bet · GL01SfU11 · 1998-04-28 00:00:00 — 1997/98:111)Allmänna principer för ett nytt förtidspensionssystemPropositionenI propositionen framhålls bl.a. att utformningen av den allmänna försäkringensskydd vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga är av stor betydelse för mångaindivider som systemet innehåller många komponenter.Förtidspensionsutredningen har lämnat en del förslag som innehåller lösningaräven på detaljnivå. Enligt propositionen kan regeringen inte i alla delarställa sig bakom utredningens förslag, varför ytterligare beredning krävs innanslutliga förslag kan läggas fram. Mot bakgrund härav läggs i propositionen framförslag till principer för hur ett nytt förtidspensionssy- stem skall utformas.Det fortsatta beredningsarbetet kommer enligt regeringen att inriktas på dennärmare regleringen av förtidspension och ersättning för dem som har enlångvarig men inte varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Dettaberedningsarbete kommer också att beröra sjukpenning.Såvitt gäller jämställdhetsperspektivet kommer enligt propositionen detta attbeaktas i det fortsatta arbetet.Regeringen konstaterar i propositionen att det finns ett behov av en särskildform av förmån för individer som drabbas av en medicinskt grundad nedsättningav arbetsförmågan som kan bedömas som varaktig. Individen har behov avlångsiktig ekonomisk trygghet i situationer då försörjningsförmågan blivitnedsatt som samhället har intresse av att motverka skadligakonsekvenser som kan följa av att människor ställs utan möjligheter till egenförsörjning. Det föreslås därför att det liksom skall finnas en särskildform av ersättning för dem som drabbats av en medicinskt orsakad varaktignedsättning av arbetsförmågan. Vidare föreslås att utformningen av reglerna omberäkning av ersättningen skall bygga på inkomstbortfallsprincipen.Enligt regeringen är det, i synnerhet beträffande en varaktig ersättningsformsom förtidspension, nödvändigt att upprätthålla ett krav på en viss lägstagräns för arbetsförmågans nedsättning för att rätt till ersättning skall kunnaföreligga. Det är ofta förenat med stora svårigheter att konstatera smärrenedsättningar av arbetsförmåga och i synnerhet att därutöver fastställa etttillräckligt samband med medicinska orsaker. Försäkringen är enligt regeringenheller inte avsedd att täcka mindre variationer i fråga om fysisk eller psykiskprestationsförmåga som kan följa av exempelvis naturligt åldrande. Med hänsynhärtill föreslås att som förutsättning för ersättning skall gälla attarbetsförmågan av medicinska orsaker är nedsatt med minst en fjärdedel.Ersättningen skall även i fortsättningen kunna utges som en fjärdedels, halv,tre fjärdedels eller hel förtidspension.I det reformerade ålderspensionssystemet skall inte finnas någon fastställdallmän pensionsålder vad gäller inkomstgrundad ålderspension. I stället skalltillämpas en flexibel pensionsålder med möjlighet till uttag av inkomstgrundadpension . För rätt till garantipension krävs dock enligt de avriksdagen godkända riktlinjerna för reformering av ålderspensionssystemet attden försäkrade fyllt . Enligt regeringens uppfattning innebär detta attförtidspension bör kunna utges fram till dess att den försäkrade uppnått dennaålder. I propositionen föreslås därför att ersättningen skall kunna utges tilldess den försäkrade fyller 65 år.Det föreslås vidare att försäkringen skall innehålla en garanterad lägstanivå för dem som inte har haft några inkomster alls eller endast låga inkomsterunder tiden före pensionsfallet. Den garanterade nivån bör säkerställa att allaförsäkrade som drabbas av sjukdom tillförsäkras en rimlig levnadsstandard som iprincip täcker alla normala konsumtionsbehov. För dem som har inkomstrelateradersättning som är lägre än en garantinivå skall enligt förslagetgarantibeloppet utges som utfyllnad upp till denna garanterade nivå. Om denförsäkrade inte har rätt till inkomstrelaterad ersättning skall ersättningutges med ett belopp som motsvarar garantinivån. I propositionen föreslås attriksdagen skall godkänna de redovisade allmänna principerna.Beträffande de ekonomiska konsekvenserna av förslaget till ett reformeratförtidspensionssystem framhålls i propositionen att det avgörande är denkonstruktion som slutligen väljs. Såväl valet av beräkningsmodell för deninkomstrelaterade ersättningen som konstruktionen och nivån på grundskyddet harstor inverkan. Avsikten är enligt regeringen bl.a. att hantera denöverkompensation som dagens system kan innebära för vissa individer.Överkompensationen beror på den korta beräkningsram som används för bestämningav antagandepoäng i kombination med att antagandepoängen sedan nästanuteslutande kan ligga till grund för ersättningen.MotionerModeraternaI motion Sf29 yrkande 1 av m.fl. (m) begärs etttillkännagivande om förslag på en reformerad förtidspension. Motionärerna anseratt det är anmärkningsvärt att regeringen inte har presenterat ett genomarbetatförslag till ett reformerat förtidspensionssystem. Regeringen bör snaraståterkomma i frågan. Motionärerna anser det dock tillfredsställande attregeringen tagit avstånd från förslag dels om enevig rätt till förtidspension, dels om en rätt att arbeta eller studera utanatt detta påverkar rätten till förtidspension.CenterpartietI motion Sf33 av m.fl. (c) begärs i yrkandena 1 och 2tillkännagivanden dels om att inordna förtidspensionssystemet i en samordnadtrygghetsförsäkring som är arbetslivs- och ohälosrelaterad, dels om principernaför ett nytt förtidspensionssystem, baserat på grundtrygghet. Enligtmotionärerna skall en sådan trygghetsförsäkring ersätta dagens försäkringar vidsjukdom, arbetsskada, arbetslöshet och förtidspension. Den skall bestå av engrundpenning, lika för alla, kompletterad med en inkomstrelaterad del varsstorlek är baserad på den inkomst man haft som företagare eller anställd.Grundpenningen skall möjliggöra en rimlig levnadsstandard. En viktigutgångspunkt är vidare att försäkringen skall innehålla incitament till arbeteoch ett i övrigt aktivt liv.FolkpartietI motion Sf34 av m.fl. (fp) begärs i yrkandena 1 och 2tillkännagivanden dels om en samlad ohälsoförsäkring, dels om en autonomohälsoförsäkring. Ohälsoförsäkringen skall enligt motionärerna innefattaersättning för långa och korta sjukdomsfall inklusive förtidspension. Den skallvara frikopplad från statsbudgeten och ledas av en självständig styrelsebestående av andra än riksdagsledamöter. Dessa skall ha det operativa ansvaretför att försäkringens buffertfond hålls inom av fastställda ramar.I samma motion yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om finansiering avohälsoförsäkringen. Motionärerna anser att allmänna egenavgifter skallfinansiera förtidspensionsdelen av ohälsoförsäkringen liksomsjukförsäkringsdelen och att avgifterna skall tas ut på inkomster upp tilltaket på 7,5 lönebasbelopp. Därtill kommer enligt motionärerna en vissfinansiering med skattemedel. I yrkande 4 begär motionärerna etttillkännagivande om Finans-inspektionens kontrollerande funktion av en autonomohälsoförsäkring. Inspektionen skall enligt motionärerna granska den nyaohälsoförsäkringen. I samma motion yrkande 5 begärs ett tillkännagivande omfondering av kapital för att klara svängningar i sjukskrivningen. Motionärernaanser att en sjukförsäkringsfond bör byggas upp för att klara demografiskaförändringar.VänsterpartietI motion Sf31 av m.fl. (v) begärs i yrkande 1 avslag påregeringens förslag till inriktning av reformeringen av reglerna om ersättningvid varaktig medicinskt grundad arbetsoförmåga, i avvaktan på mer konkretaförslag.I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om redovisning avkonsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv. Motionärerna anser att regeringenredan nu borde ha redovisat sådana konsekvenser, t.ex. vad gäller regleringenav restarbetsförmågan och kriterierna för bedömning av arbetsskada ochförtidspension.I yrkande 4 begär motionärerna ett tillkännagivande om möjlighet förlåginkomsttagare att beviljas förtidspension efter . Motionärernabefarar att det förhållandet att det i propositionen anges att förtidspensioninte är avsedd att täcka mindre variationer i fråga om fysisk och psykiskprestationsförmåga som kan följa av t.ex. naturligt åldrande kan försvåra förmänniskor att få förtidspension. Om en låginkomsttagare vars kropp är utslitentvingas göra förtida uttag av ålderspension innebär det att han eller honresten av livet får nöja sig med en låg ålderspension.MiljöpartietI motion Sf32 av m.fl. (mp) begärs i yrkande 2 dels avslag påpropositionens förslag i tillämplig del, dels ett tillkännagivande om attreformeringen av förtidspensionssystemet bör syfta till att skapa ensammanslagen arbetslivsförsäkring. Arbetslivsförsäkringen bör träda in av sjukdom och/eller arbetslöshet och utifrån en samlad bedömning av denförsäkrades hela situation lämna ersättning vid långvarig ohälsa och/ellerarbetslöshet.I samma motion yrkande 3 begärs förslag till en samlad organisation avsocial- och arbetsmarknadspolitiken på lokal nivå. Motionärerna anser att delokala arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna bör kommunaliseras och slåssamman med delar av kommunernas socialtjänst till en gemensam organisation.I yrkande 4 begär motionärerna dels avslag i tillämplig del, dels etttillkännagivande om ett enhetligt grundskydd, i princip lika för alla, somgrund för beräkning av ersättningsnivån.I yrkande 5 begärs förslag till utformning av grundskyddet. Motionärernaanser att grundskyddsnivån efter skatt för en ensamstående bör vara ca 7 200 krper månad.KristdemokraternaI motion Sf30 av m.fl. (kd) begärs i yrkande 1 etttillkännagivande om mer flexibla nivåer för förtidspension och sjukpenning.Motionärerna framhåller att uppdelningen i fyra nivåer i vissa fall skaparmycket kraftiga marginaleffekter som direkt motverkar arbetslinjen. Den somvill arbeta i stället för får nöja sig med en fjärdedelsersättning. Ur privatekonomisk synpunkt blir det således olönsamt att försökaarbeta mer. Inte heller ur samhällsekonomisk synpunkt är en sådan ordningrimlig.I samma motion yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om finansiering inom ettfonderat system. Motionärerna anser att om principerna om stabilitet ochlångsiktig trovärdighet skall vara vägledande bör möjligheterna med ettfonderat system som är skilt från statsbudgeten noga övervägas. Ett sådantsystem kan leda till att arbetsgivaravgifterna inte behöver vara lika höga somvid ett ofonderat system som en fond fungerar som en buffert motoförutsedda förändringar.Utskottets bedömningUtskottet anser i likhet med regeringen att det även bör finnas ettekonomiskt skydd vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom ochfunktionshinder. Människor som till följd av varaktiga sjukdomar ellerfunktionshinder inte kan arbeta bör ha rätt till en långsiktig trygghet i frågaom sin försörjning.Även om regeringen inte har kunnat lägga fram ett detaljerat förslag om ettnytt förtidspensionssystem är det viktigt att inför behandlingen avdet framlagda förslaget om ett reformerat ålderspensionssystem (prop.1997/98:151-152) kan lägga fast att det skall finnas ett trygghetssystem vidlångvarig arbetsoförmåga, att detta skall bygga på inkomstbortfallsprincipenmed en garantinivå samt kunna utges till . De riktlinjer som nupresenterats är tillräckligt preciserade i dessa avseenden för att ge en goduppfattning om det nya förtidspensionssystemet. Utskottet avstyrker med hänsynhärtill motionerna Sf29 yrkande 1 och Sf31 yrkande 1.Centerpartiet och har i sina respektive motioner förordat ensamordnad trygghetsförsäkring vid långvarig ohälsa och arbetslöshet baserad pågrundtrygghetsprincipen. Utskottet har i tidigare sammanhang, senast i sitt avriksdagen godkända betänkande 1997/98:SfU1, uttalat sig för vissa principer sombör vara vägledande för utformningen av socialförsäkringarna. att starka skäl talar för att det är staten som skall stå förinkomstskyddet upp till en viss nivå och för ett grundläggande skydd vidvaraktig ohälsa för grupper som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden.Utskottet slog fast att ett försäkringssystem som ersätter bortfallav inkomst har stora fördelar framför försäkringar som bygger på en rengrundtrygghetsprincip. I fråga om en samordnad försäkring vid sjukdom ocharbetslöshet ansåg utskottet att en renodling av de olika försäkringssystemenär nödvändig för att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas frånsocialförsäkringen respektive från andra trygghetssystem, t.ex.arbetslöshetsförsäkringen. Utskottet vidhåller sin tidigare inställning ochanser liksom regeringen att en försäkring för skydd vid långvarigt nedsattarbetsförmåga på grund av sjukdom och funktionshinder bör tillhandahålla bådeinkomsttrygghet och grundtrygghet. Med hänsyn härtill avstyrks motionerna Sf33yrkandena 1 och 2 samt Sf32 yrkandena 2, 4 och 5. Även motion Sf32 yrkande 3avstyrks med hänvisning främst till vad utskottet anfört om renodling av deolika försäkringssystemen.När det gäller kravet på en autonom försäkring noterar utskottet att i sitt slutbetänkande SOU 1996:113 (s. 542) lämnadeförslag om en sammanhållen redovisningsmodell med en fond men med en bibehållenkoppling till statsbudgeten. Enligt förslaget skall överskott kunna placeras avansvarig organisation och vid underskott lån kunna tas i Riksgäldskontoreteller på kapitalmarknaden i övrigt. Kommitténs förslag har inte lett tilllagstiftning.Förtidspensionsutredningen har därefter (s. 463) konstaterat att detreformerade ålderspensionssystemet är avsett att vara ett i finansiellthänseende autonomt system. Autonomin möjliggörs dels genom att förmånerna medautomatik anpassas till svängningar i den allmänna inkomstutvecklingen liksomtill förändringar i förväntad livslängd, dels genom att en buffertfond (AP-fonden) utnyttjas för att reglera temporära över- eller underskott. bedömning kan den form av förhållandevis långtgående autonomi somavses gälla för ålderspensionen inte bli aktuell vad gäller sjukförsäkringeller förtidspension. Bl.a. är den automatiska anpassning av förmåner tillförändringar i den försäkrade risken som en sådan autonomi förutsättersvårförenlig med krav på stabilitet i försäkringsvillkoren. Ohälsoförsäkringenbör enligt utredningen, i likhet med , redovisas som en integrerad del avstatsbudgeten. Det finns dock skäl för att försäkringen redovisas på ett sådantsätt att dess saldo, dvs. nettot mellan avgiftsintäkter och utbetalda förmånergår att avläsa. En sådan redovisning av saldot inom sjukförsäkringen kan utgöraen signal om att försäkringen tenderar att utvecklas mot finansiell obalans.Det ger också en förståelse för behovet av eventuella ingrepp iförsäkringsvillkoren. Utredningen har föreslagit att sjukförsäkringen skallutgöra en del av statsbudgeten och redovisas på ett sådant sätt attförsäkringens finansiering går att utläsa.Utskottet delar utredningens bedömning att en sådan långtgående autonomi somskall gälla för ålderspensionssystemet inte kan komma i fråga vare sig försjukförsäkringen eller förtidspensionssystemet. Utskottet kan därför inteställa sig bakom ett krav på en autonom försäkringslösning och avstyrkermotionerna Sf34 yrkandena 2 och 5 och Sf30 yrkande 3. Som en följd häravavstyrks även motion Sf34 yrkande 4.Enligt vad som anges i propositionen skall förtidspensionssystemetsinkomstrelaterade del finansieras genom en med sjukpenningen gemensamarbetsgivaravgift (respektive egenavgift för egenföretagare). Utöver dettatillkommer enligt propositionen ett behov av finansiering av garantibeloppetgenom allmänna skattemedel. Som nämnts ovan finansieras förtidspension i formav folkpension och pensionstillskott medsjukförsäkringsavgiften som betalas av arbetsgivare och egenföretagare.Utskottet anser inte att det finns skäl att föreslå någon ändringav detta förhållande och avstyrker därför motion Sf34 yrkande 3.Utskottet vill tillägga att regeringen i proposition 1997/98:151 har uttalatatt ett syfte med den förändrade avgiftsstruktur som beslutat om medanledning av budgetpropositionen för (prop. 1997/98:1, bet.1997/98:FiU1, rskr. 1997/98:35) var att inom ramen för ett i princip oförändratavgiftsuttag skapa bättre samstämmighet mellan inkomster och utgifter bl.a. isjukförsäkringssystemet. Enligt regeringen är det förslag till nyavgiftsstruktur som läggs fram i proposition 1997/98:151 ett ytterligare steg idenna riktning. Regeringen föreslår också förändringar av vilka förmåner somsjukförsäkringsavgiften skall finansiera för att därigenom förstärkasjukförsäkringsavgiftens försäkringsmässiga struktur. Enligt regeringen böravgiftssatserna fastställas till en nivå som innebär att avgiftsintäkternaräcker till för att finansiera de statliga ålderspensionsavgifter som skallinföras på en del av de förmåner som socialavgifterna skall finansiera. Någonexakt samstämmighet mellan förväntade inkomster och utgifter för olikasocialförsäkringar har enligt regeringen inte eftersträvats. Smärre ochtillfälliga skillnader mellan inkomster och utgifter bör kunna finnas utan attdet föranleder justeringar av avgiftsnivån.I proposition 1997/98:151 föreslås att, i avvaktan på ett reformerat systemför förtidspension och övergångsregler för förtidspensionärer som fått sinersättning beviljad innan det reformerade systemet träder i kraft,förtidspension till förtidspensionärer som också har rätt till tilläggspensionfinansieras med sjukförsäkringsavgiften. Folkpension i form av förtidspensionför förtidspensionärer som inte har tilläggspension föreslås finansieras medallmänna skattemedel. Det föreslås vidare att sjukförsäkringsavgiften skallfinansiera tilläggspension i form av förtidspension. Ändringarna föreslås gällafr.o.m. den 1 januari 1999.Utskottet noterar att det i propositionen anges att jämställdhetsperspektivetkommer att beaktas i det fortsatta arbetet med ett reformeratförtidspensionssystem. Utskottet har haft anledning attuttala sig i fråga om framför allt kvinnors rehabilitering och vikten av attdenna fråga uppmärksammas t.ex. i valet av en rehabiliteringsåtgärd (se bet.1997/98:SfU1). Utskottet anser att det är ofrånkomligt att kvinnors och mänsolika förutsättningar och behov även beaktas i samband med att ett nytt systemför förtidspensioner utformas. För att en granskning ur ettjämställdhetsperspektiv skall fylla en rimlig funktion fordras emellertid attdet föreligger ett mer konkret förslag till ett nytt system. Mot bakgrund avvad som anges i propositionen förutsätter utskottet att en granskning av detkommande lagförslaget ur ett jämställdhetsperspektiv kommer att göras utannågot särskilt påpekande från sida. Utskottet avstyrker bifall tillmotion Sf31 yrkande 2.Vad gäller möjligheterna att beviljas förtidspension konstaterarutskottet att det i proposition 1993/94:250 med förslag till riktlinjer för detnya ålderspensionssystemet har uttalats att förtidspension också ifortsättningen bör kunna nybeviljas fram till samt att en löpandeförtidspension bör kunna avlösas av ålderspension . Med hänsynhärtill anser utskottet att motion Sf31 yrkande 4 inte påkallar någon åtgärdfrån sida. Motionsyrkandet avstyrks därför.Såvitt gäller kravet på mer flexibla nivåer för sjukpenning ochförtidspension konstaterar utskottet att det även i det reformeradeförtidspensionssystemet förutsätts att man vid bedömningen av rätt tillförtidspension skall utgå från arbetsförmågans nedsättning. Avsikten är såledesinte att utforma den nya försäkringen som en renodlad försäkring förinkomstbortfall, dvs. på samma sätt som arbetsskadeförsäkringen därersättningen utgör skillnaden mellan inkomsten som frisk och den inkomst somman trots sjukdomen kan erhålla. Det är alltjämt arbetsförmågans nedsättningsom skall vara det primära och ett införande av ytterligare nivåer skulleenligt utskottet leda till att bedömningen härav avsevärt försvåras. Med detanförda avstyrker utskottet motion Sf30 yrkande 1.Som redovisas i det följande anges i propositionen att frågan om ersättningvid långvarigt men inte varaktigt nedsatt arbetsförmåga skall beredas vidaremed utgångspunkt bl.a. i att motsvarigheten till sjukbidrag skalltillhöra sjukpenningförsäkringen. krav på en samladohälsoförsäkring, som innefattar såväl långa som korta sjukdomsfall, inklusiveförtidspension, får därmed anses i huvudsak tillgodosett. Utskottet avstyrkerdärför motion Sf34 yrkande 1.Utskottet vill slutligen framhålla att det av propositionen framgår attFörtidspensionsutredningen bedömt att förtidspensionen enligt förordning (EEG)nr 1408/71 blir att räkna som en invaliditetsförmån enligt den s.k.sjukförsäkringsmodellen, dvs. en förmån som kan utges till den som är aktuelltförsäkrad vid pensionsfallet, och vars storlek inte är beroende avförsäkringstider. För en person som arbetar i EU/EES-länder och hela tidenomfattas bara av lagstiftningar enligt denna modell skall rätten tillinvaliditetsförmåner avgöras enligt det lands lag som är tillämplig närarbetsoförmågan uppstår. Om villkoren för rätt till förmånen är uppfyllda skallförmånen utges enbart från den staten.Om däremot en försäkrad, som arbetat i två eller fler länder, i minst ettland har omfattats av en lagstiftning enligt vilken invaliditetsförmånernasstorlek är beroende av försäkrings- eller bosättningstider, blir reglerna iförordningen om prorataberäkning (proportionering efter försäkringstid) ochsamordning tillämpliga även för system av sjukförsäkringsmodell. För att eninvaliditetsersättning enligt sjukförsäkringsmodellen skall få verkan iförhållande till EG-rätten fordras ett beslut av Europeiska unionens råd. Ipropositionen framhålls att frågan får analyseras närmare i det fortsattaberedningsarbetet.Utskottet konstaterar att ett införande av en s.k. sjukförsäkringsmodell iSverige skulle innebära att ett system för förtidspension byggd på en helt nyprincip skulle införas. En konsekvens härav blir att en person som flyttar tillannat EU/EES-land för arbete och där insjuknar inte får rätt att uppbära eninkomstrelaterad förtidspension från om vederbörande endast haromfattats av lagstiftningar enligt denna modell. Utskottet förutsätter attregeringen i det forsatta beredningsarbetet noga överväger konsekvenserna avett införande av ett system som bygger på en annan modell än en där pensionensstorlek är beroende av försäkringstider. Konsekvenserna av en övergång till enriskförsäkring bör även belysas vad gäller personer som flyttar till eller frånländer utanför EU/EES.Med detta påpekande tillstyrker utskottet regeringens förslag till allmännaprinciper för en reformering av förtidspensionsreglerna.Inkomstrelaterad ersättningPropositionenI propositionen föreslås dels att den inkomstrelaterade ersättningen skallbaseras på en uppskattning av den inkomst den försäkrade skulle ha haft om intenedsättningen av arbetsförmågan inträffat, dels att till grund för dennauppskattning skall användas inkomsterna åren närmast före pensionsfallet.Vidare föreslås att godkänner nu redovisade förslag till riktlinjerför en inkomstrelaterad ersättning.Regeringen gör följande bedömning. Den inkomstrelateradeersättningen bör vid hel förtidspension utgöra av den uppskattadeinkomsten, upp till ett visst tak. Antalet inkomstår som skall ligga till grundför beräkningen av den inkomstrelaterade ersättningen bör vara tillräckligtstort för att ge ett stabilt inkomstunderlag som speglar den försäkradesförvärvsförmåga och uppnådda inkomststandard. I förhållande till dagenshuvudregel för beräkning av antagandepoäng (de två bästa inkomståren av desenaste fyra) bör antalet årsinkomster som beaktas i inkomstunderlaget varastörre. Det antal inkomstår som används bör dock begränsas så att endast denaktuella inkomststandarden beaktas. Det bör övervägas på vilket sätt år medtillfälligt låga eller höga inkomster skall hanteras i beräkningsunderlaget.I det fortsatta arbetet bör också övervägas på vilket sätt ersättningen skallindexeras.