bet · GL01SfU9 · 1998-03-11 00:00:00 — Vid möten där det funnits behov har tid avsatts för diskussionmed representanten för UNHCR i och och för IOM. Samrådsgruppensfunktion att bidra till gemensamma hållningar och samstämt internationelltagerande har vidareförts . Arbetsgrupper har bearbetat frågor avgemensamt intresse, bl.a. med avseende på f.d. i fråga omåtervandring. Arbetet i samrådsgruppen har vidare inriktats på att samordna detnordiska agerandet i relation till närområdet. enades denordiska ministrarna med ansvar för asyl och invandring om att i de nordiskaländerna ta emot ett hundratal personer från som befunnit sig där somasylsökande . Ordförandeskapet har handhafts avFinland. För var ordförande. Ett första möte, påministernivå, hölls . Där deltog även de baltiska ministrarna medansvar för asyl och migration.MotionerI två motioner tas upp frågor som rör den principiella inriktningen av Sverigesflyktingpolitik.I motion Sf607 av m.fl. (m) begärs i yrkande 1 etttillkännagivande om utgångspunkterna för flyktingpolitiken. Motionärerna anseratt det är en självklar rätt att flyktingar i skall finna en fristadundan förföljelse och annat förtryck. Förutom de internationella åtagandenSverige har skall det vara möjligt att få skydd i även av de skäl somär fastlagda i utlänningslagen, nämligen att uppehållstillstånd skall ges tillpersoner som flyr väpnade konflikter och miljökatastrofer eller som riskerarkroppsstraff eller annan omänsklig behandling samt personer som förföljs pågrund av kön eller sexuell läggning.Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) framhåller i motion Sf617 att de humanistiskaoch kristna grundvärderingar som till stor del ligger bakom den demokratiskautvecklingen i också skall ligga till grund för svenskmigrationspolitik. Det allt överskuggande motivet till att skall föraen generös, tydlig och uthållig politik på detta område är enligt motionärernamoraliskt, nämligen vår plikt att bistå människor i nöd grundat på respektenför alla människors lika värde. Motionärerna begär i yrkande 1 etttillkännagivande om att de huvudsakliga motiven för migrationspolitikskall vara etiska.I ett antal motioner tas upp frågor om flyktingpolitiken och Sverigesförhållande till EU.Gullan m.fl. (m) framhåller i motion Sf607 att det inför framtidenär viktigt att länderna inom EU kommer överens om en fördelning av framtidaflyktingströmmar eller kostnaderna härför. måste aktivt verka för attdenna fråga löses. Motionärerna anser vidare att arbetet med en gemensamasyllagstiftning måste drivas vidare på grundval av de humanitära principer sommedlemsstaterna förpliktat sig till. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande omett delat flyktingansvar.I motion Sf14 yrkande 2 av m.fl. (fp) begärs etttillkännagivande om ett gemensamt europeiskt ansvar för flyktingar. Enligtmotionärerna bör EU utveckla en gemensam asylpolitik så att ansvaret förflyktingströmmar fördelas mer jämnt mellan . Politiken måstebygga på principer om ett gemensamt ansvarstagande och fördelade insatser.Detta förutsätter enligt motionärerna att flyktingpolitiken blir ett områdeinom unionen där majoritetsbeslut kan tillämpas. En samordning av asylpolitikenfår emellertid inte innebära att de länder som har en mer restriktivflyktingpolitik sätter normerna.Alf m.fl. (kd) anför i motion K715 att en eventuell framtidagemensam flyktingpolitik som upprättar minimiregler aldrig får accepteras avSverige om den hindrar oss från en generös nationell hållning tillflyktingmottagandet. Med denna reservation anser motionärerna att det ärpositivt att samarbetsinitiativ tas inom asylpolitiken. Det är väsentligt attsamtliga EU-länder tar sitt ansvar i fördelningen av flyktingströmmar. Iyrkande 15 begärs ett tillkännagivande om en gemensam asylpolitik.Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion Sf617 tillkännagivanden om attregeringen skall verka för att EU-länderna gemensamt inför en europeiskflyktingkonvention (yrkande 2) och förorda att rätten till asyl införs iEuroparådets konvention om mänskliga rättigheter (yrkande 3). Detta skulleenligt motionärerna innebära ett näst intill alleuropeiskt ansvarstagande förasylsökande. Dessutom skulle medlemsländernas praxis också kunna prövas avEuropadomstolen.I motion Sf623 av m.fl. (s) framhålls det positiva i attasylfrågorna förs över från tredje pelaren till första pelaren. Detta innebärenligt motionärerna att placeringen av dessa frågor inte varittillfredsställande. Det är dock mycket viktigt att innehållet i dennaöverföringsprocess sprids till allmänheten för att möjliggöra en debatt omolika lösningar och lämpliga svenska positioner. I yrkande 1 begärs etttillkännagivande om behovet av informationsmaterial om flyktingpolitiken inomEU. Enligt motionärerna är det väsentligt att svensk tradition av generositetoch humanitet får prägla valet av lösningar. Utvidgningen av EU gör tydlighet iställningstagandena än mer angelägen. Flyktingpolitiken får inte urvattnas tillföljd av att ett antal nya stater beviljas medlemskap. Frågor om mänskligarättigheter och rättssäkra beslutsformer får inte bli föremål för kompromisser.I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om riktlinjer inför förhandlingarna.Elver och () begär i motion U702 yrkande 2 etttillkännagivande om bättre samordning av de nordiska ländernas flyktingpolitik.Enligt motionärerna ses flyktingpolitiska frågor i de nordiska länderna som enrent nationell angelägenhet, men det flyktingpolitiska samarbetet har dockstärkts mellan länderna genom bildandet av samrådsgruppen för flyktingfrågor(NSHF). Nordiska utlänningsutskottet har enligt motionärerna behandlat ettmedlemsförslag om flyktingpolitik och därvid föreslagit att Nordiska rådetrekommenderar de nordiska ländernas regeringar att bl.a. aktivt verka förytterligare samordning av regelverk och asylpraxis i syfte att få en bättreansvarsfördelning för flyktingar i Norden.Utskottet tar i detta sammanhang också upp ett motionsyrkande om deninternationella vapenhandelns betydelse för uppkomsten av flyktingströmmar.Johan m.fl. (v) framhåller i motion Sf13 att det beträffandevapenhandeln finns viktiga ekonomiska intressen som gör att effektivarestriktioner inom området är svåra att genomföra. Enligt motionärerna är ocksåden diskret när det gäller att påvisa de samband som finnsmellan vapenexporten och uppkomsten av väpnade konflikter med åtföljandeflyktingströmmar. I yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om det anförda.Utskottets ställningstagandeI proposition 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv angavsatt den svenska migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent,och att detta förutsätter en helhetssyn. I denna helhetssyn skall ingårespekten för de mänskliga rättigheterna, internationell och global samverkan,förebyggande insatser, aktiv migrationspolitik i EU och närområdet,förutsättningarna i samt återvandringsperspektiv. I utskottetsbetänkande /97:SfU5 anfördes att en helhetssyn är av avgörande betydelseför en human migrationspolitik, och utskottet noterade särskilt att regeringendärvid betonat värn om asylrätten som en viktig del. De angivna grunderna förden svenska migrationspolitiken och hur dessa närmare utvecklades ipropositionen får anses tillgodose de uppfattningar som kommer till uttryck imotionerna Sf607 yrkande 1 och Sf617 yrkande 1. Utskottet avstyrker de nämndamotionerna.I den migrationspolitiska propositionen anförde regeringen attförutsättningarna har minskat för och andra europeiska stater att drivaen annan migrationspolitik än den som förs av flertalet länder i regionen. EU-medlemskapet innebär inte någon grundläggande förändring i detta hänseende menmedför att den nationella migrationspolitiken måste utformas i samverkan med EUoch delvis som en del av dess politik. En utgångspunkt för utformandet av EU:sframtida migrationspolitik är enligt regeringen att alla medlemsstater slutitupp kring och flyktingkonventionen. I propositionen angavsatt harmoniseringen av tillämpningen av kriterierna för att fastställaflyktingstatus är en förutsättning för en fortsatt harmonisering avmedlemsstaternas flyktingpolitik. vill enligt regeringen medverka tillatt de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. verka för att asylpolitiken värnas och att respekt för andra mänskligarättigheter också utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Deviktigaste målsättningarna är enligt regeringen att undanröja orsakerna tillflykt och påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbehövande - inärregionen eller på andra håll i världen, att åstadkomma en bättreansvarsfördelning mellan länder och att finna effektivare åtgärder motorganisatörerna av illegal invandring. Mot bakgrund av det anförda anserutskottet att något tillkännagivande med anledning av motionerna Sf14 yrkande2, Sf607 yrkande 3, Sf617 yrkandena 2 och 3 samt K715 yrkande 15 inte ärpåkallat.Om Amsterdamfördraget godkänns innebär detta bl.a. att asyl- ochinvandringsfrågorna förs över från det mellanstatliga samarbetet i tredjepelaren till gemenskapsarbetet i första pelaren. Detta innebär bl.a. att rådetfår befogenhet att reglera vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningenav en asylansökan och bestämma miniminormer för mottagandet av asylsökande ochför när tredjelandsmedborgare skall betraktas som flyktingar och beviljasflyktingstatus. Utskottet utgår från att regeringen på lämpligt sätt kommer attsprida information till allmänheten om den flyktingpolitik som förs inom EU.Att inför intar positioner när det gällerflyktingpolitiken som är förenliga med traditionella syn på bl.a.mänskliga rättigheter tar utskottet för givet. Vidare kan nämnas att de ländersom ansökt om medlemskap i har anslutit sig till . Någottillkännagivande bör mot bakgrund av det anförda inte göras med anledning avmotion Sf623.Vad gäller det nordiska samarbetet framgår av regeringens skrivelse att detfinns ett organiserat samarbete mellan de nordiska länderna i frågor som rörinvandringen. Något tillkännagivande med anledning av motion U702 yrkande 2finner utskottet inte påkallat.Vad avser den internationella vapenhandelns betydelse för uppkomsten avflyktingströmmar vill utskottet hänvisa till utrikesutskottets betänkande1996/97:UU6 om krigsmaterielexport. Med anledning av ett motionsyrkande om ökadkontroll av den internationella vapenhandeln anförde utrikesutskottet bl.a. attregeringen lägger ned ett betydande arbete för att åstadkomma en begränsningoch en förbättrad kontroll av den internationella handeln med krigsmateriel,och utrikesutskottet utgick från att så skall ske även fortsättningsvis.Socialförsäkringsutskottet vill tillägga att regeringen i denmigrationspolitiska propositionen betonar att migrationspolitiken omfattarflykting-, invandrar-, invandrings- och återvandringsfrågor och att dessafrågor också är delar av utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken.I detta sammanhang betonades vidare att EU:s handelspolitik har en särskildbetydelse. Enligt regeringen bör denna liksom biståndspolitiken ta hänsyn tillde fattiga ländernas intressen och särskilt strävan att påverka deninternationella vapenhandeln. Utskottet kan konstatera att det från svensk sidapågår ansträngningar i syfte att begränsa den internationella vapenhandeln ochavstyrker motion Sf13 yrkande 1.GränskontrollfrågorSkrivelsenI skrivelsen uppges att arbetet med utkastet till den yttregränskontrollkonventionen (YGK) ännu inte är avslutat då ett fåtal frågoråterstår som visat sig svåra att lösa. Det gäller främst den territoriellatillämpningen samt frågor om eventuella roll. haren guide för effektiva metoder för personkontroll vid de yttre gränserna tagitsfram. Detta dokument har överlämnats till ansökarländerna.CIREFI (, reflexion och utbyte i frågor som rörgränspassage och invandring) har som mål att samla in, utbyta ochvidarebefordra information samt att sammanställa dokumentation om alla frågorsom rör gränspassage och invandring. Syftet med ett sådant informationsutbyteär att underlätta samordning mellan berörda organ och harmonisering avmedlemsstaternas praxis, politik och lagstiftning när det gäller gränspassageoch invandring.Vidare uppges i skrivelsen att gränskontrollfrågor diskuteras inomSchengensamarbetets arbetsgrupp för gränsfrågor. Gruppen avhandlarhuvudsakligen övervakningen av Schengens yttre gränser och genomförandet avSchengenkonventionen.MotionerI motion Sf607 av m.fl. (m) anförs att ansvarför invandringspolitiken har utökats genom att verket övertagit arbetsuppgifterfrån polisen. Enligt motionärerna synes det som om polisen inte prioriterarinresekontrollen vid gränserna. Effekterna av detta kommer enligt motionärernatill uttryck i att flertalet asylansökningar görs efter inresan. Det är därförav vikt att regeringen antingen ger polisen i uppdrag att prioriterainresekontrollen eller överför befogenheter till att ansvaraför detta. I yrkande 2 begärs förslag från regeringen om en effektivare gräns-och gatekontroll.Sigrid Bolkéus (s) begär i motion Sf606 ett tillkännagivande om en översyn avutlänningslagen så att får ökade befogenheter vad avsergränskontrollen. Enligt motionären visar erfarenheterna att asylsökandefortfarande väljer att lämna in ansökan efter inresan i . Detta problemkan motverkas om i likhet med tullmyndigheten ochkustbevakningen får befogenheter när det gäller gränskontroll. Att t.ex. beslutom avvisning med omedelbar verkställighet till första asylland endastförekommit i fem ärenden på visar att detbrister i gatekontrollen. Polisen säger sig vara underbemannad på ochInvandrarverkets personal har ingen rätt att genomföra gatekontroller.Invandrarverket är den centrala myndigheten i utlänningsärenden och besitterkunskap och information. Naturligtvis skall polisen sköta gränskontrollen menInvandrarverket bör efter samråd med berörd polismyndighet få görastickprovskontroll vid inomnordisk gräns och gatekontroll vid utomnordiskgräns.Utskottets ställningstagandeBestämmelser om kontroll i samband med inresa (yttre gränskontroll) och utresafinns i 5 kap. utlänningslagen. Enligt dessa bestämmelser skall vid inresaeller utresa en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inteannat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Den inregränskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlännings-lagen. En utlänning som vistas i får underkastas vissa kontrollåtgärderunder förutsättning att det finns anledning anta att han saknar rätt attuppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning tillkontroll.I samband med förhandlingarna om medlemskap i förklarade sigberett att acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet ochUnionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Sverigeförklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den friarörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7a. Denna fria rörlighetför personer har ännu inte förverkligats. Bl.a. beror detta på att det finns enoenighet mellan EU:s stater angående huruvida den fria rörligheten skall varaförbehållen endast medborgare i medlemsländerna eller omfatta även andraländers medborgare när de väl passerat kontrollen vid yttre gräns.Förhandlingar pågår om en yttre gränskontrollkonvention (YGK).För närvarande behandlar proposition 1997/98:42 Schengensamarbetet.I propositionen föreslås att skall godkänna anslutning tillSchengensamarbetet, dvs. tillträda det s.k. , den s.k.Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtaletmellan Schengenstaterna å ena sidan och och å andra sidan. Yttregränser i mening är alla Schengenstaters land- ochsjögränser samt flygplatser och hamnar som enligt konventionen inte räknas sominre gräns. innehåller bestämmelser om hur kontrollen avde yttre gränserna skall ske. Kontrollen skall genomföras enligt gemensammaprinciper, inom ramen för respektive stats egna lagar och med hänsyn till deövriga staternas intressen. Regeringen anför i propositionen att enförutsättning för inträde som operativ medlem i ,vilket är planerat , är att den svenska yttre gränskontrollen dåhar byggts upp till en nivå som svarar mot krav. Ipropositionen redovisar regeringen polisens, tullens och rolli den yttre gränskontrollen samt vilka krav och behov av förändringarSchengensamarbetet ställer på dessa myndigheter.I betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128)anförs att många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga iverkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra om utlänningen ger in sinansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till . Ibetänkandet anges att uppgett att av alla ansökningarom uppehållstillstånd görs inne i landet i stället för vid gränsen. Utredarenanser mot bakgrund härav bl.a. att tillsammans med polisen börutarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan bidra till att fleransökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar anslutning till inresan.Utredaren hänvisar även till att i sitt betänkandeSOU 1995:55 har föreslagit s.k. gatekontroll, som framför allt medför bättremöjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till , vilket harbetydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas till sitt hemlandeller till första asylland. Utredaren anser det angeläget att genomföra ettförslag om gatekontroll i vart fall vid de större internationellaflygplatserna. Ansvaret för denna kontrollverksamhet bör enligt utredaren vilapå polisen, men det är angeläget att finna former för samarbete medInvandrarverket.Frågor om gränskontroll har också uppmärksammats av . Verkethar i en skrivelse till hemställt omen översyn av utlänningslagstiftningen så att verkets personal får möjlighetatt självständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m.Sedan den 1 oktober 1997 har tagit över ansvaret för att taemot ansökningar om uppehållstillstånd och även göra den s.k. grundutredningensom sker vid ansökningstillfället, något som tidigare ankom på polisen. Ettviktigt motiv till att ge ansvaret för grundutredningen var atteffektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras. Frågan berördes iutskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet framhöll där att det var en storfördel ur utredningssynpunkt att de som skulle fatta beslut i ett asylärendefår den första kontakten med sökanden redan vid grundutredningen.Mot bakgrund av det anförda kan utskottet dela motionärernas uppfattning attdet är väsentligt att en effektiv gränskontroll kan upprätthållas. Utskottetvill också nämna att utskottet i sitt yttrande 1997/98:SfU3y överSchengenpropositionen uppmärksammat justitieutskottet på rolli gränskontrollsammanhang. Överväganden om roll vidgränskontroll pågår också inom . Enligt utskottets uppfattningbör regeringen därvid tillse att får sådana befogenheteri gränskontrollsammanhang så att det i större omfattning än vad som skerblir möjligt att redan vid gränspasseringen kontrollera utlänningars inresa.Rättssäkerheten måste därvid garanteras. Vad utskottet sålunda anfört börriksdagen med bifall till motionerna Sf607 yrkande 2 och Sf606 som sin meningge regeringen till känna.Den svenska utlänningslagstiftningenInledningI den förut nämnda propositionen 1996/97:25 Svensk migrationspolitik iglobalt perspektiv lade regeringen bl.a. fram förslag till omfattande ändringari utlänningslagen. Förslagen, som grundade sig på ett betänkande från denparlamentariskt sammansatta , behandlades avriksdagen (bet. 1996/97:SfU5) och antogs av idecember (rskr. 1996/97:80). Den nya lagstiftningen trädde i kraft den1 . Den innebär bl.a. ändrade bestämmelser när det gäller skydd förflyktingar genom att givits en vidare tolkning, deförutvarande begreppen de facto-flykting och krigsvägrare har utmönstrats urlagen och ersatts med preciserade regler för vilka utöver konventionsflyktingarsom skall få skydd, precisering av anhörigbegreppet vid invandring,förstärkning av rättssäkerheten genom ett ökat inslag av muntlig handläggning iasylprocessen och vidgade möjligheter att överklaga avslag på ansökningar omuppehållstillstånd. Vidare har utlänningslagen kompletterats med enportalbestämmelse med innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästa iövrigt särskilt skall beaktas i fall som rör barnUtskottet kommer nedan under olika avsnitt att behandla ett antal mo-tionsyrkanden som rör utlänningslagen och dess tillämpning. Ett stort antal avdessa yrkanden är likadana eller snarlika sådana som behandlades i ovannämndabetänkande SfU5.SkyddsbehövandeGällande ordningEnligt 3 kap. 1 § utlänningslagen avses med asyl uppehållstillstånd sombeviljas en utlänning därför att han är flykting. Med flykting avses enligt 2 §en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därföratt han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sinreligiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sinfruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Det sagda gäller oberoendeav om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om dessa inte kan antasbereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting skall ocksåbetraktas den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför detland där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller pågrund av sin fruktan inte vill återvända dit.Rätt till uppehållstillstånd för skyddsbehövande utlänningar i övrigt sominte har flyktingskäl men som av olika i lagen angivna skäl lämnat det land somde är medborgare i föreligger enligt 3 § utlänningslagen:dels för en utlänning som känner välgrundad fruktan för att straffas meddöden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annanomänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,dels för en utlänning som på grund av en yttre eller inre väpnad konfliktbehöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitthemland ochdels för en utlänning som på grund av sitt kön eller homosexualitet kännervälgrundad fruktan för förföljelse.Även statslösa som befinner sig utanför det land där de har haft sinvanliga vistelseort och som på samma grunder som ovan inte kan eller på grundav sin fruktan inte vill återvända dit skall anses som skyddsbehövande och harätt till uppehållstillstånd.Liksom enligt tidigare lagstiftning gäller att uppehållstillstånd kan vägrasi vissa fall. Beträffande flykting och skyddsbehövande, förutom dem som avses iförsta delsatsen ovan, gäller att uppehållstillstånd kan vägras av hänsyn tillvad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn tillrikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.Möjligheten att vägra uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller någonannan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person är begränsadtill den kategori vars skyddsbehov är relaterat till en yttre eller inrekonflikt eller en miljökatastrof.Regeringen har bemyndigande att i fråga om en grupp utlänningar varsskyddsbehov är relaterat till en yttre eller inre konflikt eller enmiljökatastrof dels meddela föreskrifter om beviljande om permanentuppehållstillstånd, dels meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd intefår beviljas om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sverigesmöjligheter att ta emot utlänningar. Det senare slaget av föreskrifter skallanmälas till genom en särskild skrivelse inom tre månader.MotionerI motion Sf14 av m.fl. (fp) kritiseras i vissa avseenden denasyllagstiftning som gäller fr.o.m. . Den nya lagstiftningeninnebär enligt motionärerna att färre människor med goda asylskäl kan fåuppehållstillstånd i . Motionärerna menar att man såväl i den svenskasom i den europeiska debatten gjort en medveten sammanblandning av flyktingaroch invandrare i största allmänhet. Genom att antyda att de asylsökande ihuvudsak kommer från fattiga länder har man velat skapa intryck av att deasylsökande huvudsakligen är ute efter att förbättra sin ekonomiska och socialasituation.