bet · GL01KU27 · 1998-05-15 00:00:00 — Problem av det slag som beskrivs imotionen bör kunna diskuteras och lösas inom talmanskonferensen. Motion K513avstyrks.Riksdagens kontrollmaktGällande regler m.m.Riksdagens kontrollmaktRiksdagens kontrollmakt, som primärt regleras i 12 kap. regeringsformen,omfattar granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning (12:1 RF), möjlighet att riktamisstroendeförklaring mot statsråd (12:4 RF), vidare riksdagsledamöternasmöjlighet att framställa interpellation eller fråga till statsråd (12:5 RF),ombudsmäns (JO) tillsyn över offentlig verksamhet (12:6 RF) ochRiksdagens revisorers granskning av den statliga verksamheten (12:7 RF). Irikdagens kontrollmakt ingår också att KU kan besluta om åtal mot den som äreller har varit statsråd för brott i utövningen av statsrådstjänsten (12:3 RF).Vidare kan JO eller Justitiekanslern () väcka åtal för brott i utövningen avtjänst som ledamot av eller Regeringsrätten (12:8 förstastycket RF). JO eller JK kan också väcka talan i i fråga omledamot av denna domstol eller Regeringsrätten skall skiljas från sin tjänsteller vara skyldig att undergå läkarundersökning (12:8 andra stycket RF).KommissionerStatliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen,om myndigheten inte enligt regeringsformen eller enligt annan lag lyder underriksdagen. Utredningsväsendet ligger, med undantag för frågor omriksdagsarbetet, under regeringen. framhöll i sittbetänkande statsskick (SOU 1963:17) beträffande granskandefunktion att i förhållande till rikets styrelse och förvaltning haren särskild och allt mer väsentlig kontrollfunktion. Utredningen underströk attdet från funktionsuppdelningssynpunkt är av betydelse att kontrollfunktionenutövas enligt bestämda i grundlagen (12 kap. RF) fastställda former:möjligheten till misstroendeförklaring, interpellations- och frågeinstitutet,granskningsverksamhet, ombudsmän () samtRiksdagens revisorer.Bland regeringens kommittédirektiv har redovisatsett tjugotal direktiv till kommissioner. Flertalet av kommissionerna haromfattats av kommittéförordningens regler med status som egna myndigheter.MotionernaI motion 1997/98:K35 av m.fl. (fp) föreslås att uppdrartill talmanskonferensen att förelägga ett förslag till lag omriksdagskommissioner (yrkande 5). Enligt motionärerna är det angeläget attriksdagens kontrollmakt stärks och att det finns ett behov av att fårformer för att vid sidan av ordinarie granskningtillsätta särskilda kommissioner av den typ som den norska Lundkommissionenrepresenterar. För denna kommission stiftades en särskild lag, vilken gavkommissionen domstols ställning.I motion 1997/98:K224 föreslår () att en bredparlamentarisk utredning om en förstärkning av kontrollmakttillsätts. Enligt motionären är det i huvudsak tre områden som behöverreformeras, nämligen KU:s granskning av regeringen, revisorer ochombudsmannainstitutionerna.I motionen föreslås att KU delas upp i ett dechargeutskott (DU) och ettkonstitutionsutskott som handlägger vanliga utskottsärenden. Till DU kan enligtmotionen knytas ett konstitutionellt råd bestående av framstående jurister meduppgift att utreda det ifrågasatta händelseförloppet och att avge ett utlåtandei den aktuella konstitutionella frågan. Denna ordning skulle enligt motionärenmedföra en stabil parlamentarisk kontrollmakt.I motionen föreslås vidare att revisorer ersätts av ettrevisionsutskott inom och en professionell, självständigrevisionsmyndighet. Med detta skulle enligt motionen revisionen uppnå maximaltoberoende, varmed intresset för revisionen och dess betydelse skulle öka.Ombudsmannaverksamheten borde enligt motionären omorganiseras antingen så attsamtliga ombudsmän ingår i en samlad organisation eller så attJämställdhetsombudsmannen, , ochHandikappombudsmannen bildar ett gemensamt rättighetsombudsmannaorgan vid sidanav JO.Utskottets bedömningUtskottet konstaterar att frågan om inrättandet av ett kommissionsinstitut iriksdagen som aktualiseras i motion 1997/98:K35 (fp) är av den digniteten attden bör behandlas inom ramen för en översyn av författningen i mer samlad form.Utskottet ser inget skäl att föreslå ett sådant översynsarbete.Mot denna bakgrund avstyrks motion 1997/98:K35 yrkande 5.De frågor rörande arbete som tas upp i motion K224(fp) hör enligt utskottets mening också hemma i en författningsöversyn somutskottet inte är berett att ställa sig bakom. När det gäller deövriga delarna av motion K224 vill utskottet beträffande förslaget i den delsom berör en omvandling av revisorer hänvisa till vad utskottetuttalar i en annan del av betänkandet beträffande den statliga revisionen. Närdet gäller förslaget om ombudsmannaverksamheten har liknande frågor nyligenbehandlats av utskottet i ett betänkande om den statliga förvaltningen (bet.1997/98:KU21), där KU bl.a. framhöll att frågan om hur de ombudsmannaorgan somlyder under regeringen skall organiseras framgent bör övervägas av regeringen.Utskottet var inte berett att föreslå något samlat ombudsmannaämbete. Någonanledning att ifrågasätta JO:s ställning och uppgifter fanns inte enligtutskottet. Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion1997/98:K224.Statlig revisionBakgrundI 12 kap. regeringsformen anges de särskilda kontrollinstrument riksdagenförfogar över. Enligt 12 kap. 7 § RF väljer revisorer som skallgranska den statliga verksamheten. kan besluta om att revisorernasgranskning skall omfatta också annan verksamhet. fastställerinstruktion för revisorerna. revisorer består av 12 ordinarieledamöter och lika många suppleanter och ett kansli med ett drygt tjugotalanställda.De statliga myndigheternas verksamhet följs löpande och granskas förregeringens räkning främst av , . Verket har ca 500anställda för revisionsuppgifterna och vissa andra uppgifter, främst formernaför den finansiella styrningen.Riksdagsutredningen föreslog i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet(förs. 1993/94:TK1) en väsentlig utbyggnad av revisorers kansli ochlade synpunkter på revisionsarbetets inriktning och organisation. Utredningenföreslog bl.a. att revisorernas kansli skulle byggas ut med 18 fasta tjänster.Utskottet (bet. 1993/94:KU18) ställde sig bakom de principer för förstärkningav revisorer som föreslagit men begränsade sittbeslut till vad utredningen hade angett som etapp 1, innebärande ettresurstillskott om sex tjänster. Innan tog ställning till denytterligare resurstilldelningen till revisorerna borde den föreslagnautbyggnaden av revisorernas kansli utredas närmare. Även relationen ochrollfördelningen mellan revisorer och RRV borde ingå i en sådanutredning, som talmanskonferensen enligt utskottet borde föranstalta.Riksdagsbeslutet (bet. 1994/95:KU28) innebar i praktiken attRiksdagens revisorer fick ett resurstillskott motsvarande ungefär hälften avden föreslagna första etappen. gav på grund av vad utskottet anförttalmanskonferensen till känna att det borde bli en uppgift för den fortsattautredning av revisionsverksamheten som på konstitutionsutskottetsförslag hade beslutat om, att också behandla finansieringsfrågan på längresikt. Enligt vad utskottet inhämtat skulle talmanskonferensen inom korttillsätta denna utredning. fastställde talmanskonferensendirektiven för utredningen och utsåg landshövding till ordförande. tillsattes utredningens övrigaledamöter och biträdespersonal.Revisionsutredningens förslagI de av talmanskonferensen fastställda direktiven återgavs in extenso KU:suttalanden i betänkandet 1993/94:KU18. Däremot fanns inga hänvisningar tillbetänkandet 1994/95:KU28. Vidare hade utredningen enligt direktiven tilluppgift att överväga vilka totala resurser, ställt i relation till uppgifteroch ambitionsnivå, som bör avdelas för den statliga revisionen och avväga hurdessa skall fördelas mellan RRV och revisorer. En annan viktiguppgift var att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan debåda myndigheterna. I samband med bedömningarna av resursbehovet förrevisorerna borde utredningen också gå in på frågor om revisorernaskansliorganisation och sätt att arbeta. Ansvars- och uppgiftsfördelningenmellan kanslipersonal och parlamentariker var en fråga som borde belysas.Vidare borde utredningen bedöma organisationen av det riksdagsstyrdarevisionsarbetet med hänsyn till den pågående utvecklingen inom utskotten vadgäller uppföljning och utvärdering.Utöver de i direktiven angivna uppgifterna har utredningen behandlat vissaandra frågor, däribland frågan om extern revision av . Dennadel har avrapporterats till talmanskonferensen . Efterremissbehandling och beredning i av förslaget (bet.1996/97:KU22) beslutade i enlighet med utredningensförslag. Den nya ordningen innebär att revisorer utför revision avRegeringskansliet fr.o.m. räkenskapsåret 1997.I promemorian revisorer och ()redovisades två huvudalternativ för statens revisionsverksamhet. Enligtalternativ A behålls nuvarande arbetsfördelning mellan revisorer ochRRV. revisorer bör enligt förslaget emellertid i större utsträckningän kunna utföra granskning av de stora komplexa statliga systemen ochäven svara för granskningen av myndigheter och den del avHovstaterna som bör granskas. Vid behov bör revisorerna också kunna ompröva derevisionsinsatser som gjorts av RRV. Enligt alternativ B i promemorian bör denstatliga effektivitetsrevisionen i huvudsak utföras av revisorer.Resurser svarande mot RRV:s anslagsfinansierade effektivitetsrevision bör förasöver från RRV till revisorer. Enligt detta alternativ skullerevisorerna få ett samlat ansvar för effektivitetsrevisionen av hela denoffentliga sektorn inklusive regeringen och EU-bidragen samt för revisionen avriksdagens myndigheter och en del av Hovstaterna.Promemorian revisorer och harremissbehandlats.I oktober 1997 lämnade sina förslag rörande uppgifter,arbetsformer och resurser för revisorer. Enligt förslaget börRiksdagens revisorers ansvarsområde utökas dels genom en ytterligareförskjutning mot stora, myndighetsöverskridande systemgranskningar, dels genomatt årlig revision inom Hovstaterna bör ingå i myndighetens ansvars-område.I fråga om revisorernas arbetsformer föreslås att hela granskningsarbetet vadgäller utredning och framtagande av revisionsrapporter skall åvila anställd ochkontrakterad personal. Syftet är att stärka kontrollmakt genom enutökad och mer oberoende revision. Den årliga resursramen bör ökas med 5miljoner kr för att de nya uppgifterna skall kunna fullföljas.Utredningen anser att den förändrade samhällsroll som kommer attha gör banken mindre lämpad att utföra revision åt den inreriksdagsförvaltningen, ombudsmän och revisorer. Ettunderlag för de berörda myndigheternas fortsatta överväganden redovisas avutredningen i denna del. Ansvaret för upphandlingen av den externa revisionenav revisorer bör enligt utredningens mening av principiella skälhandhas av ett annat organ än myndigheten själv. Även i denna del redovisas ettunderlag för ytterligare överväganden.Till förslagen har fogats ett lagförslag om ändring i instruktionen förRiksdagens revisorer. De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1januari 1999.Utredningens båda socialdemokratiska ledamöter har reserverat sig motutredningens förslag om att förändra revisorers arbetsformer ochmenar att det är av värde för revisionen att valda revisorer ävenfortsättningsvis deltar i granskningsarbetet. Företrädarna för Moderatasamlingspartiet, liberalerna och i utredningenhar reserverat sig mot vad de anser vara utredningsförslagens alltförbegränsade räckvidd och förespråkar att den statliga revisionen underställsriksdagen. och de grönas ledamöter har lämnatsärskilda yttranden till förmån för ett mer oberoende revisionsorgan underriksdagen och en överföring av resurser från RRV till detta organ motsvarandeett femtiotal årsarbetskrafter.Talmanskonferensens bedömningEnligt talmanskonferensen (förs. 1997/98:TK1) är det mot bakgrund av densplittrade bild som uppvisar uppenbart att utredningensförslag inte kan ligga till grund för en mer omfattande reform av Riksdagensrevisorer. Frågan om riksdagsrevisorernas ställning och organisation har enligttalmanskonferensen ett samband med den verksamhet som utvecklas i utskotten närdet gäller uppföljning och utvärdering. Sedan ytterligare erfarenhet vunnits pådet området kan det enligt talmanskonferensen vara skäl att på nytt prövafrågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området.Även andra skäl talar för en sådan prövning, bl.a. frågan om gränsen mellankonstitutionsutskottets och revisorernas arbetsuppgifter. Frågan bör enligttalmanskonferensen tas upp på nytt under nästa mandatperiod.MotionernaI motion 1997/98:K232 föreslår Per () att den statliga revisionenorganiseras enligt förslag B i kombination medinrättandet av ett revisionsutskott i . Förslaget innebär atteffektivitetsrevisionen flyttas från till Riksdagensrevisorer. Detta skulle enligt motionären stärka revisionen och medföra ettökat oberoende för revisionen.I följdmotion 1997/98:K50 föreslår m.fl. (m) att hosregeringen begär tillsättandet av en utredning om den statliga revisionen(yrkande 3). I motionen hänvisas till en trepartimotion (1997/98:Fi503), bakomvilken står (m), (fp) och (kd) och i vilken föreslagits inrättandet av ett nyttrevisionsorgan, som avses underställas och ansvara för deneffektivitetsrevision som RRV och revisorer utför. Eftersomdetta skulle betyda en stor omläggning och ett betydande behov av nylagstiftning krävs enligt motionärerna en ny utredning. Ett utkast tillutredningsdirektiv bör översändas till och partigrupperna förkommentarer innan det fastställs.I följdmotion 1997/98:K54 av Per m.fl. (s, c, m, fp, v, mp)hemställs att som sin mening ger regeringen till känna vad som imotionen anförs om en översyn av den statliga revisionens uppbyggnad ochverksamhet m.m. Motionärerna anser, i motsats till talmanskonferensen, att enny utredning om den statliga revisionen bör för tids vinnande kommatill stånd. De frågor som behöver utredas berör den samlade statligarevisionsverksamheten. Frågorna bör enligt motionärerna prövas inom ramen fören parlamentarisk utredning. Utredningen bör se över bl.a. den formella grundenför revisionen och överväga det långsiktiga behovet av statlig revision ochresurserna för detta. revisorers regelverk bör anpassas till krav påett mer flexibelt arbetssätt och revisorernas möjlighet att samarbeta medutskotten i . Vissa frågors lösning, som saknar anknytning tillgrundlagsändringar, bör kunna tas fram snabbare och inom ramen för den avriksdagen uttalade förstärkningen av kapaciteten hos revisorerna. Utredningenbör dock ges en tidsram som medger att arbetet kan bli ingående.Utskottets bedömningTalmanskonferensen anser i det nu aktuella förslaget att det mot bakgrund avden splittrade bild som uppvisar är uppenbart attutredningens förslag inte kan ligga till grund för en mer omfattande reform avRiksdagens revisorer. Enligt talmanskonferensen kan det vara skäl att på nyttpröva frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiskaområdet under nästa mandatperiod.Utskottet konstaterar att fick mer vidsträckta direktivän vad som framgick av riksdagsbeslutet . Den mest påtagligautvidgningen gäller frågan om revisorers arbetsformer, som inte allsberördes i utskottets betänkande (1993/94:KU18). Riksdagsbeslutet hösten 1994om finansieringen av utbyggnaden av revisorernas kansli (bet. 1994/95:KU28)omnämndes däremot inte alls i direktiven men kom ändå att behandlas iutredningsarbetet. krav på att utredningen skulle göras ?snarast?uppfylldes knappast. Från riksdagsbeslutet till dess resultatenpresenterades gick . Den tid utredningen tog måste dockbetraktas mot bakgrund av den utvidgning av uppgiften som skedde genomdirektiven. Det kan också konstateras att de uppgifter som tillkom genomutredningsdirektiven ledde till delade meningar i utredningen.Resultatet av utredningsarbetet blev begränsat och splittrat, om man bedömerdet med utgångspunkt i direktiven. Bedömer man det däremot i förhållande tillriksdagsbesluten våren och har enligt utskottetsuppfattning fått någorlunda eniga svar på de frågor som ställdes. Enytterligare förskjutning mot stora systemgranskningar förordas, alltså den typav granskning som RRV normalt inte ägnar så stor uppmärksamhet. Vidare föreslåsett resurstillskott på till revisorer, finansieratgenom omprioriteringar inom utgiftsområdena 1 och 2. Enligt utskottets meningbör fullfölja sitt beslut och fatta beslut på grundval avRevisionsutredningens förslag i vad avser en resursförstärkning av Riksdagensrevisorer med . Utbyggnaden bör delas upp . Utskottetanser att förvaltningsstyrelse i sin budgetframställning tillFinansdepartementet rörande myndigheter bör beakta vad utskottetanfört. Detta bör ges förvaltningsstyrelsen till känna.Utskottet instämmer i talmanskonferensens bedömning att det kan vara skäl attpröva frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiskaområdet under nästa mandatperiod, sedan ytterligare erfarenhet vunnitsbeträffande uppföljning och utvärdering. Även frågan om gränsen mellan KU:s ochrevisorernas arbetsuppgifter kan därvid bli aktuell att pröva.Mot denna bakgrund avstyrks motionerna 1997/98:K50 (m), 1997/98:K54 (s, v,fp, c, mp, m) och 1997/98:K232 (v), som samtliga förespråkar fortsatt utredningi parlamentarisk form eller föreslår lösningar som kräver sådana överväganden.Vissa begränsade frågor såsom förslag om revisionen avHovstaterna och internrevisionen inom riksdagsförvaltningen samt en översyn avrevisorernas instruktion kan däremot göras i samarbete mellan KU ochfinansutskottet under nästa riksmöte.Resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhetBakgrundRiksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur regeringen ochRegeringskansliet arbetar med att analysera och använda resultat för att styraförvaltningen. Revisorernas granskningar avser delsKommunikationsdepartementets ansvarsområde, dels Jordbruks-, Kultur- ochSocialdepartementets ansvarsområden. Granskningarna har redovisats irapporterna Analys och användning av resultat i (1996/97:11)och Mål- och resultatstyrning, exempel från område(1996/97:3). Revisorernas överväganden och förslag redovisas i Förslag angåenderesultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet(1997/98:RR7). I detta betänkande behandlas förslaget i de delar det berörförslag 1-3, som avser och resultatstyrningen. Övriga förslag kommeratt behandlas i ett kommande betänkande (bet. 1997/98:KU31Förvaltningspolitiskt program).Revisorerna har inom ramen för sina granskningar gjort generella men ävenvissa verksamhetsspecifika iakttagelser avseende arbetet med att resultatstyraförvaltningen.Revisorernas resonemang och förslag tar sin utgångspunkt i behovav resultatinformation. Enligt revisorernas mening bör regeringen utforma sinresultatredovisning för med utgångspunkt i dessa behov. Regeringenbör i sin tur ställa krav på resultatinformation från myndigheterna.Vissa utgångspunkter för revisorernas överväganden och förslagBegreppet resultatstyrningTanken att statlig verksamhet skall styras genom att statsmakterna formulerarmål och följer upp resultat har omväxlande kallats målstyrning, målrelateradstyrning och mål- och resultatstyrning. Revisorerna använder i det förevarandearbetet enbart begreppet resultatstyrning. Innebörden av detta begrepp är attstyrningen skall ske på basis av information om tidigare uppnådda resultat ochom förutsättningar att kunna uppnå resultat.Lagar och förordningarEnligt lag (1996:1059) om statsbudgeten finns en skyldighet för regeringen attför redovisa mål och resultat inom olika verksamhetsområden. Enligtrevisorerna finns därmed en grund för en mer strukturerad och årligenåterkommande rapportering från regeringen till av hur förvaltningenutvecklas.Förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisningar, som trädde ikraft , innebär att i större omfattning äntidigare bestämmer vilken resultatinformation som myndigheterna skall redovisai årsredovisningen och på vilket sätt detta skall ske.Några av revisorernas iakttagelserEnligt revisorerna har utskotten i ansvar för att följa upp ochutvärdera regeringens arbete med att styra förvaltningen. Informationen omförvaltningens resultat måste enligt revisorerna bli en integrerad del avbudgetbehandlingen. Om intentionerna bakom styrformen resultatstyrning skallförverkligas måste såväl som regeringen ges ökade möjligheter attställa krav på resultatinformationen. Denna information måste då ocksåuppfattas som angelägen för uppföljning, utvärdering och styrning avförvaltningen.Revisorerna redovisar i detta sammanhang Förvaltningspolitiska kommissionensbedömning att politikernas deltagande i resultatstyrningen i budgetprocessen ärsvag och att det är angeläget med ett ökat intresse och engagemang frånpolitikerna, vilket förutsätter att styrningen utformas och utvecklas påpolitikernas villkor.Av revisorernas granskningar har framgått att budgetprocessen är förkomprimerad i tiden för att en tydlig koppling mellan redovisade resultat ochbeslut om verksamhetens inriktning och omfattning skall kunna åstadkommas. Deerfarenheter som gjorts tyder på svårigheter för att i ettsammanhang ta ställning till regeringens redovisning av resultat och förslagtill resursfördelning.Enligt revisorernas mening bör på förslag av regeringen formuleraoch besluta om mål - effektmål - på utgiftsområdes- eller verksamhetsnivå.Regeringen skall i dialog med myndigheterna i sin tur formulera och besluta omverksamhetsmål för myndigheterna. Det innebär att betydelsen av övergripandemål i förhållande till myndigheterna tonas ned i budgetprocessen.Riksdagen och resultatstyrningenRevisorerna har i sin granskning av Jordbruks-, Kultur- ochSocialdepartementets ansvarsområden funnit att redovisningen av myndigheternasresultat budgetproposition var ofullständig. Motsvarande redovisningi budgetproposition var med ett undantag fragmentarisk ochövergripande.Revisorernas granskning har visat att utskottsbehandlingen avbudgetpropositionen i liten utsträckning omfattade en diskussion avverksamheternas resultat. I än mindre grad förefaller det ha förelegat ettsamband mellan beslut och regeringens resultatredovisning. Utskottengav uttryck för uppfattningen att den korta tid som står tillförfogande för beredningen av regeringens budgetproposition inte gör detmöjligt att behandla resultatinformation och förslag till medelstilldelning iett sammanhang.Revisorerna bedömer att det behövs en grund för arbetet medresultatstyrningen i . Utskotten har i mycket begränsadomfattning utnyttjat de kansliresurser hos revisorer som tidigareavsatts för att disponeras av utskotten i deras uppföljnings- ochutvärderingsarbete. Ytterligare åtgärder behöver enligt revisorerna vidtas föratt underlätta för ledamöter att ikläda sig rollen som kravställarepå och mottagare av resultatinformation. Utgångspunkten för revisorernasförslag är att regeringens resultatredovisning och beslut omomfattningen och inriktningen av förvaltningen skall kunna behandlas i ettsammanhang. Revisorerna föreslår, med hänvisning till bestämmelserna ibudgetlagen om regeringens årsredovisning för staten till , att ensådan redovisning skall lämnas innehållanderesultatet av förvaltningens verksamhet det senaste budgetåret (yrkande 1). Deresultat som regeringen redovisar bör förklaras och analyseras i relation tillformulerade effektmål. Revisorerna förutsätter att det huvudsakligaberedningsarbetet i vad avser resultatredovisningen kan göras innanbudgetpropositionen lämnas.Revisorerna föreslår vidare vad gäller granskning avRegeringskansliet en ordning av den typ som tillämpas av Statsrevisorerna iFinland, innebärande årlig inspektion av varje ministerium där bl.a. frågor omresultatstyrning och resultatredovisning tas upp. Mera specifikaeffektivitetsfrågor, gällande t.ex. olika ministerier, behandlas också. Medmotsvarande ordning i skulle revisorer få en roll iförhållande till som motsvarar den har iförhållande till regeringen.