bet · GM01KU10 · 1998-12-15 00:00:00 — Omkring 1670uppdelades i en avdelning som sysslade medregeringsärenden och en avdelning som medverkade idömandet, benämnd justitierevisionen. Riksrådetavskaffades 1789 av , ochJustitierevisionen omvandlades då till Högstadomstolen med uppdrag att utöva Konungens domsrätt.Redan då fanns ett utbyggt system av underinstanser.Genom regeringsform stärktes domstolarnasoberoende under intryck av starka internationellastämningar, bl.a. om att straffrättskipningen skullevara lagbunden och oberoende av kungamakten.Domsmakten började alltmer uppfattas som ensjälvständig och oberoende makt även omregeringsmaktens och den högsta domarmaktens enhetbestod utåt sett.Frågan om gränsdragningen mellan domstolar ochadministrativa myndigheter fick ökadbetydelse, vilket fick till följd att åtskilligagrupper av mål flyttades från de administrativaverken till domstolarna. Många administrativaklagomål avgjordes dock av kungen i statsrådet. Isyfte att öka rättssäkerheten och underlättaregeringens arbetsbörda inrättades en nydomstol, Regeringsrätten. upphörde kungensmöjlighet att ta säte i . Även ombåde och Regeringsrätten formelltdömde i konungens namn framträdde de bådadomstolarna som helt fristående och oberoende frånregeringsmakten.Gällande reglerNär den nu gällande regeringsformen trädde i krafthade en organisation av självständigadomstolar, endast underställda lagen.Regeringsformen bygger dock inte påmaktfördelningsläran. Enligt 1 kap. 1 § utgår alloffentlig makt i från folket. I 1 kap. 8 §regeringsformen stadgas det att det för rättskipningfinns domstolar och för den offentliga förvaltningenstatliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.Någon definition av begreppen rättskipning ochförvaltning finns inte i regeringsformen.Enligt 11 kap. 3 § regeringsformen får rättstvistmellan enskilda inte utan stöd i lag avgöras avannan myndighet än domstol. Enligt 2 kap. 9 §tillförsäkras den som berövats friheten på grund avmisstanke om brott eller som av annan anledningblivit omhändertagen tvångsvis en rätt tilldomstolsprövning.Sverige har också genom om demänskliga rättigheterna och de grundläggandefriheterna, som inkorporerats i svensk rätt,förbundit sig att garantera medborgarna tillgångtill domstolsprövning i avsevärt vidare mån änregeringsformen ger uttryck för. I konventionensartikel 5 föreskrivs att alla som berövats friheten- vare sig det är fråga om misstanke om brott elleradministrativt frihetsberövande - har rätt tilldomstolsprövning. I artikel 6 föreskrivs en rätt förenvar till domstolsprövning när det gäller att prövahans civila rättigheter och skyldigheter elleranklagelse mot honom för brott.De centrala verksamhetsområdena för de allmännadomstolarna är rättskipning i brottmål ochtvistemål. När det gäller de allmännaförvaltningsdomstolarna är frågan ofta den om ettbeslut av en myndighet är sådant att det skallprövas av domstol i högre instans eller om frågan ärav sådan beskaffenhet att en överprövning enbartinom förvaltningen är lämpligare. I de fall enförvaltningsdomstol inte skall pröva ett ärende, ärregeringen eller någon förvaltningsmyndighetslutinstans. Reglerna om vilken väg ärendena skallgå bygger på principer som lades fast vidRegeringsrättens tillkomst 1909. Grundprincipen vardå att ärenden där prövningen i huvudsak går ut påatt tillämpa rättsregler skulle överklagas tillRegeringsrätten. Ärenden där prövningen gälldelämplighet eller annan mer skönsmässig bedömningskulle överklagas i administrativ ordning. Principengav inte klar vägledning eftersom lagstiftningen påmånga områden har inslag av både rättsfrågor ochlämplighetsfrågor. En annan princip som tillämpatsär den enskildes rättsskydd. Det har ansetts attfrågor som är av stor betydelse för den enskildeskall handläggas och avgöras av kvalificerade organmed iakttagande av ett noga reglerat förfarande,utformat med tanke på den enskildes rätt. I mångaärenden är lämplighetsfrågor och rättsfrågor såsammanflätade att de inte kan delas upp utan måsteprövas i samma instans. Som en följd av detta prövarallmän förvaltningsdomstol ibland ävenlämplighetsfrågor, t.ex. i hälsoskydds- ochbyggnadsmål, och regeringen prövar även rättsfrågori vissa överklagandeärenden.Det har pågått en utveckling mot attförvaltningsärenden i allt större utsträckning skallkunna överprövas av domstolar. Den offentligasektorns expansion drev på denna utveckling. Förutomde nationella strävandena att bygga ut rättsskyddetför den enskilde har haftbetydelse i sammanhanget. Mot bakgrund av attEuropadomstolens praxis skapat oklarhet om densvenska lagstiftningen i alla avseenden ärtillräcklig för att uppfylla de åtaganden Sverigegjort stiftades 1988 en tillfällig lag - lagen(1988:205) om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut - för att möjliggöradomstolsprövning i ett antal förvaltningsärenden därregeringen eller förvaltningsmyndighet var sistainstans. Lagen, som permanentades ,har följts upp genom översyner av lagstiftningen påvissa sakområden i syfte att tillförsäkra denenskilde rätt till domstolsprövning avförvaltningsbeslut.Frågan om överklagande till regeringenDet har varit en strävan att regeringenskall befrias från ärenden av mera löpande karaktärför att få mera tid över till större och merövergripande frågor. Redan på 1950- och 1960-talenarbetade ett par utredningar med dessa frågor.Författningsutredningen berörde i sitt betänkandeRegeringsarbetet (SOU 1958:14) frågan omdecentralisering av regeringsärenden. Mot ettintresse att söka nedbringa antalet regeringsärendenstod enligt utredningen värdet av att ärendet blirföremål för behandling i högsta instans. Emellertidtalade starka skäl för en omfattandedecentralisering. Även i sitt slutbetänkandeSveriges statsskick, del 2 (SOU 1963:17) fastslogFörfattningsutredningen att det var av fundamentalbetydelse för en rationell organisation avregeringsarbetet att antalet regeringsärendenbegränsades, dvs. att man beaktade varje möjlighetatt där så lämpligen kunde ske decentraliseraavgörandet av ärenden som var av förvaltningsnatur.I propositionen (prop. 1965:65) omstatsdepartementens organisation m.m. uttalade detföredragande statsrådet att det var angeläget attbefria departementen från en stor mängd ärenden avlöpande natur.Även i grundlagspropositionen (prop. 1973:90)behandlades frågan om hanteringen avregeringsärenden av löpande art. Enligtregeringsformen skall i princip allaregeringsärenden avgöras av regeringen somkollektiv. Enligt departementschefen var enförutsättning för denna regel att regeringens arbetekunde begränsas till sådana angelägenheter somtypiskt kräver ställningstagande frånregeringsorganet. Det var därför angeläget attarbetsmängden i regeringen ytterligare reduceradesgenom decentralisering av ärendegrupper.Eftersom besvärsärendena hos regeringen fortsatteatt öka i antal uppställdes vissa riktlinjer för ensystematisk översyn av möjligheterna att överklagamyndighetsbeslut till regeringen (prop.1983/84:120). Syftet med översynen var att dennaskulle leda till kortare handläggningstider,enhetligare instans-ordning och färre besvärsärendenhos regeringen utan att rättssäkerheten ellereffektiviteten i förvaltningen minskade. Tanken medriktlinjerna var att regeringen skulle befrias frånatt vara besvärsinstans i ärenden där en politiskstyrning av praxis inte var nödvändig ellerönskvärd.Ärenden som kan prövas i två eller flera instanserunder regeringsnivå bör enligt riktlinjerna normaltinte få överklagas till regeringen. Undantag kanenligt riktlinjerna göras om särskilda skäl talarför det, exempelvis då det behövs en politiskstyrning av praxis. I ärenden som regeringen prövadei andra instans och som av hänsyn tillrättssäkerheten borde kunna överklagas också ifortsättningen skulle beslutanderätten i förstainstans om möjligt flyttas ned så att det skapadesutrymme för en tvåinstansprövning underregeringsnivå, som man borde skära avmöjligheterna att klaga vidare till regeringen.Enligt riktlinjerna bör man, på de områden där detär önskvärt att regeringen som politiskt organ styrutvecklingen i praxis, låta föreskrifter omöverlämnande av vissa ärenden till regeringenersätta rätten att överklaga till regeringen.Ytterligare ett sätt att befria regeringen frånbesvärsärenden var enligt riktlinjer attflytta prövningen av dessa från regeringen tillförvaltningsdomstolarna i fall då det varändamålsenligt. I riktlinjerna sades att man bordehålla fast vid principen att besvärsärenden därrättsfrågan är huvudsak skall gå till domstol, medanärenden där lämplighetsbedömningar dominerar skallprövas i administrativ ordning. ställdesig bakom riktlinjerna.Vid flera tillfällen har motionerväckts angående frågan om domstolsprövning avförvaltningsbeslut. I betänkandet 1990/91:KU7behandlades tre motioner (m, c resp. fp) i frågan.Utskottet hänvisade till pågående översynsarbeteinom vilket lett till att en radärendegrupper överflyttats till domstolar samt pågående översyn av rättsprövningslagen, ochansåg att någon åtgärd inte borde vidtas medanledning av motionerna. I betänkandet 1991/92:KU12behandlades fyra motioner om rätten tilldomstolsprövning (m, c, resp. fp), och utskottethänvisade till att arbetet med att befriaregeringen från ärenden av löpande art fortsatteenligt budgetproposition. Under år 1990hade 20 grupper av tillståndsärenden överflyttatstill kammarrätterna. I ytterligare fall hadeinstans-ordningen ändrats så att slutinstans var encentral förvaltningsmyndighet. Utskottet hänvisadetill det pågående delegeringsarbetet samttillsättandet av Fri- och rättighetskommittén, ochavstyrkte motionerna.Fri- och rättighetskommitténs genomgångFri- och rättighetskommittén överlämnade i augusti1994 slutbetänkandet Domstolsprövning avförvaltningsärenden (SOU 1994:117).Kommittén hade till uppgift bl.a. att övervägafrågan om utökade möjligheter till domstolsprövningav normbeslut och förvaltningsbeslut. Kommitténredovisade att det framkommit drygt 400författningar som innehöll föreskrifter om rätt attöverklaga hos regeringen.En stor mängd författningar som innehållerföreskrifter om överklagande till regeringen ärinstruktioner för olika myndigheter. I dessainstruktioner föreskrivs som regel attverksförordningen (1995:1322) skall tillämpas påmyndigheten. I verksförordningen finns bestämmelserom överklagande till regeringen av myndighetsbeslut.I så gott som alla myndighetsinstruktioner finnsregler om att beslut i personalärenden fåröverklagas hos regeringen.Förvaltningsdomstolarnas behörighet att prövaöverklagade förvaltningsbeslut framgick tidigare avuttryckliga bestämmelser i författning. I avsaknadav sådana bestämmelser gällde som en allmän oskrivenregel att statliga myndigheters beslut ficköverklagas hos närmast högre myndighet. Principenatt beslut i sista hand fick överklagas tillregeringen om inte annat är föreskrivet kom tilluttryck i verksförordningen.Utredningen gjorde en genomgång av deförfattningar som innehöll regler om överklagandetill regeringen. För delgällde det ca 40 författningar. UnderUtrikesdepartementet föll 15-20 författningar. FörFörsvarsdepartementets del fanns ungefär 20författningar som innehöll regler om överklagandehos regeringen. Ungefär 35 författningar innehöllregler om överklagande hos regeringen i ärenden somföll under ansvarsområde. FörKommunikationsdepartementets del var det fråga omungefär 55 författningar, och omkring lika mångaförfattningar innehöll regler om överklagande tillregeringen i ärenden som föll inomFinansdepartementets ansvarsområde.Utbildningsdepartementet prövade ytterst fåförvaltningsärenden.Ett tiotal författningar innehöll regler omöverklagande till regeringen i ärenden som föll inomdepartementets ansvarsområde.Uppskattningsvis fanns det ca 30 författningar sominnehöll regler om överklagande till regeringen iärenden som föll inom Jordbruksdepartementetsansvarsområde. Ett tjugotal författningar inomArbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde innehöllregler om överklagande till regeringen och förKulturdepartementets del gällde det ett trettiotalförfattningar. För del gälldeatt ungefär 55 författningar innehöll regler omöverklagande till regeringen och Civildepartementsansvarsområde omfattade överklagande till regeringenenligt omkring 25 författningar. Slutligen gälldebeträffande Miljö- och naturresursdepartementet attdet fanns omkring 50 författningar med regler omöverklagande till regeringen.Införandet av en huvudregel om domstolsprövning avförvaltningsbeslutFri- och rättighetskommittén ansåg att regeringenborde vara den instans som prövar överklagandenendast i de fall det är för att utöva politiskstyrning av praxis eller i de fall ärenden berörområden som inte lämpar sig för domstols-prövning.Kommittén föreslog därför att det skulle införas enny princip i förvaltningsrätten innebärande attbeslut i förvaltningsärenden som regel fåröverklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarnasåvida inte något annat är särskilt föreskrivet.I upprättades år 1997promemorian Fortsatt översyn avförvaltningsprocessen (Ds 1997:29), vari föreslogsen princip om domstolsprövning som byggde på Fri-och rättighetskommitténs förslag. I promemorianredovisades ca 75 författningar -myndighetsinstruktioner oräknade - som saknadeöverklagandebestämmelser. Det föreslogs attprövningen enligt vissa av dem skulle flyttas frånregeringen till allmän förvaltningsdomstol.I propositionen 1997/98:101 Översyn avförvaltningsprocesslagen, en allmän regel omdomstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m.,föreslog regeringen införandet av den angivnahuvudregeln. Regeringen anförde därvid att det medfog kan göras gällande att det redan var enhuvudregel att förvaltningsbeslut överklagades tillförvaltningsdomstol, vilket ensamt kunde utgöratillräckliga skäl för att i lag slå fast dennahuvudregel. Ett annat skäl för en sådan huvudregelvar Europarättens krav på domstolsprövning. Detfanns enligt regeringen en inte obetydlig risk föratt krav på domstolsprövninginte kunde tillgodoses fullt ut när det är fråga omgynnande beslut och det enligt föreskrift föreliggerförbud mot överklagande till domstol. Detta hade påsenare tid blivit belyst i olika avgöranden avHögsta domstolen och Regeringsrätten. Slutligenanfördes som skäl för införande av en allmän regelom domstolsprövning att 11 kap. 4 § regeringsformeninnebär att bestämmelser om överklagande tilldomstol bör stå i lag, medan förhållandet var att mängd överklagandebestämmelser fanns iförordningar. godtog propositionensförslag i denna del (1997/98:JuU17).Den 1 oktober 1998 infördes således iförvaltningslagen (1986:223) en allmän ochkompletterande regel om att beslut avförvaltningsmyndigheter, dock ej beslut iadministrativa ärenden och i fråga om föreskrifter,får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol omnågot annat inte är särskilt föreskrivet (22 a §).Därmed har den tidigare huvudregeln om att statligamyndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser omöverklagande får överklagas hos närmast högremyndighet och i sista hand hos regeringen övergetts.35 § verksförordningen föreskriver dock att andrabeslut av myndigheten än beslut som enligt 22 a §förvaltningslagen skall överklagas hos allmänförvaltningsdomstol skall överklagas hos regeringen,om något annat inte följer av lagen (1987:439) ominskränkning i rätten att överklaga eller andraföreskrifter.RättsprövningslagenLagen (1988:205) om rättsprövning av vissaförvaltningsbeslut trädde i kraft den 1 juni 1988.Lagen tillkom efter det att för demänskliga rättigheterna funnit att i flerafall kränkt artikel 6 i genom attklaganden inte hade möjlighet att få sitt ärendeprövat i rätten.Enligt rättsprövningslagen kan rättsprövning ske ifråga om sådana beslut som gäller myndighetsutövningmot enskild och som annars endast kan prövas avdomstol efter ansökan om resning. Dessutom skallbeslutet inte vara möjligt att överklaga i annanordning. Rättsprövning kan gälla endast deförhållanden som regleras i 8 kap. 2 eller 3 §regeringsformen. Dessa paragrafer omfattar delsföreskrifter om enskildas personliga ställning samtom deras personliga och ekonomiska förhållandeninbördes, dels förhållandet mellan enskilda och detallmänna, som gäller åligganden för enskilda eller iövrigt avser ingrepp i enskildas personliga ochekonomiska förhållanden.Enligt rättsprövningslagen har domstolarna attpröva om ett förvaltningsbeslut strider mot någonrättsregel. I förarbetena (prop. 1987/88:69)uttalades att prövningen bör inriktas på frågor omrättsenlighet och att detta innebär attRegeringsrätten även bör kunna överpröva denfaktabedömning som ligger till grund för tillämpningav föreskrifter. Vidare anfördes att Regeringsrättenäven borde kunna pröva om det förekommit något fel iförfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendetsamt om beslutet uppfyller regeringsformens krav påsaklighet och opartiskhet och allas likhet införlagen. Mål enligt rättsprövningslagen omfattarbeslut fattade av regeringen eller någonförvaltningsmyndighet som sista instans.Ursprungligen var det bara Regeringsrätten som hadekompetens att pröva mål enligt lagen, men till följdav måltillströmningen förändrades lagen fr.o.m. den1 så att kammarrätt prövar beslutmeddelade av förvaltningsmyndighet medanRegeringsrätten prövar beslut meddelade avregeringen.Den 1 juli 1996 permanentades rättsprövningslagen,som dittills varit tidsbegränsad.Den fortsatta utvecklingen när det gällerregeringens överprövning av förvaltningsbeslutEnligt uppgift från har, alltsedan1984 års riktlinjer fastställdes, i alltlagstiftningsarbete legat en strävan att frånregeringen att föra bort den överprövning avförvaltningsbeslut som enligt riktlinjerna inte börligga hos regeringen till myndigheter eller domstol.En genomgång av de författningar särskilt tog upp ger vid handenatt i en rad författningar har möjligheten att klagatill regeringen tagits bort. Efter det att lagt fram sitt betänkande Dom-stolsprövning av förvaltningsärenden fördes t.ex.,när det gäller ansvarsområde,överprövningen av vissa beslut enligtkreditupplysningslagen, inkassolagen och lagen omautomatisk databehandling vid taxeringsrevision den1 över till allmän förvaltningsdomstol(bet. 1994/95:KU20).För Försvarsdepartementets del redovisade särskilt fyra lagar ellerförordningar som innehöll föreskrifter omöverklagande till regeringen. Den 1 juli 1995upphävdes civilförsvarslagen (1960:74) och ersattesav lagen (1994:1720) om civilt försvar.Överklagandereglerna förändrades så att regeringenendast skall pröva överklaganden av beslut därregeringens prövning kan sägas vara av särskild viktsåsom när ett politiskt ställningstagande frånregeringen framstår som nödvändigt (prop. 1994/95:7,s. Förordningen (1980:1024) om militärgrundutbildning för kvinnor ersattes den 1 juli 1995av förordningen (1995:240) om möjlighet för kvinnoratt fullgöra värnplikt eller civilplikt med längregrundutbildning. Genom den nya förordningen bortföllmöjligheten att överklaga till regeringen.Fri- och rättighetskommittén redovisade särskilttio lagar och förordningar som innehöll bestämmelserom överklagande till regeringen inomSocialdepartementets ansvarsområde. Genom lagen(1996:786) om tillsyn över hälso- och sjukvårdenbortföll möjligheten enligt stadgan (1970:88) omenskilda vårdhem att överklaga vissa beslut avSocialstyrelsen till regeringen. Genom lagen(1997:192) om internationell adoptionsförmedlingbortföll möjligheten enligt förordningen (1979:552)om internationell adoptionshjälp att överklaga vissabeslut till regeringen. Genom införandet avalkohollagen (1994:1738) bortföllmöjligheten att till regeringen överklaga vissabeslut enligt lagen (1977:292) om tillverkning avdrycker m.m. och lagen om handel (1977:293) meddrycker. Förordningen (1963:654) om försäljning frånapotek av alkoholhaltiga läkemedel och teknisk spritm.m. upphörde att gälla genom införandet avändringar i lagen (1961:181) om försäljning avteknisk sprit och alkoholhaltiga preparat, somföreskriver att beslut enligtlagen kan överklagas till allmänförvaltningsdomstol.För del redovisadeFri- och rättighetskommittén särskilt 14 lagar ochförordningar med föreskrifter om överklagande tillregeringen. Förordningen (1997:401) med instruktionför innehåller inte som dentidigare instruktionen någon rätt att överklagaandra beslut än beslut i vissa personalärenden tillregeringen. Den nya körkortsförordningen (1998:980)innehåller inte som den gamla körkortsförordningen(1977:722) möjlighet att överklaga till regeringen.För del redovisades särskiltett tiotal författningar med föreskrifter omöverklagande till regeringen. Förordningen(1987:317) om bidrag till handikappanpassning avfolkparksteatrar har upphävts. Förordningen(1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokalerhar ersatt förordningen (1989:288) om stöd tillallmänna samlingslokaler. I den nya förordningenbegränsas rätten att överklaga till regeringen tillBoverkets beslut om återbetalning av stöd. Lagen(1972:266) om skatt på annonser och reklaminnehåller inte längre bestämmelser om överklagandetill regeringen. Förordningen (1984:934) omkompensation till vissa skogsägare har upphävts.Förordningen (1986:80) om bidrag tillidrottsföreningar för betalning av vissaarbetsgivaravgifter har upphävts i samband medinförandet av ett nytt system för skattebetalningarm.m.För del gäller attförordningen (1988:740) om statsbidrag tillfristående särskolor upphört att gälla.Också inom ansvarsområdehar förändringar skett. Förordningen (1976:430) omersättning vid vissa skador av rovdjur har upphörtatt gälla. Förordningen (1975:542) om tillämpning avkonventionen om internationellhandel med utrotningshotade arter av vilda djur ochväxter har upphävts. Lagen (1993:649) ommarknadsreglering på fiskets område och förordningen(1984:53) om import- och exportreglering har ersattsav författningar som inte innehåller regler omöverklagande till regeringen. Den 1 januari 1997begränsades möjligheterna att överklaga vissa beslutenligt rennäringslagen (1971:437) till regeringen.I Fri- och rättighetskommitténs betänkanderedovisades särskilt inomArbetsmarknadsdepartementets område sju lagar ellerförordningar som innehöll föreskrifter omöverklagande till regeringen. Sjöarbetstidslagen(1970:105) och sjöarbetstidskungörelsen (1970:550)har upphävts genom lagen (1998:958) om vilotid försjömän resp. förordningen (1998:962) om vilotid försjömän, vilka inte innehåller egna regler omöverklagande till regeringen.För del redovisade särskilt fjorton lagar ellerförordningar som innehöll regler om överklagandetill regeringen. Förordningen (1976:241) omtillämpningen av lagen (1976:240) om förvärv aveldistributionsanläggningar har upphävts medutgången av . Förordningen (1991:1273) omfunktionskontroll av vissa ventilationssysteminnehåller numera inte någon bestämmelse omöverklagande till regeringen. Lagen (1949:722) ompantlånerörelse har ersatts av pantbankslagen(1995:1000). Den nya lagen innehåller inte någonbestämmelse om överklagande till regeringen. Också iförordningen (1990:642) om regionalpolitisktföretagsstöd har möjligheten att överklaga tillregeringen tagits bort.Fri- och rättighetskommittén redovisade särskilt sexlagar inom ansvarsområde sominnehöll bestämmelser om överklagande tillregeringen. Lotterilagen (1982:1011) har ersatts aven ny lotterilag (1994:1000) som anger att beslut avkommunalnämnd, en länsstyrelse ellerlotteriinspektionen får överklagas till allmänförvaltningsdomstol.