bet · GL01JoU20 · 1998-05-12 00:00:00 — Övervakningsplanen blir enligt förslaget en del avtillståndet.Utskottet föreslår i avvaktan på behandlingen av kommissionsförslaget attmotion Jo511 (kd) yrkande 6 lämnas utan vidare åtgärd.Etiska hänsyn och miljökonsekvensbeskrivningarNär det gäller frågeställningen hur bestämmelsen om etiska hänsyn förhåller sigtill direktivet om avsiktlig utsättning hänvisar regeringen till att kravet påetiska hänsyn i samband med genteknisk verksamhet redan gäller i ochhar gällt under hela vårt medlemskap i den europeiska unionen.Jordbruksutskottet uttalade (bet. 1997/98:JoU6) att EG-direktivets syfte är att skydda människors hälsa och miljön och att en prövningutifrån detta syfte omöjligen kan göras frikopplat från hänsynstagande tillmoraliska normer och miljöetik. I arbetet med översynen av direktivet omavsiktlig utsättning har fört linjen att krav på etiska hänsyn skallskrivas in i direktivet.Regeringen har tillkallat en kommitté med uppgift attbl.a. analysera den moderna bioteknikens möjligheter och risker samt bedömalångsiktiga förändringseffekter av den moderna biotekniken och lämna förslagtill en övergripande politik för området i ett internationellt perspektiv (dir.1997:120). I arbetet skall kommittén hålla sig underrättad om utvecklingen avpågående ärenden, bl.a. revideringen av EG-direktivet om avsiktlig utsättning,90/220/EEG. Utredningen skall enligt direktiven redovisas senast den 1 juli2000. Av redovisningen ovan framgår att förslaget till nytt direktiv /220innehåller en bestämmelse om samråd i fråga om etiska hänsyn. Utskottet finnerinte anledning att i avvaktan på ytterligare överväganden i den nämndautredningen och i fråga om direktivet om avsiktlig utsättning göra någotuttalande med anledning av motion Jo511 (kd) yrkandena 7 och 8. Motionenavstyrks.Lagrådet har ifrågasatt om särreglerna om etiska hänsyn har utformats så attde kan uppfattas ge ökad tonvikt åt etikaspekterna jämfört med vad som gällerför närvarande. Lagrådet framhåller särskilt att det föreslagna uttrycket?särskilda etiska hänsyn? kan ge en sådan föreställning, liksom detförhållandet att bestämmelserna, i motsats till dem i gentekniklagen, upptas isärskilda paragrafer. Regeringen anför häremot att syftet varit att betona denetiska aspekten när det gäller gentekniken. har valts föratt förhindra motsatsslutet att balken i övrigt inte skulle bygga på etiskaöverväganden. Utskottet har ingen erinran mot regeringens förslag.Såsom regeringen anfört är kravet på miljökonsekvensbeskrivning i miljöbalkengenerellt för ansökan om tillstånd enligt balken eller föreskrifter som harmeddelats med stöd av balken, med vissa undantag. Utskottet instämmer i attkravet på miljökonsekvensbeskrivning inte bör omfatta tillstånd för genetisktmodifierade organismer eftersom detta är en typ av tillstånd som vanligtvisinte avser anläggningar och åtgärder utan produkter, för vilka det finnssärskilda krav om bl.a. miljö- och hälsoutredning. Dessa är enligt utskottetsuppfattning tillräckliga för utredning av konsekvenserna för miljön. Dessutomregleras avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i EG-direktivet 90/220 som bl.a. innehåller krav på vad en ansökan skall innefatta.Direktivet är ett harmoniseringsdirektiv, vilket innebär att inte nukan införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringen anser dock attbredare ekologiska bedömningar bör kunna göras inom ramen för EG:s direktiv.Sverige verkar därför för att direktivet skall ändras för att ge utrymmehärför.Motionerna Jo34 (c) yrkande 11 och Jo511 (kd) yrkande 9 avstyrks i den mån deinte tillgodosetts med det anförda.När det gäller de frågor i övrigt som behandlas i motion Jo511 (kd) yrkande10 om ett moratorium för utsättning av genetiskt modifierade organismer harutskottet tidigare framhållit följande (1995/96:JoU11 s. 11 och 1997/98:JoU6 s.5). Redan genom åtog sig att införliva två EG-direktiv,nämligen 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierademikroorganismer och 90/220/EEG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifieradeorganismer. Sedan blivit medlem i EU är direktiven, som utskottet iandra sammanhang påpekat, bindande för varje medlemsstat enligt deförutsättningar som anges i artikel 189 i . De nu aktuelladirektiven och den svenska lagstiftningen innebär bl.a. att användningen avgenetiskt modifierade organismer prövas från fall till fall och att entillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskildafall för att t.ex. motverka hälso- och miljöskador. Generella förbud av detslag och den omfattning som i övrigt anges i motion Jo511 (kd) yrkande 10 omett moratorium för avsiktlig utsättning är enligt utskottets mening inteförenliga med åtaganden i detta hänseende. kan inte hellerensidigt införa ett sådant förbud mot odling i landet av genmodifierade grödorsom anges i motion Jo542 (mp) yrkande 1 eller ett sådant förbud motgenmodifiering av djur som föreslås i yrkande 8. Motionärerna har för övrigtinte angett vilken rättslig grund som ett sådant riksdagsbeslut skulle vila på.Motionerna avstyrks.Även motion Jo543 (v) yrkandena 1, 2 och 9 avstyrks.14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismerPropositionenReglerna om kemiska produkter och förhandsgranskning av biologiskabekämpningsmedel samordnas i balken och får ökad konkretisering och mindreramlagskaraktär . Reglerna utökas till att omfatta alla biotekniskaorganismer.Höga krav ställs på den som tillverkar och saluför kemiska produkter ochbiotekniska organismer. Skyldigheten att informera när nya uppgifter omskadliga effekter kommer fram utökas i miljöbalken.Bestämmelserna i lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark hararbetats in i balken så att alla regler om spridning av bekämpningsmedel, såvälkemiska som biologiska, samlas och samordnas. En allmän regel omförsiktighetsmått vid bekämpning införs. Den innebär att andra kemiskaprodukter eller biotekniska organismer än sådana kemiska och biologiskabekämpningsmedel som har godkänts eller meddelats dispens för enligt balken fåranvändas för bekämpning endast om det är uppenbart att användningen inte medförrisker för människors hälsa eller miljön.Även bestämmelserna i lagen om svavelhaltigt bränsle har arbetats in ibalken. Regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om bränslen beträffandekvalitet och egenskaper, förbränning, handel, överlåtelse eller införsel, omdet behövs för att motverka utsläpp i luften av ämnen som kan vara skadliga förmänniskors hälsa eller för miljön. Bestämmelserna om miljöklassindelning avbensin har också arbetats in i balken.Det övergripande målet för kontrollen av kemiska produkter och biotekniskaorganismer bör enligt propositionen vara att förhindra skador på människor ochmiljön. Därför är det viktigt att skadliga ämnen, produkter och organismer blirutredda med avseende på effekter samt att de så långt som möjligt ersätts medmindre skadliga och om det är möjligt med helt ofarliga sådana.MotionernaI motion Jo747 (mp) yrkande 2 hemställs att ger regeringen till kännavad i motionen anförts om vikten av lagstiftning som styrmedel ikemikaliepolitiken. Där anförs att lagar och förordningar i själva verket utgörspelreglerna för ett väl koordinerat miljöarbete överallt i samhället.Erfarenheterna visar enligt motionärerna att ?mjuka? styrmedel (t.ex.information, klassning och bidrag) för att avveckla en viss kemikalie alltidbör kombineras med en entydig politisk signal om att ämnet inte kommer attaccepteras . Allra effektivast har det visat sig att bestämma ettdefinitivt slutdatum då ämnet eller produkten är tillåten. Vidareanförs att tesen att lagstiftning har spelat ut sin roll som pådrivare avnäringslivets egna initiativ tillbakavisas inte minst av företagen själva.Ingenjörsvetenskapsakademien har gjort en undersökning där svenska företagarefått prioritera de viktigaste faktorerna för företagets miljöarbete. Överst pålistan kom lagar, regler och myndighetskrav följt av kunder, förtroende, ägare,vinst, opinion, anställda, forskningsresultat och sist miljöledningssystem. Imotionens yrkande 3 hemställs att ger regeringen till känna vad imotionen anförts om tillämpningen av substitutionsprincipen. Det anförs attcentrala myndigheter har varit obenägna att använda substitutionsprincipen. Detfinns kännedom om vad som utmärker en produkt som anses farlig enligt lagen omkemiska produkter och samma kriterier kan enligt motionärerna användas för attavgöra huruvida en alternativ produkt är mindre farlig.I motion Jo750 (mp) yrkande 3 hemställs att ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om att substitutionsprincipen bör gälla föranvändningen av kemikalier vid lädertillverkning. I motionen anförs attsubstitutionsprincipen skall användas även för lädertillverkning och att härfinns en lång tradition av en helt annan tillverkning med användning avnaturliga, mer ofarliga ämnen. Traditionen går tusentals år tillbaka och denkunskapen är helt möjlig att ta till vara , i vårt moderna samhälle.Utskottets övervägandenSom framgått tidigare skall förslaget till miljöbalk ses som en samordnad,skärpt och breddad miljölagstiftning. Detta gäller inte minst på områdetkemiska produkter och biotekniska organismer. Reglerna om kemiska produkter ochförhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel samordnas i balken ochreglerna utökas till att omfatta alla biotekniska organismer. I likhet meddagens regler ställs höga krav på den som tillverkar och saluför kemiskaprodukter och biotekniska organismer. Bestämmelserna om kemiska och biologiskabekämpningsmedel och hur de får spridas samlas och samordnas. En allmän regelom försiktighetsmått vid bekämpning införs. Skyldigheten att informera när nyauppgifter framkommer om skadliga effekter hos en kemisk produkt ellerbioteknisk organism utökas i balken. Utskottet kan därför instämma i vad somanförts i motion Jo747 (mp) om att lagar och förordningar utgör spelreglernaför ett väl koordinerat miljöarbete och att lagstiftning är ett viktigtstyrmedel i kemikaliepolitiken. Utskottet instämmer också i vad som anförs ipropositionen om att miljölagstiftningens uppgift är att verka för att demiljö- och resurspolitiska målen säkerställs, bl.a. genom att skapaförutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som skallinspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriperlagstiftningens obligatoriska krav. Lagstiftningen skall alltså utgöra ramenoch plattformen från vilken verksamhetsutövare - företag, statliga ochkommunala förvaltningar, föreningar, enskilda hushåll m.fl. - formulerar sinaegna miljöpolitiska strategier. Decentraliseringstanken syftar i första handtill att inspirera de enskilda aktörerna, främst verksamhetsutövare, att tänkaoch handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Dettagäller i princip även på kemikalieområdet. Eftersom det finns ett enormt stortantal kemiska produkter är det omöjligt att ha detaljregler om alla dessa. Förde farligaste ämnena har bestämmelser meddelats, i vissa fall har förbudinförts. I finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighetsom regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som är nödvändiga.Det är viktigt att samhället har en ordentlig kontroll på detta område, ochdet framgår av propositionen att regeringen för att uppnå målet för kontrollenav kemiska produkter och biotekniska organismer har satt upp följande trehuvudmål. Det första är kunskapsmålet som innebär att kemiska produkter ochbiotekniska organismer skall vara väl utredda med avseende på sina effekter påhälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören ellerleverantören. Denna kunskap skall spridas till alla som hanterar produkternaoch organismerna. Det andra är produktmålet som innebär att så ofarligaprodukter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen, produkter och organismerskall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarligasådana. Det tredje är hanteringsmålet som innebär att potentiella risker skallundanröjas genom säker hantering av kemiska produkter och biotekniskaorganismer. En förutsättning för att nå produktmålet och hanteringsmålet är attbåde konsumenter och yrkesmässiga användare får god information frånleverantörer om hanteringen av produkterna och organismerna.En mycket viktig regel för att nå produktmålet är den allmänna hänsynsregelni 2 kap. 6 § , den s.k. produktvalsprincipen. Den motsvarar denhittillsvarande s.k. substitutionsprincipen som regleras i 5 § LKP och har idetta betänkande behandlats tillsammans med övriga hänsynsregler i 2 kap.miljöbalken. Regeln gäller givetvis även vid användningen av kemikalier vidlädertillverkning. Med det anförda får motionerna Jo747 (mp) yrkandena 2 och 3och Jo750 (mp) yrkande 3 till stora delar anses tillgodosedda och avstyrks avutskottet.15 kap. Avfall och producentansvarPropositionenRegeringen föreslår att ett särskilt kapitel i skall handla omavfall samt producentansvar. Utformningen motsvarar dels den nuvaranderenhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar, dels deändringar i renhållningslagen som trätt i kraft och somriksdagen har beslutat om med anledning av regeringens propositionHantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar föralla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. Regeringens bedöm-ningär att renhållningslagens regler om kommunernas skyldigheter och omproducentansvar bör integreras samlat i miljöbalken.Vidare föreslås att en definition av avfall som överensstämmer med dendefinition som gäller inom EU skall införas i . Inom EU finns endefinition av avfall i direktivet 75/442/EEG om avfall som ändrats genomdirektiv /156/EEG. I artikel 1a definieras begreppet avfall på följande sätt:?varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges idirektivets bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller ärskyldig att göra sig av med.? Den avfallsförteckning som anges i definitionen(Europeiska avfallskatalogen) har antagits av kommissionen genom beslut den 20december 1993 (94/3/EG). Även hanteringsbegreppet i balken harmoniseras medEG:s motsvarande begrepp. Det i använda uttrycket slutligtomhändertagande som en del av hanteringsbegreppet saknar motsvarighet inom EU.I stället används begreppen återvinning och bortskaffande. För att nå bättreöverensstämmelse med begreppen inom EU bör därför enligt regeringens meningslutligt omhändertagande ersättas med återvinning och bortskaffande.Enligt propositionen skall producenten lämna uppgifter om vilka ämnen ochmaterial som ingår i en vara som omfattas av producentansvar, om regeringen harföreskrivit det. Regeringen får även meddela föreskrifter om krav påförpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.Bemyndigandena skall också gälla för den myndighet regeringen bestämmer.Regeringen föreslår att fastighetsinnehavarens och nyttjanderättshavarensmöjligheter att få kompostera på den egna fastigheten skall öka, men det måstegöras på ett sådant sätt att det inte leder till olägenheter från hälso- ellermiljösynpunkt. Vidare skall i avfallskapitlet inarbetas en bestämmelse omförbud mot nedskräpning som är hämtad från naturvårdslagen. Bestämmelserna ilagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten skall inarbetas ibalken tillsammans med bestämmelserna om avfall och producentansvar.Renhållningslagens bestämmelser om renhållning av bl.a. allmänna platser samtnaturvårdslagens regler om skyltning och liknande åtgärder föreslås samlas ochsamordnas i en fristående lag med rubriken lag med särskilda bestämmelser omgaturenhållning och skyltning. Lagen skall innehålla en överskådlig regleringom säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus och om skyddav naturmiljön (landskapsbilden).MotionernaI motion Jo32 (m) yrkas att beslutar att ändra avfallsbegreppet ienlighet med vad som anförts i motionen. måste enligt motionärernaförses med en avfallsdefinition som löser tolkningstvister mellan kommuner ochenskilda om vem som skall ha rätten att ta till vara det värde som avfalletrepresenterar. Avfallsbegreppet bör utformas så att industrin garanterasrådighet över sina restprodukter. Detta innebär enligt motionärerna att avfallinte skall omfatta sådana restprodukter som någon kan visa betingar ett värdeoch som vederbörande vill ta ansvar för (yrkande 30).I motion Jo33 (kd) yrkande 16 uppmärksammas möjligheterna att stärkakonsumentmakten och förbättra produktinformationen. Motionärerna delarNaturvårdsverkets uppfattning att informationen inte bara bör omfatta vilkaämnen och material som ingår i en vara utan även upplysa om energiförbrukning,utsläpp och liknande. Vidare bör en samrådsskyldighet mellan materialbolag ochkommuner införas. Detta skulle ge kommunen lagreglerad rätt att kräva attinsamlingen skall ske på visst sätt (yrkande 17). Vidare bör materialbolagenges rättslig status eftersom det är dessa som praktiskt genomförproducentansvaret (yrkande 18).Enligt motion Jo34 (c) yrkande 20 bör en lag om generellt producentansvar ienlighet med kretsloppsdelegationens idéförslag införas. En sådan lag skallomfatta bl.a. informationsplikt om varornas innehåll av material och ämnen.Särskilt viktiga i detta sammanhang är s.k stoppämnen (organiska av människanframställda ämnen som är både långlivade och bioackumulerbara) och metallernakadmium, kvicksilver samt bly. I nästa steg bör producenterna även bli skyldigaatt informera om andra avvecklingsämnen såsom cancerframkallande,arvsmassepåverkande och hormonstörande. Det skall finnas en ekonomisk garanti iform av en försäkring för varorna redan när de sätts ut på marknaden. Dettaskulle tvinga oseriösa producenter att ta ansvar för sina produkter när de äruttjänta. Motsvarande förslag framförs även i motion Jo784 (c) yrkande 6.Utskottets övervägandenProducentansvaret infördes genom beslut med anledning av dens.k. kretsloppspropositionen (prop. 1992/93:180, bet. JoU14, rskr. Denlagstiftningsteknik som valdes var att ge ett bemyndigande till regeringen attföreskriva om producentansvar för olika produkter. Avsikten är attproducentansvaret skall kunna införas successivt på områden där detta är frånmiljö- och resurshushållningssynpunkt motiverat, ekonomiskt rimligt samttekniskt möjligt. Som redovisas i propositionen anser attdet inte finns skäl att nu göra några ändringar i reglerna om producentansvar.I sitt ställningstagande hänvisar utredningen till vad som framkom vid enutfrågning ordnad av utredningen och till vilken hade inbjudits företrädare förnäringslivet, avfallshanteringsbranschen, statliga myndigheter, kommuner,organisationer, universitet m.fl. Den dominerande synpunkt som fördes fram,framför allt från näringslivet och den privata avfallshanteringsbranschen, varatt det är för tidigt att nu göra en utvärdering av systemet och att denuvarande reglerna om producentansvar inte borde ändras. Även Naturvårdsverkethar, i ett till regeringen redovisat uppdrag att utreda behovet av åtgärder påområden där producentansvar införts (M96/463/6), ansett att det inte finns skälatt nu göra några ändringar i systemet. Mot bakgrund av det anförda finnerutskottet i likhet med regeringen att det är för tidigt att göra en utvärderingav systemet som varit i kraft endast . Bestämmelserna omproducentansvar i renhållningslagen gäller avfallet av de varor ellerförpackningar som producenterna tillverkar, importerar eller säljer. I den måndetta skall gälla även fortsättningsvis är det logiskt att låta bestämmelsernafinnas kvar i anslutning till regleringen som gäller avfallshantering. Reglernaom producentansvar bör därför som regeringen föreslår hållas samman medbestämmelserna om avfallshantering i övrigt. Utskottet tillstyrker regeringensförslag i berörda delar och avstyrker därmed motionerna Jo34 (c) yrkande 20 ochJo784 (c) yrkande 6.Som framhålls i propositionen saknas i nuvarande renhållningslagstiftning endefinition av avfall. I renhållningslagen förklaras endast att medhushållsavfall avses sådant avfall och orenlighet som härrör från hushåll ochdärmed jämförligt avfall. Trots detta gäller dock i redan EG:savfallsdefinition beträffande avfallstransporter inom landet samt till och frånlandet eftersom EG antagit en förordning om detta. Det är rådets förordning(EEG) nr 259/93 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, tilloch från Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft . I artikel2 i förordningen anges att med avfall avses avfall enligt definitionen iartikel 1a) i direktiv /442. har vidare redan infört EG:s definitionpå avfall och farligt avfall genom utfärdandet av förordningen (1996:971) omfarligt avfall. Som regeringen framhåller finns det inget utrymme för inhemskaförtydliganden som inte har sin grund i EG-rätten. är därmed denyttersta uttolkaren av EG:s avfallsdefinition. Domstolen har bl.a. konstateratatt det faktum att en substans eller ett objekt är möjligt att återvinna ochatt man därigenom kan tillgodogöra sig ett ekonomiskt värde inte hindrar attsubstansen eller objektet är att anse som avfall. Vidare har domstolen slagitfast att avfallsbegreppet inte förutsätter att innehavaren utesluter alltekonomiskt återutnyttjande (economic reutilization) av andra av objektet (C-206-207/88 Vessosso & Zanetti [(1990) I ECR 1461]). I målet C-359/88 Zanettim.fl. [(1990) I ECR 1509] har domstolen funnit att nationell lagstiftning som isin definition av avfall tillåter att sådana substanser och objekt som kanåterutnyttjas ekonomiskt utesluts från avfallsbegreppet inte är förenlig meddirektivet 75/442/EEG om avfall. I likhet med regeringen anser utskottet attett införlivande av EG:s avfallsdefinition bringar den svenska lagstiftningennärmare EG-rätten. Den föreslagna avfallsdefinitionen kommer dessutom att ledatill att mer än det som med dagens svenska rättspraxis klassas som avfallkommer att betraktas som avfall. Med det anförda tillstyrker utskottetregeringens förslag i berörd del. Därmed avstyrks motion Jo32 (m) yrkande 30.Med anledning av de förslag om produktinformation, samrådsskyldighet ochmaterialbolagens ställning som redovisas i motion Jo33 (kd) vill utskottetanföra följande. I FN:s handlingsprogram framhålls att individer ochhushåll bör få stöd och information för att kunna fatta miljömässigt sundainköpsbeslut. Gemensamma ansträngningar från regeringar, konsumenter ochproducenter är nödvändiga för att förändra ohållbara konsumtionsmönster. Genommiljömärkningen finns ett instrument som hjälper konsumenterna att påverkaproducenterna att välja miljömässigt bra alternativ vid produktionen. Somredovisas i propositionen finns en möjlighet för regeringen attmeddela föreskrifter om märknings- eller uppgiftsskyldighet när det gällervaror eller förpackningar som omfattas av producentansvar. Regeringens förslagbeträffande uppgiftsskyldigheten innebär dock ett förtydligande genom enuttrycklig rätt att föreskriva om skyldighet för producenter att lämnauppgifter om vilka ämnen och material en vara eller förpackning innehåller.Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig redogörelse övermiljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig som konsumentinformationhar, som regeringen anför, ännu inte klarlagts. Denna typ av redogörelseställer högre krav på konsumenterna, både när det gäller kunskapsnivå och tidför att värdera informationen. Med det anförda tillstyrker utskottetregeringens förslag i denna del. Syftet med uppgiftsskyldigheten om vilka ämnenoch material som ingår i producentens varor eller förpackningar är framför alltatt underlätta hanteringen av avfallet av varorna och förpackningarna. uppfattning går en uppgiftsskyldighet av det slag som motionärerna imotion Jo33 föreslår betydligt längre än det producentansvar för avfall somregleras i detta sammanhang. Samrådsskyldighet har numera föreskrivits iförordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar och förordningen(1994:1205) om producentansvar för returpapper.