bet · GL01UU23 · 1998-03-12 00:00:00 — Denna uppfattning delas enligtrevisorerna inte av samtliga övriga huvudmän.För att få en närmare uppfattning om utrikesförvaltningens utformning avövergripande mål (regeringsuppdraget) och verksamhetsmål har revisorerna gåttigenom ett antal verksamhetsplaner för . Revisorerna har sedan söktbedöma i vilken mån de till sin karaktär överensstämmer med de riktlinjer somhar utarbetats till ledning för statsmakterna och myndigheterna i arbetet medmål- och resultatstyrning.Av genomgången har revisorerna fått intrycket att många mål som harformulerats för och av utrikesförvaltningen mer är att betrakta som processer,arbetsuppgifter eller arbetssätt än mål som skall uppnås.Under granskningen har det framkommit att det anses vara svårt att mätaresultatet av vissa områden av utlandsmyndigheternas verksamhet. Tillverksamhet som går att mäta rent kvantitativt hör exempelvis antal viseringar,utfärdade pass m.m. Enligt vad revisorerna erfarit anses resultatet av den avutrikesrepresentationens huvuduppgifter som benämns bevakning och rapporteringvara särskilt svårt att mäta.Regeringskansliet och utrikesförvaltningen är undantagna från kravet attlämna resultatredovisning enligt förordningen (1996:882) om myndighetersårsredovisning m.m. Revisorerna har inte funnit några skäl till denna ordning,utan menar att dessa krav bör tillämpas även på och därmedäven på utrikesförvaltningen.Revisorerna föreslår:att regeringen beslutar att även och utrikesförvaltningenskall omfattas av kraven på resultatredovisning,att regeringen tillser att genomför sinverksamhetsplanering på ett sätt som bättre tillgodoser övriga huvudmänsintressen.PersonalRevisorernas överväganden och förslagI slutet av var drygt 1 400 personer anställda vidUtrikesdepartementet. Av dessa var anställda med s.k.förflyttningsplikt.Utöver annan externrekrytering rekryterar , med någotundantag, handläggare med förflyttningsplikt, s.k. generalister, inomutrikesförvaltningen. har sammanlagt 103 sådanahandläggare rekryterats. har antalet sökande vid varjerekryteringstillfälle varierat mellan 1 000 och 1 600. Av de sökande tas ca 150personer ut till ett skriftligt prov. Provet är avsett att pröva intresset föroch kunskaper om såväl svenska samhällsförhållanden som det internationellaskeendet i stort. Därefter väljs ett fyrtiotal personer ut för intervjuer medutrikesförvaltningens antagningsnämnd. Enligt sin instruktion (1991:360) skallnämnden vid prövningen av den sökandes lämplighet ta hänsyn till kunskaper ocherfarenhet och i övrigt den sökandes lämplighet för allmän tjänstgöring iutrikesförvaltningen. Efter genomförda intervjuer anställs, enligt nämndensbeslut, 10-20 personer. Revisorerna bedömer att denna särskildarekryteringsprocess är omständlig, tidskrävande och därför i behov av översyn.Utrikesförvaltningen anser att det inom förvaltningen råder en strukturellobalans med få yngre och många äldre. Revisorerna vill inte uttrycka någonuppfattning om eventuella nackdelar med nuvarande åldersstruktur. Men om dennabedöms utgöra ett allvarligt problem borde utrikesförvaltningen enligtrevisorernas mening fråga sig om problemet sammanhänger med det nu tillämpaderotationssystemet med hög intern rörlighet i kombination med att anställningenuppfattas som ett livstidsyrke med inbyggd ?karriärgång?. Ju högre upp ikarriären en UD-anställd med förflyttningsplikt kommer, desto större blirkonkurrensen om de allt färre befattningar som ingår i karriärgången.De flesta UD-anställda har förflyttningsplikt. internapersonalrörlighet är därför stor. förflyttas i genomsnitt avpersonalen. Syftet med rotationerna är att de anställda skall erhålla allsidigtjänstgöring. Ett annat skäl, som framkommit vid granskningen, är att det inteanses bra om personalen assimileras i ett verksamhetsland.Utrikesdepartementet har vidtagit åtgärder för att öka denexterna personalrörligheten. Vid revisorernas intervjuer har framförtsuppfattningen att utrikesrepresentationen har många äldre och få ungahandläggare. En föryngring anses önskvärd, eftersom man bedömer att yngrepersoner lättare klarar den ofta höga arbetsbelastningen med åtföljande behovav övertidsarbete.Revisorerna har funnit att de anställda och det lokala facket anser de lågalönerna vara ett av de största personalproblemen. Utrikesdepartementetsanställda anser sig ha alltför låg lön i förhållande till sina arbetsuppgifteroch sina kvalifikationer, inte minst i jämförelse med kolleger i andradepartement. har personalen, ,uppvaktat ledning med propåer om löneökningar.Ett antal yngre personer har övergått till anställning inom bland annat EU. är man orolig för att alltför många yngre skall söka sigtill mer välbetalda anställningar i olika internationella organ.Revisorerna konstaterar i sin rapport att både chefer och handläggare har engenomsnittslön som är lägre än för i övrigt. Baspersonalenlåg 1996 dock /månad över genomsnittet.Vid revisorernas intervjuer med tjänstemän inom utrikesrepresentationen hardet s.k. medföljandeproblemet aktualiserats. De medföljande sägs sällan hanågot eget arbete och har därmed ingen egen arbetsinkomst. Härmed kan det blisvårt att bygga upp en ekonomisk trygghet för olika situationer i livet såsomsjukdom, arbetslöshet, pension m.m. Vid några intervjuer har framförts attmedföljande kan ha representativa uppgifter för vilka de inte erhåller någonersättning. En annan svårighet som framförts är att det vid hemmastationeringenkan vara svårt för medföljande som inte har ett arbete att kommain på den svenska arbetsmarknaden.Revisorerna ifrågasätter systemet med förflyttningspliktig personal. Syst-emet är dyrt. Det kräver en ständig planeringsprocess, skapar en omständligadministration och äventyrar kontinuiteten i verksamheten. Det ger inte hellerutrymme för förberedelser och utbildning inför omstationering. Vidare skaparsystemet problem för andra huvudmän och medföljande. Revisorerna föreslårdärför att systemet med förflyttningsplikt utvärderas.Möjligheten att lokalt anställa även kvalificerad personal inom olika områdentillvaratas, enligt revisorernas uppfattning, inte på ett tillfredsställandesätt. Revisorerna utesluter inte att en ökad andel lokalanställda skulle ledatill besparingar. Förutsättningarna för att ge lokalanställda tillträde tillfler typer av befattningar med mera kvalificerade arbetsuppgifter bör därförutredas.Revisorerna föreslår:att regeringen utvärderar systemet med förflyttningsplikt,att regeringen ser över bemanningen vid utlandsmyndigheterna.KostnaderRevisorernas överväganden och förslagUtrikesförvaltningen ålades för budgetåren 1991/92-1993/94 besparingskrav påsammanlagt nästan . För perioden /95-1998 harbesparingskravet bestämts till , varav 100 miljoner kronoravser budgetåren 1997 och 1998.Efter utgången av /96 redovisar utrikesförvaltningen, underramanslaget, ett ackumulerat anslagssparande på ,vilket motsvarar av ramanslagstilldelningen för samma budgetår.Enligt beror anslagssparandet dels på att man medvetetutnyttjat rambudgettekniken, dels på faktorer som man inte från förvaltningenssida kan påverka.Revisorerna har inte närmare lyckats utröna hur utrikesförvaltningensbetydande anslagsbehållningar har uppstått. vill revisorernaunderstryka att det är statsmakternas sak att genom anslagstilldelning ochstyrning i annan form bestämma om en verksamhets omfattning.Revisorerna noterar att utrikesförvaltningen sparat främstgenom nedläggning av utlandsmyndigheter, ?hemtagning? av utlandsplaceradpersonal och minskningar av utlandsmyndigheternas driftskostnader. har sammanlagt 28 utlandsmyndigheter lagts ner (10 hade dock tillkommitt.o.m. ).Enligt revisorernas mening förtjänar det påpekas att utrikesförvaltningensbesparingsåtgärder också kommit att gå ut över de andra huvudmännen på vilkasvägnar utrikesförvaltningen fullgör uppgifter, utan att dessa haft möjlighetatt påverka utvecklingen.Utlandsmyndigheterna har fått successivt utökad rätt attsjälva disponera budgetmedel. /92 hade utlandsmyndigheterna egnamedel motsvarande av totalkostnaderna för myndigheten. /96hade denna andel ökat till . Räknat på utrikesförvaltningens totala anslagför förvaltningskostnader var motsvarande andel respektive . Denstörsta delen av utrikesförvaltningens förvaltningskostnader utgörs av lokal-och personalkostnader (löner, merkostnadsersättning m.m.). För dessa tungautgiftsposter har exempelvis av medlen för täckning avutlandsmyndigheternas lokalkostnader delegerats, resten betalas direkt avUtrikesdepartementet. Lönerna för de UD-anställda vid utlandsmyndigheternaliksom av merkostnadsersättningarna betalas direkt av departementet.Medel för de lokalanställdas löner är däremot delegerade tillutlandsmyndigheterna (se tabell 6.4).Revisorerna anser att den rådande ansvarsfördelningen för olika kostnader kanleda till suboptimering av resursutnyttjandet. Mot bland annat den bakgrundenbör utrikesförvaltningens budgetsystem ses över i syfte att tydliggöra ansvaroch befogenheter på de olika nivåerna samt för att skapa bättre incitament fören rationell resursfördelning, i första hand gällande personal- ochlokalkostnader.Enligt revisorernas uppfattning kan ett stort anslagssparande vara ett teckenpå att en verksamhet inte bedrivs i den omfattning som förutsatts. En utförligredogörelse för hur anslagsberäkningen genomförs och hur anvisade medel haranvänts är därför befogad. Revisorerna anser att en sådan redogörelse börlämnas till riksdagen.Revisorerna konstaterar att budgetsystemet för utlandsmyndigheterna ärsplittrat och komplicerat. Det avviker markant från system som tillämpas inomövriga delar av den statliga sektorn. Betydande kostnader i form av löner tillutsända och för statsägda lokaler betalas till största delen direkt avUtrikesdepartementet. De medel som utlandsmyndigheterna själva får bestämmaöver utgör endast omkring en tredjedel av myndigheternas totala kostnader. Detinnebär att huvuddelen av kostnaderna från utlandsmyndighetschefernasutgångspunkt kan uppfattas som en fri resurs. Även utrymmet för besparingarinom ramen för den delegerade budgeten är begränsat. Fördelningen av kostnadermellan utlandsmyndigheterna och leder därför enligtrevisorernas bedömning till risk för suboptimering.Revisorerna föreslår:att regeringen - bland annat mot bakgrund av stora anslagssparanden undersenare år - lämnar en utförlig redogörelse till för hur anslagen tillutrikesförvaltningen beräknas och hur utrikesförvaltningen har förbrukat sinaanslag,att regeringen ser över budgetsystemet för utlandsmyndigheterna.Intern revision och tillsynRevisorernas överväganden och förslagEtt särskilt revisionskontor i hade tidigare ansvaret förrevisionen av . Efter omorganisationen av Regeringskanslietden tillhör revisionskontoret Statsrådsberedningen.Från år 1997 skall chefen för revisionskontoret till chefen förRegeringskansliet redovisa hur den ekonomiska redovisningen sköts och hur deninterna kontrollen fungerar.Resultatet av granskningen av redovisas i en årligrevisionsrapport. Revisionskontoret begär där departementets yttrande övervilka åtgärder departementet tänker vidta med anledning av granskningen. Mindreväsentliga iakttagelser redovisas under hand.Revisionskontoret har möjlighet att följa upp att rekommenderade åtgärderverkligen har vidtagits i påföljande års granskningar. Eftersomutlandsmyndigheterna granskas med , blir emellertiduppföljningen förhållandevis begränsad.Revisionskontorets mål är att de flesta utlandsmyndigheter skall granskasunder en tioårsperiod. Större myndigheter skall granskas oftare.Kontoret avsatte /96 sammanlagt , motsvarandenärmare hälften av kontorets samlade resurser, för revision avutrikesförvaltningen. Därav avsattes drygt hälften () för revision avutlandsmyndigheter. En betydande del av granskningen av utlandsmyndigheterna -motsvarande av de avsatta resurserna - genomförs i Stockholm.På revisorernas enkätfråga om revisionen föranlett några förändringar vidambassader och konsulat svarade närmare hälften av de berörda cheferna attförändringar genomförts avseende ekonomiska och administrativa rutiner. Blandannat anges att arbetsordning och befattningsbeskrivningar har upprättats, attrutiner avseende körjournaler införts, att de lokalanställdasanställningsförhållanden och förmåner dokumenterats och att rutiner avseendeviseringar och pass m.m. ändrats.I fanns fram en inspektör och enbiträdande inspektör. Dessa besökte mellan tio och tolv utlandsmyndigheter perår. finns två inspektörer och en biträdande inspektör. Deskall genom besök vid utlandsmyndigheterna granska dels verksamhetenseffektivitet och överensstämmelse med de av departementet fastställda målen ochplanerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällande föreskrifter.Därutöver skall inspektörerna bland annat bereda personalen möjlighet attframföra synpunkter på sina anställnings- och levnadsförhållanden.Genom besök vid utlandsmyndigheterna skall inspektörerna granska delsverksamhetens effektivitet och överensstämmelse med de av departementetfastställda målen och planerna för verksamheten, dels efterlevnaden av gällandeföreskrifter. Inspektören skall även granska att styrningav utlandsmyndigheternas verksamhet sker på ett effektivt och ändamålsenligtsätt. Till inspektörernas uppgifter hör även att uppmärksamma hurutrikesförvaltningens resurser är fördelade inom den region som den granskadeutlandsmyndigheten verkar inom, liksom hur EU-samarbetet fungerar inomutlandsmyndighetens verksamhetsområde. Dessutom skall inspektörerna kontrolleraatt verksamheten ?bedrivs under iakttagande av god diplomatisk sedvänja?.Inspektörens rapporter till chefen för omfattar normalt5-20 sidor. I särskilda promemorior behandlas säkerhets- eller personalfrågorvid en viss myndighet eller verksamhetens fortsatta omfattning, inriktning ochgeografiska placering.I nya arbetsordning anges att chefen förorganisationsplaneringen inom planeringsstaben skall ansvara för uppföljningenav inspektörsrapporterna. åligger det, enligt föreskrifternaom inspektörernas verksamhet, chefen för den enhet som ansvarar förverksamhetsplaneringen för en utlandsmyndighet att se till att de åtgärder somföranleds av en rapport från inspektörerna verkligen vidtas.Inspektörsrapporterna har tillställts olikaavdelningar, de fackliga organisationerna och vanligen ävenavnämarmyndigheterna för kännedom och eventuella kommentarer. Svar på frågoroch förslag som redovisats i rapporten har skickats till den aktuellautlandsmyndigheten.Enligt revisorerna ägnar litet uppmärksamhet åt deninterna kontrollen avseende utrikesrepresentationen. har isitt remissvar anfört att den interna kontrollen kan förbättras genom klarariktlinjer, utbildning och uppföljning av revisionsrapporterna.Revisorerna har noterat att många av de problem och brister som redovisas irevisionskontorets respektive inspektörens rapporter återkommer så ofta att dekan anses vara av generell natur. Revisorerna bedömer att kännedom om deiakttagelser och rekommendationer som framgår av revisionskontorets ochinspektörens rapporter är till nytta för hela utrikesförvaltningen, liksom föravnämarna. Därför bör dokumentationen sammanställas och delges helautrikesförvaltningen och övriga avnämare.Revisorerna anser också att bör ägna ökad uppmärksamhetåt den interna kontrollen avseende utrikesrepresentationen.Beträffande revisorernas slutsats att utrikesförvaltningensinspektörsfunktion bör stärkas och göras mera oberoende, anförUtrikesdepartementet att den nuvarande organisationen bör utvärderas innan enförstärkning övervägs. framför att inspektörerna är ettorgan för ledningens tillsyn av utrikesförvaltningen. Revisorerna menaremellertid att inspektörerna kan vara ledningens tillsynsorgan men haen förhållandevis oberoende ställning i förhållande till organisationen iövrigt. Det förutsätter dock att inspektörerna inte tillhör denpersonalkategori som har förflyttningsplikt, eftersom detta förhållanderiskerar att minska tilltron till inspektörernas oberoende.Revisorerna föreslår:att regeringen utformar tydliga riktlinjer för den interna kontrollen iutrikesförvaltningen,att regeringen tillför utrikesförvaltningen fler oberoende inspektörer.Utskottets övervägandenRevisorernas skrivelse innefattar förslag dels beträffande en generell översynav utrikesförvaltningens verksamhet, dels beträffande frågor där revisorernaanser att regeringen redan inom ramen för den nuvarande verksamheten kangenomföra förändringar. Utskottets överväganden följer i stort dennadisposition. I anslutning till respektive avsnitt behandlas de motioner somväckts i anledning av skrivelsen.En oberoende översyn av utrikesförvaltningen m.m.Revisorerna föreslår, yrkande 1, en allmän översyn av utrikesförvaltningen.Moderata samlingspartiet förespråkar också, i kommittémotion U12 (m) yrkande 1(delvis), en sådan översyn.Utskottet anser att frågan om en generell översyn av utrikesförvaltningensverksamhet bör bedömas i ljuset av dels redan genomförda utredningar, dels deorganisationsförändringar som genomförts inom iallmänhet och inom i synnerhet.Utrikesdepartementet har varit föremål för en radexterna granskningar i form av statliga utredningar och studier. Revisorernasgranskning hänvisar också till dessa tidigare utredningar.Bland tidigare studier av departementets verksamhet kan nämnasRiksrevisionsverkets publicerade granskning av Utrikesdepartementetsverksamhetsfunktioner (dnr 1974:232), UD 87-utredningens framlagdabetänkande om utrikesförvaltningens inriktning och organisation (SOU 1988:58)samt Statskontorets effektivitetsstudier inom utrikesförvaltningen, från år1991 (Ds 1991:71). projekt- och utredningsgrupp har ocksågenomfört två interna utredningar, dels Alternativa former förutrikesrepresentationen (Rapport 1996:5), dels Ansvaret för handläggning avutlänningsärenden vid vissa utlandsmyndigheter (PUG 1995:1).Under senare år har stora organisatoriska förändringar genomförts inomRegeringskansliet. I samband med regeringsombildningen genomfördesförändringar som även berörde . Bland annat reduceradesantalet statsråd vid departementet från tre till två, dåutrikeshandelsministerns funktion överfördes till Närings- ochhandelsdepartementet. I den nya regeringen lades många EU-frågor påutrikesministerns bord. Inrikespolitiska frågor med EU-anknytning samordnas i stor utsträckning av Statsrådsberedningen. I övrigt ingår EU-frågor somen del i det ordinarie arbetet för samtliga departement. För kontinuitet ochsamordning svarar i . Den 1 januari 1997omorganiserades formellt till en myndighet.Året dessförinnan, , genomfördes en genomgripandeomorganisation av . Detta skedde i syfte att skapa bättreförutsättningar för att bedriva en sammanhållen svensk utrikespolitik, och detuttryckliga målet var att anpassa till de nya uppgiftersom tillkommit i och med den tilltagande internationaliseringen, det växandeömsesidiga beroendet mellan olika politikområden samt,inte minst, EU-medlemskapet. Den nya organisationen har inneburit enintegration av funktioner som i den gamla fanns spridda på politiskaavdelningen, handelsavdelningen respektive avdelningen för internationelltutvecklingssamarbete. Utskottet har tidigare uttalat sitt stöd för de avregeringen genomförda organisationsförändringarna (bet. 1996/97:UU1).Enligt utskottets uppfattning ligger det ett värde i en kontinuerlig ochförutsättningslös prövning av utrikesförvaltningens organisation ochverksamhet. De reformer som departementet och redan genomförtbildar enligt utskottets uppfattning en värdefull utgångspunkt för en nödvändigoch fortgående omvärldsanpassning.Det förefaller utskottet viktigt att de organisationsförändringar somgenomförts centralt inom utrikesförvaltningen nu konsolideras. En generellöversyn i mera formell mening bör enligt utskottets mening anstå. Dettautesluter dock inte att regeringen ger förändringsarbetet fortsatt högprioritet.Enligt utskottets uppfattning torde behovet av en fortsatt intern översynvara störst beträffande utlandsmyndigheternas arbetsuppgifter. Vad gällerprioriteringen mellan de olika arbetsuppgifter som åvilar utlandsmyndigheterna,har i sitt remissvar huvudsakligen hänvisat tillverksamhetsplaneringen som ett medel för att göra nödvändiga avvägningar mellankonkurrerande intressen. Utskottet delar denna uppfattning omverksamhetsplaneringens betydelse. Enligt utskottets mening bör det normaltinte ankomma på att närmare föreskriva hur skallvara organiserat. Däremot är det för utskottet väsentligt att ha tillgång tillde överväganden som ligger till grund för regeringens bedömningar härvidlag.Utskottet förutsätter därför att regeringen för redovisar deprincipiella överväganden som är styrande för de fortsatta förändringarnarörande utrikesrepresentationen.Utskottet finner det sammanfattningsvis inte påkallat att nu förordatillsättandet av en generell utredning rörande utrikesförvaltningensarbetsuppgifter.Utskottet avstyrker därmed motion U12 (m) yrkande 1 (delvis).Utskottet ser positivt på den av revisorerna genomförda granskningen, som i sigutgör en värdefull utgångspunkt för en diskussion kring utrikesförvaltningen,som denna är organiserad. Utskottet vill därför något beröra också defrågeställningar, vilka revisorerna ansett lämpliga att belysa i en allmänutredning.Ett klarläggande av utlandsmyndigheternas statusUnder granskningen har revisorerna funnit att utlandsmyndigheternas rättsligastatus inte har klarlagts på ett tillfredsställande sätt. I princip kan dessaanses vara antingen en del av , och därmedRegeringskansliet, eller självständiga förvaltningsmyndigheter. Enligtrevisorernas förmenande har detta faktum bland annat lett till oklarheter ikontakterna med andra huvudmän vad gäller villkoren för samverkan,beslutsbefogenheter, ansvarsförhållanden m.m. Revisorerna föreslår därför attutlandsmyndigheternas status klarläggs.Utskottet noterar att denna fråga var föremål för utredning också i den ovanciterade utredningen inriktning och organisation (SOU1988:58). Denna utredning fann att utlandsmyndigheterna måste betraktas somsjälvständiga myndigheter i de sammanhang de beslutar om förmåner och liknandeför enskilda. befattning med vissa ärenden ansågs dockinnebära en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det enskildafallet. Flera utlandsmyndigheter borde därför, menade utredningsmännen, gessärskilda bemyndiganden och utökade befogenheter, medan utrikespolitisktkänsliga ärenden även borde överlämnas till departementet föravgörande. Utredningen kom till slutsatsen att frågan om förhållandet mellanutlandsmyndigheterna och borde ses över i ett vidareperspektiv, och i parlamentarisk ordning.Enligt den nya förordningen med instruktion för lyderutrikesrepresentationen under . Det innebär visserligen iformell mening att , i stället för somtidigare direkt, skall ha direktivrätt gentemot utrikesrepresentationen. Deuppgifter som är förenade med detta ansvar delegeras emellertid i den nyaarbetsordningen för till chefen för kommer de förhållanden som skiljer UD från övriga departement att bestå.Det innebär att UD även i fortsättningen bryter med den traditionellaorganisatoriska strukturen i svensk statsförvaltning. Departementet utgörnämligen inte enbart ett beredningsorgan för ärenden som beslutas av regeringenutan har även en rad verkställande funktioner samt funktioner av administrativkaraktär.Vid sidan om sin uppgift att utgöra ett instrument för Sverigesutrikespolitik har utlandsmyndigheterna även en rad andra uppgifter. Hit hörderas roll att, som en del av den svenska statsförvaltningen, handlägga utrikesärenden åt andra svenska myndigheter. Utlandsmyndigheterna har därutöveruppgifter rörande service till svenska medborgare och företag i frågor som rörjuridisk-konsulära och kommersiella angelägenheter samt information om Sverigei utlandet.