bet · GL01FiU28 · 1998-05-26 00:00:00 — Mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan somkonstitutionsutskottet presenterat konstaterade finansutskottet att det i ochför sig hade varit möjligt för att godkänna det då föreliggandeförslaget. Utskottet ansåg emellertid att man, i enlighet med vadkonstitutionsutskottet anfört om en alternativ utformning, i första hand bordevälja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de utjämningseffekter someftersträvades (bet. 1994/95:FiU19 s. 28).Regeringen återkom därefter med ett nytt lagförslag utformat ienlighet med den lagtekniska lösning som i sitt yttrandepekat på som en tänkbar lösning (prop. 1995/96:64). Mot bakgrund av den analysav grundlagsfrågan som gjorts i ärendet fann finansutskottet att allt tvivel omutjämningssystemets grundlagsenlighet kunnat skingras och att ett nytt bidrags-och utjämningssystem borde kunna utformas i enlighet med regeringens förslag(bet. 1995/96:FiU5 s. 11). återkom till frågan isamband med sitt ställningstagande till ett motionsyrkande där det gjordesgällande att det då införda statsbidragssystemet skulle varagrundlagsstridigt. Med stöd av ett yttrande från (1995/96:KU10y) fann finansutskottet för sin del att systemetsgrundlagsenlighet var ställd utom allt tvivel (bet. 1995/96:FiU10 s. 146).I syfte att uppnå större enighet i frågan om den kommunala självstyrelsensförhållande till grundlagen tillsattes en parlamentarisk kommitté meduppgift att analysera frågan. Denna kommitté avlämnade i oktober 1996betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) medbl.a. ett förslag till ett uttryckligt stadgande i regeringsformen som medgeratt kommuner och landsting i lag åläggs att bidra till kostnaden för andrakommuners respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlikfördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Något förslag medanledning av betänkandet har ännu inte lagts fram av regeringen.Riksdagen har efter sina grundläggande beslut sedermera vidupprepade tillfällen med anledning av motionsyrkanden uttalat att någonomprövning av det nuvarande utjämningssystemet inte behövs utifrånkonstitutionella synpunkter (bet. 1995/96:FiU10, bet. 1996/97:FiU7, bet.1996/97:FiU20 samt bet. 1997/98:FiU3).Bidrag i utjämningssyfte i och det gäller det nu aktuella lagstiftningsärendet delar utskottet regeringensbedömning att de mål som landstingen och kommunerna i län och ställt upp i samband med de förestående indelningsförändringarnainte kan uppnås utan att landstingen och kommunerna övergångsvis ges möjlighetatt bidra till varandras kostnader. Utskottet vill i likhet med vad som anförsi propositionen understryka att utgångspunkten i samband de ekonomiskaregleringarna är att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt avsina invånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. Avsiktenär således inte att införa ett system där kommuner är beroende avbidrag från . I stället handlar det om att ge möjlighet till ensuccessiv anpassning till den nya indelningen så att indelningsändringen i siginte innebär för stora förändringar för de enskilda skattebetalarna i deberörda kommunerna. Med anledning av vad som anförs i motion Fi63 (m) ommöjligheterna till samordnings- och effektivitetsvinster vill utskottet påpekaatt de positiva ekonomiska effekterna av indelningsändringen inte kan förväntasuppkomma i samma stund som de nya landstingen bildas.Utskottet instämmer i bedömning att bidrag som lämnasmed det syfte som anges i propositionen inte strider mot regeringsformensregler om den kommunala beskattningsrätten. Utskottet delar ocksåkonstitutionsutskottets bedömning att lagen, för att syftet skall framståtydligare, bör utformas så att orden ?främja skatteutjämning? i regeringenslagförslag ersätts med orden ?motverka att bildandet av de nya landstingenföranleder höjt uttag av kommunalskatt?. Med stöd av vad konstitutionsutskottetanfört anser även finansutskottet att den grundlagsinvändning som framförs imotion Fi63 (m) därmed har bemötts. Motion Fi63 (m) avstyrks därmed avutskottet.Tidsbegränsning av lagenUtskottet övergår härefter till att behandla frågan om tidsbegränsning avlagen. Som tidigare framhållits är avsikten att bidrag skall lämnas under enövergångsperiod. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är svårt attnu avgöra hur lång behöver vara. Lagen bör därför intetidsbegränsas. vill utskottet understryka att behovet avbidragsmöjligheten enligt regeringens uttalanden i propositionen skallutvärderas före utgången av . Utskottet kan instämma i vad som framförsi motion Fi62 (kd) om att det är angeläget att kommunerna är inställda på attbidragen endast lämnas . Utskottet anser för sin del attsyftet bakom motionärernas krav i huvudsak är tillgodosett med vad utskottethär anfört. Utskottet avstyrker med det anförda motion Fi62 (kd).Utskottets lagförslagMed hänvisning till det anförda föreslår finansutskottet att beslutaratt anta det av utskottet upprättade och i bilaga 2 till betänkandet fogadeförslaget till lag om rätt för och kommunerna i län ochVästra att lämna bidrag till annan kommun. beträffande förändringar i det kommunala systemet för ersättningför viss mervärdesskattatt antar de i proposition 1997/98:153 yrkandena 1 och 2 framlagdaförslagen tilldels lag om ändring i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton förkommuner och landsting,dels lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200),2. beträffande avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte iSkåne och avslår motion 1997/98:Fi63,res. 1 (m)3. beträffande tidsbegränsning av lagenatt avslår motion 1997/98:Fi62.res. 2 (fp, mp, kd)4. beträffande utskottets lagförslag om rätt att lämna bidrag iutjämningssyfte i och med anledning av proposition 1997/98:153 yrkande 3 antarregeringens förslag till lag om rätt för och kommunerna iSkåne län och att lämna bidrag till annan kommun medden ändringen att lagen skall erhålla den i bilaga 2 som Utskottetsförslag betecknade lydelsen.Stockholm den 26 maj 1998På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), JohanLönnroth (v), (), Per (), (), MatsOdell (kd), () och (). Avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyfte i och VästraGötaland (mom. 2), , Per och (alla m) anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Finansutskottettar inledningsvis? och på s. 11 slutar med ?därmed av utskottet? bort haföljande lydelse:Finansutskottet avvisar i likhet med motionärerna bakom motion Fi63 (m)regeringens förslag till lag som skall ge landsting och kommuner i länoch i rätt att lämna bidrag till varandra. mening är det uppenbart att förslagen strider mot regeringsformensregler om den kommunala beskattningsrätten. Lagrådets inledande analys ärdärvid belysande och utgör i sig tillräcklig grund för att avvisa lagförslaget.All lagstiftning som i sak innebär att en kommun eller ett landsting får rätteller blir skyldig att bidra till finansieringen av verksamheten i en annankommun eller annat landsting är enligt utskottet grundlagsstridig. Dennaslutsats gäller oavsett om bidraget sker direkt eller om - som i det aktuellafallet - behovet av skatteutjämning uppkommer i samband med sammanläggningar avkommuner och landsting. Det är symptomatiskt att argumentationen för att likvälgodta lagförslaget i det efter Lagrådets yttrande lätt reviderade skicket nuutgår från s.k. konstitutionell praxis, d.v.s. man åberopar tidigare brott motRegeringsformens bestämmelser beträffande den kommunala beskattningsrätten.Utskottet vill i sammanhanget understryka att det av Lagrådets yttrande i detnu aktuella lagstiftningsärendet framgår som ett ovedersägligt faktum att denav regeringen åberopade förebilden för det föreslagna systemet, dvs.möjligheten för att lämna skatteutjämningsbidrag tillkommunerna inom landstingsområdet, är tydligt grundlagsstridig. När denna lagbeslutades av föregicks den inte av någon granskning av Lagrådet.Regeringen bör därför omgående återkomma till med ett förslag tillupphävande av ifrågavarande lag.Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet motion Fi63 (m).dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande avslag på förslaget att lämna bidrag i utjämningssyftei och med bifall till motion 1997/98:Fi63 som sin mening ger regeringentill känna vad utskottet anfört.2. Tidsbegränsning av lagen (mom. 3)(), () och () anserdels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ?Utskottetövergår härefter? och slutar med ?motion Fi62 (kd)? bort ha följande lydelse:Finansutskottet anser således att det finns ett behov för kommunerna ochlandstingen i län och att under en övergångsperiodlämna bidrag till varandra. Utskottet anser, mot bakgrund av dels att det ärett övergående behov, dels Lagrådets yttrande, att lagen bör vara klarttidsbegränsad. För att kommunerna och landstingen omgående skall inrikta sig påatt anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges är det enligtutskottets mening inte tillräckligt med de allmänna uttalanden som regeringengör i propositionen om utvärdering före utgången av . Utskottet föreslårdärför att rätten till bidrag mellan kommuner redan inledningsvis avgränsastill att gälla längst till år 2003.Med det anförda föreslår utskottet - med anledning av motion Fi62 (kd) - attförslaget om rätt för och kommunerna i och att lämna bidrag till annan kommun tidsbegränsas till år 2003.dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:3. beträffande tidsbegränsning av lagenatt med anledning av motion 1997/98:Fi62 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört om att tidsbegränsa lagen tillår 2003.Propositionens lagförslagAv utskottet framlagt lagförslagFörslag till lag om rätt för och kommunerna i län och att lämna bidrag till annan kommunHärigenom föreskrivs följande.-------------------------------------------------------|Regeringens förslag |Utskottets förslag |--------------------------------------------------------|Med anledning av bildandet av läns landsting och||Västra får |-------------------------------------------------------|1. läns landsting | 1. läns landsting||lämna bidrag till en eller |lämna bidrag till en eller||flera kommuner i län |flera kommuner i län||och läns |och läns||landsting lämna bidrag |landsting lämna bidrag||till , om |till , om||det behövs för att främja |det behövs för att||skatteutjämning, och |motverka att bildandet av|| |de nya landstingen|| |föranleder höjt uttag av|| |kommunalskatt, och |--------------------------------------------------------|2. kommunerna i län respektive kommunerna i||lämna bidrag till varandra, om det||behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till||följd av överlåtele av uppgifter mellan och||kommunerna. |--------------------------------------------------------| ||---------- || Denna lag träder i kraft . |--------------------------------------------------------Lagrådets yttrandeöver det i proposition 1997/98:153 framlagda förslaget till lag om rätt förlandstinget och kommunerna i län och att lämnabidrag till annan kommunKonstitutionsutskottets yttrande1997/98:KU12yVissa kommunala frågorTill finansutskottetFinansutskottet har berett tillfälle att yttra sig överproposition 1997/98:153 Vissa kommunala frågor jämte motionerna 1997/98:Fi62och 1997/98:Fi63 i de delar som berör beredningsområde.Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla frågan om bidragi utjämningssyfte i och län.PropositionenRegeringen har beslutat att och länslandsting skall läggas samman till läns landsting.Samma dag skall kommun träda in i läns landsting. Regeringen haräven beslutat att , läns landstingoch skall läggas samman tillVästra . skall träda in iVästra samt och kommuner träda in iJönköpings läns landsting.Framställningar har gjorts till regeringen med begäran om att möjligheterskapas för att övergångsvis göra vissa omfördelningar av skattemedel i Skånelän och med anledning av den nya landstingsindelningen.Sådana framställningar har bl.a. kommit in från sammanläggningsdelegerade förSkåne läns landsting och läns landsting.Vidare har de berörda landstingen samt och kommuner tillregeringen gett in förslag till preliminära ekonomiska regleringar vilkaregeringen har fastställt.En utgångspunkt för arbetet med de ekonomiska regleringarna till följd avindelningsändringarna i län och är enligtpropositionen att landstingen respektive kommunerna skall ta ut skatt av sinainvånare så att de kan svara för den verksamhet som ålagts dem. I de ekonomiskaregleringarna har angetts som mål att effekterna av bildandet av de nyalandstingen så långt möjligt skall vara neutrala för invånarna i länrespektive inte skall medföra några väsentliga ökningar i utdebitering ellerväsentliga minskningar av verksamheten för invånarna i län.Det har enligt regeringen visat sig att dessa mål inte kan nås utan någon formav inomregional utjämning.Regeringen föreslår därför att det i en lag, som utarbetats i Regeringskan-sliet, fastställs att läns och Västra får lämnabidrag till en eller flera kommuner i län respektive , om det behövs för att främja skatteutjämning. Kommunerna i länrespektive kommunerna i skall även tillåtas ge bidrag tillvarandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna till följd avatt kommunerna vid verksamhetsöverföringar mellan kommunerna och landstingethar olika kostnader för den verksamhet som överlåtits. Den särskilda lag somskall stiftas är inte tidsbegränsad men det fortsatta behovet avbidragsmöjligheten skall utvärderas före utgången av . Lagen föreslåsträda i kraft den 1 januari 1999.När det gäller de formella förutsättningarna för lagen erinrar regeringen ombestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen, enligt vilken kommuner och landstingfår ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter, och om bestämmelsen i 2 kap. 1§ kommunallagen där det stadgas att kommuner och landsting själva får ha handom sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunenseller område eller deras medlemmar och som inte skall handhasenbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.Av dessa bestämmelser följer enligt regeringen att ett landsting eller enkommun inte får ta ut skatt för skötseln av en uppgift som ankommer på en annankommun. När ett landsting lämnar bidrag till en kommun i utjämningssyfte bidrarlandstinget till kostnaderna för skötseln av kommunala angelägenheter. Detsammaär fallet när en kommun lämnar bidrag till en annan kommun förkostnadsutjämning.För att kunna genomföra förslaget bör därför enligt regeringen läns ochVästra läns landstings kompetens vidgas så att landstingen gesbefogenheten att lämna bidrag till en kommun i länet i utjämningssyfte. Ävenkommunernas kompetens bör utvidgas så att de kan lämna bidrag till varandra förkostnadsutjämning till följd av verksamhetsöverföringar. En liknande utvidgningav ett landstings kompetens att lämna bidrag till kommuner har skett tidigaregenom lagen (1982:1070) om skatteutjämning i landstingskommun,och en utvidgning motsvarande den nu föreslagna av kommunernas kompetens harskett i samband med överföringen av omsorgsverksamheten från landstingen tillkommunerna (jfr 17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissafunktionshindrade).Att utnyttja den vidgade kompetensen är frivilligt och således inte någonskyldighet. Enligt regeringens mening saknas det anledning att i lagen närmarereglera förutsättningarna för när bidrag får lämnas. Är parterna överens bör enutjämning få ske.MotionernaI motion 1997/98:Fi62 av m.fl. (kd) föreslås att lagentidsbegränsas till att gälla längst till utgången av . Kristdemokraternainstämmer i behovet av den föreslagna lagen men anser att möjligheten att lämnabidrag skall vara klart tidsavgränsad så att kommunerna omgående inriktar sigpå att anpassa verksamheten till ett läge där bidrag inte längre ges.I motion 1997/98:Fi63 av m.fl. (m) avvisas lagförslageteftersom det strider mot gällande grundlag och dessutom är ett olämpligttillvägagångssätt att lösa de frågor som uppkommit i samband med de nyalandstingsbildningarna. Av bestämmelserna i regeringsformen följer enligtmotionen att ett landsting eller en kommun inte får ta ut skatt som iskatteutjämningssyfte överförs t.ex. till ett annat landsting eller annankommun och av bestämmelserna i kommunallagen att ett landsting eller en kommuninte får ta ut skatt för skötseln av uppgifter som ankommer på en annan kommun.Det kan visserligen åberopas att det tidigare antagits en motsvarande lag förStockholms läns landsting. Även denna är ett avsteg från gällande rätt ochborde inte ha beslutats. Över huvud taget visar bl.a. detta lagförslag hurregeringen nu endast kan söka stöd för sitt förslag i s.k. konstitutionellpraxis, dvs. man åberopar tidigare avsteg från grundlagens ordalydelse.Motionärerna noterar också att regeringen inte gör lagen tidsbegränsad trotsatt detta utifrån det resonemang som förs i propositionen borde ha varitsjälvklart. Därmed föreligger en risk för en permanentning av inomregionalutjämning.LagrådetFinansutskottet har beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget tilllag om rätt för och kommunerna i län och länatt lämna bidrag till annan kommun.I sitt yttrande, avgivet , anför Lagrådet bl.a. följande.Enligt Lagrådet är en grundläggande fråga, som inte närmare behandlats ipropositionen, om det remitterade lagförslaget är förenligt med bestämmelsernai regeringsformen (RF) om den kommunala beskattningsrätten. Dessa bestämmelserinnebär att rikets kommuner, dvs. primärkommuner och landstingskommuner får taut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 § RF). Vilka dessa uppgifterär framgår inte av bestämmelsen. Enligt förarbetena ger bestämmelsen rätt fören kommun att ta ut skatt som behövs för skötseln av de uppgifter som på olikagrunder åvilar kommunen (se prop. 1973:90 s. 191).Enligt 8 kap. 5 § RF skall föreskrifter om kommunens befogenheter ochåligganden meddelas i lag. Sådana lagreglerade befogenheter eller skyldigheterkan enligt Lagrådet i och för sig betecknas som kommunens angelägenheter.Frågan är emellertid, anser Lagrådet, om bestämmelsen i regeringsformen gerriksdagen en obegränsad rätt att föreskriva befogenheter eller skyldigheter förkommunerna eller om denna rätt är inskränkt t.ex. på så sätt att befogenheternaeller skyldigheterna inte får avse uppgifter som saknar anknytning tillvederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådan begränsning framgårinte av själva lagtexten. Enligt Lagrådets mening måste bestämmelsen dock ansesinnebära att får föreskriva endast befogenhet eller skyldighet attfullgöra sådana uppgifter som kommunen kan finansiera genom skatteuttag enligt1 kap. 7 § RF.Av principen om den kommunala självstyrelsen (1 kap. 1 § RF) följer enligtLagrådets mening att kommunerna inte kan åläggas skyldighet att fullgörauppgifter som är artfrämmande för verksamhet. Enligt grunderna för 1kap. RF torde samma synsätt gälla beträffande åtaganden av frivillig natur. Avdetta följer att kommunerna inte heller har rätt att ta ut skatt för sådanauppgifter. Därmed är dock inte sagt att uppgifter som bara obetydligt inkräktarpå kommunernas självstyrelse inte skulle, under förutsättning att uppgifternaär reglerade i lag, kunna finansieras med kommunala skattemedel.Frågan vilka uppgifter som kan anses utgöra ett naturligt utflöde av denkommunala självstyrelsen går enligt Lagrådet inte att besvara generellt utanfår avgöras från fall till fall. I förevarande lagstiftningsärende har Lagrådetuppfattningen att det inte är förenligt med principen om den kommunalabeskattningsrätten att en kommun eller ett landsting med skattemedel direktfinansierar andra kommuners eller landstings verksamhet, om det sker för attfrämja skatteutjämning mellan kommunerna respektive landstingen. Frågan är dåom det bidragssystem som föreslås i det remitterade förslaget har dennakaraktär.I lagförslagets punkt 1 behandlas bidrag från dels läns landsting tillkommuner i län, dels Västra till Göteborgskommun. En förutsättning för att bidrag skall få lämnas är i båda fallen attdet behövs för att främja skatteutjämning.Som återgetts ovan har Lagrådet funnit att föreskrifter som ålägger eller geren kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera derasverksamhet i princip är oförenliga med regeringsformen. Lagrådet anser därföratt den i punkt 1 föreslagna bestämmelsen om bidragsgivning - med denutformning bestämmelsen fått - inte är godtagbar från konstitutionellutgångspunkt.Enligt Lagrådet är emellertid inte avsikten med bestämmelsen i punkt 1 attåstadkomma skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommunerutan att förhindra skattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direktberor på bildandet av de nya landstingen. Syftet är med andra ord attkompensera för de negativa ekonomiska konsekvenser som ombildningen medför förvissa kommuner. För bidrag i sådant syfte kan enligt Lagrådets uppfattningföreskrifterna i regeringsformen inte anses utgöra något hinder. Lagrådetförordar därför att punkt 1 omformuleras så att det framgår att enförutsättning för att landstingen skall få lämna bidrag till berörda kommunerär att det behövs för att motverka att bildandet av de nya landstingenföranleder höjt uttag av kommunalskatt.Det får enligt Lagrådet anses ligga i sakens natur att de ekonomiska effektersom motiverar de föreslagna bidragen efter hand blir mindre och också svårareatt tillförlitligt mäta. I propositionens allmänna motivering uttalas mot dennabakgrund att det fortsatta behovet av möjligheten för landstingen att lämnabidrag skall utvärderas före utgången av . Det förhållandet attbidragsmöjligheten tar sikte på en övergångsperiod är något som enligtLagrådets mening lämpligen bör komma till uttryck i lagtexten. En lösning somdärvid kan komma i fråga är enligt Lagrådet att göra lagen tidsbegränsad.Enligt punkt 2 får kommunerna i län respektive kommunerna i lämna bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämningmellan kommunerna till följd av överlåtelse av uppgifter mellan ochkommunerna. Avsikten med förslaget är enligt Lagrådet att den kommun som föröver verksamhet till skall kunna lämna bidrag till övriga kommunerså att dessa kommuners utdebitering (respektive verksamhet) kan behållasoförändrad.Lagrådet framhåller att det av lagrådsremissen inte framgår närmare vilkaverksamheter som punkt 2 tar sikte på. Det får dock antas, menar , attdet till stor del är fråga om verksamheter som kan bedrivas av såväl kommunersom landsting. I fråga om sådana verksamheter finns i andra lagar bestämmelserom att en kommun och kan träffa överenskommelse att endera partenskall svara för verksamheten och att den part som blir av med ansvaret skalllämna den andra parten ett bidrag som motiveras av överenskommelsen (se t.ex.17 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade och 2 §lagen [1992:563] om förtroendenämndsverksamhet inom hälso- och sjukvården,m.m. ).Det bidrag som enligt punkt 2 i det remitterade lagförslaget kan lämnasmellan kommunerna inom ett landsting synes enligt Lagrådet i allt väsentligt hasamma karaktär som bidragen enligt de behandlade bestämmelserna. Fråga ärsåledes inte om bidrag för att generellt utjämna skatteuttaget i berördakommuner. Lagtexten får enligt Lagrådet anses ge uttryck för detta. Mot dennabakgrund har Lagrådet ingen erinran mot bestämmelsen.Utskottets bedömningLiksom Lagrådet konstaterar utskottet att syftet med lagen är att förhindraskattehöjningar eller verksamhetsneddragningar som direkt beror på bildandet avde nya landstingen. Utskottet delar Lagrådets uppfattning att bidrag som lämnasi detta syfte inte strider mot regeringsformens regler om den kommunalabeskattningsrätten. För att syftet med lagen skall framstå tydligare bör dock,som Lagrådet föreslagit, orden ?främja skatteutjämning? i punkt 1 ersättas medorden ?för att motverka att bildandet av de nya landstingen föranleder höjtuttag av kommunalskatt?.