bet · GL01KU25 · 1998-05-12 00:00:00 — Sådanagåvor förekommer och någon formell skyldighetför att ta upp gåvor i eninventarieförteckning föreligger därför som regelinte.Mot bakgrund av bl.a. synpunkter harman inom regeringen övervägt om en generellskyldighet att registrera alla gåvor till statsrådborde införas. Med tanke på att den tillämpadevärdegränsen för tillåtna gåvor är så låg, ansågsdet inte motiverat att införa en allmän registreringmed de administrativa bestyr som en sådan ordningskulle innebära. Den registrering av gåvor som nusker, huvudsakligen av protokollära skäl, iUtrikesdepartementet fortsätter emellertid. Detsammagäller de anteckningar som sedan någon tid förs iFörsvarsdepartementet över gåvor som statsrådettagit emot.I promemorian Intressekonflikter för statsråd,vartill Statsrådsberedningen hänvisar, anförs bl.a.följande vad gäller förmåner från utländskamyndigheter.I det internationella umgänget mellan regeringareller regeringsledamöter i olika länder torde detvara kutym åtminstone i vissa sammanhang, att gåvorförekommer och att gästfrihet åtnjutes i anslutningtill överläggningar i politiska frågor. Avprotokollära skäl torde det i regel varken varamöjligt eller önskvärt att sådana förmåner avböjes.Förmånerna torde vanligen inte heller kunna hänförastill kategorin "otillbörlig belöning" i den meningsom avses i ovannämnda bestämmelser i brottsbalken.Ett skäl härtill är, att givaren i dessa fallregelmässigt inte kan antas ha något syfte attotillbörligt påverka mottagaren i dennestjänsteutövning. Förmånerna synes i stället vara attbetrakta som ett uttryck av aktning för den regeringoch det land mottagaren representerar. När fråga ärom gåvor, är ett annat skäl, att gåvorna - om intesärskilda omständigheter talar häremot - får ansesvara givna inte till mottagaren personligen utantill den myndighet denne företräder.Statsråd, som mottar gåva av nu åsyftad art, böröverlämna gåvan till vederbörande departement. Påsätt som framhålls i den inledningsvis omnämndaskriften från (utesluten här). skall gåvan föras upp pådepartementets inventarieförteckning och placeras iett allmänt utrymme i departementet. Gåvor av dettaslag - som ofta torde utgöras av prydnadsföremål -bör också kunna överlämnas för förvaring i annatdepartement eller i statlig myndighet utanförregeringskansliet.Anders har bl.a. anfört följande. De gåvorhan mottagit har överlämnats i samband med utländskabesök. Gåvorna är försedda med inskription med hansnamn och uppenbarligen avsedda av givaren att varaen gåva till honom personligen. När det gällerfrågan om vad som gäller för statsråds m.fl.mottagande av gåvor är det en uråldrig sed att, inteminst vid internationella kontakter, gåvor iblandutväxlas. Ofta handlar det om något som ärförknippat med givaren och hans land. Att en gåvahar en militär karaktär är sålunda inte förvånandevad gäller utbyte mellan personer med anknytningtill försvaret. När tillträdde somstatsråd hade han tagit upp denna typ avfrågor med dåvarande expeditionschefen. hadeunderstrukit för denne, liksom för hans efterträdareoch andra medarbetare, vikten av att regler ochpraxis upprätthölls och att, om tveksamhet uppstod,uppmärksammades på detta.Anders hade särskilt frågat om hansföreträdare hade fört något register vidFörsvarsdepartementet för inkommande gåvor. Beskedetvar att något sådant inte fanns. Inte heller fannsdet några speciella regler för justFörsvarsdepartementet. anser sig haföljt den ordning som fanns i Försvarsdepartementet.När de aktuella gåvorna överlämnades sökte han medhjälp av departementets tjänstemän licens för vapnenför att uppfylla de regler som gäller förvapeninnehav. Han betalade själv licenskostnadernaeftersom det var gåvor till honom personligen.Av det av ingivna värderingsintyget,utfärdat av FMV , framgår följande:Det tyska Mausergeväret, m/98, motsvaras av detsvenska geväret m/96. Priset till försvarsanställdär plus moms. Priset till grossist i sambandmed utgallring är ca 150 kr.Den schweiziska armérevolvern motsvaras av densvenska pistolen m/07. Priset till grossist isamband med utgallring är 109 kr.Priset vid anskaffningen av 1 500 pistoler88, (Glock 17), var ca per styck.Utskottets bedömningUnder sin tid som försvarsminister mottog AndersBjörck tre officiella gåvor i form av vapen från denösterrikiske, tyske respektive schweiziskeförsvarsministern. Det är enligt utskottets meninguppenbart att mottog de aktuellavapnen i sin egenskap av försvarsminister och intesom privatperson, oaktat vapnen var försedda medinskriptioner med namn. Det är avutredningen vidare klarlagt att försvarsmaktensinköp av s.k. Glockpistoler inte varit någotregeringsärende vare sig under tidsom försvarsminister eller då hans företrädare ellerefterträdare var försvarsministrar.Vid den tid då tog emot pistolernavar regelverket beträffande statsråds mottagande avgåvor ofullständigt. promemoriaIntressekonflikter för statsråd, i vilken detrekommenderas att statsråd som mottar gåvor iumgänget med regeringsledamöter från andra länderöverlämnar gåvan till vederbörande departement,utfärdades först , således efter detatt tagit emot pistolerna.I skrift från mars 1991rekommenderas att den som känner sig osäker om vadsom gäller i samband med gåvor samråder med sinnärmaste chef, expeditionschef eller motsvarande.Anders har i ärendet uppgivit att han tog uppdenna typ av frågor med sin expeditionschef då hantillträdde som statsråd och att han anser sig haföljt den ordning som då fanns iFörsvarsdepartementet.Utskottet vill mot den nu angivna bakgrunden interikta någon kritik mot för att haninte överlämnade de aktuella pistolerna tilldepartementet, men vill understryka vikten av attEtikkommitténs rekommendationer om vad som bör gällai fall som det nu aktuella i fortsättningen iakttas.Granskningen föranleder inget vidare uttalande frånutskottets sida.7 Det svenska biståndet till kampenmot apartheidÄrendetI en granskningsanmälan, bilaga A 7.1, hemställs attutskottet utreder vissa frågeställningar beträffandedet svenska biståndet till kampen mot apartheid samtom förfarandet på något sätt varitinkonstitutionellt. Av anmälan framgår att Sverigeenligt uppgifter i pressen skall ha givit ett bidragtill kampen mot apartheid på 2 ochatt allmänheten enligt utrikesministern inte fåttkännedom om omfattningen av det svenska biståndet.Enligt andra uppgifter som anmälaren anför skalldelar av detta bistånd inte ha hamnat där de svenskaintressenterna avsåg utan tvärtom hos tillskyndarnaav apartheidsystemet. Med anledning det anfördaställs ett antal frågor om biståndets omfattning ochförekomsten av ev. hemliga fonder m.m.Med anledning av anmälan har utskottet inhämtatpromemorior från Statsrådsberedningen, upprättadeinom , daterade (kompletterad ), den 27 januari1998 och . Promemoriornabiläggs, bilagorna A 7.2- A 7.5.TT:s rapportering m.m.Av bilagda TT-telegram daterade ,bilaga A 7.6, framgår bl.a. att enligtutrikesminister satsat motsvarande400 - ca -för att hjälpa till att störta det vitaminoritetsstyret i . Det var enligt , ANC, som varmottagare av stödet. stödet utbetaladesvar det enligt utrikesministern hemligt till vem ochvia vilka kanaler pengarna gick.Konstitutionella aspekter m.m.I granskningsanmälan har frågan ställts på vilkakonstitutionella grunder regeringen agerat iifrågavarande fall. Härutöver har frågor ställts omhur biståndet kanaliserats, vilken kontroll somutövats över ev. hemliga fonder och på vilka grunderdessa inrättats samt hur kontrollen har skett av attbiståndet verkligen nått adressaten.Som framgår av den fortsatta framställningeninskränker sig frågan om de konstitutionellagrunderna för den här aktuella verksamheten i merastrikt mening till grunden för regeringenstillsättande av ett beredningsorgan med uppgift attlämna förslag beträffande användningen ochfördelningen av medel som anvisats överstatsbudgeten till humanitärt bistånd i form avstudiestöd till afrikansk flyktingungdom.Frågorna i anmälan som avser hur biståndetkanaliserades och kontrollen av att biståndet komdem till del som det var avsett för synes beröra denverkställande myndigheten . Dessa ochnäraliggande frågor har således inte någonomedelbart konstitutionell karaktär. De får närmastanses utgöra grunden för en kartläggning avverkställigheten av den verksamhet som ytterstvilade på årliga beslut ombiståndspolitiken.Det humanitära biståndets folkrättsliga grundI statsutskottets utlåtande nr 1969 uttaladeutskottet att utformningen av svenskt statligtbistånd inte kunde tillåtas komma i konflikt med denfolkrättsliga regeln att ingen stat har rätt attingripa i en annan stats inre angelägenheter. Vadavsåg befrielserörelser i torde enligtutskottet humanitärt bistånd och utbildningsstödinte behöva komma i konflikt med den nämndafolkrättsliga regeln i de fall då FN entydigt tagitställning mot förtryck av folk som eftersträvadenationell frihet. Detta kunde anses vara falletbeträffande bl.a. . Vad avsåg hjälptill apartheidpolitikens offer kunde sådan hjälpmotiveras bl.a. med FN:s uttryckliga fördömande avden sydafrikanska apartheidpolitiken.Utrikesutskottet anslöt sig i sitt utlåtande nr 9år 1970 till dessa principer.Riksdagsbehandlingen av frågor om humanitärt biståndm.m.Utvecklingen av det humanitära biståndet till södraAfrika redovisas här, som den framgår avriksdagstrycket, i ungefärliga femårsintervaller,1964, 1970, 1975 etc.Av statsverkspropositionen (prop. 1964:1,bilaga 5) framgår under rubriken biståndatt politiskt flyktingskap för ett ökande antal ungaafrikaner skapades av apartheidpolitiken i Sydafrikaoch . Behovet av stipendier för dessaflyktingars uppehälle och utbildning i asylländernärmast inom det fria växte med varje år.Tills vidare beräknades ett belopp på 1 miljonkronor för stipendieändamål för /65.I 1970 års statsverksproposition fanns ingen textsom särskilt behandlade humanitärt bistånd. I enöversikt över det allmänna biståndetsländerfördelning redovisades under övriga länder attden beräknade medelsförbrukningen för södra till och att SIDA:s beräkningaravseende /71 uppgick till 9 miljonerkronor.I 1975 års budgetproposition (prop. 1975:1, bilaga5) redovisades bl.a. att SWAPO under det innevarandebudgetåret erhållit svenskt stöd för insatser inomutbildning, hälsovård och jordbruk med 600 000 kroch att ANC erhållit kläder och andra civilaförnödenheter för medlemmar i och Zambia.För bistånd till afrikanska flyktingar samt förbidrag till försvar av politiska fångar och derasfamiljer beräknades under det innevarande budgetåretca . uttalade isitt betänkande med anledning av propositionen(1975:UU4) att i enlighet med ett önskemål somuttalats av riksdag hadeFlyktingberedningen, som var den dåvarandebenämningen på beredningen för humanitärt bistånd,fått ett parlamentariskt inslag.I 1980/budgetproposition (prop. 1981/81:100,bilaga 6) redovisades bl.a. att det under detinnevarande budgetåret utgick 33 miljoner kronortill SWAPO och till ANC. Ipropositionen framhölls att båda organisationernahade god administrativ kapacitet och att SIDAmedverkade vid deras inköp av materiel ochlivsmedel. Svenska enskilda organisationer mottogockså bidrag från SIDA för personalbistånd och hjälptill flyktinglägren. I propositionen föreslogs ettanslag på till flyktingar ochbefrielserörelser m.m. i södra . Utöver dettaförutsåg regeringen att medel ur katastrofreservenkunde komma att utnyttjas för humanitära insatser.Med hänvisning till att från nästkommandebudgetår skulle få en egen landram fann utskottet(1980/81:UU20) inte skäl att föreslå ett störreanslag än regeringen, enligt vilken anslaget skullevara detsamma som föregående år.I 1985/budgetproposition (prop. 1985/86:100bilaga 5) framhölls bl.a. att biståndssamarbetet medsödra skedde i huvudsak i samma former somsamarbetet med programländerna och att det medhänsyn till utvecklingen i och Namibiaborde bedrivas med betydande flexibilitet. I ökandeomfattning borde stöd lämnas till humanitärverksamhet i båda länderna, företrädesvis genomsvenska enskilda organisationer. Regeringen fann attutvecklingen i och väl motiveradeen höjning av anslaget med 20 miljoner till 200miljoner kronor. Utskottet bedömde att den aktuellaökningstakten i biståndet var rimlig (1985/86:UU15).I budgetpropositionen 1990/91 (prop. 1990/91:100bilaga 5) hade stöd till insatser för att främjademokrati och mänskliga rättigheter och humanitärtbistånd förts samman till ett anslag, Demokrati,mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd.Anslaget avsågs användas för såväl som Asienoch . Utskottet välkomnade regeringensåtgärder och hade inga invändningar motpropositionens förslag om att anslå 550 miljonerkronor för det nämnda ändamålet (1990/91:UU15).Från och med /91 upphörde som enföljd av självständighet det humanitärabiståndet till SWAPO. Samarbetet gavs i stället eninriktning mot långsiktigt stöd till Namibiasutveckling. När den sydafrikanska regeringensbannlysning av ANC hävdes ochflyktingar började återflytta till ,ändrade biståndet karaktär. Biståndet tillflyktingar avslutades allteftersom dessa återvände.Större delen av det svenska biståndet användes underde närmaste åren därefter för ANC:sorganisationsuppbyggnad och deltagande iförhandlingsprocessen. För /93uppgick biståndet till till 275 miljonerkronor, varav stödet till ANC omfattade 110 miljonerkronor. För /94 var motsvarandesiffror 240 resp. . /95anvisades för och fördet 18 månader långa /96 anvisades345 miljoner kronor.Beredningens verksamhet, sammansättning m.m.Beredningen, som inledningsvis benämndes Beredningenför studiestöd till afrikansk flyktingungdom,förordnades enligt regeringsbeslut den 13 augusti1964. Beslutet grundades på beslut medanledning av statsutskottets utlåtande 35/1964 ochett förslag från UD om att inrätta en rådgivandekommitté med uppgift att lämna förslag tillregeringen angående disponeringen av medel understatsbudgetens tredje huvudtitel till humanitärtbistånd i form av studiestöd till afrikanskflyktingungdom. Beredningen fick även lämnasynpunkter och förslag rörande fortsatt svensktbistånd på det aktuella området och lämpligaåtgärder i syfte att främja en internationaliseringav studiestödet till sådan afrikansk ungdom sombefann sig i landsflykt eller i hemlandet utsattesför diskriminering i utbildningsmässigt och socialthänseende. Beredningen skulle bestå av en avregeringen utsedd ordförande och sex ledamöter jämtepersonliga suppleanter.I ett regeringsbeslut ändradesbenämningen av beredningen till Beredningen förstudiestöd och humanitärt bistånd till afrikanskaflyktingar och nationella befrielserörelser.Enligt regeringsbeslut varberedningens huvuduppgift att lämna förslag omanvändning av biståndsmedel för främst flyktingar,befrielserörelser och apartheidpolitikens offer isödra samt för humanitärt bistånd iLatinamerika och andra områden där svenskahumanitära biståndsinsatser ansågs påkallade.Utrikesutskottet uttalade i sitt utlåtande nr 9 år1970 att Beredningen för humanitärt biståndfungerade på ett tillfredsställande sätt.Utrikesutskottet tillkännagav i sitt betänkande1974 om internationellt utvecklingssamarbete(1974:UU3 s. 47) att regeringen borde vidta åtgärderför att beredningen, som vid det aktuella tillfälletbenämndes Flyktingberedningen, borde få ettparlamentariskt inslag. Beredningen fick ett sådantinslag enligt regeringsbeslut den 31 maj 1974.Beredningen utökades också med två ledamöter jämtepersonliga suppleanter.Vid samma tillfälle förordnades riksdagsledamöternaGösta () och () tillledamöter i beredningen. satt med iberedningen . 1981-1991 var Axel () ledamot och BirgittaHambraeus (c). Ytterligare en riksdagsledamot (s)satt med i beredningen, nämligen (1992-1993). Företrädare för borgerliga partier harförutom varit (1986-1988), riksdagsledamot (fp) , GöranLennmarker (1988-1991), riksdagsledamot (m) från1991, och (1992-1993), sedermeraFolkpartiledare 1995-1997.Härutöver har det funnits inslag av personer medannan politisk anknytning än till . Somexempel kan nämnas att biståndsexperten , utredningssekreterare i densocialdemokratiska riksdagsgruppens kansli, varledamot av beredningen 1977-1979. Centerpartietspressekreterare/informationschef satt medi beredningen . Åren 1979-1993ingick , sekreterare ochsedermera kanslichef i ArbetarrörelsensInternationella Centrum (AIC), i satt Socialdemokraternasinternationelle sekreterare med.Bland organisationsrepresentanter som funnits med iberedningen under längre eller kortare perioder kannämnas LO:s och TCO:s internationella sekreteraresamt och Svenska Amnestysgeneralsekreterare och representanter för olikareligiösa organisationer. SIDA:s generaldirektör harhela tiden fungerat som ordförande.En genomgång av ett urval protokoll som förts vidberedningens sammanträden ochsom ställts till förfogande av Sida ger vid handenatt protokollen är rena beslutsprotokoll, dvs. deinnehåller inga referat av diskussioner elleröverväganden. I protokollen har dokumenteratsberedningens beslut i form av rekommendationer tillSIDA, uttalanden och övriga beslut. Blandbeslutsärendena har funnits ansökningar om stöd tillolika organisationer och institutioner som bedrivitverksamhet med inriktning på afrikanska flyktingar.Bland dessa organisationer har funnits InternationalDefence and for Southern (IDAF),() och (). I protokollet har därviddokumenterats ev. ansökan, beredningensrekommendation samt storleken på aktuella medel.Inga namn på enskilda personer har dokumenterats idessa sammanhang. Av protokollen framgår också attberedningen rekommenderat att humanitärt stöd skulleutgå till afrikanska nationella befrielserörelser,bl.a. SWAPO och ANC. Enligt muntliga uppgifter frånUD har sekretessbelagda föredragningspromemoriorlegat till grund för beredningens beslut.I urvalet av dokument ingår enföredragningspromemoria med den interna beteckningen"förtrolig", i vilken en ansökan från IDAFbehandlas, och ett protokoll med samma beteckningsom den nämnda promemorian.UD:s promemorior från 1997Inriktning och kanalisering av biståndetEnligt de första promemoriorna från UD (,) har det svenska biståndet till kampenmot apartheid pågått ochuppgått till sammanlagt ca 2,5 miljarder kronor.Cirka en tredjedel, dvs. ,har utgjort direkt stöd till ANC. Detta stöd harutgått . Ca 750 miljonerkronor har betalats ut till SWAPO ochbefrielsekampen för ett självständigt undertiden 1970-1990.Som framgår av UD:s första promemoria var stödettill kampen mot apartheid huvudsakligen inriktat pårättshjälp till politiska fångar, utbildning avsydafrikanska studenter samt humanitärt stöd tillANC.Stödet till rättshjälp kanaliserades i huvudsakgenom den internationella fonden InternationalDefence and for Southern (IDAF),medan utbildningsstödet förmedlades framför allt avWorld () och () samt FN:sstipendieprogram för södra (UNETPSA). Detsärskilda stödet till ANC gick till humanitärverksamhet, inledningsvis till ANC-medlemmar i exil,senare till sådan verksamhet i Sydafrika.Ett betydande svenskt stöd, som delvis byggt påstatliga medel, har också kanaliserats viafolkrörelser och andra enskilda organisationer,därav ett flertal kyrkliga organisationer.Biståndets handläggningEnligt UD:s första promemoria har det svenska stödettill kampen mot apartheid i likhet med övrigtbistånd handlagts inom ramen för budgetprocessen ochi enlighet med gällande regler samt på grundval avbeslut i . Beslut om enskilda projekt ochmottagare bereddes inom den av regeringen tillsattaBeredningen för studiestöd och humanitärt biståndtill afrikanska flyktingar och nationellabefrielserörelser (i dagligt tal Beredningen förhumanitärt bistånd alternativt Flyktingberedningen).Beredningen tillsattes 1964 och verkade fram till1993/94.Kontroll av biståndetVad gäller kontrollen att biståndet nådde avseddaadressater framhålls i UD:s promemoria att undantaggjordes för det stöd som förmedlades via IDAF.Organisationen förbjöds i ochtvingades som en följd av detta att arbetaunderjordiskt. Däremot kontrollerades IDAF:sräkenskaper av SIDA:s interna revision, och SIDAhade full insyn i den revision som utfördes avrevisionsbyrån på IDAF:s egetuppdrag.Av promemorian framgår också att IDAF till Sverigeårligen lämnade listor över de rättegångar i vilkaadvokater finansierade av IDAF medverkat. Tackbrevfrån tusentals personer som fått hjälp via IDAFfinns också bevarade.Enligt promemorian avbröts stödet till IUEF 1979,varefter större delen av det svenska stödet tillstipendier för svarta sydafrikanska studenterflyttades över till WUS och andrastipendieorganisationer.Kontrollen av stödet till ANC åvilade enligtpromemorian främst ambassaderna och biståndskontoreni respektive länder. Legationen i följdeockså noga det stöd som förmedlades via svenskaenskilda organisationer till olika mottagare iSydafrika.Redovisning av beredningens verksamhetEnligt UD:s promemoria har ordföranden iberedningen, tillika SIDA:s generaldirektör, årligenredogjort för biståndet till kampen mot apartheidför berört utskott i , dåvarandestatsutskottets tredje avdelning och sedermerautrikesutskottet.Någon dokumentation av dessa redogörelser har intepåträffats vare sig i Sidas arkiv eller vidutrikesutskottets kansli. Beredningens ordförandeunder , SIDA:s dåvarandegeneraldirektör , har vid samtal medkonstitutionsutskottets kansli uppgivit att detgenomgående inte förekom några handlingar vid dessaföredragningar, utan dessa var enbart muntliga.UD:s senare promemoriorUtskottet frågade på vilka grunder organisationernaANC och SWAPO valdes som mottagare av stödet tillkampen mot apartheid och om också andraorganisationer övervägdes som hade kamp motapartheid på sitt program. Enligt UD:s promemoriafrån var det endast en mindre del avbiståndet som kanaliserades till ANC respektiveSWAPO. Större delen kanaliserades via ett antalsvenska och internationella organisationer. ANCutgjorde den främsta samlande icke rasbaserademotståndsorganisationen och var därtill erkänd avden afrikanska enhetsorganisationen . Stöd tillden andra av OAU erkända politiska organisationer,PAC (), övervägdes vid fleratillfällen, men bl.a. på grund av att rörelsendrabbades av inre splittring och att den byggde pårasbaserade åsikter om hur kampen mot apartheidskulle föras kom direkt stöd aldrig att utgå tillPAC. I ett senare skede av kampen mot apartheid gavSverige också stöd till para-plyorganisationen (). Även SWAPO var erkänt avOAU. Organisationen var därtill den främsta på platsoch hade omhändertagande av flyktingar som en viktigdel av sitt program, vilket sammanföll väl med detsvenska stödets humanitära inriktning. FN:sgeneralförsamling tillerkännde 1973 SWAPO ensärskild ställning som "den autentiskarepresentanten" för befolkning. Ipromemorian framhålls atterkännande av OAU var ett viktigt kriterium vidöverväganden om svenskt stöd. Andra viktigakriterier var representativitet och icke-rasism.Grunden till stödet till UDF var att organisationenutgjorde en bred sammanslutning av kyrkliga,fackliga och civila organisationer i ochförespråkade icke-rasism. UDF var genom sin breddrepresentativ för apartheidmotståndet i . ISverige fanns det ett brett parlamentariskt stöd förbiståndet till ANC och UDF. Inkatha var en på etnisktillhörighet baserad rörelse som inte var erkänd avOAU. Den föreföll alltmer verkainom ramen för apartheidsystemet. stödutgick till UDF var det enligt promemorian ingen iSverige som förespråkade stöd till Inkatha.När det gäller valet av formen kommitté vidtillskapandet av beredningsorganet framgår avpromemorian att det iregeringsbeslutet talades om enrådgivande kommitté. Beslutet kan hänföras tillstatsverkspropositionen 1964 bilaga 5, av vilkenframgår att regeringen ansåg att det förelåg ettbehov av dels hjälp till det växande antaletflyktingar i södra , dels utredning av hur ettsådant stöd bäst skulle utformas.