bet · GL01KU15 · 1998-02-17 00:00:00 — Särskilt värdefullt vore att få fastslaget att rättenatt föranstalta om utskottsutfrågningar är ömsesidig.I samband med behandling av det vilande grundlagsförslaget börkonstitutionsutskottet med hänsyn härtill biträda förslaget i motion K2 (m)yrkande 1 och ändra förslaget till riksbankslag.Propositionens lagförslag1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen3. Förslag till lag om valutapolitik4. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank5. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- ochkreditreglering6. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdraginom , dess myndigheter och organ7. Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion förRiksdagens ombudsmän8. Förslag till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet underkrigsförhållanden9. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:46) om revision avriksdagsförvaltningen m.m.10. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande avadministrativa beslut av och myndigheterFinansutskottets yttrande1997/98:FiU1yRiksbankens ställning (prop. 1997/98:40)Till konstitutionsutskottetKonstitutionsutskottet har genom beslut berettfinansutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:40 omRiksbankens ställning jämte de motioner som väckts i ärendet.SammanfattningFinansutskottet tillstyrker i yttrandet i huvudsak propositionens förslag tillförändringar av lagstiftningen kring Riksbanken.Utskottet tillstyrker att skall ha ansvaret för penningpolitikenoch att ställning skall stärkas. Vidare föreslås att målet förpenningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde.Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbankentill regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställakronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem).Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssy-stem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system medflytande växelkurs.Vidare föreslås en förändring av ledningsstruktur. Fullmäktigeges en kontrollerande funktion. En direktion med sex heltidsanställda ledamöterinrättas som skall besluta i alla penningpolitiska frågor och leda Riksbanken.Direktionens ledamöter utses av fullmäktige för en period av och endirektionsledamot kan endast skiljas från sina uppdrag om han inte längreuppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgiftereller om han har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Riksbankschefenfår föra talan mot sådant beslut vid . Övriga direktionsledamöterföreslås enligt propositionen få väcka sådan talan vid Arbetsdomstolen. Dettamotsätter sig i en motion och förordar att talan i stället skallföras vid Regeringsrätten. Enligt den fempartiuppgörelse som ligger till grundför förslagen i propositionen skulle direktionsledamöterna föra sin talan vidStockholms tingsrätt. Utskottet förordar i enlighet med den ursprungligauppgörelsen att annan ledamot av direktionen än riksbankschefen skall få väckatalan vid tingsrätt.Utskottet tillstyrker att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbudför myndigheter att bestämma hur skall besluta i frågor som rörpenningpolitiken. En motsvarande bestämmelse om att en ledamot av direktioneninte får söka eller ta emot instruktioner när han fullgör penningpolitiskauppgifter tas in i riksbankslagen.Riksbanken skall minst lämna en rapport till omden förda penning- och valutapolitiken. förutsätter att dessaredogörelser föranleder motionsrätt, men anser att riksdagensbehandling av redogörelserna och motionerna självfallet inte bör ske på ettsådant sätt att det uppstår en konflikt med instruktionsförbudet.Utskottet gör i yttrandet ett förtydligande angående revisorersrätt att granska verksamhet.Moderata samlingspartiet, , liberalerna,och har avgivit sammanlagt elva avvikandemeningar i anslutning till yttrandet.Disposition av yttrandetFinansutskottet behandlar i detta yttrande till konstitutionsutskottetförslagen i proposition 1997/98:40 om ställning samt demotionsyrkanden som väckts med anledning av förslaget. Därtill behandlas tvåmotioner, Fi219 av m.fl. (mp) yrkande 8 och Fi220 av JohanLönnroth m.fl. (v) yrkande 9, som väckts under allmänna motionstiden ochsom remitterats till finansutskottet. Dessa motioner föreslår finansutskottetöverlämnas till för behandling i anslutning till dettaärende.I detta yttrande behandlas inledningsvis frågorna om Ansvaret förvalutapolitiken. Därefter behandlas ställning generellt och vilketpenningpolitiskt mål bör ha. I de därpå följande avsnitten behandlassynpunkter på Öppenhet och insyn i verksamhet samt ett antal frågormed anknytning till nya ledningsstruktur. Under rubriken behandlas slutligen revisorers granskning av samtmotionsyrkanden om folkomröstning om medlemskap i och omRiksbankens sedelutgivningsrätt.PropositionenI proposition1997/98:40 föreslås att antar regeringens förslag till1. lag om ändring i regeringsformen,2. lag om ändring i riksdagsordningen,3. lag om valutapolitik,4. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank,5. lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,6. lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inomriksdagen, dess myndigheter och organ,7. lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagensombudsmän,8. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet underkrigsförhållanden,9. lag om ändring i lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningenm.m.,10. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativabeslut av och myndigheter.MotionernaMotioner väckta med anledning av propositionen1997/98:K2 av m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till lagstiftning angåendeutskottsutfrågningar av riksbanksledningen i enlighet med vad som anförts imotionen,2. att hos regeringen begär förslag till lagstiftning angåendeoffentliggörande av direktionens protokoll i enlighet med vad som anförts imotionen,3. att beslutar ändra 33 b § lagen om ändring i lagen (1988:1385)om riksbank i enlighet med vad som anförts i motionen,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kraven på direktionsledamöter och fullmäktiges ordförande och viceordförande att offentliggöra sina ekonomiska förhållanden,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om karensperioden innan en direktionsledamot får inneha nya uppdrageller befattningar utanför ,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om direktionsledamots avsättlighet och om instruktionsförbudet.1997/98:K3 av () vari yrkas att beslutar att dehögst prioriterade målen för skall vara full sysselsättning ochfinansiering av omställningen till ett kretsloppssamhälle.1997/98:K4 av m.fl. (s) vari yrkas1. att beslutar avslå propositionens hemställanspunkt 1 utom vadavser föreslagen ändring i 9 kap. 11 § regeringsformen,2. att beslutar avslå propositionens hemställanspunkter 2 och4-10.1997/98:K5 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att avslår regeringens proposition 1997/98:40 Riksbankensställning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts under rubriken om att , ellerriksdagspartierna, måste ges inflytande över valutapolitiska beslut.1997/98:K6 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att eventuella medlemskap i skall prövas i enrådgivande folkomröstning,2. att i enlighet med vad i motionen anförts beslutar att - medundantag för förslaget till lag om valutapolitik - avslå proposition 1997/98:40.1997/98:K7 av m.fl. (c) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om att den formulering om EMUoch sedelutgivningsrätten enligt proposition 1994/95:19 som återges i motionenoch som en enhällig riksdag ställt sig bakom fortsatt skall gälla.1997/98:K8 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om lagfäst offentliggörande av direktionens protokoll ,2. att beslutar om sådan ändring av regeringsformen i enlighet medvad i motionen anförts att monopol på utgivning av sedlar och myntupphör.Motioner från allmänna motionstiden1997/98:Fi219 av m.fl. (mp) vari yrkas8. att hos regeringen begär förslag om lagstiftade övergripande målför i enlighet med vad som anförts i motionen,1997/98:Fi220 av m.fl. (v) vari yrkas9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ställning (4.4),BakgrundI propositionen tar regeringen ställning till ett antal förslag som tidigarehar behandlats i andra sammanhang. Dessa är bl.a. följande.1993 års riksbanksutredning lämnade förslag till ett antal förändringar isyfte att stärka oberoende och anpassa dess ställning till EG-fördragets krav (SOU 1993:20).I en skrivelse från riksbanksfullmäktige till finansutskottet i oktober 1995aktualiserade fullmäktige bl.a. vissa förslag från . Dennaskrivelse har behandlats i regeringens tillväxtproposition (prop. 1995/96:25) och av finansutskottet i betänkandet 1995/96:FiU1.Vid partiledaröverläggningar beslutades attöverläggningar om grundlags- och andra lagstiftningsfrågor som har samband medRiksbankens framtida ställning skulle ske i en arbetsgrupp med representanterför samtliga riksdagspartier. I arbetsgruppen ingick riksdagsledamöterna (), (), (), (),(), () och (). Statsrådet var ordförande i arbetsgruppen.Resultatet av arbetsgruppens arbete redovisades i departementspromemorianRiksbankens ställning (Ds 1997:50). Promemorian har remitterats till Sverigesriksbank och . Arbetsdomstolen har beretts tillfälle attinkomma med yttrande.Regeringen lämnade proposition 1997/98:25 om och denekonomiska och monetära unionen till . Där föreslås att intebör införa den gemensamma valutan euron då den tredje etappen av EMU startarden . Propositionen behandlades av finansutskottet i betänkandet1997/98:FiU9. Utskottet och ställde sig bakom regeringens förslag ipropositionen (rskr. 1997/98:75). Förslagen i här föreliggande proposition ärdock inte beroende av ställningstagande till EMU-propositionen.Regeringen konstaterar att när det blir aktuellt med ett svenskt deltagande ivalutaunionen skall frågorna om integration i det europeiskacentralbankssystemet (ECBS) aktualiseras, och nödvändiga lagändringar kommer dåatt föreläggas . Det finns därför enligt regeringen inte anledning atti den nu föreliggande propositionen behandla de av synpunkter som tarsikte på tredje etappen av EMU.I denna proposition behandlas lagstiftningsfrågor som bl.a. följer avSveriges åtaganden enligt EG-fördraget i fråga om andra etappen av EMU.I propositionens avsnitt 6 redogörs för vilka krav EG-rätten ställer påmedlemsstaternas lagstiftning.Europeiska monetära institutet () har i sitt yttrande pekat på attförändringar krävs för att skall bli en integrerad del av ECBS.Regeringen har i propositionen bemött synpunkter beträffandesäkerhetsbestämmelse, mandatperiod för direktionsledamot, ansvarsfrihet,information från till regeringen, sedelutgivning och ikraftträdande.UtskottetAnsvaret för valutapolitikenPropositionenRegeringen föreslår att bestämmelserna i regeringsformen om valutapolitikenändras så att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs frånRiksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för attfastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssy-stem). Bestämmelser om valutapolitiska frågor tas in i en ny lag omvalutapolitik.Regeringen skall således besluta om växelkurssystem, dvs. välja mellan fastoch flytande växelkurs och, i det fall fast växelkurs väljs, fastställautformningen av det arrangemang till vilket kronan skall knytas. Det gällerexempelvis om kronan skall knytas till ett multilateralt system såsom ERM2eller om ett unilateralt system skall upprättas. I det senare fallet beslutarregeringen till vilken valuta, eller vilken korg av valutor, kronan skallknytas. Det är ytterst osannolikt, anförs det i propositionen, attSverige, efter när förslagen avses träda i kraft, skulleknyta sig till något annat fastkursarrangemang än ERM2.Regeringens förslag innebär att ansvaret för övergripande valutapolitiskafrågor såsom att bestämma växelkurssystem, oavsett om de är baserade påmellanstatliga avtal eller inte, kommer att ligga hos regeringen.Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fastväxelkurssystem och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett sy-stem med flytande växelkurs. får hemställa om att regeringen skallfatta beslut om växelkurssystem. Regeringen skall enligt förslaget samråda medRiksbanken inför valutapolitiska beslut.MotionenI motion K5 anför de gröna att regeringens förslag att överföraansvaret för att bestämma om växelkurssystem till regeringen är riktigt och attdet innebär en formalisering av den modell för beslutsfattande omvalutapolitiken som tillämpats i den praktiska politiken. Enligt motionärernahar alla avgörande valutapolitiska beslut i realitetenavgjorts av regeringen snarare än av . Motionärerna anser dock attRiksbanken eller riksdagspartierna måste ges inflytande över sådana beslut. Detkan ske genom informella konsultationer på motsvarande sätt som isäkerhetspolitiska frågor, anför motionärerna (yrkande 2).Finansutskottets ställningstagandeSveriges medlemskap i innebär att liksom övriga medlemsstater skallbehandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta allmännaåtagande uppfyller genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ettinflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienteradekonomisk politik. Ett annat sätt att uppfylla detta allmänna åtagande ärdeltagande i eller ERM2.EU-medlemskapet ställer därutöver inga formella krav på den nationellaansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor. Även idepartementspromemorian (Ds 1997:50) konstaterar arbetsgruppen att EG-fördragetinte innehåller några regler om ansvarsfördelningen i valutapolitiska frågor pånationell nivå. Det står således fritt att inom detta område välja deninstitutionella ram som bäst är anpassad för svenska behov.Regeringen konstaterar dock i propositionen att en ordning där Sverigesregering har ansvar för val av det system som skall användas för att fastställakronans värde i förhållande till andra valutor i större utsträckningsammanfaller med ordningen i övriga EU-länder. Regeringen föreslår att ansvaretför övergripande valutapolitiska frågor överförs från tillregeringen.Enligt regeringens mening utgör val av växelkurssystem inte i sig enrestriktion för möjligheter att uppnå målet om prisstabilitet.Denna slutsats torde vara generell för alla val av växelkurssystem. Om ansvaretför tillämpningen ligger kvar hos kan således regeringen ha ansvarför val av växelkurssystem utan att det uppstår problem för när detgäller att uppnå målet om prisstabilitet.Riksbanken kommer å sin sida, enligt 10 § riksbankslagen, att ha ansvaret förtillämpningen av det växelkurssystem som regeringen bestämt. Avtal med andrastater på detta område innefattas i denna befogenhet. Även om hardenna befogenhet, är det regeringen som ingår internationella överenskommelserenligt 10 kap. 1 § regeringsformen.Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag att bestämmelsernai regeringsformen om valutapolitiken ändras så att ansvaret för övergripandevalutapolitiska frågor överförs från till regeringen. Även den nyalagen om valutapolitik tillstyrks. Vidare tillstyrker utskottet att Riksbankenskall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett fast växelkurssy- stem och omden praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytandeväxelkurs. får hemställa om att regeringen skall fatta beslut omväxelkurssystem. Regeringen skall samråda med inför valutapolitiskabeslut. Utskottet anser emellertid att förändringen av ansvaret förvalutapolitiken inte ger anledning att nu särskilt besluta omytterligare samråd av det slag som föreslås i motion K5 (mp), varför yrkandetbör avstyrkas.Riksbankens ställning generellt och penningpolitiska målPropositionenI propositionen föreslår regeringen att skall ha ansvaret förpenningpolitiken och att ställning skall stärkas. Vidare föreslåsatt målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fastpenningvärde. Detta mål anges i lagen (1988:1385) om riksbank. under skall därutöver, utan att åsidosättaprisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken isyfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.MotionernaI motion K6 hävdar att de lagstiftningsförändringar som föreslåsi propositionen innebär att anpassar delar av penningpolitikensregelverk till de krav som ställs för ett framtida EMU-medlemskap. Beträffandemålformuleringen anför att full sysselsättning skall vara detöverordnade målet för den ekonomiska politiken. Den s.k. inflationsbekämpningsom bedrivits i många länder har medfört mycket stora ekonomiska problem. Denhar lett till massarbetslöshet och ekonomisk ineffektivitet. Motionärernaifrågasätter sambandet mellan låg inflation och ekonomisk tillväxt.De förändringar i ställning och organisation som förordas ipropositionen är egentligen en förberedelse för ett inträde i EMU ochförändringarna behövs egentligen inte i sak anser motionärerna. Sverigesriksbank har med nuvarande ordning i huvudsak fungerat väl. De ekonomiskamotiven som angivits är enligt motionärerna något grumliga. behöverinte ha en mer oberoende riksbank; vi behöver inte undandra penningpolitikenpolitiskt inflytande.Även i motion Fi220 (v) från allmänna motionstiden som föreslås bliöverlämnad till med detta yttrande motsätter man sig enanpassning av grundlagen till EMU:s krav på en oberoende riksbank. Motionärernaanser det vara fel att en del av den ekonomiska politiken lyfts undan politisktinflytande till en bank ledd av en direktion där medlemmarna inte skall tanågra politiska hänsyn. Varje politisk fråga skall skötas av personer som fårett politiskt ansvar och vars mandat med jämna mellanrum skall prövas avväljarna.Miljöpartiet de gröna anser i motion K5 att förslagen i propositionen för attstärka oberoende innebär en demokratisk försämring.Riksbanksfullmäktige fråntas sitt politiska inflytande och ersätts med endirektion som enligt motionärerna är onåbar för väljare, riksdag och regering.Förslagen motiveras inte av ekonomiska eller några andra sakliga skäl. EnligtMiljöpartiet bör ändringar av grundlagen inte göras förrän har tagitställning till ett svenskt deltagande i valutaunionen.Att styra penningpolitiken genom ett lagfäst mål om verksamhetinnebär att den direkta politiska styrningen genom Riksbanksfullmäktigeförsvinner. Det är enligt en ordning som försvårar och begränsarfolkstyret utan att ge motsvarande vinster i form av effektivare och mertrovärdig penningpolitik. Det är viktigt att inflationsmålet men det ärendast ett av flera mål. Inflationsmålet bör kompletteras med ett mål om attstödja den allmänna ekonomiska politiken.Även i motion K3 av () föreslås att inflationsmåletkompletteras så att det högst prioriterade målet är full sysselsättning ochfinansiering av omställningen till ett kretsloppssamhälle.I motion K4 av m.fl. (s) ifrågasätts värdet av att ökaRiksbankens oberoende och att i lag lägga fast ett ekonomisk-politiskt mål förRiksbanken. Motionärerna åberopar vad Socialdemokraterna anförde i sinreservation till förslag (SOU 1993:20). Ingen har kunnatvisa att det finns ett entydigt och allmängiltigt samband mellan encentralbanks oberoende och resultatet av stabiliseringspolitiken. De studiersom har gjorts och som åberopas är mycket osäkra och kan tolkas på ettgodtyckligt sätt. I motionen tror man inte heller på en ordning där enfristående riksbank ser som sin uppgift att systematiskt ställa sig imotsättning till de folkvalda politiska församlingarnas ekonomiska politik.Det anförs vidare i motionen att det inte är praktiskt att gå så långt iprecisering av ändamål för att man i lag låser vilken typ avekonomisk politik eller penningpolitik som skall föras i landet. Det börankomma på att träffa de val och göra de avvägningar som ärnödvändiga. Målen för den ekonomiska politiken liksom de medel som används föratt uppnå dessa mål kan självfallet skifta över tiden. Något ekonomisk-politiskt mål bör därför inte ingå i ändamålsbestämningen. Det är en naturliguppgift för att värna penningvärdet. Men grunden för att skapatrovärdighet läggs inte genom att införa formella lagregler utan i ställetgenom att bygga upp förtroende för den ekonomiska politiken och skapa en bredekonomisk acceptans i samhället för betydelsen av en låg inflation. Inflationenlåter sig inte enkelt lagstiftas bort. Att lagstifta målsättningar ger i siginga resultat, anförs det i motionen.Finansutskottets ställningstagandeRiksbanken ansvarar relativt självständigt för penningpolitiken ochhar som sin övergripande uppgift tagit på sig att upprätthålla en stabilprisnivå. formella och reella oberoende har ökat bl.a. som en följdav de förändringar i riksbankslagen som genomfördes 1989.Det finns emellertid enligt regeringen i huvudsak två skäl att se över deninstitutionella ramen kring penning- och valutapolitiken för att ytterligareöka oberoende.För det första kan det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitikenoch dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt attavvikelser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionellaramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaretför utformningen av penningpolitiken till en självständig riksbank med ettklart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det långsiktiga perspektivsom skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt.För det andra har medlemskap i medfört att förutsättningarna förpenning- och valutapolitiken har förändrats. Som en följd av medlemskapet i EUhar åtagit sig att stärka självständighet.Utskottet delar regeringens uppfattning att en delegering av penningpolitikentill en självständig riksbank inte bör ske utan att målet för verksamheten ärtydligt. En självständig riksbank måste därför ges ett demokratiskt förankratmål för verksamheten. Utskottet delar uppfattningen att målet förpenningpolitiken bör vara lagfäst. bör också som huvudman förRiksbanken ges möjlighet att utvärdera verksamheten mot det mål som riksdagensätter för penningpolitiken.Utskottet vill framhålla att principen om en oberoende riksbank inte innebäratt målen för den ekonomiska politiken eller prioriteringen mellan dem ändras.Tvärtom är tanken att den samlade måluppfyllelsen kan förbättras genom atttrovärdigheten för den ekonomisk-politiska strategin stärks. Genom attförstärka förtroendet för en långsiktig prisstabilitet kan möjligheterna att iett kort- och medelfristigt perspektiv anpassa penningpolitiken till detekonomiska läget öka.Flera EU-länder har ett lagfäst huvudmål för penningpolitiken somsyftar till att upprätthålla prisstabilitet. Det är dessutom vanligt atthuvudmålet kombinerats med lagfästa, underordnade mål, formulerade som attcentralbanken, utan att åsidosätta det överordnade målet, skall stödja denallmänna ekonomiska politiken.Även ECBS har underordnade mål. Enligt ECBS-stadgan skall huvudmålet för ECBSvara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBSstödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidratill att förverkliga gemenskapens mål. Dessa är att främja en harmonisk och välavvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar ochicke-inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomiskkonvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjningav levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och socialsammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna.Riksbanken kommer att omfattas av ECBS verksamhetsmål såsom det är formulerati stadgan.