bet · GL01UU15 · 1998-05-14 00:00:00 — Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1997/98:76Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete samtmotioner väckta med anledning av skrivelsen. Därtill behandlas ett antal andramotionsyrkanden, bl.a. från den allmänna motionstiden. Utskottet besvarar elleravstyrker samtliga yrkanden.Utskottet ser positivt på att regeringen funnit det angeläget att i ensärskild skrivelse presentera en sammanhållen strategi för hur ett kraftfulltutvecklingssamarbete bäst skall utformas för att främja demokrati och mänskligarättigheter. Utskottet delar regeringens uppfattning om vikten av enkonstruktiv dialog med utvecklingsländerna där skall inta en konsekventoch entydig hållning beträffande MR- och demokratifrågor. Ett aktivt och starktcivilt samhälle kan spela en avgörande roll i demokratiseringsprocesser.Utskottet delar därför regeringens uppfattning att ett förbättrat samarbete medenskilda organisationer och andra aktörer inom det civila samhället börkomplettera och förstärka de bilaterala insatserna. Kvinnors och mäns aktivadeltagande i det politiska livet är en annan viktig fråga. Vidare anserutskottet att det speciella demokratistöd som utgörs av politiska partierskontakter med systerpartier i syd och öst ytterligare bör kunna utvecklas tillömsesidigt gagn. Samarbetet mellan svenska och parlament i länder sompåbörjat en demokratiseringprocess är också ett viktigt inslag i detdemokratifrämjande arbetet. Utskottet biträder regeringens ambition att främststödja demokratiseringsprocesser i länder i omvandling, med tyngdpunkt påSveriges samarbetsländer och särskilt utsatta länder.Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse 1997/98:76Demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbete tillhandlingarna.Till betänkandet har fogats fyra reservationer och ett särskilt yttrande. Motioner med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:761997/98:U38 av m.fl. (fp) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att demokratimålet skall vara det överordnade målet bland de sexbiståndsmålen,2. att hos regeringen begär att en utredning tillsätts för att seöver de biståndspolitiska målen,3. att begär att regeringen regelbundet redovisar läget beträffandedemokrati och mänskliga rättigheter i mottagarländer,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om vikten av att hålla isär åtgärder som är riktade mot demokratinskärna, dvs. direkt demokratibistånd, och sådana som är mer allmäntdemokratifrämjande,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om inriktningen för demokratibiståndet,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att aktivt verka mot kvinnlig könsstympning,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att varje insats i utvecklingssamarbetet föregås av enkonsekvensanalys beträffande kvinnors levnads- och försörjningsvillkor,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att aktivt måste stötta arbetet för barnens rättigheter.1997/98:U39 av () vari yrkas2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att reservationer inte får belasta FN-konventionerna.Motion från den allmänna motionstiden /981997/98:A805 av m.fl. (kd) vari yrkas20. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om begreppet mänskliga rättigheter när det gäller kvinnornas situationi . Sammanfattning av skrivelsenInledningRegeringen belyser i skrivelsen förutsättningarna för att genom detinternationella utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratiskutveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna. Ambitionen är attklargöra begrepp och samband, belysa särskilda problemställningar, visa påmöjligheter och åtgärder, presentera en sammanhållen strategi och metoder föratt stödja ett kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och mänskligarättigheter.Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande biståndDe har en våg av demokratisering svept fram över världen ochtvå tredjedelar av världens stater har demokratiska styrelseskick.Demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur är viktigaförutsättningar för och inslag i all utveckling. Det är därför naturligt attSverige i sitt internationella utvecklingssamarbete ytterligare lyfter fram endemokratisk samhällsutveckling, ett mål som länge funnits med ibiståndspolitiken (prop. 1962:100).Med föreliggande skrivelse har regeringen tillriksdagen redovisat sin politik på fyra för utvecklingssamarbetet centralaområden - fattigdomsbekämpning, miljö, jämställdhet och demokrati.Regeringen lägger fram en proposition om samarbete medCentral- och (prop. 1997/98:70). I skrivelsenbehandlas därför mänskliga rättigheter huvudsakligen i förhållande tilldemokrati och koncentrerar sig på samarbete med utvecklingsländer,medan samarbetet med länderna i fått en mindre ingåendebehandling.DemokratibegreppetParisstadgan, som undertecknades av stats- och regeringscheferna vid deneuropeiska säkerhetskonferensen) toppmöte , används i skrivelsen somen utgångspunkt för diskussionen om demokratins innehåll.Ett demokratiskt styrelseskick grundar sig på folkets vilja, vilken regelbundetkommer till uttryck i fria och rättvisa val. Demokratins fundament utgörs avrespekten för människan och rättsstaten. Demokratin utgör det bästa skyddet föryttrandefriheten, för tolerans av alla grupper i samhället och för likamöjligheter för envar. Demokratin, som till sitt väsen är representativ ochpluralistisk, medför ansvar inför valmanskåren, en förpliktelse förmyndigheterna att följa lagen och en opartisk rättsskipning. Ingen står överlagen.I skrivelsen tillämpas ett brett demokratibegrepp, inte en absolut definition.Utgångspunkten är att demokrati innefattar vissa formella institutioner ochprocedurer samt att medborgarna deltar i det politiska livet och vidmakthålleren demokratisk kultur.En utmaning för många samhällen som genomgår en utveckling i demokratiskriktning är att ta vara på och anpassa lokala demokratiska traditioner och inteöverta former och institutioner som organiskt hör hemma i en annan miljö ochhistorisk verklighet. Den svenska praktiken är en naturlig referensram närSverige skall föra dialog med företrädare för andra länder och kulturer, ävenom konkreta åtgärder måste anpassas till situationen i och vara förankrade idessa länder.Demokratisering och mänskliga rättigheterRegeringen betonar i skrivelsen att även om demokrati och mänskliga rättigheterär två separata begrepp, finns det ett nära samband dem emellan. Detta markerastydligt i FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna somstadgar att det är en individuell rättighet att ta del i sitt lands styrelsedirekt eller genom fritt valda ombud.Respekt för de mänskliga rättigheterna bidrar till - och är i storutsträckning en förutsättning för - demokratisering.En kategori av rättigheter är de grundläggande friheterna, såsom rätten attuttrycka och sprida sin mening, att bilda eller gå med i en organisation ochatt ordna möten. De är avgörande för möjligheten att bilda sig en informeraduppfattning och att delta i det politiska livet.En andra kategori av rättigheter gäller rätten till skydd mot övergrepp,såsom rätten att inte bli godtyckligt arresterad, utsättas för tortyr eller bliberövad egendom. Sådana rättigheter är viktiga för att människor skall vågautnyttja sina andra fri- och rättigheter.En tredje typ av rättigheter handlar om grundläggande behov, rätten till enrimlig levnadsstandard, till hälsovård och utbildning.Det internationella regelverket för de mänskliga rättigheterna bör enligtregeringens uppfattning ses som ett normativt golv och en politisk hävstång försvenskt utvecklingssamarbete. Allt demokratifrämjande arbete måste ses irelation till respekten för mänskliga rättigheter.Demokratins institutioner och procedurerFria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati. Olikavalsystem kan ge olika samhällsgrupper olika förutsättningar att representeras.Systemet kan t.ex. vara utformat så att minoriteter och sociala grupper ipraktiken ställs utan inflytande. I skrivelsen anmärks att stater påfallandeofta utan diskussion övertagit ett valsystem utifrån utan att ta hänsyn tilllokala förutsättningar.Valmyndigheterna är ofta svagt utvecklade och ibland styrda av sittanderegering. Det är angeläget att bygga upp system för inhemsk observation ochkontroll av val.Det konstateras i skrivelsen att alla nutida demokratier är uppbyggda påpolitiska partier, vilkas uppgift är att vara instrument för medborgarna. Fåinslag i demokratins kultur är så central för demokratin och sågrannlaga som partiarbetet.Parlamentet är en nyckelinstitution i en demokrati. Att få till stånd ettvälfungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den lagstiftande,granskande och kontrollerande makten är en lång och komplicerad process.I flertalet utvecklingsländer är den verkställande makten mycket starkare ärsåväl parlamentet, domstolarna som andra oberoende kontrollerande organ. Detkonstateras också i skrivelsen att det faktum att många fattiga länder fårhuvuddelen av sina statsinkomster från biståndsgivarna och inte genom egenbeskattning även kan bidra till att stärka regeringens makt på bl.a.parlamentets bekostnad.Brister i rättsväsendet har alltmer kommit att framstå som ett avgörandehinder för länders utveckling. Den rättsliga omvandlingen har visat sig vara enkomplicerad process, bl.a. därför att det kräver förändringar i attityder, somtar tid.Det civila samhällets roll och förutsättningarDet civila samhället har blivit beteckningen för när människor organiserar sigi samhället och agerar i utrymmet mellan stat och individ. Det kan bestå avallt från fackföreningar, kvinnogrupper, religiösa samfund, miljögrupper,kvarterskommittéer, fotbollslag och teatergrupper till fria medier och friaakademier.Det civila samhället kan omfatta både demokratiska och icke-demokratiskakrafter. I utvecklingsländerna har under de senaste 15 till 20 åren vuxit frammånga enskilda organisationer som är inriktade på social välfärd, miljö ellermänskliga rättigheter. Dessa verkar vid sidan av fackföreningar, religiösaförsamlingar, yrkessammanslutningar och lokala gemenskaper. Detta är enligtregeringen i grunden en mycket positiv utveckling. Regeringen pekar dock på attbristande representativitet kan bli ett demokratiskt problem.För att fördjupa demokratin bör staten finna former för att underlätta ochstimulera de demokratiska krafterna i det civila samhället, framför allt genomstödjande lagstiftning och en konstruktiv attityd. Staten skall försvaraåsikts-, mötes- och föreningsfriheten och måste vara öppen för dialog och visarespekt för organisationernas oberoende i förhållande till staten. Omvänt måsteorganisationerna respektera demokratin och de folkvalda.Fria och oberoende medierI skrivelsen konstateras att all makt behöver granskas för att politiker ochandra makthavare skall kunna hållas ansvariga för sin verksamhet. Det är då avvikt att journalister kan arbeta kritiskt och uppsökande i samhället utan attriskera repressalier för en politiskt misshaglig rapportering. Journalister imånga utsatta demokratier behöver också bli mer professionella. Uppmuntran ochstöd utifrån är ofta nödvändigt.Utveckling av demokratin i världenI skrivelsen görs en översiktlig genomgång av demokratins utveckling i världen.Det poängteras att demokratin gjort markanta framsteg i utvecklingsländerna liksom i . Antaletdemokratier har fördubblats.Nya demokratier har vuxit fram i , exempelvis , och . Den demokratiska utvecklingen släpar efter,särskilt i Sydost- och . I flera länder vidgas människors personligaoch ekonomiska frihet, även om grundläggande mänskliga rättigheter somyttrande- och organisationsfrihet inte erkänns. Många , ochsärskilt de med kommunistisk idétradition, präglas av misstro mot enskildaorganisationer och omgärdar dem med begränsningar.Fram till 1997 hade 38 av de 48 staterna i söder om organiseratförhållandevis fria val. har nyanserat det tidiga 1990-taletsöverdrivna optimism, som ersatts av en mer realistisk syn och av en insikt omatt demokratisering är en process som med nödvändighet måste få ta sin tid. Ensnabb takt i en sådan process är inte enbart av godo, vilket också visat sig iAfrika. I några länder spårade processen ur med katastrofer som följd,exempelvis i och , där valen l992 respektive l993 följdes avinbördeskrig och massakrer, då förlorarna inte godtog valutgången.Likafullt står det, enligt skrivelsen, klart att det är de positiva inslagensom dominerar i den mångfacetterade bild som dagens uppvisar.Demokratins framväxt i har varit snabb under de senaste tvådecennierna. Militärregimer och diktaturer har lämnat plats åt folkvalda civilaregeringar i så gott som hela världsdelen. haralla länder, med undantag av , haft flera på varandra följande demokratiskaval. Framstegen har dock varit ojämna. Demokratiska värderingar är inteordentligt rotade mer än i ett fåtal länder. Återgången till demokratiskt styrehar också åtföljts av en alarmerande ökning av kriminalitet och våld, oftaknutet till narkotikahandeln. De politiska och ekonomiska framstegen hotasockså av den utbredda fattigdomen och den extrema ojämlikheten.Mellanöstern och är den region i världen där demokratin kanske gjortminst framsteg . Flertalet länder kännetecknas avodemokratiska styrelseskick och outvecklade civila samhällen.Regeringen framhåller att islam väl kan förenas med respekt för mänskligarättigheter. Deltagande, ansvar, pluralism och rättvisa ingår i religionenstraditioner. Hindren handlar mer om arv från ett auktoritärt och feodaltsamhälle och om dagens repressiva regimer. Gapet mellan befolkningen och destyrande upplevs av många vara för stort för att överbryggas på fredlig väg.Här ligger grundorsaken till extremism av olika slag, som tar sig uttryck ifundamentalism och övergrepp.I har demokratin slagit igenom, även i ländermed svaga demokratiska traditioner. Nästan alla länder i Central- och Östeuropahar demokratiskt valda parlament och statschefer, flerpartiväsen och någon formav lokal demokrati. Själva valproceduren behöver förbättras i vissa länder. Detcivila samhället är fortfarande outvecklat. Ett annat problemområde gäller detdemokratiska inflytande och de rättigheter som bör tillkomma minoriteter.Sociala klyftor innebär också en risk för bakslag i reform- ochdemokratiseringsprocesserna. Partiväsendet i är ännuinstabilt och outvecklat.Demokrati för alla - möjligheter och hinderDen enskilda människans individuella frihet och aktionsutrymme skiftar frånkultur till kultur och från tid till tid. Det anförs i skrivelsen att detbehövs bättre kunskap om de sociala och kulturella sammanhang som styrmänniskors beteenden för att kunna stärka demokratiska processer. Att varafattig innebär ofta maktlöshet. Fattiga är dåligt representerade i beslutandeförsamlingar. Det krävs resurser för att bilda partier och ställa upp i val. Ipraktiken kan det således bli svårt för den fattige att utöva sina rättigheter,valen blir inte rättvisande och förtroendet för demokratin undermineras.En grundläggande förutsättning för att utöva medborgarskap och delta isamhälleliga beslut är att man förstår problemen, har tillgång till informationoch själv kan bilda sig en uppfattning. För detta fordras i sin tur kunskap ochförmåga, helst att man kan läsa och skriva. Folkbildningen, bådeprimärundervisning och vuxenutbildning, har här en viktig uppgift att fylla.I kapitlet Marginalisering och polarisering - hur stora klyftor tål demokratin?beskrivs några av de faktorer som påverkar förutsättningarna för demokrati.Det konstateras att orättvisor och fattigdom kan leda till politiskinstabilitet, social oro, flyktingströmmar och annan migration. Demokratiseringkan främja social utveckling och förbättrad livskvalitet men kan komma tillkorta när det gäller upphävande av fattigdom.En grundläggande faktor bakom såväl ekonomisk som demokratisk utveckling ärs.k. socialt kapital i form av en väl fungerande social struktur, präglad avsamhörighet, tillit och öppenhet.Minoriteters rättigheter och mångkulturell demokrati är komplexa frågor somgäller statens suveränitet och territoriella integritet, lokal autonomi ochsocial och ekonomisk rättvisa. har etnisk identitet lyfts framsom orsak till olika våldsamma konflikter. I skrivelsen argumenteras för attetnisk identitet inte behöver vara splittrande utan kan vara nationellt enande.När människor känner sig fria att uttrycka sin egen kultur, tala sitt egetspråk och utöva sin egen religion, är det mera sannolikt att de också utvecklaren identitet som medborgare i ett land och en känsla av att de delar gemensammamål med resten av samhället.Kvinnors inflytande och medverkan är en viktig faktor för de politiskastrukturernas representativitet. Det konstateras i skrivelsen att världenfortfarande i huvudsak styrs av män. Kvinnor förtrycks fortfarande i mångaländer. De är genomgående underrepresenterade i beslutande församlingar.Regeringen drar slutsatsen att kvinnors deltagande måste stärkas på allanivåer, från engagemang på lokal nivå till ökad medverkan i ledarskiktet.Kvinnors underordnade ställning upprätthålls i många delar av världen genomdiskriminerande rättssystem och med hänvisning till religion, tradition, ochkultur.Barn och unga behöver särskilt skydd och stöd från samhället. Det påpekas iskrivelsen att mer än hälften av befolkningen i de flesta utvecklingsländer ärunder . Med fattigdom, migration och upplösning av familjeband fåralltfler barn försörja sig själva, många försörjer även syskon och föräldrar.Barnarbete kan bidra till att marginalisering och utanförskap fortsätter frångeneration till generation.Alltfler barn går i skola men skolan är ofta en mycket auktoritär miljösom ger barnen föga känsla för demokratiska spelregler. Det är därför angelägetatt fortsatt satsa på skolan och på pedagogik som uppmuntrar till eget kritiskttänkande, aktivt deltagande och ansvar för sitt lärande.Det betonas också att barn drabbas hårt av krig och konflikt. tiderskonflikter har framför allt drabbat civilbefolkningen och utsatt barn förohyggliga upplevelser.Det finns inget enkelt och entydigt samband mellan ekonomiskt och politisktsystem och inte heller mellan de faktiska resultaten i form av ekonomisktillväxt och demokratisering. Erfarenheterna visar dock att öppna ochfungerande marknadsekonomier, som bidrar till en social och hållbar utveckling,i längden förutsätter öppna och demokratiska system.Ett öppet ekonomiskt system är en nödvändig förutsättning för verkligdemokratisering. Existensen av en livskraftig privat sektor är enligtregeringens uppfattning nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Den socialamarknads-ekonomin är den hållbara länken mellan politisk omvandling motdemokrati och ekonomisk omvandling mot marknadsekonomi.I skrivelsen betonas, vad avser globaliseringens effekter pådemokratiutvecklingen, att frågor om representativitet och legitimitet måsteaktualiseras när mellanstatligt arbete alltmer får inslag av överstatlighet.Att förlänga det demokratiska beslutsfattandet bortom nationalstaten blir enutmaning för framtiden.I skrivelsen anförs att decentralisering kan innebära att människor kommernärmare besluten, vilket ger även fattiga människor möjlighet till störreinflytande. Särskilt kvinnor får bättre möjlighet att påverka. Besluten blirbättre förankrade, mer demokratiska och bidrar därmed till en demokratiskkultur. Lokala intressen måste beaktas centralt.Vad som i utvecklingsdebatten betecknas med begreppet gott styrelseskick,framhålls alltmer som en förutsättning för hållbar utveckling. Gottstyrelseskick handlar om statens sätt att utöva sin politiska, ekonomiska ochadministrativa makt. En demokratisk stat och dess förvaltning bör präglas av endemokratisk kultur och av rättsstatens värderingar.Konflikthantering är en stor utmaning för nya demokratier.Demokratiseringsprocesser kan föra upp konflikter till ytan, som, om de intebehandlas varsamt, kan övergå i våld. I strävandena att bilägga väpnadekonflikter har ibland val förekommit som ett element i defredsöverenskommelser som syftar till att leda till en fredlig, demokratisksamhällsutveckling. Militära fredsbevarande insatser måste kompletteras ochsamordnas med uthålligt och samlat stöd till själva demokratiprocessen.Viktiga aktörer och givareI detta kapitel redovisar regeringen de viktigaste aktörerna vad gällerdemokratifrämjande arbete och den huvudsakliga inriktningen av det arbete sombedrivs.Mellanstatliga organisationerFN-systemetDe stora FN-konferenserna har stärkt FN:s normativa roll på ett antal områdenmed mer eller mindre direkt anknytning till demokrati och mänskligarättigheter. Dessutom har den inledda reformprocessen inom FN:s organisationskapat förutsättningar för att demokrati och respekt för mänskliga rättigheterförankras tvärsektoriellt i FN. FN:s generalsekreterares reformprogram, sompresenterades , föreskriver att mänskliga rättigheter skall genomsyrahela organisationens arbete.Demokratifrågor behandlas på flera sätt och i ökad utsträckning av FN:sgeneralförsamling och dess tredje utskott. har engagerat sigtill stöd för demokrati- och valprocesser i ett antal länder. Formerna harvarierat från uttalanden till beslut om valövervakning. harockså bidragit operativt till genomförande av val genom enhetför valbistånd.Under senare år har demokratifrågorna även blivit alltmer aktuella inom UNDP,. FN:s konvention om barnets rättigheter utgör numera enviktig utgångspunkt för verksamhet. Även FN:s flyktingkommissarie() uppmärksammar alltmer frågor som rör demokratisering som att flyktingarinte får rösta i värdlandet och inte kan rösta i hemlandet. FN:s högkommissarieför mänskliga rättigheter (UNHCR) lägger numera större vikt vid uppföljning avefterlevnad av konventionerna om de mänskliga rättigheterna.Internationella finansieringsinstitutionerVärldsbanken genomför de mest genomgripande reformerna sedan sintillblivelse. Omorienteringen är till stor del orsakad av omvärldsförändringarsom demokratisering och mer aktiva civila samhällen. Det övergripande målet förverksamheten, fattigdomsbekämpning, är nära förknippat med förverkligandet avmänskliga fri- och rättigheter. Folkligt deltagande har getts allt störrebetoning i utvecklingsbankernas projekt.I Asiatiska talas inte så öppet om att stödja dendemokratiska utvecklingen i regionen. Detta antar regeringen kan ses som enåterspegling av demokratins svaga ställning i många asiatiska länder.Europeiska , , har som enda internationellafinansieringsinstitution ett uttryckligt politiskt mandat och skall enligt sinstadga verka i central- och östeuropeiska länder som har infört demokrati.EUEuropaparlamentet uttalar sig ofta om brott mot de mänskliga rättigheterna ochlägger fram en resolution om läget i världen. antog1991 en resolution om mänskliga rättigheter och demokrati iutvecklingsländerna, vilken rekommenderar en öppen och konstruktiv dialog omdessa frågor med berörda regeringar.Ett formellt regelverk för gemenskapens agerande godkändes härom året avmedlemsstaterna, bl.a. skall en klausul om mänskliga rättigheter inkluderas ialla nya avtal med tredje land.EU följer också noga utvecklingen i samarbetsländerna och begär regelbundetin rapporter om läget avseende de mänskliga rättigheterna.För att skapa större enhetlighet och överskådlighet i EU:s agerande föreslårkommissionen en förordning om det ?Europeiska initiativet för demokrati ochskydd av mänskliga rättigheter?