bet · GM01KU10 · 1998-12-15 00:00:00 — Instruktionen skall varaskriftlig om den avser frågor som inte behandlats iståndpunktspromemorian eller ståndpunkter somändrats i förhållande till vad som ursprungligenangivits. Instruktionerna inför möten i Coreperskall ha skriftlig form.Frågor har ställts till departementen ominstruktionsgivningen.Miljödepartementet ger alltid instruktioner tillrådsarbetsgrupperna. För möten inom kommittologinkan raminstruktioner som täcker flera mötenutfärdas. Instruktionerna kan vara förhållandevisdetaljerade och innehåller ocksåandrahandsinstruktioner. En erfarenhet är att densvenska representationen i önskar merflexibla instruktioner.En ståndpunktspromemoria upprättas innanbehandlingen i rådet påbörjas. Om något nytt ochviktigt inträffar uppmärksammar sakenheten denpolitiska ledningen på detta. Man kan uttrycka detsom att ståndpunkten beslutas av den politiskaledningen, medan de förhandlingstaktiskaövervägandena i huvudsak görs av tjänstemän (närtaktiken blir politik kopplas dock den politiskaledningen in).Myndighetstjänstemännen är väl medvetna om att deföreträder på regeringens uppdrag ikommissionens grupper. Typen av möte avgör vilkenslags instruktion som ges. räcker det med ettmuntligt samtal. På viktigare områden finns detståndpunktspromemorior och en genomdiskuteradstrategi.Inom Närings- och ärinstruktionerna inför möten i rådets arbetsgrupperskriftliga. Inför möten i kommittologin kan det dockförekomma muntliga instruktioner även om huvudregelnockså här är att instruktionerna skall varaskriftliga. Det har skett en utveckling somhar inneburit att instruktionerna har blivit merflexibla. I början av det svenska medlemskapet bandinstruktionerna de svenska representanterna alltförmycket. Också styrningen av myndigheternasrepresentanter på olika möten har blivit bättre.Närings- och anser attkontakterna med kommissionen borde öka och har ocksådenna ambition. Närings- och handelsdepartementethar inom EU tagit upp frågan om s.k.parallellimport. Frågan aktualiserades efter ettutslag från där möjligheten tillparallellimport inskränktes. Det har varit centraltför regeringen att driva linje omfrihandel, och det har lagts ner ett stort arbetegentemot kommissionen i denna fråga.Den normala gången i är attdet vid beredning för justitieministern bestäms enallmän instruktion som gäller tills annat bestämsvid ny beredning. Ofta hålls denna beredning förstnär situationen har klarnat efter det att ett förstaarbetsgruppsmöte har ägt rum. Denna allmännainstruktion ges skriftlig form och bör normalt stå iöverensstämmelse med ståndpunktspromemorian, omsådan har upprättats. Särskild instruktion ges sedaninför arbetsgruppsmötena. Om frågorna inte kommit iannorlunda läge sedan föregåendeinstruktionstillfälle behöver inte ny särskildinstruktion ges. De särskilda instruktionerna, som iregel är muntliga, avser ofta bara de viktigastefrågorna. Handläggaren förutsetts hanteralagtekniska frågor, detaljspörsmål och mindre frågori övrigt efter eget huvud (men medrapporteringsskyldighet). Instruktionerna skallbaseras på gemensam beredning med berörda enheterinom och med andra berördadepartement. Det sker ofta i form av förmöten. Omdet behövs förankras instruktionen hos berördrättschef och, om nödvändigt, hos justitieministern.Som en kompletterande möjlighet att bestämmainstruktioner inför rådsgruppsmötena begagnas ettveckovis återkommande forum ("EU-beredning") medmedverkan av den politiska ledningen utomjustitieministern.Det som beskrivits utgör normalfallet. Fråganskaraktär, handläggarens erfarenhet ochförhandlingsläget föranleder ibland attinstruktionen ges i skriftlig form även tillarbetsgruppsmöten och att de görs mer preciserade änvad som vanligen behövs. Å andra sidan brukar detöver huvud taget inte ges någon särskild instruktiontill den svenska representanten när det gällermindre frågor och inför vissa beslut avrutinkaraktär.Justitiedepartementet deltar i liten utsträckning ikommissionsarbetet. Instruktionsgivningen inför detarbetet följer i huvudsak samma modell sombeskrivits för rådsarbetet.Utrikesdepartementets enhet för migration ochasylpolitik har en muntlig beredning medstatssekreteraren en gång och tar då uppaktuella EU-frågor. Eftersom en och sammahandläggare följer en viss grupps arbete i EU ansesinte skriftliga instruktioner normalt sett behövas.Det är någon från departementetnärvarande på mötena inom EU. På grund av vakanserpå departementet har det dock hänt attdet endast har varit myndighetsrepresentanternärvarande vid ett möte. Det kan ha förekommit attdet har rått oklarhet huruvidamyndighetstjänstemannen har representerat någotannat än Sverige.Inom har man beredningsgrupper därföreträdare för enheten och myndigheter möts. Inomenheten tar man fram en omfattandeskriftlig instruktion inför möten i 113-kommittén(från 10 sidor upp till som mest 38 sidor). Iallmänhet är någon från enheten med vid det möte därinstruktionerna skall användas. Det finns ocksåspecialkommittéer rörande t.ex. textilvaror ochtjänster där tjänstemän från berörd myndighet (oftaKommerskollegium) får instruktioner fråndepartementet. När det rör informella konsultationeri tekniska frågor förekommer det att någoninstruktion inte utfärdas.Inom ges skriftligainstruktioner inför rådsmötena. Tidsfaktorn kan varaett problem eftersom det ofta bara är ett par dagarmellan att dagordningen för mötet slutligen kommeroch själva mötet. Underlaget till instruktionenmåste ofta hämtas från flera olika enheter påUtrikesdepartementet och Sida, vilket innebär attinstruktionerna skrivs under stor tidspress.Beträffande kommittologin skall skriftligasynpunkter på de ärenden som står på dagordningenvara enheten till handa före mötet.Synpunkterna ställs samman av de regionala enheternapå och Sida, som deltar imötena.Återrapportering från möten i EUEnligt cirkulär 3 Riktlinjer förberedningen i av svenskaståndpunkter i EU-frågor skall en skriftlig rapportställas samman efter varje möte där varitföreträtt som medlemsstat. Varje möte skallavrapporteras , normalt efter detatt mötet har avslutats. Om en fullständig rapportinte hinns med skall en kortfattad rapportering ändåges inom denna frist. När rapporten kommer in skallansvarigt departement vidta de åtgärder somföranleds av rapporteringen.Frågor om återrapporteringen har ställts tilldepartementen.Miljödepartementets erfarenhet är att när ettmiljöråd vid den svenska representationen i Brysselsvarar för återrapporteringen är grundregeln attsystemet fungerar; rapporterna lämnas inom 24 timmaroch håller god kvalitet. och andra ländersagerande redovisas och det finns förslag på hurSverige kan gå vidare. När departements- ellermyndighetstjänstemän svarar för återrapporteringenfungerar det dock inte alltid lika väl. Informationom t.ex. andra länders agerande kan då saknas.I Närings- och inkommerrapporterna från möten i rådets arbetsgrupper inom24 timmar. När det gäller möten i kommissionen kandet dock dröja innan rapporternakommer in till departementet.De rapporteringsansvariga vid Justitiedepartementetär väl medvetna om 24-timmarsregeln och tillämparden också, men inte på ett slaviskt vis. Det finnssituationer då det är försvarligt att överskridatidsgränsen. framstår det som uppenbart attrapporteringen inte brådskar - så är det ofta i ettstort förhandlingsarbetes inledningsskede -som det för det fortsattaberedningsarbetets behov är viktigt att få engedigen och genomarbetad rapport. I de fall då entjänsteman från den svenska representationen iBryssel svarar för rapportskrivandet har det visatsig att 24-timmarsregeln hålls praktiskt tagetundantagslöst. Rapporternas kvalitet är genomgåendehög. Ett problem är dock att rapporterna skall läsasav flera olika personer, varvid några är väl insattai ämnet och intresserade av detaljerna, medan andrahar behov av att få en översiktlig bild av deviktigaste frågorna. Departementet försöker hittaformer som gör att rapporterna kan läsas medbehållning av alla.Det händer inom enhet förmigration och asylpolitik att det tummas på kravetatt återrapporten skall inkomma eftermötets avslutande, men eftersom det inte är så attärendena skall behandlas på Coreper efterrådsarbetsgruppsmötet så är detta inte något problemi praktiken. Återrapporterna bedöms innehålla detsom behövs för frågornas vidare hantering idepartementet. Vidare har återrapporterna blivitbättre ju har varit medlem i EU.Inom enheten för internationell handelspolitik iUtrikesdepartementet fungerar återrapporteringen väloch rapporterna innehåller mycket information.Erfarenheten inom enhet förinternationellt utvecklingsarbete är attåterrapporteringen fungerar väl. sker den igodtagbar tid efter mötet, om än inte alltid inom 24timmar. Kvaliteten är bra. Det är representationen iBryssel som svarar för återrapporteringen.Beredningen inom av EU:sutrikesministermöten (Allmänna rådet)De aspekter som har tagits upp ovan är huvudsakligeninte tillämpliga på EU:s gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiska samarbete (GUSP) inom den andrapelaren. I detta avsnitt ges en beskrivning avUtrikesdepartementets arbete med EU:sutrikesministermöten. Redovisningen grundar sig påen intervju med Europakorrespondenten vidUtrikesdepartementet samt en promemoria somöverlämnats av Europakorrespondenten. Promemorianåterfinns som bilaga 2.3.3.Utrikesministrarna i EU:s medlemsstatersammanträder en gång i Allmänna rådet(, GAC). Mötena hålls året omutom . En gång per ordförandeskapinbjuder ordförandelandets utrikesminister till ettinformellt möte under en helg.Inför mötena med allmänna rådet samråderutrikesministern med erhåller inför detta möte i början avveckan ett skriftligt underlag om samtliga B-punkter, diskussionspunkter, på dagordningen. Ibörjan av sammanträdet med överlämnasdessutom en skriftlig förteckning över de frågor somtroligen kommer att tas upp som A-punkter vidAllmänna rådets möten. Inför de informella mötenasker normalt inget samråd med EU-nämnden.Beredningen inom inför ettmöte i Allmänna rådet sker enligt följande. Sextondagar före Allmänna rådets möte inkommerdagordningen. före mötet med överlämnas ett skriftligt underlag till om samtliga ärenden på dagordningen. Fyradagar före mötet i rådet, dvs. , hålls en föredragning förutrikesministern på . Vid dennadeltar en i förväg fastställd och begränsad krets.Tidigare har ett förberedande samrådhållits under ledning av utrikesrådet för politiskafrågor med samtliga berörda enhetschefer ochhandläggare. förmiddag görutrikesrådet på utrikesutskottets begäran enföredragning i utskottet av de utrikespolitiskafrågorna på Allmänna rådets dagordning. samråder utrikesministern med EU-nämnden.Efter sammanträdet med hålls påUtrikesdepartementet en briefing för EU-ländernasambassader i om den svenska ståndpunkten ide ärenden som finns på Allmänna rådets dagordning.På söndagen, dvs. dagen före allmänna rådets möte,gör den medresande delegationen en uppdateradföredragning för utrikesministern på planet. Påmåndag morgon hålls en avslutande genomgång medrepresentationen i Bryssel.Vid utrikesministerns samråd med försstenografiska uppteckningar som några dagar senareskickas till för granskning.Efter Allmänna rådets möte gör representationen iBryssel en kort och sammanfattande rapport omsamtliga ärenden som har behandlats. De enheter påUtrikesdepartementet som har haft ärenden pådagordningen delges rapporten avEuropakorrespondenten. Därutöver skriverrepresentationen i mer detaljerade rapporterom de enskilda frågorna på dagordningen. Dessainkommer kort efter mötet. får enöversiktsrapport om diskussionerna vid allmännarådet efter mötet.EU-ländernas polchefer sammanträder permånad i (). Polcheferna hartill uppgift att regelbundet diskutera olikaaktuella utrikespolitiska frågor och lämnarekommendationer för utrikesministrarnas agerande.Förutom två ordinarie heldagsmöten harpolcheferna även överläggningar underallmänna rådets första dag. Inför mötena medPolitiska kommittén anordnas en förberedandeföredragning på medutrikesrådet för politiska frågor. Vidföredragningen deltar samtliga de enheter som harärenden på Politiska kommitténs dagordning. På basisav denna genomgång utarbetar respektive enhettalepunkter för deltagandet i Politiska kommittén.Talepunkterna samlas därefter i en pärm somsammanställs hos Europakorrespondenten. Dettaunderlag kan sägas utgöra instruktionen fördeltagandet i . Rapporteringenfrån mötena i sker inom 24timmar.Under Politiska kommittén finns ett trettiotalarbetsgrupper (GUSP-arbetsgrupper), såvälfunktionella som geografiska. Frekvensen påarbetsgruppernas möten varierar men de brukarvanligtvis sammanträda varje eller varannan månad.Vid dessa möten deltar representanter från berördaenheter på . Inför deltagandet iGUSP-arbetsgrupperna skall enheterna utarbeta enenkel skriftlig instruktion. Principen är attdeltagarna i GUSP-arbetsgrupperna skall sammanställaen kort skriftlig rapport. Denna bör inkomma inom 24timmar och inledningsvis ange vad som är operativtinför nästkommande möte i . Ensärskild arbetsgrupp är de så kallade GUSP-rådgivarna. Dessa är stationerade pårepresentationen i och har till uppgift attfrån finansiella, rättsliga och administrativasynpunkter få ihop de beslut (gemensam ståndpunktrespektive gemensam åtgärd) som polcheferna ochsedermera utrikesministrarna tagit om olikautrikespolitiska frågor. Den skriftligainstruktionsgivningen till denna grupp sköts avEuropakorrespondenten. Rapportering inkommer inom 24timmar efter mötet.Instruktionsgivningen inför Coreper ombesörjs avEU-sekretariatet. Instruktionsgivningen införrådsarbetsgruppernas möten (som i första handinriktar sig på samarbetet inom första pelaren) iBryssel görs av respektive enhet påUtrikesdepartementet.Sammanfattning av intervjuernaSammanfattningsvis har följande beskrivning givitsvid intervjuerna.Departementen uppger att ståndpunktspromemorior istort sett görs i den utsträckning somRegeringskansliets egna riktlinjer kräver. Inomtredje pelaren saknar många förslag den konkretionsom gör det meningsfullt att ta fram en särskildståndpunktspromemoria.Kommittéväsendet har i huvudsak inte utnyttjats föratt ta fram svenska ståndpunkter i EU-frågor. Andraformer som referensgrupper och remissförfarande harbefunnits vara mer ändamålsenliga änkommittéväsendet.Departementen redovisar att de har regelbundnakontakter med och utskotten och attriksdagens åsikter beaktas i arbetet. Regeringen haravgivit skrivelser om sin syn på utvecklingen inomEU inom vissa områden till riksdagen.Faktapromemorior skall enligt riktlinjerna göras på"viktigare" kommissionsförslag. Det finns dock ingenenhetlig uppfattning om vad som skall anses varaviktigare förslag. I praktiken avgörs vilkakommissionsförslag som skall bli föremål förfaktapromemorior på sakenheterna, och det skrivssnarare en extra faktapromemoria än en för lite.Huvuddelen av instruktionerna ges skriftligt. Ibörjan av medlemskapet kunde det finnas oklarheter irelationen mellan ochmyndigheterna när myndighetstjänstemän deltog imöten i EU, men dessa problem har enligt vad somuppges minskat eller nästan helt försvunnit.Återrapporteringen fungerar enligt departementen istort sett enligt riktlinjerna. Det kan dockinträffa att återrapporterna inkommer efter denutsatta 24-timmarsgränsen, bl.a. efter möten ikommissionens regi.Rapport om översyn av BrysselrepresentationenI överlämnade en arbetsgrupp inomUtrikesdepartementet sin rapport tillutrikesministern om ständiga representationi (Brysselrepresentationen). Arbetsgruppenssamlade intryck är att den svenska representationeni det stora hela är en väl fungerande organisation.Rapportens fokus ligger på Brysselrepresentationenoch inte på det som denna granskning avser. Någraiakttagelser i rapporten som berör de aspekter somutskottet tar upp i denna granskning kan docknämnas. I flera av de intervjuer som gjorts underarbetet med rapporten pekas på attåterrapporteringen från mötena iverkställighetskommittéerna måste bli bättre ochutvecklas. Vissa tjänstemän vid representationen iBryssel har påtalat brister i dialogen mellanBryssel och . Alltför ofta ärinstruktionerna sena eller otydliga. Tjänstemännenklagar också över att kunskapen om EU:sbeslutsstrukturer inte är tillräcklig i Stockholm.Några har emellertid påpekat att kunskaperna ominstruktionsgivning ökar stadigt. När det gällerverksamheten i rådsarbetsgrupper löser vissatjänstemän problemen med bristande instruktionergenom att skriva förslag till instruktioner självaoch sedan kräva att de godkänns av Stockholm.Arbetsgruppen anser sig ha funnit vissa brister iRegeringskansliet beträffande såväl kvaliteten påinstruktionsgivningen som den horisontellasamordningen och bevakningen av EU-frågor. För attstärka den politiska styrningen och effektiviteten idet svenska förhandlingsarbetet föreslårarbetsgruppen att regeringen överväger ettformaliserat, regelbundet återkommande mötesforummellan den politiska ledningen i Regeringskanslietoch ledningen för Brysselrepresentationen.Utskottets bedömningUtskottet har ovan redovisat de uppgifter sominhämtats vid kontakterna med . Denbild som framkommit på detta sätt ger vid handen atthanteringen av EU-frågorna har blivit bättre julängre tid som varit medlem i EU. Dettahindrar emellertid inte att hanteringen kanförbättras. Ett exempel är att mer uppmärksamhet kanägnas kommissionens verksamhet.Utskottet avser att återkomma tillRegeringskansliets hantering av EU-frågorna. Utanatt nu gå in i detalj på hur den vidare granskningenskall utformas kan några möjligheter nämnas.Regeringskansliets hantering av enskilda frågorgenom EU:s hela beslutsprocess kan studeras.Frågorna kan följas från de informella processer därfrågorna initieras, genom EU:s beslutsprocess därkommissionen, rådet och parlamentet spelar avgöranderoller, tills det formella beslutet är fattat.Därefter kan hantering avbeslutet följas, t.ex. hur ett beslutat direktivinförlivas i svensk lagstiftning. Ärenden somSverige initierar kan vara av särskilt intresse attfölja.I granskningen kan flera av de aspekter som tagitsupp ovan i redovisningen av uppgifter fråndepartementen behandlas. Granskningen kan omfattahur beaktar roll, vidvilket skede i processen intar enståndpunkt, hur arbetar gentemotandra länder och EU:s olika institutioner. En annanaspekt som kan vara aktuell att följa är regeringensförhållande till myndigheterna och hur den svenskaförvaltningstraditionen med avseende påmyndigheternas ställning fungerar när EU-frågorbehandlas.Redovisningen av uppgifterna från Regeringskanslietföranleder i övrigt ingen kommentar från utskottet.3 Regeringens ochRegeringskansliets hantering avallmänna handlingar som berörSveriges förhållande till EUBakgrundSedan den 1 januari 1995 gäller, enligt 2 kap. 1 §sekretesslagen (1980:100), sekretess för uppgift somangår förbindelser med annan stat eller iövrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation,myndighet, medborgare eller juridisk person i annanstat eller statslös, om det kan antas att det störSveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annatsätt skadar landet om uppgiften röjs.Utgångspunkten är att allauppgifter som rör förbindelser med andrastater och mellanfolkliga organisationer äroffentliga. Förslaget var enligt proposition1994/95:112 motiverat i första hand av en strävanatt även inom ramen för ett svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till insyn i allmännaangelägenheter.EU-DiaI infördes den 1 april 1995dokumentregistreringssystemet EU-Dia. Systemet ärkonstruerat för att ta hand om det omfattande flödetav allmänna handlingar, "dokument", som emanerarfrån EU:s olika organ eller som upprättats inomRegeringskansliet och som relateras till EU-frågor.EU-Dia används på likartat sätt av alla departementmed undantag för UD. Registreringen uppfyller dekrav som ställs på registrering av allmännahandlingar enligt sekretesslagens 15 kap.I EU-Dia har varje departement ansvar för sina"egna" dokument. Registreringsuppgifterna bildartillsammans en databas som är uppbyggd perkalenderår. Det är möjligt att öppna samtligadepartements databaser och därigenom få enöverblick över vilka handlingar som kommit in ellerupprättats oavsett departementstillhörighet.Utrikesdepartementet har två dokumentregister, ettför officiella rådsdokument och ett för andrahandlingar.Konstitutionsutskottets tidigare granskningKonstitutionsutskottet behandlade enanmälan i vilken begärdes att utskottet skullegranska regeringens och prövningav utlämnande av handlingar i ärenden som berörSveriges förhållande till EU (bet. 1995/96:KU30).Enligt anmälaren hade bl.a. från journalisthållframförts kritik mot att det sedan blivitmedlem av EU blivit svårare att få ut inkomnahandlingar som t.ex. berör förhållande tillEU på olika områden.När behandlade den ovannämnda granskningsanmälan begärde utskottet, frånvarje departement inom , svar påfyra frågor med anledning av anmälan. Frågornagällde bl.a. tillämpningen av offentlighetsprincipenavseende EU-handlingar inom Regeringskansliet.Departementens svar sammanfattades enligt följande(bet. 1995/96:KU30 s. 29).Det är svårt att avgöra om den från den 1 januari1995 gällande lydelsen av 2 kap. 1 § sekretesslagenangående utrikessekretessen lett till någonförändring i antalet utlämnade dokument. Underlagetär för litet för att en jämförelse skall kunna görasmed vad som gällde tidigare. En presumtion föroffentlighet finns numera i motsats till vad somgällde tidigare. Detta leder till att den i viss månmer "schablonmässiga" sekretessbedömningen somtidigare kanske skedde ersatts av en mer ingåendebedömning.När det gäller diarieföringen av EU-handlingar ärdepartementens erfarenheter att det inte föreliggernågra svårigheter att avgöra vilka EU-handlingar somär allmänna. Eventuellt kan det varaproblem för enskilda tjänstemän att avgöra vad somskall diarieföras och betraktas som allmännahandlingar speciellt när det är fråga om handlingarsom tjänstemännen erhållit i samband med möten iEU:s arbetsgrupper. Rutinerna för diarieföringen avEU-handlingar följer de generella principer somantagits för (EU-Dia).När det gäller hanteringen av de handlingar somupprättats inom (t.ex. bakgrunds-,analys- och diskussionsmaterial) har intedepartementen funnit några större svårigheter attavgöra vilka handligar som är att anse som allmännaoch de är att anse som allmänna.När det gäller överlämnande av handlingar tillriksdagens har detta inte berett någrastörre problem. har fått de handlingarsom nämnden skall ha eller som nämnden begärt attfå. Handlingar som lämnas över till har upprättats utifrån det faktum att de blirallmänna handlingar genom överlämnandet.Konstitutionsutskottet gjorde följande bedömning ibetänkandet (bet. 1996/97:KU30 s. 29 f.).Regeringskansliet synes ha ett väl fungerande systemför hantering av EU-handlingar.Dokumentregistreringssystemet EU-Dia som infördesden har av vad som framgår avdepartementens svar fungerat väl som det varit i bruk.Vissa svårigheter vid hanteringen/registreringengäller dock de handlingar som enskilda tjänstemänerhåller på t.ex. arbetsgruppsmöten inom EUutomlands. Dessa handlingar är allmänna handlingaroch bör registreras i liksom allaallmänna handlingar. Rutinerna för hanteringen avdessa handlingar bör följas inom Regeringskansliet.Det har enligt utskottets mening gått för kort tidför att en mer ingående utvärdering avRegeringskansliets hantering av EU-handlingar skallkunna göras. Frågan bör bli föremål för granskningsedan en längre tid förflutit.Årets granskningUtskottets enkätUtskottet har under årets granskning hosRegeringskansliet begärt en promemoria med svar påföljande frågor:1) Vad har den fr.o.m. gällandelydelsen av 2 kap. 1 § sekretesslagen angåendeutrikessekretessen inneburit i praktiken förutlämnandet av handlingar/uppgifter som har beröringmed EU? Kan man t.ex. göra den bedömningen att flerhandlingar/uppgifter numera lämnas ut än vad somtidigare varit fallet?