bet · GL01KU25 · 1998-05-12 00:00:00 — Om det i ettpersonalkontrollärende förekom uppgifter av intressesom inhämtats inom ramen för kontraspionaget ellerterroristbekämpningen borde de enligt dittills kunna lämnas ut.Carl anförde också (s. 105) att enligt hansuppfattning borde man inskränka registreringarna avpolitiska aktiviteter till personer som genombrottsligt beteende eller på något annat påtagligtsätt visat att de utgör säkerhetsrisker. Dettainnebar att det inte längre skulle vara tal om någonsystematisk registrering av personer på grund avderas politiska aktiviteter. Hans bedömning var attde hemliga föreskrifterna borde upphävas. SÄPOskulle i stället själv från fall till fall prövaregistreringsfrågan mot bakgrund av offentligaförfattningsbestämmelser.Yttrande från JustitiekanslernRegeringen beslutade att uppdraåt Justitiekanslern () att utreda om otillåtenåsiktsregistrering hade förekommit hos efter år1969. JK avlämnade sitt yttrande.Yttrandet föreligger i en öppen och en hemligversion.Bakgrunden till regeringens beslut var att det hadeförekommit uppgifter som antydde att otillåtenåsiktsregistrering bedrevs eller hade bedrivits vidSÄPO . Det rörde sig dels om uppgifteri en tidningsartikel, enligt vilka posttjänstemänskulle ha anmodats lämna upplysningar omtidningsprenumeranter till , dels påståenden aven tidigare tjänsteman vid om att otillåtenåsiktregistrering skulle ha skett efterpersonalkontrollkungörelsens tillkomst.I anslutning till uppdraget mottog JK 14 skrivelserfrån allmänheten som rörde registrering.Flera av dem prövades genom särskilda beslut av JK iapril 1989. Beträffande övriga gavs besked iyttrandet till regeringen. JK hade därvid gjortkontroll för vart och ett av dessa fall motinnehållet i register. Beträffanderegistreringar som hade skett med stöd avföreskrifterna för tillämpningen avpersonalkontrollkungörelsens bestämmelse om förbudmot åsiktsregistrering hade registreringar och aktergranskats beträffande en tiondel avregistreringarna. JK hade vidare gått igenom beslutav om utlämnande av uppgifter urSÄPO:s register för tiden den 1 oktober 1969-31december 1970 och den 1 januari 1976-februari 1989.Därutöver hade JK gjort en granskning av akter somhörde till 1 000 slumpvis utvalda poster i som rörde personer födda fr.o.m år 1920till . Denna granskning hade tagit sikte påatt utröna anledningen till den förstaregistreringen.På grundval av den genomförda undersökningen ansågsig JK sammanfattningsvis kunna slå fast att SÄPOinte i något avseende hade ägnat sig åt registreringav personer enbart på grund av deras politiskaåskådning. Detta betydde enligt JK att det intefanns grund för påståenden om fortlöpanderegistrering av medlemmar i eller sympatisörer tillmiljö- eller fredsorganisationer eller andraliknande organisationer.I yttrandet redovisades vissa iakttagelser röranderegistreringar inom det s.k. subversionsområdet. Medanledning av uttalanden om framförde JK uppfattningen att detfanns anledning att bibehålla en särskild regleringav registreringen inom subversionsområdet. JKframförde en del i viss mån kritiska synpunkterrörande tillämpning av gällanderegisterbestämmelser på nämnda område. Kritikengällde uteslutande vissa äldre registreringar ochinnefattade att det kunde förefalla tveksamt omtillräcklig grund för registrering hade förelegat.JK angav att syntes dela hans kritiska synpunktpå dessa punkter. JK framhöll att kritiken i intetfall innefattade att åsiktsregistrering skulle haförekommit.SÄPO-kommitténGenom beslut bemyndigaderegeringen chefen för atttillkalla en kommitté med uppdrag att göra enöversyn av säkerhetspolisen. Kommittén avlämnadesitt slutbetänkande Säkerhetspolisens arbetsmetoder,personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51) ijuni 1990.När det gällde personalkontrollen anförde kommitténbl.a. (s. 255) att en anteckning om en personspolitiska hemvist som ligger så långt tillbaka itiden som exempelvis måste vara en mycketosäker, för att inte säga betydelselös omständighetnär det gäller att bedöma personenstillförlitlighet från säkerhetssynpunkt. Härtill komatt de uppgifter som hade antecknats om denregistrerade personens aktiviteter inom sinorganisation inte sällan hade förefallit kommitténtämligen harmlösa. Vid sin genomgång av ett störreantal personalkontrollärenden hade kommittén funnituppgifter som att personen var "stencilansvarig"eller "bokkaféföreståndare". Vanliga anteckningarvar också att personen hade förekommit påorganisationens valsedel till kommun- ellerriksdagsval eller varit aktiv när det gällt attexempelvis sälja tidningsprenumerationer.Kommitténs uppfattning var dock inte att isitt register generellt samlade på sig uppgifter somvar ovidkommande eller mindre betydelsefulla. Inteheller menade kommittén att uppgifterna vargrundlösa i den meningen att de saknade stöd iregistreringsföreskrifter som gällde. Kommitténdelade uppfattning att det varkaraktäristiskt för en säkerhetspolis att i storutsträckning bevara uppgifter om personer ochhändelser så att dessa kan ligga till grund för eneventuell framtida bedömning av om det förekommereller finns risk för säkerhetshotande verksamhet somkräver särskilda insatser. Även till synesbetydelselösa uppgifter kunde enligt kommitténsedermera visa sig värdefulla när de sammanställdesmed andra uppgifter.Kommittén konstaterade (s. 256) att det sagda varinvändningsfritt när det gällde renaspaningsuppgifter som hade inhämtats inom ramen förkontraspionage eller terroristbekämpning, t.ex.uppgifter om besök hos utländskabeskickningstjänstemän som misstänks vara agentereller om kontakter med representanter för kändaterroristorganisationer. Annorlunda förhöll det sigenligt kommittén med uppgifter som hade redovisatsovan. Kommittén ansåg att sådana uppgifter låg näragränsen för vad som kunde anses vara tillåtet medhänsyn till det grundlagsfästa förbudet motåsiktsregistrering, och anteckningarna synes varaföljden av ett närmast rutinmässigt övervakande avvissa politiska grupperingar.Enligt kommittén borde det vara möjligt attundanröja de negativa konse-kvenser frånrättssäkerhetssynpunkt som de nuvaranderegistreringsrutinerna kunde innebära, utan attSÄPO:s möjligheter att fullgöra sina uppgifteräventyrades. Kommittén angav (s. 257) att den intevar beredd att gå så långt som den särskildeutredaren. Utgångspunkten för kommittén var att detmed hänsyn till de uppgifter som har i skyddetav demokrati och oberoende var nödvändigt med enviss registrering av aktiviteter inom politiskaextremiströrelser. Enligt kommitténs mening bordeutgångspunkten även fortsättningsvis vara att enperson inte fick registreras enbart av det skäletatt han genom tillhörighet till organisation ellerpå annat sätt gett uttryck för sin politiskauppfattning. Kommittén anslöt sig således inte tillden kritik som från något håll hade riktats motdenna reglering, och kommittén hade i sin utredning- i likhet med JK - inte funnit stöd för att denskulle ha föranlett otillåtna registreringar.Kommittén anslöt sig dock till den särskildeutredarens förslag att de hemliga föreskrifternaskulle upphävas (s. 258). Enligt kommitténsuppfattning var det dock olämpligt att helt överlåtapå att själv avgöra när registrering skulleske. Kommittén ansåg att de hemliga föreskrifternakunde ersättas med anvisningar som skulle tas in ide riktlinjer för som regeringen skulleutfärda.Därutöver föreslog kommittén att beslut om attlämna ut uppgifter ur register skulle fattasav en särskild nämnd.RegisterutredningenRegeringen beslutade att tillkallaen särskild utredare med uppdrag att utarbetaförslag till en rättslig reglering avbelastningsregistret och misstankeregistret samtöverväga vilka ändringar som behövdes ipolisregisterlagen. I uppdraget ingick också attutarbeta förslag till en rättslig reglering avpolisunderrättelseregister och DNA-register. Genomtilläggsdirektiv utfärdade av regeringen den 14 mars1996 kom den särskilde utredarens uppdrag att ocksåomfatta register.Utredaren avslutade sitt uppdrag genomatt överlämna slutbetänkandet Polisens register (SOU1997:65). I fråga om innehållet i registeroch de särskilda föreskrifterna för dettakonstaterar utredaren (s. 262 f.) att det iregeringens öppna föreskrifter av sägs attdet finns organisationer och grupper som kan befarashär i riket eller i andra stater bedriva eller habedrivit politisk omstörtningsverksamhet vari ingårutnyttjandet av våld, hot eller tvång som medel.Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådanorganisation skall antecknas i . Föratt bestämmelsen inte skall stå i strid mot förbudetmot politisk åsiktsregistrering får det enligtutredaren anses innebära att medlemskapet i sigutgör grund för misstanke om delaktighet i brotteller planering av brottslig verksamhet. Utredarenanför att det i och för sig inte finns något attinvända mot att medlemmar i och sympatisörer med enorganisation som ägnar sig åt brottslig verksamhetregistreras i brottsförebyggande syfte. Detförhållandet att kriminaliteten har politiska motivföranleder enligt honom ingen annan bedömning.Vidare konstaterar utredaren att det iföreskrifterna sägs att vissa organisationer iantaget program har angett att organisationen skallverka för att omvandla samhället med våld. En stordel av sådana organisationers medlemmar kanemellertid aldrig antas komma att medverka till attvad som sålunda uttalas i programmmet förverkligas.Enbart tillhörigheten till en sådan organisationskall därför inte utgöra skäl att anteckna någon iSÄPO-registret. Utredaren konstaterar att anteckningdock får ske, om någon medlem eller sympatisör genomsina åtgärder har gett anledning till misstanke atthan kan vara beredd att delta i verksamhet sominnebär fara för rikets säkerhet eller som syftartill att med våld förändra det demokratiskastatsskicket eller påverka rikets ställning somoberoende stat. Härvid anför utredaren att dettidigare, särskilt inom yttersta vänstern, förekomen flora av organisationer som i sina manifestförordade en förvandling av samhället med våld.Erfarenhetsmässigt har våldsagitationen tagits påegentligt allvar bara av en hård kärna inomorganisationen, medan medlemmar i allmänhet långtifrån alltid varit beredda att tillgripa våld ipraktiken. Utredaren påpekar att det därför harkrävts att personer som kan vara aktuella förregistrering framstår som säkerhetsrisker till följdav sitt eget beteende. Enligt utredarens mening ärdet därför naturligt att uppfatta bestämmelsen somett uttryck för att en medlem i en organisation intefår registreras utan att först gör enindividuell prövning av om medlemmen kan misstänkasför delaktighet i brottslig verksamhet.Därutöver anför utredaren att det i de hemligaföreskrifterna ges mer preciseradeanvisningar för i vilka fall får registreramedlemmar och sympatisörer tillhörandeorganisationer som avses i de öppna föreskrifterna.Utredaren konstaterar att de hemliga föreskrifternakritiserades av i hans rapport år 1989.Med hänvisning till anför utredaren attkritiken i första hand är befogad därför attföreskrifterna kommer farligt nära förbudet motåsiktsregistrering. Utredaren anför därtill attLidbom också framhållit att föreskrifterna ipraktiken synes medföra en mera extensivregistrering än vad som är påkallat avomständigheterna.Enligt utredarens mening kan ytterligare skäl motde hemliga föreskrifterna anföras. Utredarenkonstaterar att regeringen naturligtvis är ytterstansvarig för rikets säkerhet. Det förefaller enligtutredaren dock inte helt problemfritt fråndemokratisk synvinkel att regeringen genom hemligaföreskrifter ålägger säkerhetstjänsten att ägnasärskild uppmärksamhet åt vissa organisationer sombedriver en i och för sig tillåten politiskverksamhet. Utredaren anför att det naturligtvissker för att regeringen anser organisationernasverksamhet äventyrlig för vårt fria statsskick. Menden misstanken kan uppkomma att andra hänsyn fårpåverka föreskrifternas innehåll.Utredaren anför därutöver att de svårigheter att fåinsyn i verksamhet som ofta påtalats harsåvitt det gäller registerfrågor kommit i ett annatläge efter tillkomst. Hankonstaterar vidare att nämndens fortlöpandegranskning av register innebär enkontinuerlig insyn i och en betydelsefull ökning avtillsynen av en viktig del av skall avlämna en berättelse om sinverksamhet till regeringen som därmed får möjlighetatt vidta de åtgärder som anses påkallade.Mot bakgrund av vad som anförts och med hänsyn tillde beskrivna kontrollmöjligheterna anser utredarenatt de nuvarande föreskrifterna för registerbör tas bort. Regeringen bör dock bemyndigas att,mot bakgrund av de av utredaren föreslagna grundernaför registrering i , meddela närmareföreskrifter om registrets innehåll.Ny lagstiftning för polisens registerRegeringen har i proposition 1997/98:97 lämnatförslag till en polisdatalag, en lag ombelastningsregister och en lag om misstankeregister.Belastningsregistret skall ersätta den registreringav påföljder etc. som sker i person-och belastningsregistret. skallinnehålla uppgifter om skäliga brottsmisstankar.Polisdatalagen skall ersätta polisregisterlagen ochinnehålla bestämmelser som, utöverpersonuppgiftslagen, behövs för polisens verksamhet.Polisdatalagen föreslås innehålla bl.a. bestämmelserom . Propositionen behandlas förnärvarande i riksdagen.Regeringen föreslår att den nya polisdatalagen ihuvudsak skall gälla även för behandling avpersonuppgifter. Några särskilda bestämmelser ombehandling av uppgifter i Säkerhetspolisensunderrättelseverksamhet behövs enligt regeringeninte. Förslaget innebär att SÄPO-registretlagregleras. Ändamålet med registret ochförutsättningarna för registrering skall framgå avpolisdatalagen. skall enligtregeringen utgöra ingången till den samladepersonuppgiftshanteringen hos . De nu gällandeöppna och hemliga föreskrifterna för registret kandärmed upphävas.Nya utredningsuppdragRegeringen har gettRegisternämnden i uppdrag att undersöka vissa frågorrörande hanteringen av personuppgifter i samband medpersonalkontroll enligt reglerna i 1969 årspersonalkontrollkungörelse. Undersökningen skall tasikte på i vad mån personersanställningsförhållanden har påverkats till följd avatt personuppgifter i Säkerhetspolisens register harhanterats på ett sätt som, oavsett att det ryms inomdet regelverk som gällde vid tiden förhandläggningen, inte framstår som rimligt med hänsyntill omständigheterna. Uppdraget avser såvälRikspolisstyrelsens utlämnande av uppgifter frånSÄPO-registret som den kontrollerande myndighetenshantering av de utlämnade uppgifterna i den mån ensådan granskning är motiverad med hänsyn till deutlämnade uppgifternas beskaffenhet.Arbetet skall vara avslutat före utgången avdecember 1998.Regeringen har beslutat attuppdra åt att genomföra ett särskiltforskningsprogram om militär underrättelse- ochsäkerhetstjänst i enlighet med vad som anges i dentill beslutet bifogade bilagan. Forskningsuppdragetskall pågå under längst och genomföras inomen total kostnadsram om högst 20 miljoner kronor.Därutöver har regeringen , som enkomplettering till uppdraget till , gettFörsvarets underrättelsenämnd i uppdrag att för sindel göra en analys av förutsättningarna vad gällertillgången på källmaterial för att genomföraforskning om den svenska militära underrättelse- ochsäkerhetstjänsten efter det andravärldskriget. harvidare fått i uppdrag att med utgångspunkt i sinauppgifter enligt 2 § 2 förordningen (1988:552) medinstruktion för göraen kartläggning över de register som har använtsinom den militära underrättelse- ochsäkerhetstjänsten.Utskottets bedömning1973-1991, 1994-nutidUtskottet konstaterar att i förevarandegranskningsärende har frågan om grundlagsenlighetenav de av regeringen utfärdade hemliga föreskrifternaom Säkerhetspolisens register aktualiserats. Vidgranskningen har framkommit att sådana hemligaföreskrifter utfärdades första gången i april 1973.De ersattes av en förordning , vilkenär ännu gällande. Däremellan skedde ingen ändring avföreskrifterna. Förordningen har ändratsfem gånger och senast i februari 1993.Enligt 2 kap. 3 § första stycket RF får enanteckning om en medborgare i allmänt register inteutan hans samtycke grundas enbart på hans politiskaåskådning. Denna grundlagsbestämmelse trädde i kraftden 1 januari 1977.Särskilda föreskrifter om fannstidigare i 2 § personalkontrollkungörelsen(1969:446). I2 § kungörelsen angavs att det för den särskildapolisverksamheten för hindrande och uppdagande avbrott mot rikets säkerhet m.m. fördes polisregistervid säkerhetsavdelningen inom . Idetta register fick antecknauppgifter som behövdes för den särskildaverksamheten. Vidare angavs att i polisregister somavsågs i bestämmelsen fick anteckning inte görasenbart av det skälet att någon genom tillhörighettill organisation eller på annat sätt gett uttryckför en politisk uppfattning. Genom en ändring iparagrafen infördes en mening med lydelseatt närmare bestämmelser om tillämpningen av dennaföreskrift meddelades av regeringen. Föreskrifternaom i 2 § personkontrollkungörelsenhar flyttats över till 5 a §instruktionen för (1989:773).Som framgår av redogörelsen ovan meddeladeregeringen öppna föreskrifter omtillämpningen av 2 § personalkontrollkungörelsen. konstateras bl.a. att vissaorganisationer i antaget program har angivit attorganisationen skall verka för att omvandlasamhället med våld. En stor del av sådanaorganisationers medlemmar kan emellertid antasaldrig komma att medverka till att vad som sålundauttalas i programmet förverkligas. Enbarttillhörigheten till en sådan organisation skalldärför enligt föreskrifterna inte utgöra skäl attanteckna någon i säkerhetsavdelningenspolisregister. Anteckning får dock ske, om någonmedlem i eller sympatisör med sådan organisationgenom sina åtgärder har givit anledning tillmisstanke att han kan vara beredd att delta iverksamhet som innebär fara för rikets säkerheteller som syftar till att med våld förändra detdemokratiska statsskicket eller påverka riketsställning som oberoende stat.I regeringens hemliga föreskrifter ges merpreciserade anvisningar för i vilka fallregistrering får ske av medlemmar i ellersympatisörer med grupper eller organisationer somenligt antaget program skall verka för att omvandlasamhället med våld.Av de redogörelser som statssekreteraren iJustitiedepartementet har lämnat till utskottet harbl.a. framgått att föreskrifterna inte har utgjorteller utgör grund för registering av medlemmar ieller sympatisörer med något riksdags-parti.Utskottet kan inledningsvis konstatera att deförsta hemliga föreskrifterna om Säkerhetspolisensregister, som meddelades , tillkom innanbestämmelsen i 2 kap. 3 § RF om förbud motåsiktsregistrering hade införts. Dessa föreskrifterutfärdades med utgångspunkt i 2 §personalkontrollkungörelsen, som dock hade enlydelse med samma innebörd som den senaregrundlagsbestämmelsen. Som redovisats ovan har deaktuella föreskrifterna granskats och analyseratsvid flera tillfällen av olika instanser. Den senasteinstans som granskat föreskrifterna,, har i sitt slutbetänkande (SOU1997:65) med hänvisning till den särskilde utredarenCarl bedömning anfört attföreskrifterna kommit farligt nära förbudet motåsikstregistrering. Ingen av de granskandeinstanserna har emellertid funnit att föreskrifternahar inneburit att förbudet mot åsiktsregi-streringhar överträtts. Vad som förevarit vid den nuaktuella granskningen ger inte utskottet anledningatt göra någon annan bedömning.Utskottet finner vidare anledning att framhålla attde hemliga föreskrifterna har tillkommit under entid då samhällsförhållandena var väsentligenannorlunda jämfört med . De uppgifter somutskottet har tagit del av om föreskrifternasinnehåll ger också intryck av en arbetsmetod, som framstår som i viss mån ålderdomlig. mening har föreskrifterna dock fungeratsom en nödvändig ram för Säkerhetspolisens registre-ringsverksamhet. Regeringen har lagt framett förslag till som innebär att lagregleras (prop. 1997/98:97). Enligtregeringen kan därmed de öppna och hemligaföreskrifterna för registret upphävas. Utskottet hari ett yttrande till justitieutskottet(1997/98:KU10y) tillstyrkt regeringens förslag.Utskottet vill därutöver erinra om vad som anförtsovan om de utredningsarbeten som har inlettseller kommer att inledas. Vad som kommer fram avdessa utredningsarbeten kan ge utskottet anledningatt återkomma till den aktuella frågan.1991-1994Utskottet gör ingen annan bedömning när det gällerunder gällande föreskrifter än vadsom ovan redovisats.5.2 Regeringens handläggning av måletLeander vs SverigeBakgrundTorsten väckte talan motKonungariket hos Europeiska kommissionen förmänskliga rättigheter för brott mot artiklarna 6,mom. 1 och 3, samt 13 i konvention avden angående skydd för de mänskligarättigheterna och de grundläggande friheterna. Hanyrkade att han skulle beredas en effektiv möjlighetatt gå i svaromål gentemot de anklagelser som haderiktats mot honom. Häri låg ett yrkande attkommissionen måtte förklara den faktiskatillämpningen av personalkontrollkungörelse(1969:446) såsom stridande mot nämnda artiklar.Kommissionen höll en hearing iärendet, där och hans ombud liksom för regeringen den dåvaranderättschefen vid ,dåvarande departementsrådet ochdåvarande rättssakkunniga hearingen beslutade kommissionen att prövafrågan om brott mot artiklarna 8, 10 och 13 ikonventionen men inte artikel 6.I enlighet med artikel 28 i konventionen ställdesig kommissionen till parternas förfogande för enförlikning.Torsten begärde bl.a. -såsom inte förhandlingsbart - att han in extensoskulle få del av uppgifterna som utlämnats om honomi personalkontrollärendet. Enligt en promemoriaupprättad inomUtrikesdepartementet krävde att det"stigma" som han ansåg sig drabbad av skullesoulageras på ettdera av följande sätt: regeringenskulle erkänna att avskedandet var ett misstag ochförklara att inte utgjorde en säkerhetsrisksamt erlägga ett symboliskt skadeståndsbelopp. Omdetta inte uppfylldes skulle erhålla ettskadeståndsbelopp på , vilket ungefärmotsvarade vad Arbetsdomstolen tilldömt andra somavskedats utan laglig grund och regeringen skulleersätta för hans kostnader i målet med ettförhandlingsbart belopp samt verka för enförfattningsändring.Föredragning i ärendet skedde enligt en promemoriaden i närvaro av justitieministernSten , rikspolischefen ,statssekreteraren , statssekreterarenHarald Fälth, avdelningschefen . Å. Hjälmroth,ambassadrådet och departementsrådetKlas Bergenstrand. Efter diskussion bestämdes attSverige inte skulle ingå i någraförlikningsförhandlingar med . Fråganbedömdes som alltför allvarlig och med alltför storaåterverkningar på systemet i andra länder. I ställetborde kommissionens rapport avvaktas. Sedan dennakommit och studerats fick ställning tas till vilkaåtgärder som skulle vidtas. Det arbete på eventuellajusteringar i personalkontrollkungörelsen sompåbörjats av "beredskapsskäl" kunde vila i avvaktanpå kommissionens rapport.I kommissionens rapport redovisadesatt kommissionen funnit att det inte förelåg brottmot någon av artiklarna 8, 10 eller 13. Bedömningenvar enhällig utom när det gällde artikel 13 (7 mot5), som gäller rätten till ett effektivt rättsmedelnär fri- och rättigheter kränks. Kommissionen beslötden att hänskjuta målet tillEuropadomstolen, som höll enhearing. företräddes under hearingenav sitt ombud . Regeringenföreträddes av , ochSture . I dom fannEuropadomstolen att det inte förelåg något brott motvare sig artiklarna 8, 10 eller 13 i konventionen.Genom beslut har regeringen exgratia tillerkänt för denkränkning han blivit utsatt för. Regeringenförklarar att det enligt regeringens uppfattninginte finns grund för att påstå att en säkerhetsrisk 1979 eller är det .