bet · GL01FiU21 · 1998-04-02 00:00:00 — Förstärkt tillsyn över börser (prop.1997/98:71) Utskottet behandlar i detta betänkande de i proposition 1997/98:71 föreslagnaändringarna i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet m.fl. lagar.Vidare behandlar utskottet tre motioner som väckts med anledning avpropositionen.I propositionen föreslår regeringen bl.a. åtgärder som syftar till att stärkatillsynen över börser. Förslagen syftar även till att stärka börsers oberoendeställning i förhållande till bl.a. större ägare. Regler om ägarprövning ochlämplighetsprövning av företagsledningen i börser, auktoriserademarknadsplatser och clearingorganisationer föreslås bli införda i lagen(1992:543) om börs- och clearingverksamhet. Bestämmelserna motsvarar de somredan gäller för bl.a. banker och värdepappersbolag. Vidare föreslås att detskall ställas krav på att börser skall ha en avärenden om överträdelser av börsens regler. Förbudet för en börs att låtainregistrera eller notera sina aktier eller andra fondpapper vid den egnamarknadsplatsen föreslås bli lagfäst. I propositionen föreslås även ändringarav de lagregler som anger vilka en börs får tillåta att delta direkt i handelnvid börsen (börsmedlemmar). En börs skall enligt förslaget under vissaförutsättningar få tillåta även andra juridiska personer än banker ochvärdepappersbolag att bli börsmedlemmar. Detta gäller dock endast omdeltagandet i handeln sker för egen räkning. Samtliga ändringar föreslås trädai kraft den 1 juli 1998.Utskottet tillstyrker regeringens förslag. Samtliga motioner avstyrks.Till betänkandet har fogats tre reservationer. I proposition 1997/98:71 föreslås att antar regeringens förslag till1. lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingsverksamhet,2. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827),3. lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet,4. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),5. lag om ändring i insiderlagen (1990:1342),6. lag om ändring i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse.Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till betänkandet. Såvitt avserförslaget till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- ochclearingverksamhet har utskottet i 4 kap. 1 § tredje stycket rättat ettskrivfel på så sätt att ordet ?bara? skjutits in efter ordet ?handel? och föreordet ?om?. 1997/98:Fi9 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att noggrant följa utvecklingen vad gäller övervakningenav börsmedlemmar som handlar i egen räkning,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att noggrant följa utvecklingen vad gäller skillnader iförutsättningar för hushållens direktägande av aktier jämfört medinstitutionellt ägande.1997/98:Fi10 av m.fl. (v) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett statligt ägande av den nya planerade marknadsplatsen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att stimulera framkomsten av regionala marknadsplatser.1997/98:Fi11 av m.fl. (m) vari yrkas att avslårregeringens förslag att andra aktörer än värdepappersinstitut skall kunna deltai handeln vid börsen i enlighet med vad som anförts i motionen. BakgrundEn ny börslagstiftning trädde i kraft . Lagen (1992:543) ombörs- och clearingverksamhet (LBC) ersatte då lagen (1979:749) om Stockholmsfondbörs. Den nya lagstiftningen innebar flera viktiga förändringar. Det legalamonopol på att organisera handel med fondpapper - främst aktier ochobligationer - som hade avskaffades. Börs-lagstiftningenutvidgades till att inbegripa handel med alla slag av finansiellainstrument. Därigenom kom bl.a. derivatinstrument såsom optioner och termineratt omfattas.Fri etableringsrätt och fri konkurrens mellan börser utgör två grundprinciperi det nya regelverket. Kännetecknande är också att det är frivilligt att sökabörsauktorisation. Detsamma gäller också den något mindre regleradeauktorisationsformen, auktoriserad marknadsplats, som infördes som ettalternativ till börsauktorisation. Börsreformen innebar också att det öppnadesmöjlighet för utländska banker och värdepappersföretag att bli börsmedlemmar.Ett annat väsentligt inslag var att det skedde en harmonisering med EG:s reglerinom börsområdet.Den nya börslagstiftningen kan beskrivas som ett ramverk där de viktigareprinciperna finns i lagen. I flera frågor har den närmare regleringenöverlämnats till . Lagen förutsätter även att en del av denregelskapande verksamheten sker genom självreglering hos börserna.I samband med att LBC trädde i kraft ombildades . (Fondbörsen) samt ytterligare två företaghar sökt och erhållit börsauktorisation i enlighet med den nya lagen. Dessa tvåföretag är som även är auktoriserat som clearingorganisationoch (). organiserar handelmed derivatinstrument och PMI är verksamt på räntemarknaden. Vid sidan av de nunämnda börserna förekommer att börsliknande verksamhet drivs med stöd avtillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Som exempel härpå kannämnas () och Aktietorget i , som kanbeskrivas som handelsplatser för aktier i små och medelstora tillväxtföretag.Vidare förekommer det att börsliknande verksamhet drivs under former som inteanses tillståndspliktiga enligt lagen om värdepappersrörelse och där hellerinte auktorisation som börs har sökts enligt LBC. Ett sådant exempel är denverksamhet som drivs av ().I olika sammanhang har Fondbörsens integritet diskuterats. Bland annat haranmärkts på Fondbörsens dubbla roller. Dessa består i att börsen, som drivs ivinstsyfte, som den skall locka till sig nya börsbolag (emittenter)skall övervaka att dessa följer börsens regler och vid överträdelser bestraffabolagen. Som särskilt känsligt har framhållits Fondbörsens utövande av dessaroller gentemot börsnoterade bolag som har stora ägar-intressen ibörsen.Mot bakgrund av bl.a. de då pågående diskussionerna mellan Fondbörsen och () gav vice riksbankschefenStefan Ingves i uppdrag att undersöka hur en effektiv och konkurrenskraftigframtida infrastruktur på den svenska finansmarknaden lämpligen kan se ut.Uppdraget redovisades i en promemoria (dnr Fi97/900).I promemorian ställer sig positiv till en sammanslagning avFondbörsen och OM men han framhåller att det är viktigt att en sådansammanslagning vinner allmän acceptans i samhället. Därvid poängterar hanvikten av att en ny marknadsplats konstrueras så att integritet, neutralitetoch genomlysning uppnås. I detta syfte föreslås i promemorian att det ilagstiftningen preciseras vilka krav som bör ställas på hanteringen avdisciplinärenden och marknadsövervakningen. Vidare föreslås att begränsningenav vilka som får bli börsmedlemmar avskaffas och att möjligheterna tilldirekthandel på börsen underlättas.OM offentliggjorde att företaget avsåg att lämna ettoffentligt uppköpserbjudande avseende aktierna i . Affären innebär att Fondbörsen nu är ett dotterbolag till medför en koncentration av börsverksamheten i . OM harett intresse som emittent vid Fondbörsen. Dessutom har flera av de störreägarna i OM intressen som emittenter eller medlemmar vid någon av de två börserFondbörsen och som ägs av förslag och bedömningar som gjorts i promemoria har, enligtregeringens uppfattning, gett anledning att överväga ändringar i börs-lagstiftningen. Sammanslagningen mellan har, enligtregeringen, gett ytterligare anledning att se över börslagstiftningen i syfteatt stärka börsers integritet och upprätthålla förtroendet för svenskbörsverksamhet.BörsmedlemskapGällande bestämmelserEnligt 3 kap. 1 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) får enbörs som medlemmar ha endast och värdepappersinstitut som bedriverkommissionsverksamhet, förmedlingsverksamhet eller handel för egen räkning samtutländska företag som har tillstånd att bedriva motsvarande verksamhet i sitthemland. För utländska företag som inte har sitt säte i ett land inom EES krävsdessutom att de står under betryggande tillsyn i hemlandet. Ett generellt kravpå börsmedlemmar är att de har tillräckliga finansiella resurser och att deäven i övrigt är lämpliga att delta i handeln vid en börs.Utgångspunkten för bestämmelsen om vilka som kan antas som börsmedlemmar äratt dessa måste motsvara högt ställda krav på kompetens och finansiellaresurser. Om dessa krav är uppfyllda, är förutsättningarna goda att devärdepappersaffärer som görs upp vid börsen kan fullföljas. Detta skapartrygghet i handeln och är ett av skälen till att börsmedlemskretsen harbegränsats till företag som driver vissa slag av värdepappersrörelse, dvs.sådana företag som yrkesmässigt agerar som mellanhänder påvärdepappersmarknaden (jfr prop. 1991/92:113 s. 78).I den proposition som låg till grund för LBC uttalade föredragande statsrådetatt han inte var främmande för att göra börsmedlemskapet öppet även för andraaktörer än sådana som har värdepappersrörelsetillstånd, förutsatt att dessauppfyllde nödvändiga krav i fråga om bl.a. kompetens och finansiella resurser.Det konstaterades emellertid att detta avvek från vad som var normalt utomlandsoch att det därför skulle kunna inverka menligt på det internationellabörssamarbetet. Bedömningen blev därför att den internationella utvecklingenborde avvaktas innan det öppnades möjlighet för icke-finansiella investerareatt bli medlemmar vid börser i (jfr prop. 1991/92:113 s. 79).PropositionenEnligt regeringens uppfattning kan man fråga sig om internationella hänsynnumera behöver tillmätas samma avgörande betydelse. Regeringen konstaterar attdet utomlands kan skönjas en attitydförändring vad gäller möjligheterna förandra än banker och värdepappersföretag - framför allt olika typer avinstitutionella placerare - att delta direkt i börshandel.I propositionen anförs att det med dessa utgångspunkter finns anledning attifrågasätta om nuvarande begränsning av vilka som kan bli medlemmar vid en börsär motiverad. Regeringen anser att det bör krävas ett skyddsvärt intresse sominte marknadens aktörer kan förväntas beakta utan ingrepp från staten för attdet skall vara motiverat att i lag begränsa vilka som skall kunna bli medlemmarvid en börs. Sett ur lagstiftarens synvinkel kan tillräckliga argument för atthindra de svenska börserna från att anta medlemmar som uppfyller degrundläggande krav som måste ställas för deltagande i handeln - men som intetillhör den nu favoriserade kretsen av aktörer - inte längre anses vara förhanden. Sakligt sett går det knappast heller att försvara den nuvarandebegränsningen av börsmedlemskretsen. Särskilt tydligt blir detta vid enjämförelse med vad som gäller i fråga om direkt deltagande iclearingverksamhet, som typiskt sett inrymmer betydligt större risker än självabörshandeln. Inte heller möjligheten att delta som kontoförande institut i detkontobaserade systemet hos () är reserverad förvissa angivna aktörer. I de fall börs- och clearingverksamhet är sammankopplad,antingen inom samma företag eller uppdelad på skilda företag, finns detfördelar för aktörerna med att direkttillträde kan nås till båda dessa led i envärdepapperstransaktion. Än mer tydliga blir fördelarna om även möjligheten attgöra registreringar i VPC:s system räknas in. För de aktörer som ges möjlighetatt kunna delta i alla leden i transaktionskedjan - utan att behöva gå via enmellanhand - finns förutsättningar att nedbringa kostnaderna.Regeringen anser mot den nu beskrivna bakgrunden att det bör öppnas möjlighetäven för andra aktörer än banker och värdepappersföretag att bli medlemmar viden börs. Detta bör emellertid bara vara möjligt om handeln sker för egenräkning. I övriga fall, dvs. vid handel för annans räkning, bör nuvarandeordning behållas. Att handel för annans räkning är tillståndspliktig och skallstå under tillsyn av följer för övrigt redan avbestämmelserna i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse.MotionernaI motion Fi9 av m.fl. (fp) anförs att nya medlemmar som enbartönskar handla för egen räkning inte automatiskt kommer att stå under tillsyn. Isamband med remissförfarandet har det uttryckts farhågor om att möjligheternaatt i praktiken genomföra en granskning av nya institutioner skulle varaotillräckliga. Man har pekat på möjligheterna till motpartsrisker, dvs. att enbörsmedlem helt eller delvis inte skall kunna fullgöra sina åtaganden i sambandmed köp och försäljning av aktier. Vidare har risken för bl.a. penningtvättpåpekats. I motionen anförs vidare att möjligheten för institutionella ägareatt bli börsmedlemmar med en trolig sänkning av kostnaden för aktiehandelrimligen kommer att innebära att enskilda personers direktägande av aktierytterligare kommer att diskrimineras på bekostnad av institutionellt ägande.Folkpartiet motsätter sig inte den föreslagna utvidgningen av den möjligamedlemskretsen. Motionärerna vill dock framhålla att det är angeläget att defarhågor som framförts noga beaktas och inte nonchaleras. Motionärerna anseratt det föreligger ett behov av att dels noga följa utvecklingen vad gällerövervakningen av börsmedlemmar som handlar för egen räkning, dels att nogafölja utvecklingen vad gäller skillnader i förutsättningar vad gällerhushållens direktägande av aktier jämfört med institutionellt ägande.I motion Fi11 av m.fl. (m) anförs att merparten av förslagen ipropositionen är både rimliga och välkomna. Motionärerna anser dock attregeringens förslag om en utvidgning av den krets av aktörer som av en börs kantillåtas att delta i handeln vid börsen är alltför långtgående. Fleraremissinstanser avstyrker detta förslag. I likhet med dessa remissinstanseranser motionärerna att förslaget leder till ökade motparts- och systemrisker,eftersom aktörer som inte står under tillsyn och som inte är underkastade bl.a.krav på kapitaltäckning samt sundhets- och uppföranderegler tillåts blimedlemmar vid en börs. Det kan heller inte uteslutas att förslaget leder tillkostnadsfördelar för sådana börsmedlemmar som inte står under tillsyn. På grundav det anförda avstyrker motionärerna förslaget i denna del.Utskottets ställningstagandeDen utvidgning av börsmedlemskretsen som regeringen föreslår motsvarar deändringar som genomfördes för clearingmedlemmar och kontoförandeinstitut. I det lagstiftningsärendet uttalade näringsutskottet att reglerna förclearingverksamhet och kontoföring borde vara utformade så att de, utan attsäkerhetsaspekterna efterges, på ett ändamålsenligt sätt kan möta utvecklingenpå de finansiella marknaderna. Vidare uttalade näringsutskottet att reglernabör bidra till en ökad konkurrens så att de svenska aktörerna har incitamentatt anpassa verksamheten till internationella krav och marknadens förändringar.Dessutom borde regleringen stå i överensstämmelse med den internationellautvecklingen på de finansiella marknaderna. Mot den skisserade bakgrundenställde sig näringsutskottet positivt till regeringens förslag i proposition1995/96:50 om förändrad lagstiftning i fråga om clearingverksamhet ochkontoföring. beslutade i enlighet med näringsutskottets förslag (jfrbet. 1995/96:NU11 s. 6, rskr. 180).En utvidgning av börsmedlemskretsen ligger således väl i linje med deutgångspunkter för lagstiftningen som näringsutskottet gett uttryck för. uppfattning gör sig skälen för en utvidgning än starkaregällande om man beaktar att riskerna i handelsledet är ytterst begränsadejämfört med de risker som föreligger i samband med clearingen och avvecklingenav en värdepappersaffär. Som konstateras i propositionen har det även kunnatskönjas en attitydförändring utomlands när det gäller vilka som bör få delta ihandeln vid en börs. Inte minst har frågan om de institutionella placerarnasökade betydelse vid börshandeln kommit att uppmärksammas. Det skäl som tidigaretalat mot att börsmedlemskretsen utvidgas, nämligen att det finns en viss riskför att tilltron i utlandet till de svenska börserna kan påverkas negativt omvi i avviker från den utomlands gällande ordningen, torde således intelängre föreligga (jfr prop. 1991/92:113 s. 79).Med anledning av vad som anförs i motionerna vill utskottet understryka attförslaget innebär en möjlighet men inte någon skyldighet för börser att sommedlemmar anta andra företag än sådana som står under tillsyn. Utskottet villockså betona att ett företag som vill bli börsmedlem måste uppfylla degrundläggande krav som uppställs i 3 kap. 1 § LBC. I paragrafen anges att enbörs som medlemmar får ha , samt juridiska personersom har en betryggande kapitalstyrka, ändamålsenlig organisation avverksamheten, nödvändiga riskhanteringsrutiner, säkra tekniska system och iövrigt är lämpliga att delta vid handeln vid börsen. Därtill kommer attFinansinspektionen i sin egenskap av tillsynsmyndighet för börser kommer att fåett stort inflytande över att de krav som ställs för börsmedlemskap ställstillräckligt högt. Om inspektionen anser att de krav en börs ställer förmedlemskap inte är godtagbara har således inspektionen skyldighet att ingripa.Företag som inte står under tillsyn kommer enligt förslaget även att varaskyldiga att lämna de uppgifter den begär rörandeverksamheten som börsmedlem. Det ligger också i börsers eget intresse attställa berättigade krav för medlemskap och att göra noggranna individuellaprövningar av ansökningar om medlemskap. Om det brister i dessa avseenden ärrisken stor att detta får negativ inverkan på börsens trovärdighet ochattraktionskraft vilket även drabbar de aktörer som deltar i handeln.På grund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag att detskall öppnas möjligheter även för andra aktörer än banker ochvärdepappersföretag att bli medlemmar vid en börs. Detta bör som regeringenföreslagit bara vara möjligt om handeln sker för egen räkning. Vid handel förannans räkning delar utskottet regeringens bedömning att den nuvarandeordningen bör behållas. Utskottet förutsätter att varje företag som ansöker ombörsmedlemskap kommer att bli föremål för en mycket ingående och omsorgsfullprövning. Detta gäller inte minst för företag som inte står under tillsyn. Medhänvisning till de farhågor som motionärerna och några remissinstanser uttalatvill utskottet framhålla att det är av största vikt att effekterna av denutvidgning som föreslås noga följs.På grund av det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi9 (fp) och Fi11 (m).Förbud att inregistrera eller notera börsens egna aktierPropositionenLagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet (LBC) innehåller inte någotuttryckligt förbud mot att ett aktiebolag som bedriver börsverksamhet harfondpapper som bolaget har emitterat, exempelvis aktier, inregistrerade ellernoterade vid den egna börsen. I förarbetena till lagen uttalades emellertid attdet skulle vara uppenbart olämpligt om det börsdrivande bolagets egna aktierfick inregistreras vid börsen, eftersom det bl.a. åligger börsen själv attbesluta om avregistrering av aktier och om sanktioner mot bolag som inteiakttar inregistreringsvillkoren (prop. 1991/92:113 s. 95 och 96).Inregistrering eller notering av aktier i ett bolag som bedriverbörsverksamhet har flera väsentliga fördelar sett ur bolagets synvinkel. Sådanaåtgärder underlättar bolagets kapitalförsörjning och bidrar till en ökadspridning av ägandet. Det finns i detta avseende inte någon anledning att låtaandra regler gälla för aktiebolag som bedriver börsverksamhet än för aktiebolagi allmänhet. Utgångspunkten är därför att även ett sådant aktiebolag skall fåha sina aktier inregistrerade eller noterade vid en börs eller annanmarknadsplats. Detsamma gäller andra fondpapper som har getts ut av bolaget.När det gäller inregistrering eller notering vid den egna marknadsplatsen ärdet emellertid annorlunda. För sådana situationer finns de betänkligheter somanfördes i de ovan återgivna motivuttalandena. Dessa uttalanden har ocksåtillämpats i praktiken, och det har därför ansetts att ett förbud motinregistrering eller notering av börsens egna aktier har förelegat. Även om detinte berördes i motiven torde detsamma gälla även andra fondpapper än aktier.Regeringen anser att förbudet emellertid - för klarhetens skull - uttryckligenbör framgå av lagtexten. Det bör också, för den händelse börsverksamheten drivsav en ekonomisk förening, omfatta fondpapper som föreningen har gett ut.Notering av fondpapper kan även ske vid en auktoriserad marknadsplats. Avförtroendeskäl bör det även vara förbjudet för ett företag som driver enauktoriserad marknadsplats att vid denna notera aktier eller andra fondpappersom företaget har gett ut.Under beredningsarbetet har åsikten förts fram att ett noteringsförbud börinföras även för aktier eller andra fondpapper i företag som är moderföretagtill en börs. Som framgått ovan är Fondbörsen nu ett dotterbolag till . Ett noteringsförbud som omfattar även aktierna i moderbolag tillbörser skulle därför innebära att OM tvingas notera sina aktier vid en utländskbörs, eftersom aktierna är noterade vid Fondbörsen. Mot bakgrundav denna effekt anser regeringen att förtroendeaspekterna bör hanteras på annatsätt. Enligt regeringens uppfattning kan detta ske genom att det införssärskilda krav på hanteringen av disciplinärenden riktade mot moderföretag ochandra kvalificerade ägare i en börs (se nedan).MotionenI motion Fi10 av m.fl. (v) anförs att är positivttill sammanslagningen mellan . Sammanslagningen måsteemellertid vinna acceptans i samhället, och den nya marknadsplatsen måstekonstrueras så att integritet, neutralitet och genomlysning uppnås. Det är dåohållbart att enskilda privata företag som själva är viktiga aktörer på börsenockså är ägare av själva marknadsplatsen. Staten bör därför vara ensam ägare avden nya handelsplatsen som bör bli en ?folkbörs? lika tillgänglig för alla.Motionärerna anför vidare att det pågår en regionalisering avkapitalmarknaderna. De anser att det är viktigt att det uppstår regionalamarknadsplatser där regionens företag kan möta de av regionens sparare som villplacera sina pengar i närmiljön. Beträffande regionala börser ellerauktoriserade marknadsplatser är det naturligt att dessa ägs av statenoch/eller av regionala självstyrelseorgan. Detta förutsätter också endecentralisering av verksamhet så att den blir bättrespridd över landet. Motionärerna anser att regeringen bör verka för attuppkomsten av sådana regionala marknadsplatser stimuleras.Utskottets ställningstagandeSom framgått ovan föreslår regeringen att förbudet för en börs att låtainregistrera eller notera sina aktier eller andra fondpapper vid den egnamarknadsplatsen lagfästs.Fri etableringsrätt och fri konkurrens mellan börser utgör två grundprinciperi den nya börslagstiftningen. Utskottet har under innevarande vår behandlat enmotion med krav på att staten skall vara ägare till marknadsplatsen (jfr bet.1997/98:FiU15). har på förslag från utskottet avslagitmotionsyrkandet med motiveringen att ett bifall till motionen skulle strida motde principer som ligger till grund för nuvarande börslagstiftning. Utskottet,som alltjämt står bakom de överväganden som ligger till grund för nuvarandebörslagstiftning, finner inte anledning att föreslå någon ändring av riksdagenstidigare ställningstagande.Utskottet anser inte att det finns anledning för att begära attregeringen skall ta särskilda initiativ för att stimulera framkomsten avregionala marknadsplatser. Utskottet ställer sig också tveksamt till dendecentralisering av verksamhet som motionen förutsätter.Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrkermotion Fi10 (v).Lagförslagen i övrigtPropositionenI propositionen föreslås åtgärder som syftar till att stärka tillsynen överbörser. Dessutom syftar de förslag som lämnas till att stärka börsers oberoendeställning i förhållande till bl.a. större ägare. Regler om ägarprövning ochlämplighetsprövning av företagsledningen i börser, auktoriserademarknadsplatser och clearingorganisationer införs i lagen (1992:543) om börs-och clearingverksamhet. Bestämmelserna motsvarar de som redan gäller för bl.a.banker och värdepappersbolag.Det ställs krav på att börser skall ha en avärenden om överträdelser av börsens regler.