bet · GL01JuU15 · 1998-03-26 00:00:00 — Denna kontroll skall utföras isamtliga fall vad gäller medborgare i tredje land.I artikel 7 föreskrivs att Schengenstaterna skall ha ett nära samarbete medvarandra för att uppnå en effektiv kontroll och bevakning.Artikel 8 anger att skall fatta nödvändiga beslut omhur kontroll och bevakning av gränserna skall genomföras i praktiken.MotionI motion Ju13 av m.fl. (m) yrkande 3 anförs att det med anledningav krav på bl.a. skärpt inrese- eller gränskontroll ärbetydelsefullt att ett nära samarbete mellan och polisenkommer till stånd. Motionärerna anför att inresekontrollen vid yttregränser är en högt prioriterad fråga för , eftersom övervägandemajoritet av dem som söker asyl gör det efter inresa i landet, vilketleder till långvariga och kostsamma asylprocesser. Motionärerna anser attInvandrarverkets ansvar för inresekontrollen mot bakgrund av detta ytterligareborde tydliggöras och utvecklas.UtskottetRegeringen anför i propositionen att en förutsättning för inträde somoperativ medlem i , vilket är planerat , är attden svenska yttre gränskontrollen då har byggts upp till en nivå som svarar motSchengenkonventionens krav. I propositionen redovisar regeringen polisens,tullens och roll i den yttre gränskontrollen samt vilka kravoch behov av förändringar som ställer på dessa myndigheter.Utskottet vill dock liksom motionärerna i motion Ju13 fästa uppmärksamhetenäven på roll i gränskontrollsammanhang. I propositionen angesbl.a. att enligt gör av dem som ansöker omasyl det inne i landet i stället för vid gränsen. Även Kommittén om EU:sutvidgning har i sitt betänkande SOU 1997:159 tagit upp denna fråga. Därredovisas att cirka två tredjedelar av de asylsökande lämnar sina uppgifterinne i landet, vilket ses som en indikation på både den yttre och den inrekontrollens svaghet.I betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128)av utredningen med samma namn anförs att många av de uppgifter och handlingarsom är erforderliga i verkställighetsarbetet inte sällan är svåra att säkra, omutlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först efterankomsten till . Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning sominnebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redani samband med inresan till . För att öka antalet ansökningar vid gränsenbör i ökad utsträckning förlägga sin verksamhet till de störreflygplatserna och till de större färjehamnarna. har nupermanent bevakning endast på . Utredaren anser att personal frånInvandrarverket så gott som alltid bör finnas på plats vid de störreflygplatserna. Verkets personal bör dessutom i regel finnas på plats ifärjehamnarna vid de tider då färjor, som erfarenhetsmässigt för med sigasylsökande, anlöper svensk hamn. bör tillsammans med dengränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kanbidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbaranslutning till inresan. En sådan samverkan bör kunna byggas upp utan någonförfattningsreglering.I det nämnda betänkandet hänvisas även till att isitt betänkande SOU 1995:55 har föreslagit s.k. gatekontroll, som framför alltmedför bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till ,vilket har betydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas till sitthemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet atti ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket imånga fall kan underlätta såväl asylutredningen som verkställigheten av ettavlägsnandebeslut. Saknar utlänningen resedokument ökar också möjligheten attfå uppgifter från flygbolaget. Den förstnämnda utredningen (SOU 1997:128) anserdet därför angeläget att genomföra förslag omgatekontroll vid de större internationella flygplatserna. Sådan kontroll börske i vart fall av ankommande flyg som erfarenhetsmässigt ofta medförasylsökande. Ansvaret för denna kontrollverksamhet bör vila på polisen, men detär angeläget att finna lämpliga former för samarbete med . Detbör överlåtas åt och att utforma dessa.Utredaren påpekar att det beskrivna arbetssättet är av lika stor betydelse iärenden om uppehållstillstånd som i verkställighetsärenden. Frågorna har redanuppmärksammats av . Verket har i en skrivelse den 1 september1997 till hemställt om en översyn avutlänningslagstiftningen så att verkets personal får möjlighet attsjälvständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m.Utskottet vill tillägga att har tagitöver ansvaret för att ta emot ansökningar om uppehållstillstånd och även göraden s.k. grundutredningen som sker vid ansökningstillfället, något som tidigareankom på polisen. Ett viktigt motiv till att ge ansvaret förgrundutredningen var att effektiviteten i asylprövningen då skulle förbättras.Frågan behandlades i utskottets betänkande 1996/97:SfU5. Utskottet framhöll däratt det var en stor fördel ur utredningssynpunkt att de som skall fatta besluti ett asylärende får den första kontakten med sökanden redan vidgrundutredningen. Vidare hade utskottet fått många uttryck för att asylsökandemed svåra upplevelser från hemlandets polismyndigheter hade haft svårt att litapå polismyndigheter i andra länder och berätta om de förföljelser som de varitutsatta för.Med hänvisning till det anförda delar utskottet motionärernas uppfattning attdet är viktigt att ansvar för inresekontrollen tydliggörs ochutvecklas ytterligare. Utskottet kommer i sitt betänkande 1997/98:SfU9 omflykting- och invandrarfrågor att behandla bl.a. två motioner från den allmännamotionstiden som rör roll i gränskontrollsammanhang.Utskottet avser att därvid närmare överväga behovet av ett uttalande frånriksdagens sida i frågan. Med hänsyn härtill och då roll igränskontrollsammanhang inte är begränsad till anserutskottet att förevarande motion Ju13 yrkande 3 bör avslås av riksdagen.SpärrlistaKonventionenI artikel 96 anges att registrering får ske av enutlänning på s.k. spärrlista. Beslut om införande på spärrlistan skall hafattats av administrativa myndigheter eller behörig domstol i enlighet medprocessuella regler i nationell lagstiftning. Sådana beslut kan grundas på atten utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet, exempelvis omutlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelseeller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen begått grovabrott eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå sådana brott pånågon Schengenstats territorium. Beslut om införande på spärrlista kan ocksågrundas på att utlänningen i fråga varit föremål för avvisning eller utvisning.En person som förs in på spärrlistan skall vägras inresa elleruppehållstillstånd i Schengenområdet enligt villkor som föreskrivs i kapitel2-5 i konventionen, om passerandet av de inre respektive de yttre gränserna. Avartikel 5 framgår, som ovan redovisats, att en utlänning som finns registreradpå spärrlista inte kan beviljas inresa till . Liksom redanframgått kan en Schengenstat avvika från denna princip av humanitära skäl, ieget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. I sådana fallskall inresetillståndet begränsas till den berörda statens territorium ochmeddelas övriga Schengenstater.I artikel 25 behandlas frågor om uppehållstillstånd för personer som ärregistrerade på spärrlista. Där framgår att den stat inom Schengensamarbetetsom avser att utfärda ett uppehållstillstånd till en utlänning, som finnsupptagen på spärrlistan, först skall rådgöra med den Schengenstat somverkställt registreringen, varvid hänsyn skall tas till den sistnämnda statensintressen. Uppehållstillstånd får endast meddelas om det finns skäl avallvarlig art, särskilt av humanitärt slag eller till följd av internationellaförpliktelser. I det motsatta fallet, då ett land registrerar en person påspärrlista som redan har beviljats uppehållstillstånd i någon Schengenstat,skall den senare staten besluta om det finns skäl att återkalla tillståndet. Omså inte sker, skall regi-streringen återkallas.MotionI motion Ju18 av m.fl. (mp) yrkande 16 anser motionärernaatt regeringen bör göra ett förtydligande av under vilka förutsättningar ochmed vilken tidsbegränsning som svenska myndigheter kommer att få införautlänningar med verkställt avvisningsbeslut på spärrlistan. I yrkande 17 anförsatt regeringen bör se över proceduren för hur personer avförs från spärrlistan.UtskottetI konventionens artikel 96 finns, som ovan redovisats, bestämmelser om vem somskall besluta om införande av person på spärrlista och på vilka grunder som ensådan registrering får ske. Av artikel 25 framgår vidare regler föråterkallande av registrering av utlänning som beviljats uppehållstillstånd inågon Schengenstat. Utskottet förutsätter att regeringen i samband medförberedelserna inför ser över vilka regler som härutövernärmare skall gälla för såväl registrering som avregistrering på spärrlistan.Med hänvisning till detta avstyrks motion Ju18 yrkandena 16 och 17.ViseringarKonventionenSchengenkonventionen innehåller bestämmelser om en gemensam viseringspolitikför Schengenstaterna.I artikel 9 förbinder sig Schengenstaterna att anta en gemensam politik vadgäller rörligheten för personer, i synnerhet i fråga om reglerna för beviljandeav viseringar. Staterna förbinder sig att gemensamt eftersträva enharmonisering av viseringspolitiken. Här framgår även att förändringar rörandeviseringar sker genom en gemensam överenskommelse mellan Schengenstaterna.Endast i undantagsfall och när det finns tvingande skäl som beror på attstatens politik kräver ett brådskande beslut, kan en stat ensam avvika från degemensamma reglerna. I sådant fall skall samråd ske med de övrigaSchengenstaterna, och den stat som gör avsteg från den gemensamma politikenskall ta hänsyn till övriga staters intressen.I artiklarna 10-12 behandlas regler om en enhetlig visering som skall införasinom Schengenområdet. Den enhetliga viseringen skall gälla för inresa tillsamtliga Schengenstaters territorium och gälla för högst tre månader.Viseringen kan vara en inresevisering och gälla för en eller flera inresorunder giltighetstiden. Tiden för en oavbruten vistelse eller den sammanlagdatiden för flera på varandra följande vistelser får inte överstiga tre månaderper halvår räknat från den första inresan. En visering kan även beviljas somtransitvisering, dvs. en rätt att färdas genom en eller flera Schengenstaterför att ta sig till ett tredje land. Det är Schengenstaternas diplomatiska ochkonsulära myndigheter samt vissa myndigheter hos Schengenstaterna som utfärdarden enhetliga viseringen. I princip skall den Schengenstat som är resanshuvudmål utfärda den enhetliga viseringen.Artiklarna 13-16 behandlar de resedokument som kan godtas i samband medbeviljande av visering. Artikel 17 anger de frågor där verkställande kommitténskall fatta beslut om närmare tillämpning av viseringsbestämmelser. I artikel18, slutligen, behandlas viseringar för överstigande . Ensådan visering skall betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd i denutfärdande staten. En utlänning med sådan visering ges rätt att passera övrigaSchengenstater på väg till den utfärdande staten, förutsatt att utlänningenuppfyller resevillkoren i artikel 5 och inte finns upptagen på spärrlista.MotionerI motion Ju15 av m.fl. (kd) framförs i yrkande 4 krav på attviseringens effekter på möjligheten att söka asyl skall utredas.I motion Ju18 av m.fl. (mp) anförs i yrkande 6 att manaldrig bör eller får använda viseringsinstrumentet som ett sätt att hindramänniskor som flyr undan krig eller förföljelse att kunna ta sig till ett annatland. I motionens yrkande 7 menar motionärerna att aktivt bör verkainom för att lägga egna förslag till vilka länder som börbefrias från viseringsskyldighet. I motionens yrkande 8 framförs åsikten attregeringen bör utreda hur samarbetet inom Schengenområdet kan komma att påverkasvensk viseringspraxis. I yrkande 9 anförs vidare att ett av Scheng-enavtaletsoch kriterier för att ett land skall anses ansvarigt föratt pröva en asylansökan är att landet i fråga utfärdat visering för denasylsökande. Motionärerna anser att regeringen även här bör se över hur svenskviseringspraxis kan påverkas av en anslutning till Schengensamarbetet.Några motioner handlar om behovet av en gemensam europeisk flyktingpolitik.I motion Ju17 av m.fl. (fp), yrkande 1, menar motionärerna atttillämpningen av och måste präglas avsträvan att få till stånd en mänsklig och generös flyktingpolitik på europeisknivå och undvika en situation där de minst generösa länderna sätter normen.Behovet av att få till stånd ett humanitärt europeiskt samarbete inom asyl-och flyktingpolitiken betonas även i motion Ju18 av m.fl.(mp), yrkandena 10-12. Motionärerna anser att det bör skapas en gemensameuropeisk praxis för tillämpningen av flyktingbegreppet i 1951 årsGenèvekonvention; en gemensam europeisk uppfattning om vem som har skyddsbehovutöver definition samt ett system för att asylpraxis skalldelges övriga länder så att en lika tillämpning sker överallt.UtskottetEn anslutning till kommer att innebära att medverkari Schengenstaternas samarbete om viseringsregler. Schengenstaterna förbindersig enligt konventionen att gemensamt eftersträva en harmonisering avviseringspolitiken. har en harmonisering enbart delvis uppnåtts inomsamarbetet. Schengenstaterna har upprättat en gemensam s.k. negativlista vilkenupptar de stater vars medborgare skall ha visering för inresa i området. Enannan lista upptar de stater mot vilka något viseringskrav inte skall gälla. Ianslutning till negativlistan finns dock vidare ett antal stater varsmedborgare är viseringspliktiga i minst en Schengenstat men inte i alla. Föratt uppnå en harmonisering av viseringspolitiken krävs därför attSchengenstaterna kommer överens om huruvida medborgare i dessa stater skallvara viseringspliktiga eller ej. Slutligen finns en förteckning över statervars medborgare skall ha en särskild transitvisering för flygplatsvisering inomSchengenområdet.Av det av godkända betänkandet Svensk migrationsperspektiv iglobalt perspektiv (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80)framgår att det övergripande målet för den svenska viseringspolitiken är attskapa så stor frihet som möjligt över gränserna. Önskemålet om fri rörlighetmåste dock ställas mot nödvändigheten av att upprätthålla den regleradeinvandringen. Av invandringspolitiska skäl är det därför nödvändigt attupprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort antal länder.Utskottet framhöll i betänkandet att viseringspolitiken i särskilt hög grad ären del av vår invandringspolitik, där det är nödvändigt att politiken inteskiljer sig alltför mycket från våra grannländers. En svensk viseringsfrihet iförhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andraländer skulle kunna leda till ett mycket stort invandringstryck, menadeutskottet.I några motioner anförs att viseringsregler kan fåoönskade konsekvenser för svensk asylpolitik. Även frågan om förhållandetmellan viseringspolitik och möjligheten att söka asyl behandlades i utskottetsbetänkande /97:SfU5. Utskottet anförde där, med hänvisning till regeringensskrivningar i propositionen, att viseringskrav endast i mycket litenutsträckning torde hindra människor från att söka skydd, men att det däremotkan vara ett hinder för dem att söka asyl just i . Utskottet framhöllemellertid att det inte finns någon rätt för asylsökande att själv väljaasylland. Om andra länder får ta emot oproportionellt många skyddsbehövande fårdetta lösas genom internationellt samarbete. Den svenska flyktingkvotenutnyttjas för just sådana situationer.Som utskottet redan uttalat bör vidare en anslutning till Schengensamarbetetoch dess arbete med att harmonisera viseringskraven anses stå i godöverensstämmelse med de riktlinjer för migrationspolitiken som antog1996. Några uttalanden från sida med anledning av motionerna Ju15yrkande 4 och Ju18 yrkandena 6-9 är således inte påkallade, och motionernaavstyrks.Några motioner berör behovet av en samverkan om asylpolitiken inom är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU som sedanDublinkonventionens ikraftträdande - för de ursprungligaundertecknarna, för och samt den 1 januari1998 för - inte längre reglerar bestämmelser om asylansökningar.Arbetet för en gemensam flykting- och asylpolitik inom EU berörs därför intedirekt av . Utskottet vill emellertid hänvisa till att såvälnuvarande som tidigare regeringar lagt stor vikt vid det internationellasamarbetet i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning och för attstärka flyktingars rättsliga skydd. Utskottet vill åter (se senast bet.1996/97:SfU5) erinra om att EU:s framtida flyktingpolitik bygger bl.a. på attalla medlemsstater har slutit upp kring och FN:sflyktingkonvention. Enligt regeringen (prop. 1996/97:25) vill medverkatill att de vägledande principerna vidareutvecklas och förverkligas. Utskottet,som behandlar åtskilliga motioner om flykting- ochinvandringsfrågor, kommer att i betänkande 1997/98:SfU9 närmare redovisa sinsyn på dessa frågor. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Ju17yrkande 1 och Ju18 yrkandena 10 - 12.TransportöransvaretKonventionenI artiklar 26 och 27 finns bestämmelser om s.k.transportöransvar. I dessa artiklar åläggs Schengenstaterna att i sinnationella lagstiftning införa motsvarande bestämmelser.Enligt artikel 26 skall den transportör som ombesörjt sjö-, luft- ellerlandtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilkendärefter nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret förutlänningen. På begäran av den myndighet som bevakar gränsen skalltransportören ombesörja återresa för utlänningen till tredje land.Transportören skall vidare vara skyldig att kontrollera att en utlänning somtransporteras sjö- eller luftvägen har de resedokument eller viseringar somerfordras för inresa i Schengenområdet. Och i den mån det är konstitutionelltmöjligt skall Schengenstaterna införa nationella sanktioner mot transportörersom befordrar utlänningar som saknar erforderliga dokument. Schengenstaternasåtaganden vad gäller transportörer gäller endast i den mån det inte strider motstaternas förpliktelser enligt flyktingkonventionen.I artikel 27 förbinder sig Schengenstaterna att i sin nationella lagstiftninginföra lämpliga sanktioner mot den som i vinstsyfte hjälper eller försökerhjälpa utlänningar att resa in i eller vistas inom Schengenområdet i strid motgällande bestämmelser. Schengenstaterna är skyldiga att meddela varandra när defår vetskap om sådan verksamhet riktad mot annan stat.MotionerNågra motioner berör transportöransvaret.I motion Ju13 av m.fl. (m) yrkande 4 anförs att nuvarande svensklagstiftning rörande sanktioner mot transportföretag som luft- eller sjövägenbefordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument inte uppfyllerSchengensamarbetets krav. Motionärerna begär därför kompletterande bestämmelserom sanktionsmöjligheter mot transportföretag i enlighet medSchengenkonventionens artikel 26.I motion Ju14 av m.fl. (v) yrkande 3 anser motionärerna att -i det fall godkänner förslaget om att ratificera -skall göra ett tydligt förbehåll att någon skärpning av det svenskatransportöransvaret inte kan komma i fråga.Rolf m.fl. (kd) anser i motion Ju15 yrkande 5 att man bör begäragarantier från övriga konventionsstater om att svenska regler om transportör-ansvar kan bibehållas. Motionärerna menar i yrkande 6 vidare att börverka för att de svenska reglerna om transportöransvar vinner gehör i flerkonventionsstater.I motion Ju220 av och (mp, v) yrkande 4 anförsatt starkt skall arbeta för en minskning av transportörernas ansvar.Motionärerna anser vidare att - innan tar ställning tillSchengenkonventionen - fullständiga och klara garantier bör erhållas frånSchengens verkställande kommitté för att den erkänner och respekterar Sverigesställningstagande att inte bötfälla transportörer.UtskottetI 9 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen finns bestämmelser om skyldighet förtransportörer att ersätta staten för kostnader för utlänningens resa frånSverige inklusive vissa andra kostnader. Skyldigheten inträder när utlänningensaknar pass, tillstånd för inresa och medel för hemresan. Transportören kanunder vissa omständigheter befrias från betalningsskyldighet. Motioner somrörde frågor om transportöransvar behandlades i det migrationspolitiskabetänkandet /97:SfU5. Utskottet ansåg där att de gällande reglerna förtransportöransvar var nödvändiga för att upprätthålla det migrationspolitiskasyftet att reglera invandringen och ge skydd åt dem som verkligen behöver det.Utskottet ansåg inte att någon ändring av reglerna var påkallad. Utskottetangav att frågor om transportöransvar också berörs av EU- ochSchengensamarbetet. De behandlade motionerna avstyrktes.I propositionen gör regeringen bedömningen att de nuvarande bestämmelserna omtransportöransvar får anses uppfylla krav. De svenskabestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts underSveriges förhandlingar om anslutning till . Någon kritikriktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen påpekarsamtidigt att detta inte hindrar att det kan finnas anledning i ett senareskede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiskatillämpning, att på nytt ta upp frågan till diskussion.Men hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att det i dagslägetinte finns anledning att ompröva gällande regler för transportöransvar. Medhänvisning till vad som ovan anförts avstyrker utskottet motionerna Ju13yrkande 4, Ju14 yrkande 3, Ju15 yrkandena 5 och 6 samt Ju220 yrkande 4.Stockholm den 19 februari 1998På socialförsäkringsutskottets vägnarBörje NilssonI beslutet har deltagit: (), (), MargaretaIsraelsson (s), (), (), (),(), (), (), (), (), (), (), UlfKristersson (m), (), () och ().Avvikande meningarAnslutning till Schengenavtalet1. () och () anser att den del av utskottetsyttrande som börjar med ?I samband? och slutar med ?yrkande 1? bort ha följandelydelse:Utskottet anser att är ytterligare ett steg motöverstatlighet. Den parlamentariska insynen och möjligheten till demokratiskkontroll av arbetet inom Schengenöverenskommelsen är vidare mycket bristfällig.Utskottet vill även peka på att beredningen av ärendet inte kan betraktas somtillfredsställande. Regeringen har exempelvis undvikit att för allmän kännedomredovisa de behov av lagstiftning som en anslutning till förmed sig. Utskottet menar att i praktiken medför enharmonisering av asyl- och flyktingpolitiken. Det innebär att mistermakten över vem som skall få resa in och få en här. Utskottet anser attSchengensamarbetet syftar till att skapa högre murar för flyktingar och att detdärigenom strider mot FN:s flyktingkonvention.Med hänvisning till det anförda anser utskottet således att justitieutskottetbör tillstyrka motionerna Ju14 yrkande 1, Ju18 yrkande 1 och Ju220 yrkande 1och avstyrka propositionen. Därvid bör enligt utskottet även motionerna Ju12,Ju11 yrkande 1 och Ju16, som yrkar avslag på regeringens proposition,tillstyrkas av justitieutskottet.Spärrlista2. () och () anser att den del av utskottetsyttrande som börjar med ?I konventionens? och slutar med ?16 och 17? bort haföljande lydelse:Enligt artikel 96 i kan uppgifter om utlänningar somavvisats eller utvisats från Schengenområdet införas på den gemensammaspärrlista över personer som inte är önskvärda på Schengenländernasterritorium. Däremot finns det inte angivet i propositionen vilka kategorierutlänningar som på denna grund kan komma att införas på spärrlistan. Utskottetanser att regeringen bör återkomma till med ett förtydligande vadgäller under vilka förutsättningar och med vilken tidsbegränsning som svenskamyndigheter kommer att få införa utlänningar med verkställt avvisningsbeslut påspärrlistan. Dessutom bör proceduren för hur personer avförs från spärrlistanses över. Utskottet anser således att justitieutskottet bör tillstyrka motionJu18 yrkandena 16 och 17.Viseringar3. (), () och () anser attden del av utskottets yttrande som börjar med ?En anslutning? och slutar med?motionerna avstyrks?