bet · GL01KU25 · 1998-05-12 00:00:00 — "Några allmänna bråkstakar i stort och smått i allamöjliga frågor som vi inte är så angelägna om brukarvi inte tycka att vi skall vara." Han fortsattedärefter med att erinra om att ett annat land avallt att döma kommer att säga nej till förslaget.Eftersom förslaget kräver enighet för att genomförasskulle det innebära att förslaget inte kommer att fåstöd i rådet. I ett av de följande inläggenkommenterar () inlägg påföljande sätt: "Jag uppskattar statsrådetsinställning att skall tänka på sitt anseendeoch inte bråka i enskilda frågor där man har dåligtpå fötterna." Han tillade att "man väl får ha iåtanke att vi tidigare inte har uppträtt på ettsådant sätt att vi avvisat dessa saker". Däreftersäger han: "Om det inträffar att vi blir ensammafinns det ingen anledning att lägga in ett veto. Menvi skall klart och tydligt låta framgå att vi ärskeptiska till att låta turismen vara ettsamarbetsområde inom unionen. Är det så att Tysklandgör allvar av sin avsikt att gå emot skall också vitillsammans med göra en markering så attdet framgår var vi står. "Ordföranden sammanfattade diskussionen på följandesätt: "Jag konstaterar att det finns ett utrymme föratt du använder sunt förnuft. Det finns ändå ettsvängrum. "Regeringens återrapporteringAv Närings- och återrapportframgår att vid turismrådets sammanträde den 26november 1997 företräddes av tre personerfrån permanenta representationen i . (Ingenav dessa var närvarande vid sammanträdeden .) Av rapporten framgår att Tysklandoch sade nej till förslaget, varfördet föll. representanters ståndpunkt vidmötet sammanfattas i återrapporten på följande sätt:Åtgärder för turism ligger främst på det nationellaplanet. På vissa områden som att öka kunskapen omturism kan det vara motiverat med gemensammaåtgärder. Vi kan acceptera programmet då det är ilinje med vad vi anser vara rimligt. Budget: 10MECU.Bestämmelser om samrådsförfarandetRiksdagen fattade ett principbeslutom att införa en . I samband därmedformulerades nämndens uppgift. Regeringen börunderrätta nämnden om frågor som avses blibehandlade i Europeiska unionens råd samt rådgöramed nämnden om hur förhandlingarna i rådet skallföras inför beslut som regeringen bedömer sombetydelsefulla och i andra frågor som nämndenbestämmer (bet. 1993/94:KU18). Den rättsligaregleringen av regeringens skyldighet att samrådamed finns i 10 kap. 5 §riksdagsordningen.Samrådsförfarandet i har sedermerabehandlats av i tvåbetänkanden. I betänkandet Samverkan mellan riksdagoch regering med anledning av anslutningtill Europeiska unionen (1994/95:KU22) behandladeutskottet förslaget från talmanskonferensen om attinrätta en . Utskottet erinrade i detsammanhanget om att det av 1 kap. 4 §regeringsformen framgår att det är somstiftar lag, beslutar om skatt till staten ochbestämmer hur statens medel skall användas. Sverigesrelationer till andra länder är däremot regeringensprerogativ. Det är således regeringen som företräderSverige vid ministerrådets möten. Ett uttalande frånett riksdagsorgan kan inte bli bindande för helariksdagen och ett sådant uttalande saknarkonstitutionell betydelse. Med nuvarandegrundlagsreglering är det inte möjligt att tillnågot eller några organ delegerauppgiften att fatta för regeringen bindande beslut.Utskottet gjorde emellertid den bedömningen attriksdagen genom i praktiken får ettinflytande när det gäller ståndpunkter vidmötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligenkunna utgå från att regeringen inte kommer attföreträda en ståndpunkt som står i strid med vadnämnden har gett uttryck för i samrådet.I betänkandet EU-frågornas behandling i (1996/97:KU2) återkom utskottet tillsamrådsförfarandet. Utskottet tog då bl.a. uppfrågan om vem som bör företräda regeringen vidnämndens sammanträden. I ett yttrande till utskottetanförde (bet. 1996/97:KU2, bil. 3) attdet är angeläget att statsråden är närvarande vidnämndens sammanträden. Nämndens erfarenheter var attdiskussioner om förhandlingspositioner ärmeningsfulla endast om de förs med den som bär detfaktiska ansvaret för positionerna. Nämnden tilladeemellertid att om en statssekreterare skallföreträda regeringen vid rådsmötet kan det varalämpligt att också hon eller han är närvarande.Konstitutionsutskottet instämde till fullo inämndens uppfattning om värdet av statsrådensnärvaro. Vidare anförde utskottet att de uttalandensom nämnden gjorde i sitt yttrande borde kunna tjänasom riktlinjer i denna fråga.Utskottet tog även upp förhållandet att ordförandengör sammanfattningar beträffandemajoritetsförhållandena i syfte att klargöraopinionsläget i nämnden. Ett sätt att ytterligareförtydliga detta opinonsläge skulle, enligtutskottets mening, vara att nämnden avslutar sinaöverläggningar med regeringen med att anta ettskriftligt uttalande. Detta uttalande kan vara enren tillstyrkan eller avstyrkan av regeringensståndpunkter. Det kan också innebära en förändringoch/eller tillägg till regeringensförhandlingspositioner. Föreligger flera meningar omvad nämnden bör uttala får ordföranden avgöra vilkenmening som har de flestas stöd. Utskottet underströkemellertid vad utskottet tidigare anfört om att ettuttalande av detta slag saknar formell rättsligbetydelse.Promemoria från StatsrådsberedningenI en promemoria av harStatsrådsberedningen som svar på några frågor somkonstitutionsutskottet ställt förmedlat enpromemoria upprättad vid Närings- ochhandelsdepartementet, bilaga A 2.2.När det gäller den ståndpunkt har drivit ifrågan innan ärendet kom upp till beslut iministerrådet anförs ipromemorian att den svenska ståndpunkten vidrådsarbetsgruppens tre sammanträden under hösten1997 har varit att ordförandeskapets förslag hösten1997 låg mer i linje med de synpunkter som Sverigehaft beträffande samarbetet inom unionen påturismområdet. På sammanträdena framfördes dessutomsynpunkten att det inom vissa områden är värdefulltatt gemenskapen genomför aktiviteter medan det inomandra områden är naturligt att insatser ochaktiviteter för turism helt baseras på nationellaprogram och förhållanden.Som framgått ovan innehöll det ursprungligaförslaget fyra punkter, medan det förslag somLuxemburg lade fram endast innefattade de tvåförstnämnda. Av promemorian framgår att Sverigebestämt har motsatt sig förslaget att EU bör bedrivabl.a. marknadsföring i och för att ökaantalet turister från tredje land. Skälet tillståndpunkten är att det skulle innebära en kostsamaktivitet som framför allt skulle gynna de störreturistländerna. Vidare framgår av promemorian attSverige har prioriterat ner det tredje förslaget attöka den europeiska turismens kvalitet. Motiveringenär att kvalitetsarbete i första hand bör vara enfråga för företagen inom näringen.Vad avser ståndpunkter till de två förslagsom återstod i kompromissförslag anförs ipromemorian att beträffande det första förslaget,att förbättra kunskaperna inom turismområdet, harSverige ansett att det är viktigt med ett samarbeteinom gemenskapen när det gäller att förbättrakunskapen om turismnäringen, framför allt genomstatistik och forskning. Beträffande den andrapunkten, att förbättra de rättsliga och ekonomiskavillkoren för turismen, anförs att innebörden avförslaget är att turismnäringens intressen skallbeaktas i övriga tillämpliga gemenskapsprogram ochskall bevakas i övrig tillämplig gemenskapspolitiksamt att samarbetet mellan medlemsstaterna,turismnäringens företrädare och andra berörda parterbör förstärkas. Det har, anförs vidare, Sverigeansett vara en rimlig ambitionsnivå som det ärprincipiellt svårt att motsätta sig.Sverige meddelade således i rådsarbetsgruppen ochCOREPER att vi inte motsatte oss ett program sominnehöll de av ordförandeskapet föreslagna tvåpunkterna.Beträffande vilka instruktioner statsrådet har getttill representanter i turismrådet den 26november 1997 hänvisas i svarspromemorian till enministerrådspromemoria daterad den 17 november 1997.Denna promemoria innehåller en redovisning av deståndpunkter som haft inför mötet iturismrådet och som återgivits ovan.I svarspromemorian anförs vidare att efter mötet iEU-nämnden informeradesrepresentationen i om att majoriteten inämnden inte ville ha ett gemensamt turismprogram,därför att man ansåg det vara en nationellangelägenhet. Representationen meddelades också attSverige skulle markera sin skeptiska inställningtill åtgärder på gemenskapsnivå men att utrymmeförelåg för en bedömning vid rådsmötet av hur detkonkreta agerandet skulle ske mot bakgrund av attTyskland aviserat att landet inte tänkte accepteraförslaget. Vidare informerades representationen omatt statsrådet redovisat i atthan ansåg att det fanns större och viktigare sakersom behövde slåss för och att det kanske varonödigt att göra sig impopulär bland vissamedlemsstater med denna fråga.På frågan om skriftliga instruktioner har angivitshänvisas i promemorian till talepunkten beträffandePhiloxenia (dvs. det skriftligt förberedda inläggetfrån representant vid rådsmötet). Dennaändrades så att det framgick att anser detnaturligt att insatser och aktiviteter avseendeturism baseras på nationella program ochförhållanden och att anser attturismpolitiken i första hand är en angelägenhet förmedlemsstaterna.Slutligen lämnas en redogörelse förministerrådsmötet . Avpromemorian framgår att vid mötet deltog istatsrådet ställe för Sverigesräkning ministern . Härutöveringick i den svenska delegationen ambassadrådetTomas och industrirådet . Vad gällerrepresentationens agerande och överväganden vidrådsmötet nämns följande:I enlighet med vad som gäller generellt harrepresentationens agerande vid ministerrådsmötet den26 följt de instruktioner som lämnats.Den svenska positionen i fråga om Philoxeniapresenterades följaktligen genom att vid rådsmötet återgav innehållet italepunkten. Detta skedde, enligt rådssekretariatetsstenografiska anteckningar, vid en tour de table vidvilken det svenska inlägget gjordes före debrittiska och tyska inläggen. De sistnämnda avvisadei sina inlägg programmet. Härefter kunde ordförandenefter separata överläggningar med ochTyskland konstatera att det inte förelåg någonmöjlighet att fatta något enhälligt beslut i frågan.Vidare anförs i promemorian att det vid såvälrådsmötet som vid andra möten gälleratt det svenska agerandet i rådets beslutsprocessbör präglas av bl.a. kontinuitet, trovärdighet ochkonstruktivitet. Detta får dock inte innebära attSverige skall avstå från att framföra sin åsikt iolika frågor. Det är däremot önskvärt att manbegränsar sig till att framföra starkt avvikandeuppfattningar till frågor av betydelse och frågordär den svenska uppfattningen har förutsättningaratt i realiteten påverka slutresultatet.Trovärdigheten för i olika frågor torde intekunna upprätthållas på om vi alltid tarstrid, oavsett frågans betydelse och oavsett om densvenska uppfattningen i frågan kommer att förändraslutresultatet. Den aktuella talepunkten harformulerats utifrån de ståndpunkter som redovisats iEU-nämnden. Å ena sidan markeras två gånger attSverige anser att turismfrågor främst är ennationell angelägenhet. Å andra sidan noteras att vikan acceptera det nedskurna programmet enligtordförandeskapets förslag.Utskottets bedömningSamråden under sammanträden avslutas medatt ordföranden gör sammanfattningar i syfte attklargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtviskonstateras att statsråden inte har en majoritet avledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt förnämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genomatt anta ett skriftligt uttalande.Ordförandens sammanfattning eller EU-nämndensuttalanden är inte ett mandat i strikt meningeftersom det är regeringen som företräder Sverigevid rådets sammanträden. Internationella relationerär regeringens prerogativ. Regeringen är såledesansvarig för hur landet företräds i rådet även omsamråd med har ägt rum införrådssammanträdet. har ibetänkandet 1994/95:KU22 s. 15 markerat detta genomatt påpeka att har möjlighet att iefterhand granska regeringens agerande i rådet genomatt använda de kontrollinstrument som anges i 12kap. regeringsformen.Trots att samrådet inte är konstitutionelltbindande är det ändå möjligt att betrakta resultatetav samrådet som ett slags mandat.Konstitutionsutskottet har tidigare konstaterat kan utgå från att regeringen inte kommer attföreträda en ståndpunkt som står i strid med vadnämnden har gett uttryck för i samrådet. uttalanden följer att regeringen har ettansvar att följa mandat.Mandaten kan, teoretiskt sett, innehålla olikakomponenter. Det är för det första naturligt attmandaten rör ställningstagandet i sakfrågan. BörSverige stödja aktuellt förslag eller ej? För detandra kan det i mandaten också formuleras hur stortkompromissutrymme regeringen har. Regeringen har somregel ett handlingsutrymme för att kunna görakompromisser under rådets behandling av en fråga.Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränserett sådant kompromissutrymme finns. För det tredjekan mandaten också innehålla nämndens uppfattning omvilka andra länder som kan eller bör bildaallianser med.Vidare kan karaktären på mandaten variera. För detförsta kan de vara mer eller mindre uttryckligtuttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga påunderförstådda förutsättningar. För det andra kanmandaten vara mer eller mindre flexibla. En vissflexibilitet är en förutsättning för att Sverigeskall kunna hävda sina intressen under rådetsförhandlingar. Att medlemsländernas representanterinte är klavbundna av sina parlament är också enförutsättning för att beslutsfattandet i rådet skallkunna vara effektivt. Utskottet har senast i sittyttrande 1997/98:KU9y vidhållit sin tidigareinställning att det inte är lämpligt att riksdagenbinder regeringen med fastställda förhand-lingsdirektiv i EU-förhandlingarna.I det aktuella granskningsärendet sammanfattadenämndens ordförande i ett första skede att det fannsen majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare någrainlägg avslutas samrådet genom att ordförandensammanfattar med att statsrådet har ett vissthandlingsutrymme inom vilket han bör använda "suntförnuft" eftersom det finns "ett svängrum". Detfanns med andra ord en från nämnden uttaladflexibilitet i mandatet.De inlägg som statsrådet och gjorde efter att ordföranden första gångensammanfattat samrådet innebar att det borde finnasviss flexibilitet med hänsyn till möjligaalliansbildningar. Flexibiliteten i mandatet börsåledes tolkas på så sätt att inte ensamtskulle säga nej till det aktuella förslaget ochdärmed hindra förslaget.Vari flexibiliteten består uttalades emellertidinte helt explicit, utan det finns också möjlighetatt tolka mandatet på så sätt att börundvika att skifta ståndpunkt i ett sent skede ibeslutsprocessen, särskilt som frågan inte bedömdesha någon särskilt stor vikt. Både inlägget frånstatsrådet och inlägget från hade dennainnebörd. En återkommande synpunkt i inläggen undersamrådet var dessutom att borde hävda attturism inte borde vara en angelägenhet för EU. Attdöma av svarspromemorian från Statsrådsberedningentolkades mandatet som att dessa olika aspekter avsamrådet också var införstådda i nämndens mandat.Således ändrades talepunkten för att tydligaremarkera åsikt i denna del somSverige inte ändrade sin tidigare intagna ståndpunktatt säga ja till förslaget, i medvetande om attTyskland med största sannolikhet skulle komma attrösta nej.En förutsättning för att samrådet skall fungera somavsett är att de personer som representerar Sverigei rådet har fått fullständig och korrekt informationom vad som förevarit vid sammanträde.Detta är särskilt viktigt när samrådet föranleder enändring av förhandlingsuppläggningen. Utskottetutgår från att regeringen tillämpar sådana rutiner iRegeringskansliet att detta kan tillförsäkras ochatt regeringen vidtar åtgärder i den utsträckningsom rutinerna behöver förbättras.Konstitutionsutskottet vill erinra om vad utskottettidigare uttalat om att man kan utgå från attregeringen inte kommer att företräda en ståndpunktsom står i strid med vad nämnden har gett uttryckför i samrådet. kan situationer uppstå,t.ex. på grund av ändrade omständigheter, sominnebär att regeringen kan bedöma att Sverigesintressen bäst företräds genom att den svenskaståndpunkten avviker från nämndens mandat.Regeringen måste ha ett visst handlingsutrymme vidrådssammanträdena. Enligt konstitutionsutskottetsbedömning måste det emellertid föreligga mycket godaskäl för regeringen att göra en sådan avvikelse.Några sådana skäl har dock inte förelegat i detaktuella fallet.Granskningen föranleder i övrigt inga uttalanden.2.2 Regeringens beslut om sekretessbeträffande en studie om Sverigesgenomförande av vissa direktiv påmiljöområdetÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A 2.3, har tillkonstitutionsutskottets granskning anmältsregeringens beslut om sekretess beträffande enstudie om genomförande av vissa direktiv påmiljöområdet. Enligt anmälan börkonstitutionsutskottet granska regeringenshandläggning när det gäller hemligstämpling avrapporten. Utskottet bör granska hur regeringentillämpat reglerna om sekretess och allmännahandlingars offentlighet. Frågan är enligt anmälarenbl.a. om rapporten kan anses skada svenskamellanfolkliga förbindelser om den offentliggörs.Anmälaren framhåller att det måste anses värdefulltmed en enhetlig bedömning i denna typ av ärenden.Regeringens beslut ger enligt anmälaren intrycket avatt man vill förhindra granskning och en öppendebatt om miljöpolitiken.Till grund för granskningen har bl.a. legat enpromemoria upprättad inom , bilagaA 2.4. Utfrågning har vidare hållits medmiljöminister , bilaga B 1.BakgrundGällande reglerSedan den 1 januari 1995 gäller enligt 2 kap. 1 §sekretesslagen (1980:100) sekretess för uppgift somangår förbindelser med annan stat eller iövrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation,myndighet eller medborgare eller juridisk person iannan stat eller statslös, om det kan antas att detstör mellanfolkliga förbindelser eller påannat sätt skadar landet om uppgiften röjs.Utgångspunkten är attsekretess inte gäller för uppgifter som rör Sverigesförbindelser med andra stater eller mellanfolkligaorganisationer. rådde för sådana uppgifteren presumtion för sekretess. Ändringen var enligtproposition 1994/95:112 motiverad i första hand aven strävan att även inom ramen för ett svensktdeltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten tillinsyn i allmänna angelägenheter. I propositionenuttalade regeringen att den avsåg att vid ettsvenskt medlemskap i noga följa utvecklingen påområdet och att den är beredd att övervägaytterligare åtgärder för öppenhet.Tidigare granskning i konstitutionsutskottetUnder /96 företog utskottet engranskning av regeringens tillämpning av reglerna omallmänna handlingar i ärenden som rör Sverigesförhållande till EU. Granskningen hade sin grund ien anmälan i vilken det framhölls att det bl.a. frånjournalisthåll hade framförts kritik mot att detsedan blivit medlem i EU hade blivit svårareatt från få ut inkomna handlingarsom t.ex. berörde förhållande till EU påolika områden. I sin bedömning konstateradeutskottet att det hade gått för att enmer ingående utvärdering av Regeringskanslietshantering av EU-handlingar skulle kunna göras.Frågan borde enligt utskottets mening bli föremålför granskning hade förflutit.Regeringens beslut den 19 december 1997I ett beslut avslog regeringenen begäran om att få ta del av en studie om Sverigesgenomförande av vissa direktiv på miljöområdet somerhållits av Europeiska kommissionen. Som skäl försitt beslut anförde regeringen att handlingarnainnehåller uppgifter som angår förbindelsermed en mellanfolklig organisation. Det kunde enligtregeringen antas att det skulle störa Sverigesmellanfolkliga förbindelser eller på annat sättskada landet om uppgifterna röjdes. Sekretess gälldedärför för uppgifterna enligt 2 kap. 1 §sekretesslagen.Utskottet har från inhämtat attregeringens beslut avser en studie upprättad på uppdrag avEuropeiska kommissionen. Regeringen hävdehemligstämplingen den 9 februari 1998.Promemoria från MiljödepartementetI en promemoria upprättad inom Miljödepartementetden anförs att den rapport som avses igranskningsärendet beställts av kommissionen för attge underlag för kommissionens granskning av Sverigesgenomförande av ett antal rättsakter påmiljöområdet. Motsvarande rapporter har tagits framför de andra nya medlemsstaterna. Det var känt pådepartementet att kommissionen hade beställt ensådan underlagsrapport. fickefter kontakter med kommissionen del av ett utkasttill konsultrapporten i december 1997.En begäran att få del av utkastet tillkonsultrapporten kom till den 17december 1997. Berörda tjänstemän på departementetgjorde preliminärt bedömningen att uppgifterna irapporten omfattades av sekretess med hänsyn tillförbindelserna med kommissionen. Som ett led isekretessbedömningen togs en kontakt med denansvariga tjänstemannen på kommissionen. Dennetjänsteman förklarade att kommissionen motsatte sigatt handlingen lämnades ut, eftersom den bara varett utkast och ett bakgrundsmaterial förkommissionens ställningstaganden. Den konsult somfått i uppdrag att skriva rapporten hade åtagit sigatt inte offentliggöra den.Skälen för regeringens ställningstagande i beslutetden att inte lämna ut dokumentetvar den negativa inverkan på de svenskaförbindelserna med kommissionen som kunde ha blivitföljden av ett utlämnande, med hänsyn tillhandlingens karaktär av internt underlagsmaterialför kommissionen och till den inställning somkommissionstjänstemannen hade gett uttryck för.I promemorian anförs avslutningsvis attkommissionen lämnade nyauppgifter om bl.a. vilken sekretessklassificeringslutversionen till rapporten skulle få inom EU. Medhänsyn till att kommissionen fåttdel av slutversionen av rapporten och med beaktandeav de nya uppgifter som erhållits fanns det intelängre skäl att hålla rapportutkastetsekretessbelagt, utan dokumentet kunde lämnas uttill alla som önskade ta del av det.Utfrågning med miljöminister har hållit utfrågning medmiljöminister . Vid utfrågningen biträddeshon av departementsråden och uppgav att den ifrågavarande rapportenvar ett underlagsmaterial för kommissionen ochalltså inte uttryck för något ställningstagande. Detvar ett internt arbetsmaterial som kommissionenanvände. Departementet fick under hand del av ettutkast till rapporten. När detta skedde, påpekadekommissionen att det rörde sig om ett utkast till enrapport, att den inte skulle offentliggöras och attden inte ens skulle lämnas till i sinslutliga form. Kommissionen ville inte att dettautkast skulle lämnas ut. Detta var skälet till attregeringen beslutade att inte lämnaut utkastet till en journalist. Reglerna omutrikessekretess gäller ju där det kan antas attSveriges internationella relationer skadas, om enuppgift lämnas ut. Kommissionen klargjorde myckettydligt att detta var ett sådant fall.Anna uppgav vidare att man frånMiljödepartementets sida är mycket mån om öppenhetoch att man klargjorde att så snart frågan kundeanses färdigbehandlad av kommissionen skullekonsultrapporten offentliggöras. Från departementetssida klargjorde man att det var en tidsfråga och först ville låta kommissionen själv behandlakonsultrapporten.När det gäller det administrativa förfarandet kringen sekretessprövning uppgav departementsrådet att i det praktiska arbetet har tvåmiljöråd i som tjänstgör på svenskarepresentationen i . Dessa miljöråd hardaglig kontakt med de olika generaldirektoraten,särskilt med GD XI, som var det direktorat som hadebeställt den aktuella rapporten. Från departementetssida har man åtminstone kontakt medtjänstemän från kommissionen. Man kände idepartementet till att rapporten fanns. Enligt hansminnesbild var det ett utkast som en tjänsteman påden svenska representationen hade fått tillgång tillsom kom departementet till del, med kommissionensgoda minne att departementet under hand kunde få tadel av rapporten. Rapporten diariefördes ochhemligstämplades i departementet.