bet · GL01JuU21 · 1998-05-19 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om ändringar ipåföljdssystemet jämte motioner. Regeringens förslag innebär bl.a. attmöjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden slopas. Vidareföreslår regeringen att systemet med samhällstjänst permanentas och attföreskrift om samhällstjänst skall kunna meddelas vid såväl villkorlig dom somskyddstillsyn. Regeringen föreslår också att möjligheten att verkställafängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll permanentas.Dessutom föreslås att överlämnande till vård inom skall kunnakombineras med ungdomstjänst. Slutligen föreslår regeringen att det införs enny frihetsberövande påföljd, sluten ungdomsvård. Utskottet tillstyrkerregeringens förslag och avstyrker motionerna. Den nya regleringen föreslåsträda i kraft den 1 januari 1999.Utskottet behandlar vidare ett antal motioner som rör påföljdssystemet ochsom väckts under den allmänna motionstiden . Yrkandena avser bl.a.medling, normbildning och drogtest av barn. Utskottet avstyrker motionsyrk-andena.Till betänkandet har fogats 16 reservationer och ett särskilt yttrande. I proposition 1997/98:96 () har regeringen föreslagit attriksdagen antar regeringens förslag till1. lag om verkställighet av sluten ungdomsvård,2. lag om ändring i ,3. lag om ändring i ,4. lag om ändring i lagen (1946:804) om införande av nya ,5. lag om ändring i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister,6. lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om ungalagöverträdare,7. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,8. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,9. lag om ändring i lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning,10. lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållnam.fl.,11. lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd,12. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),13. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),14. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård avunga,15. lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,16. lag om ändring i lagen (1994:451) om försöksverksamhet medintensivövervakning med elektronisk kontroll.Lagförslag 9 har överlämnats till lagutskottet. Övriga lagförslag, somgranskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga 1. Motioner väckta med anledning av propositionen1997/98:Ju33 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om betydelsen av att straffsystemet är logiskt, konsekvent ochförhållandevis enkelt för att allmänhetens tilltro till systemet skall kunnaupprätthållas,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att de principer som ligger till grund för påföljdsbestämningen förvuxna i ökad utsträckning också bör vara vägledande för det fortsattautformandet av påföljder för unga,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utvärdering och Statens institutionsstyrelses ansvar beträffande dennya påföljden sluten ungdomsvård.1997/98:Ju34 av m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om en utökad användning avsamhällstjänsten för bl.a. unga lagöverträdare i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om användningen av intensivövervakning med elektronisk kontroll,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att på nytt överväga tidigare beslutade och aviseradebesparingar på kriminalvården,4. att hos regeringen begär förslag om att allmän skötsamhet börtillmätas betydelse vid prövning om villkorlig frigivning i enlighet med vadsom anförts i motionen,5. att hos regeringen begär förslag om särbehandling av ungalagöverträdare vid prövning om villkorlig frigivning i enlighet med vad somanförts i motionen,6. att hos regeringen begär förslag till ett nytt påföljdssystemför unga lagöverträdare i enlighet med vad som anförts i motionen,7. att hos regeringen begär förslag om villkorligt fängelse ienlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:Ju35 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om familjegruppskonferens,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av utvärdering av den föreslagna slutna ungdomsvården.1997/98:Ju36 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om att påbörja enförsöksverksamhet med elektronisk övervakning upp till sexmånader.1997/98:Ju37 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om framtagande av s.k. anhörigprogram,2. att avslår regeringens förslag till ändring i 26 kap. 6 §brottsbalken om villkorlig frigivning,3. att avslår regeringens förslag till ändring i 31 kap. 1 § förstaoch andra stycket om vård inom socialjtänsten,4. att avslår regeringens förslag till lag om verkställighet avsluten ungdomsvård,5. att avslår regeringens förslag till ändring i 31 kap. 1 a § och33 kap. 5 § om sluten ungdomsvård.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19971997/98:Ju223 av () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om familjens betydelse när det gäller överföring av positiva normer ochförebyggande av brott.1997/98:Ju902 av m.fl. (kd) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om valet av en nyhuvudstrategi i det brottsförebyggande arbetet med inriktning på fostran ochvärdeöverföring i familjen och i alla andra sammanhang där barn tas om hand.1997/98:Ju903 av m.fl. (kd) vari yrkas9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att genomföra forskning i och praktisk utformning av detbrottsförebyggande arbetet med inriktning på fostran och värdeöverföring ifamiljen och i den kompletterande internaliseringen.1997/98:Ju904 av m.fl. (m) vari yrkas3. att hos regeringen begär en kartläggning om hur lagstiftningenkan förbättras i syfte att förtydliga vårdnadshavares ansvar i rollen somnormöverförare och brottsförebyggare i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om föräldrars rätt till polisstöd,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skolans roll som brottsförebyggare,7. att hos regeringen begär förslag till nytt påföljdssystem förunga brottslingar i enlighet med vad som anförts i motionen,8. att hos regeringen begär förslag som möjliggör registrering avminderåriga lagöverträdare i enlighet med vad som anförts i motionen,9. att beslutar om ändring i sekretesslagen i enlighet med vad somanförts i motionen,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om familjegruppskonferenser och medlingsverksamhet,12. att hos regeringen begär förslag som möjliggör för polisen attta blod- och urinprov även på personer i enlighet vad som anförts imotionen.1997/98:Ju910 av m.fl. (c) vari yrkas16. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om påföljder för unga lagöverträdare,17. att hos regeringen begär förslag om försöksverksamhet ommedling i enlighet med vad som anförts i motionen,18. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om försöksverksamhet rörande familjegruppskonferenser,1997/98:Ju916 av m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär en kartläggning av hur lagstiftningenkan förbättras i syfte att förtydliga föräldrars och andra vårdnadshavaresansvar i rollen som normöverförare i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om föräldrars rätt till polisstöd,3. att hos regeringen begär förslag till lagändring som möjliggörför polisen att ta blod- och urinprov även på personer i enlighetmed vad som anförts i motionen,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skolans skyldighet att informera föräldrar,6. att beslutar om ändring i sekretesslagen i enlighet med vad somanförts i motionen,8. att hos regeringen begär förslag till ändring av de nuvarandebestämmelserna i 16 kap. 10 c § om otillåten utlämning av filmeller videogram i enlighet med vad som anförts i motionen,9. att beslutar ändra lagen om unga lagöverträdare så attföräldrars roll under utredning och domstolsprocess stärks i enlighet med vadsom anförts i motionen,10. att beslutar ändra lagen om unga lagöverträdare så att rättentill ersättning för inställelse vid domstol slopas för föräldrar i enlighet medvad som anförts i motionen,11. att hos regeringen begär förslag till registrering avminderåriga lagöverträdare i enlighet med vad som anförts i motionen,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om familjegruppskonferenser och medlingsverksamhet,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om betydelsen av att avskaffa påföljden överlämnande till vård enligtsocialtjänsten,14. att hos regeringen begär förslag till lagstiftning omvillkorligt fängelse i enlighet med vad som anförts i motionen,15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en ny påföljd benämnd ungdomsstraff för ungdomar i åldern ,16. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inrätta särskilda kriminalvårdshem,17. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att begränsa restriktionerna för att döma 18-21-åringar tillfängelse.1997/98:Ju921 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrat skydd förbrottsoffer.1997/98:Ju929 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att utveckla i stället för ungdomsfängelser,6. att hos regeringen begär förslag till sådan ändring som imotionen anförts om att häktade ungdomar skall kunna vara på låsta s.k. § 12-hem,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fullföljande av rehabiliteringsarbete,1997/98:So628 av m.fl. (m) vari yrkas2. att hos regeringen begär förslag om drogtester i enlighet medvad som anförts i motionen.1997/98:So653 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om familjernas betydelse i det våldsförebyggande arbetet.1997/98:So654 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om nackdelarna med en ny form av frihetsberövande.1997/98:So675 av m.fl. (mp) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om drogtest av barn. ÄrendetI detta ärende behandlar utskottet ett regeringsförslag om ändringar ipåföljdssystemet. Regeringens förslag grundas dels på Straffsystemkommitténsbetänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91), dels pådepartementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare (Ds 1997:32).Betänkandet och promemorian har remissbehandlats.Lagrådet har granskat lagförslagen och i allt väsentligt godtagit förslagenmen förordat vissa ändringar av lagteknisk natur. Regeringen har i alltväsentligt följt Lagrådets förslag.Utskottet har inhämtat yttrande från socialutskottet. Yttrandet (1997/98:SoU6y) finns i bilaga 3.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen behandlas frågor om påföljdssystemets uppbyggnad och innehåll.Ett av syftena är att åstadkomma trovärdiga alternativ till fängelsestraff.Avsikten är vidare att strama upp bestämmelserna om villkorlig frigivning. Etttredje viktigt mål är att reformera påföljdssystemet för unga lagöverträdare.Med dessa utgångspunkter föreslår regeringen bl.a. följande.Systemet med samhällstjänst såsom alternativ till fängelse permanentas ochutvidgas. En föreskrift om samhällstjänst skall kunna meddelas vid såvälvillkorlig dom som skyddstillsyn. Intensivövervakning med elektronisk kontrollpermanentas och skall även i fortsättningen utgöra en verkställighetsform vidkorta fängelsestraff.Möjligheten till villkorlig frigivning efter halva strafftiden avskaffashelt. Fortsättningsvis skall villkorlig frigivning få ske tidigast efter atttvå tredjedelar av strafftiden avtjänats i anstalt. Tidpunkten för denvillkorliga frigivningen skall vidare kunna senareläggas om den intagnemisskött sig . Möjligheterna att förklara villkorligtmedgiven frihet förverkad utvidgas också.Påföljden överlämnande till vård inom skall finnas kvar förunga lagöverträdare. De straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet,konsekvens och proportionalitet skall dock ges ett större utrymme. Dessutominförs sluten ungdomsvård som en ny frihetsberövande påföljd för ungalagöverträdare. Påföljden skall vara tidsbestämd och verkställas av Statensinstitutionsstyrelse.Reformerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.Reformens inriktningStraffsystemkommittén föreslog en genomgripande förändring av påföljdssystemet.Syftet med kommitténs förslag var att åstadkomma ett sammanhållet straffsystem,som tillgodoser de krav som måste ställas på proportionalitet, rättvisa,klarhet, förutsebarhet och humanitet. En annan viktig målsättning var attbegränsa användningen av fängelse genom att ersätta en stor del av de kortafängelsestraffen med bärkraftiga alternativ.Regeringen gör bedömningen att det finns ett behov av att reformera vissadelar av straffsystemet, bl.a. i fråga om alternativen till fängelse och ifråga om villkorlig frigivning. Vidare finns det skäl att, med bibehållande avsocialtjänstens huvudansvar, reformera påföljdssystemet för ungalagöverträdare. Den genomgripande förändring av påföljdssystemet somStraffsystemkommittén föreslagit bör dock inte genomföras. Regeringen redovisarvidare att kommittén har avvisat en lösning innebärande ett system medvillkorligt fängelse och som skäl anfört bl.a. att ett system med villkorligtfängelse, vid en närmare granskning, inte framstår som så tydligt som det iförstone kan tyckas och att det riskerar att öka repressionen ipåföljdssystemet.Regeringen konstaterar att ett stort antal remissinstanser har beklagat attkommittén inte lagt fram ett fullständigt förslag till ett alternativ medvillkorligt fängelse. De har anfört att kommittén överdrivit svårigheterna ochnackdelarna med ett sådant system. Vidare anför regeringen att den inte villbestrida att de ytterligare alternativ vid påföljdsbestämningen som införsknappast ökar tydligheten och överskådligheten i systemet. Regeringen anseremellertid att detta är ett pris som är värt att betala för att skapaändamålsenliga och trovärdiga alternativ till fängelse. Den bristandeöverskådlighet som således alltjämt finns i påföljdssystemet bör dock intenegligeras.Regeringen är vidare för sin del inte övertygad om att de nackdelar somobestridligen är förenade med ett system med villkorligt fängelse och somkommittén pekar på inte skulle kunna överbryggas. Kommitténs redovisning idenna fråga ger dock enligt regeringen inte ett fullständigt underlag för dennabedömning. Regeringen avser därför att ta initiativ till en fortsatt analys avmöjligheterna att skapa en reglering av särskilt de icke frihetsberövandepåföljderna som är tydligare och mer lättillgänglig än dagens regler och attdärvid göra en fördjupad analys av möjligheterna att skapa ett system medvillkorligt fängelse.I motionerna Ju34 och Ju916 (båda m) samt i motion Ju33 (fp) understryksvikten av att påföljdssystemet är tydligt, och motionärerna efterlyser enmöjlighet att döma till villkorligt fängelse.Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden som tagit sikte påvillkorligt fängelse. (1990/91:JuU17 s. 22) ställde sig utskottet -liksom vid tidigare tillfällen - negativt till införandet av villkorligtfängelse, och utskottet ifrågasatte bl.a. om detta, som betecknades som enreform av ett relativt begränsat slag, kunde motivera ett så pass kraftigtingrepp i påföljdssystemet och lagstiftningen i övrigt som det skulle varafrågan om.Därefter har utskottet vid olika tillfällen haft anledning att uttala sig ifrågan om alternativa påföljder, däribland villkorligt fängelse. Senast skeddedet i samband med att utskottet tog ställning till budgetpropositionen för år1998 (bet. 1997/98:JuU1 s. 58). Utskottet hänvisade då till tidigareuttalanden, av vilka framgår att utskottet är positivt till alternativapåföljder samt att det då pågående reformarbetet borde avvaktas.Utskottet kan nu konstatera att det beredningsarbete avseende påföljdssy-stemet som pågått bl.a. mynnat ut i förslag som innebär attalternativen till fängelse görs mer trovärdiga, något som är särskilt glädjandenär det gäller unga lagöverträdare. Redan här vill utskottet därför välkomnaregeringens förslag. När det så gäller slutsatsen att villkorligt fängelse intebör införas känner utskottet i likhet med regeringen en viss tvekan beträffandetyngden av de skäl som kommittén angett emot ett sådant system. Mot denbakgrunden ser utskottet med tillfredsställelse på regeringens avsikt att tainitiativ till en fördjupad analys av frågan om villkorligt fängelse. Utskottetanser att motionsönskemålen är tillgodosedda, och utskottet avstyrkermotionerna Ju33, Ju34 och Ju916 i nu aktuella delar.SamhällstjänstReglerna om samhällstjänst finns i lagen (1989:928) om samhällstjänst. När deninfördes var det fråga om en lokalt avgränsad försöksverksamhet. Dennahar sedan utvidgats till att omfatta hela landet, och lagens giltighetstid harförlängts till utgången av innevarande år. Syftet med reglerna är attåstadkomma ett alternatv till fängelsestraff.I sak innebär reglerna följande. Samhällstjänst är konstruerad som enspeciell föreskrift vid skyddstillsyn. För att den skall kunna komma i frågamåste således den allmänna förutsättningen för skyddstillsyn vara uppfylld,dvs. att det finns anledning anta att skyddstillsyn kan bidra till att dendömde avhåller sig från brott. Därutöver krävs att föreskriften omsamhällstjänst bedöms vara av avgörande betydelse för att rätten skall kunnadöma till skyddstillsyn i stället för fängelse. Dessutom krävs att dentilltalade förklarar sig villig att följa en sådan föreskrift.En föreskrift om samhällstjänst innebär att den dömde åläggs att utföraoavlönat arbete , lägst 40 och högst . Antalet timmarbestäms av domstolen med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde.Brottsförebyggande rådet har gjort en utvärdering av försöksverksamheten.Sammanfattningsvis visar den att verksamheten i sig fungerat problemfritt, menatt alla mål inte uppfyllts. Rättsväsendets erfarenheter är enligt rapporten ihuvudsak positiva, med undantag för en samfälld kritik mot kopplingen mellansamhällstjänst och skyddstillsyn. av de dömda slutfördesamhällstjänsten. Däremot har samhällstjänst, enligt rapporten, endast i av fallen ersatt fängelse. Vidare anges att samhällstjänst hade kunnat dömasut i dubbelt så många fall, om urvalsrutinerna fungerat bättre.Regeringen föreslår att samhällstjänst skall utgöra ett permanent inslag ipåföljdssystemet. Till skillnad från vad som gäller skall enligtförslaget samhällstjänst kunna föreskrivas även när domstolen dömer tillvillkorlig dom. Regeringen håller fast vid att samhällstjänst endast skallanvändas som ett alternativ till fängelse. Vidare föreslås att antalet timmarsom skall kunna åläggas den dömde utökas . Regeringen föreslårdessutom att kravet på samtycke behålls. Enligt regeringen skall någonbegränsning till vissa åldersgrupper inte förekomma beträffande samhällstjänst.Härutöver föreslår regeringen vissa regler när det gäller möjligheterna attkombinera samhällstjänst med andra påföljder.Utskottet konstaterar att Brottsförebyggande rådets utvärdering avsamhällstjänsten visar att denna i huvudsak har fungerat bra. Utskottet ställersig därför positivt till regeringens förslag att verksamheten medsamhällstjänst permanentas.I motion Ju34 (m) anförs att samhällstjänst bör utgöra en självständigpåföljd samt att tillämpningsområdet bör utvidgas så att samhällstjänst intebara kommer i fråga som alternativ till fängelse.Vad först gäller frågan om samhällstjänstens ställning i påföljdssystemetvill utskottet inledningsvis framhålla att en viss försiktighet är påkallad närdet gäller att införa nya självständiga påföljder för brott. Samhällstjänstutgör inget undantag. Att infoga samhällstjänsten som en ny självständigpåföljd i systemet skulle nämligen innebära att betydande ändringar fick görasav nuvarande regler om påföljdsval. Det skulle bl.a. bli nödvändigt attinbördes rangordna de icke frihetsberövande påföljderna och skapa nyabestämmelser om valet mellan dem. Det skulle dessutom vara nödvändigt atttillskapa en ny återfallsreglering. En sådan omfattande omdaning avpåföljdssystemet anser utskottet inte vara motiverad. Övervägande skäl talaralltså emot en ordning som innebär att samhällstjänsten görs till ensjälvständig påföljd.När det så gäller själva tillämpningsområdet konstaterar utskottet attregeringens förslag bl.a. innebär ett vidgat tillämpningsområde. Här tänkerutskottet på att en föreskrift om samhällstjänst skall kunna meddelas även närrätten dömer till villkorlig dom. Därigenom erhålls en ordning som innebär attsamhällstjänst kan komma i fråga såsom alternativ till fängelsestraff även närdet saknas skäl att ställa den dömde under övervakning. Vidare erhållerpåföljden villkorlig dom på detta sätt erforderlig skärpa för att på etttrovärdigt sätt kunna ersätta ett fängelsestraff också i vissa fall där envillkorlig dom i kombination med böter inte medför en tillräcklig grad avingripande.Utskottet är emellertid inte berett att - som motionärerna begär - initieraett utredningsarbete som syftar till att vidga tillämpningsområdet genom atthelt efterge kravet på att samhällstjänst skall utgöra ett alternativ tillfängelse. Ett viktigt syfte med att införa samhällstjänst i påföljdssystemetvar ju att minska antalet fängelsestraff och därmed den skadliga inverkan somett sådant frihetsberövande kan ha, särskilt på unga individer. Detta syfteskulle förfelas om samhällstjänsten i stor utsträckning i stället skulleanvändas som en förstärkning av påföljden i andra fall än där det är aktuelltatt döma till fängelse. En möjlighet att utdöma samhällstjänst i sådana fallskulle huvudsakligen tjäna som en ökning av repressionsgraden ipåföljdssystemet. Därmed är enligt utskottets mening inte sagt attgrundtankarna bakom samhälls-tjänsten inte kan komma till nytta även omfängelsestraff inte är aktuellt. Tvärtom vill utskottet här hänvisa till attutskottet i ett senare avsnitt tillstyrker regeringens förslag om att påföljdenöverlämnande till vård inom skall kunna kombineras med enföreskrift om att den unge skall utföra ungdomstjänst (se förslaget till 31kap. 1 § tredje stycket ).Sammanfattningsvis innebär det anförda att utskottet tillstyrker regeringensförslag och avstyrker motion Ju34 i nu aktuell del.Intensivövervakning med elektronisk kontrollDen inleddes en tvåårig försöksverksamhet medintensivövervakning med elektronisk kontroll i ett antal frivårdsdistrikt.Under försöksperioden har fängelsestraff under vissaförutsättningar kunnat verkställas utanför anstalt. Försöksverksamheten hardärefter förlängts till utgången av , och fr.o.m. utvidgats till att avse hela landet samt till att omfatta fängelsestraff påhögst tre månader.Den som verkställer fängelsestraffet genom elektronisk övervakning ärförbjuden att lämna sin bostad annat än under vissa av den lokalakriminalvårdsmyndigheten bestämda ändamål och på särskilt angivna tider. Sådanaändamål kan vara arbete, studier, behandling, deltagande i kriminalvårdensprogramverksamhet eller kontakter med frivården. Efterlevnaden av förbudet attlämna bostaden kontrolleras med elektroniskahjälpmedel. Elektronisk kontroll får avse också att den dömde avhåller sig frånalkohol. Den dömde åläggs i vissa fall att betala en avgift på för varjedag som skall verkställas utanför anstalt.