bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — Dock börSverige ej gå med på att ytterligare beslutskompetens förs övertill EG.Motionärerna noterar att Amsterdamfördragets nya artikel 5 a ger möjlighet fören grupp medlemsländer att upprätta ett närmare och fördjupat samarbete. Tillnästa regeringskonferens vill motionärerna att utarbetar ett förslagtill fördragstext som kompletterar artikel 5 a och som skall ge de länder somså önskar möjlighet att återta beslutskompetensen över områden som betecknatsvara av gemensamt intresse. Medlemsstaterna skall kunna göra detta ensammaeller i förening med andra stater. Detta skulle innebära en möjlighet till mersjälvbestämmande för de medlemsländer som så önskar.Utskottets övervägandenEuropeiska unionens viktigaste uppgift är att trygga freden, friheten,demokratin och välfärden i hela . Det är utskottets uppfattning att enfördjupad integration och en utvidgad medlemskrets är den bästa vägen för attskapa bestående fred och för att nå en socialt och miljömässigt hållbarutveckling, som kan lägga en stabil grund för välfärden och för nyaarbetstillfällen.Regeringskonferensen som resulterade i Amsterdamfördraget hade till syfte attgöra samarbetet mer relevant för medborgarna, att nå fram till lösningar someffektiviserar och som lägger en fast grund för EU-samarbetet inför framtidensamt banar vägen för en utvidgad medlemskrets.Regeringen har i den nu aktuella propositionen lämnat en redogörelse förresultatet i regeringskonferensen samt för vissa konstitutionellaförutsättningar för tillträde till fördraget. I propositionenframhåller regeringen att när det gällde utvecklingen av de delar inom EU-samarbetet som är relevanta för medborgarna, som sysselsättning, miljö,öppenhet, jämställdhet mellan kvinnor och män samt konsumentskydd, kommerunionen att få en klarare inriktning. Vidare framhåller regeringen att framsteghar skett när det gäller möjligheterna till krishantering.Utskottet kan för sin del konstatera att framsteg har skett på de områden somriksdagen i sin behandling av regeringens skrivelser 1995/96:30 och 1996/97:80 Berättelse om verksamheten inomEuropeiska unionen 1996 angav som angelägna att ta upp i regeringskonferensen(bet. 1995/96:UU13 och bet. 1996/97:UU13). Utskottet vill framhålla attSveriges agerande i regeringskonferensen starkt har bidragit till fokuseringenpå sakfrågor som är viktiga för medborgarna. Detta gäller även unionensförstärkta möjligheter till humanitära insatser och krishantering därAmsterdamfördraget enligt utskottets uppfattning lägger grunden för ettförstärkt samarbete på området. Eftersom framsteg har skett på många av deområden där det finns svenska intressen måste förhandlingsresultatet i sinhelhet betraktas som gott som det innebär viktiga steg framåt för deteuropeiska samarbetet.Många av de frågor som ryms inom ramen för EU-samarbetet är angelägna ur ettsvenskt perspektiv. I en så omfattande förhandling som en regeringskonferens -med ett stort antal deltagande stater - är det enligt utskottets uppfattningemellertid centralt att det sker en prioritering för att goda resultat skallkunna uppnås. Utskottet menar att den prioritering som under förhandlingarna, isamråd med , gjordes till vissa områden (sysselsättning, miljö,öppenhet, jämställdhet, konsumentfrågor, krishantering) betydde mycket förslutresultatet. Konkreta svenska förslag presenterades på dessa områden utombeträffande konsumentfrågor där i stället gav stöd till ett finsktförslag.Enligt utskottets uppfattning har den aktiva svenska förhandlingslinjen och denstarka prioritering som skett varit betydelsefulla faktorer som lagt grundenför de svenska framgångarna i förhandlingarna.Ett viktigt skäl för att bli medlem i Europeiska unionen var att endastgenom medlemskapet har möjlighet att påverka utvecklingen i centralafrågor i en alltmer internationaliserad värld. Som EU-medlem har säteoch stämma i unionens beslutande organ och därmed möjlighet att direkt påverkabeslut. Utskottet menar att utfallet av regeringskonferensen visar att Sverigehar kunnat ge avgörande bidrag i förhandlingarna och påverka dessa i enriktning som svarar både mot svenska intressen och mot behovet av att bygga etteffektivare och för medborgarna mer relevant europeiskt samarbete.Sverige medverkar som EU-medlem även i den för freden och avspänningen i Europamycket betydelsefulla utvidgningen av EU till de öst- och centraleuropeiskakandidatländerna samt . Efter regeringskonferensens avslutande harunionen fattat ett antal betydelsefulla beslut för att ta ytterligare steg idenna riktning.I betänkande 1996/97:UU13 framhöll utrikesutskottet att en av unionensgrundläggande drag är att säkerhet uppnås genom samverkan och integration.Samarbetet genom EU har inneburit att många trådar har tvinnats mellanmänniskorna i , det har inneburit en ökad förståelse för varandrassituation och behov, vilket i sin tur bidragit till insikten om att krig iEuropa är otänkbart och till att befästa demokratins idé.Utrikesutskottet anförde i betänkande 1996/97:UU13 även följande:Att utsträcka samarbetet till länderna i - och ge deländer som så önskar möjlighet att bli medlemmar i unionen - är enligt ut-skottets uppfattning ett viktigt steg på vägen mot den alleuropeiska freds- ochsäkerhetsordning som eftersträvar. Syftet är inte endast att dessaländer skall samarbeta mera med unionen, ett centralt mål är även att de skallsamarbeta mer med varandra. Det är också grundtanken bakom det alltmerutvecklade samarbetet mellan unionen och länderna i södra och östraMedelhavsområdet. Detta samarbete - EU-Medelhavspartnerskapet - skapar dels engrogrund för hållbar ekonomisk utveckling i regionen, dels förutsättningar förökad samverkan och integration mellan dessa länder. Det har därmed, enligtutskottets uppfattning, liksom det alltmer utvecklade samarbetet med Central-och , en viktig stabilitetsfrämjande roll.Regeringskonferensen nådde inte sina mål när det gällde att skapa eninstitutionell bas för en utvidgad medlemskrets. Regeringen framhåller ipropositionen att det hade varit en fördel för utvidgningsprocessen, om degrundläggande maktfrågorna hade fått en varaktig lösning redan i samband medden nu avslutade regeringskonferensen. Utskottet instämmer i regeringensuppfattning men konstaterar att fördraget försågs med vissautvecklingsklausuler som innebär att dessa frågor kommer att diskuteras igen ianslutning till utvidgningen. Medlemsländerna har åtagit sig att återkomma tilldessa frågor, och en regeringskonferens kommer att sammankallas för attsärskilt överväga de institutionella frågorna.Som framgått tidigare i detta betänkande har regeringen tillställt riksdagentvå skrivelser som behandlat dels förslag till svenska utgångspunkter införförhandlingarna i regeringskonferensen, dels läget i förhandlingarna /97 och inför slutfasen första halvåret 1997.I sitt yttrande till utrikesutskottet med anledning av regeringens skrivelse1995/96:30 framhöll vikten av att en fortsatt förankringav konkreta ställningstaganden skulle äga rum både i och iutskotten. framhöll i betänkande 1995/96:UU13 att utskottetdelade uppfattningen om vikten av en fortsatt förankring av konkretaställningstaganden i och om utskottens betydelsefulla roll i detgenerella samrådsförfarandet i EU-sammanhang.Mot bakgrund av vad som redovisats ovan kan utrikesutskottet nu konstatera attfortlöpande information till och samråd med har ägt rum både underförberedelserna inför konferensen i reflexionsgruppen och under hela den periodsom konferensen pågick. Därutöver har ett flertal debatter i EU-frågor ägt rum.Med anledning härav vill utrikesutskottet särskilt framhålla att detta harbetytt att har kunnat följa förhandlingarnas utveckling, även ienskilda frågor, på ett heltäckande sätt och att den dialog som har ägt ruminneburit att har kunnat lämna synpunkter på regeringens förslag tillförhandlingsupplägg. Utskottet ser positivt på den stora öppenhet somkarakteriserat regeringens dialog med inför och underregeringskonferensen.Ett lovvärt initiativ i detta sammanhang var tillsättandet av denparlamentariska . Utskottet menar att kommittén utförde ettvärdefullt arbete för att skapa kunskap kring de frågor som skulle komma attbehandlas i regeringskonferensen och att bidra till den allmänna debatten idessa frågor. Detta var så mycket mer angeläget eftersom då nyligenhade blivit medlem i Europeiska unionen och skulle komma att ställas införmånga frågor i regeringskonferensen där erfarenheten från svensk sida var begränsad.Ett flertal motioner tar upp den svenska beslutsproceduren gällandeAmsterdamfördraget.I motion U17 (v) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen börinhämta Lagrådets yttrande. konstaterar attkonstitutionsutskottet enligt en lagrådsremiss har beslutatatt inhämta yttrande över regeringens förslag till laga om ändring i lagen(1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen(Lagrådets yttrande har bifogats yttrande, se bilaga 4i detta betänkande).Utrikesutskottet, liksom i sitt yttrande 1997/98:KU9ytill utrikesutskottet, konstaterar att yrkandet om Lagrådets hörande hartillgodosetts och anser att motion U17 (v) yrkande 2 därmed är besvarad.I motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c)anförs att frågan om godkännande av Amsterdamfördraget bör underställas enfolkomröstning.Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande 1997/98:KU9y tillutrikesutskottet att det i likhet med regeringen inte kan finna att samarbetetinom EU ändrar karaktär på något avgörande sätt genom Amsterdamfördraget.Vidare konstaterar att Lagrådet i sitt yttrande funnitatt Amsterdamfördraget inte medför några i sak omvälvande nyheter i förhållandetill den mycket omfattande rättsliga reglering som accepterat genom sinanslutning till EU. förslår att utrikesutskottetavstyrker motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254(c).Utrikesutskottet vill framhålla att Lagrådet i sitt yttrande konstaterar attdet står klart att de fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara denmellanstatliga karaktären av andra och tredje pelarna. Där en reglering som germöjlighet att meddela EG-rättslig lagstiftning ansetts behövlig har dessaämnesområden förts över till första pelaren, anför Lagrådet i sitt yttrande.Utrikesutskottet konstaterar att samarbetet även fortsättningsvis kommer attförbli i grunden mellanstatligt med vissa överstatliga inslag inom EG-samarbetet i den första pelaren och att de förändringar som genomförs inteförändrar samarbetets karaktär i förhållande till vad som gällde när Sverigeblev medlem i Europeiska unionen 1995.Utskottet delar regeringens och bedömning och menar attnågon folkomröstning om fördraget inte är påkallad. Utskottet avstyrker såledesmotionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).I motion U16 (mp) yrkande 2 krävs att Amsterdamfördraget skall underställassamma beslutsprocedur som för stiftande av grundlag.Som har framhållits ovan är kravet för överlåtande av beslutanderätt enligt 10kap. 5 § regeringsformen att EG har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarardet som ges i regeringsformen och Europakonventionen.Lagrådet har i sitt yttrande inte funnit att Amsterdamfördraget strider motdetta krav.Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande i likhet med regeringen attfri- och rättighetsskyddet i EG snarare stärkts genom Amsterdamfördraget ochser inget hinder i detta avseende mot att överlåterbeslutsbefogenheter till EG i den ordning som i första hand anvisas i 10 kap. 5§ regeringsformen, dvs. genom tre fjärdedels majoritet. Konstitutionsutskottetanser att utrikesutskottet bör avstyrka motion U16 (mp) yrkande 2.Utrikesutskottet delar de bedömningar som refererats ovan och avstyrker motionU16 (mp) yrkande 2.I motion U16 (mp) yrkande 3 föreslås att frågan om ratificering avAmsterdamfördraget skjuts upp till efter riksdagsvalet och i motion U18(c) yrkande 2 att beslutet skjuts upp till efter den folkomröstning som skallhållas i angående fördraget.Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det inte anser attmotionärerna framfört några bärande skäl för att skjuta upp beslutom Amsterdamfördraget och menar att motionerna bör avstyrkas.Utrikesutskottet delar uppfattning och avstyrkermotionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2.I motion U16 (mp) yrkande 5 anförs att bör avslå regeringens förslagom ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning tillEuropeiska unionen.Amsterdamfördraget medför förändringar i samarbetet. Som regeringen framhålleri propositionen förs vissa samarbetsområden över från det mellanstatligasamarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren,innebärande att beslutsbefogenheter i motsvarande mån överlämnas till EG. Andraområden där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärdermot diskriminering. Amsterdamfördraget ger vidare medlemsstaterna möjlighet attföra över vissa beslutsbefogenheter till vad gäller förhandsbeskedavseende beslut som fattas inom ramen för tredje pelaren. Det kan ske genom atten medlemsstat avger en särskild förklaring om detta.Regeringen yrkar i propositionen att antar regeringens förslag tilllag om ändring i lagen (1994:100) med anledning av anslutning tillEuropeiska unionen (yrkande 1).Utrikesutskottet kan konstatera att för de fall en internationellöverenskommelse innebär att beslutanderätt överlåts till ett mellanstatligtorgan är särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 § regeringsformen tillämpliga.Enligt första stycket i denna bestämmelse får , genom beslut varomminst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, överlåta beslutanderätt tillEG så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges iregeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. beslut kanäven fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.Som framgått tidigare i detta betänkande har Lagrådet inte funnit attAmsterdamfördraget strider mot kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen om attgemenskaperna skall ha ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges iregeringsformen och . Även gör sammakonstaterande och ser inget hinder i detta avseende mot att riskdagen överlåterbeslutsbefogenheter till framhåller i sitt yttrande 1997/98:KU9y att förutom kravpå ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen ochEuropakonventionen, faställdes ytterligare två reservationer i förarbetena till10 kap. 5 § i regeringsformen, som villkor för överlämnande av beslutanderätttill EG (bet. 1993/94:KU21).I det sistnämnda betänkandet framhöll för det första atten överlåtelse av beslutsbefogenheter inte kan ske i sådan utsträckning attRF:s bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagensställning som det främsta statsorganet får inte genom överlåtelse avnormgivningsmakten urholkas i väsentlig grad. För det andra uttaladekonstitutionsutskottet att den angivna begränsningen omfattar också andrabestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionellasystem. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens betydelse förvårt statsskick. Redan i den inledande paragrafen i RF slås det fast att densvenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och likarösträtt. En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna speladenna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, påpekadeutskottet. Också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare,ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer itryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hade enligt utskottetstor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RFkunde enligt inte anses öppna möjlighet att överlåtabeslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring avgrundlag.Utrikesutskottet vill för sin del anföra att Lagrådet i sitt yttrande hargranskat Amsterdamfördraget utifrån vad som angivit isitt betänkande 1993/94:KU21.Lagrådet konstaterar att när det gäller Amsterdamfördraget kan det på intetsätt anses rubba det svenska statsskickets grunder. Såvitt angåroffentlighetsprincipen och meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen ochsekretesslagen påverkas inte dessa av Amsterdamfördraget, menar konstaterar att i fråga om tryckfriheten och yttrandefrihetenhar uttalats farhågor för att överförandet av vissa civilrättsliga frågor skullkunna inskränka det svenska grundlagsskyddet för dessa rättigheter. EnligtLagrådets uppfattning medför den gemensamma förklaringen (20) iAmsterdamfördraget, enligt vilken beslut om åtgärder rörande civilrättsligtsamarbete inte skall hindra någon medlemsstat från att tillämpa sinakonstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier,att om exempelvis framtida rättsakter från EG skulle behandla civilprocessuellafrågor kan likväl lämna procedurreglerna i tryckfrihetsförordningenoförändrade.Konstitutionsutskottet gör ingen annan bedömning.Utrikesutskottet konstaterar att ett beslut om godkännande avAmsterdamfördraget medför att beslutanderätt överförs till EG. I samband medSveriges EU-medlemskap reglerades överlåtelsen av beslutanderätt i en ny lag,lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen.Ytterligare överföring av beslutanderätt förutsätter enligt utskottet - vilketäven regeringen föreslår i propositionens yrkande 1 - ett särskilt beslut avriksdagen. Att godkänner regeringens yrkande 1 om ändring ianslutningslagen innebär att godkänner att ytterligare beslutanderättförs över till EG i enlighet med Amsterdamfördraget.Liksom Lagrådet och finner utrikesutskottet attöverlåtelsen av beslutanderätt sker inom de ramar som anges av regeringsformen.Det sker även inom ramarna för uttalandena i förarbetena till 10 kap. 5 §första stycket regeringsformen, dvs. inskränker inte regeringsformensbestämmelser om statsskickets grunder eller berör andra bestämmelser som bärupp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Vidare anserutskottet att överlåtelsen av dessa nya beslutbefogenheter, även sammanvägdamed vad som redan har överlåtits till EG, sker inom de angivna ramarna.Utskottet konstaterar vidare, liksom Lagrådet och , attdet ej sker någon överföring av beslutanderätt till ser sammanfattningsvis, liksom , ingahinder mot att beslutanderätt överlåts till EG i de delar som omfattas avAmsterdamfördraget med tillhörande protokoll och i den ordning som i förstahand anvisas i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs. genom beslutvarom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig.Utrikesutskottet tillstyrker därför regeringens yrkande 1 om lag om ändring ilagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionensamt avstyrker motion U16 (mp) yrkande 5.Enligt artikel 14.2 i Amsterdamfördraget skall fördraget ratificeras avsamtliga fördragsslutande parter i enlighet med deras konstitutionellabestämmelser.Fördraget träder sedan i kraft i efter denmånad då det sista ratifikationsinstrumentet har deponerats hos Italienskarepublikens regering.För att Amsterdamfördraget skall träda i kraft fordras således att samtligamedlemsstaters ratifikationsinstrument har deponerats. Ratifikationsprocessenpågår i medlemsstaterna men exakta tidpunkter för olika medlemsländers beslutär ännu oklara.En nödvändig förutsättning för att ändringarna i anslutningslagen skall träda ikraft är att ratifikationsprocessen är avslutad i samtliga medlemsstater.Utskottet menar, liksom regeringen, att mot nu angivna bakgrund bör dagen förikraftträdande av ändringarna i anslutningslagen inte fixeras i lagen. Istället bör det enligt utskottets uppfattning föreskrivas att lagen omändringar i anslutningslagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer.I motion U16 (mp) yrkande 11 yrkar att gränserna för denbeslutskompetens som kan överlåtas till mellanstatligt organ preciseras avriksdagen.Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att när det gällerMiljöpartiets yrkande 11 i motion U16 anser utskottet att återgivna uttalandeni betänkandet 1993/94:KU21 (se ovan) med tillräcklig precision anger gränsernaför det område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidigändring av grundlag. föreslår att motionen skallavstyrkas i berörd del.Utrikesutskottet finner att syftet med motionen tillgodosetts och avstyrkerdärmed motion U16 (mp) yrkande 11.I motionerna U14 (s) yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4 (delvis) och 6, U17 (v)yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 samt U19 (fp) yrkande 1 yrkas att skallavslå propositionen och att ej skall godkänna konstaterar i sitt yttrande 1997/98:KU9y tillutrikesutskottet att samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för denfria rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet irättsliga och inrikes frågor till gemenskapssamarbetet i den första pelaren ochmenar att de aktuella områdena alla är sådana som redan i Unionsfördragetpekats ut som möjliga att föra över till gemensskapssamarbetet. Vidareframhåller att ett annat område där beslutsbefogenheteruttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering ochkonstaterar därvid att sådana åtgärder inte får vidtas generellt utan endastdär gemenskapen har kompetens.Vad gäller den andra pelaren konstaterar att inom dengemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken införs bestämmelser som gör detmöjligt att med kvalificerad majoritet fatta beslut om genomförande av engemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt inom ramen för en enhälligtbeslutad strategi. anser inte att förändringarnapåverkar den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet mot bakgrundav den vetorätt som kvarstår. Några beslutsbefogenheter överlämnas alltså inte,anför konstitutionsutskottet.Vidare behandlar tredje pelaren i sitt yttrande tillutrikesutskottet och framhåller att Lagrådet gjort en grundlig genomgång av denya beslutsformerna, bl.a. rambesluten inom den tredje pelaren.Konstitutionsutskottet konstaterar att Lagrådet påpekar att regeringen intekommer att kunna delta i rambeslut som behandlar riksdagsbundna frågor annat änom det finns en svensk lag som täcker beslutet. avseratt följa utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att riksdagensinflytande över besluten tillgodoses. Vidare delar konstitutionsutskottetLagrådets slutsats att de ändrade fördragsbestämmelserna inte påverkar denmellanstatliga karaktären av samarbetet i den tredje pelaren.Konstitutionsutskottet anser inte heller att de utökade befogenheterna förkommissionen och inom den tredje pelaren innebär någonöverföring av beslutsbefogenheter.När det gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som enligt artikel K 7tillkommer domstolen delar Lagrådets bedömning att dethär visserligen är fråga om överlämnande av beslutsbefogenheter, men att dettasker till EG och inte till EU. tillstyrker att Sverigeskall avge en förklaring enligt artikel K 7.2 och med angivande av detalternativ som regleras i artikel K 7.3 b.De möjligheter till närmare samarbete mellan en majoritet medlemsstater, s.k.flexibel integration, som införs genom fördraget måste, konstaterarkonstitutionsutskottet, ske inom ramen för de befintliga bestämmelserna iUnions- och EG-fördragen. Det kan aldrig bli frågan om att ändra degrundläggande fördragen, dvs. att ändra själva förutsättningarna för EU-samarbetet.