bet · GL01JuU15 · 1998-03-26 00:00:00 — En utlänning med en sådan visering ges rätt att passeraövriga Schengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt attutlänningen uppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen påspärrlista.Polisiärt och rättsligt samarbeteSchengenkonventionens bestämmelser om polissamarbetet är inriktat på attförebygga och utreda brott. Det avser såväl informationsutbyte som operativsamverkan.I förbinder sig staterna att låta sina polismyndigheterbistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytetskall som huvudregel ske mellan centrala organ men i brådskande fall finnsmöjlighet till direktkontakt mellan myndigheter.Skriftlig information som efter en framställning lämnats från ett land tillett annat får inte användas som bevismaterial om inte det land som lämnatupgiften har lämnat sitt samtycke.Vad härefter gäller det operativa polissamarbetet finns regler om fortsattövervakning och fortsatt förföljande över landgräns. Fortsatt övervakning - somregleras i artikel 40 - innebär att polisen i en Schengenstat som ett led i enpågående polisundersökning skuggar en person som är misstänkt för ett brott,när den personen ger sig in på en annan Schengenstats territorium. Ikonventionen regleras under vilka förutsättningar de polismän som utförövervakningen får fortsätta med det på den andra statens område. I huvudsak gårreglerna ut på att samtycke skall inhämtas i förväg. Vidare skall allövervakning på annan stats territorium ske med iakttagande av den statens lagaroch de övriga villkor som den staten ställt upp. De övervakande polismännen fårinte gripa eller omhänderta den övervakade på den mottagande statens område. Defår medföra sina tjänstevapen om inte den mottagande staten har förbjudit det,men vapen får bara användas i nödvärn. Fortsatt övervakning kan ske medöverskridande av såväl land- som sjögräns. Varje Schengenstat skall anmälavilka slags tjänstemän som har behörighet att genomföra fortsatt övervakning.För svensk del har anmälts polismän, tulltjänstemän när de har polisiärabefogenheter samt tjänstemän vid i samband med övervakning tillsjöss.Fortsatt förföljande är ett mer ingripande förfarande än övervakning. Enligtartikel 41 får sålunda en Schengenstats polismän förfölja en flyendegärningsman över gränsen in till en grannstat som är ansluten tillSchengensamarbetet. Det huvudsakliga syftet skall vara att säkerställa ettutlämningsförfarande. Fortsatt förföljande förutsätter att den flyende tagitspå bar gärning för något av vissa brott eller för medhjälp till sådant brott,eller att han rymt från häkte eller fängelse. Även när det gäller förföljandeär huvudregeln att samtycke först skall inhämtas från den andra staten.Fortsatt förföljande får bara ske över landgräns.När det gäller fortsatt förföljande har en Schengenstat valmöjligheter i treavseenden. Regeringen har därför i en särskild förklaring tagit ställning tillatt tillåta förföljande för brott som kan föranleda utlämning, att inte ställaupp några begränsningar och rum för förföljandet samt att förföljandetjänstemän skall få gripa den flyende. och har avgivitförklaringar med samma innebörd som den svenska. Den svenska och den danskaregeringen avser att återkomma till frågan om det gränsöverskridande samarbetetinnan har färdigställts.I sammanhanget bör också nämnas att konventionen innehåller regler omrättslig ställning för de tjänstemän som i tjänsten befinner sig på en annanSchengenstats territorium för att genomföra övervakning eller förföljande.Dessa skall enligt artikel 42 likställas med mottagande stats tjänstemän om debegår brott eller utsätts för brott. I artikel 43 finns det vidare regler sominnebär att den stat vars polismän opererar på den mottagande statensterritorium är ansvarig för de skador dessa vållar där, och att den stat påvars område skadorna uppstår skall ersätta den skadelidande enligt sammavillkor som gäller för skador som orsakats av den egna statens tjänstemän.Artikeln innehåller också regler om regressrätt staterna emellan.Det operativa polissamarbetet berör även kommunikationsfrågor.Schengenstaterna skall sålunda, särskilt i gränstrakterna, upprätta direktatele- och radioförbindelser för att underlätta polis- och tullsamarbetet.Avsikten med detta är att bl.a. att i rätt tid kunna vidarebefordra informationnär det gäller övervakning och förföljande över gränserna.Till konventionens regler om polissamarbete hör även reglerna omhotellkontroll. Sådan kontroll innebär att hotellinnehavare,pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser skall se till att allautländska gäster - även EU-medborgare - fyller i ett registreringskort ochstyrker sin identitet. Registreringskorten skall bevaras på hotellet och kunnaöverlämnas till behöriga myndigheter när det behövs för bl.a. brottsutredningareller för att spåra efterlysta eller försvunna personer.Schengenkonventionen innehåller också regler om inbördes rättshjälp ibrottmål (artiklarna 48-53). Bestämmelserna har ett vidare tillämpningsområdeän den europeiska rättshjälpskonventionen . Inbördes rättshjälp kansålunda ges även i vissa administrativa förfaranden, i mål om skadestånd, inådeärenden, vid delgivning av underrättelser som gäller verkställighet avutdömt straff m.m. och i fråga om åtgärder efter doms meddelande, såsom uppskovmed verkställighet och villkorlig frigivning.Vidare gäller att framställningar om husrannsakan och beslag kan vägrasendast i begränsad omfattning, jämfört med vad som gäller enligt 1959 årskonvention.Slutligen medger att framställningar i ärenden ominbördes rättshjälp skickas direkt mellan de judiciella myndigheterna iSchengenstaterna.Som ett led i det rättsliga samarbetet har Schengenstaterna i artikel 54 ikonventionen åtagit sig att inte lagföra någon två gånger för samma sak (nonbis in idem). Sålunda får en person som dömts i en Schengenstat beträffande enviss gärning inte åtalas för samma gärning av en annan Schengenstat. Detförutsätter dock, vid fällande dom, att straffet avtjänats eller är underverkställighet eller kan verkställas enligt lagarna i denSchengenstat där domen meddelats. Av artikel 55 följer att en stat i sambandmed ratificering, antagande eller godkännande av konventionen kan förklara siginte vara bunden av huvudprincipen om hinderverkan i ett eller flera av inämnda artikel angivna fall.Schengenkonventionen innehåller också regler om utlämning (artiklarna 59-66).Bestämmelserna kompletterar vissa redan existerande rättsakter på området. Ikonventionen förbinder sig staterna bl.a. att utlämna sådana personer som äråtalade eller mot vilka straff skall verkställas för brott mot bestämmelser motpunkt- och mervärdesskatter samt tullavgifter. En Schengenstat som anmodaslämna ut en person kan inte neka till det enbart på grund av att brottet enligtden egna lagstiftningen är preskriberat eller att det saknas angivelse ellernågot officiellt beslut som den egna lagstiftningen kräver för att enbrottsutredning skall inledas. Vidare finns ett förenklat förfarande för detfall att den berörde samtycker till utlämning. Framställningar om utlämningskall översändas mellan ministerierna (centralmyndigheterna). Reglerna innebärinte någon skyldighet att lämna ut det egna landets medborgare.Vidare innehåller regler om överförande avstraffverkställighet (artiklarna 67-69). Bestämmelserna kan användas när enmedborgare i en Schengenstat, som dömts i en annan Schengenstat, försökerundandra sig straffet genom att fly till sitt hemland. Om den dömde anträffas ihemlandet kan den stat där lagföringen ägt rum göra en framställning till denandra staten om att verkställigheten av straffet överförs dit. Överförandet kanske utan den dömdes samtycke.I artiklarna 70-76 i finns bestämmelser om narkotika.Schengenstaterna har bildat en ständig arbetsgrupp med uppgift att undersökagemensamma problem i samband med bekämpandet av kriminalitet inomnarkotikaområdet och att i förekommande fall utarbeta förslag för att förbättradet praktiska och tekniska samarbetet mellan medlemsstaterna (artikel 70).Vidare har Schengenstaterna åtagit sig att i enlighet med FN:s konventioner pånarkotikaområdet vidta alla erforderliga åtgärder för att förebygga och bekämpaolaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen samt att därutöver särskiltbevaka de platser som är kända för narkotikahandel. Vidare har staterna åtagitsig att i enlighet med respektive konstitution och nationella lagstiftningtillåta att s.k. kontrollerade leveranser får äga rum på deras territorier, attförstärka sin kontroll av person- och varutrafiken samt av transportmedel vidde yttre gränserna i syfte att förhindra olaglig införsel av narkotika ochpsykotropa ämnen samt att garantera att gällande lagstiftning medger beslag ochförverkande av tillgångar som härrör från illegal handel med narkotika ochpsykotropa ämnen.Avslutningsvis innehåller i denna del bestämmelser omvilka typer av skjutvapen som skall vara förbjudna, eller kräva tillstånd elleranmälan, inom Schengenområdet (artiklarna 77-91). Bestämmelserna motsvaras istor utsträckning av de bestämmelser som gäller inom EU enligt ett direktivfrån år 1991.Schengensamarbetet och andra internationella åtagandenEuropeiska unionenI samband med förhandlingarna om medlemskap i förklarade sig berettatt acceptera regelverket beträffande personers fria rörlighet ochUnionsfördragets artiklar om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Sverigeförklarade också att vi önskar medverka till att förverkliga den friarörligheten för personer enligt EG-fördragets artikel 7 a. gjordestvå förbehåll; personkontrollerna vid de inre gränserna kan avvecklas först närsamarbetet i rättsliga och inrikes frågor är på plats och då endast på villkoratt den nordiska passunionen kan bevaras.AmsterdamfördragetAmsterdamfördraget innebär att införlivas med EU. Detta fårtill konsekvens att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner. För det polisiäraoch rättsliga samarbetet innebär fördraget sålunda att reglerna för tredjepelaren skall gälla, under det att gemenskapsrättsliga regler blir avgörandenär det gäller asyl, invandring och gränskontroll i de delar som inte gällerrent polisiärt samarbete. Vilka bestämmelser i regelverk som skallhänföras till den första respektive tredje pelaren är en fråga för rådet, varsbeslut förutsätter enhällighet (artikel 2 i protokollet om införlivande avSchengenregelverket inom Europeiska unionens ramar).Danmark har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från dentredje till den första pelaren som Amsterdamfördraget innebär. I de delar avSchengens regelverk som förs över till den första pelaren kommer Danmarksåledes även i fortsättningen att delta i samarbetet på mellanstatlig basis.Den nordiska passunionenFör träffades ett par överenskommelser mellan de nordiskaländerna som innebär att nordiska medborgare kan resa fritt mellan de nordiskaländerna utan att behöva medföra pass. Det krävs inte heller uppehållstillståndför nordiska medborgare vid stadigvarande vistelse i annat nordiskt land.Regeringen anför (prop. s. 15) att samtliga nordiska länder är angelägna omatt slå vakt om den nordiska passfriheten. Så har i anslutning tillförhandlingarna om EU:s yttre gränskonvention förklarat att ingen yttre gränsi konventionens mening får upprättas mellan de nordiska länderna. ,och gjorde motsvarande förklaringar i samband med förhandlingarom medlemskap i och har slutit särskilda samarbetsavtal med Schengenstaternaför att kunna delta i Schengensamarbetet.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att skall godkänna anslutning tillSchengensamarbetet, dvs. tillträda det s.k. , den s.k.Schengenkonventionen och ett tilläggsprotokoll till denna samt samarbetsavtaletmellan Schengenstaterna å ena sidan och och å den andra. Vidareföreslås att godkänner en av regeringen avgiven förklaring tillSchengenkonventionen om tillämpning av bestämmelserna om fortsatt förföljandeöver landgräns av misstänkta personer i vissa fall från en grannstat in påsvenskt territorium. Slutligen föreslås att skall avge en förklaringmed innehållet att inte är bundet av huvudprincipen om hinderverkan avbrottmålsdomar som meddelats i Schengenstaterna dels om gärningen har förövatshelt eller delvis på svenskt territorium, dels om gärningen har skadat statenssäkerhet eller andra för lika viktiga intressen.Avslag på propositionenI motionerna Ju11 (c), Ju12 (s), Ju14 (v), Ju16 (fp), Ju18 (mp) och Ju220 (mp,v) begärs avslag på propositionen. Motionärerna hävdar att Schengensamarbetetinnebär ett steg mot ökad federation och överstatlighet, vilket bl.a. befarasförsvåra möjligheterna att föra en självständig och restriktivnarkotikapolitik. Motionärerna hävdar vidare att det kommer att bli svårare förflyktingar att söka asyl. Motionärerna bakom motionerna Ju14, Ju16 och Ju18anser att avsaknaden av förslag till den lagstiftning som krävs för att levaupp till åtagandena i konventionen bör leda till att förslaget avslås. I densistnämnda motionen samt i motion Ju11 hävdas dessutom dels att Schengensinformationssystem för med sig risker för den personliga integriteten, dels attden nordiska passfriheten hotas. Vidare begärs i motionerna Ju18 och Ju12 attpropositionen skall avslås eftersom den nationella beredningen av ärendet varitdålig. I motion Ju18 hävdas slutligen att inte bör ta ställning tillpropositionen förrän dels den lagstiftning som aviseras föreligger, delsriksdagen tagit ställning till frågan om godkännande av Amsterdamfördraget ochdels resultatet föreligger av folkomröstning avseendeAmsterdamfördraget.Avsikten med är att uppfylla målet om den fria rörlighetenför personer och att motverka oönskade bieffekter av den friarörligheten såsom internationell kriminalitet och illegal invandring. Deneuropeiska unionen skall med andra ord bli ett område utan inregränser, vilket kräver att den yttre gränskontrollen förstärks som motvikt tillavskaffandet av den inre gränskontrollen. En starkare yttre gränskontroll krävsockså för att motverka ökad brottslighet.Utskottet kan inledningsvis konstatera att ett tillträde till samarbetetligger väl i linje med att vid förhandlingarna om medlemskap i sig berett att acceptera regelverket beträffande personers friarörlighet och Unionsfördragets artiklar om samarbete i inrikes och rättsligafrågor. Utskottet anser också att samarbetet har ett egenvärde i det attsamarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördjupas och förstärks.Utskottet vill härtill påminna om att utskottet tidigare understrukit vikten avsamarbete när det gäller bekämpning av gränsöverskridande brottslighet (se bet.1997/98:JuU2 s. 6 och 1997/98:JuU12 s. 7).Ett tillträde till medför i linje med det sagda en radförbättringar. De utvidgade möjligheterna till utlämning och inbördesrättshjälp motverkar missbruk av det förhållandet att personkontrollerna vid deinre gränserna upphör. Information och underrättelser kan användas för deenskilda ländernas brottsbekämpning. Reglerna om fortsatt förföljande ochfortsatt övervakning fyller även de en värdefull funktion. Regeringensförklaring angående förföljande över landgräns har därtill fått enändamålsenlig utformning.För att undvika missförstånd när det gäller innebörden av att de inregränskontrollerna upphör bör det också enligt utskottets uppfattningunderstrykas att varken tullingripanden eller polisingripanden i fortsättningenär förbjudna vid gränserna. Om exempelvis en bil, som är på väg mot den svenskagränsen, förmodas medföra narkotika - och sådan information kan mycket välkomma den svenska polisen till del genom de polisiära samarbetskanalerna inomSchengensamarbetet - kan polisen respektive tullen självfallet även i framtidenstoppa bilen vid gränsen. För övrigt berör inte regler överhuvud taget frågan om tullens befogenheter att utföra varukontroll. Det ärockså som utskottet ser det en förlegad tankegång att internationellkriminalitet i dagens i första hand kan bekämpas med en permanent ochrutinmässig personkontroll vid nationsgränserna.Utskottet kan mot den nu tecknade bakgrunden konstatera att en anslutningtill sammantaget innebär påtagliga fördelar för påen rad viktiga områden som kompletterar EU-samarbetet. Utskottet välkomnardärför regeringens förslag.När det gäller farhågorna om att skulle vara ett led iutvecklingen mot en ökad överstatlighet vill utskottet erinra om att det somriksdagen nu skall ta ställning till är ett samarbete på mellanstatlig basis. Ipraktiken har de deltagande staterna vetorätt. Frågan om att lyfta inSchengensamarbetet i EU:s beslutsstruktur skall - i vederbörligordning - ta ställning till vid behandlingen av regeringens proposition omgodkännande av Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58). Det kan nämnas attutskottet i ärendet kommer att avge ett yttrande (1997/98:JuU6y) tillutrikesutskottet.Som ytterligare ett skäl att avslå propositionen har anförts att flyktingarsmöjligheter att söka asyl påverkas negativt.Socialförsäkringsutskottet - som i sitt yttrande föreslår att propositionenskall bifallas - hänvisar till de riktlinjer för migrationspolitiken somriksdagen antog . Dessa går huvudsakligen ut på att etthelhetsperspektiv bör anläggas på migrationspolitiken, vartill kommer att denbör vara human, tydlig och konsekvent samt att den bör bygga på respekt förmänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna iSverige. I samband med att riktlinjerna antogs framhöllsocialförsäkringsutskottet (bet.1996/97:SfU5) även att en aktiv migrationspolitk inom EU är grundläggande förden svenska migrationspolitiken, att bör verka för att enmigrationspolitisk helhetssyn återspeglas i det europeiska samarbetet och attSverige måste ta aktiv del i arbetet med att förverkliga den fria rörligheten.Justitieutskottet, som ansluter sig till socialförsäkringsutskottetsöverväganden, konstaterar att en anslutning till står i godöverensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som antogår 1996. Frågan om samverkan inom asylpolitiken behandlas mer ingående i ettsenare avsnitt.Som skäl för att avslå propositionen har även åberopats att den personligaintegriteten hotas av det kommande polisiära och rättsliga samarbetet. I dennadel vill utskottet erinra om sitt gjorda ställningstagande att en av deledande tankarna bakom hela är att stärka kampen motinternationell kriminalitet. För det krävs som utskottet ser det att polisenkan samarbeta över nationsgränserna, vilket bl.a. förutsätter möjligheter tillinformationsutbyte. Härtill kommer att innehåller en radregler till skydd för integriteten. Bland dem kan här nämnas att bara vissauppgifter om den eftersökte får registreras i SIS samt att ändamålet medregistreringen och det begärda förfarandet skall anges. Anmärkningar av annatslag - särskilt uppgifter om rasursprung, politiska åsikter, hälsa ellersexualliv - är inte tillåtna i SIS. Till det nu anförda skall läggas attuppgifter i SIS endast får utnyttjas för de ändamål för vilka de är lämnade.Utskottet kan mot denna bakgrund inte dela uppfattningen att den personligaintegriteten riskerar att trädas för när. Även frågan om registrering utvecklasi det följande.Utskottet kan inte heller se att den nordiska passunionen hotas av ettsvenskt tillträde till . Utskottet konstaterar att såväl detsvenska anslutningsavtalet som samarbetsavtalet med och Islandföreskriver att dessa avtal inte skall hindra att passunionen upprätthålls.Härtill kommer att bl.a. i sin ansökan om medlemskap iSchengensamarbetet gjort förbehåll om saken, vilket accepterats av de övrigastaterna. Mot denna bakgrund känner utskottet ingen oro för den nordiskapassunionens fortsatta existens.Utskottet kan inte heller ställa sig bakom den uppfattning som förs fram imotionerna Ju12 och Ju18 om att den nationella beredningen varit bristfällig.De rättsakter som ligger på bord har förhandlats fram ochundertecknats av regeringen i full överensstämmelse med den svenskaregeringsformen. Likaledes i överensstämmelse med den har riksdagenförelagts att ta ställning till de ingångna avtalen. Härtill kommer attregeringen fullgjort beredningskravet i regeringsformen genom att upprätta ochremissbehandla en departementspromemoria.Avslutningsvis anser utskottet att det inte finns skäl att skjuta uppriksdagens prövning av regeringsförslaget. Det hade naturligtvis varit enfördel om den lagstiftning som samarbetet kräver hade kunnat presenteras redannu. Utskottet har emellertid förståelse för att en stor del avlagstiftningsåtgärderna kommer att genomföras inom ramen för andralagstiftningsprojekt. Att skjuta på godkännandet till dess att samtligalagförslag kan presenteras framstår av flera skäl inte som rimligt. Ett av demär att bör kunna fatta beslut om godkännande av Schengensamarbetetinnan ställning tas till regeringens förslag om godkännande avAmsterdamfördraget; i annat fall kommer en viktig pusselbit att saknas i detsistnämnda ärendet. Härtill kommer att regeringen i propositionen i anslutningtill respektive artikel i redovisat sin bedömning avbehovet av lagstiftningsåtgärder. Slutligen konstaterar utskottet att Danmarksställningstagande till Amsterdamfördraget inte bör få påverka den svenskahållningen till Schengensamarbetet.Det nu anförda innebär att utskottet inte kan ställa sig bakom kraven imotionerna Ju11, Ju12, Ju14, Ju16, Ju18 och Ju220 om att propositionen skallavslås eller att bör avvakta med sitt beslut. Motionerna i dessadelar avstyrks. Utskottet tillstyrker alltså i princip regeringens förslag.Till enskildheter i förslagen återkommer utskottet i det följande.Schengens regelverkParlamentarisk kontrollFlera motionsyrkanden tar upp frågan om parlamentarisk kontroll avbeslutsprocessen i . I motion Ju18 (mp) hävdas sålundaatt - inte kommittén - skall besluta i viktiga och politiskt känsligafrågor. Motionärerna bakom Ju14 (v) och Ju220 (mp, v) vill säkerställa detparlamentariska inflytandet genom en ordning innebärande att den svenskerepresentanten i skall inhämta godkännandeav förslag till beslut innan han eller hon deltar i beslutet och att Sverigeavger en förklaring motsvarande den som gjort. I motionerna Ju18och Ju220 anförs vidare att bör arbeta för en internationell ochparlamentarisk kontroll inom Schengensamarbetet.När det gäller beslutsprocessen är vissa bestämmelser i regeringsformen avintresse. Av 10 kap. 1 § regeringsformen följer att det är regeringen som ingåröverenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer. Ensådan överenskommelse skall enligt 10 kap. 2 § godkännas av , bl.a. omden förutsätter lagändring eller annars rör ett ämne där skallbesluta. Det nu anförda får konsekvenser för genomförandet av kommitténs besluti . Regeringen kan nämligen inte medverka i ett beslut i som kräver godkännande, utan att göra förbehåll för detta.Regeringen framhåller dock (prop. s. 33) att de flesta beslut som fattas ikommittén är av föreskriftskaraktär, dvs. de riktar sig till staterna och derasmyndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda naturligtvisnågon gång indirekt kan komma att beröras. Regeringen understryker att detnationella genomförandet för svensk del kan ske antingen genom förordningutfärdad av regeringen eller med föreskrifter på myndighetsnivå.Utöver vad som följer av det anförda är regeringen skyldig att inhämtariksdagens godkännande innan den ingår en bindande internationellöverenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dockunderlåta detta om rikets intresse så kräver. I sådant fall skall regeringen istället överlägga med innan överenskommelsen ingås.När det gäller motionsönskemålen om att i förväg inhämta godkännande avparlamentet vill utskottet inledningsvis framhålla att de regler som gäller innebär att regeringen måste göra förbehåll för godkännande förbeslut i som kräver lagändring eller annars rör ettämne där skall besluta. I den delen får motionsönskemålen enligtutskottets mening anses tillgodosedda. Övriga frågor faller inom regeringenskompetensområde.