bet · GM01SfU4 · 1998-11-12 00:00:00 — Verkställighet och återvändande - en del avasylprocessen Utskottet behandlar i detta betänkande proposition1997/98:173 Verkställighet och återvändande - en delav asylprocessen och två motioner som väckts medanledning av propositionen samt ett motionsyrkandefrån den allmänna motionstiden 1998.I propositionen föreslås att huvudansvaret förverkställighet av beslut om avvisning och utvisningskall föras över från polismyndigheten till . Ett beslut av en polismyndighet omavvisning samt dom eller beslut om utvisning pågrund av brott skall dock även fortsättningsvisverkställas av polismyndighet. För att tillgodosebehovet av polisiär kompetens föreslås attInvandrarverket ges möjlighet att lämna över ärendentill polisen för genomförande av verkställighet.Ärenden får överlämnas när polisens medverkan ärnödvändig på grund av att utlänningen håller sigundan och inte kan anträffas utan hjälp av poliseller när det på goda grunder kan antas attutlänningen inte kommer att lämna landet självmantoch att tillgång till tvångsmedel behövs.Regeringens förslag föranleder ändringar iutlännings-lagen (1989:529). Lagändringarna föreslåsträda i kraft den 1 januari 1999.Regeringen framhåller i propositionen att målet äratt beslut om avvisning eller utvisning skall skeunder värdiga former. bör därvid gesmöjlighet att tillsammans med de humanitärafrivilligorganisationerna och internationellaorganisationer utveckla formerna för ett samarbeteom återvändande. I propositionen betonas attsärskilt bör möjligheten till ett samarbete medInternationella migrationsorganisationen (IOM) kunnaundersökas. Eventuella samarbetsavtal bör ges enflexibel form så att de kan tillgodose skildaförutsättningar och behov som de återvändande kanha. Integrerade åtgärdsprogram som innehållerinsatser under utlänningens vistelse i ,under utresan och i vissa fall även under en tidefter ankomsten till hemlandet bör eftersträvas.Därvid bör fungera som ettsamarbetsorgan för detta stöd.I de fall den avvisade eller utvisade medverkartill verkställigheten och självmant väljer att lämnalandet bör arrangera resan. Iärenden som överlämnats till polismyndighet börutresorna även fortsättningsvis organiseras avKriminalvårdens transporttjänst.Utskottet tillstyrker lagförslaget och avstyrkersamtliga motioner.Till betänkandet har fogats åtta reservationer ochtvå särskilda yttranden. Regeringen () har i proposition1997/98:173 Verkställighet och återvändande - en delav asylprocessen föreslagit att antaregeringens förslag till lag om ändring iutlänningslagen (1989:529).Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet. Motioner väckta med anledning av propositionen1997/98:Sf41 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1997/98:173Verkställighet och återvändande - en del avasylprocessen,2. att - vid avslag på yrkande 1 - somsin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en djupgående förändring av flykting- ochimmigrationspolitiken,3. att - vid avslag på yrkande 1 - somsin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om av organiseradeförberedelser för återvändande avseende asylsökandesom inte fått lagakraftvunnet avlägsnandebeslut,4. att - vid avslag på yrkande 1 - somsin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om utvärderingen av utlänningslagensportalbestämmelse om hänsyn till barnens bästa,5. att - vid avslag på yrkande 1 - begäratt regeringen i enlighet med vad som anförts imotionen tillsätter en utredning med uppgift attkartlägga hur det praktiska genomförandet avverkställigheter av avlägsnandebeslut går till.1997/98:Sf42 av m.fl. (mp) variyrkas1. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att medborgarvittnendeltar vid tvångsåtervändande,2. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att NGO:er vid denavvisades återvändande till hemlandet följer upp denåtervändandes situation och hjälper till vidåteranpassningen,3. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om Kriminalvårdenstransporttjänst,4. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om Invandrarverketsbefogenheter vid gränskontrollen,5. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om direktavvisningar,6. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att - om intedomstolen i ett ärende utvisar - ej heller ellerUN gör det,7. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om verkställighet förelagakraftvunnet beslut,8. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om diskretion vidkontakten med ambassader och konsulat ellerpolismyndighet i hemlandet,9. att som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att utlänningar, såsvaga av ålder eller sjukdom att de behöver eskort,inte skall kunna avvisas,10. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att sända t.ex.kosovoalbaner till ,11. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om att utlänningenskall bli trodd och om omvänd bevisföring,12. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om den regleradeinvandringen i svensk migrationspolitik,13. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts omDublinkonventionen,14. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts omfamiljesplittring,15. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts ombarnkonventionen,16. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om tvångsmedel,17. att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts omfrivilligorganisationer.Motion väckt under den allmänna motionstiden 19981998/99:Sf620 av m.fl. (mp)vari yrkas1. att som sin mening gerregeringen till känna att enöversyn av direktavvisning skallske. Verkställighet av avvisnings- ochutvisningsbeslutNuvarande ordningBeslut om avvisning och utvisningI 4 kap. utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser omavvisning och utvisning.En utlänning får avvisas direkt vid svenskgränskontroll på formella grunder. Sådana kan varaatt han saknar pass eller nödvändigt visum. Han kanockså avvisas vid gränsen på materiella grunder.Exempel på sådana grunder är att det kan antas atthan kommer att sakna medel för sin vistelse iSverige eller det kan antas att han kommer att begåbrott här i riket. Ansvaret för gränskontrollenåligger i första hand polisen och bestämmelser omkontroll i samband med inresan finns i 5 kap.utlänningslagen.Frågan om avvisning prövas av Statens invandrarverkom utlänningen söker asyl samt i vissa andra angivnafall. I övriga fall skall frågan om avvisning prövasav en polismyndighet. Ett avvisningsärende kanöverlämnas från polismyndigheten tillInvandrarverket, om polismyndigheten finner att detär tveksamt om avvisning bör ske.En utlänning får utvisas från , om hanuppehåller sig i landet efter det att hansuppehållstillstånd har upphört att gälla. Ett sådantbeslut meddelas av . En utlänning fårdessutom utvisas om han döms för ett brott som kanleda till fängelse eller om en domstol undanröjer entidigare meddelad villkorlig dom eller dom påskyddstillsyn. Utvisning på grund av brott beslutasav den domstol som handlägger brottmålet.I utlänningslagen finns bestämmelser om såvälöverklagande som överlämnande av beslut. eller beslut omavvisning eller utvisning inte överklagats vinnerdet laga kraft efter det att utlänningendelgavs beslutet. Domstols beslut överklagas enligtvad som gäller allmän domstols dom eller beslut ibrottmål.Bestämmelser om utvisning finns också i lagen(1991:572) om särskild utlänningskontroll. Sådanabeslut fattas av regeringen.VerkställighetDen som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning ärskyldig att lämna . Utgångspunkten är attverkställigheten i första hand skall ske genom attutlänningen frivilligt lämnar landet. I 8 kap. 12 §utlänningslagen anges inom vilken tid detta skallske.Vissa beslut skall verkställas möjligt. Detgäller lagakraftvunnen dom eller beslut av domstolom utvisning på grund av brott, avvisningsbeslut somhar fattats av polismyndighet samt beslut avInvandrarverket om avvisning med förordnande omomedelbar verkställighet. fårförordna om omedelbar verkställighet, om det äruppenbart att det inte finns grund för asyl och attuppehållstillstånd inte heller skall beviljas pånågon annan grund.I övriga fall skall utlänning som fått ettavvisningsbeslut lämna landet fråndet beslutet vunnit laga kraft medan den som fåttett beslut om utvisning skall lämna landet inom fyraveckor från det beslutet vann laga kraft. Denbeslutande myndigheten får när det finns skäl fördet ange en kortare eller längre tidsfrist inomvilken frivillig verkställighet skall ha skett.Beslutet om avvisning eller utvisning skallverkställas tvångsvis, om utlänningen intefrivilligt lämnar landet inom den angivnatidsfristen eller då det medsäkerhet måste antas att utlänningen inte har föravsikt att lämna landet. Avlägsnandebeslutet skall idessa fall verkställas så snart som möjligt.Av 8 kap. 11 § utlänningslagen följer att ansvaretför att verkställa beslut om avvisning ellerutvisning vilar på landets polismyndigheter.Regeringen kan dock bestämma att någon annanmyndighet skall verkställa de beslut om avvisningeller utvisning som regeringen har fattat, enmöjlighet som används endast i särskildaundantagsfall.När polismyndigheten underrättats om ett beslut omavvisning eller utvisning utreder myndighetenförutsättningarna för att genomföraverkställigheten. I detta arbete ingår också attplanera avresan, något som bör ske i nära samverkanmed utlänningen. För att säkerställaverkställigheten kan polismyndigheten tillgripatvångsmedel genom att ta utlänningen i förvar ellerställa honom eller henne under uppsikt.När verkställighetsutredningen har färdigställtstar den verkställande polismyndigheten kontakt medKriminalvårdens transporttjänst, som beställerbiljetter och ordnar resan. Den verkställandepolismyndigheten avgör om utlänningen bör åtföljasav eskort under resan från och om det skallske av transporttjänstens personal eller av polis.I 8 kap. utlänningslagen finns bestämmelser ocksåom verkställighetshinder. Verkställighet får t.ex.aldrig verkställas till ett land om det finns skäliganledning att tro att utlänningen där skulle riskeradödsstraff eller kroppsstraff eller att utsättas förtortyr eller annan omänsklig eller förnedrandebehandling eller bestraffning. Verkställighet fårinte heller ske till ett land där han inte ärskyddad mot att sändas vidare till ett annat landdär han skulle utsättas för en sådan risk.PropositionenI propositionen föreslås att huvudansvaret förverkställighet av beslut om avvisning och utvisningförs över till . Beslut av enpolismyndighet om avvisning eller beslut omutvisning på grund av brott enligt 4 kap. 7 §utlänningslagen skall dock även fortsättningsvisverkställas av polismyndighet.Ansträngningar bör i första hand göras för att fådem som inte har rätt att vistas här i landet attlämna landet självmant inom de tidsfrister somföreskrivs i utlänningslagen. Ett av syftena med attöverföra verkställighetsansvaret tillInvandrarverket är också enligt regeringen attminska behovet av olika tvångsmedel vidverkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.I de fall en efterrättelse av besluten inte skereller det finns anledning anta att utlänningenkommer att underlåta detta måste ändock avvisningske utan onödigt dröjsmål. Därvid krävs enligtpropositionen att mänskliga rättigheter för denåtervändande nogsamt skall respekteras. Humanitärahänsynstaganden krävs av myndigheterna igenomförandet av åtgärderna.Även efter en överflyttning kommer enligtpropositionen behovet av att tillgripa tvångsmedel ivissa verkställighetsärenden att kvarstå. Det gällerframför allt de utlänningar som medvetet försvårargenomförandet av verkställigheten genom att hållasig undan. Regeringen föreslår mot bakgrund häravatt skall få lämna över ettavvisnings- eller utvisningsbeslut förverkställighet till polismyndigheten, om den somskall avvisas eller utvisas håller sig undan ochinte kan anträffas utan polisens medverkan eller omdet kan antas att tvång kommer att behövas för attgenomföra verkställigheten. Ett ärende somöverlämnats till en polismyndighet skall aldrigkunna återlämnas till . Regeringensbedömning är att den här typen av ärenden på siktkommer att minska genom att fårhuvudansvaret för verkställighetsärenden och kommeratt arbeta med dessa på ett annat sätt än vad somsker i dag.I propositionen gör regeringen den bedömningen atti de fall den avvisade eller utvisade väljer attmedverka vid verkställigheten och självmant lämnarlandet bör arrangera resorna utifrånde individuella behov den enskilde utlänningen kanha och på det för staten, från ekonomisk synpunkt,mest fördelaktiga sättet. I ärenden som överlämnatstill en polismyndighet bör utresorna ävenfortsättningsvis organiseras av Kriminalvårdenstransporttjänst. För de sistnämnda fallen framhållsi propositionen att denna ordning fungerat väl ochinte bör ändras i de fall där tvångsåtgärder kan bliaktuella.Regeringens förslag innebär ändringar iutlänningslagen som föreslås träda i kraft den 1januari 1999. Beslut om avvisning eller utvisningsom vid utgången av kommit in tillpolismyndigheten för verkställighet men som ännuinte verkställts föreslås bli handlagda enligt äldreföreskrifter.MotionerI motion Sf41 yrkande 1 av m.fl. (v)yrkas avslag på propositionen. Enligt motionärernainnebär den uppsplittring av ansvaret förverkställigheten på två myndigheter, som förslaget ipraktiken innebär, en minskad effektivitet samtidigtsom det inte finns något som talar för attförändringarna kommer att betyda minskat användandeav tvång och ett mer humant förfarande.Med anledning av propositionen har också väckts ettantal motionsyrkanden med anknytning tillverkställighet i olika avseenden.I motion Sf41 yrkande 5 av m.fl. (v)begärs - vid avslag på yrkande 1 - en begäran om enutredning med uppgift att kartlägga hur detpraktiska genomförandet av verkställighet går till.Vad som skall utredas är bl.a. frågor om huruvidatvångsmedicinering förekommer eller om fiktivaspråktester används för att möjliggöra utpekande avett fiktivt hemland så att verkställighet blirmöjlig.I motion Sf42 yrkande 1 av m.fl.(mp) begärs ett tillkännagivande om att vidtvångsåtersändande skall medborgarvittnen från dehumanitära frivilligorganisationerna delta. Iyrkande 3 begärs ett tillkännagivande om attanvändandet av Kriminalvårdens transporttjänst oftaär en grym och kostsam hantering. Motionärernaframhåller vidare att vid tvångsvis genomfördaverkställigheter används för mycket tvång, drogeroch våld. Dessa förhållanden bör enligt motionärernases över och i yrkande 16 begärs etttillkännagivande om det anförda. I yrkande 7 begärsett tillkännagivande om att verkställighet innandess ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft aldrigbör få ske. Tidsfristen för den som skall avvisasbör vidare utökas . Iyrkande 9 begärs ett tillkännagivande om attutlänningar, så svaga av ålder eller sjukdom att debehöver eskort, inte skall kunna avvisas. Ett sådantförfarande är enligt motionärerna absurt. Vidareanför motionärerna att sänds kosovoalbanertill och , som i sin tur sänder demvidare till Kosovo. Ett förfarande som innebär ensådan risk måste avstå från. I yrkande 10begärs ett tillkännagivande härom.Utskottets bedömningEtt av syftena med överförandet av ansvaret förverkställighet av avvisnings- och utvisningsbesluttill är enligt propositionen att medolika typer av insatser minska behovet avtvångsmedel vid verkställighetsåtgärder. Avsikten äratt hela processen mer skall komma att handla om attförmå dem som avvisats eller utvisats att självmantlämna landet än att behöva tillgripa tvångsåtgärder.I propositionen framhålls också att det finns ettönskemål om att renodla myndigheternasansvarsområden och att det förhållandet attbristande effektivitet och andra svårigheter kanuppkomma då olika myndigheter samverkar vidverkställighet av beslut talar för attverkställigheten bör flyttas över tillInvandrarverket. Att polisen kommer att ha kvaransvaret för vissa verkställighetsärenden förändrarenligt propositionen inte denna bedömning.Ett överförande av verkställighetsfrågan och enfokusering på individuellt anpassade åtgärder föratt på olika sätt motivera den avvisade ellerutvisade att självmant medverka till ett värdigtåtervändande innebär enligt regeringen att det finnsgoda skäl att anta att antalet utlänningar somrättar sig efter myndigheternas beslut kommer attöka.Utskottet välkomnar ett överförande avverkställighetsansvaret till meddessa utgångspunkter. Utskottet tillstyrker bifalltill regeringens förslag om ändring iutlänningslagen och avstyrker bifall till motionSf41 yrkande 1.Utskottet delar regeringens uppfattning att ettöverförande av ansvaret för verkställighet tillInvandrarverket kan komma att medföra att sådanaverkställigheter där tvångsåtgärder behövs minskas.I vissa fall kan det dock vara befogat att användasärskilda tvångsmedel vid verkställighet. Såsomframhålls i propositionen innebär enligt utskottetsmening den föreslagna ansvarsfördelningen bättremöjligheter att utveckla metoder och attupprätthålla kompetens för att avvisningar även hospolisen skall kunna ske på ett så värdigt sätt sommöjligt och med användning av ett minimum avtvångsåtgärder.Utskottet delar också regeringens uppfattning attKriminalvårdens transporttjänst bör utnyttjas i defall där överlämnat ett ärende tillpolisen. Utskottet finner inte skäl att här förordaatt s.k. medborgarvittnen i regel skall medverka vidtvångsvisa verkställigheter.Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Sf41yrkande 5 och Sf42 yrkandena 1, 3 och 16.Invandrarverket får förordna att verkets beslut omavvisning får verkställas även om det inte vunnitlaga kraft (omedelbar verkställighet), om det äruppenbart att det inte finns grund för asyl och attuppehållstillstånd inte heller skall beviljas pånågon annan grund. Beslut om omedelbarverkställighet får meddelas senare än tre månaderefter den första ansökan om uppehållstillstånd efterankomsten till landet bara om synnerliga skäl talarför detta. Den som fått ett avvisningsbeslut skalllämna landet . Tidsfristen löper fråndet avlägsnandebeslutet vunnit laga kraft.Enligt utskottets mening innebär den nuvaranderegleringen om omedelbar verkställighet tillräckligagarantier för att den som ansökt om asyl inteavvisas om avvisningsbeslutet i ettöverklagningsförfarande kan komma att ändras.Utskottet avstyrker motion Sf42 yrkande 7.Utskottet utgår från att de beslutandemyndigheterna följer gällande lagstiftning ochdärvid noggrant prövar vilka eventuella hinder motverkställighet som föreligger enligt bestämmelsernai utlänningslagen. Att bevilja uppehållstillståndenbart på den grunden att någon behöver eskort viden verkställighet kan enligt utskottets mening intekomma i fråga.Utskottet avstyrker motion Sf42 yrkandena 9 och 10.TillståndsprövningPropositionenI propositionen framhålls att regeringens bedömning,som framgått ovan, är att det bör vara enprioriterad fråga att få fler personer att lämnalandet självmant efter det att de fått ett beslut omavvisning eller utvisning och att användningen avtvångsåtgärder minskas. En så långt möjligtklarläggande utredning på ett tidigt stadium och ettväl motiverat beslut bör i detta avseende ha en vissbetydelse och även kunna leda till att beslut iförsta instans i ökad utsträckning används förbedömning av utsikterna i andra instans och om ettåtervändande på detta stadium är att föredra framfören förlängd process. Åtgärder i denna riktning ärenligt propositionen redan vidtagna genom deändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1januari 1997.Enligt propositionen kan det vara önskvärt att denavvisade eller utvisade inser fördelarna med attsjälvmant snabbt återvända till hemlandet.Myndigheterna bör därvid på ett flexibelt sätt verkaför att detta sker i största möjliga utsträckning.En organiserad verksamhet som bidrar till att göravistelsen i aktiv och meningsfull också medtanke på ett eventuellt återvändande bör kunna bidratill detta. Samverkan med frivilligorganisationer,samfund och internationella organ kan enligtpropositionen vara till nytta i denna strävan.MotionerI motion Sf42 yrkande 11 av m.fl.(mp) begärs ett tillkännagivande om att en utlänningskall bli trodd och om omvänd bevisbörda. I motionenframhålls att de som inte accepterar ettavvisningsbeslut ofta inte blivit trodda eller attexempelvis deras läkarintyg inte accepterats iprocessen. menar att bevisbördan börligga på eller i förekommande fallpå . Dessutom bör principen om att"hellre fria än fälla" gälla vid beslutsfattande.Vidare framhåller motionärerna att när det gälleratt fastställa en utlännings identitet genomförfrågningar hos utländska ambassader och konsulati eller då man använder sig av kontakter medpolismyndigheter i utlandet måste största möjligadiskretion råda. I yrkande 8 begärs etttillkännagivande härom. I yrkande 4 begärs etttillkännagivande om befogenhetervid gränskontroll. Det är därvid väsentligt att inteenbart ha det effektiva asylförfarandet för ögonenutan att personalen med sin kunskap garanterarrättssäkerheten och är lyhörd för om en person villsöka asyl. Enligt motionärerna är direktavvisningarriskabla ur rättssäkerhetssynpunkt och skall skeendast i helt klara fall. I yrkande 5 begärs etttillkännagivande härom. I yrkande 6 begärs etttillkännagivande om att om en domstol inte finnerskäl att utvisa utlänningen skall inte hellerInvandrarverket eller kunna göradet.I motion Sf620 yrkande 1 av . (mp) begärs ett tillkännagivande om när endirektavvisning skall få ske. Rättssäkerheten isådana fall kan under vissa omständigheterifrågasättas.Utskottets bedömningUtskottet kan inte ställa sig bakom enprocessordning i utlänningsärenden där s.k. omvändbevisbörda skulle föreligga och avstyrker motionSf42 yrkande 11.Att berörda myndigheter vid kontakter medambassader och utländska polismyndigheter ellerliknande iakttar diskretion i de fall det kan finnasrisker för den som det frågas om, utgår utskottetfrån. Motion Sf42 yrkande 8 får anses tillgodoseddhärmed.På förslag av utskottet i betänkande 1997/98:SfU9gjorde ett tillkännagivande om attInvandrarverket bör få ytterligare befogenheter somsyftar till ett effektivare asylförfarande vidgränskontrollen. Det framhölls i betänkandet atträttssäkerheten därvid måste garanteras. Iförevarande proposition anförs att frågan omInvandrarverkets befogenheter vid gränskontroll förnärvarande bereds inom . Verketsdeltagande i gränskontrollverksamheten kan enligtregeringen tills vidare tillgodoses genom attverkets personal, vid behov, får förordnande sompasskontrollanter. Utskottet vill framhålla att detär givet att personal i gränskontrollverksamhet äruppmärksam på om vederbörande utlänning har föravsikt att söka asyl. Att gällande lagar ochförordningar därvid tillämpas på ett rättssäkertsätt är enligt utskottets mening en självklarhet.Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Sf42yrkandena 4 och 5 samt Sf620 yrkande 1.När domstol fattar beslut om utvisning sker dettapå speciella grunder, och dessa kan inte ersätta degrunder som åberopar vidutvisningsbeslut. Med det anförda avstyrkerutskottet motion Sf42 yrkande 6.ÅtervändandeprogramPropositionenI propositionen gör regeringen den bedömningen attavvisade eller utvisade i vissa fall bör erbjudasstöd när de återvänder till hemlandet självmant.Invandrarverket bör ges möjlighet att tillsammansmed de humanitära frivillig-organisationerna ochinternationella organisationer utveckla formerna förett samarbete om återvändande. Särskilt bör enligtpropositionen möjligheten till ett samarbete medInternationella migrationsorganisationen (IOM) kunnaundersökas. Samarbetsavtal bör ges en flexibel formså att de kan tillgodose skilda förutsättningar ochbehov som de återvändande kan ha.