bet · GL01KU25 · 1998-05-12 00:00:00 — Därefter kom enförfrågan från en journalist om att få ut rapporten.Beträffande sekretessprövningen uppgavdepartementsrådet att man fråndepartementets sida visste att kommissionen villehålla rapporten konfidentiell, men departementetville ändå ha en kontakt med kommissionen för attreda ut frågan. Tjänstemannen på kommissionen, somhar ansvaret för genomförandefrågor i förhållandetill , gav den uppgift som senare skrevs påoriginalhandlingen, där man starkt underströk inte ville att handlingen skulle lämnas ut.Därefter kunde regeringen göra sin bedömning.Miljöminister påpekade vidare att detfinns en del material som är tillgängligt för allamedlemsländer. Det finns också en del material somSverige inte ens har rätt att få ut. Interntarbetsmaterial inom EU tillhör sådant som man kanarbeta med utan att låta få se den typ avutkast som det här handlar om. Att då följasekretessreglerna åtminstone initialt är viktigt föratt även i fortsättningen skall få ta del avutkast till underlag som är av intresse och vikt iSverige.Vidare uppgav att det är viktigt attklargöra att EU inte ens hade kommit så långt somatt tänka sig att detta dokumtent skulle lämnas ut.Hon hade själv frågat kommissionen om detta och fåttsom svar ett bestämt tillsägande att den här typenav internt arbetsmaterial inte fick lämnas vidareoch att , om vi lämnar ut internaarbetsmaterial som vi bara får se under hand,riskerar att inte få se sådant material ifortsättningen. Enligt miljöministern är det viktigtatt i arbetet för öppenhet i EU arbeta offensivt fördetta, men utan att överträda det som kan tyckasvara självklara regler för EU - att man ibland intevill lämna ut internt arbetsmaterial.Anna uppgav vidare att när det gällde t.ex.den aktuella rapporten kunde den innehålla sådantsom kommissionen inte på något sätt stod bakom. Detvar därför från kommissionens sida en utgångspunktatt när departementet fick ta del av materialet,fick detta inte spridas eller ges offentlighet. Detskulle skada kommissionen, som indirekt skulle bliansvarig för ett material som den ännu inte hadebehandlat. Det kunde enligt henne leda till attkommissionen skulle tycka att det är besvärligt attlämna väldigt känsligt material till . Istället skulle man få vänta tills materialet ärfärdigbehandlat, vilket skulle försämra Sverigesförhandlingsposition.Därutöver uppgav att det somdepartementet normalt får sig tillsänt och somgäller relationer och åtaganden gentemot EUutgörs av de kommenterade dagordningarna tillpaketmötena, som hålls regelbundet i syfte attdiskutera frågor av minsta vikt med kommissionenangående genomförande av EG:s rättsakter.Dessa handlingar är hemliga i kommissionen, menSverige offentliggör dem. Där går det att följa vadEU har för synpunkter på uppfyllande avolika direktiv.Utskottets bedömningGranskningen föranleder inget uttalande frånutskottets sida.2.3 Utebliven redovisning från regeringenav studien om genomförande avvissa direktiv på miljöområdetBakgrundDetta avsnitt gäller information till riksdagensjordbruksutskott om den studie rörande genomförandetav vissa direktiv på miljöområdet som berörts iavsnitt 2.2.Den 15 januari 1998 översände kanslichefen iriksdagens jordbruksutskott till departementsrådet iMiljödepartementet ett e-postmedde-lande som bl.a. innehöll följande.Enligt uppdrag från JoU framför jag härmed önskemålom en utfrågning inför JoU vid sammanträdet tisdagden . Utskottet önskarinformation om den angående svenskmiljöpolitik som enligt uppgift i medierna belagtsmed utrikes sekretess. Sammanträdet är slutet.I jordbruksutskottets protokoll från den 20 januari1998 redovisades följande:§ 1 Utfrågning med MiljödepartementetStatssekreteraren ochdepartementsrådet in- formerarutskottet om en konsultrapport, som utförts påuppdrag av och som avser Sverigesgenomförande av EU:s miljörättsliga regelverk.Rapporten granskas av kommissionen,som planerar att anordna ett mötemed för diskussion av rapporten.Regeringen har beslutat att i detta skedesekretessbelägga rapporten med stöd av 2 kap. 1 §sekretesslagen.Ordföranden erinrar om att regeringen enligt 4 kap.10 § riksdagsordningen är skyldig att informerautskottet i fråga om arbetet inom EU.Måns meddelar att regeringen i detta skedeinte önskar informera utskottet om innehållet irapporten. När kommissionen slutfört sin granskningav rapporten är regeringen givetvis beredd attåterkomma till utskottet med information.GranskningsärendetDen anmäldes regeringens(miljöministerns) agerande för granskning medhänvisning till bestämmelserna i 4 kap. 10, 12 och15 §§ riksdagsordningen, bilaga A 2.5. I anmälanframhålls att frågan om öppenhet i EU-arbetet ärviktig. Regeringens agerande i det aktuella ärendetinnebär att insyn i pågående EU-verksamhet kraftigt begränsas.Den 10 februari 1998 överlämnade regeringenrapporten till jordbruksutskottet.Som svar på tre frågor som konstitutionsutskottetställt med anledning av granskningsanmälanupprättades inom Miljödepartementeten promemoria, bilaga A 2.4.Den 17 mars 1998 höll enoffentlig utfrågning med miljöministern ,bilaga B 1.Gällande reglerEnligt 4 kap. 10 § första stycket riksdagsordningenskall statlig myndighet lämna upplysningar och avgeyttrande, då utskott begär det, om ej annat följerav 12 § andra stycket (offentlig utfrågning). Sådanskyldighet åligger dock regeringen endast i fråga omarbetet inom Europeiska unionen på utskottetsämnesområde.Den sistnämnda meningen infördes i samband medSveriges inträde i EU. Konstitutionsutskottettillstyrkte då ett motionsyrkande om att det skulleinföras en skyldighet för regeringen att informerariksdagsutskott om frågor med anknytning tillEuropeiska unionen på utskottets ämnesområde (bet.1994/95:KU22).Konstitutionsutskottet hänvisade till utskottensviktiga roll och vikten av att de själva tar ansvarför att hålla sig informerade om vad som händer påderas område inom ramen för samarbetet i EU.Utskottet ansåg att en bestämmelse om möjlighet förutskotten att påkalla information från regeringenborde införas. Det sagda innebär enligt utskottetinte någon reglering av i vilken form informationenlämnas. Den kan lämnas skriftligen eller muntligen,av statsråd eller någon tjänsteman som har god insyni den fråga som utskottets begäran gäller.När det gäller inhämtande av upplysningar frånregeringen i fråga om arbetet inom EU gäller enligt4 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen ettminoritetsskydd för minst fem av ledamöterna i ettutskott, i likhet med vad som gäller vid inhämtandeav upplysningar från andra statliga myndigheter.I sammanhanget kan vidare nämnas att enligt 4 kap.15 § riksdagsordningen kan tystnadsplikt beslutas iutskotten för ledamöter, suppleanter och tjänstemän.Tystnadsplikten inträder efter beslut av regeringeneller utskotten men kan endast avse vad som börhållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet ellerav annat synnerligen viktigt skäl, som betingas avförhållandet till främmande stat eller mellanfolkligorganisation.Regeringens ståndpunktEnligt promemorian från Miljödepartementetredovisades vid sammanträdet med jordbruksutskottetden bakgrunden till rapporten ochvad den omfattade. Vidare redovisades att rapporteni sin slutliga version skulle användas avkommissionen som underlag för fortsatt granskning avSveriges genomförande av och attkommissionen väntades använda delar av rapporten somunderlag för ett s.k. paketmöte om genomförandet avmiljöreglerna som skulle hållas i mitten av februarii Stockholm.Konsultrapporten, som omfattar ca 500 sidor,innehåller en genomgång, artikel för artikel, av ettfemtiotal rättsakter med en redovisning avmotsvarigheten i svensk lagstiftning. Rapporten gavinte uttryck för kommissionens uppfattning.Med hänsyn till rapportens karaktär avunderlagsmaterial hade regeringen inte genomförtnågon detaljerad analys av dess innehåll och kundesåledes inte lämna någon information om huruvidarapporten innehöll något som kunde ha konsekvenserför svensk lagstiftning.Den bedömningen gjordes att det den 20 januarikunde vara av intresse att lämna en mer övergripandeinformation om rapporten och sedan återkomma med enmer utförlig redovisning när kompletterandematerial förelåg om kommissionens ställningstagande.Det ansågs enligt promemorian inte lämpligt att isamband med denna föredragning tilljordbruksutskottet överlämna ett preliminärtunderlagsmaterial avsett endast för kommissionensegen bedömning; ett material som vid den aktuellatidpunkten omfattades av utrikessekretess. Såledeslämnades en kortare muntlig lägesredovisning den 20januari. lämnades ytterligareinformation till jordbruksutskottet. Som underlaglämnades bl.a. en kopia av utkastet till rapporten.Miljöminister har vidkonstitutionsutskottets utfrågning framhållit att enformell begäran att erhålla själva rapporten aldriggjordes. Hade så skett hade naturligtvis dokumentetöverlämnats. Inom departementet uppfattadesjordbruksutskottets begäran som en begäran ominformation, på samma sätt som departementet brukarinformera jordbruksutskottet kring aktuella frågor.Statssekreteraren besökte jordbruksutskottet den 20januari 1998 och informerade om att konsultrapportenfanns, om att kommissionens bedömning av rapportenännu inte var känd och om att man skulle återkommatill utskottet med mer information när den fanns.Det fanns vid utskottssammanträdet den 20 januariinte så mycket att redovisa av innehållet irapporten. Det var ett oerhört komplicerat materialoch ganska meningslöst så länge man inte visste vadkommissionen fäste vikt vid. När statssekreterarenhänvisade till att regeringen inte i det aktuellaskedet önskade informera utskottet om innehållet irapporten handlade det om en innehållsmässig muntliginformation. Regeringen hade i och för sig en önskanatt informera utskottet men på grund avuppgifternas beskaffenhet var detta intemeningsfullt.Miljöministern framhöll att formellt riktigaönskemål från ett utskott om information inom EU-området kommer att tillgodoses ienlighet med lagstiftningen.Utskottets bedömningUtskottet vill understryka att reglerna i 4 kap. 10§ riksdagsordningen innebär en skyldighet förregeringen att lämna information i EU-frågor inomrespektive utskotts ämnesområde, om utskottet begärdet. För ett beslut att inhämta sådan informationfrån regeringen behövs bara att fem ledamöter begärdet. Någon möjlighet för regeringen att vägra lämnaden begärda informationen av sekretess- ellerlämplighetsskäl finns inte. Behovet av sekretess isärskilt känsliga fall kan tillgodoses hos utskottenbl.a. genom reglerna i riksdagsordningen omtystnadsplikt för ledamöter.Det finns inte några särskilda formella krav på huren framställning om information skall vara utformad.Beslutet att inhämta information framgår avutskottets protokoll. Om det från regeringens sidainte anses tillräckligt att beslutet förmedlasmuntligen eller via e-post genom utskottets kansli,kan självfallet ett protokollsutdrag överlämnas tillRegeringskansliet.För det fall en begäran om viss information inteinnehåller begränsningar får detta enligtkonstitutionsutskottets mening uppfattas så attregeringens företrädare skall lämna all tillgängliginformation som begärs under en utfrågning så längedet håller sig inom ramen för utskottetsframställning. Utskottet kan i det nu aktuellafallet konstatera att regeringen genom ansvarigtstatsråd brustit i detta avseende.Utskottet vill emellertid ta fasta på attmiljöminister under utskottets utfrågningförklarat att formellt riktiga önskemål från ettutskott om information inom EU-området i framtidenkommer att tillgodoses i enlighet medlagstiftningen. förutsätterdärvid att det aktuella utskottet ges möjlighet attkomplettera eller precisera framställningen innaninformationen ges om detta behövs för attinformationen inte skall vara bristfällig.Granskningen i denna del föranleder inte någotuttalande i övrigt från utskottets sida.2.4 Miljöminister agerande i EUi en fråga om växthusgaserÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A 2.6, har tillutskottets granskning anmälts miljöminister agerande som representant i EU i frågan omväxthusgaser. Miljöministern har enligt anmälaren iett möte med EU:s miljöministrar drivit igenommöjligheten för att öka utsläppen avväxthusgaser inom ramen för en gemensam EU-strategi.Enligt anmälaren är den linje som miljöministerndrivit när hon representerat i EU inteförenlig med det klimatpolitiska beslut somriksdagen tog 1993. Anmälaren vill att KU prövar ommiljöministerns handlande är riktigt.BakgrundI överlämnade regeringen enproposition till med förslag om åtgärdermot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179). Ipropositionen föreslogs godkänna denramkonvention om klimatförändringar somundertecknades under konferensom miljö och utveckling i . Ipropositionen gavs även förslag till en nationellstrategi som innebar att koldioxidutsläppen frånförbränning av fossila bränslen skulle stabiliserastill nivå . Jordbruksutskottetanslöt sig i sitt betänkande till regeringensbedömning vad gällde mål och utformning av ennationell strategi. Utskottet menade att strategininnebar såväl en precisering som en skärpning förSveriges del av de åtaganden som konventioneninnebär. Undertecknandet av omklimatförändringar och en svensk nationell strategiatt stabilisera koldioxidutsläppen till1990 års nivå godkändes av (prop. 1992/93:197, 1992/93:JoU19, skr. 361).Diskussioner om gemensamma åtgärder för attreducera koldioxidutsläppen har förts även inom EU.Inför om klimatfrågor i Kyoto i december1997 intensifierades dessa diskussioner. Strävan varatt komma fram till ett gemensamt förhandlingsbudfrån EU:s sida om bindande utsläppsreduktioner föralla industriländer att presentera på iKyoto. fördes diskussioner om hurbördefördelningen av ett gemensamt mål mellan EU:smedlemsstater skulle se ut.Vid nåddes enöverenskommelse om att EU skulle föreslå att deländer som skulle komma att omfattas av protokollet,för sig eller tillsammans med andra länder, till år2010 skulle ha minskat utsläppen av växthusgaser med15 %. Man enades också om att ett interimsmål för år2005 skulle fastställas vid ett senare tillfälle.Överenskommelsen innebar att EU gemensamt skulleuppnå en utsläppsreduktion om . För att göra enuppskattning om vad det skulle betyda i utsläpps-minskning för varje enskilt medlemsland hadeordförandeskapet utarbetat en modell enligt vilkenolika hänsynstaganden gjordes till ländernas skildaförutsättningar att minska utsläppen, redan vidtagnautsläppsminskningar m.m. Ländernas nationellamålsättningar vägdes även in i beräkningarna. Vidministerrådsmötet enades man om vilka "indikativautsläppsindex" som skulle vägleda fördelningenmellan EU-länderna av EU:s gemensamma minskning. (Med "indikativ" menas i detta sammanhang enindikation på vad det gemensamma förhandlingsmåletskulle betyda för varje enskilt medlems-land.) Vissamedlemsländer ålades att genomförautsläppsminskningar, som mest , medan ettutrymme skapades för vissa andra länder att öka sinautsläpp, som mest . För svensk del innebarberäkningarna av bördefördelningen att utsläppenskulle kunna öka med 5 %.FrågeställningUtskottets granskningsfråga gäller huruvidamiljöministern agerat i strid med riksdagsbeslutet1993 som innebar en utsläppsminskning, då hon påministerrådsmötet gått med på ettgemensamt förhandlingsbud för EU som innebär attSverige får ett utrymme att öka sina utsläpp med 5%.Statsrådsberedningens promemoriaFrån Statsrådsberedningen har en inomMiljödepartementet upprättad promemoria översäntsmed kommentarer och bakgrundsbeskrivning till detaktuella granskningsärendet, bilaga A 2.7.Miljöministerns agerandeI promemorian från formuleras treskäl till att miljöministern har agerat riktigt ifrågan om arbetet med att få till stånd en gemensamEU-strategi för reduktion av utsläppen avväxthusgaser.För det första har EU:s miljöministrar inte kommitöverens om något som påverkar det klimatpolitiskabeslutet . Vid rådsmötet 2-3 mars 1997enades EU:s miljöministrar om ett förhandlingsbudatt presentera i de pågående internationellaklimatförhandlingarna.För det andra har inte som det sägs ianmälan "drivit igenom möjligheten för attöka utsläppen av växthusgaser". Vid miljörådsmötethar accepterat ett förhandlingsbud enligt enindikativ fördelning av EU:s eget förhandlingsbudinom EU-kretsen. Denna s.k. bördefördelning innebäratt har en möjlighet att öka utsläppen avkoldioxid, lustgas och metan inom ramen förEU:s gemensamma förslag till åtagande om 15 %utsläppsreduktion till år 2010.För det tredje påverkas beslut inte avden indikativa bördefördelningen. Bördefördelningenär kopplad till förhandlingsbudet och kommer att sesöver när utfallet i de globala klimatförhandlingarnaär klart.BördefördelningenI promemoria görs även enbeskrivning av hur bördefördelningen arbetades framinom EU. Förslaget till indikativ fördelning av EU:sförhandlingsbud har sin grund i det arbete som harpågått inom förklimatfrågor. Arbetet med att utarbeta positionerinför klimatkonventionens förhandlingsmötepåbörjades på allvar under det italienskaordförandeskapet . Det arbetet gick ut påatt föreslå ett mål för gemenskapen som helhet samtatt ge ett underlag för en kommande bördefördelning.Medlemsländerna anmodades att lämna underlagavseende prognoser av utsläpp och vidtagna ellerplanerade åtgärder. Ordförandeskapet insåg snart attländernas rapporter var svåra att jämföra medvarandra, varför en kompletterande jämförelsegjordes med prognoser överutsläppsutvecklingen. I prognosbedömdes den svenska kärnkraften vara helt avveckladtill i enlighet med riksdagsbeslut.Det irländska ordförandeskapet fortsatte arbetetmed att nå fram till en bördefördelning genom attånyo be medlemsstaterna om prognoser och effekter avgemensamma åtgärder. gjordeordförandeskapet ansträngningar för att materialetfrån medlemsländerna skulle bli jämförbart. Sverigeöversände den prognos som återfinns iEnergikommissionens s.k. basscenario. Det svenskaunderlaget kompletterades med materialsom visade på effekten av åtgärder som behövdevidtas gemensamt inom EU för att åstadkommareduktioner på nationell nivå. Irländarna avslutadearbetet med att sammanställa prognoserna i enslutrapport. Någon enighet kring ett förslag tillförhandlingsbud vid rådsmötet i december 1996uppnåddes dock inte.När tog över ordförandeskapetförsökte de finna ett sätt att enas kring ettförhandlingsmål genom att presentera en modell förhur bördefördelningen kunde räknas fram, den s.k.triptychmodellen. Modellen tog hänsyn till de olikamedlemsländernas utsläpp genom att skilja påutsläppen från elproduktion, energiintensiv industrisamt utsläpp från övriga sektorer. Med hänvisningtill de beräkningar som för del kunde görasutifrån modellen föreslogs att utsläppskulle få öka om all kärnkraftvar avvecklad vid den tidpunkten.Under en workshop i den 16-17 januari1997 diskuterades den s.k. triptychmodellen.Deltagarna enades om att ge ordförandeskapet iuppdrag att på grundval av modellen presentera ettförslag till förhandlingsbud samt bördefördelningenav detta bud. I sitt arbete med att ta fram enbördefördelning studerade även denrapport som sammanställdes under det irländskaordförandeskapet. De prognoser som där angavs sågssom möjliga utsläppsreduktioner för de olikamedlemsstaterna. har dock aldrig under dennaprocess lämnat något förslag till förhandlingsbudtill ordförandeskapet utan endast angett prognoserför den svenska utsläppsutvecklingen.Rådsmötet och ståndpunkterFrågan om EU:s förhandlingsbud och bördefördelningenmellan medlemsländerna behandlades vidministerrådsmötet . Inför mötetupprättades en skriftlig s.k. ståndpunktspromemoriadär övergripande målsättning framgick.Av denna promemoria framgår enligtMiljödepartementet att det är uppenbart att manskall se hela rådsslutsatserna som ett paket. Däranges även att det är viktigt att EU kan fattabeslut om ett gemensamt förhandlingsbud eftersom dethandlar om att i ett avgörande läge påverka andrastora aktörer inom klimatförhandlingarna. Densvenska positionen sägs i ståndpunktspromemorianvara att skall verka för att få justera sittvärde uppåt om andra länder kräver det för egen del. (Någon sådan synpunkt framfördes dock aldrig påministerrådsmötet.) I ett läge där nio medlemsländeransåg att de borde få släppa ut mer växthusgaser änvad som hade föreslagits av ordförandeskapet var detenligt angeläget att i förstahand stödja kompromissen och förhindra att andramedlemsstater tog i anspråk det utrymme somerbjudits Sverige.Vidare redovisar i sinpromemoria vilka slutsatser som fastställdes avministerrådsmötet . Där sägs attden initiala fördelningen skall utvärderas av rådetföre och efter protokollsförhandlingarna med hänsyntagen till aktuell händelseutveckling och deprinciper och förhållningssätt som ligger till grundför beräkningarna av den initiala bördefördelningen.I rådsslutsatserna konstateras även att den initialabördefördelningen enbart innebär en reduktion om för EU som helhet, vilket innebär att ytterligareansträngningar kommer att krävas av medlemsstaterna.Arbetet med att utforma gemensamma och koordineradeåtgärder skall därför fortsätta.Slutligen citeras i promemoriamiljöministern då hon i interpellationsdebatt den 6mars informerade om innebörden av deninitiala fördelningen: "tillåts öka sinautsläpp . Detta innebär dock inte attSverige behöver utnyttja detta utrymme.Bördefördelningen är heller inte slutlig utan kommeratt revideras med ledning av beslut om attytterligare gemensamma åtgärder skall fattas inomunionen så att man med säkerhet kan uppnå enfemtonprocentig reduktion för gemenskapen somhelhet. Detta kommer att innebära avvikelser för istort sett alla medlemsländer från de irådsslutsatserna nu angivna utsläppsförändringarna.Det är som fattar beslut om vårklimatpolitik. "Utskottets bedömningGranskningen har inte givit anledning till någonkritik från konstitutionella utgångspunkter.2.5 Regeringens användning av medel tillEuropainformationBakgrundTill anslaget E 3 Europainformation, utgiftsområde5, anslogs för 8,8 miljoner kronor.I budgetproposition 1996/97:1 anförde regeringen attUtrikesdepartementet bedrivit enomfattande informationsverksamhet om det europeiskaintegrationsarbetet. En sådan saklig och bredinformationsverksamhet om regeringens politik i EU-frågor inklusive regeringskonferensen var enligtpropositionen angelägen även i framtiden.Verksamheten avsågs även framöver bestå avpublikationer och annat informationsmaterial samtseminarier m.m.Enligt regleringsbrevet för avseendeanslaget Europainformation m.m. är en saklig ochbred informationsverksamhet om regeringens EU-arbeteviktig. Verksamheten skall enligt regleringsbrevetbl.a. bestå av dokumentation av svensk EU-politikoch pågående förändringar inom EU-samarbetet,framtagandet av publikationer och arrangerandet avseminarier och hearings. Anslaget disponeras avRegeringskansliet och får belastas med utgifter förprojektanställning.Genom beslut av den 2 januari1997 fastslås att skall utövaden rätt att disponera anslaget förEuropainformation m.m. som regeringen har tilldelatRegeringskansliet.AnmälanI granskningsanmälan, bilaga A 2.8, anförs attinformationsmaterialet i broschyren Jag är nyfikenEU, som utgivits av i september1997, är osakligt på åtminstone tre punkter,nämligen vad gäller beskrivningarna avAmsterdamfördragets innehåll beträffandeasylprotokollet, den nordiska passunionen ochhandlingars offentlighet hos EU:s institutioner.Anmälaren hänvisar till att regeringen i begäran omanslag till medel för Europainformation anförde att en "saklig och bredinformationsverksamhet om regeringens politik i EU-frågor inklusive regeringskonferensen" varangelägen.