bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — Ingen åtgärd på detta område som vidtas inom unionen kansåledes hindra från att behålla sin nuvarande restriktivanarkotikapolitik.Beslutsfattande m.m.I tredje pelaren finns enligt nuvarande artikel K 3 i Unionsfördraget treolikabeslutsformer, nämligen gemensam ståndpunkt, gemensam åtgärd och konventioner.Även rekommendationer och yttranden används, liksom särskilda beslut i vissafrågor. Alla beslut som rådet fattar i tredje pelaren kräver i principenhällighet.Alltsedan Unionsfördragets tillkomst har det rått delade meningar om, och i såfall på vilket sätt, de gemensamma åtgärderna är bindande för medlemsstaterna.För svensk del har uppfattningen varit att de gemensamma åtgärdernaär bindande på samma sätt som andra folkrättsliga instrument. Denfolkrättsligabundenheten innebär att det föreligger en skyldighet att se till att Sverigeuppfyller de åtaganden som har gjorts i den gemensamma åtgärden. Vilkaåtgärdersom kan bli aktuella för del beror helt på vilka åtaganden som hargjorts i den gemensamma åtgärden; det finns dock ingen rätt att välja mellanatt uppfylla åtagandena och att låta bli. Det faktum att en gemensam åtgärdinte kan gälla direkt här i riket, innebär alltså inte att den inte ärbindandeför Sverige.Genom Amsterdamfördraget regleras beslutsfattandet i tredje pelaren i artikelK6 (artikel 34). För att främja samarbete under tredje pelaren som bidrar tillatt unionens mål uppnås får rådet genom enhälligt beslut liksom tidigare antagemensamma ståndpunkter och upprätta konventioner. Vidare får rådet enligt dennya artikeln fatta s.k. rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagarochandra författningar. Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna närdet gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta åt de nationellamyndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Rambesluten skall inteha direkt effekt.Rådet får också fatta beslut för alla andra ändamål än de som ställs upp förrambesluten och som stämmer överens med målen för polissamarbetet och detstraffrättsliga samarbetet. Även dessa beslut skall vara bindande; de skallinte ha direkt effekt.De grundläggande besluten i tredje pelaren skall således även i fortsättningenfattas enhälligt. Genomförandebeslut skall dock i vissa fall kunna fattas medkvalificerad majoritet, och konventioner skall kunna träda i kraft så snart dehar tillträtts av minst hälften av medlemsstaterna i stället för som avsamtliga medlemsstater.Utskottet vill i sammanhanget anmärka att inte har möjlighet attöverlåta beslutanderätt till EU; härför skulle krävas en grundlagsändring (jfr10 kap. 5 § första stycket regeringsformen där det slås fast att medvissa förbehåll kan överlåta beslutanderätt till EG). Regeringen bör mot denbakgrunden bara komma att ingå rambeslut och andra bindande beslut som avserfrågor som inte skall beslutas av respektive frågor där det redanfinns en lagreglering som täcker beslutet.I motion U17 (v) görs gällande att formerna för beslutsfattande blir alltförkomplicerade genom Amsterdamfördragets ändringar.Utskottet kan i och för sig instämma i att de olika formerna för beslut inomtredje pelaren kan ge ett onödigt komplicerat intryck. Detta är emellertid enföljd av avvägningen mellan en tillräcklig grad av inflytande för varjemedlemsland och effektiviteten i samarbetet.Utskottet konstaterar slutligen att rambesluten liksom vissa andra beslut ärfolkrättsligt bindande; härigenom har frågan om bundenheten såvitt avser degemensamma åtgärderna fått en lösning helt i linje med den svenskauppfattningen. Mot bakgrund av ovan redovisade inställning i denfrågan kan de nya beslutsformerna i tredje pelaren enligt utskottets meninginte på något avgörande sätt anses skilja sig från de gemensamma åtgärderna.Utskottet avstyrker bifall till motion U17 yrkande 10.Institutionernas rollKommissionen får enligt Amsterdamfördraget initiativrätt när det gäller dekvarvarande samarbetsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete ochstraffrättsligt samarbete, vilket kommissionen saknar. Däremot harkommissionen initiativrätt beträffande de områden som enligtAmsterdamfördraget skall flyttas över från tredje till första pelaren. Dennakommer naturligtvis att bestå - detta är ju vad som normalt gäller inom förstapelaren.Enligt den ordning som gäller är ordförandelandet skyldigt att höraEuropaparlamentet om de viktigaste aspekterna av tredjepelarsamarbetet.Amsterdamfördraget innebär att rådet nu blir skyldigt att rådfrågaEuropaparlamentet innan rådet fattar ett rambeslut, ett annat beslut ellerupprättar en konvention. Förändringen innebär emellertid inte att parlamentetges något inflytande över beslutsfattandet av det slag som förekommer i förstapelaren.Reformerna när det gäller kommissionens initiativrätt och skyldigheten atthöraparlamentet syftar till att öka effektiviteten, öppenheten och dendemokratiskabredden i tredjepelarsamarbetet. De medför emellertid inte någon förändring avden grundläggande mellanstatliga karaktären hos detta samarbete.När det gäller innebär reglerna i artikel K 7.1 (artikel 35.1)attdomstolen blir behörig att meddela förhandsavgöranden om giltigheten ochtolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen avtredjepelarkonventioner och om giltigheten och tolkningen av åtgärder för attgenomföra dem. Det ankommer emellertid enligt artikel K 7.2 (artikel 35.2) påvarje medlemsstat att själv avgöra om den för egen del vill godta domstolensbehörighet i detta avseende. Enligt artikel K 7.3 (artikel 35.3) kanmedlemsstaterna välja mellan att ge de nationella domstolarna en generellmöjlighet att begära förhandsavgörande eller begränsa möjligheten till sistainstans. Ett förhandsavgörande innebär att fattar ett bindandetolkningsbeslut som den nationella domstolen inte får avvika från.Förutom möjligheten att meddela förhandsavgöranden får genomAmsterdamfördraget också behörighet att pröva lagenligheten av rambeslut ochandra beslut. Detta innebär att domstolen kan ogiltigförklara sådana beslut pånågon av grunderna bristande behörighet, åsidosättande av väsentligaformföreskrifter, åsidosättande av Unionsfördraget eller av någon rättsregelsom gäller dess tillämpning eller, slutligen, maktmissbruk.Slutligen får domstolen också behörighet att avgöra tvister mellanmedlemsstaterna som rör alla tredjepelarinstrument samt tvister mellanmedlemsstaterna och kommissionen som rör tolkningen avtredjepelarkonventioner.I nämnda fall får kommissionen talerätt både när det gäller giltigheten ochtolkningen av besluten.Avslutningsvis bör också nämnas att ett område uttryckligen undantagits frånEG-domstolens kompetens. Den får således enligt artikel K 7.5 (artikel 35.5)inte pröva giltigheten eller proportionaliteten av insatser som polisen ochandra brottsbekämpande organ gör i en medlemsstat. Detsamma gällermedlemsstaternas sätt att upprätthålla lag och ordning och skydda den inresäkerheten.Regeringen föreslår att godkänner en förklaring om behörighet förEG-domstolen att meddela förhandsavgöranden på förfrågan av svenska domstolarenligt artikel K 7.3 b (artikel 35.3 b).I motion U16 (mp) yrkas avslag på propositionen såvitt avser förslaget om attavge en sådan förklaring. Motionärerna anser att inte skall ge befogenhet att avge förhandsbesked eftersom detta vore att ge enöverstatlig institution kontroll över mellanstatliga angelägenheter.Vad gäller tredjepelarkonventioner förhåller det sig så attUnionsfördraget just när det gäller kompetens kopplar sammantredjepelarsamarbetet med gemenskapsrätten (nuvarande artikel L.b jämfört mednuvarande artikel K 3.2 c tredje stycket). Unionsfördraget innebär på dennapunkt att om konventionerna innehåller bestämmelser som ger EG-domstolenbehörighet att meddela förhandsavgöranden så skall EG-rätten tillämpas fulltutpå dessa bestämmelser. Det innebär att tillämpliga delar av nuvarande artikel177 (artikel 234) i EG-fördraget och de principer som domstolen lagt fastgenompraxis blir gällande. I detta ligger bl.a. att nationella domstolar blirbundnaav yttranden.I samband med att godkände Europolkonventionen godkände riksdagenäven en förklaring om att ge behörighet att lämnaförhandsavgöranden till nationella domstolar om konventionens tolkning (prop.1996/97:164, bet. 1997/98:JuU2). infördes en lag som innebär attsvenska domstolar ges möjlighet att begära förhandsavgörande från EG-domstolenom tolkning av bestämmelser i som har tillträtt ochsominnehåller ett sådant åtagande från svensk sida (SFS 1997:895). Lagenkompletteras med tillkännagivande från regeringen om vilka konventioner somavses och vilka villkor som gäller.Genom Amsterdamfördraget kommer domstolen att få behörighet att meddelaförhandsavgöranden såvitt avser dels tredjepelarkonventioner, dels rambeslutoch andra beslut. Genom att som framgått redan godtagit att bindandeförhandsavgöranden meddelas på tredjepelarområdet utgör utvidgningen avdomstolens behörighet enligt utskottets mening inte någon principiell nyhet.Enligt utskottets mening är det också en fördel om domstolar i så mångamedlemsstater som möjligt ges möjligheten att begära förhandsavgöranden. På såsätt kan en rikhaltig och vägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till attåstadkomma en enhetlig och förutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna.Ocksåfrån rättsäkerhetssynpunkt är detta av särskild betydelse. bör därförenligt utskottets mening avge en förklaring enligt artikel K 7.2 (artikel 35).Frågan är då om en sådan förklaring bör avse rätten för alla domstolar attbegära förhandsavgöranden eller om endast domstolar i sista instans böromfattas av denna rätt. Enligt utskottets mening talar processekonomiska skälstarkt för att ge alla domstolar denna möjlighet. Om inte alla domstolar kanbegära förhandsavgörande kan parterna tvingas att driva processen till sistainstans, bara för att kunna få ett tolkningsbesked från . Allasvenska domstolar bör därför enligt utskottets mening ges möjlighet att begäraförhandsavgöranden. Den svenska förklaringen bör således avse det alternativsom anges i artikel K 7.3 b (artikel 35.3 b).Motion U16 yrkande 7 bör enligt utskottets mening avstyrkas.Sammanfattningsvis kan konstateras att institutionerna kommer att ges starkareroller än . Något system för kontroll av att medlemsstaterna genomförbesluten, eller hur de genomförs, motsvarande det system som gäller i förstapelaren införs emellertid inte på tredje pelarens område. Den mellanstatligakaraktären hos samarbetet inom de områden där medlemsstaterna väljer attsamarbeta består. Systemet med förhandsavgöranden innebär emellertid enöverlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU.Införlivande av SchengensamarbetetÅr 1985 ingick , , , och dets.k. Syftet med avtalet är att påskynda förverkligandet avdenfria rörligheten för personer inom gemenskapen som följer av EG-fördragetsregler. Avtalet är ett särskilt mellanstatligt avtal och alltså inte ett avEU:s avtal. Varje stat inom EU har emellertid rätt att ansluta sig tillavtalet. En tillämpningskonvention till (Schengenkonven-tionen)undertecknades . I denna konvention finns bestämmelser om åtgärder föratt avveckla kontrollen av personer vid gränserna mellan medlemsstaterna samtövriga nödvändiga åtgärder. Åtgärderna innefattar bl.a. polissamarbete,kontroll vid gemenskapens yttre gränser, narkotikabekämpning och dataskydd.Dessa åtgärder brukar sammanfattas under beteckningen kompensatoriskaåtgärder.För närvarande deltar förutom de ovan nämnda staterna , ,och fullt ut i . För är ettsådantdeltagande aktuellt inom en nära framtid.Sverige, och undertecknade avtal om attansluta sig till . och undertecknade samtidigtett omfattande avtal om samarbete med de till anslutnastaterna. Innebörden av ett inträde i är att personer kanröra sig fritt över gränserna till övriga Schengenstater, när dekompensatoriska åtgärderna genomförts. Någon passkontroll vid inresa blir inteerforderlig. Den fria rörligheten och passfriheten mellan de nordiska ländernakan alltså behållas; för det fall samarbetsavtalet med och skulleupphöra har Schengenstaterna emellertid i en förklaring uttalat attSchengenkonventionens regler om gränskontroll kommer att tillämpas. Vidareökarmöjligheterna till brottsbekämpning, eftersom som antyttsovan innebär ett utökat rättsligt och polisiärt samarbete.Med anledning av regeringens proposition 1997/98:42 har utskottet nyligenbeslutat föreslå att godkänna anslutning tillSchengensamarbetet (se bet. 1997/98:JuU15).Genom ett särskilt protokoll till Amsterdamfördraget införlivas det nuvarandeSchengensamarbetet med EU. Det innebär att detta samarbete kommer att äga rumiden vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:s institutioner enligtderegler som gäller enligt fördragen. De nuvarande Schengenstaterna kommeralltsåatt, från den tidpunkt då Amsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sittsamarbete på de områden som omfattar i form av ett närmaresamarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. ochIrland kan som helst begära att få omfattas av hela ellerdelar av , och och kommer att associeras genomsärskilda samarbetsavtal.Rådet skall med enhällighet vidta alla nödvändiga åtgärder för att föra översamarbetet till EU. Rådet skall också med tillämpning av de relevantabestämmelserna i fördragen fastställa till vilken pelare olika delar avregelverket skall hänföras.Danmark har som tidigare nämnts ställt sig utanför den överföring avsamarbetsområden från tredje till första pelaren som Amsterdamfördragetinnebär. När det gäller de delar av som förs över tillförsta pelaren behåller därför samma rättigheter och skyldigheter iförhållande till övriga Schengenstater som . När det däremot gällerövriga delar av - de som hänförs till tredje pelaren -gäller inte några särbestämmelser för Danmark.Motionärerna i motion U16 (mp) anser som ovan nämnts att skall begäraatt få samma särställning i unionen som . Som framgått tidigare delarutskottet inte denna uppfattning. Härutöver anser utskottet att införlivandetav i EU på ett betydelsefullt sätt kommer att bidra tillattmålet om fri rörlighet för personer inom unionen uppfylls sommöjligheterna till bekämpning av gränsöverskridande brottslighet förstärks.Utskottet anser att motion U16 yrkande 10 bör avstyrkas.I sammanhanget bör här slutligen också nämnas något om den nordiskapassunionen. Genom en gemensam förklaring (47) uttalar EU:s medlemsstater attde är eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder för att avtalen med NorgeochIsland skall kunna träda i kraft med Amsterdamfördraget. Ett sådantavtal tillsammans med bestämmelserna om det särskilda protokollet om Danmarksställning bör enligt utskottets mening innebära att det finns förutsättningaratt säkerställa att den nordiska passfriheten kan behållas inom ramen förSchengensamarbetet.SammanfattningSåvitt avser de frågor som faller inom justitieutskottets beredningsområdetillstyrker utskottet således regeringens förslag om att anta förslaget tilllag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning tillEuropeiska unionen. Vidare anser utskottet att skall godkänna delsAmsterdamfördraget jämte de protokoll som har förtecknats i slutakten tillfördraget, dels att regeringen avger en förklaring enligt artikel K 7.2 och K7.3 b (artikel 35.2 och 35.3 b) i Fördraget om Europeiska unionen i deras nyalydelse.Stockholm den 2 april 1998På justitieutskottets vägnarGun HellsvikI beslutet har deltagit: (), (), BirtheSörestedt (s), (), (), (),(), (), (), Ann-MarieFagerström (s), (), (), (), RolfÅbjörnsson (kd), (), () och ().Avvikande meningar1. Godkännande av AmsterdamfördragetAlice () och () anför:Risken för att utvecklingen går mot en europeisk federal stat utan inflytandeför de nationella parlamenten och medborgarna i de enskilda länderna är enligtvår mening uppenbar. Beslut som har stor betydelse för den enskildes vardagkani fortsättningen i praktiken komma att fattas av andra länders företrädaregenom överstatliga beslut, eftersom besluten inte kräver enhällighet blandmedlemsstaterna.Vi nöjer oss här med att - inom justitieutskottets beredningsområde - peka påöverförandet av kompetens från tredje till första pelaren. För de områden somblir kvar inom tredje pelaren införs en beslutsordning med starka överstatligainslag. Enligt vår bedömning är risken uppenbar att det överstatligasamarbetetsnart omfattar också polissamarbetet och straffrättsliga frågor. Dennautveckling kan vi inte acceptera. bör avstyrka Amsterdamfördraget.Vi anser att med bifall till motionerna U16 yrkande 6 (delvis) ochU17 yrkande 1 (delvis) skall avslå proposition 1997/98:58.2. Samarbetet inom EG (första pelaren) samt införlivande av SchengensamarbetetKia () anför:Den växande kritiken mot EU i och det ökade stödet för ett utträde urunionen borde ha beaktats av regeringen vid förhandlingarna omAmsterdamfördraget. I stället för att med hastiga steg nu fortsätta EU:sutveckling mot ökad överstatlighet i olika frågor borde regeringen ha strävatefter att behålla ett mellanstatligt samarbete också i de frågor som genomfördraget förs över - och med anledning av kommer att förasöver - till första pelaren. När nu regeringen har misslyckats att ta till varasvenska medborgares intressen bör begära att få samma särställning iunionen som givits genom protokollet om ställning. Det fårankomma på regeringen att förhandla fram ett sådant protokoll.Jag anser att med bifall till motion U16 yrkande 10 (delvis) som sinmening bör ge regeringen till känna vad jag nu anfört.3. Polis- och tullsamarbete - EuropolAlice () och () anför:Enligt Amsterdamfördraget skall det bli möjligt för företrädare för Europolattdelta i operativa insatser av gemensamma grupper i en stödjande funktion.Enligt vår mening är det oklart var gränserna går för vad som är en stödjandefunktion; det synes inte föreligga några hinder mot att företrädare förEuropolfår rätt till myndighetsutövning här i landet. Det är vår bestämda uppfattningatt företrädare för Europol inte skall tillåtas att delta i operativt arbetepåsvenskt territorium. Detsamma gäller polisen inom ramar -inte heller dessa bör tillåtas på svensk mark. Det får ankomma på regeringenatt vidta de åtgärder som behövs med anledning av vad vi nu anfört.Vi anser att med bifall till motion U17 yrkande 11 som sin meningbörge regeringen till känna vad vi nu anfört.4. Beslutsfattande m.m. inom tredje pelarenAlice () och () anför:Såväl vad gäller de samarbetsområden som förs över från tredje till förstapelaren som de områden som blir kvar under tredje pelaren införs nya formerförbeslutsfattande. Enligt vår mening blir det en fullständigt oöversiktligsnårskog av bestämmelser för olika typer av beslut. Vidare inför man genomrambeslutet i princip en beslutsform som liknar den som råder för direktiv somantas inom första pelaren. Detta står enligt vår mening inte iöverensstämmelsemed att samarbetet inom tredje pelaren skall vara mellanstatligt. Enligt vårmening måste regeringen arbeta för en förenkling av beslutsformerna och förattdenna typ av bindande beslut i tredje pelaren avskaffas.Vi anser att med bifall till motion U17 yrkande 10 som sin meningbörge regeringen till känna vad vi nu anfört.5. Förklaring om att ge behörighet att meddela förhandsavgörandenAlice () och () anför:Enligt Amsterdamfördraget kan medlemsländerna ge rätt att meddelaförhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut,liksom om tolkningen av tredjepelarkonventioner och om giltigheten ochtolkningen av åtgärder att genomföra dem. För den medlemsstat som väljer attansluta sig till systemet innebär detta att de egna domstolarna blir bundna avEG-domstolens förhandsavgörande i det enskilda fallet. Vi anser att Sverigeinte skall ge sådana befogenheter, eftersom det vore att ge enöverstatlig institution kontroll över mellanstatliga angelägenheter.Vi anser att med bifall till motion U16 yrkande 7 skall avslåförslaget i propositionen om att avge en förklaring om att ge EG-domstolenbehörighet att meddela förhandsavgöranden. *yttrande1997/98:SfU4yAmsterdamfördragetTill utrikesutskottetUtrikesutskottet har beslutat bereda bl.a.socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringensproposition1997/98:58 Amsterdamfördraget jämte motioner väckta med anledning avpropositionen samt fyra motioner från allmänna motionstiden ochytterligare en motion, allt i delar som har samband med respektive utskottsberedningsområde.Socialförsäkringsutskottet behandlar i det följande godkännandet avAmsterdamfördraget utifrån propositionens avsnitt 10.1 Fri rörlighet förpersoner och avsnitt 12.2.2 Införlivande av samt motionernaU14 yrkande 1, U16 yrkandena 8 och 10, U17 yrkandena 1, 8, 10 (delvis) och 12,U19 yrkande 2 samt U21.InledningRegeringen föreslår i propositionen att godkänner Amsterdamfördragetom ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet avEuropeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem samt deprotokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från detmellanstatliga samarbetet i rättsliga och inrikes frågor tillgemenskapsarbetet. Det gäller bl.a. samarbetet inom områdena yttregränskontroller och asyl- och invandringspolitik. Följden härav är attbeslutsbefogenheter i motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen(EG). I och med att dessa samarbetsområden förs över från det mellanstatligasamarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren kommerde institutionella reglerna i EG-fördraget att gälla på dessa områden med deför EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Under enövergångstid gäller dock att alla beslut skall fattas medenhällighetoch att kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna.Fri rörlighet för personer (avsnitt 10.1)PropositionenEtt område med frihet, säkerhet och rättvisa (avsnitt 10.1.1)Genom Amsterdamfördraget förs frågorna om asyl, invandring och gränskontrollöver till samarbetet i första pelaren. Detta innebär enligt propositionen,förutom att dessa frågor kommer att behandlas i den sedvanligainstitutionella ramen i första pelaren, att målen för samarbetet görstydligareoch att de för första pelaren gällande beslutsformerna kommer att användas. Denya reglerna förs in i en ny avdelning IIIa i EG-fördraget under rubrikenVisering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet förpersoner. Enligt den nya avdelningens inledande artikel skall rådet, för attgradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, bl.a. inom femår efter ikraftträdandet besluta om åtgärder som syftar till att säkerställafri rörlighet för personer som åtgärder vidtas i fråga om kontrollerav yttre gränser, asyl och invandring enligt vissa bestämmelser i den nyaavdelningen. Vidare skall beslutas om andra åtgärder i fråga om asyl,invandring och skydd av rättigheterna för medborgare i tredje land.Enligt en gemensam förklaring (15) skall de åtgärder som rådet i framtidenbeslutar om - och som ersätter bestämmelserna om avskaffandet av kontrollervidde gemensamma gränserna som finns i - tillhandahållaminstsamma nivå av säkerhet och skydd som de bestämmelser i ersätter.Gränskontroll och visering (avsnitt 10.1.2)efter det Amsterdamfördraget trätt i kraft skall rådet enligtpropositionen besluta om åtgärder i syfte att säkerställa att det inteförekommer någon kontroll av personer när de passerar inre gränser ochåtgärdersom avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. Rådet skall besluta ombl.a. förteckning över länder vars medborgare är undantagna från krav påvisering.Asyl och invandring (avsnitt 10.1.3)Enligt Amsterdamfördraget skall åtgärder vidtas för att fastställa vilkenmedlemsstat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan ingiven avtredjelandsmedborgare.