bet · GL01FöU10 · 1998-05-05 00:00:00 — Förändrad styrning av Försvarsmakten Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag i proposition1997/98:83 Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m. att senarelägga denförsvarspolitiska kontrollstationen . Det finns inte anledning förriksdagen att nu ta ställning till om det beslut om säkerhets- ochförsvarspolitik som kommer att fattas , kan bli så grundläggande,att det skall ses som ett nytt långsiktigt försvarsbeslut för helatotalförsvaret. Ett uttalande i den riktningen nu vore att föregripa resultatetav kommande överväganden. I en motivreservation från fem partier framhållsemellertid - till skillnad mot utskottet - att kombinationen av en förbereddkontrollstation och de akuta planeringsproblemen som Försvarsmakten ådragitsig, talar för en ominriktning av försvaret redan år 1999.Utskottet anser vidare att bör bifalla regeringens förslag attförändra styrningen av Försvarsmakten enligt de principer som regeringenredovisar i propositionen. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskanslietåterstår innan systemet ges slutlig form. Utskottet preciserar på ett antalpunkter riktlinjer för det fortsatta arbetet vilket som sin meningbör ge regeringen till känna. Moderata samlingspartiet, Folkpartietliberalerna, de gröna och har inget att invändamot principerna som regeringen redovisar, men anser att det råder osäkerhet omhur regeringens slutliga förslag kommer att gestalta sig. bör därförförst få ta ställning till ett sammanhållet förslag som uppfyller riksdagenskrav. Regeringens förslagRegeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning av För-svarsmakten m.m.1. att godkänner regeringens förslag om att flytta fram densäkerhetspolitiska kontrollstationen ,2. att godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändradstyrning av Försvarsmakten.Regeringens överväganden1. Den säkerhetspolitiska kontrollstationenRiksdagen beslutade att en säkerhetspolitisk kontrollstation skullegenomföras . Kontrollstationer skall bidra till att det sker enfortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och desskonsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling ochförnyelse.Då Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport år1998 finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen som tänkt.Beredningens rapport skall nämligen ligga till grund för regeringens bedömning.Dessutom torde riksdagsvalet innebära att arbete under höstenkommer att koncentreras till budgetregleringen. Regeringen föreslår därför attden planerade kontrollstationen bör flyttas fram till år 1999.2. Förändrad styrning av FörsvarsmaktenRegeringen föreslår att styrningen av Försvarsmakten får en förändradinriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av enstyrning i verksamhetsområden.Regeringen bedömer att Försvarsmaktens verksamhet bör delas in i områdenaförbandsverksamhet, beredskap, incidentinsatser, stöd till samhället,internationella insatser samt utveckling och investeringar.Erfarenheter av den nuvarande styrningenRegeringens erfarenheter av programstyrningen är att den inte resulterar i denentydiga styrning som var avsikten. Det saknas ett led mellan de övergripandesäkerhets- och försvarspolitiska målen och de operativa målen å ena sidan, ochbeställningen av krigsorganisationen å den andra sidan. ,där produktionen av krigsorganisationen sker, har inte heller tydliga mål ochkrav på resultat.Den nuvarande styrningen bör följaktligen kompletteras och ersättas medstyrning i termer av förmågor, produktivitet och kostnadsramar.Försvarsmaktens huvuduppgifter - kraven på förmågan att lösa dessaMed krav på förmåga menar regeringen dels de krav på operativ förmåga i olikaavseenden och i olika tidsperspektiv som Försvarsmakten måste uppfylla för attkunna utföra de fyra uppgifter som Försvarsmaken har, dels att klara kravet påanpassningsförmåga, dvs:- förmåga att försvara landet mot väpnat angrepp,- förmåga att hävda vår territoriella integritet,- förmåga att kunna genomföra internationella insatser,- förmåga att kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred,- förmåga att kunna anpassas till förändrade krav och förutsättningar.I propositionen lämnas en redogörelse på vilket sätt regeringen förtydligatkraven på Försvarsmaktens förmåga att lösa de fem uppgifter som ochregeringen ställt.VerksamhetsområdenRegeringen pekar på att den nuvarande styrningen av Försvarsmakten utgår frånmyndighetens olika organisatoriska delar (programmen). Regeringens förslaginnebär att styrningen i stället fokuseras på den verksamhet som bedrivs inomFörsvarsmakten.I propositionen redovisar regeringen att den avser att fördela resurserna påFörsvarsmaktens verksamhet i fred vid staber, förband och skolor. Dennaverksamhet kan komma att delas in i sex olika verksamhetsområden:1. Stöd till samhället.5. Utveckling och investeringar.Regeringen avser att styra de sex verksamhetsområdena genom att ange tydligaverksamhetsmål för respektive område.I bilaga 1 till propositionen redovisar regeringen hur budgetpropositionenför skulle kunna ha påverkats i sin utformning om den föreslagnareformeringen av styrningen godkänns av . Där framgår att regeringenavser att lämna förslag till att godkänna inriktningen av de olikaverksamhetsområdena.AnslagsstrukturenRegeringen framhåller att försvarsutskottet vid upprepade tillfällen har tagitupp behovet av att verksamhetens mål och resultat formuleras på ett sådantsätt, att ges förutsättningar att utöva finansmakten, styraverksamhetens inriktning samt kontrollera resultatet och dess effekter.Om godkänner den föreslagna inriktningen av den förändradestyrningen av Försvarsmakten avser regeringen att i budgetpropositionen för år1999 återkomma med förslag till en ändrad anslagsstruktur. Regeringen anser attett system med fleråriga försvarsbeslut, där även den ekonomiska ramen anges,är en förutsättning för att verksamheten skall kunna utvecklas långsiktigt.Däremot anser regeringen att en avvägning mellan de olika verksamhetsområdenabör kunna ske inför varje nytt budgetår. Denna avvägning kan ske oaktat ommedel tillförs Försvarsmakten i ett eller flera anslag. Enligt regeringensmening skall anslagsstrukturen stödja och förstärka styrning och uppföljning avFörsvarsmaktens verksamhet. Ett av de alternativ som regeringen för närvarandeöverväger är följande:A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m.Anslagspost 1 Förbandsverksamhet m.m.Anslagspost 2 BeredskapA 2 Fredsfrämjande truppinsatserAnslagspost 1 Beslutade insatserAnslagspost 2 Till regeringens dispositionA 3 Utveckling och investeringarAnslagspost 1 MaterielAnslagspost 2 BefästningarAnslagspost 3 Forskning och teknikutveckling m.m.Regeringen redovisar att samtliga större investeringar i såväl materiel sombefästningar skall styras med objektsramar. En objektsram består av ettväldefinierat materielinnehåll, en ekonomisk plan sam en tidsplan. Motionernas förslag1997/98:Fö6 av m.fl. (m) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ett nytt försvarsbeslut ,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om förändrad styrning av Försvarsmakten,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om indelningen av Försvarsmaktens verksamhet, nya anslagsstruktur samtHögkvarterets nya organisation,4. att avslår regeringens förslag till inriktning av en förändradstyrning av Försvarsmakten (regeringens avsnitt 3) i enlighet med vad somanförts i motionen.1997/98:Fö7 av och () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om underlag för ett förnyat försvarsbeslut i samband medkontrollstationen 1999,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om regeringens förslag angående förändrad styrning av Försvarsmakten.1997/98:Fö8 av () vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att avslå regeringens förslag till beslut beträffande inriktning aven förändrad styrning av Försvarsmakten,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att regeringen bör återkomma till med en proposition sommotsvarar de krav som försvarsutskottet, vid upprepade tillfällen, har ställt,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en redovisning som inför redogör för hur - och efter vilkaprinciper - försvaret är tänkt att föras och varför krigsorganisationen börutformas på det sätt som regeringen föreslår,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en redovisning av de operativa principerna, en värdering avFörsvarsmaktens styrka och svagheter samt ett därpå baserat förslag till vilkaoperativa försvarsförmågor i olika avseenden som bör prioriteras högrerespektive lägre,5. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att Försvarsmaktens olika operativa förmågor - och kostnader fördessa - vägs mot de uppsatta säkerhets- och försvarspolitiska målen,6. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om behovet av att stärka Försvarsdepartementet och att säkramöjligheterna för insyn och styrning av Försvarsmakten,7. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om insyn och inflytande över utveckling och anskaffning avförsvarsmateriel,8. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ny anslagsstruktur för budgetpropositionen.Sammanfattning av motionernaModerata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 (m - kommitté) beträffandekontrollstationen att bör godkänna förslaget att senarelägga dennatill eftersom ett genomgripande försvarsbeslut krävs redan 1999.Kombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemensom Försvarsmakten ådragit sig, talar för en ominriktning av försvaret redan år1999. Nästa års beslut bör utgöra starten för en ny och mer flexibel rytm förlångsiktiga beslut om försvarets inriktning. Underlaget som tas fram förregeringens proposition och beslut måste vara brett ochinnehålla alternativa handlingsvägar, såväl vad gäller ekonomi som innehåll.Det måste skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut (yrkande 1).När det gäller förslaget till förändrad styrning av Försvarsmakten ansermotionärerna att de nuvarande programmen varit alltför vida. Även kostnader förmaterielanskaffning och beredskap har hänförts till programmen. Kopplingen tillspecifik operativ förmåga i närtid och framtid har varit utomordentligt svag.Transparensen är begränsad. Besluten om programmens inriktning har varit ettalltför trubbigt intrument.Den fråga om ?styrningsglappet? mellan övergripande säkerhetspolitiska måloch behov av krigsförband som tas upp i propositionen föranleder varken förslageller överväganden. Regeringen konstaterar att dessa överväganden saknas. Dettaföranleder emellertid inget förslag från regeringens sida. Inte hellerredovisas hur styrningen i krigsförbandstermer skall åstadkommas. Regeringenborde ha avvaktat tills sådant underlag föreligger (yrkande 2).När det gäller indelningen i verksamhetsområden anser Moderatasamlingspartiet att regeringens förslag inte bör avvisas. Men den förändringsom föreslås är otillräckligt utvecklad. Förslaget måste tydliggöras ochkompletteras för att skall få fullständig klarhet om vad beslutetegentligen innebär. Beträffande förslaget till anslagsstruktur har motionärernaflera synpunkter. När det gäller materielanskaffningen bör sålunda utgifternaför vidmakthållande respektive för förnyelse skiljas åt på olika anslag.Materiel-anskaffning som avser drift och underhåll av förband (vidmakthållande)bör budgeteras under anslaget till förbandsverksamhet medan utgifter förmateriell förnyelse av krigsförbanden bör budgeteras under anslaget A 3Utveckling och investeringar (yrkande 3).I stället för att nu godkänna regeringens förslag bör regeringen, enligtmotionärerna, få i uppdrag att återkomma med ett färdigt förslag till (yrkande 4).Lennart Rohdin och (fp - kommitté) har i motion 1997/98:Fö7 ingenanledning till några invändningar mot en senareläggning av kontrollstationen.1996 års försvarsbeslut synes redan i allt väsentligt ha havererat, då det ialldeles för hög grad togs med blicken i backspegeln från såvälriksdagsmajoritetens som från Försvarsmaktens sida. Regeringen bör därför införkontrollstationen förelägga ett fullständigt underlag för ett förnyatförsvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska somförsvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter (yrkande 1).När det gäller frågan om en förändrad styrning av Försvarsmakten erinrarmotionärerna om att mycket tydligt genom betänkande 1996/97:FöU4Styrning och uppföljning av totalförsvaret krävt ett bättre system för styrningav försvaret, för att därigenom bättre kunna utöva kontrollmakt. Dettorde enligt motionärerna vara svårt för att på detta stadium avtankeprocessen ta ställning till om propositionens förslag är svaret påriksdagens tidigare begäran. Den mycket hopträngda budgetprocess som väntarriksdagen förefaller mindre väl vald för att utan föregåendevarning introducera ett nytt system för styrning av försvaret (yrkande 2).Annika () har i motion 1997/98:Fö8 inget att anmärka mot attkontrollstationen flyttas fram . Däremot lämnar regeringensproposition mycket övrigt att önska när det gäller styrningen avFörsvarsmakten. Motionären erinrar bl.a. om att försvarsutskottet i betänkande1996/97:FöU4 konstaterade att det finns ett glapp mellan den säkerhetspolitiskaanalysen, den militärstrategiska bedömningen och förslagen tillkrigsorganisationen m.m. Utskottet ansåg vidare att det behövs en redovisningsom redogör för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att föras.Enligt motionären möter inte regeringens förslag utskottets krav på dessapunkter. Motionären anser att det i stället förs ett luddigt resonemang omkopplingen mellan kraven på förmåga och den faktiska krigsorganisationen.När det gäller frågan om anskaffning och utveckling av försvarsmaterielkonstaterar motionären att varken utskottets eller tidigareframförda krav kan betraktas som tillgodosedda. Därför bör regeringen återkommamed en proposition som motsvarar de krav som utskottet ställt. Regeringensförslag bör av det skälet inte bifallas av - även om delar avpropositionen går i rätt riktning. Den säkerhetspolitiska kontrollstationenRegeringen föreslår att kontrollstationen senareläggs . på att Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport tillhösten 1998. Därmed finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationeneftersom beredningens rapport skall ligga till grund för regeringens bedömning.Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 1 attkombinationen av en förberedd kontrollstation och de akuta planeringsproblemsom Försvarsmakten ådragit sig talar för en ominriktning , och attden bör utgöra grunden för en mer flexibel rytm för långsiktiga beslut omförsvarets inriktning. Det underlag som skall tas fram måste vara så brettatt det skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut år 1999.Lennart Rohdin och () anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 1, attregeringen bör förelägga ett fullständigt underlag för ett förnyatförsvarsbeslut med utgångspunkt i såväl säkerhetspolitiska somförvarspolitiska och samhällsekonomiska utgångspunkter.Annika () har i motion 1997/98:Fö8 inget att invända mot attkontrollstationen flyttas till år 1999.Utskottet delar regeringens och motionärernas uppfattning att starka skäl talarför att senarelägga propositionen om den säkerhetspolitiska kontrollstationentill . I motionerna 1997/98:Fö6 och Fö7 framhålls emellertid attkontrollstationen bör ha karaktären av ett nytt försvarsbeslut.Utskottet erinrar om att systemet med kontrollstationer skall bidra till enfortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och desskonsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling ochförnyelse. Försvarsberedningens rapport blir av central betydelse förkontrollstationen. Samtliga riksdagspartier ges sålunda insyn i och inflytandeöver förberedelsearbetet.Regeringen pekar i propositionen på ett antal viktiga principfrågor somregeringen avser att ta upp i den kommande propositionen om kontrollstationen.Utskottet har vidare erfarit att regeringen avser att ge flera myndigheterinom totalförsvaret utredningsuppdrag syftande till att fåunderlag för kommande säkerhets- och försvarspolitiska överväganden.Företrädare för riksdagspartierna har givits möjlighet att lämna synpunkter påutredningsuppdragen till myndigheterna. Därmed skapas det såledesförutsättningar för en i vissa avseenden ny inriktning av försvarspolitiken,om detta då anses motiverat.Genom etappindelningen av det nu gällande försvarsbeslutet och systemet medkontrollstationer har steg tagits mot en flexiblare rytm i försvarsplaneringenän tidigare. Olika försvarspolitiska beslut får konsekvenser i olikatidsmässiga perspektiv. Försvarsplaneringen utvecklas enligt utskottets meningmot att vara mindre bunden till femårsperioder.Det finns enligt utskottets mening inte anledning för att nu taställning till om det beslut om säkerhets- och försvarspolitik somkommer att fattas kan bli så grundläggande, att det skall ses somett nytt långsiktigt försvarsbeslut för hela totalförsvaret. Ett uttalande iden riktningen nu vore att föregripa resultatet av kommande överväganden -såväl av berörda myndigheter som av statsmakterna. Det är sålunda intemeningsfullt att rubricera försvarspolitiska kontrollstation som ettförsvarsbeslut - det är inte sannolikt att all verksamhet inom totalförsvaretblir föremål för en omprövning. Därför bör inte motionerna 1997/98:Fö6 yrkande1 och 1997/98:Fö7 yrkande 1 bifallas av riksdagen.2. Styrningen av har vid åtskilliga tillfällen behandlat frågor som rörstyrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret. I betänkande1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av totalförsvaret redovisade utskottet påvilket sätt förutsättningarna för insyn i, styrning och uppföljningav bl.a. Försvarsmakten skall förbättras, inte minst för att förmågatill uppföljning och utvärdering av verksamheten skall stärkas.Regeringen föreslår i proposition 1997/98:83 Förändrad styrning avFörsvarsmakten m.m. att styrningen av Försvarsmakten bör få en förändradinriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av enstyrning i verksamhetsområden.Moderata samlingspartiet anser i motion 1997/98:Fö6 yrkande 3 (m) att detförslag som lämnas är otillräckligt utvecklat och måste kompletteras för attriksdagen skall få klarhet i vad beslutet innebär. Därför bör propositionenavslås (yrkande 4).Lennart Rohdin och () anser i motion 1997/98:Fö7 yrkande 2 (fp)att det är svårt att på detta stadium av tankeprocessen ta ställning till ompropositionen är svaret på tidigare begäran. Att introducera ettnytt system förefaller var en mindre väl val tidpunkt.Annika () föreslår i motion 1997/98:Fö8 att regeringen böråterkomma med en proposition som motsvarar de krav som ställt(yrkandena 1 och 2).Utskottet konstaterar att regeringen i propositionen inte lämnat ett samlat ochheltäckande förslag till nytt system för insyn i, styrning, uppföljning ochutvärdering av Försvarsmaktens verksamhet. Regeringen anmäler att ytterligareöverväganden återstår. Ett fortsatt utvecklingsarbete i Regeringskanslietåterstår sålunda innan systemet ges slutlig form.Utskottet har övervägt om regeringen skall redovisa nästa budgetpropositionutifrån de nu redovisade principerna eller om ytterligare en princippropositionär nödvändig för ett slutligt ställningstagande från sida, dvs. omett reformerat system skall träda i kraft eller budgetåret2000. Utskottet har framfört behovet att förbättrariksdagens beslutsunderlag och att kunna precisera mål för verksamheten ochändamålsbestämma medelsanvändningen inom Försvarsmakten. Det är angeläget attdetta arbete drivs vidare skyndsamt så att de förbättringar som riksdagenefterlyst kan träda i kraft . Därför anser utskottet attbudgetpropositionen för bör redovisas utifrån de principer somregeringen föreslår men även med utgångspunkt i de riktlinjer för det fortsattautvecklingsarbetet som utskottet lämnar i det följande.Försvarsmaktens uppgifter och behov av operativ förmågaUtskottet har (bet. 1996/97:FöU4) anfört följande:Sambandet mellan säkerhetspolitisk omvärldsanalys - strategiska överväganden -operativa grundprinciper och de därav följande kraven på Försvars-maktensförmåga i olika avseenden, samt kravet på det civila försvarets funktioner ärbristfälligt redovisat.Utskottet efterlyser därför en närmare redovisning av de operativaprinciperna, en värdering av Försvarsmaktens styrka och svagheter samt ettdärpå baserat förslag till vilka operativa försvarsförmågor i olika avseenden(t.ex. luftförsvarsförmåga, förmåga att avvärja landstigning över kust,underrättelse- och ledningsförmåga, ingripa mot luftlandsättningar m.m.) sombör prioriteras högre resp. lägre.Regeringen redovisar i propositionen arbetsläget. Moderata samlingspartietpekar i motion 1997/98:Fö6 (yrkande 2) på att det i propositionen saknasöverväganden och förslag att överbrygga det ?styrningsglapp? som finns mellansäkerhetspolitiska mål och krigsorganisationens utveckling. Liknande synpunkterförs fram av i motion 1997/98:Fö8 yrkandena 3-5.Utskottet har samma uppfattning nu som (bet. 1996/97:FöU4) ombehovet av sådan redovisning och förutsätter därför att kommandebudgetpropositioner kompletteras med den redovisning som begärt.Det är nödvändigt för att skall kunna ta ställning tillFörsvarsmaktens uppgift, förmåga samt till krigsorganisationens utformning ochberedskap.Försvarsmaktens och det civila försvarets huvuduppgifter har beslutats avriksdagen. I propositionen (s. 7-8) redovisar regeringen hur Försvarsmaktensförmåga att lösa uppgifterna kan förtydligas. Eftersom Försvarsmaktensuppgifter och förmåga i olika avseenden direkt påverkar krigsorganisationensinriktning, storlek och beredskap - vilken bestämmer - är detrimligt att även bestämmer Försvarsmaktens olika förmågor.Utskottet anser sålunda, i likhet med regeringen, att det ytterst skallankomma på att besluta om vilka uppgifter och vilken ambitionsnivå iolika avseenden som det militära försvaret skall ha. Genom att på det sätt somregeringen aviserar, tydligt beskriva vilken förmåga Försvarsmakten skall haför att kunna lösa de olika uppgifterna, skall i samband medbudgetprövningen ta ställning till vilken ambitionsnivå som bör gälla. Därförmåste regeringen i budgetförslaget inhämta godkännande beträffandevilken förmåga som Försvarsmakten skall ha för att kunna lösa de olikauppgifterna.Försvarsmaktens verksamhetsområdenRegeringen föreslår att den styrning av Försvarsmaktens mål och resurser som nusker genom de 15 programmen ersätts med styrning i olika verksamhetsområden.Regeringen redovisar sin bedömning av vilka dessa bör vara, men lämnar ingetförslag.De sex verksamhetsområdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentberedskap,stöd till det civila samhället, internationella insatser samt utveckling ochinvesteringar, som regeringen redovisar kan enligt utskottets mening ligga tillgrund för det fortsatta arbetet.Under 1995/uttalade utskottet (bet. 1994/95:FöU4Försvarspolitiken 1995/96 s. 37) bl.a. följande:Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får inte statens medel användas på annatsätt än har bestämt. Utskottet anser att regeringen framgent börinhämta godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom deolika programmen. Genom en sådan ordning kommer formellt sett att förvarje budgetår ta ställning till för vilka ändamål som medlen under ramanslagettill Försvarsmakten skall användas. Detta bör som sin mening geregeringen till känna.Riksdagen beslutar - efter förslag av regeringen - om såvälprogrammen som målen för den verksamhet som skall bedrivas under budgetåretinom dessa. En förutsättning för att skall kunna följa upp ochutvärdera verksamheten inom utskottets ansvarsområde är att det finns tydligariksdagsbeslut att utgå från.