bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — framhåller i sitt yttrande attalla beslut om polisingripanden och beslut om att engagera nationellapolismyndigheters resurser även kommer att fattas av de nationellapolismyndigheterna i enlighet med nationell lagstiftning.Vidare konstaterar justitieutskottet i sitt yttrande att med stöd avSchengenkonventionen kan företrädare för andra länders polis emellertid kommaatt utföra aktivt polisarbete i . Det sker i sådana fall, enligt artikel41 i , under samma straffrättsliga och skadeståndsrättsligaansvar som om åtgärden utförts av en svensk polisman (bet. 1997/98:JuU15 s. 15och 30). Regleringen i konventionen tillgodoser således justitieutskottetstidigare intagna ståndpunkt att det är svårt att tänka sig att aktivtpolisarbete i skulle utföras på något annat sätt än under straffansvar(bet. 1997/98:JuU5 s. 5).Mot bakgrund av det anförda bör enligt justitieutskottets mening motion U17yrkande 11 avstyrkas.Utrikesutskottet delar justitieutskottets uppfattning och avstyrker U17 (v)yrkande 11.Vidare yrkas i samma motion U17 (v) yrkande 12 att Eurodac är ett hot moträttssäkerheten, och motionärerna menar att det bör motarbetas.Socialförsäkringsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:SfU4y med anledning avdetta yrkande följande:Eurodac, det datoriserade fingeravtryckssystemet för jämförelse av asylsökandesfingeravtryck, är avsett att utgöra ett komplement till . Enkonvention är under förhandling och avsikten är att denna skall kunna blifärdigbehandlad under det brittiska ordförandeskapet. Sedan den 1 januari 1997finns också enligt bestämmelser i utlänningslagen möjlighet att ta enutlännings fingeravtryck när utlänningen ansöker om uppehållstillstånd ochåberopar asylskäl. Regeringen motiverade förslaget i den migrationspolitiskapropositionen /97:25 med bl.a. att det är av stor vikt att den som sökerasyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar ochidentitet. Dessa uppgifter ligger, enligt propositionen, till grund förbedömningen av sökandens behov av skydd och vilket land som har ansvaret föratt ge detta skydd. Utskottet, som menar att fingeravtryckssystemet Eurodac kanöka effektiviteten i asylhanteringen, anser att utrikesutskottet bör avstyrkamotion U17 yrkande 12.Utrikesutskottet delar socialförsäkringsutskottets bedömning och avstyrkermotion U17 (v) yrkande 12.I motion U16 (mp) yrkande 7 yrkas att inte skall godkänna att Sverigeavger en förklaring som ger rätt att meddela förhandsavgöranden,tolkningsbesked, genomföra tvistlösning samt pröva lagenligheten vad gällerbeslut och konventioner inom den tredje pelaren.Konstitutionsutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:KU9y följande medanledning av detta yrkande:EG-domstolens nya behörighet i fråga om laglighetsprövning och tvistlösninginnebär en väsentlig utökning av domstolens befogenheter. Laglighetsprövningeninnebär emellertid inte att domstolen kan ålägga medlemsstaterna att vidtanågra åtgärder. Om ett beslut efter laglighetsprövning skulle ogiltigförklarasav domstolen påverkas inte heller giltigheten av interna rättsregler. Någrabeslutsbefogenheter överlåts alltså inte till domstolen såvitt nu är i fråga.Vidare ges genom artikel K 3.2 c tredje stycket i Maast-richtfördraget möjlighet att i tredjepelarkonventioner ge behörighet attavgöra tvister som gäller tolkningen eller tillämpningen av konventionerna. Attdetta förfarande nu införs beträffande alla beslut som fattas enligt artikel K6.2 innebär, enligt mening, inte att någrabeslutsbefogenheter överlåts från svenska organ till EG.När det så gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger delar Lagrådets bedömning att det härvisserligen är fråga om överlåtande av beslutsbefogenheter, men att detta skertill en institution inom EG och inte till EU. anser attutrikesutskottet bör tillstyrka förslaget att skall avge förklaringenligt artikel K 7.2. Av främst processekonomiska skäl bör avge enförklaring enligt artikel K 7.3 b, dvs. att inte bör begränsamöjligheten att begära förhandsavgörande till sista instans.Justitieutskottet anför i sitt yttrande 1997/98:JuU6y med anledning av dettayrkande följande:Vad gäller tredjepelarkonventioner förhåller det sig så attUnionsfördraget just när det gäller kompetens kopplar sammantredjepelarsamarbetet med gemenskapsrätten (nuvarande artikel L. b jämfört mednuvarande artikel K 3.2 c tredje stycket i Unionsfördraget). Unionsfördragetinnebär på denna punkt att om konventionerna innehåller bestämmelser som gerEG-domstolen behörighet att meddela förhandsavgöranden så skall EG-rättentillämpas fullt ut på dessa bestämmelser. Det innebär att tillämpliga delar avnuvarande artikel 177 (artikel 234) i EG-fördraget och de principer somdomstolen lagt fast genom praxis blir gällande. I detta ligger bl.a. attnationella domstolar blir bundna av yttranden.I samband med att godkände Europolkonventionen godkände riksdagenäven en förklaring om att ge behörighet att lämnaförhandsavgöranden till nationella domstolar om konventionens tolkning (prop.1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2). infördes en lag som innebär attsvenska domstolar ges möjlighet att begära förhandsavgörande från EG-domstolenom tolkning av bestämmelser i som har tillträtt och sominnehåller ett sådant åtagande från svensk sida (SFS 1997:895). Lagenkompletteras med tillkännagivande från regeringen om vilka konventioner somavses och vilka villkor som gäller.Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande att när Amsterdamfördraget träderi kraft kommer domstolen att få behörighet att meddela förhandsavgöranden delsavseende tredjepelarkonventioner, dels avseende rambeslut och andra beslut.Justitieutskottet menar att genom att redan har godtagit att bindandeförhandsavgörande meddelas på tredjepelarområdet utgör utvidgningen avdomstolens behörighet inte någon principiell nyhet.Vidare framhåller justitieutskottet att det är en fördel om domstolar i såmånga medlemsstater som möjligt ges möjligheten att begära förhandsavgöranden.Därvid kan en rikhaltig och vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till attåstadkomma en enhetlig och förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna.Enligt justitieutskottets mening bör därför avge en förklaring enligtartikel K 7.2.Vad gäller frågan om en sådan förklaring bör avse rätten för alla domstolar attbegära förhandsavgöranden eller om endast domstolar i sista instans böromfattas av denna rätt menar justitieutskottet att processekonomiska skäl talarför att ge alla domstolar denna möjlighet. Om inte alla domstolar kan begäraförhandsavgöranden kan parterna tvingas att driva processen till sista instans,endast för att kunna få ett tolkningsbesked från , framhållerjustitieutskottet i sitt yttrande. Alla svenska domstolar bör därför enligtutskottets mening ges möjlighet att begära förhandsavgöranden och den svenskaförklaringen bör avse det alternativ som anges i artikel K 7.3 b enligtjustitieutskottets uppfattning.Motion U16 (mp) yrkande 7 bör enligt justitieutskottets mening avstyrkas.Utrikesutskottet delar konstitutions- och justitieutskottens bedömningar ochvill för sin del anföra att en förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b iFördraget om Europeiska unionen i dess lydelse enligt Amsterdamfördragetinnebär överlåtelse av beslutanderätt till EG. godkännande skall idet fallet ske med tillämpning av reglerna i 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen, dvs. med en majoritet bestående av minst tre fjärdedelar av deröstande.Med hänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utrikesutskottet motion U16(mp) yrkande 7 samt tillstyrker yrkande 3 i regeringens proposition.7.6 Unionen och medlemsstaternaPropositionenRegeringen framhåller i propositionen att i takt med att EU utvidgas till påsikt fler än 25 medlemsstater och medlemskretsen blir mer heterogen, kan enökad flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inteomöjliggör ett fortsatt fördjupat samarbete. Diskussionen iregeringskonferensen visade att alla medlemsstater var beredda att accepterafördragsbestämmelser om flexibel integration, eller närmare samarbete, som komatt bli den slutliga benämningen i fördraget. Förhandlingarna kretsade i dennadel kring de förutsättningar som borde vara uppfyllda för att ett närmaresamarbete skulle få sättas i gång och formerna för beslutsfattande.De fördragsbestämmelser som blev resultatet av regeringskonferensen omfattar enallmän del med generella villkor för ett närmare samarbete i en ny avdelning,VI a i Unionsfördraget, vilken omfattar artiklarna K 15-K 17 (artikel 1.12 iAmsterdamfördraget). Till detta kommer specifika bestämmelser för första ochtredje pelarna i artikel 5 a i EG-fördraget respektive artikel K 12 iUnionsfördraget (artikel 2.5 respektive 1.11 i Amsterdamfördraget).Av de allmänna föreskrifterna i artikel K 15 framgår bl.a. att ett närmaresamarbete skall syfta till att främja unionens mål och till att skydda ochtjäna dess intressen, att det kan användas endast som en sista utväg närfördragets mål inte kan uppnås på något annat sätt samt att ett sådant närmaresamarbete skall vara öppet för alla medlemsstater och omfatta en majoritet avdessa. Dessutom skall de flexibla arrangemangen inte påverka icke deltagandemedlemsstaters skyldigheter och intressen.Enligt artikel K 16 har de icke deltagande medlemsstaternas representanter iministerrådet rätt att delta i överläggningar men inte i omröstningar inomramen för ett närmare samarbete. Av samma artikel framgår att kostnaderna fördet närmare samarbetet skall bäras av de medlemsstater som deltar i samarbetet.Vad gäller första pelaren i samarbetet regleras i artikel 5 a i EG-fördraget ivilka fall ett närmare samarbete inte skall kunna utvecklas. Hit hör t.ex.områden på vilka gemenskapen är ensam behörig. Regeringen framhåller ipropositionen att det är av stor betydelse att det närmare samarbetet inteheller får påverka gemenskapens politik, åtgärder eller program och att detskall ligga inom ramen för de befogenheter som gemenskapen fått genomfördraget. Ett närmare samarbete kan således inte utgöra ett alternativ till enfördragsändring, framhåller regeringen.Vad gäller beslutsordningen (regleras i artikel 5 a) skall ett beslut omnärmare samarbete fattas med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionenoch efter att har hörts. Om en medlem av rådet, av viktigaoch uttalade skäl som rör nationell politik, motsätter sig att ett beslutfattas med kvalificerad majoritet skall ett sådant beslut inte fattas. Frågankan då hänskjutas till rådet i dess sammansättning av statschefer ellerregeringschefer för enhälligt beslut.Frågan om närmare samarbete inom tredje pelaren har behandlats i avsnitt 7.6.Ett beslut om att tillåta ett närmare samarbete skall, på förslag avkommissionen och efter att har hörts, fattas med kvalificeradmajoritet. Medlemsstater som i ett senare skede önskar ansluta sig tillsamarbetet skall anställa sin avsikt till rådet och kommissionen. Regeringenfinner att det är av principiellt stor betydelse att det är kommissionen ochinte rådet som fattar beslut när det gäller att lägga fram ett förslag till ettnärmare samarbete inom den första pelaren samt att kommissionen även har att taställning till frågan om nya deltagarländer från medlemskretsen av EU-länder.Detta understryker gemenskapssamarbetets särskilda karaktär och kommissionensgrundläggande roll att värna om gemenskapsintresset, menar regeringen.Regeringens bedömning är att de nya bestämmelserna om ett närmare samarbeteinnebär en rimlig avvägning av å ena sidan behovet av att öppna möjligheter fören mindre krets av medlemsstater att gå vidare i en fördjupad integration utanatt behöva invänta övriga medlemsstater och å andra sidan nödvändigheten av attbibehålla sammanhållningen inom unionen.Regeringen framhåller vidare i propositionen att några medlemsstater underregeringskonferensen förordade en utförligare reglering avsubsidiaritetsprincipen i EG-fördraget. Vissa medlemsstater ville ökamöjligheten till rättslig kontroll av hur principen tillämpas medan andramenade att regionala beslutsnivåer borde lyftas fram.Resultatet i denna del av regeringskonferensen blev att ett protokoll omtillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C 7) fogastill EG-fördraget. Protokollet bygger på slutsatserna från Europeiska rådetsmöte i samt en överenskommelse mellan gemenskapensinstitutioner.Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar innebörden avartikel 3 b i EG-fördraget. Dock menar regeringen att principerna förtillämpningen blir rättsligt bindande för institutionerna och kan ligga tillgrund för bedömning i de fall tillämpningen av subsidiaritets-och proportionalitetsprinciperna blir föremål för prövning.7.7 InstitutionernaPropositionenAmsterdamfördraget medför förändringar vad gäller institutionerna och när detgäller vissa regler för beslutsfattande.Frågor kring rådet och kommissionen var centrala i regeringskonferensen. Vadgäller rådet koncentrerades diskussionen kring frågan om en ändring avnuvarande regler för röstviktning vid beslut i rådet med kvalificerad majoritetskulle genomföras eller ej. Regeringen framhåller i propositionen att flera avde större medlemsstaterna önskade en ändring av röstviktningen till sin förmån.Andra länder förordade i stället att krav på s.k. dubbel majoritet skulleinföras, dvs. att den kvalificerade majoriteten skall representera en vissmajoritet av befolkningen inom unionen.Sverige visade i regeringskonferensen en öppenhet för att diskutera enförändring av röstviktningen. Skälet till detta var emellertid inte att detbehövs en ombalansering mellan stora och mindre medlemsländer när det gällerröstviktning. Däremot, anför regeringen, är det väsentligt att i utvidgnings-perspektivet beakta att de flesta av kandidatländerna motsvarar små ellermellanstora medlemsstater.Vad gäller kommissionens sammansättning ansåg vissa medlemsländer att antaletkommissionärer borde minskas och vara färre än antalet medlemsländer. Detskulle medföra att inte alla medlemsstater skulle vara representerade ikommissionen. Andra medlemsstater hävdade att det var viktigt för kommissionenstrovärdighet att det finns en ledamot från varje medlemsland i kommissionen.Regeringen framhåller att i regeringskonferensen inte var berett attdiskutera att avstå från en av nominerad svensk ledamot ikommissionen.På båda dessa punkter visade det sig att det inte var möjligt att nå engemensam och av alla parter accepterad lösning. Resultatet i denna del blev istället att en överenskommelse i form av ett protokoll upprättades, Protokolletom institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen (D 11).Protokollet innebär att, när den första utvidgningsomgången träder i kraft,kommissionen skall bestå av en ledamot från varje medlemsstat förutsatt att enreform av röstreglerna i rådet då har vidtagits, antingen genom ändradröstviktning eller införande av dubbel majoritet. Enligt artikel 2 i sammaprotokoll skall, innan antalet medlemsstater i EU överstiger 20,en regeringskonferens sammankallas för att genomföra en översyn av fördragetsregler om institutionernas sammansättning och funktionssätt.Regeringen framhåller i propositionen att det var en besvikelse attregeringskonferensen inte kunde enas om åtgärder vad gäller röstviktning,kommissionens sammansättning och andra institutionella frågor. Regeringenkommer därför att verka för att en lösning nås och attdenna lösning avser en utvidgning med alla de stater som är en del av dengemensamma utvidgningsprocessen.Som en av de viktigaste frågorna under regeringskonferensen sågs utökandet avtillämpningsområdet för beslut med kvalificerad majoritet för att förbättraeffektiviteten i rådets beslutsfattande. Regeringen framhåller att enighetfanns om att vissa frågor av konstitutionell karaktär inte var lämpade förbeslutsfattande med kvalificerad majoritet. I övrigt var länderna villiga attgå olika långt. Regeringen bedömer att resultatet av regeringskonferensen pådetta område blev relativt begränsat. Det resultat som uppnåddes redovisas ibetänkandets bilaga 2. Undantagna från beslutsfattande med kvalificeradmajoritet är, förutom frågor av konstitutionell karaktär, frågor som liggernära nationalstatens kärna, bl.a. skatter.I artikel 151 görs vissa förändringar vad gäller rådets arbete (artikel 2.39 iAmsterdamfördraget):- Ständiga representanternas kommitté kommer att kunna fatta procedurbeslut ivissa fall,- en funktion som ställföreträdande generalsekreterare i rådssekretariatetinrättas- en bestämmelse införs om att när rådet agerar i egenskap av lagstiftare(beslutar om förordningar och direktiv) skall alltid omröstningsresultaten ocheventuella röstningsförklaringar offentliggöras.Vidare framhåller regeringen i propositionen att medlemsländerna underregeringskonferensen var eniga om att minska antalet beslutsprocedurer somgäller för rådet och samt att förenkla en av dessaprocedurer, medbeslutandeproceduren. Det finns enligt EG-fördraget fyragrundläggande beslutsprocedurer för gemenskapen: konsultationsproceduren,samarbetsproceduren, medbeslutandeproceduren samt samtyckesproceduren.En av procedurerna, samarbetsproceduren (artikel 189 c i EG-fördraget)avskaffas utom för de EMU-relaterade frågor där den är tillämplig. Iövriga fall kommer besluten, som fattas i enlighet med artikel 189 c,efter Amsterdamfördragets ikraftträdande att fattas enligtmedbeslutandeproceduren (artikel 189 b i EG-fördraget).Vad gäller samtyckesproceduren förs artikel 8 a.2, som innehåller bestämmelserför att underlätta för unionsmedborgare att utöva sina rättigheter och frittröra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, över tillmedbeslutandeproceduren (artikel 2.10 i Amsterdamfördraget). Vissa frågor som behandlas under konsultationsprocedurerna övergår tillmedbeslutandeproceduren. Det gäller dels frågor om etableringsrätt föregenföretagare enligt artikel 57.2, dels de folkhälsoinriktade åtgärder inomveterinär- och växtskyddsområdena som enligt EG-fördraget skall beslutas enligtartikel 129 (artikel 2.14 och 2.26 i Amsterdamfördraget). För en sammanfattninghänvisas till bilaga 3 i detta betänkande.Regeringen anför att den utvidgade användningen av medbeslutandeprocedurenbl.a. innebär att ställning renodlas och förstärks något.Vad avser förenkling av medbeslutandeproceduren gav regeringskonferensen tillresultat att den s.k. lilla förlikningsproceduren avskaffas samt att rådetsmöjlighet att anta en text som förkastats av - den s.k.tredje läsningen - utmönstras. Regeringen framhåller att förenklingen inteinnebär att parternas respektive ställning i det bikamerala beslutsfattandet igrunden förändras utan att vissa överflödiga beslutsteg avskaffas.Regeringen framhåller vidare i propositionen att det i utvidgningsperspektivetär viktigt att stärka kommissionsordförandens ställning, liksom dennesmöjlighet att påverka kommissionens sammansättning och att leda arbetet inomkommissionen. I detta syfte beslutades om vissa ändringar i artiklarna 158.2och 163 i EG-fördraget (artikel 2.40 respektive 2.41 i Amsterdamfördraget).Europaparlamentet har 626 ledamöter. Inför kommande utvidgningar enadesman i regeringskonferensen om att antalet ledamöter i inteskall överstiga 700, vilket regleras genom en ändring i artikel 137 i EG-fördraget (artikel 2.37 i Amsterdamfördraget). Regeringen framhåller att ienlighet med den uppfattning som företräddes av bl.a. den svenska regeringenfår denna regel dock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängdinte får en adekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändrasefter nya utvidgningar skall därför, genom en ändring av artikel 138 i EG-fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera lämplig rep-resentationav folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen (artikel 6.I.65 iAmsterdamfördraget).Vad beträffar de nationella parlamentens roll i samarbetet var den svenskautgångspunkten att det i princip är genom sina respektive regeringar som denationella parlamenten skall utöva sitt inflytande inom EU, framhålls det ipropositionen. enades om ett protokoll om de nationellaparlamentens roll i EU (D 13). I den första delen av protokollet fastslås attkommissionens samrådsdokument skyndsamt skall göras tillgängliga för denationella parlamenten. När det gäller lagstiftningsförslag skall de görastillgängliga för de nationella regeringarna i så god tid att de skall kunna setill att de nationella parlamenten får del av förslagen på ett lämpligt sätt.En central bestämmelse är att skall förflyta från den dag då ettlagstiftningsförslag (eller ett förslag inom den tredje pelaren) görstillgängligt för och rådet, på alla de officiella språken,till den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut.Den andra delen av protokollet rör de nationella parlamentens kollektiva roll.Protokollet innebär att COSAC (konferensen mellan parlamentariska organ för EG-frågor) allmänt ges rätt att bidra med allt som COSAC finner att unionensinstitutioner bör uppmärksamma, särskilt när det gäller utkast tilllagstiftning som medlemsstaternas regeringar i samförstånd beslutat tillställaCOSAC.Regeringen framhåller i propositionen att COSAC genom protokollet får enfördragsfäst pådrivande roll. och flera andra medlemsstater hadeprincipiella invändningar mot en sådan ordning mot bakgrund av att denationella parlamenten inte kan låta sig representeras av COSAC. Protokolletkunde dock accepteras sedan en uttrycklig bestämmelse införts om att COSAC:sbidrag inte är bindande för de nationella parlamenten eller föregriper derasståndpunkt.EG-domstolens ställning inom EU kommer även i fortsättningen att vara mycketstark, framhåller regeringen i propositionen. De viktigaste konsekvenserna avAmsterdamfördraget för domstolen blir att den får en vidgad behörighet. Nyatyper av mål kommer att prövas av domstolen. Det gäller dels enligt den nyaartikeln 73 p och den ändrade artikeln 173 i EG-fördraget (artikel 2.15respektive 2.42 i Amsterdamfördraget), dels den nya artikeln K 7 och denändrade artikeln L i Unionsfördraget (artikel 1.11 respektive 1.13 iAmsterdamfördraget).Vad gäller Revisionsrätten klargörs genom en ändring av artikel 188c.3 i EG-fördraget, att denna får utföra granskning av alla gemenskapsmedel oavsett vemsom förvaltar medlen och var det sker (artikel 2.43 i Amsterdamfördraget).Vidare kommer Revisionsrätten i enlighet med ändringen i artikel 173 att kunnaväcka talan i för att tillvarata sin rättigheter (artikel 2.42 iAmsterdamfördraget). Regeringens uppfattning är att förstärkningen avRevisionsrätten är ett viktigt led i kampen mot bedrägerier mot EG:sbudgetmedel. Positivt är även, menar regeringen, att medlemsstaternasskyldighet att samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagsmedlenanvänds i enlighet med sund ekonomisk förvaltning fastslås i fördraget genomen ändring av artikel 205 (artikel 2.50 i Amsterdamfördraget). Med förändringari artikel 209 a slås fast att EU:s institutioner och medlemsstater är skyldigaatt se till att gemenskapsmedlen ges ett effektivt skydd i hela unionen.Regeringskonferensen enades vidare om ett protokoll (D 12) till EG-fördragetsom reglerar sätet för EU:s institutioner samt vissa andra organ ochavdelningar.MotionernaI partimotion U17 (v) yrkande 5 med anledning av regeringens propositionkonstaterar motionärerna att Amsterdamfördraget kommer att medföra att denationella parlamenten skall erhålla handlingar före beslut iministerrådet. Det är emellertid inte tillräckligt för att stärka de nationellaparlamentens ställning i samarbetet, menar motionärerna.