bet · GL01JoU25 · 1998-05-14 00:00:00 — Ensådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och attmänniskans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar föratt förvalta naturen väl.Miljöbalkens andra kapitel innehåller rättsligt bindande principer ochallmänna hänsynsregler. Den mest grundläggande hänsynsregeln finns i 2 kap. 3 §och innehåller krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva enverksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta debegränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för attförebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skadaeller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vidyrkesmässig verksamhet bästa möjliga teknik användas. Dessutom skallförsiktighetsprincipen gälla. Andra allmänna hänsynsregler är bl.a. att väljaen lämplig plats för verksamheten och hushålla med råvaror och energi. Enytterligare hänsynsregel är att alla som bedriver eller har bedrivit enverksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet förmiljön ansvarar - till dess skadan eller olägenheten har upphört - för attskadan avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt.Bestämmelser motsvarande 2 och 3 kap. i den s.k. naturresurslagen (NRL) hararbetats in i bland de övergripande bestämmelserna.I införs regler om miljökvalitetsnormer, vilka är föreskrifter omlägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön iövrigt för vissa geografiska områden eller för hela landet. Regeringen fårföreskriva om miljökvalitetsnormer för att skydda människors hälsa ellermiljön. Miljökvalitetsnormer får ange exempelvis högsta eller lägsta förekomsti miljön av kemiska produkter.Statliga myndigheter och kommuner skall säkerställa att miljökvalitetsnormeruppfylls när de prövar tillåtlighet, tillstånd, godkännanden, dispenser ochanmälningsärenden, utövar tillsyn och meddelar föreskrifter.Reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar utökas genom . En ansökanom tillåtlighet eller tillstånd enligt balken skall, med vissa undantag, alltidinnehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Kraven på vad en sådan skall innehållapreciseras i balken.Ideella miljöorganisationer som har funnits och som har minst2 000 medlemmar ges rätt att överklaga domar och beslut enligt miljöbalken.Regionala miljödomstolar skall inrättas och ersätta förmiljöskydd och vattendomstolarna. En miljööverdomstol skall inrättas och knytastill hovrätt.Proposition 1997/98:90Regeringen föreslår i proposition 1997/98:90 (s. 222) att torvlagen ochmiljöbalken skall gälla parallellt, i den bemärkelsen att verksamhetsutövarenskall följa bestämmelserna i båda lagarna. Inga begränsningar skall införas imöjligheten att ingripa med stöd av . Vid koncessionsprövning enligttorvlagen skall ett antal bestämmelser i tillämpas. Till skillnadfrån nuvarande ordning skall samtliga effekter av en torvtäkt prövas vid etttillfälle.När det gäller torv innebär undersökning inte alltid någon nämnbarmiljöpåverkan, påpekas det i propositionen. Om emellertid undersökningsarbetetskulle innebära negativ påverkan på miljön är tillämplig.Bearbetning av torv sker normalt i flera led, som vart och ett har en sådanmiljöpåverkan att är tillämplig. Efter täktverksamheten skerefterbehandling, som syftar till att antingen skapa en våt eller torr miljö påden utbrutna mossen.Regeringens förslag innebär att såväl vid undersökning som vid bearbetningskall - parallellt med torvlagen - bestämmelser, exempelvis deallmänna hänsynsreglerna, gälla. De parallella reglerna har bl.a. betydelse förskada eller olägenhet som uppkommer . Sådana skador ellerolägenheter regleras inte i torvlagen men däremot i miljöbalken.Tvekan skulle enligt regeringen kunna uppstå om vilka regler som skalltillämpas när en skada föreligger sedan bearbetningskoncessionen har upphört.Enligt regeringens uppfattning bör inte lägre krav ställas vid brytning avenergitorv än vad som gäller för annan verksamhet. Därför föreslås atttorvlagen (34 §) kompletteras med en bestämmelse om att reglerna om efterarbeteinte innebär någon inskränkning i vad som gäller enligt motsvarandebestämmelser i miljöbalken.Enligt torvlagen (4 §) får undersökningskoncession förenas med rätt förinnehavaren att senare få bearbetningskoncession eller företräde att få sådan.Enligt regeringens förslag bör paragrafen ändras så att den medger endast rättatt förena undersökningskoncession med rätt för innehavaren att få företrädeframför annan till bearbetningskoncession. Syftet är att den miljöprövning somskall ske i samband med bearbetningskoncession inte skall föregripas.Vid all koncessionsprövning, dvs. vid både undersöknings- ochbearbetningskoncession, skall allmänna hänsynsregler ochbestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden samtmiljökvalitetsnormer tillämpas. I enlighet därmed föreslår regeringen vissaändringar i torvlagen(7 §).Vid prövning av bearbetningskoncession skall ytterligare bestämmelser imiljöbalken tillämpas enligt torvlagen (7 §). Detta gäller bl.a. miljöbalkensbestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Vidare skall tillstånd inte fålämnas till en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för en hotaddjur- eller växtart. Ännu ett förslag i samma paragraf är att miljöbalkensbestämmelse om att miljöorganisationer och liknande av viss storlek fåröverklaga domar och beslut om tillstånd m.m. skall tillämpas.Vidare föreslår regeringen att ytterligare en paragraf i torvlagen (13 §)ändras. Enligt nuvarande lydelse av denna paragraf skall koncessionshavarenåläggas att ställa säkerhet för att villkor till skydd för naturmiljön, andraallmänna intressen eller enskild rätt skall uppfyllas. Regeringen föreslår nuatt skyldigheten att ställa säkerhet för villkor ändras och preciseras. Enligtförslaget skall säkerhet för fullgörande av återställningsåtgärder ställas vidingrepp i naturen av större omfattning, om det inte är uppenbart att det saknasanledning till detta. I andra fall kan en koncession villkoras av att säkerhetställs för att koncessionshavaren skall fullgöra sina skyldigheter i sambandmed återställningsarbete.Därutöver föreslår regeringen en omarbetning av torvlagen (14 §) efterförebild i 24 kap. 5 § . Detta innebär att får ändravillkoren för en pågående koncession om det uppstått olägenhet av någonbetydelse som inte förutsågs när koncession meddelades. Vidare fårlänsstyrelsen enligt förslaget ändra villkoren när verksamheten med någonbetydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalkenöverträds.MotionenI motion 1997/98:Jo51 (kd) hävdas att beskrivningen av torvlagens ochmiljöbalkens förhållande till varandra visar på en väldig otydlighet och kom-plexitet. För nuvarande brytningsföretag skapar detta stor osäkerhet omvillkoren för fortsatt drift, sägs det i motionen. Ett genomförande avföreliggande förslag skulle enligt motionärerna skada torvnäringen, vilken isig inte är stark men värdefull såväl ur energisynpunkt som avregionalpolitiska sysselsättningsskäl. Motionärerna yrkar därför avslag påregeringens förslag om följdändringar i torvlagen.Vissa kompletterande uppgifterEnligt uppgifter från finns det cirka tiomiljoner hektar torv i . Antalet giltiga bearbetningskoncessioneruppgår, som redovisas i tabellen nedan, till drygt 200 stycken och omfattartotalt cirka 48 000 ha. Av denna yta brukas en fjärdedel, dvs. cirka 12 000 ha.Sysselsättningen i branschen uppgår till cirka 1 200 årsarbetare, huvudsakligeni glesbygd.Tabell Antalet giltiga bearbetningskoncessioner för torv -------------------------------------------------------|Län | Antal | Areal, hektar || |bearbetn.koncess. | |-------------------------------------------------------|| 2 | 1 185 |-------------------------------------------------------|| 1 | || | |250 |-------------------------------------------------------|| | 1|| |11 |739 |-------------------------------------------------------|| | 1|| |14 |365 |-------------------------------------------------------|| 1 | || | |85 |-------------------------------------------------------|| 5 | 1|| | |543 |-------------------------------------------------------|| 2 | || | |641 |-------------------------------------------------------|Västra | 8 | 1||| |401 |-------------------------------------------------------|| 2 | || | |232 |-------------------------------------------------------|| | 1|| |13 |727 |-------------------------------------------------------|| | 1|| |10 |744 |-------------------------------------------------------|| 4 | 1|| | |357 |-------------------------------------------------------|| | 2|| |19 |441 |-------------------------------------------------------|| | 2|| |10 |553 |-------------------------------------------------------|| | 9|| |49 |571 |-------------------------------------------------------|| | 13|| |40 |447 |-------------------------------------------------------|| | 6|| |18 |855 |-------------------------------------------------------|Totalt | | 48|| |209 |135 |-------------------------------------------------------Enligt används torvför energiändamål. Den årliga tillväxten på mossarna uppges vara . Cirka 35 värmeverk utnyttjar torv - huvuddelen av dem i närheten avområden med befolkningskoncentrationer. Torven har också annan användning,bl.a. som jordförbättringsmedel.Näringsutskottets ställningstagandeInförandet av innebär att ytterligare miljöhänsyn måste tas inomett antal olika områden. Detta gäller såväl inom torvbranschen som inom andranäringar och verksamheter. Det nya övergripande synsättet på miljön kommer tillstånd dels via , dels via följdlagstiftning och kompletteringar inomen rad olika lagar, däribland torvlagen. har inget att erinramot detta synsätt.Näringsutskottet har heller ingen invändning mot de föreslagnaföljdändringarna i torvlagen. Med hänvisning till den lämnade redogörelsen idet föregående vill näringsutskottet tillbakavisa den uppfattning som framförsi motion 1997/98:Jo51 (kd) om att torvlagens och förhållande tillvarandra skulle vara otydligt.Med det sagda tillstyrker näringsutskottet proposition 1997/98:90 i aktuelldel och avstyrker motion 1997/98:Jo51 (kd) i berörd del.Stockholm den 28 april 1998På näringsutskottets vägnarBirgitta JohanssonI beslutet har deltagit: (), (),(), (), (), BarbroAndersson (s), (), (), (), (), (), (), (), HansHoff (s), (), () och ().Avvikande meningGöran () anser att näringsutskottets ställningstagande bort haföljande lydelse:Näringsutskottet delar uppfattningen i motion 1997/98:Jo51 (kd) att denbeskrivning av och torvlagens förhållande till varandra som finnsi propositionen visar på betydande otydlighet och komplexitet. Bland annat ärdet oklart hur de föreslagna framtida miljökvalitetsnormerna kommer atttillämpas. Vidare förändras förutsättningarna för brytningsföretagen i sambandmed bearbetningskoncession. Med hänsyn till att torvbranschen är värdefullsåväl ur energisynpunkt som ur sysselsättningssynpunkt är det angeläget attförutsättningarna för verksamheten är stabila och förutsebara. Regeringen böråterkomma med ett nytt förslag som undanröjer osäkerhet och oklarhet om hurlagstiftningen skall tillämpas.Med hänvisning till vad som anförts tillstyrker näringsutskottet motion1997/98:Jo51 (kd) i aktuell del och avstyrker propositionen i berörd del.Bostadsutskottets yttrande1997/98:BoU4yTill jordbruksutskottetJordbruksutskottet har berett bostadsutskottet tillfälle att yttra sig överproposition 1997/98:90 Följdlagstiftning till m.m. och i anledningav denna proposition väckta motioner i de delar som berör bostadsutskottetsberedningsområde.Utskottet anser att regeringens förslag till lagändringar bör tillstyrkas. Deav utskottet behandlade motionsyrkandena avstyrks. Till yttrandet har fogatstre avvikande meningar.PropositionenI propositionen föreslås anta regeringens förslag till ändringar i 51lagförslag som i större eller mindre utsträckning anses böra anpassas tillmiljöbalken. Bl.a. behandlas i propositionen förslag till ändringar i plan- ochbygglagen (1987:10), fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen(1973:1144) och anläggningslagen (1973:1149).I detta yttrande behandlar bostadsutskottet sådana lagändringar som berörbostadsutskottets beredningsområde.MotionernaDe motioner som behandlas i detta yttrande är följande.1997/98:Jo50 av m.fl. (m) vari yrkas1. att beslutar att bestämmelser i "ämneslagar" skall gälla förebestämmelser i i enlighet med vad som anförts i motionen,1997/98:Jo51 av m.fl. (kd) vari yrkas1. att hos regeringen begär förslag för att åstadkommaklarlägganden där oklarhet råder om eller annan lagstiftning skallråda,4. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om att en särskild utvärderingsgrupp tillsätts i syfte att följa hurden nya lagstiftningen verkar avseende plan- och byggfrågor.1997/98:Jo52 av m.fl. (c) vari yrkas1. att som sin mening ger regeringen till känna vad i motionenanförts om en parlamentarisk utredning av den svenska miljölagstiftningen.UtskottetI propositionen behandlas anpassningen av till andra lagar somreglerar verksamheter som påverkar miljön. Enligt propositionen bör miljöbalkenoch andra lagar gälla parallellt. Något särskilt stadgande om detta har inteansetts behövligt. I en del fall föreligger en konflikt mellan ochandra lagar. Regeringen har efter överväganden av enskilda konfliktfall lämnatförslag till hur de skall lösas. Vid normkonflikter som inte löses genomlagstiftning skall allmänna lagvalsprinciper tillämpas. I propositionenföreslås som följd av de gjorda övervägandena följdändringar i ett flertallagar med större eller mindre miljöanknytning. Flera av dessa s.k. ämneslagarfaller inom bostadsutskottets beredningsområde. Bland dem märks särskilt plan-och bygglagen (1987:10).Bostadsutskottet behandlar propositionen endast i de avseenden den möttinvändningar i motioner. Utskottet anser det inte därvid nödvändigt att i sittyttrande redovisa de förslag och bedömningar regeringen gjort vad avser denlagstiftning som faller inom utskottets beredningsområde.Motionärerna bakom motion 1997/98:Jo50 (m) anser det bra att propositionensförslag utgår från tanken om att balken och annan lagstiftning skall gällaparallellt men har invändningar mot att regeringen vid konflikt mellan balkenoch ämneslagarna valt att föreslå en rad lagändringar i ämneslagarna där vissabestämmelser upphävs, ändras eller förses med tillägg som begränsarmöjligheterna att ingripa med stöd av balken. Enligt motionärerna leder denvalda metoden till en svåröverskådlig lagstiftning som kommer att medföraproblem vid tillämpningen av balken och andra lagar. I motionens yrkande 1 imotsvarande del föreslås därför att principen om företräde för lex specialisskall gälla i de fall regler kommer i konflikt med andra lagar,förordningar och myndighetsföreskrifter med miljöanknytning. Förslaget innebäratt bestämmelserna i ämneslagarna och i förordningar med föreskrifter somutfärdats med stöd av dessa lagar skall gälla före bestämmelserna i miljöbalkennär de är oförenliga. Mot bakgrund av vad som förordats skulle det inte varanödvändigt att i ämneslagarna ha bestämmelser om att ytterligare krav inte fårställas enligt . Motionärerna anser däremot att det kan varaaktuellt att upphäva eller ändra vissa regler i ämneslagarna i syfte att stärkalagarna ur miljösynpunkt och att i vissa fall lagarna kan behöva kompletterasmed upplysningar om att ytterligare krav ställs i miljöbalken.Två andra motioner behandlar också frågor om lagstiftningens klarhet ochtydlighet. Det gäller motionerna 1997/98:Jo52 (c) och 1997/98:Jo51 (kd). I c-motionens yrkande 1 i motsvarande del lämnas förslag om en parlamentariskutredning avseende den svenska miljölagstiftningen. Utredningen föreslås fåtill uppgift, såvitt nu är aktuellt, att undanröja de oklarheter som enligtmotionärerna kommer att uppstå vad gäller förhållandet mellan ochandra lagar eftersom undantagen från när tillämpning skall ske inte angesuttryckligen. Motionärerna hänvisar bl.a. till Lagrådets uppfattning atttillämpningen av de aktuella författningarna kan ge upphov till svårigheter ochproblem och att regeringen inte tycks fästa någon större vikt vid den kritikLagrådet framfört. I kd-motionens yrkande 1 i motsvarande del föreslåsklarlägganden där oklarhet råder om eller annan lagstiftning skallgälla. Motionärerna hänvisar till en omfattande remisskritik och anför attotydligheten om vilken lagstiftning som gäller innebär stor osäkerhet förenskilda och näringsliv. De konstaterar bl.a. att komplexiteten i lagtexternamed kommentarer gör det näst intill omöjligt att som enskild näringsidkarekunna ha en klar uppfattning om rättsläget. Motionärerna har särskilt befarattolkningsproblem avseende och anser det intetillfredsställande om alla de som är engagerade i planarbete skall hasvårigheter att uttolka vilken lagstiftning som skall följas. I motionensyrkande 4 föreslås därför att en särskild utvärderingsgrupp bör tillsättas föruppföljning av hur den nya lagstiftningen verkar avseende planarbetet samtandra plan- och bygglagfrågor.Utskottet vill inledningsvis erinra om att frågeställningar kringnormkonflikter inte är något nytt eller speciellt för . Ipropositionen har lämnats en redogörelse för hur bestämmelser börförhålla sig till annan lagstiftning och hur lagkollisioner bör lösas.Propositionen innehåller ett flertal förslag till lagändringar som innebärlösningar på viktiga frågor som uppkommit om tillämpning när annanlagstiftning gör sig gällande. Eftersom i i viss omfattninginarbetats redan gällande lagstiftning har en del av lösningarna hämtats frångällande rätt. är resultatet av ett mycket omfattandelagstiftningsarbete. Frågeställningarna inom miljörättens område är mångagånger mycket komplicerade vilket med nödvändighet återspeglas i regelsystemetsutformning. Utbildningsinsatser inför balkens ikraftträdande är därförnödvändiga vilket regeringen också konstaterar. Säkerligen kommer en deltillämpningsproblem att uppstå och vissa av dem kommer att ge anledning tillförändringar och förtydliganden såväl i som i de olikaämneslagarna. Det torde inte vara möjligt att förutse alla de problem som kanuppkomma. Utan praktiska erfarenheter torde det inte heller alltid vara möjligtatt välja de mest ändamålsenliga lösningarna. Frågorna om hur normkollisionerskall lösas är av ett komplicerat och mångfasetterat slag. Enligt utskottetsmening bör inte lagstiftaren inta en sådan rigid hållning till förhållandetmellan balkens regler och annan lagstiftning att en princip skall införas sommedför att ämneslagarna alltid skall tillämpas före . Ettgenomförande av förslaget i m-motionen skulle kunna innebära att sådanaåtgärder, verksamheter m.m. som avses omfattas av miljöbalkenstillämpningsområde skulle kunna få stå tillbaka i en omfattning som åtminstonedelvis stämmer mindre väl med balkens syfte. Utskottet anser därför att m-motionen bör avstyrkas. Utskottets ställningstagande överensstämmer med detställningstagande utskottet gjorde till ett i huvudsak motsvarandemotionsyrkande i sitt yttrande till jordbruksutskottet angående (1997/98:BoU3y).Utskottet har mot bakgrund av vad som sagts inte några invändningar mot de ipropositionen framlagda förslagen till följdlagstiftning i vad avserbostadsutskottets beredningsområde.I propositionen till miljöbalk bedömer regeringen att det finns ett behov avatt utvärdera balkens tillämpning och framtida reformbehov. Regeringen anserdärför att en utredning bör tillsättas för att följa tillämpningen och att vidbehov föreslå sådana ändringar och tillägg som ytterligare kan säkerställa attbalkens mål uppnås. I propositionen nämns vissa frågor som bör kunna bliföremål för utredningens uppmärksamhet men även andra frågor anses kunna bliaktuella för utredningen. Utredningen anses böra få en parlamentarisksammansättning.Det kan också enligt utskottets mening antas att det kommer attvisa sig vara behövligt att överväga en del av de lagregler som är föremålför behandling lika väl som behov kan visa sig föreligga av särskildreglering av normkonflikter som inte i tillämpningen på ett tillfredsställandesätt kunnat lösas genom allmänna tolknings- och lagvalsprinciper. mening kan förutsättas att regeringen och dess kansli kommer attuppmärksamma sådana frågor i den mån de inte blir föremål för den ovan nämndautredningens överväganden. Något särskilt tillkännagivande om en utvärderingeller särskilda överväganden enligt vad som föreslagits i c- och kd-motionernabehövs därför inte. Med hänvisning till det anförda anser utskottet att dessamotioner i nu behandlade delar bör avstyrkas.Stockholm den 23 april 1998På bostadsutskottets vägnarRune EvenssonI beslutet har deltagit: (), (), MarianneCarlström (s), (), (), (),(), (), (), (), PerLager (mp), (), (), (), PeterWeibull (), () och ().Avvikande meningar1. och förhållandet till annan lagstiftningSten (), (), () och UllaLöfgren (m) anser att den del av bostadsutskottets yttrande under rubrikenUtskottet som börjar med ?Utskottet vill? och slutar med ?bör avstyrkas? bortha följande lydelse:Enligt utskottets mening ger den brådska med vilken och dendärtill hörande följdlagstiftningen arbetats fram ett befogat intryck av attförslagen är framkastade utan fullständig kontroll över slutresultatet.Den osäkerhet som regeringens senfärdighet skapat vad gäller frågan om hurmiljöbalken skall förhålla sig till annan lagstiftning är inte ägnad att ingeförtroende för tillämpningen av lagkomplexet. Bl.a. saknas entydiga regler omförhållandet mellan och följdlagstiftningen. Som förordas i m-motionen bör den osäkerhet som skapats elimineras. Detta görs bäst genom attprincipen om att speciallag skall tillämpas före allmän lag bör tillämpas iförhållandet mellan och de s.k. ämneslagarna i de fall det finnsbestämmelser som kolliderar. Ett genomförande av denna princip gör att detinte är nödvändigt att i ämneslagarna ha bestämmelserna om att inte ytterligarekrav får ställas enligt . Däremot kan det vara aktuellt att upphävaeller ändra reglerna i ämneslagarna med syfte att förstärka lagstiftningen somhelhet ur miljösynpunkt. I vissa fall kan dessa lagar också behöva kompletterasmed upplysningar om att ytterligare krav ställs enligt . mening bör anta regeringens lagförslag med de ändringarsom föranleds av vad utskottet förordat med anledning av m-motionen.Vad nu föreslagits tillgodoser i inte ringa grad även förslagen i c- och kd-motionerna som i allt väsentligt avser att undanröja den oklarhet om vilkalagregler som skall tillämpas vid kollisioner mellan reglerna i ochämneslagarna. Dessa motioner bör därför avstyrkas i de delar de nu behandlas.2. En utredning om den svenska miljölagstiftningenRigmor () anser att den del av bostadsutskottets yttrande underrubriken som börjar med ?Det kan? och slutar med ?bör avstyrkas? bortha följande lydelse:Ett av huvudsyftena med var att miljölagstiftningen skulle görasmer överskådlig och tydlig. Det är tveksamt om förslagen till miljöbalk ochdess följdlagstiftning kommer att uppfylla denna målsättning. Regeringensförslag innebär en uppenbar risk för att förhållandet mellan ochandra lagar blir oklart när undantagen från de olika rättsreglerna inte angesuttryckligen. Även Lagrådet anser att tillämpningen av författningarna kan geupphov till svårigheter och problem. Regeringen har inte fäst någon större viktvid Lagrådets kritik. Regeringens hänvisning till att olika tolkningsproblemfinns också beträffande de nu gällande rättsreglerna inom miljöområdet och tillde utbildningsinsatser som planeras inför balkens ikraftträdande utgör intenågot godtagbart försvar för de oklarheter som kommer att gällamiljölagstiftningen. Enligt utskottets mening utgör dessa brister ytterligareett skäl för att en ny parlamentarisk utredning skall ges i uppdrag attskyndsamt se över den svenska miljölagstiftningen.