bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 1997/97:58Amsterdamfördraget. Propositionen tar upp resultatet av den fördragsöversyn somunionens medlemsländer har genomfört inom ramen för den regeringskonferens sominleddes och regeringen föreslår att skall godkännaAmsterdamfördraget.Därutöver behandlar utskottet i betänkandet motioner väckta med anledning avpropositionen och ett antal motionsyrkanden från den allmänna motionstiden samtytterligare ett yrkande. Motionerna tar bl.a. upp frågor kring beslutsprocesseninför beslut om eventuellt godkännande av Amsterdamfördraget,samarbetets övergripande karaktär och frågan om utträde ur unionen. Motionernatar även upp resultatet inom enskilda förhandlingsområden som öppenhet, denfria rörligheten för personer, asyl och invandring, den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken, samarbetet i polis-, tull- och straffrättsliga frågor samtmaktfrågorna inom unionen.Som underlag för utskottets överväganden har yttranden inhämtats från andrautskott.Utskottet konstaterar att framsteg har skett på de områden som i sinbehandling av ovan nämnda skrivelser angav som angelägna att från svensk sidata upp i regeringskonferensen. Det gäller sysselsättning, miljö, öppenhet,jämställdhet mellan kvinnor och män och konsumentfrågor. Utskottet framhåller ibetänkandet att agerande i regeringskonferensen starkt har bidragittill fokuseringen på dessa sakfrågor som är viktiga för medborgarna. Dettagäller även unionens förstärkta möjligheter till humanitära insatser ochkrishantering. Utskottet menar att eftersom framsteg har skett på många av deområden där det finns svenska intressen måste förhandlingsresultatet i sinhelhet betraktas som gott som det innebär betydelsefulla steg framåtför det europeiska samarbetet.Ett viktigt skäl för att bli medlem i Europeiska unionen var att endastgenom medlemskapet har möjlighet att påverka utvecklingen i centralafrågor i en alltmer internationaliserad värld. Som EU-medlem har säteoch stämma i unionens beslutande organ och därmed möjlighet att direkt påverkabeslut. Utskottet menar att utfallet av regeringskonferensen visar att Sverigehar kunnat ge avgörande bidrag i förhandlingarna och påverka dessa i enriktning som svarar både mot svenska intressen och mot behovet av att bygga etteffektivare och för medborgarna mer relevant europeiskt samarbete.Utskottet konstaterar att, förutom de två skrivelser som nämnts ovan, harfortlöpande information till och samråd med ägt rum både underförberedelserna inför konferensen i reflexionsgruppen och under hela den periodsom konferensen pågick. Därutöver har ett flertal debatter i EU-frågor ägt rum.Med anledning härav framhåller utrikesutskottet i betänkandet att detta harbetytt att har kunnat följa förhandlingarnas utveckling, även ienskilda frågor, på ett heltäckande sätt och att den dialog som har ägt ruminneburit att har kunnat lämna synpunkter på regeringens förslag tillförhandlingsupplägg. Utskottet ser positivt på den stora öppenhet somkarakteriserat regeringens dialog med inför och underregeringskonferensen.Utskottet konstaterar att samarbetet även fortsättningsvis kommer att förbli igrunden mellanstatligt med vissa överstatliga inslag inom EG-samarbetet i denförsta pelaren. Utskottet framhåller att de förändringar som genomförs inteförändrar samarbetets karaktär i förhållande till vad som gällde när Sverigeblev medlem i EU 1995. Utskottet avvisar därför i betänkandet motioner om attgodkännandet av Amsterdamfördraget skall underställas en folkomröstning.Ett godkännande av Amsterdamfördraget innebär att ytterligarebeslutsbefogenheter överförs till EG. Enligt 10 kap. 5 § första stycketregeringsformen skall en sådan överlåtelse underställas vissa villkor. LiksomLagrådet och finner utrikesutskottet att den överlåtelseav beslutanderätt som föranleds av Amsterdamfördraget sker inom de ramar somanges av regeringsformen. Det sker även inom ramarna för uttalandena i förarbe-tena (1993/94:KU21) till 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs.inskränker inte regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder ellerberör andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårtkonstitutionella system. Vidare anser utskottet att överlåtelsen av dessa nyabeslutsbefogenheter, även sammanvägda med vad som redan har överlåtits till EG,sker inom de angivna ramarna.Utskottet konstaterar vidare, liksom Lagrådet och , attdet ej sker någon överföring av beslutanderätt till EU.Sammanfattningsvis anser utskottet att förhandlingsresultatet är gott utifrånvad angivit i tidigare betänkanden, att EU som mellanstatligorganisation ej har förändrat karaktär sedan blev medlem 1995, attvillkoren i regeringsformen för överlåtelse av de beslutsbefogenheter som skermed Amsterdamfördraget är uppfyllda och att det således inte föreligger någrakonstitutionella hinder för att tillträda Amsterdamfördraget. Utskottetföreslår att den skall godkänna Amsterdamfördraget och de i slutaktentill fördragen förtecknade protokollen.När det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken varutgångspunkten i regeringskonferensen att en anpassning måste ske till en nysäkerhetspolitisk verklighet. Till detta kommer att ett flertal reformer inomden gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken måste övervägas inför enutvidgning av EU när antalet medlemmar kan bli fler än tjugofem länder.Utfallet av regeringskonferensen vad gäller den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken svarar enligt utskottets uppfattning mot förväntningarna ochligger väl i linje med vad utskottet framhållit i tidigare betänkanden i an-slutning till regeringskonferensen.EU och dess medlemsstater måste, enligt utskottets uppfattning, kunna agera medolika medel, från preventiv diplomati till fredsbevarande insatser.Enligt Amsterdamfördraget kommer den preventiva förmågan att förstärkas genomatt en enhet för politisk planering och tidig förvarning upprättas vid rådetsgeneralsekretariat.Särskilt tillfredsställande är enligt utskottets uppfattning attPetersbergsuppgifterna förs in i fördraget - till följd av ett svensk-finsktinitiativ - vilket innebär att samarbetet kommer att utvecklas vad gällerhumanitära, fredsbevarande och fredsfrämjande insatser.Samtliga motioner som behandlas i föreliggande betänkande avstyrks eller ansesbesvarade. Med det som anförts i betänkandet föreslår utskottet att riksdagengodkänner att ytterligare beslutsbefogenheter överlämnas till EG, att riksdagengodkänner Amsterdamfördraget och de protokoll som har förtecknats i slutaktentill fördraget samt att godkänner att en förklaring avges av Sverigeenligt artikel K 7.2 och K 7.3 b i Unionsfördraget i dess nya lydelse. Samtligabeslut skall av i enlighet med regeringsformen fattas med trefjärdedels majoritet.Reservationer och särskilda yttranden har på enskilda avsnitt i betänkandetlämnats av , , liberalerna,, de gröna samt . Regeringen föreslår i proposition 1997/98:58 att riksdagen:1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) medanledning av anslutning till Europeiska unionen,2. godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen,fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hörsamman med dem samt de protokoll som har förtecknats i slutakten tillfördraget,3. godkänner att en förklaring avges av enligt artikel K 7.2 och K.7.3b i Fördraget om Europeiska unionen i deras nya lydelse. 3.1 Motioner väckta med anledning av propositionen1997/98:U14 av och () vari yrkas1. att avslår proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om nästa regeringskonferens inriktning på att ge tillbakasjälvbestämmande till medlemsländerna.1997/98:U15 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder som kan vidtas för attförhindra EU:s fortgående federalistiska utveckling.1997/98:U16 av m.fl. (mp) vari yrkas1. att beslutar att Amsterdamfördraget skall underställas enfolkomröstning vid riksdagsvalet ,2. att , vid avslag på yrkande 1, beslutar att Amsterdamfördragetskall underställas samma beslutsprocedur som tillämpas vid stiftande avgrundlag,3. att , vid avslag på yrkandena 1 och 2, beslutar att beslut omAmsterdamfördraget skall skjutas upp till efter riksvalet ,4. att , vid avslag på yrkandena 1, 2 och 3, avslår regeringensproposition /98:58,5. att , vid avslag på yrkandena 1, 2, 3 och 4, avslår regeringensförslag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutningtill Europeiska unionen,6. att , vid avslag på yrkandena 1, 2, 3 och 4, inte godkännerAmsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, inte hellerfördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna eller de akter som hörsamman med dem eller de protokoll som har förtecknats i slutakten tillfördraget,7. att inte godkänner att en förklaring avges av enligtartiklarna K 7.2 och K 7.3 b i Fördraget om Europeiska unionen i deras nyalydelse,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall ansluta sig till ensidiga förklaringangående asylprövning,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall avsluta sitt observatörskap i VEU,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att skall begära att få samma särställning i unionen somDanmark erhållit,11. att preciserar gränserna för det överlåtbara området.1997/98:U17 av m.fl. (v) vari yrkas1. att avslår proposition 1997/98:58 om Amsterdamfördraget,2. att vid bifall till yrkande 1 som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att inhämta Lagrådets yttrande,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att förstärka den demokratiska legitimiteten,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om folkomröstning om Amsterdamfördraget,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om möjlighet för att binda regeringen vid en visshandlingslinje i EU-arbetet,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om öppenhet,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om barnens rättigheter,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inte införa skyldighet att underrätta om asyl-ansökningar,9. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om sysselsättning,10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om samarbete i rättsliga och inrikes frågor,11. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inte tillåta andra länders polis att arbeta operativt i ,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inte utveckla kontrollsystemet Eurodac,13. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att tillämpa protokollet om de nationella parlamenten också för helatredje pelarområdet,14. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om institutionerna.1997/98:U18 av m.fl. (c) vari yrkas1. att avslår proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget,2. att beslutar avgöra frågan om ratificering av Amsterdamfördragetefter folkomröstning i frågan.1997/98:U19 av () vari yrkas1. att avslår proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget,2. att , vid avslag på yrkande 1, som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om protokollet om asyl för medborgare i EU:smedlemsstater.1997/98:U20 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ändringar av Amsterdamfördragets artikel 5 a för att skallkunna utveckla sitt samarbete med EU så att vårt självbestämmande stärks,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ändring av Euratomfördraget.1997/98:U21 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att uttalar sitt stöd för och desstilläggsprotokoll och därmed bekräftar asylpraxis,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen iövrigt anförts om asyl.3.2 Övriga motionsyrkanden1994/95:U503 av m.fl. (fp) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av att miljöavgifter beslutas som miljöfrågor och inte somskattefrågor i EU.1997/98:U412 av m.fl. (mp) vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om Euratom och ett nytt energifördrag.1997/98:U501 av m.fl. (m) vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att inom EU bör verka för en regelrevision,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att i EU bör verka för en union för företagande och arbete,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att i EU bör verka för en effektiv och gemensam utrikes- ochsäkerhetspolitik.1997/98:U503 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen inför rådetskall presentera ett förslag om utträdesparagraf.1997/98:U504 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om synen på EU som ett mellanstatligt samarbete,2. att hos regeringen begär utredning om möjligheter att lämna EU ienlighet med vad som anförts i motionen,3. att hos regeringen begär utredning om alternativa samarbetsformeri enlighet med vad som anförts i motionen.1997/98:U505 av m.fl. (fp) vari yrkas5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om öppenheten inom EU.1997/98:K239 av m.fl. (v) vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om nödvändigheten av enrådgivande folkomröstning före ratificering av Amsterdamfördraget.1997/98:K253 av och () vari yrkas4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen bör återkomma till med förslag om hur detsvenska arbetet i EU:s kommittéväsende skall öppnas och demokratiseras.1997/98:K254 av m.fl. (c) vari yrkas att beslutar atten rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget skall genomföras innanriksdagen tar ställning till om fördraget skall ratificeras eller ej.1997/98:K703 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om EU.1997/98:K715 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om införlivande av konvention om mänskliga rättigheter iEU-fördragen,12. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att aktivt skall förhindra att EU disponerar gemensammakärnvapen,18. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att de mindre ländernas relativt starka ställning i rådet skallbibehållas,19. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om fullgod representation i för mindre länderspolitiska ?landskap?.4 och tillkomsten av AmsterdamfördragetI slutskedet av den regeringskonferens som resulterade i Unionsfördraget idecember 1991 stod det klart att det inte var möjligt att nå ett så långtgåenderesultat som vissa medlemsstater önskade. Därför kom de dåvarandemedlemsstaterna överens om att en ny regeringskonferens skulle sammankallas år1996 för att undersöka vilka delar och enskilda bestämmelser i fördraget somkunde behöva revideras. Detta kom dels till uttryck i vissa artiklar ifördraget, dels i artikel N 2 i Unionsfördraget.I enlighet med detta inleddes en regeringskonferens vid Europeiska rådets mötei . De politiska förhandlingarna om ett nytt fördragavslutades vid i . Det nyafördraget - Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen,fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hörsamman med dem - och dess slutakt undertecknades iAmsterdam. Ansvaret för, och ledningen av, förhandlingarna ankom påmedlemsstaternas utrikesministrar och kommissionens representant,kommissionsledamoten . De grundläggande förhandlingarna skedde ien grupp av chefsförhandlare som bestod av personliga representanter förutrikesministrarna. De övergripande politiska riktlinjerna för arbetet iregeringskonferensen gavs av Europeiska rådet.Regeringskonferensen föregicks av ett förberedelsearbete inom den s.k.reflektionsgruppen. Beslut om inrättandet av gruppen fattades vid på under grekiskt ordförandeskap. Gruppen bestodav personliga representanter för medlemsstaternas utrikesministrar. Ävenrepresentanter för kommissionen och deltog i gruppens arbete.Reflektionsgruppens förberedelsearbete redovisades i enslutrapport till Europeiska rådets möte i underspanskt ordförandeskap. Slutrapporten kom att få ett avgörande inflytande pådagordningen för regeringskonferensen. Representant för Sverigesutrikesminister i reflektionsgruppen liksom svensk chefsförhandlare underregeringskonferensen var statssekreteraren i den officiella startpunkten för regeringskonferensen vid i lade unionens stats- och regeringschefer fast konferensenshuvudinriktning på grundval av reflektionsgruppens slutrapport.Dagordningen kom i enlighet härmed att delas in i huvudsakligen tre delar:unionen och medborgaren, en effektiv och sammanhängande utrikespolitik samtinstitutionella frågor. Vid sidan härav diskuterades även två andra frågorunder egna dagordningspunkter, dels frågan om närmare samarbete, s.k. flexibelintegration, dels frågan om en förenkling av fördragen.Under andra halvåret 1996 gick konferensen in i en mera aktiv förhandlingsfas.Medlemsstaterna, däribland , presenterade egna förslag. Under ledning avordförandelandet började ett konkret förhandlingsresultat att växa fram.Ett första utkast till ett nytt fördrag förelåg vid iDublin den 13-14 december 1996.På grundval av detta dokument fortsatte förhandlingarna under Nederländernasordförandeskap , och ytterligare förslag tillförhandlingslösningar lades fram.Efter slutförhandlingar inom ramen för kunde ordförandelandetden konstatera att de politiska förhandlingarna var avslutade. Detnya fördraget var framförhandlat.Enligt artikel 14 i Amsterdamfördraget skall det godkännas av de högafördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.Enligt regeringsformen skall godkänna vissa internationella avtal.Med anledning därav har regeringen lagt fram proposition 1997/98:58Amsterdamfördraget för godkännande av riksdagen.Regeringen framhåller i propositionen att konferensens inriktning i storutsträckning kom att bestämmas av två frågor, dels att säkerställa det folkligastödet för , dels vilka fördragsändringar som föranleds av denförestående utvidgningen.Vad gäller den första frågan anför regeringen att den problemfylldaratifikationsprocessen efter Unionsfördragets undertecknande visade att detfanns grundläggande problem när det gällde det folkliga stödet. Den allmännaekonomiska nedgången i och inte minst denoacceptabelt höga arbetslösheten ställde krav på att EU på ett merändamålsenligt sätt skulle ta sig an medborgarnas problem och ställamedborgaren mer i centrum för verksamheten.Vad gäller utvidgningen framhåller regeringen att det politiska beslutet antogsvid i . Därför handladeregeringskonferensen inte bara om att etablera en väl fungerande union med 15medlemsstater utan det gällde även att försöka finna samarbetsformer som kansäkra effektiviteten i en union med fler än 20 medlemsstater.Vidare menar regeringen att inom ramen för dessa båda huvudfrågor rymdes ettstort antal frågor och områden där det fanns ett svenskt intresse att reformeraEU-samarbetet. För att säkerställa största möjliga påverkan på det slutligaresultatet i en förhandling med en så stor deltagarkrets måste de mest aktivasvenska insatserna koncentreras till ett begränsat antal punkter pådagordningen, dvs. präglas av en stark prioritering, anför regeringen ipropositionen.Regeringen framhåller att det var mot denna bakgrund som det offensiva svenskaagerandet i regeringskonferensen främst kom att inriktas på områdenasysselsättning, miljö, öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor och män,konsumentfrågor samt frågan om att förbättra unionens krishanteringsförmåga.Med undantag för konsumentfrågorna innefattade det svenska agerandet i dessafrågor att egna formella förslag lades fram under konferensen. Vad gällerkonsumentfrågorna kunde det svenska agerandet inriktas på att stödja förslagsom lades fram av bl.a. Finland.5 Handläggningen i av frågor kring regeringskonferensen ochAmsterdamfördraget, yttranden från andra utskottRegeringen presenterade ramarna för den svenska förhandlingsinriktningen i sinskrivelse till 1995/96:30 . I skrivelsenlämnades en redogörelse för förberedelsearbetet inför regeringskonferensen ochför vissa principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kundekomma att behandla. Regeringen har vidare i skrivelse 1996/97:80 Verksamheten iEuropeiska unionen redogjort för förhandlingsläget iregeringskonferensen såsom det tedde sig /1997. De bådaskrivelserna har utförligt behandlats i betänkandena /96:UU13 och1996/97:UU13, vilka sedermera ställt sig bakom (rskr. 1995/96:199 ochrskr. 1996/97:269).Därutöver har regeringen löpande informerat och haft samråd med , bådeunder förberedelsearbetet och under förhandlingarnas gång, med ochmed vissa utskott, vilkas beredningsområden berördes i förhandlingarna.Information och samråd inleddes med införreflektionsgruppens arbete. Denna dialog fortsatte /96 införförhandlingarnas igångsättande och ägde rum regelbundet underförhandlingarnas gång. Samrådet skedde i stor utsträckning i , menäven ett flertal utskott hade en dialog med regeringen inom förhandlingsområdensom berör de enskilda utskottens beredningsområde. Dessutom genomfördes ettflertal samråd med utrikesutskottet när det gäller konferensfrågorna somhelhet.Regeringen har även vid ett flertal tillfällen informerat i kammarenoch i anslutning till denna information, samt i anslutning tillriksdagsbehandlingen av regeringens skrivelser, har riksdagsdebatter kringolika frågor som diskuterats i regeringskonferensen ägt rum. Regeringen haräven besvarat ett flertal interpellationer kring olika frågor iregeringskonferensen.Regeringen framhåller i skrivelsen att riksdagsbehandlingen av regeringens bådaskrivelser visade att det förelåg en grundläggande samsyn mellan regeringen ochen bred riksdagsmajoritet när det gäller de allra flesta frågor somaktualiserades i regeringskonferensen.Regeringen menar vidare att den nära samsynen med var en styrka i detsvenska förhandlingsarbetet. Regeringskrivelsen 1995/96:30 gav enligt vad regeringen framhåller i propositionen enfast grund att stå på som det löpande samrådet mellan regering ochriksdag innebar att ramarna för den svenska förhandlingen kunde anpassas ochpreciseras på ett ändamålsenligt sätt allteftersom förhandlingarna utveckladesig. Därigenom kunde uppträda som en aktiv och konstruktiv medlem underden första stora regeringskonferensen inom EU med svenskt deltagande,framhåller regeringen.Vidare tillsattes en parlamentarisk kommitté, (dir. 1995:15).Kommittén, som arbetade , hade i uppdrag attutreda viktiga sakfrågor som konferensen kunde komma att behandla, attstimulera den offentliga debatten om dessa frågor och att ge såväl förespråkaresom motståndare till olika EU-frågor utrymme att argumentera för sinauppfattningar. Kommittén lät publicera ett tjugotal expert-rapporter samt ettantal informationsskrifter. Vidare anordnades seminarier och regionala mötenöver hela landet. Kommittén överlämnade sitt betänkandeSverige, EU och framtiden, EU 96-kommitténs bedömningar införregeringskonferensen (SOU 1996:19).Därutöver, framhåller regeringen i propositionen, har ett intensivtinformationsarbete genomförts i regi.Den nu föreliggande propositionen om Amsterdamfördraget behandlas avutrikesutskottet.