer där ärmedlem eller på annat sätt engagerat skulle kunna innehålla uppgifter omorganisationens syfte, om vilket departement som är närmast ansvarigt, vilkenmyndighet som representerar i organisationen, om ekonomiskabidrag med flera uppgifter. Den skulle också kunna innehålla uppgifter från dendokumentation kring aktuella frågor som revisorerna efterfrågat ovan. Ettdatorbaserat register skulle ge ledamöter möjligheter att på ettöversiktligt sätt informera sig om arbetet i internationella mellanstatligaorganisationer. De skulle få underlag för att på eget initiativ ta framutförligare information som utgångspunkt för frågor till regeringen och förslagtill riksdagen.Revisorerna anser det vara angeläget att olika vägar prövas för att ökapolitikers och medborgares insikt i hur internationellt arbete bedrivs och hurdet kan påverkas. Genom att göra informationen om medlemskap ocharbete i internationella mellanstatliga organisationer mer lättillgänglig kanstatsmakterna skapa förutsättningar för ett vidgat intresse för internationellafrågor. Sådan information förbättrar också förutsättningarna för att svenskaståndpunkter kan formuleras efter offentlig debatt och beslut av riksdagen.RevisionRevisorerna behandlar också frågan om extern revision av ochde utbetalningar som sker direkt från departementen. En betydande del av deutbetalningar regeringen beslutar om avser åtaganden inom ramen för detmellanstatliga samarbetet.Vikten av att utbetalningar till internationella mellanstatligaorganisationer blir föremål för extern revision understryks av Riksdagensrevisorer, som på grund av då pågående utredningsarbete i frågan dock inte ladefram något särskilt förslag i detta avseende. Sedan riksdagsrevisorernapresenterat sitt förslag har extern revision upphandlats.Sammanfattning av motionenI den enskilda motionen U5 (s) anförs att medlemskap i bör omprövas. I samband med revisorernas överväganden och förslag omomprövning görs en uppräkning av sådana mellanstatliga organisationer där det,enligt revisorerna, knappast är aktuellt att ifrågasätta medlemskap. Iuppräkningen nämns FN, och . Motionärerna anser attEuroparådets arbete är av fundamental betydelse för utvecklingen i hela Europaoch att ingen annan organisation kan ersätta . medlemskap iEuroparådet är av sådan dignitet att organisationen borde ha varit med irevisorernas uppräkning enligt motionärerna, som också menar att det skulleväcka utomordentligt stort uppseende om riksdag skulle fatta beslutsom innebär ett ifrågasättande av medlemskapet i . Enligtmotionärerna kan revisorernas förslag att som sin mening gerregeringen till känna vad revisorerna anfört om omprövning därför endasttillstyrkas under förutsättning av att medlemskap i inteomprövas.Utskottets övervägandenInom ramen för arbetet med uppföljning och utvärdering inom sittberedningsområde har utrikesutskottet i skilda sammanhang funnit anledning attintressera sig för olika aspekter av svenskt medlemskap i mellanstatligaorganisationer. Efter interna diskussioner under /93 genomfördeutskottet en egen pilotstudie på detta tema. På basis av vunna erfarenheterhemställde utskottet om revisorers bistånd med en mera omfattandegranskning av förhållandena på området. Resultatet av den av revisorernagenomförda studien redovisas i revisorers förslag 1995/96:RR12angående deltagande i internationella mellanstatliga organisationer,som ligger till grund för föreliggande betänkande.Utskottets initiativ, som tidsmässigt föregått en rad andra studier men ävenåtgärder på statsbudgetens område, synes, bl.a. av åberopningar att döma, hahaft viss betydelse för den följande utvecklingen inom . Internationelltfinns få jämförbara utvärderingar.Utskottet har erfarit att det förekom kontakter mellanRegeringskansliet () och Statskontoret om förutsättningarnaför vidare studier av medlemskap i mellanstatliga organisationer.Statskontoret har på grundval härav genomfört en förstudie angående formernaför och omfattningen av det svenska engagemanget i mellanstatligaorganisationer, vilken är föremål för överväganden inomRegeringskansliet.Den pågående utvecklingen innebär att flera av de av revisorerna påpekadeförhållandena är föremål för studier. I vissa fall är också åtgärder, vilkaligger i linje med revisorernas förslag, under genomförande. Enligt utskottetsuppfattning finns det mot denna bakgrund skäl för att anstå med meralångtgående ställningstaganden.Budgetering, redovisning m.m.Revisorerna utgår från perspektivet att det svenska arbetet i mellanstatligaorganisationer så långt möjligt bör betraktas som en del av den statligaverksamheten och styras på samma sätt som andra delar av denna verksamhet.Sedvanliga krav på produktivitetsutveckling, budgetering ochresultatredovisning bör således gälla även för det svenska arbetet imellanstatliga organisationer.I revisorernas förslag rörande budgetering och redovisning efterlyses en merutförlig information till om det internationella samarbetetskostnader och resultat. Revisorerna föreslår att det av departementens ochmyndigheternas års- och resultatredovisningar skall framgå vilka utgifter manhar haft för internationellt samarbete och hur värdet av samarbetet bedöms.Enligt förslaget bör regeringen ta sådana initiativ att genombudgetprocessen får en överblick över arbete i mellanstatligaorganisationer (yrkande 1).De framförda förslagen är ur många synpunkter beaktansvärda. finnsdet skäl att ifrågasätta om det av revisorerna anlagda perspektivet är heltadekvat utan betydande kvalifikationer.I motsats till vad som gäller för flertalet andra former av statligverksamhet har statsmakterna i den internationella miljö det här är fråga ombetydligt mindre möjligheter att utöva inflytande och kontroll. Ofta handlarSveriges engagemang i diverse organisationer mera om att med långsiktigainsatser bidra till konstruktiva processer än om att uppnå lätt verifierbararesultat. Detta sätter naturligen gränser för exempelvis de krav på styrningoch produktivitetsutveckling som kan ställas på det svenska arbetet imellanstatliga organisationer. I de fall det dessutom rör sig om organisationerav politisk karaktär framträder även andra begränsningar i det huvudsakligenförvaltningsorienterade synsätt som revisorerna anlägger. Övervägandena i detföljande bör ses mot denna bakgrund.Utskottet delar revisorernas uppfattning om det angelägna i att uppgifter omSveriges åtaganden i mellanstatliga organisationer redovisas och att enrättvisande bild av kostnader och resultat därvid presenteras. Det borde iprincip vara möjligt att i myndigheternas budgetunderlag och i regeringensbudgetförslag avläsa kostnaderna för - och få en uppfattning om värdet av -deltagandet i mellanstatliga organisationers arbete. kan detkonstateras att budgetpropositionerna i ökande utsträckninginnehållit redovisningar under respektive utgiftsområde av engagemangi mellanstatliga organisationer. Utskottet förutsätter att en utveckling idenna riktning fortsätter.Frågan om myndigheternas och årsredovisning m.m. reglerasi förordning (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. Av 5 § i nämndaförordning framgår att en årsredovisning bl.a. skall omfatta enresultatredovisning. fick en ny organisation från den 1januari 1997 genom förordningen (1996:1515) med instruktion förRegeringskansliet. Enligt 45 § i denna skall också tillämpade ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter underregeringen, om regeringen inte beslutar något annat. skalldock inte lämna resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) ommyndigheters årsredovisning m.m.Det finns inte anledning att räkna med annat än att myndigheterna ochRegeringskansliet tillämpar bestämmelserna om års- och resultatredovisningarsamt om roll m.m. i den utsträckning som förordningen(1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. föreskriver. Det borde kunnaförutsättas att myndigheterna och i dessa sammanhang och påett ändamålsenligt sätt redovisar kostnader och resultat av engagemanget imellanstatliga organisationer.Riksdagen får av regeringen regelbundet, oftast , redogörelser förarbetet i vissa mellanstatliga organisationer, bl.a. , och . Dessa ger främst en uppfattning omdet politiska värdet av deltagande i respektive organisation meninnehåller inte sällan också bedömningar av ekonomisk och administrativkaraktär. Ett intryck är att i dessa och liknande organisationersträvar mindre efter att uppnå omedelbara och lättverifierbara resultat och merefter att bidra till långsiktigt betydelsefulla, konstruktiva processer. Vadgäller exempelvis kan också konstateras att, bl.a. till följd avsvenska insatser, framgång nåtts i strävandena att på ett kostnadseffektivtsätt anpassa och modernisera organisationen.Med det anförda anser utskottet revisorernas yrkande 1 besvarat.OmprövningEtt av revisorernas förslag avser regelbunden omprövning av det svenskaengagemanget i mellanstatliga organisationer. Regeringen bör, enligtrevisorernas uppfattning, återkomma till med förslag om utformning avsådana systematiska omprövningar av det svenska medlemskapet i olikaorganisationer (yrkande 2).Revisorerna redovisar i sin granskning några omprövningar som har skett underde . Sedan de framlade sitt förslag har regeringen, vilket bl.a.framgår av den senaste budgetpropositionen, i flera fall genomfört ytterligareomprövningar av inriktningen och omfattningen av engagemang i olikaorganisationer samt av de svenska finansiella åtagandena till följd avmedlemskapet. I ett betydande fall, som implicerar medlemskap i och samarbetemed mellanstatliga organisationer, nämligen det svenska östsamarbetet, harregeringen låtit genomföra en oberoende, internationell bedömning. En närmareredovisning av denna görs i proposition 1997/98:70, vilken i mars 1998överlämnades till riksdagen.Man kan således konstatera att det redan skett en viss utveckling i riktningmot vad revisorerna föreslagit och att redovisningar av de omprövningar somgjorts av svenskt samarbete med, respektive medlemskap i, mellanstatligaorganisationer gjorts inom ramen för budgetprocessen. Utskottet utgår från attden iakttagna tendensen kommer att fortsätta. Ett tillkännagivande med den avrevisorerna föreslagna innebörden skulle därför på sakernas nuvarandeståndpunkt kunna anstå.Med det anförda anser utskottet revisorernas yrkande 2 besvarat.I den enskilda motionen U5 (s) yrkar motionärerna att medlemskap iEuroparådet inte bör omprövas.Europarådets huvuduppgift är att främja respekten för demokrati, mänskligarättigheter och rättsstatens principer. har fåtten ny och viktig roll i demokratiseringsprocessen i de central- ochösteuropeiska staterna, varav flertalet redan har upptagits som fullvärdigamedlemmar i organisationen. Såväl i nyblivna medlemsländer som ikandidatländerna anordnas stödprogram med inriktning främst på uppbyggnad avrättssamhället och förankring av de mänskliga rättigheterna i det legala ochpolitiska systemet.Representanter för regering och riksdag deltar regelbundet i Europarådetsarbete, inom ramen för ministerkommittén respektive den rådgivandeparlamentariska församlingen. stats- och utrikesministrar har under1990-talet avlagt ett flertal betydelsefulla besök i grundval av den redovisning som regeringen samt riksdagensEuroparådsdelegation lämnar granskar utskottet verksamhetoch engagemang i organisationen. I sina granskningsbetänkanden harutskottet regelmässigt framhållit den vikt det fäster vid detvärdefulla arbete som utförs av organisationen. Detta innebär emellertid inteatt , lika litet som någon annan mellanstatlig organisation i vilkenSverige är medlem, eller under alla tänkbara förutsättningarbör undantas från en ifrågasättande granskning. Utskottet konstaterar också isammanhanget att självt i olika sammanhang tagit initiativ tillöversyner och effektiviseringar. I ett nu aktuellt fall gäller dettaorganisationen av prövning av mål enligt Europakonventionen.Med det anförda anser utskottet motion U5 (s) besvarad.Konsekvenser av det svenska EU-medlemskapetRevisorernas tredje förslag innebär att regeringen genom någon utredning ges iuppdrag att undersöka vilka konsekvenser EU-medlemskapet har haft på Sverigesengagemang i mellanstatliga organisationer (yrkande 3).Förslaget är av intresse bl.a. mot bakgrund av preliminära bedömningar somtyder på att arbetsbelastningen i de främst berörda departementen, såsom UD ochJordbruksdepartementet, ökat sedan inträdet i EU. Också andra delarav statsförvaltningen kan förmodas ha fått vidkännas betydande resursmässigakonsekvenser.Statskontoret, som haft i uppdrag att kartlägga och analysera förändringar istatsförvaltningens organisation och arbetsformer till följd av EU-medlemskapetsamt i utvecklingen av formerna för samordning mellan regering ochförvaltningsmyndigheterna, har publicerat en rapport om EU-medlemskapetseffekter på svensk statsförvaltning (Statskontoret 1996:7). Som Riksdagensrevisorer konstaterar har inte frågan om hur medlemskap imellanstatliga organisationer påverkats av EU-medlemskapet behandlats i dennautvärdering. Denna fråga aktualiseras emellertid i den ovan nämnda, avStatskontoret genomförda förstudien, som överlämnats till Regeringskansliet.Förvaltningspolitiska kommissionen har haft i uppdrag att utreda problem avliknande slag. I sitt huvudbetänkande I medborgarnas tjänst. En samladförvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) berörs i någon mån här aktuellafrågor, liksom, fast i mindre utsträckning, i rapporten och staten.Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning (SOU 1997:30). Viktigt idetta sammanhang är kommissionens slutsatser om den ökande betydelsen avinformella samarbetsorgan och s.k. nätverk.Med det anförda anser utskottet revisorernas yrkande 3 besvarat.Riksdagens delaktighetRevisorerna behandlar också frågan om inflytande på arbetet i demellanstatliga organisationerna (yrkande 4).De föreslår en översyn/utredning kring frågan om möjligheter attpåverka de svenska ståndpunkterna och besluten i mellanstatliga organisationermen även en särskild utredning för att belysa frågan om hur riksdagensinflytande över svenska samhällsförhållanden över huvud taget har påverkats avden ökande internationaliseringen.I förlängningen av de problem som revisorerna lyfter fram ligger frågor omhur operativ skall vara och, ytterst, om den konstitutionellabalansen mellan statsorganen. Frågor av denna typ har tidigare, på uppdrag avtalmanskonferensen, berörts bl.a. av Riksdagsutredningen.Utskottet har, inom sitt beredningsområde, tagit begränsade initiativ, somkan sägas bottna i de frågeställningar revisorerna lyfter fram. Främst gällerdetta olika åtgärder för att följa verksamheten inom FN.Delvis mot bakgrund av revisorernas förslag har utskottet även initierat enstudie (?FN-konferensprojektet?) för att bl.a. analysera hur riksdagensinflytande över samhällsförhållanden har påverkats av den ökadeinternationaliseringen. omfattar också förhållandet mellanriksdag, regering, förvaltningsmyndigheter, folkrörelser och mellanstatligaorganisationer. Avsikten är bl.a. att genom detta projekt få belystinternationaliseringens konsekvenser för den representativa demokratin.Det är nu maktutredningen presenterade sin slutrapportDemokrati och makt i (SOU 1990:44). Mot bakgrund av de storaförändringarna i ekonomi, i den kommunala sektorn och i deninternationella marknadens sätt att fungera har regeringen tillsatt endemokratikommitté. Denna parlamentariska kommitté har fått i uppdrag att belysade nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyretmöter inför 2000-talet. Kommittén skall fokusera sitt arbete påinternationaliseringen av ekonomin, i Europeiska unionen, nyainformations- och kommunikationsmönster (informationstekniken) samtförändringarna i den offentliga sektorn.De frågeställningar som revisorer har identifierat torde bli välbelysta inom ramen för det av utskottet initierade utvärderingsprojektet och avden nämnda parlamentariska kommittén.Med det anförda anser utskottet revisorernas yrkande 4 besvarat.Behov av lättillgänglig informationRevisorernas förslag innebär även att regeringen skulle ges i uppdrag attupprätta ett datorbaserat register med uppgifter om det svenska engagemanget imellanstatliga organisationer. Detta register skulle göras tillgängligt ocksåför allmänheten (yrkande 5).Det är angeläget att olika vägar prövas för att öka såväl politikers sommedborgares insikter i och intresse för hur internationellt arbete bedrivs. Ettregister med uppgifter om det svenska engagemanget i mellanstatligaorganisationer skulle kunna vara ett instrument för att uppnå detta syfte.Information av den typ som skulle kunna ingå i det av revisorerna föreslagnaregistret finns dock redan tillgänglig i andra sammanhang.Utrikesdepartementet har ett övergripande ansvar i förtraktatfrågor.