bet · GL01LU19 · 1998-03-17 00:00:00 — Vissa stiftelse- och associationsrättsliga frågor, m.m. I betänkandet behandlar utskottet fyra motioner vari föreslås åtgärder för atthindra att stiftelser används som redskap vid ekonomisk brottslighet. Vidarebehandlas fem motioner med associationsrättslig anknytning. Dessamotionsspörsmål rör näringsförbud, särskilda företagsformer för löntagarägandeoch social verksamhet, regler om kassaregister samt internationella fullmakter.Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner. 1997/98:L202 av och () vari yrkas attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts ombehovet av en översyn av stiftelselagen för att förhindra ekonomiskbrottslighet.1997/98:L203 av och () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpning avregelverket för stiftelser.1997/98:L205 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av möjligheternaför löntagarägande.1997/98:L206 av m.fl. (v) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag till lagstiftning om enkooperativ företagsform enligt vad i motionen anförts om sociala hänsyn i enalternativ företagsform.1997/98:L207 av () vari yrkas att som sin meningger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder mot den ekonomiskabrottsligheten genom skärpta regler för näringsförbud.1997/98:L208 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om krav på kassaregister.1997/98:L910 av och () vari yrkas att riksdagensom sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet avharmonisering av internationella fullmakter.1997/98:L911 av () vari yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av snabb ändring avlagen vid registrering av stiftelsers styrelser och revisorer.1997/98:L912 av m.fl. (c) vari yrkas att hos regeringenbegär förslag till ändringar av stiftelselagen i linje med vad som anförts imotionen. StiftelserStiftelselagen (1994:1220), som trädde i kraft , innehålleren civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet samt bestämmelser om tillsyn.Lagen gäller såväl för stiftelser som har bildats av enskilda som förstiftelser som har bildats av staten eller andra offentliga organ.I den civilrättsliga regleringen, som i stora delar anknyter till äldre rätt,återfinns en definition av begreppet stiftelse. Enligt denna bildas enstiftelse genom att egendom enligt ett förordnande av en eller flera stiftareavskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ettbestämt ändamål. Egendomen skall anses avskild när den tagits om hand av någonsom åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet.Stiftelsen är en juridisk person och för dess förpliktelser svarar barastiftelsens tillgångar.När det gäller förvaltningen skall föreskrifterna i stiftelseförordnandetföljas, såvida dessa inte strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen. Lageninnehåller bestämmelser om två olika förvaltningsformer, nämligen egenförvaltning respektive anknuten förvaltning. Stiftaren får välja vilkenförvaltningsform som skall tillämpas. Egen förvaltning innebär attförvaltningsåtagandet har lämnats av en eller flera fysiska personer. Dessabildar stiftelsens styrelse. Vid anknuten förvaltning har förvaltningsåtagandetlämnats av en juridisk person. En sådan juridisk person betecknas somstiftelsens förvaltare. Om staten har lämnat ett förvaltningsåtagande är dockstiftelsens förvaltare den myndighet som har lämnat åtagandet för statensräkning. Styrelsen respektive förvaltaren svarar för att föreskrifterna istiftelseförordnandet följs.Om inte annat följer av stiftelseförordnandet är det styrelsen som utser ochentledigar ledamöterna i styrelsen. Stiftaren kan föreskriva istiftelseförordnandet att han själv skall utse eller entlediga styrelsensledamöter eller utse ordföranden i styrelsen. Stiftaren kan vidare förbehållasig rätt att utse eller entlediga revisor och bestämma arvode åt styrelsensledamöter eller revisorerna. När egen förvaltning föreligger skall styrelsendärför inte svara för någon åtgärd som i enlighet med stiftelseförordnandetvidtagits av någon annan än styrelsen i fråga om att utse eller entledigaledamöter i styrelsen eller att utse eller entlediga revisorer. Styrelsen ellerförvaltaren skall inte heller svara för åtgärd som i enlighet med förordnandetvidtagits av någon annan i fråga om att bestämma arvode åt styrelseledamöterna,förvaltaren eller revisorerna.Det finns inget hinder mot att stiftaren genom stiftelseförordnandetförbehåller sig rätten att fortlöpande bestämma vilka personer som skall ingå istiftelsens styrelse. Inte heller i övrigt innehåller stiftelselagen någrabestämmelser som generellt begränsar stiftarens inflytande över förvaltningenav stiftelsen. Stiftelselagen innehåller emellertid i några särskilt angivnafall spärrar när det gäller vilket inflytande stiftaren kan förbehålla sig.Styrelsen för en stiftelse får inte bestå av enbart stiftaren eller stiftarna.Stiftaren får inte heller vara förvaltare. Av 7 § lagen (1994:1221) ominförande av stiftelselagen (1994:1220), införandelagen, följer dock att dessabestämmelser inte gäller i fall då stiftaren eller stiftarna vidstiftelselagens ikraftträdande ensamma är styrelse eller stiftaren ärförvaltare för stiftelsen. Vidare innehåller stiftelselagen bestämmelser om jävför styrelseledamöter och förvaltare. Dessa bestämmelser gäller även förstiftaren om han deltar i den direkta förvaltningen. I lagen finns även ettdirekt förbud för stiftaren att vara revisor. Stiftelselagens låneförbudträffar också stiftaren. Sålunda får en stiftelse inte lämna penninglån tilleller ställa säkerhet till förmån för bl.a. stiftaren.En stiftelse utgör en självständig förmögenhet. Även ett aktiebolag kan i ochför sig betecknas som en självständig förmögenhet. Stiftelsen har emellertidytterligare ett specifikt drag som skiljer den från aktiebolaget. Detta särdragbestår i att varken den som har tillskjutit egendom till en stiftelse ellernågon annan har någon rätt till andel i stiftelsens förmögenhetsmassa. har således inte några ägare. Till skillnad från aktiebolaget kan enstiftelse därför karakteriseras inte bara som en självständig utan även som ensjälvägande förmögenhet.Av det förhållandet att stiftelsen är en självägande förmögenhet följer attden som önskar gynna sig själv i ekonomiskt hänseende är hänvisad till andrajuridiska former än stiftelsen. Ett förordnande som innebär att ?stiftaren? föregen del skall åtnjuta den löpande avkastningen av den egendom som ?stiftarens?förmögenhetsdisposition omfattar, är nämligen rättsligt sett att se som ettrent uppdragsförhållande mellan ?stiftaren? och egendomens mottagare.Grundsatsen om att stiftaren inte kan använda stiftelseformen för att främjasig själv i ekonomiskt hänseende begränsar också stiftarens möjligheter attpåverka förvaltningen av stiftelsen. Inte heller den personkrets till varsförmån stiftelsen skall verka - destinatärerna - har något inflytande överförvaltningen. Denna kontrolleras i stället bl.a. genom den offentliga tillsynsom stiftelselagen föreskriver.I fyra motioner ställs krav på åtgärder för att förhindra att stiftelseformenutnyttjas som ett medel i ekonomisk brottslighet.Catarina Rönnung och (båda s) framhåller i motion L202 attstiftelseformen, trots de skärpningar som har skett genom den nyalagstiftningen, är attraktiv för den som ägnar sig åt ekonomiskbrottslighet och vill förhindra insyn i verksamheten. I motionen påstås attbedrägerier utförs av handelsbolag med stiftelser som bolagsmän varvid saknaspersonligt ansvar. Insamlingsbedrägerier av stiftelser är, enligt motionärerna,vanliga och stiftelser används också för att undandra egendom från utmätningoch konkurs. Motionärerna pekar vidare på att det inte finns något hinder motatt personer med näringsförbud bildar stiftelser och inte heller mot att densom inte har möjlighet att få F-skattsedel ändå driver verksamhet istiftelseform. Motionärerna anser att det är svårt för myndigheterna attkontrollera om en stiftelse är en giltig juridisk person eller ej, och det kanäven vara svårt att identifiera den person som företräder en stiftelse,eftersom personnummer inte behöver uppges. Det senare betyder att fiktivapersoner kan anmälas. Enligt motionärerna bildas stiftelser med mycket allmännamål och begränsat kapital för att kunna användas som täckmantel för ljusskyggverksamhet. Avslutningsvis sägs i motionen att det inte finns något krav på attdet av en enda handling framgår hur stiftelseförordnandet är utformat. Dettahar lett till att företrädare för stiftelser har åberopat olika versioner avstiftelsehandlingarna. I motionen yrkas att som sin mening gerregeringen till känna vad som anförts om behovet av en översyn avstiftelselagen för att förhindra ekonomisk brottslighet.I motion L203 av och (båda s) pekas på sammaförhållanden som tas upp i motion L202. Motionärerna anser att det är uppenbartatt den nya stiftelselagen är behäftad med så stora brister att en översyn ärytterst påkallad. Under alla omständigheter måste det, enligt motionärerna,ställas samma krav på dokumentation och redovisning i en stiftelse som iaktiebolagen. Kraven på registrering måste också skärpas. För att kunnafastställa vem eller vilka som står bakom en stiftelse måste grundare,företrädare och förvaltare registreras med personnummer. Förbud för bildande avnäringsdrivande stiftelse bör, enligt motionärernas mening, införas för den somålagts näringsförbud. I motionen begärs tillkännagivande om vad som anförts imotionen om en skärpning av regelverket för stiftelser.Göran () anför i motion L911 att det redan kan konstateras attreglerna om registrering av styrelse och revisorer inte är ändamålsenliga.Personnummer behöver nämligen inte anges vare sig för styrelseledamöter ellersuppleanter och vidare anges inte revisorer på registreringsbeviset trots attlagen föreskriver att en stiftelse skall ha en godkänd eller auktoriseradrevisor. Motionären anser att det är oacceptabelt med dessa kryphål, samtidigtsom kampen mot ekonomisk brottslighet är högt prioriterad. Stiftelselagen bördärför ändras på nämnda punkter. I sammanhanget bör enligt motionärenockså övervägas om inte ett centralt stiftelseregister skulle ökatillgängligheten för alla som behöver kontrollera uppgifterna kring stiftelser.I motionen begärs ett tillkännagivande om vad som sålunda anförts.Även i motion L912 av m.fl. (c) begärs lagstiftningsåtgärder iolika hänseenden för att förhindra fortsatt brottslig verksamhet medutnyttjande av stiftelseinstitutet. Enligt motionärerna är det inte försvarligtatt stiftelselagen används i kriminellt syfte. En översyn bör ske för att täppatill de luckor som gör den ekonomiska brottsligheten möjlig, och motionärernaföreslår att flera åtgärder övervägs. För att underlätta kontroll ochregistrering bör, enligt motionärernas mening, stiftelsens rättskapacitetknytas till registreringen på samma sätt som gäller för handelsbolag ochaktiebolag och för att underlätta identifiering bör personnummer på stiftelsensföreträdare registreras. Vidare bör personer med näringsförbud inte tillåtasatt bilda stiftelser, och för att förbättra insynen bör det för bolagsmän ihandelsbolag gälla krav på registrering med fullständigt namn, personnummer ochadress. I motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet härmed.Utskottet konstaterar att de problem som tas upp i motionerna har fått storuppmärksamhet . Bl.a. har Riksenheten mot ekonomiskbrottslighet (), som har till uppgift att verka för samordning, utvecklingoch analys i frågor som rör bekämpning av ekonomisk brottslighet, drivit ettprojekt med syfte att klarlägga frågor som har samband med att stiftelser alltoftare förekommer i anslutning till misstankar om ekonomisk brottslighet.Enheten, som består av företrädare för polisen, åklagarväsendet,skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, redovisade projektet sommaren 1997.Redovisningen återfinns i Åklagarväsendets rapport 1997:4, Stiftelser - Ettredskap i ekonomisk brottslighet?I rapporten pekas på att det förekommer att stiftelser agerar i olikasammanhang trots att de inte är bildade och inte är några juridiska personer.Ofta är det svårt för myndigheter, borgenärer och andra avtalsparter att bedömaom det har bildats en giltig stiftelse eller inte. När en stiftelseregistrerats behöver de personer som skall företräda stiftelsen inte uppge sittpersonnummer. I rapporten framhålls att det därför ofta är svårt att fastställaidentiteten på de personer som företräder stiftelser. Enligt rapporten finnsexempel på fall där företrädare för en stiftelse visat sig bestå av personersom inte existerar. Vidare förekommer stiftelser med samma namn eller firmavilket medför förväxlingsrisker. Därutöver förekommer, sägs det i rapporten,att stiftelser åberopat olika versioner av stiftelsehandlingarna, vilket med debegränsade formkraven för bildande av stiftelser ger utrymme för missbruk.Reglerna om personligt betalningsansvar för bolagsmännen i handelsbolagkringgås genom att stiftelser bildar handelsbolag. Den nuvarande lagstiftningeninnebär inget hinder mot att personer med näringsförbud bildar stiftelser.Stiftelser har också, enligt vad som anförts i rapporten, används förbedrägerier av olika slag, bl.a. insamlingsbedrägerier, kreditbedrägerier ochmervärdesskattebedrägerier, varvid svårigheterna att identifiera den somföreträder stiftelsen . Därutöver framhålls i rapporten att det finnsflera exempel på att stiftelser används för att undandra egendom från utmätningoch konkurs.Statsåklagarmyndigheten för speciella mål har överlämnat rapporten tillRiksåklagaren och därvid framhållit bl.a. att rapporten väcker frågan omlagstiftningen på området fyller sin funktion när det gäller att avhållapresumtiva ekobrottslingar från att utnyttja stiftelser i sin verksamhet.Statsåklagarmyndigheten har också förordat att en översyn av stiftelselagenkommer till stånd i syfte att förebygga brott och begränsa möjligheterna attanvända stiftelseformen som ett redskap i ekonomisk brottslighet. Bland deförslag som lagt fram till Riksåklagaren kan nämnasföljande. Rättskapaciteten för en stiftelse bör knytas till registreringen, ivart fall när det gäller näringsdrivande stiftelser. För att kunna identifierade som står bakom en stiftelse och för att förhindra förväxlingar bör detkrävas vid registreringen att uppgift lämnas om personnummer ellerorganisationsnummer för dem som företräder en stiftelse. När det gällerstiftelser som företräds av personer som är bosatta utomlands bör någon form avidentifiering göras för att undvika att fiktiva personer anmäls.Identifieringen kan t.ex. göras med hjälp av kopia på pass ellerlegitimationshandling på samma sätt som när det gäller registrering avaktiebolag. På samma sätt som för aktiebolag bör krävas att stiftelser varsföreträdare är bosatta utomlands har en mottagare i , med vikendelgivning kan ske. För att undvika att myndigheterna kommer till motstridigabedömningar bör det övervägas om inte samma myndighet borde svara för båderegistrering och tilldelning av organisationsnummer. Vidare bör övervägas omskyddet för registreringen skall utsträckas till hela landet, både när detgäller handelsbolag och stiftelser. För att i efterhand kunna utreda ochrekonstruera vad som förekommit i en stiftelse bör kraven på protokollering ochdokumentation skärpas så att man ställer samma krav på näringsdrivandestiftelser som på aktiebolag. Även för andra stiftelser än de näringsdrivandebör kraven skärpas. Eftersom handelsregistret inte innehåller någrapersonuppgifter på styrelseledamöter i stiftelser som är bolagsmän innebärdetta en möjlighet att missbruka den insynsskyddade stiftelseformen. Sådanapersonuppgifter bör krävas. Åtgärder bör också vidtas för att hindra attlagstiftningen om näringsförbud kringgås. Det bör inte heller vara möjligt attden som inte kan få F-skattsedel för att driva näringsverksamhet i annan formkan kringgå bestämmelserna genom att driva verksamheten i en stiftelse.Riksåklagaren har överlämnat rapporten jämteStatsåklagarmyndighetens ovan redovisade skrivelse till regeringen och därvidanfört att han delar synpunkterna angående en översyn av stiftelselagen.Enligt uppgift avser att behandla de frågor som tas uppi och i skrivelse i endepartementspromemoria som kan bli föremål för remissbehandling redan underinnevarande vår. Ett par av förslagen har också lagts fram i den tillriksdagen avlämnade propositionen 1997/98:98 Vissa stiftelserättsliga frågorm.m. I propositionen föreslås dels att stiftelseregistret skall innehållauppgift om stiftelseföreträdarnas personnummer eller organisationsnummer, delsatt det vid registrering av handelsbolag i vilka en stiftelse med egenförvaltning är bolagsman antecknas personuppgifter för dem som ärstyrelseledamöter i stiftelsen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1juli 1998.Mot bakgrund av vad som sålunda redovisats kan utskottet konstatera att defrågor som tas upp i motionerna är under beredning i och inågot fall redan blivit föremål för lagförslag. Utskottet utgår från attregeringen vid den vidare beredningen av beaktar de synpunktersom förs fram i motionerna. Någon åtgärd från sida är därför förnärvarande inte aktuell. Utskottet avstyrker bifall till motionerna L202, L203,L911 och L912.NäringsförbudLagen (1986:436) om näringsförbud har till ändamål att förhindra att personersom orsakar stora skador genom sin näringsverksamhet skall kunna fortsätta meddetta. Lagen innebär också en möjlighet att ingripa med förbud i ett fall dådet skulle framstå som stötande om en person som har begått allvarligaoegentligheter i näringsverksamhet trots detta skulle få fortsätta att ägna sigåt sådan verksamhet. Vid lagens tillämpning skall allmänpreventiva hänsyn tassamtidigt som det är viktigt att rättssäkerheten för den enskilde blirtillfredsställande.Näringsförbud skall, om det är påkallat från allmän synpunkt, meddelas densom i egenskap av enskild näringsidkare grovt har åsidosatt vad som ålegathonom i näringsverksamheten och därvid gjort sig skyldig till brottslighet sominte är ringa. Har näringsidkaren i näringsverksamhet gjort sig skyldig tillbrott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse ,skall ett näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, såvida intesärskilda skäl talar mot det. Vidare får näringsförbud meddelas den som iegenskap av enskild näringsidkare grovt har åsidosatt vad som ålegat honom ochdärvid i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt, tull eller avgift somomfattas av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar ochavgifter. Även i detta fall krävs att åtgärden skall vara påkallad från allmänsynpunkt. Vid bedömningen av om näringsidkaren, i de fall hans verksamhetförsatts i konkurs, grovt har åsidosatt sina åligganden får hänsyn tas endasttill sådana oegentligheter som förekommit i den verksamhet som försatts ikonkurs. Har näringsverksamheten bedrivits av en juridisk person får, under deförutsättningar som enligt vad nu nämnts gäller för en enskild näringsidkare,näringsförbud meddelas den som företräder den juridiska personen. Ettnäringsförbud skall vara tidsbegränsat och gälla under lägst tre och högst femår.Den som är underkastad näringsförbud får i princip inte drivanäringsverksamhet. Han får inte heller vara bolagsman i handelsbolag eller havissa närmare angivna befattningar, såsom exempelvis styrelseledamot iaktiebolag. Inte heller får han faktiskt utöva ledningen av ennäringsverksamhet eller äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel avröstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger . För att förhindra attett näringsförbud kringgås har den som är underkastad ett sådant förbud interätt att vara anställd i en näringsverksamhet som drivs av en närstående elleri den näringsverksamhet där han åsidosatt sina skyldigheter.Frågor om näringsförbud prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare.Om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger kan domstolen, iavvaktan på slutligt beslut, meddela tillfälligt näringsförbud. Tillsynen överefterlevnaden av meddelade näringsförbud utövas av kronofogdemyndigheterna, somär tillsynsmyndigheter i konkurs. Överträdelse av ett meddelat näringsförbud ärstraffbart. Om ett näringsförbud överträds, skall det förlängas med högst femår, såvida det inte finns särskilda skäl för att underlåta en förlängning.I motion L207 av () anförs att den ekonomiskabrottsligheten orsakar samhället miljardförluster. Det är ofta sammapersoner som gång på gång figurerar i skalbolagshärvor och i andra typer avekonomisk brottslighet. Enligt motionären finns exempel på att personer dömdaför ekonomiska brott kunnat fortsätta att driva sin brottsliga verksamhetinifrån fängelserna. I motionen yrkas ett tillkännagivande om åtgärder mot denekonomiska brottsligheten genom skärpta regler om näringsförbud.Utskottet, som inte har någon annan uppfattning än motionären när det gällerbehovet av effektiva regler om näringsförbud, kan konstatera attNäringsförbudskommittén lade fram betänkandet (SOU 1997:123)Ett effektivare näringsförbud. Utredningen föreslår en helt ny lag omnäringsförbud. Förslaget syftar till att både förenkla och effektiviseranäringsförbudsinstitutet och innebär att möjligheterna att meddelanäringsförbud ökar. Utredningsbetänkandet har varit föremål för remissbehand-ling och ärendet bereds nu vidare inom Regeringskansliet.Med hänsyn till pågående beredningsarbete saknas det enligt utskottets meningför närvarande skäl till något initiativ från sida.Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motion L207.KassaregisterNågra regler som innebär skyldighet för affärsinnehavare eller andranäringsidkare inom kontanthandeln att stämpla in försäljning på kassaapparaterfinns inte. Att så ändå sker i mycket stor omfattning beror naturligtvis på attdetta är ett praktiskt sätt att kontrollera försäljningen och att ta framverifikationer. Användningen av kassaregister underlättar också i regelmyndigheternas kontroll av en verksamhet.I motion L208 av () efterlyses lagstiftning som innebär attkassaregister skall vara utformade så att det är lätt att se vilka program ochkommandon som finns. Kassaregister bör dessutom, enligt motionärens mening, haen modern elektronisk plombering för att förhindra fusk. Därutöver bör finnasett fiskalt minne, för exempelvis skattemyndigheternas kontroll. Vidare bör detfinnas ett kontrollorgan som ansvarar för kontrollen av kassaregistren.Stickprovskontroller bör kunna göras hos näringsidkare, och personer somsysslar med installation och service av kassaapparater bör ha någon form avauktorisation. I motionen yrkas att som sin mening ger regeringentill känna vad i motionen anförts om krav på kassaregister.Utskottet vill erinra om att i sitthuvudbetänkande (SOU 1997:111) Branschsanering föreslagit att det ikontanthandeln införs ett krav på registrering i typgodkända kassaregister avall försäljning samt en skyldighet att lämna kunderna kvitton som harframställts av kassaregistret. För att en skyldighet att registrera försäljningi kassaregister skall försvåra möjligheten till fusk och underlätta kontrollfordras, enligt utredningen, att kassaregistret är svårt att manipulera, ochutredningen anvisar också vilken typ av krav som i det hänseendet bör komma ifråga. Utredningen föreslår att det skall ankomma på att,efter samråd med teknisk expertis, närmare bestämma och formulera de krav sombör ställas.Såvitt utskottet kan bedöma ligger utredningsförslaget helt i linje med vadmotionären efterlyser. Förslaget bereds i , ochenligt utskottets mening saknas det anledning för att föregriparegeringens ställningstagande.Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L208.Särskilda företagsformerI detta avsnitt behandlar utskottet två motioner som gäller särskildaföretagsformer.