bet · GL01SkU28 · 1998-05-26 00:00:00 — Härvidkonstaterar att de skäl som anförts till stöd för bestämmelserna iinregränslagen inte har någon direkt giltighet i förevarandelagstiftningsärende.Mot den nu redovisade bakgrunden avstyrker Lagrådet det remitteradeförslaget.PropositionenRegeringens förslagRegeringen föreslår att tullen ges befogenhet att undersöka om en postför-sändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försän-delse när det finns anledning att anta att den innehåller alkohol- ellertobaksvaror.För att skydda brevhemligheten föreslår regeringen att bestämmelser införs ombegränsningar i tullens kontrollbefogenheter. En postförsändelse, som det finnsanledning att anta innehåller alkohol- eller tobaksvaror, föreslås få öppnasendast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskildautväxlingskontoren, eller hos tullmyndigheten. Har ett öppnande skett skallenligt förslaget mottagaren underrättas . Detsamma gälleravsändaren om denne är känd. Regeringen föreslår också att om enpostförsändelse innehåller ett förtroligt meddelande skall detta omedelbarttillslutas och vidarebefordras till mottagaren.Enligt regeringens förslag skall ett beslut om öppnande få fattas endast avchefen för myndigheten eller den tjänsteman som särskilt förordnats att göradet. Ett protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgåändamålet med undersökningen och vad som kommit fram vid denna.Regeringen föreslår vidare att om mottagaren av en alkoholvara inte inneharpartihandels- eller tillverkningstillstånd enligt alkohollagen eller är under20 år skall varan återsändas till avsändaren, om detta är möjligt. I annat fallskall varan omhändertas. Detsamma gäller för tobaksvaror om mottagaren är under18 år.Skälen för regeringens förslagBeträffande ärendets beredning anför regeringen att förslaget om utökadekontrollmöjligheter när det gäller postförsändelser innehållande alkohol ochtobak har utarbetats inom för att göra det möjligt att snabbtkomma till rätta med den kraftigt ökade införseln av alkoholoch tobak, vilken sker i strid med skattereglerna på området och även i storutsträckning i strid med alkohollagens regler. Enligt regeringens bedömning ärdet nödvändigt att det införs möjligheter att ingripa mot denna handel redan ivår eftersom det annars finns risk för att en illegal försäljningsstruktur medbl.a. Mot denna bakgrund utarbetades ett förslagtill kontroll av postförsändelser som remitterades till elva remissinstanser.Regeringen anför att remisstiden visserligen var kort, . Enligtregeringen rör det sig dock om ett relativt begränsat förslag som inte hellerlagtekniskt kan anses särskilt komplicerat. Regeringen konstaterar att sju avde tio remissinstanser som svarade tillstyrkte förslaget. Ytterligareunderhandskontakter vad gäller den tekniska utformningen har enligt regeringendärefter kontinuerligt hafts med och Riksskatteverket.Regeringen anför att även om det i och för sig hade varit önskvärt med enbredare remiss av ärendet och en längre remisstid får de krav på beredning somställs i 7 kap. 2 § RF anses uppfyllda.När det gäller det aktuella förslaget anför regeringen att den på olika sättfått upplysningar om att ett stort antal postförsändelser från andra EU-länderinnehåller alkohol- eller tobaksvaror. Beträffande cigaretter rör det sig istor utsträckning om kommersiell distansförsäljning i form av postorderförsälj-ning eller liknande förfaranden. Antalet postförsändelser av cigaretter synesenligt regeringen öka mycket snabbt och en omfattande annonsering om sådanförsäljning sker bl.a. på Internet. Regeringen anför att i enlighet med rådetsdirektiv /12/EEG av om allmänna regler förpunktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådanavaror, det s.k. cirkulationsdirektivet, skall svensk skatt betalas viddistansförsäljning till . Vidare finns regler om säkerhet och represen-tant för den skattskyldige. Dessa regler följs enligt regeringen emellertidinte och varorna undgår därigenom att bli belagda med svensk punktskatt. Rege-ringen anför att om denna utveckling inte hejdas riskerar skattebasen vad avserbeskattningen av tobak att snabbt allvarligt undergrävas med mycket betydandebortfall av skatteintänkter som följd.Regeringen påpekar att varken tullen eller skatteförvaltningen för närvarandehar någon möjlighet att kontrollera dessa postförsändelser. Detta är enligtregeringens mening inte acceptabelt. Regeringen anför att förutom de fiskalaaspekterna medför de bristande kontrollmöjligheterna att det blir möjligt attkringgå gällande förbud att införa alkoholvaror för den som inte harerforderligt tillstånd enligt alkohollagen. Vidare påpekar regeringen att utankontrollmöjligheter går det heller inte att kontrollera att den som för inalkohol- eller tobaksvaror har fyllt 20 respektive . Enligt regeringenmåste därför den möjlighet som tullen har att kontrollera att den som förin alkohol- eller tobaksvaror har fyllt 20 respektive finnas även i frågaom sådana varor som sänds per post.Därutöver påpekar regeringen att genom införandet av lagen (1996:701) omTullverkets befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiskaunionen (inregränslagen) fick tullen möjlighet att undersöka och öppnapostförsändelser från ett annat EU-land. Av förarbetena till lagen (prop.1995/96:166 s. 65) framgår att möjligheten för att öppna och undersöka brev ochandra försändelser i särskilt hög grad motiverades av det starkasamhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Enligt denna lag finnsdet även möjlighet att kontrollera postförsändelser som innehåller vissa andra,i lagen uppräknade, varor. En förutsättning för att försändelserna skall kunnaöppnas är att det finns misstanke om att försändelsen innehåller en sådan varaoch att det kan vara fråga om varusmuggling. Enligt regeringen bör motsvarandebefogenheter nu införas i den nya lagen om punktskattekontroll.När det gäller förslagets förenlighet med RF och redovisarregeringen att Lagrådet har ansett att det inte är sannolikt att skatte-bortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelse kan bli av sådan omfatt-ning att landets välstånd äventyras. Lagrådet anser att det inte heller harframkommit andra skäl för att göra inskränkningar i det skydd för förtroligameddelanden som föreskrivs i 2 kap. 6 § RF och artikel 8.1 Europakonventionen.Regeringen gör bedömningen att grunden att en utebliven kontrollmöjlighetskulle hota ?landets ekonomiska välstånd? kan åberopas för en inskränkning av iEuropakonventionen skyddande rättigheter, även om det bortfall av allmännamedel som skyddet av den ifrågavarande rättigheten skulle leda till inte är avden storleksordning som Lagrådet synes anse vara nödvändigt. Stöd för dennaåsikt kan enligt regeringen hämtas från praxis. Regeringenanför att som exempel kan nämnas ett avgörande i domstolen som behandlar justdenna fråga (målet MS mot , Application No. 20837/92). Målet rörde enförsäkringskassas inhämtande av information från ett sjukhus i samband med attkassan prövade en begäran från klaganden om arbetsskadeersättning. Klagandenpåstod att överföringen av informationen kränkt hennes rätt till respekt förprivatlivet enligt artikel 8 i konventionen. Domstolen kom inledningsvis framtill att artikeln var tilllämplig på förfarandet och att ett intrång skett iklagandens rätt enligt den. Domstolen konstaterade vidare att intrånget skettmed stöd av inhemsk lag och att det tjänat ett legitimt syfte, nämligen att setill att allmänna medel i form av arbetsskadeersättning kom behövande till del.Överföringen av informationen ansågs nödvändig för att skydda landetsekonomiska välstånd. Domstolen kom sålunda fram till att intrånget stått iproportion till syftet med åtgärden och att någon kränkning av artikel 8 inteägt rum.Regeringen anför att vad gäller det nu framlagda förslaget avser det attförhindra dels stora skattebortfall från alkolhol- och tobaksområdena,dels att alkoholvaror förs in i landet i strid med alkohollagens regler ominförsel eller att tobaksvaror förs in i strid med tobakslagens regel om attsådana varor endast får föras in i landet av den som fyllt 18 år.Enligt regeringen finns det också starka folkhälsoskäl som talar för attkunna kontrollera försändelser av aktuellt slag. Regeringen påpekar att rättentill skydd för förtroliga meddelanden kan inskränkas även med hänsyn tillskyddet för hälsovården. Den föreslagna kontrollen utgör enligt regeringen enviktig förutsättning för att upprätthålla den av folkhälsoskäl restriktivasvenska politiken på alkolhol- och tobaksområdet. Regeringen anför att måletför den svenska alkoholpolitiken är att begränsa alkoholens skadeverkningargenom att minska den totala konsumtionen. En ökad tillgänglighet av alkoholmedför enligt regeringen en ökad konsumtion. Samma synsätt har anammats avVärldshälsoorganisationen (WHO) och ligger till grund för Europaregionenshandlingsplan (European Alcohol Action Plan) för att minska alkoholskadorna iEuropa. Planen har antagits enhälligt av alla Europaregionens stater, inklusivesamtliga EU-stater.Enligt regeringen är viktigaste medel för att begränsa tillgänglig-heten deltaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Regeringen anför att denhögprispolitik som tillämpar både när det gäller alkohol och cigaretterförutsätter att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att svensk punkt-skatt tas ut. Det finns enligt regeringen också anledning att påpeka attSverige i samband med medlemskapsförhandlingarna fått ett särskilt undantag sommöjliggör betydligt mer restriktiva regler för resandes privatinförsel avalkohol och tobak än vad som generellt gäller inom EU. Även detta undantagundergrävs om importen via postförsändelser av i obeskattade alkohol-och tobaksvaror skulle öka kraftigt.Regeringen påpekar därutöver att detljhandelsmonopolets ställning i Sverigeundergrävs om inte kontrollen kan upprätthållas. Detta skall enligt regeringenutgöra en garant för att marknadsföring och försäljning av alkoholdrycker tillallmänheten sker återhållsamt och att lagar och bestämmelser på alkoholområdetefterlevs.Sammanfattningsvis vidhåller regeringen sin bedömning att de föreslagnaåtgärderna inte strider mot vare sig eller RF.Regeringen anför vidare att vissa särskilda regler föreslås för att begränsaintrånget i skyddet för den enskildes korrespondens. Ett öppnande skall endastkunna ske om det finns viss misstanke om att försändelsen innehåller enalkohol- eller tobaksvara. Det torde enligt regeringen vara tillräckligt att engenomlysning av varan indikerar att det är fråga om en sådan vara för attmisstankegraden skall anses ha uppnåtts. Regeringen påpekar att förslaget ocksåinnebär att försändelsen endast får öppnas om den finns hos tullmyndigheteneller på ett utväxlingspostkontor. Den finns således inte någon möjlighet attgenom den föreslagna bestämmelsen kontrollera varor på adresspostkontoret.Ytterligare lagstadgade begränsningar enligt förslaget är att befogenheten attbesluta i fråga om granskningen av en postförsändelse i princip skall ligga påmyndighetschefen. Befogenheten skall dock kunna delegeras till annantjänsteman. Regeringen anför att en bestämmelse vidare införs om skyldighet attföra protokoll över undersökningen. Bestämmelsen överensstämmer med vad somgäller enligt regler om beslag, där det enligt regeringen ärfråga om lika ingripande regler för den enskilde. Regeringen anför därutöveratt om ett öppnande skett av en försändelse skall mottagaren underrättas såsnart som möjligt. Detsamma gäller avsändaren om denne är känd. Om försändelseninnehåller ett förtroligt meddelande skall detta tillslutas ochvidarebefordras till mottagaren. Vidare skall en alkoholvara, om det ärmöjligt, återsändas till avsändaren om mottagaren inte innehar partihandels-eller tillverkningstillstånd eller är . Om det inte är möjligt attåtersända varan skall den omhändertas. Detsamma gäller för tobaksvaror ommottagaren är under 18 år.Enligt regeringen uppnås genom dessa begränsningar en rimlig balans mellanskyddet mot undersökning av brev eller annat förtroligt meddelande och behovetav att av folkhälsoskäl eller fiskala skäl kunna utöva kontroll av försändelserav alkohol och tobak.MotionernaI motion 1997/98:Sk39 av m.fl. (m) påpekas att regeringen medanledning av Lagrådets yttrande åberopar en ny motivering för sitt ställnings-tagande. Ett mycket summariskt återgivet rättsfall från , somhandlar om rätten för en stat att inhämta information för kontroll i sambandmed utbetalning av ekonomisk ersättning från det allmänna. Motionärerna anföratt när det gäller regeringens förslag handlar det om att ?om det finnsanledning att anta? att det finns tobak eller alkohol i paket eller brev fåbryta skyddet för den enskildes korrespondens. Det går enligt motionärernasuppfattning inte att dra paralleller när det gäller frågan om ett landsekonomiska välstånd eventuellt äventyras utifrån dessa två mycket olikartadefrågeställningar. Motionärerna anser att det därför inte går att motivera enmycket integritetskränkande lagstiftning utifrån denna jämförelse. Det ärdärför uppenbart att förslaget måste avvisas (yrkande 1, delvis). Motionärernayrkar också att vad som anförts om att undersöka och öppna postförsändelser gesregeringen till känna (yrkande 2).I motion 1997/98:Sk40 av och () anförs att iavvägningen mellan den enskildes integritet och rätt till skydd för brevhem-lighet bör förbättringar göras jämfört med regeringens förslag. Enligt motio-närerna måste en ytterligare begränsning göras på så sätt att beslutet attöppna en försändelse skall fattas av myndighetschefen och delegation börsåledes ej kunna ske. bör besluta om en sådan ändring av regeringensförslag (yrkande 1). Motionärerna anser vidare att regeringen bör i enrapport till informera om hur många försändelser som granskats,öppnats och med vilka resultat, i enlighet med hur regeringen redovisar hurreglerna om hemlig telefonavlyssning m.m. tillämpas. Detta bör ges regeringentill känna (yrkande 2).I motion 1997/98:Sk42 av () anförs att de grönainte delar regeringens uppfattning när det gäller förslaget att tullmyndighetskall ges befogenhet att undersöka och öppna en postförsändelse som man trorinnehåller alkohol eller tobak. Motionären anför att syftet med öppnandet äratt utröna om rätt punktskatter är betalda eller att säkerhet för dessaställts. anser att detta kommer i konflikt med bestämmelserna ombrevhemlighet i både RF och . Att upprätthålla sådanabestämmelser för att skydda den enskildes integritet är enligt motionärenoerhört viktigt i en demokratisk stat och punktskattekontroll kan inte ansesvara tillräckligt skäl för att bryta brevhemligheten. De förslag som finns föratt skydda brevhemligheten kan inte heller anses tillräckliga.I motionen anförs vidare att delar regeringens ambitioner attöka ansträngningarna för att förhindra illegal införsel av alkohol och tobak. Istället för det integritetskränkande förslag som man nu lagt fram, borde manenligt motionären inrikta sig på åtgärder som kan få större allmänpreventivverkan. Motionären anför att en sådan åtgärd skulle kunna vara att aviseramottagare av paket som man av olika skäl antar innehåller alkohol eller tobak.Mottagaren kan då beredas tillfälle att medge öppning alternativt någon form avdeklarationsförfarande. Regeringen borde återkomma med ett förslag med sådaninriktning. Därför avvisar regeringens förslag i denna del ochhemställer att avslår förslaget (yrkande 1). bör ocksåuppdra åt regeringen att återkomma med ett förslag med den inriktning somanförs i motionen (yrkande 2).Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att regeringens förslag att tullmyndighet skall ges befo-genhet att undersöka och öppna postförsändelser för att kontrollera om deinnehåller alkohol- eller tobaksvaror berör reglerna om skydd för brev ochandra förtroliga meddelanden i RF och . Som ovan redovisatsfinns såväl i RF som i bestämmelser om undantag från dessaregler. Både RF och uppställer härvid ett krav på att ettingrepp i den skyddade rättigheten måste ha stöd i lag. Enligt RF uppställsvidare krav på att en begränsning av den skyddade rättigheten endast får görasför att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.Vidare sägs att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt medhänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller att sträcka sig sålångt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en avfolkstyrelsens grundvalar. I anges, förutom kravet pålagenlighet, att legitima skäl för en rättighetsbegränsning är vad som i ettdemokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, denallmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordningeller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personersfri- och rättigheter.Enligt utskottets mening är frågan framför allt om det finns tillräckligaskäl att göra det ingrepp i skyddet för förtroliga meddelanden som regeringensförslag innebär. Regeringen anför härvid att förslaget avser att för-hindra stora skattebortfall från alkohol- och tobaksområdena. Förslaget avserockså att förhindra att alkoholvaror förs in i strid med alkohollagens reglerom införsel eller att tobaksvaror förs in i strid med tobakslagens regler omatt sådana varor endast får föras in i landet av den som fyllt . Enligtregeringen finns det också starka folkhälsoskäl som talar för att kunnakontrollera försändelser av aktuellt slag. Den föreslagna kontrollen utgör enviktig förutsättning för att upprätthålla den av folkhälsoskäl restriktivasvenska politiken på alkohol- och tobaksområdet. Ett av de viktigaste medlenför att begränsa tillgängligheten av alkohol är enligt regeringendetaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Regeringen anför att denhögprispolitik som tillämpar förutsätter att det på ett effektivt sättgår att kontrollera att svensk punktskatt tas ut. Utskottet kan såledeskonstatera att den ifrågavarande punktskattekontrollen kan motiveras såväl avfolkhälsoskäl som utifrån fiskala aspekter. Enligt utskottets mening finns detfrämst mot denna bakgrund ett angeläget allmänt behov av att nu ge tullenifrågavarande möjlighet att kontrollera postförsändelser.Utskottet konstaterar vidare att regeringen, för att tillgodose integritets-aspekter, föreslår vissa begränsningar i tullens befogenheter att undersöka ochöppna postförsändelser. Bland annat föreslås att beslut om öppnande endast fårfattas av chefen för myndigheten eller den tjänsteman som särskilt förordnatsatt göra det. I motion 1997/98:Sk40 (fp) hemställs att endast myndighetschefskall ha denna befogenhet och att delegation således inte skall vara möjlig(yrkande 1). Enligt utskottets mening framstår det som nödvändigt av praktiskaskäl att det finns möjlighet till delegation av beslutanderätten. Denna skalldock användas med stor restriktivitet. Utskottet förutsätter att regeringennoga kommer att följa verksamheten i berört avseende. Med det anfördatillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker nämndamotionsyrkande.I motion 1997/98:Sk40 (fp) begärs också att regeringen i en rapportbör återkomma till och informera om hur många försändelser somgranskats, öppnats och med vilka resultat (yrkande 2). Utskottet anser attdetta kan vara ett rimligt förfarande för att än mer skapa insyn i och möjlig-heter till uppföljning och utvärdering av den föreslagna verksamheten. Enförebild för en sådan rapportering kan vara regeringens redogörelser förriksdagen om tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning. Vad somnu sagts bör enligt utskottets mening med bifall till nämnda motionsyrkande gesregeringen till känna.Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser utskottet att den integri-tetskränkning som de utökade kontrollmöjligheterna för tullen innebär står irimlig proportion till syftet med regeringens förslag. I enlighet med vad somnu sagts anser utskottet att tullens föreslagna befogenhet att undersöka ochöppna postförsändelser inte kan anses strida mot vare sig bestämmelserna i . Utskottet tillstyrker således i övrigt regeringensförslag i nu aktuell del och avstyrker motionerna 1997/98:Sk39 yrkande 1,delvis, och 2 (m) samt 1997/98:Sk42 yrkandena 1 och 2 (mp).RegisterfrågorBakgrundFör fastställande, uppbörd och redovisning av tull, annan skatt och avgift somskall betalas till förs ett särskilt tullregister. Registret försmed stöd av tullregisterlagen (1990:137).Tullregistret får också användas för bl.a. fullgörande av övervaknings-,kontroll- och revisionsuppgifter inom tullmyndighetens område. Tullregistretinnehåller bl.a. vissa uppgifter om import och export, identitetsuppgifter förfysiska eller juridiska personer och uppgifter om identitetsbeteckningar förtransportmedel. I registret återfinns också uppgifter om registrering hosSkattemyndigheten i av importörer som är skattskyldiga avseendevissa punktskatter.PropositionenRegeringen föreslår att tullregistret skall få användas för kontroller ochandra åtgärder som tullen vidtar med stöd av lagen om punktskattekontroll avse-ende alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter.Enligt förslaget skall i tullregistret få registreras uppgifter om transport-kontroller och omhändertagande. Vidare skall beslut att påföra transporttilläggfå läggas in i registret.Regeringens förslag innebär att någon begränsning i tullmyndigheternasåtkomst till uppgifter om punktskattekontroll inte införs i tullregisterlagen.Riksskatteverket och skattemyndigheten föreslås få ha terminalåtkomst tilluppgifter om transportkontroller och beslut enligt lagen om punktskattekontrollav transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter.Regeringen föreslår därutöver att i skalllämna tullmyndigheterna de uppgifter som behövs för kontroll enligt lagen ompunktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror ochmineraloljeprodukter.Enligt förslaget skall vidare tullmyndigheterna få ha terminalåtkomst tilluppgifter i register hos Alkoholinspektionen om vem som har tillverknings- ochpartihandelstillstånd.Som skäl för sitt förslag anför regeringen att genom att tullregistret fåranvändas för övervaknings-, kontroll- och revisionsverksamhet omfattarregistrets ändamålsbestämmelser även sådana kontrollåtgärder som föreslås fåutföras av tullmyndigheterna i fråga om punktskattepliktiga varor. Regeringenpåpekar att får uppgifter inhämtade vid kontroll registreras, t.ex.om transportmedel och gods. I tullregistret registreras också uppgifter rörandeskatt som skall betalas till . Enligt regeringen är det således intefråga om uppgifter som är främmande för registrering i tullregistret.Enligt regeringens mening är det mot bakgrund av det angivna lämpligt attanvända tullregistret för den typ av kontroller som skall utföras inom ramenför den föreslagna lagen. Många av de aktörer och företag som förekommer ipunktskattesammanhang förekommer redan i tullregistret. Regeringen anför vidareatt registreringen av ifrågavarande uppgifter kommer att göras i ett särskiltsystem, som ett delregister i tullregistret. Den registerstruktur och tekniskastruktur som redan finns kan därvid användas. Något hinder frånintegritetssynpunkt att använda tullregistret kan enligt regeringen inte ansesföreligga.Regeringen påpekar vidare att de ändringar som regeringen nu föreslår skallträda i kraft . Ändringarna omfattas således inte av per-sonuppgiftslagen, som träder i kraft . Genom över-gångsbestämmelserna till personuppgiftslagen kan behandlingar som påbörjatspågå till utgången av . Regeringen vill dock påpeka att enutredning tillsatts som skall se över bl.a. tullregisterlagen ochanpassa den till EG-direktivet om skydd för personuppgifter (95/46/EG) och dennya personuppgiftslagen. Även de nu föreslagna ändringarna kommer att omfattasav denna översyn.MotionenI motion 1997/98:Sk39 av m.fl. (m) anförs att myndighetskraven ökarför att från kontrollsynpunkt få inrätta eller utöka redan befintliga registersamt möjlighet att ta del av andra myndigheters register.