bet · GL01UU13 · 1998-04-21 00:00:00 — Det utskottet anfört ominnebörden av samverkan hade enligt utskottet betydelse för det politiskaansvarstagandet. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarnapåverkade således inte möjligheter att använda dekontrollinstrumentsom anges i 12 kap. regeringsformen (bl.a. kritik mot statsråd med anledningavkonstitutionsutskottets granskning eller avgivande av misstroendeförklaring).Riksdagen följde utskottet.Konstitutionsutskottets bedömningSexveckorsfristen enligt protokollet om de nationella parlamentens roll gälleräven beträffande förslag inom den tredje pelaren, i den mån kommissionen lagtfram förslaget. Som ovan framgått (s. 3) ökar kommissionens initiativrätt inomden tredje pelaren genom Amsterdamfördraget och kommer att gälla även dekvarvarande samarbetsområdena, dvs. polissamarbete och straffrättsligtsamarbete. Någon åtgärd med anledning av motion U17 yrkande 13 kan därför inteanses påkallad.När det gäller frågan om skall kunna binda regeringen vid en visshandlingslinje i EU-arbetet vidhåller den uppfattningutskottet gav uttryck för i betänkande 1994/95:KU22 och som ställtsig bakom. bör alltså avstyrka motion U17 yrkande 5.Stockholm den 14 april 1998På vägnarBo KönbergI beslutet har deltagit: (), (), (), Axel (), (), (m), BarbroHietalaNordlund (s), (), (), (), (), (), (), (),() och ().Avvikande meningar1. Uppskjutande av beslut om AmsterdamfördragetBirgitta (), () och () anser attden del av utskottets yttrande under rubriken som börjar med?Konstitutionsutskottet anser inte? och slutar med ?U18 (c) yrkande 2? bort haföljande lydelse:Det finns inget behov av en forcerad handläggning av Amsterdamfördraget iriksdagen. Fördraget kommer inte att kunna träda i kraft förrän tidigast den 1januari 1999. kommer att folkomrösta om Amsterdamfördraget den 28 maj.För att inte ställningstagande skall påverka resultatet av danskarnasfolkomröstning bör beslut skjutas upp till efter höstens val. Dåfårockså det svenska folket möjlighet att säga sitt om fördraget.Utrikesutskottetbör därför tillstyrka motionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2.2. Folkomröstning om AmsterdamfördragetBirgitta (), () och () anser attdendel av utskottets yttrande som börjar med ?I likhet med? och slutar med ?K254(c)? bort ha följande lydelse:Opinionen mot medlemskap i har vuxit sig mycket stark, och dendjupare integration av EU som Amsterdamfördraget leder till har intesjälvklartett brett folkligt stöd. I det alternativ som vann folkomröstningen om svensktmedlemskap i angavs på valsedeln att omröstningen gällde om skullebli medlem i enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan ochEU. De förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har ändrats betydligt.Denna situation talar för en folkomröstning om Amsterdamfördraget. I ,och kommer det att anordnas folkomröstningar. Även det svenskafolket borde direkt få avgöra frågan om tillträde tillAmsterdamfördraget. bör tillstyrka motionerna U16 (mp)yrkande1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).3. Avslag på propositionenBirgitta (), () och () anser attdendel av utskottets yttrande under rubriken godkännande avAmsterdamfördraget som börjar med ?Amsterdamfördraget innebär? och slutar med?U19 (fp) yrkande 1? bort ha följande lydelse:Genom Amsterdamfördraget tas ytterligare steg i riktning mot meröverstatlighetoch minskad demokrati i EU. har sett som sin viktigasteuppgift att ?effektivisera? EU genom att stärka dess institutioner påmedlemsstaternas bekostnad. Såväl som rådet, kommissionenochEG-domstolen ges genom fördraget ökad makt och ökade befogenheter. Risken föratt utvecklingen går mot en europeisk federal stat utan inflytande för denationella parlamenten och medborgarna i de enskilda länderna är enligtkonstitutionsutskottets mening uppenbar. Beslut som har stor betydelse för denenskildes vardag kan i fortsättningen i praktiken komma att fattas av andraländers företrädare genom överstatliga beslut, eftersom besluten inte kräverenhällighet bland medlemsstaterna. Sammanfattningsvis ges mer makt åt EU:sinstitutioner, mindre makt åt riksdag och därmed också mindre makt åtdet svenska folket.I fördraget finns beslutsprocedurer i både andra (gemensam utrikes- ochsäkerhetspolitik) och tredje (rättsliga och inrikes frågor) pelaren sominnebäratt vetorätten luckras upp eller kringgås.Inom den tredje pelaren införs en ny beslutsform, rambeslut, som i alltväsentligt kommer att väga lika tungt som direktiv. En förutsättning förrambeslutens bindande effekt skall inte vara att de - som mellanstatligakonventioner - i efterhand har godkänts av de nationella parlamenten.Konstitutionsutskottet ifrågasätter därför hur rambesluten förhåller sig tillbestämmelsen i 10 kap. 2 § RF om att regeringen får ingå vissa internationellaöverenskommelser endast med godkännande. Rambesluten innebär ocksåen uttrycklig kompetensöverflyttning enligt 10 kap. 5 § första stycket ser vidare en risk för att artikel 5 a om s.k. flexibelintegration kommer att utnyttjas för att driva utvecklingen inom EU mot enfederation. Artikeln borde ha kompletteras så att de länder som önskar återtabeslutanderätten över vissa områden som betecknats vara av gemensamt intresseför unionen givits rätt att göra detta, ensamma eller i förening med andramedlemsländer.Om inte beslutet om Amsterdamfördraget skjuts upp eller underställs enfolkomröstning bör utrikesutskottet med anledning av motionerna U14 (s)yrkande1, U16 (mp) yrkandena 4-7, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1 och U19 (fp)yrkande 1 avstyrka propositionen.4. EU:s fortsatta utvecklingBirgitta () anser att den del av utskottets yttrande under rubrikenEU:s fortsatta utveckling som börjar med ?Konstitutionsutskottet delar? ochslutar med ?avstyrkas av utrikesutskottet? bort ha följande lydelse:Regeringen bör vid nästa regeringskonferens i EU deklarera att demedlemsländersom så önskar skall ha rätt att återta självbestämmande. Regeringen börutarbeta förslag till fördragstext med en komplettering av artikel 5a så attdeländer som önskar återta beslutanderätten över vissa områden som betecknatsvara av gemensamt intresse för unionen ges rätt att göra detta ensamma eller iförening med andra medlemsländer.Utrikesutskottet bör tillstyrka att med bifall till motion U20 (c)yrkande 1 och med anledning av motionerna U14 (s) yrkande 2, U15 (m), U17 (v)yrkandena 3 och 14 samt U504 (c) yrkande 1 som sin mening ger regeringen tillkänna vad anfört om EU:s fortsatta utveckling.5. EU:s fortsatta utvecklingKenneth () anser att den del av utskottets yttrande under rubriken utveckling som börjar med ?Konstitutionsutskottet delar? och slutarmed ?avstyrkas av utrikesutskottet? bort ha följande lydelse:Konstitutionsutskottet beklagar att de förändringar beträffande EU:sinstitutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet.Regeringen borde vid konferensen ha verkat för ändringar i merantifederalistisk riktning. Vid en omförhandling av Amsterdamfördraget börregeringen deklarera att inte längre vill medverka till en ständigtmeromfattande federation inom EU, utan att i stället mer beslutsmakt böråterförastill nationell nivå, så att de nationella parlamenten och den demokratiskalegitimiteten stärks. bör tillstyrka att medanledning av motionerna U14 (s) yrkande 2, U15 (m), U20 (c) yrkande 1, U17 (v)yrkandena 3 och 4 samt U504 (c) yrkande 1 som sin mening ger regeringen tillkänna vad anfört om EU:s fortsatta utveckling.6. Öppenhet och insyn i EU:s institutionerKenneth () anser att den del av utskottets yttrande under rubrikenÖppenhet och insyn i EU:s institutioner som börjar med ?Konstitutions-utskottet delar? och slutar med ?vidare uttalande? bort ha följande lydelse:Konstitutionsutskottet anser att det är bra att öppenheten nu ges enfördragsmässig status i Amsterdamfördraget, även om det inte handlar om attinföra en offentlighetsprincip av svenskt snitt. En svaghet är dock atthandlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet.Domstolen och andra institutioner borde också ha omfattats av de grundläggandeöppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittéersom verkar inom kommissionen, till Coreper samt till förlikningsförfarandetmellan parlamentet och rådet. En annan svaghet är att öppenheten kan komma attskilja sig åt mellan olika organ eftersom respektive institution skallutarbetasina egna regler. Vidare finns det enligt utskottets mening ingen garanti föratt handlingar som kommer in till institutionerna och har ursprung imedlemsstaterna kommer att omfattas av någon handlingsoffentlighet. Det ärockså tveksamt om artikel 191a kommer att innebära att sekretess bara kommeratt gälla i undantagsfall. Utskottet anser också att det är beklagligt attinförandet av diarier inte fördragsfästs, eftersom det är självaförutsättningen för att handlingsoffentlighet skall kunna tillämpas. Vidareborde frågan om meddelarfrihet ha fördragsfästs. De svenska förhandlarnaverkarockså ha ignorerat frågan om offentlighet då lagarna antogs i rådet.Vad utskottet här uttalat om öppenhet bör med bifall till motion U17(v) yrkande 6 och med anledning av motionerna K505 (fp) yrkande 5 och K253(mp)yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.7. Öppenhet och insyn i EU:s institutionerPeter () anser att den del av utskottets yttrande under rubrikenÖppenhet och insyn i EU:s institutioner som börjar med ?Konstitutions-utskottet delar? och slutar med ?vidare uttalande? bort ha följande lydelse:Konstitutionsutskottet delar uppfattningen i motion K253 (mp) att EU:skommittéväsende måste genomlysas i betydligt större utsträckning. De åsikteroch hållningar som genom olika representanter driver ikommittéerna måste spridas och utvecklas i en offentlig diskussion. Det ärinterimligt att den och därmed hållning hålls hemligför det stora flertalet. bör därför uppdra åt regeringen attåterkomma med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsende skallöppnas och demokratiseras. bör alltså hemställa attriksdagenmed bifall till motion K253 (mp) yrkande 4 och med anledning av motionerna U17(v) yrkande 6 och K505 (fp) yrkande 5 som sin mening ger regeringen till kännavad ovan anförts.8. Institutionerna i ett utvidgningsperspektivPeter () anser att den del av utskottets yttrande under rubrikenInstitutionerna i ett utvidgningsperspektiv som börjar med ?Konstitutions-utskottet delar? och slutar med ?avstyrka motionen? bort ha följande lydelse:De mindre ländernas ställning i rådet och förmåga att utöva ett betydelsefulltinflytande måste värnas. Ett välfungerande EU förutsätter att även de mindreländerna finner det värt att bidra med kreativa lösningar på gemensammaproblemoch att dessa länders medborgare upplever delaktighet i europeisk politik. Detär därför en angelägen uppgift för att vid nästa regeringsförhandlingföra fram krav på att nuvarande proportioner när det gäller viktningen avröster i rådet bevaras. bör hemställa att medbifalltill motion K715 (kd) yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vadovan anförts om röstviktningen i rådet.9. Gemenskapslagstiftningens kvalitet, m.m.Birgitta () anser att den del av utskottets yttrande under rubrikenGemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m. som börjarmed ?Konstitutionsutskottet utgår? och slutar med ?av utrikesutskottet? borthaföljande lydelse:Konstitutionsutskottet delar uppfattningen i motion K703 (m) att svenskaföreträdare i EU måste driva frågan om att onödig byråkrati skall bekämpas.Sverige måste också eftersträva ett så okomplicerat regelsystem som möjligtinom EU samt att unionens beslut och agerande i högre grad förankras ocherhåller tilltro bland medlemsländernas medborgare. börhemställa att med bifall till motion K703 som sin mening gerregeringen till känna vad ovan anförts om motarbetande av onödig byråkrati,m.m.10. Utträde ur unionenBirgitta (), () och () anser attdendel av utskottets yttrande under rubriken ur unionen som börjar med?Konstitutionsutskottet vidhåller? och slutar med ?av utrikesutskottet? borthaföljande lydelse:Enligt utskottets mening är det av avgörande betydelse att möjligheterna tillutträde ur unionen regleras i fördraget. Härigenom betonas att unionen är ensammanslutning av självständiga stater och att kommande generationer harmöjlighet att fatta egna beslut om sin unionstillhörighet. Frågan omutträdesrätt rör inte bara utträdet som sådant, utan framför allt villkoren.Ominte de ekonomiska och organisatoriska relationerna är reglerade finns detstora risker för konflikter. Regeringen bör således inför rådet presentera ettförslag till utträdesparagraf. Det anförda bör med anledning av motionernaU503(mp) och U504 (c) yrkande 2 ges regeringen till känna.11. Utredning om alternativa samarbetsformerBirgitta () anser att den del av utskottets yttrande under rubrikenUtträde ur unionen som börjar med ?Eftersom det? och slutar med ?avutrikesutskottet? bort ha följande lydelse:Följderna av att ett medlemsland utträder ur EU är inte belysta i svensktperspektiv. Därför bör i en särskild utredning beskrivas konsekvenserna av attSverige lämnar Europeiska unionen och vilka alternativ som står eller börkunnastå till buds för ett land som lämnar EU, främst i form av ,omförhandlat eller frihandelsavtal. Det anförda bör med bifall tillmotion U504 (c) yrkande 3 ges regeringen till känna.12. Bindande förhandlingsdirektivKenneth () anser att den del av utskottets yttrande under rubriken roll som börjar med ?När det gäller? och slutar med?U17 yrkande 5? hade bort ha följande lydelse:Utvecklingen sedan inrättades har visat attregeringen frångått det handlingsupplägg som förankrats inämnden. Det bör därför, som föreslås i motion U17 (v), införas en möjlighetför att binda regeringen vid en viss handlingslinje, på liknandesättsom sker i en del andra länder. Det anförda bör med bifall till motion U17 (v)yrkande 5 ges regeringen till känna.Särskilt yttrandeBo Könberg och (båda fp) anför:Enligt uppfattning skall beslut fattas så nära den enskilde sommöjligt och allra helst av den enskilde själv och hans familj. Där det inte ärmöjligt med individuella beslut bör besluten tas på den lägsta praktiskapolitiska nivån. Vi anser att borde ha varit mer pådrivande för attstärka subsidiaritetsprincipen i . Regeringen borde ha agerat föratt införa en kompetenskatalog i fördraget, av vilken det bort framgå vilkafrågor EU skall syssla med. Unionsnivån bör bara användas i de fall dånationella nivåer eller nivåer inom medlemsländerna inte är tillfyllest förattlösa problemen.LAGRÅDETUtdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-03-30Närvarande: f.d. justitierådet , justitierådet GertrudLennander,regeringsrådet en lagrådsremiss har beslutatinhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag till lag om ändring ilagen(1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen.Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättschefen ,hovrättsassessorn och kammarrättsassessorn föranleder följande yttrande av Lagrådet:Det kan inte sägas att Amsterdamfördraget medför några i sak omvälvandenyheteri förhållande till den mycket omfattande rättsliga reglering som Sverigeaccepterat genom sin anslutning till den Europeiska unionen. Fördragetinnehåller dock en hel del formella nyheter. Lagrådet har sett som sin främstauppgift att granska hur dessa förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 5 §första stycket första meningen regeringsformen om att kan överlåtabeslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri-och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i deneuropeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna ().Eftersom 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen uttryckligen - och medavsikt - inte medger möjlighet att överlåta beslutanderätt till annan änEuropeiska gemenskaperna blir den inledande frågan, om fördraget innebär attbeslutanderätt överlåts till Europeiska unionen.De nya beslutsformerna inom de andra och tredje pelarna, alltså inomEuropeiska unionen, har blivit komplicerade och är svåra att genomskåda.Lagrådet delar den uppfattning som kommit till uttryck i remissyttrande frånJuridiska fakultetsnämnden vid , nämligen attutvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övrigadelar av unionssamarbetet. Det står dock vid ett studium av fördraget klartattde fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara den mellanstatligakaraktären av andra och tredje pelarna; bl.a. har vissa ämnesområden förtsöver till första pelaren, främst sådana som är av omedelbar betydelse för denfria rörligheten för personer, där en reglering som ger möjlighet att meddelaEG-rättslig lagstiftning ansetts behövlig.I frågan om det kan anses att beslutanderätt överlåts till den Europeiskaunionen knyter sig det största intresset till de s.k. rambesluten inom dentredje pelaren, om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andraförfattningar (artikel K 6.2 b). Dessa rambeslut skall vara bindande förmedlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåtaåt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; deskall inte ha direkt effekt. De kommer med andra ord att medföra folkrättsligförpliktelse för att bl.a. vid behov genomföra lagstiftning som krävsför att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De får däremot intedirekt effekt, dvs. de kan inte åberopas inför svenska domstolar och andramyndigheter. Härutinnan medför de inte annan verkan än andra folkrättsligaförpliktelser, så länge vi i vidhåller den dualistiska uppfattningenomfolkrättens förhållande till den nationella rätten, dvs. att internationellaöverenskommelser skall transformeras till svensk rätt för att tillämpas avdomstolar och andra myndigheter.Ett särskilt problem med rambesluten är emellertid att de till skillnad frånexempelvis en konvention inte kräver någon efterföljande ratificering - dettatorde närmare bestämt vara orsaken till deras införande eftersom man därigenomslipper en utdragen ratifikationsprocess. De skall emellertid antas genomenhälligt beslut. Detta innebär att regeringen inte kan delta i ett sådantrambeslut om det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det redan finnsen svensk lag som täcker beslutet. På så sätt kan inte genom föreskrifterna omrambeslut någon beslutanderätt anses vara överlåten åt Europeiska unionen; debeslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med kvalificerad majoritet måsteantas avse endast praktiska frågor som i allt fall inte ankommer på svenskamyndigheter.Vad angår den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger åtEuropeiska gemenskapernas domstol kan denna inte anses utgöra någonprincipiellnyhet. Här är det visserligen fråga om ett utpräglat överlåtande avbeslutsfunktioner, men detta sker till en institution inom Europeiskagemenskaperna och innebär inte någon nämnvärd utvidgning av den omfattandekompetens som genom anslutningen till EG-fördraget redan gett åtdomstolen. Lagrådet har inte något att erinra mot förslaget att skallavge förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b.Inte heller i övrigt kan Lagrådet finna att genom Amsterdamfördragetbeslutanderätt överlåts till Europeiska unionen.Utöver begränsningen att överlåtande av beslutanderätt endast får ske tillEuropeiska gemenskaperna innehåller 10 kap. 5 § första stycket första meningeninte några andra förutsättningar än att gemenskaperna skall ha ett fri- ochrättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen ochEuropakonventionen. Även om Europeiska gemenskaperna inte som sådana äranslutna till tillämpas dess principer av gemenskapernasdomstol och de enskilda medlemsstaterna är anslutna till konventionen. EnligtAmsterdamfördraget skall i artikel F.1 tas in den föreskriften att unionenbygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskligarättig-heterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilkaprinciper är gemensamma för medlemsstaterna. I nu behandlat hänseende striderAmsterdamfördraget således inte mot kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen.Även om regeringsformens ordalydelse inte innehåller några andraförutsättningar än de nu nämnda för överlåtelse av beslutanderätt tillEuropeiska gemenskaperna finns det anledning att också beakta förarbetena tilldet aktuella stadgandet i regeringsformen. Av dessa framgår att knötytterligare två reservationer till den svenska EU-anslutningen (bet.1993/94KU21 s. 27 ff).För det första kan en överlåtelse av beslutsbefogenheter inte ske i sådanutsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphöratt vara giltiga. ställning som det främsta statsorganet får integenom överlåtelse av normgivningsmakten urholkas i väsentlig grad. EnligtLagrådets mening är bedömningen av frågan, när ett överlämnande av ytterligarebefogenheter till EG från dessa utgångspunkter skulle kräva grundlagsändring,mer av politisk än rättslig natur, särskilt som den bygger på riktlinjer somriksdagen dragit upp motivledes. Såvitt angår Amsterdamfördraget står det dockför Lagrådet klart att detta på intet sätt kan anses rubba det svenskastatsskickets grunder.För det andra uttalade att den angivna begränsningenomfattar också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårtkonstitutionella system. Utskottet pekade härvid särskilt på den friaåsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och nämnde delsoffentlighetsprincipen och meddelarfriheten, dels olika viktigatryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen.Såvitt angår offentlighetsprincipen och meddelarfriheten enligt tryckfrihets-förordningen och sekretesslagen påverkas inte dessa av Amsterdamfördraget. Enfördel med fördraget är däremot att det ökar öppenheten inom EU:sinstitutioner, visserligen ännu i blygsam skala men ändå som ett steg i rättriktning.I fråga om tryckfriheten och yttrandefriheten har uttalats farhågor för attöverförandet av vissa civilrättsliga frågor skulle kunna inskränka det svenskagrundlagsskyddet för dessa rättigheter. Till skillnad frånoffentlighetsprincipen är yttrandefriheten djupt rotad i europeisk traditionoch skyddad i (artikel 10). Däremot kan problem tänkasuppkomma på grund av svårigheter att anpassa EG-direktiv tilltryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens detaljerade regler;ett typexempel på detta utgjorde EG:s direktiv om skydd för personuppgifter.Konferensen antog emellertid en förklaring (nr 20) enligt vilken beslut omåtgärder rörande civilrättsligt samarbete inte skall hindra någon medlemsstatfrån att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet ochyttrandefrihet i andra media.Som Lagrådet tidigare framhållit är en viss försiktighet tillrådlig i fråganomEG-rättens förhållande till de nationella konstitutionerna. Frågan kan intetill alla delar anses ha fått någon slutgiltig lösning. I det förut åberopadebetänkandet av yttrade utskottet att enligt utskottetsbedömning kunde de regler som gemenskapens institutioner får besluta om integes en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka svensk tryck- ochyttrandefrihet och svenska offentlighetsregler bygger. Förklaringen nr 20medför enligt Lagrådets uppfattning att om exempelvis framtida rättsakter frånEG skulle behandla civilprocessuella frågor kan likväl lämna procedur-reglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade.Sammanfattningsvis kan Lagrådet inte finna att några konstitutionella hinderföreligger för en svensk anslutning till Amsterdamfördraget.Vad angår frågan om flyktingars rättsliga ställning utgår Lagrådet från attSverige även i fortsättningen kommer att följa .