bet · GL01JuU15 · 1998-03-26 00:00:00 — Utskottet kan inte se att det skulle finnas skäl att just pådetta område föreslå en ordning som i praktiken innebära ett avsteg från denfördelning av funktioner mellan riksdag och regering som den svenskaregeringsformen innehåller.Vad härefter gäller frågan om beslut i viktiga och politiskt känsliga frågorutgår utskottet från att regeringen kommer att begära godkännande ienlighet med kravet i regeringsformen på godkännande av överenskommelser avstörre vikt. Något initiativ från är inte erforderligt.Vad så gäller kravet på internationell och parlamentarisk kontroll framgår avdet anförda att utskottet anser att den nu gällande ordningen vältillgodoser rimliga anspråk på parlamentariskt inflytande överbeslutsprocessen. Utskottet vill härtill - när det gäller kraven påinternationell kontroll - särskilt framhålla att ikraftträdandet avAmsterdamfördraget kan antas bidra till en ökad kontroll på så sätt att bådeEuropaparlamentet och får möjlighet att påverkaSchengenregelverket.Utskottet vill i denna del avslutningsvis framhålla att utskottet sätter ettstort värde på den information som regeringens företrädare löpande lämnat närdet gäller , och utskottet utgår från att regeringen ävenfortsättningsvis kommer att lämna sådan information.Utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju18 och Ju220 i nu aktuella delar.SIRENE-handbokenEtt exempel på beslut som fattat är den s.k. . Den innehåller detaljföreskrifter om användningen av Schengensinformationssystem, SIS. har beslutat att klassificeraSIRENE-handboken som hemlig.I motion Ju18 (mp) begärs att som helhet skall informeras ominnehållet i den s.k. SIRENE-handboken.I samband med att utskottet yttrade sig tillutrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelse om verksamheten iEuropeiska unionen (1996/97:JuU4y s. 5) hade utskottet anledning attuttala sig med anledning av ett liknande motionsyrkande. Utskottet noterade dåatt regeringen till hade överlämnat de handlingar somsammanfattande brukar benämnas Schengens regelverk och som bl.a. innehåller dens.k . Vidare noterade utskottet att vissa av handlingarnaomfattades av s.k. utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen(1980:100). Utskottet konstaterade också att genom överlämnandet ärhandlingarna i fråga tillgängliga för ledamöterna i . I fråga omledamöter som inte tillhör framhöll utskottet att praxisinnebär att dessa kan få tillgång till sekretessbelagda handlingar endast eftertillstånd av . Därutöver kunde handlingarna bli tillgängliga förledamöter i utskott genom att vederbörande utskott begär att få delav dem i samband med behandlingen av något ärende i utskottet. mening innebar regeringens överlämnande av till att önskemålet i den då aktuella motionen vartillgodosett.Genom ett beslut har stora delar av handboken offentliggjorts.Utskottet, som noterar att samtliga partier är representerade i ,anser i linje med sitt tidigare ställningstagande att det nu aktuella motions-önskemålet får anses vara tillgodosett. Härtill bidrar även det angivnabeslutet. Frågan om betydelsen av att det skriftliga material som finns påSIRENE-kontoren inte omfattas av de begränsningar som gäller för registrering iSIS behandlar utskottet nedan. Motion Ju18 i denna del avstyrks.Schengens informationssystemInnehållet i motion Ju18 (mp) hävdas att SIS öppnar för en alltför omfattande registreringav uppgifter. Vidare anser motionärerna att det är oklart vilka kategorierutlänningar som kan komma att föras upp på s.k. spärrlista och hur länge deskall vara registrerade där.Som ovan framgår får i SIS registreras uppgifter om personer, fordon ochföremål. När det gäller uppgifter om personer får registreringen bara avsevissa identitetsuppgifter, uppgift om huruvida personen är beväpnad eller kanbefaras tillgripa våld. Flertalet uppgifter som kommer att finnas i SISregistreras i befintliga svenska register (se prop. s. 109). SIS ärett medel för att i praktiken underlätta rättshjälpssamarbetet, exempelvis vadgäller utlämning. En enskild persons rätt att få del av uppgifter om sig självregleras i lagen i det land där uppgiften begärs utlämnad.För att staterna skall kunna bistå varandra med att utföra begärda åtgärderskall en akt med erforderliga kompletterande uppgifter läggas upp på (prop. s. 55). Frågan om tillgång till dessa uppgifter regleras ikonventionen i artikel 127.2 c). Där sägs att rätten att få del av uppgifter omsig själv skall regleras i nationell lag.När det gäller rapporter för införande på spärrlista kan det nämnas att dessaförutsätter ett beslut av en nationell myndighet eller domstol i enlighet mednationell lagstiftning. Beslut om införande på spärrlista får enbart grundas påatt utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller på attvederbörande avvisats eller utvisats.Det finns inte några särskilda regler som tar sikte på förutsättningarna föratt ta bort uppgifter från spärrlista. Av artikel 113 i Schengenkonventionenföljer dock att uppgifterna skall bevaras i högst tio år.Regeringen anför (prop. s. 56) att registrering på spärrlista är en sådanåtgärd som skall ske med den restriktivitet som följer av artikel 94 ikonventionen. Där föreskrivs att varje stat skall pröva om ärendets vikt ärsådan att det bör föranleda en registrering i SIS. För svensk del anförregeringen att det inte torde komma i fråga att föra upp andra personer påspärrlistan än de som blivit avvisade eller utvisade ur riket med ett förbudatt återvända hit. Det är bara dessa vi enligt regeringen har ett intresse avatt bevaka för att förhindra återresa till och därmed möjlighetatt ta sig till . registreras dessa i den s.k. , som är ettpolisregister.Socialförsäkringsutskottet har i sitt yttrande föreslagit att motionenavstyrks; utskottet har förutsatt att regeringen i samband med förberedelsernainför ser över vilka regler som skall gälla utöverkonventionen för såväl registrering som avregistrering på spärrlista.Justitieutskottet vill inledningsvis framhålla att SIS är ett värdefulltmedel för att genomföra många av de kompensatoriska åtgärder somSchengenkonventionen förutsätter. Ett viktigt led i samarbetet är denförmedling av uppgifter som kommer att ske via SIRENE-kontoren. Utskottet villockså poängtera att inte ålägger staterna att registrerauppgifter; konventionen anger bara vad som får registreras. Staterna självabestämmer vilken åtgärd de i varje enskilt fall vill ha hjälp med ochföljaktligen också vilka uppgifter de för in i den nationella enheten.Utskottet tar för givet att staterna iakttar de begränsningar beträffande SISinnehåll som gäller. Utskottet kan alltså inte se annat än att reglerna om vadsom får förekomma i SIS givits en rimlig avgränsning i konventionen. Härtillkommer att nationella regler om sekretess gäller för nu nämnda uppgifter. Densvenska sekretesslagen är alltså tillämplig.Vad härefter gäller frågan om förutsättningarna för registrering påspärrlista konstaterar utskottet att regeringen uttalat att det bara finns skälatt regi-strera dem som ålagts återreseförbud i samband med att de avvisatseller utvisats. Utskottet anser att regeringen gjort en väl avvägd bedömning isaken, och utskottet känner ingen oro för att någon onödigt omfattanderegistrering på spärrlista kommer att ske. Även i övrigt delar utskottetsocialförsäkringsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker motion Ju18 idenna del.DatasäkerhetI fyra motioner berörs olika frågor om säkerheten för data som registrerats iSIS. I motionerna Ju14 och U25 (båda v) hävdas sålunda att dataskyddet fungerardåligt, och motionärerna hänvisar bl.a. till kritik som den gemensammatillsynsmyndigheten gett uttryck för i sin årsberättelse. Motionärerna föreslåratt det inrättas ett särskilt kontrollorgan, vari bör ingå representanter förde nationella parlamenten. I motion Ju15 (kd) understryks att reglernabeträffande registrering i SIS måste tillämpas strikt. Slutligen menarmotionärerna bakom Ju17 (fp) att integritetsaspekterna bör ges ett stortutrymme vid den kommande lagstiftningen, och motionärerna framhåller särskiltbehovet av lagstiftning för att tillgodose den i konventionen fastlagda rättenför enskilda att begära att den nationella tillsynsmyndigheten granskar deuppgifter om honom som finns registrerade i SIS.Den gemensamma tillsynsmyndigheten har bl.a. till uppgift att utöva tillsynöver den centrala tekniska stödfunktionen och att analysera svårigheter isamband med tillämpning och tolkning som kan uppkomma vid användningen av SIS.Den gemensamma tillsynsmyndigheten är sammansatt av två representanter frånvarje nationell tillsynsmyndighet. Datainspektionen, som är svensktillsynsmyndighet, är sålunda representerad i den gemensammatillsynsmyndigheten.Av den gemensamma tillsynsmyndighetens årsberättelse (avsnitt 4.1.4) framgåratt konventionens regler iakttagits bl.a. när det gäller vilka slagspersonuppgifter som får registreras men kritik har också framförts.En del av kritiken tar sikte på att enskildas rätt att ta del av uppgifter omsig själva inte iakttagits. I årsberättelsen har den frågan tagits upp som ettpågående projekt, och tillsynsmyndigheten har i den delen anfört att man harför avsikt att ta fram ett informationsmaterial som skall spridas tillallmänheten.Enligt vad utskottet inhämtat har kritiken från den gemensammatillsynsmyndigheten tagits upp i Centralgruppen och i den s.k. SIS-styrgruppen.Det pågår också en dialog mellan ordförandeskapet och , som är värdför den centrala stödfunktionen.När det gäller lagstiftningsbehovet kan bl.a. nämnas att regeringen gör denbedömningen (prop. s. 102) att inrättandet av det nationella SIS-registretkräver lagstiftning. Detsamma gäller den begränsning som ligger i att vissapersonuppgifter som registrerats i SIS inte får användas för andra ändamål ände som de rapporterats för. Detta gäller beträffande personuppgifter somlämnats för införande på spärrlista samt uppgifter om försvunna personer ochpersoner som bör omhändertas tillfälligt.När det gäller rätten för enskilda att hos den nationella tillsynsmyndighetenbegära granskning av de uppgifter som finns registrerade om honom eller hennesamt av hur uppgifterna används anför regeringen (prop. s. 119) att det intetorde krävas lagreglering. Regeringen stöder sig därvid bl.a. påDatainspektionens allmänna rätt att utöva tillsyn i syfte att undvikaotillbörliga integritetsintrång. Sådan tillsyn kan ske även efter anmälan av enenskild person.I sammanhanget kan det noteras att det inte finns någon rätttill domstolsprövning av myndigheters beslut som angår register, om det är enstatlig myndighet som är registeransvarig. Regeringen har i två nyligenöverlämnade propositioner föreslagit förändringar, som är av betydelse här. Iproposition 1997/98:101 har regeringen föreslagit en ändring i förvaltnings-lagen (1986:223) innebärande att en myndighets beslut i princip får överklagastill allmän förvaltningsdomstol. En liknande regel finns dessutom i 51 § iförslaget till personuppgiftslag (prop. 1997/98:44).Utskottet delar motionärernas uppfattning när det gäller vikten av attdataskyddet fungerar och att de regler som finns när det gäller registreringoch användning av uppgifter tillämpas på ett alltigenom korrekt sätt. Det kanockså noteras att den gemensamma tillsynsmyndighetens granskning i stort settvisar att reglerna i konventionen fungerar. När det gäller den kritik somriktats mot hanteringen av data anser utskottet att problemen är värda att taspå stort allvar, och utskottet utgår från att kritiken kommer att leda till attde uppdagade bristerna rättas till. Det arbete som inletts med anledning avkritiken ger stöd för den uppfattningen. Vidare räknar utskottet med attregeringen följer arbetet och vidtar de åtgärder som kan vara påkallade.Härtill kommer att Datainspektionen har skyldighet att utöva tillsyn över detnationella registret och att Datainspektionen deltar i den gemensammatillsynsmyndighetens arbete och därmed kan initiera ärenden där. För närvarandesynes det inte föreligga något behov av ett ytterligare kontrollorgan. Någotinitiativ från sida är således inte erforderligt.Vad gäller den kommande lagstiftningen kan utskottet konstatera att ramarnaför den dras upp av konventionen och att den på flera viktiga punkterinnehåller skyddsregler som tar sikte på den personliga integriteten. Somexempel kan anföras den ovan nämnda begränsningen att uppgifter bara fåranvändas för ändamål som de registrerats för och det tydliga sätt som det iartikel 94 angetts vilka uppgifter som över huvud taget får registreras. Motbakgrund av de regler som sålunda finns i konventionen anser sig utskottetockså kunna utgå från att regeringen kommer att låta integritetsaspekterna vägatungt i det kommande lagstiftningsarbetet. Något initiativ från sidaär således inte påkallat.När det gäller frågan om det krävs lagstiftning beträffande enskildas rättatt begära granskning av den nationella tillsynsmyndigheten kan utskottet dock- med hänsyn till åtagandet i artikel 114.2 i konventionen - känna en visstveksamhet inför regeringens uppfattning att det inte torde krävaslagstiftning. Utskottet utgår från att frågan övervägs ytterligare i detkommande lagstiftningsarbetet.Det nu anförda innebär att utskottet avstyrker motionerna Ju14, Ju15, Ju17och U25 i nu aktuella delar.Yttre gränskontrollViseringsfrågorSom framgått ovan åtar sig Schengenstaterna att föra en gemensamviseringspolitik. De har gemensamt upprättat en s.k. negativlista som upptar destater vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. Listan,som antogs , upptar 128 stater och territorier. En annanlista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. Dennalista upptar 24 stater. Det kan också nämnas att det finns ettantal stater vars medborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat meninte i övriga. Denna s.k. grålista omfattar nu 23 stater och territorier.Regeringen framhåller att det för att uppnå en harmonisering avviseringspolitiken krävs att Schengenstaterna kommer överens om huruvidamedborgare i dessa stater skall vara viseringspliktiga eller inte.Regeringen konstaterar vidare att det inom kommer attställas krav på visering i förhållande till fler stater än vad Sverigetillämpar i dag.Frågan om vilka konsekvenser det utökade kravet på visering kan få tas upp itvå motioner. I motion Ju15 (kd) begärs sålunda att det skall utredas hurmöjligheterna att söka asyl påverkas. I motion Ju18 (mp) begärs vidare att detskall utredas hur viseringspraxis kan komma att påverkas av enanslutning till . I den sistnämnda motionen understryks attviseringskrav inte får hindra människor från att fly undan krig ellerförföljelse. Vidare hävdar samma motionärer att bör vara pådrivande ifrågan om vilka länder som bör befrias från viseringsplikten.När det gäller flyktingars möjlighet att söka asyl anför regeringen (prop. s.56) att en grundtanke i den svenska viseringspolitiken är att tillämpa en sågenerös inresepolitik som möjligt. Regeringen hänvisar också till att dettatidigare - i samband med att riktlinjerna för den svenska migrationspolitikenlades fast - uttryckts så att det övergripande målet för den svenskaviseringspolitiken är att skapa så stor frihet som möjligt. angavsdet av invandringspolitiska skäl vara nödvändigt att upprätthålla kravet påvisering i förhållande till ett stort antal länder. Det ansågs vidarenödvändigt att politiken inte alltför mycket skiljer sig från våragrannländers.I sitt yttrande hänvisar socialförsäkringsutskottet till att utskottettidigare ansett att viseringskrav endast i mycket liten utsträckning tordehindra människor från att söka skydd, men att det däremot kan vara ett hinderför dem som vill söka asyl just i . Utskottet framhöll emellertid attdet inte finns någon rätt för asylsökande att själv välja asylland. Om andraländer får ta emot oproportionerligt många skyddsbehövande får detta lösasgenom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvoten utnyttjas just försådana situationer.Socialförsäkringsutskottet anför vidare att en anslutning tillSchengensamarbetet och dess arbete med att harmonisera viseringskraven böranses stå i god överensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken somriksdagen antog . anser därför att det inteär nödvändigt med några uttalanden från sida med anledning avmotionerna Ju15 och Ju18 i nu aktuella delar.Justitieutskottet delar socialförsäkringsutskottets uppfattning. Det behövsalltså varken någon utredning eller någon annan åtgärd med anledning avviseringskravets utvidgning, och utskottet avstyrker motionerna Ju15 och Ju18 idessa delar.Samverkan inom asylpolitikenI motion Ju17 (fp) hävdas att regeringen bör agera för en mänskligareflyktingpolitik på europeisk nivå. I motion Ju18 (mp) hävdas att det bör skapasen gemensam europeisk praxis både när det gäller flyktingbegreppet i 1951 årsGenèvekonvention och beträffande kriterierna för att därutöver anses ha behovav skydd. Motionärerna menar också att information om asylpraxis bör spridasländerna emellan.Frågan om vilken stat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om asylsom framställts i en av medlemsstaterna i EU regleras i Dublinkonventionen.Sverige har i och med sin anslutning till EU förbundit sig att ansluta sig tillden. har också godkänt och ratificeratDublinkonventionen (prop. 1996/97:87, SfU16, rskr. I förhållande tillSverige gäller konventionen . Dublinkonventionensregler ersätter bestämmelser om asyl. Arbetet för engemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs alltså inte direkt avSchengensamarbetet.Socialförsäkringsutskottet anför i sitt yttrande att såväl den nuvarande somtidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationella samarbetet i syfteatt verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarsrättsliga skydd. erinrar också om att EU:s framtidaflyktingpolitik bygger bl.a. på att alla medlemsstater slutit upp kringEuropakonventionen och . Regeringen har vidare i etttidigare ärende uttalat att vill medverka till att de vägledandeprinciperna vidareutvecklas och förverkligas. harockså upplyst att man har för avsikt att i ett kommande betänkande redovisa sinsyn på dessa frågor. Med det anförda föreslår socialförsäkringsutskottet attmotionerna Ju17 och Ju18 i dessa delar avstyrks.Socialförsäkringsutskottet har i sitt numera föreliggande och av riksdagengodkända betänkande (1997/98:SfU9, rskr. 164) tagit ställning till någramotionsyrkanden om flyktingpolitiken och förhållande till EU. Ibetänkandet redovisas vad som förekommit i det i yttrandet angivna ärendet.Utöver vad som antecknats i yttrandet har socialförsäkringsutskottet bl.a.noterat att regeringen tidigare anfört att skall verka för attasylpolitiken värnas och att respekt för andra mänskliga rättigheter ocksåutgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Socialförsäkringsutskottethar mot den sålunda tecknade bakgrunden ansett att något tillkännagivande medanledning av motionerna inte är påkallat.Justitieutskottet ser ingen anledning att göra någon annan bedömning än densocialförsäkringsutskottet gjort. Utskottet avstyrker motionerna Ju17 och Ju18i nu aktuella delar.TransportörsansvaretEn utlänning som avvisas eller utvisas ur är enligt 9 kap. 1 §utlänningslagen (1989:529) skyldig att betala kostnaden för den egna återresan.Vidare föreskrivs i 9 kap. 2 § samma lag att en transportör är skyldig attersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från och förerforderlig bevakning om utlänningen avvisas på grund av att han eller honsaknar pass, erforderliga tillstånd eller medel för återresan.Betalningsskyldigheten kan i vissa fall efterges. Någon uttrycklig skyldighetför transportören att kontrollera utlänningens resedokument finns inte.Enligt artikel 26 i skall den transportör som ombesörjtsjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en person somnekas inresa och som inte är medborgare i Europeiska gemenskapernasmedlemsstater vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen.På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skall transportören ombesörjaåterresa för utlänningen till tredje land.Enligt samma artikel skall transportören vidare vara skyldig att kontrolleraatt en utlänning som transporterats sjö- eller luftvägen har de resedokumenteller viseringar som erfordras för inresa i Schengenområdet. I den mån det ärkonstitutionellt möjligt skall Schengenstaterna även införa nationellasanktioner mot transportörer som befordrar utlänningar som saknar erforderligadokument.Schengenstaternas åtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den måndet inte strider mot staternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.Transportörsansvaret berörs i flera motioner. Så begärs i motion Ju13 (m) attansvaret skall upprätthållas genom lagstiftning om sanktioner. Motionärernabakom Ju14 (v), Ju15 (kd) och Ju220 (mp, v) intar motsatt ståndpunkt och menaratt bör klargöra att man inte har för avsikt att införa nationellasanktioner. I de två sistnämnda motionerna hävdas dessutom att börarbeta för en minskning av transportörernas ansvar.Regeringen anför (prop. s. 73) att de svenska bestämmelserna på området harpresenterats och övervägts noga under förhandlingar om anslutning tillSchengensamarbetet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenskalagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarandebestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla Schengenkonventionenskrav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senareskede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiskatillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion.Socialförsäkringsutskottet hänvisar i sitt yttrande till ett tidigareställningstagande vari utskottet ansett att de gällande reglerna förtransportörsansvar är nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiskasyftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det.Med hänsyn till detta och till den bedömning regeringen gjort i propositionenanser socialförsäkringsutskottet att det inte finns anledning att i dagslägetompröva gällande regler för transportörsansvar. Socialförsäkringsutskottetföreslår därför att de nu aktuella motionsyrkandena avstyrks.Justitieutskottet gör samma bedömning som socialförsäkringsutskottet, ochutskottet avstyrker motionerna Ju13, Ju14, Ju15 och Ju220 i nu aktuella delar.ResursfrågorPolisen är den myndighet som har det primära ansvaret för att utförapersonkontrollen vid de yttre gränserna. Tullen och harskyldighet att bistå polisen i denna verksamhet. har också egnabefogenheter vad gäller kontroll till sjöss av utlännings rätt till inresa ochutresa.Flera motionsyrkanden berör frågor om resurser till de myndigheter som somskall svara för den yttre gränskontrollen. Så anförs i motion Ju13 (m) atttullkriminalens personal bör integreras med polisen för att på så sätt frigörade resurser som behövs. Motionärerna understryker också vikten av attmyndigheterna, särskilt polisen, har tillräckliga resurser. I motion Ju15 (kd)hävdas att tullen behöver mer resurser och att det finns skäl att se överresursbehovet beträffande polisen och . Motionärernaunderstryker också vikten av att bl.a. polissamarbetet fungerar innan de inregränskontrollerna avvecklas. I motion Ju923 (m) slutligen hävdas att polisenbehöver kompenseras för de ökade kostnader som för med sig.Regeringen konstaterar (prop. s. 52) att nyckeln till en effektiv ochslagkraftig gränskontroll är ett utökat samarbete mellan de gränskontrollerandemyndigheterna. Polisen, tullen och har också enligt regeringentillsammans ansenliga personalresurser och materiella resurser. Härtill kommeratt de har en avsevärd organisatorisk och administrativ styrka som i samverkankan bli ännu större. Enligt regeringen bör dessa resurser ses som en helhet ifråga om att bygga upp en yttre gränskontrollverksamhet som motsvarar de kravsom ställs och .