bet · GL01KU18 · 1998-03-26 00:00:00 — Frågan är därför enligt motionären hur skall agera för att kunnabehålla offentlighetsprincipen. Han påpekar att , enligt Lagrådetsbedömning, inte har uppfyllt sina förpliktelser helt ut när det gäller attgenomföra de regler som direktivet föreskriver. föreslår därföratt regeringen tar initiativ till en ändring av direktivet så att ingatveksamheter kan råda huruvida en normkollision föreligger mellan direktivetoch svenska bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Detta bör gesregeringen till känna.I motion 1997/98:K404 av Tom () från allmänna motionstiden anförsatt reglerna om personregister kom till för att skydda medborgarna mot enalltför omfattande statlig registerverksamhet, inte för att hindra allmänhetenatt ta del av offentliga handlingar. Den tidens teknik byggde i storutsträckning på stora centrala datorer med omfattande samkörningsproblem.Dagens decentraliserade ADB-teknik innebär enligt motionären inte sammaproblem. Intresset har i alltför hög grad kommit att fokuseras på just dentekniska tillämpningen - om uppgifter förs in med ADB-teknik eller på manuellväg. Motionären påpekar att fallet med kommun, som inte kan utnyttjaInternet för att publicera fullmäktigeprotokoll, med all tydlighet visar hurDatainspektionens regeltolkning kommer i uppenbar konflikt med önskemålet om enöppen information till allmänheten. Den tidigare debatten om journalistersmöjligheter att utnyttja datorer var enligt motionären av samma slag. Han anseratt en snabb översyn av datalagen och dess tillämpningsbestämmelser ärnödvändig. Detta bör ges regeringen till känna.Även i en annan motion från allmänna motionstiden , motion 1997/98:K412 avLennart Klockare m.fl. (s), uppmärksammas fallet med kommun och dessanvändning av Internet. Motionärerna konstaterar att det, med den snabbautvecklingen på IT-området och med beaktande av att alltfler har tillgång tillInternet, öppnar sig nya möjligheter att få insyn i den offentligaverksamheten. För människor som bor i geografiskt stora kommuner med långaavstånd till centralorten finns inte möjligheten att besöka kommunförvaltningenför att ta del av offentliga handlingar som t.ex. protokoll frånkommunfullmäktige. Med Internet kan enligt motionärerna sådana hinder för ettdemokratiskt deltagande i stor utsträckning övervinnas. Om kommunen på sinhemsida pedagogiskt och överskådligt ordnar det politiskt intressantamaterialet, kan medborgarna sedan söka sig fram i det i egen takt. Motionärernaframhåller att har en unik tradition av offentlighet genomoffentlighetsprincipen. Myndigheterna hanterar alltmer information alltsnabbare med hjälp av informationsteknik. Om medborgarna inte tillåts att ocksåta det tekniska klivet hamnar de i ett kunskapsmässigt underläge gentemot detallmänna. En sådan utveckling är enligt motionärerna inte önskvärd. För att ökamedborgarnas insyn i den offentliga verksamheten krävs ändring i datalagen.Detta bör ges regeringen till känna.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att frågan om direktivets förenlighet med den svenskaoffentlighetsprincipen har aktualiserats i arbetet med att färdigställa EG-direktivet om skydd för personuppgifter. Regeringen anför i den nu aktuellapropositionen att den har agerat hårt för att få till stånd sådana lösningaratt direktivet inte står i motsättning till de svenska grundlagarna. Regeringenbedömer att detta agerande varit framgångsrikt och att det inte finns någonbestämmelse i direktivet som inte går att förena med offentlighetsprincipen.Regeringen föreslår nu att direktivet genomförs genom personuppgiftslagen.Utskottet instämmer i regeringens bedömning av direktivets förenlighet medoffentlighetsprincipen, men vill framhålla att det enligt EG:s rättsordning ärEG-domstolen som är exklusivt behörig att göra auktoritativa uttalanden ominnebörden av . Först genom prövning kan man vetahur direktivet egentligen skall tolkas och tillämpas. Inför en sådan eventuellprövning av domstolen finner utskottet anledning att anföra följande.Som redovisats i det föregående slås det redan i regeringsformens inledandeparagraf fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning ochallmän och lika rösträtt. Utskottet vill understryka att en förutsättning föratt den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll äroffentlighetsprincipen och meddelarfriheten.Offentlighetsprincipen gäller emellertid inte utan undantag. Utskottet anserdet vara av vikt att i det nu aktuella lagstiftningsärendet erinra om att en avde s.k. sekretessgrunderna i 2 kap. 2 § TF, vilka medger begränsningar i rättenatt ta del av allmänna handlingar, är skyddet för enskilds personliga ellerekonomiska förhållanden. Handlingsoffentligheten kan således begränsas om detfinns ett behov med hänsyn till enskilds personliga integritet. Detta behovtorde enligt utskottets mening bli alltmer framträdande genom datateknikenssnabba utveckling. Utskottet vill dock framhålla att offentligheten även verkartill förmån för personskyddet. Den gör det möjligt att utifrån kontrolleravilka uppgifter om enskilda som finns hos myndigheterna. En avvägning mellanoffentlighetsintresset och behovet av sekretess måste således, såsomutformningen av 2 kap. 2 § TF ger vid handen, göras i varje fall.Som framgår av redogörelsen ovan har offentlighetsprincipens ochmeddelarfrihetens ställning vid ett svenskt medlemskap i varit föremål fören ingående diskussion. har härvid uttalat attbestämmelsen i 10 kap. 5 § RF inte öppnar möjlighet att överlåta beslutanderättsom väsentligt rubbar sådana viktiga konstitutionella principer somoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten utan samtidig ändring av grundlag.I ärendet om anslutning till EU konstaterade utskottet att någon sådangrundlagsändring inte heller hade varit aktuell. Utskottet framhöll att dettainnebar att den beslutanderätt som i samband med anslutningenöverlämnade till EG inte omfattade beslutanderätt som väsentligt kunde kommaatt rubba offentlighetsprincipen och meddelarfriheten.Utskottet har vidare uttalat att det är en annan sak att det inom de områdendär institutionerna har befogenhet att fatta beslut kan beslutasregler som berör t.ex. offentlighets- och sekretessfrågor. De regler sominstitutionerna får besluta kan dock enligt utskottet inte ges sådan räckviddatt de rubbar de principer på vilka tryck- och yttrandefrihetslagstiftning ochsvenska offentlighetsregler bygger. En ändring av detta förhållande skulleförutsätta en grundlagsändring.Som redovisats ovan har utskottet också behandlat frågan hur man skallförhålla sig om en regel i en förordning eller ett direktiv framstår somkonstitutionellt oacceptabel från svensk sida. Utskottet har härvid uttalat attden svenska hållningen då inte bör vara att tala om en konflikt mellan EG-rättoch nationell rätt. I stället bör frågan gälla om EG-organet har haft rätt attmed verkan för fatta ett sådant beslut som det fattat - med andra ordom den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderättöverlåtits. Blir svaret att rättsakten ligger utanför detta område, är denenligt utskottet inte giltig som EG-rätt i Sverige.Utskottet kan således konstatera att offentlighetsprincipen med sin avgörandebetydelse för den fria åsiktsbildningen utgör en omistlig del av vårtkonstitutionella system. Offentlighetsreglerna är vår nationella angelägenhetoch gemenskapsinstitutionerna har, som redovisats ovan, ingen befogenhet attharmonisera reglerna på detta lagstiftningsområde. Som redovisats ovan harutskottet tidigare uttalat att om en konflikt skulle uppkomma inom det områdedär institutionerna har befogenhet att fatta beslut, borde det vara möjligt attmed framgång hävda den centrala ställning som offentlighetsprincipen ochmeddelarfriheten har i vårt konstitutionella system. Enligt utskottets meninghar vad som förevarit i det nu aktuella ärendet inte gett anledning till attgöra någon annan bedömning. Det finns således varken med hänsyn tilloffentlighetsprincipen som sådan eller vad som förevarit i lagstiftningsärendetanledning att, såsom begärs i motion 1997/98:K13 yrkande 5, göra en omprövningav nuvarande offentlighetslagstiftning. Motionen avstyrks därför i denna del.Enligt utskottets mening saknas vidare, i enlighet med vad som anförs ovan,anledning att mot bakgrund av vad som sägs i motion 1997/98:K15 begära attregeringen tar initiativ till en ändring av det nu föreliggande EG-direktivet.Regeringens förslag innebär att det i personuppgiftslagen införs enuttrycklig bestämmelse om att lagen inte tillämpas, om det skulle inskränkamyndigheternas skyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. TF.Regeringen konstaterar att bestämmelser i grundlag alltid tar över bestämmelseri vanlig lag. Enligt regeringens mening bör dock i klargörande syfte tas in enbestämmelse som anger detta förhållande. Regeringen föreslår också att detinförs en uttrycklig bestämmelse om att lagen inte hindrar att en myndighetbevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av enarkivmyndighet. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker därmedmotion 1997/98:K13 yrkande 6, delvis. Utskottet vill härvid påpeka attbestämmelsen således inte är att uppfatta som någon lagvalsregel mellan ensvensk och en EG-rättslig regel. Av medlemskap i följer att ensvensk domstol vid tillämpning av lagtext som införts till genomförande av ettEG-direktiv har att tolka lagen i överensstämmelse med direktivet och att vidbehov fråga om den rätta innebörden.När det gäller vad som anförs i motionerna 1997/98:K404 och 1997/98:K412 omen konflikt mellan datalagen och önskemålet om en ökad insyn i den offentligaverksamheten vill utskottet anföra följande. Offentlighetsprincipens regleringi 2 kap. TF innebär en rätt för svenska medborgare att ta del av allmännahandlingar. I fråga om elektroniska upptagningar är en myndighet inte skyldigatt lämna ut något annat än en utskrift. Att en myndighet lägger utinformation på s.k. webbsidor är således inget inslag i myndighetens skyldighetatt tillhandahålla allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Ett sådant förfarandekan i stället ses som en serviceåtgärd från myndighetens sida och är enligtutskottets mening självfallet positivt från offentlighetssynpunkt. Härvid harmyndigheten dock att se till att varken regler i sekretesslagen eller reglertill skydd för den personliga integriteten hindrar att information läggs ut.Datainspektionen har utfärdat generella föreskrifter för såväl kommunernas somandras utlämnande av personuppgifter på bl.a. Internet. Utskottet vill vidareerinra om att regeringen kommer att fastställa direktiv för enutredning som bl.a. skall ha till uppgift att överväga frågan om en anpassningav 2 kap. TF till den nya tekniken. Utskottet utgår från att den fråga som tasupp i motionerna kommer att beröras i det kommande utredningsarbetet. Iavvaktan härpå bör inte vidta någon åtgärd med anledning avmotionerna. Motionerna avstyrks därför.Förhållandet till tryck- och yttrandefrihetenEG-direktivetEnligt artikel 9 skall medlemsstaterna med avseende på behandling avpersonuppgifter som sker uteslutande för jorunalistiska ändamål ellerkonstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser frånbestämmelserna i detta kapitel, kapitel IV och kapitel VI endast om de ärnödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna omyttrandefriheten.Enligt artikel får medlemsstaterna genom lagstiftning vidta åtgärder föratt begränsa omfattningen av de skyldigheter och rättigheter som anges iartikel 6.1, 10, 11.1, 12 och 21 i fall då en sådan begränsning är en nödvändigåtgärd med hänsyn till skydd av den registrerades eller andras fri- ochrättigheter.Mediekommitténs överväganden angående EG-direktivets förhållande till tryck-och yttrandefrihetenMediekommittén har i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU1997:49) övervägt frågan om EG-direktivets förhållande till den svenska tryck-och yttrandefriheten. Enligt kommittén finns det från svenskgrundlagsstiftningssynpunkt anledning att ha som utgångspunkt den grundsyn somanlades vid grundlagsändringarna inför ett svenskt EU-medlemskap och som kansammanfattas med att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd enligt TF ochYGL annat än när det är alldeles nödvändigt. Detta synsätt bör enligt kommitténleda till att vi i enlighet med förklaring till direktivets antagandehåller fast vid att yttrandefriheten är ?odelbar? och inte enbart omfattarjournalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelseutan de medieformer som sådan verksamhet normalt utnyttjar. Kommittén anser attvi bör i yttrandefrihetens intresse i så stor utsträckning som möjligt begagnade undantagsmöjligheter som direktivet ger enligt artikel 9, jämförd med punkt37 i ingressen. Som ett argument för den angivna inställningen pekar kommitténpå att lagstiftningen genom TF och YGL innehåller ett principförbud mot censur.Detta censurförbud gäller även i fråga om datorlagrade personuppgifter somutgör ett led i framställningen av t.ex. en tryckt skrift. Det har därförenligt kommittén inte varit möjligt för att överlåta rätt att beslutaen så principiell avvikelse från censurförbudet som direktivet kan synas krävaenligt ordalagen. Kommittén nämner att också andra länder inom EU har ettmotsvarande censurförbud.Enligt kommittén kan det angivna synsättet motiveras inte bara från nationellgrundlagssynpunkt utan också utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Kommitténpekar på att det både i praxis och i slås fastatt fri- och rättigheter skall respekteras som allmännarättsprinciper på EG-rättens område. Detta har varit en viktig faktor vidSveriges anslutning till EU, något som kommer till uttryck i 10 kap. 5 § RF.Kommittén konstaterar att rätt till privatlivet regleras i artikel 8 ikonventionen och yttrandefriheten i artikel 10. I konventionen är dessa tvåfri- och rättigheter jämställda, och integritetsskyddet framstår enligtkommittén inte som i EG-direktivet som ett överordnat intresse. Kommitténkonstaterar vidare att i sin tillämpning av konventionenförklarat att yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ettdemokratiskt samhälle. Skyddet för yttrandefriheten har enligt domstolensavgöranden inte bara gällt journalistisk verksamhet eller litterärt ellerkonstnärligt skapande utan också politisk verksamhet och kommersiellayttranden. Enligt kommittén måste det vara så att integritetsskyddsintressetinte generellt kan anses ta över yttrandefrihetsintresset, utan en avvägningmåste göras mellan dessa motstridande intressen i olika sammanhang. Kommitténanför att EG-direktivet till följd härav inte kan anses ha den innebörden attyttrandefriheten inte får ges försteg framför skyddet för privatlivet i andrafall än dem som är speciellt omnämnda i artikel 9 i direktivet.Även om artikel 10 i tillåter begränsningar iyttrandefriheten i ganska vida ramar, finns det enligt kommittén inte skäl atttro att integritetsskyddet utanför journalistisk samt litterär och konstnärligverksamhet kan ges försteg framför yttrandefrihetsintresset på det genenerellasätt som skulle följa av direktivets avfattning. Kommittén anför attkonventionen får anses innebära att man skall iaktta en sådanproportionalitetsprincip som utgör en del också av EG:s grundlägganderättsprinciper. Detta gäller även utanför journalistisk samt litterär ochkonstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse. Sammantaget finns det enligtkommittén alltså anledning att anse att möjligheterna till undantag fråndirektivets regler i yttrandefrihetens intresse är vidare än vad ordalagen iartikel 9 synes ge vid handen. På motsvarande sätt bör man se på kravet iartikel 9 att undantagen skall vara ?nödvändiga?.PropositionenRegeringen föreslår (7 § första stycket) att bestämmelserna ipersonuppgiftslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida motbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen (TF)eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Därutöver föreslår regeringen (7 § andrastycket) att det i lagen görs ett undantag för sådan behandling avpersonuppgifter som annars sker uteslutande för journalistiska ändamål ellerkonstnärligt eller litterärt skapande. Den nya lagens bestämmelser omsäkerhetsåtgärder vid behandlingen av personuppgifter skall dock tillämpas idessa fall.I skälen för sitt förslag konstaterar regeringen att det i den nuvarandedatalagen inte finns någon uttrycklig bestämmelse om lagens förhållande tilltryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL. Genom praxis har det emellertidklarlagts att bestämmelser i den nuvarande datalagen inte skall tillämpas påinrättandet och förandet av personregister som används som ett direkt tekniskthjälpmedel i grundlagsskyddad framställning och spridning av yttranden.Regeringen konstaterar också att den s.k. i sitt betänkandeElektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) har föreslagit att undantag skallgöras från dataskyddslagstiftningen för personregister som ingår i enelektronisk förmedlingstjänst.Härefter påpekar regeringen att bestämmelser i vanlig lag inte kan ta överbestämmelser i grundlag. Tillämpningen av flera bestämmelser i den nya lagenkan enligt regeringen komma i konflikt med bestämmelserna om tryck- ochyttrandefrihet i TF och YGL. Det gäller t.ex. bestämmelserna omtillsynsmyndighetens befogenheter och om när en behandling är tillåten. Härvidpåpekar regeringen att såväl som har ansettatt det är möjligt att från de bestämmelser som måste införas på grund av EG-direktivet undanta det som i är grundlagsskyddat. Regeringen anser ilikhet med bl.a. de båda kommittéerna att det är möjligt att låta TF och YGLgälla oförändrade med stöd av artikel 9 i direktivet. Den artikeln ger enligtregeringen ett visst spelrum till medlemsstaterna och gör det möjligt att vidutformningen av nationella undantag bl.a. beakta konstitutionella traditioneroch principer. Regeringen anför att det också är av betydelse attEuropakonventionens fri- och rättigheter skall respekteras som allmännaprinciper på EG-rättens område. Av tillämpning av konventionenframgår att integritetsskyddsintressena och ytttrandefrihetsintressena skallvägas mot varandra. Härvid påpekar regeringen att sambandet medEuropakonventionen också framgår av att punkt 37 i ingressen till direktivet,som rör möjligheten till undantag enligt artikel 9, uttryckligen refererar tillkonventionen.Regeringen redovisar att Lagrådet uttalat att det, med en försiktigformulering, får anses tveksamt om skulle acceptera att debestämmelser som införlivas med svensk rätt genom den nya lagen får vika för desvenska grundlagarna i vidare mån än som medges enligt ordalagen av artikel 9 idirektivet. Lagrådet avstyrker att ett så vittgående undantag frånintegritetsskyddsintressena som följer av TF och YGL tolkas in i artiklarna. Omman vill vara säker på att inte lagstifta i strid med direktivet, bör i ställetreglerna i TF och YGL ändras så att en konflikt undviks.Enligt regeringens mening finns det inte anledning att nu avintegritetsskyddsskäl föreslå inskränkningar i tryck- och yttrandefrihetenenligt TF och YGL. Regeringen framhåller att TF och YGL innehåller bestämmelsersom är av väsentlig betydelse för det svenska statsskicket. Regeringensinställning är att det finns ett handlingsutrymme vid genomförandet avdirektivet som bör kunna medföra att en tillämpning av den nya lagen som kankomma att strida mot TF och YGL inte godtas. Enligt regeringen är det i dettasammanhang viktigt att framhålla att i samband med att direktivetantogs har fått intaget i ministerrådets protokoll att anser attbegreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen änkommunikationens innehåll eller dess kvalitet. Detta ligger väl i linje med hurTF och YGL är uppbyggda.Regeringen påpekar att bl.a. har föreslagit att sådanaförfaranden som är skyddade enligt TF och YGL och all spridning av innehållet isådana medier som omfattas av TF och YGL skulle undantas från de allra flestabestämmelserna i den nya lagen. Härvid konstaterar regeringen att syftet med TFoch YGL är att garantera tryck- och yttrandefriheten. Stor försiktighet skalliakttas vid alla ingripanden som riktar sig mot företeelser som typiskt settåtnjuter skydd av grundlagarna. Om ett ingripande är oförenligt medgrundlagarnas syfte, men ändå inte direkt strider mot någon bestämmelse, böringripandet alltså underlåtas. Denna försiktighet måste enligt regeringeniakttas även vid ingripanden som stöder sig på den nya lagen. Regeringen anföratt den av föreslagna lydelsen i fråga om förfaranden somskyddas av TF eller YGL utgör ett försök att i den nya lagen definiera dettaområde och slå fast att denna princip vid tillämpningen skall gälla också där.Regeringen delar i grunden den inställning i frågan som kommittén har, nämligenatt respekten för grundlagarna skall speglas i tillämpningen i förhållande tillden nya lagen. Det vore enligt regeringen dock mindre lämpligt att i den nyalagen uttryckligen genom en definition slå fast det område där respekten fördet grundlagsskyddade området normalt sett skulle leda till att ingripanden medstöd av den nya lagen underläts. En sådan definition skulle i praktiken kunnamedföra att ingripanden skulle kunna ske i enskilda fall där ingripanden hadeunderlåtits om någon definition inte tagits in i lagen.Regeringen påpekar härefter att Lagrådet har avstyrkt att det uttryckligen ilagtexten anges att bestämmelserna i den nya lagen inte kan ta överbestämmelserna i grundlag. Enligt regeringens uppfattning bör dock lagtexten, isyfte att klargöra och underlätta tillämpningen, innehålla en uttryckligerinran om att bestämmelserna i lagen inte skall tillämpas om en sådantillämpning skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TFoch YGL. Regeringen anför att en sådan erinran är viktig för att inskärpa atttillämpningen vid fall av möjliga konflikter skall präglas av försiktighet ochrespekt för det grundlagsskyddade området.Vidare anser regeringen att man bör göra ytterligare undantag för att främjatryck- och yttrandefriheten än att enbart konstatera att TF och YGL inte kaninskränkas genom den nya lagen. Regeringen konstaterar att EG-direktivettillåter att nödvändiga undantag görs för all behandling av person-uppgiftersom sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt ellerlitterärt skapande. Eftersom grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten iTF och YGL inte avser alla former av yttranden, har inte all journalistisk,konstnärlig och litterär verksamhet sådant grundlagsskydd. Utanför dettagrundlagsskydd kan enligt regeringen falla t.ex. författandet av en teaterpjäsför offentligt framförande och journalistisk verksamhet på Internet somresulterar i yttranden som bara sprids där.Regeringen framhåller att det torde råda enighet om att seriös journalistisk,konstnärlig och litterär verksamhet är skyddsvärd oavsett genom vilket mediumresultatet av verksamheten sprids. Sådan verksamhet har särskild betydelse föryttrandefriheten i vid mening även när verksamheten inte har skydd av depreciserade bestämmelserna i och YGL. Enligt regeringens mening har sådanverksamhet så stor betydelse att den skall kunna bedrivas obehindrat. Detundantag från den nya lagens hanteringsbestämmelser som EG-direktivet medgerbör därför utnyttjas fullt ut. Regeringen påpekar att allvarligare övergreppgenom nu avsedd verksamhet kan angripas enligt allmänna bestämmelser, t.ex. omstraff och skadestånd för förtal.Vidare konstaterar regeringen att det vid all behandling av personuppgifterär viktigt att ha en lämplig säkerhetsnivå så att personuppgifter inte t.ex.läcker ut eller annars sprids på ett icke avsett vis. Därför bör enligtregeringen undantaget för journalistiska ändamål m.m. inte omfattabestämmelserna om säkerhetsåtgärder i den nya lagen. Bestämmelserna omskyddsåtgärder får dock inte tillämpas om det i det enskilda fallet skullestrida mot TF eller YGL.Regeringen påpekar att har föreslagit ett undantag fråntillämpningen av den nya lagen för vidarespridning av yttranden som kommit tillstånd i ett grundlagsskyddat medium.