bet · GL01FiU29 · 1998-05-14 00:00:00 — Förvaltningen av statsskulden (prop 1997/98:154) Utskottet ställer sig i betänkandet bakom förslagen i propositionen att delsett mål för statsskuldsförvaltningen tas in i lagen (1988:1387) om statensupplåning, dels ansvarsfördelningen mellan , regeringen ochRiksgäldskontoret förändras och görs tydligare. Lagen föreslås dessutom ändranamn till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Därutöver föreslåsatt regeringen skall göra en årlig utvärdering av statsskuldsförvaltningen i enskrivelse till . Utskottet föreslår dock att tidpunkten föröverlämnandet av utvärderingen tidigareläggs till den 25 april.En motion som väckts med anledning av propositionen avstyrks av utskottet.AP-fonden skall enligt tidigare riksdagsbeslut haomstrukturerat sitt fastighetsinnehav så att inga fastigheter är direktägdautan ägs via bolag eller utländska fastighetsfonder. Utskottet tillstyrker ettförslag i propositionen att fristen för omstruktureringen förlängs tillutgången av vad gäller fondens fastigheter i utlandet. I proposition 1997/98:154 föreslås att antar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning,2. lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen (1983:1092) medreglemente för Allmänna pensionsfonden,3. lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank.Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet.Motionen1997/98:Fi64 av () vari yrkas att hos regeringenbegär utredning och förslag till ändring i lagen om statens upplåning och andrarelevanta lagar, så att statsskulden förvaltas med ett minimum av kostnader, ienlighet med vad som anförts i motionen.UtfrågningUtskottet hade en utfrågning i ämnet med riksgäldsdirektörThomas . Förvaltningen av statsskuldenPropositionenAnsvarsfördelningenRegeringen konstaterar att statsskuldspolitiska beslut i hög grad innebär enavvägning mellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andrasidan strävan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning.Detta ställer krav både på en ansvarsfördelning mellan , regeringenoch och på en beslutsordning som underlättar rationellaportföljbeslut och som medger en helhetssyn på statsskulden.Till följd av statsskuldens storlek har de statsskuldspolitiska besluten iallmänhet en stor inverkan på statens finanser. Det är därför enligtregeringens mening naturligt att , liksom , lägger faststatsskuldspolitikens övergripande mål. Därefter bör regeringen, med hänsyntill de mål som slår fast, fortsättningsvis ange riktlinjer avseendehela statsskuldsportföljen och inte enbart valutaandelen. Propositionensförslag till ansvarsfördelning sammanfattas på följande sätt.Riksdagen- fastställer statsskuldspolitikens mål.Regeringen- anger riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och- utvärderar resultatet av statsskuldsförvaltningen.Riksgäldskontorets styrelse- ger till regeringen förslag till riktlinjer,- operationaliserar givna mål och riktlinjer samt- ger underlag till regeringens årliga utvärdering.Riksdagen föreslås i propositionen ges inflytande över den framtidautformningen av riktlinjerna genom att en årlig utvärdering avstatsskuldsförvaltningen underställs för prövning.Regeringen föreslår att förslag till riktlinjer, beslut om riktlinjer,återrapportering och utvärdering skall ske vid fastlagda tidpunkter.Tillsammans med den föreslagna ansvarsfördelningen skapas därigenom en tydligbeslutsordning, vilken bidrar till en minskad osäkerhet kringstatsskuldsförvaltningens inriktning och kan stimulera till en öppen debatt omstatsskuldspolitikens inriktning. Beslutsordningen föreslås få följandeutformning.- lämnar till regeringen årsredovisningenavseende det gångna året.- skall regeringen till lämna en utvärdering avstatsskuldsförvaltningen i form av en skrivelse. I propositionen hävdas attgenom att skrivelsen lämnas finns möjlighet att ta hänsyntill synpunkter inför beslut om det kommande årets riktlinjer.- skall lämna in sitt förslag tillriktlinjer, vilket bör regleras i regeringens instruktion tillRiksgäldskontoret.- Regeringens beslut om det kommande årets riktlinjer skall fattas senast den15 november. Beslutet bör med fördel kunna avse tidsperioder längre än ett år.Både förslag till riktlinjer och regeringens beslut böroffentliggöras. Därigenom ökas genomlysningen av statsskuldsförvaltningen, ochosäkerheten på de finansiella marknaderna kan minskas.Statsskuldspolitikens målSammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det nuvarande målet, attlångsiktigt minimera kostnaderna för statens upplåning, alltjämt utgör enlämplig utgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvaranderestriktionen, att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de kravsom penningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebördenatt risken i statsskuldsportföljen skall beaktas.UtvärderingI propositionen föreslås att regeringen i en skrivelse till riksdagenskall utvärdera förvaltningen av statsskulden. Skrivelsen skall lämnas tillriksdagen senast den 15 maj.I dag bedömer resultatet av verksamhet i sambandmed budgetpropositionen. Förslaget att låta regeringen göra en utvärdering iform av en skrivelse till ger statsskuldsförvaltningen en merframskjuten roll i riksdagsbehandlingen.En fördel med att utvärderingen sker i en särskild skrivelse till riksdagenär att en sådan underlättar en samlad bedömning av statsskuldsförvaltningen.Skrivelsen bör således möjliggöra inte bara att verksamhetutvärderas, utan även att de beslut rörande statsskuldsförvaltningen somregeringen ansvarar för kan utvärderas.Enligt regeringen hinner en skrivelse som lämnas till under vårenmotionsbehandlas före sommaruppehåll. Skrivelsen kan sedan behandlasav höstriksdagen när den åter samlats. Därigenom kan utvärderingen få enskyndsammare riksdagsbehandling än en utvärdering inom budgetpropositionensram. Utvärderingen kan vara färdigbehandlad av i samband med attregeringen beslutar om riktlinjerna för det kommande årets verksamhet, vilketinnebär att eventuella synpunkter kan beaktas i de statsskuldspolitiskariktlinjerna för det kommande verksamhetsåret. Vid en behandling ibudgetpropositionen skulle slutsatserna från utvärderingen endast ge genomslagi de riktlinjer som avser det tredje verksamhetsåret efter genomförandet. Detvore i och för sig önskvärt att skrivelsen angående utvärderingen avstatsskuldsförvaltningen lämnades till i sådan tid att den kundefärdigbehandlas under vårriksdagen. En så snabb utvärdering bedöms dock intevara möjlig . Efter att former och rutiner utvecklats bördock tiden för utvärderingen kunna förkortas. bör det därför varamöjligt att ges möjlighet att behandla utvärderingen avstatsskuldsförvaltningen under våren.Finansutskottet kan kalla företrädare för och regeringentill sina sammanträden för att få information om och diskuterastatsskuldsförvaltningens utformning. Detta kan ske i form av offentligautfrågningar. Utskottet har på så sätt möjligheter att komplettera deninformation man får av regeringen i skrivelsen. Enligt regeringens meningsaknas skäl att reglera de närmare formerna för riksdagsbehandlingen.Samråd i statsskuldsförvaltningenI propositionen föreslås att regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldensförvaltning skall fattas efter förslag från och efteryttrande av . Kravet på att skall samråda medRiksbanken inför uppköp av statslån tas bort. Den penningpolitiskarestriktionen på statsskuldsförvaltningen gör det, enligt regeringens mening,lämpligt att även bereds möjlighet att ge synpunkter införregeringens beslut. Detta sker lämpligen genom att ges tillfälle attyttra sig över förslag.MotionenI motion Fi64 av () hävdas att statsskuldsförvaltningen medden formulering som används i propositionen om att förvaltningen avstatsskulden skall ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer,kommer att vägledas av Europeiska () penningpolitiska mål,trots att beslutat att inte skall delta i valutaunionen. Vibör, enligt motionären, i stället utnyttja de fördelar som en egen riksbank ochen egen valuta ger att föra en statsskuldspolitik för full sysselsättning ochfinansiering av en hållbar utveckling. Enligt motionären kan staten besluta attöka penningmängden utan att öka statsskuldsräntan, genom att ta upp kredit iRiksbanken. De upplånade medlen skulle kunna användas för att inrätta ensmåföretagsfond i varje kommun som så önskar. skulle också kunnaåterinföra lagen om kreditpolitiska medel. Därigenom skulle banker ochförsäkringsbolag kunna åläggas att placera en del av sin inlåning hosRiksbanken till låg ränta, vilket skulle göra det möjligt för staten attundvika att låna på marknadens villkor.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet anser, i likhet med vad som anförs i propositionen, att det nuvarandemålet att minimera kostnaderna för statens upplåning alltjämt är en lämpligutgångspunkt för statsskuldspolitiken. Därtill bör den nuvarande restriktionen,att statsskuldspolitiken skall bedrivas inom ramen för de krav sompenningpolitiken ställer, kompletteras med en restriktion med innebörden attrisken i statsskuldsportföljen skall beaktas.Vidare anser utskottet att den ansvarsfördelning mellan , regeringenoch berörd myndighet som förordas i propositionen utgör en lämplig avvägningmellan å ena sidan behovet av politisk kontroll och insyn och å andra sidansträvan efter att uppnå en ekonomiskt effektiv statsskuldsförvaltning.Regeringen konstaterar att genom att skrivelsen avseende utvärderingen avstatsskuldsförvaltningen lämnas till finns möjlighet attta hänsyn till synpunkter inför beslut om det kommande åretsriktlinjer. Regeringen har därvid utgått från att motionstiden på skrivelsenhinner gå ut före sommaruppehållet.Eftersom med den föreslagna ordningen inte kommer att hinnabehandla ärendet före sommaruppehållet kommer nya motioner att kunna väckas isamband med att öppnas . Behandlingen i utskottet kandärför inte ske förrän dessa motioner avlämnats. behandlingmed anledning av skrivelsen skulle därmed inte kunna påbörjas förrän vid detförsta arbetssammanträdet , vilket vanligtvis äger rum andra veckani oktober efter allmänna motionstidens utgång, och slutbehandlas ett par veckorsenare. Beslutet i kammaren skulle därmed kunna fattas ,dvs. strax före det att regeringen fastlägger riktlinjer förstatsskuldsförvaltningen det kommande året.Utskottet anser dock att en bättre ordning vore om riksdagsbehandlingen kundeske . Därmed skulle utvärderingen göras medan den är aktuell,och såväl regeringen som skulle inför arbetet med att utformanya riktlinjer för hinna beakta de synpunkter som riksdagenkan komma att lägga på förvaltningen av statsskulden. En sådan ordning skulledock kräva att skrivelsen skulle behöva lämnas till vid en tidigaretidpunkt än som föreslås i propositionen. Med tanke påstatsskuldsförvaltningens anknytning till de övergripande ekonomisk-politiskafrågorna som behandlas i vårpropositionen vore det naturligt att utvärderingengjordes parallellt med behandlingen av vårpropositionen. En lämplig tidpunktatt lämna redogörelsen till vore därför senast den 25 april.Utskottet föreslår att lagen om statens upplåning ändras i enlighet härmed (sebilaga 2).I motion Fi64 av () dras långtgående slutsatser av vadEU-medlemskapet betyder för statsskuldsupplåningen. Den ordning som motionärenförespråkar har stora likheter med den kreditpolitiska reglering somtillämpades . Med avskaffad valutareglering ochEU-medlemskapet är en kreditpolitisk reglering av det slag motionärenförespråkar inte längre möjlig att upprätthålla. Motion Fi64 (c) bör därföravslås av riksdagen.Förslagen i övrigt föranleder inte något uttalande från utskottets sida.Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehavPropositionenEnligt ett beslut av kommer första-tredjefondstyrelsernas möjlighet att som kapitalplacering direktäga fastigheter attupphöra fr.o.m. (prop. 1997/98:1 utg.omr. 2, bet. FiU2,rskr. Lagändringen innebär att fondstyrelserna, för att kunna behållasina direktägda fastigheter, måste omstrukturera fastighetsinnehavet tillindirekta innehav senast den 1 september 1998.AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) har i en skrivelse tillFinansdepartementet hemställt att tidpunkten för när fondstyrelserna intelängre får direktäga fastigheter skjuts fram till utgången av år 1999beträffande de fastigheter som styrelserna har i . Dessa fastigheter harett marknadsvärde på . Som skäl för sin begäran harfondstyrelserna bl.a. anfört att de undersöker alternativa lösningar till enren bolagisering för att fastigheterna skall kunna hanteras på ettaffärsmässigt effektivt sätt och inte onödigtvis belastas av enöverlåtelseskatt på . Det är osäkert hur denna process kan kommaatt ta.Regeringen anser att det är angeläget att en omstrukturering även avfastighetsinnehavet i utlandet sker inom den tidsram som beslutat.Fondstyrelserna bör emellertid inte tvingas att göra detta till en kostnad sominte kan anses försvarlig med hänsyn till kravet på en ändamålsenligkapitalförvaltning. Regeringen anser därför att fondstyrelserna bör fåytterligare tid på sig att vidta lämpliga dispositioner beträffande defastigheter som styrelserna har i . Fondstyrelserna bör ges det begärdatidsutrymmet för detta. Regeringen föreslår därför att AP-fonden medges ettundantag från det förbud att direktäga fastigheter i placeringssyfte som gällerfr.o.m. Undantaget avser fondens fastigheter i utlandetoch sträcker sig t.o.m. utgången av . Regeringen förutsätter emellertidatt fondstyrelserna genomför en omstrukturering av fastighetsinnehavet i Londonså snart det kan ske med hänsyn till kravet på en ändamålsenlig förvaltning.Ingen motion har väckts med anledning av propositionens förslag i denna del.Finansutskottets ställningstagandeUtskottet, som inte har något att erinra mot propositionen i denna del,tillstyrker förslaget till ändring av reglementet för Allmänna pensionsfonden. beträffande förvaltningen av statsskuldenatt riksdagendels med anledning av proposition 1997/98:154 yrkande 1 antar detframlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statensupplåning med den ändringen att 7 § erhåller i bilaga 2 som Utskottetsförslag betecknade lydelse,dels med bifall till proposition 1997/98:154 yrkandena 3 och 4 antar deframlagda förslagen tilla) lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten,b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank.,dels avslår motion 1997/98:Fi64,2. beträffande förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondens fastighetsinnehavatt med bifall till proposition 1997/98:154 yrkande 2 antar detframlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring ilagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.Stockholm den 14 maj 1998På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), JohanLönnroth (v), (), Per (), (), MatsOdell (kd), () och ().Propositionens lagförslag1 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statensupplåning2 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring ilagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensions-fonden3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats-budgeten4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om SverigesriksbankUtskottets lagförslagAv utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag om ändringi lagen (1988:1387) om statens upplåning-------------------------------------------------------|Regeringens förslag |Utskottets förslag |--------------------------------------------------------| 7 § |-------------------------------------------------------|Regeringen skall |Regeringen skall ||i en skrivelse till |i en skrivelse till||utvärdera |utvärdera||förvaltningen av |förvaltningen av||statsskulden. Skrivelsen |statsskulden. Skrivelsen||skall |skall ||överlämnas till . |överlämnas till .|------------------------------------------------------- Sammanfattning......................................1Propositionen.......................................1Motionen............................................1Utfrågning..........................................2Utskottet...........................................2Förvaltningen av statsskulden.....................2Propositionen...................................2Ansvarsfördelningen...........................2Statsskuldspolitikens mål.....................3Utvärdering...................................3Samråd i statsskuldsförvaltningen.............4Motionen........................................4Finansutskottets ställningstagande..............4Förlängning av fristen för omstrukturering av AP-fondensfastighetsinnehav 6Propositionen...................................6Finansutskottets ställningstagande..............6Hemställan........................................6Bilaga 1Propositionens lagförslag...........................81 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1387) om statensupplåning.........................................82 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:29) om ändring i lagen(1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden103 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1059) om stats-budgeten.........................................114 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sverigesriksbank.........................................12Bilaga 2Utskottets lagförslag..............................13Av utskottet föreslagen ändring i 7 § i regeringens förslag till lag omändring i lagen (1988:1387) om statens upplåning13