bet · GL01LU27 · 1998-05-15 00:00:00 — Den som |utsatts för en sådan||har utsatts för en sådan |frihetsinskränkning har||frihetsinskränkning har |också rätt till||också rätt till |ersättning, om beslutet om||ersättning, om beslutet om |anhållande upphävs efter||anhållande upphävs efter |avslag på en||avslag på en |häktningsframställning. ||häktningsframställning. | |--------------------------------------------------------|Vad som sägs i första stycket 1, 2, 4 och 5 gäller||också den som på grund av misstanke om brott under||minst i sträck har varit underkastad||reseförbud eller anmälningsskyldighet, intagen för||rättspsykiatrisk undersökning eller tagen i förvar av||befälhavare på fartyg eller luftfartyg. |----------------------------------------------------------------------------------------------------------------| 4 § |-------------------------------------------------------|Den som har avtjänat | Den som har avtjänat||fängelsestraff eller |fängelsestraff, sluten||förvandlingsstraff för |ungdomsvård eller för-||böter har rätt till |vandlingsstraff för böter||ersättning, om det efter |har rätt till ersättning,||överklagande eller |om det efter överklagande||anlitande av särskilt |eller anlitande av||rättsmedel meddelas |särskilt rättsmedel||frikännande dom eller döms |meddelas frikännande dom||ut en mindre ingripande |eller döms ut en mindre||påföljd eller om den dom |ingripande påföljd eller||som har legat till grund |om den dom som har legat||för verkställigheten |till grund för||undanröjs utan beslut om |verkställigheten undanröjs||ny handläggning. Detsamma |utan beslut om ny||gäller den som efter |handläggning. Detsamma||beslut av domstol enligt |gäller den som efter||31 kap. 3 § |beslut av domstol enligt||har varit intagen för |31 kap. 3 § ||rättspsykiatrisk vård. |har varit intagen för|| |rättspsykiatrisk vård. |-------------------------------------------------------Av reservanterna föreslagen ändring i regeringens förslag till lag omersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärderReservation 3 (mom. 3)-------------------------------------------------------|Regeringens förslag |Reservanternas förslag |---------------------------------------------------------------------------------------------------------------| 5 § |-------------------------------------------------------|Den som har varit berövad | Den som har varit||friheten till följd av |berövad friheten till||beslut vid myndig- |följd av beslut vid||hetsutövning utan att ha |myndig-hetsutövning utan||rätt till ersättning |att ha rätt till||enligt 2-4 §§ har rätt |ersättning enligt 2-4 §§||till ersättning, om det |har rätt till ersättning,||står klart att beslutet |om åtgärden var oriktig. ||vilade på felaktiga | ||grunder och därför var | ||oriktigt. | |-------------------------------------------------------yttrande1997/98:JuU11yDet allmännas skadeståndsansvarTill lagutskottetBakgrundLagutskottet har beslutat bereda justitieutskottet tillfälleatt yttra sig över regeringens proposition 1997/98:105 Det allmännasskadeståndsansvar jämte motionerna 1997/98:L24-L26 som väckts med anledning avpropositionen.UtskottetInledningI propositionen lägger regeringen fram bl.a. ett förslag till ny lag omersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Frågor i anslutninghärtill inom utskottets beredningsområde tas upp i motionerna L24 yrkandena 1-3(v), L25 yrkande 1 (m) och L26 yrkandena 1 och 4-7. Utskottet begränsar sittyttrande till att avse dessa frågor.Hösten 1989 tillsattes av det allmännasskadeståndsansvar. Kommitténs huvuduppgift var att göra en förutsättningslösoch allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör varaersättningsskyldigt för skada som orsakas enskilda medborgare i samband medmyndighetsutövning. I betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55)redovisade kommittén sina ståndpunkter. Betänkandet har remissbehandlats. Ipropositionen behandlas också ett tillkännagivande till regeringen somutskottet gjorde (bet. 1995/96:JuU15) som gick ut på att lagstiftningenborde ändras så att det blir möjligt att i vissa fall återkräva ersättning somutbetalats för frihetsberövande. Justitiekanslern har aktualiserat samma frågai en skrivelse till regeringen (dnr Ju 96/889). Skrivelsen harremissbehandlats.Förslagen i propositionen bygger, såvitt här är aktuellt, på det angivnaunderlaget. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.Utskottet har under ärendets beredning också haft tillgång till de remissvarsom lagutskottet inhämtat över propositionen och motionerna. I den utsträckningutskottet i det följande hänvisar till innehållet i remissvar är det dessaremissvar som avses om inget annat anges.Gällande rätt, m.m.Enligt den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar i3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) har den som vållats skada genom feleller försummelse vid myndighetsutövning rätt till ersättning. Denna generellareglering kompletteras inom vissa områden med särskilda regler. Sådanasärskilda regler gäller t.ex. när den enskilda medborgaren åsamkas skada tillföljd av vissa frihetsinskränkningar. Här gäller ett strikt ansvarför det allmänna.Enligt huvudfallet i 1 § lagen om ersättning vid frihetsinskränkning (LEF)skall ersättning utgå bl.a. om någon på grund av misstanke om ett eller flerabrott varit häktad eller om han i sträck varit anhållen,underkastad reseförbud eller anmälningsskyldighet om frikännande dom meddelas,åtalet avvisas eller avskrivs, förundersökningen avslutas utan att åtal väckseller om beslutet om frihetsinskränkning ändrats så att det upphävts ellergjorts mindre ingripande efter t.ex. ett överklagande eller om enhäktningsframställning ogillats. Motsvarande gäller enligt 1 a och 2 §§ LEF inågra andra liknande fall. För rätt till ersättning förutsätts inte attbeslutet fattades på felaktiga grunder eller att någon gjort sig skyldig tillfel eller försummelse. Det handlar alltså om ett strikt ansvar. Ersättningskall alltså utbetalas t.ex. när en anhållen släpps och det därefter inte väcksåtal, när en häktad frikänns eller när den som avtjänat fängelsestraff blirfrikänd efter resning i målet.Den som i annat fall än vad som framgår i 1, 1 a och 2 §§ LEF till följd avbeslut vid myndighetsutövning har varit berövad friheten har, enligt 3 §, rätttill ersättning av staten om frihetsberövandet uppenbart varit utan grund.Lagrummet har i den praktiska tillämpningen använts vid aministrativafrihetsberövanden. Även här föreligger något som liknar en form av striktansvar; det krävs alltså inte att någon tjänsteman gjort fel eller varitoaktsam för att ersättning skall utgå. Däremot är rätten till ersättning merbegränsad än enligt tidigare angivna lagrum eftersom rätt till ersättningendast föreligger om ?det finnes uppenbart att frihetsberövandet skett utangrund?.LEF innehåller vidare i 4 § inskränkningar i rätten till ersättning, t.ex. omden som varit utsatt för frihetsinskränkningen själv uppsåtligen har föranlettden. Ersättningen kan också vägras eller sättas ned i vissa fall när det medhänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ersättning utgår.Ersättning får dock inte vägras eller sättas ned på den grunden att misstankeom brott kvarstår utan att skuldfrågan är klarlagd.Enligt 5 § LEF utgår ersättning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst,intrång i näringsverksamhet och lidande.I 6 och 7 §§ LEF slutligen finns ytterligare några regler som här saknarintresse.Frågor om ersättning enligt LEF handläggs av Justitiekanslern.Hos Justitiekanslern handläggs omkring 800 ärenden om ersättningenligt LEF. Varje ärende utreds och remitteras till polisen eller åklagareneller båda. Justitiekanslerns genomsnittliga kostnad för handläggningen uppgårtill per ärende. Om sökanden har ombud stiger kostnaden inklusiveombudsarvode till . Ersättningsbeloppen bestäms med utgångspunkt iomständigheterna i det enskilda fallet. Om inga särskilda förhållandenföreligger brukar ersättning utbetalas med för lidande vid en ellertvå dagars frihetsberövande och sedan i en stigande skala med för varjedag därutöver.LagförslagetRegeringen föreslår alltså att en ny lag om ersättning vid frihetsberövandenoch andra tvångsåtgärder skall ersätta LEF.I fråga om rätten till ersättning vid häktning, anhållande, reseförbud,anmälningsskyldighet, m.m. innebär förslaget i princip oförändrade regler(2-4 §§ förslaget respektive 1, 1 a, 2 §§ LEF).Det kan tilläggas att det beslut om frihetsinskränkning som ligger till grundför ersättningsrätten enligt nu nämnda lagrum som regel fattas av rätten eller,när det gäller anhållande och i vissa fall reseförbud, av åklagaren.Regeringen föreslår vidare att rätt till ersättning skall föreligga för densom utan att ha rätt till ersättning enligt 2-4 §§ förslaget varit berövadfriheten till följd av beslut vid myndighetsutövning om det står klart attbeslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Förslaget innebären ökad möjlighet till ersättning i dessa fall men ger alltjämt uttryck förrestriktivitet jämfört med ersättningsrätten enligt 2-4 §§ förslaget (5 §förslaget respektive 3 § LEF). utsträcks möjligheten till ersättningtill att omfatta också mer kortvariga judiciella frihetsberövanden, t.ex.gripande som sker med stöd av 24 kap. 7 § eller anhållandensom varat än 24 timmar.Regeringen föreslår vidare att ersättning skall kunna vägras eller sättas ned(jämkas) om den drabbades eget beteende har föranlett beslutet omfrihetsinskränkning eller om det med hänsyn till övriga omständigheter äroskäligt att ersättning lämnas. Förslaget innebär ett förtydligande samtidigtsom jämkningsmöjligheten utvidgas något (6 § förslaget respektive 4 § LEF).När det gäller ersättningsgill skada föreslås oförändrade regler. Dettainnebär att ersättning kan utgå för ren förmögenhetsskada och för lidande medanersättningsrätten inte omfattar person- eller sakskador (7 § förslagetrespektive 5 § LEF).Regeringen föreslår vidare en ny rätt till ersättning för person- ellersakskador som åsamkats genom våld som utövats med stöd av bl.a. 10 § eller23 § första stycket första meningen polislagen (1984:387) under förutsättningatt den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varitpåkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom.Ersättningsrätten omfattar situationer där polisen varit tvungen att användavåld för att t.ex. avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv,hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (8 §förslaget).Regeringen föreslår slutligen en möjlighet att under vissa förutsättningaråterkräva utbetald ersättning om den som fått ersättningen senare döms förgärningen (11 § förslaget). - Genom förslaget i denna del tillgodoses detönskemål som tidigare framfört och som redovisats ovan.Slutligen finns i 9 och 10 §§ förslaget regler som motsvarar dem i 6 och7 §§ LEF.ÖvervägandenInledningFrågor om ersättning enligt LEF har uppmärksammats vidåtskilliga tillfällen. Det är mot den bakgrunden glädjande att ett förslag nuföreligger som tillgodoser många av de synpunkter som förts fram inte endast avutskottet utan också mer allmänt i den offentliga debatten. Utskottet haralltså en i huvudsak positiv inställning till regeringens förslag både när detgäller utvidgningen av rätten till ersättning och de begränsningar som föreslåsför andra fall.I det följande kommer utskottet att begränsa sitt yttrande till de frågor somaktualiserats motionsvägen och där det alltså finns motförslag till förslagen ipropositionen. I samband därmed kommer utskottet också i erforderligutsträckning att redogöra för remissinstansernas synpunkter på lagförslaget ochmotionsyrkandena.Ersättning vid frihetsberövande m.m.Propositionen och motionernaI motionerna L24 yrkande 1 (v), L25 yrkande 1 (m) och L26 yrkande 1 (fp)föreslås att kravet på att anhållandet haft en viss varaktighet skall tas bort.Motionärerna förordar med andra ord en ordning som innebär att ersättningprecis som skall utgå vid anhållande under givnaförutsättningar.I motion L24 yrkande 1 (v) begärs härutöver att 24-timmarsgränsen tas bortockså när det gäller reseförbud och anmälningsskyldighet, m.m.I motion L26 yrkande 1 (fp) begärs vidare att förutsättningarna förersättning enligt 5 § skall vara desamma som enligt 2 § när det gäller personersom grips av polisen. Däremot accepterar motionärerna 5 § i den del regleringenavser administrativa frihetsberövanden. Motionsönskemålet innebär att sammastrikta ansvar som föreslås beträffande fall enligt 2 § skulle tillämpas ocksåpå vissa frihetsberövanden enligt 5 § och att möjligheten till ersättningenligt 5 § alltså skulle utökas väsentligt beträffande sådana frihetsberövandensom omfattas av yrkandet. föreslås i yrkande 8 att större möjlighetertill jämkning av ersättningen beslutas. Härutöver begär motionärerna i yrkande7 att det beviskrav som skall uppfyllas för att ersättning skall utgå sätts påen rimlig nivå.Slutligen begärs i motion L24 (yrkande 3) (v) att ersättning enligt 5 §förslaget skall utgå om åtgärden var oriktig. Kravet på att åtgärden dessutomskall vila på felaktiga grunder bör alltså enligt motionärerna tas bort.Enligt regeringen bör en utgångspunkt vara att ersättningsreglerna skallöverensstämma med vad som från allmänna utgångspunkter kan anses rimligt.Regeringen anser (prop. s. 16 f) bl.a. att ett upphävande av 24-timmarsregelnskulle få till konsekvens att ersättning i betydligt fler fall än förnärvarande skulle betalas även om ingripandet i sak var oantastligt. Regeringenframhåller att det torde finnas ett brett stöd för att polis och åklagare måsteha en viss marginal när det gäller kortvariga frihetsberövanden. Regeringenhänvisar vidare till att en del remissinstanser på kommitténs betänkandeanförde att ett avskaffande av 24-timmarsregeln skulle få besvärandekonsekvenser för de brottsutredande myndigheternas arbete. Man kan också,enligt regeringen, befara att ett slopande av 24-timmarsregeln skulle innebäraen betydande belastning på de ersättningsprövande myndigheterna. Sammantagetanser regeringen att det varken från principiella eller praktiskautgångspunkter finns tillräckliga skäl att nu föreslå en utvidgning av statensstrikta ersättningsansvar för bl.a. anhållanden genom att slopa 24-timmarsregeln.I fråga om rätten till ersättning i andra fall anser regeringen att det finnsskäl att sänka de krav som enligt gällande rätt ställs för att ersättning skallutgå. Regeringen understryker dock att det är av stor vikt att regleringenuttrycker viss restriktivitet. En sådan restriktivitet är enligt regeringenpåkallad framför allt av det skälet att det måste finnas ett visst utrymme förfrihetsberövanden som senare av olika skäl kan ifrågasättas. Utan ett sådantutrymme försvåras de ifrågavarande myndigheternas arbete avsevärt, menrestriktivitet är också påkallad av det skälet att en prövning annars kan blimycket resurskrävande. Regeringen erinrar i sammanhanget också om att denenskilde enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen alltid har rätt till ersättning somorsakas av fel eller försummelse vid myndighetsutövning; här diskuteras alltsåett ansvar som går längre än det som följer av skadeståndslagen.När det gäller utvidgningen i 5 § bör den enligt regeringen göras så atträtten till ersättning begränsas till sådana fall där det står alldeles klartatt beslutet om frihetsberövande vilade på felaktiga grunder och därför äroriktigt. På så sätt tar staten på sig risken för att det i efterhand visar sigatt det fanns en grundläggande brist av mer påtagligt slag. Det skall alltsåvara fråga om klara fall av bristande förutsättningar. blir detlättare för den enskilde att visa att förutsättningar för ersättning föreliggermed de krav som ställs upp i 5 § förslaget än med de krav som gäller enligt3 § LEF.RemissinstansernaRemissinstanserna har i denna del vitt skilda uppfattningar. Här skallsammanfattningsvis nämnas följande.Ett avskaffande av 24-timmarsregeln förordas av Kammarrätten i ,, , i Södermanlandslän, i och Svensk handel. Sistnämnda organisationtar klart ställning för motionsförslagen såväl när det gäller 24-timmarsregelnsom när det gäller rätten till ersättning enligt 5 § förslaget. i är positiv till motionsförslagen. Dessaremissinstanser anför i huvudsak principiella skäl för sina ställningstaganden:Förtroendet för rättsstaten kräver att staten har en generös inställning närdet gäller ersättning till personer som varit frihetsberövade i onödan. Attersättningsrätten kan försvåra de brottsutredande myndigheternas arbete ochorsaka betydande hanteringskostnader är inget skäl till att ersättning inteskall utgå.Kammarrätten i och tillstyrker propositionen iövrigt. De framför alltså ingen kritik när det gäller avvägningarna i 5 §förslaget, medan inte yttrar sig i den delen ochLänsstyrelsen i är negativ till en utvidgning enligtmotionsförslaget.Justitieombudsmannen och tillstyrker propositionens förslag.Ekobrottsmyndigheten anser att regeringsförslaget är en väl avvägd kompromiss,medan anför att man begränsat sitt yttrande till att avse sådanafrågor som en lagrådsgranskning skall avse. Från den utgångspunkten harhovrätten inga erinringar mot regeringens förslag. Inte heller vid anser att det finns anledning tillkritik mot regeringsförslaget från rättsteknisk synpunkt.Justitiekanslern anför att det inte är hans uppgift att i sak motsätta sig enlösning som innebär att statsmakerna vill utöka ersättningsrätten till enskildai samband med vissa frihetsberövanden. Han ser det dock som sin skyldighet attpeka på vilka praktiska effekter förslagen kan väntas få vid sin tillämpning.Han uppehåller sig därvid vid det stora antal ärenden som skulle bli följden avatt 24-timmarsregeln slopas, i synnerhet om ersättning på samma grunder skallutbetalas vid gripanden, och pekar på att ersättningen i dessa fall rimligenmåste sättas till ett väsentligt lägre belopp än vad som utbetalas (se ovan)medan handläggningskostnaden inte kan förväntas minska. Med hänvisning härtillifrågasätter han det rimliga i en ordning där ersättning i det enskilda falletkan utgå endast med ringa belopp till priset av stora kostnader förhandläggningen av varje ärende. Han ifrågasätter också huruvida den enskildesom varit föremål för ett frihetsberövande upplever det som meningsfullt attmera slentrianmässigt tillerkännas ett ringa belopp som plåster på såret.Avslutningsvis anför Justitiekanslern att den stora mängd ärenden som skullebli följden av vidgade ersättningsregler av lätt insedda skäl inte kanhandläggas av honom.Riksåklagaren framför att han i och för sig är tveksam redan till förslagen ipropositionen men kommer ändå fram till att propositionsförslagen innebär enmer rimlig avvägning mellan olika intressen än motionsförslagen gör. Han anföratt en i princip obegränsad ersättningsrätt oberoende av om någon försummelsekan konstateras eller ej inte kan förenas med de krav på effektivitet som manmed rätta ställer på de brottsbekämpande organen från såväl statsmakternas somde enskilda medborgarnas sida. De ersättningsbelopp som med utgångspunkt inuvarande praxis kommer att utgå vid korta frihetsberövanden kommer med allsannolikhet att bli förhållandevis blygsamma emedan det av olika skäl inte kananses rimligt att höja beloppen. Dessa kan alltså knappast uppfattas som enfullgod kompensation av den enskilde. Mot detta skall vägas de ökadeutredningskostnaderna.Rikspolisstyrelsen anser för sin del att frågan om ersättningsskyldighetenför det allmänna bör avgöras med utgångspunkt i om beslutet om frihetsberövandevar riktigt med tanke på de omständigheter som var kända när beslutet fattades.Styrelsen vänder sig alltså mot tanken att ersättningsskyldighet skall inträdaom en efterhandskontroll visar att beslutet med hänsyn till de omständighetersom senare blivit kända inte borde ha fattats. anser attkortvariga judiciella frihetsberövanden () inte bör omfattas aven reglering om ersättning och hänvisar i denna del till skadeståndslagensregler. Styrelsen pekar på att en utvidgad ersättningsrätt skulle leda tillminskad effektivitet i polisarbetet och ett inte oväsentligt administrativtmerarbete som kommer att kräva extra resurser. Inte minst befarar styrelsen enanhopning av obefogade ersättningsansökningar. Styrelsen har begärt 15handläggartjänster enbart för att klara av de förslag som väckts ipropositionen. Resursbehovet blir än större om motionsförslaget beträffande 5 §genomförs. Styrelsen avslutar med att anföra att det kan befaras att denmotionsvägen föreslagna ändringen av 5 § kommer att innebära att det i flerfall än kommer att utgå ersättning i fall där detta ter sigstötande.ÖvervägandenUtskottet vill börja med att påminna om att det råder ett striktansvar för staten när det gäller frihetsberövande genom häktning elleranhållande som haft en viss varaktighet om de lagliga förutsättningarna iövrigt är uppfyllda. Härom råder ingen oenighet. I en rättsstat är detnaturligt att det finns noga preciserade regler för under vilka omständigheterstaten får beröva någon friheten och att statens ansvar för sådana åtgärdersträcker sig långt om det visar sig att en åtgärd varit omotiverad.Utskottet vill också understryka att utskottet känner en betydande sympatiför här aktuella motionsförslag. På ett mer principiellt plan är det inteorimligt att staten skall ta ett ekonomiskt ansvar för alla i lagens meningomotiverade frihetsberövanden. Det går emellertid inte att bortse från andraintressen som också gör sig gällande. Dessa är måhända i första hand avpraktisk natur. Icke desto mindre är det angeläget att ersättningsreglerna fåren sådan utformning att de inte riskerar att verka hämmande på polisens ochåklagarens arbete. Regelsystemet måste också väcka förtroende hos allmänhetenoch får inte leda till stötande resultat. måste det göras en rimligavvägning mellan de kostnader för utredning m.m. som reglerna föranleder ochden ersättning som kan förväntas i det enskilda fallet.Enligt utskottets mening har regeringen lyckats väl i den avvägning somsålunda måste göras. Utskottet anser att man också i detta sammanhang bör hävdaen proportionalitetsprincip. Det ter sig inte rimligt att bygga upp enomfattande organisation för handläggning av ansökningar som måste komma attavse relativt obetydliga belopp. kan man naturligtvis inte hellerrutinmässigt betala ut ersättning utan att först undersöka om anspråket ärberättigat. Detta gäller särskilt som man får räkna med en större andelobefogade ansökningar om även korta anhållanden skall omfattas. Härtill kommeratt ett borttagande av 24-timmarsregeln innebär att utredning aversättningsanspråk kommer att prioriteras framför det brottsförebyggande ochbrottsutredande arbetet hos polis och åklagare. Utskottet som här också villhänvisa särskilt till Justitiekanslerns, Riksåklagarens och Rikspolisstyrelsenssynpunkter delar således regeringens bedömningar i här aktuella frågor.Utskottet anser att 24-timmarsregeln bör behållas. Utskottet avstyrker bifalltill motionerna L24, L25 och L26 i aktuella delar.Med detta ställningstagande kan utskottet inte godta tanken på en kraftigtutvidgad rätt till ersättning enligt 5 § förslaget som skulle bli följden avett bifall till motion L26 yrkande 1 (fp) i denna del.Utskottet vill för sin del särskilt uppmärksamma att ett strikt ansvar vidgripanden - vilket är innebörden i yrkandet - lätt skulle kunna undergrävatilltron till hela ersättningssystemet. Det skulle enligt utskottets meningleda till ersättningar i en lång rad fall där detta inte skulle varaberättigat.Som anför skulle det t.ex. kunna innebära att en man somgrips av polisen för hustrumisshandel och som senare släpps när hustrun återtarsin anmälan skulle ha rätt till ersättning trots att gripandet i sak var heltkorrekt. Ett annat slående exempel är att polisens insatser mot t.ex.rasistiska demonstrationer eller fotbollshuliganer skulle kunna råka i fara ompolisen vid varje ingripande först måste överväga risken förersättningsanspråk.Det här antydda problemet skulle i och för sig kunna åtgärdas genom enomfattande jämkningsmöjlighet.