bet · GL01JuU14 · 1998-03-12 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en ny lag omallmän kameraövervakning. Förslaget innebär en lagreglering av avlyssning ochupptagning av ljud som sker i samband med optisk övervakning. Vidare innebärförslaget bl.a. att allmän kameraövervakning i banker, postkontor ochbutikslokaler undantas från kravet på tillstånd.Utskottet tillstyrker i huvudsak regeringens förslag. Utskottet föreslår dockatt skyldigheten att upplysa om allmän kameraövervakning skall inträda redannär övervakningsutrustningen sätts upp och inte, som regeringen föreslagit,först när den tas i bruk.Till betänkandet har fogats sex reservationer. I proposition 1997/98:64 har regeringen () föreslagit attriksdagen antar regeringens förslag till1. lag om allmän kameraövervakning,2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).I samband med propositionen behandlar utskottet fyra motioner som väckts medanledning av propositionen samt en motion från den allmänna motionstiden år1997.Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, sebilaga 1. 1997/98:Ju910 av m.fl. (c) vari yrkas13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om kameraövervakning.1997/98:Ju19 av () vari yrkas att avslår regeringensförslag att butikslokaler skall undantas från kravet på tillstånd.1997/98:Ju20 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen om attlagstiftningen i ett första steg genomförs som ett försök i ett begränsat antalorter,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att försöket skall utvärderas,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om skärpt tillsyn,4. att beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen om ensådan ändring i lagförslaget att dold kameraövervakning, med undantag frånövervakning av vissa skyddsobjekt och vid automatisk hastighetsövervakning,uttömmande regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning.1997/98:Ju21 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen uppmärksamt bör följa vilka eventuella effekter enökad användning av övervakningskameror får från integritetssynpunkt,2. att beslutar att butiker undantas från tillståndsplikten förkameraövervakning av områden utanför in- och utgångar i enlighet medvad som anförts i motionen.1997/98:Ju22 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår lag om allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64),2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om begränsad försöksverksamhet,3. att , vid avslag på yrkande 1, beslutar anta lag omkameraövervakning med den ändring i 4 § som anges i motionen. InledningÄrendet och dess beredningDen beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredareför att utreda frågor om användningen av övervakningskameror. Enligt direktiven(dir. 1995:18) skulle utredningen göra en genomgripande översyn av reglerna ilagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. och bl.a. pröva möjligheten att gåifrån det nuvarande systemet med tillstånd. Enligt direktiven skulleutredningen också överväga frågan om en utvidgad rätt för polisen att användaövervakningskameror. Utredningen överlämnade delbetänkandetPolisens användning av övervakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66).Detta betänkande har lett till lagstiftning om hemlig kameraövervakning (prop.1995/96:85, 1995/96:JuU11, rskr. 1995/96:125, SFS 1995:1506).I juli 1996 överlämnade utredningen slutbetänkandet Kameraövervakning (SOU1996:88). Betänkandet har remissbehandlats.Slutbetänkandet, remissbehandlingen av det samt en i ärendet inkommenskrivelse med önskemål om att videoövervakning skall kunna ske i butik på sammasätt som i (Ju 93/580) ligger till grund för förslagen ipropositionen.Gällande rätt m.m.År 1977 infördes lagen (1977:20) om TV-övervakning (prop. 1975/76:194, bet. JuU1976/77:14, rskr. 1976/77:93). saknades i princip lagstiftning omsådan övervakning. Lagen kom till för att stärka den enskildes skydd motintegritetskränkningar i samband med övervakning och bevakning med hjälp av TV-apparatur. Lagen om TV-övervakning föreskrev att övervakning inte fick ske doltoch att det krävdes tillstånd av för att en plats som varupplåten för eller annars nyttjades av allmänheten skulle få övervakas.År 1990 ersattes lagen om TV-övervakning av den alltjämt gällande lagen(1990:484) om övervakningskameror m.m. (prop. 1989/90:119, bet. 1989/90:JuU34,rskr. 1989/90:320). Den nya lagen syftade bl.a. till att stärkaintegritetsskyddet men innebar inte några genomgripande förändringar av dendittills gällande regleringen. De grundläggande principerna att övervakning avenskilda med kamera i de flesta fall inte får ske utan deras vetskap och attdet som huvudregel krävs tillstånd för att få övervaka utrymmen som används avallmänheten behölls sålunda.Enligt den nuvarande lagen avses med övervakningskamera TV-kameror, andraoptisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som äruppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas förpersonövervakning. Vad som i lagen sägs om övervakningskameror gäller itillämpliga delar även för separata tekniska anordningar som är avsedda attanvändas för att behandla eller bevara bilder som tas upp av enövervakningskamera (1 §). Enligt lagen krävs det tillstånd för att enövervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats ditallmänheten har tillträde (4 §). Tillstånd får bara meddelas om sökanden kananses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskameran och dettaintresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. Vidtillståndsgivningen skall alltid prövas vilken betydelse övervakningen kan haför enskildas personliga integritet (5 §).Upplysning om en övervakningskamera skall som huvudregel lämnas genom tydligskyltning eller på något annat verksamt sätt. Undantag från upplysningspliktengörs i lagen beträffande polismyndighets användning av övervakningskamera vidautomatisk hastighetsövervakning och vid övervakning av vissa skyddsobjektenligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Undantagfrån upplysningsplikten får i övrigt medges endast om det finns synnerliga skälför det (3 §).Tillstånd att använda övervakningskamera får i vissa fall förenas med en rättatt behandla eller bevara bilder som tas upp av kameran. Sådant tillstånd fårmeddelas när risken för integritetsintrång är liten och då övervakningskameranär avsedd att användas för att förebygga brott, förhindra olyckor ellertillgodose något annat därmed jämförligt ändamål. Härutöver krävs att sökandenav särskilda skäl behöver behandla eller bevara bilderna (6 §).Länsstyrelsen är tillstånds- och tillsynsmyndighet. Innan tillstånd meddelasskall yttrande inhämtas från berörd kommun utom i fall då risken förintegritetsintrång får anses liten. Yttrande från skyddsombud, skyddskommittéeller organisation som företräder de anställda skall fogas till ansökan omtillstånd i de fall kameran är avsedd att kunna riktas mot en arbetsplats (7-10§§). Justitiekanslern får överklaga beslut som meddelats med stöd av lagen.Beslut om tillstånd och undantag från upplysningsplikten får också överklagasav den berörda kommunen samt, i vissa fall, av en arbetstagarorganisation.Överklagande sker till allmän förvaltningsdomstol (18 §).Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna i lagen kandömas till böter eller fängelse i högst ett år.Straff kan sålunda drabba den som bryter mot upplysningsplikten ellertillståndskravet. Vidare kan den straffas som utan rätt bevarar eller behandlarbilder eller som inte iakttar av meddelade villkor för tillstånd.I ringa fall döms inte till ansvar. Övervakningsutrustning som använts vidbrott mot lagen skall förklaras förverkad, om det inte är oskäligt (15-16 §§).Frågan om ljudupptagningar i samband med kameraövervakning är inte reglerad ilagen om övervakningskameror.Genom lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, som trädde i kraft den 1februari 1996, infördes ett nytt tvångsmedel, hemlig kameraövervakning. Lageninnebär att polisen kan bedriva spaning mot en person genom att använda dolda,fjärrstyrda övervakningskameror. Regleringen ansluter nära tillrättegångsbalkens bestämmelser om hemlig teleavlyssning. Hemligkameraövervakning får användas vid förundersökning angående brott för vilketminimistraffet inte understiger fängelse samt vid försök, förberedelseeller stämpling till sådant brott om sistnämnda slag av gärningar ärstraffbara. Tvångsmedlet får endast användas om någon är skäligen misstänkt förbrottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Frågor om tillståndtill hemlig kameraövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagaren.Tillstånd skall avse och plats. Lagen (1952:98) med särskildabestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål omfattar också hemligkameraövervakning. Tvångsmedlet kan således i vissa fall användas även vidutredning av vissa allmänfarliga brott, vissa högmålsbrott och vissa brott motrikets säkerhet även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff änfängelse . Lagen om hemlig kameraövervakning är tidsbegränsad ochgäller till utgången av (prop. 1996/97:26, bet. 1996/97:JuU5, rskr.1996/97:40).Regeringen beslutade om direktiv till en särskildutredare med uppgift att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiäraarbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel (Utredningen omhemlig avlyssning m.m., Ju 1996:07, dir. 1996:64). Utredaren skall bl.a. seöver tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning. Utredaren skall avslutasitt arbete senast den 1 april 1998.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en ny lag om allmän kameraövervakning som skallersätta lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Det huvudsakliga syftetmed förslaget är att reglera användningen av kameraövervakning på ett sådantsätt att detta hjälpmedel för att förhindra brott och minska risken för olyckorkan utnyttjas på ett effektivt sätt som ett tillfredsställande skyddmot integritetskränkningar upprätthålls.Den nya lagen föreslås omfatta även avlyssning eller upptagning av ljud somsker i samband med optisk övervakning. Avlyssning eller upptagning av ljudskall enligt förslaget aldrig få ske utan att upplysning lämnas om det.Enligt förslaget utvidgas rätten att, främst i brottsförebyggande syfte,bedriva allmän kameraövervakning efter tillstånd.Det föreslås vidare att allmän kameraövervakning i banklokaler, postkontoroch butiker skall undantas från kravet på tillstånd. Kraven för dentillståndsfria kameraövervakningen regleras i lagen och innebär bl.a. att enanmälan skall göras till länsstyrelsen.I propositionen behandlas även polisens rätt att utan tillstånd bedrivaallmän kameraövervakning om det av särskild anledning föreligger risk för attallvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för allvarligförstörelse av egendom kommer att utövas på viss plats.Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1998.ÖvervägandenAvslag på propositionenI motion Ju22 (v) yrkas avslag på propositionen. I samma motion och i motionJu20 (fp) begärs att den föreslagna lagen skall tillämpas försöksvis och på ett begränsat antal orter. Om beslutar att lagenskall tillämpas försöksvis, begärs i motion Ju20 att försöket skall utvärderas.Till stöd för sina yrkanden om försöksvis tillämpning anför motionärernaframför allt att förslagets effekter är otillräckligt analyserade såväl när detgäller den brottsförebyggande effekten som i fråga om intrånget i enskildasintegritet.När det gäller de grundläggande motiven för det nu förevarande lagförslagetanför regeringen i huvudsak följande i propositionen. Den nu gällande lagen omövervakningskameror bygger på principen att upplysning om övervakningskamerormåste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av utrymmensom allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodoseändamålet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset. Dennagrundprincip ligger till grund även för förslaget. Lagstiftningen skall varautformad på ett sådant sätt att den enskildes intresse av integritetsskyddtillgodoses även i fortsättningen.Avlyssning och upptagning av ljud regleras inte i den nuvarande lagen och ärsåledes tillåten så länge den inte sker i hemlighet. Avlyssning ochljudupptagning kan vara värdefulla komplement till optisk övervakning meninnebär också risk för intrång i den personliga integriteten. Förslagetreglerar därför rätten att avlyssna och göra ljudupptagningar i samband medkameraövervakning.Det är, framhåller regeringen, en grundläggande uppgift för staten attförhindra brott och att motverka otrygghet. Brottsligheten i har ökatpå ett oroväckande sätt och ligger på enoacceptabelt hög nivå. har också andelen uppklarade brottminskat. Undersökningar som utförts visar dessutom att rädslan för att utsättasför brott är ett påtagligt problem för många människor. Det är angeläget försöker förbättra möjligheterna att förebygga och avslöja brott.Undersökningar som gjorts i bl.a. tyder på att användning avövervakningskameror kan bidra till att minska brottsligheten och att ökauppklarningsprocenten. En viktig förutsättning för att uppnå brottsförebyggandeeffekter är dock att kameraövervakningen används tillsammans med andrabrottsförebyggande åtgärder. Bland annat har man konstaterat att förekomsten avtillgreppsbrott kan reduceras med hjälp av användning av övervakningskameror.Kameraövervakning är en metod bland andra som kan bidra till att reducerabrottsligheten och därmed ge medborgarna ökad säkerhet och trygghet.Enligt vad regeringen anför bör intresset av att förebygga och utreda brottfå spela en mer framträdande roll vid utformningen av lagstiftningen. En ökadmöjlighet till användning av övervakningsutrustning i detta syfte bör därförinföras.Enligt den nu gällande lagen krävs med några få undantag alltid tillstånd föratt en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den riktas mot en platsdit allmänheten har tillträde. En stor del av ansökningarna om tillstånd avserbevakning i banklokaler, postkontor och butiker. Övervakning i dessa typer avlokaler sker i allmänhet i brottsförebyggande syfte. Den som i sådantsyfte söker tillstånd att med kamera övervaka banklokaler, postkontor ochbutiker kan, framhåller regeringen, under vissa förutsättningar räkna med attfå sin ansökan beviljad.Regeringen anför i propositionen att kameraövervakning i banklokaler,postkontor och butiker bör undantas från tillståndsplikten. Kraven för dentillståndsfria användningen skall regleras i lagen. Även i övrigt anserregeringen det motiverat att i viss utsträckning öka möjligheterna att eftertillstånd använda kameraövervakning till exempel i entréer till restaurangeroch hotell.Eftersom de föreslagna lagändringarna är omfattande såväl sakligt somspråkligt, anser regeringen att lagen om övervakningskameror bör ersättas av enhelt ny lag (prop. s. 17 f).Utskottet vill för sin del erinra om att lag om TV-övervakningtillkom för att förstärka den enskildes skydd mot integritetskränkningar isamband med övervakning och bevakning med hjälp av TV-apparatur. Även underriksdagsbehandlingen av den nu gällande lagen om övervakningskameror framhöllssyftet att stärka integritetsskyddet som hänsyn togs till den snabbatekniska utvecklingen på området (1989/90:JuU34 s. 10).Det nu förevarande förslaget kan sägas innebära att ökad vikt läggs vid denbetydelse kameraövervakning kan ha för att förebygga och avslöja brott. Sålundautvidgas möjligheten att efter tillstånd få använda kameraövervakning, ochbanker, postkontor och butiker undantas från kravet på tillstånd. Utskottetanser att de skäl som regeringen anfört för att nu införa en ny lagstiftningmed denna inriktning är övertygande. Förslaget innebär enligt utskottets meningsåväl att förutsättningar för en effektivare användning av kameraövervakningtillskapas som att erforderlig hänsyn tas till den enskildes intresse avintegritet. Någon anledning att först tillämpa lagen försöksvis kan utskottetinte finna.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju20 och Ju22 i nu berördadelar.Det sagda innebär att utskottet redan här är berett att i princip ställa sigbakom förslaget. Till några enskildheter i detta återkommer utskottet i detföljande.Kameraövervakning i butikslokalerI motion Ju19 (mp) begärs att det alltid skall krävas tillstånd förkameraövervakning i butikslokaler medan det i motion Ju910 (c) yrkas att detskall bli lättare att få tillstånd till kameraövervakning i butikslokaler.Enligt vad regeringen anför i propositionen i denna del bör tillståndspliktentas bort i de fall där det finns ett mycket starkt objektivt intresse avkameraövervakning för att förebygga brott eller förhindra olyckor och där detsåledes inte är påkallat med individuell prövning i varje enskilt fall. För atten särreglering skall vara motiverad krävs att de grupper som undantas frånkraven på tillstånd generellt sett har ett starkt intresse av att kunna användaövervakningsutrustning. Det krävs vidare att särregleringen täcker in en stordel av de fall av övervakning som den utvalda kategorin kan ha intresse av attbedriva.De lokaler som enligt regeringens uppfattning i första hand bör komma i frågaför en särreglering är banklokaler, postkontor och butiker. Dessa grupper haromkring av de nu löpande tillstånden. Den som ansöker om tillståndatt i brottsförebyggande syfte använda övervakningskamera för övervakning ibanklokaler, postkontor och butiker torde med nuvarande ordning kunna räkna medatt få sin ansökan beviljad; när det gäller butiker dock under förutsättningatt ansökan inte avser rätten att behandla eller bevara bilder.Regeringen framhåller att begreppet butikslokal saknar en enhetligdefinition. Den stora variationen mellan verksamheter i olika butikslokaler gördet avsevärt svårare att avgränsa bevakningsobjektet än när det gäller bankeroch postkontor. finns det ett beaktansvärt behov av att kunnaförenkla kameraanvändningen inom detaljhandeln, inte minst på grund av denstöld- och rånbrottslighet som den är utsatt för. Enligt regeringens mening bördärför också butikslokaler undantas från kravet på tillstånd (prop. s. 35 f).I enlighet med det anförda föreskrivs i förslagets 12 § första stycket att enövervakningskamera efter anmälan får sättas upp för allmän kameraövervakning ien butikslokal under förutsättning att övervakningen har till enda syfte attavslöja och förebygga brott. Vidare krävs att övervakningskameran är fastmonterad och försedd med fast optik och att den som avser att bedrivaövervakningen träffat en skriftlig överenskommelse om övervakningen medskyddsombud, skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställdapå arbetsplatsen. I paragrafens andra stycke definieras en butikslokal som enlokal där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock interestauranger eller andra näringsställen. Enligt paragrafens tredje stycke fårendast bilder av kassaområdet och av in- och utgångar behandlas eller bevarasutan tillstånd.Den tillståndsfria kameraövervakningen får, enligt vad regeringen anför,endast ske i den del av lokalen där försäljning äger rum. Om det t.ex. i ettköpcentrum ryms flera butiker med gångstråk mellan affärerna, utgör gångstråkeninte del av butikslokalen. I ett varuhus utan avgränsade affärslokaler får helavaruhuset anses utgöra butikslokal i den mån inte särskilt utrymme avskilts förannat ändamål.En förutsättning för den tillståndsfria övervakningen i bl.a. butikslokalerär att en skriftlig anmälan görs till innan övervakningskameransätts upp. Upplysningarna i anmälan kommer att utgöra grunden förlänsstyrelsens bedömning av i vilken grad tillsyn bör utövas över det aktuellaobjektet (prop. s. 36 f).Som utskottet framhållit i det föregående, kan kameraövervakning utgöra etteffektivt hjälpmedel för att förebygga brott. Inte minst torde detta gälla ifråga om butiksrån och annan tillgreppsbrottslighet i butiker. Av förslagetframgår att övervakning i bl.a. butikslokaler får ske utan tillstånd endast omsyftet är att avslöja eller förebygga brott och under förutsättning attsamtycke lämnats av företrädare för de anställda. Härtill kommer attkameraövervakningen skall anmälas till , som har att utöva tillsynöver det sätt på vilket kameraövervakningen bedrivs. Enligt utskottetsuppfattning innebär utformningen av förslaget i denna del en lämplig avvägningmellan intresset av att förebygga och avslöja brott å den ena sidan ochintresset av att skydda den enskildes integritet å den andra. Utskottetavstyrker motion Ju19.Genom utformningen av förslaget får motion Ju910 i nu ifrågavarande del ansestillgodosedd. Motionen avstyrks.I motion Ju21 (m) begärs att även området utanför in- och utgångartill butikslokaler skall få övervakas med övervakningskamera utan att någottillstånd skall erfordras; anmälan skall alltså även i sådant fall varatillräcklig. Motionärerna menar att det ökade antalet butiksrån visar attbutikslokaler i detta hänseende inte bör behandlas annorlunda än banker ochpostkontor.Regeringen framhåller i propositionen att det skulle leda för långt att låtabutiker bevaka områden utanför in- och utgångarna. Detta skulle i praktikenkunna medföra att stora delar av vägar och trottoarer i en stads mest centraladelar blev utsatta för övervakning och att det skulle kunna bli svårt att rörasig på offentliga platser i områden med många butiker utan att bli övervakad(prop. s. 39).Utskottet delar regeringens bedömning. Här måste alltså intresset av skyddför den enskildes integritet få väga tyngst. Utskottet avstyrker motion Ju21 idenna del.Upplysningspliktens inträdeEnligt 3 § första stycket lagen om övervakningskameror m.m. skall upplysning omen övervakningskamera lämnas genom tydlig skyltning eller på annat verksamtsätt. Upplysningsplikten avseende kameraövervakning är i 3 § första meningenförslaget formulerad på samma sätt.Enligt förarbetena till den nu gällande lagen riktar sig upplysningspliktenenligt 3 § inte bara mot den som använder en övervakningskamera utan även motden som över huvud taget har en övervakningskamera uppsatt på i lagen angivetsätt. Att upplysningsplikten fått denna utformning - vilket skedde på förslagav Lagrådet - har betydelse i det fall att det inte går att visa att kameranhar använts. Och om den som har kameran uppsatt är någon annan än den sombrukar den omfattas båda av upplysningsplikten. Detta förhållande får betydelseockså i straffrättsligt avseende, eftersom upplysningsplikten ärstraffsanktionerad i 15 § i den nu gällande lagen (se prop. 1989/90:119 s. 41f).I den förevarande propositionen uttalar regeringen en annan mening om närupplysningsplikten bör inträda. Såväl i allmänmotiveringen som iförfattningskommentaren uttalas sålunda att upplysningsplikten bör inträda närövervakningsutrustningen tas i bruk (prop. s. 24 och 53). Även iförfattningskommentaren till förslagets straffbestämmelse framhålls att vid denstraffrättsliga bedömningen måste beaktas om övervakningsutrustningen tagits ibruk (prop. s. 67). Sistnämnda uttalande torde dock ta sikte på fall därtillstånds- eller anmälningsplikten försummats.Utskottet anser för sin del att de skäl som anförts i propositionen tilllagen om övervakningskameror för att låta upplysningsplikten inträda redan dåövervakningsutrustning sätts upp alltjämt är tungt vägande. Särskilt debevissvårigheter som kan uppstå när det gäller att avgöra om enövervakningsutrustning tagits i bruk eller ej talar för att stå fast vid denlösning som valts i förarbetena till gällande lag. Utskottet anser således attden i förslagets 3 § angivna upplysningsplikten skall inträda redan närövervakningskameror och tillhörande övervakningsutrustning sätts upp.