bet · GL01KU30 · 1998-03-10 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet sex motionsyrkanden från den allmännamotionstiden och ett motionsyrkande som väckts med anledning avregeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk. Motionsyrkandena gäller ihuvudsak utformningen av bestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycketregeringsformen. Utskottet föreslår med bifall till en av motionerna (fp), ochmed anledning av två motioner (v resp. mp) att paragrafens ordalydelse ses överunder parlamentarisk medverkan. Två motionsyrkanden (m) som gäller förstärktgrundlagsskydd för äganderätten avstyrks. En reservation (m) i detta senareavseende har avgetts. Dessutom finns ett särskilt yttrande (v) rörandeinnebörden av den ovannämnda översynen.Motioner från allmänna motionstiden1997/98:K202 av m.fl. (m) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag om stärkt grundlagsskydd föräganderätten i enlighet med vad som anförts i motionen,1997/98:K316 av () vari yrkas1. att beslutar om sådan ändring i 2 kap. 18 § andra stycketregeringsformen att det klart ger uttryck för lagstiftarens avsikter medbestämmelsen, dvs. att ersättning liksom inte skall kunna komma ifråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- eller hälsoskäl,2. att , om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär förslag tillsådan ändring i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen att det klart geruttryck för lagstiftarens avsikter med bestämmelsen, dvs. att ersättning lik-som inte skall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som harsin grund i miljö- eller hälsoskäl,3. att , om yrkandena 1 och 2 avslås, som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om parlamentarisk utredning.1997/98:K320 av m.fl. (v) vari yrkas att hos regeringenbegär förslag till sådan ändring av RF 2 kap. 18 § som förordas i motionen.1997/98:K323 av m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utredafrågan om en utvidgning av 2 kap. 18 § RF till att innefatta även andra slag avegendom än fast egendom.Motion väckt med anledning av proposition 1997/98:451997/98:Jo37 av m.fl. (fp) vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att göra en översyn av grundlagsbestämmelsen 2 kap. 18§ RF. MotionernaI motion 1997/98:Jo37 av m.fl. (fp) framhålls (yrkande 2) attgrundlagsregeln i 2 kap. 18 § regeringsformen uppenbarligen är otydligtformulerad och att det finns anledning att en parlamentarisk kommitté får iuppdrag att se över bestämmelsen. Motionärerna anser i likhet med regeringenatt det inte är rimligt att hävda en ren bokstavstolkning av 2 kap. 18 §regeringsformen. Någon utvidgning av rätten till ersättning var inte avsedd medgrundlagsändringen.Peter () tar i motion 1997/98:K316 också upp frågan om be-hovet avatt ändra ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. I motionenföreslås att bestämmelsen ändras så att den ger ett klart uttryck förlagstiftarens avsikt att ersättning liksom inte skall kunna komma ifråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund i miljö- ellerhälsoskyddsskäl. I första hand föreslås att 2 kap. 18 § andra stycketregeringsformen ändras av (yrkande 1). I andra hand yrkas attriksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av bestämmelsen (yrkande2). I tredje hand begärs att en parlamentarisk utredning tillsätts (yrkande 3).I direktiven till en sådan utredning bör anges att bestämmelsen skall ge ettklart uttryck för lagstiftarens avsikt att ersättning liksom inteskall kunna komma i fråga vid ingrepp av det allmänna som har sin grund imiljö- eller hälsoskyddsskäl. Utredningen bör även se över bestämmelsensförenlighet med principen att förorenaren skall betala sådan den kommit tilluttryck i bl.a. artikel 130r i och Princip 16 i Riodeklarationen.Också i motion 1997/98:K320 av m.fl. (v) begärs ändring av 2kap. 18 § regeringsformen. Motionärerna hänvisar till att bestämmelsen gårlängre än i skyddet av den enskilde ägarens rättigheter ochatt paragrafens ordalydelse strider mot principen att förorenaren skall betala,som finns inskriven i EU:s grundfördrag.I motion 1997/98:K202 av m.fl. (m) begärs ett förslag om stärktgrundlagsskydd för äganderätten i enlighet med vad som anförts i motionen(yrkande 1). Motionerna framhåller att det enskilda ägandet utgör engrundläggande förutsättning för den enskildes ekonomiska välfärd och befrämjarmarknadsekonomin som är grunden för välfärden. Grundlagsskyddet för denenskilda äganderätten är fortfarande svagt. Grundlagsskyddet i 2 kap. 18 §regeringsformen utgörs av regler om ersättning vid expropriation av mark ochbyggnader och liknande intrång. De som drabbas av en sådan inskränkning i sinäganderätt måste vara garanterade full ersättning. utgår bara ersättningom den uppkomna skadan är betydande i förhållande till värdet av den berördadelen av fastigheten. Det är enligt motionen angeläget att införa engrundlagsregel som slår fast att den enskilda äganderättens princip ärokränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivnafall och då med full ersättning till den enskilde. Det är vidare angeläget attgrundlagsskyddet för den enskilda äganderätten utökas till att uttryckligengälla även annan egendom än mark och byggnader. Även pensionsrätten böromfattas av grundlagsskyddet, liksom immateriella tillgångar i form av bl.a.utbildning, varumärken, närings- och patenträtter.Sten m.fl. (m, c, fp, kd) begär i motion 1996/97:K323 att rege-ringen skall utreda frågan om en utvidgning av 2 kap. 18 § regeringsformen tillatt innefatta även andra slag av egendom än fast.BakgrundGällande rätt och dess förarbeten2 kap. 18 § första och andra styckena regeringsformen har följande lydelse:Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sinegendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation ellerannat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker använd-ningen avmark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmännaintressen.Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sinegendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättningskall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker använd-ningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inomberörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som ärbetydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningenskall bestämmas enligt grunder som anges i lag.Bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen fick sin nuvarande lydelse den 1januari 1995 i samband med att inkorporerades. Tidigareföreskrevs att varje medborgare vilkens egendom tagits i anspråk genomexpropriation eller sådant förfogande skulle vara tillförsäkrad ersättning förförlusten enligt grunder som bestäms i lag. Genom att Europakonventionenföreslogs bli inkorporerad i svensk rätt kom enligt förarbetena (prop.1993/94:117) vår inhemska lagstiftning att få en principiell regel om att denenskildes rätt till sin egendom skulle lämnas okränkt. Enligt den dåvaranderegeringen var det också angeläget att skyddet för äganderätten skrevs in påett mer uttryckligt sätt än det dåvarande. Till skillnad från konventionenborde en sådan bestämmelse innehålla en regel om att ersättning skall utgå vidingrepp i enskild egendom. Regeringen ansåg vidare att det fanns skäl att ävenlåta grundlagsregleringen omfatta rådighets-inskränkningar genom lagstiftningoch myndighetsbeslut avseende mark och byggnader. Härigenom gavs ett meruttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktigegendom. Enligt regeringen saknades underlag för att överväga något längregående skydd. Regeringen fann det inte motiverat att låta all egendom, bådefast och lös, omfattas av grundlagens egendomsskydd.Liksom dittills borde den som tvingas att avstå sin egendom genomexpropriation eller annat sådant förfogande vara tillförsäkrad ersättning.Flera remissinstanser hade ansett att den enskilde genom bestämmelsen skalltillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulleenligt regeringen emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till attförväntningsvärden enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte omfattas avskyddet. I bestämmelsens dåvarande lydelse tillförsäkrades den vilkens egendomtogs i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande ersättning förförlusten, vilket fick anses ge uttryck för att den drabbade skall hållasskadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall betalas ut.Ett skydd som tillförsäkrade den enskilde ersättning för inskränkningar utanavseende på intrångets eller skadans storlek överensstämde enligt rege-ringeninte med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvali-fikationsgrad för att ersättning skulle komma i fråga. En motsvarandebegränsning borde komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.Regeringen tog också upp kritik från , som fram-förtsunder remissbehandlingen av det till grund för propositionen liggande förslagetav Fri- och rättighetskommittén (SOU 1993:40). hade avstyrktett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det före-slagna sättet ochhade påpekat att rådighetsinskränkningar i miljöskydds-lagstiftningen och annanskyddslagstiftning i princip inte ansetts kunna för-anleda rätt tillersättning. Med den föreslagna lydelsen skulle enligt dennaprincip kunna ifrågasättas. Mot detta konstaterade rege-ringen attkvalifikationsgränserna var hämtade från gällande rätt på området och attmeningen således inte var att i grundlagen precisera beräknings-normerna utanendast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning förrådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd innebar enligt rege-ringensåledes inte att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till då gällandeersättningsregler. Ersättning utgår enligt propositionen sålunda inte för denförlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markensanvändningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar.Ersättning utgår inte heller för ingrepp i form av strandskyddsförordnandeeller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en nyverksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägradstrandskyddsdispens, ersätts inte enligt denna princip. Inte heller skallersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripandeinskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Regeringen menade attavsikten således var att inte andra typer av rådighetsinskränkningar i markeller byggnader skulle vara förenade med rätt till ersättning än vad som dågällde.Konstitutionsutskottet, som tillstyrkte regeringens förslag till ny lydelseav 2 kap. 18 § regeringsformen, underströk att det förhållandet att rätten tillersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd i enlighet medförslaget i sig inte innebar att ersättningsrätten utvidgades i förhållandetill vad som redan gällde (bet. 1993/94:KU24).Den rättsvetenskapliga debattenInnebörden av den nya bestämmelsen har sedan tillkomsten varit föremål för enomfattande debatt. I en artikel i 1994 s. 920 ff. kriti-serade professor den nya grundlagsregeln och framhöll att ombestämmelsen tolkas efter ordalagen skulle den bl.a. komma att medföra attlagliga inskränkningar i olika miljöfarliga verksamheter enligt t.ex. miljö-skyddslagen skulle medföra rätt till ersättning i strid med vad som då gällde.Visserligen framhölls det gång på gång i motiven att avsikten inte var attutvidga rätten till ersättning men enligt mening måsteordalydelsen bli avgörande i en rättighetsregel av denna typ. Docenten imiljörätt kom i en artikel i 1995 s.155 f. till en annan slutsats än . Ersättningsprincipen harenligt honom mot bakgrund av den rättsliga kontexten som stärks av för-arbetenasamma räckvidd som före grundlagsändringen. Grundlagens uttryck får inte läsasisolerat utan skall läsas mot bakgrund av att regeln tillkommit med förebild itidigare lagregler främst 14 kap. 8 § . Dock kunde 2 kap. 18§ regeringsformen ha skrivits tydligare. I en replik i samma tidskrift 1995 s.345 f. och i , som kom ut ifrågasatteprofessor om det stämmer med en modern rättsuppfattning attlåta motivuttalanden väga tyngre än lagens ordalag - allra helst som lagtextenger den enskilde ett bättre skydd mot ingrepp från det allmännas sida. Hanpåpekade emellertid att en bokstavstolkning av den nu aktuellalagtexten å andra sidan onekligen kan leda till säregna, ibland stötanderesultat. Skulle ordalydelsen bli avgörande är det angeläget att undersökamöjligheterna att ändå rädda situationen på ett juridiskt försvarbart sätt såatt resultaten inte blir orimliga bl.a. från miljösynpunkt. Ett sätt attbegränsa ersättningsregelns verkningar är att man inläser vissa inskränkningarsom är så självklara att de inte behöver inläsas i lagtexten. Det gäller omtillståndsmyndigheten vilseletts eller villkor åsido-satts i betydande måneller vid en aktsamhetsplikt. Även efter grundlags-ändringen kan man göragällande att företagaren inte gärna kan få ersättning för att han åläggs göranågot han ändå är tvungen till - någon ersättningsgill skada skulle inteföreligga. hänvisade till den s.k. polluter pays-principen sommiljöbalksförslaget (SOU 1993:27) byggde på. Han framhöll att det inte gärnakunde vara meningen att ersättning skulle utgå om myndigheterna tvingar enmiljöfarlig verksamhet att följa en aktsamhetsplikt och detta leder till attpågående markanvändning avsevärt försvåras eller betydande skada uppstår. Någotsådant skulle också stå i strid med polluter pays-principen - förorenarenbehöver inte betala, han får i stället betalt. Men grundlagsregeln innebärenligt just detta om man skall tolka den enligt ordalydelsen.Särskilt i vissa gränsfall, där myndigheterna snarare ingriper på grund avändrade yttre omständigheter än på grund av någon sorts missförhållanden inomföretagen är det svårt att bortse från grundlagsregeln. Ersättning skulle omman följer grundlagens ordalydelse enligt kunna utgå i stridmed gällande rätt vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen, och dettakanske t.o.m. när ingreppet är starkt motiverat från miljö- ellersäkerhetssynpunkt.Justitierådet framhöll i 1996 s. 892 f.att förarbetena till grundlagsändringen 1995 är glasklara; tidigare gällanderätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar grundlagsfästes, ochersättning därutöver skulle inte utgå. Han ville i motsats till BertilBengtsson hävda att det just vid tolkning av regeringsformensrättighetsbestämmelser finns sär-skild anledning att beakta förarbetena. Det ärtradition i att stiftande och ändringar i grundlag bör ske i störstamöjliga parlamentariska enighet. Detta föranleder ofta kompromisser som kanleda till svårtolkade grundlags-stadganden. Grundlagarna utgör - fortsatteStaffan Vängby - vår demokratis främsta dokument. Om domstolarna och andrarättstillämpande myndigheter vid tolkningen av dem inte skulle respektera dendemokratiska ordning i vilka de tillkommit förs en del av den politiska maktenöver från till myndigheterna. Detta kan inte vara en god ordning.Enligt mening talar bestämmelsens tillkomsthistoria och dessförarbeten - mot bakgrund av konstitutionell praxis vid tillkomsten avändringar i rättig-hetsbestämmelserna - för att 2 kap. 18 § andra stycketregeringsformen inte har medfört någon utvidgning av rätten till ersättning vidrådighetsinskränk-ningar utöver vad som förut gällt.I en replik i samma nummer av (s. 898 f.) framhöllBertil att det nog är betydligt svårare att bortse från grundlagensordalag när det gäller tillkomsten av ny lagstiftning, något som bl.a. skullefå aktualitet när skulle granskas i Lagrådet. Från lagteknisk syn-punkt är det självfallet angeläget att inte bara förarbetsuttalanden utan ocksålagtexten i olika lagar går att förena med varandra. Att medvetet godta attlagtexten inte ger uttryck för lagstiftarens mening strider enligt BertilBengtsson helt mot svenska lagstiftningstraditioner.Nämnas kan också att docenten i 1996 s.835 f. framhållit att det är helt tydligt att enhetliga linjer förgrundlagstolkning saknas i rättspraxis. Bl.a. har tolkningens inriktningdiskuterats för litet i doktrinen, och förarbetena är vaga.Lagrådets granskning 1997 av förslaget till miljöbalkLagrådet framhöll i sin granskning av förslaget till miljöbalk (se prop.1997/98:45) att det inte råder delade meningar om att bestämmelsen enligt sinordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder oavsett anledningen tillatt det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt.Även om inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljö-farligt sättär markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. Ensådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder således till engrundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer avtidigare rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet framhölldock att detta inte varit lagstiftarens mening och hänvisade till uttalanden iförarbetena. Lagtexten har i så fall enligt Lagrådet fått en utformning sominte motsvarar lagstiftarens intentioner.När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning,talar enligt Lagrådets mening övervägande skäl för särskild återhållsamhet medatt fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga medgrundlagsregelns betydelse. Lagrådet fann att den föreliggande oförenlig-hetenmellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen ochmotivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlags-tolkning inte är ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt ligger det då närmast till hands att ändra 2 kap. 18 § andra stycketrege-ringsformen så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt.Lagrådet förordade en sådan lösning. Lagrådet underströk att det i förevarandefall fanns en ovanligt påtaglig brist i överensstämmelse mellan grundlagensmotiv och dess ordalydelse.Utskottets bedömningUtskottet har denna dag i ett yttrande till jordbruksutskottet (1997/98:KU8y)över proposition 1997/98:45 Miljöbalk tillstyrkt regeringens förslag såvittgäller rätt till ersättning vid ingripanden av det allmänna. Utskottet haransett att de föreslagna bestämmelserna inte strider mot 2 kap. 18 § andrastycket regeringsformen. Utskottet har understrukit att någon ändring avrättsläget inte var avsedd med den nya lydelsen av grundlagsbestämmelsen.Utskottet har därvid bedömt att bestämmelsen trots den mindretillfredsställande ordalydelsen måste uppfattas så att någon utvidgning avrätten till ersättning inte skett.Utskottet vill också i det nu aktuella sammanhanget understryka dennabedömning. kan dock inte bortses från att bestämmelsens ordalydelsevarit föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet förordat en ändring avbestämmelsen. Enligt utskottets mening är det självfallet otillfredsställandeatt bestämmelsens ordalydelse är sådan att tolkningen av den kan bli föremålför en sådan diskussion som förevarit. Även om utskottet anser att bestämmelsenmåste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts vid dess tillkomst finnsdet därför anledning att se över dess lydelse. Enligt utskottets mening börregeringen i lämpligt sammanhang och under parlamentarisk medverkan utredafrågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen och före valet år2002 återkomma till med förslag i detta avseende. Vad utskottetsålunda anfört bör med bifall till motion Jo37 yrkande 2 och med anledning avmotionerna K316 och K320 ges regeringen till känna.Utskottet har tidigare (jfr bet. 1996/97:KU14 s. 33)avslagit yrkanden om att det skall införas en regel i regeringsformen som slårfast att den enskilda äganderättens princip är orubblig och att inskränkningarendast får ske i klart angivna fall med full ersättning för den enskilde. Sam-tidigt har utskottet avstyrkt motionsyrkanden om en utvidgning av grund-lagensegendomsskydd till att omfatta all egendom, såväl fast som lös. Utskottet görfortfarande samma bedömning och anser således inte att den förordadeutredningen bör omfatta också dessa frågor eller att frågan bör bli föremål förannan utredning genom regeringens försorg. Motionerna K202 yrkande 1 och K323avstyrks följaktligen. beträffande lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformenatt med bifall till motion 1997/98:Jo37 yrkande 2 samt med anledningav motionerna 1997/98:K316 yrkandena 1-3 och 1997/98: K320 som sin meningger regeringen till känna vad utskottet anfört om en översyn av 2 kap. 18§ regeringsformen,2. beträffande förstärkning av skyddet för äganderättenatt avslår motionerna 1997/98:K202 yrkande 1 och 1997/98:K323.res. 1 (m)den 10 mars 1998På vägnarBo KönbergI beslutet har deltagit: (), () CatarinaRönnung (s), (), Axel (), (), BirgerHagård (m), (), (), Pär-AxelSahlberg (s), (), (), (), PeterEriksson (mp), (), () och GöranLindblad (m).ReservationFörstärkning av skyddet för äganderätten (mom. 2), , , och (allam) anserdels att den del av utskottets yttrande under rubriken bedömning sombörjar med ?Utskottet har tidigare? och slutar med ?avstyrks följakt- ligen?bort ha följande lydelse:Utskottet anser vidare att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten ärför svagt. Den ovan begärda utredningen bör därför också ges i uppdrag attföreslå införandet av en grundlagsregel som slår fast att den enskildaäganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten fårgöras endast i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde.Uppdraget bör också innefatta en uttrycklig utvidgning av grundlagsskyddet tillatt gälla även annan egendom än mark och byggnader. Även pensions-rätten ochimmateriella tillgångar i form av bl.a. utbildning, varumärken samt närings-och patenträtter bör omfattas av grundlagsskyddet. Regeringen bör återkommatill med förslag också i dessa avseenden. Detta bör med bifall tillmotionerna 1997/98:K202 yrkande 1 och 1997/98:K323 ges regeringen till känna.dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:2. beträffande förstärkning av skyddet för äganderättenatt med bifall till motionerna 1997/98:K202 yrkande 1 och1997/98:K323 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottetanfört.Särskilt yttrandeLydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformenKenneth () anför:Det är av vikt att lagtexten överensstämmer med motiven. Därför har jag kunnattillstyrka en översyn. När paragrafen skall ses över hade jag önskat attutredningsuppdraget varit mer öppet och då med utgångspunkt i mer principiellaöverväganden beträffande det förhållandet att äganderätten - grunden för olikamakt- och klasskillnader i samhället - ges grundlagsskydd i sin nuvarandeutformning. Sammanfattning........................................1Motioner från allmänna motionstiden...................1Motion väckt med anledning av proposition 1997/98:45..2Utskottet.............................................2Motionerna..........................................2Bakgrund............................................3Gällande rätt och dess förarbeten.................3Den rättsvetenskapliga debatten...................5Lagrådets granskning 1997 av förslaget till miljöbalk6Utskottets bedömning................................7Hemställan..........................................8Reservation...........................................8Förstärkning av skyddet för äganderätten (mom. 2)...8Särskilt yttrande.....................................9Lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen.............9