bet · GL01JuU11 · 1998-02-19 00:00:00 — I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en lag om ansvarför elektroniska anslagstavlor. Lagen innebär att den som tillhandahåller enelektronisk anslagstavla, dvs. en tjänst för elektronisk förmedling avmeddelanden, skall ha uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren skall vidarevara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och att ta bortvissa slag av straffbara meddelanden. Om tillhandahållaren inte lämnarföreskriven information eller om han försummar sin skyldighet att ta bort vissameddelanden, kan han straffas. Datorer och annan utrustning som använts vidbrott mot lagen skall under vissa förutsättningar kunna förverkas.Utskottet tillstyrker förslaget som föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.Till betänkandet har fogats två reservationer. I proposition 1997/98:15 har regeringen () föreslagit attriksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ansvar förelektroniska anslagstavlor.I samband med propositionen behandlar utskottet dels två motioner som väcktsmed anledning av propositionen, dels tre motioner från den allmännamotionstiden /98.Lagförslaget, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, sebilaga 1.I ärendet har inhämtats yttrande från , se bilaga 2. Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:151997/98:Ju8 av m.fl. (m) vari yrkas1. att avslår regeringens förslag till lag om ansvar förelektroniska anslagstavlor i enlighet med vad som anförts i motionen,2. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation,3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om samordning med förslag.1997/98:Ju9 av m.fl. (c) vari yrkas1. att avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniskaanslagstavlor,2. att begär att regeringen återkommer till med förslagangående internationella överenskommelser.Motioner väckta under den allmänna motionstiden /981997/98:K325 av Per och () vari yrkas att somsin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inteskall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er.1997/98:K333 av m.fl. (m) vari yrkas10. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om yttrandefrihet på Internet.1997/98:T911 av () vari yrkas3. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om ansvarig utgivare av elektroniska anslagstavlor. InledningÄrendetBeredningsunderlagetGenom beslut gav regeringen en särskild utredare i uppdrag attutarbeta de förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband medinrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen avelektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet. Det handlar härt.ex. om för allmänheten tillgängliga hemsidor på Internet, se härom nedan.Utredningen, som antog namnet , överlämnade år1996 betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) till regeringen.Betänkandet omfattar tre avdelningar, betecknade I-III. Av dessa upptaravdelning I förslag avseende elektronisk dokumenthantering inom förvaltningenoch avdelning II förslag gällande sådan hantering inom näringslivet. AvdelningIII avser elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats.I propositionen behandlas de frågor som omfattas av avdelning III ibetänkandet och som avser förslag till en ny lag om elektroniskaförmedlingstjänster.Lagrådets yttrandeLagrådet avgav yttrande över den lagrådsremiss som föregickpropositionen. I sitt yttrande riktade Lagrådet på flera punkter kritik motremissens förslag. Lagrådet anförde sålunda bl.a. att det kunde bli föremål förtvekan vad som avsågs med uttrycket elektronisk anslagstavla och vem som skulleanses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Lagrådet framhöll vidareatt det förelåg en bristande överensstämmelse mellan lagtext och motiv i frågaom tillhandahållarens skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden.Ytterligare riktade Lagrådet kritik mot remissens förslag tillförverkandebestämmelse. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att det remitteradelagförslaget inte kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skulle en lag om ansvarför elektroniska anslagstavlor genomföras, borde lagtexten omarbetas på flerapunkter. De ändringar som behövde göras var åtminstone delvis sådana att deinte kunde vidtas av Lagrådet. Detta saknade bl.a. den överblick och tillgångtill expertis som behövdes. Det borde därför, enligt Lagrådet, ankomma pådepartementet att fortsätta arbetet med lagförslaget.Regeringen anför i propositionen att lagförslaget delvis har omarbetats föratt beakta de synpunkter Lagrådet lämnat.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås en särskild lag om ansvar för elektroniskaanslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst förelektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den somtillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall hauppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektroniskanslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten vissinformation och att ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnarföreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslåskunna bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott motlagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft den 1maj 1998.Konstitutionsutskottets yttrandeKonstitutionsutskottet har på justitieutskottets begäran yttrat sig överpropositionen och i ärendet aktuella motioner.I sitt yttrande anför att det finns behov av enreglering för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniskaanslagstavlor. Den föreslagna lagen kan ha en viktig preventiv funktion. Genomden skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som åläggstillhandahållaren kommer, enligt , spridningen av sådanameddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor självklart att förekomma imindre utsträckning.Konstitutionsutskottet framhåller att elektroniska anslagstavlor som mediuminte åtnjuter något särskilt grundlagsskydd. Några hinder enligttryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför intemot den föreslagna lagen. Den föreslagna lagen kan inte heller, anförkonstitutionsutskottet, anses innebära en begränsning av yttrandefrihetenenligt regeringsformen.Konstitutionsutskottet anser det viktigt att påpeka att den föreslagna lageninte innebär någon förändring i en myndighets skyldighet att, enligt 2 kap.tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. En myndighet somtillhandahåller en elektronisk anslagstavla kan alltså inte ta bort ettmeddelande utan skall på annat sätt förhindra vidare spridning. Ett problemmed den föreslagna lagen är, enligt , att den bara kangälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i . Utskottet serdärför positivt på de åtgärder på området som förordas i Europeiska unionensråds resolution av om olagligt och skadligt innehåll påInternet. Den föreslagna lagen utesluter inte att självreglering inom branschenanvänds för att åstadkomma ytterligare hinder mot oacceptabel spridning avmeddelanden, anför . Sammanfattningsvis tillstyrkerkonstitutionsutskottet propositionen och avstyrker samtliga motioner .ÖvervägandenBegreppet elektronisk anslagstavlaI propositionen anför regeringen följande i fråga om vad som skall förstås medbegreppet elektronisk anslagstavla.När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan förasfrån en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan varakonstruerat för analoga eller digitala signaler. Om nätet är konstruerat föratt överföra analoga signaler, krävs särskild utrustning, s.k. modem, föröversättningen från digitala till analoga signaler och omvänt. Förenklat kanden miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en datorförsedd med en anslutning till telenätet.Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ettmeddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelandeanger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandetöverförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är entilläggsfunktion till elektronisk post som innebär att en avsändare, i ställetför att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listanselektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhetsom styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänderinkomna meddelanden vidare till dessa.Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kanalla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra harfört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet?Bulletin Board System? (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Omförmedlingen är kommersiell, har ofta begreppen databastjänst eller on line-tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser.Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas systemoperatör, medande som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är?konferenssystem? som består av en databas där användare kan lägga inmeddelanden och se vad andra skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemetkan användas som ett diskussionsforum. har konferenssystemet en?moderator? som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bortmeddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissaanvändare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas meddistributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in texteller annan information samt ta del av vad andra fört in.I propositionen används benämningen ?elektroniska anslagstavlor? för de olikaformer av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Enligtregeringen är det inte möjligt att i förevarande lagstiftningsärende göra enheltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner somförekommer. På grund av den snabba utvecklingen skulle en sådan uppräkningdessutom snabbt bli föråldrad.Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder ochannan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan antas blivanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt attsöka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genomhänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k.menyer, dvs. listor över dokument som avsändaren kan välja och s.k.hyperlänkar, där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som ledervidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas påord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter (prop. s.5 f).Avslag på propositionenI motion Ju8 (m) yrkas avslag på propositionen. Sådana yrkanden - såsom de fårförstås - framställs också i motionerna K333 och K325 (båda m). I motion Ju8begärs vidare att uttalar sig mot särlagstiftning mot brott begångnagenom datakommunikation. Motionärerna begär dessutom att uttalar attMediekommitténs förslag Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) borde haingått i beredningsunderlaget.Till stöd för sina yrkanden anför motionärerna att tillhandahållarensuppsiktsplikt i många fall är omöjlig att uppfylla, att hans rätt att ta del avmeddelanden på anslagstavlan är integritetskränkande samt att det är orimligtatt tillhandahållaren åläggs ett straffrättsligt ensamansvar. Motionärernavänder sig också mot förslagets bestämmelse om förverkande.Även i motion Ju9 (c) yrkas avslag på propositionen. Som grund för yrkandetanför motionärerna att förslaget är oklart bl.a. i fråga om innebörden avbegreppet elektronisk anslagstavla och när det gäller vem som skall anses somtillhandahållare av en sådan tjänst.När det gäller behovet av särlagstiftning mot brott begångna genomdatakommunikation anför regeringen i propositionen följande. Det finns ettflertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att spridameddelanden med ett innehåll som typiskt sett är straffbart. Spridning avmeddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas självfallet avgällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp aven elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman, tordeansvar för förmedlaren ibland kunna komma i fråga för medverkan till brott somanvändaren gjort sig skyldig till genom spridning av meddelandet. Det haremellertid visat sig svårt att spåra de användare som ursprungligen avsäntstraffbara meddelanden, varför det inte alltid är säkert att brottsbalkensbestämmelser är tillräckliga för att reglera ansvaret i nu ifrågavarandesituationer. Det har också visat sig att det finns en brist på kontroll över deelektroniska anslagstavlorna som kan utnyttjas för brottsliga ändamål. Eftersomde elektroniska anslagstavlorna medger att meddelanden med straffbart innehållkan nå ett stort antal personer och påverka framför allt barn och ungdomar, ärdet angeläget att förhindra spridning på detta sätt av vissa slag avmeddelanden. Det finns därför starka skäl att införa en särreglering på områdetsom syftar till att ge tjänsterna en acceptabel struktur och som framför alltklart fastställer tillhandahållarens ansvar för förekomsten av vissameddelanden i tjänsten (prop. s. 8 f).Enligt utskottets mening finns det ett klart behov av att kunna begränsaspridningen av brottsliga meddelanden genom elektroniska anslagstavlor. Ensärskild reglering framstår som ett effektivt komplement till de vanligastraffrättsliga reglerna och bör kunna bidra till att utveckla rättsmedvetandetpå det IT-rättsliga området. Utskottet avstyrker motion Ju8 i nu berörd del.När det gäller frågan om förslag bort beredas gemensamt medMediekommitténs betänkande, är det visserligen riktigt att även Mediekommitténlagt fram förslag om ansvar för elektroniska anslagstavlor i vissa fall.Mediekommitténs arbete i denna del var inriktat på en utvidgning av detgrundlagsmässiga skydd som enligt uppfattning tillkom vissasärskilt anordnade elektroniska anslagstavlor enligt tryckfrihetsförordningen(TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Elektroniska anslagstavlor somomfattas av dessa grundlagar är emellertid uttryckligen undantagna från denföreslagna lagens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund avstyrker utskottetmotion Ju8 i denna del.Enligt vad regeringen anför i propositionen skall som tillhandahållare av enelektronisk anslagstavla anses den som kan bestämma över tjänstens användning,inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren är deneller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem eller vilka dessa ärfår avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. När mångaär inblandade i en verksamhet, kan det bli nödvändigt att göra en samladbedömning av vem eller vilka som har det bestämmande inflytandet över tjänsten.Är det en juridisk person eller en myndighet som tillhandahåller en elektroniskanslagstavla, bör allmänna principer om företagaransvar tillämpas (prop. s.10).Vad härefter gäller innebörden av tillhandahållarens uppsiktsplikt, innebärden enligt förslagets lagtext en skyldighet för tillhandahållaren att hållasådan uppsikt över den elektroniska anslagstavlan att han kan fullgöra den iförslagets 5 § angivna skyldigheten att ta bort meddelanden av visst innehållfrån tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av dem.Utgångspunkten för denna reglering är, enligt propositionen, att den somtillhandahåller en elektronisk anslagstavla inte bör få gå med på eller passivtse på när användare missbrukar tjänsten. I fråga om det praktiska uppfyllandetav uppsiktsplikten framhålls i propositionen att en bedömning måste göras i detenskilda fallet. Det kan t.ex. inte krävas att tillhandahållaren ständigtaktivt kontrollerar varje meddelande som sänds in till den elektroniskaanslagstavlan. Någon form av återkommande kontroll bör däremot fordras.Tillhandahållaren bör därför regelbundet gå igenom innehållet i denelektroniska anslagstavlan. Ett riktmärke bör vara att en tjänst inte bör kunnalämnas utan tillsyn . Avsikten är inte att tillhandahållareskall drabbas på ett sådant sätt att deras verksamhet i någon väsentlig månförsvåras eller att uppkomsten av nya tjänster äventyras. Ett sätt att uppfyllauppsiktsplikten, om mängden meddelanden gör det svårt att läsa alla meddelandeni tjänsten med en rimlig arbetsinsats eller till rimliga kostnader, kan därförvara att med hjälp av en ?klagomur? ge användarna möjligheter att nåtillhandahållaren för att påtala en eventuell förekomst av straffbarameddelanden (prop. s. 15).För att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt har tillhandahållaren enligtförslaget rätt att ta del av de meddelanden som användare sänder in tilltjänsten. I propositionen uttalas att det torde vara självklart för användarnaatt tillhandahållaren har rätt att ta del av meddelanden i engruppkommunikation (prop. s. 18 f).I fråga om det straffrättsliga ansvaret skall enligt förslaget dentillhandahållare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter motskyldigheten att ta bort vissa i 5 § angivna slag av meddelanden kunna ådömasstraff. Underlåtenhet att iaktta uppsiktsplikten kan alltså medföra atttillhandahållaren ådrar sig straffansvar under de i 5 § angivnaförutsättningarna. Av propositionen framgår att regleringen är avsedd atttillskapa ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren. Någotensamansvar av det slag som enligt TF och YGL gäller för ansvariga utgivare ärdet dock inte fråga om (prop. s. 10 f).Straffbestämmelsen kompletteras av en lagregel om förverkande. Enligt dennafår datorer och andra hjälpmedel som använts vid brott mot skyldigheten att tabort vissa meddelanden förklaras förverkade, om åtgärden behövs för attförebygga fortsatt brottslighet eller det annars finns särskilda skäl.Förverkande får helt eller delvis underlåtas om åtgärden skulle vara oskälig.Enligt vad regeringen anför i propositionen är en förverkandemöjlighet avbetydelse, främst för att hindra fortsatt brottslighet. Förverkande bördessutom kunna ske när det framstår som stötande att gärningsmannen får behållade hjälpmedel han använt vid brott mot lagen. Regeringen framhåller emellertid- efter påpekande av Lagrådet - att förverkande ibland kan framstå som enalltför långtgående åtgärd, varför en möjlighet att underlåta förverkandeföreslås (prop. s. 21 f).Utskottet vill för sin del anföra följande. Som regeringen framhåller medförden tekniska utvecklingen att det inte är möjligt att mera exakt än som skett iförslaget definiera begreppet elektronisk anslagstavla. En mer detaljeraddefinition eller redogörelse skulle riskera att snabbt bli inaktuell. Utskottetvill här också anmärka att lagens tillämpningsområde anges på två sätt; i 1 §definieras begreppet elektronisk anslagstavla, i 2 § anges vissa undantag somnärmare diskuteras i propositionen. Båda paragraferna måste beaktas vidbestämningen av begreppet elektronisk anslagstavla. Utskottet finner att den iförslaget använda definitionen är väl avvägd. När det gäller frågan om vem somskall anses som tillhandahållare, lämnar, enligt utskottets mening, de exempelsom regeringen angivit i propositionen tillräcklig vägledning åträttstillämpningen.Med beaktande av de uttalanden som görs i propositionen synes det inte mötanågra avgörande praktiska hinder för en tillhandahållare att fullgöra sinuppsiktsplikt. Att tillhandahållaren för att kunna fullgöra sin uppsiktspliktmåste kunna ta del av de meddelanden som användare sänder in till tjänstenframstår som närmast självklart. I sammanhanget förtjänar det att framhållasatt lagförslaget inte omfattar elektronisk post.Lagförslaget innebär att tillhandahållaren åläggs ett självständigt straff-ansvar för underlåtenhet att ta bort vissa slag av meddelanden frånanslagstavlan. Av lagförslaget framgår att detta straffansvar inte är någots.k. ensamansvar av det slag som gäller för ansvariga utgivare enligt TF ochYGL. Användare som sänder in straffbara meddelanden till elektroniskaanslagstavlor eller gör intrång i upphovsrätt kommer även i fortsättningen attkunna straffas enligt de vanliga reglerna i och lagen (1960:729)om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Även en tillhandahållaresom medverkar till sådan brottslighet kan straffas enligt vanliga regler -något som för övrigt markeras av att förslagets straffbestämmelse är subsidiärtill och lagen om upphovsrätt. Utskottet delar regeringensuppfattning att uppsiktsplikten för tillhandahållaren utgör ett nödvändigtkomplement till de nyssnämnda reglerna. Detsamma gäller förslagets bestämmelseom förverkande. Utöver det nu anförda kan framhållas att konstitutionsutskottetvid sin granskning av förslaget inte haft något att invända mot detsamma.Med det anförda avstyrker utskottet såväl motionerna Ju8 och Ju9 i nuifrågavarande delar som motionerna K325 och K333.Det sagda innebär att utskottet i princip tillstyrker regeringsförslaget.Till några enskilda frågor återkommer utskottet i det följande.Internationellt samarbeteI motion Ju9 (c) begärs förslag från regeringen beträffande internationelltsamarbete mot meddelanden med straffbart innehåll som skickas genom globalakommunikationsnät.Regeringen understryker i propositionen att ett internationellt samarbete pådet ifrågavarande området inletts inom Europeiska unionen, ochOECD. Regeringen framhåller att Europeiska unionens råd den 17 februari 1997antagit en resolution, i vilken medlemsstaterna uppmanas att uppmuntraframväxten av system för självreglering av branschen. Regeringen avser attaktivt stödja gemensamma ansträngningar att skapa en informationsspridninggenom globala kommunikationsnät som präglas av mer ordning och ansvarstagande.I detta arbete avser regeringen att använda sig av de metoder försjälvreglering som anges i rådets resolution. Arbetet måste, framhållerregeringen, bedrivas under iakttagande av grundläggande principer förtryckfriheten och yttrandefriheten (prop. s. 23).Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det är ett problem attden föreslagna lagen bara kan gälla elektroniska anslagstavlor somtillhandahålls i Sverige.Frågan om den föreslagna lagens tillämplighet i internationella förhållandenhar inte berörts i propositionen. Spörsmålet måste därför lösas med ledning avreglerna i 2 kap. om tillämpligheten av svensk lag. Enligt 2 kap.4 § anses brott begånget där den brottsliga handlingen företogs,så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottetskulle ha fullbordats.En tillhandahållares brott mot den föreslagna skyldigheten enligt 5 § utgörett underlåtenhetsbrott. Sådana brott regleras inte uttryckligen i 2 kap. 4 §brottsbalken. I fråga om underlåtenhetsbrott torde dock gälla att ett brott avdet slaget är att anse som begånget där den handling, i vars underlåtandebrottet består, skulle ha utförts och även, om brottet är ett effektbrott, därdenna effekt inträffat. Brott mot den ifrågavarande skyldigheten att ta bortvissa slag av meddelanden är enligt utskottets uppfattning inte någoteffektbrott. Skäl talar därför för att brottet skall anses begånget på denplats där uppsiktsplikten borde ha fullgjorts. Är denna plats belägenutomlands, torde i regel i överensstämmelse med 2 kap. 2 § andra stycketbrottsbalken för straffbarhet i krävas att underlåtenheten varstraffbar även i det främmande landet.De problem som kan uppstå vid användning av internationella datanät är enligtutskottets mening sådana att de, som anförs i motionen, bör lösas inom ramenför internationella överenskommelser. Utskottet ser därför medtillfredsställelse på det arbete regeringen bedriver på detta område. Det kanför närvarande inte anses erforderligt att begära någon ytterligare redovisningav regeringen av dess vidare arbete med dessa frågor.