bet · GL01UU23 · 1998-03-12 00:00:00 — Detta betänkande behandlar revisorers förslag 1997/98:RR4 angåendeutrikesförvaltningen. Revisorernas överväganden och förslag baseras pårapporten /97:10 . Revisorerna föreslår dels att engenerell översyn av utrikesförvaltningen görs, dels att regeringen genomföråtgärder inom ramen för förvaltningens nuvarande struktur. Utskottet behandlarockså två motioner som väckts i anslutning till revisorernas förslag. Samtligamotionsyrkanden besvaras eller avstyrks. Utskottet besvarar revisorernasförslag.Utskottet har inte funnit anledning att föreslå en allmän översyn avutrikesförvaltningen, men förutsätter att regeringen vidtar vissa förändringarinom ramen för den nuvarande organisationen, särskilt vad gällerutlandsmyndigheterna.Till betänkandet är fogat en reservation.Riksdagens revisorers förslagI Förslag till 1997/98:RR4 föreslår revisorer1. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna iavsnitt 3 anfört om behovet av en förutsättningslös och oberoende översyn avutrikesförvaltningens struktur,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna iavsnitt 3 anfört om åtgärder inom ramen för utrikesförvaltningens nuvarandestruktur. 1997/98:U12 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att särskilt överväga de handelspolitiska insatserna inomden svenska utrikesrepresentationen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att särskilt överväga särskilda struktur iförhållande till övriga departement.1997/98:U13 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ersättning för exportbefrämjande insatser,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenavförts om beslutsordningen för ambassader och legationers placering. BakgrundDen nu aktuella granskningen har kommit till stånd på revisorernas initiativ,sedan det uppmärksammats att utrikesförvaltningen inte på mer än tjugo årblivit föremål för extern revision.Revisorernas granskning har tagit sin utgångspunkt i utrikesrepresentationensverksamhet. Uppgifter och synpunkter har inhämtats genom en enkät till samtligautlandsmyndigheter och de personer som arbetade eller hade sin arbetsplats vidutlandsmyndigheterna. Under granskningen har revisorerna besökt åttautlandsmyndigheter. Ytterligare tre utlandsmyndigheter samt två honorärkonsulatbesöktes av personal från revisorernas kansli.Under granskningen har också utfrågningar genomförts med representanter förutrikesförvaltningen och med representanter för andra myndigheter ochorganisationer som är beroende av utrikesförvaltningen för sin utomlandsbedrivna verksamhet.Inför arbetet med detta betänkande har utskottet erhållit föredragningar avexpeditionschefen i , Dag Klackenberg, departementsrådetRolf , inspektören samt revisionschefen vidRegeringskansliets revisionskontor, av revisorernas förslagRevisorernas övergripande slutsatser och en sammanfattning av förslagenUnder senare år har den svenska statsförvaltningen genomgått betydandeförändringar. Även utrikesförvaltningens organisation och arbetsformer harförändrats. Revisorernas uppfattning är att delar av utrikesförvaltningenbehöver utvecklas ytterligare och anpassas till nya förhållanden.Revisorerna säger sig ha uppmärksammat flera problem i utrikesförvaltningensom sammanhänger med det sätt på vilket utrikesförvaltningen styrs, dessorganisation, arbetsformer och bemanning. Ett stort problem är enligtrevisorernas mening förhållandet att andra huvudmäns verksamhet intetillgodoses på ett tillfredsställande sätt.Sammantaget bedömer revisorerna att utrikesförvaltningens struktur börgenomlysas i en förutsättningslös och oberoende översyn. Därvid bör en prövninggöras bland annat av frågan om i vilken grad respektive huvudman själv bör fåansvara för sin utomlands bedrivna verksamhet. I en sådan översyn bör ingå:ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status,en översyn av hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olika uppgifter,ett beslut om att upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skallfattas av ,en utvärdering av systemet med förflyttningsplikt,en översyn av bemanningen vid utlandsmyndigheterna,en översyn av budgetsystemet för utlandsmyndigheterna.Andra problem som uppmärksammats vid granskningen bedömer revisorerna vara avmer fristående karaktär. Problemen bör kunna åtgärdas utan förändringar avutrikesförvaltningens struktur i stort. Revisorerna föreslår därvid följande:att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationaliserautrikesförvaltningens administration,att regeringen påskyndar införandet av modern informationsteknik vidutlandsmyndigheterna,att helt integreras i ,att regeringen beslutar att även och utrikesförvaltningenskall omfattas av kraven på resultatredovisning,att regeringen tillser att genomför sinverksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmänsintressen,att regeringen lämnar en utförlig redogörelse till för hur anslagentill utrikesförvaltningen beräknas och hur utrikesförvaltningen har förbrukatsina anslag,att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen iutrikesförvaltningen,att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.Utrikesförvaltningens uppgifterRevisorernas överväganden och förslagUtrikesdepartementets uppgifter kan utläsas ur bilagan till instruktionen förRegeringskansliet (1996:1515). Där anges en lång rad förvaltningsärendenrespektive lagstiftningsärenden som skall handläggas inom departementet. Dessagäller bland annat rikets förhållande till och överenskommelser med andrastater och mellanfolkliga organisationer, svenska beskickningar och konsulatsamt ständiga delegationer, utländska beskickningar och konsulat i m.m.Även ärenden angående svenska medborgares rätt och bästa i främmande länder,information om i utlandet, flyktingar, mottagande av asylsökande,utlänningars rätt att vistas i landet, internationellt utvecklingssamarbetesamt utrikeshandel och internationell handelspolitik hör tilldepartementsområdet. Utrikesrepresentationens uppgifter definieras i särskildinstruktion (1992:247).Revisorerna har särskilt granskat de områden man ansett viktigast, nämligenpolitisk bevakning och rapportering, exportfrämjande verksamhet/handel ochekonomi, kultur och information, bistånd till enskilda, konsulära och övrigarättsliga ärenden, internationellt utvecklingssamarbete och mänskligarättigheter.Enligt av revisorerna sammanställda uppgifter upptar det som torde vara en avutrikesrepresentationens huvuduppgifter, nämligen politisk bevakning ochrapportering, av arbetstiden vid ambassader och konsulat.Revisorerna noterar att frågor om ekonomi och handel, vari bland annatekonomisk bevakning och rapportering samt exportfrämjande ingår, kräver avarbetstiden.I instruktionen för utrikesrepresentationen (6 §) slås fast att ambassaderoch konsulat skall främja näringsliv och utrikeshandel, skapa intresseför svenska varor och tjänster samt i övrigt stödja svenska företag och detsvenska näringslivets företrädare.Enligt revisorernas mening har utrikesrepresentationens kommersiella uppgiftfått en snäv formulering i instruktionen för utrikesrepresentationen(1992:247). Uppgiftens rubricering avser sålunda bara exportfrämjande. Denviktiga uppgiften att verka för ett ökat utländskt investeringsengagemang iSverige berörs över huvud taget inte.Sveriges exportråd är den centrala organisationen på det exportfrämjandeområdet. Samarbetet mellan staten och regleras i ett avtal från1992. Rådets uppgift är att som centralt organ planera, samordna, marknadsföraoch genomföra åtgärder för att främja export.Exportrådet har s.k. direktivrätt i fråga om exportfrämjande verksamhet sombedrivs i utrikesrepresentationen där rådet saknar egna handelskontor.Direktivrätten regleras i lagen (1975:490) om beslutanderätt för Sverigesexportråd beträffande handelssekreterare m.m. Av lagen framgår emellertidendast att , såvitt nu är i fråga, får planera och ledaexportfrämjande verksamhet inom utrikesrepresentationen enligt föreskrifterregeringen beslutar (jfr 6 § instruktionen för utrikesrepresentationen). Ipraktiken utövas direktivrätten genom att utfärdar anvisningar förverksamhetsplaneringen men framför allt genom löpande kontakter i aktuellaprojekt.Exportrådet har vid en utfrågning hos revisorerna redovisat sin syn på rådetssamverkan med utlandsmyndigheterna. Bland annat framkom följande.Exportrådet försöker bemanna berörda poster vid ambassaderna med personerrådet självt har rekryterat, i allmänhet lokalanställd personal. Ett problem isammanhanget är att har haft svårt att släppa in personalutifrån, även i de fall externrekrytering hade varit bättre. Ett annat problemsammanhänger med förflyttningsplikten inom utrikesrepresentationen. ?Folkkommer och går.? Kontinuiteten bryts och insatserna blir tillfälliga.Exportrådet anser att utrikesförvaltningens ekonomiska rapporteringkännetecknas av att förvaltningen ?befinner sig på avstånd från kundgruppen?,dvs. uttalas förståelse för attutrikesförvaltningen i sin rapportering har att ta hänsyn till många gruppersintressen och informationsbehov.Konsulära ärenden, som till största delen utgörs av utlänningsärenden, kräveri genomsnitt av arbetstiden för de UD-anställda.Utlänningsärendena upptar den dominerande delen av de konsulära och övrigarättsliga ärenden som handläggs av UD-anställda på ambassader och konsulat.Enligt statistik från ägnades 40 årsarbetskrafter av UD-anställda och därutöver 80 årsarbetskrafter av lokalanställda åtutlänningsärenden . var motsvarande antal 31 respektive 104årsarbetskrafter.Invandrarverket anser att samarbetet med i stortfungerar väl. Till revisorerna har dock framfört uppfattningenatt inte förefaller prioritera utlänningsverksamhetenutomlands. anser vidare att kvaliteten och effektivitetenskulle öka om verket hade en egen utlandsorganisation. ärInvandrarverket starkt beroende av det nät utomlands somutrikesrepresentationen utgör.Många utlänningsärenden sköts förutom av UD-anställda även avlokalanställd personal. De lokalanställda har generellt sett god kompetens menfår för litet fortbildning. Behovet av fortbildning förstärks av attutlännings-lagstiftningen ändras från tid till annan. De som, i enlighet medreglerna, söker uppehållstillstånd utifrån har numera rätt att överklaga ettnegativt beslut. Besluten skall delges de sökande, men ambassaderna ochkonsulaten saknar ofta kompetens och resurser för delgivningen, en brist somfunnits länge, men som accentuerats. Denna uppgift skulle verkets egenpersonal klara bättre. En ytterligare nackdel med nuvarande ordning är attInvandrarverket saknar inflytande över vilken personal inomutlandsmyndigheterna som skall sköta utlänningsärendena.Invandrarverket och har ingen gemensamverksamhetsplanering och verket får inte heller delta i departementetsplanering. sände departementet över utlandsmyndigheternasförslag till verksamhetsplan och efterfrågade synpunkter.Synpunkter levererades men ?avsatte inga spår?, menar verket.Utrikesdepartementet uppges inte ha återkommit sedan dess.Departementet medger att inte engageras iverksamhetsplaneringen. Dock beaktas verkets frågor ?på alla sätt?. Bland annattas hänsyn till verkets intressen vid resurstilldelningen. tillstårdepartementet att samordningen kan förbättras.Enligt revisorernas mening har utrikesförvaltningen inte avsatt tillräckligaresurser för arbetsuppgifter som utförs åt andra huvudmän. Revisorernavälkomnar det faktum att medel kommer att omfördelas till export- ochinvesteringsfrämjande insatser samt turism, men menar att även andra uppgifter,t.ex. utlänningsärenden samt kultur och information, behöver ges ökaduppmärksamhet. Revisorerna förordar därför en samlad översyn överresursfördelningen i utrikesförvaltningen.Genom revisorernas enkät har framkommit att utrikesrepresentationen betraktaren stor andel av sina arbetsuppgifter som gemensamma stödfunktioner och annanadministration. Till gemensamma stödfunktioner och administration harrevisorerna hänfört bland annat arkiv, kurirpost, transporter, intendentur,ADB, säkerhetsfrågor och sekreterarstöd.Mot bakgrund av inhämtad information bedömer revisorerna att UD-anställda iutrikesrepresentationen ägnar stor del av arbetstiden åt administrativaarbetsuppgifter. Det förefaller inte rimligt att så mycket som en drygtredjedel av tillgänglig arbetstid för utsända UD-anställda skall behöva läggaspå vad som i verksamhetsredovisningen benämns gemensamma stödfunktioner ochadministration. Härtill kommer de lokalanställdas arbetsuppgifter inom dettaområde. Även får anses ägna stor del av sin verksamhet åtadministrativa uppgifter. Drygt en tredjedel av personalen tillhörde denadministrativa avdelningen . Revisorerna har noterat att detunder pågår ett arbete med att effektivisera och rationaliseraadministrationen på departementet.Revisorerna bedömer att det finns utrymme för rationalisering, dåUtrikesdepartementet har ambitionen att minska de administrativa kostnadernamed . Enligt revisorernas meningbör alla rationaliseringsmöjligheter tas till vara. Revisorerna förordar därfören fortsatt översyn av administrationen i utrikesförvaltningen.Revisorerna har funnit att särskilt utlandsmyndigheterna har behov av modernadatorer. I den senaste budgetpropositionen sades angående den tekniskautvecklingen i utrikesförvaltningen att efter övergång till en s.k. ny tekniskplattform vid departementet skall den tekniska moderniseringen under kommandeår fortsätta vid utlandsmyndigheterna. Av utrikesförvaltningens kostnaderutgörs totalt (1995/96) av kostnader för ADB ochkommunikationsdrift. Den totala kostnaden för utrikesrepresentationen uppgicktill samma år.Enligt revisorernas uppfattning bör utlandsmyndigheterna ha tillgång tillinformationsteknik som motsvarar åtminstone den som finns vid svenska statligamyndigheter. Det är därför viktigt att den tekniska modernisering som harinletts vid utlandsmyndigheterna påskyndas.Revisorerna föreslår:att regeringen ser över hur utrikesförvaltningens resurser fördelas på olikauppgifter,att regeringen tillvaratar möjligheterna att ytterligare rationaliserautrikesförvaltningens administration,att regeringen påskyndar införandet av modern informationsteknik vidutlandsmyndigheterna.Sammanfattning av motionernaModerata samlingspartiet påpekar i kommittémotion U12 (m) attutrikesrepresentationens förutsättningar och uppgifter harförändrats på ett påtagligt sätt. har tidigare efterlyst en översynav utrikesförvaltningens struktur, och välkomnar därför revisorernas förslag idenna del. Vid en sådan översyn av utrikesförvaltningen, heter det i yrkande 1,bör man särskilt överväga hur de handelspolitiska insatsernas utformning kanförbättras, i likhet med vad flera andra europeiska länder har gjort.Även uppehåller sig i kommittémotion U13 (v) vid frågor rörandeekonomi och handel. Enligt motionärernas uppfattning är det inte orimligt attdessa frågor upptar en stor del av utlandsmyndigheternas tid, eftersom det ären angelägen uppgift att öka den svenska exporten. Den verksamhet som irevisorernas rapport sammanfattas som Ekonomi och handel handlar i storutsträckning om att stödja svenskt näringsliv. Denna verksamhet finansieras dock endast delvis av företagen. Det är viktigt, (yrkande 1) att svenskautlandsmyndigheter från näringslivet får full ersättning för sitthandelsfrämjande arbete.OrganisationRevisorernas överväganden och förslagUtrikesdepartementet med sina drygt 1 400 anställda - vartill kommer omkring900 s.k. lokalanställda - är det i särklass största departementet iRegeringskansliet. Förhållandet sammanhänger i hög grad med attUtrikesförvaltningen rymmer både ett traditionellt departement och en rad s.k.utlandsmyndigheter och honorärkonsulat, vilket medför att man i betydandeutsträckning ägnar sig åt myndighetsuppgifter. Departementet utför ocksåverksfunktioner i Stockholm.Departementet i omorganiserades . Den tidigare hierarkiskaavdelningsorganisationen ersattes av en matrisorganisation, bestående av blandannat sex s.k. geografiska och tolv funktionella enheter. genomförs,som nämnts, förändringar också i fråga om departementets administrativafunktioner.Inom loppet av har omorganiserats vid fleratillfällen. I samband med regeringsombildningen genomfördesförändringar som även berörde . Bland annat reduceradesantalet statsråd vid från tre till två.Utrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- ochhandelsdepartementet. Utrikeshandelsministerns uppgift som EU-minister togsbort. omorganiserades formellt till enmyndighet. Det praktiska genomförandet sägs dock ta . Blandannat kvarstår vissa frågor beträffande tilldelas t.ex. fortfarande ett eget ramanslag förförvaltningskostnader.Revisorerna menar att detta innebär att ännu inte uppnåttden flexibilitet som avsågs med organisationsförändringen. Revisorerna föreslåratt ombildningen av fullföljs och att Utrikesdepartementethelt integreras i Regeringskansliet.Under granskningen har revisorerna funnit att utlandsmyndigheternas statussom antingen en del av och därmed ellersom självständiga förvaltningsmyndigheter inte har klarlagts på etttillfredsställande sätt. Det har bland annat lett till oklarheter i kontakternamed andra huvudmän vad gäller villkoren för samverkan, beslutsbefogenheter,ansvarsförhållanden m.m. Revisorerna föreslår därför att utlandsmyndigheternasstatus klarläggs.Den 1 juli 1996 hade sammanlagt 82 ambassader, 6 delegationer och 7konsulat. Av ambassaderna är 17 s.k. integrerade ambassader, i vilka Sidastidigare biståndskontor ingår. har, enligt regeringensvårproposition (1996/97:150), antalet utlandsmyndigheter ökat till 99.Regeringen beslutar om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter.Revisorerna har inte närmare kunnat utröna enligt vilka kriterier ärrepresenterat utomlands. En inte närmare formulerad praxis i kombination medpolitiska bedömningar tycks ligga bakom beslut om inrättande av ambassader,delegationer, konsulat och honorärkonsulat. Revisorernas intryck, som dock inteavser de integrerade ambassaderna, är att allmänpolitiska övervägandenhärvidlag har varit mer styrande än t.ex. konsulära eller handelspolitiskabedömningar.Med tanke på utrikesrepresentationens stora betydelse måste varje förändringenligt revisorernas mening föregås av noggranna analyser. Alternativarepresentationsformer bör prövas. Revisorernas uppfattning är att påett mera aktivt sätt än bör få möjlighet att ta del i beslut omförändringar av utrikesrepresentationen. Med ökad delaktighet i besluten skullesannolikt insyn i utrikesförvaltningens arbete förbättras.Revisorerna föreslår därför att nya beslutsformer övervägs som innebär attbeslut om inrättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter fattas avriksdagen.Revisorerna föreslår:att helt integreras i ,att regeringen klarlägger utlandsmyndigheternas status,att beslut om upprättande eller nedläggning av utlandsmyndigheter skall fattasav riksdagen.Sammanfattning av motionernaI Moderata samlingspartiets kommittémotion U12 (m) yrkande 2 understrykermotionärerna att har en organisatorisk struktur somskiljer sig avsevärt från andra departements. Detta måste beaktas när frågan omen integration i det övriga skall bedömas.Vänsterpartiet anför i kommittémotion U13 (v) yrkande 2 att bör gesett större inflytande på ambassaders och legationers placering i världen.Motionärerna delar däremot inte revisorernas bedömning, att bör gesensam beslutanderätt i dessa frågor.StyrningRevisorernas överväganden och förslagI motsats till vad som gäller inom andra politikområden presenterar regeringeni samband med budgetbehandlingen inga förslag till mål för utrikesförvaltningenutan endast utrikesförvaltningens ?främsta uppgifter?.Inte heller i regleringsbrevet finns några mål för verksamheten angivna. Därframgår endast att har beslutat om medel för anslag inomverksamhetsområdet utrikesförvaltningen m.m. och att utrikesförvaltningen ärundantagen från hela förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisningm.m. omfattas dock, enligt uppgift från departementet, avnämnda förordning på samma sätt som i övrigt. Detta innebärbland annat att lämnar årsredovisning.I avsaknad av mål för förvaltningen hänvisar i sinhandbok till utrikesdeklarationen och budgetpropositionen. I departementetshandbok sägs beträffande verksamhetens mål att utrikesförvaltningen styrs avSveriges utrikespolitiska intressen. Vidare hänvisas till att de övergripandemålen för verksamheten i första hand formuleras av regeringen och ?iutrikesdeklarationen och i budgetpropositionen?.Trots att utrikesförvaltningen - i likhet med i övrigt -har undantagits från kravet på resultatredovisning pågår inomUtrikesdepartementet en omfattande arbetsprocess i syfte att utveckla en egenvariant av mål- och resultatstyrning. Processen går under namnetverksamhetsplanering.Verksamhetsplanering i mer systematisk form har, ,genomförts gradvis inom utrikesförvaltningen. Efter en försöksverksamhet påutvalda utlandsmyndigheter började man för hela utrikesrepresentationentillämpa ett system med huvudsakligen övergripande verksamhetsplanering.Verksamhetsplaneringen initierades av men berördautlandsmyndigheter hade stor frihet att själva ange verksamhetsinriktning(1997).Från och med 1996 tillämpas en i förhållande till tidigare omvänd process därverksamhetens inriktning och mål fastställs av departementet. Departementetsolika enheter prioriterar mål, strategier och åtgärder samt fördelar resurser.Enheternas förslag till verksamhetsplaner fastställs därefter avdepartementsledningen och läggs till grund för utlandsmyndigheternas planering.Under planeringsprocessen kommenteras och modifieras verksamhetsplanen ochfastställs slutligen av den politiska nivån (1996).På diskuterar varje enhet ett utkast tillverksamhetsplan för enheten med den politiska ledningen. Utkasten tillverksamhetsplaner skall utformas i enlighet med en särskild mall. Efterenheternas diskussioner med den politiska ledningen och statssekreterarnasgodkännande av enheternas utkast till verksamhetsplaner utformar enheternauppdraget till de utlandsmyndigheter som respektive enhet harverksamhetsplaneringsansvar för.Uppdraget är anvisningar för verksamheten vid utlandsmyndigheterna i form avskrivelser till varje myndighet. Uppdraget skall förmedla det regeringsuppdragoch de mål som brutits ned till enhetsnivå och som är relevanta för den berördautlandsmyndigheten. Expeditionschefen undertecknar skrivelserna. Dessapreciserar prioriteringar, instruktioner och beställningar samt innehåller enbudgetram för utlandsmyndigheternas delegerade anslagsmedel. Till skrivelsenfogas en promemoria som innehåller den ansvariga enhetens utkast tillverksamhetsplanering för utlandsmyndigheten. Utkastet skall vara samordnat inomdepartementet.Med utgångspunkt från departementsskrivelsen skall sedan utlandsmyndigheternatolka uppdraget från departementet och upprätta ett utkast till den egnaverksamhetsplanen för kommande budgetår. Utlandsmyndigheternas förslag tillverksamhetsplaner skall utformas enligt samma mall som tillämpas pådepartementets enheter.När samtliga utlandsmyndigheter har sänt in sina utkast tillUtrikesdepartementet vidtar arbetet med att genomföra en slutlig ?vägning? avverksamhetens mål och medel (resurser). I detta arbete deltarstatssekreterarna. De slutliga sammanvägda och integrerade politiska signalernaavseende verksamhetsuppdraget lämnas till enheterna. Därefter fastställsplanerna och delges berörda enheter och utlandsmyndigheter.För de integrerade utlandsmyndigheterna har verksamhetsplaneringen för år1997 samordnats av och Sida.Utrikesdepartementet anger i sitt remissvar att samtliga huvudmän som ärberoende av utrikesförvaltningen har givits möjlighet att delta iUtrikesdepartementets verksamhetsplanering.