bet · GL01KU32 · 1998-04-21 00:00:00 — Den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheternahar emellertid som en allmän princip fastslagit att föreningsfrihet äveninnefattar frihet att inte sammansluta sig med andra personer och att inteansluta sig till fackföreningar.Europadomstolen prövade i fallet . Sigurjonsson motIsland om det var förenligt med artikel 11 att endast den som var medlem av enförening av taxiförare kunde erhålla licens att bedriva taxirörelse.Europadomstolen gjorde ett principiellt uttalande om dennegativa föreningsrätten genom att fastslå att rätten till föreningsfrihetinbegriper rätten att inte vara medlem av en förening.I fallet mot var omständigheterna i huvudsak följande.Gustafsson drev en restaurang. Han var inte ansluten till någonarbetsgivarorganisation och han var inte heller bunden av något kollektivavtaloch vägrade att ingå ett s.k. hängavtal med en fackförening. Fackföreningenutfärdade bojkott och blockad mot restaurang. ansåg() att målet gällde rätt enligt artikel 11. Domstolenuttalade att artikeln även skyddar den negativa föreningsfriheten. Staternafick enligt domstolen anses skyldiga att i viss utsträckning ingripa irelationer mellan enskilda i syfte att tillse att denna frihet respekterades.När det gällde relationerna på arbetsmarknaden fick staterna anses ha storfrihet att avgöra var gränserna skall gå för statligt ingripande och vilkamedel som skulle komma till användning. I det aktuella fallet hade Gustafssonhaft möjlighet att tillmötesgå de fackliga kraven utan att ansluta sig till enarbetsgivarorganisation, nämligen genom att sluta ett hängavtal. Artikel 11kunde inte anses innefatta en rätt att ingå sådana avtal. Staten var därförinte skyldig att ge honom skydd häremot. Något brott mot artikel 11 förelåginte.Fri- och rättighetskommitténRegeringen beslutade att tillkalla en kommitté för att utredafrågan om grundlagsskydd för äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt dennegativa föreningsrätten. Kommittén antog namnet Fri- och rättighetskommitténoch överlämnade ett delbetänkande, Fri- och rättighetsfrågor SOU1993:40.Kommittén behandlade utförligt frågan om en utbyggnad av grundlagsskyddet förden negativa föreningsfriheten. I sina överväganden konstaterar kommittén attgrundlagens rättighetsreglering - med undantag för rätten till fackligastridsåtgärder och författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap. 17 och 19 §§RF) - endast gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, inteförhållandet mellan enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas rättighetermot angrepp från andra enskilda, exempelvis organisationer, är det enligtkommittén, till skillnad från skyddet gentemot den offentliga makten, i deflesta fall tillräckligt med vanlig lag. Detta hindrar dock inte att det kanfinnas skäl att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gällerförhållandet mellan enskilda. Kommittén anför att detta exempelvis kan varafallet då man gjort bedömningen att den vanliga lagformen i vissa hänseendeninte ger tillräckligt starkt skydd för den enskilde gentemot andra enskilda.Kommittén noterar i sitt betänkande att den negativa föreningsfriheten inteåtnjuter något skydd alls i den vanliga lagstiftningen. att det område där behovet av en reglering av den negativaföreningsfriheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs.förhållanden mellan enskilda.Enligt kommittén saknas även på områden utanför arbetsmarknaden regler förexempelvis utträdesrätt ut organisationer eller vad som är skäliguppsägningstid vid utträden. Kommittén ställer sig frågan om det är praktisktmöjligt att i grundlagen ta in en klar och meningsfull regel beträffandeskyddet för föreningsfriheten mellan enskilda parter. För att få ett fullgottskydd för sin negativa föreningsfrihet bör enligt kommittén den enskildeåtnjuta skydd mot diskriminerande handlingar inte bara från en organisationutan också mot sådana åtgärder från exempelvis sin arbetsgivare och sinaarbetskamrater. För att ett sådant skydd skall vara fullgott krävs också atteventuella kränkningar av negativ föreningsfrihet på något sätt sanktioneras.Men detta låter sig enligt kommittén inte med lätthet göras i grundlagen.Kommittén erinrar om att skyddet för den negativa föreningsfrihetenbehandlades ingående av Fri- och rättighetsutredningen (SOU 1975:75) och i detdärpå följande lagstiftningsarbetet. Kommittén återger utredningens slutsatsatt det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell regleringav skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gälldeförhållandet mellan enskilda. Vidare återges utredningens uttalanden att man iså fall - utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -tvingas till en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som varförbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden attden till följd av sin omfattning svårligen kunde inrymmas inom en rimligttilltagen ram.Kommittén förklarar att den anser att detta förhållande alltjämt gäller ochavslutar sina överväganden enligt följande.De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i grundlagen för dennegativa föreningsfriheten skulle verka bör ha rätt att någorlunda detaljeratfå veta vilka handlingar från deras sida som är förbjudna. Detta låter sig integöras med hjälp av sådana allmänna regler som används i regeringsformen. Ejheller är det möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder som eventuelltskall följa då exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare ellerarbetskamrater utövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den negativaföreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en sådan reglering skallförhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av dennegativa föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall ansesinnefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvisorganisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfrihet är så viktig attdenna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klartmissbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ett lämpligt sättavgränsa i en grundlagsregel.Vi avstår således från att lägga fram några förslag om en ytterligarereglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen. Frågan om en sådanreglering skall införas bör i första hand övervägas i annat sammanhang.Tidigare riksdagsbehandling, m.m.I betänkande 1993/94:KU24 behandlades regeringens proposition om inkorporeringav och andra fri- och rättighetsfrågor. en motion vari begärdes ett tillkännagivande till regeringen omgrundlagsfäst negativ föreningsrätt. Utskottet som avstyrkte motionen gjordeföljande bedömning.De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i grundlagen för dennegativa föreningsfriheten skulle verka bör, som Fri- och rättighetskommitténanför, ha rätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar från derassida som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana allmännaregler som skulle bli aktuella i regeringsformen. Utskottet anser att det inteheller är möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder som eventuellt skallfölja då exempelvis en facklig organisation, en arbetsgivare ellerarbetskamrater utövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den negativaföreningsfriheten infördes i grundlagen är, som kommittén påpekar, hur en sådanreglering skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. Engrundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen upphov tillfrågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer avavtalsklausuler, exempelvis organisationsklausuler. Utskottet anser i likhetmed kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig att denna inte börinskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Inte hellerdetta förhållande är möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i engrundlagsregel.Utskottets bedömningDen grundlagsskyddade negativa föreningsrätten ger medborgarna ett skydd motatt det allmänna tvingar någon att tillhöra en politisk sammanslutning,trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religöst,kulturellt eller annat sådant hänseende.Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna ochde grundläggande friheterna gäller som lag i Sverige.Enligt konventionen skall envar äga rätt till frihet att deltaga i fredligasammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda ochansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt sinordalydelse garanteras endast den positiva föreningsfriheten. Europadomstolenhar emellertid fastslagit att rätten till föreningsfrihet inbegriper rätten attinte vara medlem av en förening.Utskottet vidhåller sin tidigare inställning när det gäller frågan om enutvidgad grundlagsfäst negativ föreningsrätt och avstyrker därför motionerna.Organisationers brottslighetMotionenI motion 1997/98:K307 av och () begärs attriksdagen beslutar att som vilande anta förslag till ändringar av 2 kap. 14 §andra stycket regeringsformen och 7 kap. 4 § punkt 16 tryckfrihetsförordningenmed ikraftträdande (yrkande 1) och att hosregeringen begär förslag om justeringar i med anledning avföreslagna grundlagsändringar kring organiserad brottslighet (yrkande 2).Eftersom saknar en generell organisationslagstiftning är det enligtmotionärerna svårt att direkt förbjuda rasistiska eller likvärdigaorganisationer. Eftersom det inte finns specificerade bestämmelser om ideellaföreningar, kan den förening som förbjuds snabbt återuppstå under annatnamn . Det är mycket effektivare att kriminalisera det enskildadeltagandet i den typen av organiserad rasism. Därför är det enligtmotionärerna viktigt att i regeringsformen inskränka föreningsfriheten vidförföljelse av t.ex. invandrare eller flyktingar eller vid förföljelse på grundav nationellt ursprung eller trosbekännelse. Enligt motionärerna bör 2 kap. 14§ andra stycket RF få följande lydelse: ?Föreningsfriheten får begränsas endastsåvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär, kriminell ellerliknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp eller annan sådan gruppav personer på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprungeller trosbekännelse.? Enligt motionärerna bör 7 kap. 4 § 16tryckfrihetsförordningen få följande lydelse: ?Organiserad brottslighet ellerstöd till organiserad brottslighet, varigenom någon deltar i eller lämnar stödtill sammanslutning, som genom att medverka i eller uppmana till brottslighetsom innebär våld, hot eller tvång måste anses förfölja folkgrupp eller annansådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etnisktursprung eller trosbekännelse. ?BakgrundEnligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot detallmänna tillförsäkrad t.ex. föreningsfrihet, vilket innebär frihet attsammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Enligt 2 kap. 12§ får en sådan fri- och rättighet begränsas genom lag. Begränsning får görasendast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratisktsamhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyntill det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt attden utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsensgrundvalar. Begränsningen får ej göras enbart på grund av politisk, religiös,kulturell eller annan sådan åskådning.Enligt 2 kap. 14 § andra stycket RF får föreningsfriheten begränsas endastsåvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknandenatur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärgeller av visst etniskt ursprung.I den svenska lagstiftningen mot rasism och annan diskriminering ärbestämmelsen om hets mot folkgrupp (16 kap. 8 § ) av centralbetydelse. Den brottsliga gärningen består i att någon, i ett uttalande ellerannat meddelande som sprids, hotar eller uttrycker missaktning för folkgruppeller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellteller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Straffet är fängelse i högst tvåår eller, om brottet är ringa, böter. Det är enligt bestämmelsen straffbartsåväl att göra ett uttalande som att sprida vad man hört av någon annan.Bestämmelsen omfattar inte endast muntlig och skriftlig framställning utan ävent.ex. framställning i bild som inte kan anses som skrift samt åtbörder. Enmotsvarande bestämmelse om hets mot folkgrupp finns i 7 kap. 4 § 11tryckfrihetsförordningen (TF). Gärningen är således straffbelagd även när denbegås i tryckt skrift. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 §yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) omfattas även andra massmedier.Sverige tillträdde om avskaffande av alla former avrasdiskriminering. Konventionen syftar till faktisk jämlikhet mellan människorutan åtskillnad på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etnisktursprung. Konventionsstaterna har åtagit sig att förbjuda och med alla lämpligamedel, däribland den lagstiftning som omständigheterna påkallar, göra slut pårasdiskriminering från personers, gruppers eller organisationers sida.Tidigare riksdagsbehandlingRiksdagen behandlade utförligt frågor om rasistisk brottslighet under våren1994 med anledning av ett regeringsförslag om åtgärder mot rasistiskbrottslighet och etnisk diskriminering i arbetslivet (prop. 1993/94:101, bet.1993/94:JuU13, rskr. 1993/94:298). Förslaget grundades i denna del påbetänkandet Organiserad rasism (SOU 1991:75) från Utredningen för åtgärder motetnisk diskriminering (EDU). Bl.a. behandlades frågan om ett förbud motrasistiska organisationer.I propositionen anförde regeringen bl.a. att enskilda ledamöter i hade kritiserat och hävdat att vi, för attuppfylla konventionens krav, är skyldiga att införa ett utryckligt förbud motrasistiska organisationer. Enligt regeringen hade dock , liksom fleraandra stater, ansett att konventionen inte innebär en absolut pliktatt lagstifta om ett sådant förbud, utan att varje stat har rätt att självbestämma vilka metoder som skall användas för att uppfylla konventionens syfte.Trots att saknar ett uttryckligt organisationsförbud hade enligtregeringen också vår inställning varit att vår lagstiftning uppfyllerkonventionens krav. Skälet till detta ställningstagande var, anförderegeringen, att vår lagstiftning medför att varje yttring av rasism ärförbjuden; lagstiftningen var därför tillräcklig för att i praktiken tvingaorganisationer som främjar rasdiskriminering till passivitet. Enligt regeringenhade det inte framkommit något som gav anledning att ändra den svenskainställningen att vi uppfyller konventionens krav.I propositionen påpekade regeringen särskilt att bestämmelsen om hets motfolkgrupp var tillämplig i fall då rasistiska eller liknande uttalanden spridsinom en förening. Härigenom hade rasistiska organisationer i praktiken betagitsmöjligheten att verka utan att bryta mot lagen. Regeringen anförde vidare attden föreslagna kriminaliseringen avsåg ett visst samröre med en organisation, ivilken medlemmarna förutsätts göra sådant som redan är kriminaliserat. Mankunde alltså, anförde regeringen, på goda grunder anta att de föreslagnastraffbestämmelserna skulle träffa personer som redan i de allra flesta fallkunde straffas.En ytterligare aspekt som togs upp i propositionen var att det är svårt attutforma straffbestämmelser av denna typ utan att eftersätta grundlägganderättssäkerhetskrav vad gäller förutsebarhet och avgränsning av det straffbaraområdet. Osäkerheten gällde enligt regeringen både vilka sammanslutningar sombestämmelsen är tillämplig på och vilken befattning med sammanslutningen som äravsedd att medföra ansvar. Eftersom de i propositionen med anledning avutredningsförslaget diskuterade straffbestämmelserna skulle föra med sig eninskränkning av den grundlagsfästa föreningsfriheten talade enligt regeringendet anförda med särskild styrka mot att genomföra förslaget om kriminaliseringav organiserad rasism m.m.Sammanfattningsvis ansåg regeringen att utredningsförslaget om förbud motrasistiska organisationer och stöd till sådana organisationer inte bordegenomföras.Motioner om förbud mot rasistiska organisationer m.m. behandlades av riksdagenunder 1995/. I justitieutskottets av godkändabetänkande /96:JuU14 vidhöll utskottet sin inställning ochavstyrkte en motion om sådant förbud. noterade att ,i ärendet , beslutade om införande av en särskildstraffskärpningsgrund i BrB med innebörd att det vid bedömningen av ett brottsstraffvärde särskilt skall beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka enperson, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras,hudfärg, nationellt eller etniskt urprung, trosbekännelse eller annan liknandeomständighet.Utskottet behandlade i betänkande 1996/97:KU14 bl.a. en motion med yrkande omett tillkännagivande om kriminalisering av den som deltar i eller lämnar stödtill sammanslutning som ägnar sig åt rasistisk förföljelse antingen genom attligga bakom eller uppmana till allvarliga brott. Utskottet ansåg att riksdagenborde vidhålla sin tidigare bedömning i fråga om förbud mot rasistiskaorganisationer m.m. och avstyrkte motionen. följde utskottet.Ministerrådet för inrikes och rättsliga frågor behandlade ettutkast till gemensam åtgärd om straffbarhet för deltagande i en kriminellorganisation i unionens medlemsstater. I en promemoria upprättad iJustitiedepartementet redogörs för bakgrund och den svenskainställningen till utkastet. Av promemorian framgår bl.a. följande.Under våren 1997 utarbetade den s.k. högnivågruppen mot organiseradbrottslighet en handlingsplan för bekämpande av den organiseradebrottsligheten. Planen antogs av rådet . Rådet antog därvidsom sina egna politiska riktlinjer vissa rekommendationer av högnivågruppen.Däri ingick att rådet anmodades att snabbt vidta en gemensam åtgärd för att detenligt lagstiftningen i varje medlemsstat skall vara olagligt för en person somvistas på dess territorium att delta i en kriminell organisation, oberoende avorganisationens lokalisering inom unionen och av var den bedriver sinbrottsliga verksamhet.Därefter har i den tvärsektoriella gruppen mot organiserad brottslighet, sombildats för att förverkliga handlingsplanen, lagts fram ett förslag tillgemensam åtgärd avseende kriminalisering av deltagande i kriminellaorganisationer. Förslaget innehåller en definition av vad som avses med enkriminell organisation och av vilka förfaranden som skall kriminaliseras samtgenomföranderegler. ståndpunkt i förhandlingarna har varit attåtagandet att kriminalisera måste stå i överensstämmelse med de allmännaprinciper för kriminalisering som gäller hos oss. Utkastet till gemensam åtgärdär acceptabelt för i nu angivet hänseende.Enligt vad utskottet har inhämtat från avser regeringenatt tillsätta en utredning med uppgift att bl.a. överväga frågan omkriminalisering av aktivt deltagande i organisationer som sysslar medorganiserad brottslighet.Utskottets bedömningDen utredning som regeringen avser att tillsätta kommer bl.a. attöverväga frågan om kriminalisering av aktivt deltagande i organisationer somsysslar med organiserad brottslighet. De frågor som tas upp i motionen bör idet sammanhanget kunna bli ordentligt belysta. Utredningens arbete bör, enligtutskottet, inte föregripas. Utskottet avstyrker motionen.ÅsiktsregistreringMotionenI motion 1997/98:K401 av och () begärs attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enoberoende parlamentarisk kommission som skall granska den åsiktsregistreringsom förekommit i fram till . I februari 1994tillsatte i en kommission med uppgift att granska den norskaunderrättelsetjänsten och säkerhetspolisen. Undersökningen som täcker tidenfrån till 1966 avlämnades till . Av Stortingetsdirektiv till kommissionen framgår bl.a. att den skulle granska påståenden ompolisens säkerhetstjänst, försvarets underrättelsetjänst eller personer somvarit knutna till dessa tjänster. Kommissionen skulle särskilt granska dessatjänsters samarbete med politiska partier, organisationer eller myndigheter.För att kunna utföra denna uppgift fick kommissionen fria händer att gå igenomdet material och förhöra de personer som den fann nödvändigt. Stortingetbeslutade också att regeringen skulle frita nuvarande och tidigare tjänstemänfrån tystnadsplikt. Företrädare för den påstår ofta att viinte behöver någon ?Lundkommission? i med hänvisning till den mängdutredningar som företagits om m.m. Säkerhetspolisens och försvaretsunderrättelsetjänsts åsiktsregistrering har i grunden aldrig utretts, medundantag för . Motionärerna hemställer att regeringen skalltillsätta en oberoende parlamentarisk kommission som skall ha till uppgift attgranska den åsiktsregistrering som förekommit i fram tilli dag. Kommissionen skall även granska i vilken utsträckning dessa tjänsterutnyttjats i partipolitiskt syfte. Kommissionen skall tilldelas befogenhet attgranska allt material den finner lämpligt hos , Försvaretsunderrättelsetjänst och andra myndigheter samt att kalla de personer den finnerlämpligt till förhör under ed. Kommissionens arbete skall utmynna i en rapportsom i första hand skall delges företrädare för samtliga riksdagspartier.Riksdagen skall härefter besluta huruvida rapporten skall göras tillgänglig förallmänheten.BakgrundGällande reglerVarje medborgare är enligt 2 kap. 2 § regeringsformen (RF) gentemot detallmänna skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt,religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.Enligt 2 kap. 3 § RF får anteckning om medborgare ej utan hans samtyckegrundas enbart på hans politiska åskådning. ?Lundkommissionen?Stortinget i beslutade att tillsätta . Kommissionens ordförande var Höyesterettsdommer KetilLund. I övrigt ingick i kommissionen jurister, en professor och en högreofficer men ingen parlamentariker. Kommissionen skulle granska allaförhållanden som hade samband med påståenden om att polisens övervaknings-tjänst, Försvarets säkerhetstjänst och Försvarets underrättelsetjänst, ellerpersoner knutna till dessa verksamheter, hade varit inblandade i olagligövervakning av norska medborgare. Kommissionen skulle särskilt uppmärksammadessa verksamheters eventuella samarbete med partier, organisationer ellerinstitutioner. skulle företa de undersökningar denansåg vara nödvändiga och samtala med/förhöra de personer som kunde antas bidramed relevanta upplysningar. Granskningsperioden omfattade tiden framtill dess kommissionen avlämnade sin rapport. och regeringen skulleanvända sina lagliga möjligheter till att upphäva nuvarande och tidigaretjänstemäns tystnadsplikt. förutsatte att det material som fanns hosmyndigheter från tidigare undersökningar/utredningar ställdes förfogande, samt att även alla offentliga arkiv ochannat material ställdes till kommissionens förfogande. Kommissionens arbeteskulle utmynna i en rapport till avlämnade sin rapport tillStortinget.Pågående uppdrag, m.m.Regeringen beslutade att uppdra åt attundersöka vissa frågor rörande hanteringen av personuppgifter i samband medpersonalkontroll enligt reglerna personalkontrollkungörelse (dnrJu97/3951). Undersökningen skall ta sikte på i vad mån personersanställningsförhållanden har påverkats till följd av att personuppgifter iSäkerhetspolisens register har hanterats på ett sätt som, oavsett att det rymsinom det regelverk som gällde vid tiden för handläggningen, inte framstår somrimligt med hänsyn till omständigheterna. Uppdraget avser inte endastRikspolisstyrelsens utlämnande av registeruppgifter från Säkerhetspolisen.Också den kontrollerande myndighetens hantering av de utlämnade uppgifternafaller inom uppdraget i den mån en sådan granskning är motiverad med hänsyntill de utlämnade uppgifternas beskaffenhet. Arbetet skall bedrivas skyndsamtoch vara avslutat före utgången av .