bet · GL01JoU20 · 1998-05-12 00:00:00 — det förslag till miljölagstiftning som har fått från regeringen.Vi behandlar här ett grundmaterial och de motioner som väckts i anslutning tillregeringens förslag. Vi kommer att hålla på med detta arbete under våren.Siktet är inställt på att kammaren någon av slutligenskall ta ställning till ett betänkande från jordbruksutskottet.För att detta skall kunna ske med så stor kunskap som möjligt som underlagför jordbruksutskottet och i övrigt har vi alltså arrangerat dennautfrågning. Jag är väldigt glad över att så många från myndigheter ochorganisationer, liksom andra kunskapare på området, har möjlighet att vara medpå denna utfrågning. Jag vill redan nu rikta ett stort tack till er.Jag heter och är ordförande i jordbruksutskottet. Till vänsterom mig sitter , som är vice ordförande. Jag är centerpartist, ochSinikka är socialdemokrat.Lars-Erik Sojdelius, kanslichef i jordbruksutskottet, kommer under cirka tiominuter eller en kvart att inleda med en redovisning av balken och detmaterialet. Han redovisar detta med ?utskottets nuvarande ögon?, dvs. vad vihar att göra med balken och vilka frågeställningar som berör oss i vårt arbete.Tanken är att ledamöterna i jordbruksutskottet skall få tillfälle att ställafrågor till er som företräder kunskap på detta område. Det är kanske viktigtatt redan nu i början säga att det är det som faktiskt kommer att styra den härdagen. Jag vet att många har en hel del kloka saker att berätta för oss, vilketvi är glada för. Utgångspunkten för hanteringen här är dock detbehov av kunskap som ledamöterna känner. Deras frågor kommer alltså att varavägledande för hur jag fördelar ordet och för det sätt på vilket diskussionenfortlöper.Vi har försökt att samla grupper av frågor för att få litet struktur påutfrågningen men jag är övertygad om att det inte kommer att fungera. Det blirsäkert överlappningar, stickfrågor och följdfrågor, något som vi på bästa sättskall försöka hantera. Det går säkert bra. För övrigt har vi rätt gott om tid.Vi skall utnyttja den tid som står till vårt förfogande för att få genomlystprecis de saker som för oss är litet oklara.Framåt kommer vi att bryta för kaffe. Vi har paus till såatt vi hinner mingla runt litet grand, som det heter, och dricka kaffe. har vi avbrott för lunch. Lunchen kan intas här i riksdagshuset.Utfrågningen skall vara slut . Jag vill passa på att be utskottetsledamöter att stanna kvar sedan utfrågningen avslutats; detta för några Övrigafrågor som hör till sammanträdets slutna del.Jag är glad över att det finns åhörare som inte deltar iutfrågningen. Självfallet är också ni mycket välkomna till vår utfrågning i dagi förstakammarsal.Lars-Erik Sojdelius: Herr ordförande! Vad jag skall göra är egentligen ingengenomgång av förslaget till miljöbalk, för det vore kanske en överloppsgärningi denna församling. I stället skall jag försöka ge en bild av de frågor somvarit uppe till diskussion i utskottet, huvudsakligen på grundval av deföljdmotioner som väckts. På några centrala punkter har diskussionen varitlitet utförligare än vanligt.Tio följdmotioner har väckts med anledning av regeringens förslag. Antalet ärinte stort men dessa motioner innehåller 124 yrkanden. Det är i huvudsak defyra borgerliga partierna - , ochKristdemokraterna - som har motionerat. Vidare finns det ett antal friståendemotioner från den allmänna motionstiden . Dessa motioner har lagts in idenna hantering. Jag har tre overheadbilder som jag vill visa er; detta för attni skall få en uppfattning om de frågor som har diskuterats under respektivekapitelrubrik i balken. De nyckelbegrepp som jag listar är i princip tagna urmotionerna.Bild nr 1 handlar om mål och tillämpningsområde. Här har vi en motion - medgod framförhållning, kan man nog säga - om en ny parlamentarisk utredning ommiljölagstiftningen. I en annan motion ifrågasätts om garanterargenomförandet av EG-rätten. Där finns det, som bekant, en allmän hänvisning i 1kap. till EG-rätten och åtaganden som medlemsstat i EU. Givetvis finnsdet också ett antal enskilda paragrafer där regeringen särskilt åberopar som skäl för att införa dem och formulera dem.Frågan om förhållandet till speciallagar har varit uppe. Det finns ettmotionsyrkande om att inte skall ta över speciallagar. Den kommer vi att gå närmare in på när vi behandlar proposition90, som ganska kom och som handlar om följdlagstiftning. Den äregentligen inte föremål för dagens utfrågning men jag kan kort nämna att härhandlar det om förslag till ändringar av ett femtiotal lagar. Det gäller allt,från enkla tekniska ändringar till materiella ändringar. I den del det görsmateriella ändringar i andra lagar innebär det, grovt sammanfattat, att man förin t.ex. hänsynsreglerna och bestämmelser om miljökvalitetsnormer ochmiljökonsekvensbeskrivningar i de andra speciallagarna.Vidare finns det yrkanden om målparagrafen där man säger att man inte skallha detta med kretslopp som ett mål utan snarare som ett medel.När det gäller 2 kap. har vi de allmänna hänsynsreglerna. Utskottet harganska utförligt diskuterat hur hänsynsreglerna kommer att fungera iförhållande till andra specialregler. ansvarar ju förareella näringar. Som exempel kan nämnas jordbruk och skogsbruk där viexempelvis har specialregler som gör det möjligt att besluta om ingrepp imarkanvändningen dels i skogsvårdslagen, som kommer att finnas kvar utanförbalken, dels i 12 kap. , där vi har den gamla lagen om skötsel avjordbruksmark inarbetad. Vi har konstaterat att hänsynsreglerna här framstårsom ett delvis fristående instrument för myndigheterna att reglera olika typerav verksamhet som strider mot balkens målparagrafer. Det som kännetecknar dessaregler är att de dels ger utrymme för ganska långtgående ingrepp, dels inteinnehåller några ersättningsmöjligheter.Ett annat yrkande att hänföra till 2 kap. är ett förslag om att imiljöbalken införa något mer av marknadsmekanismer, marknadshänsyn tillföretagen. Det finns också ett yrkande om att bevisbördan förförsiktighetsreglerna skall ligga på myndigheten, inte på den enskilde. Vidarefinns det ett yrkande om att produktvalsprincipen skall gälla all hantering,inte bara användning och försäljning - som ju är regeringsförslaget.Hushållning med naturresurser, 3 och 4 kap., motsvarar i stort sett 2 och 3kap. Det finns inga allvarliga invändningar i motionerna mot regeringensförslag. Det finns yrkanden om att och vindkraft skall betraktas somriksintressen liksom yrkanden om skärpt älvskydd och om att paragrafen omnationalstadsparker skall tillämpas så som det var tänkt enligt de ursprungligamotiven till denna lag.Miljökvalitetsnormer är något principiellt nytt. Där har utskottet pågrundval av väckta motioner diskuterat rättsverkan och genomförande avmiljökvalitetsnormer. Det finns yrkanden om att det skall vara tydligare kravpå genomförande i planverksamhet t.ex. Det finns också yrkanden omomfattningen av miljökvalitetsnormen, bl.a. om att den skall omfatta biologiskmångfald.När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar är det inte fråga om någon stordebatt. Det finns ett förslag om att endast verksamheter med betydandemiljöpåverkan skall omfattas av kraven och att en miljökonsekvensbeskrivningskall göras för utsättning av GMO:er, genetiskt modifierade organismer.Detta med skydd för områden motsvarar delvis de gamla bestämmelserna inaturvårdslagen. En del principiella nyheter finns det, t.ex. när det gällerkulturreservat. Det finns ett förslag om att naturvårdsområde skall upphöra ochingå i naturreservatsbestämmelserna. Från flera partier finns det yrkanden härom att inskränka eller förtydliga allemansrätten, särskilt när det gälleraffärsmässigt anordnande av fritidsaktiviteter. Det finns också yrkanden omavslag beträffande kulturreservat och yrkanden om en vidgad glesbebyggelserätt.Närmare bestämt handlar det om en mindre rigorös tillämpning avstrandskyddsreglerna.Bild nr 2 handlar om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Här finns detyrkanden som kan sägas vara motstridiga. Å ena sidan handlar det om att maninte skall låta balken omfatta joniserande strålning. Å andra sidan handlar detom att man skall inarbeta hela strålskyddslagen i miljöbalken.När det gäller frågan om förorenade områden innebär regeringens förslag, sombekant, att man utvidgar ansvaret för efterbehandling av förorenade områden.Här finns bl.a. ett yrkande om att låta betalningsansvaret litet mera utformasi förhållande till det faktiska ansvaret för en viss förorening. Det skallalltså inte vara solidariskt.Sedan har vi frågan om täkter, jordbruk m.m. Det handlar alltså om 12 kap.Där har vi bl.a. den gamla lagen om skötsel av jordbruksmark inarbetad. Härfinns det yrkanden om att man inte skall kunna införa tillståndsplikt förhusbehovstäkt. Frågan om ersättning har varit uppe och omfattas också av KU:syttrande. Jag återkommer till den saken litet senare i samband medersättningsreglerna. Det finns nu ett yrkande om att lagen om skötsel avjordbruksmark skall hållas utanför balken och att det inte skall föreliggasamrådsplikt för normala skogsbruksåtgärder enligt förslaget i 12 kap. 6 §.Genteknikbestämmelserna innebär i stort sett att man överför nuvarandegentekniklag till ett kapitel i balken. Här finns det bl.a. ett yrkande om skall analysera miljöeffekterna mycket noga vid marknadsintroduktion avgenetiskt modifierade organismer.Om avfall och producentansvar är det heller ingen större debatt. Det finnsyrkanden om en övergripande lag om generellt producentansvar. Det finns ocksåyrkanden om definitionen av avfall, som går ut på att industrin skallgaranteras rådighet över sitt avfall eftersom det i många fall representerarett ekonomiskt värde. Regeringens förslag beträffande avfallsbegreppet anslutertill EU:s avfallsbegrepp.När det gäller tillståndsfrågor och talerätt föreslår regeringen, som bekant,att ideella miljöorganisationer, som funnits och som har minst2 000 medlemmar, skall ha klagorätt. Här finns det yrkanden om att både utvidgaoch inskränka denna talerätt. Beträffande tillståndsprövning finns det yrkandenom att man inte skall kunna meddela villkor om produktionsmängden vidtillståndsgivningen. Det finns också yrkanden om tidsfristerna för omprövningoch giltighetstiden för tillstånd. Man säger att de bör anpassas litet meraefter verksamheten och verksamhetens art.I fråga om regeringens tillåtlighetsprövning föreslås bl.a. nyheten attregeringen skall pröva även större trafikanläggningar. I övrigt är det i stortsett de gamla reglerna i NRL som är kvar. Där skall det inte finnas någonmöjlighet till s.k. kommunalt veto. Här finns det yrkanden både om attinskränka och om att utvidga regeringens prövningsrätt samt om att detkommunala vetot skall gälla över lag. Vidare finns det ett yrkande omregeringsprövning av hamnar.Bild nr 3 handlar om prövning av mål och ärenden - miljödomstolar. Här finnsdet ett yrkande om att man skall avslå förslaget om att inrätta miljödomstolar.Vidare finns det yrkanden om antal och lokalisering vad gällermiljödomstolarna. Det finns också yrkanden om att inrätta en miljöåklagarerespektive en miljöombudsman.Tillsynskapitlet har inte föranlett många yrkanden. Det finns ett allmänthållet yrkande om att skall finnas tillräckliga resurser förtillsynsmyndigheten.När det gäller frågan om straff, miljösanktionsavgift, finns det yrkanden omytterligare skärpningar av straffskalan och en förlängning avpreskriptionstiden. Det gäller också en höjning av maximibeloppet förmiljösanktionsavgiften. I något fall föreslås det att det inte skall finnasnågon övre gräns över huvud taget. Flera partier ligger bakom framlagda förslagom en höjning av miljösanktionsavgiften. Det finns också något yrkande om attdenna skall utdömas av domstol, inte av tillsynsmyndigheten.Ersättningskapitlet är nog det som har föranlett mest diskussioner imassmedierna och i den allmänna rättsvetenskapliga debatten.Konstitutionsutskottet har avgett ett yttrande som i stort sett går påregeringens linje. Man anser inte att ersättningsreglerna i stridermot 2 kap. 18 § regeringsformen. föreslår iett betänkande, som är justerat men som icke är tryckt, att man skall göraen översyn av 2 kap. 18 § RF under parlamentarisk medverkan med hänsyn till dendebatt som har förekommit om de delvis motstridiga tolkningar som kan görasangående denna paragraf. Här finns det ett antal motionsyrkanden om att manskall anpassa ersättningsreglerna till 2 kap. 18 § RF. Man skall respekteraägande, egenrätt och pågående markanvändning. Vidare finns det avslagsyrkandenbeträffande förslaget om att det skall vara ett allmänt avdrag påersättningsbeloppet. Något parti vill att det skall vara full ersättning vidomprövning i samband med miljökvalitetsnormer och inrättande avmiljöskyddsområden.När det gäller skadestånd och försäkring innebär förslaget bl.a. att manarbetar in den gamla miljöskadelagen i . Det finns yrkanden om attutvidga ersättningsrätten så att den omfattar även joniserande strålning.Beträffande försäkringssystemet vill man att andra försäkringsgivare skallkunna konkurrera på det här området. Något yrkande går ut på att man skallhandlägga försäkringsärenden också i miljödomstol.Slutligen gäller det uppföljning och genomförande. Här har regeringen redanaviserat att man vill göra en utvärdering med parlamentarisk medverkan av dennya . Man ägnar också mycket uppmärksamhet åt behovet av informationoch utbildning. Det finns några yrkanden om att man skall särskilt följa uppsystemet med miljödomstolar och att man skall göra en samlad ekonomiskkonsekvensbedömning av den nya miljöbalken.Detta var tänkt som en liten repetition av utskottets hantering hittills.Ordföranden: ! Här har vi, helt och styckevis, de saker som vi har attjobba med - på förslag av regeringen eller på förslag från partier ochledamöter i riksdagen.Nu börjar den del där vi ges möjlighet till ytterligare klarhet genom erhjälp. Trots att vi har rätt så gott om tid ber jag er, såväl frågeställare somsvarare, att fatta er rimligt kort.Härmed ges vice ordföranden ordet för en första fråga.Vice ordföranden: Jag har en allmän fråga om balken som sådan, balken irättsväsendet. Det är ju inte den första balk som beslutar om. Jaghar alltså en allmän fråga som jag vill rikta till : Vilkenbetydelse har balken som sådan i svenskt rättsväsende - vilken betydelse harmiljöbalken? Litet kort kunde något kanske sägas om balken ochföljdlagstiftningen. Vilken är betydelsen egentligen?Staffan Vängby: är tänkt som en samling av de väsentliga svenskareglerna rörande ansvaret för miljön. De balkar som finns i rikes lagoch som härrör års lag har, kan man säga, fått en särskild status iden svenska lagstiftningen. Däremot har de i och för sig inte någon högrekonstitutionell valör än andra lagar. De är alltså inte någon form avgrundlagar som alla andra lagar måste rätta sig efter, utan det handlar framförallt om den status som de har fått och den möjlighet som finns att genom ensammanhållen redigering av ett stort antal bestämmelser få en principiell rödtråd att gå genom hela den här lagstiftningen.Jag har sysslat med i ett tidigare skede, nämligen i samband medden första utredningen. Jag fann då att det faktiskt var en god idé att ha enmiljöbalk. Kanske skulle jag, med tanke på symbolvärdet, speciellt vilja pekapå det värde som ligger i att i den nya europeiska gemenskap som vi lever i haen samlad framställning av den svenska miljörätten såsom speciell för Sverige.Om man har en miljöbalk och vissa grundläggande principer i den, som justhänsynsreglerna, finns det också möjlighet att fortlöpande diskutera hur de härprinciperna skall vara utformade och från tid till annan, när nya tankar kommerfram, ändra de här principerna för att på det sättet få genomslag över helamiljörätten.Det är jag började syssla med detta. Det känns därför somen lättnad att står inför sitt fullbordande. Den har naturligtviskrävt enorma arbetsinsatser på alla håll, och detta kan betyda att miljörättenförbättras även materiellt. Här är det fråga om en sorts samling; det gälleratt slå ihop allting till en enhet. Då kan man inte göra så mycket ändringar ifråga om detaljer o.d.Ordföranden: Jag har en fråga av likartad karaktär. Man får lätt olika intryckmen jag har fått intrycket att det i den akademiska värld som StaffanWesterlund företräder finns kritik mot balken, möjligen balken som fenomenockså. Jag är inte alldeles klar över vad kritiken riktas in på. Kanske kundeStaffan säga några ord om detta.Staffan : En balk som idé har man även från forskningshåll ansettvara väsentlig. Det som har gjort att de flesta forskare är mycket kritiskatill det som föreligger är väl att vi successivt sett att man i olika länderofta har misslyckats med att genomföra miljöpolitik. Misslyckandena har mycketberott på att man har behållit, eller tillskapat, nya flaskhalsar ilagstiftningen. Det finns nog två skäl här. Det ena är det traditionellajuridiska tänkandet - väldigt enkelt uttryckt: orsak och verkan.I miljösammanhang kan man säga så här: Om någon spränger på sin tomt och ettstenblock slår av huvudet på grannen så är det ett exempel på en lineär effekt.Detta klarar juridiken av.Problemet med miljöfrågorna är i stället att nästan allting som händer inaturen är effekten av ett oerhört komplext samband. I har manförsökt lösa de problemen utifrån ett lineärt tänkande. Det är det första.Det andra är att direktiven härstammar från tiden före , och i idén meddetta med en hållbar utveckling ingår att generationer skall vara jämställdamed varandra. Detta går dock inte ihop med den traditionellarättssäkerhetssynen och legalitetsprincipen som den tillämpas. För att klaradetta med en hållbar utveckling måste man alltså ha oerhört tydliga regler somså att säga knyter an till olika miljömål o.d. Beträffande är detprecis tvärtom. Den är nämligen oerhört oklar på många olika sätt. Då vi vetungefär hur domstolsjurister hanterar den s.k. legalitetsprincipen kommer varjeoklarhet praktiskt taget att vara till miljöpolitikens nackdel.Om vi jämför speciellt med hur långt man har kommit utomlands finner vi där har arbetat sig fram mycket mer systematiskt utifrån vad som kan kallasett miljöperspektiv - alltså inte ett miljöpolitiskt perspektiv utan ettmiljöperspektiv - och låtit miljöproblemen och samordningsproblemen bestämmalösningarna. Här har man i stället låtit etablerad lagstiftningsteknik,etablerad sektorisering och etablerat gammalt tänkande bestämmaproblemlösningen. Vi är därför ganska säkra på att som den ärkommer att göra ont värre i många hänseenden och totalt sett kommer att ökaproblemen, vilket å andra sidan ur forskningssynpunkt är ganska intressant.Maggi : Jag skulle bara vilja höra om gör denbedömningen att dagens lagstiftning är bättre än det förslag som föreligger.Staffan : Ja.Ingemar : Det finns kanske skäl att få några kommentarer från CarlAxel , som är utredare, till det här påståendet, så att man får en bild avdet som du talar om.Carl Axel : Jag vill föreställa mig att det som sade, denhär samordningen och införandet av en mängd nya saker, för frågan framåt. Jagvill inte säga att detta är den slutliga lösningen. Som alla balkar och allalagar kommer det här successivt att utvecklas, men det är en bra plattform föratt gå vidare.Vi har i andra lagstiftningssammanhang haft uppe tanken att så att säga börjahelt från noll. Jag har haft många sådana lagstiftningsuppdrag. Det har visatsig nästan omöjligt. Jag tror att de successiva reformernas politik - och dettaär faktiskt en successiv reformering och samordning av lagstiftningen - är detsom har de bästa förutsättningarna att verkligen leda till de resultat som manvill ha, nämligen en successivt förbättrad miljö.Ordföranden: har fått en liten inledning till detta. Vi har skäl attkomma tillbaka till det.Göte : Jag vill ställa några mera konkreta frågor, som berör framförallt skogsnäringen. Jag vill framför allt rikta frågorna till men ser det som positivt om även andra vill svara.Jag undrar hur balken påverkar skogsnäringen i förhållande till nuvarandepågående markanvändning. Det gäller ganska många punkter, t.ex. allmännahänsynsregeln, miljökonsekvensbeskrivningar, samrådsskyldigheten, stopp- ochlokaliseringsregeln. Hur ser ni på detta? Hur kommer balken att påverkaverksamheten i skogen?Tage : För det första uppfattar vi, kanske med någon anknytning tilldiskussionen , att miljöbalksförslaget riskerar att bidra till att spridaen osäkerhet i skogsbruket. Detta kan få mycket olyckliga konsekvenser.Läget är det att vi har en skogsvårdslag som med stor uppslutningbåde i och från skogsnäringen balanserar miljömål och produktionsmål.Det är det som är vår ledstjärna. Den utredning som presenterades avNaturvårdsverket och visar att näringen är på vägåt rätt håll, även om förbättringar behövs. Det håller vi på med.En grundbult i skogsnäringen , och det som gör att utvecklingen går såpass väl åt rätt håll, är känslan av att detta är en god inriktning och känslanav konsensus. Det gäller både för bolag och för oss privata skogsägare. Det göratt mycket görs i rätt riktning på frivillig grund. Det är viktigt attobservera två saker i det förslag som föreligger.Det ena är att det riskerar att smyga sig in allvarliga osäkerheter när detgäller förhållandet mellan skogsvårdslagen och , bl.a. det som dunämnde, nämligen vad gäller hänsynsreglerna. Osäkerhet är bland det värsta somfinns när det gäller att skapa långsiktighet.Det andra är att hänsynsreglerna, som de kan komma att tillämpas medutgångspunkt i , riskerar att drabba skogsägare som har varitsärskilt skötsamma och hänsynstagande. På deras mark finns nämligen deskogsbestånd som är värdefulla ur naturvårdssynvinkel. Den långsiktigakonsekvensen om de drabbas särskilt blir förödande för den goda normbildningsom vi upplever i skogsbruket. Det kan få en mycket allvarlig långsiktigbieffekt. Vi menar alltså att det förslag som är framlagt oroar och stör dengoda verksamhetsinriktning som faktiskt fungerar sedan mitten av 1990-talet.Alf : Det är likartat vad avser kopplingen mellan skogsvårdslagen ochden nya , för att mera exakt tala om vilka bitar som får betydelseför skogen. Jag skulle gärna vilja höra hur har funderat i dehär frågorna. Jag skulle också efter att lyssnat på vilja ställafrågan om osäkerheten i skogsnäringen. Är det inte så att det vid allförändring blir en osäkerhet? Skall jag tolka detta så att det vore bättre omman inte alls lade fram någon miljöbalk?Tage : Låt mig ta upp den övergripande frågan först. Vi har ingensynpunkt på behovet av miljöbalk inom andra områden i den långa lista somkanslichefen presenterade. Vi yttrar oss när det gäller skogsnäringen, och viupplever inte att det varit någon speciell osäkerhet inomskogsnäringen. Tvärtom är det slående att en så stor näring med så mycket folkoch så många beslutsfattare har lyckats förändra en näring så kraftfullt i enönskad riktning som faktiskt skett . Så det är inteosäkerhet som är kännetecknet , men det är risk för att en sådankan uppstå.När det gäller dina mer precisa frågor om exempel föreslår jag att en av minakolleger träder in. från riksförbundet skall ge exempel påkonsekvenser när det gäller lokaliseringsregeln och hänsynsreglerna.Jan : Det gäller här den lille skogsägaren. Medelfastigheten omfattar50 hektar, och det kan slå mycket olika. En fastighetsägare kan ha väldigtmycket skyddsvärda objekt, och stopp- och lokaliseringsreglerna slår då myckethårt, medan en annan kan ha betydligt mindre av sådant. Vi har en skogsvårdslagdär det är reglerat hur man skall agera som skogsägare. Det är osäkerhet om vadsom gäller, och vi vill få klarhet i detta.Ola : När och hur kommer att ta över speciallagarna, i dethär fallet skogsvårdslagen, i den aktuella sekvensen? Här är det verkligennödvändigt att man i den aktuella beskrivningen ger konkreta exempel påfastigheter. Det finns bestånd som är avverkade men där regler taröver skogsvårdslagen.Per : Vi kan från sida bekräfta den känsla av osäkerhetsom här har omvittnats. Jag talar nu framför allt om hänsynsreglernastillämpning.