bet · GL01JuU15 · 1998-03-26 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet dels ett regeringsförslag om attriksdagen skall godkänna att ansluter sig till , delsett antal motioner.Samarbetet utgör ett led i strävandena inom EU att förverkliga målet om denfria rörligheten för personer. Personkontrollerna vid gränserna mellan deländer som deltar i samarbetet skall avvecklas successivt. För att den friarörligheten inte skall bli till hjälp för den internationella brottsligheteninnefattar en rad s.k. kompensatoriska åtgärder, exempelvisförstärkt yttre gränskontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete.Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Med anledning av en motion somväckts i ärendet föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen gesi uppdrag att verka för en snar ändring av Verkställande kommitténsföreskrifter så att det - i likhet med vad som gäller i - inte blirtillåtet att införa narkotiska läkemedel för än fem dagar.Utskottet avstyrker övriga motioner.14 reservationer har fogats till betänkandet. Samtliga partier utomSocialdemokraterna har reserverat sig i åtminstone någon fråga. Vänsterpartietoch dominerar dock reservationsbilden. I proposition 1997/98:42 har regeringen () föreslagit attriksdagen1. godkänner avtalet om anslutning till tillämpningskonventionentill av om gradvis avskaffande av kontrollervid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen , samtslutakten till avtalet (avsnitt 6.1),2. godkänner protokollet om regerings anslutning till avtalet omgradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna undertecknat iSchengen (avsnitt 6.1),3. godkänner tilläggsprotokollet av (avsnitt 6.2),4. avger en förklaring enligt artikel 55 i medinnehållet att i vissa avseenden inte skall vara bundet avhuvudprincipen om hinderverkan av brottmålsdomar som meddelats iSchengenstaterna (avsnitt 6.3),5. godkänner regeringens förklaring enligt artikel 41 i (avsnitt 6.3),6. godkänner samarbetsavtalet mellan , FörbundsrepublikenTyskland, Franska republiken, Storhertigdömet , KonungariketNederländerna, Italienska republiken, , Portugisiskarepubliken, Hellenska republiken, Republiken , ,Republiken och , som är avtalsslutande parter iSchengenavtalet och , och ochKonungariket om gradvis avskaffande av personkontroller vid de gemensammagränserna (avsnitt 6.1). Motioner väckta med anledning av propositionen1997/98:Ju11 av m.fl. (c) vari yrkas att beslutaravslå regeringens proposition 1997/98:42 om Schengensamarbetet.1997/98:Ju12 av () vari yrkas att beslutar att integodkänna avtalet om anslutning till tillämpningskonventionen tillSchengenavtalet.1997/98:Ju13 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ökad operativ myndighetssamverkan mellan tull och polis,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om myndigheternas resursbehov vid skärpta krav på gränskontroll,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ansvar för inresekontroll m.m.,4. att hos regeringen begär kompletterande bestämmelse omsanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet med vad som anförts imotionen,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att verka för en ändring av artikel 76 i ,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om betydelsen av att utnyttja alla tillgängliga forum i kampen mot enlegalisering av narkotika.1997/98:Ju14 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår regeringens proposition 1997/98:42Schengensamarbetet,2. att - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att ett förbehåll bör göras vidratificeringen liknande det som gjorts av det nederländska parlamentetbeträffande samtycke av det nationella parlamentet innan verkställandekommittén fattar beslut,3. att - vid avslag på yrkande 1 - som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att ett tydligt förbehåll görs vidratificeringen att någon skärpning av det svenska transportörsansvaret inte kankomma i fråga,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om bristande dataskydd och bristande vilja hos medlemsstaterna att låtaden gemensamma tillsynsmyndigheten - Joint Supervisory Authority (JSA) - ta delav relevant information.1997/98:Ju15 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att avvecklingen av personkontroll vid gränser mot andraSchengenländer inte får ske förrän de kompensatoriska åtgärderna fungerartillfredsställande,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att Tullens resurser bör förstärkas,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att och Polisens resurser bör ses över utifrånderas nya behov och uppgifter,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att viseringens effekter på möjligheten att söka asyl utreds,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om garantier från övriga konventionsstater om att svenska regler omtransportörsansvar kan bibehållas,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall verka för att de svenska reglerna om transport-örsansvar skall vinna gehör i fler konventionsstater,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att reglerna för skall tillämpas strikt.1997/98:Ju16 av () vari yrkas att avslår proposition1997/98:42 Schengensamarbetet.1997/98:Ju17 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett mer aktivt svenskt arbete för en humanare europeiskflyktingpolitik,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om integritetsaspekterna måste väga mycket tungt i den fortsattaberedningen i av förslagen till lagstiftning om genomförandetav åtagandena som görs genom ett godkännande av ,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om de enskildas rätt enligt artikel 114.2 i konventionen att hosDatainspektionen begära att myndigheten skall granska registrerade uppgifter omhonom eller henne i SIS och hur de används (art. 114.2) skall lagregleras ochatt en sådan bestämmelse därför måste återfinnas i den följdlagstiftning somregeringen aviserar.1997/98:Ju18 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår regeringens proposition 1997/98:42Schengensamarbetet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ärendet och dess beredning,3. att , vid avslag på yrkande 1, beslutar att skjuta uppgodkännandet av anslutning till tills regeringenpresenterat den lagstiftning som behövs för att genomföra åtagandena isamarbetet,4. att , vid avslag på yrkandena 1 och 3, beslutar att skjuta uppgodkännandet av anslutning till tills riksdagentagit ställning till regeringens kommande proposition om Amsterdamfördraget,5. att , vid avslag på yrkandena 1, 3 och 4, beslutar att skjuta uppgodkännandet av anslutning till tills Danmarkhållit folkomröstning om Amsterdamfördraget,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att man aldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ettsätt att hindra människor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna tasig till ett annat land,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att i samarbetet inom Schengen och EU bör driva en aktivroll med egna förslag till vilka länder som bör befrias frånviseringsskyldighet,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om svensk viseringspraxis och hänsyn till övriga Schengenländersinvandringspolitiska intressen,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kriterier vad gäller visering för att ett landskall anses ansvarigt för att pröva en asylansökan,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en gemensam europeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppeti Genèvekonvention,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehov utöverGenèvekonventionens definition,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett system för att asylpraxis skall delges övriga länder så att enlika tillämpning sker överallt,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en harmonisering av straffrätten,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om följderna av polisens operativa samarbete,15. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om Schengens informationssystem,16. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förtydligande av under vilka förutsättningar och med vilkentidsbegränsning svenska myndigheter kommer att få uppföra asylsökande medverkställt avvisningsbeslut på spärrlista,17. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet att se över proceduren för avförande av personer frånspärrlista,18. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att bör få utförlig information över innehållet i ,19. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om beslutsprocessen,20. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall verka för en internationell och parlamentariskkontroll.Motion väckt med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:601997/98:U25 av m.fl. (v) vari yrkas11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen, i händelse av att ansluter sig till , bör agera kraftfullt för att kontrollen av Schengenspersondatorregister skärps,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en utredning tillsätts rörande behovet av ett organ medfolkvalda, för att utöva tillsyn över hur registerverksamheten iSchengensamarbetet hanteras.Motioner väckta under allmänna motionstiden 19971997/98:Ju220 av () och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om Schengenmedlemskap,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att , före ratificering, beslutar om ett förbehåll liknandedet som gjorts av det nederländska parlamentet,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall arbeta för en parlamentarisk och internationellkontroll,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att starkt skall arbeta för en minskning av transportörernasansvar.1997/98:Ju923 av m.fl. (m) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kostnader för Schengenmedlemskapet och Europolsystemet. InledningBakgrunden till SchengensamarbetetDen fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i förden inre marknaden tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster ochkapital.Den fria rörligheten för personer har, till skillnad från vad som gällervaror m.m., ännu inte förverkligats helt. En viktig orsak härtill är attsamarbetet avseende bl.a. det rättsliga och polisiära området (s.k.kompensatoriska åtgärder), som är en förutsättning för att kontrollerna vid deinre gränserna skall kunna avvecklas, ännu inte har genomförts fullt ut. Vidarefinns en oenighet mellan EU:s stater angående huruvida den fria rörlighetenskall vara förbehållen medborgare i medlemsländerna eller omfatta även andraländers medborgare när de väl passerat kontrollen vid yttre gräns.I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personeringick , och Beneluxstaterna det s.k. . Avtalet går ut på att staterna successivt skall avvecklapersonkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära ochrättsliga samarbetet. är ett separat mellanstatligt avtalutanför EG.År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till medbestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen avgränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder.Konventionen, som i fortsättningen kallas , innehåller deviktigaste reglerna för samarbetet. Bestämmelserna gäller bl.a. polissamarbeteoch rättsligt samarbete, dataskydd, samarbete om narkotikabekämpning,harmoniserad viseringspolitik och enhetliga yttre gränskontroller.I dag deltar , , , och i detaktiva samarbetet. Av de övriga åtta medlemsstaterna i EU har - förutom Sverige- , , , och undertecknat avtal omanslutning till samarbetet. De sålunda anslutna staterna sitter med i debeslutande organen. och , som inte är medlemmar i och därförinte kan ansluta sig fullt ut till avtalen, har träffat särskildasamarbetsavtal för att kunna delta i samarbetet.För att en stat skall kunna delta praktiskt och operativt i samarbetet krävsatt dess anslutningsavtal har godkänts i respektive stat. Det krävs också attVerkställande kommittén - som är det högsta beslutande organet inomSchengensamarbetet - har fattat ett särskilt beslut om dels att avskaffapersonkontrollerna vid de inre gränserna mot staten, dels att staten i frågakan delta i det operativa samarbetet. Bland de förutsättningar som skall varauppfyllda för att ett sådant beslut skall kunna fattas kan nämnas att den yttregränskontrollen är anordnad i enlighet med krav.I regeringens skrivelse med berättelse om verksamheten i Europeiska unionenunder 1997 (skr. 1997/98:60 s. 55) tar regeringen upp frågan om operativanslutning av , och . Regeringen anför att flera av denu operativa länderna ställt sig tveksamma till att häva gränskontrollernaframför allt i förhållande till och eftersom man haftinvändningar om effektiviteten av dessa länders yttre gränskontroll. I oktober1997 träffades en överenskommelse enligt vilken och fullt utskall delta i det operativa samarbetet medan Greklandskall delta endast delvis . skall frågan om Greklandsfulla deltagande i det operativa samarbetet tas upp på nytt.Sveriges deltagandeI ansökte om anslutning till . Iansökningen gjordes två förbehåll. Sålunda anfördes att det är en förutsättningför medlemskap från svensk sida att tillfredsställande samarbetsarrangemang kanöverenskommas så att den nordiska passfriheten kan bevaras. Schengenstaternaaccepterade det villkoret som en utgångspunkt för förhandlingarna. Vidareanfördes att förhandlingarna om en svensk anslutning måste bekräfta att dekompensatoriska åtgärderna i samtliga Schengenstater tillgodoser svenska kravpå säkerhet och skyddsåtgärder, inte minst vad gäller bekämpning av narkotika.Den 1 maj 1996 beviljades observatörskap i och idecember 1996 undertecknades så avtalet om anslutning. Genom avtaletansluter sig till . I anslutningsavtalet finnsdessutom bl.a. en bestämmelse om att avtalet inte skall utgöra hinder församarbetet inom ramen för den nordiska passunionen i den mån detta inte står imotsatsställning till eller hindrar tillämpningen av anslutningsavtalet.Samtidigt som det svenska anslutningsavtalet undertecknades slöts ettsamarbetsavtal med och . Även det avtalet innehåller en bestämmelseom den nordiska passfriheten, och bestämmelsen motsvarar den nämndaartikeln i anslutningsavtal. I sammanhanget bör även nämnas att dettill samarbetsavtalet med och har fogats två förklaringar. Den enaförklaringen har gjorts av parterna i . Av den framgår att- för det fall samarbetsavtalet sägs upp eller upphör att gälla -personkontrollerna vid gränserna mot den eller de berörda staterna skall utövasi enlighet med bestämmelserna i . Utskottet återkommer tilldenna förklaring nedan under Övrigt.Bland de förberedelser som krävs för att skall kunna delta fullt ut iSchengensamarbetet kan nämnas lagstiftningsåtgärder, ombyggnad av flygplatseroch åtgärder med avseende på gränskontrollen. Vissa åtgärder har redanvidtagits, bl.a. projekteringsåtgärder för uppbyggnaden av ett data-system -Schengens informationssystem (SIS). Målsättningen är att samtliga åtgärderskall var slutförda i sådan tid att skall kunna inträda fullt ut isamarbetet . En annan viktig målsättning är enligt regeringen attalla nordiska länder skall kunna inträda som operativa medlemmar.När det gäller just lagstiftningsbehovet anför regeringen (prop. s. 6) att del av lagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras i andralagstiftningsprojekt medan lagstiftningsåtgärder som är mer specifika förSchengensamarbetet kommer att genomföras separat. Enligt vad utskottet inhämtatberäknas en departementspromemoria där de sistnämnda åtgärderna tas upp varaklar under våren 1998.Ärendet och dess beredningI promemoria anslutning till (Ds 1997:38) behandlas frågan om tillträde till ,och de anslutningsinstrument till avtalen som upprättatsför senare tillkommande medlemmar i samarbetet samt och Norgessamarbetsavtal. Promemorian har remissbehandlats.Statskontoret har i promemorian konsekvenser för yttregränskontroll, flygplatser, SIS och gjort en bedömning av bl.a. denyttre gränskontrollen. har på regeringens uppdrag avgivitrapporten för gränskontrollmyndigheterna, somutgjort underlag för regeringens överväganden rörande den yttregränskontrollen. Under denna rapports utarbetande har underhandskontaktertagits med berörda myndigheter.Förslagen i propositionen grundar sig på det nu nämnda underlaget.Justitieutskottet har härutöver inhämtat yttrande frånsocialförsäkringsutskottet. Yttrandet (1997/98:SfU3y) finns i bilaga 10.Till betänkandet har fogats aktuella avtal och förklaringar, se bilagorna1-9.Schengensamarbetets huvudsakliga innehållInledningSchengensamarbetet kan sägas innefatta två grundtankar, som är starktsammanlänkade med varandra. Den första är den fria rörligheten för personer, iden betydelsen att personkontrollerna vid nationsgränserna mellanSchengenstater - inre gräns - skall upphöra. Den andra grundtanken, som delvisaktualiseras av den första, är att kampen skall stärkas mot internationellkriminalitet och mot sådan invandring som är illegal.Schengens regelverk består av det ursprungliga ,samt senare anknutna staters anslutningsavtal respektivesamarbetsavtal. Därtill kommer beslut och deklarationer av och beslut av Centralgruppen, som är ett organ under . Kommitténs huvudsakliga uppgift är att kontrollera attmedlemsstaterna efterlever . I vissa fall skall kommitténdessutom utfärda tillämpningsföreskrifter till konventionen. beslutar med enhällighet, vilket i praktiken innebär att ettmedlemsland har vetorätt.Schengens informationssystem - SISSchengens informationssystem är ett datasystem. Det består enligt artikel 92 ikonventionen av en nationell enhet för varje Schengenstat och en centralteknisk stödfunktion, som är gemensam för . Varje Schengenstatsnationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med uppgifterna i deövriga ländernas nationella enheter.SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon annanstat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport. Som exempel kannämnas att uppgifter om en person som är efterlyst i ett Schengenland regi-streras med en begäran om att personen skall utlämnas, om han anträffas i ettannat Schengenland.När det gäller innehållet i SIS föreskriver artikel 94.2 iSchengenkonventionen att uppgifterna bara får avse personer, fordon ochföremål. Beträffande uppgifter om personer får registreringen enligt artikel94.3 bara avse vissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen ärbeväpnad eller kan befaras tillgripa våld. Reglerna i konventionen innebärockså att det är förbjudet att registrera andra uppgifter, exempelvis uppgifterom politiska åsikter eller sexuell läggning.Uppgifter får enligt artikel 94.1 bara föras in i SIS för vissa ikonventionen angivna ändamål. Dessa är förvarstagande för utlämning (artikel95), införande på spärrlista (artikel 96), omhändertagande av personer (artikel97), uppgift om uppehållsort eller hemvist (artikel 98), hemlig övervakningeller särskild kontroll (artikel 99) samt efterlysning av fordon eller andraföremål (artikel 100).Varje land skall enligt artikel 108 utse en myndighet som skall hahuvudansvaret för att den nationella enheten i SIS fungerar och attföreskrifterna i konventionen följs. Dessa myndigheter är de s.k. SIRENE-kontoren.GränskontrollI fråga om gränskontroll innebär regler i huvudsakföljande. Enligt artikel 6 skall alla personer som passerar en yttre gränsåtminstone underkastas kontroll för fastställande av identiteten.Personkontrollen skall, utöver granskning av pass och andra villkor för inresa,vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och andra kontroller föratt förhindra brott. Så skall t.ex. datasökningar göras i SIS. Vid inresa tillSchengenområdet skall icke EU-medborgare underkastas en noggrannare kontroll änEU-medborgare.Kontroll skall även ske vid utresa från Schengenområdet. Utresekontrollenskall genomföras för spaningsändamål och med syfte att förhindra hot mot deninre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är att efterspanadebrottslingar som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll.Kontrollen skall omfatta inte bara kontroll av identiteten genom pass och andraresehandlingar utan också sökning i SIS. Utlänningar skall kontrollerasnoggrannare än medborgare i EU-länder.Gränspassage får bara ske vid särskilda i förväg bestämdagränsövergångsställen, och gränsavsnitten däremellan skall bevakas med rörligapatruller. Bevakningen skall utföras så att ingen uppmuntras att försöka ta sigin på andra ställen än de tillåtna (artikel 3 och 6).Regeringen anför (prop. s. 36) att, när går in i det operativasamarbetet, vår del av yttre gräns kommer att bestå av heladen svenska sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler, när det skertrafik till och från icke Schengenländer. Ett antal orter kommer att pekas utsom gränsövergångsställen där all persontrafik med icke Schengenländer skallkontrolleras. Gränsens sträckning mellan dessa övergångsställen skall bevakasmed rörliga patruller såväl till lands som till sjöss.ViseringspolitikI finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik. Iartikel 9 förbinder sig staterna sålunda att anta en gemensam politik vadgäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om beviljande avviseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva en harmoniseringav viseringspolitiken. Av artikeln framgår också att förändringar sker genomen gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna. En stat kan ensam avvikafrån de gemensamma reglerna, men bara i undantagsfall och när det finnstvingande skäl som beror på att statens politik kräver ett brådskande beslut. Isådant fall skall samråd ske med de övriga Schengenstaterna, och den stat somgör avsteg från den gemensamma politiken skall ta hänsyn till övriga statersintressen.I artiklarna 10-12 finns regler om en enhetlig visering för Schengenområdet.Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa till samtliga Schengenstatersterritorium och gälla . Visering kan vara eninresevisering och gälla för en eller flera inresor under giltighetstiden.Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagda tiden för flera påvarandra följande vistelser får inte överstiga . En visering kanäven beviljas som transitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller fleraSchengenstater för att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternasdiplomatiska och konsulära myndigheter samt vissa myndigheter iSchengenstaterna som utfärdar den enhetliga viseringen. I princip skall denSchengenstat som är resans huvudmål utfärda den enhetliga viseringen.Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband medbeviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där Verkställande kommitténskall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel18, slutligen, behandlas viseringar för överstigande . Ensådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i denutfärdande staten.