bet · GL01JoU20 · 1998-05-12 00:00:00 — En stor del av initiativet på miljöområdetligger enligt motionärerna hos enskilda människor och framsyntaföretagare som agerar på den fria, konkurrensutsatta marknaden. Inomnäringslivet ses miljöarbetet alltmer som något av godo, som kan öka bådemarknadsandelarna och vinsterna, och det ligger en enorm kraft i dennautveckling, en kraft som inte kan ersättas av lagar och förordningar.Vidare yrkas i samma motion att beslutar att bevisbördan vad gälleriakttagande av de allmänna hänsynsreglerna vid tillståndsprövning, prövning avvillkor samt vid tillsyn skall ligga på myndigheterna (yrkande 7). I motionenanförs att en verksamhetsutövare mot bakgrund av de oprecisa reglerna har svårtatt överblicka vad hänsynsreglerna kräver i det enskilda fallet. Skyldighetenatt visa att reglerna uppfylls ökar snarare än minskar osäkerheten urverksamhetsutövarens synvinkel. Bevisbördan bör i stället placeras påtillsynsmyndigheten samt de tillståndsgivande och tillåtlighetsprövandemyndigheterna. Denna placering av bevisbördan framstår enligt motionen somsärskilt viktig när det gäller försiktighetsprincipen, eftersom icke-existensenav fara inte går att visa.I motionen anförs vidare att det i diskussionen kring miljöbalksförslagetfrån flera håll har uppmärksammats att förslaget saknar en avvägningsregelmellan allmänt och enskilt intresse. Det har enligt motionen bl.a. påpekats attEuropadomstolen vid tillämpningen av ställer krav på attavvägningen mellan intressena skall vara rimlig och proportionerlig. Dettagäller t.ex. frågor om inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja egendommed hänsyn till allmänna intressen. Den skälighetsregel som finns vad gällernyttan av en åtgärd och kostnaderna för densamma är viktig, men ger inte sammavägledning och behöver därför kompletteras med en avvägningsregel som skallgälla all rättstillämpning utifrån . I motionen yrkas därför attriksdagen beslutar att införa en avvägningsregel i i enlighet meddet anförda (yrkande 8).I motion Jo33 (kd) anförs att de allra flesta remissinstanserna är positivatill förslaget att införa ett kapitel med allmänna hänsynsregler och att det ärett förslag som även ställer sig bakom som princip.Motionärerna anser dock att reglerna är för allmänt och otydligt hållna, vilketkan medföra tillämpningssvårigheter och yrkar att regeringen bör återkomma medförtydliganden. Därför hemställs i yrkande 3 att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av att skapastörre klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsliga status och räckvidd.Vidare anförs i motionen att en uppenbar brist också är att det saknas reglertill värn för den biologiska mångfalden. Därför yrkas att beslutar omsådan ändring i de allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för denbiologiska mångfalden uttrycks (yrkande 4).Enligt motion Jo752 (mp) yrkande 4 måste det till ekonomiska incitament förförsiktighetsprincipen. Detta kan man enligt motionärerna verka för genom attinföra ett generellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkareneller exploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer,oavsett om detta kan förutsägas. Ett exempel på detta enligt motionen är attkärnkraften vore död om den tvingades att betala för sina egna risker, eftersomförsäkringspremierna då blir höga.LokaliseringsregelnI motion Jo32 (m) anförs att det råder oklarhet om tillämpningen av den s.k.lokaliseringsprincipen på de areella näringarna, bl.a. därför att förslagettill följdlagstiftning inte har presenterats. Enligt motionärerna råder detdock ingen tvekan om att lokaliseringsprincipen inte lämpar sig att tillämpaspå pågående markanvändning inom jord- och skogsbruk eftersom denna mark-användning är platsbunden och lokal. bör därför besluta att pågåendemarkanvändning inom jord- och skogsbruket inte berörs av lokaliseringsprincipenoch att som sin mening ger regeringen detta till känna (yrkande 9).Vidare anförs i motionen att det är direkt olämpligt att lokaliseringsprincipenuttrycks på två olika sätt i två olika kapitel i balken. Detta kommer enligtmotionärerna att leda till allvarliga tolkningsproblem. bör särskiltbesluta att lokaliseringsprincipen skall komma till direkt uttryck på endastett ställe i lagtexten, alltså bör lokaliseringsprincipen samordnas med degrundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 kap. till en paragraf (yrkande12).I motion Jo35 (fp) hemställs i yrkande 1 att beslutar om följandetillägg i 2 kap. 4 § i lagförslaget: ?Vidare skall för all verksamhet en sådanplats väljas att hushållningen med mark, material, råvaror och energi främjas. ?I motionen anförs att det med detta tillägg blir en samstämmighet medlokaliseringsprincipen som bättre anger grunden för de detaljerade kraven påmiljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. 3 §.ProduktvalsprincipenI motion Jo33 (kd) anförs att produktvalsprincipen bör gälla inte bara olikaprodukter, utan även metoder. Därför bör lagen ändras så att det tydligtframgår att alla produkter, varor, metoder och förfaranden skall ingå i denjämförande bedömningen (yrkande 5).I motion Jo34 (c) yrkande 9 hemställs att beslutar om sådan ändringi 2 kap. 6 § att produktvalsprincipen omfattar all hantering. Imotionen anförs att produktvalsprincipen enligt bör omfatta allhantering, vilket även är fallet . Hanteringen innefattar tillverkning,bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning,omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande, överlåtelse och därmedjämförliga förfaranden. En breddning av produktvalsprincipen till att ävengälla hantering och metoder för framställning motiverar att principen benämnsutbytesregeln eller substitutionsregeln.I motion Jo747 (mp) betonas vikten av att införa substitutionsprincipen inuvarande lydelse i , i EU:s berörda rättsakter och i andrainternationella sammanhang och yrkas att som sin mening gerregeringen detta till känna (yrkande 4).I motion Bo527 (v) anförs att när det gäller byggmaterial börsubstitutionsprincipen i 5 § lagen om kemiska produkter användas på ettkraftfullt sätt. Centrala myndigheter har varit obenägna att använda lagen, menäven kommuner är skyldiga att se till att lagen följs. Här börtillämpningskraven skärpas och få i uppdrag att se till att lagentillämpas vid byggnation och i de samråd som entreprenörer och byggherrar harmed kommunerna inför byggstart. I motionen yrkas att detta ges regeringen tillkänna (yrkande 6).Utskottets övervägandenAllmänt om hänsynsreglerna och deras tillämpningI propositionen konstaterar regeringen att miljöarbetet utgått frånatt myndigheter ställer krav som företag m.fl. förväntas uppfylla men attmiljöarbetet enligt regeringens mening bör kännetecknas av attföretag, hushåll samt statliga och kommunala förvaltningar i allt högre gradställer miljökrav på varandra och konkurrerar i att ligga före de obligatoriskakraven (del 1 s. 160 f.). Vidare anges att det då är ointressant om miljökravenoch kraven på resurshushållning kommer från t.ex. EU:s lagstiftning eller frånden nationella lagstiftningen. En avsikt med miljöbalksreformen är alltså attden skall stimulera olika aktörer att skapa egna miljöpolitiskt drivandenätverk som verkar i riktning mot de miljömål som behöver nås på vägen motvisionen om ett ekologiskt hållbart samhälle. Ambitionen medlagstiftningsreformen är att ge den legala ramen inom vilken det framtidamiljöarbetet skall bedrivas. En av grundtankarna bakom reformen är attmiljölagstiftningen skall innehålla ett antal centrala instrument som skaparförutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete.Lagstiftningen skall alltså utgöra ramen och plattformen från vilkenverksamhetsutövare - företag, statliga och kommunala förvaltningar, föreningar,enskilda hushåll m.fl. - formulerar sina egna miljöpolitiska strategier.Decentraliseringstanken syftar i första hand på att inspirera de enskildaaktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänka och handla så att de föregriperlagstiftningens obligatoriska krav. Utskottet instämmer i dessa tankegångar somockså är i linje med vad som framförs i motion Jo32 (m) om betydelsen avsamverkan mellan lagstiftningen och marknadsekonomin.Utskottet finner dock inte något skäl varför bärande principerskall kompletteras med den i motionen föreslagna mycket allmänt hållnabestämmelsen. Den bestämmelse som föreslås i motionen tycks syfta till attandra intressen än de som anges i 1 kap. 1 § skall få större tyngd itillämpningen av . En sådan regel kan enligt utskottets mening rubbade grundläggande principerna för målsättningar och skapa oklarheti fråga om innebörden och räckvidden av balkens övriga målformuleringar och deallmänna hänsynsreglerna. Liknande oklarheter skulle kunna uppstå itillämpningen av alla de bestämmelser där balken förutsätter eller medger enavvägning mellan företagarintressen och ekonomiska intressen å ena sidan ochmiljöintressen å andra sidan. Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo32(m) yrkande 2.När det gäller frågan var bevisbördan för att hänsynsreglerna iakttas skallplaceras föreslås i 2 kap. 1 § första stycket att den som bedriveren verksamhet eller vidtar en åtgärd skall vara skyldig att visa att deallmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas. Detta gäller när frågor prövas omtillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och vid prövning av villkorsom inte avser ersättning samt vid tillsyn. I propositionen anförs att ennaturlig följd av försiktighetsprincipen kan sägas vara att bevisbördan kastasom från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som vidtar enåtgärd som kan antas medföra olägenhet. Försiktighetsprincipen, som uttrycks i2 kap. 3 § andra stycket innebär att skyldigheten att förebyggaeller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön, dvs.vidta försiktighetsmått, inträder så snart det finns skäl att anta att enverksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet.Försiktighetsprincipen och skyldigheten att begränsa olägenheter reglerasdärför i ett sammanhang i miljöbalken.Utskottet delar regeringens uppfattning att bevisbördan för atthänsynsreglerna iakttas bör ligga på den som bedriver eller avser att bedrivaen verksamhet eller vidta en åtgärd. Detta är som angetts en naturlig följd avförsiktighetsprincipen men även av det tidigare anförda om att miljöbalkenskall innehålla ett antal centrala instrument som skall skapa förutsättningarför ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skall inspireraverksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningensobligatoriska krav. När det gäller att bedöma hur långt beviskravet sträckersig blir avvägningsregeln i 2 kap. 7 § tillämplig. Som anges i propositionenkan dock bevisbördans placering som sådan aldrig bli föremål för någonskälighetsavvägning, däremot hur långt beviskravet sträcker sig. Utskottet, somockså erinrar om att bestämmelsen begränsar sig till bevisbördans placering vidprövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn och således inte avsesutgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avserskadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt , avstyrkermed det anförda motion Jo32 (m) yrkande 7.I motion Jo32 har även yrkats att skall besluta att införa enavvägningsregel mellan allmänt och enskilt intresse i . Denna frågahar i propositionen behandlats i samband med en bestämmelse i kapitlet omområdesskydd (7 kap. 25 §) som uttrycker den princip för bedömning avmotstående intressen som har tillämpats på detta område i rättspraxis framförallt på förvaltningsrättens område, den s.k. proportionalitetsprincipen. Tillatt börja med redogörs för bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycketregeringsformen som innebär att varje medborgares egendom är tryggad genom attingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av markeller byggnad, utom när det krävs för att angelägna allmänna intressen skalltillgodoses. Denna princip gäller således vid tillämpningen av allabestämmelser i som kan medföra inskränkningar i rätten att användamark eller byggnad. Enligt propositionen har av pedagogiska skäl övervägts attföra in en allmän erinran om innehållet i grundlagsbestämmelsen, i så fall inågot av de inledande kapitlen i balken. Regeringen har bedömt att värdet av ensådan erinran är begränsat.Av propositionen framgår också att i inte har tagits in någonbestämmelse som mera direkt motsvarar avvägningsregeln i 3 § första stycketnaturvårdslagen. Enligt den bestämmelsen skall vid prövning av frågor som rörnaturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen.Sådana avvägningar avses i huvudsak ske med stöd av de allmänna hänsynsreglernai 2 kap. Regeringen har alltså ansett att det föreligger skäl att i 7 kap. omområdesskydd föra in bestämmelser utformade så att de principer för bedömningenav motstående intressen som har betonats i rättstillämpningen skall ha sinmotsvarighet i balken vid tillämpningen av naturvårds- och områdesskyddsregler.Reglerna avses ge ledning för myndigheternas avvägning mellan det allmännaintresset att åstadkomma ifrågavarande skydd och det enskilda intresset attanvända fastigheten på ett sätt som kan motverka skyddssyftet. Utgångspunktenför bestämmelsen är enligt propositionen att ingrepp som motiveras av hänsyntill naturvårds- och miljöintressen betraktas som angelägna allmänna intressen(jfr. 1993/94: 117 s. 15 f.). Vidare anmärks att när det gällerinskränkningar i rätten att använda egendom har vidtillämpningen av om mänskliga rättigheter anlagt ett för denenskilde synnerligen strängt synsätt och funnit att även mycket tyngandebegränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset(se , Mänskliga rättigheter, 5 uppl. 1993 s. 255 f. med hänvisningar).I vissa fall ger detta rätt till ersättning för den enskilde, vilket behandlaslängre fram i detta betänkande.Utskottet delar regeringens bedömning att det inte finns något behov av någonytterligare avvägningsregel utöver angivna bestämmelser och då framför allt desärskilda avvägningsreglerna för prövning av frågor om skydd av områden enligt7 kap. Motion Jo32 (m) yrkande 8 avstyrks därmed.I motion Jo33 (kd) har i allmänna ordalag gjorts gällande att det ärnödvändigt att skapa större klarhet om de allmänna hänsynsreglernas rättsligastatus och räckvidd. Till viss del har denna fråga berörts i samband medbehandlingen av 1 kap. och balkens räckvidd. Som framgår av propositionen haren utgångspunkt varit att de allmänt utformade aktsamhetsreglerna i de gällandemiljölagarna skall läggas till grund för ett antal till varandra anpassadeövergripande regler i . Införandet av allmänna hänsynsregler imiljöbalken innebär att det tillskapas gemensamma bestämmelser för ett antalsinsemellan relativt olikartade företeelser. Detta medför enligt regeringen mednödvändighet att reglerna blir relativt allmänt hållna. Utskottet, som delardenna bedömning, anser i likhet med regeringen att samma hänsynsregler bör rådaoavsett om det är fråga om fastighetsanknuten verksamhet eller t.ex. hanteringav kemiska produkter, men att avvägningen naturligtvis kan utfalla olikaberoende på vilka hälso- och miljörisker som är förenade med aktiviteten.Utskottet konstaterar också när det gäller hänsynsreglernas räckvidd att dessainte gäller sådana åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskildafallet. I kd-motionen har även yrkats att beslutar om sådan ändring ide allmänna hänsynsreglerna att regler till värn för den biologiska mångfaldenuttrycks. Enligt utskottets mening är motionen i detta avseende tillgodosedd.Miljöbalkens regler skall nämligen, för att balkens mål skall uppnås, enligt 1kap. 1 § andra stycket tillämpas bl.a. så att den biologiska mångfalden bevaras(p. Därmed avses såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. Dei andra stycket uppräknade punkterna är exempel på sådant som är av särskildbetydelse för balkens mål och i viss mån integrerade. Vad som anges i andratill femte punkterna kan sägas ge uttryck för hur skyddet för människors hälsaoch miljön som anges i första punkten kan tillgodoses. Exempelvis bevarandet avbiologisk mångfald och resurshushållning är utan tvivel av betydelse förskyddet av miljön och en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsaoch miljön, som görs bl.a. i de allmänna hänsynsreglerna, innebär således attbalkens mål i 1 kap. 1 § skall beaktas i de delar som är relevanta. I begreppetskada för miljön inbegrips alltså även sådant som att den biologiska mångfaldenutarmas. Utskottet konstaterar därför att de allmänna hänsynsreglerna omfattaräven skyddet av den biologiska mångfalden. Med det anförda avstyrker utskottetmotion Jo33 (kd) yrkandena 3 och 4.När det gäller yrkandet i motion Jo752 (mp) att det måste till ekonomiskaincitament för försiktighetsprincipen och att det därför bör införas ettgenerellt strikt ansvar i miljölagstiftningen så att tillverkaren ellerexploatören får ansvara fullt ut för de skador som eventuellt uppkommer villutskottet erinra om skadeståndsreglerna i 32 kap. . Dessa reglermotsvarar miljöskadelagens bestämmelser. Som framgår av redogörelsen iyttrandet från lagutskottet som bifogas detta betänkande innebär dessa reglerett strikt ansvar för den som på en fastighet bedriver en verksamhet somorsakar skador i omgivningen att ersätta dessa skador. Reglerna omfattar dockinte skador i anledning av joniserande strålning som regleras iatomansvarighetslagen och där ersättningsskyldigheten är begränsad till vissabelopp i enlighet med internationella konventioner. Med det anförda får motionJo752 (mp) yrkande 4 till stor del anses vara tillgodosedd och avstyrks avutskottet.LokaliseringsregelnI motion Jo32 (m) har yrkats att lokaliseringsprincipen inte skall gälla förpågående markanvändning inom jord- och skogsbruket eftersom dennamarkanvändning är platsbunden och lokal. Enligt propositionens förslag skallalla verksamheter och åtgärder som annat än helt tillfälligt tar i anspråkmark- och vattenområden lokaliseras till de platser som är lämpliga med hänsyntill mål och balkens regler om hushållning med mark- ochvattenområden. Vidare skall för all verksamhet och alla åtgärder väljas ensådan plats att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet förmänniskors hälsa och miljön. Det finns, enligt regeringens mening, inte skälatt göra undantag från principen i och för sig trots att en verksamhet ipraktiken inte kan lokaliseras till någon annan plats på grund av att en vissnaturresurs skall utnyttjas, t.ex. en grustillgång, en skog eller enforssträcka. Möjligheten till alternativa lokaliseringar är dock naturligtvisav betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas.Utskottet delar denna bedömning och konstaterar att eftersom alternativalokaliseringar inom jord- och skogsbruket i många fall saknas kommerlokaliseringsbestämmelsen i sådana fall att få en begränsad tillämplighet. Meddet anförda avstyrker utskottet motion Jo32 (m) yrkande 9.När det gäller yrkandet i samma motion att lokaliseringsprincipen endast börkomma till uttryck på ett ställe i lagtexten gäller, som framgått, att en sådanplats skall väljas som är lämplig med hänsyn till mål ochhushållningsbestämmelser. Då skall alltså hushållningsbestämmelserna i 3 kap.tillämpas på samma sätt som de tillämpats när de funnits i 2 kap.naturresurslagen och den särskilda lokaliseringsbestämmelsen funnits i ensärskild lag, t.ex. 4 § miljöskyddslagen. Hushållningsbestämmelserna i 3 kap.är avvägningsregler som i likhet med skall tillämpas endast avmyndigheter (se 1 kap. 2 §), framför allt vid tillståndsprövning. Den allmännalokaliseringsregeln i 2 kap. 4 § är mer preciserad och skall tillämpas även avden enskilda verksamhetsutövaren vid val av lokalisering. Utskottet anserdärför, i likhet med vad bostadsutskottet anfört i sitt yttrande som bifogasdetta betänkande, att det inte föreligger någon risk för de tolkningsproblemsom motionärerna befarar. Utskottet avstyrker med det anförda motion Jo32 (m)yrkande 12.Den plats skall alltså väljas som är lämplig med hänsyn till måloch balkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. För att balkens mål i 1kap. 1 § skall uppnås skall, enligt den paragrafens andra stycke fjärde ochfemte punkterna, mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att enlångsiktigt god hushållning tryggas och återanvändning och återvinning liksomannan hushållning med material, råvaror och energi främjas. Vad som yrkas imotion Jo35 (fp) om ett tillägg om hushållning innefattas alltså redan iparagrafen. Utskottet avstyrker därför motion Jo35 yrkande 1.ProduktvalsprincipenProduktvalsprincipen innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva enverksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika sådana kemiska produkter ochbiotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsaeller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kanantas vara mindre farliga. Detta gäller också varor som innehåller eller harbehandlats med en kemisk produkt eller bioteknisk organism.Produktvalsprincipen skall enligt förslaget tillämpas vid användning ochförsäljning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor sominnehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer.Farliga ämnen och beredningar kan undvikas inte bara genom att de ersättsutan också genom att en teknik eller metod används som medför att användningenkan begränsas eller helt undvaras. Skyldigheten som gällt enligt lagen omkemiska produkter att behövliga försiktighetsmått skall vidtas har innefattatsådana teknik- och metodval. Den generella skyldighet som gäller enligtmiljöbalken att använda den teknik eller metod som bäst tillgodosermiljöbalkens mål gäller även med avseende på användningen av kemikalier ochframgår av balkens bestämmelse om krav på behövliga försiktighetsmått, 2 kap. 3§. Med hänsyn till detta generella krav avseende metodval finns det enligtpropositionen inte skäl att särskilt för användningen av kemiska produkter ochbiotekniska organismer föreskriva detsamma. Utskottet delar denna uppfattningoch avstyrker motion Jo33 (kd) yrkande 5.I motion Jo34 (c) har yrkats att produktvalsprincipen skall tillämpas på allhantering. I propositionen föreslås att principen skall tillämpas vidanvändning och försäljning av kemiska produkter och biotekniska organismer samtvaror som innehåller eller har behandlats med sådana produkter.Hanteringsbegreppet i kapitlet om kemiska produkter och biotekniska organismeromfattar tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring,transport, användning, omhändertagande, destruktion, konvertering, saluförande,överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden.I likhet med regeringen anser utskottet att den som har fått i uppdrag atttransportera en kemisk produkt knappast kan kräva att få transportera en annan,mindre riskabel, produkt. Inte heller den som skall förpacka, förvara,behandla, bearbeta eller destruera en kemisk produkt eller bioteknisk organismkan byta ut det som skall förpackas, förvaras, behandlas, bearbetas ellerdestrueras. I dessa fall skulle det enligt utskottets mening kunna få närmastorimliga konsekvenser att tillämpa en straffsanktionerad bestämmelse omproduktval. I de fall bearbetning, behandling, destruktion eller liknande skermed hjälp av kemiska produkter eller biotekniska organismer är det dock frågaom användning och då är produktvalsprincipen tillämplig. Till användare räknasockså t.ex. den som använder kemiska produkter för att tillverka en sammansattprodukt eller vara. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det intefinns skäl att utöka produktvalsprincipens tillämpning till all hanteringeftersom detta i praktiken inte skulle fylla någon funktion. Det finns inteheller skäl att benämna principen utbytesregeln eller substitutionsregelneftersom produktvalsregeln bättre uttrycker det vidare tillämpningsområde somprincipen inrymmer i balken.