bet · GL01KU27 · 1998-05-15 00:00:00 — Beredningsgruppen har i enrapport föreslagit att det inrättas en funktion i meduppgift att bygga upp direktkontakt mellan och institutioner isyfte att systematisera och strukturera informationen om EU. Vidare föreslogsatt av regeringen begär att viss rapportering från den svenskarepresentationen vid EU samtidigt skickas till och att riksdagenverkar för att Europeiska kommissionen, som den presenterarlagförslag i , också överlämnar dessa till de nationellaparlamenten. Det föreslogs också att tidningen få ett vidgat uppdrag att bevaka EU och lagstiftningsprocessen. Enligtförvaltningskontorets årsredovisning har riksdagsförvaltningen tagitfasta på vissa av förslagen redan i budgeten bl.a. så att EU-upplysningen och tidningen kan fåpersonalförstärkning.Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1997/98:KU5 behandlat frågan omriksdagens organisation för behandling av EU-frågor och därvid hänvisat tillpågående diskussioner om EU-frågornas hantering i riksdagen.I ett protokoll till Amsterdamfördraget framhålls önskvärdheten av att denationella parlamenten uppmuntras till större delaktighet i EU:s verksamhet ochatt deras möjligheter ökas i fråga om att uttrycka uppfattningar i frågor somkan vara av särskilt intresse för dem. Ett antal åtgärder skall vidtas i syfteatt förbättra förutsättningarna för de nationella parlamenten att delta iprocessen, bl.a. att göra de olika EU-dokumenten mer tillgängliga samt att geparlamenten rådrum för överväganden av kommissionsförslag genom att införa entidsfrist mellan publicering av kommissionsförslag ochbeslut i ministerrådet.I revisorers förslag 1997/98:RR3 om kommittéväsendet tas uppfrågan om kommittéernas roll som stöd för EU-arbetet. Revisorerna anser att detär mycket väsentligt att svenska ställningstaganden i EU är väl förberedda,såväl sakligt som politiskt. En ökad användning av kommittéer i dettaförberedelsearbete rekommenderas. Enligt revisorernas mening borde kommittéeräven kunna användas för att förbereda svenska ståndpunkter i frågor sominitierats av kommissionen. Detta skulle kunna gynna den strävan mot ökadsystematik och förankring av det svenska EU-arbetet som förefaller rimlig motbakgrund av att nu är nybliven medlem i Europeiska unionen.Denna fråga bör enligt revisorernas mening ingå i uppdrag tillregeringen när det gäller att utveckla kommittéväsendets roll.Talmanskonferensens förslagTalmanskonferensens arbetsgrupp har i en enkät till utskottens kanslier begärtin uppgifter om och kommentarer till utskottens hantering av fakta-PM, grön-och vitböcker samt andra EU-dokument. Enligt undersökningen får de flestautskott regelbunden information från om EU-frågor inomutskottets beredningsområde och cirka hälften får ocksåinformation från rådsmötena. Ett mindre antal utskott har fortlöpande kontakterpå tjänstemannaplanet med . Några utskott, framför allt lagutskottet,näringsutskottet och utrikesutskottet, har inrättat en särskild form försystematisk bevakning av EU-frågorna. Endast en mindre del av fakta-PM ochgrön- och vitböcker föranleder utskottet att vidta några direkta åtgärder annatän att anmäla frågorna och/eller dela ut dokumenten till ledamöterna samt taupp dem i samband med information från regeringen.Talmanskonferensen (1997/98:TK1) anser i likhet med vad tidigareuttalat att utskottens viktiga ställning i vårt parlamentariska system innebäratt dessa normalt sett bör ha befattning med EU-processen fram till dess att desom formliga ärenden skall behandlas i ministerrådet. Talmanskonferensenunderstryker på nytt att det är nödvändigt att utskotten följer de frågor inomrespektive ämnesområde som i och med medlemskap i inte längreavgörs i och att det även i frågor som ligger inom de ickeöverstatliga delarna av EU är naturligt och önskvärt att utskotten är aktiva. Ienlighet med vad tidigare uttalat bör samrådet inför möten iEuropeiska unionens råd (ministerrådet) även fortsättningsvis äga rum i noterar med tillfredsställelse att det pågår en utvecklingav arbetsformerna i utskotten för hantering av EU-frågor. konstaterasatt utskotten generellt sett ännu inte kan anses uppfylla den aktiva roll i EU-processen som förutsattes redan i samband med inträde i unionen.Talmanskonferensen betonar därför vikten av en fortsatt utveckling avarbetsformerna i syfte att skapa stadga och kontinuitet i arbetet. En fortsattuppföljning av utskottens arbete med EU-frågor bör därför göras avtalmanskonferensen om ett år.När det gäller brister i regeringens information och dokumenthantering finnsanledning att redan nu vidta åtgärder. betonar vikten av attriksdagen får fullgod information från regeringen i viktiga frågor och ocksåomedelbar tillgång till nya EU-dokument. Formerna för regeringens informationtill och utskotten bör enligt talmanskonferensen utvecklaskontinuerligt i en dialog mellan riksdag och regering. Utskottens och EU-nämndens kanslier samt kammarkansliet bör också diskutera gemensamma frågor medRegeringskansliets EU-samordnare och pekar också på möjligheten att som flera utskott gör redani dag lämna en redovisning av arbetet med EU-frågor i utskottensårsberättelser.MotionernaI följdmotion 1997/98:K51 föreslår () att uppdraråt kammarkansliet att föreslå remiss till utskott av regeringensfaktapromemorier om EU-skrivelser i likhet med ordningen för remiss avpropositioner (yrkande 2). Utskotten bör enligt motionären fatta beslut om manämnar ta upp skrivelserna till behandling. Utskottets synpunkter och eventuellakontakter med regeringen bör redovisas till kammaren, vilket kan föranledadebatt, anser motionären.I följdmotion 1997/98:K52 hemställer () att riksdagenbeslutar om ändrad ordning för beredningen av EU-ärenden i enlighet med vad somanförts i motionen. Enligt motionären hämmar den nuvarande organisationsformenför EU-arbetet möjligheter att på ett brett och konstruktivt sättarbeta med EU-frågorna. Enligt motionären är det alltför få som alltför senthanterar dessa för så viktiga frågor. I motionen föreslås att läggs ned i sin nuvarande form. I fortsättning bör fack-utskottenbereda och behandla EU-ärenden inom respektive område. Det föreslås också atten ny nämnd, utrikes- och , införs med uppgift att svara för deärenden som hanteras av utrikesutskottet och de ärenden som blirkvar efter det att ärenden fördelats på respektive utskott.I följdmotion 1997/98:K53 hemställer och , båda(v), att beslutar att till talmanskonferensen för beaktande överlämnavad som i motionen anförs om EU-arbete (yrkande 1 delvis). Enligtmotionärerna bör talmanskonferensen ges uppdraget att återkomma med förslagdär genom t.ex. kan ge regeringen mera bindande riktlinjerän . Förslag bör också utarbetas i enlighet med vad som tidigare diskuteratsi och framförts till talmanskonferensen om attriksdagsutskott skall kunna göra uttalanden i tidigt stadium av frågor för atti aktiv dialog med representanter i olika arbetsgrupper kunna meddelautskottens ståndpunkter.I motion 1997/98:U25, som väckts med anledning av skrivelse 1997/98:60Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen och som överlämnatstill från utrikesutskottet, föreslår . (v) att den svenska liksom de danska och finska parlamenten börha en representant i EU som på plats följer beslutsprocessen och levererarviktiga dokument till den svenska (yrkande 2). Denna åtgärd börgenomföras i avvaktan på att EU:s institutioner och beslutsprocess bliröppnare.I motionen föreslås vidare att som sin mening gertalmanskonferensen till känna vad som anförts i motionen om skyldighet förregeringen att informera och samråda med fackutskotten inför beredningar ochbeslut som fattas i , särskilt i frågor som rör miljö,konsumentskydd och arbetsrätt (yrkande 3). Enligt motionärerna börmöjligheterna till en sådan förändring utredas.I samma motion föreslås också att det i riksdagsordningen införs bestämmelserom att utskott bör kunna välja att behandla faktapromemorier ochkommissionsförslag på likartat sätt som regeringsskrivelser och avge skriftligayttranden (yrkande 4). På detta sätt kan utskotten ges en mer meningsfulluppgift enligt motionärerna. Instruktioner till utskotten att arbeta med denbeskrivna inriktningen bör kunna införas i riksdagsordningen.Motionärerna föreslår vidare att riksdagsordningen omformuleras så att frågorsom behandlas i och kommissionen eller i också behandlas i (yrkande 5). I motionen anförsatt någon skyldighet för regeringen att underrätta i de nämndafrågorna inte föreligger, i motsats till frågor som avses bli behandlade iunionens råd. Även om information om ärenden i etc. i praxis gestill bör denna procedur formaliseras genom en ändring avriksdagsordningen.I motionen hemställs vidare att som sin mening ger regeringen tillkänna vad som i motionen anförts om att regeringens EU-information tillriksdagen förbättras genom att en handling som inkommit från EU betraktas somallmän handling, vilken om så är nödvändigt kan sekretessbeläggas enligt svensklagstiftning (yrkande 7). Bakgrunden till förslaget är enligt motionen att detfinns situationer där man i departementen betraktar handlingar som inkommerfrån EU som arbetspapper eller hänvisar till att uppgifterna i handlingarna ärsekretessbelagda.I motion 1997/98:K229 hemställer () att uppdrar åttalmanskonferensen att tillsätta en utredning om beredningen av EU-ärenden.Enligt motionären är behandling av EU-ärenden intetillfredsställande. Det är av stor vikt att samarbetet mellan regering ochriksdag fördjupas och att ägnar betydligt större kraft åtgranskningsarbete. Det brittiska parlamentets arbete och institutioner börkunna tas som mönster även om naturligtvis anpassning måste ske till svensktradition. bör ta initiativ i denna fråga genom att tillsätta enutredning.I motion 1997/98:K246 hemställer m.fl. (v) att uppdrartill talmanskonferensen att utreda möjligheterna att stärka riksdagensställning i den löpande beslutsprocessen i EU. Som exempel på möjliga åtgärdernämns i motionen att utskotten eller genom ett majoritetsbeslut gerbesked om vilken position regeringen bör inta. Utskotten kan också enligtmotionen ges befogenhet att lyfta upp särskilt viktiga frågor till kammardebattoch beslut, som innebär tillkännagivanden till regeringen om en visshandlingslinje i en speciell fråga.I motion 1997/98:K253 yrkande 1 hemställer och ,båda (mp), att beslutar att det inför varje ministerrådsmöte i hållas en plenidebatt i kammaren. Enligt motionärerna är regeringenshållning i vissa enskilda sakfrågor inte kända ens i . En dellösningpå problemet med en bristande demokratisk förankring är att EU-arbetet iriksdagen organiseras annorlunda jämfört med nuvarande förhållanden.I samma motions yrkande 2 begärs ett tillkännagivande till regeringen om vadsom i motionen anförs om behovet av ett remissförfarande inför beslut i EU:sministerråd. Enligt motionärerna bör den hållning vara attbeslut i EU inte skall fattas utan att de har föregåtts av en bättre ochbredare beslutsprocess än den som sker . En remiss till berördaorganisationer borde eftersträvas inför varje beslut av betydelse.Utskottets bedömningEnligt utskottets mening ligger det i sakens natur att frågan om hur ärendenmed anknytning till Europeiska unionen skall behandlas i är ständigtaktuell. Detta har sin grund framför allt i att EU som organisation fortlöpandeförändras och att rutinerna för hanteringen av EU-ärenden därför behöveranpassas till dessa förändringar både inom och ochi fråga om samspelet mellan regering och riksdag.Utskottet konstaterar att de utredningsuppdrag som lämnade tillRiksdagens förvaltningskontor med anledning av utskottets förslag ibetänkande 1996/97:KU2 har föranlett vissa interna utredningar, seminarier m.m.men inte något ställningstagande från förvaltningsstyrelsen.Förvaltningskontoret har dock enligt årsredovisningen tagit fasta påvissa av förslagen budget.Utskottet konstaterar vidare att talmanskonferensen i det nu aktuellaförslaget gör vissa uttalanden men i huvudsak inte lämnar några konkretaförslag till förändringar. Utskottet kan i princip instämma i synpunkten att enuppföljning av arbetet med EU-frågorna bör göras under nästa , dock attdetta arbete i vissa delar enligt utskottets mening bör starta redan underhösten 1998. Till detta återkommer utskottet i det följande.Utskottet konstaterar också att frågor med anknytning till EU-ärendenashantering i aktualiserats såväl under den allmänna motionstiden sommed anledning av talmanskonferensens förslag 1997/98:TK1 och skrivelse1997/98:60 angående verksamhetsberättelse för EU avseende 1997. Utskottetfinner att dessa motioner faller under tre kategorier: krav på utredningar,förslag till institutionella förändringar och förslag till ändrade procedurer.I motion 1997/98:K229 (m) föreslås en utredning i mer genomgripande form avberedningen av EU-ärenden. I motion 1997/98:K246 (v) efterlyses möjligheter attstärka ställning i EU:s beslutsprocesser. När det gäller förslag ominstitutionella förändringar föreslås i motion 1997/98:K52 (m) bl.a. att läggs ned och att fackutskotten i stället bereder EU-ärenden. I motion1997/98:U25 (v) föreslås att skaffar sig en särskild representation iBryssel. Inom den tredje gruppen av motioner finns förslag om att t.ex.remissförfaranden och kammardebatter bör genomföras inför ministerrådsmöten,att faktapromemorior skall bli föremål för utskottsremisser och att EU-nämndenskall utfärda bindande riktlinjer för regeringen (mot. 1997/98:K253, mp,1997/98:K51, c, och 1997/98:K53, v). I motion U25 finns en rad yrkanden omförändringar, bl.a. att regeringen skall vara skyldig att informera och samrådamed inför kommissionssammanträden, att utskotten skall behandlafaktapromemorior och kommissionsförslag på samma sätt som skrivelser och avgeskriftliga yttranden.Härutöver finns det en rad övriga frågor som bör uppmärksammas i dettasammanhang. En fråga gäller möjligheten för och utskotten att avgeyttranden till varandra. En annan fråga gäller utskottens möjligheter att deltai processen med avseende på tidpunkt, underlagsmaterial och möjligheter attuttala sig i enskilda frågor. En tredje fråga gäller arbetsformerna i kammaren.En fjärde fråga gäller EU-parlamentarikernas deltagande i arbetet i kammaren,och utskotten.Mot denna bakgrund finner utskottet att det finns ett antal frågor som börutredas eller på annat sätt bli föremål för åtgärder under den närmaste tiden.Ett sådant arbete kräver sannolikt inte någon mer omfattande beredning än attKU kan göra den under t.ex. . Den genomgång av EU-frågor somredovisats i det föregående bör kunna ligga till grund för detta arbete, somkan betraktas som en fortsättning på den uppföljning utskottet genomförde under1996.Med hänvisning till vad utskottet anfört får motionerna 1997/98:K51 yrkande 2(c), 1997/98:K52 (m), 1997/98:K53 yrkande 1 delvis (v), 1997/98:U25 yrkande 2-5och 7 (v), 1997/98:K229 (m), 1997/98:K246 (v) och 1997/98:K253 yrkandena 1 och2 (mp) anses besvarade, varför de avstyrks.Statsbudgeten, budgetprocessen m.m.Gällande bestämmelserBestämmelser om utgiftstak och utgiftsramar finns i lagen (1996:1059) omstatsbudgeten. Enligt 39 § budgetlagen kan sådana riktlinjer för den ekonomiskapolitiken som nämns i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket tillriksdagsordningen avse det belopp som statens utgifter högst får uppgå till(tak för statens utgifter) eller de belopp som utgifterna inom olikautgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till(utgiftsramar).Enligt 40 § skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i denekonomiska vårpropositionen om regeringen avser att använda tak för statensutgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av denbudgeterade verksamheten. Har med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 12§ riksdagsordningen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden,skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hurden avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper avutgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar fårenligt 41 § budgetlagen avse än ett budgetår.Enligt 42 § skall regeringen, om det finns risk för att ett beslutat tak förstatens utgifter eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, för attundvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslåriksdagen nödvändiga åtgärder.Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §, skall denenligt 43 § i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statensinkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redanfattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.Tid för avlämnande av den ekonomiska vårpropositionen regleras itilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket riksdagsordningen, enligt vilken ensådan proposition skall avlämnas senast den 15 april.Enligt 3 kap. 5 § riksdagsordningen bör regeringen avlämna propositioner påsådana tider att anhopning av arbete hos förebyggs. Regeringen skallsamråda med talmannen därom.Enligt 5 kap. 10 § riksdagsordningen skall ärende avgöras under denvalperiod då det väckts. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följandebudgetår skall dock avgöras före budgetårets utgång, om det inte utan olägenhetför budgetregleringen kan avgöras . Genom särskilt beslut kan riksdagenmedgiva att behandlingen av ett ärende får uppskjutas till första inästa valperiod.Ordinarie val till förrättas enligt 3 kap. 3 § regeringsformen vartfjärde år. I 1 kap. 1 § riksdagsordningen föreskrivs att sådana val skallhållas . Enligt 1 kap. 10 § vallagen (1997:157) skall valdagen varaden tredje söndagen . har undersenare år behandlat förslag om att flytta valdagen till våren.BakgrundI samband med behandling av förslag till lag omstatsbudgeten (bet. 1996/97:KU3) behandlades även frågan om en utvärdering avden nya budgetprocessen. I betänkandet redovisades bl.a. attRiksdagsutredningen väckt frågan om att genomföra en utvärdering. borde den avse genomförandet och effekterna av de beslut somriksdagen skulle komma att fatta med utgångspunkt i utredningens förslag.Utredningen utgick från att de förändringar som följde av utredningens förslagskulle komma att följas upp och utvärderas, såväl vad gällde riksdagensärendeberedning, inklusive motionsrättens hantering, som alla led i denstatliga budgetprocessen (förs. 1993/94:TK3). biträdde(bet. 1993/94:KU18) utredningens förslag. I det tidigare nämnda betänkandet,1996/97:KU3, instämde utskottet i vad finansutskottet anfört i sitt yttrande,att det ännu var för tidigt att närmare bestämma inriktning och tidpunkt förutvärderingen.I detta sammanhang förordade utskottet ett tillkännagivande tilltalmanskonferensen med innebörd att en överflyttning av vissa eller allabestämmelser i lagförslaget till riksdagsordningen borde utredas mot bakgrundav att flera av bestämmelserna påverkar formerna för handlande.Riksdagen följde utskottet.Riksdagsutredningen föreslog i ett principbetänkande atttidpunkten för riksdagsval skulle tidigareläggas. De författningsöverläggningarsom hölls ledde inte till någon överenskommelse mellan partierna omen förändring, vilket medförde att riksdagsutredningen i sitt förslag omstatens budgetår (förs. 1993/94:TK1) utgick från att riksdagsvalen ävenfortsättningsvis borde äga rum . Dock framhöll utredningen attvaldagen borde tidigareläggas till , vilket motiverades avden föreslagna övergången från brutet budgetår till kalenderbudgetår.I anslutning till beslutet om övergång till kalenderår för statsbudgetenavslog motioner i vilka föreslagits att valdagen skulle flyttas tillmaj eller juni (bet. 1993/94:KU18). vidhöll våren 1995denna bedömning vid behandlingen av ett betänkande om val tillEuropaparlamentet och andra valfrågor (bet. 1994/95:KU40). Detta var ocksåfallet när utskottet behandlade förslaget till ny vallag (bet.1996/97:KU16).Talmanskonferensens förslagÖvergången till kalenderår som budgetårÖvergången genomfördes på ett smidigt sätt utan egentliga negativa verkningarför den politiska beslutsprocessen eller arbetet i i övrigt. Dennadel av reformen har, enligt talmanskonferensen, totalt sett inneburit fördelarför uppläggningen av riksdagsarbetet. I anslutning till planläggningen avarbetet har talmanskonferensen för regeringen påtalat anhopningen avpropositioner till mars månad och uppdragit till kammarsekreteraren att medStatsrådsberedningen ta upp frågor om propositionsavlämnandet i syfte att förkommande år skapa en bättre ordning än för närvarande.BudgetpropositionenBudgetpropositionen har i sin nya utformning mottagits övervägande positivt.Den stora fördelen är, enligt talmanskonferensen, att i ettsammanhang får en komplett redovisning av budgetförslagets totala omfattning.Genomgående anses att resultatredovisning och annat material som ger möjlighettill uppföljning är bättre budgetproposition än den föregående. Vadgäller tidpunkten för budgetpropositionens avlämnande konstateras att tidsramenför del varit tillräcklig men att ytterligare tid är önskvärd föratt ge utskotten tillfälle till en mera systematisk uppföljning. Erfarenheternafrån blir betydelsefulla för talmanskonferensens bedömning av dennafråga.Behandlingen av budgetpropositionenBehandlingen av budgeten i två etapper har enligt talmanskonferensen intemedfört några svårigheter för utskotten att få fram sina yttranden . Attdebatterna fördes enbart av finansutskottets och skatteutskottetsföreträdare var enligt talmanskonferensen en klar fördel jämfört med hösten1996. Fackutskottens företrädare koncentrerade sig på debatterna omde olika utgiftsområdena.En konsekvens av den nya ordningen som utsatts för kritik är att det inte ärmöjligt för en majoritet av ledamöterna i ett utskott att gå samman omförändring av ett anslag inom ett utgiftsområde, såvitt man inte samtidigtgemensamt klarar ut finansieringen av resten av utgiftsområdet.Talmanskonferensen anser detta vara en nödvändig konsekvens av processenskonstruktion och att det knappast är möjligt att ändra på detta utan att brytasönder grundläggande principer för budgetbehandlingen.VårpropositionenTalmanskonferensen konstaterar att det finns kritik mot att på etttidigt stadium och på ett enligt kritikerna ofullständigt underlag binder uppprocessen med beslut om utgiftstak och preliminära ramar för utgiftsområden.Talmanskonferensen går inte närmare in på detta problem utan hänvisar till sinallmänna uppfattning att det behövs ytterligare erfarenheter av budgetprocesseninnan denna bedöms i sin helhet.Beträffande tidpunkten för vårpropositionens överlämnande noterartalmanskonferensen att är mindre lämplig med hänsyn tillkollisioner som vissa år uppkommer med påskveckan och tidpunkten förmotionstidens utgång som normalt omfattar . är det önskvärt att det införs en regel som ger ökadflexibilitet för fastställande av sista dag för vårpropositionens avgivande.Den frågan bör tas upp under nästa valperiod.Lagtekniska frågorBestämmelsen om budgetprocessen finns både i riksdagsordningen och ibudgetlagen. Med hänsyn till riksdagsordningens funktion kan det diskuteras ominte en del av de i budgetlagen upptagna bestämmelserna bör överföras tillriksdagsordningen. har tidigare (bet. 1996/97:KU3) föreslagit att denna fråga bör utredas. kommer inom dennärmaste tiden att initiera ett sådant utredningsarbete.MotionernaI motion 1997/98:K226 hemställer () att som sinmening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vårval. Enligtmotionären talar många goda skäl för vårval, bl.a. att problemen medbudgetarbetet skulle undanröjas och att sambandet mellanriksdagsarbetet och valrörelsen skulle bli tydligare.