bet · GL01TU13 · 1998-05-26 00:00:00 — Statens ansvar på postområdet I betänkandet behandlas proposition 1997/98:127 Statens ansvar på postområdetoch ca 50 motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen samt underden allmänna motionstiden åren 1996 och 1997.Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i postlagen. Dessasyftar dels till att på ett förbättrat sätt uppnå de postpolitiska målen, delstill att anpassa lagen till ett beslutat EG-direktiv. Det innebär bl.a.att det nuvarande begreppet grundläggande postservice i postlagen ändras tillsamhällsomfattande posttjänst. Det övergripande målet skall liksom hittillsvara att alla skall kunna skicka och ta emot adresserade försändelser. Dettamål skall kompletteras med ett servicemål som preciseras i lagtext,tillståndsvillkor och avtal.Paketbefordran föreslås inte längre utgöra postverksamhet. Tillstånd kom-merföljaktligen inte längre att krävas för paketbefordran. Denna service kommerdock även i fortsättningen att utgöra en del av den samhällsomfattandeposttjänsten.Tillstånd att bedriva postverksamhet föreslås få förenas med villkor.Tillståndsmyndigheten skall meddela de individuella tillståndsvillkor sombehövs, bl.a. för att säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten.Nuvarande prisreglering i avtalet mellan staten och föreslås intefå någon motsvarighet i det nya avtalet. Kravet på rabatterat porto förprivatpersoner slopas därmed, och ett förenklat redovisningskrav inrättas. Istället föreslås ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter omett pristak för postverksamhet.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998.Det stora flertalet av motionsyrkandena behandlar utskottet i ett avsnitt avbetänkandet med . Yrkandena gäller frågorsåsom t.ex. statens ansvar för en fungerande postservice i alla delar avlandet, krav på tillstånd för den som vill utöva postverksamhet,prisreglering, finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten, möjlighetenatt förena tillstånd med tilståndsvillkor för att säkerställa uppfyllelsen avpostpolitiska mål samt Posten AB:s konkurrens med andra operatörer påpostmarknaden. Åtskilliga motionsyrkanden gäller också regionalpolitiskaaspekter på Posten AB:s verksamhet. Samtliga motionsyrkanden avstyrks.Utskottet anser dock att syftet med flera av dem tillgodoses.Till betänkandet är fogat tio reservationer och ett särskilt yttrande. Regeringen () föreslår i proposition 1997/98: 127att riksdagendels antar regeringens förslag till1. lag om ändring i postlagen (1993:1684),2. lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport,3. lag om ändring i järnvägstrafiklagen (1985:192),dels bemyndigar regeringen4. att teckna avtal om preciserade servicemål för den samhällsomfattandeposttjänsten med den operatör som får till uppgift atttillhandahålladenna,dels godkänner5. vad regeringen föreslår om att kravet på rabatterade frimärken till hus-hållen avskaffas,6. vad regeringen föreslår om Post- och roll och uppgifter.Lagförslagen är fogade som bilaga 1 till betänkandet. Motioner med anledning av propositionen1997/98:T55 av Per m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om samhällsomfattande posttjänst och behovet av en utredning om Postensaffärsområde ekonomiska struktur,2. att beslutar att tillståndsplikten för brevbefordran avskaffas ienlighet med vad som anförts i motionen,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om prisreglering,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om finansieringen av den samhällsomfattande postservicen,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att det ej föreligger behov av att förena tillstånd medtillståndsvillkor,6. att beslutar att Post- och sektorsansvar ävenskall inkludera ett konkurrensbefrämjande ansvar i enlighet med vad som anförtsi motionen.1997/98:T56 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att Posten skall konkurrera på samma villkor som andra företag påmarknaden,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att frågan om Postens möjligheter till bankverksamhet skall ingå idirektiven till utredningen om statens ansvar för en grundläggande betaltjänstoch kontantförsörjning,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att Posten måste ges garantier för att postnummersystemet, Postensboxanläggningar och adressändringsregistret även i fortsättningen kommer atttillhöra och disponeras av Posten,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att ägarens krav på samhällsomfattande service tydligt ställs iskälig relation till ägarens avkastningskrav på Posten.1997/98:57 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om servicenivå som övergripande mål i postlagen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om särskilda servicemål för glesbygden,3. att avslår regeringens förslag om att avskaffa kravet pårabattfrimärken för hushållen i statens avtal med Posten AB.1997/98:T58 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om den postala infrastrukturen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om regionalpolitiska konsekvensanalyser,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av rikstäckande kassaservice,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om avgifter för permanent boende,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att i avvaktan på resultatet av den av regeringen aviseradeutredningen om statens ansvar för en grundläggande betaltjänst ochkontantförsörjning, bör ingen minskning av antalet serviceställen med postalabetaltjänster genomföras.Motioner från den allmänna motionstiden 19961996/97:T201 av m.fl. (m) vari yrkas27. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av konkurrens på postmarknaden.1996/97:T208 av m.fl. (c) vari yrkas21. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om Posten AB.1996/97:T213 av m.fl. (kd) vari yrkas21. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om avreglering av postmarknaden.1996/97:T801 av och (båda c) vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av åtgärder för att garantera och upprätthålla lagstiftningens krav omoförändrad postservice på landsbygden.1996/97:T804 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om garantier för attpostservicen på landsbygden inte försämras.1996/97:A430 av m.fl. (mp) vari yrkas11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att tydligare krav skall ställas på Posten för att ge god service ihela landet,12. att hos regeringen begär en utredning för att undersöka vad denökade konkurrensen för Posten och dess många uppsägningar inneburit förminskade möjligheter att fullgöra allmänhetens och krav på godservice i hela landet.Motioner från den allmänna motionstiden 19971997/98:T202 av m.fl. (m) vari yrkas23. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av konkurrens på postmarknaden.1997/98:T213 av m.fl. (kd) vari yrkas26. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om konkurrensen på postmarknaden,27. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en ny postlag.1997/98:T217 av m.fl. (s) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att stärka den politiska styrningen av ,som man stärker dess roll som övervakningsorgan.1997/98:T801 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en ny parlamentarisk utredning med regionalpolitisk inriktning, somtar sikte på hur skall kunna utveckla och förbättra sin verkligakärnverksamhet,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om postterminalen i Hässleholm.1997/98:T802 av de () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att gamlaortnamn återigen skall kunna användas som postadresser.1997/98:T806 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att bevarapostterminalen i Hässleholm.1997/98:T808 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att Posten skall få möjlighet att använda lokala priser,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att hänsyn skall tas till fördelningsmässiga faktorer vidförläggning av postkontor,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att Postens kassaservice bör underlättas genom mer utspriddförläggning av bidragsdagarna,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att användning av Posten skall vara fördelaktig för bådemyndigheterna och andra.1997/98:T810 av och (båda m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av att statliga företag följer gällande lagar och regler,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kostnaderna för den rikstäckande postverksamheten.1997/98:T811 av Per m.fl. (m, fp, kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om konkurrensen på postmarknaden,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en ny postlag,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att analysera postmarknadens ekonomi och struktur.1997/98:T812 av m.fl. (s) vari yrkas att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om postservice.1997/98:T813 av och (båda c) vari yrkas attriksdagen hos regeringen begär att den tillsätter en parlamentarisk utredningför analys av postmarknaden som helhet och av Posten AB:s ekonomiska utvecklingmed sikte på bl.a. kärnverksamhet och övergripande målsättning.1997/98:A457 av m.fl. (mp) vari yrkas14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att tydligare krav skall ställas på Posten att ge god service i helalandet,15. att hos regeringen begär tillsättandet av en utredning för attundersöka vad den ökade konkurrensen för Posten och dess många uppsägningarinneburit för minskade möjligheter att fullgöra allmänhetens och riksdagenskrav på god service i hela landet.1997/98:A460 av m.fl. (c) vari yrkas13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om differentierade priser för post- och kassaservice,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om upphandling av postservice. 1 Nuvarande ordningNu gällande postpolitiska mål fastställdes av i sambandmed att postlagen (1993:1684) antogs och beslut fattades om bolagisering avPostverket (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU11, rskr. 1993/94:119) samt isamband med att beslutade om ändringar i postlagen m.m.(prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34).Postlagen fastställer de övergripande målen för den rikstäckande post- ochkassaservicen. Det innebär att en rikstäckande brev- och paketbefordran skalltillhandahållas, och enstaka brev och paket skall befordras till enhetliga ochrimliga priser. Vidare skall det finnas en kassaservice som innebär att man kanskicka och ta emot betalningar till enhetliga priser. Staten har ansvaret attsäkerställa denna service. Så kan ske genom att staten uppdrar åt en ellerflera postoperatörer att medverka till att servicen upprätthålls.Från , då postlagen och bolagiseringen trädde i kraft, gällerett avtal mellan staten och om en rikstäckande post- ochkassaservice, pristak för privatpersoners brevbefordran, skyldighet att motersättning ta hänsyn till de handikappades behov samt att delta itotalförsvarsplaneringen m.m. I avtalet görs bl.a. också vissa preciseringar avnivån på den postservice som enligt postlagen skall täcka hela landet och somdärvid skall omfatta befordran av brev och andra adresserade försändelser upptill samt paket, till enhetliga och rimliga priser. I normalfalletskall alla ha tillgång till daglig postutdelning. Priset för befordran avenstaka inrikes brev upp till från privatpersoner får inte ökasnabbare än nettoprisindex.I postlagen anges att regeringen själv eller genom en myndighet skall följautvecklingen på postområdet och bevaka att post- och kassaservicen motsvararsamhällets behov.Enligt postlagen skall den som vill bedriva postverksamhet söka tillstånd hosden myndighet som regeringen bestämmer. Sökanden skall beviljas till-stånd omhan eller hon inte saknar förutsättningar att bedriva postverksamhet på sådantsätt att rimliga krav på tillförlitlighet tillgodoses och att skyddet föravsändarens och mottgarens personliga integritet upprätthålls.Post- och () är tillstånds- och tillsynsmyndighet på post-området. Myndighetens uppgift är bl.a. att följa utvecklingen på postområdetoch bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets behov.2 ReformbehovetI samband med de ändringar i postlagen som beslutades uttaladeriksdagen (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) attregeringen borde återkomma med en snar redovisning av vilka åtgärder som kanbehöva vidtas för att skapa garantier för att målet om en rikstäckandepostservice skall kunna uppfyllas.Frågan behandlades i departementspromemorian Statens ansvar på post- ochbetaltjänstområdet (Ds 1997:58), som ligger till grund för propositionen.Regeringen framhåller att utvecklingen på postmarknaden, sedan postlagenträdde i kraft, har aktualiserat frågan om nuvarande ordning är ändamålsenligför statens möjligheter att ta sitt ansvar för de samhällsomfattande tjänsterna(det svenska begreppet för det i EG:s postdirektiv använda postalservice).Regeringen framhåller i fråga om brevfordran att den delen av marknadenpräglas av en snabb tillväxt av elektroniska substitut till traditionellbrevbefordran. Paketmarknaden karakteriseras av betydande konkurrens i fråga ompris, tjänsteinnehåll och servicenivå (såsom dörr-till-dörr-service,leveranstider och alternativa utlämningsställen). Betaltjänsten har präglats aven kraftig nedgång i antalet transaktioner på postkontoren. Det beror främst på dentekniska utvecklingen, åtföljd av ett ändrat beteende hos kunderna.EG:s regleringInom EU har - framhålls det i propositionen - antagitsdirektiv /67/EG, det s.k. postdirektivet. Medlemsstaterna skall senast den 21januari 1999 sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följadirektivet. Betaltjänst och kassaservice omfattas inte av direktivet.Direktivet syftar till att införa harmoniserade bestämmelser omsamhällsomfattande posttjänster - postal service - och att förbättrakvaliteten på postservicen inom den inre marknaden. Direktivet syftar ocksåtill att säkerställa att marknaden liberaliseras gradvis och underkontrollerade former.I direktivet anges att varje medlemsland skall säkerställa ensamhällsomfattande posttjänst av bestämd kvalitet inom hela landet.Samhällsomfattande posttjänst definieras som stadigvarande tillhandahållnaposttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priserför samtliga användare. Priserna skall därutöver vara kostnadsbaserade.Medlemsstaterna får dock besluta att enhetlig taxa skall gälla, vilket inteutesluter att den eller de som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänstenhar rätt att ingå individuella avtal med kunden.För att övervaka marknaden och servicen skall medlemsländerna inrättanationella tillsynsmyndigheter som är oberoende av de operatörer somtillhandahåller tjänsterna. Regeringen framhåller att Post- och telestyrelsenför-väntas spela en central roll vid direktivets genomförande, både genommyndighetsbeslut och tillsyn. Detta innebär en utvidgning av PTS uppgifter,som utskottet återkommer till.3 Utvecklingen på postmarknadenVid ingången av fanns det - framgår av propositionen - fyra verksammapostoperatörer i , som var anmälda till PTS. Dessa var , i konkurs, () samt City och Financial Sweden AB.Med nytt kapital från såväl utländska som svenska intressenter expanderadedet nya företaget och sin verksamhettill hela samt och . Företaget täcker därmed av landets alla hushåll med utdelning av försorterade storsändningar, s.k.industriell post.SDR, vars huvudsakliga verksamhet är rikstäckande utdelning av oadresseraddirektreklam, distribuerar också en försiktigt växande volym adresseradeförsändelser. City and , som har bytt namn och heterFDS (), förmedlar regelbundet post mellanföretag i , främst inom finanssektorn, och mellan dessa företag ochmotsvarande företag i utlandet. FDS verksamhet växer, och prognosen för antalethanterade försändelser är 1 miljon.Under hösten 1996 anmälde ytterligare åtta företag att de bedrevpostverksamhet. krävs det - erinras det om ipropositionen - tillstånd från PTS för att få bedriva postverksamhet. Utöver detidgare anmälda postoperatörerna har ett drygt hundratal företag sökt ochbeviljats sådant tillstånd. Av dessa har ett sjuttiotal påbörjat sinverksamhet.Den senast gjorda uppskattningen av marknadsandelar i bygger dels påde uppgifter som , och lämnat till PTS rörande totalaantalet förmedlade adresserade försändelser , dels på övriga 67tillståndshavares prognoser för hur många brev de kommer att förmedla under år1997.-------------------------------------------------|Operatör | Miljoner försändelser |-------------------------------------------------| | 1992 | 1996/97 |-------------------------------------------------||* | 51,5 |-------------------------------------------------|SDR |* 12 | 4,7 |-------------------------------------------------|Övriga 67 st |* | 8-15 |-------------------------------------------------|| 3 209 | 3 361 |-------------------------------------------------|Posten AB:s | | ||andel | | |-------------------------------------------------Källa: PTS. Uppgifter /97 avser för samtliga utom de 67 styckennya operatörer, där det är fråga om prognoser för . Av dessa har mångainte börjat sin verksamhet eftersom flertalet har fått tillstånd först undervåren 1997. gäller siffran 12 miljoner samtliga operatörer utomPosten AB.Tabellen visar att övriga 69 stycken postoperatörer med tillstånd inte tagitnågra större volymer från , vars marknadsandel utgör närmare 100 %.Den volym postförsändelser som hanterar har dessutom ökat med 152miljoner , dvs. Posten AB:s volym har ökat mer än vadde övriga operatörerna tillsammans hanterat under ett år.Om man i stället delar in marknaden efter olika försändelseslag - t.ex. dendistribution om vilken och konkurrerar - får man dock enannan bild, framhålls det i propositionen. och konkurrerarhuvudsakligen om B-postsändningar i storstadsregioner. marknadsandelär med denna definition av marknaden betydligt större än vad som beskrivs ovan.4 Regeringens överväganden och förslag i fråga om ändringar i postlagen m.m.4.1 Samhällsomfattande posttjänstRegeringen föreslår att begreppet grundläggande postservice ändras tillsamhällsomfattande posttjänst. De postpolitiska målen delas upp i övergripandemål, som anges i postlagen, och i servicemål, som också anges i postlagen mensom preciseras genom tillståndsvillkor.Ytterligare preciseringar av statenskrav på servicenivåer säkerställs genom ett nytt avtal mellan staten och denoperatör som får till uppgift att tillhandahålla den samhällsomfattandeposttjänsten.4.2 Definition av postverksamhetRegeringen föreslår att paketbefordran tas bort ur begreppet postverksamhet.Tillståndspliktig postverksamhet begränsas därmed till brevbefordran. Samtidigtär möjligheten för privatpersoner, företag och organisationer att skicka paketen viktig del av den posttjänst som staten skall ansvara för, betonarregeringen. Därför skall paketbefordringstjänsten även fortsättningsvis ingå iden samhällsomfattande posttjänsten.4.3 PrisregleringenPrismåletRegeringen föreslår att EG-direktivets krav på taxor som grundar sig påkostnaderna för samhällsomfattande posttjänst, och separat kostnadsredovisningför operatörer som svarar för sådan, förs in i postlagen. Kravet på enhetligapriser för försändelser som ingår i den samhällsomfattande posttjänstenkvarstår. I lagtexten förtydligas dock att detta endast gäller enstakaförsändelser.PristakRegeringen föreslår att ett bemyndigande för regeringen att föreskriva attpriser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåerskall ersätta nuvarande prisreglering i avtalet mellan staten och Posten AB.Kravet i avtalet på att erbjuda rabatterade frimärken till hushållenavskaffas. ges i uppdrag att löpande följaprisutvecklingen samt att noga kontrollera att pristaket följs.4.4 Finansieringen av den samhällsomfattande posttjänstenRegeringen framhåller att dess avsikt är att genom tillståndsvillkorskall åläggas att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten utanersättning. Om förhållandena på postmarknaden förändras ytterligare, bör fråganom ett finansieringssystem åter tas upp till diskussion. PTS bör ur dennaaspekt noga följa utvecklingen på postmarknaden och informera regeringen omviktiga förändringar som sker.4.5 TillståndsregleringTillståndsprövningRegeringen föreslår en bestämmelse i postlagen om att den som söker tillståndtill postverksamhet skall visa att han eller hon har förutsättningar att drivaverksamheten.TillståndsvillkorRegeringen föreslår att tillstånd att bedriva postverksamhet avtillståndsmyndigheten skall få förenas med villkor som kan innefatta enskyldighet- att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst,- att på visst sätt uppfylla krav på tillförlitlighet och integritetsskydd,- att ta hänsyn till handikappades behov och- att beakta totalförsvarets behov under höjd beredskap.Tillståndsvillkoren skall vara tidsbegränsade. EG-direktivets krav på densamhällsomfattande posttjänsten anges generellt i postlagen och säkerställsgenom tillståndsvillkor.4.6 Post- och roll och uppgifterRegeringen föreslår att PTS får ett sektorsansvar på postområdet. Myndighetenskall ha ett övergripande ansvar för att postmarknaden fungerar effektivt frånkonsumentsynpunkt. Myndigheten får däremot inte någon generellkonkurrensfrämjande roll. Myndigheten får förena tillstånd med villkor inom deområden som bestäms i postlagen. Genomförandet av EG-direktivet innebär attmyndigheten ges vidgade befogenheter på ett antal punkter.4.7 Regeringens förslag till riksdagsbeslutRegeringen föreslår att riksdagendels antar i propositionen framlagda förslag till1. lag om ändring i postlagen (1993:1684),2. lag om ändring i lagen (1974:610) om inrikes vägtransport,3. lag om ändring i järnvägstrafiklagen (1985:192),dels bemyndigar regeringen4. att teckna avtal om preciserade servicemål för den samhällsomfattandeposttjänsten med den operatör som får till uppgift att tillhandahålla denna,dels godkänner5. vad regeringen föreslår om att kravet på rabatterade frimärken tillhushållen avskaffas,6. vad regeringen föreslår om Post- och roll och uppgifter.5 Samhällsomfattande betaltjänsterRegeringen framhåller att marknaden för kassatjänster genomgått betydandeförändringar och att statens ansvar inom området bör ses över.En utredning kommer därför att tillsättas med uppgift att utreda statens ansvarför en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning samt vilka krav somskall ställas på dessa och hur de skall säkerställas.6 Motionsförslag6.1 Postpolitiska utgångspunkterI motion 1997/98:T55 yrkande 1 framhåller Per m.fl. (m) attutgångspunkten för de nuvarande formuleringarna i postlagen såväl som förregeringens förslag till ändringar i lagen är att det finns en?samhällsservice? som måste garanteras av staten. Resonemanget bygger på -säger motionärerna - en av hävdad merkostnad fördistribution i glesbygd. Bolaget tillhandahåller - utan särskildersättning för detta - posttjänster i hela landet. Det är därför tveksamt omstaten, vad gäller postmarknaden, måste garantera rikstäckningen.