bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — Förutsättningarna för detta är att det närmare samarbetet delsrespekterar EG:s befogenheter och de mål som uppställs i avdelning VI , delssyftar till att göra det möjligt för EU att snabbare utvecklas till ett områdemed frihet, säkerhet och rättvisa.I andra punkten föreskrivs att bemyndigande enligt första punkten meddelas avrådet, som skall besluta med kvalificerad majoritet på begäran av berördamedlemsstater och efter det att kommissionen har yttrat sig. Om en medlemsstatav viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik motsätter sig atttillstånd ges, skall någon omröstning inte äga rum. Frågan kan då i stället -efter beslut med kvalificerad majoritet - hänskjutas till förenhälligt beslut. Det föreligger alltså vetorätt för varje medlemsstat.Enligt tredje punkten skall varje medlemsstat som önskar delta i ett närmaresamarbete anmäla sin avsikt till rådet och kommissionen. Kommissionen skallavge yttrande till rådet och rådet skall fatta beslut från anmälan. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta attvilandeförklara ärendet, men måste då motivera sitt beslut och bestämma en nytidsfrist för ärendets behandling.Fjärde punkten innehåller en bestämmelse om att artiklarna K 1-K 13 skalltillämpas på ett närmare samarbete, om inte något annat är särskiltföreskrivet. Vidare framgår att EG-fördragets bestämmelser om EG-domstolensbefogenheter skall tillämpas fullt ut såvitt avser första, andra och tredjepunkterna i denna artikel. Detta innebär att domstolen får behörighet attövervaka tillämpningen av bestämmelserna om ett närmare samarbete också påtredje pelarens område.Enligt femte punkten skall artikel K 12 inte påverka tillämpningen avbestämmelserna i det särskilda protokollet om införande av iEU.I artikel K 13.1, som i huvudsak motsvarar nuvarande artikel K 8.1, anges vilkabestämmelser i som är tillämpliga också på tredje pelaren. Ettpar ytterligare bestämmelser har lagts till, nämligen artikel 138e omEuropaparlamentets ombudsman, artikel 148.3 enligt vilken rådet kan fattabeslut som kräver enhällighet även om en medlemsstat är frånvarande vidomröstningen och artikel 191a som innehåller nya bestämmelser om tillgångentill , rådets och kommissionens handlingar.Institutionernas roll i tredjepelarsamarbetet förstärks med Amsterdamfördraget.Kommissionen får initiativrätt vad gäller polissamarbete och straffrättsligtsamarbete (artikel K 6.2). Regeringen framhåller i propositionen attkommissionen har initiativrätt vad gäller yttre gränskontroller, asyl ochinvandring samt vissa civilrättsliga frågor, områden som med Amsterdamfördragetflyttas över till EG-samarbetet. Regeringen anför att den initiativrätt somkommissionen nu får vid sidan av medlemsstaterna beträffande polis- ochstraffrättsligt samarbete inte i sig utgör någon principiell nyhet i detmellanstatliga samarbetet. Det som förändras med Amsterdamfördragetsikraftträdande är att initiativrätten kommer att gälla nya områden.Amsterdamfördraget innebär enligt artikel K 11.1 att rådet skall höraEuropaparlamentet innan det fattar beslut enligt artikel K 6.2 b-d (dvs. fattarrambeslut, andra beslut inom tredje pelaren eller beslut om att upprättakonventioner). Någon sådan skyldighet föreligger inte enligt nu gällandefördrag. skall enligt den nya bestämmelsen avge sitt yttrandeinom en tidsfrist som rådet bestämmer. Tidsfristen får inte vara kortare än tremånader. Regeringen framhåller att förändringen inte innebär att parlamentetges något inflytande över beslutsfattandet av det slag som samtyckes- ochmedbeslutandeprocedurerna innebär i första pelaren.Vidare anför regeringen att reformerna när det gäller kommissionensinitiativrätt och skyldigheten att höra parlamentet är ägnande att ökaeffektiviteten, öppenheten och den demokratiska bredden itredjepelarsamarbetet. De medför inte någon förändring av den grundläggandemellanstatliga karaktären i detta samarbete. Beslutsbefogenheter som annarstillkommer svenska organ överlåts inte till dessa institutioner, framhållerregeringen.Amsterdamfördraget innebär nya uppgifter för i enlighet medartikel K 7. Domstolen blir behörig att meddela förhandsavgöranden omgiltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, liksom om tolkningen avkonventioner som upprättas inom tredje pelaren och om giltigheten ochtolkningen av åtgärder ägnade åt att genomföra dem. Det ankommer emellertid påvarje medlemsstat att själv avgöra om den för egen del vill godta domstolensbehörighet i detta avseende. Domstolen får även behörighet att prövalagligheten av rambeslut och andra beslut. Domstolen blir även behörig attavgöra tvister mellan medlemsstaterna som rör alla tredjepelarinstrument samttvister mellan medlemsstaterna och kommissionen som rör tolkningen avtredjepelarkonventioner. Kommissionen får talerätt när det gäller giltighetenav besluten och i tvister om tolkningen av dessa.I artikel K 7.1 slås fast att domstolen skall ha behörighet att meddelaförhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rambeslut och andra beslutinom tredje pelaren, om tolkningen av konventioner antagna inomtredjepelarområdet samt om giltigheten och tolkningen av åtgärder som gällergenomförande av konventionerna.Det står dock varje medlemsstat fritt att för egen del godta domstolensbehörighet att meddela förhandsavgöranden. Efter förebild iEuropolkonventionen ges medlemsstaterna i artikel K 7.2 en möjlighet att genomen förklaring i samband med undertecknandet av fördraget eller senare närmareange om och, i så fall, i vilken form domstolen skall få denna behörighet.Medlemsstaterna kan enligt artikel K 7.3 välja att ge de nationelladomstolarna en generell möjlighet att begära förhandsavgörande eller begränsamöjligheten till domstolar i sista instans. I en särskild gemensam förklaring(10) till artikel K 7 klargörs att medlemsstaterna kan välja att göra detobligatoriskt för domstolar i sista instans att begära förhandsavgörande.Enligt artikel K 7.4 får även medlemsstater som inte har avgivit någonförklaring rätt att inkomma med skriftliga yttranden till i mål avdenna typ.Artikel K 7.5 innebär en begränsning av domstolens behörighet. EG-domstolenskall inte vara behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten avoperationer av polis eller andra brottsbekämpande organ i en medlemsstat.Detsamma gäller när medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter att upprätthållalag och ordning eller skyddet av den inre säkerheten.EG-domstolen ges i artikel K 7.6 behörighet att pröva lagligheten av rambeslutoch andra beslut. Det kan ske på talan av en medlemsstat eller kommissionenunder åberopande av bristande behörighet, åsidosättande av väsentligaformföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller av någon rättsregel somgäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk.EG-domstolen skall även enligt artikel K 7.7 vara behörig att avgöra tvistermellan medlemsstaterna om tolkningen eller tillämpningen av de beslut som harantagits med stöd av artikel K 6.2 och som rådet inte lyckas avgöra inom sexmånader efter det att en tvist har hänskjutits till rådet av en av dessmedlemmar. Dessutom skall domstolen vara behörig att avgöra tvister mellanmedlemsstaterna och kommissionen om tolkningen eller tillämpningen avkonventioner ingångna enligt artikel K 6.2 d.Till de uppgifter som domstolen skall ha enligt artikel K 7 kommer också vissaytterligare uppgifter enligt artikel K 12 om närmare samarbete. EG-domstolensändrade kompetens enligt bestämmelserna i avdelning VI har föranlett enföljdändring i artikel L i Unionsfördraget (artikel 1.13 i Amsterdamfördraget).Regeringens bedömning är att samarbetet i tredje pelaren efter ikraftträdandetav Amsterdamfördraget förblir i princip mellanstatligt. Grundbeslut kommer äveni fortsättningen att fattas enhälligt och genomföras av varje medlemsstat ienlighet med dess konstitutionella bestämmelser. De gemensamma institutionernages visserligen en starkare roll än vad som gäller i Unionsfördraget, men någotsystem för kontroll av att medlemsstaterna genomför besluten, eller hur degenomförs, motsvarande det system som gäller i första pelaren (artikel 169 iEG-fördraget) införs inte. Regeringens sammanfattande bedömning är att denmellanstatliga karaktären hos samarbetet inom de områden där medlemsstaternaväljer att samarbeta består.Däremot framhåller regeringen i propositionen att om en medlemsstat väljer attdelta i systemet för förhandsavgöranden, förs beslutsbefogenheter över till EGoch . Detta kan dock ske i särskilda fall enligtartikel K 3.2 sista stycket i Unionsfördraget. Regeringen understryker att detär fråga om en överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, men inte till EU.Ett system med förhandsavgöranden innebär att får bedömagiltigheten och tolka innebörden av olika beslut som har fattats inom ramen församarbetet i tredje pelaren, när sådana frågor kommer upp i ett mål vid ennationell domstol och den domstolen anser att ett förhandsavgörande ärnödvändigt för att kunna döma i saken.Regeringen framhåller att vid bedömningen av frågan om bör ansluta sigtill systemet med förhandsavgöranden, bör till att börja med konstateras attdet är en fördel om domstolar i så många medlemsstater som möjligt gesmöjligheten att begära förhandsavgöranden. På så sätt kan en rikhaltig ochvägledande praxis utvecklas, vilket bidrar till att åstadkomma en enhetlig ochförutsebar rättstillämpning i medlemsstaterna. Från rättssäkerhetssynpunkt ärdetta också av betydelse, framhåller regeringen, inte minst ur ettutvidgningsperspektiv. Regeringen finner inte att några särskilda nackdelarföreligger med att ansluter sig till systemet med förhandsavgöranden.Regeringen menar att bör avge en förklaring enligt artikel K 7.2.Vidare finner regeringen att processekonomiska skäl talar för att ge alladomstolar denna möjlighet, inte endast domstol i högsta instans. Regeringenmenar att om inte alla domstolar kan begära förhandsavgöranden kan parternatvingas driva processen till sista instans, bara för att kunna få etttolkningsbesked från . Regeringen anser därför att alla svenskadomstolar bör ges möjlighet att begära förhandsavgöranden enligt artikel K7.1.Regeringen yrkar således i propositionen att godkänner att enförklaring avges av enligt artikel K 7.2, vilken bör avse detalternativ som avses i artikel K 7.3 b i Fördraget om Europeiska unionen i dessnya lydelse enligt Amsterdamfördraget.Regeringen finner inte anledning att i svensk lagstiftning meddela föreskrifterom en skyldighet för domstolar i sista instans att inhämta förhandsavgörandenav på motsvarande sätt som gäller enligt artikel 177 i EG-fördraget. Bestämmelserna i artikel K 7.1-3 innebär, framhåller regeringen, attdet införs en möjlighet men inte en skyldighet för medlemsstaterna att genom enförklaring ge sina domstolar möjlighet att begära förhandsavgöranden. Någonmotsvarighet till den skyldighet att inhämta förhandsavgöranden som enligtartikel 177 i EG-fördraget gäller i den första pelarens samarbete ochföreligger domstolar i sista instans införs inte, framhåller regeringen.SchengensamarbetetUnder regeringskonferensen aktualiserades frågan om att införliva det redanfungerande med EU, framhåller regeringen i propositionen. Denya bestämmelserna om ett närmare samarbete som diskuterades i konferensenerbjöd en modell för att fördragsmässigt genomföra ett sådant införlivande.Frågan har reglerats i ett särskilt protokoll (B.2) om införlivande avSchengenregelverket inom Europeiska unionens ramar.I deltar , , ,, , , , och . För denordiska länderna, som anslöt sig till genom särskilda avtali , beräknas ett deltagande ta sin början . Detsammagäller för och , som har slutit ett särskilt samarbetsavtal medSchengenländerna eftersom de inte är medlemmar i har överlämnat en proposition till om godkännande avSveriges anslutning till och av samarbetsavtalet med (prop. 1997/98:42). Propositionen kommer att behandlas av riksdagenunder i betänkande 1997/98:JuU15.Införlivandet av inom EU innebär att detta samarbete kommeratt äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:sinstitutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen. De nuvarandeSchengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunkt Amsterdamfördraget träderi kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden som Schengenregelverketomfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella ochrättsliga ramar. delas därvid upp och hänförs tillrelevanta bestämmelser i första och tredje pelarna.Danmark har ställt sig utanför den överföring av samarbetsområden från tredjetill första pelaren som Amsterdamfördraget innebär genom ett protokoll (B.5).När det gäller de delar av som förs över till förstapelaren behåller därför samma rättigheter och skyldigheter iförhållande till övriga Schengenstater som . När det däremot gällerövriga delar av - de som hänförs till tredje pelaren -gäller inte några särbestämmelser för Danmark.Regeringen framhåller att samtliga nordiska länder är angelägna om att slå vaktom den nordiska passfriheten, och det var detta som var anledningen till attNorge och slöt särskilda samarbetsavtal med Schengenstaterna.Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskilda avtal skall ingåsmed och som innebär att dessa båda länder även i fortsättningenskall kunna delta i samarbetet på de områden som i dagomfattar. Regeringen menar att detta tillsammans med bestämmelserna i detsärskilda protokollet om ställning (B.5), gör att det finnsförutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kan bibehållasinom ramen för det bredare europeiska samarbetet.MotionernaI partimotion U17 (v) yrkande 10 konstaterar motionärerna att Schengenavtaletoch dess tillämpningsföreskrifter skall införlivas med EG- och Unionsfördragen.Rådet skall därvid enhälligt avgöra vad som utgör den rättsliga grunden för varoch en av de bestämmelser eller vart och ett av de beslut som utgör regelverketför , dvs. vilka delar som skall föras till första pelarenoch vilka delar som skall föras till tredje pelaren i unionssamarbetet.Motionärerna framhåller att det föreligger en stor skillnad gällandedemokratisk och rättslig kontroll mellan den första och den tredje pelaren.Därför, menar motionärerna, är det av stor vikt att de nationella parlamentenfår insyn i denna process. föreslår att protokollet om denationella parlamenten tillämpas i dessa frågor och att beslutsförslagenöverlämnas till parlamenten beslut fattas av rådet.I samma motion yrkande 11 konstaterar motionärerna att Amsterdamfördragetsartikel K 2.2a ger Europol möjlighet att utföra operativa insatser medgemensamma grupper som omfattar företrädare för Europol i en stödjandefunktion. Emellertid, framhåller motionärerna, finns inte angivet de närmaregränserna för vad som är en stödjande funktion, och de menar att det finnsrisker med att understödjande enheter från Europol bedriver aktivt polisarbetei . begär ett tillkännagivande om att Sverigeinte skall tillåta poliser från andra länder att delta i operativt arbete påsvenskt territorium.Vidare framhålls i samma motion yrkande 12 att medlemsstaterna utarbetar ettregister med namn Eurodac i vilket fingeravtryck och person-uppgifter på allaasylsökande skall läggas in. Motionärerna finner att detta registerär ett hot mot rättssäkerheten och menar att det därför bör motarbetas.I motion U16 (mp) yrkande 7 konstateras att enligt artikel K7.1-3 kan medlemsländerna ge rätt att meddela förhandsavgörande omgiltigheten och tolkningen av rambeslut och andra beslut inom tredje pelaren,liksom om tolkningen av konventioner som upprättas inom ramen förtredjepelarsamarbetet. Partiet anser att inte skall gå med på att får sådana befogenheter för svenskt vidkommande. menaratt samarbetet är mellanstatligt till sin karaktär, och det vore fel att ge enöverstatlig institution kontroll över mellanstatliga angelägenheter. Därföryrkar att inte skall godkänna att avger enförklaring enligt artiklarna K. 7.2 och K 7.3 b i Unionsfördraget i deras nyalydelse.Utskottets övervägandenFörändringarna inom den tredje pelaren syftar till att effektivisera samarbetetoch att skapa ett geografiskt område präglat av frihet, säkerhet och rättvisasamt att förverkliga den fria rörligheten för personer. Grunderna för detta äratt upprätta ett väl fungerande samarbetet mellan polis- ochtullkriminalstyrkor samt samarbete inom det straffrättsliga området.Utrikesutskottet. finner att de förändringar i samarbetet som föreslås iAmsterdamfördraget skapar nödvändiga förutsättningar för att nå framsteg inomsamarbetsområdet.Vidare kommer att införlivas med EU-samarbetet ienlighet med nya bestämmelser (protokoll B.2) i Amsterdamfördraget. Det innebäratt detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. undermedverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen.De nuvarande Schengenstaterna kommer alltså att, från den tidpunktAmsterdamfördraget träder i kraft, fortsätta sitt samarbete på de områden somSchengenregelverket omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:sinstitutionella och rättsliga ramar. delas upp och hänförstill relevanta bestämmelser i första och tredje pelaren.Det har därvid uppstått vissa frågor om vad denna förändring innebär för denfria rörligheten (passfriheten) mellan de nordiska länderna, något somuppmärksammas i motion U17 (v) utan särskilt yrkande.Socialförsäkringsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:SfU4y i dennafråga följande:I propositionen anförs beträffande den nordiska passkontrollöverenskommelsenatt samtliga nordiska länder är angelägna att slå vakt om denna. Vidare anförregeringen att Schengenprotokollet innehåller bestämmelser om att särskildaavtal skall ingås med och som innebär att dessa båda länder även ifortsättningen skall kunna delta i samarbetet på de områden somSchengensamarbetet omfattar. Detta, tillsammans med bestämmelserna i detsärskilda protokollet om ställning (B.5), gör enligt regeringen attdet finns förutsättningar att säkerställa att den nordiska passfriheten kanbibehållas inom ramen för det bredare europeiska samarbetet på dessa områdensom införlivande i EU och och medverkan idetta samarbete innebär. Utskottet delar regeringens uppfattning i denna fråga.Även justitieutskottet behandlar frågan om den fria rörligheten mellan denordiska länderna i sitt yttrande 1997/98:JuU6y till utrikesutskottet.Justitieutskottet konstaterar att genom en gemensam förklaring (47) uttalarEU:s medlemsstater att de är eniga om att vidta alla nödvändiga åtgärder föratt avtalen med och skall kunna träda i kraft medAmsterdamfördraget. menar att ett sådant avtal tillsammansmed bestämmelserna om det särskilda protokollet om ställning börinnebära att det finns förutsättningar att säkerställa att den nordiskapassfriheten kan behållas inom ramen för vill anföra vad gäller motion U17 (v) utan särskilt yrkandeatt utskottet instämmer i de bedömningar som socialförsäkrings- ochjustitieutskotten, liksom regeringen, har gjort på detta område och anser attde fördrags- och avtalsmässiga förutsättningarna för en bibehållen nordiskpassfrihet är goda.I motion U17 (v) yrkande 10 anför att beslutsformerna inom dentredje pelaren är komplicerade och svårbegripliga. Partiet menar även attprotokollet om de nationella parlamenten tillämpas i frågor som berörinförlivandet av i grundfördragen och att beslutsförslagendärmed överlämnas till parlamenten beslut fattas av rådet.Justitieutskottet konstaterar i sitt yttrande 1997/98:JuU6y tillutrikesutskottet att för att främja samarbetet inom tredje pelaren kan rådetgenom enhälligt beslut liksom tidigare anta gemensamma ståndpunkter ochupprätta konventioner. Vidare får rådet enligt den nya artikeln fatta s.k.rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar.Justitieutskottet framhåller att rambesluten skall vara bindande förmedlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås, men det överlåtsåt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Vidareskall rambesluten inte ha direkt effekt.Rådet får också fatta beslut för alla andra ändamål än som ställs upp förrambesluten och som stämmer överens med målen för polissamarbetet och detstraffrättsliga samarbetet. Även dessa beslut skall vara bindande; de skallemellertid inte ha direkt effekt.Justitieutskottet konstaterar att de grundläggande besluten i tredje pelarenäven i fortsättningen skall fattas med enhällighet. Genomförandebeslut skallemellertid i vissa fall kunna fattas med kvalificerad majoritet ochkonventioner skall kunna träda i kraft så snart de har tillträtts av minsthälften av medlemsstaterna i stället för som , av samtliga medlemsstater.Justitieutskottet anmärker i sammanhanget att har möjlighet attöverlåta beslutanderätt till EG men ej till EU till följd av bestämmelserna i10 kap. 5 § i regeringsformen (se avsnitt 7.1). Mot den bakgrunden, menarjustitieutskottet, bör regeringen bara komma att ingå rambeslut och andrabindande beslut som avser frågor som inte skall beslutas av riksdagenrespektive frågor där det redan finns en lagreglering som täcker beslutet.Vidare anför justitieutskottet i sitt yttrande att det kan instämma imotionärernas uppfattning att de olika formerna för beslut inom tredje pelarenkan ge ett onödigt komplicerat intryck. Detta är, menar justitieutskottet,emellertid en följd av avvägningen mellan en tillräcklig grad av inflytande förvarje medlemsland och effektiviteten i samarbetet.Justitieutskottet konstaterar slutligen att rambesluten liksom vissa andrabeslut är folkrättsligt bindande och att härigenom har frågan om bundenhetensåvitt avser de gemensamma åtgärderna fått en lösning helt i linje med densvenska uppfattningen. menar att de nya beslutsformerna itredje pelaren inte på något avgörande sätt kan anses skilja sig från degemensamma åtgärderna såsom de beslutas enligt Unionsfördraget, Avdelning VIBestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor.Justitieutskottet menar att motion U17 yrkande 10 bör avstyrkas.Med anledning av vad som anförs i motion U17 yrkande 10 om de nationellaparlamentens insyn anför socialförsäkringsutskottet i sitt yttrande 1997/98:SfU4y följande:Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU (D.13) innebär bl.a. attkommissionens lagförslag skall göras tillgängliga i så god tid att varjemedlemsstats regering kan säkerställa att dess eget parlament erhåller dem pålämpligt sätt. Protokollet är således inte tillämpligt med avseende på detförfarande i tredje pelaren som innebär en överflyttning av vissa delar avSchengenregelverket till första pelaren. Utskottet utgår dock från attregeringen på lämpligt sätt håller informerad om denna process. Någottillkännagivande anser utskottet inte påkallat med anledning härav.Socialförsäkringsutskottet anser att motion U17 i berörd del bör avstyrkas.Utrikesutskottet delar den uppfattning som framförts av socialförsäkrings- ochjustitieutskotten och avstyrker motion U17 (v) yrkande 10.I samma motion U17 (v) yrkande 11 yrkas att inte skall tillåta poliserfrån andra länder att delta i operativt arbete på svenskt territorium. Yrkandetavser tjänstemän som arbetar inom anför i sitt yttrande 1997/98:JuU6y med anledning av dettayrkande att utskottet avstyrkte ett likalydande yrkande i samband medgodkännandet av Europolkonventionen (bet. 1997/98:JuU2) och konstaterade då attenligt konventionen ges Europol inte någon rätt att utöva operativ verksamhet imedlemsstaterna.Vidare konstaterar justitieutskottet att, som regeringen nu framhåller ipropositionen (s. 116), inte heller bestämmelserna i artikel K 2 ger Europoleller dess tjänstemän några polisiära befogenheter eller rätt tillmyndighetsutövning. Inte heller kommer de att ges någon befälsrätt över denationella polismyndigheterna.