bet · GL01FiU13 · 1998-03-03 00:00:00 — I betänkandet behandlar utskottet revisorers förslag angåendeårsredovisning för staten. Revisorerna anser bl.a. att regeringen bör tainitiativ till en översyn av redovisningssystemet och dess användbarhet sommakroekonomiskt analysinstrument.Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna påtalar harblivit åtgärdade i senare framlagda årsredovisningar. Regeringen har enligtutskottets mening också tagit ett samlat grepp om utvecklingen avredovisningssystemet. Det finns därför inte anledning att nu ta initiativ särskild översyn. I likhet med revisorerna anser emellertid utskottet attriksdagens behov av information om statens ekonomiska situation måste beaktas.Utskottet förordar därför att en parlamentarisk referensgrupp knyts till detpågående utvecklingsarbetet och föreslår att gör ett tillkännagivandeav denna innebörd.Två i sammanhanget aktuella motioner avstyrks av utskottet.Till betänkandet har fogats en reservation.FörslagetI förslag 1996/97:RR9 angående årsredovisning för staten föreslår Riksdagensrevisorer att som sin mening ger regeringen till känna vad som sägs iavsnitt 5 i detta förslag om en översyn av det statliga redovisningssystemet. 1997/98:Fi1 av () med förslag att avslårRiksdagens revisorers förslag om en översyn av Riksrevisionsverketsårsredovisning för staten.1997/98:Fi901 av m.fl. (m) med förslag4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om övergång till kostnadsmässig redovisning.UtfrågningStatssekreteraren och departementsrådet frånFinansdepartementet har inför utskottet redogjort för det arbete som bedrivsinom med att utveckla formerna för den statligaredovisningen. Revisorernas förslagRiksdagens revisorer anser att en årlig samlad ekonomisk information om statensekonomiska ställning och resultat kan vara ett viktigt komplement till annaninformation. Enligt deras mening bör arbetet med att utveckla en årsredovisningför staten fortfarande betraktas som en försöksverksamhet, och de betonar attårsredovisningen därför ännu inte kan sägas ha funnit sin permanenta form.Revisorerna anser dock att regeringen bör ta ett fastare grepp om det pågåendeutvecklingsarbetet.Revisorerna har vid sin granskning av årsredovisningen för staten funnit attden på aggregerad nivå är behäftad med sådana brister att revisorernaifrågasätter om det är ändamålsenligt att använda det nuvarande statligaredovisningssystemet som underlag för finansiella bedömningar. Den kanskeallvarligaste svagheten är enligt deras mening att redovisningen rymmerskönsmässiga bedömningar i stället för objektiva data. Vidare anser de attredovisningen är svårbegriplig för användaren, dvs. för i första hand riksdagensom är dess huvudmottagare. Redovisningen är dessutom begreppsmässigt dåligtsamordnad med andra dokument som beskriver statens ekonomiska situation ochutveckling. Den brister även i överensstämmelse med internationellaredovisningsrekommendationer. Dessutom har tillämpade värderingsprinciperändrats vid upprepade tillfällen, vilket försvårar jämförelser över tiden.Vidare ifrågasätter revisorerna informationsvärdet i den aggregeraderesultaträkningen. De anser också att det tar att ta fram enårsredovisning, vilket gör den mindre användbar som underlag i budgetarbetet.Till bristerna hör enligt deras mening också att årsredovisningen för stateninte blir föremål för extern granskning.Med hänsyn härtill anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till enöversyn av redovisningssystemets användbarhet för makroekonomiska överväganden,t.ex. rörande statens finansiella situation och statens upplåningsbehov. Vidöversynen bör också prövas hur redovisningssystemet kan användas som underlagför mål- och resultatstyrningen. Revisorerna betonar vikten av att riksdagensbehov beaktas vid översynen.Följande förhållanden bör enligt revisorerna prövas i de fortsattaövervägandena:1. behovet av nationell och internationell samordning av tillämpade defi-nitioner och värderingsprinciper,2. behovet av läsbarhet och begriplighet,3. behovet av aktualitet,4. behovet av att årsredovisningen - eller motsvarande redovisning - sålångt möjligt bygger på objektiva fakta och så litet som möjligt på be-dömningar,5. behovet av att årsredovisningen på aggregerad nivå granskas eller re-videras.Formerna för den föreslagna översynen är en fråga för riksdag och regering,anser revisorerna som dock inte utesluter att utredningsuppdraget skulle kunnaanförtros en parlamentarisk kommitté.MotionernaI motion Fi1 begär () att revisorernas förslag skallavslås. är kritisk mot revisorers uppfattning atttillgångar i årsredovisningens balansräkning bör värderas enligtförsiktighetsprincipen, dvs. inte värderas högre än vad en avyttring kaninbringa. Detta är ett missvisande sätt att uppskatta värdet av statenstillgångar, framhåller motionären som anser att Riksrevisionsverketsvärderingsprincip verkar rimligare än den revisorer förordar.Framför allt ifrågasätter hon revisorers syn på värderingen av vägaroch vissa statliga fastigheter.Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 att man skall gå över tillkostnadsmässig redovisning i den statliga redovisningen (yrkande 4).Motionärerna erinrar om att en sådan redovisning innebär att kostnaden bokförsunder den period den uppstått och inte då pengarna flyttasmellan kontona. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder meruppenbar, framhåller motionärerna. De hänvisar till förhållandena i Nya Zeelandoch framhåller att man där beräknar eventuella över- eller underskott enligtkostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statenskostnader och intäkter oavsett om ut- och inbetalningarna faktisktsker detta år. En kostnadsmässig redovisning skulle enligt motionärernasuppfattning öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även budgetdisciplinen.Motionärerna anser emellertid att en kostnadsmässig redovisning behöverkompletteras med en kassamässig beräkning av in- och utbetalningarna för skall få fram finansieringsbehovet och upplåningsbehovet.Pågående utvecklingsarbeteRegeringen har i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, bil. 5)presenterat en samlad årsredovisning för staten avseende det 18 månader /96. Jämfört med tidigare innebär denna redovisning attambitionen höjts, vilket bl.a. kommer till uttryck i utförliga noter ochkommentarer. Redovisningen omfattar den juridiska personen staten, dvs. iprincip myndigheter under regering och riksdag samt affärsverk. Dessutom finnsen sammanställning av tillgångarna inom det något vidare begreppet den statligasektorn. Skillnader i avgränsningen redovisas utförligt. Vidare anges om någraändringar vidtagits av redovisningsprinciper, värderingsprinciper ochkonsolideringsprinciper.Sedan föregående räkenskapsår har redovisningsprinciperna inte ändrats.Däremot har en väsentlig förändring gjorts av de värderingsprinciper somanvänds vid värderingen av aktier och andelar i statliga bolag ochintressebolag. använde man i detta sammanhang en förenklad kapitalan-delsmetod, men dessa tillgångar har värderats i enlighet med FöreningenAuktoriserade Revisorers rekommendationer (FAR nr 12). Dessutom har envärdering gjorts av järnvägsbanorna och järnvägsanläggningar under arbete vilkatidigare inte fanns redovisade i balansräkningen.Värdet av olika typer av nationaltillgångar som t.ex. museisamlingar,bibliotek och nationalparker ingår inte i balansräkningen. Av budgetpropo-sitionen framgår emellertid att kommer att utreda hur dessatillgångar skall behandlas i redovisningen samt vilka redovisningsprinciper somi sådana fall bör tillämpas.I årsredovisningen ingår en konsoliderad balansräkning, konsolideradresultaträkning samt en finansieringsanalys för den juridiska enheten staten.För att årsredovisningen fullt ut skall tillgodose de krav som ställs är detenligt regeringen nödvändigt att ytterligare utveckla vissa delar av den. Ettsådant utvecklingsarbete bedrivs av Riksrevisionsverket.Av intresse i sammanhanget är också att regeringen har för avsikt att utvecklaett integrerat statligt koncernsystem för prognoser, budgetering,koncernredovisning, resultatstyrning och betalningsinformation. Detta projekt,som kallas (Verktyg för Ekonomistyrning i STAten), inleddesunder och leds av en styrgrupp bestående av konsulter och tjänstemän fråni första hand . Enligt vad regeringen uppger ibudgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 2, s. 41) kommer att ge enmer komplett bas för budget-, prognos- och uppföljningsarbetet. Den monetäraavkastningen av ett bättre beslutsunderlag är ytterst svår att uppskatta anserregeringen som dock räknar med att den förbättrade resultatstyrning somprojektet ger upphov till bör kunna ge betydande effektivitetsvinster.Utskottets ställningstagandeArbetet med att utveckla en årsredovisning för staten har pågått under ettantal år men har ännu inte funnit sin slutliga form. revisorersgranskning avser framför allt den årsredovisning som lämnades för budgetåret1993/94, vilket var den första samlade årsredovisningen för staten.Årsredovisningar har därefter lämnats för budgetåren 1994/95 och 1995/96.Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna tar upp haråtgärdats i dessa två årsredovisningar. Enligt vad utskottet erfarit kommerytterligare åtgärder att vidtas i årsredovisningen avseende budgetåret 1997,bl.a. vad gäller analyser och redovisningsprinciper.Utskottet ser positivt på den utveckling som skett av årsredovisningen ochkan konstatera att regeringen tagit ett samlat grepp om utvecklingsarbetet. Medhänsyn härtill anser utskottet att det inte finns anledning attgenomföra en särskild översyn av det statliga redovisningssystemet. Utskottetanser det dock viktigt att bereds tillfälle att följa det fortsattautvecklingsarbetet, för att på så sätt säkerställa att behov avinformation om statens ekonomiska situation beaktas. Enligt utskottetsuppfattning bör detta kunna ske genom att en parlamentarisk referensgrupp knytstill det pågående utvecklingsarbetet. bör göra ett tillkännagivandeav denna innebörd.I motion Fi901 (m) förespråkas att man i den statliga redovisningen bör gåöver till en kostnadsmässig redovisning. Utskottet vill med anledning häraverinra om att den statliga redovisningen är avsedd att tjäna många syften. Enkostnadsmässig redovisning är värdefull för att man på verksamhetsnivå skallkunna ställa uppnådda mål och resultat i relation till förbrukade resurser. Iandra sammanhang är emellertid en kassamässigt inriktad redovisning attföredra. och regeringens budgetbehandling grundas i storutsträckning på kassamässiga begrepp genom anslagsgivning, beslut omlånebemyndiganden, rörliga krediter m.m. För stora delar av den statligabudgeten, för skatter och transfereringar föreskrivs dessutom 1996antagna budgetlagen att kassamässiga principer skall gälla. På övergripandenivå har naturligtvis det kassamässigt beräknade statliga lånebehovet encentral plats. Det skulle således som utskottet ser det vara olämpligt omriksdagen uttalade sig för att antingen den ena eller den andra principen börgälla för redovisningen. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör få utvisa påvilket sätt de olika principerna kan förenas i ett samlat redovisningssystemför staten. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi901 (m) yrkande 4.Den av utskottet föreslagna lösningen innebär att motion Fi1 (c) inte börföranleda någon åtgärd från sida. Utskottet avstyrker således ävendenna motion. Utskottet hemställerbeträffande årsredovisning för statenatt med anledning av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag påmotionerna 1997/98:Fi1 och 1997/98:Fi901 yrkande 4 som sin mening gerregeringen till känna vad utskottet anfört om årsredovisningen för statenoch om en parlamentarisk referensgrupp.res. (m)den 3 mars 1998På finansutskottets vägnarJan BergqvistI beslutet har deltagit: (), (), SörenLekberg(s), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), Per (), () och ().<1ReservationÅrsredovisning för staten (m), , och (alla m) anserdels att texten under rubriken ställningstagande bort ha följandelydelse:Riksdagens revisorer kritiserar från olika utgångspunkter det statligaredovisningssystemet och föreslår att regeringen bör se över dess nuvarandeutformning. På aggregerad nivå är årsredovisningen för staten behäftad medsådana brister att revisorerna ifrågasätter om redovisningen kan användas somunderlag för finansiella bedömningar.Det statliga redovisningssystemet bygger huvudsakligen på bokföringsmässigagrunder, dvs. in- och utbetalningar periodiseras och hänförs till denredovisningsperiod då de ekonomiska händelser som föranlett betalningen harinträffat. Betalningar bokförs men påverkar inte resultatet.I ett sådant system bokförs kostnaderna för varje departement och varjestörre åtgärd i en resultaträkning. Därmed blir den sanna kostnaden avregeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir mer ?genomskinlig?. Ensatsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får exempelvis bära såväl denkassamässiga kostnaden i form av lön till lärare och bidrag till denarbetslösasom kapitalkostnader i form av lokaler och utrustning. Kapitalkostnaden måsteredovisas oavsett om det gäller en nyanskaffning eller ej, eftersom kapitaletantas ha en alternativ användning.En annan fördel med kostnadsmässig redovisning är att man utifrån denna kangöra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder. Därmedblirdet ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda departement har finansieratsina utgifter genom att avyttra tillgångar.I har man gått över till en fullständig kostnadsmässigredovisning. Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas ocksåenligtkostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar allastatenskostnader och intäkter oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskthar skett detta år. Det utesluter däremot alla ut- och inbetalningarhänförligatill köp och försäljningar av statens tillgångar.Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva betalningensker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade budgetsaldot måsteäven en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar göras för att få framfinansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som framför allt är av intresseförde finansiella marknaderna redovisas i i ett separat dokument.Riksrevisionsverket har i rapporten ny struktur för statens budget (RRV1995:54) föreslagit att man efter förebild från skall ersätta dennuvarande statsbudgeten med en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässigredovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en finansbudgetsom bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en koppling mellanstatens budgetsaldo och upplåningsbehovet.I likhet med vad Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 anserutskottet att regeringen bör genomföra en sådan övergång till kostnadsmässigredovisning. Det skulle öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed ävenbudgetdisciplinen. Det utvecklingsarbete som bedrivs inom ramen för bör ges en sådan inriktning.Vad utskottet här sagt med anledning av Moderata samlingspartiets förslag börriksdagen ge till känna för regeringen.dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:beträffande årsredovisning för statenatt med bifall till motion 1997/98:Fi901 yrkande 4 och med anledningav förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på motion 1997/98:Fi1 som sinmening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en övergång tillkostnadsmässig redovisning enligt nyzeeländsk modell. Sammanfattning......................................0Förslaget...........................................0Motionerna..........................................0Utfrågning..........................................0Utskottet...........................................0Hemställan 0Reservation.........................................0Årsredovisning för staten (m) 0