bet · GL01FiU25 · 1998-05-12 00:00:00 — Höga avkastningskrav driver upp lokalhyrorna, anförmotionärerna, som anser att universiteten och de större högskolorna bör ges ettstörre inflytande över sitt fastighetsbestånd.YttrandenaJustitieutskottets yttrandeJustitieutskottet gör i sitt yttrande (JuU10y) bedömningen att avståndet mellanutredningens och regeringens respektive ståndpunkter inte är särskilt stort.Utskottet anser emellertid att det är angeläget att uttryckligen slå fast attavkastningskravet för ändamålsfastigheter inte kan sättas lika högt som för detstatliga fastighetsbeståndet i övrigt. Utskottet vill dock betona att det intekan bli fråga om att återgå till ett system med anslagsfinansierade lokaler;ett hyressättningssystem måste naturligtvis uppmuntra ett effektivt lokal-utnyttjande. Utskottet vill mot den bakgrunden förorda att en nyhyressättningsmodell konstrueras för ändamålsfastigheterna med huvudsakligutgångspunkt i utredningens förslag. vill utskottet, i enlighet medvad regeringen anför, understryka vikten av att största möjliga utrymme lämnasför parterna att förhandla fritt i alla frågor som rör drift och underhåll,m.m.Justitieutskottet föreslår att finansutskottet föreslår att som sinmening ge regeringen till känna vad utskottet anfört.Kulturutskottets yttrandeKulturutskottet delar i sitt yttrande (KrU3y) regeringens uppfattning attgränsen mellan vad som kan betecknas som en ändamålsfastighet och enkommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Utskottet anser att engränsdragning likväl måste göras för att fastighetsägare och hyresgäst skallveta vilken hyressättningsprincip de har att utgå från.Kulturutskottet understryker - i likhet med vad som görs i propositionen ochmotionerna - vikten av att det förs en öppen och aktiv dialog mellan hyresvärdoch hyresgäst.För vissa statliga hyresgäster inom kulturområdet, framför allt för dem sombedriver central musei- och teaterverksamhet, utgör lokalhyran en mycket stordel av verksamhetens totala kostnader. Situationen är också ofta den att dessahyresgäster har få, om ens några, alternativ till de nuvarande lokalerna ochdärför är bundna vid staten som hyresvärd. Dessa speciella omständigheter börenligt utskottet föranleda att statens målsättning i fråga om fastigheter avdenna karaktär bör vara att stödja den institution som brukar lokalerna i sinverksamhet. Ett självklart mål bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler,hög standard och god service.För denna typ av ändamålsfastigheter är det enligt utskottets mening, och somframhållits i en av motionerna, inte meningsfullt att tala om en marknad elleren marknadslik hyra.För att det tydligt skall framgå hur hyran räknas fram anser utskottet, ilikhet med vad som föreslås av utredningen och i motionerna, att hyran skallutformas som en komponenthyra, dvs. att kapitalkostnader samt kostnader fördrift och underhåll skiljs åt och klart redovisas för hyresgästen.Vidare bör, såsom utredningen förslår, en separat klausul tas in i kontraktetdär det anges dels att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer änmarknadsmässig ersättning för drift och underhåll, dels att hyresgästen skallha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande.Hur den del av hyran som utgör kapitalkostnad skall betalas, dvs. enligt ennominell modell, där hyran initialt är hög och minskar över tiden, eller enligten balanshyresmodell, där hyran ligger på en nivå, eller enligt någonannan modell bör enligt utskottets mening parterna ha möjlighet att förhandlafritt om.För vissa ändamålsfastigheter inom kulturområdet finns ofta särskilda skältill att staten beslutat att äga dessa fastigheter. Ett sådant skäl kan varaatt byggnaden är symbol för den primära verksamhet som bedrivs där. Ett annatskäl kan vara byggnadens kulturhistoriska värde. Någon alternativ användning avlokalerna är då inte aktuell. Detta bör enligt utskottets mening beaktas inteminst då frågan om tillgodoseende av ett avkastningskrav, som är en del avkapitalkostnaden, skall bedömas.Dessutom anser kulturutskottet att fastighetsägaren inte bör ta betalt förden risk som är förknippad med verksamhetens framtid om situationen är den atthyresgästen i praktiken saknar alternativ till lokal. Därigenom kankapitalkostnaden minska.I den öppna och aktiva dialogen mellan fastighetsägare och hyresgäst somförordas i propositionen bör även redovisas kapitalkostnadens olika delar.Detta bör göras för att undanröja en del av de oklarheter som kan ha varitorsak till de problem som uppstått inom kultursektorn sedanlokalförsörjningsreformen genomfördes.I utredningen föreslås att frågor om ersättning för drift- och underhålls-kostnader och frågor om villkor för ombyggnader och kompletteringar skall, omtvist uppkommer, hänskjutas till en skiljenämnd. Regeringen har i propositioneninte tagit ställning till om tvister bör avgöras av skiljenämnd eller på annatsätt. Utskottet förutsätter att denna fråga blir löst i regeringens fortsattaberedningsarbete.Det är kulturutskottets bestämda uppfattning att de hittillsvarandesvårigheterna och oklarheterna när det gäller hyresfrågor inom kulturområdetmåste avhjälpas genom tydliga ägardirektiv och spelregler att läggas till grundför det fortsatta samspelet mellan parterna. bör vid sinbehandling av propositionen i dess helhet föra fram de synpunkter somkulturutskottet anfört med anledning av propositionen och motionerna i de delarsom rör kulturområdet.Utbildningsutskottets yttrandeUtbildningsutskottet föreslår i sitt yttrande (UbU7y) att inget av de iyttrandet behandlade yrkandena om hyressättning m.m. skall föranleda någonsärskild åtgärd från sida, varför de bör avstyrkas avfinansutskottet. Som skäl för sitt ställningstagande anför utskottet följande.Utbildningsutskottet erinrar om att dess överväganden görs med beaktande avförhållanden som gäller för myndigheterna på utbildningsutskottetsansvarsområde, dvs. universitet och högskolor.I likhet med regeringen vill utbildningsutskottet understryka det positiva ilokalförsörjningsreformen. Ett delegerat och marknadsorienterat system harersatt en centralstyrd lokalförsörjningsmodell. Lokalkostnaderna har fått enreell betydelse för lärosätenas ekonomi. Det har skapats en medvetenhet omkostnaderna för lokaler, vilket har lett till allt större krav på effektiviteti verksamheten. Jämsides med lokalförsörjningsreformen har det skett en radikalförändring av högskolans resurstilldelningssystem, vilken bl.a. inneburit en ijämförelse med den tidigare ordningen stor frihet för lärosätena att självaförfoga över hur de medel skall användas som anvisas av statsmakterna.Kostnaderna för lokaler är schablonmässigt beräknade som en del i deprislappar efter vilka ersättningen för utförda prestationer utgår tilluniversitet och högskolor. Det är utskottets bestämda uppfattning attprinciperna bakom lokalförsörjningsreformen bör ligga fast. Utskottetkonstaterar att den snabba och omfattande utbyggnaden av högre utbildning ochforskning som skett ägt rum med tillämpning av bl.a. detnuvarande sy-stemet för lokalförsörjning.Som utbildningsutskottet har uppfattat utredningens förslag kan ettgenomförande av det föra med sig mer inslag av planekonomi, vilketinnebär att regler kommer att tillämpas för högskolans lokaler som avviker frånmarknaden i övrigt och som generellt möjliggör en lägre prissättning jämförtmed den övriga marknaden. Den frihet för lärosätena att välja mellan olikaaktörer på fastighetsmarknaden som i princip skall råda kan komma att sättas urspel. Detta gäller inte minst vid beslut om investeringar i utprägladeändamålsfastigheter. En monopolsituation skulle kunna uppstå för . Utskottet delar regeringens uppfattning att även statligaägare av ändamålsfastigheter bör vara utsatta för konkurrens. Utskottet villför egen del tillägga att detta bör gälla också för Statliga Akademiska Hus AB.Det bör här erinras om att flera högskolor har andra hyresvärdar änStatliga . En ordning bör självfallet undvikas som medför attsomliga högskolor följer marknadsregler och andra inte, beroende på vilkenhyresvärd man har. Utskottet påminner än en gång om att en lokalkostnadsdelingår i prislapparna. Denna beräknas schablonmässigt utifrån läget påhyresmarknaden. Utskottet motsätter sig ett system som leder till attlokalkostnadsdelen skall prövas individuellt vid beräkningen av varje enskildhögskolas anslag.Utbildningsutskottet delar också regeringens uppfattning att bolag som ägerändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt.Kundnyttan kan alltså inte, som regeringen påpekar, drivas därhän att det ifastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning ochsuccessivt urholkas i värde. En sådan utveckling skulle innebära attprimärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och atthyressättningen inte sker korrekt. Utskottet påminner om att det redan i dettidigare systemet, där var ägare till fastigheterna, förelågett avkastningskrav vid beräkningen av lokalanslagen. Skulle avkastningskravetpå bolaget till följd av en formaliserad ordning alltför mycket avvika från vadsom generellt gäller på marknaden och lokalkostnaderna därmed avsevärt skiljasig från vad som allmänt gäller, finner utskottet det naturligt att riksdagenreagerar och särskilt beaktar ett uppkommet sådant förhållande vid anvisandetav anslagen till universitet och högskolor.Lokalförsörjningsreformen innebär en frihet för lärosätena att väljahyresvärd och lokal. Detta bör naturligtvis beaktas av fastighetsbolagen vidhyresförhandlingarna och deras överväganden om förräntningskrav. Utskottetdelar regeringens uppfattning att det är viktigt att låta parterna ha möjlighetatt förhandla fritt i varje enskild situation. Det är viktigt, inte minstbeträffande ändamålslokaler, att det förs en öppen och aktiv dialog mellanfastighetsägare och hyresgäster, vilket också framhålls av regeringen.Utbildningsutskottet anser det inte påkallat att förorda något särskiltuttalande av med anledning av de båda yrkandena i motionerna Fi12(fp) och Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd), vilka förefaller syfta till att ensärskild ordning skall läggas fast för hur eventuella tvister mellanfastighetsägare och lokalbrukare skall lösas.Med det anförda har utskottet - såvitt avser högskoleområdet - inget atterinra mot regeringens bedömning beträffande statens ägande avändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler.Till utbildningsutskottets yttrande har i denna del fogats avvikande meningarfrån företrädare för Moderata samlingspartiet, liberalerna,, de gröna och ställningstagandeModell för hyressättningenFinansutskottet vill inledningsvis behandla förslaget att införa en särskildmodell för hyressättningen av ändamålsfastigheter.De problem som i vissa fall har uppstått mellan hyresvärd och hyresgäst förändamålslokaler har, enligt utskottets bedömning, sin grund i att det vidfastighetsreformens genomförande inte analyserades vilka särdrag som gäller förändamålsfastigheter. En gemensam utgångspunkt för såväl utredningens somregeringens bedömningar är att de problem som uppstått mellan hyresvärd ochhyresgäst för ändamålsfastigheter har sin grund i avsaknaden av tydligaägardirektiv och klara spelregler för samspelet mellan parterna. Det haruppstått osäkerhet om och skilda tolkningar av på vilka principiella grunderdenna samverkan skall vila. Detta har i sin tur till stor del orsakat desvårigheter i hyresförhandlingar m.m. som förevarit.I sitt förslag till lösning av detta har utredningen föreslagit attprinciperna för en hyressättningsmodell anvisas bolaget eller verket, att detskall råda krav på öppenhet samt att direktiv om inflation och ränterisklämnas. Principerna för hyressättningsmodellen bygger på att hyreskontraktenbör utgå från långsiktighet. Hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontraktenoch vid sådan omsättning skall samma hyressättningsprincip gälla som tidigare.Hyresgästen skall vara skyldig att kompensera fastighetsägaren omfastigheten lämnas innan hela investeringen är betald. Hyran utformas som enkomponenthyra, dvs. att hyra för kapitalkostnad och drift och underhåll skiljsåt. I en separat klausul i kontraktet bör framgå att fastighetsägaren inte harrätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll och atthyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Den delav hyran som utgör kapitalkostnad bör bestämmas enligt en nominell modell därhyran faller över tiden. Utgångspunkten för statens avkastningskrav bör varaden femåriga statsobligationsräntan plus en halv procentenhet för den tekniskarisken på byggnader som skall bäras av fastighetsägaren. Om hyresgästen lämnarfastigheten och fastigheten har ett värde i alternativ användningskall av detta värde tillfalla hyresgästen.Utgångspunkten i regeringens bedömning är att det är särskilt viktigt attägaren ger klara och entydiga direktiv om fastighetsverksamhetens syfte,inriktningar och mål, anpassade till de förutsättningar som ges av denprimärverksamhet den riktar sig till. Regeringen anser det däremot intelämpligt att i direktiven införa detaljerade principer för enhyressättningsmodell m.m. såsom har föreslagits av utredningen. Regeringensbedömning grundas på inställningen att parterna själva kan välja och anpassasig till de villkor som är rimliga i det enskilda fallet med de förutsättningarsom gäller givet de ramar som är ställda av statsmakterna itydliga direktiv.Som utskottet ser det är det inget som hindrar att parterna upprättarkontrakt i enlighet med vad som föreslås i utredningen i de fall det bedömsvara lämpligt. Utskottet delar regeringens uppfattning att det inte är lämpligtatt påbörda parterna en hyressättningsmodell. I stället bör ävenhyreskontraktets utformning vara föremål för förhandlingar och ömsesidigaöverenskommelser mellan parterna.Finansutskottet noterar att det i propositionen tas fasta på att direktiv förändamålsfastigheter bör ha sin grund i optimal kundnytta ochkostnadseffektivitet för att styra verksamheterna i den riktning som regeringenanser överensstämmer med ändamålsfastigheternas särdrag. Såsom har påpekats iflera motioner och i alla tre yttrandena är en fastighetsrörelse avändamålskaraktär starkt förbunden med den verksamhet som bedrivs i fastigheten.Uppdraget till en sådan verksamhet bör enligt utskottets mening utgå ifrån atttillgodose en primärverksamhets behov av ändamålslokaler och optimera brukarensnytta av de resurser som läggs på lokalanskaffning. måste kravställas att verksamheterna skall bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt.Direktiv med utgångspunkt från ovanstående resonemang anser utskottet ha enhög grad av överensstämmelse med utredningens förslag. I begreppet kundnyttabör enligt utskottets uppfattning inrymmas vad utredningen bl.a. föreslår omhyresgästens och hyresvärdens gemensamt upprättade förvaltningsplaner för deolika objekten, att hyresvärden över tiden inte kan ta ut mer än marknadsmässigersättning för underhåll, service m.m. som värden utför, att neddragning avunderhåll av fastigheterna ej sker för att frigöra medel för hyresgästen så attfastigheternas långsiktiga användning hotas, att möjlighet skapas att särskiljadrift- och underhållskostnaden i hyressättningen m.m. En grundläggandeförutsättning för att uppnå maximal nytta för brukaren är enligt utskottetsbestämda uppfattning att denne känner att det råder god insyn i förvaltningen.En naturlig följd härav är att krav därmed ställs på stor öppenhet i denmeningen att de olika hyresdelarna öppet redovisas, både de delar som avserdrift och underhåll och de olika komponenter som ingår i kapitalkostnader.När kostnadseffektiviteten bedöms måste enligt utskottets mening beaktas delsstatens kostnad för det kapital som tillförts fastigheterna, dels inflations-och ränterisk och dels att drift- och underhållsinsatser sker effektivt. Enväsentlig del av hyran utgörs av kapitalkostnaden, dvs. avskrivningar ochräntekravet på bundet kapital.Sammantaget delar finansutskottet regeringens uppfattning att det inte ärönskvärt att genomföra utredningens förslag till modell för hyressättning.Propositionen innebär som utskottet ser det ett förtydligande i synsättet påägande av och hyressättning i ändamålslokaler jämfört med beslutfrån . Utskottet anser dock att som sin mening bör ge regeringentill känna vad utskottet ovan anfört om att direktiven till aktuella verk ochbolag för ändamålsfastigheter bör utformas så att de går ut på attfastighetsverksamheten är ett stöd till den verksamhet som bedrivs i lokalerna.Motionerna Fi13 (m) yrkande 1, Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 3, Fi15 (v)yrkande 1 och Fi16 (mp) yrkande 1 avstyrks.Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastigheterI några motioner föreslås ett sänkt avkastningskrav på ändamålsfastigheter.Justitieutskottet och kulturutskottet förordar en sådan sänkning.Justitieutskottet anser att avkastningskravet för ändamålsfastigheter inte börsättas lika högt som för det statliga fastighetsbeståndet i övrigt.Kulturutskottet anför att det på kulturområdet ofta förhåller sig på så sättatt statens ägande av fastigheterna grundas på att byggnaderna är en symbol förden verksamhet som bedrivs i den eller att byggnaden har kulturhistorisktvärde. Någon alternativ användning, hävdar de, är inte aktuell. Detta börenligt kulturutskottets mening beaktas inte minst då frågan om tillgodoseendeav ett avkastningskrav skall bedömas. Vidare anser kulturutskottet attfastighetsägaren inte bör ta betalt för den risk som är förknippad medverksamhetens framtid om situationen är den att hyresgästen i praktiken saknaralternativ till lokal. Därigenom, skriver kulturutskottet, kan kapitalkostnadenminska.Finansutskottet har under beredningen inhämtat följande upplysningar. har ett avkastningskrav på . Dettaavkastningskrav är uppbyggt från de olika verksamhetsgrenarnas avkastningskravdär inrikes hyresfastigheter åläggs , utrikes hyresfastigheter , mark 2 %och bidragsfastigheter . I och med att det statliga avkastningskravet ärvägt till med utgångspunkt från de olika verksamhetsgrenarnas andelkapital och avkastning bär respektive gren sin ålagda kapitalkostnad.Utskottet vill erinra om att en av riktlinjerna inför reformen 1991/92 varatt skapa en mer rättvisande bild av lokalkostnaderna i statsbudgeten. Även idet fall fastigheten är helt avskriven finns det en kapitalkostnad, nämligen omfastighetsägaren har en möjlighet att utnyttja byggnaden för annat ändamål.Statens fastighetsverk beslutar i dialog med hyresgästen ettåteranskaffningsvärde som grund för kapitalkostnaden. Därigenom fås en hyra somindikerar vad den statliga verksamheten kostar.Väl att märka justerades myndigheternas anslag inför systemomläggningen föratt förändrade lokalkostnader inte skulle påverka verksamhetensförutsättningar. Skulle man sänka avkastningskravet och därmed sänka hyran ärdet därför rimligt att minska myndigheternas anslag med ett belopp motsvarandedenna hyressänkning. Manövern att sänka avkastningskravet leder nämligen intetill att kapitalkostnaden minskar. Från statens synvinkel skulle ett ändratavkastningskrav leda till lägre inkomster från , vilket isin tur skulle leda till ökat upplåningsbehov och därmed förbundnaräntekostnader. Slutsatsen av detta är att, om det finns önskemål om att öka destatliga medlen till kulturinstitutionernas verksamhet, det är naturligare attöka deras anslag i den årliga budgetberedningen än att subventionera derashyreskostnader genom ett sänkt avkastningskrav på Statens fastighetsverk.Finansutskottet vill emellertid inte utesluta att beslut om värderingar avvissa ändamålsfastigheter skulle behöva omprövas. Utskottet utgår därför frånatt regeringen i dialog med berörda myndigheter vidtar nödvändiga åtgärder föratt i vissa fall skapa en mer rättvisande bild av lokalkostnaderna istatsbudgeten i enlighet med tidigare beslut om riktlinjer för denstatliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen.Utskottet vill vidare peka på att när hyresgästen har begränsade alternativoch därmed är beroende av en statlig hyresvärd är det naturligt attutgångspunkten för hyressättningen är självkostnad. I regeringens förslag ärdet upp till parterna att förhandla om riskfördelningen i varje enskildsituation. Det är utifrån marknadsmässiga utgångspunkter uppenbart att ju högregrad av specialanpassning i investeringarna, desto naturligare är det atthyresgästen betalar investeringen . Den överföring avverksamhetsrisken på hyresgästen som detta medför innebär att fastighetsägarenskostnadsrisk bör minska.Med vad finansutskottet här anfört avstyrks motionerna Fi12 (fp) yrkande 3,Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 1 och Ub38 (m) yrkande 8.TvistelösningVad slutligen gäller motionerna om tvistelösning vill finansutskottet anföraföljande.Behov av tvistelösning kan uppkomma när parterna inte kan komma överens omatt ingå avtal eller att parterna är oense om tolkning av ingånget avtal. I defall tvist gäller avtal mellan statligt bolag och myndighet är avtalen bindandeenligt vanliga civilrättsliga regler. Sådana tvister avgörs enligt hyreslagengenom allmän domstol, hyresnämnd eller skiljenämndsförfarande.Motsvarande ordning gäller inte för kontrakt mellan ett statligt verk och enstatlig myndighet. Kan parterna inte komma överens så är det ytterstregeringens sak att avgöra frågan. Väl att märka har, enligt uppgift ibetänkandet Lokalförsörjning och fastighetsägande (SOU 1997:96, s. 48), ingakonflikter på fastighetsområdet som rört avgjorts avregeringen. I utredningen myndigheters avtal (SOU 1994:136)presenterades ett förslag till modell för konflikthantering mellan myndigheter.Förslaget ledde emellertid inte till någon proposition.Utskottet kan således konstatera att det ur formell synvinkel inte rådernågon oklarhet om hur tvister slutgiltigt skall lösas. Utskottet kan inteheller se att det föreligger något behov av att ändra dessa bestämmelser, t.ex.genom att införa en särskild ordning för att lösa tvister beträffande avtal omändamålsfastigheter. Motionerna Fi12 (fp) yrkande 4 och Fi14 (fp, m, c, v, mp,kd) yrkande 4 avstyrks.Styrningen av den statliga lokalförsörjningenPropositionenI propositionen (avsnitt 6, yrkande 1) föreslår regeringen att nuvarandebegränsning för statliga myndigheters rätt att teckna nya hyresavtal längre änsex respektive ersätts med en modell som bygger på krav på flexibiliteti statliga myndigheters lokalbindning. Styrningen av myndigheternaslokalförsörjning skall i första hand ske inom ramen för den reguljärabudgetprocessen.Det är, enligt regeringen, viktigt att myndigheten i ett tidigt stadiumredovisar eventuella planer på utökning av lokaler. Det kan också finnas skälför en särskild prövning av sådana kontrakt som besitter höga värden. Hurmodellen för regeringens styrning av flexibiliteten i myndigheternaslokalbildning samt kontrollen av enskilda kontrakt bör utformas kommer attnärmare beredas inom . Det är viktigt, anför regeringen, attpåpeka i detta sammanhang att kravet på flexibilitet i lokalbildningen skallkunna anpassas till myndigheternas verksamhet och lokalsituation.Eftersom lokalkostnader utgör en betydande del av många myndigheters totalakostnader anser regeringen att det är viktigt att kräva en särskild redovisningav myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Regeringen avser att underåret ta initiativ till att en modell för denna redovisning utarbetas.MotionernaEnligt motion Fi14 av m.fl. (fp, m, c, v, mp, kd) är det avstor vikt att se förvaltningen av statliga ändamålsfastigheter ur både ägarensoch brukarens perspektiv. När regeringen uppehåller sig vid frågan ommyndigheters effektivitet i lokalförsörjningen, är det, anser de, endastägarens perspektiv som anläggs.